bet · H901SfU14 · 2022-03-18 00:00:00 — Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen, utlänningsdatalagen och lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Lagändringarna innebär att svensk rätt anpassas till EU:s nya in- och utresesystem. Förslagen lämnas med anledning av två nya EU-förordningar som antogs 2017. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Med anledning av motioner föreslår utskottet två tillkännagivanden till regeringen om begreppen biometriska uppgifter och biometriska data samt om när biometriska uppgifter ska gallras. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns sex reservationer (S, M, SD, C, V, KD, L, MP). I två reservationer (S, C, V, MP) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Betänkandet innehåller också ett särskilt yttrande (V). Proposition 2021/22:81 Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem. Elva yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem 1.Biometriska uppgifter och biometriska data, punkt 2 (S, C, V, MP) 2.Gallringsfrist, punkt 3 (S, C, V, MP) 3.Möjlighet att spara biometriska uppgifter, punkt 4 (M, KD, L) 4.Möjlighet att spara biometriska uppgifter, punkt 4 (SD) 5.Övrigt om anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem, punkt 5 (SD) 6.Övrigt om anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem, punkt 5 (KD) Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem, punkt 1 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716), 2. lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27), 3. lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Därmed bifaller proposition 2021/22:81 punkterna 1–3. Biometriska uppgifter och biometriska data ställer sig bakom det som utskottet anför om biometribegreppen och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:4356 av m.fl. (SD) yrkande 1, 2021/22:4359 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2021/22:4360 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (S, C, V, MP) ställer sig bakom det som utskottet anför om gallring av biometriska uppgifter och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:4356 av m.fl. (SD) yrkande 2 och 2021/22:4360 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 2 (S, C, V, MP) Möjlighet att spara biometriska uppgifter 2021/22:4356 av m.fl. (SD) yrkande 3, 2021/22:4359 av m.fl. (KD) yrkande 2 och 2021/22:4360 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 3 (M, KD, L) Reservation 4 (SD) Övrigt om anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem 2021/22:4356 av m.fl. (SD) yrkande 4 och 2021/22:4359 av m.fl. (KD) yrkandena 3 och 4. Reservation 5 (SD) Reservation 6 (KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), i (M), (S), (C), (M), (SD), (KD), (S), (L), i (SD), (MP), (M), (S), (SD), (V) och (S). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2021/22:81 Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem. och Europeiska unionens råd antog två förordningar om att inrätta ett EU-gemensamt in- och utresesystem för elektronisk registrering av vissa uppgifter. Den första av dessa är och rådets förordning (EU) 2017/2226 om inrättande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre gränser, om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av konventionen om tillämpning av och förordningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011 (kallad in- och utreseförordningen). Den andra är och rådets förordning (EU) 2017/2225 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller användningen av in- och utresesystemet (kallad förordningen om ändring av gränskodexen). I har departementspromemorian Anpassningar av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem (Ds 2021:9) tagits fram. I promemorian lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till det nya in- och utresesystemet. Promemorian har remissbehandlats och lagförslagen har granskats av Lagrådet. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. En förteckning över regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i följdmotionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem. Förslagen innebär att en utlänning ska lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferad för att en kontroll mot in- och utresesystemet ska kunna göras. Vidare finns förslag om behandling av de personuppgifter som tas vid kontroll och om regelverkets förhållande till annan reglering av behandling av personuppgifter. ställer sig bakom det som utskottet anför om begreppen biometriska uppgifter och biometriska data samt om gallring av biometriska uppgifter och tillkännager detta för regeringen. avslår motionsyrkanden om förstöring av biometriska uppgifter och registrering av in- och utresa. Jämför reservation 1 (S, C, V, MP), 2 (S, C, V, MP), 3 (M, KD, L), 4 (SD), 5 (SD) och 6 (KD) samt det särskilda yttrandet (V). In- och utresesystemet är EU:s system för elektronisk registrering av uppgifter om in- och utresa och om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar de yttre gränserna för kortare vistelser. Genom in- och utresesystemet avskaffas medlemsstaternas stämpling av resehandlingar vid in- och utresa och ersätts med elektronisk registrering. Målet med systemet är bl.a. att förbättra kontrollen vid de yttre gränserna, förhindra irreguljär invandring och underlätta hanteringen av migrationsströmmar. Systemet ska också kunna användas i brottsbekämpande syfte. trädde två förordningar om in- och utresesystemet i kraft: in- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen. Vissa bestämmelser i in- och utreseförordningen tillämpas fr.o.m. detta datum, men merparten ska börja tillämpas först när systemet tas i drift. Kommissionen ska fastställa driftsdatum så snart vissa villkor är uppfyllda. Enligt den nu gällande tidsplanen ska systemet driftsättas . In- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen är till alla delar bindande för och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Enligt regeringen finns det ett behov av vissa anpassningar av svensk rätt för att tillämpningen ska fungera på ett ändamålsenligt sätt och för att ska uppfylla sina åtaganden enligt förordningarna. Regeringen föreslår därför vissa ändringar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, utlänningsdatalagen (2016:27) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Till stor del rör ändringarna en utlännings skyldighet att lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferad vid in- och utresekontroll, vid användningen av automatiserad gränskontroll och vid inre utlänningskontroll samt användningen av fingeravtryck och ansiktsbild som en utlänning har lämnat. Begreppet biometriska uppgifter definieras i in- och utreseförordningen som uppgifter om fingeravtryck och ansiktsbild (artikel 3.1.18). har i sitt remissvar till regeringen önskat att begreppet klargörs ytterligare och pekar på att definitionen av biometriska uppgifter skiljer sig mellan olika unionsrättsakter och mellan olika bestämmelser i utlänningslagen som kompletterar unionsrättsakterna. Regeringen anger att definitionen i in- och utreseförordningen gäller för de direkt tillämpliga bestämmelserna i förordningen. Att biometriska uppgifter definieras på ett delvis annat sätt i andra unionsrättsakter är ingenting som regeringen nu kan göra något åt. Regeringen, som även anger att frågan om en översyn av nationell rätt i detta avseende inte omfattas av departementspromemorians förslag, anser att det inte finns förutsättningar för att överväga eller lämna förslag om dessa frågor inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet. Skyldighet att lämna biometriska uppgifter vid gränskontroll In- och utresesystemet innebär bl.a. att en personakt ska skapas vid gränsen för de tredjelandsmedborgare som ska registreras i in- och utresesystemet och som inte har någon personakt . Personakten ska bl.a. innehålla en ansiktsbild och, i fråga om tredjelandsmedborgare som är undantagna från viseringskravet, fingeravtryck. Barn är undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck. Om utlänningen redan har en personakt, t.ex. på grund av en tidigare registrering i systemet, ska biometriska uppgifter lämnas vid gränspassage för kontroll av identiteten mot in- och utresesystemet. Regeringen anser att det i in- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen finns en i princip uttömmande reglering av dessa situationer som utgör ett tillräckligt tydligt stöd för att det ska finnas en skyldighet att lämna biometriska uppgifter. Det saknas därför enligt regeringen behov av att av tydlighetsskäl införa bestämmelser i svensk rätt som kompletterar förordningsbestämmelserna. Medlemsstaterna ska ges en möjlighet att införa system för automatiserad gränskontroll genom ett självbetjäningssystem. Regeringen, som anger att det bör vara uppgift att avgöra om ska införa ett sådant system, föreslår en bestämmelse i utlänningslagen enligt vilken en utlänning som använder ett system för automatiserad gränskontroll ska vara skyldig att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck vid förhandsregistrering av uppgifter i in- och utresesystemet och vid användning av