bet · H901SfU8 · 2022-02-10 00:00:00 — om att komma till som anhörig rekommenderar att se över och förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet och säkerställa kompetensförsörjningen för arbetet med anknytningsärenden på och utlandsmyndigheterna. Vidare rekommenderar att förstärka kvalitetssäkringen under pågående handläggning av anknytningsärenden, med särskilt fokus på enmansbeslut och att utveckla uppföljningen av den rättsliga kvaliteten i handläggningen, med särskilt fokus på utlandsmyndigheternas insatser. Dessutom rekommenderar regeringen bl.a. att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet och att utreda ansvarsfördelningen och den organisatoriska strukturen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen instämmer i att det är viktigt att säkerställer att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden är hög, särskilt när det gäller klarläggande av den sökandes identitet. Regeringen anser i likhet med att det finns utrymme för ytterligare förbättringsåtgärder. Regeringen delar dock inte bedömning att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden inte är säkerställd. Utskottet föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. Utskottet föreslår tre tillkännagivanden till regeringen om att • identitetskontrollerna måste skärpas och arbetet med identitetsfrågor prioriteras högre av regeringen och myndigheterna • regeringen måste tillse att den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden säkerställs • regeringen skyndsamt ska lägga fram författningsförslag som syftar till enklare informationsinhämtning och informationsutbyte mellan myndigheter. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns åtta reservationer (S, M, SD, V, KD, L, MP). I tre reservationer (S, MP) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Skrivelse 2021/22:29 om att komma till som anhörig. 15 yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Myndigheternas handläggning av anknytningsärenden 1.Identitetsfrågor, punkt 1 (S, MP) 2.Rättslig kvalitet, punkt 2 (S, MP) 3.Informationsinhämtning, punkt 3 (S, MP) 4.Ansvarsfördelning och informationsutbyte, punkt 4 (M, KD, L) 5.Nationellt id-center, punkt 5 (M, SD, KD) 6.Kompetensförsörjning och digitalisering, punkt 6 (SD, KD) 7.Beslutsbehörighet, punkt 7 (SD) 8.Handläggningstider, punkt 8 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut ställer sig bakom det som utskottet anför om identitetsfrågor och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2021/22:4272 av m.fl. (M, KD) yrkandena 1–3 och 2021/22:4274 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 1 (S, MP) ställer sig bakom det som utskottet anför om rättslig kvalitet och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2021/22:4272 av m.fl. (M, KD) yrkande 4 och 2021/22:4274 av m.fl. (SD) yrkande 5. Reservation 2 (S, MP) ställer sig bakom det som utskottet anför om informationsinhämtning och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:4272 av m.fl. (M, KD) yrkande 7. Reservation 3 (S, MP) 2021/22:4272 av m.fl. (M, KD) yrkandena 5 och 6. Reservation 4 (M, KD, L) 2021/22:4274 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 5 (M, SD, KD) 2021/22:4274 av m.fl. (SD) yrkandena 4 och 6. Reservation 6 (SD, KD) 2021/22:4274 av m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 7 (SD) 2021/22:4258 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2. Reservation 8 (V) lägger skrivelse 2021/22:29 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), i (M), (SD), (S), (M), (S), (KD), (S), i (SD), (MP), (M), (SD), (C), (V) och (L). I detta ärende behandlar utskottet regeringens skrivelse 2021/22:29 om att komma till som anhörig och 15 motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. En förteckning över motionsyrkandena finns i bilagan. har granskat och utlandsmyndigheternas handläggningsrutiner i anknytningsärenden. Granskningen har redovisats i rapporten komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RIR 2021:9). Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor med medarbetare presenterade rapporten vid utskottets sammanträde . Myndigheternas handläggning av anknytningsärenden Utskottets förslag i korthet ställer sig, med anledning av ett antal motionsyrkanden, bakom det som utskottet anför om identitetsfrågor, om rättslig kvalitet samt om informationsinhämtning och tillkännager detta för regeringen. avslår övriga motionsyrkanden om bl.a. ett nationellt id-center, digitalisering, kompetensförsörjning och handläggningstider. lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Jämför reservation 1 (S, MP), 2 (S, MP), 3 (S, MP), 4 (M, KD, L), 5 (M, SD, KD), 6 (SD, KD), 7 (SD) och 8 (V). Anknytningsärenden avser uppehållstillstånd för personer som vill flytta till en anhörig som är bosatt i , s.k. anknytningsperson. Det är i som ansvarar för handläggningen och fattar beslut, men utlandsmyndigheterna har en central roll i processen genom att de kontrollerar handlingarna i ansökan och intervjuar den sökande i utlandet. Ansökan kan göras digitalt eller via en pappersblankett. har granskat om och utlandsmyndigheterna (svenska ambassader och konsulat) bedriver verksamheten på ett sätt som säkerställer att handläggningen av anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. I rapporten drar en övergripande slutsats om att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Särskilt allvarliga är bristerna när det gäller och utlandsmyndigheternas arbete att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår . anger att handläggningen av anknytningsärenden i regel innebär flera svåra bedömningar som ställer krav på att medarbetaren har specifik kompetens och tillräckligt med tid. Särskilt kritiskt är momentet att klarlägga den sökandes identitet, där en stor del av det praktiska arbetet utförs vid någon av utlandsmyndigheterna på uppdrag av . pekar emellertid på att utlandsmyndigheterna enligt handläggningsrutinen inte har ansvar för att kontrollera äktheten i dokumenten, utan enbart ska kontrollera att handlingarna överensstämmer med hur handlingar normalt ser ut i det aktuella landet eller regionen. När det gäller kvaliteten på utlandsmyndigheternas arbete konstateras att insatserna är varierande och att den kontroll som görs av sökandes handlingar inte är tillräcklig. utgår handläggarna i i regel från att utlandsmyndigheterna har genomfört tillräckliga kontroller och att identiteten på den sökande därmed är klarlagd. Enligt finns det med nuvarande rutiner, resurser och ansvarsfördelning ingen aktör som fullt ut kontrollerar äktheten i den sökandes handlingar. stöd till utlandsmyndigheterna brister även när det gäller att tillgodose behovet av teknisk utrustning, kompetensutveckling och vägledning för att granska olika dokument och id-handlingar. Även svaga kvalitetssäkringsmekanismer under pågående handläggning, modellen för uppföljning och besparingskrav bidrar till att den rättsliga kvaliteten i handläggningen inte kan betraktas som säkerställd. gör inte någon systematisk uppföljning av utlandsmyndigheternas arbete med anknytningsärenden, vilket är särskilt allvarligt med tanke på den viktiga roll de har i arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. anger bl.a. att bristerna i handläggningen är särskilt allvarliga vid enmansbeslut (när en handläggare har fått ett delegerat ansvar att givet vissa förutsättningar själv fatta beslut i ett ärende) som är vanligt förekommande vid beslut om att bevilja uppehållstillstånd. Dessa beslut överklagas inte och prövas därmed heller inte av domstol. Dessutom är de svåra att återkalla. konstaterar att det finns risk för att en sökande som har rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt att en sökande som inte uppfyller villkoren ändå får uppehållstillstånd om handläggningen av anknytningsärenden inte utförs rättssäkert och enhetligt. Det kan få till konsekvens att familjer inte kan återförenas som har rätt till det, eller risk för t.ex. skenäktenskap och människohandel. Det kan även leda till onödigt lång väntan på beslut och ökade kostnader. I förlängningen finns en risk för att allmänhetens förtroende för migrationsverksamheten påverkas negativt. Granskningen visar att har utformat en handläggningsrutin som i flera avseenden är ändamålsenlig, men när det gäller vissa väsentliga moment, t.ex. hur man ska bedöma om försörjningskravet är uppfyllt, har uppdateringar av rutinen dröjt, trots att regelverket har förändrats. En konsekvens av det är att olika tillståndsenheter på har utvecklat lokala rutiner och egen praxis i väntan på förtydliganden om hur ny lagstiftning ska tolkas och tillämpas. bedömer därutöver att det är en särskild risk att inte i samband med neddragningar på myndigheten har säkerställt kompetensförsörjningen, framför allt inte när det gäller tillgången till fördjupade utbildningar. Granskningen visar att liknande brister inom kompetensförsörjningen även finns på utlandsmyndigheterna. konstaterar att inte har nått de författningsstyrda handläggningstiderna för anknytningsärenden . har med hänvisning till budgetläget valt att prioritera anknytningsärenden lågt i resurssättningen jämfört med andra ärendeslag. bedömer att det trots ett prognosticerat finansiellt överskott 2022–2024 finns osäkerhetsfaktorer gällande bl.a. ärendeinflödet, digitaliseringen och utvecklingen av arbetet med att klarlägga identiteten på den sökande. Vidare finns en risk för att nödvändiga utvecklingsinsatser inte genomförs i tillräcklig utsträckning, särskilt när det gäller utlandsmyndigheternas arbete. Sammantaget bedömer att det finns en risk för att regeringens resurstilldelning inte är tillräcklig i relation till uppställda mål och krav för verksamheten. anger att det framgår av granskningen att inte har kommit lika långt när det gäller arbete med att upptäcka falska handlingar som andra ledande länder inom området såsom , och . Särskilt eftersatt beskrivs frågan vara i just anknytningsärenden. En av förklaringarna som anges är att asylprövningen har prioriterats. Att pröva identiteten är även enklare i asylärenden då handläggaren på träffar den sökande fysiskt och kan ta del av originalhandlingar. i har i en intern rapport tagit upp frågan om behovet av en mer samordnad modell för id-kontroll, med hänvisning till erfarenheter från och . I dessa länder har id-relaterade funktioner slagits samman till en gemensam myndighet, ”ett nationellt id-center”, som syftar till att bistå samtliga myndigheter när det gäller att klarlägga identitet. tar i sin rapport upp att it-utvecklingen och digitaliseringen av handläggningsprocessen för anknytningsärenden går långsamt jämfört med andra ärendeslag. Möjligheterna till automatisering konstateras dock vara begränsade. Representanter från framför att det kan vara svårt att automatisera handläggningen fullt ut, eftersom anknytningsärenden innefattar utredningstunga moment, såsom intervjuer med muntliga utsagor som behöver tolkas och bedömningar av försörjningskrav. – se över och förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet – säkerställa kompetensförsörjningen för arbetet med anknytningsärenden på och utlandsmyndigheterna – förstärka kvalitetssäkringen under pågående handläggning av anknytningsärenden, med särskilt fokus på enmansbeslut – utveckla uppföljningen av den rättsliga kvaliteten i handläggningen, med särskilt fokus på utlandsmyndigheternas insatser. rekommenderar dessutom regeringen att – säkerställa att vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet – utreda om ansvarsfördelningen och den organisatoriska strukturen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet i anknytningsärenden är ändamålsenlig – ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. Regeringen instämmer i att det är viktigt att säkerställer att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden är hög, särskilt när det gäller klarläggande av den sökandes identitet. Regeringen anser i likhet med att det finns utrymme för ytterligare förbättringsåtgärder och välkomnar därför granskning. Regeringen delar dock inte bedömning att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden inte är säkerställd. Detta mot bakgrund av att det inte finns några allmängiltiga indikatorer för att mäta rättslig kvalitet. Regeringen har i förordningen (2019:502) med instruktion för angett att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. som granskning avser har regeringen ställt krav på att ska ha definierade och kvantifierade mål för den rättsliga kvaliteten. Regeringen konstaterar att inte har redovisat indikatorer för den rättsliga kvaliteten i myndighetens årsredovisning, vilket föranlett kritik från . redovisas en bedömning av den rättsliga kvaliteten utifrån ett antal förutbestämda indikatorer i årsredovisningen. När det gäller den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden framgår av skrivelsen att ändringsfrekvensen i domstol har varit låg. var ändringsfrekvensen för anknytningsärenden i domstol , och har den varit . genomför på årsbasis olika typer av uppföljningar av den rättsliga kvaliteten. gjordes en granskning av beslutade anknytningsärenden som visade att de allra flesta fallen påvisade en korrekt tillämpning av lagstiftningen, en tillräcklig utredningsnivå och ett fullgott beslutsunderlag. gjordes en kvalitetsuppföljning av ca 400 slumpvis utvalda anknytningsärenden. Uppföljningen visade att av de granskade ärendena inte varit korrekt handlagda. Samma uppföljning redovisades för regeringen i årsredovisningen med ett liknande resultat. införde uppföljningsmodellen enhetsbaserad kvalitetsbaserad uppföljning (EKU). Ärendegranskningar där kollegor går igenom varandras ärenden används som ett sätt att utveckla och förbättra den rättsliga kvaliteten inom organisationen. Den enhetsbaserade kvalitetsuppföljningen har gjort att betydligt fler anknytningsärenden kan granskas. granskades ca 3 500 anknytningsärenden och 2020 granskades ca 1 900 ärenden, vilket ska sättas i relation till de ca 400 ärenden som granskades 2018 före EKU. Regeringen anger med anledning av att modellen kritiseras i granskningen, att () i flertalet granskningar har riktat kritik mot handläggning av enskilda ärenden. JO:s granskningar har emellertid inte visat att det skulle finnas några systematiska brister som krävt att regeringen behövt vidta åtgärder. Regeringen anser att det är centralt för handläggningen av anknytningsärenden att den sökandes identitet kan klarläggas. Regeringen instämmer i rekommendation att det är viktigt att säkerställa att vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen delar däremot inte bild av att regeringens resurstilldelning kan ha varit för låg. Utöver de medel som tillfördes i samband med att myndigheten fick helhetsansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna tillförde regeringen i budgetpropositionen för att stärka kapaciteten i handläggningen av anknytningsärenden, bl.a. i syfte att nå författningsstyrd handläggningstid. Att ska nå författningsstyrda handläggningstider är fortsatt en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen har till 2020 ökat myndighetens låneram med för att möjliggöra större verksamhetsinvesteringar, exempelvis för att kunna genomföra nödvändiga utvecklingsprojekt. har även haft möjlighet att ansöka om projektmedel från asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF). Båda dessa möjligheter har nyttjats ytterst sparsamt från myndighetens sida. Flera av EU:s medlemsstater har sett en ökad förekomst av falska dokument. startade därför ett projekt för att utveckla och testa en metod för att stärka identitetskontroller vid svenska utlandsmyndigheter (IDUM). Sammantaget var resultatet av projektet positivt, såväl hos berörda utlandsmyndigheter som hos de tillståndsenheter på som deltog i projektet. har en kontinuerlig dialog med om vilka steg myndigheten avser att ta för att införa de arbetssätt som utvecklats inom projektet. fastställde en åtgärdsplan för hur verket avser att gå vidare med de brister som påtalat. Regeringen anser att, i och med det huvudansvar som fick för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna , ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna är formellt tydlig och ändamålsenlig. Regeringen delar emellertid bedömning att ansvarsfördelningen behöver klargöras när det gäller hur den tillämpas i praktiken. Det åligger att se över och förtydliga sina interna rutiner. Regeringen delar uppfattning att det är viktigt att ta tillvara andra länders kunskap inom området. Det finns ett behov av att se över hur nödvändiga uppgifter effektivare ska kunna inhämtas. Regeringen tillsatte en s.k. bokstavsutredning för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi2021/02442). Utifrån översynen ska utredaren bedöma om det finns behov av ändrade bestämmelser för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte och i så fall föreslå nödvändiga författningsändringar. Regeringen bedömer att aktuella behov av information om inkomstkällor när det gäller anhöriginvandring bör kunna behandlas inom ramen för utredningen. Om utredningen finner att det finns ett behov av ett utökat informationsutbyte ligger det inom utredningsmandatet att föreslå sådana bestämmelser. Regeringen framhåller att både före granskning och efter granskningen har arbetat med att stärka upp id-arbetet på utlandsmyndigheterna. Dessutom bedrivs ett omfattande arbete på EU-nivå i syfte att förbättra kontroller av personer som reser till . har beslutat om en åtgärdsplan för att hantera de brister som påtalat. Bland annat kommer myndigheten att – permanent stationera ett flertal identitetsexperter vid strategiskt utvalda utlandsmyndigheter där dessa experter kommer att ha ett regionalt ansvar att öka kvaliteten i kontroll och granskning av identitetshandlingar samt säkerställa att det finns en enhetlig och standardiserad miniminivå på kompetensen vid samtliga utlandsmyndigheter – se till att utlandsmyndigheterna kommer att få tillgång till ny teknisk utrustning för att bättre kunna genomföra granskningar av resehandlingar – införa en rutin där ett dokumentgranskningsprotokoll registreras i tillståndsärenden för att öka transparensen och kommunikationen mellan utlandsmyndigheterna och – öka tillgången till utbildning för både personal vid utlandsmyndigheternas migrationssektioner och vid tillståndsenheter. Med anledning av första och andra rekommendation till regeringen kommer regeringen att ge i uppdrag att återrapportera genomförandet av åtgärder enligt den åtgärdsplan som myndigheten tagit fram. Som ett led i att tillvarata andra länders erfarenheter gällande id-frågor avser regeringen att ge i uppdrag att inhämta mer kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågor kopplat till migration samt analysera vilka ytterligare möjligheter till förbättringar som finns på området. Den utredning som regeringen tillsatte som bl.a. ska bedöma om det finns behov av ändrade regler för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte omhändertar tredje rekommendation. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. I gemensam kommittémotion 2021/22:4272 av m.fl. (M, KD) föreslås en rad tillkännagivanden. Motionärerna yrkar att arbetet med identitetsfrågor måste få större prioritet och att svenska myndigheter ska göra sitt yttersta för att säkerställa identiteten på de människor som kommer till . Identitetsfrågor måste också få ett större fokus vid prövning (yrkandena 1–3). Vidare måste den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden säkerställas (yrkande 4). Motionärerna yrkar också att regeringen bör utreda om ansvarsfördelningen och den organisatoriska strukturen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet i anknytningsärenden är ändamålsenlig (yrkande 5). Regeringen ska enligt motionärerna också säkerställa att synpunkter tas in och beaktas i en pågående utredning som syftar till att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (yrkande 6). Dessutom ska regeringen enligt yrkande 7 skyndsamt lägga fram författningsförslag som syftar till enklare informationsinhämtning och informationsutbyte mellan myndigheter. Vidare föreslås i kommittémotion 2021/22:4274 av m.fl. (SD) ett antal tillkännagivanden. Enligt yrkande 1 bör s.k. enmansbeslut avskaffas. Vidare anför motionärerna i yrkande 2 att kontrollen av identitet och handlingar behöver skärpas. Motionärerna framhåller också att frågan om ett nationellt id-center bör utredas (yrkande 3). Därutöver behöver kompetensförsörjningen förbättras (yrkande 4). Dessutom behövs enligt motionärerna en ordentlig kvalitetssäkring och uppföljning hos (yrkande 5). I yrkande 6 anger motionärerna att en ordentlig digitalisering behöver göras. I kommittémotion 2021/22:4258 av m.fl. (V) föreslås ett par tillkännagivanden. I yrkande 1 begärs att regeringen ska återkomma med förslag som syftar till att säkerställa betydligt kortare handläggningstider i anknytningsärenden. Vidare begär motionärerna att regeringen tillsätter en utredning för att se över rättssäkerheten i beredning av anknytningsärenden (yrkande 2). har granskat och utlandsmyndigheternas handläggningsrutiner i anknytningsärenden. Utskottet, som anser att det är viktigt att verksamheten bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet, kan konstatera att påtalar brister när det gäller denna fråga. Detta gäller särskilt myndigheternas arbete med att klarlägga identiteten på den sökande. Utskottet kan konstatera att tagit fram en åtgärdsplan för att hantera de brister i handläggningsrutinerna som påtalar. Regeringen har också numera i regleringsbrevet gett i uppdrag att återrapportera hur genomförandet av åtgärdsplanen fortlöper. I regleringsbrevet anges även att ska inhämta mer kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågor kopplat till migration samt analysera vilka ytterligare möjligheter till förbättringar som finns på området. Brister i identitetskontrollen och undermåliga rutiner får allvarliga konsekvenser som t.ex. risk för skenäktenskap, människohandel och att barn utnyttjas och far illa. Det skapar en grogrund för organiserad brottslighet och bidragsfusk. Bristande kontroll av vilka som befinner sig i landet undergräver ytterst tilltron till den reglerade invandringen och innebär ett hot mot rikets säkerhet. Enligt utskottets mening krävs det därför att arbetet med identitetsfrågor ges än större prioritet hos regering och myndigheter. Kontrollen av identitet och handlingar måste skärpas ytterligare. Regeringen behöver genom styrning och resurstilldelning säkerställa att identitetsfrågor får ett större fokus vid prövning. Det behövs bl.a. mer och bättre teknisk utrustning för att granska handlingar. Detta bör med anledning av motionerna 2021/22:4272 (M, KD) yrkandena 1–3 och 2021/22:4274 (SD) yrkande 2 tillkännage för regeringen. Vad gäller frågan om rättslig kvalitet noterar utskottet att pekar på stora brister i kvalitetssäkring och uppföljning hos . Det rör sig således både om arbetet under handläggningen av ärenden och i efterhand. Det saknas rutiner och rättsliga ställningstaganden för att vägleda handläggningen. Vidare är kommunikationen mellan enheter och regioner och mellan handläggare och rättsexperter bristfällig.