bet · H901KU30 · 2022-02-25 00:00:00 — Vidare framhöll utredningen att en annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden och att en konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Sammantaget konstaterade att utformningen av systemet för normkontroll fick diskuteras inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger. Enligt borde normkontrollsystemet även bestå av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Det fanns dock enligt utredningen anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa ändringar. Utredningen ansåg att förhandskontrollen även i fortsättningen borde ske genom att Lagrådet lämnar rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Enligt utredningen fanns det ingen anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Däremot föreslog utredningen vissa ändringar i regeringsformen för att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. Bland annat föreslogs att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas när det gäller lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Det föreslogs alltså att bör-regeln skulle ersättas med en ska-regel. Utredningen föreslog vidare att det s.k. viktighetskriteriet skulle tas bort. Detta innebär att regeringen eller ett riksdagsutskott inte längre ska kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Därutöver ansåg utredningen att borde förstärkas med juridisk kompetens. ansåg vidare att det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som har trätt i kraft. Utredningen föreslog dock att uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen skulle tas bort och att det i stället skulle införas en påminnelse om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . Enligt utredningen borde denna prövning även i fortsättningen vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning) och utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Vidare föreslog att bestämmelserna om rättskipning och förvaltning skulle delas upp i två olika kapitel. Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). granskning av regeringens remisser till Lagrådet har granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. Senast utskottet genomförde en sådan granskning var (bet. 2018/19:KU10 s. 23 f.). I ärendet hade utskottet gjort en övergripande genomgång av de propositioner som regeringen överlämnat till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången hade avsett de propositioner som innehåller lagförslag som granskats av Lagrådet och den hade varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. Granskningen visade att Lagrådet i knappt två tredjedelar av fallen hade lämnat synpunkter och förslag på de remitterade förslagen. I sitt ställningstagande underströk utskottet att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag (s. 53). är det enligt utskottet givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Av granskningen framgick vidare att regeringen till övervägande del hade godtagit Lagrådets synpunkter och förslag. Därutöver framgick av granskningen att regeringen förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag även på andra sätt hade följt Lagrådets synpunkter. I en rad lagärenden hade Lagrådets synpunkter t.ex. lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. När det gällde lagärenden där regeringen hade gjort omfattande ändringar till följd av Lagrådets synpunkter och förslag visade granskningen att regeringen endast i undantagsfall remitterat de omarbetade lagförslagen till Lagrådet. Utskottet påminde om att det ibland i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag kan finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Av granskningen framgick vidare att Lagrådet i av de propositioner där det haft synpunkter och förslag hade avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt hela eller delar av lagförslagen. Denna andel hade varierat något , och det hade skett en viss ökning under senare riksmöten. I denna del underströk utskottet att det rent allmänt är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas, och det såg allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Granskningen gav dock enligt utskottet inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i lagförslagen, och enskilda lagärenden hade inte granskats närmare. Det kunde också noteras att det hade rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet, och i drygt hälften av fallen hade regeringen valt att i huvudsak eller delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet noterade även att arbetar aktivt för att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet och att Statsrådsberedningen med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik hade satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftningsarbetet. I samband med behandlingen av proposition 1975/76:209 om ändring i regeringsformen avstyrkte en motion om att inrätta en författningsdomstol (bet. KU 1975/76:56 s. 20). Ensligt utskottet saknade motionens förslag om en specialdomstol för lagprövningsfrågor, en författningsdomstol, ”f.n. all aktualitet i vårt land”. Motioner om att inrätta en författningsdomstol avstyrktes därefter av utskottet i betänkandena /96:KU6, 1996/97:KU26 och 1997/98:KU26. Vid samtliga tillfällen vidhöll utskottet sin tidigare inställning. Frågan om lagprövningsrätten behandlades ingående av utskottet (bet. 1996/97:KU26 s. 18 f.). Utskottet avstyrkte då den aktuella motionen om att slopa uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen med hänvisning till att utrymmet för att tillämpa rekvisitet hade minskat genom medlemskap i och införlivandet av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () i svensk rätt. I anslutning till utskottets behandling av proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag behandlades två motioner om att en författningsdomstol borde inrättas. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till vad hade anfört men också till att regeringen i propositionen framhöll att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar (bet. 2009/10:KU19 s. 38). Det fanns därför enligt regeringen inte något skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrkte således motionerna. avstyrkte utskottet ett antal motioner om att inrätta en författningsdomstol (bet. 2013/14:KU18 s. 18). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det tidigare hade behandlat motioner om att inrätta en författningsdomstol och avslagit dessa bl.a. med hänvisning till att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Därutöver konstaterade utskottet att frågan om behovet av en författningsdomstol relativt hade utretts av , som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning, att dessa ändringar hade trätt i kraft och att reglerna för att stärka det nuvarande normkontrollsystemet således varit i kraft ganska . Även och behandlade utskottet motionsyrkanden om att inrätta en författningsdomstol och om normprövning (bet. 2015/16:KU16 s. 67 f. och bet. 2017/18:KU36 s. 78 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. behandlade utskottet motionsyrkanden om att inrätta en författningsdomstol och om normprövning (bet. 2018/19:KU30 s. 78 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. Därutöver behandlade utskottet ett motionsyrkande om Lagrådets granskning. Utskottet underströk att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Vidare framhöll utskottet att normkontrollsystemet relativt hade utretts av , som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning. Utskottet ansåg att det inte fanns skäl att förorda en ny översyn i denna del och avstyrkte motionsyrkandet. I betänkandet lämnades fyra reservationer (M, SD, C, L) och ett särskilt yttrande (SD, KD). Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var (bet. 2020/21:KU24 s. 92). Yrkandena avstyrktes då efter beredning i förenklad ordning. Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om en författningsdomstol, normprövning och Lagrådets granskning. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Grundlagsändringar, domstolarnas ställning och rättskipningen Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om formerna för grundlagsändringar, vallagen som semikonstitutionell lag, domstolarnas oberoende och rättskipningens självständighet. Jämför reservation 31 (M), 32 (SD) och 33 (M) samt särskilt yttrande 2 (L), 3 (MP), 4 (C) och 5 (L). I partimotion 2021/22:3509 yrkande 2 efterlyser m.fl. (C) ett tillkännagivande om att göra det svårare att ändra grundlagar. Liknande yrkanden framställs av m.fl. (L) i kommittémotion 2021/22:3388 yrkande 2, av (M) i motion 2021/22:2902 yrkande 1 och av m.fl. (MP) i motion 2021/22:4102 yrkande 9. Vallagen som semikonstitutionell lag (M) yrkar i motion 2021/22:2902 yrkande 3 ett tillkännagivande om att utreda huruvida vallagen bör upphöjas till en semikonstitutionell lag. m.fl. (C) yrkar i partimotion 2021/22:3509 yrkande 3 ett tillkännagivande om att stärka och skydda domstolarnas oberoende. Enligt motionärerna bör ytterligare bestämmelser om domarna i de högsta domstolarna införas i regeringsformen. Det rör sig bl.a. om antalet domare och deras pensionsålder. Motionärerna menar vidare att organisation, styrning och roll behöver reformeras i syfte att stärka myndighetens oberoende. I kommittémotion 2021/22:3290 yrkande 5 i denna del begär m.fl. (SD) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om domstolarnas självständighet. Enligt motionärerna behöver flera åtgärder vidtas för att stärka domstolarnas oberoende. I denna del framhåller motionärerna förslaget om en tydligare roll i granskning av enskilda statsråd och andra. m.fl. (M) efterlyser i kommittémotion 2021/22:3793 tillkännagivanden om att regeringen bör utöka grundlagskommittés uppdrag att stärka domstolarnas självständighet (yrkande 1) och om att se över