bet · H901NU23 · 2022-05-19 00:00:00 — Förbud mot utvinning av kol, olja och naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avslår motionsyrkandena. Regeringens lagförslag omfattar ändringar i och minerallagen (1991:45) som innebär ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas samt skärpta regler för utvinning i alunskiffer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, V, KD, L, MP). I två reservationer (M, SD, KD) förordas dels att ska avslå regeringens förslag, dels ett tillkännagivande om en översyn av lagstiftningen. Proposition 2021/22:150 Förbud mot utvinning av kol, olja och naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer. Åtta yrkanden i fem följdmotioner. Två yrkanden i en motion från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Nya regler om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer Bakgrund och pågående arbete Övriga förslag om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer Bakgrund och pågående arbete 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, SD, KD) 2.Övriga förslag om de nya reglerna, punkt 2 (V) 3.Övriga förslag om de nya reglerna, punkt 2 (L) 4.Krav på förbud, punkt 3 (V, MP) 5.Krav på förbud, punkt 3 (KD) 6.Översyn av lagstiftningen, punkt 4 (M, SD, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Nya regler om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer a) regeringens förslag till lag om ändring i , b) regeringens förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45). Därmed bifaller proposition 2021/22:150 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2021/22:4468 av m.fl. (SD), 2021/22:4474 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2021/22:4499 av m.fl. (M). Reservation 1 (M, SD, KD) Övriga förslag om de nya reglerna 2021/22:4467 av m.fl. (L) och 2021/22:4473 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (V) Reservation 3 (L) Övriga förslag om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer 2021/22:3881 av m.fl. (KD) yrkandena 8 och 32 samt 2021/22:4473 av m.fl. (V) yrkande 3. Reservation 4 (V, MP) Reservation 5 (KD) 2021/22:4474 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 6 (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (SD), (S), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (C), (S), (M), (C) och (MP). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition Förbud mot utvinning av kol, olja, naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer (prop. 2021/22:150). Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. Utöver dessa behandlar utskottet även två yrkanden i en motion från allmänna motionstiden /22. Samtliga förslag finns i bilaga 1. I bilaga 2 finns regeringens lagförslag. Nya regler om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om förbud mot utvinning av kol, olja, naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer och avslår sex motionsyrkanden. Jämför reservation 1 (M, SD, KD), 2 (V) och 3 (L). Övergripande om regeringens lagförslag I propositionen föreslår regeringen ändringar i och minerallagen (1991:45) som innebär ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas på motsvarande sätt som har gjorts för uran. Regeringen förslår även ändringar som syftar till att skärpa regelverket för utvinning i alunskiffer. Regeringens förslag till ändringar i innebär att tillstånd inte längre ska få ges till gruvdrift eller utvinningsverksamhet för att utvinna stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Förbudet gäller även utvinning eller återvinning av dessa ämnen ur restprodukter från gruvverksamhet. Förbudet ska dock inte hindra att tillstånd ges till utvinning av andra som indirekt innefattar sådan utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skiffergas eller naturgas som är nödvändig för att bedriva gruv- eller utvinningsverksamheten för dessa andra . I propositionen föreslås vidare ett undantag från förbudet utifrån forskningsändamål som innebär att tillstånd får ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än koldioxid för forskningsändamål. Regeringen föreslår att stenkol, olja, och gasformiga kolväten inte längre ska anges som koncessionsmineral i minerallagen. Enligt förslaget ska minerallagen också ändras på så sätt att en koncessionshavare inte längre ska få tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som tagits ut i samband med utvinning av koncessionsmineral. Regeringen föreslår också att det införs ett lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetningskoncession för utvinning av koncessionsmineral i alunskiffer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringens förslag till övergångsbestämmelser framgår av lagförslaget i bilaga 