bet · H901UbU10 · 2022-01-25 00:00:00 — Situationen kan därmed bli något mindre förutsägbar för både tillsynsmyndigheterna och huvudmännen. Mot denna bakgrund anför regeringen följande. Ett föreläggande får antas ge huvudmannen en bild av hur allvarligt tillsynsmyndigheten ser på den brist som finns i verksamheten. Ytterligare tydlighet kan uppnås genom att tillsynsmyndigheten anger i föreläggandet om den bedömer att missförhållandet är allvarligt. Om huvudmannen blir medveten om att man bedömer att det finns ett allvarligt missförhållande blir huvudmannen också medveten om att mer ingripande sanktioner kan komma att aktualiseras om bristerna inte åtgärdas. Ett sådant förtydligande får därmed ett signalvärde. Att det i föreläggandet framgår att bristerna bedöms vara allvarliga underlättar även en senare prövning av tillsynsmyndigheten. Det bör också lättare kunna konstateras om något allvarligt missförhållande har uppstått på nytt inom tvåårsfristen. Det underlättar också för en domstol som ska överpröva beslutet om underinstansen redan har tydliggjort bedömningen att det finns ett allvarligt missförhållande i det tidigare föreläggandet. Beslutet om ingripande ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol Regeringen föreslår att beslut om att återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som fattas på grund av upprepade allvarliga missförhållanden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma ska gälla för beslut om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Som framkommer ovan föreslås i propositionen att Skolinspektionen vid brister i kommunalt bedriven verksamhet ska kunna besluta om ett verksamhetsförbud som gäller utan tidsbegränsning. Vidare föreslås en ny grund för att återkalla ett godkännande, medgivande eller rätt till bidrag respektive verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Förslaget innebär att beslut om ingripanden riktade mot enskilda eller kommunala huvudmän kommer att kunna fattas på nya grunder. När det gäller de nya beslut som kan komma att riktas mot enskilda skolhuvudmän följer en rätt till domstolsprövning av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt regeringen bör besluten – i likhet med vad som i övrigt gäller enligt 28 kap. 2 och 5 §§ skollagen – få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samma sak bör gälla även i fråga om de beslut om ingripanden med stöd av de nya bestämmelserna som kan komma att riktas mot kommunala huvudmän. Enskilda och kommunala huvudmän bör i fråga om tillgång till domstolsprövning behandlas på samma sätt. Det finns inte något skäl som motiverar en annan ordning, framför regeringen. Outnyttjade godkännanden bör återkallas Godkännanden som inte används bör återkallas Regeringen föreslår att ett av beslutat godkännande av en enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska återkallas om inte verksamheten har startat senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet. Ett godkännande som kommunen har fattat beslut om av en enskild som huvudman för förskola och fritidshem ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som godkännandet avser. Skolinspektionen eller en kommun ska också få återkalla ett godkännande om verksamheten i annat fall inte bedrivits av eller om den enskilde begär det. I fall som avses ovan och som gäller ett godkännande som Skolinspektionen fattat beslut om får återkallelsen avse den del av verksamheten vid en viss skolenhet som inte har startat eller inte längre bedrivs. Om ett godkännande återkallas på begäran av den enskilde och denne begärt att återkallelsen bara ska avse en del av godkännandet, ska återkallelsen avse den delen. Skolinspektionen respektive kommunen ska få avstå från att återkalla ett godkännande om det finns särskilda skäl för den enskilda huvudmannen att överskrida ovan nämnda tidsgränser. Regeringen föreslår att beslut om att återkalla ett godkännande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Hur en huvudman bör kunna avstå från att starta en verksamhet innan godkännandet återkallas Regeringen anför bl.a. följande skäl för sina förslag. Eftersom det i vissa fall kan uppstå negativa följder för både kommuner och enskilda huvudmän när ett godkännande inte utnyttjas och det är oklart i vilken utsträckning nuvarande regelverk om ingripanden kan användas i dessa situationer, finns det skäl att införa särskilda regler om återkallelse av godkännande när verksamhet inte bedrivs enligt godkännandet. Utgångspunkten för hur ett godkännande ska ha varit outnyttjat för att kunna återkallas bör enligt regeringen vara de bestämmelser som finns i skol- och gymnasieförordningarna. Där anges att en verksamhet ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, den s.k. tvåårsregeln. En sådan bestämmelse finns inte när det gäller fristående förskolor. Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att verksamheten ska ha startats efter godkännandet även för fristående förskolor. Regeringen anser att prövningen av negativa konsekvenser vid nyetablering av en förskola underlättas om förslaget genomförs. En sådan bestämmelse skulle vidare ge kommunen förbättrade planeringsmöjligheter. Enligt regeringen bör bestämmelsen för fristående förskolor och de enskilt bedrivna fritidshem som kommuner godkänner och utövar tillsyn över utformas utifrån den tidpunkt som beslutet om godkännande för verksamheten avser. För att det ska bli tydligt vilken tidsgräns som gäller bör det i skolförordningen införas en bestämmelse om att det i beslut om godkännande av huvudman som kommunen beslutar om, ska anges från vilken tidpunkt verksamheten enligt godkännandet får bedrivas. För verksamhet som lagts ned bör en motsvarande tvåårsregel gälla. Regeringen menar att det borde ge huvudmannen rimliga förutsättningar att hantera exempelvis förändringar i barn- och elevunderlaget eller annat som kan medföra att en verksamhet, helt eller delvis, läggs ned . När det gäller frågan om ifall ett godkännande helt eller delvis ska återkallas när delar av ett godkännande inte utnyttjas, är det enligt regeringen en lämplig avvägning att bedöma om den kvarstående verksamheten är av sådan omfattning att kvaliteten i utbildningen kan upprätthållas. För förskolan är denna frågeställning inte aktuell. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna återkalla ett godkännande på den grunden att verksamheten inte har startats eller bedrivits (tvåårsregeln). När det gäller godkännanden som har meddelats före det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft anser regeringen att dessa bör kunna utnyttjas från det att de nya reglerna har trätt i kraft. Om godkännandet därefter fortfarande inte har utnyttjats bör huvudregeln vara att Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat beslutet ska återkalla godkännandet (se avsnittet Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser). En sådan reglering får enligt regeringen anses ge tillräckliga förutsättningar för enskilda huvudmän att utnyttja redan meddelade godkännanden, som de nackdelar som outnyttjade godkännanden medför undanröjs. Avstå från att återkalla ett godkännande om det finns särskilda önskemål När det gäller förslaget om att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett godkännande om den enskilda huvudmannen kan visa särskilda skäl till att verksamheten inte har startats eller bedrivits anför regeringen bl.a. följande skäl. Det kan finnas situationer då en enskild huvudman har legitima behov att inte bedriva hela eller delar av verksamheten, t.ex. vid förändringar i elevunderlaget. Vidare talar likabehandlingsskäl för att enskilda huvudmän ska ha motsvarande möjligheter som kommunala att kunna lägga ned delar av sin verksamhet när det inte finns förutsättningar att bedriva en utbildning. Även i andra fall ska Skolinspektionen kunna avstå från att återkalla icke utnyttjade tillstånd, förutsatt att huvudmannen kan visa på en planerad utveckling av den verksamhet som man har godkännande för även om tidsfristen överstigs. När det gäller vad som avses med särskilda skäl bör det enligt regeringens bedömning få utvecklas i praxis vad som anses vara sådana särskilda skäl att ett godkännande som inte utnyttjas inte bör återkallas. Ett godkännande ska återkallas om den enskilde begär det Enligt gällande rätt finns det ingen möjlighet att återkalla ett godkännande på den enskilda huvudmannens egen begäran. Ett sådant förhållande är enligt regeringens uppfattning inte rimligt. Skolinspektionen, eller en kommun, föreslås därför få återkalla ett godkännande, helt eller delvis, om den enskilde begär det. Ett beslut om återkallelse ska vara överklagbart Skolinspektionens eller en kommuns beslut om godkännande av enskild som huvudman får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skollagen). Ett beslut om återkallelse av godkännande på den grunden att huvudmannen inte har startat eller av annan anledning inte bedriver verksamhet bör kunna överklagas på samma sätt som andra motsvarande beslut. Följdändringar med anledning av de föreslagna nya bestämmelserna om återkallelse måste därför göras i 28 kap. 2 och 5 §§. Regeringen instämmer i de synpunkter Lagrådet lämnat om att det inte finns skäl att särskilt undanta möjligheten att överklaga beslut om återkallelse som har fattats på den enskildes egen begäran eftersom det redan framgår av allmänna förvaltningsrättsliga regler. Lagrådet har framfört att ett sådant uttryckligt överklagandeförbud i vissa situationer riskerar att vålla vissa praktiska problem. De aktuella bestämmelserna är därför omformulerade i det avseendet. Om att återkalla beslut om rätt till bidrag Regeringen föreslår att ett beslut om att en enskild som bedriver pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska ha rätt till bidrag ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som beslutet avser eller om verksamheten i annat fall inte bedrivits av . Kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett beslut om rätt till bidrag på sådan grund om det finns särskilda skäl. Ett beslut om bidrag ska även kunna återkallas om den enskilde begär det. Ett beslut om bidrag ska också få återkallas om den enskilde försätts i konkurs eller om ett beslut om tvångslikvidation har fattats. Regeringen föreslår att beslut om att återkalla ett beslut om rätt till bidrag ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I sina skäl för förslaget framför regeringen bl.a. följande. Enskilda som bedriver sådan pedagogisk omsorg utanför skolväsendet som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem kan efter ansökan få rätt till bidrag. Ett beslut om rätt till bidrag meddelas av den kommun där verksamheten bedrivs, och beslutet gäller tills vidare (2 kap. 5–7 §§ och 25 kap. 10 § skollagen). Det är rimligt att ett beslut om rätt till bidrag ska kunna återkallas under samma förutsättningar och på samma grunder som föreslagits för att återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet. Det innebär att ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som beslutet avser eller om verksamheten i annat fall inte bedrivits av . Kommunen ska dock kunna avstå från att återkalla ett beslut på sådana grunder om det finns särskilda skäl. kan Skolinspektionen eller kommunen återkalla godkännanden av en enskild som huvudman för förskola, skola eller fritidshem om den enskilde inte längre har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, exempelvis om huvudmannen har försatts i konkurs (prop. 2017/18:158, bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356). Beslutet om återkallelse behöver inte föregås av ett föreläggande. Regleringen omfattar inte beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. Regeringen anser därför att det bör införas en bestämmelse om att ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg ska kunna återkallas utan ett föreläggande om att huvudmannen eller den som är berättigad till bidrag försätts i konkurs eller tvångslikvidation. Den föreslagna bestämmelsen i 26 kap. 14 a § gör det möjligt för kommunen att i vissa fall avstå från att återkalla en rätt till bidrag, exempelvis om en verksamhet skulle behöva drivas vidare under ett konkursförfarande. Beslut om att återkalla ett beslut om rätt till ett sådant bidrag föreslås även kunna meddelas om den enskilde begär det. Ett beslut om återkallelse ska kunna överklagas Kommunens beslut om att en enskild har rätt till bidrag för pedagogisk omsorg får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 §). Det är därför enligt regeringen rimligt att även ett beslut om att återkalla ett beslut om rätt till bidrag på den grunden att huvudmannen inte har startat eller annars inte bedriver verksamhet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller när kommunen har fattat beslut om att återkalla ett beslut om rätt till bidrag på den grunden att den enskilde har försatts i konkurs eller ett beslut har fattats om tvångslikvidation av företaget. Följdändringar med anledning av de föreslagna nya bestämmelserna om återkallelse görs därför i 28 kap. 5 §. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska dock fortfarande gälla vid prövning i domstol av beslut meddelade före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna tillämpas inte i fråga om ett godkännande av en enskild som huvudman eller ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, som har meddelats före ikraftträdandet. Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat ett sådant godkännande eller beslut om rätt till bidrag ska i stället återkalla godkännandet eller beslutet, om utbildningen eller verksamheten inte har startat senast efter det att lagen har trätt i kraft eller utbildningen eller verksamheten i annat fall inte har bedrivits . Detsamma gäller om huvudmannen startat eller återupptagit verksamheten efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men därefter gjort ett uppehåll och inte bedrivit verksamheten av . Om det endast är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som omfattas av ett godkännande och som inte har startat eller inte längre bedrivs, får återkallelsen av godkännandet avse denna del av utbildningen. Om det finns särskilda skäl får Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat ett godkännande eller ett beslut om bidrag avstå från att återkalla godkännandet eller beslutet. Ett beslut om återkallelse får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt regeringen bör vid prövning i domstol av ett överklagat beslut om ingripande samma bestämmelser gälla som vid den ursprungliga prövningen hos tillsynsmyndigheten. Att detta ska gälla även om det överklagade beslutet har fattats före och domstolsprövningen sker efter ikraftträdandet bör tydliggöras genom en övergångsbestämmelse. När det gäller bestämmelserna om att återkalla ett godkännande som huvudman eller ett beslut om bidrag anser regeringen att det finns behov av övergångsbestämmelser. Regeringen anser att en enskild som har fått ett godkännande som huvudman före ikraftträdandet men som inte startat någon verksamhet eller inte bedrivit någon verksamhet bör kunna få samma möjligheter att anpassa sig till de nya bestämmelserna som om ett godkännande hade beviljats efter ikraftträdandet. Regeringen föreslår därför att ett beslut om att godkänna en enskild som huvudman som har meddelats innan lagen trädde i kraft får återkallas först om utbildningen inte har startat eller i annat fall inte har bedrivits av efter ikraftträdandet. Regeringen anser vidare att ett godkännande eller rätt till bidrag ska återkallas om huvudmannen startat eller återupptagit verksamheten efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men därefter gjort ett uppehåll och inte bedrivit verksamheten av . Beslutet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som andra motsvarande beslut. I propositionen lämnar regeringen ett antal förslag till ändringar i skollagen som syftar till att göra tillsynen mer effektiv och möjligheterna till ingripande mot kommunala och enskilda huvudmän så lika som möjligt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet välkomnar propositionen och ställer sig bakom lagförslagen. Regeringen har föreslagit att det ska införas en möjlighet att besluta om verksamhetsförbud för kommunala skolor om huvudmannen inte har följt ett föreläggande att vidta åtgärder för att avhjälpa brister och missförhållandet är allvarligt. Även verksamheter inom förskolan och annan pedagogisk verksamhet omfattas av förslaget. Med dagens regelverk kan Skolinspektionen inte besluta att stänga en verksamhet annat än tillfälligt. Utskottet instämmer i att regelverket för de sanktioner som kan beslutas vid allvarliga missförhållanden i verksamheter med respektive enskild huvudman bör jämställas i enlighet med principen om lika villkor för huvudmän. Eftersom kommunerna har det övergripande ansvaret för att elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd bör det även i fortsättningen finnas vissa bestämmelser som är specifika för skolor med en offentlig huvudman. Det är också viktigt att den utbildning som kommunerna tillhandahåller är av hög kvalitet och att eleverna får den utbildning de har rätt till. Enligt utskottet finns det därför behov av att ge tillsynsmyndigheten ytterligare befogenheter i fall där en kommun missköter sitt uppdrag. Mot denna bakgrund ställer sig utskottet bakom förslaget om att införa en möjlighet till verksamhetsförbud för kommunala skolor. Utskottet instämmer även i att ett beslut om verksamhetsförbud inte bör vara oåterkalleligt. Med hänsyn till det ansvar en kommun har för skolväsendet är det alltför ingripande att låta verksamheten stängas för gott. Det är därför rimligt att kommuner och regioner ska kunna begära att verksamhetsförbudet upphävs, förutsatt att de missförhållanden som legat till grund för beslutet inte längre finns kvar. Utskottet tillstyrker även regeringens förslag om att Skolinspektionen ska kunna besluta om tillfälligt verksamhetsförbud om ett verksamhetsförbud är sannolikt. Regeringen lämnar i propositionen även förslag om att tillsynsmyndigheten ska ange i ett föreläggande om den bedömer att de brister som påtalas mot en offentlig eller enskild huvudman utgör ett allvarligt missförhållande. Liksom regeringen anser utskottet att det behövs en större tydlighet i den bedömning som görs vid ett föreläggande. Att tillsynsmyndigheten i ett föreläggande anger om missförhållandet bedöms vara allvarligt, bör även medföra att