reglerna för utnämning av justitieråd (yrkande 2). Enligt motionärerna bör kommittén bl.a. överväga att inrätta ett domstolsråd som är fristående från och regeringen. Även tillsynen av domstolarna bör ses över. En annan fråga rör domstolsanslagets placering i statens budget. Enligt motionärerna bör det vidare utredas om och ska ges ett ökat inflytande över vilka som utnämns till justitieråd. I denna del bör det även ses över om nämnda domstolar ska ges en lagstadgad rättighet att under beredningsprocessen framföra synpunkter till och även till regeringen om den överväger att utse någon annan till justitieråd än den som domstolen förordat. Även m.fl. (L) begär i kommittémotion 2021/22:3388 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om det konstitutionella skyddet för domstolarnas oberoende (yrkande 3) och om roll (yrkande 4). Motionärerna saknar bl.a. en grundlagsreglering av hur många domare som ska sitta i och . I motion 2021/22:2902 av (M) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att utreda hur och domstolarna kan garanteras självständighet bortom allt rimligt tvivel. Enligt motionären bör en majoritet av ledamöter utses av en kvalificerad majoritet av exempelvis justitieutskottet i . m.fl. (M) föreslår i kommittémotion 2021/22:3793 yrkande 3 ett tillkännagivande om att se över hur långt domstolarnas grundlagsstadgade självständighet sträcker sig samt överväga om det finns anledning att förtydliga regeringsformen i detta hänseende. Motionärerna anför bl.a. att det har visat sig att domstolarnas självständighet är mer begränsad än vad regeringsformens bestämmelse om detta kan ge intryck av. Formerna för grundlagsändringar m.m. I 8 kap. 14 § regeringsformen regleras formkravet för beslut om grundlagsändringar. Enligt bestämmelsen stiftas grundlag genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till i hela riket och den nyvalda har samlats. Dessutom ska det gå mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i kammare och valet, om inte beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning, och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet. Det krävs inte att valet är ett ordinarie val utan grundlagsändringar kan i princip även göras vid extra val (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 411). Fristen som innebär att ett förslag måste föreläggas kammaren före valet måste dock iakttas. I förarbetena framhålls att de särskilda formkrav som ställs upp för att ändra eller upphäva bestämmelser i grundlag fyller en viktig funktion och att de utgör en garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kan genomföras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtar dem (prop. 1973:90 s. 157). Genom den tidsutdräkt formkraven medför kan också förhastade ändringar förhindras. Vidare framhålls att behovet av skydd naturligtvis är särskilt framträdande när det gäller bestämmelser som är väsentliga för statsskicket. Att fristen löper från den tidpunkt då ärendet väcks och inte från det första beslutet motiveras i förarbetena med att man härigenom får säkerhet både för en grundlig behandling i och för en omfattande offentlig debatt (prop. 1978/79:195 s. 51). får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att avslå det först antagna förslaget (8 kap. 15 § regeringsformen). Enligt 8 kap. 16 § första stycket regeringsformen ska folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag hållas om det yrkas av minst en tiondel av ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas från det att antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott. Av 8 kap. 16 § andra stycket regeringsformen följer att folkomröstningen ska hållas med det val till som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är förkastat om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för förslaget och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar upp förslaget till slutlig prövning. Vid omröstning i kammaren gäller som beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om (4 kap. 7 § regeringsformen). Regeringsformen innehåller inte något krav på särskild majoritet när fattar beslut om grundlagsändringar. Det innebär att de vanliga reglerna om riksdagsbeslut är tillämpliga. Riksdagsordningen intar en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Enligt 8 kap. 17 § regeringsformen stiftas riksdagsordningen på det sätt som gäller för grundlagar eller genom endast ett beslut om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Det nu aktuella förfarandet avser endast riksdagsordningens huvudbestämmelser. Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen ändras på samma sätt som vanlig lag. I riksdagsordningens huvudbestämmelser regleras frågor av större vikt ur ett demokratiskt perspektiv medan detaljbestämmelser av mindre principiell betydelse finns i tilläggsbestämmelserna (m.fl., s. 427). Huvudregeln för hur ett ärende avgörs i kammaren är enligt 4 kap. 7 § regeringsformen att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln. Som har redovisats ovan finns i regeringsformen formkravet för beslut om grundlagsändringar. Enligt bestämmelsen stiftas grundlag genom två likalydande beslut. I 4 kap. 12 § regeringsformen ställs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om ett beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § regeringsformen gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller som har redovisats ovan för möjligheten att ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut. Även föreskrifter om trossamfund och grunderna för som trossamfund beslutas i den ordning som gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser (8 kap. 17 § tredje stycket regeringsformen). Bestämmelsen gäller dock endast sådana föreskrifter som avser trossamfunden som sådana (m.fl., s. 428). Domstolarnas oberoende och rättskipning Bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns framför allt i 1 och 11 kap. regeringsformen. Vissa bestämmelser som rör domstolarna och rättskipningen finns också i 2 och 8 kap. regeringsformen. Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen finns det för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). I 11 kap. regeringsformen finns bl.a. bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Av 11 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen följer att i och får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 4 § regeringsformen). I regeringsformen finns även bestämmelser om utnämningen av ordinarie domare och ordinarie domares rättsställning. Av 11 kap. 6 § regeringsformen följer att ordinarie domare utnämns av regeringen och att vid utnämningen ska avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag. Utnämningsförfarandet regleras i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Enligt 11 kap. 7 § första stycket regeringsformen får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen eller han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Om det krävs av organisatoriska skäl får den som utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning. Av 11 kap. 8 § första stycket regeringsformen följer att åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av eller väcks i . Enligt andra stycket prövar om en ledamot av ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av prövas den av . Talan enligt 11 kap. 8 § första och andra styckena regeringsformen väcks av ombudsman eller justitiekanslern. Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag (11 kap. 10 § regeringsformen). Som exempel kan nämnas att enligt 4 kap. 1 § ska en lagfaren (juristutbildad) domare vara svensk medborgare och ha avlagt föreskrivna kunskapsprov för behörighet till domarämbetet. Med föreskrivna kunskapsprov avses juristexamen eller annan motsvarande examen (se förordningen [2007:386] om kunskapsprov för behörighet som domare, m.m.). Den som utövar domarämbetet får inte vara försatt i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En ordinarie domare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal (5 § lagen [1994:261] om fullmaktsanställning). Enligt 32 a § lagen (1982:80) om anställningsskydd har en arbetstagare normalt sett rätt att kvarstå i anställningen till utgången av den månad då han eller hon fyller . Denna ålder kommer att höjas till (se prop. 2018/19:91, bet. 2018/19:AU12, rskr. 2018/19:276). I ska det finnas fjorton justitieråd eller det högre antal som behövs (3 kap. 4 § ). Justitieråden ska vara lagfarna, och de får inte inneha eller utöva något annat ämbete. Motsvarande bestämmelser för finns i 3 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Av 11 kap. 11 § regeringsformen följer att ordinarie domare ska vara svenska medborgare. Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 års regeringsform av justitieombudsmännen och justitiekanslern. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Anslaget 1:5 Domstolar är ett av anslagen inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet och det får bl.a. användas för utgifter för verksamheten i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och . Lagändringar för att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning trädde vissa lagändringar i kraft med syftet att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning (prop. 2017/18:88, bet. 2017/18:JuU27, rskr. 2017/18:256). Ändringarna innebär bl.a. följande: – Ordförandeskapet i de fall flera lagfarna domare deltar i rätten, s.k. kollegial handläggning, regleras i lag. Lagregleringen motsvarar i stort ordningen som redan tillämpats men innebär även att tidigare ordinarie domare får vara ordförande i tingsrätten och förvaltningsrätten om det finns särskilda skäl. – Lagregleringen av ordförandeskapet omfattar även , , mark- och miljödomstolarna, patent- och marknadsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Arbetsdomstolen.