bet · H901TU16 · 2022-06-02 00:00:00 — I motion 2021/22:2369 av (M) anförs att det kraftfullt bör utkrävas ansvar av när det gäller att göra mer korrekta kostnadsberäkningar i stora infrastrukturprojekt och att hålla budget i långt högre utsträckning. Upphandling och uppföljning av underhåll upphandlar och beställer produkter, tjänster och entreprenader för ca för att utveckla och förvalta transportsystemet för väg- och järnvägstrafik. upphandlar all sin underhållsverksamhet i konkurrens. Upphandlingar ska göras enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, vilka bygger på EU-direktiv om upphandling. När det gäller det statliga vägnätet uppgår vinterväghållning, skötsel och avhjälpande underhåll till (2020). Varje kontrakt gäller drift och underhåll av vägar inom ett visst geografiskt område. Det finns 108 driftsområden som vardera i genomsnitt omfattar väg. Kontrakten varar normalt , med möjlighet till förlängning i ett eller . När det gäller järnvägsunderhåll delar in det i basunderhåll, reinvesteringar, mindre utbyten och driftskostnader. Basunderhållet utgör grunden i underhållsplan och omfattar åtgärder som syftar till att upprätthålla järnvägsanläggningens funktion. Det svenska järnvägsnätet är uppdelat i 34 kontraktsområden. Enligt började (dåvarande ) upphandla basunderhåll av järnväg 2002, och har 88 kontrakt upphandlats. I infrastrukturpropositionen framhåller regeringen att en bättre kostnadskontroll behöver uppnås. Kunskapsnivån om kostnadsutvecklingen och lärandet från tidigare erfarenheter behöver därför öka för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar ska kunna göras. En god transparens kring orsakerna till kostnadsökningar är viktig. I propositionen anger regeringen att den bevakar dessa frågor noga och avser att vid behov återkomma med lämpliga åtgärder för förbättrad kostnadskontroll. När det gäller produktivitet i anläggningsbranschen är det regeringens bedömning att det är av stor vikt att de medel staten tilldelar infrastrukturområdet används effektivt och på bästa sätt. I infrastrukturpropositionen betonar regeringen att arbetet med produktivitets- och effektivitetsförbättringar måste intensifieras. En hög grad av kostnadskontroll och transparens i planering och byggande av infrastruktur är enligt regeringen grundläggande i det arbetet. Regeringen konstaterar att den trafikslagsövergripande nationella planen för transportinfrastruktur utgår från de ramar som beslutar om. Kostnadsförändringar i objekt jämfört med ursprungliga kostnadsprognoser kan påverka genomförbarheten av andra objekt som ingår i planen. Regeringen betonar att det därför är viktigt att fortsätter att utveckla metoder för projektering, planering och kalkyler i syfte att åstadkomma en god kostnadskontroll. Det är viktigt att på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsprognoser, bl.a. genom att dra erfarenheter från genomförda projekt. Det är enligt regeringen även viktigt med en god transparens i arbetet och när det gäller orsakerna till kostnadsökningar. Regeringen bevakar dessa frågor noga och avser att vid behov återkomma med lämpliga åtgärder för förbättrad kostnadskontroll. I infrastrukturpropositionen framför regeringen vidare att det är problematiskt att kostnaderna i entreprenadverksamhet ökar i förhållande till avtalad kontraktssumma och att även den totala projektkostnaden ökar . har därför fått i uppdrag att analysera kostnadsutvecklingen vid upphandling och genomförande av investerings- och reinvesteringsprojekt. I infrastrukturpropositionen betonar regeringen vidare att en hög produktivitet i anläggningsbranschen är en av förutsättningarna för att de medel som staten tilldelar infrastrukturområdet används effektivt. Regeringen anser att en ökad produktivitet och innovationsgrad i branschen är nödvändig för att få mer infrastruktur för investerade medel och en så hög måluppfyllelse som möjligt. förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2022–2033 I förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen framför myndigheten att de namngivna projekten ingår i stora, komplexa och långa samhällsutvecklingsprocesser, där all kunskap om framtiden inte finns. Projekten innefattar många olika aktörer och perspektiv och den ursprungliga utformningen och omfattningen kan förändras under projektets gång. Därutöver kan samhällsutvecklingen medföra förändringar som kan vara svåra att bedöma. Det handlar även om hur branschindex utvecklas, och förändringar av krav och lagar som sker parallellt med projektet. kan teknikutveckling leda till att kostnaderna kan minskas. påminner om att eftersom planeringsprocessen bygger på att objekt läggs in i planen i relativt tidiga skeden är det svårt att undvika att vissa objekt