huvudmannen blir medveten om att mer ingripande sanktioner kan aktualiseras om bristerna inte åtgärdas. Vidare instämmer utskottet i att dagens regelverk är otillräckligt och inte uppfyller det behov som finns att snabbt kunna ingripa mot huvudmän som vid upprepade tillfällen brister i sitt ansvar. Möjligheten att ingripa i verksamheter där nya missförhållanden visar sig bör förstärkas. Utskottet är därför positivt till förslaget om att tillsynsmyndigheten från beslutet om föreläggande ska kunna besluta om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse om ett allvarligt missförhållande på nytt visar sig i en verksamhet och där huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter. Regeringens förslag kan fungera som incitament för huvudmän som varit föremål för tidigare ingripanden att förbättra sitt arbete med att identifiera och åtgärda brister , anser utskottet. Som regeringen påpekar kan negativa följder uppstå för både kommunala och enskilda huvudmän när ett godkännande inte utnyttjas. Utskottet instämmer därför i regeringens bedömning att det finns goda skäl att även införa särskilda regler om återkallelse av godkännande av enskild huvudman eller av ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg när en huvudman inte bedriver verksamhet i enlighet med godkännandet. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet regeringens förslag i propositionen om ändring i skollagen. Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter till lagförslagen. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden dels om möjligheten att stänga skolor med offentlig huvudman, dels om tillfälligt verksamhetsförbud, dels om att ett verksamhetsförbud ska följa den enskilda individen. Jämför reservation 1 (V), 2 (M) och 3 (M, SD). Möjligheten att stänga skolor med offentlig huvudman I kommittémotion 2021/22:4310 av m.fl. (V) föreslås ett tillkännagivande om att Skolinspektionen inte bör ges utökade möjligheter att stänga skolor med offentlig huvudman, såsom föreslås i propositionen. Motionärerna föreslår bl.a. att kommunala skolor vid allvarliga missförhållanden i stället bör kunna läggas under statlig tvångsförvaltning . I kommittémotion 2021/22:4317 av m.fl. (M) yrkande 2 föreslår motionärerna ett tillkännagivande om skärpning av reglerna för tillfälligt verksamhetsförbud. Motionärernas förslag innebär bl.a. att tillsynsmyndigheten ska få besluta om tillfälligt verksamhetsförbud om beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till risk för barnens och elevernas hälsa, och det får gälla . Ändringarna syftar enligt motionärerna till att ge Skolinspektionen möjlighet att besluta om tillfälliga verksamhetsförbud oftare och . Förbud att driva verksamhet ska gälla den enskilde I kommittémotion 2021/22:4317 av m.fl. (M) yrkande 4 lämnas ett tillkännagivande med förslag om att ett verksamhetsförbud ska följa den enskilda individen som huvudman, rektor eller styrelseledamot. Enligt förslaget bör lagen skärpas så att en huvudman som tidigare drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats inte ska kunna ansöka om ett nytt tillstånd om det godkännandet har återkallats på grund av att verksamheten bedrivits olagligen, om ansvarig myndighet funnit allvarliga brister i verksamheten eller om huvudmannen bedömts olämplig i enlighet med reglerna för ägar- och ledningsprövning. I kommittémotion 2021/22:4299 av m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att ett verksamhetsförbud ska följa den individ som fått verksamhetsförbudet i egenskap av rektor, huvudman eller styrelseledamot i en , regional eller enskild verksamhet. Syftet är att förhindra att vederbörande återigen ges tillstånd att driva, öppna eller ta över en annan skolverksamhet. Möjligheten att stänga skolor med offentlig huvudman Den mest ingripande sanktionen som Skolinspektionen kan ta till i de fall det finns allvarliga missförhållanden i en verksamhet med huvudman är statliga åtgärder för rättelse (26 kap. 17 §). Skolinspektionen kan därmed inte med dagens regelverk besluta att stänga en verksamhet annat än tillfälligt (26 kap. 18 §). Ytterligare en skillnad mellan regleringen för enskilda och kommunala huvudmän är att förutsättningarna för statliga åtgärder för rättelse och återkallelse av ett godkännande skiljer sig åt. Båda typerna av ingripande kan beslutas om ett föreläggande inte har följts. Som framkommer ovan är det även möjligt att återkalla ett godkännande när en enskild huvudman har rättat sig efter föreläggandet och det befaras att sådana missförhållanden som utgör grund för sanktionen kommer att uppstå på nytt (26 kap. 15 §).