elektroniska spärrar. Biometriska uppgifter vid inre utlänningskontroller och i ärenden om uppehållstillstånd Artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen omfattar bestämmelser om hur in- och utresesystemet får användas för kontroll inom medlemsstaternas territorium och för sökningar i identifieringssyfte. Bestämmelserna innebär bl.a. att invandringsmyndigheterna – för att kunna verifiera en tredjelandsmedborgares identitet eller kontrollera eller verifiera om villkoren för inresa till eller vistelse på medlemsstatens territorium är uppfyllda – ska kunna söka i in- och utresesystemet, bl.a. med hjälp av ansiktsbild och fingeravtryck. Regeringen konstaterar att det inte finns någon bestämmelse som reglerar lämnande av biometriska uppgifter vid inre utlänningskontroller i de situationer som är aktuella och föreslår därför att en sådan bestämmelse införs. Kontroller i identifieringssyfte enligt de nämnda artiklarna aktualiseras även i ärenden om uppehållstillstånd. Eftersom pass och andra resehandlingar inte ska stämplas fysiskt när in- och utreseförordningen börjat tillämpas kommer myndigheterna inte att kunna kontrollera resehistoriken för den som söker uppehållstillstånd genom att granska hans eller hennes pass, vilket sker . I stället behöver uppgifterna kunna hämtas från in- och utresesystemet. Myndigheterna kan också behöva göra en sökning mot in- och utresesystemet t.ex. för att kontrollera att sökanden inte förekommer i systemet under en annan identitet. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck och samma skyldighet gäller också om bevis om uppehållstillstånd ska utfärdas (9 kap. 8 a § UtlL). Regeringen anser att det därmed inte finns något behov av en kompletterande bestämmelse om skyldighet att lämna biometriska uppgifter för dessa ändamål. Däremot anser regeringen att det uttryckligen bör anges att det fotografi och de fingeravtryck som har tagits med stöd av paragrafen även får användas vid kontroller enligt artiklarna 26 och 27. Fingeravtryck som inte har sparats i ett lagringsmedium i ett uppehållstillståndskort ska förstöras när kortet har lämnats ut eller ärendet har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd (9 kap. 8 a § tredje stycket UtlL). Regeringen konstaterar att bestämmelsen är förenlig med artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen. Regeringen anser inte att det, vilket har efterfrågat, finns utrymme för att i det aktuella lagstiftningsärendet överväga om biometrin kan sparas längre än vad som föreskrivs i 9 kap. 8 a § tredje stycket UtlL, eftersom promemorian inte innehåller något sådant förslag. Som angetts i föregående avsnitt föreslår regeringen att en utlänning vid en in- eller utresekontroll enligt artikel 8.3 i i gränskodexen ska vara skyldig att lämna fingeravtryck för kontroll i identifieringssyfte i enlighet med dels artikel 20 i förordning (EG) nr 767/2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (kallad VIS-förordningen), dels artikel 27 i in- och utreseförordningen. Vid kontrollen enligt artikel 27 i in- och utreseförordningen är utlänningen även skyldig att låta sig bli fotograferad. Barn är således undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck för att skapa en personakt. För tredjelandsmedborgare som omfattas av ett viseringskrav registreras fingeravtrycken i VIS vid ansökan om visering enligt VIS-förordningen. Bestämmelser om undantag för barn att lämna fingeravtryck finns även i regelverket för viseringar. Vid en inre utlänningskontroll finns det alltså inget behov av att ta fingeravtryck på barn eftersom en sådan sökning inte kan ge en träff i in- och utresesystemet. Det bör därför enligt regeringen införas en bestämmelse om att skyldigheten för en myndighet att ta fingeravtryck inte heller gäller vid en inre utlänningskontroll om utlänningen är . Efterföljande behandling av biometriska uppgifter som tagits vid in- och utresekontroller Det saknas bestämmelser i in- och utreseförordningen som är tillämpliga på behandlingen av biometriska uppgifter efter att en kontroll har genomförts. I EU:s allmänna dataskyddsförordning (kallad dataskyddsförordningen) finns allmänna bestämmelser som bl.a. innebär att personuppgifter inte får behandlas på ett sätt som är oförenligt med de ändamål för vilka de samlades in och inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Regeringen anger att biometriska uppgifter räknas som känsliga personuppgifter om de behandlas i syfte att entydigt identifiera en person, och de omgärdas därför av särskilda, mer restriktiva bestämmelser för behandlingen (artiklarna 4.14 och 9.1). I svensk rätt kompletteras dataskyddsförordningen av utlänningsdatalagen, som gäller inom och gränskontrollerande verksamhet och vid utlänningskontroll. I 14 § utlänningsdatalagen finns särskilda bestämmelser som rör behandling av uppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Sådana uppgifter får behandlas endast om det behövs för bl.a. kontroll av en utlänning i samband med in- eller utresa samt kontroll under vistelsen i , och endast om uppgifterna är absolut nödvändiga för syftet med behandlingen (11, 13 och 14 §§ utlänningsdatalagen). Motsvarande bestämmelser finns för och när dessa bistår vid in- och utresekontroller. För de biometriska uppgifter som tas i samband med in- och utresekontroller direkt med stöd av in- och utreseförordningen och gränskodexen finns det alltså ett befintligt dataskyddsrättsligt regelverk. Regeringen anger att utrymmet för att lagra sådana biometriska uppgifter i enlighet med det befintliga regelverket får bedömas som begränsat. I många fall innebär regelverket att uppgifterna måste förstöras efter att kontrollerna har genomförts. Den begränsade möjligheten till fortsatt behandling som det dataskyddsrättsliga regelverket i vissa fall kan medge bedöms av regeringen vara proportionell i förhållande till det behov av fortsatt behandling som kan finnas och skyddet för den personliga integriteten. Regeringen anser inte att det finns behov av att av tydlighetsskäl införa en bestämmelse om att uppgifterna ska förstöras efter att en kontroll har genomförts. Inte heller anser regeringen att vikten av enhetlighet eller överskådlighet talar för att införa nationella kompletterande regler. Regeringen uttalar i sammanhanget att avsikten har varit att genom det aktuella lagstiftningsärendet inleda en successiv översyn av utlänningslagens reglering av efterbehandling av biometriska uppgifter. Efterföljande behandling av biometriska uppgifter som tagits vid en inre utlänningskontroll Regeringen konstaterar att det i utlänningslagen har införts en bestämmelse om att och under vissa förutsättningar får fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning vid en inre utlänningskontroll och att fotografiet och fingeravtrycken ska förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i (9 kap. 8 § UtlL). Det bör enligt regeringen undvikas att det i en av paragraferna om inre utlänningskontroll finns en bestämmelse om efterbehandling av personuppgifter men inte i den andra. Regeringen föreslår därför att det fotografi och de fingeravtryck som har tagits vid en inre utlänningskontroll, för kontroll i enlighet med artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen, ska förstöras när kontrollen har genomförts om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i (9 kap. 8 h § tredje stycket UtlL). Om det vid en inre utlänningskontroll i stället framkommer att utlänningen saknar rätt att vistas i landet är situationen enligt regeringen annorlunda. Möjligheten att spara och jämföra sådana biometriska uppgifter är ett viktigt verktyg för att motverka att personer som inte har rätt att vistas i ändå fortsätter att uppehålla sig här. Jämförelser av biometriska uppgifter är även avgörande för att kunna upptäcka personer som uppträder under olika identiteter. Regeringen föreslår därför att för den som saknar rätt att vistas i ska få föra separata register över de fingeravtryck och fotografier som tas vid en inre utlänningskontroll i enlighet med artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen. När det gäller gallring av dessa uppgifter efter kontrollen anger regeringen att den avser att återkomma till den frågan i förordningsform. I tre följdmotioner begärs ett antal tillkännagivanden. I kommittémotion 2021/22:4360 av m.fl. (M) begärs i yrkande 1 en fördjupad analys av användningen av begreppen biometriska data och biometriska uppgifter. Möjligheten för myndigheter att uppta och söka på biometriska uppgifter är ytterst viktig för att kunna säkerställa gränskontroll, reglerad invandring och inre säkerhet. En fördjupad analys av användningen av begreppen biometriska data och biometriska uppgifter i nationell rätt är därför nödvändig. Motionärerna anger bl.a. att biometriska data i svensk rätt används synonymt med det unionsrättsliga begreppet biometriska uppgifter som innefattar fingeravtrycksuppgifter, som fingeravtryck och fotografi i svensk rätt skiljs från de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet. I yrkande 2 föreslår motionärerna att uppgifter i register över fingeravtryck och fotografier ska