bet · H901UbU28 · 2022-06-02 00:00:00 — Det kan även innebära att trygghet respektive studiero utgör egna områden i det systematiska kvalitetsarbetet där lika stor kraft läggas på att kartlägga nuläge, analysera orsaker och genomföra åtgärder såväl för trygghet som för studiero. Regeringen föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 3 § skollagen ska ändras så att det framgår att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. I skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Utbildning avser den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Begreppet trygghet ska därmed knytas ihop med begreppet utbildning för att tydliggöra att elever ska vara trygga i alla delar som hör till utbildningen, medan studiero knyts ihop med undervisning för att förtydliga att det är i den delen av utbildningen som handlar om undervisning som studiero ska uppnås. Begreppet studiero bör definieras i skollagen Regeringen framhåller i propositionen att frånvaron av ordningsstörningar är en viktig aspekt av studiero. Det behövs bl.a. väl förankrade ordningsregler på skolan och ett gemensamt arbetssätt hos personalen för att upprätthålla dessa. Elevers möjlighet till studiero påverkas dock av flera processer på skolan, och är tätt förknippade med faktorer som undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och skolans arbete med stöd. Dessa aspekter riskerar att inte fångas upp om skolan eller huvudmannen använder en snäv definition av studiero. En bredare definition av studiero kan bidra till att skolan arbetar med ett mer omfattande spektrum av åtgärder som utgår från att ge eleverna bästa möjliga förutsättningar till ett effektivt lärande. Det kan t.ex. leda till att skolan arbetar mer aktivt och långsiktigt med att identifiera elevernas behov och möta dessa med anpassningar, utmaningar eller stöd i stället för att riskera att hamna i ett åtgärdande och kortsiktigt arbete med disciplinära åtgärder. Ett arbetssätt som utgår från elevernas behov minskar sannolikt även förekomsten av ordningsstörningar då elever som är fokuserade på lärande tenderar att i mindre utsträckning störa andra. Hur huvudmän och skolor definierar studiero kan därmed påverka hur det systematiska kvalitetsarbetet inom området bedrivs, t.ex. vilket underlag som samlas in samt vilka analyser och åtgärder som genomförs. För att stärka arbetet med studiero anser regeringen att det bör vara tydligt för alla aktörer i skolsystemet vad studiero betyder. För att skolor och huvudmän ska kunna vidta träffsäkra åtgärder som ökar elevers studiero behöver de kunna utgå från en definition som kan fånga in en tillräcklig grad av komplexitet och som ger vägledning om vilken typ av underlag som behöver samlas in. Detta för att de bakomliggande orsakerna till bristande studiero ska kunna identifieras och åtgärdas. Det är också viktigt ur ett tillsynsperspektiv att det är tydligt vad som avses med studiero. Regleringen av det systematiska kvalitetsarbetet förtydligas Regeringen föreslår att det ska anges i skollagen att huvudmannen och rektorn i det systematiska kvalitetsarbetet utöver att följa upp utbildningen även ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Skälen för regeringens förslag Det behövs tydligare krav på kvalitetsarbetet Regeringen framhåller att det anges i skollagen att huvudmannen och rektorn ska följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen uppfylls (4 kap. 5 §). Av lagtexten framgår inte att det ska göras en analys, men vikten av att så sker poängteras i förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 304). Som tidigare framgått visar dock Skolinspektionens tillsyn att det ofta finns brister i huvudmäns och skolors analyser inom det systematiska kvalitetsarbetet. och Skolinspektionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten (lägesbedömning 2017 och Skolinspektionens årsrapport , Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande, dnr 2020:2478). Regeringen anför att den är medveten om att det kan finnas flera orsaker till dagens brister. Vidare konstaterar regeringen att huvudmannen och rektorn redan med dagens system har ansvar att följa upp och utveckla utbildningen och att det däri ligger, även om det inte uttryckligen framgår av lagbestämmelsen men väl av förarbetena till bestämmelsen, att även analysera utbildningen. Vidare är andra verktyg än lagstiftning i många sammanhang fullt adekvata. Med