bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — Om det förekom eller fanns en överhängande risk för en omfattande smittspridning, kunde det vara motiverat med mer långtgående åtgärder (prop. 2020/21:79 s. 27 f. och s. 94 f.). I förarbetena till covid-19-lagen anförs vidare att det i lagen endast kan anges allmänna riktlinjer för hur proportionalitetsbedömningen ska göras. Den konkreta avvägningen skulle göras i samband med att föreskrifter om begränsningar togs fram (prop. 2020/21:79 s. 28). Av 11 § första stycket serveringslagen framgick att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde fick meddela föreskrifter om att serveringsställens öppettider skulle begränsas, om det var nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Av förarbetena framgår att föreskrifter om särskilda begränsningar som avser serveringsställen inte borde kunna införas i större utsträckning än vad som var nödvändigt och proportionerligt. Vidare kunde sådana begränsningar påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet och kunde därmed innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna fick inte gå utöver vad som var nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen var vid den aktuella tidpunkten eller kunde förväntas bli (prop. 2020/21:79 s. 46). Genom lagändringar som trädde i kraft infördes ett uttryckligt krav på proportionalitet i 11 § serveringslagen, utformat på motsvarande sätt som i 6 § covid-19-lagen (prop. 2021/22:69, bet. 2021/22:SoU9, rskr. 2021/22:128). Vissa beslut av regeringen /22 inkom med en hemställan till om att genomföra ändringar i begränsningsförordningen i syfte att möjliggöra en effektiv användning av vaccinationsbevis vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (S2021/07415). beslutade regeringen om sådana ändringar i begränsningsförordningen (SFS 2021:1084). Bestämmelserna trädde i kraft . Regeringens beslut innebar att om verksamhetsutövare valde att använda vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd, behövde de inte beakta de deltagarbegränsningar som hade reglerat i sina föreskrifter och allmänna råd om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (HSLF-FS 2021:87) för sådana allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som hölls inomhus med fler än 100 deltagare. Kravet på vaccinationsbevis gällde inte för personer och för personer som på grund av medicinska skäl inte bör vaccinera sig mot sjukdomen covid-19 (3 kap. 2 a § begränsningsförordningen). Till grund för de nya reglerna om vaccinationsbevis vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar låg promemorian Vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd (S2021/06359). Promemorian remitterades utan att något datum för ikraftträdande föreslogs, eftersom promemorian utgjorde underlag i syfte att ha beredskap för ett epidemiologiskt läge där vaccinationsbevis behövde användas som smittskyddsåtgärd. I promemorian anförs bl.a. följande när det gäller frågan om den föreslagna möjligheten att använda vaccinationsbevis var förenlig med regeringsformen, och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (promemorian s. 46 f.): Begränsningarna innebär inskränkningar i grundläggande rättigheter, såsom mötesfriheten, föreningsfriheten och näringsfriheten, och de måste vara proportionerliga. Föreskrifter om särskilda begränsningar får endast meddelas om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 och får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa (6 § covid-19-lagen). Om vaccinationsbevis används medför det att inskränkningarna i fri- och rättigheter för dem som är fullvaccinerade, dem som inte erbjuds eller som avråds från vaccination samt för anordnare av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar och verksamhetsutövare som upplåter lokaler till privata sammankomster inte behöver vara lika långtgående. Det är också fråga om en reglering som kommer att gälla och upphävas så snart den är nödvändig med hänsyn till smittspridningen eftersom föreskrifter om särskilda begränsningar inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa (6 § covid-19-lagen). Det är dessutom frivilligt för anordnare och verksamhetsutövare att använda sig av möjligheten att uppställa krav på vaccinationsbevis. Möjligheten för anordnare och verksamhetsutövare att uppställa krav på att visa upp vaccinationsbevis för dem som erbjuds och rekommenderas vaccination för att få delta vid evenemang bedöms vara försvarbar, även om det innebär att personer som av andra skäl än medicinska avstått från att vaccinera sig inte kan delta i dessa arrangemang. Begränsningen, som innebär lättade deltagartak under förutsättning att kontroller av vaccinationsbevis m.m. görs, bedöms inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. De negativa effekter som kan uppkomma av förslaget i form av t.ex. att ovaccinerade personer i praktiken kan komma att utestängas från större allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, bedöms mot denna bakgrund inte gå utöver det som bestämmelser om deltagarbegränsningar ytterst syftar till, nämligen att skydda enskildas liv och hälsa. Det bedöms inte heller finnas något alternativt sätt till mindre ingripande åtgärder som skulle ge nödvändiga möjligheter att förhindra smittspridning. Förslagen bedöms därmed vara förenliga med bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen, och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I sitt remissyttrande över promemorian anförde ombudsmän () bl.a. att det saknas en djupare analys av i vad mån förslaget är förenligt med de grundläggande fri- och rättigheterna. Avsnittet i promemorian om förslagets förenlighet med bl.a. regeringsformen och är enligt JO kortfattat och innehåller över huvud taget inte någon redogörelse för tillämpliga bestämmelser i dessa författningar. I stället hänvisas det till de allmänna förutsättningarna för särskilda begränsningar i 6 § covid-19-lagen. Detta är en klar brist i det remitterade underlaget enligt JO, som vidare anförde att förslagets förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter behövde bli föremål för ytterligare överväganden inom ramen för den fortsatta beredningen. Även Justitiekanslern () efterfrågade i sitt remissyttrande en mer omfattande analys över hur ett system med vaccinationsbevis förhåller sig till regeringsformen, och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Kammarrätten i anförde bl.a. att det förhållandet att förslagen förbereddes innan de var tänkta att användas gjorde det svårt att bedöma om de föreslagna bestämmelserna skulle komma att utgöra en ändamålsenlig och proportionerlig reglering. och Hovrätten för nedre hade inga synpunkter på de presenterade förslagen i sak. Inte heller och Förvaltningsrätten i hade några invändningar mot förslagen. beslutade regeringen på nytt om ändringar i begränsningsförordningen (SFS 2022:2) och i serveringsförordningen (SFS 2022:3). Bestämmelserna trädde i kraft . Genom förordningsändringarna infördes bl.a. en möjlighet att använda vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd i fler verksamheter, däribland på serveringsställen, platser för fritids- och kulturverksamhet, handelsplatser och platser för privata sammankomster. Genom de nya bestämmelserna framgick det uttryckligen att bemyndiganden i begränsningsförordningen och serveringsförordningen även omfattade möjligheten att meddela föreskrifter om smittskyddsåtgärder i form av vaccinationsbevis (se 8 kap. 2 § begränsningsförordningen och 8 § serveringsförordningen). Till grund för de nya bestämmelserna om vaccinationsbevis på serveringsställen etc. låg promemorian Vaccinationsbevis på serveringsställen och i andra verksamheter, smittskyddsåtgärder i långväga kollektivtrafik och förlängning av begränsnings- och serveringsförordningarna (S2021/07875) som remitterades . Promemorians förslag om användning av vaccinationsbevis i fler verksamheter remitterades utan att något datum för ikraftträdande föreslogs, eftersom promemorian utgjorde underlag i syfte att ha beredskap för ett epidemiologiskt läge där vaccinationsbevis behövde användas som smittskyddsåtgärd. När det gällde frågan om användningen av vaccinationsbevis var förenlig med regeringsformen, och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna hänvisades till de bedömningar som gjorts tidigare när vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd infördes vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Därutöver anfördes bl.a. följande (promemorian s. 66 f.): Förslagen i denna promemoria innebär en möjlighet att använda vaccinationsbevis även på serveringsställen, vissa platser för fritids- och kulturverksamhet, vissa handelsplatser, platser för privata sammankomster samt vid långväga kollektivtrafik. Förslagen innebär att ovaccinerade personer kan komma att uteslutas från sådana verksamheter och arrangemang. Undantag görs dock för personer och för personer som på grund av medicinska skäl inte bör vaccinera sig. I stället för reglering i huvudsak i regeringens förordning överlämnas till att meddela föreskrifter om vaccinationsbevis avseende dessa typer av arrangemang. Det innebär att kan besluta om andra smittskyddsåtgärder, även sådana som innebär att antalet deltagare begränsas, också för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar där systemet med vaccinationsbevis används. Innebörden blir dock att lika långtgående restriktioner inte måste vidtas om anordnaren väljer att använda vaccinationsbevis i sin verksamhet. Om en anordnare av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning använder sig av vaccinationsbevis innebär detta att vaccinerade, men inte ovaccinerade, ges möjlighet att delta i sammankomsten eller tillställningen. Det är fråga om en reglering som sannolikt kommer att gälla och upphävas så snart den är nödvändig med hänsyn till smittspridningen, eftersom föreskrifter om särskilda begränsningar inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Det ska framhållas att det dessutom är frivilligt för anordnare och verksamhetsutövare att använda sig av möjligheten att uppställa krav på vaccinationsbevis. Möjligheten för anordnare och verksamhetsutövare att använda sig av vaccinationsbevis bedöms därmed vara försvarbar, även om det innebär att personer som av andra skäl än medicinska avstått från att vaccinera sig inte kan besöka vissa verksamheter eller delta i vissa arrangemang. Möjligheten att använda sig av vaccinationsbevis, vilket möjliggör lättnader från andra restriktioner, bedöms inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. De negativa effekter som kan uppkomma av förslaget i form av t.ex. att ovaccinerade personer i praktiken kan komma att utestängas från serveringsställen, platser för fritids- och kulturverksamhet, handelsplatser, mässor samt platser för privata sammankomster bedöms mot denna bakgrund inte gå utöver det som restriktioner ytterst syftar till, nämligen att skydda enskildas liv och hälsa. Det epidemiologiska läget kan framöver komma att vara sådant att det är motiverat att vidta smittskyddsåtgärder i en eller flera av de verksamheter som nämns ovan. Sådana begränsningar kan innebära inskränkningar i grundläggande rättigheter, såsom egendomsskyddet och näringsfriheten och måste vara proportionerliga. En möjlighet att använda vaccinationsbevis innebär för verksamhetsutövaren att inskränkningarna i t.ex. näringsfriheten inte behöver bli lika långtgående. I avsnitt 3.3.1 redogörs för varför endast vaccinationsbevis ska användas för att kunna göra undantag från vissa smittskyddsåtgärder. Dessa skäl gör sig även gällande i fråga om huruvida det finns några alternativa sätt till mindre ingripande åtgärder som skulle ge nödvändiga möjligheter att förhindra smittspridning och att upprätthålla verksamheter. Den bedömning som görs utifrån det aktuella kunskapsläget är att en möjlighet att uppvisa ett negativt testresultat eller ett tillfrisknandeintyg inte utesluter att personen insjuknat efter testtidpunkten. Detsamma skulle kunna sägas om vaccinerade personer. Enligt kunskapsläget utgör emellertid vaccination en mycket effektiv smittskyddsåtgärd vilket medför att det är lägre risk för smittspridning i grupper där endast vaccinerade träffas än i grupper där både vaccinerade och ovaccinerade träffas. Därutöver finns mycket starka skäl att inte ytterligare belasta hälso- och sjukvården. Ytterst är detta alltså en fråga om människors liv och hälsa där risken för samhällssmitta minskar om samtliga deltagare eller besökare är vaccinerade. Det ankommer vidare på att med sin expertkunskap avgöra i vilka fall det är lämpligt att göra undantag från myndighetens föreskrifter om restriktioner om samtliga deltagare eller besökare är vaccinerade. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de undantag som föreslås gälla för bl.a. personer (alternativt ), för vissa verksamheter samt att det är frivilligt för verksamhetsutövaren att använda sig av vaccinationsbevis bedöms det därför inte heller finnas något alternativt sätt till mindre ingripande åtgärder som skulle ge nödvändiga möjligheter att förhindra smittspridning. I sitt remissyttrande över promemorian anförde JO (chefsJO ) bl.a. att förslagets förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter visserligen är något mer utvecklat än det som JO yttrade sig över , men att det fortfarande saknades en djupare analys av frågan. I frågan om normgivningsmakten över användningen av vaccinationsbevis anförde JO bl.a. följande: Författningskonstruktionen innebär att det i praktiken är som får bestämma om, när och i vilka situationer vaccinationsbevis ska få användas. Det innebär en omfattande delegering av normgivningsmakt från regeringen till en förvaltningsmyndighet över frågor som berör grundläggande fri- och rättigheter. Enligt mig kan lämpligheten av en sådan delegering ifrågasättas. De åtgärder för att förhindra smittspridning som vidtas ska vara proportionerliga (se 6 § andra stycket covid-19-lagen). Kravet på proportionalitet innebär att det ska göras en avvägning mellan vad som kan uppnås genom åtgärden i fråga om minskad smittspridning och de negativa konsekvenser som åtgärden kan förväntas få, bl.a. för medborgarnas fri- och rättigheter. När det gäller en så långtgående smittskyddsåtgärd som vaccinationsbevis anser jag det naturligt att det är regeringen som ska göra denna intresseavvägning och ser en viss inneboende fara med att proportionaliteten bedöms av en förvaltningsmyndighet vars uppgift är folkhälsan och främsta intresse är att begränsa smittspridning. I sitt remissyttrande anförde JK bl.a. att JK inte hade någon allmän invändning mot förslaget att möjliggöra vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd i flera verksamheter men framhöll att regeringen, med hänsyn till de svåra avvägningar som krävs i fråga om proportionaliteten i åtgärderna, borde överväga om det inte är lämpligast att det är regeringen som genom förordningsändringar fattar eventuella beslut om vilka ytterligare verksamheter som ska kunna använda vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd. Förvaltningsrätten i ifrågasatte i sitt remissyttrande proportionaliteten i att införa krav på vaccinationsbevis i långväga kollektivtrafik, men hade inga invändningar mot förslagen i övrigt. Inte heller Förvaltningsrätten i hade några invändningar mot förslagen. Ytterligare begränsningar av rätten att delta i allmänna sammankomster m.m. lämnade en hemställan till regeringen om ändringar i fråga om deltagarbegränsningar för allmänna sammankomster, offentliga tillställningar och mässor som äger rum inomhus samt platser för privata sammankomster. hemställde bl.a. att regeringen skulle fatta beslut om att i begränsningsförordningen införa ett maxtak på 500 deltagare för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inklusive mässor som äger rum inomhus då vaccinationsbevis används samt att sänka maxtaket vid uthyrning av platser för privata sammankomster från 50 deltagare till 20 i samma förordning. I sin hemställan anförde bl.a. att vaccinationsbevis, trots vaccinets mycket goda effekt mot svår sjukdom, som enskild åtgärd inte var tillräcklig då skyddet mot smitta med omikronvarianten är begränsat. bedömde därför att det inte räckte med vaccinationsbevis och de övriga regler som gällde utan att deltagartak krävdes för att ytterligare minska risken för allvarliga konsekvenser vid eventuell smittspridning. Vaccinationsbevisen fyllde dock enligt fortsatt ett syfte vid arrangemang med mer än 50 deltagare. Detta för att minska risken för att många ovaccinerade med förhöjd risk för slutenvård smittades vid samma tillfälle. Ett antal remissinstanser bjöds in till ett remissmöte med . De remissinstanser som inte kunde delta vid mötet anmodades att skicka in skriftliga synpunkter senast . I sitt remissyttrande över förslaget anförde JO (JO Per Lennerbrant) i huvudsak följande: Till grund för det remitterade förslaget ligger en hemställan från . Av den framgår att åtgärder behöver vidtas för att dämpa smittspridningen. I hemställan görs dock inga överväganden i fråga om huruvida deltagarbegränsningen är förenlig med regeringsformens krav på proportionalitet. Några sådana överväganden redovisas inte heller på annan plats i remissen. Det framgår vidare inte hur länge begränsningen är tänkt att gälla. Det sagda är en brist som försvårar för remissinstanserna att bilda sig en välgrundad uppfattning om huruvida begränsningen är proportionerlig. Det försvårar också att situationen nu är en annan än exempelvis när covid-19-lagen antogs, eftersom en stor del av befolkningen har vaccinerats som det är en ny virusvariant som breder ut sig. Mot bakgrund av vad redovisat om en kraftigt ökande smittspridning vill jag inte motsätta mig den föreslagna begränsningen under ett akutskede. Den får dock inte gälla längre än vad som är absolut nödvändigt. 2022 är valår och möjligheten att vid allmänna sammankomster bilda opinion är ett fundament i ett demokratiskt styrelseskick. Detta måste vid en proportionalitetsbedömning naturligtvis ges stor vikt. Förhållanden som påverkar bedömningen kan vidare förändras förhållandevis snabbt. Enligt min mening bör därför åtgärder som begränsar möjligheterna att bilda opinion, men som vid införandet likväl bedöms godtagbara och nödvändiga, och fram till valet inte gälla längre än en månad i taget. Inför varje eventuell framtida begränsning behöver överväganden redovisas i fråga om begränsningens förenlighet med regeringsformen. Regeringen beslutade om ändringar i begränsningsförordningen (SFS 2022:22) i enlighet med hemställan. Ändringarna trädde i kraft . Skyddet av grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheter som den enskilde är tillförsäkrad gentemot det allmänna. Här finns bl.a. bestämmelser om skydd för de s.k. politiska friheterna, den enskildes kroppsliga frihet och säkerhet samt vissa rättssäkerhetsgarantier. Ett skydd för fri- och rättigheter finns också i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som är inkorporerad i svensk rätt. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Domstolar och andra offentliga organ får vidare inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). Enligt 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa rättigheter. Bland dessa rättigheter kan nämnas mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Av 2 kap. 20–24 §§ regeringsformen följer att vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. I 2 kap. 20 § första stycket regeringsformen räknas de fri- och rättigheter upp som kan begränsas med stöd av bestämmelsen. Begränsningsmöjligheterna gäller bl.a. mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Begränsningen av de grundläggande fri- och rättigheterna får enligt 2 kap. 21 § regeringsformen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Särskilda förutsättningar måste enligt 2 kap. 24 § regeringsformen härutöver vara uppfyllda för begränsningar av mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Dessa friheter får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka en farsot. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen ska en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna som huvudregel göras genom lag, dvs. Ett viktigt undantag från detta lagkrav vid rättighetsbegränsningar är att får bemyndiga regeringen att begränsa mötes- och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka en farsot (2 kap. 20 § andra stycket och 24 § första stycket regeringsformen). I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter. Dessa regler kallas i 8 kap. regeringsformen för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter och kommuner. Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen men även andra kapitel i regeringsformen innehåller, som framgått ovan, bestämmelser om normgivning. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar sådan reglering som ska beslutas av , men som i vissa fall kan delegeras till regeringen under de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § regeringsformen). När en regering avgår förflyter det alltid en mellan den tidpunkt när samtliga statsråd entledigats och till dess att en ny regering kan tillträda. Landet kan inte stå utan en regering. Därför föreskrivs i regeringsformen att om regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt (6 kap. 11 § första stycket). En sådan regering brukar benämnas en övergångsregering. Den enda formella begränsningen i en övergångsregerings befogenheter som regeringsformen anger är att den inte får besluta om extra val (3 kap. 11 § andra stycket). I övrigt anses en övergångsregerings handlingsfrihet inte lämpa sig för en grundlagsreglering (prop. 1973:90 s. 282). En övergångsregerings faktiska handlingsmöjligheter begränsas dock i praktiken av den parlamentariska situationen.