2. Regeringen framhåller bl.a. vikten av att övergångsbestämmelserna utformas så att de inte leder till att möjligheterna att utvinna andra än stenkol, olja och gas försvåras. anser regeringen att det är viktigt att lyfta fram att den som har ett sådant tillstånd inte kommer att kunna få bearbetningskoncession eller tillstånd enligt för provbrytning eller fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet om ansökan görs efter . Regeringen framhåller vidare att gruv- och utvinningsverksamhet är kostsamma verksamheter som kräver betydande planering och investeringar. Processen från de första åtgärderna till dess att en fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet är i drift tar vanligtvis och är förenad med avsevärda arbetsinsatser och ekonomiska investeringar. För de enstaka företag som kan komma att drabbas av förbudet menar regeringen att det skulle medföra orimliga konsekvenser om de mångåriga investeringar som gjorts skulle visa sig vara bortkastade. Regeringen anser vidare att övergångsbestämmelserna inte bör gälla ändring eller omprövning av verksamheten som innebär att verksamhetens omfattning utökas, t.ex. i fråga om ökad produktionsmängd. Detta innebär att det inte ska vara möjligt att genom omprövning eller ändring av ett redan beviljat tillstånd utöka verksamhetens omfattning efter förbudets ikraftträdande. I propositionen redogörs för att anser att det är bristfälligt belyst och oklart hur förslaget förhåller sig till hushållningsprincipen och till avfallshierarkin i 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 § , särskilt när det gäller råolja, skifferolja och naturgas. Även (Mark- och miljödomstolen) anser att förslaget bör belysas ytterligare med beaktande av bestämmelserna om avfallshierarkin. Domstolen framhåller att det mot bakgrund av att det är fråga om ämnen som har flera legala användningsområden inte är självklart att dessa ämnen kan betraktas som avfall även om koncessionshavaren inte får rätt att tillgodogöra sig dem samt att det bör tydliggöras hur ämnena ska betraktas om någon annan än koncessionshavaren vill tillgodogöra sig dem. anser att det behöver förtydligas vad som är ett lämpligt sätt att avlägsna dessa avfall med minsta klimatpåverkan och hur kravet i 22 § förordningen om utvinningsavfall på att främja den återvinning av avfallet som är lämplig ur miljösynpunkt ska tillämpas för dessa avfall. Regeringen konstaterar att ett förbud i första hand kan förväntas styra mot att förebygga att organiska avfallsfraktioner uppkommer. Regeringen bedömer vidare att bearbetning av sådant avfall i syfte att producera fossila bränslen skulle motverka förbudets syfte och stå i strid med hushållningsprincipens krav på att i första hand använda förnybara energikällor. Undantag för utvinning på land av råolja eller naturgas i samband med geologisk lagring av koldioxid I propositionen anges bl.a. följande när det gäller undantaget för utvinning på land av råolja eller naturgas i samband med geologisk lagring av koldioxid. När det gäller undantagets räckvidd redogör regeringen för att Energiföretagen i och geologiska undersökning (SGU) anser att undantaget inte bör begränsas till den mängd koldioxid som föreslås i den promemoria som skickats ut i remissen. SGU anser också att det bör vara möjligt att omhänderta kolväten även till havs. Regeringen konstaterar att geologisk lagring av koldioxid endast är tillåten till havs. Vidare är utvinning av olja och gas inom allmänt vattenområde till havs inte tillåten i , vilket är en följd av att har valt att genomföra offshoredirektivet endast i vissa delar. I samband med genomförandet av offshoredirektivet konstaterade regeringen att begränsade resurser av olja och gas i havet främst är lokaliserade till ett begränsat antal geologiska strukturer belägna öster och sydost om . Regeringen uttalade vidare att det inte går att bortse från risken att en allvarlig olycka inträffar i samband med olje- och gasutvinning, att det miljömässiga tillståndet i är mycket kritiskt och att har ett ansvar för att verka för att havsmiljödirektivets mål om god miljöstatus uppnås. Mot den bakgrunden fanns det enligt regeringen inte några planer på att bevilja tillstånd för prospektering eller utvinning av olja eller gas till havs (prop. 2014/15:64). Regeringen anser inte att det har framkommit några skäl för att nu frångå den bedömningen. Undantaget bör därför enligt regeringen begränsas till att avse tillstånd till sådan utvinning på land av råolja och naturgas som är nödvändig för geologisk lagring av mindre än koldioxid. I kommittémotion 2021/22:4499 av m.fl. (M) förordas att ska avslå regeringens proposition. Motionärerna anför bl.a. att de delar uppfattningen att en utfasning av fossila bränslen är nödvändig för att minska utsläppen av växthusgaser och därmed bromsa klimatförändringarna. Motionärerna anser dock inte att regeringens förslag kommer att bidra till att uppnå ett sådant syfte och därtill menar de att förslagen kommer att föra med sig betydande nackdelar som t.ex. att de riskerar att hindra omställningen. Även i kommittémotion 2021/22:4468 av m.fl. (SD) förordas att propositionen ska avslås. Motionärerna konstaterar att en utfasning av fossila energikällor är eftersträvansvärt utifrån en ambition att nå minskade utsläpp av koldioxid. Givet det försämrade säkerhetspolitiska läget anser dock motionärerna att tidpunkten är illa vald eftersom de föreslagna lagändringarna skulle kunna riskera att försämra totalförsvarets förutsättningar att fullfölja sitt samhällsuppdrag och kan komma att påverka krisberedskap. Motionärerna ser även att det kan uppstå problem i tillämpningen av bestämmelsen om ett lämplighetskrav för utvinning ur alunskiffer eftersom det saknas en tydlig definition av alunskiffer. Ett förslag om att avslå propositionen förs också fram i kommittémotion 2021/22:4474 av m.fl. (KD) yrkande 1. Motionärerna anför att det är viktigt att arbeta för att ska bli fossilfritt så fort det är praktiskt möjligt. anser motionärerna att det är viktigt att inte fatta beslut som i ett längre perspektiv kan medföra mer skada än nytta. Motionärerna menar att regeringens lagförslag riskerar att försvåra utvinningen av flera metaller och som är viktiga för klimatomställningen och en fortsatt god välfärd. Motionärerna ser även problem relaterat till hanteringen av kol, olja och gas som avfall. Övriga förslag om de nya reglerna I kommittémotion 2021/22:4473 av m.fl. (V) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att de föreslagna övergångsbestämmelserna ska gälla för undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet t.o.m. . Vidare förordas i yrkande 2 att regeringen ska återkomma med en beskrivning av hur de föreslagna bestämmelserna förhåller sig till hushållningsprincipen och till avfallshierarkin i 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 § , särskilt när det gäller råolja, skifferolja och naturgas. I kommittémotion 2021/22:4467 av m.fl. (L) föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med lagförslag som möjliggör storskalig lagring av koldioxid även på platser där olja och gas förekommer. Bakgrund och pågående arbete I portalparagraf (1 kap. 1 §) anges att ska tillämpas så att hushållningen med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Enligt 2 kap. 5 § ska vidare alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mängden skadliga ämnen i material och produkter minska de negativa effekterna av avfall I 15 kap. 10 § anges vidare att en bestämmelse om skyldighet att vidta avfallsförebyggande åtgärder finns i 2 kap. 5 §. Den som är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det återvinns genom att det förbereds för återanvändning materialåtervinns, om det är lämpligare än 1 återvinns på annat sätt, om det är lämpligare än 1 och 2, eller bortskaffas, om det är lämpligare än 1–3. Den behandling av avfallet som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses som lämpligast, om behandlingen inte är orimlig. Avfallshierarkin är gemensam för hela EU. Enligt avfallshierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Vilken typ av återvinning som ska väljas bedöms i det enskilda fallet. Utskottets ställningstagande redovisas under följande rubriker: – Övriga förslag om de nya reglerna. Utskottet anser att bör anta regeringens lagförslag som innebär ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas samt skärpta regler för utvinning i alunskiffer. Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionsyrkanden där en motstående uppfattning framförs. Övriga förslag om de nya reglerna I motionerna 2021/22:4467 (L) och 2021/22:4473 (V) yrkandena 1 och 2 förordas att regeringen ska återkomma med förslag på ändrade regler när det gäller koldioxidlagring respektive övergångsbestämmelser och ett tydliggörande kring hur de nya reglerna förhåller sig till hushållningsprincipen och avfallshierarkin i . Som framgår av de tidigare ställningstagandena i betänkandet har utskottets ledamöter olika uppfattningar om huruvida bör anta eller avslå regeringens lagförslag. Oaktat detta anser utskottet inte att bör rikta några tillkännagivanden till regeringen i enlighet med det som förordas i de nyssnämnda motionerna. Därmed avstyrks motionsyrkandena. Övriga förslag om utvinning av kol, olja, naturgas och utvinning i alunskiffer Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om krav på