bet · H901UbU31 · 2022-05-20 00:00:00 — Det anges vidare ”Bestämmelsen reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas, men anger att det ska ske en resursfördelning utifrån dessa grunder” (prop. 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor s. 53). Med ”dessa grunder” får i sammanhanget förstås barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. I skollagen finns det ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag (grundbelopp och tilläggsbelopp) som kommunerna är skyldiga att lämna till ovannämnda enskilda verksamheter (29 kap. 26 § första stycket). Regeringen har meddelat sådana föreskrifter där det på förordningsnivå preciseras att tilläggsbelopp avser ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till barn och elever med stora inlärningssvårigheter (14 kap. 8 § skolförordningen [2011:185] och 13 kap. 7 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Tilläggsbeloppets storlek ska, till skillnad från grundbeloppet inte bestämmas med utgångspunkt från en förutbestämd budgetram. Utgångspunkten när storleken på ett tilläggsbelopp ska fastställas ska vara att barnets behov av stöd kan tillgodoses i praktiken. Beloppet ska vara skäligt och bör, även om tilläggsbelopp enligt skollagen endast gäller i förhållande till fristående verksamheter, kunna fastställas genom en jämförelse med vad ett motsvarande stöd inom hemkommunen i allmänhet hade kostat (HFD 2020 ref. 8). Som nämnts är dock hemkommunen inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev som är i behov av särskilt stöd om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Om kommunen avser att åberopa sådana betydande svårigheter ska det ske vid den individuella bedömningen (HFD 2020 ref. 8). Om en kommun på grund av betydande svårigheter inte lämnar tilläggsbelopp för en elev behöver inte huvudmannen för den fristående skolan ta emot eller ge fortsatt utbildning åt eleven (se t.ex. 10 kap. 35 § och 39 § tredje stycket skollagen). Elevens hemkommun ansvarar då för att utbildning anordnas för eleven på annat sätt (se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 383). Elevers utveckling mot målen och deras rätt till stöd En elev kan behöva extra anpassningar Om det inom ramen för undervisningen, genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedömningsstöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 5 § skollagen). Med extra anpassningar avses enligt förarbetena som regel anpassningar som lärare kan göra i den dagliga undervisningen. Skolan har ett ansvar för att individanpassa den ordinarie undervisningen och det ska inte fattas något formellt beslut om extra anpassningar. I propositionen Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram (prop. 2013/14:160) anges att stöd i form av extra anpassningar t.ex. är att hjälpa en elev att planera och strukturera sina studier. Det kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser , t.ex. . Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (samma proposition s. 21). Om extra anpassningar inte är tillräckligt ska en elev få särskilt stöd Om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skyndsamt. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § första och andra stycket skollagen). Med särskilt stöd avses enligt förarbetena insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen, t.ex. placering i särskild undervisningsgrupp eller elevassistent (prop. 2013/14:160 s. 21 f.). Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § tredje stycket skollagen). Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning som eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning. Det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 7 § tredje stycket, 8 och 10 §§ skollagen). För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå (3 kap. 9 § skollagen). Av förarbetena framgår att uppgifter från utredningen om särskilt stöd inte i onödan bör tas in i åtgärdsprogrammet. Uppgifter som kan vara av integritetskänslig karaktär bör inte förekomma i fler dokument än nödvändigt. Av åtgärdsprogrammet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och hans eller hennes vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan bl.a. om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt (3 kap. 9 § skollagen). Ett rektorsbeslut om åtgärdsprogram får överklagas till (28 kap. 16 § skollagen). När kan särskilt stöd ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp? Som framgår ovan är utgångspunkten att det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp eleven tillhör (3 kap. 8 § skollagen). Om det finns särskilda skäl får dock ett beslut om särskilt stöd för en elev i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan innebära att det särskilda stödet ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 § skollagen). Av förarbetena till skollagen framgår att de särskilda skäl som kan åberopas för ett beslut om placering i särskild undervisningsgrupp är kopplade till möjligheten att skapa bättre förutsättningar att pedagogiskt hantera elevens stödbehov. Förutom inlärningsproblematik kan det handla om olika funktionsnedsättningar, språkproblem, beteendestörningar m.m. som kan ligga till grund för bedömningen att elevens behov kan tillgodoses bättre i en annan undervisningsgrupp än i den ordinarie (prop. 2009/10:165 s. 292). Det kan nämnas att det i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får inrättas specialklasser för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen (9 kap. 8 § gymnasieförordningen). En rektors beslut om att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp får överklagas hos (28 kap. 16 § skollagen). Särskild undervisningsgrupp eller byte till annan skolenhet? Särskild undervisningsgrupp kan enligt förarbetena betyda undervisning i en annan gruppering inom skolenheten eller undervisning i andra lokaler med annan personal, men det är inte fråga om en särskild undervisningsgrupp när en elev byter skolenhet. I sådana fall ska enligt förarbetena bestämmelserna om placering av en elev vid en skolenhet tillämpas. Ett beslut om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § skollagen kan således inte vara så långtgående att det innebär byte av skolenhet (prop. 2009/10:165 s. 292, 666 och 724). har också i sin praxis betonat att beslut om placering i en särskild undervisningsgrupp inte kan ersätta beslut om skolplacering enligt bestämmelser i respektive skolformskapitel i skollagen. Beslut om skolplacering ska fattas i ett separat och formenligt beslut. Eftersom målsättningen vid placering i en särskild undervisningsgrupp är att eleven ska återgå till sin ordinarie klass är det av vikt att det är klarlagt vid vilken skolenhet eleven har sin placering (t.ex. nämndens beslut dnr 2016:622). Såväl beslut om placering i särskild undervisningsgrupp som beslut om skolplacering kan överklagas av vårdnadshavarna enligt bestämmelserna i 28 kap. skollagen (28 kap. 12, 16 och 18 §§). När det gäller s.k. kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, där kommunen samlar elever från olika skolenheter, framgår det av Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (nedan kallad utredningen), att eleven oftast behåller sin placering i hemskolan, även när all undervisning bedrivs på en annan skolenhet där gruppen är placerad. I vissa kommuner innebär en sådan placering att eleven byter skolenhet och formellt placeras där gruppen finns. När det gäller kommunala resursskolor placeras eleven enligt utredningen oftast formellt på resursskolan, men i vissa kommuner behåller eleven sin plats i hemskolan. I detta sammanhang bör det noteras att i och med att placering i en särskild undervisningsgrupp är en form av särskilt stöd ska en sådan åtgärd följas upp och utvärderas och detta kan medföra att en elev som ges undervisning i en särskild undervisningsgrupp i ett senare skede kan komma att återgå till undervisning i helklass. Om en elev formellt ska byta till en skolenhet där en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp är förlagd ska alltså de vanliga placeringsreglerna tillämpas (10 kap. 30 och 31 §§). Enligt förarbetena är den självklara utgångspunkten för elever som är i behov av särskilt stöd att stödinsatserna ska ges i den skolenhet där eleven går. För att mot vårdnadshavarens vilja flytta en elev som är i behov av särskilt stöd till en skolenhet där stödet kan ges krävs därför att det uppstår betydande svårigheter för kommunen (prop. 2009/10:165 s. 379). Ett sådant beslut kan överklagas till (28 kap. 12 § första stycket 6). Det är dock inte ovanligt att vårdnadshavare vill att deras barn ska byta skolenhet. Enligt utredningens sammantagna bild överstiger exempelvis efterfrågan på platser i fristående och kommunala resursskolor tillgången och det förekommer köer såväl till resursskolor som till kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Skollagens reglering av resursskolor ska utvecklas och förtydligas Kommunala resursskolor inom ska regleras och bestämmelserna om särskilt stöd ska förtydligas Det ska förtydligas i skollagen att en kommun får begränsa utbildningen vid en viss grundskoleenhet till att avse elever som är i behov av särskilt stöd. Benämningen resursskola ska införas i lagen för skolenheter där utbildningen begränsas på detta sätt. Kommunen ska ansvara för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder för att kunna uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas eller för att eleven ska undvika svårigheter i sin skolsituation. Förhållandet mellan resursskolor och bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen ska förtydligas enligt nedan. I stället för bestämmelserna om utredning om särskilt stöd i 3 kap. skollagen ska det där anges att vid resursskolor ska varje elev ges särskilt stöd. Det innebär dels att ett åtgärdsprogram ska upprättas för varje elev vid resursskolan, dels att rektorn inte behöver utreda elevens behov av särskilt stöd på nytt utan vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan utgå från den utredning som gjordes vid placeringen av eleven vid resursskolan. För vissa elever kan den generella anpassning som resursskolans miljö innebär vara tillräckligt särskilt stöd. För andra elever kan individuella stödåtgärder behövas därutöver. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Skälen för regeringens förslag Det är viktigt med ett tydligt regelverk och en tydlig gränsdragning mellan kommunala resursskolor och kommunövergripande undervisningsgrupper. Det finns enligt regeringen ett värde i att även de kommunala resursskolorna synliggörs och regleras i skollagen eftersom det bidrar till tydlighet om vad som gäller. En del i en sådan ökad tydlighet är att införa benämningen resursskola i skollagen för skolenheter där utbildningen är begränsad till elever som är i behov av särskilt stöd. Frågan är då om det faktum att utredningen bara har lämnat förslag för och grundsärskolan och inte för övriga skolformer som riktar sig mot barn och ungdomar innebär hinder mot att reglera kommunala resursskolor i nämnda skolformer . När det gäller specialskolan och sameskolan, som är statliga skolformer, samt gymnasiesärskolan bedömer utredningen att det inte behövs en reglering av resursskolor. Elevantalet i dessa skolformer är enligt utredningen begränsat och undervisningsgrupperna relativt små, varför det inte bedöms finnas underlag för att skapa särskilda resursskolor. Det finns inte heller någon reglering av fristående resursskolor inom gymnasiesärskolan. Mot denna bakgrund föreslås ingen utvidgad reglering av dessa skolformer. När det gäller skolformerna förskoleklass och gymnasieskola bedömer utredningen att en reglering av kommunala resursskolor skulle behöva utredas närmare. Enligt utredningen kan det också i många fall finnas skäl att avvakta med att placera ett barn i en resursskola till dess att eleven har börjat i med tanke på elevers olika mognad när de börjar i förskoleklassen och eftersom det kan vara svårt att tidigt göra en bedömning av behovet av särskilt stöd. Frågan om kommunala resursskolor inom förskoleklassen bör enligt utredningen kunna hanteras inom ramen för införandet av en tioårig grundskola enligt betänkandet En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (SOU 2021:33). När det gäller gymnasieskolan är det enligt utredningen angeläget att alla elever oavsett stödbehov ges möjlighet att välja mellan olika gymnasieprogram, något som skulle vara svårt att tillgodose om elever med behov av omfattande individuellt stöd skulle hänvisas till särskilda skolenheter. Utredningen konstaterar dock att fristående skolor enligt den gällande skollagen får inrätta resursskolor i förskoleklassen och gymnasieskolan. Regeringen konstaterar att frågan om en utvidgad reglering av resursskolor till fler skolformer utöver och grundsärskolan skulle behöva utredas närmare och inte kan hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. En reglering av kommunala resursskolor inom och grundsärskolan innebär dock inte att offentliga huvudmän inom andra skolformer inte får inrätta sådana skolenheter. Möjligheten till fristående resursskolor finns alltså enligt gällande skollag även för förskoleklassen och gymnasieskolan (9 kap. 17 § och 15 kap. 33 §). När det gäller fristående skolors möjlighet att inrätta resursskolor redan i förskoleklassen för elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling, hänvisas det i förarbetena till regeringens övergripande ambition att öka valfriheten och skapa lika villkor för fristående och kommunala skolor (prop. 2009/10:165 s. 725, 743 och 382). Även när det gäller gymnasieskolan framgår det av propositionen Vissa frågor om fristående skolor (prop. 2011/12:49 s. 8) att möjligheten till fristående resursskolor infördes för att skapa lika villkor mellan kommunala och fristående skolor och öka möjligheten för elever som är i behov av särskilt stöd att välja mellan olika anordnare. Det framgår således av skollagens förarbeten att möjligheten till kommunala resursskolor även inom förskoleklassen och gymnasieskolan redan ansågs finnas utan uttrycklig reglering. Som HFD lyfter i sitt avgörande om kommunala resursskolor (HFD 2017 ref. 50) medför den kommunala självstyrelsen att en kommun har en betydande frihet att själv bestämma hur den kommunala verksamheten ska organiseras och administreras. En reglering av kommunala resursskolor när det gäller skolformerna grundskola och grundsärskola innebär således inte i sig något hinder mot att kommuner inrättar resursskolor även i skolformerna förskoleklass och gymnasieskola. Bör målgruppen för resursskolor preciseras? Regeringen gör sammantaget bedömningen att den målgrupp för de kommunala resursskolorna som bör anges i skollagen bör harmoniera med den målgrupp för de fristående resursskolorna som anges i skollagen, dvs. elever i behov av särskilt stöd. Det föreslås således att det anges i skollagen att en kommun får begränsa utbildningen vid en viss skolenhet med grundskola till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (resursskola). Förhållandet mellan resursskolornas målgrupp och regleringen i 3 kap. skollagen behöver förtydligas Resursskolor är inte någon egen skolform (jfr 1 kap. 1 § skollagen där skolformerna i skolväsendet anges) utan ett möjligt sätt att organisera särskilt stöd. Regeringen anser att utgångspunkten för ett förtydligande av regleringen är att en resursskola enbart tar emot elever som är i behov av särskilt stöd och att de generella anpassningar som görs av resursskolans verksamhet och som kommer alla skolans elever till del bedöms vara ett särskilt stöd i sig. Enskilda elever kan därutöver ha behov av ytterligare särskilt stöd. Mot denna bakgrund anser regeringen att det behöver göras förtydliganden dels i de nya bestämmelserna om kommunala resursskolor och i de befintliga bestämmelserna om fristående resursskolor, dels i skollagens 3 kap. Barns och elevers utveckling mot målen. Närmare om huvudmannens ansvar för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder Det föreslås ovan att det ska anges i skollagen att en kommun får begränsa utbildningen vid en viss skolenhet till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (resursskola) samt att kommunen ansvarar för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder för att kunna uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas eller för att undvika svårigheter i sin skolsituation. Att placeringen ska grundas på elevens behov av sådant särskilt stöd som en viss resursskola erbjuder innebär att det behovet måste vara utrett. Det framgår redan av skollagens förarbeten till de allmänna bestämmelserna för , som gäller för såväl kommunala som fristående skolor, att förbudet mot tester och prov för antagning till en grundskoleenhet inte utgör något hinder mot utredningar som görs för att fastställa om en elev tillhör målgruppen för en utbildning som riktar sig till elever som är i behov av särskilt stöd (10 kap. 9 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 731). Det är således förväntat att det krävs sådana utredningar. Av rättspraxis framgår också att huvudmannen för en fristående resursskola ansvarar för att bedöma om en elev tillhör den målgrupp som skolan riktar sig till (HFD 2020 ref. 22). Även när det gäller kommunala resursskolor bör kommunen som huvudman ansvara för att bedöma om en elev tillhör resursskolans målgrupp. Det är enligt regeringen lämpligt att får i uppdrag att revidera de allmänna råden om extra anpassningar och särskilt stöd så att de även omfattar utredning och bedömning inför placering eller mottagande vid en resursskola. Närmare om bedömningen av om en elev tillhör målgruppen för en resursskola I normalfallet kommer det att vara så att en elev som är aktuell för placering vid en resursskola har fått sitt behov av särskilt stöd ordentligt utrett vid hemskolan och har ett åtgärdsprogram enligt bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen. Med hemskolan avses här den ordinarie skola som eleven går i vid ansökan till resursskolan. Av utredningens kartläggning verkar det som om kommunala resursskolor oftast riktar sig till elever som har gått några årskurser i en ordinarie skola. Det framgår också av utredningen att det i ytterst få fall blir aktuellt att placera elever i resursskola redan i årskurs 1, men att om så är fallet måste samma utredning göras i förskoleklassen som annars skulle ha gjorts i . Vid en utredning om särskilt stöd ska bl.a. samråd ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § skollagen). Trots att en elev har ett åtgärdsprogram på en skola bör kommunen som huvudman ansvara för att bedöma om eleven är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder. Regeringen anser att det även i fortsättningen bör vara upp till de kommunala huvudmännen att, i likhet med de enskilda huvudmännen, ta ställning till vilket underlag de anser sig behöva för att kunna bedöma om en elev tillhör målgruppen för resursskolan. Det innebär att resursskolan måste ha kompetens att göra dessa bedömningar med de professioner som behövs och vid utredningar om särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen har elevhälsan en central roll (3 kap. 7 § andra stycket). Sammantaget bör det överlämnas åt huvudmannen för en resursskola att från fall till fall, och utifrån eventuell inriktning på resursskolan, bedöma vilka elever i som är i behov av särskilt stöd som kan bli aktuella för att erbjudas plats vid resursskolan. Det bör understrykas att resursskolor är till för elever som behöver en särskilt anpassad lärmiljö. De allra flesta elever kan och ska kunna få den ledning och stimulans och det stöd de behöver i sitt lärande och i sin utveckling inom det ordinarie sammanhanget. Det är skolans ansvar att anpassa lärmiljöerna för att kunna möta elevernas olika behov och förutsättningar. Som framgår av skollagens förarbeten är utgångspunkten för elever som är i behov av särskilt stöd att stödinsatserna ska ges i den skolenhet där eleven går. Huvudmannen är skyldig att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose elevens stödbehov inom ramen för den ordinarie skolplaceringen (prop. 2009/10:165 s. 379). Kommunala resursskolor bör vara en organisatorisk särlösning för ett mindre antal elever med sådana stödbehov som utifrån den rådande situationen är svåra att tillgodose på annat sätt. Resursskolor bör alltså ses som ett komplement till det särskilda stöd som kan ges på alla skolor. När placeringen vid resursskolor grundas på elevens stödbehov ska inte skollagens vanliga placeringsregler gälla Dagens regelverk innebär att elever har rätt att bli placerade vid en grundskoleenhet nära hemmet. Vårdnadshavares önskemål är utgångspunkten för en placering, men det kan frångås om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero (10 kap. 30 och 31 §§ skollagen).