bet · H901UbU10 · 2022-01-25 00:00:00 — Statliga åtgärder för rättelse kan vidtas mot offentliga huvudmän För offentliga huvudmän finns det inte någon direkt motsvarighet till den mest ingripande sanktionen mot en enskild huvudman, dvs. att huvudmannen får sitt godkännande att bedriva verksamheten återkallat. Om huvudmannen är en kommun eller en region tillämpas i stället bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse, vilket innebär att Skolinspektionen kan besluta att staten på huvudmannens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 §). Ett beslut om statliga åtgärder för rättelse förutsätter att huvudmannen inte har följt ett föreläggande. Statliga åtgärder för rättelse kan också beslutas om det är fråga om ett allvarligt missförhållande i en verksamhet med offentlig huvudman, dvs. samma rekvisit som gäller för att återkalla ett godkännande för en enskild huvudman. Skolinspektionen beslutade om statliga åtgärder för rättelse . Enligt förarbetena ska åtgärderna anpassas efter omständigheterna, och Skolinspektionen bör vid behov kunna ta hjälp av andra skolmyndigheter för att genomföra åtgärderna. Vilka åtgärder som kan bli aktuella avgörs i det enskilda fallet. Exempel kan vara att fortbilda lärare, tillhandahålla skolmåltider eller skolskjuts eller att förse kommunens skolenheter med ändamålsenliga läromedel (prop. 2009/10:165 s. 550 f och 901 f.). Både enskilda och kommunala huvudmän kan tillfälligt förbjudas att driva verksamhet vidare Under vissa förutsättningar får en tillsynsmyndighet förbjuda en eller enskild huvudman att driva en verksamhet vidare. Ett sådant beslut gäller och får gälla . Den ena förutsättningen för ett sådant tillfälligt verksamhetsförbud är att det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett återkallelsebeslut eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse. Den andra förutsättningen är att beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning (26 kap. 18 § skollagen). I förarbetena anges att det kan handla om fall där inomhusklimatet är hälsovådligt eller där byggnaden är farlig att vistas i. Även den psykosociala miljön kan bedömas som hälsofarlig. Vidare anges att ett verksamhetsförbud kan vara motiverat på grund av andra exceptionella omständigheter, exempelvis om utbildningen uppenbart strider mot skolväsendets värdegrund, om en skolmiljö i hög grad präglas av kränkningar av elever eller personal eller om huvudmannen vid upprepade tillfällen och försvårat tillsynen (prop. 2009/10:165 s. 555). Regeringens förslag och bedömningar Lika villkor för enskilda och kommunala huvudmän Även kommunala skolor bör kunna stängas Regeringen föreslår att ska kunna förbjuda en kommun eller en region att driva en verksamhet vidare, om ett föreläggande att avhjälpa brister inte har följts, och missförhållandet är allvarligt. Skolinspektionen ska kunna bestämma att beslutet om verksamhetsförbud gäller trots att det inte har fått laga kraft. Lika villkor för ingripande Regeringen anger bl.a. följande skäl för sitt förslag. Enligt dagens regelverk kan Skolinspektionen endast besluta att stänga en verksamhet tillfälligt. Den mest ingripande sanktionen som Skolinspektionen kan ta till i de fall det finns allvarliga missförhållanden i en verksamhet med huvudman är statliga åtgärder för rättelse. Ytterligare en skillnad mellan regleringen för enskilda och kommunala huvudmän är att förutsättningarna för statliga åtgärder för rättelse och återkallelse av ett godkännande skiljer sig åt. Båda typerna av ingripande kan beslutas om ett föreläggande inte har följts, men det är även möjligt att återkalla ett godkännande när en enskild huvudman har rättat sig efter föreläggandet och det kan befaras att missförhållanden kan komma att uppstå på nytt (jfr 26 kap. 15 § skollagen). Att sanktioner vid allvarliga missförhållanden skiljer sig åt innebär ett avsteg från den princip om att förutsättningarna för offentliga och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska vara desamma. Enligt skollagens förarbeten måste det dock finnas vissa bestämmelser som är specifika för skolor med offentlig huvudman, även om regleringen i princip ska vara densamma oavsett huvudman (prop. 2009/10:165 s. 239 f.). Det är även viktigt att den utbildning kommunerna tillhandahåller är av hög kvalitet. Om en kommun missköter detta uppdrag bör tillsynsmyndigheten ha tillräckliga befogenheter för att komma till rätta med problemet och se till att eleverna får den utbildning de har rätt till. Det finns därför, menar regeringen, ett behov av att ge tillsynsmyndigheten befogenhet att kunna stänga en skola tills vidare. En sådan befogenhet innebär en utvidgning av den möjlighet som redan finns – att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud. Beslut om verksamhetsförbud för kommunala skolor Som framkommer ovan anser regeringen att det bör införas en möjlighet till verksamhetsförbud för kommunala skolor så att enskilda och offentliga huvudmän ska kunna behandlas så lika som möjligt. En sådan ordning innebär att kommunen eller regionen kan förbjudas att bedriva den aktuella verksamheten utan bortre tidsgräns. I praktiken blir resultatet att den verksamhet som omfattas av beslutet stängs på samma sätt som när man återkallar ett godkännande för en verksamhet som drivs av en enskild huvudman. Förslaget innebär att det gentemot kommunala huvudmän kommer att finnas två alternativ för tillsynsmyndigheten som avser det översta steget i sanktionstrappan – statliga åtgärder för rättelse och verksamhetsförbud. Det finns en grundläggande skillnad mellan olika typer av huvudmän. En enskild huvudman har beviljats sitt godkännande av samma myndighet som kan återkalla godkännandet, medan en kommun både har en lagstadgad rätt och en skyldighet att tillhandahålla utbildning. Regeringens uppfattning är att Skolinspektionen inte ska kunna ta ifrån en kommun den generella rätten att anordna grundskola eller förskoleklass eller att erbjuda andra skolformer. Att en tillsynsmyndighet kan förbjuda en verksamhet vid en viss enhet är enligt regeringen inte samma sak. finns det en möjlighet att stoppa driften vid en skola genom ett tillfälligt verksamhetsförbud. Ett sådant beslut gäller tills vidare, men högst . I det avseendet har det inte ansetts motiverat att göra skillnad mellan kommunala och enskilda huvudmän. Den nuvarande ordningen med statliga åtgärder för rättelse utgör ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen genom att staten har getts rätt att blanda sig i driften av en verksamhet. När det gäller valet mellan verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse anger regeringen bl.a. följande. Det är inte regeringens avsikt att statliga åtgärder för rättelse ska ha prövats först innan det kan bli aktuellt med verksamhetsförbud. Proportionalitetsprincipen ska alltid tillämpas vid valet mellan verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse. Av proportionalitetsprincipen kan följa att ett beslut om verksamhetsförbud är förstahandsalternativet. Vidare kan statliga åtgärder för rättelse framstå som mer ingripande för den berörda kommunen än att en enhet läggs ned men där kommunen i övrigt behåller ansvaret och beslutanderätten över sin verksamhet. Vilken av de två typerna av tillsynsåtgärder som har mest ingripande konsekvenser måste enligt regeringen bedömas i det enskilda fallet. Regeringen framför motsvarande resonemang när det gäller avvägningar mellan olika intressen, inte minst med beaktande av den kommunala självstyrelsen. Även ur ett barn- och elevperspektiv kan en stängning bedömas vara en lämpligare åtgärd än statliga åtgärder för rättelse när stängningen på ett bättre sätt säkerställer elevernas rätt till en utbildning med hög kvalitet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att Skolinspektionen ska kunna förbjuda en offentlig huvudman att driva en verksamhet vidare, om ett föreläggande att vidta åtgärder för att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Regeringen bedömer att förslaget möjliggör för Skolinspektionen att ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och konsekvenser inför ett beslut och välja den av sanktionerna som i det enskilda fallet är minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. Regeringen lyfter fram att ett skäl till att statliga åtgärder för rättelse skulle kunna vara en lämpligare åtgärd är att en nedläggning skulle kunna leda till att de barn och elever som påverkas skulle få en orimligt lång resväg eller att den berörda huvudmannen har verksamhet vid ett relativt litet antal enheter och därför har svårt att kunna erbjuda plats vid en annan enhet. Regeringen framhåller att förslaget om möjlighet till verksamhetsförbud avser verksamhet som drivs av kommuner och regioner och som står under Skolinspektionens tillsyn. Även verksamheter inom förskolan och annan pedagogisk verksamhet omfattas. Beslut om verksamhetsförbud trots att det inte har fått laga kraft Liksom i fråga om olika beslut om återkallelse som berör enskilda huvudmän bör Skolinspektionen enligt regeringen kunna besluta att ett verksamhetsförbud ska gälla trots att det inte har fått laga kraft. Enligt regeringen finns det inte heller i detta avseende skäl för en ordning som skiljer sig åt mellan olika slags huvudmän. Ett verksamhetsförbud ska kunna upphävas Även om ett beslut om verksamhetsförbud ska gälla tills vidare bör det inte vara oåterkalleligt. Med