bet · H901MJU30 · 2022-06-14 00:00:00 — Det finns dock vissa fördelar med en ordning som innebär att ersättning i första hand lämnas i samband med beslut om formellt skydd jämfört med att ersättning lämnas till följd av ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning. Vid formellt skydd av en fastighet blir det, till skillnad från vid avslag på en ansökan om avverkningstillstånd, tydligare för eventuella framtida förvärvare av fastigheten eller av en rätt att avverka skog på fastigheten att den omfattas av formellt skydd. Det blir därmed tydligt vilka inskränkningar som gäller för markanvändningen. finns det större möjligheter att anpassa skyddet vid inrättande av formellt skydd till de naturvärden som finns i området, t.ex. är det möjligt att ange hur allemansrätten får utövas i området. Det är alltså ofta, för både staten och markägaren, mer kostnadseffektivt och transparent att i förebyggande syfte formellt skydda fjällskogarna än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Möjligheten att anmäla sin fjällskog för bildande av formellt skydd bör därför göras mer fördelaktig i jämförelse med att ansöka om avverkningstillstånd. I proposition 2021/22:58 konstaterade regeringen att genomförande av formellt skydd genom tvång ska ske mer restriktivt än och bara när så är befogat (s. 12). I samma proposition aviserar regeringen att den avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår , för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och så att de naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden bevaras (s. 26). Det är viktigt att markägarna informeras om fördelarna med att frivilligt anmäla sin skog för områdesskydd. Det kan röra sig om möjligheterna att önska skyddsform (naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal), en snabb handläggning samt möjligheten att få ersättningsmark om sådan finns tillgänglig. Regeringen avser därför att uppdra åt och att i samverkan med berörda länsstyrelser och i dialog med de som berörs utveckla ett arbetssätt med ökad frivillighet som grund, där intresseanmälan från markägare föregår eventuellt formellt skydd. I uppdraget bör det ingå att utveckla tydlig information riktad till markägare i fjällskogsområdet om vilka skogar som lämpar sig för formellt skydd, hur ersättningsmöjligheterna ser ut och vilka valmöjligheter som finns när det gäller skyddsform. I uppdraget bör det också ingå att utveckla arbetssätt för att skapa delaktighet och engagemang för markägarna i området. Vidare bör det i uppdraget ingå att utreda hur man kan utforma positiva incitament för markägare att lämna in en intresseanmälan för formellt skydd, exempelvis genom hög prioritet vid fördelning av ersättningsmark eller möjlighet till ett visst småskaligt nyttjande av skogen för husbehov. Det bör även ingå i uppdraget att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer som lämpar sig för det fjällnära området och som kan vara attraktiva för enskilda markägare. Exempelvis bör möjligheten till beslut om biotopskyddsområden särskilt anpassade för det fjällnära området eller att ingå avtal för anpassat brukande utredas. Sammantaget kan dessa åtgärder, enligt regeringens bedömning, bidra till att minska antalet ansökningar om avverkningstillstånd och leda till att ersättning i högre grad lämnas i samband med inrättande av områdesskydd, än som ersättning vid avslag på en tillståndsansökan. När får in en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 15 § SVL, och tillsammans med gör bedömningen att det berörda området lämpar sig för områdesskydd, bör inleda en dialog med markägaren. I dialogen bör kunna visa på vilka fördelar som finns med områdesskydd för den enskilde markägaren i stället för ersättning vid nekat tillstånd, som exempelvis möjligheter till ersättningsmark eller skyddsformer där inte äganderätten till marken eller jakträtten nödvändigtvis påverkas. Vidare föreslår regeringen att ett tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska vara giltigt från det att beslutet har fått laga kraft. När det gäller angrepp av växtskadegörare föreslår regeringen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att tillstånd till avverkning inte krävs för åtgärder som måste vidtas i fråga om – karantänskadegörare enligt och rådets förordning (EU) 2016/2031 – karantänskadegörare enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av 5 § i den nya växtskyddslagen eller – andra växtskadegörare, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § i den nya