bet · H901MJU26 · 2022-06-10 00:00:00 — Regeringen anser att det alltid bör vara tillsynsmyndigheten som bedömer om planen uppfyller kraven i förordningen och att detta bör förtydligas i utvinningsavfallsförordningen. Det bör även införas ett krav på att avfallshanteringsplanen ska överensstämma med det tillstånd som har meddelats. På så sätt säkerställs att avfallshanteringsplanen uppdateras utifrån eventuella villkor som kan ha meddelats i tillståndet. Beräkning av säkerhetens storlek Regeringen föreslår att en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av ett obligatoriskt krav på säkerhet enligt ska innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning. Bestämmelsen föreslås tillämpas även i ärenden som prövas av miljöprövningsdelegation. Regeringen framhåller att det är den som ansöker om tillstånd som måste visa att säkerhetens storlek är tillräcklig. och remissinstanserna kan utgå från denna beräkning, och övrig information som har tillförts ärendet, vid en bedömning av säkerheten och fastställande av villkor för säkerheten. Regeringen framhåller vidare att tillståndsmyndigheten inte är bunden av verksamhetsutövarens beräkning och att enligt förslaget i propositionen ska yttra sig över beräkningen av säkerhetens storlek i vissa fall. Yttranden från i tillståndsprövningen Regeringen föreslår att mark- och miljödomstolen, i mål om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall, ska hämta in ett yttrande från i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten. Före prövningen av om säkerheten ska godtas ska ett yttrande i fråga om godtagandet hämtas in från . Som skäl för förslaget anför regeringen att prövningen av en säkerhets storlek innehåller både ekonomiska och naturvetenskapliga bedömningar. När det gäller naturvetenskapliga bedömningar finns kompetens både hos tillståndsmyndigheten och hos eventuella remissinstanser. , som är och har nödvändig kompetens för att analysera och hantera de risker som följer av statens sistahandsansvar inom gruvområdet, kan bidra med sin expertkompetens i ekonomiska frågor. Ett yttrande bör inhämtas när underlaget i målet är i sådant skick att det finns förutsättningar att beräkna storleken på den säkerhet som ska ställas. Eftersom prövningen av säkerhetens form ska göras av tillståndsmyndigheten bedömer regeringen att mark- och miljödomstolen även bör inhämta ett yttrande från i samband med prövningen av säkerhetens form, dvs. i fråga om godtagande av säkerheten. Yttrande bör alltså inhämtas från . Regeringen framhåller vidare att den kompetens som kan tillföras ärendena genom yttrande garanterar väl underbyggda beslut, vilket i vissa fall kan effektivisera prövningen. ska enligt förvaltningslagen (2017:900) handlägga frågan om ett yttrande så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Regeringen bedömer därmed att det inte behövs ytterligare bestämmelser om tidsramar för myndighetens yttrande. Ytterligare villkor i tillståndet Regeringen föreslår att en dom som omfattar tillstånd att driva verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska innehålla villkor – om det belopp som säkerheten ska uppgå till – om att säkerheten därefter fortlöpande ska vara betryggande – som behövs för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen vid oförutsedda avbrott i verksamheten. Detta ska tillämpas även i ett ärende som prövas av . Regeringen anför att det, för att det nya kravet på säkerhet ska ha avsedd effekt, uttryckligen bör framgå att en dom som omfattar tillstånd att driva en verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall alltid ska innehålla villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till. Regeringen framhåller vidare att en säkerhet enligt utvinningsavfallsdirektivet ska fastställas så att alla skyldigheter enligt tillståndet har uppfyllts. Detta omfattar bestämmelser om åtgärder efter stängning. Genom säkerheten ska det alltid finnas tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanläggningen (artikel 14.1). I finns också en bestämmelse om villkor vad gäller avhjälpande av miljöskada. Enligt bestämmelsen ska en dom som omfattar tillstånd till att behandla avfall alltid innehålla bl.a. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att avsluta verksamheten och för efterbehandling (22 kap. 25 a § 2 och 3). Bestämmelsen avser behandling av avfall och är tillämplig även när det gäller utvinningsavfall. Bedömningen av vilka åtgärder som krävs för att avsluta verksamheten och för efterbehandling ligger till grund för beräkningen av säkerhetens storlek. När det gäller beräkningen av säkerhetens storlek anför regeringen att det enligt utvinningsdirektivet ska beaktas vilka merkostnader som kan uppstå om någon annan än verksamhetsutövaren kommer att bedöma situationen och utföra åtgärderna (artikel 14.2 b). Hänsyn ska också tas till de kostnader som kan uppkomma vid en tidigarelagd och oplanerad stängning (artikel 1.2 i kommissionens beslut /335/EG av om tekniska riktlinjer för upprättande av den finansiella säkerheten i enlighet med och rådets direktiv /21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin). Regeringen anför vidare att beräkningen av säkerhetens storlek bör innehålla ett osäkerhetspåslag för att uppfylla direktivets krav på att säkerheterna ska vara betryggande och att beräkningen av säkerheternas storlek bör ta hänsyn till framtida pris- och löneutveckling i fråga om material och tjänster. Regeringen framhåller att det genom det bemyndigande som föreslås kommer att finnas möjlighet att ytterligare precisera hur beräkningen ska gå till. Regeringen framhåller även att vissa reningsanordningar behöver upprätthållas även om verksamheten tillfälligt upphör för längre eller , för att begränsa påverkan på omgivningen och undvika stora kostnader för sanering. Det kan även finnas behov av att upprätthålla andra anordningar eller delar av verksamheten för att undvika skador på miljön. Det är lämpligt att sådana frågor behandlas i tillståndsvillkoren. Det bör därför finnas en skyldighet att förena tillståndet med sådana villkor när det behövs. Beslut om säkerhet på verksamhetsutövarens bekostnad Regeringen bedömer i propositionen att det inte bör införas en ny bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad. Av propositionen framgår att det i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall föreslogs att det skulle införas en särskild bestämmelse i om att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta om säkerheter på en verksamhetsutövarens bekostnad om verksamhetsutövaren inte uppfyller sina skyldigheter att ställa säkerhet. En sådan befogenhet skulle kunna bli aktuell om en tillsynsmyndighet har bedömt att den säkerhet som ställts är betryggande och verksamhetsutövaren inte följer tillsynsmyndighetens föreläggande om att ställa en ny säkerhet. Regeringen redovisar i propositionen att det i 26 kap. 17 och 18 §§ finns bestämmelser om verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad. Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9–13 §§ samma kapitel och det inte följs, ska efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet (17 §). I stället för att begära verkställighet får tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad (18 §). Om tillsynsmyndigheten förelägger en verksamhetsutövare att ställa en ny säkerhet på grund av att den befintliga är betryggande och verksamhetsutövaren inte följer föreläggandet, kan myndigheten med stöd av dessa bestämmelser besluta om rättelse på verksamhetsutövarens bekostnad. Ett sådant beslut kan förenas med verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § . Det innebär att tillsynsmyndigheten kan ordna en säkerhet och kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. I promemorian bedöms att det krävs en särskild bestämmelse om detta i eftersom tillsynsmyndigheten annars måste förskottera kostnaden för säkerheten. Även med en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian kommer dock tillsynsmyndigheten att vara part i avtalet med den som ställer ut säkerheten och behöva betala kostnaden för säkerheten, för att därefter kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. Regeringen anser således att en tillsynsmyndighet genom en tillämpning av befintliga bestämmelser kan åstadkomma samma resultat som avses med den bestämmelse som föreslås i promemorian. Regeringen bedömer därför att det inte behövs en sådan bestämmelse. Regeringen föreslår att villkor om säkerhet ska kunna ändras om det kan antas att den säkerhet som ställts är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Därutöver föreslår regeringen att en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska ingå i en ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan. Av propositionen framgår att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet enligt bestämmelser i 16, 22 och 24 kap. får ändras eller omprövas och att detta kan göras både på en myndighets eller verksamhetsutövarens initiativ. får vidare ändra villkor om säkerhet om det kan antas att en säkerhet är tillräcklig eller är större än vad som behövs (24 kap. 5 § 12 ). Ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen (24 kap. 8 § 1). Regeringen anför att det, precis på samma sätt som säkerheter som ställs enligt befintliga bestämmelser i , bör gå att ändra villkor om säkerhet som beslutats med stöd av den nya bestämmelsen om det kan antas att en säkerhet är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Regeringen bedömer att denna möjlighet till omprövning tillsammans med den regelbundna översyn av avfallshanteringsplanen som tillsynsmyndigheterna gör får anses tillräcklig. Regeringen anser därför att det inte bör regleras att en säkerhets storlek ska omprövas med viss regelbundenhet. Regeringen anför vidare att en ansökan om ändringstillstånd, av samma skäl som anförts tidigare när det gäller en ansökan om tillstånd, bör innehålla en avfallshanteringsplan om en sådan krävs för verksamheten. Regeringen konstaterar att avfallshanteringsplanen är ett centralt verktyg som behövs för att bedöma verksamhetens miljöpåverkan i denna del. Om planen, som ska ses över med viss regelbundenhet, lämnas in får tillståndsmyndigheten en mer komplett bild av verksamheten. Regeringen anser inte att ett sådant krav kan anses vara betungande för verksamhetsutövaren. Regeringen framhåller att det för alla berörda, såväl för verksamhetsutövaren som för tillsynsmyndigheter och andra intressenter, är angeläget att kunna ha en samlad bild av de tillståndsvillkor och andra bestämmelser som gäller för en verksamhet, även om bestämmelserna har tillkommit (prop. 2017/18:243 s. 161). Regeringen anser sammanfattningsvis att en avfallshanteringsplan alltid ska ingå i en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan. Att en sådan lämnas in är således en förutsättning för att målet ska handläggas vidare, men planen ska inte godkännas av tillståndsmyndigheten. Regeringen anför vidare att det är verksamhetsutövaren som är skyldig att ta fram och uppdatera avfallshanteringsplanen. Det bör därför inte införas något krav på att en avfallshanteringsplan ska ingå i en ansökan om omprövning när omprövningen görs på en myndighets initiativ. Vid ansökan om omprövning är dock verksamhetsutövaren skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen (22 kap. 2 a § ). Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter I propositionen föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten. Föreskrifterna ska inte få avse staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund. Som skäl för sitt förslag anför regeringen att det har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verksamheten och där stora mängder avfall har funnits kvar på fastigheten där verksamheten har bedrivits. Kostnaden för att hantera detta avfall är i många fall hög. I vissa fall har det varit fråga om bolag som försatts i konkurs, och i dessa fall finns en stor risk för att skattebetalarna får bära kostnaden för att hantera avfallet och återställa fastigheten. Hantering av avfall innebär således en risk för att samhället får ta kostnaden för att hantera det avfall som lämnats på fastigheterna och åtgärda miljöskador. Regeringen framhåller att det är möjligt att koppla ett tillstånd till ett krav på ställande av säkerhet för avhjälpande av miljöskada eller andra återställningsåtgärder (16 kap. 3 § första stycket ). Det finns dock ingen uttrycklig möjlighet att ställa motsvarande krav på säkerhet för en verksamhet som är anmälningspliktig. Flera av de verksamheter som är anmälningspliktiga enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251) är verksamheter där det finns behov av att fortlöpande frakta bort avfall. Mot bakgrund av vad som framkommit om de kostnader som har uppkommit i flera fall där verksamhetsutövare försatts i konkurs och efterlämnat fastigheter med stora mängder avfall bör det övervägas om det finns behov av att införa en möjlighet att ställa säkerhet även för anmälningspliktiga verksamheter. Detta gäller framför allt verksamheter som hanterar avfall. En remissinstans har framhållit att förslaget kan drabba seriösa småföretag på ett olyckligt sätt eftersom det finns risk för att dessa inte kan bära kostnaderna för säkerheten och administrationen av denna. Regeringen konstaterar i propositionen att syftet med en säkerhet är att skattebetalarna inte ska behöva stå för kostnaden för efterbehandlingen i situationer där verksamhetsutövarna inte kan fullfölja sina skyldigheter. Det innebär också ett genomförande av principen om att förorenaren betalar. På samma sätt som när det gäller den nuvarande regleringen bör en säkerhet dock inte vara större än vad som behövs, och en utgångspunkt bör vara att en säkerhet tillåter att så mycket kapital som möjligt är kvar hos verksamhetsutövaren (jfr prop. 2006/07:95 s. 109 och 110). Regeringen anför vidare att det är rimligt att anta att en bestämmelse som ger möjlighet att ställa krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter inte skulle tillämpas regelmässigt utan bara i de fall där det anses finnas ett stort behov. Regeringen framhåller vidare att ett alternativ skulle vara att göra fler verksamheter än tillståndspliktiga. Det är dock mer tids- och kostnadskrävande både för verksamhetsutövaren och för tillståndsmyndigheten. Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser har ifrågasatt om kommunerna har den ekonomiska och juridiska kompetens som behövs för att pröva frågorna om ekonomisk säkerhet och förordat att länsstyrelserna ska göra bedömningen av om verksamhetsutövaren ska ställa ekonomisk säkerhet. Regeringen anför i propositionen att den delar remissinstansernas bedömning att hanteringen av ekonomisk säkerhet ställer höga krav på juridisk och ekonomisk kompetens. En remissinstans anser vidare att det bör övervägas om möjligheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet ska begränsas till verksamheter som avser avfallsbehandling. Regeringen bedömer i propositionen att bemyndigandet bör utformas på ett sätt som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt får föreläggas att ställa säkerhet. Till skillnad från förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet bör bemyndigandet utformas så att frågan om att bestämma vilken myndighet som ska bedöma frågorna om säkerhet även i fortsättningen ligger inom regeringens restkompetens. Om ett bemyndigande införs i finns det även möjlighet att på förordningsnivå avgränsa vilka verksamheter som ska omfattas. En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke I propositionen föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet skyndsamt ska anmäla överträdelser av bestämmelser i eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken till eller om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Som skäl för sitt förslag anför regeringen att tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen, om det finns misstanke om brott, är skyldig att till eller anmäla de överträdelser av regler och andra regler som har utfärdats med stöd av balken och som är straffbelagda (26 kap. 2 § första stycket ). ska inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan leda till en fällande dom eller om det är fråga om ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om det varit fråga om vårdslöshet eller uppsåt, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar ska göras i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 267). Regeringen framhåller att den nuvarande formuleringen i 26 kap. 2 § , ”om det finns misstanke om brott”, inte återfinns i , som är det regelverk som styr brottsutredningar. Uttrycket ”om det finns anledning att anta” är tydligare och används även för att fastställa de förutsättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § ). Det är också den formulering som används i andra författningar som reglerar krav på att en brottsanmälan ska göras. Uttrycket ”anledning att anta” har inte kommenterats närmare i förarbetena till . I används flera olika uttryck för vilken nivå på bevisningen som krävs i olika sammanhang. Anledning att anta (eller anledning förekommer) anses allmänt uttrycka den lägsta bevisnivån. Den inledande prövningen bör endast avse de objektiva rekvisiten för ett brott. De subjektiva rekvisiten, dvs. om en gärning har begåtts av oaktsamhet eller med uppsåt, är svårbedömd i ett tidigt skede av utredningen, och underlag för den prövningen finns ofta inte förrän förhör har hållits. Utredningen av de subjektiva rekvisiten ska därför göras av polis eller åklagare. Tröskeln för att inleda en förundersökning är låg. Det räcker att det finns anledning att anta att brott har begåtts. Även förhållandevis oklara brottsmisstankar kan således utredas inom ramen för en förundersökning. Kravet på att det ska finnas anledning att anta att ett brott har begåtts innebär i och för sig att det måste finnas en i någon mån preciserad brottsmisstanke. Misstanken kan dock vara vag och gärningsmannen kan vara okänd (jfr prop. 1994/95:23 s. 76 och JO 1999/2000 s. 122). Regeringen konstaterar att denna beskrivning stämmer överens med den beskrivning av misstankenivån som görs i förarbetena till och att det därför finns skäl att justera rekvisiten så att utformningen av bestämmelsen i stämmer överens med uttryckssätt. Därmed innebär ändringen inte någon egentlig förändring av rättsläget. Regeringen framhåller vidare att remissinstansernas synpunkter tyder på en varierande tillämpning, vilket ytterligare visar på behovet av att förtydliga bestämmelsen. Av propositionen framgår vidare att remissinstanser har framfört invändningar i fråga om vilken ansvarsfördelning som bör gälla mellan tillsynsmyndigheten och den brottsutredande myndigheten. Att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts tydliggör enligt regeringen att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Ett sådant uttryckssätt är tydligare än dagens reglering. Precis som för andra myndigheter som har ett ansvar för att anmäla brott kan en tillsynsmyndighet på miljöområdet vidta en inledande utredning för att klarlägga om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En brottsanmälan bör dock vara välgrundad, vilket bl.a. innebär att det bör framgå vilket brott det handlar om. Regeringen anser att det främst är andra faktorer än misstankegraden som påverkar kvaliteten på anmälningarna, exempelvis att det finns ett fungerande samarbete mellan polis, åklagare och tillsynsmyndighet om hur en anmälan bör utformas. Av propositionen framgår att några remissinstanser har ifrågasatt om förslaget kommer att begränsa tillsynsmyndighetens möjligheter att agera vid oegentlig avfallshantering, även mot bakgrund av den bestämmelse i som trädde i kraft och som förbjuder föreläggande vid vite i en fråga som har samband med ett misstänkt brott (26 kap. 14 a § ). Förutsättningarna för att förbudet mot vitesföreläggande ska inträda stämmer överens med regleringen av när en förundersökning ska inledas och med det som föreslås gälla i fråga om skyldigheten för tillsynsmyndigheten att göra en brottsanmälan, dvs. om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Regeringen understryker i propositionen att tillsynsmyndigheten även efter att ett brott har anmälts kan fatta beslut enligt 26 kap. , t.ex. vid en pågående miljöskada. kan, parallellt med en förundersökning, fatta beslut om förbud eller förelägganden enligt 26 kap. . kan också, utan att förena ett föreläggande med vite, begära in de uppgifter som behövs för att nödvändiga beslut ska kunna fattas. Det är dock viktigt att tillsynsmyndigheten har en dialog med polis eller åklagare om så sker, så att brottsutredningen inte riskerar att försvåras. Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser ansett att ett uttryckligt skyndsamhetskrav inte bör införas, dels för att tillsynsmyndigheterna behöver på sig för sin utredning, dels för att åklagarna vill ha underbyggda anmälningar. Regeringen anför i denna del att förslaget inte innebär att en anmälan måste göras . Syftet med ett skyndsamhetskrav är att åklagare ska kunna inleda en förundersökning och snabbt kunna vidta de bevissäkringsåtgärder som krävs, eftersom bevissäkringen efter att ett brott har begåtts ofta är av yttersta vikt. Regeringen framhåller att även om tillsynsmyndighetens utredningar kan användas i förundersökningen är den bevissäkring som ska göras inom ramen för en utredning av ett misstänkt brott en uppgift för polis och åklagare. Det faktum att bevissäkring bör göras i nära anslutning till att ett misstänkt brott har begåtts talar för att man bör införa ett uttryckligt skyndsamhetskrav. Ett sådant krav innebär inte att tillsynsmyndigheten ska anmäla det misstänkta brottet fortare än att den kan få fram ett tillräckligt underlag för anmälan. I vissa fall av pågående brott kan dock en kontakt med åklagare behöva tas mycket tidigt, och anmälan kan därefter kompletteras. Regeringen anser sammanfattningsvis att det är befogat att misstankar om brott hanteras skyndsamt i förhållande till övriga tillsynsärenden, att handläggningen aktivt bör drivas framåt och att ett uttryckligt skyndsamhetskrav därför bör införas. Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare Regeringen föreslår i propositionen att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen ska dömas till böter. Bestämmelsen ska endast gälla den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall.