bet · H901UbU10 · 2022-01-25 00:00:00 — Regeringen föreslår i propositionen att Skolinspektionen – vid sidan om möjligheten att besluta om statliga åtgärder för rättelse – ska få besluta om verksamhetsförbud för skolor med eller regional huvudman om ett föreläggande att vidta åtgärder för att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Förslaget innebär att även kommunala verksamheter med stora brister kommer att kunna stängas och inte få öppnas igen förrän bristerna är åtgärdade. I praktiken blir resultatet av ett förbud att den verksamhet som omfattas av beslutet stängs, på samma sätt som vid återkallelse av ett godkännande som avser en verksamhet som drivs av en enskild huvudman. I propositionen framför regeringen att de grundläggande skillnader som finns mellan kommunala och enskilda huvudmän gör att verksamhetsförbud för kommunala huvudmän endast bör tillämpas när det är adekvat utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare anges att de två ingripandeformerna verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse inte bör vara rangordnade i förhållande till varandra. Om exempelvis de brister som finns på en skolenhet bedöms gå att åtgärda inom en begränsad tidsperiod kan det vara motiverat att i första hand tillämpa statliga åtgärder för rättelse. Om det däremot handlar om brister som är svåra att rätta till skulle det både utifrån ett elevperspektiv och ur ett samhällskostnadsperspektiv kunna vara mer lämpligt att stänga skolan tills vidare. Eftersom proportionalitetsprincipen alltid ska tillämpas framstår det som mest ändamålsenligt om bestämmelserna inte utformas som en rangordning mellan alternativen, menar regeringen. För att det ska bli aktuellt för Skolinspektionen att besluta om de skarpaste sanktionerna – verksamhetsförbud respektive statliga åtgärder för rättelse – ska det vara fråga om verksamheter där huvudmannen inte följt ett föreläggande att vidta åtgärder och det finns allvarliga missförhållanden. Genom att det är Skolinspektionens ansvar att i varje enskilt fall avgöra vilken som är den mest lämpliga, nödvändiga och proportionerliga sanktionen kan tillsynsmyndigheten ta erforderlig hänsyn till alla de förhållanden som en nedläggning kan leda till, och välja den åtgärd som är den minst ingripande av de alternativ som finns för att åtgärda bristerna. Regeringen bedömer att förslaget möjliggör för Skolinspektionen att ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och konsekvenser inför ett beslut och välja den av sanktionerna som i det enskilda fallet är minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. Regeringen framför att ett skäl till att statliga åtgärder för rättelse kan vara en lämpligare åtgärd än en nedläggning, är att ett verksamhetsförbud skulle kunna leda till att de barn och elever som påverkas får en orimligt lång resväg eller att den berörda huvudmannen har verksamhet vid ett relativt litet antal enheter och därför har svårt att kunna erbjuda plats vid en annan enhet. Regeringen framhåller att förslaget om möjlighet till verksamhetsförbud avser verksamhet som drivs av kommuner och regioner och som står under Skolinspektionens tillsyn. Även verksamheter inom förskolan och annan pedagogisk verksamhet omfattas. Enligt 26 kap. 18 § kan Skolinspektionen förbjuda en huvudman att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 26 kap. 13 § eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning. Beslut gäller och får gälla . Regeringen föreslår i propositionen en ändring i 26 kap. 18 § skollagen med innebörden att möjligheten till beslut om tillfälligt förbud att bedriva verksamhet även ska avse de fall då det är sannolikt att en huvudman kommer att förbjudas att driva verksamheten vidare (ett beslut om ingripande enligt 26 kap. 15, 16 a eller 16 b §§). De särskilda förutsättningarna för det tillfälliga förbudet – dvs. att det beslut som är sannolikt inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller att det finns någon annan särskild anledning – ändras inte och gäller därmed på samma sätt för samtliga fall. Enligt regeringen är det rimligt att Skolinspektionens möjlighet att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud även ska omfatta situationer där det är sannolikt att en huvudman kommer att förbjudas att driva verksamheten vidare. I skollagens förarbete anges att det kan handla om fall där inomhusklimatet är hälsovådligt, där byggnaden är farlig att vistas i eller den psykosociala miljön bedöms som hälsofarlig. Vidare anges att ett verksamhetsförbud kan vara motiverat på grund av andra exceptionella omständigheter, exempelvis om utbildningen uppenbart strider mot skolväsendets värdegrund, om en skolmiljö