bet · H901FiU28 · 2022-05-30 00:00:00 — Utskottet ställer sig delvis bakom regeringens förslag. När det gäller lagförslaget om att upphandlande myndigheter ska ges möjligheten att reservera rätten att få delta i ett valfrihetssystem till idéburna organisationer anser utskottet att det riskerar leda till att regioner kan komma att exkludera redan etablerade och väl fungerande vårdvalsalternativ. Utskottet föreslår därför att primärvården undantas i den föreslagna ändringen i LOV i enlighet med lydelsen i bilaga 4. I övrigt ställer sig utskottet bakom regeringens förslag om att införa en ny lag om registrering av idéburna organisationer och om ändringar i lagen om offentlig upphandling. De föreslagna lagändringarna innebär att idéburna organisationer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet kommer att kunna registrera sig i ett särskilt register och att upphandlande myndigheter får möjlighet att reservera rätten att delta i upphandlingar av vissa välfärdstjänster till idéburna organisationer och möjlighet att reservera rätten att få delta i ett valfrihetssystem till idéburna organisationer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avstyrka motionsyrkanden om att avslå propositionen, att ytterligare främja idéburna offentliga partnerskap (IOP) och stärka idéburna aktörers möjligheter att delta i offentlig upphandling, att verka för undantag från EU-rättsliga principer, att möjliggöra undantag för lokalorganisationer och att vidareutveckla den jämförande statistiken inom området. I betänkandet finns nio reservationer (M, SD, C, V, KD, L, MP) och fem särskilda yttranden (S, M, SD, C). Proposition 2021/22:135 Idéburen välfärd. Tretton yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (M, SD, C) 2.Regeringens lagförslag, punkt 2 (V, MP) 3.Idéburet offentligt partnerskap, punkt 3 (C, L) 4.Idéburet offentligt partnerskap, punkt 3 (KD) 5.Idéburet offentligt partnerskap, punkt 3 (MP) 6.Stärka idéburna aktörers möjlighet att delta i offentlig upphandling, punkt 4 (M, C) 7.Undantag från EU-rättsliga principer, punkt 5 (V) 8.Undantag för lokalorganisationer, punkt 6 (V) 9.Jämförande statistik, punkt 7 (MP) 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (M) 2.Avslag på propositionen, punkt 1 (SD) 3.Avslag på propositionen, punkt 1 (C) 4.Regeringens lagförslag, punkt 2 (S) 5.Regeringens lagförslag, punkt 2 (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Lagförslag i utskottets lagrådsremiss Bilaga 4 Utskottets lagförslag Bilaga 5 Yttrande från Lagrådet Bilaga 6 yttrande 2021/22:SoU5y Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2021/22:4477 av m.fl. (SD), 2021/22:4501 av (C) yrkande 1 och 2021/22:4502 av m.fl. (M). Reservation 1 (M, SD, C) antar regeringens förslag till 1. lag om registrering av idéburna organisationer, 2. lag om ändring i lagen (2008:962) om valfrihetssystem med den ändringen att 1 kap. 2 a § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 4, 3. lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Därmed bifaller proposition 2021/22:135 punkterna 1 och 3 samt motionerna 2021/22:4496 av m.fl. (L) yrkande 2 och 2021/22:4503 av m.fl. (KD) yrkande 1 och bifaller delvis proposition 2021/22:135 punkt 2. Reservation 2 (V, MP) 2021/22:4496 av m.fl. (L) yrkande 1, 2021/22:4498 av m.fl. (MP) yrkande 2, 2021/22:4501 av (C) yrkande 3 och 2021/22:4503 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 3 (C, L) Reservation 4 (KD) Reservation 5 (MP) Stärka idéburna aktörers möjlighet att delta i offentlig upphandling 2021/22:4501 av (C) yrkande 2. Reservation 6 (M, C) Undantag från EU-rättsliga principer 2021/22:4491 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 7 (V) 2021/22:4491 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 8 (V) 2021/22:4498 av m.fl. (MP) yrkande 1. Reservation 9 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (KD), (S), (L), (SD), (MP), Boriana (M) och Mubarik (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2021/22:135 Idéburen välfärd föreslår regeringen att en ny lag införs som innebär att idéburna organisationer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska kunna registrera sig i ett särskilt register. Registreringen ska vara frivillig. Det föreslås också att upphandlande myndigheter ges möjlighet att reservera rätten att delta i upphandlingar av vissa välfärdstjänster till idéburna organisationer vars allmännyttiga syfte bidrar till att uppfylla ändamålet med den tjänst som upphandlas. Vidare föreslås att en bestämmelse införs i lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad LOV, som gör det möjligt för upphandlande myndigheter att i samma utsträckning reservera rätten att få delta i ett valfrihetssystem för idéburna organisationer. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter (dir. 2018:46). Utredarens uppdrag innefattade också att ta fram exempel på och beskriva tänkbara tillämpningsområden inom välfärden och angränsande områden där en definition av idéburna aktörer skulle kunna användas i syfte att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Utredningen, som antog namnet Utredningen om idéburna aktörer i välfärden (Fi 2018:04), lämnade betänkandet Idéburen välfärd (SOU 2019:56). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras (dir. 2015:22). Utredningen, som antog namnet , lämnade delbetänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78). lämnade slutbetänkandet Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning (SOU 2017:38). Vissa förslag i dessa betänkanden har lett till lagstiftning (prop. 2017/18:158, bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356 och prop. 2017/18:159, bet. 2017/18:FiU44, rskr. 2017/18:357). Förslagen i betänkandena om en ny lag om valfrihetssystem och om uppdrag till bl.a. har inte lett till lagstiftning eller beslut. Detsamma gäller förslagen om att och i sin statistik särskilt ska redovisa uppgifter för den idéburna sektorn samt flera förslag på och hälso- och sjukvårdens område. I den nu aktuella propositionen finns överväganden med anledning av förslagen i dessa delar. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Sju motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. har yttrat sig över de delar av propositionen som berör lagen (2008:962) om valfrihetssystem och över kommittémotionerna 2021/22:4491 av m.fl. (V) yrkande 2, 2021/22:4496 av m.fl. (L) yrkande 2 och 2021/22:4503 av m.fl. (KD) yrkande 1. Yttrandet finns i sin helhet i bilaga 6. Under beredningen av ärendet, , fick utskottet information från , statssekreterare i , om idéburen välfärd. beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet hade ingen invändning mot förslaget som sådant, men föreslog en annan lydelse. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om avslag på propositionen, antar regeringens lagförslag om att införa en ny lag om registrering av idéburna organisationer och ändringar i och i LOV med den ändringen att 1 kap. 2 a § i lagen (2008:962) om valfrihetssystem ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 4 samt avslår motionsyrkanden om IOP, att stärka idéburna aktörers möjlighet att delta i offentlig upphandling, undantag från EU-rättsliga principer, undantag för lokalorganisationer och jämförande statistik. Jämför reservation 1 (M, SD, C), 2 (V, MP), 3 (C, L), 4 (KD), 5 (MP), 6 (M, C), 7 (V), 8 (V) och 9 (MP) samt särskilt yttrande 1 (M), 2 (SD), 3 (C), 4 (S) och 5 (C). Ett register för idéburna organisationer Regeringen föreslår att en ny lag införs som innebär att idéburna organisationer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska kunna registrera sig i ett särskilt register, detta för att synliggöra idéburna organisationer inom välfärden och särskilja dem från andra aktörer. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget som ett antal remissinstanser, däribland Kommuner och Regioner (SKR), Företagarna och , bl.a. framhåller att de har svårt att se nyttan med registreringen och ifrågasätter hur förslaget ska leda till att främja idéburna organisationers deltagande inom utbildningsområdet. bedömer att registret kommer att få ett mycket begränsat användningsområde, eftersom förslaget till rättslig definition av idéburna organisationer inte överensstämmer med de krav som ställs på organisationer vid reserverad upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad . Enligt regeringen fyller idéburna organisationer flera viktiga funktioner i samhället och bidrar med andra perspektiv än de som offentliga myndigheter och privata företag har, inte minst genom sin förmåga att skapa engagemang hos människor. Idéburna organisationer har vidare enligt regeringen spelat en viktig roll i välfärden och har varit föregångare för sådant som tillhör välfärdens kärna. De har även fortsatt att identifiera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp, vilket enligt regeringen gör dem till viktiga innovatörer i välfärden. Vidare framhålls att de ofta har en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster som organisationerna utför samt att de också bidrar till mångfalden och till valfrihet för brukare, genom att t.ex. tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster. Regeringens målsättning är att få fler idéburna organisationer att verka som aktörer i välfärden samt att öka den andel av den offentligt finansierade eller subventionerade välfärdsverksamheten som bedrivs av idéburna organisationer. Därför bedömer regeringen att det bör införas en möjlighet för idéburna organisationer att registrera sig i ett särskilt register, för att därigenom avgränsa idéburna organisationer mot offentliga och kommersiella aktörer. Enligt regeringen kommer registreringen att underlätta såväl för den myndighet som t.ex. ska upphandla, tillämpa valfrihetssystem eller ge bidrag som för de idéburna organisationerna. En registrering bedöms även i övrigt vara ett bra sätt att offentligt markera att en verksamhet är idéburen och därmed kunna tjäna som en form av kvalitetsstämpel och branschstandard. Förutsättningar för registrering av idéburna organisationer För att kunna registrera en idéburen organisation ska organisationen bedriva eller ha för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet, ha ett uteslutande allmännyttigt syfte, inte ägas eller styras av staten, regionen eller kommunen samt inte bryta mot de värdeöverföringar som föreslås gälla. Kravet på en särskild bestämmelse om vad som ska ske vid upplösning av organisationen ska inte gälla stiftelser. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget, som ett antal remissinstanser bl.a. önskar en tydligare formulering av aktörernas syfte än oegennyttigt och att begreppet välfärdsverksamhet förtydligas samt anser att värdeöverföringar kommer att vara svåra att kontrollera. Med välfärdsverksamhet bör det enligt regeringen i detta sammanhang avses hälso- och sjukvård, hälsofrämjande verksamhet, sociala omsorgstjänster, utbildning som regleras i skollagen (2010:800), utbildning och bildning som folkhögskolor och studieförbund genomför och annan utbildning med en kommun, en region eller en statlig myndighet som huvudman, aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet samt verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället och att motverka segregation och isolering. Regeringen bedömer att denna definition av välfärdsverksamhet på ett tydligt sätt beskriver de tjänster som idéburna organisationer på olika sätt tillhandahåller medborgare på uppdrag av eller med finansiering från det allmänna. Regeringen framhåller också att syftet med den aktuella definitionen inte är att definiera hela civilsamhället eller all verksamhet som idéburna organisationer bedriver utan endast den verksamhet som idéburna organisationer bedriver inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Enligt regeringen finns det därför inte skäl att överväga vare sig en utökning eller en inskränkning av vad som, i detta sammanhang, ska betecknas som välfärdsverksamhet. Utredningen föreslår att den idéburna organisationen ska ha ett syfte som är oegennyttigt för att särskilja den idéburna sektorn från den kommersiella. Som flera remissinstanser påpekar anser regeringen att begreppet oegennyttigt är förhållandevis främmande i svensk rätt. Begreppet allmännyttigt är det vanligast förekommande inom liknande lagstiftningsområden som det nu aktuella. Regeringen anser därför att det väletablerade begreppet allmännyttigt bättre överensstämmer med det avsedda syftet med det aktuella förslaget. För att kunna registrera sig i det föreslagna registret bör en organisation därför ha ett uteslutande allmännyttigt syfte. Ett allmännyttigt syfte kan enligt regeringen beskrivas på flera sätt, t.ex. att bidra till samhällets utveckling eller till lösningen på ett samhällsproblem. För att kravet på allmännyttigt syfte ska vara uppfyllt ska den idéburna organisationen som helhet omfattas av det. Vidare ska det allmännyttiga syftet framgå av stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling för att kravet ska vara uppfyllt. Det innebär att all verksamhet som bedrivs inom den idéburna organisationen ska bedrivas för detta ändamål och att organisationen inte ska ha vinst som syfte. Det innebär dock inte att organisationen är förhindrad att bedriva sin verksamhet så att ett överskott uppstår. En central del av att kunna registreras som en idéburen organisation bör enligt regeringen vara att de medel som genereras i verksamheten ska användas för organisationens allmännyttiga syfte, t.ex. i form av återinvesteringar i den egna verksamheten. För att säkerställa detta anser regeringen att det bör införas en reglering som innebär att medel som