bet · H901MJU18 · 2022-03-22 00:00:00 — anser därför att registrering av nyckelbiotoper kan leda till långtgående konsekvenser för enskilda markägare. Detta är även något som pekar på i Registrering av nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar (rapport /2). anser där att sambandet mellan registrering av nyckelbiotoper och frivillig certifiering i praktiken innebär att nyckelbiotopsbegreppet har fått en annan funktion än den ursprungliga. Detta samband och den förändrade funktionen av nyckelbiotopsbegreppet medför att en identifiering och registrering av en nyckelbiotop vid hantering av en inlämnad underrättelse om avverkning (s.k. avverkningsanmälan) kan uppfattas som något annat än enbart en dokumentation av naturvärden. Flera remissinstanser lyfter konsekvenserna för enskilda, exempelvis att inventeringen skapade ett omvänt incitament till naturvård där en skogsägare som skött sin skog varsamt och skapat biotoper där hotade arter trivs utsattes för en stor ekonomisk press genom att riskera att inte kunna sälja sin skog. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen noterar att frågan om huruvida ställningstagande att registrera en nyckelbiotop är ett överklagbart beslut eller inte i några fall har prövats i domstol (bl.a. Kammarrätten i , dom i mål nr 1727-20, Kammarrätten i , dom i mål nr 2853-19, Kammarrätten i , dom i mål nr 638-20, och Kammarrätten i , dom i mål nr 7503-20). Även om registrering i flera av målen har ansetts ha en sådan påvisbar effekt för den enskilda skogsägaren att det varit fråga om ett överklagbart beslut är inte praxisen entydig och frågan har inte heller prövats i högsta instans. Regeringens bedömning är att även om det framgår tydligt av certifieringsorganisationernas standarder att avverkningsbegränsningarna gäller oavsett om nyckelbiotoper är registrerade eller inte går det inte att bortse från att det har betydelse om en statlig myndighet har registrerat och publicerat en uppgift officiellt om att ett skogsområde uppfyller kriterierna för nyckelbiotop. Regeringen delar därmed skogsutredningens bedömning att registreringen av nyckelbiotoper får konsekvenser för den enskilda markägaren som den från början inte var avsedd att få. Regeringen anser att arbetssättet med att inventera och registrera nyckelbiotoper är effektivt eftersom det dels finns en risk för att det kan skapa konflikter som undergräver markägares förtroende för myndigheter, dels kan ifrågasättas om det är lämpligt att på förhand utan koppling till ett ärende göra en bedömning och klassificering av nyckelbiotoper eftersom klassificeringen numera kan leda till konsekvenser för enskilda som den från början inte var avsedd att få. har på eget initiativ upphört med registrering av nyckelbiotoper i samband med att underrättelser om avverkning eller ansökningar om avverkningstillstånd kommer in till myndigheten. bedömde det som olämpligt att som tillsynsmyndighet fortsätta att registrera nyckelbiotoper i samband med inkommen underrättelse om avverkning eller ansökan om tillstånd till avverkning, bl.a. då det är otydligt om registreringen ingår som en del av tillsynsverksamheten och tilltron till tillsynsverksamhet kan ta skada. bedömer att inte längre bör inventera och registrera nyckelbiotoper. såvida det inte sker inom myndighetens ärendehandläggning som utmynnar i förvaltningsbeslut eller om det sker mot betalning inom myndighetens uppdragsverksamhet. konstaterar att det är möjligt att överpröva myndighetens bedömning att området uppfyller kriterierna för nyckelbiotop i samband med ett överklagande av förvaltningsbeslut, t.ex. beslut som fattats med anledning av tillsyn. Till skillnad från utredningen bedömer regeringen att över huvud taget inte bör inventera och registrera nyckelbiotoper. Skälen för detta är att registrering av nyckelbiotoper kan leda till konsekvenser för enskilda som den från början inte var avsedd att få, att inventering och registrering av nyckelbiotoper