bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — Lite kort före en eventuell ajournering vill jag säga att vår andemening med detta inte är ett bokstavsmandat i den mening utredningen tittade på, det vill säga att man så att säga ger regeringens företrädare i det närmaste ordagrant talmanus. Det är inte det vi efterfrågar. Vi säger att kärnkraft som hållbart är en principiellt viktig svensk och europeisk uppfattning som vi tycker att man ska föra fram. Sedan menar vi att det är upp till statsrådet att på ett möte välja form och tillfälle i en bredare diskussion när han lyfter fram de andra viktiga svenska intressena. Därmed menar vi att det inte är ett bokstavsmandat. Vid det återupptagna samrådet efter ajourneringen anförde statssekreteraren följande (anf. Ni har redan hört vår principiella uppfattning i den här frågan. På ministerrådsmötet kommer inte taxonomin eller hållbarhet för kärnkraften att diskuteras, utan energipriser. Men jag har noterat vad majoriteten i nämnden har framfört. Vi kommer att ta med oss det i det fortsatta arbetet inför energiministermötet . Ordföranden anförde följande (anf. Vi sitter i ett konstigt läge. Jag har velat driva det här vidare framåt i processen för att känna av. Jag konstaterar just nu att det finns två formella avvikande ståndpunkter framförda av och . Det finns även ett förslag till tillägg som har framförts av och som också så att säga har bifallits av ett antal andra partier. Då finns det slutligen alltså ett mandat för den positionen och det tillägg som har framfört. Med detta sagt finns det stöd för regeringens här redovisade inriktning med det tillägg som framfördes av . Sedan finns det utöver det en formell avvikande ståndpunkt från och en formell avvikande ståndpunkt från . Det kommer att finnas en avvikande ståndpunkt från . Det kommer också att finnas en avvikande ståndpunkt från Socialdemokraterna och en avvikande ståndpunkt från . Det är där vi kommer att landa . Ordföranden anförde vidare i sitt sista anförande följande (anf. Oavsett vilket är det ändå så att jag kommer att sammanfatta i enlighet med det som jag alldeles sa. Det finns ett tillägg som har framförts av och som har bifallits av flera andra partier. Det finns ett antal avvikande ståndpunkter som jag har framfört – till det här tillägget, vill jag understryka. Jag vill också för protokollets skull markera att jag som ordförande anser att det här är ett bokstavsmandat som regeringen nu påförs inför det kommande rådsmötet. Med detta sagt finns det utöver tillägget stöd för regeringens här redovisade inriktning. Med tillägget finns det ett antal avvikande ståndpunkter som jag har framfört. Ordföranden avslutade samrådet med att tacka statssekreteraren med medarbetare för närvaron vid sammanträde. På rådets webbplats presenteras de viktigaste resultaten från . På webbplatsen anges att syftet med mötet var att följa upp diskussionerna i den 21–, då energirådet fick i uppdrag att fortsätta arbetet med energipriserna, och att hålla en första formell diskussion om kommissionens ”verktygslåda” om energipriser, som lades fram . Vidare framhålls bl.a. följande: Ministrarna välkomnade kommissionens s.k. verktygslåda som en bra utgångspunkt för diskussionerna, och stödde överlag kommissionens analys av orsakerna till de höjda energipriserna. När det gäller kortsiktiga åtgärder enades ministrarna om att nationella åtgärder måste vidtas för att skydda de mest utsatta konsumenterna. I detta sammanhang utgör den föreslagna verktygslådan en användbar europeisk ram för samordning av nationella åtgärder. Ministrarna diskuterade också möjliga alternativ på medellång och lång sikt, däribland en reform av grossistelmarknaden, frivilliga gemensamma inköpssystem för gas samt lösningar för lagring på EU-nivå. Vissa medlemsländer tog fasta på att klimatpolitiken och övergången till ren energi är en del av lösningen och inte orsaken till ökningen av energipriserna. De insisterade på att det är avgörande med investeringar i förnybar energi, energieffektivitet och integrering av energisystem för att öka resiliensen hos EU:s energisystem. Flera ministrar uppmanade kommissionen att tydliggöra naturgasens och kärnenergins roll i EU:s taxonomi för hållbar finansiering. Energiministrarna enades om att utvärdera energipriserna och de framsteg som gjorts med genomförandet av åtgärderna i kommissionens verktygslåda . utför det förberedande arbetet inför Europeiska rådets möte , då EU-ländernas ledare ska återkomma till frågan om energipriser. Av EU-nämndens kallelse 2021/22:14 till sammanträdet framgår att energi- och digitaliseringsministern skulle lämna en återrapport från möte . Till nämndens sammanträde delades en skriftlig återrapport från (). I rapporten anges bl.a. följande: Några medlemsstater menade att kommissionens verktygslåda inte är tillräcklig, andra, däribland välkomnade verktygslådan och att åtgärderna ligger inom ramen för existerande lagstiftning. Väl kända positioner framfördes också vad gällde inriktningen för energimixen. Medan ungefär en tredjedel lyfte kärnkraftens betydelse, betonade en motsvarande andel medlemsstater olika former av förnybar energi. framförde att alla