bet · H901CU13 · 2022-04-22 00:00:00 — Enligt motionären finns det oklarheter om den nationella planens juridiska status, och det är mot den bakgrunden viktigt att resultaten av omprövningarna följs upp så att behovet av lagändringar kan övervägas. och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. vattendirektivet, antogs 2000 och syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten för att minska föroreningar av särskilt prioriterade ämnen, främja hållbar vattenanvändning och förbättra vattenkvaliteten för de ekosystem som är beroende av vatten. I har vattendirektivet genomförts genom bl.a. 5 kap. och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Ett moment i arbetet med det nationella genomförandet av vattenförvaltningen, som grundar sig på vattendirektivet, är att fastställa miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer för ytvatten omfattar sjöar, vattendrag och kustvatten. Syftet med normerna är att säkra vattenkvaliteten. En miljökvalitetsnorm beskriver den kvalitet en vattenförekomst ska ha nått , dvs. målet med arbetet för varje vattenförekomst. Miljökvalitetsnormerna anger en lägstanivå. Vattenförekomsten får alltså inte påverkas av en verksamhet på så sätt att kvaliteten blir sämre än den status som anges i . Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå det som kallas god status. I vissa fall innebär målet att uppnå god status en betydande negativ påverkan på viktiga samhällsvärden eller verksamheter. Under vissa förutsättningar medger vattendirektivet att vattenförekomsten då kan förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad. Följden av detta blir att mindre stränga krav kan tillämpas. I stället för ekologisk status klassificeras för en sådan vattenförekomst ekologisk potential. infördes en skyldighet i vattenförvaltningsförordningen för vattenförvaltningen att fullt ut använda alla de möjligheter som ger till undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade. Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram vägledningar om kraftigt modifierade vatten, bl.a. en vägledning för att hjälpa den som ska fastställa en vattenförekomst som kraftigt modifierad på grund av ett vattenkraftverk. Miljökvalitetsnormer är som huvudregel bindande att följa för myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare i enskilda prövningar. Miljökvalitetsnormerna ska dock omprövas vid behov. Vid en enskild miljöprövning kan det t.ex. komma fram ny information som visar att miljökvalitetsnormen för vatten som berörs av prövningen har beslutats på felaktiga grunder. ska då begära ett yttrande från vattenmyndigheten i distriktet och redovisa skillnaden mellan nuvarande status och den status som legat till grund för miljökvalitetsnormen. Det innebär att det i samband med en prövning finns utrymme att justera felaktigheter. Om vattenmyndigheten, efter att ha tagit del av en begäran om yttrande, bedömer att det inte finns förutsättningar att ändra den aktuella miljökvalitetsnormen ska vattenmyndigheten anmäla detta till regeringen. ska därefter avvakta med sitt slutliga yttrande till dess att regeringen har beslutat i ändringsfrågan. Tillstånd för vattenverksamhet och den nationella planen för moderna miljövillkor Bestämmelser om vattenverksamhet finns bl.a. i 11 kap. , lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. För att få bedriva vattenverksamhet krävs, som huvudregel, tillstånd enligt (11 kap. 9 § ). Tillstånd för vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen (11 kap. 9 b § ). Ett tillstånd till vattenverksamhet får förenas med villkor (16 kap. 2 § ). gäller enligt 11 kap. 27 § att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt genom en dom eller i ett beslut som inte är . Omprövning sker på verksamhetsutövarens initiativ. Enligt 11 kap. 28 § ska det finnas en nationell plan för de omprövningar som avses i 11 kap. 27 §. beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraften. Den nationella planen skulle lägga grunden för ett systematiskt arbetssätt för att uppnå målet om största möjliga nytta för vattenmiljön som en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel bibehålls. Utifrån den nationella planen kommer alla vattenkraftverk som anmälts till planen att prövas systematiskt, t.ex. genom att alla kraftverk i en älvsträcka prövas med möjlighet att samordna beslutsunderlag. Vilka konkreta krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska ställas på en enskild verksamhet anges inte i den nationella planen utan avgörs av tillståndsmyndigheten i varje enskilt fall. Tidsplanen för när vattenkraftsägarna senast ska lämna in sina ansökningar framgår av 39 § förordningen om vattenverksamheter och bilagan till samma förordning. Bilagan anger två tidpunkter för när ansökningarna ska lämnas in, respektive . De första ansökningarna enligt den nationella planen skulle ha lämnats in och de sista ansökningarna ska enligt planen lämnas in . Efter en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för moderna miljövillkor ska tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 10 § upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av medlemskap i . Tillstånd ska endast återkallas om det är nödvändigt för att tillgodose ett sådant behov eller om verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas. I länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåren 2020, 2021 och 2022 har länsstyrelserna fått i uppdrag att verka för att den nationella planen genomförs i sin helhet. Länsstyrelserna ska redovisa hur de arbetar med att genomföra den nationella planen, vilka undantag som har beslutats och på vilken grund samt vilka vatten som har förklarats som kraftigt modifierade i enlighet med vattenförvaltningsförordningen för de vattenförekomster där det finns verksamheter som omfattas av den nationella planen. För de verksamhetsutövare som inte anmält sin verksamhet till den nationella planen, vilket var frivilligt, finns en skyldighet att på egen hand ansöka om omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Enligt 11 kap. 27 § andra stycket får en verksamhet fortsätta att bedrivas till dess att en omprövning är klar om verksamhetsutövaren antingen har ansökt om tillstånd eller omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor eller verksamheten omfattas av den nationella planen och verksamhetsutövaren inte är försenad med att ansöka om prövning. Om en verksamhetsutövare inte gör det som krävs och inte heller följer ett föreläggande att ansöka om omprövning kan en sådan ansökan i stället göras av Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten eller (24 kap. 12 § ). Skyddet av nationalälvarna m.m. Enligt 4 kap. 6 § får vattenkraftverk och vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål inte utföras i vissa angivna älvar, älvsträckor och andra vattendrag. Trots detta får, enligt bestämmelsens tredje stycke, åtgärder som behövs för att upprätthålla, underhålla eller ändra en anläggning eller verksamhet vidtas, om åtgärderna inte medför någon ökad negativ miljöpåverkan eller endast en tillfällig sådan ökad påverkan. Sådana åtgärder kan enligt regeringen vara att upprätthålla eller underhålla anläggningar eller verksamheter som tillkommit på lagligt sätt (se prop. 2017/18:243 s. 171). tillkännagivanden om småskalig vattenkraft m.m. beslutade , på förslag från civilutskottet, om ett tillkännagivande med anledning av ett motionsförslag om tillståndsprövningen för vattenverksamheter. Enligt tillkännagivandet borde regeringen återkomma till med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191). träffades en energipolitisk överenskommelse mellan , , , och (energiöverenskommelsen). Överenskommelsen utgjorde en gemensam färdplan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem, med ett mål om förnybar elproduktion 2040. När det gällde vattenkraft innebar överenskommelsen bl.a. följande: – ska leva upp till och dess krav på vattenverksamheter. – ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men prövningssystemet ska utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. – Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till behovet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst. – Vattenkraften ska främst byggas ut genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moderna miljötillstånd. – Nationalälvarna, och övriga älvsträckor som anges i lagen, ska även fortsättningsvis skyddas från utbyggnad. – Vattenkraftsbranschen ska fullt ut finansiera de kostnader, för t.ex. omprövning av verksamheter, som gör att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet ska utgå från den partsdiskuterade fondlösning som och Havs- och vattenmyndigheten har haft. överlämnade regeringen proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft till . Förslagen i propositionen skulle genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen. Vidare skulle bl.a. de ändringar genomföras som behövdes med anledning av tillkännagivande . I propositionen bedömde regeringen bl.a. att det svenska genomförandet av vattendirektivet måste ge utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verksamheter genom att undantag från den generella kravnivån ska kunna tillämpas, inklusive att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Berörda myndigheter skulle enligt regeringen vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som medger. I propositionen hänvisade regeringen till det riktvärde om minskad vattenkraftsproduktion som och Havs- och vattenmyndigheten presenterat som ett nationellt övergripande planeringsmål. Enligt regeringens bedömning skulle ett sådant produktionsbortfall inte ha någon väsentlig påverkan på möjligheten att nå målet om förnybar elproduktion till 2040. biföll propositionen (bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). Genom lagförslagen ansågs tillkännagivande tillgodosett. Lagändringarna, som trädde i kraft , innebar bl.a. följande: – att vattenverksamheter i hav, sjöar och vattendrag som startats för att producera vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor, – att myndigheternas tillståndsprövning ska ha ett nationellt helhetsperspektiv (där behovet av åtgärder som förbättrar vattenmiljön ska vägas mot behovet av en nationell effektiv tillgång till el från vattenkraft) – att regeringen ska se till att det finns en nationell plan som kan vägleda myndigheterna i tillståndsprövningen. beslutade , på förslag av näringsutskottet, om ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsförslag om småskalig vattenkraft. Enligt tillkännagivandet skulle det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader (bet. 2019/20:NU14, rskr. 2019/20:221). beslutade , på förslag av miljö- och jordbruksutskottet i ett utskottsinitiativ, om fyra tillkännagivanden till regeringen. Enligt tillkännagivandena skulle regeringen: – pröva vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2021–2027 för att säkerställa en god balans mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta som ligger i linje med beslut om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft samt livsmedelsstrategins mål – säkerställa att vattenmyndigheterna tar hänsyn till alla nyttor som vattendirektivet listar vid normsättningen samt utnyttjar alla tillgängliga undantag för att klassificera vatten som ”kraftigt modifierade” och tillämpa ”mindre stränga krav” i exempelvis produktiva jordbruksområden, miljöer med höga kulturvärden och de vattenförekomster där god ekologisk status förutsätter att kraftverket avvecklas eller ger påverkan på reglerkraft – säkerställa att de miljöanpassningar som görs inte går ut över möjligheten att öka effekten i befintlig vattenkraft – säkerställa att platsspecifika bedömningar av alla nyttor och konsekvenser görs med beräkningsgrunder som är vedertagna och transparenta samt att detta görs i samråd med berörda aktörer. I skrivelse 2021/22:75 skrivelser till regeringen – åtgärder redovisade regeringen vilka åtgärder som vidtagits med anledning av tillkännagivanden om vattenkraft . Tillkännagivandena är inte slutbehandlade. Regeringen anförde bl.a. följande: uppdrog regeringen åt Havs- och vattenmyndigheten att tillsammans med och se över de HARO-värden som anges i den nationella planen för moderna miljövillkor. I uppdraget ingår även att redogöra för hur fördelningen av HARO-värdena mellan huvudavrinningsområden har gjorts och tydliggöra vilken funktion värdena har i arbetet med att förse vattenkraften med moderna miljövillkor. Vidare fick Havs- och vattenmyndigheten i regleringsbrevet i uppdrag att göra en kunskapssammanställning om dammar. Enligt uppdraget skulle Havs- och vattenmyndigheten med stöd av och andra berörda myndigheter, utifrån befintligt kunskapsunderlag tillhandahålla en kunskapssammanställning av vattenkraftdammars och andra dammars för- och nackdelar för naturvård och biologisk mångfald samt potentiella betydelse för att minska risken för erosion, övergödning och översvämningar jämfört med om dammarna inte skulle finnas. gav regeringen och vattenmyndigheten i uppdrag, genom ändring i regleringsbrevet för , att utarbeta vägledning om bedömning av ekologisk potential som komplement till myndighetens övriga vägledning till vattenmyndigheterna vad gäller att förklara vatten som kraftigt modifierade och att använda undantag. Syftet är att möjligheterna att förklara vatten som kraftigt modifierade och besluta om undantag enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ska användas fullt ut. […] I fråga om platsspecifika bedömningar har vattenmyndigheternas förslag till miljökvalitetsnormer varit på samråd. Vattenmyndigheterna har gjort både samhällsekonomisk konsekvensanalys, vilken har varit på samråd, och konsekvensutredning vid regelgivning (enligt SFS 2007:1244) som godkänts av . beslutade , på förslag av civilutskottet i ett utskottsinitiativ, om ett tillkännagivande till regeringen om den nationella planen för omprövning av vattenkraft. Enligt tillkännagivandet behöver tidsplanen justeras om inte vattendistriktens åtgärdsprogram för förvaltningscykeln 2021–2027 har fastställts när tidsfristen går ut för nästa prövningsgrupp. Vidare bör regeringen säkerställa att alla nödvändiga åtgärder för att minimera omprövningarnas negativa inverkan på vattenkraftselen vidtas och att de undantag som medger nyttjas fullt ut (bet. 2021/22:CU33, rskr. 2021/22:192). I utskottets betänkande anfördes följande: Den första prövningsgruppen i den nationella planen skulle lämna in sina ansökningar . Det innebär att de första omprövningarna nu har inletts vid landets mark- och miljödomstolar. Dessa mål är starten på ett stort antal omprövningar av vattenverksamheter som kommer att pågå . Utskottet vill framhålla att det är viktigt att omprövningarna görs utifrån ett väl underbyggt underlag. Inför prövningarna behöver det finnas en helhetssyn, såväl nationellt som i fråga om det specifika avrinningsområdet. Som slog fast i 2017/lagstiftningsärende om miljöanpassning av vattenkraft ska de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av till förmån för samhällsnyttiga verksamheter utnyttjas fullt ut vid t.ex. meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster. Utskottet kan konstatera att vattenmyndigheterna utfärdade föreskrifter om nya miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogrammen för förvaltningscykeln 2021–2027 står dock fortfarande under regeringens prövning. Vad den prövningen kommer att resultera i återstår att se. Även om mark- och miljödomstolarnas omprövningar enligt den nationella planen främst görs i förhållande till de gällande miljökvalitetsnormerna kan det enligt utskottet inte uteslutas att de nya åtgärdsprogrammen –2027 skulle kunna få viss betydelse i de prövningar som görs efter det att dessa åtgärdsprogram har fastställts. Detta innebär att förutsättningarna för de prövningar som har inletts och de prövningar som kommer senare i viss mån kan skilja sig åt. Utskottet anser att det är viktigt att prövningarna enligt den nationella planen i så stor utsträckning som möjligt görs utifrån samma förutsättningar. Alla dammar och kraftverk ska behandlas på samma sätt, och det är viktigt att de prövningar som kommer tidigt i processen inte får en annan bedömning än de som kommer . Det hade därför i och för sig varit önskvärt om åtgärdsprogrammen för nästkommande förvaltningscykel hade varit på plats före inledningen av den första prövningsgruppen i den nationella planen. Att så inte var fallet är dock inte något som vare sig eller regeringen kan göra något åt. Det är nu en uppgift för mark- och miljödomstolarna att utföra sina prövningar av den första gruppen utifrån inkomna ansökningar och övrigt underlag. Utskottet vill understryka att den politiska viljan när det gäller vattenkraften vid upprepade tillfällen har kommit till uttryck i tillkännagivanden från till regeringen. Det är en uppgift för regeringen att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att regelverket och myndigheternas handläggning motsvarar den viljan. Nästa prövningsgrupp i den nationella planen ska lämna in sina ansökningar . Om de nya åtgärdsprogrammen inte är på plats bör regeringen till att börja med senarelägga tidsfristen för kommande prövningsgruppers ansökningar för att undvika att flera prövningsgrupper bedöms utan att åtgärdsprogrammen –2027 har fastställts. Vidare bör regeringen – t.ex. genom en tydlig myndighetsstyrning – säkerställa att de myndigheter som följer genomförandet av planen, och som har till uppgift att agera vid behov, vidtar alla nödvändiga åtgärder för att minimera omprövningarnas negativa inverkan på vattenkraftselen. Det måste säkerställas att riktvärdet om verkligen upprätthålls som en maximal produktionsförlust och att de undantag som medger verkligen nyttjas fullt ut. Detta bör ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. beslutade även, på förslag av näringsutskottet, om ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsförslag om vattenkraft. Tillkännagivandet kompletterade tillkännagivande om småskalig vattenkraft så att det tydliggjordes att både den små- och den storskaliga vattenkraften ska värnas och utvecklas (bet. 2021/22:NU15, rskr. 2021/22:214). Utskottet har tidigare behandlat och avstyrkt motionsyrkanden om åtgärder för att främja vattenkraft, bl.a. . Utskottet hänvisade till att regeringen hade vidtagit flera åtgärder för att säkerställa att möjligheter att ställa mindre långtgående krav utnyttjas fullt ut, samt att regeringen också skulle följa upp i vilken utsträckning vattenförekomster klassificerats som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning undantag används (bet. 2020/21:CU14). biföll utskottets förslag. Klimat- och miljöminister (S) besvarade en skriftlig fråga (fr. 2021/22:559) om implementeringen av lagstiftningen för vattenkraft och vattenmiljö. Som svar på frågan anförde ministern följande: […] har frågat mig hur jag och regeringen kommer att agera för att lagstiftningen och dess intentioner ska få genomslag i den verkliga myndighetsutövningen. I samband med att regeländringarna om miljöanpassning av vattenkraften trädde i kraft införde regeringen en skyldighet i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) om att vattenförvaltningen fullt ut ska använda alla de möjligheter som ger avseende undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade. I syfte att säkerställa genomslag av denna ändring gav regeringen Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över sina föreskrifter och vägledningar så att möjligheterna till undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade används fullt ut. beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor som anger en nationell helhetssyn när det gäller att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt, med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I beslutet erinrar regeringen om att de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid till exempel meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster. En miljökvalitetsnorm ska inte medföra strängare krav än nödvändigt. fick Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utarbeta vägledning om bedömning av ekologisk potential som komplement till myndighetens övriga vägledning till vattenmyndigheterna vad gäller att förklara vatten som kraftigt modifierade och att använda undantag. Syftet är att möjligheterna att förklara vatten som kraftigt modifierade och besluta om undantag enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ska användas fullt ut. Uppföljning är centralt för att säkerställa att utfallet av den nationella planen och de enskilda prövningarna inte går emot syftet att få en samordnad prövning med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. En viktig del i uppföljningen kommer att vara att utvärdera i vilken utsträckning vattenförekomster har klassificerats som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning de undantag som vattendirektivet medger används. Regeringen kommer att ge berörda myndigheter ett samlat uppdrag att göra en uppföljning av genomförandet av den nationella planen. har länsstyrelserna i uppdrag att redovisa vilka undantag som har beslutats och vilka vatten som har förklarats som kraftigt modifierade för de vattenförekomster där det finns verksamheter som omfattas av den nationella planen. Som utskottet har framhållit har den politiska viljan i fråga om den småskaliga vattenkraften kommit till uttryck i tillkännagivanden till regeringen. Att vattenkraften ska värnas och utvecklas samt att alla undantag i EU:s vattendirektiv ska utnyttjas fullt ut har också kommit till uttryck vid upprepade tillfällen. tillkännagav för regeringen att det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen skulle vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader. Dessvärre verkar inte uppmaningar om att värna den småskaliga vattenkraften ännu ha fått önskat genomslag. Utskottet anser därför att det finns anledning för att rikta en ny uppmaning till regeringen i frågan. Utskottet konstaterar att vattenkraften har fördelar, inte minst ur ett totalförsvarsperspektiv, i och med att den är förnybar och har en liten klimatpåverkan, men också i tider som dessa med ett ovisst säkerhetsläge där den småskaliga vattenkraften tillför en extra trygghet med dess decentraliserade elproduktion.