bet · H901KU4 · 2022-01-14 00:00:00 — En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket, lag om ändring i sametingslagen, lag om ändring i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk och lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Förslaget innebär att regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter ska vara skyldiga att konsultera innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. I vissa fall ska konsultation även genomföras med en sameby eller en samisk organisation. Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder eller organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Från konsultationsplikten undantas vissa ärendetyper och även vissa andra särskilt angivna fall. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft . Förslaget innebär vidare att kommuner och regioner ansluts till konsultationsordningen genom en lag om ändring i den nya lagen om konsultationer. Denna lagändring föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns fem reservationer (M, SD, C, V, KD). Proposition 2021/22:19 En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket. Sex yrkanden i följdmotioner. Sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20, 2020/21 och 2021/22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket Rätten till fritt och informerat förhandssamtycke Myndigheters remisser till , samebyarna och samiska organisationer 1.En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket, punkt 1 (M, SD, KD) 2.Kommuner och regioner, punkt 2 (C) 3.Kommuner och regioner, punkt 2 (V) 4.Utvärdering av konsultationslagen, punkt 3 (C) 5.Rätten till fritt och informerat förhandssamtycke, punkt 4 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /20 Motioner från allmänna motionstiden /21 Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2021/22:KrU2y Utskottets förslag till riksdagsbeslut En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket antar regeringens förslag till 1. lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket, 2. lag om ändring i sametingslagen (1992:1433), 3. lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, 4. lag om ändring i lagen (2021:000) om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Därmed bifaller proposition 2021/22:19 punkterna 1–4 och avslår motionerna 2019/20:2853 av m.fl. (MP) yrkande 4, 2020/21:3647 av m.fl. (MP) yrkande 5, 2021/22:4109 av och (båda MP) yrkande 5, 2021/22:4243 av m.fl. (SD) och 2021/22:4244 av m.fl. (M, KD). Reservation 1 (M, SD, KD) 2021/22:4238 av m.fl. (V) yrkande 2 och 2021/22:4249 av m.fl. (C) yrkande 2. Reservation 2 (C) Reservation 3 (V) 2021/22:4249 av m.fl. (C) yrkande 1. Reservation 4 (C) Rätten till fritt och informerat förhandssamtycke 2021/22:4238 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 5 (V) 2020/21:166 av m.fl. (V) yrkande 4. Myndigheters remisser till , samebyarna och samiska organisationer 2019/20:693 av (KD) yrkande 2, 2020/21:3344 av (KD) yrkande 2 och 2021/22:3355 av (KD) yrkande 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (M), (SD), Skånberg (KD), (L), (SD), (MP), (M), (V), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2021/22:19 En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket samt sex yrkanden i följdmotioner och sju yrkanden från allmänna motionstiden /20, 2020/21 och 2021/22. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har gett kulturutskottet, miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotioner i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. Yttrande inkom från kulturutskottet. Yttrandet finns i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Förslaget innebär att regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter ska vara skyldiga att konsultera innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. I vissa fall ska konsultation även genomföras med en sameby eller en samisk organisation. Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder och organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Från konsultationsplikten undantas vissa ärendetyper och även vissa andra särskilt angivna fall. Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Grunderna för konsultationsförfarandet och hur det inleds regleras i den föreslagna lagen. Konsultationen ska genomföras i god anda och fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills det förklaras att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Den konsultationsskyldige ska dokumentera vad som kommit fram vid konsultationen. Den nya lagen och vissa relaterade lagändringar i sametingslagen (1992:1433) och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreslås träda i kraft . Regeringen föreslår att konsultationsskyldigheten ska utvidgas till att omfatta kommuner och regioner efter att den nya lagen trätt i kraft. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att lagen om ändring i den nya lagen ska träda i kraft . En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket, lag om ändring i sametingslagen, lag om ändring i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk och lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Förslaget innebär att regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter ska vara skyldiga att konsultera , och i vissa fall en sameby eller en samisk organisation, innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft . Förslaget innebär vidare att kommuner och regioner ansluts till konsultationsordningen fr.o.m. . bifaller därmed propositionen och avslår motionerna. Jämför reservation 1 (M, SD, KD). Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i behövlig omfattning ges möjlighet att yttra sig. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Enligt 23 § förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Av 26 § framgår att en myndighet inom ramen för utredningsansvaret kan begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (prop. 1973:90 s. 287). Sådana principer är de om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Av 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) framgår att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Av bestämmelsens andra stycke framgår att samråd ska ske genom en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. En plikt att samråda med berörd sameby gäller vidare enligt 20 § skogsvårdslagen (1979:429) innan avverkning sker inom renskötselns åretruntmarker, med vissa undantag. Enligt 3 kap. 5 a § minerallagen (1991:45) ska en arbetsplan för undersökning av mineralfyndigheter delges innehavare av särskild rätt, bl.a. renskötselrätt, med möjlighet att lämna synpunkter på planen. Vissa myndigheter är skyldiga att ge enskilda möjligheter till samråd i olika ärenden, bl.a. enligt bestämmelser i (2010:900) och (1998:808). I en del fall kan samebyar, samiska organisationer eller enskilda samer beröras av åtgärder som kräver samråd av detta slag. Samråd med representanter för det samiska folket förekommer även i de delegationer för rennäringsfrågor och viltförvaltning som ska finnas inom länsstyrelserna i , och . Rennärings- och viltförvaltningsdelegationerna är särskilda beslutsorgan inom länsstyrelserna. Bestämmelser om delegationerna finns i förordningen (2017:871) om rennäringsdelegationer och förordningen (2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer. Enligt 3 a § nationalparksförordningen (1987:938) ska när verket tar fram underlag för beslut om att förklara ett mark- eller vattenområde som nationalpark, ge tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart att området saknar betydelse för rennäringen och samisk kultur. En ny ordning för konsultation med det samiska folket Konsultationsordningens syfte och förhållande till befintliga samråd I propositionen gör regeringen bedömningen att samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem bör stärkas genom en reglering om konsultation. De befintliga samrådsbestämmelserna bedöms inte tillräckliga för att tillgodose det samiska folkets inflytande över dess angelägenheter. Samråden måste ha en sådan karaktär att urfolket kan vara delaktig i och påverka de beslut som fattas, dvs. det ska finnas en rätt till ett effektivt deltagande i beslutsprocesserna. Denna rätt brukar beskrivas som att urfolket ska konsulteras i frågor som berör dem. Regeringen föreslår att bestämmelser om en konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket ska tas in i en särskild lag. För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i lagen. Föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar och förordningar ska gälla oberoende av den särskilda lagen. Sådana samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden ska så långt som möjligt samordnas med konsultationer. Föreskriften om samråd enligt minoritetslagen ska gälla oberoende av konsultationsskyldigheten. För att tydliggöra skillnaden mellan konsultation och samråd ska en hänvisning till lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket föras in i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Regeringen framhåller att konsultationsförfarandet ställer konkreta krav på de konsultationspliktiga att genomföra konsultationen på ett visst sätt enligt grunder som anges i lagen. Det föreslås bl.a. bestämmelser om när och hur en konsultation ska inledas och med vilka, förutsättningar för att delta i en konsultation, hur den går till och hur den avslutas. Vidare föreslås ett särskilt krav på dokumentation och en särskild initiativrätt för samiska företrädare. Sådana krav finns inte när det gäller föreskrifter om samrådsskyldighet. Vilka ska ha en konsultationsskyldighet? I propositionen föreslås att regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter ska konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Det bedöms viktigt att samerna även får möjlighet att delta i beslutsprocesser på lokal och regional nivå eftersom det där fattas beslut som har särskild betydelse för samerna. Kommuner och regioner bedöms dock ha större behov av förberedelser än regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Kommuner och regioner bör därför åläggas konsultationsskyldighet först efter införandet av konsultationslagen, dvs. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning. Skyldigheten att konsultera ska inte heller gälla för och Sameskolstyrelsen. Vilka samiska företrädare ska konsulteras? Regeringen föreslår att när ett ärende kan få särskild betydelse för samerna ska konsulteras i ärendet som företrädare för det samiska folket. En bestämmelse ska införas i sametingslagen om att har i uppgift att delta i konsultationer. Regeringen gör bedömningen att en konsultationsordning inte kräver några ändringar i organisation. bör bestämma vilken intern funktion inom myndigheten som ska företräda det samiska folket vid konsultationer. Om ärendet kan få särskild betydelse för en sameby ska även samebyn konsulteras. Om ärendet kan få särskild betydelse för en samisk organisation med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna och organisationen anmält intresse av att delta i konsultationer, ska även organisationen konsulteras. När en sameby eller en samisk organisation ska konsulteras anses de vara samiska företrädare. ska informeras om en konsultation med en sameby eller en samisk organisation som inte ska genomföras gemensamt med . Det kan som vissa remissinstanser framhåller vara svårt för den konsultationsskyldige att veta vilka organisationer som är konsultationsberättigade. I propositionen anförs att det får anses ligga i organisationernas eget intresse att uppmärksamma myndigheter på den egna verksamheten och att de vill bli konsulterade i ett ärende. Regeringen anser därför att det är rimligt att en samisk organisation som önskar bli konsulterad av en viss myndighet uppmärksammar den myndigheten på det genom att anmäla intresse av att delta i konsultationer. Den samiska organisationen bör i samband med det ge in sina stadgar. Myndigheterna bör alltså inte åläggas att på eget initiativ göra efterforskningar och löpande hålla sig informerade om olika organisationers stadgar men bör notera om en organisation anmält intresse av att bli konsulterad i vissa frågor. Vilka ärenden ska omfattas? Konsultationsskyldigheten föreslås gälla i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Med det avses ärenden som kan få direkt inverkan på samernas språk, kultur, näringar eller ställning som urfolk. Det innebär bl.a. att konsultationsskyldigheten inte kommer att gälla i ärenden som endast berör enstaka samer. Vidare anges att det kan bli aktuellt med konsultation bl.a. i ärenden om markanvändning, näringsfrågor, renskötsel, fiske, jakt, rovdjur, gruvor, vindkraft, skogsfrågor, kulturmiljöfrågor, ortnamn och biologisk mångfald på renbetesmark samt i ärenden om samisk förskola, utbildning och forskning samt äldrevård och sjukvård som särskilt vänder sig till samerna. Även ärenden som rör samiskt kulturarv, traditionell kunskap, samiska språk och samisk kultur inom musik, teater, litteratur och konst samt religion kan omfattas av konsultationsskyldigheten. För kommunernas del bedöms konsultationsskyldigheten främst bli aktuell inför beslut i frågor om samisk skola, samisk äldreomsorg och samisk förskola. Konsultationsskyldigheten kan även aktualiseras inför vissa beslut enligt , även om de flesta sådana ärenden som på något sätt rör samiska intressen ändå inte är av sådan betydelse att konsultationsskyldighet inträder. Exemplifieringen i propositionen är inte uttömmande utan konsultation kan bli aktuell även i andra ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Regeringen föreslår att skyldigheten att konsultera inte ska gälla för ärenden som rör – allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen eller säkerhet i övrigt – statsbidrag i enskilda fall – forskning i enskilda fall – skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun – frågor som avses i 9 kap. regeringsformen Skyldigheten att konsultera ska inte heller gälla i frågor som rör ersättning till en enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriationslagen eller 5 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla i ärenden enligt förrän regioner och kommuner ansluts till konsultationsordningen. Skyldigheten ska då endast gälla ärenden om att anta eller ändra en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla – för en förvaltningsmyndighet som hos en annan myndighet som är konsultationsskyldig eller hos regeringen ansöker om tillstånd för en verksamhet som kan bedrivas av enskilda – för en förvaltningsmyndighet eller för regeringen när ett beslut överklagas dit och en konsultation i den fråga som prövats i beslutet har genomförts i den lägre instansen – för regeringen om ett ärende i annat fall än som avses i 3 § första stycket har överlämnats dit och en konsultation i den fråga som ska prövas i ärendet har genomförts i den lägre instansen – om ärendet är brådskande och ett dröjsmål skulle medföra risk för betydande olägenheter – om den samiska företrädare som ska konsulteras avstår från konsultation – om det är uppenbart att konsultation inte behövs eller om konsultation är uppenbart olämpligt. Samiska företrädare kan initiera konsultationer Regeringen föreslår att om , en sameby eller en konsultationsberättigad samisk organisation anser att ett ärende kan få särskild betydelse för samerna och begär konsultation ska ärendet anses få sådan betydelse vid tillämpning av lagen. Regeringen gör bedömningen att vissa grunder för konsultationsförfarandet bör regleras i lag för att det ska säkerställas att konsultationerna uppfyller sitt syfte. En detaljreglering bör däremot, enligt regeringen, undvikas. När det finns en skyldighet att konsultera i ett ärende ska den konsultationsskyldige i ett tidigt skede informera den samiska företrädaren om ärendet och fråga om den begär konsultation. Det ska framgå av förfrågan när den senast ska ha besvarats. Tidsfristen ska vara skälig. Om den samiska företrädaren inte svarar inom den utsatta tidsfristen får det betraktas som att företrädaren avstår från konsultation i ärendet. Skyldigheten gäller inte i förhållande till en samisk företrädare som på eget initiativ begärt konsultation. Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Den samiska företrädaren ska inför en muntlig konsultation ha rätt att få en skriftlig redogörelse för de frågor som ärendet rör. Den samiska företrädaren ska ges skälig tid för att hämta in de upplysningar som behövs och för att på annat sätt förbereda konsultationen. Om den konsultationsskyldige anser att det är lämpligt ska även andra myndigheter eller enskilda få delta vid konsultationen i ett ärende. Den konsultationsskyldige ska fråga den samiska företrädaren vilken inställning den har till ett sådant deltagande. Den konsultationsskyldige, den samiska företrädaren och andra som deltar vid konsultationen ska ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över de andras ståndpunkter. För den konsultationsskyldige ska detta dock gälla endast i ärenden där det inte finns någon part. Konsultationen ska genomföras i god anda. Konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. , en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation bör dock inte vara nödvändigt för beslutets giltighet. Den konsultationsskyldige ska dokumentera vad som kommit fram vid konsultationen. Av dokumentationen ska det framgå när och hur konsultationen har genomförts, vilka som har deltagit och vem som har gjort dokumentationen. Frågor om överklagande och rättsverkan vid utebliven eller bristande konsultation Regeringen gör bedömningen att det inte bör införas några särskilda bestämmelser om överklagande på grund av utebliven konsultation eller brister i konsultationsförfarandet eller om särskilda rättsverkningar av underlåten eller bristande konsultation. Någon självständig överklaganderätt för samiska företrädare bör inte heller införas. Den nya lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket, ändringarna i sametingslagen och lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreslås träda i kraft . Genom förslaget till lag om ändring i den nya lagen ansluts kommuner och regioner till konsultationsordningen. Denna lagändring föreslås träda i kraft . Varken den nya lagen eller lagen om ändring i den nya lagen ska tillämpas på ärenden som har inletts före respektive lags ikraftträdande. Regeringen anser inte att det finns behov av några övergångsbestämmelser. I kommittémotion 2021/22:4244 av m.fl. (M, KD) begärs att regeringens förslag i propositionen avslås. Motionärerna ser ett värde i att lagen ska börja gälla för regioner och kommuner och att regionerna och kommunerna därmed får extra tid för förberedelser. kvarstår de utmaningar och svårigheter som fanns i det ursprungliga förslaget. Motionärerna konstaterar att kritiken mot regeringens ursprungliga förslag var omfattande, bl.a. ansågs konsekvenserna av den nya konsultationsordningen inte vara tillräckligt utredda och förslaget riskerade att leda till ökad administration, ökade kostnader och förlängda handläggningstider. En ny konsultationsordning ska vara ändamålsenlig och skapa mervärde utan att försämra eller försvåra när det gäller materiella omständigheter som äganderätt och markanvändning. Motionärerna anser att regeringen måste arbeta om förslaget. Även i kommittémotion 2021/22:4243 av m.fl. (SD) begärs att regeringens förslag i propositionen avslås. Enligt motionärerna är konsultationsskyldigheten alltför omfattande. Motionärerna framhåller också att vissa oklarheter kring överklagandeförfarandet uppkommit i samband med att regeringen nu föreslår att kommuner och regioner ska anslutas till konsultationsordningen . Det verkar finnas en risk för att kommunala och regionala ärenden ändå kan komma att prövas av länsstyrelserna innan kommuner och regioner ansluts till konsultationsordningen. Motionärerna menar även att regeringens förslag inte kan sägas uppnå en balanserad avvägning mellan olika samhällsintressen. I motion 2019/20:2853 av m.fl. (MP) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om införandet av en konsultationsordning. Motionärerna menar att en konsultationsordning bör komma på plats för att det offentliga tidigt och på ett strukturerat sätt ska höra samiska intressen och perspektiv i frågor som berör det samiska folket. Även i motion 2020/21:3647 av m.fl. (MP) yrkande 5 och motion 2021/22:4109 av och (båda MP) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om införandet av en konsultationsordning. Motionärerna påpekar att nu är det av stor vikt att implementeringen underlättas och att metoder för konsultation utvecklas så att syftet med konsultationsordningen uppnås. har yttrat sig över propositionen och följdmotioner. har begränsat sitt yttrande till konsultationsordning i ärenden som kan få direkt inverkan på samernas språk, kultur, näringar eller ställning som urfolk. I yttrandet anför utskottet följande. Utskottet delar regeringens bedömning att åtgärder som syftar till att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv är en del av grunden i vårt statsskick och i vår demokrati. Vårt samhälle behöver bygga på en gemensam förståelse och respekt för de mänskliga rättigheterna och den särskilda ställning som samerna har som urfolk.