bet · H901UbU31 · 2022-05-20 00:00:00 — Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändringar i skollagen. De förslag som utskottet tillstyrker syftar till att utveckla och tydliggöra förutsättningarna för s.k. resursskolor, dvs. skolor som begränsar sitt mottagande till elever som är i behov av särskilt stöd. Ändringarna innebär att kommunala resursskolor inom och grundsärskolan regleras i skollagen. Det ska anges där att en kommun vid vissa skolenheter får begränsa utbildningen till elever som är i behov av särskilt stöd. Kommunen ska besluta om placering efter ansökan av elevens vårdnadshavare eller, under vissa förutsättningar, av elevens rektor. Vid behov av urval ska de elever som har störst behov prioriteras. Placeringen ska regelbundet utvärderas och en elev ska ha rätt att gå kvar så länge stödbehovet kvarstår. En kommuns beslut om att avsluta placeringen ska få överklagas till . Benämningen resursskola föreslås införas i skollagen för de ovannämnda skolorna och för skolor med enskild huvudman som begränsar sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, , grundsärskolan och gymnasieskolan. Det tydliggörs också i skollagen att såväl kommunala som fristående resursskolors verksamhet är en form av särskilt stöd och att huvudmannen ska ansvara för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder. Därutöver föreslås att bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om det tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna till enskild verksamhet för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska förses med en möjlighet för regeringen att delegera denna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna om resursskolor föreslås tillämpas för utbildning som bedrivs efter . Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden om att regeringen ska återkomma med förslag på en förutsägbar och långsiktig finansiering av skolgång för resursskolans målgrupp och att det därför bör tillsättas en utredning med detta uppdrag. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns fyra reservationer (S, SD, V, KD, L, MP). I en reservation (S, V) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Proposition 2021/22:156 Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd. Tio yrkanden i följdmotioner. Fyra yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utredning om finansiering av resursskolor Övriga frågor om resursskolor 1.Utredning om finansiering av resursskolor, punkt 2 (S, V) 2.Övriga frågor om resursskolor, punkt 3 (SD, L) 3.Övriga frågor om resursskolor, punkt 3 (MP) 4.Ändrad ansökningsprocess för tilläggsbelopp m.m., punkt 4 (KD, L, MP) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2021/22:156. Utredning om finansiering av resursskolor ställer sig bakom det som utskottet anför om en utredning om långsiktig finansiering av resursskolor och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2021/22:2546 av m.fl. (SD) yrkande 13, 2021/22:4163 av m.fl. (KD) yrkandena 74 och 77, 2021/22:4178 av m.fl. (M) yrkande 43, 2021/22:4557 av m.fl. (KD) yrkande 2, 2021/22:4589 av (MP) yrkande 1, 2021/22:4601 av och (båda C) yrkande 2 och 2021/22:4609 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 1 (S, V) Övriga frågor om resursskolor 2021/22:4535 av m.fl. (L), 2021/22:4557 av m.fl. (KD) yrkande 1, 2021/22:4589 av (MP) yrkande 2, 2021/22:4601 av och (båda C) yrkande 1 och 2021/22:4609 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 2 (SD, L) Reservation 3 (MP) Ändrad ansökningsprocess för tilläggsbelopp m.m. 2021/22:4557 av m.fl. (KD) yrkande 3. Reservation 4 (KD, L, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (SD), (MP), (L) och (S). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för alla elever, såväl flickor som pojkar, att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (dir. 2017:88). Utredningen, som antog namnet Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven, fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att även analysera hur elever bättre kan få stödinsatser kopplat till lärmiljö och grupptillhörighet (dir. 2019:38). Utredningen lämnade delbetänkandet En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42). Delbetänkandet har remissbehandlats. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. se över bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellankommunala och enskilda huvudmän (dir. 2014:126). I uppdraget ingick att se över behovet av ändrade bestämmelser om ersättning till huvudmän för fristående skolor som är inriktade mot utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd eller utbildning som är anpassad för vissa elever. Utredningen, som antog namnet , lämnade betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas förslagen från Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven om en reglering av kommunala resursskolor inom och grundsärskolan och om att begreppet resursskola ska införas för sådana kommunala och fristående skolenheter i dessa skolformer där utbildningen begränsas till elever som är i behov av särskilt stöd. I propositionen behandlas även överväganden om en starkare roll för en statlig myndighet när det gäller tilläggsbelopp för barn och elever i enskild verksamhet som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Regeringen beslutade att begära Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har några språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Kommunala resursskolor