bet · H901UbU29 · 2022-06-08 00:00:00 — Även ”externa” verksamheter som lägerskolor, studiebesök etc. innefattas i begreppet utbildning (prop. 2009/10:165 s. 633). Utbildningen i skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 §). Förbudet mot konfessionella inslag gäller både själva undervisningen och utbildningen i dess helhet. Det får alltså inte hos offentliga huvudmän förekomma att en huvudman organiserar konfessionella inslag, t.ex. bön eller välsignelse inom utbildningen. Däremot får barn och elever på eget initiativ t.ex. be en bordsbön i samband med skolmåltiden. Även för fristående skolor, förskolor och fritidshem som bedrivs av enskild huvudman gäller att undervisningen ska vara icke-konfessionell. Däremot får utbildningen i övrigt ha en konfessionell inriktning. I sådana skolor får alltså huvudmannen organisera och erbjuda barn och elever att delta i konfessionella inslag inom utbildningen om dessa aktiviteter sker separerat från undervisningen. Begreppen konfessionellt inslag samt konfessionell och icke-konfessionell inriktning definieras inte i skollagen. Vidare regleras inte heller skolavslutningar i gudstjänstlokaler i skollagen. I de fall konfessionella inslag får förekomma i utbildningen ska barns och elevers deltagande i sådana inslag vara frivilligt (1 kap. 7 §). I förarbetena uttalas att för barn i förskolan och underåriga elever i övriga skolformer utövas bestämmanderätten i deras personliga angelägenheter enligt av deras vårdnadshavare, men det påpekas att vårdnadshavarna enligt ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med stigande ålder och utveckling. När det gäller förskolan anges att de konfessionella inslagen, liksom i fristående skolor, ska vara frivilliga för barnen. Ett barns vårdnadshavare ska därför ha möjlighet att välja om barnet ska delta eller inte vid sådana konfessionella inslag. Det anges dock att det av bestämmelserna om hänsyn till barnets bästa följer att barnet ska ha möjlighet att uttrycka sina åsikter i denna typ av frågor och att åsikterna ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (prop. 2009/10:165 s. 226 f.). Bestämmelserna om barnets bästa finns i 1 kap. 10 § skollagen. I paragrafen anges att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Det anges vidare att med barn avses varje människa under , att barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt, att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne samt att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I förarbetena till denna paragraf anges att för att barnet ska kunna utöva sin rätt att komma till tals måste barnet få information om vad frågan gäller på ett sätt som är begripligt för barnet, exempelvis när det gäller deltagande i utbildning med konfessionella inslag (prop. 2009/10:165 s. 636). Den som har fyllt har enligt 29 kap. 12 § skollagen rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skollagen. Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller vuxenutbildning och överklagande av beslut i fråga om sådan utbildning även om den sökande eller den klagande inte har uppnått . Godkännande av enskilda som huvudmän Enskilda kan efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer och fritidshem. Bestämmelser om tillståndsprövning och godkännande av enskilda som huvudmän finns i 2 kap. skollagen. En ansökan om huvudmannaskap prövas av Skolinspektionen när det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller förskola eller för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 §). Ett beslut om godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 §). Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§). De krav som uppställs för att en enskild ska godkännas som huvudman regleras i skollagen (2 kap. 5 och 5 a §§). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för godkännande (2 kap. 5 d § skollagen). Detta bemyndigande har dock inte utnyttjats. Godkännande ska lämnas om den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det krävs dessutom att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Om den sökande är en juridisk person ska lämplighetsprövningen avse en viss personkrets. I denna ingår den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmän i kommanditbolag eller andra handelsbolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Om en juridisk person har blivit godkänd som huvudman ska huvudmannen senast efter en förändring i den krets av personer som lämplighetsprövningen har avsett, anmäla förändringen till den som godkänt den enskilde som huvudman (2 kap. 5 b §). Det finns inget krav i författning på att den som ansöker om godkännande som huvudman i sin ansökan ska ange om avsikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Verksamheter som bedrivs enligt skollagen står under tillsyn. Tillsynen regleras i 26 kap. skollagen. Där finns bl.a. en definition av begreppet tillsyn. Med tillsyn avses enligt skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 §). Det är Skolinspektionen eller kommunerna som har till uppgift att utöva tillsyn. Kommunerna utövar tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt för sådan verksamhet, dvs. fristående förskolor och vissa fristående fritidshem (26 kap. 4 §). Skolinspektionen utövar tillsyn över övrig utbildningsverksamhet (26 kap. 3 §). Det är därmed Skolinspektionen som utövar tillsyn över samtliga skolformer som elever kan fullgöra skolplikten i, dvs. förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan samt fritidshem som bedrivs i anslutning till en skola. Vidare har Skolinspektionen tillsyn över frivilliga skolformer såsom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En del av den tillsyn som Skolinspektionen och kommunerna ska utföra avser att enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ (26 kap. 3 § 5 respektive 4 § 3), dvs. kraven för att bli godkänd som huvudman. har tillsyn över att utbildningsanordnare inte överträder förbudet mot diskriminering i diskrimineringslagen. En tillsynsmyndighet kan förelägga en huvudman att fullgöra dennes skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. I ett föreläggande ska de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna anges. Om det är fråga om mindre allvarliga överträdelser får tillsynsmyndigheten, i stället för att meddela ett föreläggande, utdela en anmärkning. Om överträdelsen är ringa, om huvudmannen vidtar nödvändiga rättelser eller om det med hänsyn till omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl får tillsynsmyndigheten avstå från att ingripa. ska i första hand tillämpa mindre ingripande sanktioner såsom föreläggande med eller utan vite eller anmärkning (26 kap. 10–12 §§). Om en huvudman inte har följt ett föreläggande och missförhållandet är allvarligt kan mer ingripande sanktioner aktualiseras. Om det är fråga om verksamhet i en fristående skola får godkännandet för den enskilde huvudmannen återkallas (26 kap. 13–16 §§). Om det är fråga om verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse, vilket innebär att det inte inom ramen för tillsynen är möjligt att beordra en skola att stänga (jfr 26 kap. 17 §). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten fatta ett tillfälligt beslut om verksamhetsförbud. I propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45), lämnades förslag som syftar till att öka möjligheterna för tillsynsmyndigheterna att stänga skolor, såväl fristående som kommunala, med allvarliga brister. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Ändringarna träder i kraft (bet. 2021/22:UbU10, rskr. 2021/22:136). Bestämmelser om religionsfrihet och skydd för nationella minoriteter I det följande återges delar av den redogörelse för bestämmelser om religionsfrihet och skydd för minoriteter i regeringsformen (RF) och vissa folkrättsliga åtaganden som regeringen lämnar i propositionen. Varje medborgare är enligt RF gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § första stycket 6 RF). Religionsfriheten får inte begränsas i lag utan är absolut. Begränsningar kan dock göras av de moment i religionsfriheten som närmast är utflöden av andra friheter, såsom yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten (m.fl., Grundlagarna, kommentar till 2 kap. 1 § regeringsformen). Definitionen av religionsfriheten i 2 kap. 1 § RF som en rätt att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion kallas för den positiva religionsfriheten. I 2 kap. 2 § RF anges den s.k. negativa religionsfriheten, att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning, i demonstration eller annan meningsyttring, inte heller tvingas att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning. Den negativa religionsfriheten omfattar således rätten att slippa bekänna sig till en viss tro. Den innebär dock inte en rätt till frihet från alla aspekter av religion. Att den enskilde har en frihet att inte själv tillhöra eller uppge religionstillhörighet innebär inte att han eller hon har en ovillkorlig rätt att slippa ta del av andras religionsutövande. Det är endast gentemot ”det allmänna” som individer är tillförsäkrade negativ religionsfrihet (jfr , Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 2017). I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 186–188) anges bl.a. att bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF är utformade så att de gäller oavsett ålder. För barn gäller dock enligt RF ett utvidgat skydd genom att det i 2 kap. 18 § RF anges att den som omfattas av allmän skolplikt har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning. I övrigt är barn och vuxna likställda i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen. När det gäller barnets rättigheter i internationella konventioner framhålls att även det rättighetsskydd som föreskrivs i gäller oavsett ålder samt att är skyldigt att säkerställa att de rättigheter som kommer till uttryck i tillgodoses. Det nämns också att främjandet av skyddet av barnets rättigheter utgör en målsättning för Europeiska unionen (artikel 3.3 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen) och att skyddet av barnets rättigheter även kommer till uttryck i artikel 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller i som lag (se lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Religionsfriheten regleras dels i artikel 9 , dels i artikel 10 i EU:s rättighetsstadga, som ska följas av medlemsstaterna. har gjorts till lag i genom lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Enligt artikel 14 i har barn rätt till bl.a. religionsfrihet. Enligt artikel 12 har barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Konventionsstaterna ska också respektera vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Enligt har vårdnadshavarens inställning vad gäller elever som önskar eller inte önskar delta i ett konfessionellt inslag begränsad betydelse. Det innebär att pedagogisk och annan personal i skolor med konfessionell inriktning enligt bör följa en elevs vilja att, eventuellt stick i stäv med en vårdnadshavares önskemål, inte medverka i konfessionella inslag under skoldagen (CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36, CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35). har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas (8 CRC/C//CO/3-4 2011 p. 30 och 31, CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36, CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35). Barnets rätt till utbildning och föräldrars inflytande över utbildningen Enligt 2 kap. 18 § RF har alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Vilka barn som har skolplikt regleras i 7 kap. skollagen. Enligt artikel 2 första tilläggsprotokollet till får ingen förvägras rätten till undervisning. Det anges vidare i artikeln att vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning ska staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Med anledning av att gäller som svensk lag infördes i dåvarande skollagen (1985:1100) bestämmelser om att fristående skolor får ha en konfessionell inriktning (prop. 1995/96:200 s. Nuvarande bestämmelser om dels att utbildning med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell, dels att undervisningen hos fristående förskolor, skolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell, men att utbildningen i övrigt i sådana förskolor, skolor och fritidshem