tanke på att brister i analysen är vanligt förekommande är det dock enligt regeringens mening problematiskt att analysens betydelse i det systematiska kvalitetsarbetet inte uttryckligen framgår av skollagens bestämmelse. Regeringen anser att det är viktigt att bestämmelserna är tydliga och bidrar till att huvudmän och rektorer blir tryggare med vilka krav som gäller för verksamheten. Det innebär i detta fall att samtliga steg i ett kvalitetsarbete tydligt bör framgå av lagstiftningen, dvs. planering, uppföljning, analys och genomförande av insatser i syfte att utveckla utbildningen. Som framgår ovan är vidare en tydlig reglering en förutsättning för en effektiv tillsyn. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta Regeringen föreslår att ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. Skälen för regeringens förslag Med tillsyn avses i skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 §). Den tillsyn som Skolinspektionen utövar handlar således om att granska att huvudmän uppfyller de författningskrav som gäller i syfte att verksamheten ska nå så hög kvalitet som möjligt samt att barn och elevers rättssäkerhet ska upprätthållas. En tillsynsmyndighet får enligt 26 kap. 10 § första stycket skollagen förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande enligt paragrafen får förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Enligt paragrafens fjärde stycke ska ett föreläggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. I förarbetena till bestämmelsen anges att det är ett viktigt rättssäkerhetskrav att huvudmannen ges möjlighet att rätta till brister i verksamheten och att tillsynsmyndigheten på ett tydligt sätt anger vilka åtgärder som förväntas av huvudmannen när brister i verksamheten konstaterats. Utifrån ett avgörande från (HFD 2020 ref. 28) konstaterar regeringen att en förutsättning för att ett föreläggande ska kunna förenas med vite är att de åtgärder som ska vidtas anges i föreläggandet. avslog i det aktuella målet en ansökan från Skolinspektionen om att döma ut ett vite mot en huvudman på grund av brister när det gäller det systematiska kvalitetsarbetet. Domstolen angav att ett vitesföreläggandes adressat inte har någon valrätt i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas och alltså inte får välja andra sätt att nå det eftersträvade resultatet än genom de åtgärder som anges i föreläggandet. Det är enligt domstolen en annan sak att det ofta saknas anledning att begära att ett vite ska dömas ut om adressaten uppnått det avsedda resultatet på annat sätt än genom de åtgärder som anges i föreläggandet. I propositionen uppmärksammar regeringen att ett föreläggande från en tillsynsmyndighet aktualiseras först när myndigheten bedömer att en huvudman inte uppfyller författningskrav som ställs på verksamheten. I första hand är det alltid inom respektive verksamhet och inte minst inom det systematiska kvalitetsarbetet som brister bör uppmärksammas och, utifrån en analys, beslut om lämpliga åtgärder fattas. När väl en brist har konstaterats av en tillsynsmyndighet finns det inte heller några hinder för att myndigheten och huvudmannen, inför tillsynsmyndighetens beslut, för en dialog om vilka åtgärder som kan leda till att bristen avhjälps. En sådan dialog mellan myndighet och huvudman skulle enligt regeringens mening även kunna minska risken för att brister kvarstår även om huvudmannen vidtagit de åtgärder som myndigheten angett. Regeringen framhåller att förslaget är en nödvändig anpassning till rättspraxis för att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn. Regeringen föreslår utifrån ovanstående att ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. Skolinspektionen ska alltid vara motpart när myndighetens beslut överklagas Regeringen föreslår att när ett beslut av Skolinspektionen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt skollagen ska Skolinspektionen alltid vara motpart i domstolen. Skälen för regeringens förslag Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till en allmän förvaltningsdomstol ska den myndighet som först beslutade i saken enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Regeringen konstaterar i propositionen att eftersom Skolinspektionen inte är motpart när en offentlig huvudman överklagar ett beslut har Skolinspektionen inte någon formell rätt att yttra sig över överklagandet i domstolsprocessen. Domstolen kan ge myndigheten möjlighet att yttra sig i målet. En skyldighet att göra det inträder emellertid först om domstolen anser att det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Skolinspektionen kan inte heller överklaga ett domstolsavgörande som går myndigheten emot eftersom myndigheten inte är part i domstolsprocessen (33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen). I propositionen framhåller regeringen att det är en grundläggande utgångspunkt i skollagen att det i princip ska gälla lika villkor för offentliga och enskilda skolhuvudmän. Regeringen bedömer därför att det är önskvärt att det inte görs någon skillnad mellan offentliga och fristående huvudmän vid ett överklagande av ett tillsynsbeslut. En enskild som godkänns som huvudman enligt 2 kap. 5 § skollagen ska till allra största delen tillämpa samma bestämmelser i skollagen och andra författningar som en huvudman. Utöver att det är en generell princip på skolområdet att det ska gälla så lika förutsättningar som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän, så anges i skollagen att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Så kan inte bli fallet om Skolinspektionen bara tillåts vara motpart när en enskild huvudman överklagar beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn eller elever, och inte när en huvudman överklagar beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn och elever. Regeringen konstaterar att den nuvarande ordningen inte bara medför att Skolinspektionen bara får bidra med sin sakkunskap i de fall domstolen begär in ett yttrande från myndigheten utan även att Skolinspektionen inte får överklaga ett beslut som går Skolinspektionen emot. På så vis begränsas möjligheterna att få en rättspraxis på skolområdet som ytterst utformas av (). Regeringen bedömer i propositionen att Skolinspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet för skolväsendet och andra verksamheter enligt skollagen är den främsta systemkontrollanten när det gäller lagen. Myndigheten är därmed den som i många fall är bäst lämpad att bistå förvaltningsdomstolarna med nödvändig sakkunskap när det gäller mål enligt skollagen eftersom domstolarna vid sin handläggning av målen mer sällan själva torde ha tillgång till särskild sakkunskap på området. Precis som remissinstanserna påpekar ska domstolen inhämta yttrande från myndigheten om det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Regeringen anser emellertid att de beslut som Skolinspektionen fattar och som får överklagas enligt skollagen är av sådan betydelse, såväl för enskilda barn och elever och huvudmän som för samhället i stort, att Skolinspektionen bör ges ställning som part och därmed alltid ska kunna bidra till domstolarnas underlag inför sin prövning av besluten. Regeringens bedömning är därmed att domstolarna alltid bör ha tillgång till detta underlag, vilket blir fallet om Skolinspektionen alltid är motpart. Huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klagomålshantering Regeringen föreslår att det i skollagen, liksom , ska anges att en huvudman inom skolväsendet ska ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och ha skriftliga rutiner för klagomålshanteringen. Bestämmelsen om att information om rutinerna ska lämnas ska förtydligas genom att det införs ett krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. Det ska vidare anges i skollagen att när huvudmannen har tagit emot ett klagomål ska huvudmannen bekräfta detta, skyndsamt göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och återkoppla till den som har framfört klagomålet. Skolinspektionen ska med anledning av inkomna uppgifter från en enskild om en utbildning inom skolväsendet få inleda tillsyn som rör ett enskilt barn eller en enskild elev endast om den enskilde har anmält klagomål till huvudmannen och denne genom sin klagomålshantering har fått möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, eller om det finns särskilda skäl. Om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering inom huvudmannens klagomålshantering, om sekretess inte hindrar det. Skälen för regeringens förslag Huvudmannens klagomålshantering – en underutnyttjad resurs Huvudmannens klagomålshantering är enligt regeringen en underutnyttjad resurs för att åtgärda brister och utveckla utbildningen När bestämmelsen om huvudmannens klagomålshantering infördes i skollagen var syftet att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig med sina klagomål till huvudmannen i stället för till Skolinspektionen. Som tidigare framgått är dock Skolinspektionens erfarenheter att många elever och vårdnadshavare i första hand ändå vänder sig till Skolinspektionen när de är missnöjda med utbildningen. När elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen med sina klagomål missar huvudmannen en viktig informationskälla i sitt utvecklingsarbete. Sådan information kan bl.a. handla om att det finns brister i elevernas trygghet och studiero. Regeringen anser att det är positivt om klagomål i så stor utsträckning som möjligt hanteras av huvudmannen i stället för av Skolinspektionen. När det gäller en huvudmans klagomålshantering är dock syftet inte bara att huvudmannen genom uppgifter från elever och vårdnadshavare ska få information som innebär att missförhållanden uppdagas som huvudmannen kan vidta åtgärder mot, utan också att huvudmannen ska få information som kan leda till att huvudmannen anser att det finns skäl att ompröva ett beslut som har fattats eller t.ex. utvärdera eller omvärdera olika arbetssätt i den organisationen som huvudmannen ansvarar för. Regeringen anser att man i fråga om en huvudmans klagomålshantering inte kan ställa samma krav på opartiskhet som man t.ex. kan göra på en tillsynsmyndighets agerande i förhållande till en huvudman. Det innebär inte att en huvudmans klagomålshantering är oviktig. Tvärtom anser regeringen att huvudmannens klagomålshantering fyller en viktig funktion. Det ska också beaktas att en elev eller vårdnadshavare som har anmält klagomål till en huvudman fortfarande har en möjlighet att vända sig till Skolinspektionen, om de inte är nöjda med hur huvudmannen har hanterat klagomålet. Regeringen anser också att inte alla uttryck av missnöje bör betraktas som ett klagomål som ska hanteras inom ramen för klagomålshanteringen. Ett sätt att tydliggöra detta kan vara att i rutinerna för klagomålshanteringen klargöra hur klagomål på utbildningen ska lämnas in. Regeringen bedömer att rutiner för hur ett klagomål ska lämnas kan underlätta den gränsdragningsproblematik som annars kan uppstå om t.ex. alla synpunkter yttrade av elever och vårdnadshavare, som skolans personal tar del av, skulle kunna utgöra ett potentiellt klagomål som ska hanteras. Det är viktigt att säkerställa att klagomålshanteringen är tillgänglig och t.ex. kan användas av personer med olika språkliga förutsättningar och funktionsnedsättningar. Huvudmannen ska aktivt verka för att rutinerna för klagomålshantering är kända Regeringen framhåller att granskningar från Skolinspektionen visar på brister i hur huvudmannen informerar om möjligheten att lämna klagomål. Regeringen anser att det är en grundläggande förutsättning att rutinerna är kända för elever och vårdnadshavare om de ska kunna vända sig till huvudmannen vid upplevda brister i utbildning. Det är även viktigt att rutinerna är kända för skolans personal så att de vet hur de ska agera om t.ex. en vårdnadshavare vänder sig till dem med ett klagomål. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att införa krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. Det ska enligt regeringen beaktas att även om kravet på huvudmannen att informera om sina rutiner för klagomålshantering skärps, så att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända för elever, vårdnadshavare och personal, så kommer varje huvudman att bestämma över hur rutinerna ska utformas. Det är t.ex. möjligt att utforma rutinerna så att synpunkter kopplade till undervisningen för en enskild elev i första hand ska framföras till ansvarig lärare, i andra hand till skolans rektor, och först därefter genom ett klagomål till huvudmannen. När det gäller kravet på aktivitet från huvudmannens sida vill regeringen understryka att det inte ska betraktas som tillräckligt att huvudmannen genom sin personal vid ett enstaka tillfälle har lämnat muntlig information om rutinerna, t.ex. vid ett föräldramöte eller att rutinerna endast finns tillgängliga på skolans webbplats. För att kravet på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna för klagomålshanteringen är kända bland elever, vårdnadshavare och personal ska vara uppfyllt kommer huvudmannen att behöva kombinera olika kommunikationssätt och lämna informationen vid upprepade tillfällen. Huvudmannen ska bekräfta att denne tagit emot ett klagomål, skyndsamt utreda och hantera klagomålet samt återkoppla Regeringen anser att det är viktigt att en huvudman som får ett klagomål bekräftar att denne har tagit emot klagomålet och informerar om att det kommer att utredas skyndsamt, så att eleven eller vårdnadshavarna känner att de tas på allvar. Regeringen anser vidare att det kan finnas tillfällen när återkopplingen behöver ske mer kontinuerligt och inte enbart efter att ett klagomål utretts och hanterats. Eftersom klagomål har olika karaktär och är olika allvarliga är det dock inte rimligt att i samtliga fall kräva att återkoppling ska ske såväl under utredning och hantering som i efterhand. Regeringen bedömer att huvudmannen själv bör avgöra om ytterligare återkoppling behövs. Regeringen anser även att huvudmannen utifrån ärendets karaktär bör göra en avvägning kring på vilket sätt som återkoppling ska ske. Om det är ett klagomål som gäller en allvarlig brist kan det krävas både skriftlig och muntlig återkoppling. För ett klagomål som berör något mindre allvarligt kan det räcka med en kort skriftlig eller muntlig återkoppling. När det gäller på vilket sätt som återkopplingen sker bör även hänsyn tas till den enskildes förmåga att tillgodogöra sig information, t.ex. om det förekommer begränsade språkkunskaper eller en funktionsnedsättning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det ska framgå av skollagen att huvudmannen ska bekräfta att denne har mottagit ett klagomål, skyndsamt ska göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och återkoppla till den som har framfört klagomålet. Bestämmelserna om tillsyn ska förutsätta att huvudmannen har fått en möjlighet att hantera frågan först, om det inte finns särskilda skäl Regeringen bedömer att ett sätt att tydliggöra att det är huvudmannen som har det huvudsakliga ansvaret för att hantera klagomål mot verksamheten är att införa bestämmelser om att Skolinspektionens möjlighet att inleda tillsyn begränsas i de fall då huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering. Regeringen anser att det är viktigt att den föreslagna huvudregeln endast avser en begränsning av i vilket skede Skolinspektionen kan inleda tillsyn av individärenden. Bestämmelsen ska inte heller innebära en begränsning av myndighetens möjligheter att med anledning av inkomna uppgifter inleda tillsyn om missförhållanden på systemnivå när myndigheten anser att det är befogat. Regeringen anser vidare att det är viktigt att det även i fortsättningen finns en möjlighet att vända sig direkt till en oberoende tillsynsmyndighet i vissa fall, bl.a. eftersom huvudmännen inte alltid självmant och i tillräcklig grad åtgärdar brister i sin verksamhet. Även framöver finns det därför anledning att ge Skolinspektionen möjlighet att i vissa fall utreda uppgifter om missförhållanden som rör enskilda barn och elever utan att huvudmannen först har fått möjlighet att hantera frågan. Ett sätt att möjliggöra det kan enligt regeringen vara att införa en möjlighet för Skolinspektionen att inleda tillsyn, även om huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering, om det finns särskilda skäl. Ett särskilt skäl för Skolinspektionen att inleda tillsyn kan enligt regeringen vara att myndigheten bedömer att den behöver inleda tillsyn av hur en viss situation hanteras, t.ex. för att det är fråga om pågående och allvarliga brister när det gäller en elevs rätt till utbildning i en trygg miljö. Det kan också vara så att Skolinspektionen bedömer att huvudmannens hantering av ärendet, inbegripet vidtagande av åtgärder, förefaller ta med tanke på ärendets karaktär och att det därför finns särskilda skäl för myndigheten att inleda tillsyn. Regeringen framhåller i propositionen att särskilda skäl innebär att Skolinspektionen endast i undantagsfall ska inleda tillsyn trots att huvudmännen inte har fått möjlighet att fullt ut hantera uppgifterna inom ramen för sin klagomålshantering. Regeringen anser således att Skolinspektionen inte bör vara förhindrad att inleda tillsyn om det framstår som att huvudmannen inte vidtar adekvata åtgärder för att hantera ärendet. Regeringen anser vidare att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl ska få omfatta all information som Skolinspektionen har om huvudmannen och inte endast den som senast har inkommit. Utifrån den information som Skolinspektionen bedömer som relevant i det enskilda fallet får myndigheten avgöra om det föreligger särskilda skäl att inleda tillsyn.