hänsyn till det ansvar som en kommun har för skolväsendet är det alltför ingripande att låta verksamheten ovillkorligen stängas , menar regeringen. En parallell är den möjlighet som en enskild huvudman har att ansöka om godkännande för en skolenhet på nytt efter en tidigare återkallelse. Enligt regeringen är det därför motiverat att göra det möjligt för kommuner och regioner att begära att beslut om verksamhetsförbud ska upphävas i de fall huvudmannen önskar det, under förutsättning att de missförhållanden som legat till grund för beslutet inte längre finns kvar och att inte något nytt allvarligt missförhållande har uppstått. Regeringen framhåller att det bör vara upp till den kommun eller region som begär ett upphävande att visa att det inte längre finns förutsättningar för förbudet. Vilka brister som behöver åtgärdas förutsätts framgå av beslutet om verksamhetsförbud. Regeringen föreslår att ska kunna besluta om tillfälligt verksamhetsförbud om det är sannolikt att myndigheten senare kommer att fatta ett beslut om verksamhetsförbud. De nuvarande reglerna om tillfälligt verksamhetsförbud kan användas oavsett om huvudmannen är en kommun, en region eller en enskild. Tillfälligt verksamhetsförbud används endast när det är sannolikt att ett beslut om återkallelse eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning. Bestämmelsen bör enligt regeringen fortsättningsvis kunna tillämpas på samma sätt som i de fall statliga åtgärder för rättelse kan bli aktuella. Det får anses rimligt att Skolinspektionens möjlighet att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud ska omfatta även situationer där det är sannolikt att en huvudman kommer att förbjudas att driva verksamheten vidare, förutsatt att övriga förutsättningar är uppfyllda. Regeringen föreslår därför en ändring med denna innebörd. Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister En ny grund för ingripande vid upprepade missförhållanden Regeringen föreslår att en tillsynsmyndighet ska kunna besluta om återkallelse av ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag, eller om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse från ett beslut om föreläggande som har gällt ett allvarligt missförhållande även om föreläggandet har följts, om ett allvarligt missförhållande på nytt visar sig i verksamheten, huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. En genomgång av Skolinspektionens beslut om ingripanden visar dels att brister ofta förekommer inom flera olika områden i skolverksamheten, dels att det är vanligt att huvudmannen vid minst ett tidigare tillfälle har förelagts att avhjälpa brister i verksamheten (En mer likvärdig och effektiv skoltillsyn [U2020/04703]). Den tydligaste bakomliggande faktorn vid brister i verksamheten är hur styrning och ledning har genomförts. Enligt regeringen är Skolinspektionens nuvarande verktyg otillräckliga i de fall där allvarliga brister återigen uppstår i en verksamhet, även om förelägganden har följts. Verksamheten balanserar således på gränsen till att mer ingripande sanktioner ska kunna aktualiseras. Bristerna förefaller i sådana fall ofta ha ett samband med brister i huvudmannaskapet, där huvudmannen medvetet eller på grund av bristande förmåga eller vilja bryter mot gällande föreskrifter. Utöver återkommande brister i verksamheten kan det röra sig om en ovilja att samarbeta med tillsynsmyndigheten eller att medvetet försvåra myndighetens utredning genom vilseledande eller osanna uppgifter. Skolinspektionen har konstaterat att brister i skolors arbete hänger samman med att huvudmän inte har agerat för att sätta in resurser på svaga skolor (Årsrapport ). Brister i huvudmannaskapet kan förekomma bland såväl enskilda som offentliga huvudmän. Bättre möjligheter att ingripa vid upprepade missförhållanden Enligt den nuvarande regleringen finns förutsättningar att ingripa med de skarpaste sanktionerna om en huvudman som inte följer ett föreläggande att åtgärda allvarliga missförhållanden. Däremot uppfyller den nuvarande regleringen inte behovet av att snabbt ingripa mot huvudmän som vid upprepade tillfällen brister i sitt ansvar. Möjligheten att ingripa mot huvudmän i de fall nya missförhållanden visar sig bör därför förstärkas och tydligare ta sikte på situationer med upprepade stora brister, menar regeringen. Enligt regeringen bör det finnas möjlighet för tillsynsmyndigheten att kunna använda sanktionerna återkallelse, verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse utan att tillsynsärendet behöver fördröjas med fler förelägganden och uppföljande åtgärder vid ytterligare tillfällen. Denna möjlighet bör finnas i de fall då ett föreläggande att åtgärda ett allvarligt missförhållande visserligen har följts, men ett allvarligt missförhållande – samma som tidigare eller ett nytt – ändå visar sig vid prövningstillfället. En sådan ordning kan, menar regeringen, fungera som ett incitament för huvudmän som har varit föremål för tidigare ingripanden att förbättra sitt arbete med att identifiera och åtgärda brister , snarare än att vänta på att de upptäcks av tillsynsmyndigheten och vidta åtgärder först i ett skarpt läge. För att föreläggandet ska kunna ligga till grund för ett beslut om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse är det enligt regeringen rimligt att föreläggandet ska ha avsett ett allvarligt missförhållande. Även de beslut om återkallelse eller statliga åtgärder för rättelse som kan fattas enligt nuvarande regler förutsätter att ett allvarligt missförhållande funnits för föreläggandet. En förutsättning för ett sådant ingripande är att ett föreläggande inte har följts, dvs. bristerna ska kvarstå, och att bristerna bedöms utgöra ett allvarligt missförhållande. Med hänsyn till de konsekvenser en stängning av en skola har föreslår regeringen därför att det ska krävas att det har funnits ett allvarligt missförhållande såväl vid det föreläggande som ligger till grund för ingripandet som för beslutet om återkallelse eller verksamhetsförbud alternativt statliga åtgärder för rättelse. Här avses sådana missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Det nya allvarliga missförhållandet ska ha visat sig Exempel på situationer när möjligheten till ingripande på den nya grunden bör kunna användas är då nya allvarliga brister visar sig vid tillsynsmyndighetens uppföljning av ett föreläggande eller i fall då de brister som anges i ett föreläggande har avhjälpts men uppstår på nytt. För att fånga bl.a. sådana fall bör möjligheten till ingripande inte vara kopplad till tillsynsmyndighetens uppföljning utan sträckas ut tidsmässigt. Regeringen framhåller att de mest ingripande sanktionerna bara ska användas när det finns ett behov. Den tid efter ett föreläggande inom vilken möjligheten till ingripande på den nya grunden bör kunna användas bör å andra sidan inte sträckas ut alltför långt. Regeringen anser att den tid inom vilken ingripandet får ske bör framgå uttryckligen av lagen och knytas till två beslutsdatum. En rimlig tidsgräns för hur långt tillbaka förelägganden ska beaktas bör därför vara räknat från den tidpunkt då beslutet om återkallelse eller verksamhetsförbud alternativt statliga åtgärder för rättelse fattas av tillsynsmyndigheten. Den praktiska effekten av förslaget är att ett föreläggande om ett allvarligt missförhållande, utöver kravet att rätta de brister som anges i föreläggandet, också medför att huvudmannen måste se till att nya allvarliga brister inte uppstår i verksamheten . Följden kan annars bli att verksamheten måste stängas, statliga åtgärder för rättelse beslutas eller medgivande eller rätt till bidrag återkallas, utan att ytterligare förelägganden har meddelats. Regeringen konstaterar att detta förslag inte är kopplat till förslaget om att införa verksamhetsförbud som ny sanktion för verksamheter med en kommun eller region som huvudman (avsnitt 6.1 i propositionen), utan avser en fråga om när de skarpaste sanktionerna ska användas. Huvudmannens bristande förmåga eller vilja att fullgöra skyldigheter Ett ingripande som innebär att en skola tvingas stänga medför stora konsekvenser för såväl skolhuvudmannen som för skolans elever och för den kommun som har ansvaret för att eleverna får sin rätt till skolgång tillgodosedd. Att så får ske även när ett föreläggande har följts och utan att huvudmannen ges tillfälle att avhjälpa de nya bristerna gör att ingripandet kan upplevas som drastiskt. För att öka rättssäkerheten bör det enligt regeringen krävas att huvudmannen redan före det föreläggande som ligger till grund för ingripandet visat en bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter enligt skollagstiftningen. Det förutsätts därmed att tillsynsmyndigheten beaktar hur huvudmannens ansvarstagande har bedömts vid tidigare tillsyn. En bedömning av huvudmännens förmåga och vilja görs i Skolinspektionens verksamhet. Tecken på bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter är exempelvis att brister har konstaterats och att tillsynsmyndigheten har behövt ingripa med sanktioner, att huvudmannen inte förstår eller respekterar de krav som gäller för verksamheten, att huvudmannen har lämnat vilseledande eller felaktiga uppgifter eller inte har gett tillsynsmyndigheten tillträde till verksamhetens lokaler. Regeringens uppfattning är att det behövs både stödjande insatser till huvudmännen och tillsyn över dem för att säkerställa en likvärdig utbildning