bet · H901KU27 · 2022-02-18 00:00:00 — Ett utvidgat straffansvar för tjänstefel skulle även kunna stärka tjänstemännens position mot otillbörliga politiska påtryckningar och därigenom säkra och förstärka förvaltningens självständighet i vissa situationer. En tjänsteman skulle då i större utsträckning än kunna hänvisa till straffansvaret för att motivera varför vederbörande är förhindrad att vidta vissa åtgärder. Man kan ifrågasätta om dagens lagstiftning verkligen innebär en rimlig avgränsning av det straffbara området. Det går också att ifrågasätta om det är rimligt att ringa fall av tjänstefel helt ska hänskjutas till disciplinansvarsnämnder på arbetsplatsen. Inte nog med att ringa fall av tjänstefel på detta sätt inte har någon straffrättsligt ansvarsutkrävande, dessa situationer lämnas i stället att avgöras av parter vars opartiskhet inte är garanterad och till ett forum utan insyn och transparens. Offentliga tjänstemän verkar inom ett författningsstyrt system som ska förverkliga det demokratiska styrelseskicket och dess sakliga innehåll. De ska vara garanter för objektivitet, rättssäkerhet och effektivitet. Straffansvaret är en integrerad del av detta som gör den offentliga tjänsten speciell. Det utpekar något som särskilt viktigt eller värdefullt och i behov av skydd. Den som arbetar inom en sådan verksamhet kan i motsvarande mån sägas vara utpekad såsom särskilt viktig. Att straffbelägga felaktigheter visar hur allvarligt staten ser på missförhållanden inom den offentliga förvaltningen. Genom att införa ett utökat straffansvar för tjänstefel skulle betydelsen av rättssäkerhet, likabehandling och objektivitet inskärpas ytterligare. Det skulle långsiktigt också öka människors förtroende för den offentliga verksamheten. Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor har i sitt betänkande inte föreslagit några ändringar i det straffrättsliga tjänstefelsansvaret. Vi anser därför att regeringen skyndsamt bör utreda och införa ett modernare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel i syfte att stärka förtroendet för den offentliga verksamheten. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om rättstillämpning och vägledning. Jämför reservation 16 (M, KD). I kommittémotion 2021/22:3791 av m.fl. (M) yrkande 6 föreslås att enskilda ska ha rätt att få skriftliga råd, rekommendationer och krav i samband med och vid tillsynsbeslut. m.fl. (KD) föreslår i kommittémotion 2021/22:4219 yrkande 4 att man bör motverka regionala skillnader i regeltillämpningen. och (båda M) föreslår i motion 2021/22:1817 att det i samband med att ny lagstiftning träder i kraft bör ges klara och tydliga föreskrifter om hur om hur lagen ska tillämpas. (M) föreslår i motion 2021/22:1871 yrkande 2 att regeringen förtydligar för myndigheterna att de måste följa svenska lagar och regler. I motion 2021/22:2640 av (M) föreslås att länsstyrelser ska arbeta mer metodiskt för att rättstillämpningen ska bli mer enhetlig i hela landet. I motion 2021/22:3260 av (M) föreslås att regleringsbreven bör utformas så att myndigheterna tillämpar den nya förvaltningslagen. I motion 2021/22:3261 av (M) yrkande 1 föreslås att regleringsbreven bör utformas så att det tydligt framgår att det är rättsordningen som gäller. och (båda SD) föreslår i motion 2021/22:3004 att det i förvaltningslagen förtydligas att det behövs en dialog mellan myndigheterna och enskilda för att kunna bedöma om en åtgärd inte är proportionerlig. I motion 2021/22:1646 av (C) föreslås att myndigheters besked i rättsliga frågor ska vara bindande. I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen anges att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Av 7 kap. 2 § regeringsformen framgår att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Förarbeten, verkställighetsföreskrifter och allmänna råd Förarbetena till lagar, bl.a. betänkanden från utredningar, propositioner och utskottsbetänkanden, kan ge ledning för hur en lag ska tolkas och tillämpas. Lagar kompletteras ofta genom föreskrifter som beslutas av regeringen i form av verkställighetsföreskrifter eller efter att delegerat till regeringen att meddela närmare föreskrifter om olika frågor som regleras i lagen. Det förekommer också att regeringen i sin tur delegerar till en myndighet att besluta kompletterande föreskrifter till en lag. Myndigheter lämnar ofta allmänna råd, dvs. generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. har vissa lagförslag i underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för . Granskningen fick fastare former regeringsform och lades på . I samband med att Regeringsrätten (numera ) inrättades flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet. Enligt 8 kap. 20 § regeringsformen ska det finnas ett lagråd för att lämna yttranden över lagförslag. Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I andra stycket anges att en myndighet ska vara saklig och opartisk i sin verksamhet. I förarbetena anges att bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprincipen och tar sikte på de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Bestämmelsen innebär att det måste finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Exempel på sådant författningsstöd kan vara de allmänna bestämmelserna i lagen eller detaljerad reglering i tillämplig speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförordningen eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. Legalitetskravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev. Bestämmelsen innebär inte att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. regeringsformen. Enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska enligt 32 § innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. I förarbetena till förvaltningslagen anförs att ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheternas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är av avgörande betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen. En modern förvaltning bör därför präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med allmänna förfaranderegler som är så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt. Sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter också att förfarandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt. I 40 § förvaltningslagen anges att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Av 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår att förvaltningsrättens beslut överklagas till en kammarrätt. Kammarrättens beslut överklagas till . Kammarrättens viktigaste uppgift är att överpröva förvaltningsrättens avgöranden, dvs. kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. är sista instans och har som huvuduppgift att skapa vägledning för rättstillämpningen. I vissa fall kan en enskild få ett bindande förhandsbesked. Exempelvis kan enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor ett företag eller en privatperson genom att hos ansöka om förhandsbesked i förväg få ett rättsligt bindande besked om de skatterättsliga konsekvenserna av en transaktion. Möjligheten att få förhandsbesked är tänkt för svårare skattefrågor, dvs. frågor där svaret inte kan läsas ut av lagtext eller praxis. Ett annat syfte med förhandsbesked är att det ska komma fram prejudikat på skatteområdet. Ett annat exempel är 9 kap. 17 och 18 §§ (2010:900). Enligt dessa bestämmelser kan den som avser att vidta en bygglovskrävande åtgärd begära ett bindande förhandsbesked av huruvida åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen. Syftet med förhandsbesked är att ge den byggande möjlighet att i ett tidigt skede, innan denne har lagt ner kostnader på detaljprojektering, skaffa sig ett bindande besked i frågan huruvida den tilltänkta byggplatsen kan godtas. Myndigheters verksamhet och styrning I myndighetsförordningen (2007:515) regleras myndigheters verksamhet. Enligt 6 § ska en myndighet fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten ska också tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Myndigheternas verksamhet regleras närmare i förordningar med instruktion för varje myndighet. Regeringen styr sina myndigheter bl.a. även genom regleringsbrev. Genom regleringsbreven kan regeringen precisera sin styrning i form av mål och särskilda uppdrag för myndigheterna. Vid utfärdandet av regleringsbrev måste regeringen förvissa sig om att det är möjligt för myndigheten i fråga att uppnå de mål och uppdrag som anges i ett regleringsbrev och följa gällande rätt (bet. 2017/18:KU20 s. 239). framhöll utskottet att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen, att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete, att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (yttr. 2017/18:KU9y). avstyrkte utskottet motionsyrkanden om bl.a. vägledning för hur ny lagstiftning ska tillämpas (bet. 2018/19:KU20). Utskottet noterade att det i regeringsformen finns bestämmelser som syftar till att upprätthålla en hög kvalitet i lagstiftningen. Lagrådet ska bl.a. granska hur lagförslagen är utformade och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Genom beredningskravet får myndigheter, organisationer och andra del av lagförslagen. Därmed blir förslagen allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Genom att beakta synpunkter som lämnas kan tillämpningssvårigheter undvikas. För att underlätta tillämpningen av lagstiftningen kan myndigheter besluta om allmänna råd. Sammantaget fann utskottet inte skäl att ta några sådana initiativ som föreslogs i motionsyrkandena. Utskottet avstyrkte motionsyrkanden om rättstillämpning (bet. 2021/22:KU22). I sitt ställningstagande anförde utskottet att den offentliga makten enligt regeringsformen utövas under lagarna. Vidare anförde utskottet att det av förvaltningslagen framgår att legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna ska beaktas av förvaltningsmyndigheterna. Utskottet fann inte skäl för att ta några initiativ i frågan. Utskottet finner liksom inte skäl att ta några initiativ med anledning av motionsyrkandena. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om barnperspektiv. I motion 2021/22:556 av (M) framhålls de statliga myndigheternas behov av ökade kunskaper om barnperspektivet i sin myndighetsutövning. Enligt 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Konventionen om barnets rättigheter () antogs av . ratificerade efter ett beslut i utan att reservera sig på någon punkt (se internationella överenskommelser SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350). I artikel 3.1 i konventionen anges att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Enligt 1 § lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter ska artiklarna 1–42 i i originaltexternas lydelse gälla som svensk lag. har enligt 1 § lagen (1993:335) om till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av åtagande enligt konvention om barnets rättigheter (). Enligt 2 § ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av . ska särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med . Strategi för att stärka barnets rättigheter i I proposition 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i föreslog regeringen en strategi för hur barnets rättigheter kan stärkas i . Strategin består av följande principer: • All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med . • Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang. • Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem. • Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken. • Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap. • Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter. • Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan. • Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn. • Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv. godkände strategin (bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35). Regeringen har tagit fram en vägledning för tillämpning av (Ds 2019:23). Vägledningen avser att utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av . Vägledningen syftar till att underlätta för olika aktörer bl.a. vid rättstillämpning genom att redogöra för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som . I budgetpropositionen anförs att en viktig åtgärd i arbetet med att genomföra är det pågående för barnets rättigheter (prop. 2021/22:1 utg.omr. 1 s. 67). Målet är att utveckla den praktiska tillämpningen av hos de offentliga aktörerna. har åtta statliga myndigheter fått nya uppdrag i , med stöd av . Det har bl.a. resulterat i insatser för att säkra ett barnrättsperspektiv i styr- och ledningsprocesser hos dessa myndigheter. avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om barnperspektiv (bet. 2018/19:KU28). Utskottet anförde att fr.o.m. skulle komma att gälla som svensk lag. Vidare noterade utskottet att det pågick ett arbete med att kartlägga och belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med . Dessutom skulle det tas fram en vägledning om . Dessutom anförde utskottet att en princip i strategin för att stärka barnets rättigheter i är att beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och använda sig av denna kunskap i verksamheter som rör barn. Mot denna bakgrund fann utskottet inte skäl att ta något initiativ i frågan. Utskottet avstyrkte efter förenklad beredning ett motionsyrkande om barnperspektiv. Utskottet välkomnar att det pågår arbete för att bl.a. utveckla den praktiska tillämpningen av hos de offentliga aktörerna. Mot den bakgrunden avstyrker utskottet motionen. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om myndigheters ledningsformer. Jämför reservation 17 (C). I kommittémotion 2021/22:3686 av m.fl. (C) yrkande 39 föreslås att pröva om fler myndigheter kan ledas av en styrelse. trädde myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med förordningen är bl.a. att tydligare reglera ansvaret för myndigheternas verksamheter. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen övervägdes även myndighetens ledningsform. Myndighetsförordningen reglerar de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Den tidigare vanligaste ledningsformen styrelse med begränsat ansvar togs bort i och med den nya regleringen. Enligt 2 § myndighetsförordningen leds en myndighet av en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) en styrelse (styrelsemyndighet) en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. I 3 § anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt den förvaltningspolitiska proposition som regeringen lämnade (prop. 2009/10:175 s. 108 f.) väljer regeringen den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt är enligt propositionen utgångspunkten för valet av ledningsform. I propositionen anfördes att det i de allra flesta förvaltningsmyndigheter är myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Ledningsformen lämpar sig i regel väl för verksamheter som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär eller av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar. Regeringen väljer enligt propositionen att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighetsmyndigheter. har inga beslutsbefogenheter, utan dess uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. Vidare anfördes i propositionen att insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. I propositionen anförde regeringen att den i vissa myndigheter väljer att inrätta en styrelse. Det är då styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Ledningsformen är enligt propositionen lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringslivet, kommuner eller landsting (regioner). I promemoria Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer redogörs för vad som bör vara vägledande vid valet av ledningsform. Innehållet i promemorian tar sin utgångspunkt i de kriterier för val av ledningsform som angavs i den förvaltningspolitiska propositionen. Följande kriterier talar enligt promemorian för att en myndighet bör ledas av en styrelse: – omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar – stor påverkan på andra samhällssektorer, dvs. näringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har ett stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval – tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning) – tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten. behandlade utskottet en motion om att lagreglera insynsråden vid enrådighetsmyndigheter (bet. 2013/14:KU26). Utskottet ansåg att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar själv ansvarar för utvecklingen av sina myndigheters ledningsformer. Utskottet såg således inget behov av att lagreglera utnämningen av insynsråd vid enrådighetsmyndigheter. Därmed avstyrktes motionen. Motioner om representation i myndigheternas styrelser och insynsråd behandlades av utskottet i betänkande 2015/16:KU17. Utskottet förutsatte att regeringen sörjer för att myndigheternas styrelser och insynsråd har en ändamålsenlig sammansättning. Utskottet konstaterade att myndigheterna lyder under regeringen som i sin tur är ansvarig inför , och utskottet utgick från att regeringen såg till att myndigheterna följer beslut av och regeringen. Utskottet såg inte skäl att föreslå ett tillkännagivande om utformningen av myndigheternas styrelser och insynsråd och avstyrkte motionerna. behandlade utskottet motionsyrkanden om bl.a. att fler myndigheter ska ledas av en styrelse (bet. 2017/18:KU37). Utskottet avstyrkte motionsyrkandena och vidhöll sitt tidigare ställningstagande att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar själv ansvarar för utvecklingen av sina myndigheters ledningsformer. Utskottet ansåg liksom tidigare att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar själv ansvarar för utvecklingen av sina myndigheters ledningsformer (bet. 2018/19:KU28). Företrädare för reserverade sig. avstyrktes efter förenklad beredning motsvarande motionsyrkande (bet. 2020/21:KU22). Utskottet anser liksom tidigare att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar själv ansvarar för utvecklingen av sina myndigheters ledningsformer. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om egendomsskydd. I motion 2021/22:611 av (M) föreslås att man ska stärka den svenska äganderätten genom skarpare direktiv om myndigheternas hänsynstagande till egendomsskyddet i regleringsbreven. I 2 kap. 15 § regeringsformen anges att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.