bet · H901FiU42 · 2022-06-02 00:00:00 — Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021 Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017‒2021 till handlingarna. Enligt utskottet visar utvärderingen att regeringens riktlinjer legat i linje med det statsskuldspolitiska målet och att bedrivit verksamheten i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet konstaterar också att de senaste årens förändringar av riktlinjerna ökat flexibiliteten i förvaltningen av skulden. Likviditeten på den svenska statspappersmarknaden är dock fortfarande ansträngd. Enligt utskottet kan det finnas skäl för regeringen och att inför de kommande årens riktlinjebeslut ytterligare analysera likviditetssituationen på statspappersmarknaden. Skrivelse 2021/22:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017‒2021. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lånebehovets, statsskuldens och makroekonomins utveckling Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017-2021 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Tabell 1 Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning Diagram 1 Statens lånebehov Diagram 2 Den okonsoliderade statsskulden Diagram 4 De svenska statsräntornas utveckling Diagram 5 Kronans utveckling Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021 lägger skrivelse 2021/22:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (KD), (S), (L), (SD), (MP), Boriana (M) och (S). Ärendet och dess beredning Det övergripande målet för statsskuldspolitiken är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen). lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltning av statsskulden och en utvärdering av statsskuldspolitiken över rullande femårsperioder. , när statsskulden var större än vad den är , lämnade regeringen en skrivelse till . Årets skrivelse innehåller en genomgång av lån- och skuldutvecklingen, regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen och –2021. Jämfört med regeringens förra skrivelse (skr. 2019/20:104, bet. 2019/20:FiU45, rskr. 2019/2020:344) har tillkommit i utvärderingen och har fallit ur. Skrivelsen innehåller också en extern granskning av skuldförvaltningen som gjort på uppdrag av regeringen. Det finns en årlig process för styrning, beslut och utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Processen sammanfattas i punkterna nedan. • lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. • Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. • fattar regeringen beslut om nästa års riktlinjer. • Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat om. • lämnar en redovisning till regeringen av det senaste verksamhetsåret. Redovisningen är grunden för regeringens utvärdering av statsskuldsförvaltningen. • lämnar regeringen en skrivelse med utvärderingen till . Åren däremellan redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. innehåller skrivelsen även en extern granskning av statsskuldsförvaltningen som genomför på uppdrag av regeringen. Lånebehovets, statsskuldens och makroekonomins utveckling Statens lånebehov delas in i primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Av diagram 1 framgår att lånebehovet varierar relativt kraftigt mellan åren. Under perioden 2015‒2018 förbättrades statsfinanserna till följd av en stark konjunktur och en hög svensk tillväxt. Det tidigare positiva lånebehovet förvandlades till ett negativt lånebehov och staten kunde amortera på statsskulden. Trots en nedgång i den ekonomiska aktiviteten fortsatte lånebehovet att vara negativt , bl.a. som en följd av att betalade tillbaka delar av de valutalån som lånade upp för att stärka valutareserven. ökade lånebehovet återigen på grund av de åtgärder och regeringen vidtog för att minska smittspridningen och dämpa de ekonomiska effekterna av coronapandemin. Diagram 1 Statens lånebehov Källa: /22:104 och . Den starka ekonomiska återhämtningen bidrog till att statens inkomster växte snabbt och att lånebehovet återigen blev negativt. Av diagrammet framgår också att räntebetalningarna på upplåningen varit låga , vilket beror på låga svenska och internationella räntor och en minskad statsskuld. När det gäller statsskulden brukar man skilja mellan okonsoliderad statsskuld och konsoliderad statsskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Den okonsoliderade statsskulden är statens skuld och den skuld som förvaltar. Maastrichtskulden är hela den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld, dvs. staten plus kommuner, regioner och pensionssystem. Maastrichtskulden bestäms av EU-regler och används för att jämföra EU-ländernas offentliga skuldsättning. Som framgår av diagram 2 har den okonsoliderade statsskulden som andel av BNP stadigt sjunkit till en nivå på av BNP , vilket är den lägsta nivå som noterats . Diagram 2 Den okonsoliderade statsskulden Miljarder kronor och andel av BNP Källa: /22:104 och . Den svenska Maastrichtskulden låg på av BNP , vilket framgår av diagram 3. Genomsnittet för samtliga EU-länders skuld uppgick till av BNP, dvs. nästan högre än den svenska skulden. Källa: /22:104 och . Statens upplåning sker löpande på både kort och lång sikt. En stor andel korta och rörliga lån innebär att statsskulden blir mer känslig för ränteförändringar. Merparten av den svenska upplåningen sker dock genom obligationsupplåning, vilket innebär att ränteutvecklingen bakåt spelar en stor roll för dagens kostnader för statsskulden. Av diagram 4 framgår att de svenska statsräntorna trendmässigt sjunkit , men att trenden bröts med en liten uppgång . Diagram 4 De svenska statsräntornas utveckling Källa: /22:104. har räntorna på olika löptider legat på ungefär samma nivå, dvs. den s.k. avkastningskurvan har varit flack, vilket har inneburit att det inte funnits några stora kostnadsfördelar med att låna på en kortare löptid jämfört med en längre löptid. I början av utvärderingsperioden låg den svenska inflationen mätt som KPI kring inflationsmålet men den sjönk sedan kraftigt i början av coronapandemin. steg inflationstakten snabbt till följd av bl.a. den ekonomiska återhämtningen och starkt stigande energipriser. En stigande inflation påverkar kostnaderna för statsskulden genom stigande räntor och genom en högre inflationskompensation i den reala obligationsupplåningen. Värdet på den svenska kronan påverkar statsskulden genom statens upplåning i utländska valuta. När kronan stärks sjunker det nominella värdet på de utländska lånen i kronor räknat och vice versa. Som framgår av diagram 5 försvagades kronan, mätt enligt valutakursindexet KIX, i början av utvärderingsperioden för sedan stärkas under framför allt 2020. Andelen valutaskuld i den svenska statsskulden är dock relativt liten vilket innebär att effekterna av valutakursrörelser på statsskulden är relativt begränsade. Diagram 5 Kronans utveckling Källa: /22:104 och . Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2021/22:104 till handlingarna. Enligt utskottet visar utvärderingen att regeringens riktlinjer legat i linje med det statsskuldspolitiska målet och att bedrivit verksamheten i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet konstaterar också att de senaste årens förändringar av riktlinjerna ökat flexibiliteten i förvaltningen av skulden. Likviditeten på den svenska statspappersmarknaden är dock fortfarande mycket ansträngd, vilket gör att det kan finnas skäl för regeringen och att inför de kommande årens riktlinjebeslut ytterligare analysera likviditetssituationen på statspappersmarknaden. Utvärdering av statsskuldsförvaltningen utifrån det övergripande målet Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för förvaltningen långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Kostnaden för statsskulden uppgick till i genomsnitt under utvärderingsperioden 2017‒2021. Kostnaden ökade men har därefter gått ned till , vilket var en liten uppgång jämfört med . Den effektiva räntan för upplåningen var i genomsnitt med en effektiv ränta på . Det finns inte något enskilt mått som beskriver risken i statsskulden. I stället beskrivs i skrivelsen utvecklingen i olika typer av risker som t.ex. ränteomsättningsrisken, finansierings- och refinansieringsrisken samt motpartsrisken. har i sina yttranden inte haft några invändningar eller synpunkter på riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen under perioden 2018‒2021. Inför riktlinjebeslutet kritiserade förslaget att mandatet för valutapositioner skulle höjas. Regeringen beslutade då att inte genomföra förslaget med motiveringen att det riskerade att komma i konflikt med den förda penningpolitiken. Såväl regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning som tillämpning av riktlinjerna har i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldspolitiken. Förvaltningen av statsskulden har också bedrivits inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. anser, i likhet med regeringen, att såväl regeringens riktlinjer som tillämpning i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen att långsiktigt minimera kostnaden för skulden med beaktande av risk. Enligt har regeringens ändringar av riktlinjerna gjort dem mer övergripande och mer ändamålsenliga. Regeringens riktlinjer och tillämpning av riktlinjerna Nedan redovisas regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2017–2021 och regeringens bedömning av hur förhållit sig till riktlinjerna. Dessutom redovisas eventuella synpunkter som lämnat i sin roll som granskare av skuldförvaltningen. Tabell 1 Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning [1] Andelen real kronskuld ska på lång sikt vara av den totala skulden. [2] ändrades styrningen av valutaskulden till att exponeringen skulle vara oförändrad. [3] Långsiktigt mål för utestående volym . [4] infördes ett gemensamt styrintervall för all nominell skuld. [5] infördes ett gemensamt styrintervall för både nominell och real skuld. [6] infördes ett gemensamt styrintervall för hela statsskulden. Källa: /22:104. Statsskuldens sammansättning ‒ skuldandelar Av tabell 1 framgår att regeringens riktlinje för den reala skulden har varit att andelen real skuld ska styras mot på lång sikt. Riktlinjen när det gäller valutaskulden låg under perioden 2017‒2019 på att valutaexponeringen skulle minska med högst . Styrningen om minskad valutaexponering infördes . ändrades riktlinjen till att valutaexponeringen skulle lämnas oförändrad. Anledningen var bl.a. att beslutade att genomföra en ny analys av statsskuldens strategiska valutaexponering på grund av de senaste årens snabba förändring på de finansiella marknaderna. Hela analysen kommer att presenteras först i samband med riktlinjeförslag till regeringen . emitterade statliga s.k. gröna obligationer för . De gröna obligationerna omfattas av riktlinjerna för nominella obligationer. Regeringen bedömer att har styrt både den reala skulden och valutaskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. Regeringen konstaterar dock att andelen real skuld avvikit från riktlinjen , men att det ändå kan anses vara i linje med riktlinjerna eftersom det är svårt att kortsiktigt styra den reala skulden. har i tidigare granskningar ansett att andelen realskuld i statsskulden borde minskas eller helt tas bort till följd av statens låga lånebehov och den försämrade likviditeten på statspappersmarknaden. Staten borde, enligt , i stället prioritera upplåningen i nominella statsobligationer för att värna den marknaden. Trots att analyserat frågan ligger riktlinjen fortfarande kvar på andelen av statsskulden. I granskningen håller fast vid att andelen realskuld bör analyseras vidare. Verket skriver i granskningen: ”Eftersom marknaden för realobligationer är liten är den relevanta frågan vad gäller realobligationerna inte vilken andel de ska utgöra av den totala skulden, utan snarare om de ska ingå alls i sammansättningen”. anser också att det är mycket angeläget att analysen av valutaexponeringen i statsskulden genomförs snabbt och att nya riktlinjer kan tillämpas . anser också att det kan finnas anledning att specifikt nämna gröna obligationer i regeringens riktlinjer, om gröna obligationer framöver blir ett allt vanligare inslag i statens upplåning. Av tabell 1 framgår att regeringens riktlinjer för statsskuldens löptid successivt styrts mot ett övergripande mått för hela statsskulden. togs volymmålet för obligationer med lång löptid bort och ersattes av ett gemensamt löptidsintervall för hela den nominella skulden. slogs löptiden för den reala och nominella skulden ihop och infördes ett gemensamt löptidsintervall för samtliga skuldslag i statsskulden. har löptidsintervallet breddats, till 3,5‒6 år . Regeringen bedömer att styrt löptiden i statsskulden i enlighet med regeringens riktlinjer, med undantag då intervallet för den nominella kronskulden översteg intervallet med . Regeringen konstaterar att sedan det gemsamma löptidsintervallet för samtliga skuldslag infördes har löptiden i statsskulden ökat från till . Sammanslagningen av löptiderna till ett löptidsintervall för hela statsskulden är ändamålsenlig. Enligt renodlar den gemensamma löptiden avvägningen mellan kostnad och risk eftersom riktlinjebesluten om statsskuldens sammansättning och löptid hålls isär. Regeringens beslut tas på en mer övergripande nivå och får genom detta större möjligheter att anpassa löptider till enskilda skuldslag efter rådande omständigheter. Detta gjorde att kunde ändra sin egen finans- och riskpolicy i stället för att besluta om nya riktlinjer när läget för statsfinanserna snabbt ändrades i början av coronapandemin. ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. ska ta fram principer för marknads- och skuldvård. Riktlinjerna har varit oförändrade . Regeringens bedömning är att principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har förtroende för . förvaltningsstrategier har haft en positiv inverkan på den svenska statspappersmarknaden och bidrar till en väl fungerande statspappersmarknad. bedöms ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Jämfört med förra utvärderingen av statsskuldsförvaltningen 2015‒2019 har regeringen ändrat bedömningen av återförsäljarnas och investerarnas förtroende för , från högt förtroende till förtroende. Det beror på att betygen i olika undersökningar av förtroendet för upplåningsverksamhet har försämrats något . Betygen är fortsatt höga, men lägre än tidigare, vilket bl.a. bedöms bero på den ansträngda likviditeten på den svenska