bet · H901FiU24 · 2022-06-10 00:00:00 — I förslaget skiljs den lagstiftande befogenheten för åtgärder för finansiell stabilitet och den lagstiftande befogenheten för penningpolitik och genom att identifiera ett begränsat antal verktyg som ska betraktas som penningpolitiska instrument leder lagförslaget till att det införs en lite artificiell uppdelning som sannolikt kommer att bli omöjlig att upprätthålla i praktiken. Erfarenheter från andra länder visar, enligt utvärderarna, att försök att göra en uppdelning mellan verktyg som inriktas på prisstabilitet respektive finansiell stabilitet kan leda till åtgärder som inte är optimala för något av målen. Den mest praktiska konsekvensen av den föreslagna uppdelningen avser kraven i 3 kap. 11 § i lagförslaget om samarbete med andra statliga myndigheter. I många fall är det naturligt med ett samarbete, men det bör inte utvecklas till en rutin att ska samråda om hur den använder sina likviditetsverktyg. Sista stycket i 11 § är formulerat för att se till att skyndsamma åtgärder inte fördröjs vid ett akut läge som i t.ex. , men enligt utvärderarna är stycket inte tillräckligt starkt formulerat för att skydda handlingsutrymme mot förfarandehinder och förseningar. Lagförslagets krav kan, enligt utvärderarna leda till ”inaction bias” (tendens att inte göra något) från sida. Penningpolitiska åtgärder kan få viktiga konsekvenser för den finansiella stabiliteten, inte alltid i stärkande riktning. Den expansiva penningpolitiska miljön har t.ex. lett till en tydlig press uppåt på bostadspriserna, som kan medföra stabilitetsrisker. Skolboksreaktionen på sådana konflikter är t.ex. att använda makrotillsynsverktyg för att dämpa ogrundade förändringar i tillgångspriser. Merparten av dessa verktyg kontrolleras av Finans-inspektionen. kan, vilket den också gör, lämna råd om makrotillsyn som ligger utanför dess kontroll. har, enligt utvärderarna, goda förutsättningar för detta med tanke på dess förmåga att bedriva makroekonomisk forskning och att den står oberoende från olika former av kortsiktiga politiska påtryckningar, vilket ofta lett till en motvilja mot att tillämpa makrotillsyn i andra länder. Enligt utvärderarna bör och andra berörda myndigheter, om de inte är villiga att agera i enlighet med råd från , förklara varför de inte agerar. • Rekommendation 10 Penningpolitikens sidoeffekter på aspekter av miljö, sociala frågor och styrning. Den bredare uppsättning av verktyg som centralbankerna har använt sedan finanskrisen och de extremt låga räntor som har dominerat har lett till att bortglömda sidoeffekter av penningpolitiken, framför allt när det gäller klimat och inkomst- och förmögenhetsfördelning, har uppmärksammats. Penning-politiken har inte särskilt stora möjligheter att påverka klimatförändringen, men bör göra sin del. nya hållbarhetsstrategi, som började gälla , verkar enligt utvärderarna, vara väl utformad. rapporter till om strategins tillämpning bör dock vara detaljerade och transparenta. Penningpolitikens effekter på inkomst- och förmöghetsfördelningen är komplexa men generellt gäller att en expansiv penningpolitik minskar inkomstskillnaderna genom sin effekt på fördelningen av arbetsinkomster som den ökar förmöghetsomfördelningen genom sin effekt på tillgångsvärden. Att kvantifiera dessa effekter har dock varit en utmaning i alla länder. I har t.ex. de data som krävs för att bedöma förändringar i förmögenhetsför-delningen inte samlats in . Detta bör, enligt utredarna, rättas till. Fler studier av penningpolitikens effekter i bör genomföras. Sådana studier skulle t.ex. kunna göra mer medveten om vilka val av penningpolitiska verktyg som kan få onödigt negativa effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen. skulle vinna på att i större utsträckning använda mikroekonomiska data i sina forskningsprogram. De viktigaste verktygen för att påverka inkomst- och förmögenhetsfördelning ligger dock inom ramen för regeringens fördelningspolitik. Åtta remissinstanser har avgett yttranden på Flugs och Honohans utvärdering ‒ direktion, , , , , Facken inom industrin, och . Deras synpunkter sammanfattas kort nedan. Majoriteten i direktionen delar inte utvärderarnas slutsats att räntehöjningarna var förhastade. och 2019 hade arbetslösheten ökat något, men sysselsättningsgraden och arbetskrafts-deltagandet låg på mycket höga nivåer. bedömde att resursutnyttjandet var högre än normalt och de långsiktiga inflationsförväntningarna låg . Prognoserna visade att svensk ekonomi var på väg in i ett mer normalt konjunkturläge och ett balanserat resursutnyttjande, med stark konjunktur. Däremot fanns det ingen lågkonjunktur i prognoserna. Förutsättningarna för en inflation nära målet framöver bedömdes vara goda. Direktionen beslutade därför att höja räntan med sammantaget 2018 och 2019. Som en följd av att inflationen blev något lägre och konjunkturen något svagare än väntat höjdes dock räntan och lite långsammare än vad tidigare hade planerat, och prognos indikerade att fortsatta räntehöjningar skulle ske i försiktiga steg. Det fanns dock olika uppfattningar i direktionen om inflationsbilden och riskerna för inflationsutsikterna och därmed även om huruvida höjningarna av reporäntan borde genomföras eller senareläggas. Majoriteten av direktionen tyckte dock att det var lämpligt att höja räntan . Direktionen bedömde att den negativa reporäntan hade fungerat väl och fått ett bra genomslag i ekonomin, men att det fanns risker om de negativa nominella räntorna uppfattades som ett mer permanent tillstånd. Utvärderarna är också kritiska till att genomförde köpen av företagsobligationer . Enligt direktionen fanns det dock goda skäl att genomföra köpen även om räntorna och oron på företags-obligationsmarknaden då hade minskat. Beskedet om kommande köp av företagsobligationer bidrog till att räntorna sjönk tillbaka . Direktionens uppfattning är att det av trovärdighetsskäl på såväl kort som lång sikt var viktigt att genomföra köpen. Det fanns dessutom en betydande osäkerhet om den framtida utvecklingen eftersom pandemin inte var över och det var viktigt att hålla nere ränteläget. En närvaro på marknaden säkerställde också en god förmåga att snabbt kunna skala upp köpen om läget skulle försämras. Direktionen har ingenting att invända mot utvärderarnas resonemang i rekommendation 1 om penningpolitiska mandat. När det gäller rekommendation 2 om målet instämmer direktionen i utvärderarnas slutsats att bytet till KPIF som inflationsmått varit lyckat. Direktionen väljer att inte ta ställning till rekommendationen att bör fortsätta att i praktiken överlåta de tekniska aspekterna av inflationsmålets utformning till eftersom rekommendationen är riktad till . Direktionen understryker dock att om bedömer att en ändring av målet är påkallad så kommer att föreslå en sådan och motivera den så tydligt som möjligt, utan att styras av antaganden om huruvida den skulle få tillräckligt stöd i eller inte. Direktionen delar utvärderarnas bedömning i rekommendation 3 om ränteverktyget att erfarenheterna av negativa räntor generellt har varit positiva och att negativa styrräntor ska kunna användas vid behov även i fortsättningen. När det gäller program för vidareutlåning till företag under pandemin anser direktionen att det var en nödvändig krisåtgärd i det rådande läget. Direktionen anser att programmet inte innebar någon subvention till någon speciell sektor och att liknande åtgärder kan komma att bli aktuella även i framtida krislägen. Direktionen delar också utvärderarnas slutsats i rekommendation 4 att erfarenheterna av tillgångsköp har varit positiva och att de utgör ett värdefullt verktyg som även i fortsättningen bör ingå i verktygslådan. Utvärderarnas rekommendation om att det är mindre önskvärt att tillgångsköpen omfattar mer än köp av statsobligationer är enligt direktionen riktad till . Förslaget till ny riksbankslag anger att ska få köpa och sälja andra finansiella instrument än statspapper om det finns synnerliga skäl. När det gäller rekommendation 5 om att avsluta expansiva åtgärder framhåller direktionen att den inser vikten av att så tydligt som möjligt kommunicera planer för köp och innehav av värdepapper. Direktionen understryker att det kan vara svårt att ange en väldigt detaljerad tidsplan för avvecklingen av tillgångarna, inklusive i vilken ordning det kommer att ske. Ambitionen är att en avveckling ska ske utan att detta ger upphov till några märkbara effekter på de finansiella marknaderna. Detta inbegriper alltid ett mått av bedömning och att hänsyn måste tas till de förhållanden som råder för tillfället. En komplicerande omständighet är att det kan finnas olika syn inom direktionen på vad som är den mest lämpliga tidpunkten för avvecklingen. Direktionen understryker dock att den är enig om att köpen under pandemin huvudsakligen är att betrakta som tillfälliga och att övriga extraordinära åtgärder under pandemin redan har dragits tillbaka. Valet mellan räntehöjningar och förändringar i värdepappersinnehavet (t.ex. att upphöra med återinvesteringar) beror, enligt direktionen, på de omständigheter som råder och vilka effekter som respektive instrument förväntas ha. Därför är det enligt direktionen svårt att på förhand specificera en handlingsregel som alltid kan förväntas gälla. Direktionen instämmer i utvärderarnas bedömning i rekommendation 6 om växelkursen. Med anledning av rekommendation 7 om kommunikation och framåt-blickande vägledning understryker direktionen vikten av att kommunikationen om penningpolitiken är öppen, transparent och tydlig. Direktionen är dock tveksam till utvärderarnas slutsats att allmänheten inte uppfattar reporäntebanan som en prognos, men kommer fortsätta att så tydligt som möjligt kommunicera att den ska ses som en sådan. Enligt direktionen kan ränteprognosen ses som ett villkorat löfte, på så sätt att det är den räntebana som avser att följa om omständigheterna i huvudsak förblir som vid prognostillfället. Direktionen är positiv till utvärderarnas förslag att alternativa scenarier kan användas i högre utsträckning i kommunikationen. Som framförts ovan delar direktionen inte utvärderarnas syn att enbart genomförde köpen av företagsobligationer därför att den kände sig tvungen och att programmet egentligen inte längre behövdes. När det gäller utvärderarnas bedömningar i rekommendation 8 anser direktionen att det inte är uppenbart att nya avsnitt i protokollen från de penningpolitiska mötena skulle öka transparensen och tydligheten kring den diskussion som varit i samband med de penningpolitiska besluten. När det gäller rekommendation 9 om sekundärt mandat för finansiell stabilitet delar direktionen utvärderarnas uppfattning att det är mycket svårt att göra en meningsfull uppdelning i åtgärder som avser penningpolitik respektive finansiell stabilitet. Uppdelning gör att den nya riksbankslagen blir mer komplex och kan ge upphov till tolkningsproblem vid utformningen av den praktiska politiken. Detta kan i värsta fall leda till oönskade fördröjningar av åtgärder. Direktionen är dock tveksam till utvärderarnas rekommendation att andra myndigheter bör förklara varför de, om så skulle vara fallet, inte är villiga att agera i enlighet med råd om makrotillsynsåtgärder. Enligt direktionen är det tveksamt om en sådan här formaliserad ordning skulle vara förenlig med den nya riksbankslagen. Eftersom ansvaret för den finansiella stabiliteten är delat mellan myndigheter är det enligt direktionen naturligt att yttrar sig i sådana frågor och det är rimligt att detta också resulterar i en konstruktiv diskussion. Enligt direktionen kommer detta också till tydligt uttryck i den nya riksbankslagen. När det gäller utvärderarnas rekommendation 10 om penningpolitikens sidoeffekter understryker direktionen att ansvaret för att vidta policyåtgärder mot klimatförändringar i första hand ligger på politisk nivå. Men klimatförändringar, och de åtgärder som vidtas för att hantera dem, kan påverka förutsättningarna för förmåga att uppfylla sitt mandat. ska i sitt policyarbete dessutom verka för en hållbar utveckling i linje med och regeringens ambitioner, förutsatt att detta inte leder till att åsidosätter sina uppgifter. Därför är det enligt direktionen viktigt för att följa, förstå och beakta klimatförändringar i sitt arbete. Direktionen påminner om att publicerade sin hållbarhetsstrategi och att banken publicerade en klimatrapport för att redogöra för varför och hur arbetar med klimatrelaterade risker. Direktionen instämmer i utvärderarnas slutsats att de viktigaste verktygen för att påverka inkomst- och förmögenhetsfördelningen ligger inom ramen för finanspolitiken. Direktionen anser att över , som löper över både låg- och högkonjunkturer, kommer penningpolitikens effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen att till stor del ta ut varandra. Om man enbart ser till skeendet i en lågkonjunktur, när bedriver en expansiv penningpolitik, är de sammantagna fördelnings-effekterna enligt direktionen inte uppenbara. Expansiv penningpolitik bidrar till både stigande tillgångspriser och högre sysselsättning, vilket har motverkande fördelningseffekter. Högre tillgångspriser tenderar att öka skillnaderna i inkomster och förmögenheter medan högre sysselsättning minskar skillnaderna. Vilken av dessa effekter som dominerar är en svårstuderad empirisk fråga. Eftersom penningpolitiken påverkar ekonomin brett och har fördelnings-effekter som delvis motverkar varandra är den dåligt lämpad att användas för fördelningspolitik. Låg och stabil inflation är dock enligt direktionen en viktig förutsättning för ekonomisk jämlikhet eftersom hög och volatil inflation orsakar godtyckliga omfördelningar av inkomster och förmögenheter. Det är viktigt att följa hur fördelningen av inkomster och förmögenheter förändras . Därför är det enligt direktionen viktigt att den pågående utredningen om individbaserad statistik över hushållens skulder och tillgångar så snabbt som möjligt resulterar i att sådan statistik blir tillgänglig för att möjliggöra fördjupade analyser av penningpolitikens effekter på förmögen-hetsfördelningen. () noterar i sitt remissvar att de rekommendationer som utvärderarna lämnar mer har karaktären av reflektioner än skarpa förslag. kommenterar fyra av rekommendationerna. I rekommendation 3 och 4 konstaterar utvärderarna, mot bakgrund av program för vidareutlåning och tillgångsköp, att dessa åtgärder kan innebära snedvridningar som inte är önskvärda och att subventioner för prioriterade ekonomiska sektorer hellre bör kanaliseras via statsbudgeten. FI delar utvärderarnas bedömning och anser att okonventionella verktyg av detta slag bör användas med stor försiktighet. Köp av tillgångar som obligationer kan vara nödvändigt för att stabilisera marknaden i krislägen som exempelvis direkt i samband med pandemins inledning . Men sådana köp bör enligt FI inte fortgå längre än nödvändigt. Ett skäl är de snedvridningar och andra oönskade effekter som tillgångsköp kan leda till, särskilt då köp av annat än statspapper påverkar relativa finansierings-kostnader för olika delar av näringslivet. Ett annat skäl är att användningen av okonventionella verktyg kan göra att emittenter på bostadsobligations- eller företagsobligationsmarknaden tar mer risk och större skulder än de annars skulle gjort i och med att finansieringskostnaderna blir lägre. Till detta kommer risken för att aktörerna förväntar sig att på nytt kommer att ingripa om finansieringskostnaderna stiger. Det kan bidra till överdrivet risktagande, något som i sin tur skulle kunna bidra till uppbyggnad av finansiella stabilitetsrisker. När det gäller rekommendation 5 om att avsluta expansiva åtgärder konstaterar FI att den betonat att tillgångsköp och värdepappersinnehav kan bidra till en uppbyggnad av stabilitetsrisker och därför bör fasas ut. FI instämmer därför i utvärderarnas rekommendation. FI ser i detta sammanhang positivt på att signalerat att värdepappersinnehaven ska minska framöver. En sådan nedtrappning kan också bidra