bet · H901MJU24 · 2022-05-05 00:00:00 — Enligt 15 b § får en åtgärd som ska underrättas om, t.ex. en avverkning, påbörjas tidigast efter det att en sådan underrättelse gjorts och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen enligt 15 § första stycket 3 och 4. Om det finns särskilda skäl får medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare. Enligt 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat om avverkning som ska äga rum på dennes mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § . Regler om vilken hänsyn som krävs inom skogsbruket finns i 7 kap. föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till skogsvårdslagen. Enligt 7 kap. 19 § ska skador till följd av skogsbruksåtgärder förhindras eller begränsas i livsmiljöer och på substrat där det förekommer • prioriterade fågelarter (enligt bilaga till föreskriften) • arter markerade med N och n i bilaga 1 till artskyddsförordningen • arter som är rödlistade i kategorierna akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade. Enligt de allmänna råden till 7 kap. 19 § ska begreppet skador i detta fall även omfatta avsiktligt dödande, störande, förstörande av ägg eller skadande eller förstörande av djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Prioritering av hänsyn får göras, men bara om det inte är möjligt att ta all den hänsyn som krävs till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen enligt 7 kap. föreskrifter (7 kap. 33 a § föreskrifter). och har gemensamt tagit fram riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogen. Dokumentet fastställdes och har arbetssättet tillämpats konsekvent i hela landet. En följd av de nya riktlinjerna är att artskyddsfrågorna har uppmärksammats i större utsträckning än tidigare i samband med skogsbruksåtgärder. Riktlinjerna riktar sig till och länsstyrelsernas handläggare och beskriver hur myndigheterna ska tillämpa artskyddslagstiftningen vid handläggning av avverkningsanmälningar och anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § . Utgångspunkten för riktlinjerna är att skogsbruksåtgärder som riskerar att påverka fridlysta arter har två tillsynsmyndigheter: och . Riktlinjerna omfattar bara ärenden som gäller påverkan på vilda fåglar och arter som är fridlysta enligt bilaga 1 till artskyddsförordningen. En revidering av riktlinjerna planeras. För att hindra eller minska påverkan på fridlysta arter kan , enligt 30 § skogsvårdslagen, besluta om hänsynsåtgärder och försiktighetsmått. Hänsynsåtgärderna som bestäms enligt 30 § skogsvårdslagen får dock inte vara så omfattande att pågående markanvändning avsevärt försvåras (7 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd), den s.k. intrångsbegränsningen eller toleransnivån. Under förutsättning att hänsynsåtgärder och försiktighetsmått i fråga om naturvärden och fridlysta arter kan rymmas inom intrångsbegränsningen kan emellertid fatta beslut om denna hänsyn inom ramen för 30 § skogsvårdslagen. Ett sådant beslut ger inte rätt till ersättning, eftersom markägaren förväntas kunna tåla denna begränsning av verksamheten. Om den hänsyn som krävs för att undvika skador på fridlysta arter går utöver intrångsbegränsningen, vilket innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, kan förelägga om hänsynsåtgärder och försiktighetsmått med stöd av 12 kap. 6 § . Enligt 12 kap. 6 § gäller att om en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska anmälan för samråd göras hos tillsynsmyndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Genom samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 § beaktas hänsynsreglerna i 2 kap. , bl.a. genom att tillsynsmyndigheten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Verksamhetsutövaren kan då ha rätt till ersättning. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett föreläggande eller förbud finns i 31 kap. . En skoglig åtgärd eller verksamhet som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd till minst den påbörjas. Med väsentlig ändring av naturmiljön avses bl.a. skador på värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden samt misshushållning med naturresurser, energi och material. Vid bedömning av om en åtgärd kan komma att innebära en väsentlig ändring av naturmiljön bör områdets karaktär och känslighet beaktas, liksom åtgärden som sådan och dess inverkan på naturmiljön. Påverkan på den biologiska mångfalden genom skador på arter och livsmiljöer bör vägas in i bedömningen. I ett område med höga natur- eller kulturmiljövärden, eller i ett område som på annat sätt är känsligt, kan även en förhållandevis liten åtgärd innebära en väsentlig ändring av naturmiljön. I föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2013:3) om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § avseende skogsbruksåtgärder anges vilka åtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § . De åtgärder som ska anmälas är – anläggande av skogsbilvägar (vissa undantag finns) – anläggande av traktorvägar som innebär grävning och schaktning i större omfattning (vissa undantag finns) – anläggande av basvägar över värdefulla våtmarker och värdefulla vattendrag. Utöver dessa åtgärder finns en grundläggande anmälningsskyldighet även för en del andra åtgärder som kan ändra naturmiljön väsentligt, t.ex. avverkning, uttag av skogsbränsle och skyddsdikning. Av 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) framgår att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark utom när det krävs för att tillgodose allmänna angelägna intressen. Ersättning ska vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark. Av 2 kap. 15 § andra stycket RF följer att den enskilde ska vara tillförsäkrad ersättning när det allmänna inskränker någons användning av mark eller byggnader på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I de fall en lag innebär att användningen av mark eller byggnader inskränks av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller att rätten till ersättning bestäms genom För sådana rådighetsinskränkningar får det alltså övervägas om en rätt till ersättning ska införas. I 31 kap. 4 § anges sådana beslut enligt som berättigar till ersättning, exempelvis beslut om naturreservat och om biotopskyddsområden eller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet. I 31 kap. 2 § anges att bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) som huvudregel ska gälla vid ersättning enligt 31 kap. . I 19 § skogsvårdslagen anges att i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § (tillstånd till avverkning i fjällnära skog får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården) eller 18 b § första stycket 1 (när tillstånd till avverkning ges ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen) gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § . Mark- och () uttalade i en dom (MÖD 2016:1, den s.k. Klinthagendomen) att för verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa fridlysta djur är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på bevarandestatus i området för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 artskyddsförordningen. Detta gäller dock inte för 4 § 4 artskyddsförordningen eftersom denna punkt avser skydd av djurens fortplantningsområden och viloplatser. För denna punkt är det som ska bedömas upprätthållandet av begreppet kontinuerlig ekologisk funktion. I det s.k. bombmurklemålet (M 9914-15) uttalade MÖD att övervägande skäl talar för att det inte varit lagstiftarens avsikt att fridlysningsbestämmelserna ska ges en sådan tillämpning att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Proportionaliteten måste därför bedömas inom ramen för dispensförfarandet. Om en tillämpning av de nationella fridlysningsbestämmelserna skulle innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten ska åtgärden bedömas som tillåten och dispens ges. MÖD har i två domar (MÖD 2020:45 och MÖD 2021:11) kommit fram till att ett beslut från efter anmälan om skogsavverkning att enligt bestämmelser i skogsvårdslagen förbjuda vissa åtgärder inom en fastighet innefattar att har tagit ställning till att något ingripande inte behövs med stöd av 12 kap. 6 § . Detta har inneburit att miljöorganisationer enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen haft rätt att överklaga beslutet enligt 12 kap. 6 § , även fast enligt beslutets ordalydelse enbart fattat ett beslut med stöd av skogsvårdslagen. I tre avgjorda rättsfall från har MÖD kommit fram till att det kan betalas ut ersättning om pågående markanvändning, exempelvis skogsbruk, avsevärt försvåras med hänvisning till artskyddsreglerna. ”Avsevärt försvåras” innebär enligt praxis att eller mer av fastighetens marknadsvärde försvinner på grund av de begränsningar som staten kräver. Trots att resonemangen om ersättningsrätt är desamma i alla tre domarna från MÖD blir det lite olika utfall. I ett fall som gäller tjäder slår MÖD fast ersättningen från lägre instans, medan domstolen i ärendet med knärot inte dömer ut någon ersättning. Anledningen till de olika resonemangen är att tjädern är skyddad enligt fågeldirektivet, medan knäroten hör till de nationellt fridlysta arterna, som exempelvis samt bombmurkla och alla andra orkidéer. För de nationella arterna anser MÖD att markägaren först måste söka dispens från artskyddsförordningen hos , men om dispensen avslås har denne rätt till ersättning. Staten har via Kammarkollegiet överklagat domarna som ger markägare rätt till ersättning i artskyddsärenden. har ännu inte kommit med besked om huruvida de väljer att ge Kammarkollegiet prövningsrätt för de överklagade ärendena. begärde Mark- och miljödomstolen i ett förhandsavgörande av om tolkningen av artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet och artikel 5 i fågeldirektivet. Målet i mark- och miljödomstolen rörde beslut att inte vidta några tillsynsåtgärder med anledning av en avverkningsanmälan. meddelade sin dom (förenade målen C‑473/19 och C-474/19, Skydda skogen). Domstolen uttalade i domen bl.a. följande när det gäller tolkningen av de aktuella artiklarna: Artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend. Artikel 12.1 a–c i art- och habitatdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Artikel 12.1 a–c i direktivet ska vidare tolkas så, att skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus. Artikel 12.1 d i art- och habitatdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda bevarandestatus riskerar att försämras. presenterade ett pressmeddelande på sin webbplats med anledning av nya domar om fridlysta arter. Enligt visar