visar sig vara dyrare, eller ge lägre nyttor än man bedömt i tidigare skeden. förklarar att meningen är att man i planeringsprocessen ska kunna ompröva åtgärder vartefter man får mer information om nyttor och kostnader. Det uppstår dock problem om kostnadsökningarna visar sig i ett så sent skede i planeringsprocessen att det är förenat med stora kostnader att ompröva objektet, t.ex. när objektet är en förutsättning för andra objekt eller för bebyggelseplanering. konstaterar att kostnaderna för de namngivna investeringarna i den gällande planen har ökat sedan planen fastställdes . Det är främst de beräknade kostnaderna för projekt som ännu inte har påbörjats som har ökat. Kostnaderna för pågående investeringar i vägar och banor har i genomsnitt ökat respektive i förhållande till den gällande planen, vilket är något lägre än ökningen av investeringsindex. Kostnaderna för pågående investeringar i järnvägssystem (varav majoriteten är ERTMS-objekt) har i genomsnitt ökat sedan den gällande planen fastställdes. De beräknade kostnaderna för ännu inte påbörjade investeringar i vägar och banor har i genomsnitt ökat sedan gällande planen fastställdes. De beräknade kostnaderna för inte påbörjade järnvägstekniska system har ökat med . En del av kostnadsökningarna förklaras av förändringar av investeringarnas omfattning eller utformning. Ytterligare en del förklaras av dyrare insatsvaror och en generell ökning av bygg- och anläggningskostnader. Slutligen uppger att en del förklaras av omständigheter som inte varit kända i tidigare utredningsskeden. framhåller vidare att myndigheten bedriver ett kontinuerligt arbete för att utveckla kostnadsstyrning och effektivitet med hjälp av system, processer och rutiner. Detta arbete sker också mot bakgrund av att inköpsvolymen har ökat i snabb takt. En ökad produktivitet är också nödvändig eftersom branschindex har ökat snabbare än den generella prisutvecklingen i samhället. Det finns ett fortsatt behov av att utveckla och se över kostnadsstyrningen, produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. Centrala punkter i detta arbete handlar om att utveckla systematiken i uppföljningen av orsaker till förändring av kostnader. vidtog därför vissa åtgärder redan under arbetet med planförslaget. I budgetpropositionen anges att bland de objekt som öppnades för trafik har majoriteten blivit dyrare än enligt plankostnaden. Sammantaget har de objekt som öppnades för trafik 2020 fördyrats (motsvarande ) jämfört med beräknad kostnad när objekten togs med i planen, omräknat med nettoprisindex (NPI), som baseras på de genomsnittliga prisförändringarna i samhället. Regeringen uppger att kostnadsökningarna är en följd av flera faktorer, dels ett högt kapacitetsutnyttjande i anläggningsmarknaden, dels fördyringar av projekt där det bl.a. har skett större ändringar i innehållet. Om hänsyn tas till den snabba prisutveckling som skett till följd av den starka anläggningsbranschen, har objekten sammantaget fördyrats () jämfört med beräknad plankostnad. Regeringen framhåller att det är svårt att dra slutsatser för planen som helhet utifrån resultatet enskilda år, men –2020 hade objekt i plan öppnade för trafik en fördyring på jämfört med den bedömda plankostnaden (NPI). uppdrag om ökad effektivisering och kostnadskontroll Regeringen har i direktivet om att ta fram ett förslag till nationell plan gett i uppdrag att redovisa ett förslag till upplägg och tidplan för hur arbetet med en ökad effektivisering och kostnadskontroll ska genomföras. Redovisningen lämnades , och av denna framgår bl.a. följande. Utveckling av system, processer och rutiner pågår kontinuerligt i verksamhet, däribland också sådant som är förknippat med styrning av kostnader och förutsättningar för en god effektivitet och produktivitet. framhåller att det ansvarar för att åstadkomma en god hushållning med statens medel och en effektiv verksamhet. Styrning och kontroll ska bygga på en ansvarsfördelning med tydligt beslutsfattande och transparenta prioriteringar. uppger att det ska understödjas av välgrundade kalkyler och en strukturerad uppföljning. bedömer dock att det finns ett fortsatt behov av att utveckla och se över kostnadsstyrning, produktivitet och effektivitet i verksamheten. framför att myndigheten under arbetet med att ta fram planförslaget har uppdaterat många av de kalkyler som ligger till grund för de kostnadsbedömningar som redovisas i förslaget. har också beslutat om ett antal åtgärder som särskilt ska prioriteras . – utvecklade kalkyler för säkrare och effektivare kostnadsbedömningar i ett tidigt skede samt minskade kostnadsökningar under genomförandefasen – förbättrad kostnadsstyrning i tidiga skeden, bl.a. genom att förstärka systematiken i beslut om förändringar i innehåll och omfattning – utveckling av arbetssätt, styrformer och affärsperspektiv så att proaktivt kan hantera förändringar innan de resulterar i kostnadsökningar – stärkt beredning av förändringshantering av tekniska krav, planeringsförutsättningar och utformningsfrågor – fortsatt utveckling av produktivitet och innovation i bygg- och anläggningssektorn, t.ex. genom att i ett antal utpekade nybyggnads- och underhållsentreprenader nyttja olika typer av innovationsupphandlingar för att pröva olika affärsupplägg och gränssnitt mellan beställare och utförare, och ge incitament att investera i nya tekniska lösningar. uppdrag om obalanserad budgivning gav regeringen i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning i samband med upphandling av baskontrakt för underhåll av statliga vägar och upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning. I uppdraget framhöll regeringen att har pågående aktiviteter för bättre kvalitetssäkring och uppföljning av upphandlingsunderlag för baskontrakten. Regeringen anger att den anser att det är angeläget att detta arbete fortsätter och att verkar för att bl.a. begränsa obalanserad budgivning. I uppdraget beskriver regeringen vidare att den har höga ambitioner när det gäller att säkerställa kvalitet i de offentliga inköpen och därför bl.a. har lanserat en nationell upphandlingsstrategi. I strategin framhåller regeringen att de upphandlande myndigheterna behöver ta ett större ansvar för att upphandla mer strategiskt och ansvara för att skattemedel används på bästa sätt. Vidare understryker regeringen att den anser att det är viktigt att de medel som staten tilldelar infrastrukturområdet används effektivt. ska ha en robust, miljöanpassad och pålitlig transportinfrastruktur som ligger i framkant när det kommer till innovation och effektiva lösningar. Med en ökad produktivitet och innovationsgrad är ambitionen att få ut mer av de resurser som läggs på transportsystemet. Regeringen pekar på att detta ställer krav på att upphandlingar utformas och genomförs på ett sätt som stimulerar till en sådan utveckling. Det är därför av stor vikt att och entreprenadbranschen gemensamt verkar för ökad produktivitet och innovationsgrad samt en attraktiv anläggningsbransch. lämnade sin rapport budgivning – Basunderhåll väg (rapport 2020:159) till regeringen. I rapporten analyseras omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning i baskontrakt för underhåll av vägar. analys visar att det är mer eller mindre obalanserad prissättning i av de pågående kontrakten. Obalanserad budgivning, eller strategisk prissättning, innebär att det finns stora prisskillnader på ett eller flera konton i kontraktsanbuden i förhållande till egna beräkningar av vad myndigheten ska betala för utfört underhåll. I rapporten lyfts det fram att syftet med 108 kontrakt för basunderhåll är att vägarna ska vara framkomliga och säkra, och det måste därför finnas tillgängliga entreprenörer som kan arbeta med avhjälpande åtgärder, förebyggande arbeten och mindre förbättringsarbeten. Det konstateras att många saker kan påverka om en budgivning i underhållskontrakten blir obalanserad. Ett obalanserat vinnande anbud är inte alltid det anbud som ger lägst kostnad i slutändan, vilket kan leda till att underhåll riskerar att utföras utifrån satta priser i stället för vad anläggningen är i behov av. Det finns därmed risk för överproduktion eller underproduktion, vilket är ineffektivt kostnads- och kvalitetsmässigt. Budgivningen kan också bli obalanserad när det bara är priset som utvärderas i anbudet. uppger att man arbetar löpande med åtgärder för att minska obalanserad budgivning som branschen får vara med och komma med förslag på utveckling av kontrakten. för fram att lagen om offentlig upphandling innebär både möjligheter och hinder. arbetar bl.a. med att följa upp och utvärdera antalet utförda mängder av olika underhållsjobb, s.k. mängduppföljning, samt uppföljning och utvärdering av leveranserna. uppger att man har en god dialog med branschen om dessa frågor. uppdrag för en ökad produktivitet i anläggningsbranschen Regeringen gav i uppdrag åt att redogöra för och återrapportera om sitt arbete för att verka för en ökad produktivitet i anläggningsbranschen. I sin slutrapportering av uppdraget redogör för de olika aktiviteter som pågår för en förbättrad produktivitet. Inom uppges arbetet ha bedrivits successivt och ett flertal större aktiviteter ha genomförts. Utvecklingen har gått i flera steg, från att utarbeta strategier till att genomföra strategierna och sedan integrera dem i den dagliga verksamheten. Efter genomförandet av strategierna uppges fokus ha varit på utveckling och ständiga förbättringar. Inom pågår det bl.a. ett arbete med förbättrad intern framförhållning, som uppges ha lett till att kan skapa bättre förutsättningar för genomförandet av investerings- och underhållsverksamhet. anser att det är en relativt utmanande situation på marknaden. Det faktum att både , och satsar mycket på infrastrukturinvesteringar kan innebära en utmaning ur ett resursperspektiv. Det finns enligt även en konstaterad brist på kompetens inom stora delar av anläggningsbranschen. uppger att det är många faktorer som styr planeringen av vägarbeten, men ambitionen är enligt verket att arbetet ska påverka boende och trafikanter så lite som möjligt. Vid större vägarbeten har ibland möjlighet att ge entreprenören bonus om byggtiden blir väsentligt kortare. Vissa arbeten som t.ex. beläggningsarbeten är säsongsberoende och kan bara utföras . uppger att deras entreprenörer ofta arbetar eftersom det ibland är det enda alternativet för att minska störningar i framkomligheten och att klara säkerheten för trafikanterna när man arbetar på trafikintensiva vägar. innebär det att entreprenörens och kostnader blir betydligt högre med nattarbete. Det finns också begränsningar i lagstiftningen av tillåtna ljudnivåer . om drift och underhåll av statliga vägar har i rapporten och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat (RiR 2019:24) granskat upphandling av basunderhåll för statliga vägar. I skrivelse 2019/20:72 redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och slutsatser. I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten framhåller regeringen att den kommer att följa arbete med att utveckla och använda systemstöd, förbättra informationsinsamlingen och införa nya arbetssätt för analys och planering. om drift och underhåll av järnvägar har granskat om säkerställer att staten får så mycket järnvägsunderhåll som möjligt för tillgängliga resurser, vilket redovisades i granskningsrapporten och underhåll av järnvägar – omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17). I skrivelse 2020/21:86 välkomnar regeringen iakttagelser och framhåller att det är viktigt att har rätt förutsättningar för att kunna bedriva ett effektivt järnvägsunderhåll. Regeringen instämmer dessutom i iakttagelser att en grundförutsättning för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet för upphandling är att det finns systemstöd som kan ge en fullständig och aggregerad bild av tillståndet i anläggningen. Vidare instämmer regeringen i att det är en viktig förutsättning för att kunna genomföra tillräckliga analyser och erfarenhetsbaserade utvärderingar för att förbättra kontraktens utformning och därmed minska risken för kostnadsökningar. Regeringen instämmer vidare i iakttagelser att kontraktens utformning har betydelse för att skapa förutsättningar för en effektiv verksamhet och att i möjligaste mån ge entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar i syfte att främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. Vidare framhåller regeringen att det är viktigt att förbättrar den ekonomiska uppföljningen och gör det möjligt att analysera hur vanligt förekommande sådan s.k. obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. Regeringen anser att behöver vidta åtgärder för att begränsa spekulativa anbudspriser och motverka de negativa effekter som det kan medföra. Regeringen framför vidare att behöver utveckla sina systemstöd och hur de används för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet. Även kontraktens utformning och att de utformas så att drivkrafter skapas för innovation är avgörande för att uppnå en god effektivitet i verksamheten. Regeringen kommer att fortsätta att följa arbete. Regeringen har gett i uppdrag åt ESV att göra en översyn av den finansiella styrningen av . ESV delredovisade uppdraget i en rapport . I rapporten redogör ESV för sin bedömning av hur anslagsstyrningen av förvaltningsutgifter, utveckling och vidmakthållande av transportinfrastrukturen hänger samman med annan styrning av myndigheten. I slutredovisningen (ESV 2021:21) föreslår ESV att investeringsplan utvecklas genom att planen utökas från att innehålla den statliga transportinfrastruktur som förvaltar till att omfatta hela den nationella transportinfrastruktur som finansierar och som regeringen styr genom nationella och regionala planer. Det skulle ge regeringen förutsättningar för en mindre detaljerad anslagsstyrning. Därutöver föreslår ESV att investeringsplanen utökas med utgifter för underhåll och att objektstrukturen anpassas till detaljnivån i regeringens beslut om nationell plan. ESV anser även att uppföljningen av verksamhet bör utvecklas och lämnar förslag på hur informationen om det årliga genomförandet kan ge en sådan möjlighet. Det skulle ge regeringen en förstärkt uppföljning av investeringar i transportinfrastruktur. ESV menar också att förslagen ger väsentligt bättre möjlighet att genomföra sin verksamhet effektivt. I infrastrukturpropositionen anför regeringen att den kommer att analysera underlaget och vid behov vidta lämpliga åtgärder för att förbättra den finansiella styrningen. Skriftliga frågor och interpellationer till statsråd I sitt svar på en skriftlig fråga (fr. 2021/22:37) framhöll infrastrukturminister , när det gäller frågan om kostnadskalkylers överensstämmelse med verkligheten, bl.a. följande. Regeringen gav i uppdrag att analysera kostnadsutvecklingen vid upphandling och genomförande av investeringsprojekt. Bakgrunden var att regeringen sett en oroande kostnadsutveckling för byggandet av infrastrukturprojekt. Uppdraget innefattade även att skulle upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska kostnadsöverskridanden i investeringsverksamheten. redovisade uppdraget i en rapport . Infrastrukturministern pekade även på att det är viktigt att på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsprognoser, bl.a. genom att dra erfarenheter från genomförda projekt. Det är även viktigt med en god transparens i arbetet och i fråga om orsakerna till kostnadsökningar. Infrastrukturministern framhöll att kunskapsnivån om kostnadsutvecklingen och lärandet från tidigare erfarenheter behöver öka för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar ska kunna göras. Ministern underströk att det även är viktigt att fortsätter att utveckla och förbättra metoder för projektering, planering och kalkyler i syfte att åstadkomma en god kostnadskontroll. Ministern framhöll att regeringen följer det arbete som pågår noga och inte utesluter ytterligare åtgärder för förbättrad kostnadskontroll. Infrastrukturministern framförde i sitt svar på en skriftlig fråga (fr. 2020/21:1863) att med en ökad produktivitet och innovationsgrad är regeringens ambition att få ut mer av de resurser som läggs på transportinfrastrukturen. Statsrådet konstaterade att bl.a. arbetar med utvecklingsfrämjande upphandlingar men även med att initiera och genomföra innovationsupphandlingar av mer strategisk karaktär. Syftet är att bidra till de större innovationskliven och att driva fram helt nya lösningar som kan bidra till ökad produktivitet. Utskottet har behandlat motionsyrkanden om produktivitet och effektivitet i infrastrukturprojekt tidigare, senast i betänkande 2020/21:TU16. Utskottet framförde att en hög grad av kostnadskontroll och transparens i planering och byggande av infrastruktur är grundläggande. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena och beslutade i linje med utskottets förslag. pekar i sin granskningsrapport på allvarliga brister inom när det gäller kostnadskontroll vid infrastrukturinvesteringar. Utskottet kan i sammanhanget konstatera att återkommande har identifierat brister i bl.a. effektivitet och kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar. Enligt utskottets mening har regeringen dessvärre inte agerat genom att vidta tillräckligt kraftfulla åtgärder för att vända utvecklingen. Detta är otillfredsställande, inte minst mot bakgrund av de stora belopp som satsas på transportinfrastrukturen. Enligt utskottets uppfattning är det inte heller ändamålsenligt att göra som regeringen har gjort och ge i uppdrag att utreda sina egna brister. Utskottet anser därför att regeringen bör se till att organisation utreds med inriktningen att få bättre kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 2021/22:4371 (SD) yrkande 3, 2021/22:4375 (V) yrkande 3, 2021/22:4380 (KD) yrkande 3 samt 2021/22:4382 (M, L) yrkande 1. Utvärdering av planering och upphandling Utskottet vill också påminna om att har uppmärksammat brister som finns i arbete med upphandling av underhåll och byggande av infrastruktur. Utskottet anser därför att det bör göras en övergripande utvärdering av arbete med planering och upphandling av infrastrukturprojekt i syfte att öka effektivitet och framdrift, och förbättra kostnadskontroll. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 2021/22:4371 (SD) yrkande 1, 2021/22:4380 (KD) yrkande 2 och 2021/22:4382 (M, L) yrkande 2. Övriga frågor om upphandling av infrastrukturprojekt Utskottet delar motionärernas inställning att hög produktivitet och effektivitet i arbetet med underhåll och byggande av infrastrukturprojekt är av mycket stor vikt. När det gäller produktivitet i anläggningsbranschen är det regeringens bedömning att det är av stor vikt att de medel staten tilldelar infrastrukturområdet används effektivt och på bästa sätt. I infrastrukturpropositionen betonar regeringen att arbetet med produktivitets- och effektivitetsförbättringar måste intensifieras. Utskottet välkomnar detta.