bet · H901KU30 · 2022-02-25 00:00:00 — 2016/17:KU13). Enligt motionen borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att utreda hur man tydligare kan formalisera och reglera regeringens användning av nationella samordnare och möjlighet att utkräva parlamentariskt ansvar för det arbete som dessa bedriver på regeringens uppdrag. Utskottet vidhöll tidigare uttalanden om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså enligt utskottet på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Utskottet konstaterade dock att det i , granskning av samordnare inom olika politikområden och Statskontorets rapport om nationella samordnare hade uppmärksammats en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Utskottet noterade att regeringen i skrivelsen framhöll att och Statskontorets rapporter tillsammans med uttalanden i nämnda granskningsärende skulle komma att utgöra ett värdefullt underlag vid framtida ställningstaganden till om en samordnare bör tillsättas. Dessutom konstaterade utskottet att det inom , med anledning av uttalanden i granskningsärendet, hade inletts en översyn av kriterierna för redovisningen av samordnare i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avsåg att återkomma till i frågan i regeringens kommittéberättelse. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på. Sammantaget föreslog utskottet att motionen skulle avstyrkas och regeringens skrivelse läggas till handlingarna. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:136). Av regeringens Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet framgår att , med anledning av påpekanden, har sett över sina interna rutiner för att få en större enhetlighet i hur samordnare tillsätts, hur de betecknas och hur de redovisas i kommittéberättelsen och i kommittéregistret (skr. 2016/17:103 s. 11). Enligt regeringen syftar de nya rutinerna bl.a. till att samordnare med ett tydligt och utåtriktat uppdrag bör utföra det som en fristående myndighet. Genom de redovisade åtgärderna kommer samordnare att vara sökbara både i kommittéberättelsen och i kommittéregistret. Kommittéberättelsen behandlades av , som välkomnade regeringens översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret (bet. 2016/17:KU24 s. 8). Utskottet såg positivt på de vidtagna åtgärderna. Även behandlade utskottet ett motionsyrkande om regeringens ansvar när den agerar genom ombud (bet. 2018/19:KU30 s. 72 f.). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var (bet. 2020/21:KU24 s. 92). Yrkandena avstyrktes då efter beredning i förenklad ordning. Utskottet anser liksom tidigare att det inte finns något skäl att återinföra statsrådsförsäkran. Även när det gäller motionsyrkandet om regeringens ansvar när den agerar genom ombud vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Motionsyrkandena avstyrks därmed. Förhållandet mellan regeringen och Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om regeringsbildning, mandatperioden efter ett extra val, granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd, misstroendevotum och tillkännagivanden. Jämför reservation 22 (SD), 23 (SD), 24 (SD), 25 (C) och 26 (C). m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:3288 yrkande 3 ett tillkännagivande om att utreda möjligheterna att införa en bortre tidsgräns för regeringsbildningsprocessen. Motionärerna anför bl.a. att det i regeringsformen bör införas någon form av bortre tidsgräns för en regeringsbildning. Mandatperioden efter ett extra val (M) begär i motion 2021/22:880 ett tillkännagivande om att avskaffa fasta mandatperioder. Motionären framhåller att i många andra länder innebär ett extra val att en ny mandatperiod räknas för valet, och att man har rullande mandatperioder. Även (M) anser i motion 2021/22:2811 att ett extra val ska följas av en ny ordinarie mandatperiod. m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:3290 tillkännagivanden om att statsråd och andra ska kunna föreläggas vid vite eller annan rättsverkan att infinna sig till utfrågningar (yrkande 2) och om sanningsplikt (yrkande 3). En process om att inställa sig till utfrågningar skulle enligt motionärerna eventuellt kunna ske via . Dessutom anser motionärerna att en sanningsplikt bör övervägas för de som inställer sig till utskottets utfrågningar. Ett utvidgat ansvar för statsråd I partimotion 2021/22:3509 yrkande 18 begär m.fl. (C) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i nästa grundlagsutredning se över den svenska förvaltningsmodellen i syfte att stärka medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av ministrar. Motionärerna framhåller att det finns många fördelar med den svenska förvaltningsmodellen som bygger på ett förhållandevis begränsat regeringskansli med kollektivt beslutsfattande och en väl utbyggd och självständig myndighetsstruktur. innebär kombinationen av ett förbud mot ministerstyre och en stor myndighetsapparat i praktiken att möjligheterna till effektivt ansvarsutkrävande är begränsade. m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:3290 yrkande 1 ett tillkännagivande om att utreda hur statsråd som åsidosatt sin tjänsteplikt effektivare kan utkrävas ansvar. Enligt motionärerna bör det finnas bättre möjligheter för att utkräva ansvar av statsråd och f.d. statsråd. Bestämmelsen i regeringsformen om åtal mot statsråd ska enligt motionärerna kvarstå oförändrad. Det är dock rimligt att får fler verktyg till sitt förfogande för att kunna granska statsråden och deras tjänsteutövning. Ett effektivare ansvarsutkrävande skulle enligt motionärerna förhoppningsvis innebära att statsråden fattar klokare beslut och motverka att riksdagsledamöter använder anmälningar till för politiska nålstick. I kommittémotion 2021/22:3217 yrkande 1 i denna del begär Per Schöldberg m.fl. (C) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om en grundlagsöversyn när det gäller konstruktivt misstroendevotum. Motionärerna anser att det i regeringsformen bör införas en regel om konstruktivt misstroendevotum som förhindrar riksdagsmajoriteter från att rösta bort sittande regering utan att vara överens om något eget, gemensamt program för att ta över makten. (M) efterlyser i motionerna 2020/21:2265 och 2021/22:1874 yrkande 1 en reglering av tillkännagivanden till regeringen, så att regeringen verkligen också genomför det som har tagit beslut om inom rimlig tid. Även Boriana (M) begär i motion 2021/22:1460 ett tillkännagivande om att författningsreglera regeringens hantering av tillkännagivanden. Enligt motionärerna finns det ett behov av att genom reglering i lag strama upp regeringens hantering av tillkännagivanden från . Därutöver yrkar (M) i motion 2021/22:1874 yrkande 2 att regeringen ska återkomma till och redovisa en tidsram för hur ett tillkännagivande ska hanteras och när regeringen beräknar att komma med ett förslag eller en proposition till . Att har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i l kap. l § regeringsformen. Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § regeringsformen följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. regeringsformen om kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § regeringsformen). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. Det betyder vid en regeringsbildningsomröstning att en föreslagen kandidat till statsminister utses endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Det svenska systemet bygger på negativ parlamentarism. Parlamentarismen kommer bl.a. till uttryck i regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. Som skäl för en ordning med negativ parlamentarism har framhållits att ett krav på positivt stöd riskerar att leda till svårigheter när det gäller att finna tillräckligt stöd för en regering (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 300). Det har vidare anförts att det i en situation då regeringens parlamentariska underlag är förhållandevis svagt ändå kan finnas förutsättningar för en del partier att tolerera regeringen som den bästa i den aktuella situationen som dessa partier inte är beredda att aktivt stödja regeringen. står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar riksdagsmajoriteten. underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning att utgångspunkten bl.a. var att regeringen, så länge den tolereras av och inom den ram beslut bildar, skulle kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. Den l infördes dock en bestämmelse om prövning av regeringsfrågan efter val. Enligt 6 kap. 3 § regeringsformen ska en nyvald riksdag senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Om mer än hälften av ledamöter röstar nej, ska statsministern entledigas. Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats. Som skäl för den nya bestämmelsen anförde regeringen bl.a. att en ordning med en prövning av regeringsfrågan efter val har den fördelen att det genom omröstningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar (prop. 2009/10:80 s. 110). En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta enligt regeringen av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. I 6 kap. 4–6 §§ regeringsformen finns bestämmelser om regeringsbildning. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd (6 kap. 4 § regeringsformen). Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . Därefter ska , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är alltså godkänt om inte fler än hälften av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter röstar mot det. En nedlagd röst får således samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Förkastar talmannens förslag, ska förfarandet enligt 6 kap. 4 § regeringsformen upprepas (6 kap. 5 § regeringsformen). Har fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska förfarandet avbrytas, och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas . Av 6 kap. 6 § första stycket regeringsformen följer att när har godkänt ett förslag om ny statsminister ska han eller hon så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för . Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen. Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på vägnar (6 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Tillsättande av statsråd och statsråds uppdrag Regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern (6 kap. 1 § regeringsformen). Statsråden är inte arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse utan arvoderade uppdragstagare och har inte någon anställningstrygghet. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen får ett statsråd inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (2017:900) är tillämpliga även på statsråd. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § regeringsformen). Genom texten om att det är regeringen som avgör regeringsärenden slås principen om det kollektiva beslutsfattandet fast. Något s.k. ministerstyre finns således inte, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra sådana ärenden (m.fl., s. 338). Ordinarie val till hålls (3 kap. 3 § regeringsformen). Av 3 kap. 11 § regeringsformen följer att regeringen får besluta om extra val till mellan ordinarie val. Om det hålls ett extra val, leder detta inte till att det efter ett sådant val börjar löpa en ny fyraårsperiod, utan mandaten gäller endast för den återstående delen av valperioden. Extra val ska hållas efter beslutet. Efter val till får regeringen dock inte besluta om extra val förrän efter den nyvalda första sammanträde. En övergångsregering får inte heller besluta om extra val. Institutet extra val betecknas i sin svenska utformning ibland som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer (m.fl., s. 244). Som har redovisats ovan kan enligt 6 kap. 4–6 §§ regeringsformen extra val aktualiseras om talmannens förslag till ny statsminister har förkastats fyra gånger av . Förfarandet ska då avbrytas och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas (6 kap. 5 § regeringsformen). Av motiven till bestämmelsen framgår att det ansågs rimligt att räkna med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågan och tvinga partierna att göra upp i varje fall före den fjärde omröstningen (prop. 1973:90 s. 179). , professor i konstitutionell rätt och f.d. justitieråd, har pekat på att det centrala i reglerna om extra val är att de utgör ett maktmedel i en minoritetsregerings händer gentemot riksdagsmajoriteten (Sterzel, Parlamentarismen i författningen, 2 uppl., 1999, s. 181). Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen granskar rikets styrelse och förvaltning. kontrollmakt regleras främst i 13 kap. regeringsformen. I kapitlet finns bestämmelser om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§), åtal mot statsråd (3 §), misstroendeförklaring mot statsråd (4 §), riksdagsledamöters interpellationer och frågor till statsråd (5 §), ombudsmäns tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar (6 §) och granskning av statens verksamhet (7–9 §§). Av 13 kap. 1 § första stycket regeringsformen följer att ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Andra utskott och varje riksdagsledamot får hos skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärenden (13 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). granskning kan sägas syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om huruvida skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. De regler som i första hand åsyftas är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen. När det gäller utredningar av ett granskningsärende begärs i regel skriftliga redovisningar från . Det förekommer även muntliga utfrågningar med statsråd eller f.d. statsråd. Ett statsråd eller ett f.d. statsråd är inte skyldigt att inställa sig till en utskottsutfrågning, dvs. det finns ingen formell närvaroplikt. finns en rutin som innebär att ett nytillträtt statsråd undertecknar en försäkran om att medverka i granskning efter det att han eller hon har lämnat uppdraget som statsråd. ska när det finns skäl till det, minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma (13 kap. 2 § regeringsformen). kan med anledning av detta göra en framställning till regeringen. har avgett granskningsbetänkanden och vissa år även särskilda betänkanden efter större granskningar. avger utskottet ett granskningsbetänkande där vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter om regeringsarbetet behandlas (s.k. allmän granskning). avges ett betänkande om de frågor som har väckts av riksdagsledamöter (s.k. särskild granskning). Då granskar om anmälda statsråd har gjort något fel i sin tjänsteutövning. Av 13 kap. 3 § regeringsformen följer att den som är eller har varit statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . Paragrafen utgör i sig inte någon straffbestämmelse. För att ett statsråd eller ett f.d. statsråd ska kunna fällas till ansvar förutsätts att ett brott har begåtts enligt eller någon annan straffrättslig lagstiftning och att brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänsteplikten (m.fl., s. 637). Som skäl för en särskild ansvarsbestämmelse för statsråd framhöll Grundlagberedningen följande (SOU 1972:15 s. 205): Vad beträffar ministrarnas ämbetsutövning fäster beredningen vikt vid att ministrarna i sitt handlande ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ministrarna kan inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Det kan finnas ett behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt: s.k. intressekonflikter kan oftare tänkas tala för straffrihet än i andra fall av ämbetsansvar. Misstroendeförklaring infördes vid enkammarreformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentarismen. Det hade länge ansetts vara en brist att det i grundlag saknades bestämmelser om regeringens parlamentariska ansvar som gjorde det möjligt att kontinuerligt kontrollera om regeringen hade förtroende (prop. 1968:27 s. 204). Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ordningen som innebar att på förslag från kunde begära entledigande av det eller de statsråd mot vilket utskottet riktat anmärkningar, det s.k. dechargeinstitutet. Av 13 kap. 4 § regeringsformen följer att kan förklara att ett statsråd inte har förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För att ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av ledamöter röstar för det. En omröstning gäller endast yrkandet om misstroendeförklaring, inte skälen för detta. Skilda grupper inom kan alltså få igenom en misstroendeförklaring av ett visst statsråd även om de är oeniga om motiven. Bestämmelser om vilken verkan en misstroendeförklaring har finns i 6 kap. regeringsformen. Av 7 § följer att om förklarat att statsministern eller något annat statsråd inte har förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Entledigas statsministern ska övriga statsråd enligt 9 § också entledigas. Regeringen kan dock förhindra ett entledigande av statsministern eller av ett annat statsråd genom att inom från misstroendeförklaringen utlysa extra val. Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott, utan på samma sätt som vid ett förslag till ny statsminister bereds yrkandet endast på politisk väg genom informella överläggningar inom och mellan partigrupperna. Av 13 kap. 5 § regeringsformen följer att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. har framhållit att frågeinstituten är ett led i grundlagsstadgade kontrollmakt (bet. 2009/10:KU10 s. 162). Genom regleringen av interpellationer och frågor förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Enligt utskottet fyller frågeinstituten en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Förutom de kontrollmöjligheter som anges i 13 kap. regeringsformen utövar en kontrollfunktion i vidare mening när fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan och när den granskar regeringen som förslagsställare till . kan vid sidan av beslut om lagar och anslag använda sig av en mer obestämd beslutsform för olika frågor, s.k. tillkännagivanden. Dessa har ofta sin grund i ett motionsyrkande från enskilda riksdagsledamöter eller från företrädare för ett eller flera partier. Det kan också vara så att ett utskott i genom ett utskottsinitiativ föreslår att ska besluta om ett tillkännagivande. Ett tillkännagivande kan ställas till regeringen eller riksdagsstyrelsen, och genom tillkännagivandet ger sin mening till känna i en viss sakfråga. Som exempel kan nämnas en begäran om att utreda en viss fråga. Det finns inte någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden och deras innebörd. Utrymmet för ett tillkännagivande begränsas dock av skilda bestämmelser i regeringsformen. Vidare gäller att ett tillkännagivande från inte är rättsligt bindande för regeringen. bör enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen varken delar mening eller har för avsikt att tillgodose önskemål bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som har angetts i tillkännagivandet (bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. kontrollerar vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av meddelade tillkännagivanden. Enligt 9 kap. 8 § riksdagsordningen ska regeringen i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som har överlämnats till regeringen. Denna redogörelse (kallad skrivelse 75) upptar samtliga riksdagsskrivelser från det senaste kalenderåret som är ställda till regeringen, men även äldre riksdagsskrivelser som inte har rapporterats som slutbehandlade finns med. Om en redovisning inte kan ges i en skrivelse eller en proposition till , bör den enligt lämnas till i någon annan form som gör den tillgänglig för samtliga ledamöter (bet. 2007/08:KU21 s. 11 med hänvisning till bet. 2002/03:KU30). Skrivelse 75 bereds av som uppmanar övriga utskott att yttra sig i ärendet. Utskottets beredning av ärendet kan utmynna i ett kritiskt uttalande, exempelvis med innebörden att regeringens beredning av det ärende som ett visst tillkännagivande gäller har tagit alltför .