inte bedöms vara ett effektivt arbetssätt samt att det skapar konflikter som undergräver markägares förtroende för myndigheter. Enligt skogsutredningen finns det ett fortsatt behov av att en myndighet gör sammanvägda bedömningar av naturvärden i myndighetens ärendehandläggning, t.ex. för att handlägga områdesskyddsärenden eller underrättelser om avverkning. Regeringen delar denna bedömning. kommer även fortsättningsvis att behöva bedöma naturvärden i samband med fältbesök och inventeringar för att t.ex. kunna handlägga områdesskyddsärenden eller för att kunna bedöma om den hänsyn som avses tas vid en planerad avverkning är tillräcklig. Dessa bedömningar bör kunna göras utan att man använder nyckelbiotopsbegreppet. Regeringen bedömer att det är viktigt att arbete i samband med fältbesök och inventeringar utförs med en hög grad av transparens gentemot markägare. Regeringen gör bedömningen att det finns ett statligt ansvar för att se till att det finns geografisk information om naturvärden som bidrar till att identifiera objektiva förhållanden i naturen. Regeringen bedömer att skogsägarna även i fortsättningen kan behöva stöd och hjälp med fördjupade bedömningar av naturvärden. bör därför kunna fortsätta att på förfrågan från skogsägare stödja bedömning av naturvärden inom ramen för sin uppdragsverksamhet. När det gäller statens roll i nyckelbiotopsfrågan anser skogsutredningen att staten inte bör, och inte kan, påverka om marknadscertifieringsorganisationerna, under eget ansvar, väljer att fortsätta att använda nyckelbiotopsbegreppet och metodiken i den egna verksamheten. Regeringen instämmer i denna slutsats och gör bedömningen att det inte är statens roll att ansvara för ett begrepp som används av certifieringsorganisationerna. I propositionen redovisas också tillkännagivanden om nyckelbiotoper. har tillkännagett för regeringen att den bör säkerställa att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt att klassificeringen tar hänsyn till de lokala och regionala förutsättningarna (bet. 2017/18:MJU17 punkt 1, rskr. 2017/18:216). Regeringen beslutade om ett regeringsuppdrag om nyckelbiotoper (N2018/03141). Tillkännagivandet redovisades som slutbehandlat i budgetpropositionen (prop. 2018/19:1 utg.omr. Vid behandlingen av budgetpropositionen delade miljö- och jordbruksutskottet inte regeringens bedömning att tillkännagivandet var slutbehandlat (bet. 2018/19:MJU2 s. 18). tillkännagav därför på nytt att regeringen bör säkerställa att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt att klassificeringen tar hänsyn till de lokala och regionala förutsättningarna (bet. 2018/19:MJU2 punkt 1, rskr. 2018/19:113). Genom bedömningarna i denna proposition anser regeringen att tillkännagivanden om nyckelbiotoper och nyckelbiotopsinventering är tillgodosedda och därmed slutbehandlade. Regeringen bedömer att gallring av uppgifter i nyckelbiotopsregistret inte är förenlig med arkivlagens (1990:782) ändamål. Enligt regeringen finns det inte heller skäl att göra avsteg från arkivlagen. De uppgifter som har fått in genom inventering av nyckelbiotoper har förts in i ett register. Registret består huvudsakligen av ett kartskikt där omfattningen av respektive nyckelbiotop framgår. Av registret framgår även vilken eller vilka fastigheter nyckelbiotopen berör. Vidare tilldelas nyckelbiotopen ett namn bestående av ett antal siffror, och i registret finns även uppgift om vilken typ av nyckelbiotop det är och vilka förhållanden i naturen som har legat till grund för bedömning. bedömer att alla delar av nyckelbiotopsregistret som utgör en sammanvägning av naturvärden och en klassificering av dessa utifrån de förutsättningar som rådde vid inventeringstillfället bör gallras. Det innebär bl.a. att begreppen ”nyckelbiotop” och ”objekt med naturvärde” tillsammans med det registrerade namnet bedöms kunna utgå ur registret. Utredningens bedömning innebär dock inte att hela registreringen av en viss fastighet skulle