bet · H901JuU34 · 2022-06-09 00:00:00 — Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om elektronisk kommunikation. Förslagen innebär att det införs en registreringsskyldighet för vissa förbetalda tjänster som kan nås via t.ex. kontantkort. Den som tillhandahåller en förbetald tjänst ska registrera uppgifter om abonnenten och kontrollera abonnentens identitet innan tjänsten börjar användas. Om en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten ska tjänsten som huvudregel avbrytas. Vidare föreslås ändrade regler om utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation till brottsbekämpande myndigheter. Förslagen innebär ett tydligare krav på format, ett utvidgat skyndsamhetskrav och en utvidgad reglering om ersättning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även att avslår två motionsyrkanden. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, V, KD). Proposition 2021/22:183 Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter. Två yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter 1.Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter, punkt 1 (V) 2.Straffansvar för överlåtelse av kontantkort, punkt 2 (M, SD, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter a) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2022:000) om elektronisk kommunikation med den ändringen att det ska införas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser med den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, b) avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2022:000) om införande av lagen (2022:000) om elektronisk kommunikation. Därmed bifaller proposition 2021/22:183 punkt 1 och avslår proposition 2021/22:183 punkt 2 och motion 2021/22:4469 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Straffansvar för överlåtelse av kontantkort 2021/22:4549 av m.fl. (SD). Reservation 2 (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), (V), (SD), (S), (S), (L), (MP), (KD), (S), (M), (SD), (C) och (KD). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2021/22:183 Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter. I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (2022:000) om elektronisk kommunikation som bl.a. innebär att det införs en registreringsskyldighet för vissa förbetalda tjänster som kan nås via t.ex. kontantkort. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I ärendet har utskottet tagit emot en skrivelse (dnr 2027-2021/22). För att genomföra och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation lämnade regeringen i propositionen Genomförande av direktivet om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (prop. 2021/22:136) förslag till en ny lag om elektronisk kommunikation som ersätter lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen föreslog i propositionen att den nya lagen skulle träda i kraft . Under beredningen i trafikutskottet konstaterades dock att EU-direktivet skulle ha antagits och börjat tillämpas i medlemsstaterna och att Europeiska kommissionen hade inlett ett överträdelseärende mot bl.a. på grund av det försenade genomförandet av direktivet. Mot denna bakgrund ansåg trafikutskottet att det var angeläget att den nya regleringen kunde träda i kraft . föreslog därför att lagen skulle träda i kraft (bet. 2021/22:TU17 s. 22). följde utskottets förslag (rskr. 2021/22:302). föreslår mot den bakgrunden vissa lagtekniska ändringar i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. Den nya lagen om elektronisk kommunikation benämns lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK. Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i lagen om elektronisk kommunikation med den ändringen att det ska införas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser med den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. avslår regeringens förslag till ändringar i lagen om införande av lagen om elektronisk kommunikation. avslår motionsyrkanden om avslag på delar av propositionen och om straffansvar för överlåtelse av kontantkort. Jämför reservation 1 (V) och 2 (M, SD, KD). Brottsbekämpande myndigheters tillgång till abonnemangsuppgifter Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst som inte är en nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst har tystnadsplikt i fråga om bl.a. uppgifter om abonnemang (9 kap. 31 § LEK). Trots tystnadsplikten har de brottsbekämpande myndigheterna rätt att få tillgång till abonnemangsuppgifter från tillhandahållarna, om uppgifterna gäller misstanke om brott som myndigheten ska ingripa mot (9 kap. 33 § LEK). För att säkerställa tillgången till vissa uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpande ändamål är tillhandahållare som omfattas av kravet på anmälan i 2 kap. 1 § LEK skyldiga att lagra vissa uppgifter, däribland sådana uppgifter om abonnemang som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan. För att lagringsskyldigheten ska inträda krävs att den enskilda tillhandahållaren har genererat eller behandlat uppgifterna (9 kap. 19 § LEK). Uppgifterna behöver inte ha varit föremål för en mer konkret hantering eller användning, men lagringsskyldigheten förutsätter att uppgifterna har funnits hos tillhandahållaren. Tillhandahållarna har däremot inte någon skyldighet att samla in abonnemangsuppgifter som de inte behöver för egna ändamål, även om uppgifterna omfattas av lagringsskyldigheten. Om de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att få tillgång till abonnemangsuppgifter från tillhandahållarna beror därmed på vilka uppgifter tillhandahållarna behandlar. Det är i sin tur avhängigt vilka uppgifter tillhandahållarna behöver för sina egna ändamål. Tillhandahållarna har behov av att hålla register med uppgifter över abonnenter som har kontraktsabonnemang, främst för att kunna sköta sin fakturering. Eftersom en kontantkortsabonnents identitet sällan behövs för fakturering förblir sådana abonnenter i regel anonyma för tillhandahållarna. Behovet och nyttan av en registreringsskyldighet I propositionen konstateras att det är mycket vanligt att oregistrerade och anonyma kontantkort till mobiltelefoner används i samband med brottslig verksamhet. I kriminella kretsar köps, byts och slängs såväl mobiltelefoner som oregistrerade kontantkort frekvent. Den anonymitet som användningen av oregistrerade kontantkort för med sig försvårar de brottsbekämpande myndigheternas arbete och gör att myndigheterna går miste om viktig och ibland avgörande information för att upptäcka, förebygga och förhindra brottslig verksamhet och för att beivra brott. Utan tillgång till abonnemangsuppgifter som innehas av tillhandahållarna har de brottsbekämpande myndigheterna ofta stora svårigheter att knyta en viss person till ett visst kontantkort och därmed att få tillstånd att övervaka eller avlyssna elektronisk kommunikation. Vidare är det i vissa situationer möjligt att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att få fram uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar, t.ex. mobiltelefoner, som har funnits inom ett visst geografiskt område (s.k. basstationstömning). När en sådan basstationstömning har gjorts medför avsaknaden av abonnemangsuppgifter att det är svårt att ur det inhämtade materialet sålla fram de uppgifter som är intressanta att arbeta vidare med. Förutom de svårigheter som användningen av oregistrerade kontantkort innebär för möjligheterna att via hemliga tvångsmedel hämta in information om elektronisk kommunikation och analysera denna, medför användningen av oregistrerade kontantkort även andra problem. Tillgången till abonnemangsuppgifter har betydelse för möjligheten att utreda och beivra sådana brott som begås med hjälp av elektronisk kommunikation, t.ex. hot, bedrägerier och trakasserier via telefon. Vidare kan abonnemangsuppgifter användas för att utreda vuxnas kontakter med barn i sexuellt syfte. Ett ytterligare problem är att oregistrerade kontantkort kan fungera som mobilt bredband och därmed användas för anonym kommunikation över internet. Oregistrerade kontantkort används även av brottsaktiva inom verksamhetsområde, t.ex. av personer inom extremistmiljöer. Regeringen bedömer bl.a. mot denna bakgrund att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av tillgång till uppgifter om vem som innehar ett kontantkort och att en registreringsskyldighet skulle medföra ett effektivare brottsbekämpande arbete. Det finns inte heller någon mindre ingripande åtgärd som kan tillgodose behovet. Enskildas fri- och rättigheter I 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Detta skydd får endast begränsas genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 20 och 21 §§). Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning, eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter, innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (prop. 2009/10:80 s. 250). I artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten innefattar även skydd av personuppgifter. En offentlig myndighet får inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Konventionen gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av (2 kap. 19 § regeringsformen). En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatliv finns också i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). I artikel 8 regleras även en rätt till skydd av personuppgifter. Varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i EU:s rättighetsstadga måste vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter (artikel 52.1). I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Det hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (artikel 52.3). För att säkerställa rätten till respekt för privatliv och rätten till skydd för personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation har EU antagit och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. Direktivet är genomfört i svensk rätt främst genom bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation. Vidare innehåller FN:s konvention om barnets rättigheter () bestämmelser om barns rätt till privatliv. Av artikel 16 följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår det av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. gäller som svensk lag . I propositionen gör regeringen bedömningen att en registrering av abonnemangsuppgifter för kontantkort endast skulle innebära ett begränsat intrång i enskildas personliga integritet och en begränsad inskränkning i enskildas rätt till respekt för privatliv och rätt till skydd av personuppgifter. Förslaget aktualiserar redan av det skälet inte tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Syftet med registreringen är att uppgifterna ska finnas tillgängliga för brottsbekämpande ändamål, vilket är ett godtagbart syfte enligt såväl som . Enskildas intresse av att kommunicera utan att röja sin identitet Det finns fall när uppgifter om identitet kan vara mycket känsliga. Till skillnad från när oregistrerade kontantkort används i samband med brottslig verksamhet finns det tillfällen när enskilda har ett legitimt intresse av att kunna kommunicera utan att röja sin identitet. Ett sådant exempel är enskilda som vill utnyttja den grundlagsskyddade meddelarfriheten för att lämna uppgifter till medier i syfte att dessa ska göras offentliga (se 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Ett annat viktigt exempel är förföljda personer som lever gömda från t.ex. en tidigare partner eller familjemedlem. Regeringen konstaterar att en registreringsskyldighet för kontantkort inte kommer att innebära att enskildas abonnemangsuppgifter blir allmänt kända. Uppgifterna kommer att omfattas av en straffsanktionerad tystnadsplikt hos tillhandahållarna och får röjas endast om den enskilde har samtyckt till det eller det annars är tillåtet enligt lag. En registreringsskyldighet innebär alltså inte i sig att den enskilda kontantkortsinnehavarens identitet röjs. Det finns också ett grundlagsreglerat förbud för det allmänna att efterforska vem som har lämnat uppgifter till en journalist i publiceringssyfte. Varken abonnemangsuppgifter eller hemliga tvångsmedel får användas av brottsbekämpande myndigheter för att ta reda på vem som har lämnat uppgifter till en journalist. Inte heller i övrigt medför en registreringsskyldighet någon förändring av meddelarskyddet eller dess beståndsdelar. Reglerna om meddelarfrihet, rätt till anonymitet och repressalieförbud kommer alltså fortfarande att gälla. Regeringen påpekar även att hemlig avlyssning inte får avse samtal eller andra meddelanden där den som yttrar sig har tystnadsplikt på grund av källskyddet. Många medieföretag har också krypterade tjänster där enskilda anonymt kan lämna tips och inleda kontakter med journalister. Sammantaget anser regeringen att det legitima intresse som finns av att kommunicera utan att röja sin identitet kan tillgodoses genom det skydd som befintlig lagstiftning erbjuder även om en registreringsskyldighet för kontantkort införs. Det är proportionerligt att införa en registreringsskyldighet En förutsättning för att införa bestämmelser om en registreringsskyldighet som omfattar kontantkort är att detta är proportionerligt vid en avvägning mellan å ena sidan behovet och nyttan av en sådan skyldighet och å andra sidan det intrång eller men i övrigt som skyldigheten kan förväntas innebära för motstående intressen. För bekämpningen av allvarlig brottslighet är det avgörande att de brottsbekämpande myndigheterna under vissa förutsättningar kan få tillgång till uppgifter genom användning av hemliga tvångsmedel. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel på området för elektronisk kommunikation är beroende av att abonnemangsuppgifter finns tillgängliga. Enligt regeringen är det ytterst otillfredsställande att personer som är involverade i grov brottslighet genom så pass enkla åtgärder som det är fråga om kan förbli anonyma och därmed undvika att bli föremål för effektiva utredningsåtgärder. Detta leder till att brottslighet i många fall inte kan avslöjas, utredas eller beivras. I andra fall kommer avslöjandet av vem som döljer sig bakom ett oregistrerat kontantkort inte att kunna ske utan att brottsbekämpande myndigheter förbrukar betydande resurser. Regeringen konstaterar vidare att det kan finnas vägar att kringgå en registreringsskyldighet för kontantkort. Det finns också andra sätt att kommunicera där det kan vara svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att följa kommunikationen. En registreringsskyldighet är således inte en åtgärd som ensam kan lösa samtliga svårigheter som kan uppstå när brottsbekämpande myndigheter behöver ta del av kriminellas kommunikation. Däremot kan en registreringsskyldighet vara en betydelsefull del i arbetet med att försvåra för kriminella aktörer som vill lägga hinder i vägen för de brottsbekämpande myndigheternas arbete. En registreringsskyldighet skulle leda till en säkrare tillgång till abonnemangsuppgifter och därmed medföra att uppgifter om elektronisk kommunikation oftare kan göras åtkomliga för brottsbekämpande ändamål. På så sätt kan det brottsbekämpande arbetet effektiviseras. Därigenom skapas förbättrade förutsättningar att bekämpa brottslighet, särskilt när det gäller allvarlig brottslighet. Det är ofta nödvändigt att göra en avvägning mellan integritetsintresset och intresset av att myndigheterna har effektiva metoder för brottsbekämpning. Det ligger i sakens natur att sådana metoder ofta innefattar ett integritetsintrång. I det sammanhanget bör det dock beaktas att de abonnemangsuppgifter som skulle behandlas till följd av en registreringsskyldighet i sig inte kan anses vara särskilt känsliga och att det inte är fråga om mer än en begränsad inskränkning av den enskildes rätt till respekt för privatliv och rätt till skydd av personuppgifter. Möjligheten att kommunicera utan att lämna ifrån sig vissa uppgifter till tillhandahållare kommer dock att minska. En registreringsskyldighet innebär emellertid inte att enskildas abonnemangsuppgifter blir allmänt kända, utan de skulle skyddas av befintlig reglering om bl.a. tystnadsplikt och dataskydd. När det gäller tillhandahållare och återförsäljare bedöms det inte uppstå orimliga kostnader och de ekonomiska konsekvenserna kan till viss del begränsas genom utformningen av registreringsskyldigheten. Sammanfattningsvis anser regeringen att det brottsbekämpande intresset väger tungt och att det intrång i den personliga integriteten som registreringen ger upphov till är förhållandevis begränsat och inte sträcker sig längre än vad som är nödvändigt för att nå det eftersträvade syftet. Att införa ett krav på tillhandahållare att registrera vissa uppgifter om kontantkortsabonnenter bedöms därmed vara en proportionerlig begränsning av rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter. Införandet av en registreringsskyldighet är därmed också förenligt med artikel 8 i och artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga. De brottsbekämpande myndigheternas behov och nytta av en registreringsskyldighet väger alltså tyngre än de intressen som talar mot en sådan skyldighet. Regeringen anser därför att det bör införas en registreringsskyldighet. I lagen om elektronisk kommunikation används uttrycket allmänt tillgänglig nummerbaserad interpersonell kommunikationstjänst för att beskriva de samtalstjänster som tillhandahålls via bl.a. kontantkort. För att beskriva de datatjänster som kan nås via kontantkort används ordet internetanslutningstjänst. Samma ord och uttryck bör enligt regeringen användas när det gäller registreringsskyldigheten. I propositionen föreslås att registreringsskyldigheten ska omfatta förbetalda allmänt tillgängliga nummerbaserade interpersonella kommunikationstjänster och förbetalda internetanslutningstjänster. Den som tillhandahåller en sådan tjänst får inte ge tillgång till tjänsten utan att ha gjort en registrering. Enligt förslaget ska följande uppgifter registreras: – abonnentens namn och postadress – abonnentens personnummer, samordningsnummer, organisationsnummer eller annat identifieringsnummer – nummer eller annan beteckning för tjänsten. Tillhandahållaren ska även ange tidpunkten för registreringen. Uppgifterna ska finnas tillgängliga hos tillhandahållaren fr.o.m. registreringen t.o.m. efter att tillhandahållandet av tjänsten har upphört. I samband med en registrering ska abonnentens identitet kontrolleras genom en giltig identitetshandling eller en tillförlitlig elektronisk identifiering. Om abonnenten saknar sådana handlingar och verktyg får identiteten göras sannolik på annat sätt. Ett barns identitet bör t.ex. kunna kontrolleras genom att en nära anhörig som har en godtagbar identitetshandling intygar barnets identitet. Identitetskontrollen ska dokumenteras, t.ex. genom en anteckning om vilken identitetshandling som har använts. Om abonnenten är en juridisk person ska kontrollen gälla den som företräder den juridiska personen. Regeringen föreslår vidare att tillhandahållandet av en förbetald tjänst ska avbrytas om tjänsten används av någon annan än den registrerade abonnenten utan att en ny registrering har gjorts. Detta gäller dock inte om – tjänsten endast tillfälligt används av någon annan än den registrerade abonnenten – tjänsten används av en närstående till den registrerade abonnenten – den registrerade abonnenten är en juridisk person och tjänsten används på dennes uppdrag – tjänsten har införskaffats på uppdrag av , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott – tjänsten har införskaffats på uppdrag av en myndighet som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Kravet innebär inte att tillhandahållaren är skyldig att på eget initiativ kontrollera vem som använder en registrerad tjänst. Bedömningen att en tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten kan t.ex. grundas på uppgifter från brottsbekämpande myndigheter. Av propositionen framgår att Lagrådet har haft vissa synpunkter på förslaget om att en tillhandahållare i vissa fall ska avbryta tjänsten. Enligt Lagrådets mening är det mindre lämpligt att lägga en prövning av det slag som regeln innebär på en tillhandahållare. Det kan vidare antas att en sådan regel kommer att tillämpas endast i begränsad utsträckning. Nyttan för brottsbekämpningen måste därför även ifrågasättas. Regeringen har viss förståelse för Lagrådets synpunkter men ser ändå ett betydande värde i det föreslagna kravet på ny registrering. I de fall en brottsbekämpande myndighet upptäcker att en tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten bör det ofta vara möjligt att lämna tillförlitliga uppgifter om detta till tillhandahållaren. Om det kan konstateras att tjänsten används av någon annan, bör det i första hand ankomma på den registrerade abonnenten att påvisa att något av undantagen är aktuellt. Regeringen anser vidare att det är rimligt att lägga det formella ansvaret för att kravet på ny registrering följs på samma aktör som ansvarar för den ursprungliga registreringen. Slutligen instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att den föreslagna regeln kommer att tillämpas endast i begränsad utsträckning, i den meningen att få tjänster kommer att avbrytas. Det innebär emellertid inte att nyttan för brottsbekämpningen skulle vara begränsad. Den föreslagna regeln kommer rimligen att följas av de allra flesta. Det innebär att de registrerade uppgifterna i större utsträckning kommer att överensstämma med de faktiska användarna av tjänsterna, vilket kommer att vara till nytta för brottsbekämpningen.