bet · H901KU23 · 2022-05-19 00:00:00 — Utskottet föreslår att riksdagsstyrelsens framställning läggs till handlingarna. Utskottet konstaterar att den uppföljning som kommittén har gjort av arbete under coronapandemin är viktig och på ett värdefullt sätt beskriver hur verksamheten i påverkades men också kunde fortgå på ett anpassat sätt. Avgörande för frågan om det finns anledning att gå vidare med några av de överväganden kommittén har lämnat är, anser utskottet, i vilken utsträckning det skulle öka förutsättningarna för ledamöter att fullgöra sitt uppdrag på bästa sätt, med bibehållen respekt för statsrättsliga funktioner. När det gäller frågan om att överväga införandet av en ramreglering för kris ser utskottet med stor tveksamhet på en ordning med rättsligt bindande regler som innebär att en grupp av ledamöter i fredstid formellt utestängs från att delta i hela eller delar av beslutsfattande. Enligt utskottet är i stället en fortsatt ordning som bygger på icke formellt bindande överenskommelser att föredra. En sådan ordning innebär att de folkvalda i grunden har kvar sin möjlighet att delta i riksdagsarbetet och att anpassningar av arbetsformerna endast sker på ett sätt som har en bred uppslutning bland partierna. En ordning som inte bygger på i förväg formulerade bindande bestämmelser har enligt utskottets mening förutsättningar att ge en större flexibilitet, genom att förändringarna av arbetsformerna kan anpassas så att de inte görs mer långtgående än vad som behövs med hänsyn till den aktuella krisen. Utskottet konstaterar vidare, med anledning av frågan om en mer systematisk uppföljning av bemyndiganden till regeringen, att en uppföljning av sådana bemyndiganden redan med dagens ordning kan göras inom ramen för granskning och i samtliga utskotts arbete med uppföljning och utvärdering eller budgetberedning. kan också begära att regeringen ska återkomma med en redogörelse för tillämpningen av ett visst bemyndigande eller besluta att en föreskrift som regeringen har beslutat med stöd av ett bemyndigande ska underställas för prövning. När det gäller frågan om att på förslag av talmannen ska kunna besluta om förkortad motionstid kan det, menar utskottet, diskuteras hur man principiellt bör se på en ordning som skulle innebära att kan förkorta motionstiden på förslag som lagts av regeringen när regeringen själv inte har sett att det finns ett sådant behov. Utskottet konstaterar också att det kan finnas anledning att dra lärdom av erfarenheterna av distansdeltagande i riksdagsarbetet för att säkerställa en beredskap i händelse av framtida kriser. Den bestämmelse som har införts i riksdagsordningen och som under vissa förhållanden möjliggör ett deltagande på distans vid utskottens och sammanträden har fungerat väl och det finns enligt utskottet skäl att behålla regleringen för eventuella framtida kriser. Utskottet erinrar emellertid om att möjligheten till distansdeltagande endast är aktuell i extraordinära situationer och anser inte att denna möjlighet bör utvidgas. Utskottet understryker tvärtom betydelsen av fysiska möten för konstruktiva och tillitsfulla överläggningar och samtal ledamöter emellan. Utskottet vill dock också framhålla att den digitala tekniken öppnar upp för nya arbetssätt och skapar förutsättningar för en utökad interaktion med det övriga samhället. En fortsatt utveckling av såväl de tekniska som de lokalmässiga förutsättningarna för digitala inslag i riksdagsarbetet bör därför enligt utskottet eftersträvas. När det slutligen gäller vissa frågor om dels partigruppernas arbete och riksdagsledamöternas kontakter med väljare och andra i situationer där möjligheterna till fysiska möten är begränsade, dels krishanteringsarbete konstaterar utskottet att vad som lyfts av kommittén i dessa delar är värdefulla iakttagelser men att de åtgärder kommittén nämner inte behöver bli föremål för ställningstagande och att något initiativ från utskottets sida därför inte är nödvändigt. Utskottet konstaterar att det i stället till övervägande del ligger på ledamöter och partigrupper att själva hantera frågor om sitt arbete. Utskottet förutsätter vidare att man inom förvaltningen vidtar de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av de erfarenheter som arbetet under pandemin gett. Framställning 2021/22:RS6 under coronapandemin 2020. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger framställningen till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (M), (SD), (S), Skånberg (KD), (SD), (MP), (M), (S), (V) och (L). Ärendet och dess beredning beslutade , på förslag av , om ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en uppföljning av arbete under coronapandemin (bet. 2020/21:KU13, rskr. 2020/21:54). Riksdagsstyrelsen beslutade att sammankalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att genomföra en uppföljning av och arbete under coronapandemin (dnr 608-2020/21). Kommittén, som antog namnet , överlämnade betänkandet under coronapandemin 2020 (2021/22:URF1). Riksdagsstyrelsen beslutade om framställningen under coronapandemin 2020 (framst. 2021/22:RS6). I framställningen överlämnar riksdagsstyrelsen kommitténs betänkande till för bedömning och beslut. Framställningen har hänvisats till . En förteckning över behandlade förslag finns i bilagan. Inga följdmotioner har väckts med anledning av framställningen. uppmärksammades flera sjukdomsfall med luftvägssymtom och lunginflammation i . rapporterade () om förekomsten av den sjukdom som senare fick namnet covid-19. förklarade WHO sjukdomen som ett internationellt hot mot människors hälsa och ungefär registrerades det första fallet av covid-19 i . deklarerade WHO att utbrottet av det virus som orsakar covid-19 är en pandemi, dvs. att viruset sprids i hela världen. vidtog och ett antal åtgärder i syfte att säkerställa att den parlamentariska processen och stödet till denna skulle fungera även under den rådande situationen och för att så långt som möjligt begränsa spridningen av coronaviruset. Som exempel på åtgärder kan nämnas att partier kom överens om att ändra arbetssätt så att endast 55 ledamöter skulle medverka under omröstningarna i kammaren. inrättade också en krisledningsorganisation för att samordna arbetet med att säkerställa stödet till den parlamentariska processen och hindra smittspridning på lång och kort sikt. beslutade vidare att ställa in ett stort antal planerade externa och interna aktiviteter och att stänga eller begränsa öppettiderna för många av förvaltningens servicefunktioner. Åtgärder vidtogs också, främst inom it-området, för att öka förutsättningarna för möten på distans. ändrades riksdagsordningen så att det numera är möjligt för ledamöter att, under vissa förutsättningar, delta på distans vid sammanträden i utskotten. Vissa åtgärder vidtogs också . anför i betänkande 2020/21:KU13 att en uppföljning av de vidtagna åtgärderna och av och arbete under pandemin skulle ge ett värdefullt underlag för lärdomar om de arbets- och beslutsprocesser som har ägt rum. Sådana lärdomar kan utgöra ett stöd vid bedömningen av behovet av eventuella förändringar i dessa processer vid extraordinära händelser. Utskottet ansåg mot den bakgrunden att det fanns skäl att ta initiativ till en uppföljning av arbete under coronapandemin. En uppföljning borde enligt utskottet avse tre perspektiv på hur riksdagsarbetet har påverkats av pandemin. Det första perspektivet gäller som beslutsorgan. Coronapandemin har enligt utskottet ställt krav på snabb hantering i den parlamentariska processen, och arbetsformerna har behövt anpassas för att minska risken för smittspridning. En uppföljning i denna del borde inriktas mot hur upprätthållandet av statsrättsliga funktioner (lagstiftning, budget och kontroll samt hantering av EU-frågor) har fungerat. Fokus skulle här ligga på arbetet i kammaren, utskotten och . Det andra perspektivet gäller riksdagsledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget. Ledamöters fysiska