gallras ur registret. Enligt utredningens bedömning bör registret nämligen kvarstå med de objektiva fynd som identifierats vid fältinventering och som är betydelsefulla för att kunna bedöma naturvärdena inom ramen för myndighetens handläggning av de ärenden där sådan kunskap kan vara relevant. Efter gallringen skulle det därför gå att utläsa att tidigare gjort en sammanvägd bedömning för området och då ansett att det var antingen en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde. Det kan konstateras att nyckelbiotopsregistret är en allmän handling. Utgångspunkten i arkivlagen är att myndigheternas arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock enligt 10 § arkivlagen gallras. Med gallring avses att handlingar sorteras ut och förstörs. Vid gallring ska det enligt 10 § arkivlagen dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose ändamålen enligt 3 § rätten att ta del av allmänna handlingar behovet av information för rättskipningen och förvaltningen Statliga myndigheter får enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) gallra allmänna handlingar i enlighet med föreskrifter eller beslut av , om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning. En bestämmelse om gallring kan alltså placeras på förordningsnivå. När det gäller ändamålet i 10 § 1 arkivlagen – rätten att ta del av allmänna handlingar – syftar det i första hand till att tillgodose behovet av insyn i den offentliga förvaltningen. Syftet är att allmänheten ska kunna få insyn i myndighetens verksamhet och kunna bilda sig en uppfattning om huruvida myndigheten agerar på ett korrekt sätt. Genom nyckelbiotopsregistrering har myndigheten gjort en bedömning av om det finns höga naturvärden på en fastighet. Till skillnad från myndighetens normala ärendehantering är det dock endast i viss utsträckning, särskilt när det gäller äldre nyckelbiotopsregistreringar, möjligt att utifrån registret bilda sig en uppfattning om huruvida myndigheten har gjort en rimlig bedömning av ett visst förhållande på en fastighet. Enligt regeringens mening kan nyckelbiotopsregistret snarare anses ha ett värde för allmänheten genom den information om naturvärden som har tagit fram, än att registret kan användas för att ge insyn i myndighetens verksamhet. Regeringen bedömer därför att ändamålet som avser rätten att ta del av allmänna handlingar inte uppenbart talar mot att uppgifter gallras från nyckelbiotopsregistret. När det gäller ändamålet i 10 § 2 arkivlagen – behovet av information för rättskipningen och förvaltningen – syftar det till att säkerställa att myndigheter kan fatta sina beslut utifrån så fullständig information som möjligt. Information som har hämtats in bör sparas om den behövs för att myndigheterna ska kunna fullgöra sin verksamhet. Några remissinstanser påtalar att detta gäller särskilt om staten har finansierat framtagandet av uppgifterna. Flera remissinstanser lyfter också fram att nyckelbiotopsregistret behövs för rättskipningen och förvaltningen, både inom statlig och inom verksamhet. Det handlar exempelvis om underlag för beslut enligt skogsvårdslagen, och (2010:900). Enligt arkivlagen ska det beaktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de uppräknade ändamålen. Enligt regeringens mening kan en gallring av uppgifter i enlighet med utredningens bedömning inte anses förenlig med bestämmelsen i 10 § 2 arkivlagen eftersom den skulle innebära att information som kan ha betydelse för rättskipningen och förvaltningen försvinner. Vidare bedömer regeringen att en gallring av uppgifter enligt utredningens bedömning inte kan anses förenlig med ändamålet i 10 § 3 arkivlagen som syftar till att värna forskningens behov. Det är av vikt att hela registret fortsatt finns tillgängligt för forskning. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en gallring av uppgifter i enlighet med skogsutredningens bedömning inte är förenlig med 10 § 2 och 3 arkivlagen, eftersom det skulle innebära att information som behövs för rättsskipningen och förvaltningen samt för forskningens behov tas bort från nyckelbiotopsregister. Regeringen bör därför inte besluta om en gallringsföreskrift. Arkivlagens gallringsbestämmelse är dock subsidiär i förhållande till annan lagstiftning. Det innebär att det är möjligt att göra avsteg från lagen och införa en bestämmelse som medger att uppgifter tas bort i en större utsträckning än vad som är förenligt utifrån ändamålen i 10 § arkivlagen. Sådana avvikande gallringsbestämmelser finns t.ex. i författningar som reglerar integritetskänsliga uppgifter. Vissa remissinstanser menar också att det bör göras en bedömning av frågan om gallring i förhållande till och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Av artikel 17.3 i EU:s dataskyddsförordning framgår att det inte finns någon ovillkorlig rätt att få personuppgifter raderade. Vid bedömningen av om uppgifter bör raderas ska det bl.a. beaktas om uppgiften behövs för arkivändamål av allmänt intresse eller vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Vid bedömningen av om det finns skäl att göra avsteg från arkivlagen måste det enligt regeringens mening beaktas att de praktiska konsekvenserna av att gallra uppgifter om sammanvägda bedömningar om naturvärden ur nyckelbiotopsregistret är begränsade. Kraven i certifieringsstandarderna om att avstå avverkning gäller oavsett om nyckelbiotopen är registrerad eller inte. Att ett skogsområde är registrerat som nyckelbiotop visar att har bedömt att skogen har höga naturvärden. bedömning när det gäller vilka uppgifter som bör gallras innebär dock att ett område fortfarande skulle vara registrerat i nyckelbiotopsregistret – utan att det går att utläsa om det är bedömt som en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde – och gallringen skulle därför förmodligen inte innebära några skillnader för den enskilde. Vidare har uppgifterna i nyckelbiotopsregister funnits tillgängliga och används i många användares egna system. Det är därför rimligt att anta att uppgifterna kommer att finnas tillgängliga för allmänheten även om gallring skulle ske enligt utredningens bedömning, som en gallring innebär att de blir mindre tillgängliga för och skulle försvåra myndighetens arbete. En gallring innebär således att information om naturvärden till stöd för myndighetens arbete går förlorad, som de praktiska konsekvenserna av en gallring får anses vara begränsade. Mot denna bakgrund och då uppgifterna i registret har betydelse för rättskipningen och förvaltningen samt för forskningens behov bedömer regeringen att det inte framkommit tillräckliga skäl för att göra avsteg från arkivlagen och införa en särskild gallringsbestämmelse i enlighet med utredningens bedömning. Av samma skäl som anförs ovan är det enligt regeringens mening inte heller lämpligt att införa en bestämmelse som innebär att skogsägare ska kunna ansöka om att få sina objekt borttagna från registret. Det skulle innebära att information om naturvärden, som bl.a. har betydelse för forskningens behov, tas bort från registret som de praktiska konsekvenserna av att uppgifterna raderas måste anses vara begränsade. De uppgifter som finns i nyckelbiotopsregistret är av intresse för skogsägare, skogsbolag, myndigheter och allmänhet och har samlats in på skattebetalarnas bekostnad. Kunskapen bör därför fortsätta att vara tillgänglig. Enligt kommittémotion 2021/22:4335 av m.fl. (KD) yrkande 6 ska upphöra med inventering och registrering av nyckelbiotoper. Av propositionen framkommer att bör upphöra med inventering och registrering av nyckelbiotoper. Motionärerna anser dock att det behöver skärpas ytterligare genom att nyckelbiotopsinventeringen och registreringen ska upphöra. Vidare anförs i yrkande 9 att enskilda markägare som drabbats av en nyckelbiotopsregistrering ska kunna ansöka om upphävande hos . Enligt kommittémotion 2021/22:4336 av m.fl. (M) yrkande 11 ska regeringen ge i uppdrag att upphöra med nyckelbiotopsregistreringen. Nyckelbiotopsregistreringarna innebär en omfattande inskränkning i äganderätten utan att skälig ersättning ges. Motionärerna anser att denna osäkerhet inte adresseras tillräckligt väl genom propositionens förslag och att regeringens ambitioner att agera i frågan är otillräckliga. Vidare anser motionärerna att mot bakgrund av de omfattande konsekvenser som nyckelbiotopsregistreringen får för markägaren, samt den otydlighet som råder kring bedömningarna, bör markägare ges en möjlighet att hos ansöka om att få bedömningen omprövad och att denna omprövning bör vara möjlig att överklaga i domstol (yrkande 13). För att frigöra markägare från den osäkerhet som nyckelbiotopsregistreringen innebär anser motionärerna att markägare med sådan mark bör erbjudas förtur vid ansökan om formellt skydd av marken (yrkande 14). Ett formellt skydd tydliggör enligt motionärerna markägarens rätt till ersättning. Enligt kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) yrkande 41 i denna del ska ytterligare nyckelbiotoper inte registreras och det behöver göras en noggrann analys av vad som registrerats. Motionärerna anför att systemet med nyckelbiotoper bör slopas eftersom skydd inte bör bygga på en så vid definition som . Enligt kommittémotion 2021/22:2462 av m.fl. (SD) yrkande 17 ska ett moratorium för nya nyckelbiotoper införas tills nuvarande modell ändrats så att inte enskilda skogsägare kan bli drabbade tredje parter och så att alla markägare på vars mark nyckelbiotoper ofrivilligt registrerats ges ersättning för detta. I yrkande 42 i kommittémotion 2021/22:2456 framhålls att staten bör ta en aktiv roll i att få parterna, inklusive och andra berörda myndigheter, skogsägare, skogsindustriföretag och certifieringsorganisationer, att enas kring ett effektivare och mer rättssäkert system än det som finns för nyckelbiotoper. Även i kommittémotion 2021/22:3682 av m.fl. (C) yrkande 12 anförs att bör upphöra med generella nyckelbiotopsinventeringar. Eftersom inte anses ha haft tillräckligt stöd i regleringsbrev eller nuvarande och tidigare myndighetsinstruktioner för en generell nyckelbiotopsinventering anser motionärerna att helt bör upphöra med densamma. I partimotion 2021/22:3279 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) yrkande 17 anförs att regeringen bör ge i uppdrag att se till att det fortfarande går att registrera nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar. har beslutat att man ska upphöra med att registrera nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar. Motionärernas uppfattning är att dessa åtgärder leder oss längre ifrån att uppnå flera av våra miljömål och att det lägger grunden för fortsatt utarmning av den biologiska mångfalden. inklusive analys av rättssäkerheten Enligt kommittémotion 2021/22:4336 av m.fl. (M) yrkande 12 ska uppgifterna i nyckelbiotopsregistret endast vara tillgängliga för och berörda markägare. Motionärerna anser att undantag för forskningsändamål bör vara möjliga att göra. I partimotion 2021/22:4338 av Per m.fl. (MP) yrkande 8 anförs att nyckelbiotopsregistret i sin helhet även fortsättningsvis ska vara tillgängligt. Motionärerna anser att det är en självklarhet att statligt finansierad kunskapsinhämtning, som dessutom kan vara till gagn för forskning och av intresse för allmänheten, miljöorganisationer och andra aktörer, fortsättningsvis ska vara offentligt tillgänglig. Enligt kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) yrkande 41 i denna del ska nyckelbiotopsregistret inte vara allmänt tillgängligt. Motionärerna anser att nuvarande register över nyckelbiotoper bör vara konfidentiellt på grund av bristerna i det, och att det inte får leda till åtgärder av annan part än markägaren. Vidare bör databasen över nyckelbiotoper analyseras för att studera hur rättssäkerheten har hanterats (yrkande 43). gav regeringen i uppdrag att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper. I uppdraget ingick