i hög grad präglas av kränkningar av elever eller personal eller om huvudmannen vid upprepade tillfällen och försvårat tillsynen (prop. 2009/10:165 s. 555). Förbud att driva verksamhet ska gälla den enskilde Enligt gällande rätt finns det inte något som hindrar att en enskild som har fått ett godkännande återkallat ansöker om ett nytt godkännande för att driva en verksamhet. Det finns inte heller några särskilda regler om att återfå ett tidigare återkallat godkännande, utan en ansökan från en enskild aktör som vill återuppta driften av en verksamhet prövas enligt samma ordning som en förstagångsansökan. Sökanden måste visa att alla förutsättningar för godkännande är uppfyllda, och den myndighet som ska pröva ansökan gör bl.a. en ägar- och ledningsprövning. Av förarbetena till bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning framgår att det kan påverka en lämplighetsbedömning om företrädarna för ansökan har drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats, om verksamheten har bedrivits olagligen eller om det vid tillsynen funnits allvarliga brister i verksamheten (prop. 2017/18:158 s. 50). Möjligheten att stänga skolor med offentlig huvudman Som framkommer ovan har utskottet ställt sig bakom regeringens förslag om att införa en möjlighet att besluta om verksamhetsförbud för kommunala skolor som vid allvarliga missförhållanden inte har vidtagit åtgärder för att avhjälpa brister. I praktiken blir resultatet av ett sådant förbud att den skola som omfattas av beslutet stängs, på samma sätt som vid återkallelse av ett godkännande för skolor som drivs av enskilda huvudmän. Utskottet vill här särskilt framhålla att regelverket för vilka sanktioner som kan beslutas vid allvarliga missförhållanden i enlighet med principen om lika villkor bör vara så lika som möjligt för olika typer av huvudmän. Det är av stor vikt att den utbildning som kommunerna tillhandahåller är av hög kvalitet och att eleverna får den utbildning de har rätt till. Mot denna bakgrund anser utskottet att det finns behov av att ge Skolinspektionen ytterligare verktyg för att komma till rätta med missförhållanden som kan uppstå i kommunala skolor. Som framgår ovan medför förslaget att det för offentliga huvudmän kommer att finnas två ingripandeformer i det översta steget i sanktionstrappan – verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse – och att dessa inte kommer att vara rangordnade i förhållande till varandra. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att förslaget möjliggör för Skolinspektionen att i varje enskilt fall ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och konsekvenser och välja den av sanktionerna som i det enskilda fallet är minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. Utskottet vill påminna om att statliga åtgärder för rättelse därmed kan komma att vara en lämpligare åtgärd än en nedläggning. Utskottet noterar att regeringen i propositionen som exempel anger att ett verksamhetsförbud i vissa fall kan leda till att barn och elever får en orimligt lång resväg eller att den berörda huvudmannen endast har verksamhet vid ett litet antal enheter och därför har svårt att erbjuda eleverna plats vid en annan enhet. Utskottet anser att regeringens förslag och bedömningar är väl avvägda och avstyrker därmed motion 2021/22:4310 (V). När det gäller regeringens förslag om tillfälligt förbud att bedriva verksamhet görs ändringar som medför att möjligheten till tillfälligt verksamhetsförbud även omfattar beslut om ingripande enligt skollagens 26 kap. 15, 16 a och 16 b §§. Det görs däremot inga ändringar i de särskilda förutsättningarna för det tillfälliga förbudet, bl.a. att ett sannolikt beslut om verksamhetsförbud inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet och att beslutet får gälla . Ett verksamhetsförbud kan exempelvis även i fortsättningen vara motiverat om utbildningen uppenbart strider mot skolväsendets värdegrund eller om huvudmannen försvårat tillsynen. Utskottet anser att regeringens bedömningar är väl avvägda. Därmed avstyrker utskottet motion 2021/22:4317 (M) yrkande 2. Förbud att driva verksamhet ska gälla den enskilde Utskottet noterar att det av förarbetena till bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning (prop. 2017/18:158) framkommer att en lämplighetsbedömning vid en ansökan om godkännande som huvudman kan påverka beslutet om den sökande tidigare drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats, om verksamheten har bedrivits olagligen eller om det vid tillsynen funnits allvarliga brister i verksamheten. Med anledning av förslag om att ett beslut om verksamhetsförbud eller återkallelse av godkännande ska relateras till den individ som varit verksam som rektor, huvudman eller styrelseledamot anser utskottet att den nuvarande regleringen är tillräcklig och ändamålsenlig. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2021/22:4299 (SD) yrkande 1 och 2021/22:4317 (M) yrkande 4. Möjligheten att inhibera Skolinspektionens beslut Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att skärpa lagstiftningen när det gäller domstolens möjligheter att inhibera Skolinspektionens beslut. Jämför reservation 4 (S, C, V, MP). I kommittémotion 2021/22:4317 av m.fl. (M) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att skärpa lagstiftningen när det gäller domstolens möjligheter att inhibera Skolinspektionens beslut. Motionärerna framför att domstolens möjligheter att inhibera Skolinspektionens beslut inte tillräckligt beaktar konsekvenserna för eleverna eller risken för att offentliga medel förskingras. För att nya regler för Skolinspektionen ska få verklig effekt måste de därför kompletteras med strängare lagstiftning när det gäller domstolens möjligheter att inhibera besluten, menar motionärerna. Den föreslagna paragrafen i 26 kap. 16 c § skollagen reglerar möjligheten att besluta att ett verksamhetsförbud ska gälla . Enligt bestämmelsen får Skolinspektionen besluta att ett verksamhetsförbud ska gälla trots att det inte har fått laga kraft. De förbud som avses är de som kan meddelas enligt 16 a och 16 b §§. Ett överklagbart beslut får enligt allmänna regler laga kraft när tiden för att överklaga beslutet har gått ut utan att det har överklagats. Ett beslut enligt paragrafen får till följd att den verksamhet förbudet avser måste stängas även om beslutet överklagas. Huvudmannen kan begära inhibition i samband med överklagandet. Domstolen ska då ta ställning till om beslutet ska gälla i väntan på domstolens slutliga prövning eller inte. Domstolens möjligheter att inhibera Skolinspektionens beslut beaktar inte tillräckligt konsekvenserna för eleverna i verksamheter där det råder grava missförhållanden. Inte heller beaktas risken för att offentliga medel förskingras då en verksamhet fått indraget tillstånd på dessa grunder. För att nya regler för Skolinspektionen ska få verklig effekt måste dessa kompletteras med skärpt lagstiftning när det gäller domstolens möjligheter att inhibera Skolinspektionens beslut. Mot denna bakgrund anser utskottet att regeringen bör återkomma till med förslag till ändringar i skollagen som syftar till att domstolen, när den tar ställning till en begäran om inhibition, särskilt ska beakta risken för att barn och elever far illa, risken för fortsatt ekonomisk misskötsel eller risken för att offentliga medel inte går till den utbildningsverksamhet som beslutet om godkännande avser. Utskottet tillstyrker därmed motion 2021/22:4317 (M) yrkande 3. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att låta fristående huvudmän bistå med beredskapsplatser. Jämför reservation 5 (M, C, L). I kommittémotion 2021/22:4295 av m.fl. (L) föreslår motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till med förslag som gör det möjligt för kommuner att låta fristående huvudmän bistå med beredskapsplatser. Genom att även involvera fristående huvudmän kan förutsättningarna för att upprätthålla beredskapsansvaret stärkas, och samtliga elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd och skolplikten fullgörs, framför motionärerna. Som framkommer ovan anser regeringen att det bör införas en ordning med möjlighet till beslut om verksamhetsförbud för kommunala skolor så att enskilda och offentliga huvudmän ska kunna behandlas så lika som möjligt. Förslaget innebär bl.a. att det för kommunala huvudmän kommer att finnas två alternativ för tillsynsmyndigheten som avser det översta steget i sanktionstrappan – statliga åtgärder för rättelse och verksamhetsförbud. Regeringens förslag innebär däremot inte att Skolinspektionen ska kunna ta ifrån en kommun den generella rätten att anordna grundskola eller förskoleklass eller att erbjuda andra skolformer. Ovan redogörs för regeringens avvägningar när det gäller valet mellan verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse. Där framgår bl.a. att proportionalitetsprincipen alltid ska tillämpas vid valet mellan verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse samt att det inte är regeringens avsikt att statliga åtgärder för rättelse ska ha prövats först innan det kan bli aktuellt med verksamhetsförbud. Inte heller bör de två ingripandeformerna vara rangordnade i förhållande till varandra. Vilken av de två åtgärderna som har mest ingripande konsekvenser måste bedömas i det enskilda fallet. Regeringen framför motsvarande resonemang när det gäller avvägningar mellan olika intressen, inte minst med beaktande av den kommunala självstyrelsen. Det är Skolinspektionens ansvar att i varje enskilt fall ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och konsekvenser inför ett beslut och välja den av sanktionerna som i det enskilda fallet är minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. Regeringen har även framfört att ett skäl till att statliga åtgärder för rättelse kan vara en lämpligare åtgärd än en nedläggning, är att ett verksamhetsförbud skulle kunna leda till att de barn och elever som påverkas får en orimligt lång resväg eller att den berörda huvudmannen har verksamhet vid ett relativt litet antal enheter och därför har svårt att kunna erbjuda plats vid en annan enhet. Ett ingripande som innebär att en skola tvingas stänga medför stora konsekvenser för såväl den aktuella skolhuvudmannen som skolans elever. Ett sådant ingripande har dock även stora konsekvenser för kommunerna, som har ansvar för att tillgodose elevernas rätt till skolgång. Utskottet vill påminna om att regeringens förslag inte innebär att Skolinspektionen ska kunna ta ifrån en kommun den generella rätten att anordna utbildning samt att tillsynsmyndigheten i varje enskilt fall ska välja den åtgärd som är mest lämplig och minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte är aktuellt att föreslå ändringar som syftar till att ta ifrån kommunerna det övergripande ansvaret för att elever får sin rätt till utbildning enligt skollagen tillgodosedd och att skolplikten fullgörs. Utskottet avstyrker därmed motion 2021/22:4295 (L). Förtydligande av begreppet allvarligt missförhållande Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att förtydliga vad som kan vara att betrakta som ett allvarligt missförhållande. Jämför reservation 6 (M, SD, KD). I kommittémotion 2021/22:4285 av m.fl. (KD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till med ett förtydligande av vad som kan vara att betrakta som ett allvarligt missförhållande och vad som inte kan vara det. Bakgrunden är propositionens förslag om att det ska anges i ett föreläggande om de brister som uppmärksammas utgör ett allvarligt missförhållande. Enligt motionärerna framgår det inte tillräckligt tydligt av lagförslaget eller av förarbetena vad som avses. Regeringen föreslår i propositionen att om tillsynsmyndigheten bedömer att de brister som påtalas i ett föreläggande utgör ett allvarligt missförhållande ska detta anges i föreläggandet. Regeringen framför att det enligt nuvarande ordning krävs att ett föreläggande inte följts och att det finns ett missförhållande som är allvarligt för att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag för en enskild huvudman ska kunna återkallas. Skolinspektionens praxis visar att det ofta är brister inom flera bedömningsområden som ligger till grund för slutsatsen att det finns ett allvarligt missförhållande. Som exempel på samtidigt förekommande brister nämns bl.a. brister inom undervisning och lärande, extra anpassningar och särskilt stöd, trygghet och studiero, åtgärder mot kränkande behandling, bedömning och betygsättning och systematiskt kvalitetsarbete. Enligt nuvarande ordning görs således en samlad bedömning av om de brister som har konstaterats sammantaget utgör ett allvarligt missförhållande, dvs. om bristerna på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Regeringen hänvisar även till att det i propositionen Samling för skolan (prop. 2017/18:182 s. 46) bedömdes att en närmare redogörelse för innebörden av allvarligt missförhållande inte var nödvändig med hänvisning till att viss praxis hunnit utarbetas och att en bedömning av om det finns missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten förutsätter en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Regeringen anger att den inte har någon annan uppfattning nu och att det varken är lämpligt eller möjligt att i lagen ange en definition av allvarliga missförhållanden. När det gäller ett motionsyrkande med förslag om ett förtydligande av vad som kan vara att betrakta som ett allvarligt missförhållande vill utskottet anföra följande. Som anges i propositionen förutsätter varje enskilt fall en samlad bedömning av om det finns missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten och som kan leda till att ett beslut om godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas. Därutöver har Skolinspektionens beslut överklagats i flera fall, och det finns därmed utvecklad praxis på området. Mot denna bakgrund har regeringen både i den nu aktuella propositionen och i propositionen Samling för skolan (2027/18:182) gjort bedömningen att en närmare redogörelse för innebörden av allvarligt missförhållande inte är nödvändig. Utskottet instämmer i denna bedömning och att det inte är lämpligt eller möjligt att i lagen ange en definition av vad som avses med allvarliga missförhållanden. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2021/22:4285 (KD) yrkande 1. Förtydligande av särskilda skäl när det gäller den s.k. tvåårsregeln Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att de särskilda skälen för att återkalla ett godkännande när det gäller den s.k. tvåårsregeln bör förtydligas. Jämför reservation 7 (S, V, KD, MP). I kommittémotion 2021/22:4317 av m.fl. (M) yrkande 5 föreslås ett tillkännagivande om ett förtydligande av tvåårsregeln. Motionärerna föreslår att Skolinspektionen respektive kommunen kunna avstå från att återkalla ett godkännande om det finns särskilda skäl att överskrida tidsgränsen som den enskilda huvudmannen inte kan rå över, och att ett sådant överskridande får omfatta högst från ett beslut om godkännande. Även i kommittémotion 2021/22:4299 av m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att tvåårsregeln, och möjligheten till undantag från denna, behöver förtydligas. Rätten till undantag från tvåårsregeln ska rent generellt ges vid omständigheter som skolan inte kan råda över och särskild hänsyn ska tas för att bevara skolor i glesbygd, föreslår motionärerna. I kommittémotion 2021/22:4316 av m.fl. (C) föreslår motionärerna att särskilda skäl för återkallelse av ett godkännande när det gäller tvåårsregeln bör tydliggöras ytterligare. De särskilda skälen för när myndigheten ska avstå från att återkalla hela eller delar av tillstånd som inte använts bör enligt motionärerna förtydligas för att skapa mer tydlighet i lagen. Exempelvis bör skäl som särskild händelse beaktas när ett tillstånd återkallas, något som ligger utanför enskilda huvudmäns kontroll men som påverkar en nyetablering av en verksamhet. I skol- och gymnasieförordningarna finns bestämmelser om att en verksamhet ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, den s.k. tvåårsregeln (2 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 3 a § gymnasieförordningen [2010:2039]). Det finns däremot inte någon bestämmelse om vad som gäller om verksamheten inte startar eller om vad som gäller när en huvudman helt eller delvis, eller slutgiltigt, väljer att lägga ned verksamhet efter att den en gång startat. Enligt gällande rätt är ett första villkor för att Skolinspektionen eller en kommun ska få återkalla ett godkännande att huvudmannen inte har följt ett föreläggande (26 kap. 13 § första stycket skollagen). I propositionen framgår att ett sådant föreläggande i detta sammanhang skulle innebära att huvudmannen föreläggs att starta verksamheten. Ett andra villkor för att återkalla ett godkännande är att missförhållandet måste vara allvarligt. Regeringen föreslår i propositionen att ett godkännande ska kunna återkallas om verksamheten inte har startats eller bedrivits . I sina skäl anger regeringen bl.a. följande. Det finns skäl att införa särskilda regler om återkallelse av godkännande när en verksamhet inte bedrivs enligt godkännandet. När det gäller frågan om som ett godkännande ska ha varit outnyttjat för att kunna återkallas, anser regeringen att utgångspunkten bör vara de bestämmelser som finns i skol- och gymnasieförordningarna där det anges att en verksamhet ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, den s.k. tvåårsregeln. En sådan bestämmelse finns inte när det gäller fristående förskolor, och utgångspunkten bör därför enligt regeringen vara att också sådana förskolor omfattas. Vidare anför regeringen att det kan finnas vissa situationer då en enskild huvudman har legitima behov att inte bedriva hela eller delar av verksamheten, t.ex. vid långsiktiga förändringar i elevunderlaget. Regeringen föreslår därför att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett godkännande om den enskilda huvudmannen kan visa särskilda skäl till att verksamheten inte har startats eller bedrivits . Enligt regeringens bedömning bör det få utvecklas i praxis vad som anses vara sådana särskilda skäl att ett godkännande som inte utnyttjas inte bör återkallas. Regeringen har föreslagit att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett godkännande om den enskilda huvudmannen kan visa särskilda skäl till att verksamheten inte har startats eller bedrivits . Regeringens bedömning är att det ska få utvecklas i praxis vad som anses vara sådana särskilda skäl att ett godkännande som inte utnyttjas inte bör återkallas. Utskottet anser att delar av detta förslag behöver förtydligas. Regeringen bör därför återkomma till med ett förtydligande av vad som avses med särskilda skäl.