får ha konfessionella inslag som det ska vara frivilligt att delta i tillkom i samband med att den nuvarande skollagen infördes (prop. 2009/10:165 s. Bestämmelser om rätt till utbildning finns också i EU:s rättighetsstadga. Enligt artikel 14 har var och en rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. Denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den obligatoriska undervisningen. Friheten att inrätta undervisningsanstalter med iakttagande av de demokratiska principerna och föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekteras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter. Skydd för nationella minoriteter Regeringen redogör även för åtaganden om skydd för nationella minoriteter i enlighet med , EU:s rättighetsstadga, ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och . Av redogörelsen framgår bl.a. att det i ramkonventionen finns ett särskilt skydd för nationella minoriteter. Ramkonventionen ålägger enligt artikel 5 parterna till konventionen att främja nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Det finns enligt artikel 8 också en rätt för den som tillhör en nationell minoritet att utöva sin religion eller tro och att upprätta religiösa institutioner, organisationer och sammanslutningar. Staterna ska enligt artikel 12, där det är lämpligt, vidta åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia, språk och religion. Av artikel 13 första punkten framgår att staterna inom ramen för sina utbildningssystem ska tillerkänna dem som tillhör en nationell minoritet rätt att inrätta och driva sina egna utbildningsinstitutioner. Vidare framgår att det i RF anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Vidare anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § femte och sjätte styckena RF). Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk innehåller bl.a. bestämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, förvaltningsområden och rätten att använda minoritetsspråk hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt bestämmelser om äldreomsorg. Lagen garanterar nationella minoriteter ett grundskydd i enlighet med åtaganden i ovan nämnda konventioner. Regeringens förslag och bedömningar Förslag om definitioner av begrepp Regeringen föreslår att undervisning i skollagen ska definieras som processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till skollagen och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Utbildning ska definieras som verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt skollagen inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. Skälen för regeringens förslag Regeringen anger bl.a. följande skäl för sitt förslag. Skollagens definitioner av undervisning och utbildning används i alla skolformer som regleras i skollagen, dvs. i förskola, förskoleklass, de obligatoriska skolformerna, gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning. I förarbetena anges att det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans samtliga styrdokument att undervisningen syftar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. Värdena ska utgå från skolans värdegrund som vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna (prop. 2009/10:165 s. 217). I förhållande till konfessionella inslag har gränsdragningen mellan begreppen undervisning och utbildning vållat bekymmer eftersom sådana inslag inte är tillåtna i undervisningen men däremot i andra delar av utbildningen i fristående förskolor, skolor och fritidshem. Utredningen (SOU 2019:64) föreslog att utbildning ska definieras som ”verksamhet enligt denna lag och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning”. I förhållande till detta förslag bör definitionen av utbildning enligt regeringen kompletteras med ”och andra aktiviteter” i syfte att ytterligare lyfta fram andra aktiviteter än undervisning som pågår under skoldagen. Sådana kan vara såväl aktiviteter som en huvudman är skyldig att erbjuda enligt skollagen, t.ex. fria skolmåltider, som sådana aktiviteter som huvudmannen inte är ålagd i skolregleringen att erbjuda, men som huvudmannen frivilligt anordnar, t.ex. skolresor eller skoldanser. Enligt regeringen är utredningens föreslagna hänvisning till andra författningar svår att förstå och bör därför utgå. Av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Detta innebär att även om aktiviteter som exempelvis skolresor inte är uttryckligt angivna i skollagen utan frivilligt anordnas av huvudmannen inom ramen för utbildningen, måste sådana aktiviteter bedrivas i enlighet med vad som anges i t.ex. portalparagraferna 1 kap. 4 och 5 §§, dvs. att aktiviteten bl.a. ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Vidare konstaterar regeringen när det gäller bestämmelsen om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket) att det enligt gällande rätt görs ett undantag från denna portalbestämmelse i 1 kap. 7 §, där det anges att undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell, men att utbildningen i övrigt vid sådana skolor, förskolor och fritidshem får ha en konfessionell inriktning. I propositionen föreslås att det ska göras en ändring i skollagen som innebär att det i annan utbildning än undervisning i fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem endast får göras undantag från vad som anges i 1 kap. 5 § tredje stycket för det konfessionella inslaget. Som framgår nedan föreslår regeringen att begreppet ”konfessionellt inslag” ska definieras som bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag. Övriga delar av utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. När det gäller ett förtydligande av om ifall verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ men med stöd av huvudmannen utgör en del av utbildningen, exempelvis religiösa elevföreningar som huvudmannen upplåter skolans lokaler till, anför regeringen bl.a. följande resonemang. I enlighet med gällande rätt har elever en positiv religionsfrihet, dvs. en frihet att ensamma eller tillsammans med andra utöva sin religion. Enligt 1 kap. 5 § andra stycket skollagen ska var och en som verkar inom utbildningen främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling.