bet · H901KU34 · 2022-05-13 00:00:00 — Att det inte står fullmäktige fritt att vägra ansvarsfrihet har ansetts uppenbart redan av det skälet att fullmäktige i samband med vägrad ansvarsfrihet utan föregående beredning får besluta om återkallelse av den förtroendevaldes uppdrag (RÅ 1999 ref. 5). Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner överlämnade betänkandet En god hushållning (SOU 2021:75). I betänkandet lämnas bl.a. förslag om skärpt revision och kontroll. Enligt utredningen bör revisionen få ett utökat uppdrag att granska regelefterlevnad inom den ekonomiska förvaltningen. Vidare föreslås bl.a. införande av ett krav på att fullmäktige ska behandla årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning vid samma tillfälle för att förstärka synligheten av sambanden mellan underlagen och ansvarsprövningen. Utredningen föreslår vidare ett förtydligande om att fullmäktige, efter anmärkning från revisorerna, ska motivera beslut om anmärkning med tillägget att beslut om såväl att rikta som att inte rikta en anmärkning ska motiveras. Krav ska också införas på att revisionsberättelser ska publiceras på kommunens eller regionens webbplats. Betänkandet bereds inom . Utskottet har tidigare behandlat motioner om en förstärkning av den kommunala revisionen. Motionerna har avstyrkts av utskottet med hänvisning dels till redan genomförda ändringar i kommunallagen som innebar en sådan förstärkning (bet. 2010/11:KU24), dels till den då pågående beredningen av de förslag som lämnats av Utredningen om en kommunallag för framtiden (bet. 2014/15:KU18). Frågan om en förstärkning av den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna. behandlade utskottet på nytt motioner om bl.a. en förstärkning av den kommunala revisionen (bet. 2017/18:KU33). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionerna. Även avstyrkte utskottet motioner om bl.a. oberoende och insyn i den kommunala revisionen med hänvisning till sina tidigare uttalanden och att man inte fann skäl att ställa sig bakom vad som yrkades (bet. 2018/19:KU31). En reservation lämnades (SD). avstyrktes motionsyrkanden om den kommunala revisionen efter förenklad beredning (bet. 2019/20:KU15). Utskottet vidhåller sina tidigare uttalanden om den kommunala revisionen. Vidare konstaterar utskottet att Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner i betänkandet En god hushållning (SOU 2021:75) har lämnat förslag som rör den kommunala revisionen och fullmäktiges ansvarsprövning. Den pågående beredningen av förslagen inom bör inte föregripas. Kommunalt lag- och domstolstrots Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en översyn för att minska utrymmet för kommunalt lag- och domstolstrots. Jämför reservation 14 (L). I kommittémotionerna 2020/21:3267 yrkande 6 och 2021/22:3388 yrkande 14 begär m.fl. (L) ett tillkännagivande om att det, vid sidan av ett moderniserat ämbetsansvar, behövs en bredare översyn för att minska utrymmet för s.k. lag- och domstolstrots i kommuner, regioner och kommunalförbund. Motionärerna anför att det har förekommit fall där varken myndigheter eller domstolar har kunnat hindra kommuner från att utan påföljd genomdriva beslut i strid med gällande rätt. I motionen noteras att under lagarna? (2015:2) har pekat ut ett antal åtgärder, bl.a. i fråga om skyldigheten att rätta beslut som upphävts av domstol och skärpta regler om när ett beslut kan verkställas. I 1 kap. 1 § andra stycket RF anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I tredje stycket samma paragraf fastslås att den offentliga makten utövas under lagarna (legalitetsprincipen). Av 6 kap. 6 § KL framgår nämndernas eget ansvar för och skyldighet att kontrollera den egna verksamheten. Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I nämndernas beredningsarbete ingår således att pröva lagligheten av kommunala beslut. Enligt 12 kap. 1 § KL granskar de kommunala revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Enligt huvudregeln i 12 kap. 3 § KL får revisorerna inte granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt ett undantag från huvudregeln får dock granskningen omfatta sådana ärenden när den gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Om revisorerna i sin granskning finner att det finns misstanke om att ett sådant domstolsavgörande åsidosatts ska de anmäla det till den berörda nämnden (12 kap. 1 §). Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Revisorerna ska återrapportera resultatet av revisionen till fullmäktige via en årlig revisionsberättelse. Anmärkning får riktas mot de förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar och revisionsberättelsen ska innehålla ett särskilt uttalande om huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte (12 kap. 12 och 13 §§). I 13 kap. KL finns regler om rätten att laglighetspröva kommunala beslut. Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten (13 kap. 1, 5 och 8 §§). Ett beslut som kan överklagas enligt kommunallagen får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Vid bedömningen ska särskild hänsyn tas till om verkställigheten av beslutet kommer att kunna rättas (13 kap. 14 §). Om ett beslut som har upphävts efter laglighetsprövning redan har verkställts ska det organ som fattat beslutet se till att rättelse sker i den utsträckning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål (13 kap. 15 §). Beslut som kommunala nämnder fattar enligt speciallagstiftning som innehåller bestämmelser om överklagande kan överklagas enligt förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL. Av 42 § FL följer att myndighetsbeslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Ett beslut som får överklagas inom får som huvudregel verkställas först när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats (35 § FL). Bestämmelsen, som infördes genom den nya förvaltningslagen , ska säkerställa att ett överklagbart beslut inte verkställs på ett kanske irreparabelt sätt innan den som kan överklaga har getts en reell möjlighet att få beslutet överprövat (prop. 2016/17:180 s. 210). I de fall ett beslut blir gällande får överinstansen bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (48 § FL). Statlig tillsyn och sanktioner Det finns ett stort antal statliga förvaltningsmyndigheter som utövar tillsyn över den kommunala verksamheten, såsom Skolinspektionen, och Inspektionen för vård och omsorg. Tillsynsmyndigheternas kompetens i förhållande till tillsynsobjekten varierar, men det främsta syftet med tillsynen är att kontrollera om tillsynsobjekten i sin verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och att vid behov kunna ta beslut om åtgärder för att åstadkomma rättelse (skr. 2009/10:79 s. 14). Dessa instrument för kontroll av verksamhet är i vissa fall förenade med olika former av sanktioner. Även den extraordinära tillsyn av den offentliga verksamheten som utövas av ombudsmän () och Justitiekanslern () omfattar de förtroendevalda i kommunala nämnder och styrelser och de kommunala tjänstemännen. Bakgrund och pågående arbete Vissa utredningar och reformer t.o.m. Frågan om hur s.k. kommunalt lag- och domstolstrots kan motverkas utreddes till , bl.a. av (SOU 1989:64) och (SOU 1993:109) samt i departementspromemoriorna Kommunalt domstolstrots och lagtrots – ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) och Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53). Generella sanktioner för att motverka kommunalt trots har dock avvisats av utredningarna eller under remissförfarandena. Det har bl.a. anförts att föreslagna sanktionsmöjligheter skulle innebära väsentliga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och att en ökad statlig kontroll av och tillsyn över kommunerna borde undvikas. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots framhölls att det inte gick att se någon gemensam orsak till kommunalt trots inom olika områden. I stället för en generell sanktion föreslogs därför särskilda sanktioner inom de områden där trots förekommit. Promemorian låg till grund för regeringens proposition 2001/02:122 Åtgärder mot kommunalt domstolstrots. Regeringens förslag omfattade bl.a. vidgade möjligheter för de kommunala revisorerna att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, en begränsning i rätten till omedelbar verkställighet av beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning, ett krav om att beslut om rättelse av ett redan verkställt beslut ska meddelas utan oskäligt dröjsmål samt införande av en sanktionsavgift för kommuner och regioner som dröjer alltför länge med att verkställa domar som rör insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagändringarna trädde i kraft (bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271). Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () I rapporten under lagarna? En om trotsiga kommuner (2015:2) beskriver professor problematiken med kommunalt lag- och domstolstrots och lämnar förslag på möjliga åtgärder. Rapportförfattaren konstaterar att frågan om kommunalt trots har utretts men hamnat i skymundan, trots att JO:s ämbetsberättelse i princip har uppmärksammat sådana fall. Han menar att det krävs ett samlat grepp om problematiken och föreslår följande: • återinförande av ett utvidgat straffrättsligt tjänstefelsansvar • åtalsplikt för kommunala arbetsgivare vid vissa typer av brott • förtydligande av de kommunalanställdas funktion och ansvar genom ett särskilt kapitel i kommunallagen som stärker deras ställning och bl.a. reglerar förtroendeskadliga bisysslor • skärpning av kommunallagens krav på rättelse av beslut som upphävts av domstol • ändring av regeln om verkställighet av kommunala beslut så att det i mindre omfattning kan ske innan klagotiden löpt ut, samt • införande av en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att förena verkställighetsförbud med vite. och propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag I betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) behandlades frågan om åtgärder mot långsam handläggning. I sammanhanget övervägdes om ett beslut av en överinstans att förelägga en beslutsmyndighet att avgöra ett ärende borde förstärkas med någon form av sanktion. Utredningen ansåg att det inte borde införas några sanktionsmöjligheter. I regeringens efterföljande proposition anfördes följande (prop. 2016/17:180 s. 128): Den föreslagna regleringen förutsätter att förvaltningsmyndigheterna lojalt följer överinstansens beslut. [– – –] Men om beslutsmyndigheten i stället väljer att inte följa ett föreläggande att avgöra ärendet kan det finnas saklig grund för kritik från såväl ombudsmän som Justitiekanslern. Detta gäller i särskilt hög grad om ett sådant agerande sker mera systematiskt i en myndighets verksamhet och kan anses utgöra uppenbart domstolstrots. Regeringen anser att det i detta lagstiftningsärende inte framkommit tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera ett avsteg från den grundläggande principen att en statlig myndighet inte ska förelägga en annan statlig myndighet en skyldighet att vid risk för påföljd av vite vidta en viss åtgärd. Några bärande skäl för att införa en sådan sanktionsmöjlighet enbart i förhållande till beslutsorgan inom den kommunala sektorn har inte heller framkommit. Regeringen anser i likhet med utredningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas. Om det i tillämpningen av det nya förfarandet emellertid visar sig att det trots allt finns behov av sanktionsmedel, t.ex. om uppenbart domstolstrots skulle bli vanligt förekommande, kan det finnas skäl för regeringen att återkomma till denna fråga. Förslaget till ny förvaltningslag omfattade emellertid en bestämmelse om att ett överklagbart beslut inte ska vara verkställbart innan det vunnit laga kraft. och ställde sig bakom regeringens förslag (bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2). Utredningen om en kommunallag för framtiden och propositionen En ny kommunallag Utredningen om en kommunallag för framtiden hade bl.a. i uppdrag att överväga behovet av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och beslutanderätt, samt att se över regelverket för laglighetsprövning av kommunala beslut (dir. 2012:105). I fråga om laglighetsprövningen ingick särskilt, med hänvisning till ett tillkännagivande från , att se över bestämmelserna om verkställighet och rättelse av kommunala beslut samt bedöma om det finns skäl att införa sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut. Utredningen överlämnade slutbetänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24). I regeringens efterföljande proposition 2016/17:171 En ny kommunallag bedömde regeringen att de anställdas roll borde tydliggöras i lagen. Ett särskilt kapitel om kommunens anställda samt viss reglering av den kommunala tjänstemannaorganisationen föreslogs. I fråga om verkställighet och rättelse av kommunala beslut föreslogs att reglerna skulle skärpas genom att särskilt lyfta fram att förhållandet att ett beslut inte kan rättas ska beaktas vid bedömningen av när ett beslut ska få verkställas. Någon ändring av regleringen av rättelser eller införande av sanktioner föreslogs inte. Regeringen hänvisade bl.a. till en översyn av kommunalt domstolstrots av Statskontoret som visade att problemet var ovanligt och hade minskat, och anförde följande (s. 269 f.): Enligt regeringens mening bör en skärpning ta sikte på att förhindra att denna typ av situationer över huvud taget uppstår. [– – –] Regeringen instämmer i utredningens bedömning att regleringen avseende rättelse är tydlig och inte ger mycket utrymme för skärpning, eftersom rättelse ska ske i den utsträckning det är möjligt. Statskontorets rapport talar också för att kommuner och landsting i den situation då rättelse ska ske normalt gör det som är möjligt att göra. [– – –] Regeringen anser inte heller att en reglering som tar sikte på giltigheten av civilrättsliga avtal eller införandet av någon form av avtalsspärr bör övervägas. Detta eftersom en sådan reglering, vad gäller ogiltighet av civilrättsliga avtal, skulle innebära betydande rättsliga och faktiska problem. Regeringen bedömer vidare att regler om en avtalsspärr skulle innebära att de kommunala beslutsprocesserna försvårades på ett orimligt sätt. I propositionen noterades att JO ansåg att det var önskvärt att frågan om någon form av sanktion vid underlåten rättelse av ett verkställt beslut skulle utredas ytterligare. Regeringen bedömde dock att förslaget innebar en skärpning av regelverket som är proportionerlig mot det allvarliga men ovanliga problemet. Regeringen uppgav att den avsåg att följa frågans utveckling och vid behov var beredd att överväga ytterligare skärpningar, såsom t.ex. sanktioner (prop. 2016/17:171 s. 271). biföll propositionen i enlighet med förslag (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335–336). Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att se över ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor (dir. 2020:54). I uppdraget ingick att göra en översyn av tjänstefelsansvaret, bl.a. med hänvisning till att frågan behandlats i ett tillkännagivande från (bet. 2017/18:KU37, rskr. 2017/18:229). Utredningen överlämnade sitt betänkande En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) . I betänkandet föreslås inte några ändringar i det straffrättsliga tjänstefelsansvaret. Utredningen menade att de principiella skäl som kan anföras för ett utvidgat tjänstefelsansvar inte väger upp riskerna med en sådan utvidgning. Utredningen framhöll vidare att systemet för ansvarsutkrävande vid felaktigheter inom den offentliga verksamheten, utöver straffrättsliga sanktioner, omfattar bl.a. ett skadeståndsrättsligt och ett disciplinärt ansvar samt granskning av JO och JK och de kommunala revisorerna, och anförde följande (s. 365): De skilda delarna av ansvarssystemet fyller delvis olika funktioner men hänger ändå tydligt samman. Förändringar i någon eller några delar av systemet kan förväntas påverka en eller flera av de andra delarna. Det kan därför finnas skäl till viss försiktighet med att föreslå förändringar i en del av systemet när övriga delar inte är föremål för bedömning. Betänkandet bereds inom . Frågan om hur kommunalt lag- och domstolstrots kan motverkas har utretts inom ramen för det statliga utredningsväsendet. Utskottet är inte berett att ta något initiativ till en sådan översyn som efterfrågas i motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om åtgärder för att underlätta och se över formerna för bl.a. folkinitiativ och kommunala folkomröstningar. Jämför reservation 15 (SD). m.fl. (SD) begär i kommittémotionerna 2020/21:685 och 2021/22:3289 (båda yrkande 8) ett tillkännagivande om att sänka kravet för hur många kommunmedlemmar som ska stå bakom ett folkinitiativ för att få till stånd en folkomröstning samt att utreda möjligheten till elektroniska namninsamlingar vid folkinitiativ. I kommittémotion 2021/22:3287 av m.fl. (SD) yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om att utreda formerna för medborgarförslag, folkinitiativ och finansieringen. Motionärerna anser att staten med fördel skulle kunna ha huvudansvaret för att en portal för att lämna medborgarförslag finns tillgänglig online. I ett andra steg kunde den byggas ut för att användas även för folkinitiativ på nivå. Det bör enligt motionärerna vidare utredas om staten bör bära en del av kostnaden för kommunala folkinitiativ. Även i motionerna 2020/21:229 och 2021/22:385 av (SD) begärs ett tillkännagivande om att ändra kommunallagen för att underlätta folkinitiativ. Motionären föreslår att kravet för hur många som måste underteckna ett folkinitiativ ska sänkas till av de röstberättigade kommun- eller regionmedlemmarna och att en folkomröstning ska hållas i den fråga som initiativet avser om inte samtliga fullmäktigeledamöter motsätter sig det. I motionerna 2020/21:224 och 2021/22:382 anför (SD) att reformer som underlättar folkinitiativ kan antas leda till fler folkomröstningar och ökade kostnader för kommuner och regioner. Motionären begär mot den bakgrunden ett tillkännagivande om att staten ska betala kostnaderna för kommunala folkomröstningar som följer av folkinitiativ. Enligt regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 § RF). För skötseln av sina angelägenheter får kommunerna ta ut skatt (14 kap. 4 § RF). Den kommunala finansieringsprincipen, som tillämpats , innebär att det ska finnas adekvat finansiering när staten ålägger kommuner och regioner nya uppgifter och åtaganden (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29). Enligt 8 kap. 1 § KL får den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom regionen, om fullmäktige har beslutat det, väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag). Enligt 8 kap. 2 § KL får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i kommun- eller regionfullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller regionmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgift om när namnteckningarna gjorts, namnförtydligan-den, personnummer och uppgift om deras adresser. som är äldre än ska inte räknas. Har ett folkinitiativ väckts ska fullmäktige besluta att en folkomröstning ska hållas om följande två villkor är uppfyllda: dels ska den fråga som initiativet avser vara sådan att fullmäktige kan besluta om den, dels ska minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna inte rösta mot förslaget (5 kap. 37 § KL). De närmare formerna för hur kommunala folkomröstningar ska gå till anges i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. När bestämmelserna om folkinitiativ infördes fick ett sådant väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna, och ett folkinitiativ kunde avslås av fullmäktige med enkel majoritet. I motiven uttalades att folkinitiativet skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin (prop. 1993/94:188 s. 49 f.). gjordes vissa ändringar i syfte att förstärka folkinitiativet. Ett folkinitiativ måste nu stödjas av fler röstberättigade kommun- eller regionmedlemmar, men har ett initiativ fått tillräckligt många namnunderskrifter ska en folkomröstning som huvudregel hållas. Endast en kvalificerad majoritet av fullmäktiges ledamöter kan avslå ett folkinitiativ. I motiven uttalades bl.a. att den spärr det innebär att fullmäktige med kvalificerad majoritet kan avslå ett folkinitiativ kan antas leda till att folkomröstningar inte hålls i frågor som visserligen formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem, exempelvis anställningsärenden (prop. 2009/10:80 s. 105). I fråga om de ekonomiska konsekvenserna av förslaget om ett förstärkt folkinitiativ konstaterade regeringen i propositionen att det inte innebar något nytt åtagande för kommunerna och regionerna och att det var svårt att förutse vilka närmare ekonomiska konsekvenser förslagen kunde få men att de bedömdes bli begränsade (s. 245 f.). Ett antal remissinstanser uttryckte att förslaget riskerade att ge olika särintressen ett alltför kraftfullt verktyg att påverka politiken och fördröja beslutsprocessen. Regeringen menade att en sådan risk inte borde överdrivas och att det fick antas att initiativ som saknar demokratisk förankring inte kommer att ha stöd hos en tillräckligt stor andel av ledamöterna i fullmäktige för att leda till folkomröstning. Att ett folkinitiativ har väckts medför heller inte att fullmäktige är förhindrat att fatta ett beslut i ärendet, om folkinitiativet kan antas ha väckts enbart i syfte att försöka förhala beslutsprocessen. Vidare konstaterade regeringen att de folkomröstningar som anordnas endast är rådgivande (s. 106). Demokratiutredning hade bl.a. i uppdrag att sammanställa erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet och bedöma dess effekter på demokratiutvecklingen på lokal nivå samt att föreslå åtgärder för hur kommuner och regioner kan åstadkomma ett högre valdeltagande i kommunala folkomröstningar och hur legitimiteten för folkomröstningar kan stärkas.