förbud och en översyn av lagstiftningen. Jämför reservation 4 (V, MP), 5 (KD) och 6 (M, SD, KD). Skärpta regler för utvinning i alunskiffer Som framgår av betänkandets föregående avsnitt föreslår regeringen skärpta regler för utvinning i alunskiffer. Enligt förslaget ska endast bearbetningskoncession för utvinning i alunskiffer beviljas den som är lämplig att utföra sådan bearbetning. Regeringen anför att det inte förekommer någon brytning av innovationskritiska metaller och i alunskiffer i . Någon sådan brytning har inte heller förekommit historiskt. Alunskiffer togs bort som koncessionsmineral ur minerallagen 2014 eftersom det inte längre fanns något intresse för bergarten alunskiffer i sig, men däremot för dess olika beståndsdelar. Även om brytning i alunskiffer historiskt ofta har skett i dagbrott menar regeringen att det inte är uteslutet att framtida utvinning av metaller och ur alunskiffer kan komma att ske genom underjordsbrytning. Regeringen konstaterar att brytning i alunskiffer är förenad med betydande miljörisker, men anför att riskerna är svårbedömda. Skälet är att alunskiffern är komplex i sin sammansättning och att det är osäkert vilken teknik som skulle användas vid en eventuell framtida utvinning ur alunskiffer. Därtill är alunskifferns sammansättning och egenskaper inte enhetliga utan platsspecifik. Regeringen anför vidare att centralt för alunskifferns potentiella miljörisker är dess egenskaper och den process som kan bli aktuell vid metall- och mineralutvinning. Om det inte vidtas tillräckliga skyddsåtgärder för att förhindra att metaller frigörs under utvinningsprocessen och vid den efterföljande deponeringen av processad skiffer kan det enligt regeringen få konsekvenser för vattenkvaliteten både för ytvatten och för grundvatten samt även för den regionala miljön. Regeringen framhåller att alunskiffer innehåller flera av de innovationskritiska metaller och som är viktiga för att möjliggöra den gröna omställningen med ambitionen att ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Bearbetning i alunskiffer kommer dock troligen att kräva ny teknik, och regeringen menar att det därför bör ställas krav på både teknisk och miljöteknisk kompetens hos verksamhetsutövare. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att införa bestämmelser i minerallagen som specifikt gäller alunskiffer, trots att alunskiffer i sig inte längre utgör koncessionsmineral. Utvinning av innovationskritiska metaller och Regeringen konstaterar att tillgången på metaller och ses som en strategisk fråga både för samt inom ramen för den europeiska gröna given, med det övergripande målet att göra klimatneutralt. Regeringen framhåller vidare att cirkulära och resurseffektiva mineralbaserade värdekedjor är nödvändiga för att främja och möjliggöra grön omställning. En hållbar och tillförlitlig tillgång på inhemska råmaterial är en viktig förutsättning för teknologisk innovation, industrins klimatomställning och hållbar tillväxt. Enligt regeringen behövs således produktion av råmaterial, från både primära och sekundära resurser, för att möta den snabbt växande efterfrågan. Regeringen konstaterar att EU i mycket hög grad är beroende av import av de metaller som krävs för klimatomställning och att detta omfattar de metaller som EU har listat som kritiska råmaterial. Dessa ämnen uppges ha avgörande betydelse för EU:s industriella överlevnad men produktionen är koncentrerad till ett fåtal länder, ofta med svag politisk styrning eller rättssäkerhet, vilket kan leda till oväntade störningar i utbudet. Regeringen anför att det för är en möjlighet att bidra med metaller som framställs på ett mer hållbart, miljöanpassat och socialt ansvarsfullt sätt än i omvärlden. Regeringen konstaterar att det i den uppdaterade industristrategin 2020 presenteras mer djupgående analyser av det strategiska beroendet för sex områden, varav råmaterial är ett. I strategin betonas återigen vikten av tillgång till råmaterial för EU:s industri och den gröna given. Även () betonar vikten av tillgång till och metaller för att uppnå klimatmålen (IEA: Report 2021 The Role of Critical in Clean Energy Transitions). Kommissionen presenterade 2020 ett nytt råvarumeddelande med dels en uppdaterad lista över kritiska metaller och , dels förslag på åtgärder för att säkra EU:s tillgång till de metaller som behövs för grön omställning, industrins utveckling samt EU:s framtida konkurrenskraft (COM(2020) 474). I propositionen förtydligas att förbudet mot utvinning av naturgas även omfattar skiffergas. Någon kommersiell utvinning av naturgas på land har inte förekommit i . Inom områden med alunskiffer har ett antal undersökningstillstånd tilldelats olika aktörer