bet · H901FöU4 · 2022-02-18 00:00:00 — om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). slutsats är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i planering, analys, styrning och genomförande. Dessa brister har lett till att arméförbanden inte har utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats och att det fortfarande råder oklarhet kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av de rekommendationer som ges till regeringen. I och med skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Utskottet föreslår att avslår yrkandena i de följdmotioner som har väckts med anledning av skrivelsen. I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, C, L). Regeringens skrivelse 2021/22:63 om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna. Tio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Regeringens bedömning av iakttagelser Bakgrund och tidigare beredning 1.Försvarsmaktens måluppfyllnad, punkt 1 (SD) 2.Materielförsörjning, punkt 2 (M) 3.Materielinventering, punkt 3 (M) 4.Styrning och kontroll, punkt 4 (M) 5.Styrning och kontroll, punkt 4 (C) 6.Styrning och kontroll, punkt 4 (L) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2021/22:4352 av Per m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) 2021/22:4370 av m.fl. (M, KD) yrkande 1. Reservation 2 (M) 2021/22:4370 av m.fl. (M, KD) yrkande 3. Reservation 3 (M) 2021/22:4357 av m.fl. (L) yrkandena 1–3, 2021/22:4364 av m.fl. (C) och 2021/22:4370 av m.fl. (M, KD) yrkande 2. Reservation 4 (M) Reservation 5 (C) Reservation 6 (L) lägger skrivelse 2021/22:63 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (L), Per (SD), (MP), (M), ClasGöran (S), (S) och (S). Ärendet och dess beredning har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). överlämnade till regeringen . Utskottet fick en föredragning om granskningsrapporten av . Arbetet med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga påbörjades efter att den svenska försvarspolitiken genomgått en snabb förändring . Mot bakgrund av det förändrade säkerhetspolitiska läget och framför allt aggressioner mot konstaterade att den enskilt viktigaste delen i den då kommande försvarsinriktningsperioden –2020 var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsmakten skulle byta sin dåvarande huvudsakliga inriktning på internationella insatser till att fokusera på det nationella försvaret. har det kommit flera varningssignaler om att Försvarsmaktens operativa förmåga inte har ökat i den takt och till den nivå som avsågs i försvarsinriktningsbeslutet (se t.ex. SOU 2018:7, s. 46 och SOU 2016:63, s. 14). Mot bakgrund av detta har granskat om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga –2020. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2021/22:63 om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna till handlingarna. avslår fyra motionsyrkanden med olika förslag om statens arbete med att stärka arméstridskrafterna. Jämför reservation 1 (SD), 2, 3 och 4 (M), 5 (C) och 6 (L). slutsats är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i planering, analys, styrning och genomförande. Dessa brister har lett till att arméförbanden inte har utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats och att det fortfarande råder oklarhet kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. bedömer att försvarsbeslutet var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma och att arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den inriktning som satts upp. Vidare bedömer att kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på och att dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. Det finns brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Fördelningen av materiel i fred fungerar dåligt och det finns brister i arbetet med krigsplaceringen av materiel. bedömer därför att armén i realiteten inte kunde uppnå det som och regeringen förväntade sig. konstaterar att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten. Detta har i sin tur hänförts till att Försvarsmakten inte haft en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var inom armén. bedömer vidare att regeringens styrning i vissa delar inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen. har i sin granskning lämnat följande rekommendationer riktade till Försvarsmakten: Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bl.a. avseende krigsplacering av materiel. Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning. Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten. belyser att det fanns brister som ännu inte åtgärdats vad gäller hur arméstridskrafterna har utvecklats. Regeringens bedömning av iakttagelser Likt granskning lyfter regeringen fram att Försvarsmakten –2020 har tillförts ekonomiska medel. Regeringen uppger vidare att styrningen av Försvarsmakten när det gäller bl.a. brigaderna har tydliggjorts genom regleringsbreven. I regleringsbreven till Försvarsmakten samt i ett beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet 2018–2020 finns förtydliganden om styrning som avser brigaderna. Regeringen anser att viktiga steg tagits –2020 för att ställa om och omorganisera armén från att vara fokuserad på att delta med mindre kontingenter i internationella insatser till att vara en organisation byggd runt två fast organiserade brigader med fristående fältförband. Regeringen bedömer att omställningen av armén inklusive organiseringen av två brigader tagit , medfört högre kostnader och varit svårare att genomföra än vad som inledningsvis förutsågs. Regeringen konstaterar att detta inte bara gäller armén utan också på ett övergripande plan gäller för genomförandet av försvarsbeslutet i stort. En orsak till att den svenska militära förmågan har begränsningar vid utgången av 2020 är också att utgångsläget varit sämre och utmaningarna större än vad som förutsågs inför försvarsbeslutet . Försvarsmakten har återkommande redovisat brister i ekonomin, vilket beror på ett antal faktorer såsom ofullständig bild av tillståndet i Försvarsmakten, otillräckliga kostnadsuppskattningar, att kostnadsutvecklingen överstigit den uppräkning som görs med försvarsprisindex, otillräckliga reserver samt fördyringar av strategiska materielprojekt. Beslut som skapat förutsättningar för utvecklingen av den operativa förmågan fattades vidare in i försvarsbeslutsperioden. Det gäller t.ex. beslutet om att återaktivera grundutbildning med värnplikt och den justerade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och i fråga om materiel- och logistikförsörjning. Regeringen uppger att man vidare har behövt komplettera styrningen av Försvarsmakten för att förtydliga omställningen till ett försvar inriktat mot i huvudsak nationella uppgifter. Ett exempel som ges på detta är inriktningen att armén ska organiseras och kunna verka med två brigader. Styrningen förtydligades och det tillfördes också ytterligare medel . Trots de utmaningar som förevarit bedömer regeringen att betydande framsteg gjorts , vilket i sin tur skapat nödvändiga förutsättningar för den tillväxt som beslutats i försvarsbeslutet . Rekommendationen om att sätta tydliga och uppföljningsbara mål Regeringen delar bedömning om betydelsen av såväl tydlighet avseende mål och medel som förutsägbarhet för förbandsproduktionen. Utgående från det av fattade försvarsbeslutet har regeringen beslutat om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet –2025 med en utblick mot 2030. Av regeringens beslut framgår mål för såväl utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga som dess krigs- och grundorganisation. Försvarsmakten har i sitt budgetunderlag bekräftat att regeringens beslut är avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget inte medförde någon förändring vad avser den övergripande operativa bedömningen. Regeringens uppger att inriktningen ger tydliga och uppföljbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Dessa mål uppges vara avvägda mot de medel som tillförts och ger därmed Försvarsmakten planeringsramar för att verkställa det som beslutats. Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintresserade inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar Regeringen delar bedömning att det krävs tydligare långsiktighet i planeringen för att undvika kortsiktiga omprioriteringar. Regeringen har i Försvarsmaktens regleringsbrev bl.a. tydliggjort att myndighetens planering ska utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar ska i första hand få konsekvenser inom de områden där de uppstår, och konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till regeringen. Om det uppstår fördyringar bör omprioritering enligt regeringen i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. För att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för stridsflygs- och undervattensförmåga, har regeringen i budgetpropositionen utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Regeringen uppger att man genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som riktat till regeringen. m.fl. (M, KD) anför i motion 2021/22:4370 att materielförsörjningsutredningen ska ges ett tilläggsuppdrag att ta fram en försvarsindustristrategi (yrkande 1). Vidare anför motionärerna att principen om ”design to cost” bör användas vid större upphandlingar av materiel. Det innebär att anskaffningen av materiel såväl som förbandsverksamheten måste anpassas efter tillgängliga medel, vilket skapar större förutsägbarhet och minimerar oförutsedda undanträngningseffekter (yrkande 2). Motionärerna menar också att det är oroväckande att kunskapen om exakt vad för materiel som finns, var den finns och status på den är bristfällig. De föreslår därför att en utredning tillsätts med uppdrag att ge förslag på hur behovs-, tillgångs- och differensredovisningen för materiel kan stärkas (yrkande 3). I motion 2021/22:4352 yrkar Per m.fl. (SD) att regeringen behöver se till att internationella insatser inte konkurrerar med förbandsproduktionen (yrkande 1). Motionärerna lyfter fram att totalförsvaret saknat resurser för att möta sina uppgifter och att regeringen därför bör verka för att uppgifterna genomförs och att Försvarsmakten når upp till de mål som fattat beslut om (yrkande 2). m.fl. (C) anför i motion 2021/22:4364 att regeringen behöver utveckla styrningen av Försvarsmakten så att beslutad förbandsproduktion och utveckling av arméstridskrafterna inte påverkas negativt av hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen. m.fl. (L) anför i kommittémotion 2021/22:4357 att det behövs ytterligare åtgärder för att öka kostnadskontrollen och transparensen i materielförsörjningen. Motionärerna föreslår att regeringen ska ange till objektsramar för de väsentliga säkerhetsintressena som avser den totala kostnaden intill dess slutleverans har skett (yrkande 1). De föreslår också att regeringen ska redovisa hur överskridanden omhändertagits inom berört materielprojekt eller berörd verksamhet (yrkande 2). Dessutom bör regeringen omgående redovisa för hur arbetet med att etablera en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och kontroll av totalförsvaret fortskrider så att denna myndighet kan etableras senast vid utgången av 2022 (yrkande 3). Bakgrund och tidigare beredning I budgetbetänkandet noterade utskottet att regeringen hade beslutat om preciserade mål för Försvarsmaktens operativa förmåga som ska vara styrande för utformningen av och ekonomiska avvägningar för verksamheten. Detta välkomnades av utskottet som förutsatte att det skulle bidra till en mer sammanhållen styrning på försvarsområdet. Utskottet såg positivt på regeringens avsikt att se över resultatredovisningen av det militära försvaret och hur den operativa förmågans utveckling kan redovisas mer utförligt till . I totalförsvarspropositionen hade regeringen också redovisat att styrningen skulle inriktas på att bli mer strategisk och mindre detaljerad för att därigenom öka Försvarsmaktens möjligheter att inom givna ekonomiska ramar avgöra hur myndighetens uppgifter bör lösas i syfte att nå målen för verksamheten. Regeringen skulle uppdra åt Försvarsmakten att redovisa en plan för utvecklingen av krigsorganisationen i ett tioårsperspektiv, som inkluderar bl.a. utvecklingen vad gäller materiel, personal, infrastruktur och övningar. Myndigheten skulle redovisa utvecklingen för regeringen som i sin tur ska redovisa till hur krigsorganisationen utvecklas i budgetpropositionen. Utskottet lade vid behandlingen av totalförsvarspropositionen vikt vid att förbättringsarbetet fortsätter från regeringens sida när det gäller förmågebedömningar inom totalförsvarets olika områden, så att fortsättningsvis kan få en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. Utskottet välkomnade regeringens utgångspunkt att den operativa förmågan ska vara styrande för inriktning och uppföljning av materielanskaffning, infrastrukturinvesteringar samt utbildnings- och övningsverksamheten. Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete beslutade utskottet att de internationella militära insatsernas konsekvenser för Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv ska följas upp. Utskottet gav utvärderings- och forskningssekretariat i uppdrag att genomföra uppföljningen (prot. 2020/21:25). I fråga om internationella militära insatser anförde det sammansatta försvars- och utrikesutskottet i sin behandling av regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 att man delade regeringens uppfattning att aktiva engagemang och deltagande i internationella militära insatser, inom ramen för internationella organisationer och i andra koalitioner, bör fortsätta. Som grund framfördes bl.a. att deltagandet bidrar till att värna och främja övergripande säkerhetspolitiska intressen, att det utgör en del av den solidariska säkerhetspolitiken och att det stärker bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Utskottet delade i princip bedömningen att Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser så långt som möjligt bör kraftsamlas geografiskt och begränsas , men konstaterade att behovet av deltagande i olika internationella insatser skiftar , vilket ställer krav på flexibilitet (bet. 2020/21:UFöU4). När utskottet behandlade regeringens proposition om fortsatt svenskt deltagande i den militära insatsen för stärkt säkerhet i påminde utskottet om att regeringen i totalförsvarspropositionen hade uttryckt att deltagandet i internationella militära insatser bör utgå från de resurser och förmågor som utvecklas inom ramen för Försvarsmaktens förmåga att försvara mot väpnat angrepp. Försvarsberedningen anförde att svenskt deltagande i internationella militära insatser under nästa försvarsbeslutsperiod måste övervägas noga och utifrån en bred analys. En sådan analys måste innefatta utrikes- och säkerhetspolitiska avvägningar, inklusive insatsernas roll i internationella försvarssamarbeten. En bedömning måste också göras av var och i vilka konstellationer kan göra störst nytta med de begränsade resurser som kommer att kunna ställas till förfogande . I varje enskilt fall bör noggranna bedömningar göras av kostnader och de sammantagna konsekvenserna för Försvarsmaktens nationella förmåga och möjligheter att genomföra planerad tillväxt (prop. 2021/22:10, bet. 2021/22:UFöU2). I budgetpropositionen bedömde regeringen att de internationella insatserna till del har inneburit en resurskonflikt med förbandsproduktionen vid förband, centrum och skolor nationellt. bedömde regeringen att deltagandet i insatserna har varit positivt för vår nationella förmåga då det bidragit till Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra länder i en multinationell kontext och inom ramen för en skarp operationsmiljö. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att redovisa en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utredaren, som ska redovisa sitt uppdrag , ska bl.a. klarlägga förutsättningarna för materielförsörjningen, analysera försvarsmarknaden, utveckla statens relation till försvarsföretagen och lämna förslag om hur staten ska hantera väsentliga säkerhetsintressen. När utskottet behandlade totalförsvarspropositionen välkomnade utskottet den tillsatta utredningen, som har parlamentarisk koppling. Med utgångspunkt i den helhet som materielförsörjningen, försvarsindustrins villkor och exportens betydelse utgör fann utskottet inte skäl att föregripa utredningens förslag och avstyrkte därför motionsyrkanden om materielförsörjningsstrategin (bet. 2020/21:FöU4). När det gäller inventering av försvarsmateriel betonade utskottet betydelsen av en inventering av materiel inom arméstridskrafterna i budgetbetänkandet . Behovet av att inventera försvarsmaterielen hade tidigare framhållits av bl.a. i betänkandet Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (SOU 2018:7). Utredningen betonade vikten av att genomföra den inventering av försvarsmaterielen som Försvarsmakten hade uppgett pågick. Detta var nödvändigt för att fullt ut kunna beskriva det faktiska materielbehovet i krigsorganisationen, vilken faktisk användbarhet den befintliga materielen har och därmed framtida anslagsbehov. Framför allt inom markstridskrafterna bedömdes behovet av inventering vara omfattande eftersom det är där stora delar av mängdmaterielen återfinns. När Försvarsberedningen berörde frågorna i sin . 