kostnadseffektiva lösningar, inklusive bioenergi och kärnkraft, som bidrar till EU:s klimatmål och minskar beroendet av fossila bränslen behövs. En tredjedel av medlemsstaterna betonade naturgasens roll och uppmanade kommissionen att presentera en delegerad akt om naturgas under taxonomin. Några medlemsstater uppmanade kommissionen att göra detsamma för kärnkraft, medan någon medlemsstat argumenterade för det motsatta. Av EU-nämndens uppteckningar (2021/22:14 § 1) framgår att energi- och digitaliseringsministern inledningsvis hänvisade till den skriftliga återrapporten från (anf. På en fråga från (M) om statsrådet följde mandatet från sammanträde , svarade följande (anf. Jag tror att detta möjligen framgick ur den skriftliga redovisningen. Detta var alltså inte en fråga som var på dagordningen. Det jag framförde vid mötet var den uppfattning som vi har kommit överens om, nämligen att alla fossilfria energislag ska användas i omställningen, inklusive kärnkraft och bioenergi. Ordföranden noterade detta och tackade för informationen (anf. Enligt en artikel på nyhetssajten Europaportalen med rubriken fick inte komma till tals – ”unikt läge”, som hänvisar till bandupptagningar från rådsmötet , var diskussionen om kärnkraftens hållbarhet livlig på rådsmötet. Enligt uppgifter i artikeln var det åtminstone fyra länder (, , och ) som uttryckligen tog upp frågan om huruvida kärnkraft bör klassas som en hållbar energikälla eller inte. Enligt artikeln valde dock energi- och digitaliseringsministern att inte göra det trots EU-nämndsmajoritetens önskan. Ministern uttalade följande enligt Europaportalen: anser att vi kommer behöva alla kostnadseffektiva, fossilfria lösningar inklusive bioenergi och kärnkraft som bidrar till EU:s klimatmål och minskar vårt beroende av fossila bränslen. har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens samråd i EU-frågor samt uttalat sig om innebörden och räckvidden av det mandat som regeringen får av efter ett samråd. granskade ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i (bet. 1997/98:KU25 s. 33). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Ordförandens sammanfattning eller uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med har ägt rum inför rådssammanträdet. Vidare uttalade att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa mandat. Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan: Bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet vidhöll sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I det aktuella granskningsärendet, fortsatte , sammanfattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ordföranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”. Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att påminde om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte funnits i det aktuella fallet. Under /16 granskade utskottet om kultur- och demokratiministern hade agerat i strid med det mandat som lämnat när det gällde frågor om en arbetsplan för kultur och delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet (bet. 2015/16:KU20 s. 106 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet vikten av att en ståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet. Om regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig ansåg utskottet det finnas möjlighet att söka förnyad kontakt med nämnden. Utskottet underströk också att om regeringen av något skäl inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska skälen för avvikelsen tydligt redovisas i den skriftliga återrapporten. En granskning under /17 gällde huruvida statsrådet vid förhandlingarna om förslaget till förordning om fastställande av fiskemöjligheter i hade gått utöver det förhandlingsmandat som regeringen har fått från (bet. 2016/17:KU20 s. 92 f.). Utskottet uttalade bl.a. följande i sitt ställningstagande (s. 108): Utskottet vill i sammanhanget påminna om sitt tidigare ställningstagande att riksdag och regering har gemensamt intresse i att samråden inför ministerrådsmöten fungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för att påverka regeringens agerande. Utskottet framhåller även vikten av att informationen och diskussionen under ett samråd bidrar till att klargöra relevanta sakförhållanden, i syfte att skapa tydlighet kring innehållet i mandat. Att eventuella oklarheter under ett samråd ut är en angelägenhet för både och regeringen. Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt följande: – En redogörelse önskas för vilka överväganden som låg bakom att dåvarande energi- och digitaliseringsminister inte förde fram uppfattning om att kärnkraften ska klassas som hållbar vid . Av redogörelsen bör framgå hur agerandet förhåller sig till regeringens samrådsskyldighet om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. – En kommentar till uppgifterna i medierna om att flera andra medlemsländerna under mötet uttryckligen tog upp frågan om huruvida kärnkraften bör klassas som hållbar eller inte. Stämmer det och vad framfördes av de andra medlemsländerna? Gjorde något inlägg med anledning av vad de andra medlemsländerna framförde? Om ja, vad anförde ministern? Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom Infrastrukturdepartementet (bilaga A1.2.2). I svaret framhålls följande. På dagordningen för möte stod en diskussion om effekterna av de hastigt stigande energipriserna. Någon diskussion om taxonomin eller om kärnkraft skulle kunna anses hållbar inom denna stod inte på dagordningen. Vid samrådet i framförde företrädaren för regeringen detta samt att EU:s taxonomi faller inom Ekofins och inte inom ansvarsområde. Samrådet med avsåg de frågor som fanns på dagordningen inför . Ett s.k. bokstavsmandat från nämnden i frågor som inte avses behandlas vid ett möte eller som faller utanför ansvarsområdet för TTE innebär en olämplig detaljstyrning av regeringens agerande i EU-arbetet. Regeringen har förhållit sig till nämndens medskick i ljuset av detta. Det framgår av den rapport som skickades till att några medlemsstater uppmanade kommissionen att presentera en delegerad akt om kärnkraft under taxonomin och att någon medlemsstat argumenterade för det motsatta. Att andra medlemsstater framförde ståndpunkter i frågor som föll utanför dagordningen ändrade inte den svenska handlingslinjen. Statsrådet framförde således den vid förankrade ståndpunkten att alla kostnadseffektiva lösningar, inklusive bioenergi och kärnkraft, som bidrar till EU:s klimatmål och minskar beroendet av fossila bränslen behövs. Han berörde inte frågan om huruvida kärnkraften borde inkluderas i taxonomin. Som utskottet anfört i det föregående granskningsärendet är det endast kammare som kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av ett utskott eller av är inte bindande för hela , men kan vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Det ankommer ytterst på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med speglar rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet hänvisar i denna del av granskningen vidare till vad det anfört i det föregående granskningsärendet om statsministerns agerande vid . I det här aktuella granskningsärendet noterar utskottet vidare att frågan om s.k. bokstavsmandat var uppe vid samrådet i inför mötet i . Den fråga som det gällde stod inte på rådets dagordning men kom trots det att diskuteras på rådsmötet. Utskottet vill påminna om vad den parlamentariska framhållit i fråga om bokstavsmandat. Enligt är det inte lämpligt att ger ett bokstavsmandat mot regeringens uttryckliga rekommendation, särskilt om mandatet tar upp frågor vid sidan av det som berörs i rådets behandling. Enligt kommittén borde det i ett sådant fall kunna anses finnas mycket goda skäl för en bedömning att svenska intressen bäst företräds genom att regeringen avviker från mandatet, i synnerhet om annars som enda part skulle begära ordet vid frågans behandling vid rådsmötet. Kommittén betonade även att det är ett gemensamt ansvar för regeringen och att resonera sig fram till mandat som är ändamålsenliga för syftet att de svenska ståndpunkterna ska få genomslag. 2 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Regeringens föreskrifter med stöd av den s.k. pandemilagen I en anmälan till (dnr 1048-2021/22), bilaga A2.1.1, begärs det bl.a. att utskottet ska granska om vissa beslut som regeringen fattade /22 omfattas av regeringens normgivningskompetens enligt pandemilagen eller om dessa borde ha underställts prövning genom proposition. Anmälaren anför att övergångsregeringen fattade beslut om en förordning som innebar krav på vaccinationsbevis för att delta vid bl.a. offentliga tillställningar. Beslutet följdes upp av regeringen som fattade beslut om en förordning som gav möjlighet att föreskriva om krav på vaccinationsbevis for att ta del av samhällslivet vid serveringsställen, platser för fritids- och kulturverksamhet, handelsplatser, platser för privata sammankomster och i långväga kollektivtrafik. Enligt anmälaren infördes möjligheten att ställa krav på vaccinationsbevis i ett skede där omfattande infektionsgenombrott hade ägt rum, med hög smittspridning även mellan fullt vaccinerade personer, och utan att det hade presenterats någon vetenskaplig grund som talade för att åtgärden skulle ha någon effekt för att minska smittspridningen. Anmälaren menar att bör granska om det var nödvändigt att införa vaccinationsbevis för att förhindra spridningen av covid-19 och om det var lämpligt av en övergångsregering att fatta ett beslut av så politiskt känslig natur. Vidare anför anmälaren att statsminister och socialminister på en pressträff meddelade att regeringen avsåg att besluta om ytterligare restriktioner med anledning av pandemin, bl.a. begränsningar av rätten att delta i allmänna sammankomster, som t.ex. demonstrationer, och av öppettider för serveringsställen. Enligt anmälaren anförde regeringsrepresentanterna under pressträffen bl.a. att nya restriktioner infördes delvis för vårdens skull och som det förekom hög frekvens av luftvägsinfektioner som influensa och RS-virus. I anmälan anförs att ordalydelsen i pandemilagen inte ger stöd för att beslut om särskilda begränsningar är tillåtna för något annat syfte än att förhindra spridningen av covid-19. bör enligt anmälaren granska om de vidtagna åtgärderna var proportionerliga utifrån en konkret fara för människors liv och hälsa. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom , bilaga A2.1.2–3. Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (covid-19-lagen) gav det allmänna möjlighet att vidta åtgärder för att motverka trängsel eller på annat sätt förhindra smittspridning. Enligt 6 § covid-19-lagen fick föreskrifter och beslut om sådana särskilda begränsningar meddelas endast om det var nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Föreskrifterna och besluten fick inte vara mer långtgående än vad som var försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Vidare borde, enligt samma bestämmelse, föreskrifterna och besluten utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika typer av verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer gavs i covid-19-lagen möjlighet att besluta om särskilda begränsningar för olika verksamheter och platser. Närmare bestämmelser om de olika begränsningarna fanns i förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (begränsningsförordningen). Genom begränsningsförordningen ställdes krav på olika typer av smittskyddsåtgärder vad gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, vissa platser för fritids- och kulturverksamhet, handelsplatser och platser för privata sammankomster. Enligt lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (serveringslagen) fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde meddela ytterligare föreskrifter om smittskyddsåtgärder 10 §). Om det var nödvändigt för att förhindra ytterligare smittspridning fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde meddela föreskrifter om att serveringsställens öppettider skulle begränsas (11 §). Regeringen fick under samma förutsättningar, om andra smittskyddsåtgärder bedömdes otillräckliga, meddela föreskrifter om att serveringsställen skulle hållas stängda. Föreskrifter om nedstängning skulle underställas prövning inom från den dag då föreskriften beslutades (12 §). De bestämmelser som gav regeringen möjlighet att besluta om nedstängning upphävdes fr.o.m. . Med stöd av serveringslagen meddelade regeringen förordningen (2020:527) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (serveringsförordningen). bemyndigades i begränsningsförordningen att meddela föreskrifter om bl.a. ytterligare krav på smittskyddsåtgärder och andra åtgärder för att förhindra smittspridning vad gällde de i covid-19-lagen angivna verksamheterna (3 kap. 5 §, 4 kap. 3 §, 5 kap. 3 § och 6 kap. 2 §). I serveringsförordningen bemyndigades att meddela föreskrifter om bl.a. smittskyddsåtgärder, begränsning av serveringsställens öppettider och föreskrifter om verkställighet av såväl lagen som förordningen (5 och 6 §§). Med stöd av bemyndigandena meddelade föreskrifter och allmänna råd om smittskyddsåtgärder mot sjukdomen covid-19 (HSLF-FS 2021:87). Förutsättningar för särskilda begränsningar Som framgått fick föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar, enligt 6 § covid-19-lagen, meddelas endast om det var nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Föreskrifterna och besluten fick inte vara mer långtgående än vad som var försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. En första förutsättning var alltså att de särskilda begränsningarna var nödvändiga för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Det innebär att det skulle finnas en koppling mellan begränsningen och den eftersträvade effekten på smittspridningen. I smittskyddslagen finns, som framgått ovan, bestämmelser om allmänna riktlinjer för smittskyddet. Riktlinjerna innebär bl.a. att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. De allmänna riktlinjerna för smittskyddet borde, enligt covid-19-lagens förarbeten, vara vägledande vid beslut om särskilda begränsningar enligt covid-19-lagen. Av särskild vikt var att sådana begränsningar skulle vara proportionerliga. Även om det finns bestämmelser om proportionalitet i regeringsformen och förvaltningslagen (2017:900) som aktualiserades när föreskrifter och beslut meddelades med stöd av covid-19-lagen såg regeringen trots detta ett stort värde i att frågan om proportionalitet reglerades särskilt i lagen. I covid-19-lagen angavs därför uttryckligen att föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar inte fick vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa (prop. 2020/21:79 s. 27 och s. 94 f.). Vidare anges i lagens förarbeten att kravet på proportionalitet innebär att det skulle göras en avvägning mellan vad som kunde uppnås genom åtgärden i fråga om minskad smittspridning och de negativa konsekvenser som åtgärden kunde förväntas få. Tänkbara exempel på positiva effekter var minskad sjuklighet och dödlighet i sjukdomen covid-19 samt minskad belastning på sjukvården. Tänkbara exempel på negativa effekter var försämrad folkhälsa i andra avseenden än sjukdom i covid-19, inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter som mötesfrihet, demonstrationsfrihet, näringsfrihet och egendomsskydd samt negativa ekonomiska konsekvenser för privatpersoner, civilsamhälle och företag. Vad som är en proportionerlig åtgärd beror bl.a. på hur omfattande smittspridningen var vid den aktuella tidpunkten eller kunde förväntas bli .