för undersökningar av förekomsten av exploaterbar biogen skiffergas. Flertalet av dessa är avslutade utan att någon ansökan om bearbetningskoncession gjorts. finns en beviljad mindre bearbetningskoncession i . Volymen och värdet av den gas som kan finnas i dessa områden bedöms ur ett internationellt perspektiv vara mycket liten. Utvinning bedöms endast lönsam för en småskalig produktion. I delar av ligger alunskiffern tillräckligt djupt ned i berggrunden för att kunna innehålla s.k. termiskt bildad skiffergas, vilket innebär att skiffern måste ha utsatts för tillräckligt höga tryck och temperaturer vid bildningsprocessen. På dessa större djup måste hydraulisk spräckning (eng. fracking) användas för att frigöra gasen. Någon utvinningsbar mängd gas har dock inte kunnat påvisas. Utvinning av råolja och naturgas till havs utfördes prospektering efter råolja och naturgas genom seismiska mätningar och borrningar till havs i södra . Några exploaterbara fynd av råolja gjordes inte. utfördes även undersökningar till havs söder om och i ett område i södra . Omfattande seismiska undersökningar i de två koncessionsområdena utfördes samt en djupborrning på land vid Köpingsberg utanför . Ingen råolja eller naturgas påvisades i borrningen, och prospekteringen avbröts . antogs och rådets direktiv /30/EU om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs med ändring av direktiv /35/EG (offshoredirektivet). har genomfört direktivet i de delar som krävs för en medlemsstat som inte har prospektering eller utvinning av olja inom sin jurisdiktion och inte planerar att ge tillstånd till detta. Det begränsade svenska genomförandet av direktivet innebär att undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession inte får meddelas i fråga om olje- eller gasverksamhet till havs. Förslagets påverkan på möjligheten till självförsörjning Regeringen konstaterar att några remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Försvarsmakten, har synpunkter på förslagets påverkan på möjligheten till självförsörjning av olja och gas i en krissituation. Regeringen instämmer med remissinstanserna i att det finns ett behov av att överväga vilka effekter förslaget kan få för försörjningsberedskapen och vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga drivmedelsförsörjning vid händelse av kris eller krig. Regeringen konstaterar att frågan aktualiserar komplexa frågeställningar som behöver belysas i särskild ordning. Regeringen har därför för avsikt att i ett annan sammanhang mer brett låta utreda frågan om näringslivets försörjningsberedskap avseende kritiska varor och strategiska beroenden. I kommittémotion 2021/22:4473 av m.fl. (V) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att minerallagen ska ändras så att ett nationellt förbud mot brytning ur alunskiffer införs. I kommittémotion 2021/22:3881 av m.fl. (KD) förordas i yrkande 8 att det ska införas ett förbud mot utvinning av skiffergas i och i yrkande 32 att det ska införas ett förbud mot oljeborrning i . I kommittémotion 2021/22:4474 av m.fl. (KD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med ett lagförslag som inte hämmar möjligheten att utvinna innovationskritiska , som värnar den svenska gruvindustrins konkurrenskraft och stärker beredskapsmässiga säkerhet. Bakgrund och pågående arbete Helsingforskonventionen syftar till att skydda miljö, inklusive . Parter är , , , , , , , , och EU. Konventionen undertecknades ursprungligen 1974 och den nu gällande reviderade konventionen antogs 1992 och trädde i kraft . Konventionen omfattar skydd av från alla föroreningskällor från land, luft och hav. Den förbinder också parterna att vidta åtgärder för att bevara livsmiljöer och biologisk mångfald och för ett hållbart utnyttjande av resurser. Konventionen innehåller bl.a. bestämmelser om utsläpp i prospekteringsfasen och fastställer bl.a. att användningen av oljebaserat borrslam eller slam som innehåller andra skadliga ämnen ska begränsas till fall där det är nödvändigt av geologiska, tekniska eller säkerhetsskäl och endast efter förhandstillstånd av lämplig nationell myndighet. I sådana fall ska lämpliga åtgärder vidtas för att förhindra utsläpp av sådan lera i den miljön. Vidare bör oljebaserat borrslam och borrslam som härrör från användningen av oljebaserat borrslam inte släppas ut i utan tas i land för slutbehandling eller bortskaffas på ett miljömässigt acceptabelt sätt. I konventionen finns även bestämmelser om nedlagda offshoreenheter. De avtalsslutande parterna ska säkerställa att övergivna, nedlagda offshoreenheter och oavsiktligt havererade offshoreenheter avlägsnas helt och förs i land under ansvar av ägaren samt att nedlagda borrbrunnar är igensatta.