bet · H901KU30 · 2022-02-25 00:00:00 — Genom sina uttalanden bidrar utskottet till utvecklingen av konstitutionell praxis. Ordningen med tillkännagivanden har också varit föremål för ett uppföljnings- och utvärderingsarbete av (bet. 2005/06:KU34 bil. När det gäller den konstitutionella praxis som har vuxit fram om tillkännagivanden kan nämnas uttalanden om s.k. negativa tillkännagivanden (bet. 2015/16:KU21 s. 38 f.). Vidare gav utskottet följande övergripande beskrivning av hur tillkännagivanden bör hanteras (bet. 2016/17:KU21 s. 41 f.): – Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden. – Om regeringen gör en annan bedömning än ska regeringen meddela det. – Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. – kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat. – Ett utskott och kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak. – Utskottet och kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. – Det är utskottet och som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat. – Om har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat, ska regeringen återkomma till med redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat. påminde vidare om att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av ett tillkännagivande förhåller sig till det aktuella tillkännagivandet (bet. 2017/18:KU21 s. 44). För att regeringen ska kunna vara det krävs enligt utskottet att tillkännagivandet från är tydligt. Utskottet framhöll att vad som begärs i ett tillkännagivande uttryckligen bör framgå av det aktuella utskottets ställningstagande. Även om ett utskott föreslår att en motion helt ska bifallas bör det som utskottet vill ska framföras till regeringen framgå av utskottets ställningstagande. Därmed blir det tydligt för både och regeringen vad utskottet anser att regeringen bör göra. har även behandlingen av skrivelser till riksdagsstyrelsen (tidigare talmanskonferensen) redovisats för . Av tilläggsbestämmelse 9.17.3 riksdagsordningen följer numera att riksdagsstyrelsen i en redogörelse ska redovisa vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till styrelsen. behandlade frågor om regeringsbildning (SOU 2008:125 s. 257 f.). Utredningen framhöll bl.a. att ett viktigt krav som måste ställas på parlamentarismens reglering i regeringsformen är att den inte får försvåra en regeringsbildning eller en sittande regerings möjligheter att fungera. Därutöver måste reglerna möjliggöra snabba regeringsbildningar under olika parlamentariska förutsättningar. Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visade enligt att regleringen uppfyllde de krav som borde ställas på hur parlamentarismen ska regleras i regeringsformen och att regleringen i allt väsentligt hade visat sig fungera väl. Vidare anförde utredningen att en övergång till regler som innebär att regeringen måste ha ett aktivt stöd skulle kunna öka förutsättningarna för starka regeringar. Mot detta måste emellertid ställas att sådana regler kan medföra en alltför stor risk för att regeringsbildningsprocessen försvåras. Sammantaget fann inte skäl att föreslå en ändring av den ordning som innebär att en statsminister kan utses och sitta kvar så länge han eller hon inte har en riksdagsmajoritet mot sig. Omröstningsreglerna vid omröstning om en föreslagen statsminister borde alltså enligt kommittén inte ändras. En annan fråga var enligt om reglerna om regeringsbildning borde ändras i något annat avseende. Utredningen konstaterade att tillämpningen av bestämmelserna om regeringsbildningsprocessen hade fungerat väl. Det framhölls att de regeringsbildningar som ägt rum sedan reglerna trätt i kraft hade genomförts relativt snabbt, att talmannens beredning av frågan om ny statsminister följt de föreskrivna och i praxis utvecklade rutinerna och att i samtliga fall godkänt talmannens första förslag på statsminister. Det saknades därför enligt utredningen anledning att ändra på de regler som reglerar hur en regeringsbildning ska gå till när en ny statsminister ska utses. behandlade även frågan om prövning av regeringsfrågan efter val (s. 271 f.). Som har redovisats tidigare föreslog utredningen i denna del att en omröstning om huruvida statsministern har tillräckligt stöd i ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas. En omröstning av detta slag syftar enligt utredningen till att klargöra att regeringen har tillräckligt stöd även i den nya . Dessutom kan en sådan ordning ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet, med s.k. negativt ansvar, fungerar. En regering kan sitta kvar så länge den inte har en majoritet av ledamöter mot sig men konstaterandet av detta görs inte beroende av att ett yrkande om misstroendeförklaring väcks. Utredningen framhöll vidare vikten av att den tid inom vilken omröstningen ska äga rum inte är för kort. Enligt får en reglering i regeringsformen i denna del inte innebära ett hinder för de diskussioner som kan behöva föras mellan partierna efter ett val. framhöll utredningen att det är viktigt att svaret på frågan om vem som efter ett val ska bilda regering inte dröjer för . Sammantaget ansåg att omröstningen ska hållas från det första sammanträdet. Utgångspunkten bör dock enligt utredningen vara att omröstningen ska hållas sedan den nya samlats. Vidare framhölls att det bör vara talmannen som bestämmer när som omröstningen bör äga rum. Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). har i sina granskningsbetänkanden redogjort för regeringsskiften t.o.m. juni–(se bet. KU 1976/77:44 s. 4 f., bet. KU 1978/79:30 s. 3 f., bet. KU 1979/80:50 s. 3 f., bet. KU 1981/82:35 s. 3 f., bet. KU 1982/83:30 s. 3 f., bet. KU 1985/86:25 s. 3 f., bet. 1989/90:KU30 s. 7 f., bet. 1991/92:KU30 s. 5 f., bet. 1994/95:KU30 s. 10 f., bet. 1996/97:KU25 s. 8 f., bet. 2006/07:KU10 s. 6 f., bet. 2014/15:KU10 s. 8 f., bet. 2019/20:KU10 s. 9 f. och bet. 2021/22:KU10 s. 10 f.). beslutade Stiftelsen att finansiera en studie av regeringsbildningen val på förslag av talman. Studien genomfördes av ett antal statsvetare vid och . Enligt ett pressmeddelande från Stiftelsen ingick det i uppdraget att undersöka varför det tog så att bilda regering, vad det var som hände när regeringen bildades samt hur väl reglerna för regeringsbildning fungerade under den komplicerade politiska situation som uppstod. Syftet med studien var att analysera det gångna förloppet. I uppdraget ingick inte att utreda eller föreslå förändringar. Slutrapporten (m.fl., : om regeringsbildningen efter valet , 2020) presenterades för vid ett öppet seminarium . I slutrapporten gjordes bedömningen att orsaken till att regeringsbildningen drog ut inte var konstitutionell utan att det berodde på den rådande politiska situationen (s. 200 f.). Enligt författarna till rapporten fungerade gällande regelverk, och de såg därför inget behov av författnings-ändringar, t.ex. strikta tidsgränser, för att snabba upp regeringsbildningen. Formerna för regeringens beslutsfattande behandlades av och Grundlagberedningen. föreslog en uppdelning av regeringsärendena i enmansärenden och kollektivärenden (SOU 1963:16). Enlig förslaget skulle ärenden av mer rutinbetonad karaktär inte avgöras av regeringen som kollektiv utan av ett enskilt statsråd. Gränsen mellan de två ärendetyperna skulle dras i en administrativ författning. Grundlagberedningen avstod från att föreslå en uppdelning av regeringsärendena i enmansärenden och kollektivärenden (SOU 1972:15). Enligt beredningens förslag skulle beslutanderätten i regeringsärenden tillkomma regeringen som sådan och utövas vid regeringssammanträden. Som skäl för ett sådant beslutsfattande framhöll beredningen bl.a. följande (s. 79 f.): Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan väl te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är också bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs hos regeringen som sådan. Justitieministern instämde i huvudsak i Grundlagberedningens synpunkter och anförde därutöver följande (prop. 1973:90 s. 183): Enligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar, gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden […] visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd. Justitieministern hänvisade även till de praktiska svårigheterna att skilja mellan enmansärenden och kollektivärenden, vilket skulle kunna leda till kompetenstvister. Bestämmelserna om extra val diskuterades i arbete, framför allt i förhållande till frågan om mandatperiodens längd. I kommitténs betänkande redovisas såväl principiella som praktiska politiska argument för och emot möjligheten för en regering att utlysa extra val (SOU 1981:15 s. 36 f.). Ett principiellt skäl för att avskaffa regeringens rätt att utlysa extra val är att det kan anses felaktigt att regeringen – t.o.m. en minoritetsregering – ska kunna utsläcka den sittande mandat. Mot detta kan framhållas att det vid en allvarlig konflikt mellan regeringen och eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från kan vara viktigt att extra val kan anordnas, så att tvisten därmed får lösas av de gemensamma uppdragsgivarna – väljarna. Enligt kommittén kan extra val i vissa lägen innebära att en besvärlig och långdragen regeringskris kan undvikas och att hotet om extra val dessutom ur beslutssynpunkt ibland kan tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mer benägna till kompromisser och uppgörelser. Även behandlade frågan om extra val. I kommitténs betänkande anfördes att möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva representativitet under pågående mandatperiod (SOU 1987:6 s. 131 f.). Kommittén framhöll att de gällande bestämmelserna om möjligheten att utlysa extra val i förlängningen också innefattar en möjlighet för att upplösa sig själv. Om en regering avsätts genom misstroendeförklaring och inte använder sig av sin rätt att i det läget utlysa extra val kan detta framkallas genom att röstar mot talmannens förslag till statsminister fyra gånger. Slutsatsen av detta, anförde kommittén, är att en regering som vet att det finns en riksdagsmajoritet för extra val kommer att upplösa eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. Ordningen för extra val behandlades av (SOU 2008:125 s. 187 f.). Utredningen konstaterade inledningsvis att regeringens möjlighet att utlysa extra val är ett viktigt inslag i vårt politiska system. går det enligt utredningen inte att bortse från att institutet är av begränsat värde eftersom det inte löper någon fullständig mandatperiod för den riksdag som valts genom ett extra val. Valperioden kan alltså i vissa lägen bli mycket kort. En förändring som skulle kunna ge extra val större betydelse är enligt en övergång till helt rörliga mandatperioder. Det skulle alltså innebära att en ny valperiod inleddes efter varje val, oberoende av när valet ägt rum. Utredningen konstaterade i denna del att en ordning med rörliga valperioder i samband med extra val är vanlig i många länder. En sådan ordning skulle dock enligt innebära att sambandet med de kommunala valen helt bröts, såvida inte en rätt för regeringen att upplösa kommunernas beslutande församlingar infördes. Ett annat alternativ till den nuvarande ordningen skulle enligt kunna vara att införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då extra val äger rum före ett ordinarie val. En tänkbar lösning skulle kunna vara att det ordinarie riksdagsvalet ställs in om ett extra val hålls inom (t.ex. , eller ). Mandatperioden för den riksdag som väljs genom extra valet skulle med denna lösning förlängas med den tid som återstår till tidpunkten för det ordinarie val som annars skulle ha hållits. Det skulle också enligt utredningen innebära att de kommunala valen skulle äga rum fristående från riksdagsvalen. ansåg dock att även den ordningen hade nackdelar. Bland annat kunde det finnas en risk för att en regering i ett stärkt opinionsläge skulle vara frestad att använda sig av möjligheten till extra val för att försöka förlänga en kommande regeringstid så att den avser mer än en ordinarie mandatperiod. Effekten skulle således i realiteten kunna bli den att en sittande regering i viss utsträckning fick möjlighet att bestämma tidpunkten för det kommande riksdagsvalet. En sådan utveckling var enligt utredningen inte önskvärd. Sammantaget ansåg att den nuvarande ordningen för extra val borde bestå. Regeringen och gjorde inte någon annan bedömning (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). behandlade även frågor om kontrollmakten (SOU 2008:125 s. 279 f.). I denna del föreslog utredningen vissa förtydliganden. Det gällde i första hand granskning. föreslog att uttryckliga rätt till handlingar skulle utvidgas. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden skulle enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget var enligt utredningen att rätten att få tillgång till handlingar bättre skulle korrespondera med utskottets granskningsområde. Av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utskottsutfrågningar är även saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. I ett granskningsbetänkande uppgav utskottet följande (bet. 2007/08:KU6 s. 33): [Utskottet vill] starkt framhålla att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till. Som chef för hela har statsministern därvidlag ett särskilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i om innehållet i interna föreskrifter. beslutade vid ett sammanträde att ge en utredare i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i granskning. Utredaren överlämnade sin rapport till utskottet (2015/16:RFR1). Frågan om sanktioner om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning behandlades av utredaren. I denna del framhöll utredaren att rättsliga sanktioner medför flera komplikationer och att det alltså finns skäl att inte ha en ordning där utskottet fattar beslut som innebär sanktioner av mer rättsligt slag. Utredaren fann att möjligheten att tillträdande statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd är tilltalande och att det bör förväntas att statsministern ställer sådana krav. Utredaren behandlade vidare frågan om sanningsplikt. I denna del anfördes bl.a. att en lagstadgad sanningsplikt knappast är nödvändig av samma skäl som kan sägas gälla för vittnesmål inför domstol. Bristande sanningsenlighet inför kan enligt utredaren i och för sig tänkas förekomma, men det framstår ändå knappast som ett mycket omfattande eller påtagligt samhällsproblem. Det finns enligt utredaren knappast kriminalpolitiskt sett tillräckliga skäl att använda straff som sanktion för bristande sanningsenlighet inför . Lagstiftning om sanningsplikt borde därför inte införas. Rapporten behandlades av , som delade utredarens bedömningar (bet. 2015/16:KU10 s. 35 f.). Utskottet framhöll i likhet med utredaren att kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. En fungerande kontrollmakt är enligt utskottet vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet, och det är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds att lämna uppgifter till gör det i den form som utskottet finner lämplig. Utskottet konstaterade att en slutsats i rapporten är att det går att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. Även om frågan är viktig innebär det, som påpekas i rapporten, dock inte att lagstiftning bör väljas. Enligt utskottet finns det skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan lagstiftning. Därutöver fann utskottet utredarens resonemang om bl.a. sanktioner och sanningsplikt väl