2019:8) noterade man att Försvarsmakten förbättrat arbetet, men beredningen underströk vikten av att myndigheten fullföljer det pågående arbetet med att fysiskt inventera och bedöma statusen på all materiel, inklusive förrådsställd materiel. Kunskapen är en förutsättning för en effektiv materielförsörjning och viktig för att säkerställa en högre krigsduglighet. I Försvarsmaktens regleringsbrev lämnade regeringen ett uppdrag till myndigheten att redovisa inventerings- och krigsplaceringsläget för materiel, fördelat på organisations- och effektbestämmande materiel respektive övrig materiel. Regeringen anförde i totalförsvarspropositionen att arbetet med att utveckla styrningen och uppföljningen av myndigheterna i det militära försvaret bör fortsätta och att metoderna för uppföljning och utvärdering av verksamheten behöver utvecklas –2025. De åtgärder som hade vidtagits 2016–2020, i synnerhet på materielområdet, skulle kräva tid för att få genomslag men bedömdes ha förbättrat förutsättningarna för en långsiktig och strategisk styrning av materielinvesteringarna och för ökade leveranser av försvarsmateriel till krigsförbanden. Regeringen anförde även att en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten inom totalförsvaret skulle inrättas . har en utredare haft i uppdrag att ta fram förslag för att regeringen ska kunna tillsätta en organisationskommitté för att inrätta en sådan myndighet 2023. Utredningens förslag presenterades i betänkandet Totalförsvarsanalys – en oberoende myndighet för uppföljning och utvärdering (SOU 2021:103). Utskottet framhöll i budgetbetänkandet vikten av den nya utvärderingsmyndigheten för totalförsvaret som ska inrättas och förutsatte att detta ska stärka möjligheterna till uppföljning och utvärdering av verksamheten. Utskottet underströk vid behandlingen av totalförsvarspropositionen att uppbyggnaden av försvaret kräver god kostnadskontroll, spårbarhet och uppföljning. Det var enligt utskottets mening fortsatt angeläget att säkerställa att både Försvarsmakten och har väl fungerande metoder för ekonomisk styrning, planering och uppföljning. Utskottet har löpande följt regeringens uppföljning av investeringsplanerna i budgetpropositionen. I budgetbetänkandet anförde utskottet att man välkomnar att regeringen lämnade en redovisning där avvikelser framgår i förhållande till de riktlinjebeslut som fattat för materielinvesteringarna. I budgetbetänkandet såg utskottet med oro på att avvikelserna från budgeterade nivåer var kraftiga för nästan alla objektsgrupper och utgick från att regeringen avser att beskriva de operativa konsekvenserna av detta. Utskottet konstaterade att avvikelser förekom även i budgetpropositionen , bl.a. när det gäller armé-, logistik- och marinmateriel, och utgick från att regeringen framöver avser att beskriva de operativa konsekvenserna. kan genom en sådan redovisning följa arbetet med att åstadkomma en balans mellan stridskrafterna och mellan verkans- och stödförband. I fråga om regeringens redovisning av större, pågående materielprojekt kunde utskottet konstatera att tidpunkten för planerad slutleverans hade senarelagts för flera materielprojekt i budgetpropositionen , jämfört med redovisningen i föregående års budgetproposition. Liksom tidigare ansåg utskottet att det var oroande att mycket materiel ännu inte har levererats till Försvarsmakten och därför inte heller kan bidra till att stärka den operativa förmågan. Betydelsen av att ska kunna följa arbetet betonades av utskottet även i totalförsvarsbeslutet, där utskottet framhöll att det var viktigt inte minst mot bakgrund av den kraftiga tillväxt inom arméområdet som beslutade om. Utskottet utgick från att regeringen med den beslutade inriktningen som utgångspunkt även fortsättningsvis skulle prioritera materielförsörjningen inom det beräknade utrymme som de investeringsplaner som beslutat om anger som riktlinje. Utskottet framhöll också att regeringens översyn av resultatindikatorer ska ge möjlighet att följa hur materielförsörjningen effektiviseras framöver. Utskottet framhöll även vikten av att regeringen fortsätter att utveckla investeringsplanerna med utgångspunkten att materielförsörjningen ska ge operativ effekt och vara kostnadseffektiv och rationell.