till att förbättra likviditeten på systemviktiga finansiella marknader som t.ex. marknaden för statsobligationer. I rekommendation 9 menar utvärderarna att har goda förutsättningar för att lämna råd om makrotillsyn och att FI och andra berörda myndigheter, om de inte är villiga att agera i enlighet med sådana råd, bör kunna förväntas förklara varför. FI konstaterar att utvärderarna förespråkar ett s.k. comply or explain-förfarande, något som är relativt vanligt i internationella sammanhang men som inte passar in i svensk statsförvaltning där fristående myndigheter under regeringen självständigt fattar sina beslut. Utöver dessa hinder anser FI att utvärderarna inte heller framför några goda sakskäl till att en sådan ordning skulle lett till en bättre makrotillsyn. FI avstyrker därför förslaget. Enligt FI finns det redan en fungerande ordning för att diskutera makrotillsynen, nämligen Finansiella stabilitetsrådet där , , regeringen och FI är representerade. Här har , med stöd av sin goda analytiska kompetens, alla förutsättningar att lämna synpunkter på och råd om makrotillsynen och berörda myndigheter kan redogöra för sina åtgärder. () delar i huvudsak utvärderarnas syn på den förda penningpolitiken . KI instämmer i flertalet av utvärderarnas rekommendationer men har synpunkter på eller motsatt uppfattning om fyra av rekommendationerna. Enligt KI verkar det som om utvärderarna i rekommendation 2 ser variationsbandet runt inflationsmålet som ett tolerans- eller målintervall. KI delar inte den synen. Variationsbandet är, enligt KI, ett kommunikationsverktyg för att visa allmänheten att inflationsutfall för enskilda månader kan avvika från inflationsmålet. Ett tolerans- eller målintervall beskriver i stället vilken inflation som en centralbank strävar efter. En nackdel med tolerans- eller målintervall är att de kan öka allmänhetens osäkerhet kring agerande om inflationen ligger inom intervallet men inte i mitten. KI tycker att variationsband är olämpligt som kommunikationsverktyg eftersom det lätt kan förväxlas med ett tolerans- eller målintervall. När det gäller preciseringen av inflationsmålet anser KI att nyttan med en demokratiskt förankrad precisering av prisstabilitetsmålet väger tyngre än de risker som följer av att behöver förankra förslag om precisering hos . Förändringar av hur prisstabilitetsmålet är preciserat kan få stora konsekvenser för ekonomi . bör förslag från om förändringar av preciseringen föregås av omfattande analyser som normalt tar tid att genomföra. Det gör att borde ha goda möjligheter att kommunicera för- och nackdelar med olika alternativ till precisering med både och allmänheten. KI delar i huvudsak utvärderarnas syn i rekommendation 4 men tycker att rekommendationen borde ha gått ett steg längre när det gäller behovet av noggrann utvärdering av sidoeffekterna vid ytterligare köp av säkerställda obligationer. Dessa sidoeffekter bör även vägas mot sidoeffekter av andra aktuella penningpolitiska verktyg och redovisas för allmänheten. bör , enligt KI, få köpa om det föreligger synnerliga skäl. När det gäller rekommendation 9 om mandat för finansiell stabilitet ställer sig KI tveksam till utvärderarnas oro över lagförslagets uppdelning mellan det överordnade prisstabilitetsmålet och det underordnade målet för det finansiella systemet. anser i stället att regeringens skäl för förslaget och bedömningen är rimlig. KI delar utvärderarnas uppfattning i rekommendation 10 att det behövs mer kunskaper om olika penningpolitiska verktygs effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen i samhället. Däremot är KI tveksam till att ska väga in klimatfrågor i sina köp av tillgångar. bör, enligt KI, undvika att påverka relativpriser så att det gynnar eller missgynnar vissa sektorer på kreditmarknaden. Sådan snedvridning av relativpriser kan i förlängningen få konsekvenser på den reala ekonomin på ett sätt som inte bör ingå i mandat. Den typen av omfördelning och styrning bör i stället vara förankrad i demokratiska beslut. Däremot bör ha möjlighet att välja bort tillgångar som är förknippade med hög finansiell risk till följd av uppenbara hållbarhetsrisker i företagens verksamhet. inflationsmål är mätt enligt KPIF. Runt målet finns ett variationsband på men ska sträva efter . Under perioden 2016‒2019 låg KPIF-inflationen på i genomsnitt . LO konstaterar att utvärderarna anser att inflationen ”gott och väl” låg inom variationsbandet och att målet därmed var uppfyllt. Enligt LO är det en väl snäll tolkning, särskilt med tanke på att det i utvärderingen saknas en diskussion om hur de volatila energipriserna ska analyseras. LO anser att inflationen låg under målet . LO anser också att utvärderarnas analys av arbetslöshetens utveckling och nivå jämfört med andra små öppna ekonomier är förenklad och förvirrande. LO efterlyser en djupare analys av sysselsättningen och arbetslöshetens utveckling när det gäller flyktinginvandringens effekter. LO delar utvärderarnas starka och tydliga ifrågasättande av direktions-majoritetens omläggning av penningpolitiken i en stramare riktning . LO instämmer i eller har inga synpunkter på utvärderarnas rekommendationer. När det gäller rekommendation 10 om penningpolitikens sidoeffekter på aspekter av miljö, sociala frågor och styrning instämmer dock LO i att det vore önskvärt med fler studier av penningpolitikens effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen och att det är en stor brist att det saknas statistik på området. LO konstaterar dock att utvärderarna uttrycker förhoppningar om att fördelningseffekterna jämnar ut sig över en konjunktur-cykel. Förekomsten av persistens (ökad arbetslöshet under lågkonjunktur har en tendens att delvis kvarstå även när konjunkturen förbättras) talar enligt LO emot att effekterna skulle vara symmetriska. Svårigheterna att bedöma sidoeffekterna av en mycket expansiv penningpolitik (då även köp av säkerställda obligationer och företagsobligationer används) talar enligt LO för att det behövs en fördjupad analys av avvägningen mellan penning- och finanspolitik. Finanspolitiken har de fördelarna att fördelningseffekterna är mer lättanalyserade och att den beslutas av , vilket innebär att det blir en politisk förankring av fördelningspolitiken. TCO instämmer i utvärderingens bedömning att i huvudsak uppnått sitt mål om prisstabilitet. TCO välkomnar att har haft ett mer tydligt fokus på inflationsmålet. Det är mycket angeläget för en väl fungerande lönebildningsmodell att det finns en stor trovärdighet för inflationsmålets nivå. TCO delar utvärderarnas uppfattning i rekommendation 1. TCO anser att det är välkommet att det nu regleras att inom ramen för prisstabilitetsmålet ska ta hänsyn till den reala utvecklingen. Det innebär ett förtydligande i förhållande till nuvarande lagstiftning, vilket ger såväl legitimitet som en uppfordran till att ta dessa hänsyn och underlättar utvärdering av penningpolitikens utformning. I övrigt hänvisar TCO till remissyttrandet från Facken inom industrin. Enligt Facken inom industrin (FII) har införandet av ett inflationsmål och en självständig riksbank varit positivt, vilket under bidragit till en bättre fungerande lönebildning. Inflationsmålet har fungerat som ett nominellt ankare för pris- och lönebildningen i . Det har varit viktigt. Arbetsmarknadens parter bör, i förhandlingar om nya löneavtal, agera som om når sitt inflationsmål. Motiven är flera. När parter utgår från inflationsmålet som ett nominellt ankare minskar skillnaderna i parternas be-dömningar av löneutrymmet. Lönenormeringen underlättas och parterna bidrar till att inflationsförväntningarna hamnar . Det ökar frihetsgrader att föra en flexibel inflationspolitik, dvs. ta hänsyn till penningpolitikens effekter på produktion och sysselsättning. Ett sådant förhållningssätt bygger, enligt FII, på att förmår att upprätthålla förtroendet för inflationsmålet. FII delar utvärderarnas samlade bedömning att inflations-målspolitik har varit välavvägd och mer framgångsrik än under .