avvägda. Vidare anförde utskottet följande (s. 36): Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. I utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade målet, att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från utskottet. Den av utredaren skisserade ordningen innebär att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd. Utskottet delar utredarens synpunkter även i detta avseende och förväntar sig att statsministern ställer sådana krav i samband med regeringsbildningen. Kraven och åtagandena bör enligt utskottets uppfattning dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp på ett tillfredsställande sätt. Utskottet kommer i sin granskning att följa upp att statsministern har ställt dessa krav och i vilken form. Det kan ske inom ramen för den administrativt inriktade granskningen som utskottet genomför varje höst. Därigenom kommer det att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen. Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten – och den negativa uppmärksamhet som en vägran att komma till för med sig – vara en tillräcklig sanktion för att motverka en sådan vägran. Utskottet vill dock, som anförs i utredningen, framhålla att om det visar sig att den ordning som utskottet här förordar inte är tillräcklig bör lagstiftning kunna komma i fråga. Utskottet konstaterar att utredarens rapport i ett sådant lagstiftningsarbete skulle utgöra ett värdefullt underlag. granskade utskottet vilka åtgärder som hade vidtagits för att säkerställa tidigare statsråds medverkan i granskning (bet. 2016/17:KU20 s. 16 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att statsministern hade ställt krav på tillträdande statsråd att medverka i granskning efter att de lämnat uppdraget som statsråd. Åtagandena från statsråden var först inte undertecknade, vilket inte var tillfredsställande, men utskottet välkomnade att statsministern därefter hade sett till att införa en ordning i enlighet med utskottets tidigare ställningstagande. Av förarbetena till regeringsformens bestämmelser om misstroendeförklaring framgår att grundlagsstiftarna tänkte sig en bestämd skillnad och gränslinje mot granskning (SOU 1963:17 s. 146 f. och SOU 2008:125 s. 266). betonade att omröstningen om misstroendeförklaring inte ska gälla en särskild politisk sakfråga utan endast frågan om huruvida regeringen tolereras av eller inte. En regering behöver alltså inte ha begått något fel för att drabbas av en misstroendeförklaring. Distinktionen mellan att tolerera regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftar till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsätter sig regeringens avgörande i en betydande sakfråga men i övrigt tolererar regeringen ska inte behöva medverka till regeringens fall. menade vidare att det i andra länder hade förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Därför valdes en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade att detta skulle bidra till politisk stabilitet och att regeln var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring. Även behandlade bestämmelserna i regeringsformen om misstroendeförklaring (SOU 2008:125 s. 257 f.). Enligt utredningen fanns det inte skäl att ändra dessa bestämmelser. I denna del framhöll att möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring hade haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. I allmänhet torde enligt utredningen motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Vidare framhöll utredningen att regeringsformens regler om misstroendeförklaring ska ses som en yttersta garanti för parlamentarismen och därmed fyller en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna hade också visat sig fungera väl. En annan fråga som utredde var om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden (SOU 2008:125 s. 304 f.). Bland annat förde utredningen en diskussion kring huruvida det borde införas en reglering i regeringsformen om att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta om vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av önskemål. Utredningen konstaterade bl.a. att gällande ordning i allt väsentligt fungerade väl, att det inte kunde uteslutas att praxis framöver kunde komma att utvecklas ytterligare och att en sådan utveckling skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis ansåg att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte borde införas i regeringsformen. och behandlade motioner om att införa en bortre tidsgräns för regeringsbildningen (bet. 2018/19:KU30 s. 41 f. och bet. 2020/21:KU24 s. 20 f.). Utskottet noterade bl.a. att hade behandlat frågor om regeringsbildningen samt att utredningen ansett att regeringsbildningsprocessen fungerade bra och att det inte fanns skäl att föreslå några ändringar i det befintliga systemet. konstaterade utskottet att regeringsbildningen som följde val blev utdragen, vid en jämförelse med tidigare års regeringsbildningar, och att det krävdes tre försök innan godkände talmannens förslag till statsminister. Bakgrunden var enligt utskottet ett nytt parlamentariskt läge som för att hanteras kom att förutsätta diskussioner såväl inom som mellan partier.