är inte reglerade och för fristående resursskolor finns det finansieringsproblem Det finns ingen uttrycklig reglering av de kommunala resursskolorna i skollagen Det finns en möjlighet för såväl kommunala som fristående grundskolor att begränsa mottagandet till elever som är i behov av särskilt stöd. Skolor där mottagandet har begränsats på ett sådant sätt kallas ofta för resursskolor, även om benämningen inte används i skollagen (2010:800). En resursskola är i sin helhet inriktad på elever som är i behov av särskilt stöd. Möjligheten för fristående grundskolor att begränsa sitt mottagande infördes skollag (10 kap. 35 §). I praktiken inriktade sig dock flera fristående skolor även tidigare mot elever som är i behov av särskilt stöd. infördes motsvarande möjlighet för fristående förskoleklasser och fristående grundsärskolor (9 kap. 17 § och 11 kap. 34 §). För fristående gymnasieskolor infördes en motsvarande möjlighet 2012 (15 kap. 33 §). För kommunala skolor finns det inte någon motsvarande uttrycklig reglering i skollagen. Huvudregeln är i stället att en elev i ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå och det regleras i vilka situationer önskemålet kan frångås (10 kap. 30 §). Detsamma gäller kommunala förskoleklasser och grundsärskolor (9 kap. 15 § och 11 kap. 29 §). Inte heller för kommunala gymnasieskolor finns en uttrycklig reglering av resursskolor motsvarande den som finns för fristående gymnasieskolor. Frågan om kommuner får driva egna resursskolor har prövats av (HFD 2017 ref. 50). Genom domen har det klargjorts att det inte strider mot skollagen att även kommuner inrättar och driver resursskolor. Enligt domstolen finns det inte några särskilda regler i skollagen som förhindrar att en kommun vid sidan av den ordinarie organiserar skolenheter i form av resursskolor med inriktning mot elever som är i behov av särskilt stöd. Skollagens huvudregel om att en elev ska placeras vid den skola som elevens vårdnadshavare önskar bör enligt domstolen läsas i ljuset av principen om det fria skolvalet och av bestämmelsen kan det därför inte anses följa ett förbud mot att inrätta resursskolor inom vid vilka vårdnadshavare ges möjlighet att ansöka om placering av en elev. Kommuner som har egna resursskolor hanterar dessa på olika sätt. Det gäller bl.a. förutsättningarna för elevers placering, vårdnadshavares roll och vem som är ansvarig rektor för eleven. Det finns vidare en gränsdragningsproblematik mellan kommunala resursskolor och s.k. kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper där kommunen samlar elever från olika skolenheter. Det finns därför ett behov av att tydliggöra vad som närmare bör gälla för kommunala resursskolor. Det finns problem med finansieringen av de fristående resursskolorna och tilläggsbeloppen för elever med omfattande stödbehov För fristående resursskolor är som angetts ovan möjligheten att begränsa mottagandet till elever som är i behov av särskilt stöd redan reglerad i skollagen. De otydligheter som finns för kommunala resursskolor finns därför inte på motsvarande sätt för fristående resursskolor. Däremot har det på olika sätt framförts att det finns problem främst med finansieringen av fristående resursskolor. Det har framför allt framförts ett missnöje med hanteringen av de tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven lämnade i sitt delbetänkande En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42) ett förslag om att , i samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), skulle ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen. Regeringen har gett i uppdrag att ta fram ett sådant stödmaterial (U2020/06613). I uppdraget ingick att skulle inhämta kunskaper och erfarenheter från SPSM, tillgängliggöra den rättspraxis som finns i fråga om tilläggsbelopp och förtydliga vilka krav som bör ställas både på ansökan och på utredning samt återkomma med en analys av utvecklingen av hantering, beviljanden och bedömningar av tilläggsbelopp till fristående resursskolor. redovisade sitt uppdrag . I av kommuners hantering av tilläggsbelopp (rapport 2021:9) ges en bild av kommuners hantering och bedömningar av tilläggsbelopp till fristående resursskolor. Det framkommer bl.a. att det verkar saknas en samstämmig bild mellan kommuner och fristående verksamheter av vad tilläggsbelopp är och när det ska utgå. Flera kommuner uppger att byggt upp en tydligare organisation för hanteringen av tilläggsbelopp, med skärpta rutiner och bedömningsgrunder. De genomför nu en mer noggrann bedömning av de fristående skolornas ansökningar om tilläggsbelopp. Av rapporten framgår vidare att en relativt stor mängd uppgifter krävs in vid ansökan. Formaliseringen av kommunernas ansökningsförfarande bör i sin tur ha bidragit till en ökad administration för de sökande verksamheterna, särskilt för de fristående resursskolor som ofta ansöker om medel för samtliga av sina elever. Flera kommuner upplever vidare att det är en utmaning att genomföra den individuella bedömning som förutsätts i lagstiftningen. Kommuner framför även att det saknas en tydlig gräns mellan vad som är sådant extraordinärt stöd som tilläggsbelopp ska utgå för i förhållande till det ordinarie stöd som skolan är skyldig att erbjuda eleven. Dessutom uppges att kvaliteten på ansökningarna om tilläggsbelopp varierar. Det konstateras även i rapporten att andelen avslag varierar mellan kommuner, liksom det belopp som beviljas per elev. Av framgår