avgörande i Skydda skogen att delar av tillämpning av artskyddsförordningen inte varit förenliga med EU-lagstiftningen. tidigare praxis var att förbuden endast gällde om bevarandestatus påverkades negativt. Vidare redovisar att flera domar från mark- och miljödomstolarna har visat att artskyddsförordningens förbud behöver tillämpas mycket strikt när det gäller skydd av fåglar och fridlysta arter. Domarna visar även att betydligt fler av de avverkningsärenden som handlägger där fridlysta arter riskerar att påverkas behöver hanteras enligt . Till exempel finns två domar samt som bl.a. säger att en anmälan om avverkning är att se som en anmälan för samråd enligt och därför blir då aktuell. har analyserat de nationella och EU-vägledande domarna och kommit fram till att de förändringar som dessa leder till bl.a. innebär att – skogsägaren är skyldig att visa hänsyn till samtliga vilda fågelarter på individnivå eftersom alla vilda fåglar är fridlysta enligt artskyddsförordningen – skogsägaren också är skyldig att ta hänsyn till en rad andra fridlysta växter och djur vid skogsbruksåtgärder – skogsägaren inför en avverkning är skyldig att skaffa den kunskap som behövs för att inte fridlysta arter ska påverkas på ett sätt som strider mot lagen – i högre utsträckning än tidigare kommer att behöva begära in kompletterande underlag och utredningar av skogsägaren när det gäller fridlysta arter som kan påverkas negativt. Vid utskottets informationsdag redogjorde , och länsstyrelserna för myndigheternas bedömning av rättsläget efter avgörande i Skydda skogen. anförde att de strikta förbuden i dagens artskyddsförordning innebär att markägaren vid avverkning under häckningstid behöver ha koll på alla fågelbon så att ingen individ dödas och att detta gäller för alla fågelarter. framhöll att domen i Skydda skogen innebär att det finns ett individskydd för arter som omfattas av art- och habitatdirektivet. Myndigheten bedömer dock att domen inte innebär någon ändring av rättsläget för fåglar när det gäller individskydd. För fåglar gäller därmed fortfarande tidigare praxis enligt Klinthagendomen. Myndigheten bedömer därför att fåglar inte har något individskydd . Länsstyrelserna framhöll att deras bild är att artskyddet som praxis tillämpats med en hantering av fåglar på populationsnivå (gynnsam bevarandestatus) och inte på individnivå. Vid informationsdagen framgick vidare att samtal om artskyddet pågår mellan , och länsstyrelserna. Vid utskottets informationstillfälle lämnade , Världsnaturfonden WWF, , LRF, Skogsindustrierna, Jordägarna, , och information med anledning av utskottsinitiativen. anförde att en förordningsändring som delar upp förbudsbestämmelserna på fåglar och livsmiljöarter inte löser problemen och att innehåller förslag på tydligt regelverk som klarar , liksom även förslag om nya former för ersättning till markägare. Organisationen framhöll även vikten av att ha ett förebyggande system och att skogsbruket måste anpassas till de arter och livsmiljöer som finns i skogen. Även Världsnaturfonden WWF framhöll vikten av att ha ett förebyggande system, att en ändring i 4 § artskyddsförordningen inte löser artskyddsproblematiken och att bör tas vidare till en proposition. framhöll behovet av generella regler som innebär att det svenska skogsbruket verkligen blir hållbart ur ett biologiskt perspektiv. Organisationen anförde vidare att det redan finns verktyg för hållbart skogsbruk i form av vägledningar och prioriterade fågelarter men att den frivillighet som präglat skogsbruket inte räcker till för att vi ska leva upp till kraven som ställs både i naturvårdsdirektiv och i riksdagsbeslut. Det behövs enligt organisationen starka och tydliga incitament som gör det ekonomiskt lönsamt att gynna biologisk mångfald. LRF anförde att genomförandet av fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet bör delas upp, att det bör förtydligas att hänsynen till nationella fridlysta arter inte ska påverka pågående markanvändning i skogsbruket, att formellt skydd eller naturvårdsavtal ska erbjudas skogsägaren vid förbud mot avverkning, att flexibla skyddsformer bör införas och att det bör tydliggöras att staten har ett ansvar för att utreda förekomsten av arter. Skogsindustrierna anförde att de nationella fridlysningsbestämmelserna och 12 kap. 6 § inte bör gälla för pågående markanvändning. Vidare framhöll Skogsindustrierna att förbuden när det gäller fåglar i artskyddsförordningen tydligare bör följa ordalydelsen i naturvårdsdirektiven och att artskyddsförordningen bör ändras så att inskränkningar i pågående markanvändning ger rätt till ersättning. Skogsindustrierna framhöll vidare att det är bättre att ha ett system med skogsbruksplaner m.m. i stället för att skydda områden som kanske har små naturvärden. Jordägarna framhöll att artskyddet är ett angeläget allmänt intresse och att det kan tillgodoses genom förebyggande arbete. Jordägarna framhöll vidare att det bör tydliggöras att samråd enligt 12 kap. 6 § inte ska omfatta pågående markanvändning under skogsvårdslagen, att skyddet för pågående markanvändning ska respekteras och att förslag om att markägare ska ersättas för rättegångskostnader kopplade till processer för att få ersättning av staten ska genomföras. , och framhöll att de länge arbetat med gemensamma målbilder som arbetats fram tillsammans med , där de utgår från hänsyn, frivilliga avsättningar och certifiering för att bedriva naturvårdsarbetet. De anförde vidare att det nu råder en omfattande osäkerhet bland skogsägarna, att passivitet i frågan riskerar att bli mycket kostsamt både för den enskilde och för samhället och att utredningsansvaret inte kan vara lika omfattande för den enskilda skogsägaren som vid tillståndspliktig verksamhet. riktade , på utskottets förslag, ett tillkännagivande till regeringen om att en översyn av artskyddsförordningen bör göras för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker (bet. 2017/18:MJU17). Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. Som en del av januariavtalet beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över artskyddsförordningen (dir. 2020:58). Översynen ska säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. Det ska även säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Utredningen tog namnet (M 2020:03). Uppdraget redovisades i betänkandet Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar (SOU 2021:51). Utredningen föreslår bl.a. vissa förändringar av fridlysningsreglerna. Enligt utredningen finns det med anledning av fridlysningsreglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten sammantaget skäl att lyfta dessa regler från förordningsnivå till 8 kap. . Utredningens förslag innebär att de nationella fridlysningsreglerna mer eller mindre oförändrade förs in i 8 kap. . Utredningen föreslår vidare att regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta. När det gäller fridlysningsbestämmelser som följer av naturvårdsdirektiven redovisar utredningen att är EU-rättsligt förpliktat att genomföra det skydd som följer av direktiven. Direktivens fridlysningsbestämmelser är genomförda i artskyddsförordningen. Utredningen framhåller här bl.a. att artskyddsförordningen ger ett något mer omfattande skydd för fåglar än vad som krävs av fågeldirektivets fridlysningsregler. Utredningen framhåller vidare att det är viktigt att notera att fridlysningsbestämmelserna som omfattar vilda fåglar och arter enligt art- och habitatdirektivet gäller fullt ut enligt den nuvarande artskyddsförordningen och kan tillämpas i enlighet med praxis. För en direktivkonform tillämpning krävs inga ändringar i lag utan ändringar i praxis, och den praxisförändring som följer av avgörandet i Skydda skogen har redan påbörjats. Eftersom utredningsdirektiven tydligt angett att utredningens förslag måste vara förenliga med unionsrättsliga åtaganden har utredningen, sedan dom i Skydda skogen meddelades, inte sett något större utrymme för att förändra reglerna. Utredningens förslag innebär därmed vissa justeringar och förtydliganden men inte någon nämnvärd förändring. Utredningen har valt att lägga förslagen som rör fridlysningsreglerna så nära direktivens ordalydelse som möjligt, men med beaktande av hur begreppen har tolkats i praxis. Utredningen föreslår att de olika naturvårdsdirektiven ska regleras i separata bestämmelser för att tydliggöra reglerna och göra det enklare att tolka och bedöma hur praxis från ska påverka tillämpningen av enskilda regler. Utredningen föreslår därför att det i 8 kap. ska införas regler som genomför fågeldirektivets artikel 5. Dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i fågeldirektivets artikel 5 innebär för svenska förhållanden. Enligt utredningens förslag ska det i 8 kap. även införas regler som genomför art- och habitatdirektivets artikel 12. Också dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i direktivets artikel 12 innebär för svenska förhållanden. Utredningen framhåller vidare att det är svårt att i fågeldirektivet urskilja och tolka exakt vilket skydd som minst föreskrivs och på vilket sätt detta skydd skulle vara lägre än det skydd som föreskrivs i art- och habitatdirektivet. Domstolen förklarade i Skydda skogen att fågeldirektivets tillämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium. Vidare utgår art- och habitatdirektivet från referensvärden kopplade till gynnsam bevarandestatus. Så är inte fallet med fågeldirektivet. Fågelpopulationer kan variera mycket . Uppföljning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom jämförelser av trender . Begreppet gynnsam bevarandestatus är därför inte ett användbart begrepp vad gäller fåglar. I betänkandet redovisas vidare att befintlig lagstiftning lägger ett tungt ansvar på markägare och verksamhetsutövare när det gäller kunskapsunderlag. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta den hänsyn som lagen kräver till fridlysta arter och deras behov, samt ha en möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov. Utredningen föreslår därför ett antal uppdrag till olika myndigheter för att sammanställa information. Myndigheterna ska bl.a. ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande: • vilka arter som är fridlysta enligt fågeldirektivet och som förekommer i • vilka arter som är fridlysta enligt art- och habitatdirektivet och som förekommer i • vilka arter som är nationellt fridlysta i • bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdatabankens rödlista 2020 • skäl för fridlysning för respektive art • översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot.