bet · H901UbU32 · 2022-06-01 00:00:00 — Grundbeloppet ska bestå av dels en basersättning som omfattar de kostnadsslag som anges i nuvarande bestämmelser om grundbeloppet, dels en strukturersättning som ska fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt bestämmelserna om tilläggsbelopp. Skälen för regeringens förslag Införande av en strukturersättning som en särskild del av grundbeloppet gör att transparensen i beräkning av och beslut om bidrag ökar Bidragssystemet är utformat utifrån principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Det faktum att kommunerna utifrån den kommunala självstyrelsen har ett stort utrymme att avgöra hur resursfördelningen ska viktas efter barns och elevers olika behov och förutsättningar har inneburit att de modeller som används kan variera mellan olika kommuner, såväl när det gäller utifrån vilka kriterier viktningen görs som när det gäller hur stor del av resurserna som fördelas på detta sätt. Detta i kombination med att det saknas tillräckligt styrande regler om redovisning av hur denna del av bidraget har beräknats har inneburit att många verksamheter med enskild huvudman upplever en osäkerhet om huruvida de får del av dessa resurser och i så fall i vilken omfattning. När det handlar om den resursfördelning som sker utifrån 2 kap. 8 b § skollagen finns det enligt regeringen en bristande transparens och en rättsosäkerhet som medför ett behov av att förändra dagens regelverk. För att öka förutsättningarna för att bidrag ska ges på lika villkor bör reglerna förtydligas. fördelar kommuner ofta, med anledning av 2 kap. 8 b §, vissa delar av resurserna för utbildning i form av ett s.k. strukturbidrag inom ramen för grundbeloppet. Regeringen anser att det alltid bara bör betalas ut grundbelopp och i vissa fall tilläggsbelopp. Alla kommuner som beräknar bidrag till enskilda huvudmän bör dock vara skyldiga att beräkna en strukturersättning. Om hemkommunens undersökning av eventuella skillnader i elevsammansättningar kommer fram till att det inte finns skillnader bör strukturersättningen i det fallet beräknas till noll kronor. En skyldighet att göra denna beräkning och att redovisa den leder dock till tydlighet och transparens i systemet. På motsvarande sätt som basersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten ska strukturersättningen bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Basersättningen kommer att bestämmas till samma belopp för samtliga barn eller elever i aktuell ålderskategori och skolform, eller annan verksamhet som kommunen ska bekosta utbildningen för genom bidrag till enskilda huvudmän. Strukturersättningen kommer däremot att variera mellan huvudmännen utifrån sammansättningen av respektive huvudmans barn- och elevunderlag. Regeringen föreslår inga ändringar vad gäller bestämmelser om bidrag till dansutbildning, enligt 11 § förordningen (2011:7) om dansarutbildning. Inte heller föreslås ändringar i de fall det inte är kommunen som fattar beslut om grundbeloppets storlek. När det gäller extra resurser i form av riktade statsbidrag som kan sökas av såväl kommunala som enskilda huvudmän ska en kommun i sin bas för sin beräkning av bidrag till enskilda huvudmän inte ta med den del som kommunen fått av sådana riktade statsbidrag. Strukturersättningen kommer att variera mellan huvudmännen beroende på vilka grunder för resursfördelning som kommunen använder. Fördelningen kan t.ex. göras efter socioekonomiska faktorer, eller fördelas för elever i skolor som begränsar sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, dvs. s.k. resursskolor, för nyanlända elever eller på någon annan grund. Regeringen konstaterar att det följer av 2 kap. 8 b § skollagen att en kommun är skyldig att se till att kommunens resurser fördelas utifrån elevers behov och förutsättningar. När det gäller resursskolor ska det beaktas att de har begränsat utbildningen till enbart elever i behov av särskilt stöd. Det ska vidare beaktas att ersättningen för särskilt stöd ingår i basersättningen och endast i undantagsfall ersätts i form av ett tilläggsbelopp. Detta leder till att det i en skola där endast en mindre andel elever har behov av särskilt stöd finns mer pengar till särskilt stöd per elev med sådana behov än det – utifrån basersättningen – finns i en skola där alla elever har behov av särskilt stöd. Därutöver får eventuella tilläggsbelopp beaktas. Regeringen anser att det är på kommunernas uppgift att göra en bedömning i enskilda fall utifrån sin allmänna skyldighet enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Regeringen konstaterar att det inte finns något statligt sektorsbidrag för skolväsendet som innebär att