slutligen att kommunerna i regel inte gör någon åtskillnad mellan hanteringen av tilläggsbelopp till fristående resursskolor och övriga fristående skolor och att detsamma gäller den ersättning som betalas ut. Några kommuner tilldelar dock fristående resursskolor en extra ersättning i form av ett särskilt strukturtillägg utöver ordinarie grundbelopp och tilläggsbelopp. Att det finns problem med tilläggsbeloppen och resursskolornas situation har även tagits upp i andra utredningar, såsom i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) och Utredningen om en mer likvärdig skola i betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning (SOU 2020:28). I propositionen föreslås ändringar i skollagen (2010:800) med syfte att utveckla och tydliggöra förutsättningarna för s.k. resursskolor, dvs. skolor som begränsar sitt mottagande till elever som är i behov av särskilt stöd. Ändringarna innebär att kommunala resursskolor inom och grundsärskolan regleras i skollagen. Det ska anges där att en kommun vid vissa skolenheter får begränsa utbildningen till elever som är i behov av särskilt stöd. Kommunen ska besluta om placering efter ansökan av elevens vårdnadshavare eller, under vissa förutsättningar, av elevens rektor. Vid behov av urval ska de elever som har störst behov prioriteras. Placeringen ska regelbundet utvärderas och en elev ska ha rätt att gå kvar så länge stödbehovet kvarstår. En kommuns beslut om att avsluta placeringen ska få överklagas till . Benämningen resursskola föreslås införas i skollagen för de ovannämnda skolorna och för skolor med enskild huvudman som begränsar sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, , grundsärskolan och gymnasieskolan. Det tydliggörs också i skollagen att såväl kommunala som fristående resursskolors verksamhet är en form av särskilt stöd och att huvudmannen ska ansvara för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder. Därutöver föreslås att bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om det tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna till enskild verksamhet för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska förses med en möjlighet för regeringen att delegera denna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Syftet är att systemet med tilläggsbelopp ska bli mer likvärdigt och rättvist så att barn och elever får det stöd de behöver. Lagändringarna föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna om resursskolor föreslås tillämpas för utbildning som bedrivs efter . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och bedömningar. Därefter behandlas 14 motionsyrkanden som innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Ändringarna innebär att kommunala resursskolor inom och grundsärskolan regleras i skollagen. Det ska anges där att en kommun vid vissa skolenheter får begränsa utbildningen till elever som är i behov av särskilt stöd. Kommunen ska besluta om placering efter ansökan av elevens vårdnadshavare eller, under vissa förutsättningar, av elevens rektor. Vid behov av urval ska de elever som har störst behov prioriteras. Placeringen ska regelbundet utvärderas och en elev ska ha rätt att gå kvar så länge stödbehovet kvarstår. En kommuns beslut om att avsluta placeringen ska få överklagas till . Benämningen resursskola införs i skollagen för de ovannämnda skolorna och för skolor med enskild huvudman som begränsar sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, , grundsärskolan och gymnasieskolan. Det tydliggörs också i skollagen att såväl kommunala som fristående resursskolors verksamhet är en form av särskilt stöd och att huvudmannen ska ansvara för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder. Därutöver föreslås att bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om det tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna till enskild verksamhet för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska förses med en möjlighet för regeringen att delegera denna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Placering i kommunala skolor Vid placering av elever i kommunala grundskolor är skollagens utgångspunkt att en elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Önskemålet får dock inte gå ut över en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet (10kap. 30 § första stycket). Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero (10 kap. 30 § andra stycket). Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har vidare rätt att gå kvar där, såvida inte placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller om en omplacering är nödvändig med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero (10 kap. 31 §). Motsvarande bestämmelser gäller för placering i kommunens grundsärskola (11 kap. 29 och 30 §§). Det kan nämnas att även placering i förskoleklassen sker efter samma principer som för (9 kap. 15 och 15 a §§). Även om bestämmelserna är utformade utifrån att elevens vårdnadshavare framställer önskemål om placering vid en viss skolenhet, finns det ingen skyldighet för vårdnadshavare att framställa ett sådant önskemål. Om det inte har uttryckts något önskemål har eleven rätt att bli placerad vid en skolenhet nära hemmet. Det finns också situationer där en elev har rätt eller möjlighet att bli mottagen i en annan kommuns grundskola än hemkommunens (se 10 kap. 25–28 och 34 §§). Motsvarande bestämmelser finns för grundsärskolan (11 kap. 25–27 och 33 §§). Enligt förarbetena