dels att applicera utvecklad och förbättrad metodik för att identifiera och avgränsa nyckelbiotoper i nordvästra , dels att uppdatera den nyckelbiotopsinventering som genomförts i övriga delar av landet. beslutade om budgeten för utgiftsområde 23 (bet. 2018/19:MJU2, rskr. 2018/19:113). Den innebar att finansieringen av en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper drogs tillbaka fr.o.m. . Formellt togs beslut om att dra tillbaka regeringsuppdraget . Regeringen anförde då att den har ett tydligt uppdrag att värna och stärka den privata äganderätten till skogen. Beslutet att avveckla den utökade nyckelbiotopsinventeringen var en viktig del i det arbetet. När det gäller möjligheten att överklaga nyckelbiotopsregistrering har som nämnts ovan bl.a. Kammarrätten i tidigare bedömt att en nyckelbiotopsregistrering inte är ett beslut och att den därmed inte går att överklaga. [3] Kammarrätterna i och har däremot kommit till motsatt slutsats, att registreringen är ett beslut och kan överklagas. [4] Domen från Kammarrätten i överklagades av markägaren och de övriga av . Enligt var anledningen till att myndigheten överklagade domen till att få vägledning. meddelade att man inte ger prövningstillstånd. har beslutat att fr.o.m. helt sluta med att registrera nyckelbiotoper. ska nyckelbiotoper registrerade från avregistreras om markägaren begär det. har fattat beslutet efter en analys av rättsläget sedan en rad domar kommit från kammarrätten (se ovan). Totalt har nekat prövning av sex fall där skogsägare överklagat beslut att registrera en nyckelbiotop på ägarens mark. Därmed står domarna från kammarrätterna fast, även om de pekar i olika riktningar. Kammarrätten i anser att saknar lagligt stöd att registrera nyckelbiotoper åtminstone efter det att regeringen drog tillbaka det senaste uppdraget att inventera. [5] Enligt är rättsläget så oklart att man anser att myndigheten inte kan fortsätta registreringen av nyckelbiotoper på ett sätt som är tillräckligt rättssäkert för skogsägaren. Beslutet har föregåtts av en analys av rättsläget av experter som sedan lagt fram förslaget att upphöra med registreringen. Efter att nekat prövningstillstånd av kammarrättsdomen från har det funnits skogsägare som vänt sig till och begärt att få sin nyckelbiotop avregistrerad. Om begäran rör en nyckelbiotop som är registrerad fr.o.m. kommer nyckelbiotopen att avregistreras. Om begäran rör en nyckelbiotop som är registrerad t.o.m. hanteras den som ett överklagande och överlämnas då till förvaltningsrätten. menar att det finns rättsligt stöd för verksamheten i regleringsbrev och i särskilda regeringsbeslut . Hur de nyckelbiotoper som registrerats tidigare ska hanteras är enligt inte klart. Där kommer det att behövas fler rättsliga prövningar. När det gäller att ompröva beslut om att registrera nyckelbiotoper anför i rapporten av nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar (rapport /2) att naturvärden dokumenterade som en nyckelbiotop i ett register inte är ett totalt permanent tillstånd. Det finns möjligheter att ompröva dokumentationen i registret. En omprövning kan ske på markägarens initiativ eller eget initiativ. anför att förhållanden kan ändras och ny kunskap kan tillföras. Om naturvärdena inte uppfyller kriterierna för nyckelbiotop efter en ny inventering ändras uppgifterna i registret. Processen går till så att man kontaktar distrikt där fastigheten ligger. När det kommer in en begäran om omprövning avgör distriktschefen om det finns skäl att göra en ny bedömning. Om en ny bedömning ska göras görs den av en erfaren inventerare från ett annat distrikt. Om distriktet bedömer att det rör sig om ett mer komplicerat eller principiellt fall kan två erfarna inventerare från ett eller två andra distrikt konsulteras. Om den nya bedömningen skiljer sig från den första konsulteras en inventerare som ingår i en nationell expertgrupp med speciellt utsedda inventerare som avgör bedömningen och avgränsningen.