genereras i en registrerad idéburen organisation inte används för andra syften, som t.ex. att berika någon enskild. Detta innebär att eventuella överskott i en idéburen organisations verksamhet inte bör få lämna den idéburna sektorn. Regeringen anser dock att det finns ett visst behov av att möjliggöra att medel överförs mellan olika registrerade organisationer inom denna sektor. En idéburen organisation bör därför få göra värdeöverföringar till andra registrerade idéburna organisationer. Utöver värdeöverföringar mellan registrerade organisationer anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det bör vara tillåtet att göra överföringar till forskning. För att motverka missbruk av regleringen av värdeöverföringar bör regleringen av begränsning av värdeöverföringar även gälla om den registrerade idéburna organisationen upplöses genom konkurs eller likvidation. Ett krav för registrering bör därför vara att det är säkerställt att en idéburen organisations tillgångar i händelse av konkurs eller likvidation skiftas på ett sätt som är i överensstämmelse med de föreslagna bestämmelserna om värdeöverföringar. Regeringen föreslår att samtliga affärshändelser som medför att den idéburna organisationens förmögenhet minskar, och som inte är av rent affärsmässig karaktär, betraktas som en värdeöverföring. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Regeringen föreslår att en registreringsmyndighet ska registrera idéburna organisationer och utöva tillsyn över registrerade organisationer. Av registret ska framgå den idéburna organisationens namn, postadress, stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande samt kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna organisationen. Registret och den tillsyn som kopplas till det ska avgiftsfinansieras. ska få meddela de förelägganden som behövs för att den föreslagna lagen om registrering av idéburna organisationer eller de föreskrifter som meddelas med anledning av lagen ska följas. Förelägganden ska få förenas med vite, med undantag för förelägganden att lämna in uppgifter som ska ingå i registret. En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Regeringen anser att det är viktigt att registreringen kan ske snabbt och rättssäkert, varför en statlig myndighet bör ges i uppgift att föra registret över organisationerna. Regeringen avser att ge Kammarkollegiet i uppgift att vara registreringsmyndighet enligt registreringslagen. Enligt regeringen har myndigheten uppgifter med beröringspunkter till de som är aktuella, bl.a. handlägger den statsbidrag till kommuner och ansvarar i samband med detta även för återrapportering och uppföljning. Vidare anser regeringen att det är fördelaktigt att ha en nationell myndighet som registreringsmyndighet, snarare än flera myndigheter på regional nivå. Regeringen framhåller att huvudregeln enligt avgiftsförordningen (1992:191) är att avgifter ska beräknas så att de täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). För att registret ska kunna uppfylla sitt syfte är det enligt regeringen centralt att uppgifterna i registret är korrekta och att de uppställda kriterierna för registrering följs. tillsyn över registrerade idéburna organisationer bör enligt regeringen omfatta att löpnade säkerställa att de organisationer som finns upptagna i registret uppfyller kriterierna för registrering, bl.a. bestämmelserna om värdeöverföring. Det bedöms därför som viktigt att registreringsmyndigheten ges rätt att begära information från de registrerade organisationerna. De registrerade organisationerna bör redovisa om några värdeöverföringar har gjorts eller beslutats. Regeringen anser att de föreslagna befogenheterna utgör tillräckliga verktyg för att registreringsmyndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Registreringen är frivillig och de idéburna organisationer som väljer att registrera sig godtar de krav som ställs för att registrets kvalitet och legitimitet ska kunna upprätthållas. Mot den bakgrunden är regeringens bedömning att behandlingen av personuppgifter enligt bestämmelserna i den föreslagna registreringslagen är proportionerlig i förhållande till syftet att säkerställa att registret är korrekt och att de organisationer som finns registrerade uppfyller kraven i lagen. Enligt regeringen är därmed behandlingen av personuppgifter tillåten enligt dataskyddsförordningen. Avregistrering och fortsatt begränsning av värdeöverföring för avregistrerade organisationer För att registret över idéburna organisationer ska kunna uppfylla sitt syfte att underlätta kontakten med myndigheter, synliggöra organisationerna och fungera som en kvalitetsstämpel är det av stor vikt att registret hålls uppdaterat och aktuellt. Regeringen föreslår därför att registreringsmyndigheten ska besluta att en registrerad organisation ska avregistreras om den inte längre uppfyller de krav som gäller för registrering. En idéburen organisation som inte längre önskar ingå i registret ska också kunna begära att bli avregistrerad. föreslås även få besluta att avregistrera en organisation som inte har följt ett föreläggande att lämna in uppgifter som visar att förutsättningarna för registrering är uppfyllda. Efter ett beslut om avregistrering föreslås att begränsningen av värdeöverföringar fortfarande ska gälla . De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Några remissinstanser anför dock att begränsningarna av värdeöverföringar inte bör omfattas av någon tidsgräns, att är och att det kan inverka negativt på idéburna organisationers benägenhet att ansluta sig till registret samt att det bör tydliggöras om det är tillsynsmyndighetens roll att säkerställa att otillåtna värdeöverföringar inte sker efter avregistreringen. Regeringen anser att är en tillräckligt för att motverka missbruk. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om värdeöverföringar föreslås kunna dömas till böter. För straffansvar ska krävas att gärningen inte är belagd med straff enligt annan författning och inte heller omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Böter bedöms vara en lämplig proportionerlig påföljd, särskilt när systemet bygger på frivillighet. Regeringen föreslår att beslut enligt registreringslagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Offentlig upphandling och valfrihetssystem En möjlighet att reservera kontrakt till idéburna organisationer ska införas i lagen om offentlig upphandling Regeringen föreslår att upphandlande myndigheter ska ges möjlighet att reservera rätten att delta i en upphandling av vissa välfärdstjänster till idéburna organisationer, under förutsättning att det bidrar till att uppfylla ändamålet med tjänsten. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. avstyrker ett antal remissinstanser förslaget, däribland , , och . Bland annat ifrågasätts om förslaget är förenligt med . Vidare efterlyser ytterligare utredning och överväganden vad gäller förslagets förenlighet med upphandlingsdirektivet, och verket anser inte heller att frågan om förenligheten med fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) bestämmelser om den inre marknaden är tillräckligt utredd. framför liknande invändningar, och tillägger att upphandlingslagstiftningen redan tillåter reserverade kontrakt för välfärdstjänster för organisationer under vissa förutsättningar, som är snarlika de som utredningen förslagit. Parallella regler för reservation av kontrakt kan enligt myndigheten bli svåra att tillämpa för de upphandlande myndigheterna. anför att Högsta förvaltningsdomstolens slutsatser i rättsfallet HFD 2020 ref. 15 innebär att förslaget inte kan genomföras. Förslaget är enligt organisationen inte heller förenligt med de grundläggande principerna i EUF-fördraget eller med upphandlingsdirektivet. När det gäller det rättsliga utrymmet att reservera upphandling av sociala tjänster som överstiger EU:s tröskelvärde framhåller regeringen att frågan om i vilken utsträckning medlemsstaterna får direktupphandla kontrakt till icke vinstdrivande organisationer har prövats av i flera fall. I ett av målen (C-113/13 Spezzino) konstaterar domstolen att det är förenligt med unionsrätten att under vissa förutsättningar direkttilldela kontrakt till icke vinstdrivande organisationer. Särbehandling av vissa organisationer utgör enligt domstolen visserligen indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artiklarna 49 (etableringsfrihet) och 56 (fri rörlighet för tjänster) i EUF-fördraget, som de allmänna principerna om insyn och likabehandling bygger på. Särbehandling kan dock enligt domstolen vara motiverad av sakliga skäl. I avgörandet konstaterar domstolen att det är tillåtet att direkttilldela kontrakt, under förutsättning att det bidrar till att förverkliga den sociala målsättningen med tjänsten och leder till budgetmässig effektivitet. Prövningen gjordes i förhållande till direktiv som senare ersattes av upphandlingsdirektivet. Regeringen framhåller att enligt artikel 77 i upphandlingsdirektivet är tillämpningsområdet för reserverade kontrakt smalt och dessa tillåts endast för ett begränsat antal sociala tjänster till vissa organisationer.