till skollagen är den självklara utgångspunkten för elever som är i behov av särskilt stöd att stödinsatserna ska ges i den skolenhet där eleven går. Huvudmannen är skyldig att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose elevens stödbehov inom ramen för den ordinarie skolplaceringen. I vissa fall kan det emellertid vara nödvändigt att flytta en elev till en annan skola för att erforderligt stöd ska kunna ges. Om det under en elevs skolgång uppmärksammas att eleven har ett så stort stödbehov att det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en kommun att ge stödet i den skola som eleven går i, får eleven flyttas till en skola där stödet lättare kan ges (prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 379). En kommuns beslut om placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar får överklagas till om motivet är betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller andra elevers trygghet och studiero (28 kap. 12 § första stycket 6 skollagen). Om kommunen frångår vårdnadshavares önskemål för ett annat barns rätt till skolplacering nära hemmet får beslutet däremot bara överklagas om det kan ske enligt kommunallagen (2017:725) genom s.k. laglighetsprövning (28 kap. 18 § skollagen). Fristående skolor och mottagande vid sådana skolor Grundprincipen för en fristående skola är att den ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i respektive skolform. Med fristående skola avses enligt skollagen en skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet (1 kap. 3 §). Det finns dock undantag från denna s.k. öppenhetsprincip. När det gäller fristående grundskolor anges i skollagen att utbildningen får begränsas till att avse 1. vissa årskurser, 2. elever som är i behov av särskilt stöd och 3. vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för (10 kap. 35 §). Med det sista avses enligt förarbetena t.ex. engelskspråkig undervisning (prop. 2009/10:165 s. 382). En skolenhet som bara tar emot elever som är i behov av särskilt stöd (punkt 2) kallas ofta för en resursskola. Det finns också bestämmelser om urval vid fristående skolor när det inte finns plats för alla sökande (10 kap. 36 §). För fristående grundsärskolor gäller motsvarande bestämmelser som anges ovan (11 kap. 34 och 35 §§). Även fristående förskoleklasser och fristående gymnasieskolor får begränsa sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd (9 kap. 17 § och 15 kap. 33 §). När det gäller fristående skolor finns det en koppling mellan bestämmelserna om mottagande av elever och dessa skolors finansiering. En fristående grundskola behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd om hemkommunen inte lämnar ett särskilt s.k. tilläggsbelopp för eleven (se nedan) därför att det skulle leda till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen att göra det (10 kap. 35 och 39 §§). Motsvarande gäller för fristående grundsärskolor (11 kap. 34 och 38 §§) liksom för fristående förskoleklasser (9 kap. 17 och 21 §§). Se även 15 kap. 33 § och 18 kap. 34 § när det gäller fristående gymnasie- och gymnasiesärskolor i denna fråga. Finansieringen av fristående skolor och tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd Fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg finansieras genom bidrag för barnen och eleverna från deras hemkommuner. Bestämmelser om bidrag i form av grundbelopp och tilläggsbelopp finns i skollagens skolformskapitel (8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 19 kap. 45 § och 25 kap. 11 § skollagen). Grundbeloppet för en elev i ska avse ersättning för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. Det ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna (10 kap. 38 § skollagen). På förordningsnivå preciseras de kostnadsslag som ska ingå i grundbeloppet och det anges att ersättning för undervisning bl.a. ska avse kostnader för undervisande personal och stödåtgärder till elever (14 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 13 kap. 3 § gymnasieförordningen [2010:2039]). I förarbetena anges att skyldigheten att ge stöd åt barn och elever som är i behov av särskilt stöd gör att det i grundbeloppets kostnadsposter för undervisning respektive läromedel och utrustning normalt ingår resurser för sådana stödåtgärder. Möjligheterna att begära extra resurser för elever som är i behov av särskilt stöd är därför mycket begränsade. Det senare kan röra sig om stödåtgärder som är av extraordinärt slag, som innebär att mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räkning (prop.2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor s. 35 och 41 f.). Tilläggsbelopp ska bl.a. lämnas för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd och vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov (se t.ex. 10 kap. 37 och 39 §§ skollagen). I förarbetena anges att stödet då väsentligen bör avvika från vad som har samband med de resurser som normalt kan hänföras till det generella stöd som skolan är skyldig att tillhandahålla (prop. 2008/09:171 s. 35). Utöver bestämmelserna om grundbelopp och tilläggsbelopp infördes en bestämmelse i skollagen om att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (nuvarande 2 kap. 8 b § skollagen). I förarbetena till bestämmelsen anges att paragrafen omfattar fördelning av resurser såväl till kommunernas egna verksamheter som till enskilda huvudmän samt att det är förutsättningarna och behoven som ska vara styrande vid resursfördelningen.