bet · H901CU33 · 2022-03-17 00:00:00 — Den nationella planen för omprövning av vattenkraft Utskottet föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför om den nationella planen för omprövning av vattenkraft och tillkännager detta för regeringen. Utskottet anser att tidsplanen behöver justeras om inte vattendistriktens åtgärdsprogram för förvaltningscykeln 2021–2027 har fastställts när tidsfristen går ut för nästa prövningsgrupp. Vidare bör regeringen säkerställa att alla nödvändiga åtgärder för att minimera omprövningarnas negativa inverkan på vattenkraftselen vidtas och att de undantag som medger nyttjas fullt ut. I betänkandet finns en reservation (S, V, L, MP) där det föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Utskottet lägger på eget initiativ fram förslaget till tillkännagivande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Den nationella planen för omprövning av vattenkraft Den nationella planen för omprövning av vattenkraft (S, V, L, MP) Utskottets förslag till riksdagsbeslut Den nationella planen för omprövning av vattenkraft ställer sig bakom det som utskottet anför om den nationella planen för omprövning av vattenkraft och tillkännager detta för regeringen. Reservation (S, V, L, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (KD), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (M), (SD), (S), (S), (SD), (M), (S), (V) och (L). Inom utskottet har det väckts en fråga om att utskottet, med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, ska ta initiativ till ett tillkännagivande till regeringen om den nationella plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § . I detta betänkande benämns denna plan som den nationella planen för omprövning av vattenkraft. Utskottet har tagit emot en skrivelse i ärendet. är indelat i fem vattendistrikt, och en länsstyrelse i varje distrikt är utsedd att vara vattenmyndighet: • – i län • – i . Vattenmyndigheterna ska förvalta kvaliteten på vattenmiljön inom respektive vattendistrikt, och varje vattenmyndighet tar fram förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för sitt vattendistrikt. Arbetet med vattenförvaltning drivs i förvaltningscykler . I varje vattendistrikt finns en vattendelegation som fattar vatten-myndigheternas beslut. Havs- och vattenmyndigheten stöder vatten-myndigheterna genom vägledning och tar fram föreskrifter. och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. vattendirektivet, antogs 2000 och syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten för att minska föroreningar av särskilt prioriterade ämnen, främja hållbar vattenanvändning och förbättra vattenkvaliteten för de eko-system som är beroende av vatten. I har vattendirektivet genomförts genom bl.a. 5 kap. och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). inledde Europeiska kommissionen ett överträdelseärende mot om genomförandet av vattendirektivet. Bakgrunden var att kommissionen inte ansåg att hade uppfyllt sina skyldigheter enligt vissa artiklar i direktivet (överträdelseärende nr 2007/2239). En första formell underrättelse mottogs av den dåvarande regeringen . Tre kompletterande formella underrättelser har tagits emot efter det. tog regeringen emot ett motiverat yttrande från kommissionen. Ett moment i arbetet med det nationella genomförandet av vatten-förvaltningen, som grundar sig på vattendirektivet, är att fastställa miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. och 4 kap. vattenförvaltningsförordningen Miljökvalitetsnormerna är centrala i genomförandet av vattendirektivets mål och det är de som åtgärder och åtgärdsprogram syftar till att uppnå. Miljökvalitetsnormer för ytvatten omfattar sjöar, vattendrag och kustvatten. Syftet med normerna är att säkra vattenkvaliteten. En miljökvalitetsnorm beskriver den kvalitet en vattenförekomst ska ha nått . Med andra ord anger miljökvalitetsnormen målet med arbetet för varje vattenförekomst (samt när målet ska vara uppnått). Miljökvalitetsnormerna anger en lägstanivå. Vattenförekomsten får alltså inte påverkas av en verksamhet på så sätt att kvaliteten blir sämre än den status som anges i . Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå det som kallas god status. I vissa fall innebär målet att uppnå god status en betydande negativ påverkan på viktiga samhällsvärden eller verksamheter. Under vissa förutsättningar medger vattendirektivet att vattenförekomsten då kan förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad. Följden av detta blir att mindre stränga krav kan tillämpas. gäller enligt 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen att vattenmyndigheterna ska förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad om den, till att börja med, har skapats genom mänsklig verksamhet eller på grund av mänsklig verksamhet har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt och de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett betydande sätt negativt påverka – miljön i stort – sjöfart eller hamnanläggning – kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet som vatten lagras för – verksamhet eller åtgärd för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering eller – annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt En andra förutsättning är, enligt samma bestämmelse, att det av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad. Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram vägledningar om kraftigt modifierade vatten, bl.a. en vägledning för att hjälpa den som ska fastställa en vattenförekomst som kraftigt modifierad på grund av ett vattenkraftverk. I varje vattendistrikt finns, som nämnts ovan, en vattendelegation. Vattendelegationen fattar beslut om miljökvalitetsnormer, dvs. myndighetens föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i distriktet. Besluten om miljökvalitetsnormer bygger på de statusklassningar som gjorts för varje vattenförekomst. Inför beslut om nya normer bjuder vattenmyndigheterna in till samråd. Miljökvalitetsnormerna är som huvudregel bindande att följa för myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare i enskilda prövningar. Miljökvalitetsnormerna ska dock omprövas vid behov. Vid en enskild miljöprövning kan det t.ex. komma fram ny information som visar att miljökvalitetsnormen för vatten som berörs av prövningen har beslutats på felaktiga grunder. ska då begära ett yttrande från vattenmyndigheten i distriktet och redovisa skillnaden mellan nuvarande status och den status som legat till grund för miljökvalitetsnormen. Detta innebär att det i samband med en prövning finns utrymme att justera felaktigheter. Om vattenmyndigheten, efter att ha tagit del av en begäran om yttrande, bedömer att det inte finns förutsättningar att ändra den aktuella miljökvalitetsnormen ska vattenmyndigheten anmäla detta till regeringen. ska därefter avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan. Tillkännagivanden om småskalig vattenkraft m.m. beslutade , på förslag av civilutskottet, om ett tillkännagivande med anledning av ett motionsförslag om tillståndsprövningen för vattenverksamheter. Enligt tillkännagivandet borde regeringen återkomma till med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191). I utskottets betänkande anfördes följande: Utskottet anser det vara en rimlig målsättning att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter ska ha tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i . För att detta mål ska kunna uppnås på ett bra och effektivt sätt är det en förutsättning att tillståndsprocesserna är flexibla och kan anpassas så att inte utövare av småskalig vattenkraft får orimliga kostnader vid nya tillståndsprövningar. Hänsyn måste tas till att utövare av storskalig och småskalig vattenkraft har helt olika ekonomiska förutsättningar. De senare har normalt begränsade ekonomiska resurser och måste vid nya tillståndsprövningar ges förutsättningar att lägga huvuddelen av resurserna på effektiva miljöförbättrande åtgärder, t.ex. skapandet av vandringsvägar för fisk, och inte på administrativa kostnader för själva tillståndsprövningen. Risken är annars att många utövare av småskalig vattenkraft tvingas att avveckla verksamheten. Enligt utskottet bör regeringen därför återkomma till med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter. Detta bör ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. beslutade , på förslag av näringsutskottet, om ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsförslag om småskalig vattenkraft. Enligt tillkännagivandet skulle det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader (bet. 2019/20:NU14, rskr. 2019/20:221). beslutade , på förslag av miljö- och jordbruksutskottet i ett utskottsinitiativ, om fyra tillkännagivanden till regeringen (bet. 2021/22:MJU5, rskr. 2021/22:2). Enligt tillkännagivandena skulle regeringen: • pröva vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2021–2027 för att säkerställa en god balans mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta som ligger i linje med beslut om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft samt livsmedelsstrategins mål • säkerställa att vattenmyndigheterna tar hänsyn till alla nyttor som vattendirektivet listar vid normsättningen samt utnyttjar alla tillgängliga undantag för att klassificera vatten som ”kraftigt modifierade” och tillämpa ”mindre stränga krav” i exempelvis produktiva jordbruksområden, miljöer med höga kulturvärden och i de vattenförekomster där god ekologisk status förutsätter att kraftverket avvecklas eller ger påverkan på reglerkraft • säkerställa att de miljöanpassningar som sker inte går ut över möjligheten att öka effekten i befintlig vattenkraft • säkerställa att platsspecifika bedömningar av alla nyttor och konsekvenser görs med beräkningsgrunder som är vedertagna och transparenta samt att detta görs i samråd med berörda aktörer. träffades en energipolitisk överenskommelse mellan , , de gröna, och (energiöverenskommelsen). Överenskommelsen utgjorde en gemensam plan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem, med ett mål om förnybar elproduktion 2040. När det gällde vattenkraft innebar överenskommelsen bl.a. följande: • ska leva upp till och dess krav på vattenverksamheter. • ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men prövningssystemet ska utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. • Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till behovet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst. • Vattenkraften ska främst byggas ut genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moderna miljötillstånd. • Nationalälvarna, och övriga älvsträckor som anges i lagen, ska även fortsättningsvis skyddas från utbyggnad. • Vattenkraftsbranschen ska fullt ut finansiera de kostnader, för t.ex. omprövning av verksamheter, som gör att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet ska utgå från den partsdiskuterade fondlösning som och Havs- och vattenmyndigheten har haft. överlämnade regeringen proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft till . Förslagen i propositionen skulle genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen. Vidare skulle bl.a. de ändringar genomföras som behövdes med anledning av tillkännagivande 2016. I propositionen bedömde regeringen bl.a. att det svenska genomförandet av vattendirektivet måste ge utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verksamheter genom att undantag från den generella kravnivån ska kunna tillämpas, inklusive att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Berörda myndigheter skulle enligt regeringen vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som medger. biföll propositionen (bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). Lagändringarna innebar bl.a. följande: • en skyldighet för vattenverksamheter i hav, sjöar och vattendrag, vilka startats för att producera vattenkraftsel, att ha moderna miljövillkor • att myndigheternas tillståndsprövning ska ha ett nationellt helhetsperspektiv (där behovet av åtgärder som förbättrar vattenmiljön ska vägas mot behovet av en nationell effektiv tillgång till el från vattenkraft) • att regeringen ska se till att det finns en nationell plan som kan vägleda myndigheterna i tillståndsprövningen. Lagstiftningen om miljöanpassning av vattenkraften trädde i kraft . I nära anslutning till detta infördes i vattenförvaltningsförordningen en skyldighet för vattenförvaltningen att fullt ut använda alla de möjligheter som ger till undantag och att förklara vatten som kraftigt modifierade (se ovan under rubriken och statusklassningar). I skrivelse 2021/22:75 skrivelser till regeringen – åtgärder redovisar regeringen vilka åtgärder som vidtagits med anledning av tillkännagivandena om vattenkraft . Tillkännagivandena är inte slutbehandlade. Regeringen anför bl.a. följande. uppdrog regeringen åt Havs- och vatten-myndigheten att tillsammans med och se över de HARO-värden som anges i den nationella planen för moderna miljövillkor. I uppdraget ingår även att redogöra för hur fördelningen av HARO-värdena mellan huvudavrinningsområden har gjorts och tydliggöra vilken funktion värdena har i arbetet med att förse vattenkraften med moderna miljövillkor. Vidare fick Havs- och vattenmyndigheten i regleringsbrevet i uppdrag att göra en kunskapssammanställning om dammar. Enligt uppdraget skulle Havs- och vattenmyndigheten med stöd av och andra berörda myndigheter, utifrån befintligt kunskapsunderlag tillhandahålla en kunskapssammanställning av vattenkraftdammars och andra dammars för- och nackdelar för naturvård och biologisk mångfald samt potentiella betydelse för att minska risken för erosion, övergödning och översvämningar jämfört med om dammarna inte skulle finnas. gav regeringen och vattenmyndigheten i uppdrag, genom ändring i regleringsbrevet för , att utarbeta vägledning om bedömning av ekologisk potential som komplement till myndighetens övriga vägledning till vattenmyndigheterna vad gäller att förklara vatten som kraftigt modifierade och att använda undantag. Syftet är att möjligheterna att förklara vatten som kraftigt modifierade och besluta om undantag enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ska användas fullt ut. /- - - / I fråga om platsspecifika bedömningar har vattenmyndigheternas förslag till miljökvalitetsnormer varit på samråd. Vattenmyndigheterna har gjort både samhällsekonomisk konsekvensanalys, vilken har varit på samråd, och konsekvensutredning vid regelgivning (enligt SFS 2007:1244) som godkänts av . Den nationella planen för omprövning av vattenkraft Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om den nationella planen för omprövning av vattenkraft och tillkännager detta för regeringen. Jämför reservationen (S, V, L, MP). Moderna miljövillkor för vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel Bestämmelser om vattenverksamhet finns bl.a. i 11 kap. och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att få bedriva vattenverksamhet krävs, som huvudregel, tillstånd enligt (11 kap. 9 § ). gäller enligt 11 kap. 27 § att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt genom en dom eller i ett beslut som inte är . Omprövning görs på verksamhetsutövarens initiativ. Vad en ansökan ska innehålla framgår av 22 kap. . Ansökan och övrigt underlag ska lämnas in till mark- och miljödomstolen. Domstolen bedömer om ansökan behöver kompletteras på något sätt och kan förelägga sökanden att ge in kompletteringar. När en ansökan kommit in till domstolen kungörs detta i någon eller några ortstidningar så att berörda och allmänheten kan ta del av det som planeras och få möjlighet att lämna synpunkter. Sökanden får möjlighet att bemöta yttranden som inkommer till domstolen. När remisstiden är över, och ansökan har bemötts av berörda myndigheter och andra, prövar domstolen den sökta verksamheten utifrån det underlag som lämnats in. hålls en huvudförhandling i målet, vanligen med syn på platsen, men ibland avgörs målet på handlingarna. Den nationella planen för omprövning av vattenkraft Enligt 11 kap. 28 § ska det finnas en nationell plan för de omprövningar av vattenkraftverk som avses i 11 kap. 27 §. Den nationella planen regleras närmare i 24–44 §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. beslutade regeringen om en nationell plan för omprövning av vattenkraft (Nationell plan för moderna miljövillkor, M2019/01769/Nm m.fl.), i enlighet med förslag från Havs- och vattenmyndighetens, och . Planen skulle lägga grunden för ett systematiskt arbetssätt för att uppnå målet om största möjliga vattenmiljönytta som en nationell effektiv tillgång till vattenkraften bibehålls. Att anmäla sig till den nationella planen var frivilligt och anmälan kunde göras fram till . Anmälan har gjorts i fråga om ca 2 400 kraftverk och reglerdammar. För de verksamhetsutövare som inte anmält sin verksamhet till den nationella planen finns i stället en skyldighet att på egen hand, efter , ansöka om omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Enligt 11 kap. 27 § andra stycket får en verksamhet fortsätta att bedrivas till dess en omprövning är klar om verksamhetsutövaren antingen 1) har ansökt om tillstånd eller omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor eller 2) verksamheten omfattas av den nationella planen och verksamhetsutövaren inte är försenad med att ansöka om prövning. De domstolar som kommer att hantera prövningarna i den nationella planen är de fem mark- och miljödomstolarna vid , , , och tingsrätter. Vilka konkreta krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska ställas på en enskild verksamhet anges inte i den nationella planen utan det avgörs av domstolen i den individuella prövningen. Den nationella planen anger prövningsgrupper för verksamheter som kan påverka ett och samma avrinningsområde på ett sådant sätt att verksamheterna kan prövas i ett sammanhang. Den anger också för när verksamhetsutövarna i de olika grupperna senast ska ha lämnat in sina ansökningar. Tidsplanen anger inte hur domstolsprövningarna ska ta men genom att ansökningarna ska lämnas in under är det tänkt att prövningarna ska hinna avslutas (de sista ansökningarna ska enligt planen lämnas in ). Tidsplanen framgår i sin helhet av en bilaga till förordningen om vattenverksamheter. För att underlätta domstolarna arbete och planering anges två tidpunkter för när ansökningarna ska lämnas in, respektive . De första ansökningarna skulle ha lämnats in . Nästa prövningsgrupp ska ge in sina ansökningar . Om en verksamhetsutövare inte ansöker om prövning ska vidta de åtgärder som behövs för att initiera prövningen (42 § förordningen om vattenverksamheter). Riktvärdet om och HARO-värden I och Havs- och vattenmyndighetens rapport för åtgärder i vattenkraften (2014:14) angavs ett riktvärde om minskad vattenkraftsproduktion som ett nationellt övergripande planeringsmål. och Havs- och vattenmyndigheten ansåg att det skulle eftersträvas att inte vattenkraftsproduktion tas i anspråk för att genomföra miljöförbättrande åtgärder. I proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft hänvisade regeringen till myndigheternas planeringsmål och bedömde att ett sådant produktionsbortfall inte skulle ha någon väsentlig påverkan på möjligheten att nå målet om förnybar elproduktion till 2040. I den nationella planen anges s.k. HARO-värden för de olika huvudavrinningsområdena. HARO-värdena, som utgörs av riktvärdet på nationell nivå (1,) fördelat per huvudavrinningsområde, ska utgöra vägledning vid bedömningen av vad som kan anses utgöra en betydande negativ påverkan på kraftproduktion enligt 4 kap 3 § vattenförvaltningsförordningen samt när vattenmyndigheten förklarar en vattenförekomst som kraftigt modifierad och beslutar om undantag. Nationell helhetssyn och samverkansprocesser Den nationella planen ska vara ett verktyg för att samordna de enskilda prövningarna så att det ges möjlighet för en nationell helhetssyn i prövningsunderlaget som kan få genomslag i de enskilda prövningarna (prop. 2017/18:243 s. 203). När den nationella planen beslutades anförde regeringen att en väl fungerande samverkan mellan samtliga berörda aktörer är central för en effektiv prövning. I 42 a och 42 b §§ förordningen om vattenverksamheter regleras formerna för samverkan inför att en ansökan om prövning för moderna miljövillkor lämnas in till prövningsmyndigheten. Syftet är att säkerställa att den regionala samverkansprocessen, samt den översyn av miljökvalitetsnormer som behövs för en effektiv prövning, genomförs . Länsstyrelserna ska samverka kring det underlag som behövs för att säkerställa en effektiv prövning. Detta ska göras innan verksamhetsutövarna i en prövningsgrupp senast ska ha lämnat in sina ansökningar. Samverkan ska genomföras med de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av planen, samt med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Målet med den regionala samverkan är att skapa en förståelse för avrinningsområdets förutsättningar och behov av åtgärder. Syftet är bl.a. att kunna bedöma de miljö- och reglermässiga sambanden och hur olika åtgärder påverkar varandra inom avrinningsområdet. I beslutet att anta den nationella planen anförde regeringen att uppföljningen kommer att vara central för att säkerställa att utfallet av den nationella planen och de enskilda prövningarna inte går emot syftet med planen. En viktig del kommer vara att utvärdera i vilken utsträckning vattenförekomster har klassificerats som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning de undantag som vattendirektivet medger används. Havs- och vattenmyndigheten ska fortlöpande följa genomförandet av planen och vid behov se till att de förslag till ändringar tas fram som behövs för att hålla planen aktuell med hänsyn till hur arbetet med prövningarna fortskrider (31 § förordningen om vattenverksamheter). Om det exempelvis under den regionala samverkan kommer fram omständigheter som innebär att det finns behov av att justera tidsplanen har Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att, tillsammans med och , ta fram ändringsförslag till regeringen. Uppföljningen av den nationella planen skulle inledas 18 månader efter att de nya bestämmelserna om omprövning för moderna miljövillkor trätt ikraft, dvs. 2017/18:243 s. 173–174). I länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåren 2020, 2021 och 2022 har regeringen gett länsstyrelserna i uppdrag att verka för att den nationella planen genomförs i sin helhet.