frånvaro från kunde enligt utskottet antas ha påverkat inte bara deltagandet i kammar- och utskottsarbetet utan även förutsättningarna för ledamotsuppdraget i stort (exempelvis kontakterna med riksdagsgrupp och partikansli, med väljare och intresseorganisationer samt arbetet med internationella frågor). En uppföljning utifrån ett sådant perspektiv borde, anför utskottet, inriktas på hur ledamöterna har kunnat utöva riksdagsuppdraget på individnivå. Det tredje perspektivet avser stöd och service till den parlamentariska processen under pandemin. De nya förutsättningarna har skapat krav på ny teknik och förändrade arbetsprocesser i . Som exempel nämndes de nya digitala lösningar som förvaltningen behövt införa. Fokus i en uppföljning skulle i denna del ligga på hur förvaltningen i den uppkomna situationen har utfört de uppgifter som har en direkt koppling till den parlamentariska processen och ledamotskapet. Utskottet föreslog mot denna bakgrund att en parlamentariskt sammansatt kommitté skulle få i uppdrag att genomföra en uppföljning av de tre nämnda perspektiven. I kommitténs uppdrag borde enligt utskottet ingå att kartlägga och beskriva vilka åtgärder, förändringar och anpassningar av beslutsprocesser, arbetsformer och servicefunktioner som har vidtagits och genomförts i och samt att redovisa och belysa konsekvenserna av dessa för riksdagsarbetet och ledamöter. Uppföljningen borde enligt utskottet i första hand omfatta åtgärder och beslut . I framställningen överlämnar riksdagsstyrelsen coronakommittés betänkande under coronapandemin 2020 till för bedömning och beslut. Utskottets förslag i korthet lägger framställningen till handlingarna. , vars betänkande genom framställningen överlämnas av riksdagsstyrelsen, redovisar resultatet av sitt uppdrag i sex avsnitt. Utöver ett inledande avsnitt och, i var sitt avsnitt, redovisningen av de tre perspektiv som preciserats av och i riksdagsstyrelsens direktiv presenterar kommittén också dels ett avsnitt om resultatet av en internationell utblick, dels ett avsnitt om sina överväganden. Kommittén understryker att den inte har sett det som sin uppgift att recensera det sakliga innehållet i de beslut som eller regeringen har fattat med anledning av den pågående pandemin. Vidare anför kommittén att inriktningen för dess överväganden har varit att väga samman de iakttagelser som har gjorts i de kartläggande och beskrivande delarna. En sådan sammanvägning ligger sedan till grund för kommitténs samlade iakttagelser och överväganden. Kommittén understryker dock att de överväganden som redovisas måste utredas i betydande detalj om de ska omsättas i praktiken. Kommittén redovisar sina överväganden i två delar: den första delen innehåller de överväganden som hänger samman med de två första perspektiven, som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag, medan den andra delen innehåller övervägandena som gäller det tredje perspektivet, stöd och service. I det följande lämnas en sammanfattning av kommitténs slutsatser och överväganden med samma tvådelade redovisning. som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag En ramreglering för kris Kommittén anför att gruppledarkretsen, ofta tillsammans med talmannen, under pandemin har tagit på sig ett särskilt ansvar att finna lösningar på flera av de uppkomna utmaningarna, och att en god och lösningsinriktad stämning har rått bland gruppledarna trots att det inte finns någon formell reglering av deras uppdrag. Kommittén konstaterar att det är reglerat i riksdagsordningen att gruppledarna ska samråda med talmannen om arbetet i kammaren. Möjligheten att träffa överenskommelser endast mellan gruppledarna är inte reglerad, vilket enligt kommittén kan framstå som mindre lämpligt och ändamålsenligt med tanke på att gruppens möten är av informell karaktär och överenskommelserna träffas under begränsad transparens. Ordningen lämnar enligt kommittén betydande friheter för gruppledarna, i förekommande fall tillsammans med talmannen, att komma överens om hur verksamhet ska anpassas till rådande omständigheter. Denna flexibilitet kan vara av stor betydelse för att kunna anpassa verksamheten till en viss kris på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén ser dock att det finns risker med att det saknas en närmare reglering. Sådana risker kan i en kris enligt kommittén bestå i ett mer komplext beslutsfattande, interna konflikter och yttre påverkan. Ytterligare en komplexitet i sammanhanget är enligt kommittén att gruppledarkretsens sammansättning inte avspeglar majoritetsförhållandena i kammaren. Behoven som ledde fram till den förhållandevis hastigt genomförda ändringen i riksdagsordningen för att möjliggöra deltagande på distans vid utskottens sammanträden visar också, anser kommittén, på vikten av att närmare överväga regleringar inför framtida kriser. Mot denna bakgrund anser kommittén att införandet av en ramreglering för arbete under fredstida kriser bör övervägas. En sådan ramreglering skulle enligt kommittén kunna bidra till att på ett mer förutsägbart och stabilt sätt upprätthåller sina statsrättsliga uppgifter i en fredstida krissituation med fortsatt beaktande av viktiga demokratiska värden. En sådan reglering gör det också möjligt att på förhand beakta alla partiers uppfattningar om hur riksdagsarbete ska bedrivas i en krissituation. En ramreglering kan också underlätta för mindre partier med begränsade resurser att hantera en kris genom att förutsättningarna är kända på förhand. Vidare kan den minska risken för yttre påverkan från främmande makt eller andra illvilliga aktörer genom att ett stabilare och för riksdagspartierna mer förutsägbart system skapas. Det kan dock enligt kommittén finnas nackdelar med en alltför detaljerad ramreglering eftersom en sådan kan leda till en mindre flexibel lösning. Kriser är dessutom ofta, anför kommittén, olika till karaktär och omfattning. En ramreglering skulle enligt kommittén kunna innehålla beslutsregler i händelse av kris för att exempelvis hålla olika typer av distansmöten, möjliggöra ombudsröstning och tillfälligt reducera antalet röstande i kammaren. Det bör i detta sammanhang enligt kommittén övervägas om någon form av delegation bör skapas som kan agera under vissa extraordinära fredstida omständigheter. Övervägandena kring en ramreglering kan enligt kommittén också komma att kräva en översyn av olika aktörers beslutskompetens och ansvar. Kommittén anser att har kunnat anpassa sin del av den parlamentariska beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som har rått och kunnat fullgöra sina statsrättsliga uppgifter på ett fullgott sätt. Exempelvis kunde de många extra ändringsbudgetarna beredas under korta tidsrymder där både ledamöter och tjänstemän var tvingade att arbeta under nya förutsättningar, framför allt digitalt och på distans. Det finns enligt kommittén en risk att det i en sådan situation helt enkelt går för fort och att de krav på berednings- och beslutsprocessen som regeringsformen och riksdagsordningen ställer inte kan mötas på ett tillfredsställande sätt. Detta riskerar i sin tur att leda till att beslut blir av sämre kvalitet och får en bristande demokratisk förankring. Kommittén kan emellertid inte göra någon annan bedömning än att har kunnat anpassa beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som har rått och kunnat fullgöra sina statsrättsliga uppgifter när det gäller lagstiftning och budget på ett fullgott sätt. Detta visar enligt kommittén på en inneboende styrka i systemet. Det kan dock enligt kommittén finnas skäl att närmare överväga hur mer systematiskt kan följa upp de bemyndiganden som den ger regeringen i syfte att underlätta dess hantering av krisen och krisens konsekvenser. För att underlätta uppföljningen skulle regeringen kunna redovisa mer samlat hur den har använt dessa bemyndiganden, i exempelvis den årliga Årsredovisningen för staten eller i budgetpropositionen. Det bör dessutom enligt kommittén övervägas vidare om talmannen, efter samråd med gruppledarna, under en kris eller vissa andra förhållanden ska kunna föreslå förkortad följdmotionstid på propositioner. Det är endast regeringen som får föreslå detta. skulle därmed enligt kommittén i större utsträckning på egen hand kunna kontrollera tidsschemat för behandlingen av en proposition. Kommittén menar också att de delar av kontrollmakt som utövas av och de enskilda ledamöterna via frågeinstituten i viss utsträckning påverkades . valde att skjuta på sin vårgranskning 2020, och det faktum att utskottet fick avsätta resurser för att granska vissa pandemirelaterade frågeställningar (bl.a. två med tydlig koppling till riksdagsarbetet: beredningen av s.k. snabbpropositioner med budget- och lagförslag under coronapandemin samt samråd med under coronapandemin) kan enligt kommittén möjligen ha inneburit vissa undanträngningseffekter. Antalet skriftliga frågor ökade med drygt hälften jämfört med medan antalet interpellationer var tämligen oförändrat. En betydande majoritet av de ledamöter som besvarade en enkät som kommittén skickade ut ansåg att den begränsning som gällde under större delen av 2020 för hur många ledamöter som kunde delta i beslut i kammaren fungerade bra eller mycket bra. Kommittén noterar emellertid också att det framförs en del synpunkter i enkäten på hur partierna valde ut de som skulle delta i besluten i kammaren. Det bör mot denna bakgrund enligt kommittén övervägas vidare hur partigrupperna kan uppmuntras att internt dra lärdomar av pandemin och föra resonemang sinsemellan kring hur representativiteten kan säkerställas om antalet beslutsfattande ledamöter i kammaren måste begränsas i en krissituation. Kommittén konstaterar att ledamöternas möjligheter till fysiska möten med väljare, intresseorganisationer och andra, vilka är en viktig förutsättning för en representativ demokrati, minskade under pandemin. Det bör därför enligt kommittén övervägas att närmare belysa hur ledamöter ska kunna fortsätta att interagera med väljare och andra under en situation (exempelvis en kris) då möjligheterna till fysisk medverkan av något skäl är begränsade och när kontakter via sociala medier bedöms vara otillräckliga. Hur och i vilken utsträckning färre fysiska möten kunde kompenseras av en ökad digital interaktion bör enligt kommitténs uppfattning kunna vara av intresse att studera närmare i det sammanhanget. En annan viktig förutsättning för insyn i riksdagsarbetet är att allmänheten har möjlighet att följa arbete, t.ex. genom debatter, frågestunder m.m. i kammare. Det kan enligt kommittén finnas en utmaning under kriser om allmänheten inte har möjlighet att få vara på plats i av exempelvis smittskyddsskäl, om webbplats inte fungerar eller om man inte har tillgång till en dator med uppkoppling. Det bör enligt kommittén mot denna bakgrund övervägas att närmare följa upp hur kammardebatter och annan viktig information nådde ut till allmänheten i samband med pandemin, t.ex. via webbplats och public service och vilka lärdomar man kan dra av detta inför framtida kriser. Vidare konstaterar kommittén att vissa ledamöter har upplevt att det har funnits en uppfattning bland allmänheten att många av de folkvalda inte har kunnat utöva sitt uppdrag under pandemin. Det bör därför enligt kommittén närmare övervägas hur det bättre kan kommuniceras externt inför och under en kris vilken roll som institution och de enskilda ledamöterna har i det givna läget. Att verka på distans Ungefär tre fjärdedelar av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät ansåg att utskottsarbetet sammantaget fungerade bra eller mycket bra och att begränsningarna i de fysiska mötena var nödvändiga av smittskyddsskäl. Kommittén konstaterar dock att det råder en splittrad bild när det gäller synen på distansarbete. Kommittén redovisar ett antal för- och nackdelar med att bibehålla eller utöka möjligheterna till distansarbete även under ett nytt normalläge. Det bör enligt kommittén övervägas närmare att genomföra en fördjupad studie av några av de frågeställningar som aktualiserades vid utskottens och ledamöternas arbete på distans. Detta gäller dels de lösningar som valdes och de erfarenheter som gjordes i några andra europeiska parlament under pandemin, dels de identifierade för- och nackdelar med utökade möjligheter att utöva olika delar av riksdagsuppdraget på distans och dels ledamöternas psykosociala situation under pandemin i syfte att kunna ge stöd i den rådande situationen men också för att förebygga problem i en framtida krissituation eller om ledamotsuppdraget blir mer distansbaserat . Kommittén anför i detta sammanhang bl.a. att det kan finnas skäl att närmare analysera alternativa upplägg av arbete som kombinerar arbetsveckor på plats i med utökade möjligheter att utöva fler delar av det ”Stockholmsbaserade” riksdagsuppdraget på distans. Kommittén lyfter också situationer där alla ledamöter inte kunde delta fysiskt i utskottssammanträden och därmed riskerade att utestängas från att kunna ta del av sådan känslig information som bara kunde delas på plats i . Detta har enligt kommittén riskerat att påverka beslutsfattandet menligt eftersom inte alla ledamöter har haft tillgång till samma beslutsunderlag. Det bör enligt kommittén vidare övervägas att genomföra en närmare analys av arbetsmiljöansvarets uppdelning mellan och partikanslierna i tider då ledamöternas uppdrag i huvudsak bedrivs på distans. Kommittén anför att under normala förhållanden har en viktig roll för att ska kunna utföra sina statsrättsliga uppgifter och för att de enskilda ledamöterna ska ha goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Under en kris som coronapandemin sattes förmåga att fullgöra sitt uppdrag på prov. Kommitténs uppfattning är att det övergripande intrycket, framför allt från den genomförda ledamotsenkäten, är att ledamöterna i huvudsak är nöjda med det stöd och den service som tillhandahöll . Kommittén anser emellertid att ett antal åtgärder bör övervägas vidare för att ytterligare utveckla verksamhet. Dessa åtgärder bör enligt kommittén ta sikte på bl.a. följande aspekter: – En utökning av planerings-, utbildnings- och övningsarbetet i syfte att fortsätta det påbörjade arbetet med att bygga upp en grundförmåga i organisationen som gör det lättare att vidta kraftfulla men också flexibla åtgärder vid en krissituation. Detta förutsätter en fortsatt utvecklad organisation och en än större förståelse för olika kritiska beroenden både inom och i det omgivande samhället. – Ett utvecklat scenarioarbete för att bättre kunna förutse behovet av åtgärder generellt sett, och när sådana bör sättas in. – En ökad förmåga att nå en djupare förståelse för de krishanteringsåtgärder som och vidtar under en kris (t.ex. smittskyddsåtgärder under en pandemi) bland ledamöter, partikanslianställda och förvaltningens tjänstemän. – Uppmuntran till partigrupperna och deras kanslier att dela varandras erfarenheter från pandemihanteringen och att föra samtal om hur de lämpligen kan samordna olika åtgärder för att uppnå den största samlade nyttan även i andra krissituationer. – Reflektioner över de utmaningar som kan uppstå i avvägningen mellan att följa råd och rekommendationer från regeringen och expertmyndigheterna och att upprätthålla en acceptabel verksamhet i . – En översyn av den samlade utvecklingen av tekniska plattformar, utbildning och support för att kunna skapa ett nytt kostnadseffektivt helhetskoncept för framtiden som bl.a. beaktar erfarenheterna från pandemin. – En vidare analys av implikationerna av Schrems II-dom när det gäller skyddet för personuppgifter inför anskaffande, användning och utveckling av distansmötessystem. – En närmare analys av hur andra parlament i har löst sina tekniska utmaningar i fråga om distansmötessystem under en krissituation. – Främjandet av en ökad förståelse för förutsättningarna i fråga om, och innebörden av, en god informationssäkerhet.