grundbeloppet är detsamma i hela riket. Det nuvarande systemet är i stället uppbyggt utifrån utgångspunkten att det är upp till kommunerna att utifrån den kommunala självstyrelsen avgöra hur mycket pengar som ska avsättas till förskola och skola i förhållande till andra ansvarsområden inom kommunen. Utifrån det bedömer regeringen att det inte går att reglera ett tak för strukturersättningens andel av grundbeloppet, utan detta måste vara beroende av lokala behov och förutsättningar. En viktig utgångspunkt för regeringens förslag är dock att den största delen av resurserna även framöver ska ligga inom den del som avser basersättningen i grundbeloppet och att strukturersättningen är ett komplement till basersättningen. Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden ska huvudmannen för en fristående skola i de flesta fall kunna tillgodose en enskild elevs behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för det grundbelopp som lämnas för skolans alla elever. Detta kommer att gälla även fortsättningsvis men kommer framöver att innebära att huvudmannen för en fristående skola som huvudregel ska kunna tillgodose en enskild elevs behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för den basersättning som lämnas för skolans alla elever, utom i de fall eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd. I dessa fall ska tilläggsbelopp betalas ut. Ett tilläggsbelopp ska, liksom , vara individuellt bestämt utifrån elevens behov (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen). I de fall en skola har begränsat sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd, dvs. s.k. resursskolor, följer det av 2 kap. 8 b § att kommunen ska göra en bedömning av om det därutöver även bör betalas ut en strukturersättning för elever vid skolan. Med hänsyn till dels att alla kommuner är olika i storlek och struktur, dels den kommunala självstyrelsen är resursfördelningssystemet inte lika utformat i alla kommuner. Av principen om lika villkor följer dock att det ska gälla lika villkor mellan huvudmännen inom en kommun. Därför föreslås, som anges ovan, att den föreslagna strukturersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Så som regelverket är formulerat innebär det, enligt regeringens bedömning, att det finns situationer då strukturersättningen enbart kommer kommunala eller enbart fristående verksamheter till del om kommunen och de fristående verksamheterna har olika barn- och elevunderlag. Regeringen anser att en sådan ordning inte strider mot principen om lika villkor mellan och fristående verksamhet. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten och bidraget justeras vid skolbyte Regeringen vill här förtydliga att bidraget, dvs. grundbeloppet (enligt förslaget bestående av basersättning och strukturersättning) och i vissa fall ett tilläggsbelopp, ska lämnas till den huvudman för en skolenhet där en elev är inskriven. Det innebär att det totala bidraget omfattas vid justering i samband med att en elev byter till en skola med en annan huvudman. Grunden för dagens system är att kommunens bidrag till enskilda huvudmän i form av grundbelopp ska baseras på budget . Eftersom strukturersättningen föreslås vara en del av dagens bidrag bör beslut fattas på samma sätt som . Kompensation för administration och mervärdesskatt ska omfatta hela grundbeloppet, dvs. Regeringen konstaterar att det är så att ersättningen för kostnadsslaget mervärdesskatt ska avse ett schablonbelopp som uppgår till av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp). Ersättning för kostnadsslaget administration ska avse administrativa kostnader som ska beräknas till av grundbeloppet (14 kap. 4 och 5 §§ skolförordningen och 13 kap. 3 § gymnasieförordningen). Regeringen har inte för avsikt att göra någon förändring av kompensationen för administration och mervärdesskatt och vill förtydliga att även med regeringens förslag ska hela grundbeloppet, dvs. basersättning och strukturersättning, omfattas av denna kompensation. Det ska inte ingå strukturersättning i bidraget för pedagogisk omsorg Något liknande krav på likvärdighet i pedagogisk omsorg som det som finns för utbildning inom skolväsendet finns inte i gällande bestämmelser. Regeringen anser därför att det inte ska göras någon ändring i 2 kap. 8 b § och att strukturersättning inte ska ingå i bidrag som ges till enskilda huvudmän för pedagogisk omsorg. Kommunerna ska redovisa sina beräkningar i ett beslut om grundbelopp vilket ger ökad transparens Regeringen bedömer att den – med stöd av ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur bidrag till en fristående förskola eller fristående skola eller annan enskild verksamhet har beräknats – bör meddela sådana föreskrifter om grundbeloppet, inklusive basersättningen och strukturersättningen, och använda möjligheten att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer. Skälen för regeringens bedömning Som har nämnts är det viktigt att det i bidragssystemet finns en transparens när det gäller dels basersättningen, dels strukturersättningen som gör det möjligt för de enskilda huvudmännen att kontrollera hur kommunen räknat fram ersättningarna. Regeringens förslag innebär att varje huvudman ska få ett individualiserat beslut om grundbeloppet, som föreslås bestå av en summa av basersättningen – från vilken ett avdrag ska göras för hemkommunens kostnader för det s.k. skolplaceringsansvaret – och strukturersättningen. Eftersom strukturersättningens storlek beror på såväl storlek som sammansättning av varje huvudmans barn- och elevunderlag kommer varje beslut om grundbelopp att vara ett beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Med stöd av ett befintligt bemyndigande i 29 kap. 26 § andra stycket skollagen finns bestämmelser på förordningsnivå om redovisning av hur bidraget har beräknats. Det aktuella bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för bl.a. en kommun att lämna uppgifter om hur bidrag till bl.a. en fristående förskola eller fristående skola har beräknats. Regeringen har för avsikt att med stöd av nämnda bemyndigande dels meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna uppgifter om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen och strukturersättningen, har beräknats, dels använda sin möjlighet att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller föreskrifter om sådan redovisning. Transparensen i bidragssystemet kommer att öka då det kommer att meddelas närmare föreskrifter om hur basersättningen och strukturersättningen ska redovisas i bidragsbesluten. Frågan om överklagande av de på ovan angett sätt individualiserade besluten om grundbelopp behandlas längre fram. Vid beräkning av grundbeloppet ska avdrag för kommunens merkostnader göras Regeringen föreslår att hemkommunen vid beräkning av grundbeloppet till varje enskild huvudman för skolformerna förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, efter att ha bestämt vilken basersättning som ska lämnas i bidrag per elev, ska göra ett avdrag innan kommunen beslutar det slutliga grundbeloppet genom att lägga till strukturersättningen. Avdraget ska motsvara de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt lagstadgade ansvar att anordna förskoleklass, grundskola och grundsärskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som har rätt till det och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Skälen för regeringens förslag Lika villkor och ersättning efter ansvar Fristående skolor är en del av det svenska skolväsendet precis som kommunala skolor. Som princip gäller att villkoren mellan kommunala och fristående skolor så långt som möjligt ska vara lika. Dagens regler om ersättning till enskilda huvudmän speglar att huvudmännen har snarlika uppdrag. Regeringen anser dock att ersättningen bättre behöver svara mot att kommunala och enskilda huvudmän har olika ansvar och skyldigheter och därmed olika kostnader. Det är kommunerna som enligt lag är skyldiga att ansvara för att alla barn i kommunen som har rätt till utbildning enligt skollagen och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt får plats i en skola. När det gäller förskoleklassen, och grundsärskolan har dessutom alla elever rätt till en placering i en skola nära hemmet, medan fristående skolor kan välja var de vill etablera sig. En kommun behöver också tillse en elevs behov av en skolplats utan dröjsmål. Ovannämnda skyldigheter och ansvar har inte enskilda huvudmän. Regeringen bedömer att kommunerna därmed har ett större ansvar än enskilda huvudmän. Möjligheten att kunna planera sin verksamhet avgör resurseffektiviteten När elevantalet hos en huvudman ökar eller minskar, tar det att anpassa organisationen efter de nya förutsättningarna. Vissa resurser går inte att anpassa fullt ut efter sådana förändringar i verksamhetsvolym. Om kommunen utifrån de snabbt förändrade förutsättningarna inte har möjlighet att ställa om sin verksamhet, kommer kostnaden per elev att öka i de kommunala skolorna om elevantalet minskar. Eftersom bidragen till en enskild huvudman ska utgå från kommunens kostnad per elev kommer då den enskilda huvudmannen att ha rätt till ännu högre ersättning per elev trots att den enskilda huvudmannens ansvar eller åtagande inte ökat. Skolplaceringsansvaret innebär också att kommunen för att kunna tillgodose utbildningen för elever vid plötsliga ökningar av elevantalet eller när det tillkommer elever under läsåret, antingen måste ha vakanta platser vid vissa av sina skolenheter eller snabbt bygga upp sin kapacitet. Alternativet till att snabbt bygga upp sin organisation är överbeläggning och därmed risk för kvalitetsbrist och bristande likvärdighet. Förekomst av fasta eller delvis fasta kostnader gör att det, allt annat lika, är billigare att tillhandahålla skolverksamhet om efterfrågan är stabil än om den varierar . Kommuner och enskilda huvudmän har olika möjligheter att planera sin verksamhet Till skillnad från enskilda huvudmän är det kommunen som enligt lag har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla barn i kommunen som har rätt till utbildning en plats i en skola nära hemmet. Det innebär att kommunen inte har samma möjlighet som en enskild huvudman att planera och besluta hur många skolplatser som ska erbjudas vid ett visst tillfälle. En kommun behöver tillse en elevs behov av en skolplats utan dröjsmål. Barn- och elevunderlaget i en kommun kan också förändras snabbt till följd av stor in- eller utflyttning som en följd av exempelvis större förändringar på arbetsmarknaden eller ökad invandring. Barn och elever som är nya i en kommun går i större utsträckning i verksamhet. Det är vidare viktigt att notera att merkostnader vid variation i elevunderlaget kan uppstå även om variationen går att förutse. Det går exempelvis att göra demografiska prognoser, men om prognosen innebär en nedgång av antalet elever som tätt inpå följs av en uppgång av antalet elever kan det vara svårt att anpassa organisationen i tillräckligt stor utsträckning om kommunen ska ha praktiska möjligheter att sedan klara uppgången. När en enskild huvudman fått godkänt att starta en skola i en kommun går det inte att med säkerhet veta vilka elever och hur många elever som faktiskt kommer att börja på skolan. Det står klart först när skolplaceringarna har skett. Om elever väljer att byta från den kommunala skolan till den fristående skolan innebär det att kommunen har att ställa om och, som anförts ovan, att kommunen inte alltid har möjlighet att minska sina kostnader. Kombinationen av skyldigheten att ansvara för att alltid kunna erbjuda alla barn i kommunen som har rätt till utbildning plats i en skola, oavsett antalet elever i kommunen respektive år, och förekomsten av fasta eller delvis fasta kostnader i verksamheten leder enligt regeringen till merkostnader för de kommunala huvudmännen jämfört med för enskilda huvudmän som inte har samma ansvar och skyldigheter. Om en elev byter till en skola med annan huvudman, följer även ersättningen med eleven. Detta gäller för både kommunala och enskilda huvudmän. Dagens reglering får dock ytterligare en konsekvens för kommunen som huvudman som inte drabbar enskilda huvudmän. Om kommunen inte till fullo lyckas sänka sin kostnad, vilket beskrivningen ovan av fasta och delvis fasta kostnader visar kan vara svårt, blir i praktiken konsekvensen att grundbeloppet per elev höjs. Då ska alla enskilda huvudmän i lägeskommunen i enlighet med principen om lika villkor kompenseras med samma tillskott på grundbeloppet, vilket blir ytterligare en utgift för kommunen som samtliga enskilda huvudmän får en ersättning för kostnader som de inte har. Detta gäller t.ex. när en skola på grund av demografiskt orsakad variation vissa år har lägre beläggning än andra år. Men denna ekonomiska konsekvens uppstår inte på motsvarande sätt för enskilda huvudmän om de tappar elever, eftersom basersättningen bestäms utifrån kommunens genomsnittskostnad och inte utifrån enskilda huvudmäns genomsnittskostnad. Enskilda huvudmän får alltså inte som kommuner ytterligare utgifter som en följd av vikande elevunderlag. Kommunen ska göra avdrag för merkostnader kopplade till skolplaceringsansvaret Kostnaderna för ansvaret att alltid kunna erbjuda alla elever en skolplats kan vara olika stora för olika kommuner och variera över åren. Ansvaret bedöms generellt innebära merkostnader för kommunerna. För att öka likvärdigheten mellan kommunala och enskilda huvudmän föreslår därför regeringen att ett avdrag för sådana merkostnader som hemkommunen bedömer sig ha till följd av skolplaceringsansvaret ska göras när bidrag till enskilda huvudmän beräknas. Enligt regeringen innebär en kommuns skolplaceringsansvar en kostnad, antingen i form av vakanta platser eller överbeläggning, med risk för kvalitetsbrist och minskad likvärdighet som ett resultat, eller som ett resultat av högre fasta eller delvis fasta kostnader. Genom att enskilda huvudmän när som helst kan besluta hur många elever man önskar ta emot, har enskilda huvudmän