bet · H901KU16 · 2022-03-31 00:00:00 — Det bör röra sig om sådant som att röjandet är ägnat att leda till ett långvarigt avbrott i mellanstatliga förbindelser eller till att stängs ute från fortsatt samarbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information. Den nya straffbestämmelsen är avsedd att förstärka skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. Uppgifter av det här slaget omfattas enligt regeringen i många fall inte av offentlighets- och sekretesslagen, eftersom de inte förekommer i det allmännas verksamhet. Regeringen föreslår att bestämmelsen, genom rekvisitet hemlig uppgift, avgränsas till att omfatta dels uppgifter som är hemliga enligt lag eller annan författning, dels uppgifter som behandlas som hemliga inom ramen för internationella samarbeten men inte nödvändigtvis omfattas av t.ex. offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att, som i spioneribestämmelsens nuvarande lydelse, särskilt ange att bestämmelsen omfattar uppgifter vare sig de är riktiga eller inte. Eftersom det inte görs någon begränsning till uppgifter som är korrekta omfattas även osanna uppgifter. I förhållande till den nu diskuterade straffbestämmelsen bedömer regeringen att redan kravet på avsiktsuppsåt, som avgränsar straffansvaret till gärningar som begås i syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda, innebär att försvarliga gärningar normalt faller utanför det straffbara området. Enligt regeringen kan det dock inte uteslutas att det undantagsvis skulle kunna förekomma försvarliga gärningar som begås dels i syfte att gynna en främmande makt eller motsvarande, dels i syfte att avslöja missförhållanden. Det skulle exempelvis kunna handla om att någon, som är medborgare i en stat som präglas av liknande värderingar som , till sin stats regering röjer hemligstämplade uppgifter om oegentligheter begångna under en svenskledd militär insats inom ramen för ett internationellt samarbete på ett sätt som riskerar att skada förhållande till de länder som deltar i insatsen. Enligt regeringen bör det därför införas ett undantag från straffansvar för gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. Prövningen av om gärningen är försvarlig bör enligt regeringen göras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Yttrande- och informationsfrihetsintresset bör då vägas mot intresset av att skydda utrikesrelationer genom att trygga de känsliga uppgifter som angår internationella samarbeten. Det bör vara av särskild betydelse om gärningen har haft ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte. Det bör också kunna beaktas om intentionen annars varit att avslöja övergrepp mot enskilda eller andra oegentligheter, såsom missförhållanden eller brott i olika typer av verksamheter. Även andra omständigheter bör kunna innebära att det finns ett tydligt allmänintresse av att uppgiften röjs. Exempelvis bör det kunna beaktas om gärningen har varit motiverad av vetenskapliga skäl. Regeringen föreslår att det nya brottet delas in i två grader, utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Straffet för utlandsspioneri ska vara fängelse i högst . Straffet för grovt utlandsspioneri ska vara fängelse i lägst två och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den som har begått gärningen röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. En kriminalisering av gärningar utan krav på avsiktsuppsåt eller grov oaktsamhet Regeringen föreslår att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift utvidgas så att de omfattar även en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Straffansvaret för vårdslöshet med hemlig uppgift föreslås utvidgas till att omfatta även grovt oaktsamma gärningar som har sin grund i utlandsspioneri. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. En kriminalisering av röjande med lägre krav på men för utrikesrelationer Regeringen föreslår att ett nytt brott införs i 19 kap. . Brottet ska omfatta den som för räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem och, i annat fall än som avses i bestämmelserna om spioneri, utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift, obehörigen röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för samarbetet eller i organisationen och vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Det införs även ett straffansvar för den som av grov oaktsamhet begår gärningen. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . Straffet för en gärning som begås av oaktsamhet ska vara böter. Brottet ska enligt förslaget benämnas röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete. Som skäl för sina förslag anför regeringen att det vore otillfredsställande om ett röjande av hemliga uppgifter som inte når upp till kravet på allvarligt men för mellanfolkliga relationer inte skulle föranleda straffansvar. Regeringen gör bedömningen att det, i syfte att mer effektivt kunna skydda utrikesrelationer i det internationella samarbetet, finns behov av att stärka skyddet mot vissa typer av röjanden även när det inte finns någon påtaglig risk för allvarligt men för om uppgifterna röjs. För att säkerställa att sådana straffvärda gärningar inte är straffria behövs ett straffrättsligt skydd mot röjande av hemliga uppgifter inom ramen för internationella samarbeten även i situationer som inte når upp till utlandsspioneribestämmelsens högt ställda krav på men. De uppgifter kriminaliseringen bör skydda är enligt regeringen av samma slag som det föreslagna brottet utlandsspioneri tar sikte på, dvs. hemliga uppgifter som förekommer i internationella samarbeten som deltar i och internationella organisationer i vilka är medlem. Därför bör den nya straffbestämmelsen enligt regeringen utformas med den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri som förebild, och även den bör placeras i 19 kap. . Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör vidare endast komma i fråga när spioneri- och utlandsspioneribestämmelserna med anknytande brott inte är tillämpliga på förfarandet. Det skyddade intresset bör enligt regeringen vara detsamma som vid utlandsspioneri, nämligen förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. För straffansvar bör det enligt förslaget krävas att ett röjande av den aktuella uppgiften för en främmande makt eller motsvarande ska vara ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Till skillnad mot vad som föreslås gälla beträffande utlandsspioneri och anknytande brott är det enligt regeringen rimligt att avgränsa den personkrets som kan begå brottet till personer som för räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem. Straffansvaret bör vidare enligt regeringen omfatta även grovt oaktsamma gärningar. Möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid utlandsspioneri Regeringen föreslår att det ska finnas samma möjligheter som vid jämförbara brott i 19 kap. att ta skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående i beslag och att använda hemliga tvångsmedel vid misstanke om utlandsspioneri och anknytande brottslighet. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet görs tillämpliga på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. En utvidgad kriminalisering av yttranden inom det grundlagsskyddade området och nya meddelar- och anskaffarbrott Ändringar i tryck- och yttrandefrihetsbrotten till följd av ett utvidgat spioneribrott Regeringen föreslår att bestämmelserna om spioneri samt obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift i tryckfrihetsförordningens brottskatalog ändras på motsvarande sätt som bestämmelserna i . Det innebär alltså att rekvisitet främmande makt ersätts med främmande makt eller motsvarande. Som skäl för sitt förslag anför regeringen att det inte bör uppstå någon skillnad i tillämpningsområdet mellan bestämmelser och respektive tryck- och yttrandefrihetsbrott. Med hänsyn till den betydelse för säkerhet som skyddet för uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd och andra känsliga uppgifter har i förhållande till sådana sammanslutningar som har en liknande maktställning som främmande makt framstår det enligt regeringen som motiverat att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen utvidgas och ges en utformning motsvarande den som föreslås i . Det gäller enligt regeringen även med beaktande av de höga krav som måste ställas vid kriminalisering av gärningar som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se vidare nedan). Om någon ändring inte görs i 7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen får ändringen av regleringen i brottskatalogen till följd att även tillämpningsområdet för bestämmelserna om meddelar- och anskaffarbrott utvidgas. De skäl som motiverat inskränkningarna i meddelar- och anskaffarfriheten för de nuvarande tryck- och yttrandefrihetsbrotten gör sig enligt regeringen gällande med samma styrka i förhållande till de gärningar som den utvidgade kriminaliseringen omfattar. Enligt regeringen finns det därför inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för meddelar- och anskaffarbrotten vid en utvidgad kriminalisering. Nya tryck- och yttrandefrihetsbrott Regeringen föreslår att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri läggs till i tryckfrihetsförordningens brottskatalog så att gärningarna kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Detsamma gäller försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri. Regeringen framhåller att vid bedömningen av om nya brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott gör sig särskilda överväganden gällande (jfr SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 f. samt prop. 2001/02:74 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet s. 61 f. och prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten s. 22 f.). Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i har kriminalisering av yttranden på områden som skyddas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs enligt regeringen för att ändra grundlagarna, särskilt om det kan leda till en utvidgning av det straffbara området. Det innebär bl.a. att det måste finnas ett praktiskt behov för att ett nytt brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Regeringen anför att den föreslagna kriminaliseringen tar sikte på allvarlig brottslighet som kan hota ett skyddsintresse av stor vikt, nämligen förhållande till andra stater och mellanfolkliga organisationer och i förlängningen säkerhet. Den träffar också straffvärda förfaranden som i värsta fall kan få mycket svåra konsekvenser för utrikesrelationer och för svenska intressen i övrigt. Enligt regeringens uppfattning bör bestämmelsernas skyddsintresse ses som ett starkt skäl för att utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt sådan obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri ska vara straffbart även när de gärningarna begås genom yttranden i medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. När det gäller det föreslagna nya brottet röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete är skyddsintresset avsett att vara detsamma som för de nu nämnda brotten. Däremot föreslås kravet på men sättas lägre, genom att det inte ska krävas mer än att gärningen är ägnad att störa förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Beträffande det brottet bedömer regeringen därför att skälen för en kriminalisering på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område inte väger tillräckligt tungt. Regeringen anför vidare att det utan en kriminalisering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skulle vara straffritt att begå brotten utlandsspioneri och anknytande brott genom publicering i t.ex. en tryckt skrift. Det skulle således öppna fältet för att använda grundlagsskyddade medier till att röja hemliga uppgifter om exempelvis internationella fredsinsatser till obehöriga. Att kriminalisera gärningarna även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen syftar därmed till att förhindra att lagstiftningen kringgås genom ett missbruk av medier som skyddas av dessa grundlagar. Enligt regeringen är det i sammanhanget av betydelse att regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte enbart skyddar traditionella medier som dagstidningar, radio och tv. Exempelvis kan man genom en ansökan om utgivningsbevis skaffa skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser åt t.ex. en blogg. Det illustrerar enligt regeringen att det kan vara svårt att åstadkomma ett tillräckligt starkt straffrättsligt skydd mot de spioneriliknande gärningar som förslagen avser om kriminaliseringen inte görs även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen anför vidare att det finns en risk för att allmänhetens förtroende och stöd för det viktiga och starka skyddet för tryck- och yttrandefriheten minskar om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tillåter att man ostraffat kan använda medier till att röja hemliga uppgifter vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation och i förlängningen säkerhet. Det föreslagna försvarlighetsundantaget innebär enligt regeringens mening att mediers rapportering om uppgifter av stort allmänintresse tydligt faller utanför det straffbara området. Till detta kommer att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott i sig är utformad för att värna tryck- och yttrandefriheten. Enligt regeringen bör bl.a. den s.k. instruktionen i 1 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 15 § yttrandefrihetsgrundlagen, vid sidan av försvarlighetsundantaget, bidra till att ingen kommer att dömas för de nu aktuella brotten i andra fall än när det rör sig om yttranden som alldeles klart bör ligga inom det straffbara området. Enligt dessa bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att respektive grundlag efterlevs betänka att tryck- respektive yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. En intresseavvägning ska således ske mellan det bakomliggande skyddsintresset och allmänintresset i en publicering. Även Justitiekanslerns diskretionära prövningsrätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Regeringen bedömer därför att möjligheten för medier att kritiskt granska och rapportera om t.ex. missförhållanden inom internationella samarbeten inte försvåras av den föreslagna regleringen. Enligt regeringen finns det inte någon anledning att göra förstadier till nu aktuella brott straffbara enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i mindre utsträckning än vad som föreslås gälla enligt . Även försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri bör således upptas i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen. Nya meddelar- och anskaffarbrott Regeringen föreslår att utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri undantas från meddelar- och anskaffarfriheten och således läggs till i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelar- och anskaffarbrott. Enligt regeringen innebär de starka skäl som talar för en kriminalisering på tryck- och yttrandefrihetsområdet att de mest kvalificerade fallen, dvs. utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, bör utgöra meddelar- och anskaffarbrott i samma utsträckning som spionerigärningar. I fråga om det praktiska behovet är det, enligt regeringen, inte osannolikt att en främmande makt eller motsvarande skulle kunna utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminaliseringen. Enligt regeringen utnyttjas medier för underrättelseinhämtning, desinformation och psykologisk krigföring. Genom att undanta bl.a. utlandsspioneri från meddelar- och anskaffarfriheten omöjliggörs bl.a. att den som genom en spioneriliknande gärning kommer över känsliga uppgifter om ett samarbete fredar sig från ansvar genom att hävda att uppgifterna varit avsedda för publicering i ett medium som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen framhåller att undantag från meddelar- och anskaffarfriheten innebär en långtgående begränsning av tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant undantag för utlandsspioneri med anknytande kriminalisering skulle dock enligt regeringen inte på något principiellt plan skilja sig från vad som redan gäller i fråga om annan spioneribrottslighet. Vidare framhåller regeringen att kriminaliseringen har utformats så att den inte omfattar uppgifter som det med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarligt att publicera. Det rör sig i fråga om utlandsspioneri om gärningar med avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller motsvarande tillhanda. Även när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är det fråga om ett så flagrant handlande att brottet rimligen hör hemma i en brottmålsprocess. Utvidgningen av katalogen av meddelarbrott tillgodoser därmed enligt regeringen i sak likartade intressen som de nuvarande meddelarbrotten. Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrottslighet får det därför enligt regeringen anses proportionerligt att lägga till de grövsta av de brott som omfattas av kriminaliseringsförslaget i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelar- och anskaffarbrott. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen om brott av meddelare, till vilka bestämmelserna om brott av anskaffare hänvisar, omfattar redan grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Den nya formen av brottet kommer därmed att omfattas utan att det görs något tillägg. Regeringen anför att de föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kräver ett särskilt förfarande och att dessa därför föreslås träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . När det gäller de ändringar som föreslås i , , lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet skulle enligt regeringen ett något tidigare ikraftträdande vara möjligt. Regeringen bedömer dock att den mindre tidsvinst det skulle bli fråga om inte uppväger den risk för tillämpningssvårigheter som uppkommer om regleringen i närliggande frågor skiljer sig åt mellan å ena sidan och tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen å andra. Övriga lagändringar bör därför träda i kraft som ändringarna i grundlag. Av 5 § lagen (1964:163) om införande av följer att ingen får dömas för en gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Vidare följer att straff ska bestämmas efter den lag som gällde då gärningen företogs om inte annan lag som leder till frihet från straff eller till lindrigare straff gäller när dom meddelas. Några särskilda övergångsbestämmelser beträffande straffbestämmelserna behövs därför inte enligt regeringen. Inte heller i fråga om övriga lagförslag fordras övergångsbestämmelser. m.fl. (V) begär i kommittémotion 2021/22:4287 att ska avslå regeringens proposition. Motionärerna framhåller att det är av stor vikt att , i egenskap av lagstiftare, är försiktig när det gäller nykriminalisering, i synnerhet när det är fråga om ändringar i grundlagen som innebär att nya tryck- och yttrandefrihetsbrott läggs till i tryckfrihetsförordningens brottskatalog. Eventuella ändringar måste vara väl underbyggda och ha analyserats mycket noga utifrån principerna om nödvändighet, effektivitet och proportionalitet. Motionärerna anser att regeringens förslag inte bör genomföras med hänvisning till en bristfällig behovsbedömning och en omotiverad inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Även i kommittémotion 2021/22:4305 av m.fl. (L) yrkande 1 begärs att regeringens proposition ska avslås. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om ett fortsatt beredningsarbete för förstärkta garantier för yttrande- och informationsfriheten. Motionärerna delar i och för sig regeringens bedömning att det behövs ny lagstiftning för att komma åt aktörer som utnyttjar den svenska yttrande- och informationsfriheten för att spionera på landets samarbetspartner eller gå väpnade icke-statliga sammanslutningar tillhanda. Enligt motionärerna har regeringens lagförslag emellertid inte den tydlighet och förutsägbarhet som är nödvändig för att inte enskilda av försiktighetsskäl ska avhålla sig från att utöva sin grundlagsskyddade yttrande- och informationsfrihet. Om förslaget inte kan förtydligas och revideras anser motionärerna att propositionen inte bör bifallas. Regeringen bör i stället fortsätta beredningen och återkomma med ett nytt lagförslag. har yttrat sig över propositionen och följdmotionerna i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. I yttrandet anför utskottet följande: Som regeringen anför bygger internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten i hög grad på förtroende och på att de hemliga uppgifter som förekommer inom ramen för samarbetena kan skyddas av de samverkande länderna. Utskottet delar regeringens bedömning att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter och att det är angeläget att skyddet för internationella samarbeten mot spioneriliknande gärningar stärks. Utskottet är därför positivt till regeringens förslag om att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i och att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri. Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot de lagändringar som regeringen föreslår och ställer sig bakom propositionen i de delar som rör utskottets beredningsområde. anser således att bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionerna 2021/22:4287 (V) och 2021/22:4305 (L) yrkandena 1 och 2. I yttrandet finns två avvikande meningar (V, L).