av god kvalitet i hela landet. Regeringen föreslår således att ett rekvisit i den nya grunden för ingripande vid upprepade missförhållanden ska vara att huvudmannen visat bristande vilja eller förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Den bristande förmågan eller viljan bör inte ligga alltför långt tillbaka i tiden för att kunna beaktas. Det bör också beaktas om det har varit fråga om mer allvarliga händelser, t.ex. omständigheter som gjort att det har varit nödvändigt för tillsynsmyndigheten att förelägga vid vite . Ju mer allvarliga de tidigare bristerna har varit, desto bör de kunna beaktas. En helhetsbedömning bör göras i det enskilda fallet. Regeringen konstaterar vidare att de sakförhållanden som ligger till grund för tillsynsmyndighetens bedömning att en huvudman har en bristande vilja eller förmåga, liksom huvudmannens syn på en sådan bedömning, ska framgå av tillsynsbeslut eller annan dokumentation i enlighet med 32 § förvaltningslagen. Om ett missförhållande bedöms vara allvarligt Regeringen föreslår att om tillsynsmyndigheten bedömer att de brister som påtalas i ett föreläggande utgör ett allvarligt missförhållande ska detta anges i föreläggandet. Vad som enligt gällande rätt anses vara ett allvarligt missförhållande För att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag för en enskild huvudman ska kunna återkallas krävs att ett föreläggande inte har följts och att det finns ett missförhållande som är allvarligt. Samma krav ställs för att Skolinspektionen ska kunna fatta beslut om statliga åtgärder för rättelse för kommunala verksamheter. Skolinspektionens praxis visar att det ofta är brister inom flera områden som ligger till grund för slutsatsen om att det är ett allvarligt missförhållande. Således görs en samlad bedömning av om de konstaterade bristerna sammantaget utgör ett allvarligt missförhållande, dvs. om bristerna på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Regeringens uppfattning är att en närmare redogörelse för innebörden av allvarligt missförhållande inte är nödvändig, bl.a. eftersom en bedömning av om det föreligger missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten förutsätter en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Det finns också utvecklad praxis på området. Om tillsynsmyndigheten inte får den hjälp som har betydelse för tillsynsarbetet kan konsekvensen bli att det inte går att utreda om huvudmannen följt ett föreläggande. Det kan i sin tur få betydelse för tillsynsmyndighetens ställningstagande till om den mest ingripande sanktionen ska beslutas eller inte (prop. 2009/10:165 s. 896 f.). Det är enligt regeringen inte acceptabelt att den som tillsynen gäller medvetet eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Enligt skollagen är den vars verksamhet står under tillsyn skyldig att lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen (26 kap. 7 §). får förelägga den uppgiftsskyldige att fullgöra sin skyldighet (26 kap. 8 §). Ett oriktigt uppgiftslämnande som sker medvetet eller av oaktsamhet bör vara ett sådant allvarligt missförhållande som kan medföra att den mest ingripande sanktionen aktualiseras, framför regeringen. Allvarligt missförhållande ska framgå av föreläggandet Det finns inget krav på att tillsynsmyndigheterna ska ange i ett föreläggande om de har bedömt att de påtalade bristerna utgör ett allvarligt missförhållande eller inte. Om ett föreläggande som inte har följts leder till ett beslut om att återkalla ett godkännande eller statliga åtgärder för rättelse kan man ändå sluta sig till att man har bedömt att det fanns ett allvarligt missförhållande för föreläggandet – samma brister ska ju kvarstå för att det ska bli aktuellt med sådana sanktioner. De ingripanden som genomförs på grund av att ett föreläggande inte har följts bygger alltså på att ett allvarligt missförhållande kvarstår när det blir aktuellt att pröva frågan om att återkalla ett godkännande eller statliga åtgärder för rättelse. Regeringen bedömer att det behövs en större tydlighet om den bedömning som görs vid ett föreläggande att åtgärda brister. Enligt regeringens lagförslag ska ett allvarligt missförhållande konstateras : dels när föreläggandet beslutas, dels när beslut om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse fattas. En skillnad jämfört med den nuvarande grunden för ingripande är att det när det senare beslutet fattas ska kunna vara fråga om ett allvarligt missförhållande som består i andra brister än de som låg till grund för föreläggandet. De föreslagna bestämmelserna gör det även möjligt att det senare beslutet kan fattas på grund av ett allvarligt missförhållande som konstateras efter att ett föreläggande har följts.