en möjlighet att optimera sin organisation till skillnad från en kommun som under läsåret har en skyldighet att ge dem som har rätt till utbildning en plats i en skola nära hemmet. Avdraget ska göras från basersättningen i grundbeloppet Regeringen bedömer att kostnaderna för skolplaceringsansvaret inte är en del av kommunernas generella myndighetsansvar utan att merkostnaderna hör ihop med kommunernas huvudmannaansvar. Kostnader som uppstår inom huvudmannaansvaret ska därför hanteras inom ramen för detta ansvar och vid beräkningen och fördelningen av bidrag till enskilda huvudmän. I stället för att ökade kostnader för kommunala huvudmän, t.ex. ökade lokalkostnader per elev därför att ett stort antal elever med kort varsel går över till en fristående skola, ska leda till en höjd ersättning till enskilda huvudmän för kostnader som de inte har, ska ett avdrag göras för sådana ökade kostnader när grundbeloppet beräknas. Regeringen anser att en sådan ordning är mer rimlig, transparent och rättvisande. Syftet med avdraget är att enskilda huvudmän inte ska kompenseras för kostnader som kommunen men inte de enskilda huvudmännen, har. Som anges ovan uppstår denna ekonomiska konsekvens inte på motsvarande sätt för enskilda huvudmän om de tappar elever, eftersom basersättningen bestäms utifrån kommunens genomsnittskostnad och inte utifrån enskilda huvudmäns genomsnittskostnad. Enskilda huvudmän får alltså inte som kommuner ytterligare utgifter som en följd av vikande elevunderlag. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att avdrag för kommunens merkostnader för skolplaceringsansvaret ska göras från basersättningen innan kommunen beslutar om det slutliga grundbeloppet genom att lägga till strukturersättningen. Kommunerna ska beräkna merkostnaderna för skolplaceringsansvaret Regeringen anser att alla kommuner som beräknar bidrag till enskilda huvudmän även bör beräkna merkostnaderna för kommunens skolplaceringsansvar. Avdraget syftar till att öka likvärdigheten mellan kommunala och enskilda huvudmän och ska motsvara de faktiska merkostnader som ansvaret beräknas uppgå till. Om hemkommunen efter beräkning konstaterar att den inte har några merkostnader ska avdraget bli noll kronor. Regeringen anser att en sådan reglering är mer transparent och rättvisande än att kommunens merkostnader till följd av sin lagstadgade skyldighet att se till att alla elever som har rätt till utbildning ska få det, som uppstår inom ramen för huvudmannaansvaret, inte beaktas vid beräkningen av grundbeloppet med en överkompensation till enskilda huvudmän som följd. Regeringen gör bedömningen att det inte är möjligt att föreskriva storleken på avdraget, utan att avdraget bör vara beroende av lokala förutsättningar. Kommunen bör dock endast få göra avdrag för merkostnader som uppstår vid en långsiktigt hållbar kapacitetsplanering. Beräkningen av avdraget bör grundas på variation i elevunderlag i kommunen och bör inte täcka merkostnader utöver de som är sakligt motiverade. Det är t.ex. inte rimligt om en kommun med långsiktigt vikande elevunderlag inte gör någon anpassning alls av personal och andra resurser i verksamheten. Avdrag bör därför exempelvis inte göras för merkostnader som kommunen bär för att kunna avstå från att genomföra förändringar i verksamheten som är både motiverade och möjliga. Regeringen bedömer att avdraget kommer att spegla kommunens faktiska kostnad och därmed bli rättvisande utifrån de lokala försättningarna då varje kommun gör sina egna beräkningar. Regeringen avser att ge i uppdrag åt att utforma riktlinjer för hur avdraget kan beräknas. Kommunerna ska redovisa sina beräkningar, vilket ger ökad transparens Regeringen bedömer att den - med stöd av ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur bidrag till en fristående förskola eller fristående skola eller annan enskild verksamhet har beräknats – bör meddela sådana föreskrifter om grundbeloppet, inklusive avdraget från basersättningen för kostnaderna för kommunens skolplaceringsansvar, och använda möjligheten att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer. Skälen för regeringens bedömning Regeringen bedömer att det är viktigt att kommunen tydligt redovisar hur avdraget har beräknats. De beslut om grundbelopp som fattas med stöd av regeringens förslag kommer att vara individualiserade eftersom den del av grundbeloppet som avser strukturersättningen kommer att baseras på barn- och elevunderlaget hos varje huvudman. Besluten kommer således att innefatta myndighetsutövning mot enskild. Detta innebär att förvaltningslagens bestämmelser om motivering av beslut kommer att bli tillämpliga (29 kap. 10 § skollagen).