växtskyddslagen. Enligt regeringens bedömning bör det inte tas in en bestämmelse i lagen som upplyser om samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § . Regeringen anser att staten även i fortsättningen bör betala ersättning till markägare som fått avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog, om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten. Regeringen föreslår att skogsvårdslagen ska innehålla en bestämmelse som innebär att pågående markanvändning på produktiv skogsmark i fjällnära skog ska presumeras vara skogsbruk, om marken inte används uteslutande för andra ändamål. Presumtionen ska gälla vid en prövning av en fråga om rätt till ersättning på grund av beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen som innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras. När det gäller vem som bör pröva frågan om ersättning bedömer regeringen att frågan om rätt till ersättning vid nekade tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor inte bör prövas av som prövning av tillstånd. bör i stället även fortsättningsvis försöka träffa en överenskommelse om ersättning med markägaren. Om en överenskommelse inte kan träffas bör ersättningsfrågan liksom prövas av mark- och miljödomstolen efter stämning av markägaren. I fråga om utformning av ersättningsreglerna bedömer regeringen att det rättsläge som framgår av praxis när det gäller ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen bör kodifieras och tydliggöras. (Mark- och ) har i avgörandet MÖD 2020:8 funnit att beslut om nekat avverkningstillstånd som meddelats med stöd av 18 § SVL i enlighet med 19 § samma lag ger rätt till ersättning på samma sätt som sådana beslut om områdesskydd etc. som räknas upp i 31 kap. 4 § MB. Domstolen har även bedömt att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk får skogsbruk anses vara pågående markanvändning. Utsikterna att få tillstånd till avverkning eller att efter ett avslagsbeslut i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § MB få utföra andra åtgärder som exempelvis gallring, är närmast obefintliga. Därför får ett beslut om avslag, enligt domstolen, i praktiken samma effekt för den enskilde som ett beslut om områdesskydd. Ersättningen ska därför bestämmas på samma sätt som vid beslut om områdesskydd. Domstolen ansåg mot den bakgrunden att fastighetsägaren ska ersättas med intrångsersättning enligt motsvarande rådighetsinskränkning som enligt 31 kap. 15 § MB kan komma att återkrävas om omständigheterna förändras. Domstolen fann inte skäl att göra något särskilt avdrag på den grunden att det generellt skulle finnas begränsade möjligheter att bedriva skogsbruk i fjällnära skog. För ersättning enligt ska expropriationslagens (1972:719) bestämmelser tillämpas, vilket innebär att intrångsersättningen schablonmässigt ökas . gör bedömningen att ett schablonpåslag ska lämnas även i fortsättningen vid nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog. Enligt utredningen finns det starka ändamålsskäl som talar för att bibehålla det rättsläge som fastställts genom praxis och som innebär att expropriationslagens ersättningsbestämmelser ska gälla fullt ut även i dessa fall. Ett avslag på en tillståndsansökan kan, ur en markägares perspektiv, ha vissa likheter med ett formellt skydd. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att samma ersättningsregler bör gälla som vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen instämmer således i skogsutredningens bedömning om att det inte finns skäl att avvika från den praxis som utvecklats när det gäller schablonpåslaget. Enligt regeringen bör skogsvårdslagen inte innehålla några andra bestämmelser om ersättning än en bestämmelse som slår fast när fastighetsägaren har rätt till ersättning. bör inte kunna besluta om villkor om återbetalning av ersättning i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog som avser ett område som omfattas av ett tidigare avslagsbeslut. En myndighet bör i stället liksom väcka talan om återbetalning vid mark- och miljödomstolen. Regeringen föreslår därför att det i skogsvårdslagen ska införas en bestämmelse om att fastighetsägaren har rätt till ersättning om pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras till följd av ett beslut om – avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården eller – tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett avslagsbeslut ska ersättning inte kunna lämnas på nytt enligt samma lag för samma del av en fastighet. Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen ska ersättning inte kunna lämnas på nytt för samma hänsyn. En myndighet ska kunna väcka talan hos mark- och miljödomstolen om skyldighet för fastighetsägaren att helt eller delvis betala tillbaka tidigare utbetald ersättning om en åtgärd har vidtagits i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om avverkningstillstånd eller ett avverkningstillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och myndigheten har beslutat att inte kräva rättelse. En sådan talan ska väckas senast efter det att ersättningen betalades ut. Villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska beaktas i samband med att ersättning bestäms vid intrång enligt och i samband med att det bedöms om fastighetsägaren vid sådana intrång har rätt att få fastigheten inlöst i stället för att få ersättning. I författningskommentaren till 19 § SVL i skogsutredningens betänkande skriver utredningen att om en ansökan om tillstånd till avverkning avslås eller om tillståndet förenas med villkor om hänsyn ska avdrag göras för den hänsyn som markägaren ska iaktta med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 30 § SVL. Enligt utredningen ska endast den hänsyn som går utöver den s.k. intrångsbegränsningen ersättas. Som flera remissinstanser framhåller skulle detta innebära en försämring i ersättningsrätten för den enskilde i förhållande till vad som gäller enligt avgörandet i (Mark- och ) MÖD 2020:8. En sådan ordning skulle innebära en skillnad mot vad som gäller när ersättning lämnas vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen anser att det inte finns skäl att ha särskilda regler i detta avseende när det gäller ersättning till följd av beslut om nekat tillstånd eller villkor om hänsyn enligt skogsvårdslagen. Offentliggörande av uppgifter och fastighetstaxeringslagen Enligt regeringens bedömning bör det införas krav på offentliggörande av uppgifter om – beslut om avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården – beslut om tillstånd till avverkning som avser ett område där har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården och – utbetalning av ersättning på grund av beslut enligt skogsvårdslagen som innebär att pågående markanvändning inom en viss del av en fastighet avsevärt försvåras. I proposition 2021/22:58 aviserade regeringen att den avser att återkomma till med en proposition som bl.a. klargör att det inte ska vara möjligt att få ersättning vid ett avslagsbeslut och med förslag som innebär att det blir tydligt och transparent för alla i vilka marker i fjällnära skog som tillstånd till avverkning har nekats (s. 31). förslag att ett beslut i tillståndsfrågan ska innehålla en bedömning av om pågående markanvändning avsevärt försvåras och att detta ska antecknas i fastighetsregistret syftar till att det ska bli tydligt för markägaren och andra, inklusive eventuella framtida förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt, att skogsbruk inte längre utgör pågående markanvändning på den del av fastigheten som berörs av beslutet om avslag. Ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården innebär att det är sannolikt att även en ny ägare får avslag på en ansökan om tillstånd på samma grund. Ett sådant beslut innebär normalt sett även att skogsbruk kan anses vara pågående markanvändning på den mark som berörs av beslutet, vilket leder till att möjligheten att få ersättning minskar påtagligt. Information om att ett sådant beslut har fattats kan därmed ha stor betydelse för en presumtiv förvärvare av fastigheter och för dennes förutsättningar att göra en rättvisande värdering av fastigheten. Regeringen bedömer därför att det finns skäl att offentliggöra uppgifter om att har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 18 § SVL. Detsamma gäller om beslutet avser avslag på del av en ansökan. En presumtiv förvärvare av fastigheten bör då inte kunna förvänta sig att det är möjligt att avverka skog på det aktuella området eller att det vid ett avslag på en ny tillståndsansökan är möjligt att få ersättning. Om medger tillstånd till avverkning i ett nytt beslut avseende ett område där har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog för att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården bör skogsbruk anses vara pågående markanvändning igen. Det kan t.ex. vara fallet om naturvärdena försämras till följd av storm, brand eller växtskadegörarangrepp. Eftersom skogsbruk i ett sådant fall som regel anses vara pågående markanvändning igen bör även