bet · H901KU30 · 2022-02-25 00:00:00 — Reglerna möjliggör bl.a. för att i vissa situationer delegera sin normgivningskompetens till regeringen mer än vad som normalt får ske. Det finns inte någon motsvarande reglering i regeringsformen vid krissituationer i fredstid. Sådana situationer får hanteras inom ramen för de allmänna bestämmelserna i regeringsformen. Bestämmelserna i regeringsformens övriga kapitel och riksdagsordningen är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om att kan sammanträda med kort varsel och om skyndsam behandling av riksdagsärenden. Vidare kan nämnas bestämmelserna om delegering av normgivningsmakt och regeringens möjlighet att styra de statliga myndigheterna. Genom att upprätta en god s.k. författningsberedskap kan behovet av skyndsam lagstiftning i en krissituation minska. Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen. Av 8 kap. 1 § regeringsformen följer att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. I 8 kap. 2 § första stycket regeringsformen räknas de ämnesområden upp som kräver lagform. Enligt bestämmelsen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden trossamfund och grunderna för som trossamfund rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga eller I 8 kap. 2 § andra stycket regeringsformen erinras om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i regeringsformen och i andra grundlagar. En sådan reglering är bestämmelserna om förutsättningarna för begränsningar av fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen. Av dessa bestämmelser följer att rättighetsbegränsande föreskrifter, i den mån de alls kan meddelas, som huvudregel kräver lagform men att det i vissa fall är möjligt för att i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter (se vidare nedan). Av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen följer att kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter skatt, utom tull på införsel av varor eller konkurs eller utsökning. kan bestämma att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt regeringsformen ska underställas för prövning (8 kap. 6 § regeringsformen). Skyddet av grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheter som den enskilde är tillförsäkrad gentemot det allmänna. Här finns bl.a. bestämmelser om skydd för de s.k. politiska friheterna, den enskildas kroppsliga frihet och säkerhet samt vissa rättssäkerhetsgarantier. Ett skydd för fri- och rättigheter finns också i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som är inkorporerad i svensk rätt. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Domstolar och andra offentliga organ får vidare inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). Enligt 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa rättigheter. Av 2 kap. 20–24 §§ regeringsformen följer att vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. I 2 kap. 20 § första stycket regeringsformen räknas de fri- och rättigheter upp som kan begränsas med stöd av bestämmelsen. Begränsningen av de grundläggande fri- och rättigheterna får enligt 2 kap. 21 § regeringsformen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Särskilda förutsättningar måste enligt 2 kap. 24 § regeringsformen härutöver vara uppfyllda för begränsningar av vissa fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen ska en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna som huvudregel göras genom lag, dvs. Efter bemyndigande i lag kan begränsningar i vissa fall emellertid beslutas också genom andra författningar, dvs. i huvudsak av regeringen genom förordning. Enligt regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 §). Bestämmelsen innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning i lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen (prop. 2009/10:80 s. 212 f.). Vid den senaste översynen av regeringsformen gjorde bedömningen att det fanns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i civila nödsituationer (SOU 2008:125 s. 521 f.). föreslog att det skulle införas en särskild reglering i regeringsformen som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av . Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt kan enligt utredningen aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner. Flera remissinstanser framförde kritik mot denna del av förslag (prop. 2009/10:80 s. 207). Bland annat anfördes att utredningen inte hade visat på ett tillräckligt behov av att utvidga regeringens föreskriftsrätt, att förslaget hade svåröverskådliga konsekvenser samt att det var principiellt olämpligt. Bland remissinstanserna förordades att det i stället skulle införas en möjlighet för att genom beredskapslagstiftning ge regeringen rätt att vid allvarliga kriser meddela föreskrifter som annars inte kunde delegeras till regeringen. Mot bakgrund av den kritik som riktades mot förslaget ansåg regeringen att förslag inte borde genomföras utan ytterligare utredning. Regeringen lade alltså inte fram något förslag till grundlagsändring i denna del. beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att bl.a. göra en översyn av regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser (dir. 2021:80). Regeringen framhåller i kommittédirektiven att coronapandemin har synliggjort att det är svårt att på förhand avgöra vilka lagstiftningsåtgärder som kan behöva vidtas vid allvarliga fredstida kriser och att det i sådana situationer kan behöva tas fram ny lagstiftning med väldigt kort varsel. Erfarenheterna av pandemin visar enligt regeringen att det finns ett behov av att på nytt utreda om det finns skäl att utvidga regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser. Enligt direktiven ska kommittén – bedöma om det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser – lämna de förslag till författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade. Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13) ska redovisa sitt uppdrag . Regeringen har lämnat flera lagförslag för att minska spridningen av det virus som orsakar covid-19. infördes tillfälliga bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168) som bemyndigade regeringen att meddela föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19 (prop. 2019/20:155, bet. 2019/20:SoU20, rskr. 2019/20:214). De tillfälliga bestämmelserna har upphört att gälla, och några föreskrifter meddelades aldrig med stöd av bemyndigandena. I yttrande i ärendet redogjorde utskottet för relevanta bestämmelser om normgivningsmakten, skyddet av grundläggande fri- och rättigheter, beredningskravet, proportionalitetsbedömning vid inskränkning av den kommunala självstyrelsen och den konstitutionella ordningen vid fredstida kris (yttr. 2019/20:KU8y). Utskottet konstaterade att det till skillnad från vad som gäller vid krig och krigsfara saknas en särskild reglering i regeringsformen för civila kriser. Vidare framhöll utskottet att det finns skäl att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser, vilket även socialutskottet ställde sig bakom. Utskottet konstaterade att frågan är komplex och förutsätter grundliga och noggranna överväganden. infördes en tillfällig covid-19-lag (prop. 2020/21:79, bet. 2020/21:SoU23, rskr. 2020/21:159). Lagen upphörde att gälla vid utgången av . Även i detta ärende yttrade sig (yttr. 2020/21:KU6y). I yttrandet redogjorde utskottet på nytt för relevanta bestämmelser om beredningskravet, normgivningsmakten, skyddet av grundläggande fri- och rättigheter och proportionalitetsbedömning vid inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utskottet påminde också om vad det tidigare hade uttalat om en översyn av förutsättningarna för legalt handlande i fredstida kriser och att regeringen aviserat att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska ges i uppdrag att göra en sådan översyn. behandlade ett motionsyrkande om att utreda frågan om att införa en krislagstiftning (bet. 2020/21:KU24 s. 72 f.). I ställningstagandet hänvisades till att utskottet i yttranden till socialutskottet i ärenden om lagstiftning med anledning av coronapandemin framhållit att det fanns skäl att se över förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser. noterade att regeringen hade aviserat att den skulle tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över hur framtida regeringar ska få större handlingsmöjligheter vid krissituationer i fredstid. Utskottet, som förutsatte att regeringen skulle tillsätta den aviserade kommittén, avstyrkte mot den bakgrunden motionsyrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (C). Utskottet noterar ett en parlamentariskt sammansatt kommitté har fått i uppdrag att bl.a. göra en översyn av regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser. Härmed får motionsyrkandet om att utreda frågan om att införa en krislagstiftning anses tillgodosett och utskottet avstyrker därför motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om den offentliga äganderätten. och (båda S) begär i motion 2021/22:1248 att den offentliga äganderätten ska grundlagsfästas. Motionärerna anser bl.a. att det inte är tillfredsställande att en liten politisk majoritet kan sälja ut gemensam egendom – ett gemensamt kapital som har byggts upp och i många fall spelat en stor roll för att bära upp en solidarisk och jämlikhetsinriktad samhällsmodell. Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § regeringsformen). kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det. Villkor av olika slag som har beslutats vid budgetregleringen (se 9 kap. 3 § regeringsformen) har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen måste vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten har träffat eller andra förpliktelser. Enligt motiven får det anses följa av 9 kap. 9 § regeringsformen att egendom som har anskaffats för medel anvisade av inte får disponeras på sätt som strider mot anslagsbeslut (prop. 1973:90 s. 348). Vidare framhålls att bestämmelsen inte syftar till att ändra den praxis som innebär att egendom som har förvärvats enligt beslut för att vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att har hörts. Regeringsformen innehåller flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 14 kap. regeringsformen finns närmare bestämmelser om kommunerna som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Av 14 kap. 2 § regeringsformen följer att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Frågan om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten behandlades av (bet. 2007/08:KU14 s. 18 f.). Utskottet avstyrkte då två motioner med hänvisning till att ämnet låg inom ramen för vad kunde komma att behandla. Utskottet redovisade gällande bestämmelser i 9 kap. regeringsformen och förarbetsuttalanden om att medel som anvisats av inte får disponeras på ett sätt som strider mot anslagsbeslut och om att egendom som har förvärvats enligt beslut för att vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att har hörts. avstyrkte utskottet en motion om ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten (bet. 2009/10:KU19 s. 58 f.). Utskottet, som konstaterade att inte hade berört frågan, var inte berett att förorda ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten. Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten var (bet. 2020/21:KU24 s. 77 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. Vidare behandlade utskottet ett motionsyrkande om en särskild beslutsregel vid beslut om utförsäljning av gemensam egendom. I denna del fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (V). Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om public service. Jämför reservation 41 (MP). I motion 2021/22:4102 yrkande 8 begär m.fl. (MP) ett tillkännagivande om att skydda public service i grundlag. Även m.fl. (MP) efterlyser i motion 2021/22:4118 yrkande 4 ett grundlagsskydd för public service. Motionärerna framhåller att i saknar public service ett effektivt grundlagsskydd och att genom en reglering i grundlag blir det svårare för en regering att styra innehållet i programbolagens sändningar. Radio och tv i allmänhetens tjänst eller public service har använts som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och finansieras av allmänheten, i genom programföretagen (), () och (). SVT, SR och UR har en särställning på medieområdet och därmed ett särskilt samhällsansvar. Detta särskilda ansvar ligger i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Uppdraget för radio och tv i allmänhetens tjänst kommer främst till uttryck i de sändningstillstånd som regeringen meddelar och de villkor som tillstånden förenas med. Regleringen av public service-bolagens verksamhet sker i huvudsak genom två olika beslut, dels de fleråriga sändningstillstånden, dels de årliga anslagsvillkoren. Beslut om sändningstillstånd måste följa de begränsningar som föreskrivs i yttrandefrihetsgrundlagen och radio- och tv-lagen (2010:696). Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen). En närmare reglering av friheten att yttra sig finns i tryckfrihetsförordningen när det gäller tryckta skrifter och i yttrandefrihetsgrundlagen när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma grundläggande principer, dvs. etableringsfrihet, förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning. Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst (dir. 2016:111). Kommittén, som antog namnet Parlamentariska public service-kommittén, överlämnade delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79). I delbetänkandet lämnades förslag till en ny finansierings- och uppbördsmodell för public service. Kommittén lämnade även vissa förslag i syfte att stärka oberoendet för public service. I denna del föreslogs vissa ändringar när det gäller medelstilldelningen till programföretagen, sändningstillståndens giltighetstid och sammansättningen av styrelsen i ägarstiftelsen. Kommittén behandlade även frågan om huruvida oberoendet för public service kunde stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna (s. 161). Även om det enligt direktiven inte ingick i uppdraget att lämna förslag till sådana ändringar ansåg kommittén att det fanns goda skäl att redovisa sin bedömning i denna del. En ändring som skulle kunna stärka oberoendet för public service är enligt kommittén att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. En annan möjlighet att stärka oberoendet för public service skulle enligt kommittén kunna vara att införa ett krav på att beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet. Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område (dir. 2018:51). Enligt direktiven var syftet med utredningen att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Kommittén skulle bl.a. analysera om public service-bolagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag. Kommittén, som antog namnet tryck- och yttrandefrihetskommitté, överlämnade sitt betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). När det gällde uppdraget att analysera om det finns skäl att ytterligare stärka public service-bolagens oberoende genom ändring av grundlag framhöll kommittén att vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet (s. 380). För kommittén hade det därför varit en grundläggande utgångspunkt att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Kommittén framhöll att den noga hade prövat olika argument och regleringsmodeller men att ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlingslinje inte kunnat samlas. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte uppnåtts, hade kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag i syfte att stärka oberoendet hos public service. Vid denna bedömning hade enligt kommittén beaktats att public service-bolagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter. behandlade en motion om grundlagsskydd av public service (bet. 2015/16:KU19 s. 12 f.). Utskottet fann inte skäl att ställa sig bakom förslaget och avstyrkte motionen. Ett motionsyrkande om grundlagsskydd av public service behandlades av utskottet (bet. 2018/19:KU36 s. 119 f.). Yrkandet avstyrktes med hänvisning till den pågående grundlagsutredningen. Även behandlade utskottet ett motionsyrkande om att skydda public service i grundlag (bet. 2020/21:KU24 s. 80 f.). Utskottet noterade att tryck- och yttrandefrihetskommitté bl.a. hade haft i uppdrag att överväga om public service-bolagens oberoende kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag och att kommittén inte lämnat något förslag i denna del eftersom det saknats en bred parlamentarisk förankring för de olika argument och regleringsmodeller som lagts fram och diskuterats inom kommittén. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att ta ett sådant initiativ som efterfrågades i motionen. Utskottet noterar liksom tidigare att tryck- och yttrandefrihetskommitté bl.a. har haft i uppdrag att överväga om public service-bolagens oberoende kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag och att kommittén inte lämnat något förslag i denna del eftersom det saknats en bred parlamentarisk förankring för de olika argument och regleringsmodeller som lagts fram och diskuterats inom kommittén. Mot denna bakgrund är utskottet alltjämt inte berett att ta ett sådant initiativ som efterfrågas i motionsyrkandena. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om uppgifter. I motion 2021/22:237 yrkande 2 begär (SD) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om tydligare riktlinjer till om riskområden och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Motionären hänvisar till en granskning som gjorde 2018 av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid de svenska utlandsmyndigheterna. Enligt motionären bör riksdagsstyrelsen ge tydligare riktlinjer till om att särskilt rikta in sin granskning på de besittningar som bedöms vara riskområden för korruption. (SD) efterlyser i motion 2021/22:244 yrkande 2 ett tillkännagivande om att tydliggöra uppgift. För att främja en god resursanvändning och en effektiv förvaltning hos olika myndigheter bör enligt motionären användas betydligt flitigare än . är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § första stycket regeringsformen). Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Enligt 13 kap. 7 § andra stycket regeringsformen ska statliga myndigheter lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet när det gäller den del av den egna verksamheten som granskas. Av 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen följer att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Ytterligare bestämmelser om meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § regeringsformen). Antalet riksrevisorer regleras i riksdagsordningen.