statspappersmarknaden. Enligt beror en del av de sämre betygen för på ett missnöje bland marknadsaktörerna med introduktionen av den nya 50-åriga obligationen. Aktörerna överraskades av beslutet att ge ut obligationen och av att tiden mellan att beslutet annonserades och emissionen genomfördes var alldeles för kort. Enligt flera aktörer agerade märkligt och obligationen var ”inte förankrad i marknaden”. får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Regeringen styr riskexponeringen genom att besluta om två olika mandat för positionstagande. Mandatet för positioner i utländsk valuta låg under hela utvärderingsperioden på mätt som daglig value-at-risk vid 95 procents sannolikhet. Mandatet för positioner i kronans valutakurs låg på under hela utvärderingsperioden. positionstagning i kronans kurs och i utländska valutor har varit inom riktlinjerna och givna riskmandat. Resultatet av positionsverksamheten har varierat , men visar på ett sammantaget överskott på . Målet att verksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har därmed uppnåtts. tog en position för en starkare krona. Vid utgången av 2021 omfattade positionen . har positionen gett ett orealiserat resultat på . Riktlinjen om att genom upplåning på privatmarknaden ska bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden togs bort 2019. slutade med privatmarknadsupplåning 2016 när det visat sig upplåningen inte hade någon kostnadsfördel jämfört med motsvarande upplåning på den institutionella marknaden. När riktlinjen togs bort bedömde regeringen att även utan en specifik riktlinje hade både en möjlighet och en skyldighet att bedriva privatmarknadsupplåning om denna bedömdes som effektiv utifrån det överordnade målet för statsskuldsförvaltningen. Privatmarknadsupplåning har inte medfört någon besparing utan tvärtom har upplåningen resulterat i en merkostnad på . Regeringen konstaterar att den sista utestående premieobligationen förföll och att upplåningen på privatmarknaden därmed är helt avvecklad. Lån för att tillgodose behovet av statslån har sedan finanskrisen möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. gäller följande riktlinjer för att upp sådana lån: • Möjligheten att ta upp lån får bara utnyttjas om det är motiverat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. • får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. • Placering av de medel som tagits upp för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som finns i lagen (2015:1017) om förebyggande stöd till kreditinstitut. har det inte uppstått något hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. har inte heller gjort någon sådan extra upplåning. Utskottet har granskat regeringens utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017‒2021(skr. 2021/22:104). Målet för statsskuldspolitik är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Förvaltningen styrs av regeringens årliga riktlinjer. Enligt utskottets bedömning visar utvärderingen att regeringens riktlinjer legat i linje med det statsskuldspolitiska målet och att bedrivit verksamheten i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Bedömningen understöds av granskning av statsskuldsförvaltningen. Utskottet delar bedömning att de senaste årens förändringar av riktlinjerna har inneburit att de blivit mer övergripande och ändamålsenliga, vilket ökat flexibiliteten i förvaltningen. De nya riktlinjerna gav t.ex. möjlighet att ändra sin egen finans- och riskpolicy i stället för att inleda en process om förändrade riktlinjer när utsikterna för statsfinanserna snabbt ändrades i början av coronapandemin . Utvärderingen visar att marknadsaktörernas förtroende för upplåningsverksamhet sjönk . Det sammantagna förtroendet är fortfarande relativt högt, men betygen gick ned något inom vissa områden och i vissa svarsgrupper. Utskottet noterar att både regeringen och pekar på den ansträngda likviditeten på den svenska statspappersmarknaden som en viktig delförklaring till nedgången. En annan delförklaring kan enligt vara att emissionen av den 50-åriga statsobligationen överraskade många aktörer negativt. Som utskottet påpekat i samband med tidigare utvärderingar (bl.a. i skr. 2017/18:104, bet. 2017/18:FiU46) är en likvid och väl fungerande marknad i nominella svenska statsobligationer av central betydelse för att målet för statsskuldsförvaltningen ska kunna nås. En låg och ansträngd likviditet riskerar i sin förlängning leda till att det blir svårare och dyrare att finansiera statens upplåning. Av denna anledning kan det enligt utskottet finnas skäl för regeringen och att inför de kommande årens riktlinjebeslut ytterligare analysera likviditetssituationen på den svenska statspappersmarknaden. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2021/22:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021.