sådana beslut offentliggöras. Ett beviljat tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska enligt 18 b § första stycket 1 SVL innehålla villkor om de hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som ska tas. Om dessa villkor leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras har markägaren enligt nuvarande ordning rätt till ersättning enligt 19 § SVL och 31 kap. 4 § första stycket MB. Den övervägande majoriteten av tillståndsbesluten bedöms innehålla något villkor om hänsyn till naturvården. I många fall bedöms det vara fråga om villkor som inte är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen bedömer därför att det inte är meningsfullt att offentliggöra alla beslut som innehåller villkor enligt 18 b § första stycket 1 SVL. Det bedöms inte heller som en rimlig lösning att enbart offentliggöra vissa sådana beslut, t.ex. de beslut som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras, eftersom det skulle förutsätta att någon gör en bedömning av varje enskilt beslut. I propositionen föreslås en bestämmelse att ersättning inte ska lämnas enligt 19 § SVL om sådan ersättning har lämnats tidigare för samma fastighet eller del av fastighet eller för samma hänsyn. Uppgifter om att sådan ersättning har lämnats bör offentliggöras för att en presumtiv förvärvare av fastigheten ska kunna ta reda på om ersättning enligt 19 § SVL har betalats ut för den aktuella fastigheten. Genom att uppgifter om att ersättning har lämnats offentliggörs kommer många av de beslut som innehåller villkor enligt 18 b § första stycket 1 SVL som är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras också att fångas upp. Regeringen anser att de närmare formerna och metoderna för offentliggörande av uppgifter och vilka närmare uppgifter som bör offentliggöras bör utredas vidare. Det gäller bl.a. formerna och metoderna för offentliggörandet av uppgifter, vilka närmare uppgifter som bör offentliggöras, hos vilken myndighet uppgifterna bör finnas lagrade samt lämplig teknisk lösning. Samma frågor bör även utredas närmare när det gäller offentliggörande av uppgifter om att ersättning har betalats ut enligt 19 § SVL. Regeringen bedömer att det finns stora likheter med andra myndighetsbeslut, exempelvis uppgifter om biotopskyddsområden, som ska offentliggöras. Det kan därför finnas skäl att koppla ihop offentliggörandet av beslut som rör fjällnära skog med det sammanfattande som har till uppgift att föra (33 a § förordningen om områdesskydd) och där uppgifter om biotopskyddsområden som bildas av offentliggörs. Frågor som rör det praktiska genomförandet av offentliggörande bör därför utredas i samarbete mellan , och . Myndigheterna bör även lämna förslag på de förordningsändringar som behövs. Regeringen avser att ge myndigheterna ett sådant uppdrag. Vidare anser regeringen att ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller ett beslut om tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen inte bör medföra att skogsmarken delas in i ägoslaget produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner vid fastighetstaxeringen. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Bestämmelserna i 31 kap. 15 § första stycket andra meningen om återbetalning av ersättning för det fall åtgärder vidtagits i strid med ett beslut om tillståndsvägran ska inte tillämpas om åtgärden har vidtagits före ikraftträdandet. Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av m.fl. yrkande 1 bör frågan om att ersätta ansökan om avverkningstillstånd med avverkningsanmälan utredas. Motionärerna delar inte regeringens syn att det inte finns skäl att avskaffa tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog utan anser att frågan bör utredas med ambitionen att samma regler bör gälla över hela landet. Gränsen för fjällnära skog m.fl. (KD) anför i kommittémotion 2021/22:4662 yrkande 1 att hänsyn måste tas till att områden för fjällnära skog kommer att förändras i och med klimatförändringarna. Motionärerna anför att fjällgränsen inte är på väg nedåt utan att skogen som en följd av klimatförändringarna i stället vandrar allt närmare fjällen. Enligt yrkande 2 måste hänsyn tas till hur skogen brukats historiskt vid utpekande av fjällnära skog. I de södra delarna av området, och , har skogsmarken enligt motionärerna aktivt brukats av människor som levde av jord- och skogsbruk även i området närmast fjällen. Motionärerna anser därför att detta område bör utgå ur bestämmelserna om fjällnära skog. I kommittémotion 2021/22:4662 av m.fl. (KD) yrkande 3 anförs att myndigheten ska ge skogsägaren samma erbjudande om ekonomisk ersättning oavsett om denna först anmält skogen för avverkning eller inte. Motionärerna anför att grundlagens egendomsskydd även gäller i det fjällnära området och myndigheter kan därför inte förbjuda avverkning utan att ge ersättning. Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av m.fl. yrkande 3 missgynnar systemet med toleransnivå i synnerhet små markägare i norra inland och bör utredas. Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av m.fl. yrkande 2 bör beslut om avverkningstillstånd inte offentliggöras. Motionärerna anser att regeringens förslag om uppgifter som bör offentliggöras när det gäller beslut om avverkningstillstånd i ett område där har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog är fel väg att gå. Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion I kommittémotion 2021/22:4663 av m.fl. anförs att en grundlig konsekvensanalys bör genomföras av de direkta och indirekta kostnader som kommer att uppstå i och med att allt större arealer fjällnära skog undantas från produktion. Det är svårt att värdera nyttan av de enorma belopp som staten kommer att behöva betala för att den fjällnära skogen inte ska brukas, och ställa denna mot andra värden såsom förlorade arbetstillfällen och en utarmning av landsbygden i norr samt en minskning av tillgången till skogsråvara. Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog I proposition 2009/10:201 Gränser i skog anförde regeringen följande om avverkningstillstånd i fjällnära skog: I det fjällnära området finns huvuddelen av större sammanhängande naturskogar. De höga naturvärdena i detta område är ofta kopplade till områdenas storlek, deras relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Det senare kan i vissa fall ge förutsättningar för hyggesfritt skogsbruk. års inventeringar och forskning har även visat att området hyser fler kulturmiljöer och fornlämningar än vad som har varit känt. Området är även av särskild betydelse för rennäringen. Skogsbruk i detta område bedrivs under särskilda förutsättningar eftersom det här råder förhållanden som avviker från övriga landet. Det gäller både klimatologiskt och i fråga om ett högre kostnadsläge för bl.a. avverkning, skogsvård och transporter. Den fjällnära gränsen har, som redan tidigare nämnts, också stor betydelse för statistiska redovisningar. Sammantaget anser regeringen att naturvården, kulturmiljövården och rennäringens intressen bör tillmätas särskilt stort intresse i det fjällnära området. Regeringen delar därför den bedömning som utredningen och flertalet remissinstanser har gjort att det även fortsättningsvis bör krävas tillstånd för att avverka skog i detta område. Utskottet ställde sig bakom regeringens bedömning att det även i fortsättningen skulle krävas tillstånd för att avverka skog som avgränsats som fjällnära skog (bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352). Gränsen för fjällnära skog När det gäller fjällmiljön anför regeringen i budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 20) att klimatförändringarna utgör ett allt större hot mot fjällmiljön. Träd- och skogsgränser har successivt flyttats uppåt, vilket har medfört att kalfjällsarealen har reducerats något. Vidare har glaciärer och snölegor minskat och marktäckningen av risväxter har ökat. Renar och andra växtätare bidrar dock till att hålla landskapet öppet, vilket minskar effekten av klimatförändringarna. Vidare redovisas i budgetpropositionen att generellt sett råder gynnsam bevarandestatus för fjällens naturtyper och arter men på förväntas klimatförändringarna starkt påverka både fjällnaturen och de verksamheter som är beroende av den. har tillsammans med länsstyrelserna genomfört en omfattande inventering och sammanställning av värdefulla fjällskogar. Kunskapsläget kring de fjällnära naturskogarna har därför förbättrats. Regeringen bedömer att trenden är negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Många olika intressen gör anspråk på fjällområdet. Klimatförändringarna är ett allt större hot mot fjällens känsliga miljöer och arter och det varmare klimatet har börjat ge synbara effekter i fjällmiljön. Även upphörd hävd, fysisk exploatering, påverkan från terrängkörning och skogsbruk är faktorer som påverkar fjällmiljön negativt. Regeringen bedömer att de åtgärder som vidtagits , t.ex. restaurering av fjälleder och inventering av värdefulla fjällskogar samt kulturmiljöer kan påverka situationen positivt.