gallras först när den registrerade blir svensk medborgare eller i andra fall som senast efter att de registreras. Att i lag eller förordning införa är att bortse från myndigheternas behov samt försvåra möjligheten att upprätthålla en reglerad invandring och nationell säkerhet. Enligt yrkande 3 bör regeringen utreda möjligheten att förstöra biometriska uppgifter i ett senare skede än vad som gäller . har stora problem med verkställighet av utvisningsbeslut. Det bör därför finnas en möjlighet att spara biometriska uppgifter efter att ett ärende har avgjorts för att på så sätt kunna använda uppgifterna i verkställighetsarbetet. m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:4356 yrkande 1 att otydligheterna kring biometribegreppet utreds. Den konflikt som finns mellan svensk rätt och är inte acceptabel. Lagstiftningen måste vara tydlig. I yrkande 2 föreslås att en tioårig gallringsfrist för personuppgifter ska gälla. Det är viktigt att uppgifterna bevaras, inte minst för brottsbekämpning och kontrollen över migrationen. Motionärerna anger att gallringsfristen normalt har varit , eller tills utlänningen blivit svensk medborgare, men att även en sexårsgräns infördes i utlänningsdataförordningen . Motionärerna begär i yrkande 3 att bestämmelserna i utlänningsdatalagen ändras så att biometriska uppgifter som upptagits inom ramen för ett tillståndsärende inte behöver förstöras förrän ärendet har avgjorts slutligt eller utlänningen registrerats som utrest. I yrkande 4 föreslås att alla tredjelandsmedborgares in- och utresor från Schengenområdet ska registreras, även t.ex. för de som har uppehållstillstånd eller uppehållsrätt. Att gränsmyndigheter inte längre kommer att stämpla tredjelandsmedborgares pass medför att information om resor går förlorad för de tredjelandsmedborgare som undantas enligt förslaget. Enligt motionärerna tillåter en av de gällande EU-förordningarna medlemsstaterna att fortsätta stämpla tredjelandsmedborgares resehandlingar i vissa fall. m.fl. (KD) begär i motion 2021/22:4359 yrkande 1 ett tillkännagivande om definitionen av begreppet biometri. Begreppet bör utredas närmare. För att komma till rätta med det växande parallellsamhället måste ansvariga myndigheter kunna använda sig av biometriska data i så stor utsträckning som möjligt. Det finns därför ett stort behov av vägledning och förtydligande av begreppet biometri. I yrkande 2 föreslås en möjlighet att spara biometriuppgifter även efter ett avgörande. Motionärerna anger att den enskilde inte på nytt ska behöva lämna biometriska uppgifter efter att ett överklagande bifallits och att det är ett problem om uppgifterna saknas om personen väljer att avvika före en avvisning eller utvisning. Att biometriska uppgifter förstörs måste därför undvikas. En utredning bör tillsättas som skyndsamt ser över vilken tidsgräns som kan gälla för lagring av biometriska uppgifter i de nämnda fallen. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om det som anförs i motionen om återreseförbud. Ett återreseförbud åläggs bl.a. personer som bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet eller har begått krigsförbrytelser eller andra grova brott. Enligt motionärerna bör det införas en möjlighet för ansvariga myndigheter att bli uppmärksammade på om en person med återreseförbud nekas inresa via in- och utresesystemet. Gränspolisens och arbete skulle även underlättas om de via in- och utresesystemet fick kännedom om när en sådan utlänning lämnar Schengenområdet, eftersom längden på återreseförbudet ska beräknas från tidpunkten då personen lämnar EU:s territorium. Frågan behöver utredas och vid behov åtgärdas. Motionärerna begär i yrkande 4 ett tillkännagivande om registrering av in- och utresor för tillståndsinnehavare. Att stämplingen av pass upphör kommer att få konsekvenser t.ex. för möjligheter att handlägga medborgarskapsärenden, där vistelsetiden har betydelse. Även handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd och asyl påverkas av att information går förlorad. Möjligheten att registrera in- och utresor även för tillståndsinnehavare bör därför snabbutredas. EU:s nya elektroniska in- och utresesystem har som syfte bl.a. att förbättra kontrollen vid de yttre gränserna, förhindra irreguljär invandring och underlätta hanteringen av migrationsströmmar. Systemet ska också kunna användas i brottsbekämpande syfte. Utskottet ser positivt på att in- och utresesystemet införs. De två EU-förordningarna om in- och utresesystemet, in- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen, är bindande och direkt tillämpliga.