bet · H901UbU29 · 2022-06-08 00:00:00 — Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändringar i skollagen. De förslag som utskottet tillstyrker syftar till att öka kontrollen av konfessionella inslag i skolväsendet. Ändringarna innebär bl.a. att en informationsskyldighet införs för huvudmän till vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag och att konfessionella inslag som huvudregel ska vara skilda från övriga aktiviteter inom utbildningen, i syfte att eleverna ska ha reella möjligheter att välja om de vill delta i sådana inslag eller inte. Enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan och behöva få tillstånd att bedriva den sökta verksamheten med konfessionell inriktning för att få göra det. Lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet utökas med demokrativillkor. Skolinspektionen och kommunerna ges vid ägar- och ledningsprövningen rätt att begära ut fler uppgifter från belastningsregistret. Enskilda som redan har godkänts som huvudmän och som avser att bedriva eller som redan bedriver verksamhet med konfessionell inriktning behöver anmäla det till tillsynsmyndigheten för att få fortsätta att göra det. Ändringarna innebär även att definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen förtydligas och att det införs nya definitioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inriktning. Den föreslagna definitionen av konfessionellt inslag tydliggör att elever kan utöva både sin positiva och sin negativa religionsfrihet, såväl i förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman som i fristående förskolor, skolor och fritidshem. Definitionen tydliggör också att förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman har möjlighet att genomföra avslutningar och uppmärksamma traditionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns nio reservationer (M, SD, C, V, KD, L). Proposition 2021/22:157 Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Tio yrkanden i följdmotioner. Fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Frågor om ägar- och ledningsprövningen Firande av skolavslutningar och traditionella högtider Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning 1.Lagförslaget, punkt 1 (V) 2.Uppföljning av ägar- och ledningsprövningen, punkt 2 (M, SD, KD) 3.Tillämpningen av ägar- och ledningsprövningen, punkt 3 (SD, C, KD) 4.Förtydligande och uppföljning av demokrativillkoren, punkt 4 (SD, KD) 5.Firande av skolavslutningar och traditionella högtider, punkt 5 (SD, KD) 6.Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning, punkt 6 (M) 7.Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning, punkt 6 (SD) 8.Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning, punkt 6 (KD) 9.Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning, punkt 6 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2021/22:157 och avslår motion 2021/22:4516 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Uppföljning av ägar- och ledningsprövningen 2021/22:4612 av m.fl. (M). Reservation 2 (M, SD, KD) Tillämpningen av ägar- och ledningsprövningen 2021/22:4599 av och (båda C). Reservation 3 (SD, C, KD) Förtydligande och uppföljning av demokrativillkoren 2021/22:4554 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2021/22:4579 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 4 (SD, KD) Firande av skolavslutningar och traditionella högtider 2021/22:13 av (KD) och 2021/22:4554 av m.fl. (KD) yrkande 3. Reservation 5 (SD, KD) Övriga frågor om verksamheter med konfessionell inriktning 2021/22:80 av Amineh Kakabaveh (-) yrkandena 10 och 11, 2021/22:2545 av m.fl. (SD) yrkande 17, 2021/22:4033 av m.fl. (M) yrkande 16, 2021/22:4534 av m.fl. (L), 2021/22:4554 av m.fl. (KD) yrkande 2 och 2021/22:4579 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 6 (M) Reservation 7 (SD) Reservation 8 (KD) Reservation 9 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (L), (S), (MP) och (SD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2021/22:157 Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Sex följdmotioner (M, SD, C, V, KD, L) har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas också fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22 (M, SD, KD, -). En förteckning över förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. () utarbetades en promemoria som bl.a. innehöll ett förslag om att det för offentliga huvudmän skulle införas en möjlighet att låta utbildningen innehålla enstaka inslag med konfessionell prägel som syftar till att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv (Vissa skollagsfrågor – Del 2, U2014/5176). Promemorian remitterades och remissvaren finns tillgängliga i . Förslaget har inte lett till lagstiftning. tillkännagav för regeringen att den ställer sig bakom det som utbildningsutskottet anfört om att det ska införas ett undantag från skollagens förbud mot konfessionella inslag i utbildning som bedrivs av en offentlig huvudman, med innebörden att konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga skolor i annan utbildning än undervisning i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16:UbU14 punkt 10, rskr. 2015/16:228). I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) gjorde regeringen, mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter på promemorian (U2014/05176), bedömningen att frågan om undantag från ovan nämnda förbud behövde utredas ytterligare. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet samt undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen om konfessionella inslag i utbildningen (dir. 2018:15). Utredaren skulle bl.a. föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Utredaren skulle även undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövnings- och Välfärdsutredningarnas förslag, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning samt utreda frågan om konfessionella inslag vid skolavslutningar och andra traditionella högtider. Enligt tilläggsdirektiv skulle utredaren också lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas (dir. 2019:25). Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet redovisade sitt uppdrag i betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64). I propositionen behandlas alla förslag i betänkandet utom förslaget om etableringsstopp för enskilt bedriven verksamhet med konfessionell inriktning inom förskoleklass, skola och fritidshem. Regeringen uppger i propositionen att den avser att återkomma med förslag om ett sådant etableringsstopp. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. I sitt yttrande påpekade att det i lagrådsremissen bl.a. föreslogs ändringar i och omnumreringar av vissa paragrafer i 2 kap. skollagen som det också föreslås ändringar i och omnumreringar av i lagrådsremissen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning (prop. 2021/22:159) och i propositionen Ett mer likvärdigt skolval (prop. 2021/22:158). Regeringen anger att förslagen i de tre propositionerna har jämkats samman. Lagrådet lämnade även synpunkter på förslaget om att skärpa lämplighetsprövningen av enskilda huvudmän med ett demokrativillkor och förslaget om komplettering av skollagens bestämmelser om tillsyn av att kraven för godkännande är uppfyllda. Lagrådets synpunkter i dessa delar återges nedan (s. 38). I propositionen lämnas förslag till ändringar i skollagen som syftar till att öka kontrollen av konfessionella inslag i skolväsendet. Enligt regeringen upprätthåller förslagen barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning som uppfyller kravet på saklighet och allsidighet. De värnar barns och elevers rätt att avstå från religionsutövning i förskola, skola och fritidshem, men även deras rätt att utöva sin trosuppfattning. Regeringen föreslår att en informationsskyldighet om konfessionella inslag ska införas för huvudmän till vårdnadshavare och elever. Regeringen föreslår vidare en huvudregel om att konfessionella inslag ska vara skilda från övriga aktiviteter inom utbildningen, i syfte att eleverna ska ha reella möjligheter att välja om de vill delta i sådana inslag eller inte. Som nytt krav föreslås att enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan, och också behöva få tillstånd att bedriva den sökta verksamheten med konfessionell inriktning, för att få göra det. Vidare utökas lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet med ett demokrativillkor, oavsett om de ansöker om att få bedriva verksamheten med konfessionell inriktning eller inte. Skolinspektionen och kommunerna ges vid ägar- och ledningsprövningen rätt att begära ut fler uppgifter från belastningsregistret. Enskilda som redan har godkänts som huvudmän och som avser att bedriva eller som redan bedriver verksamhet med konfessionell inriktning föreslås behöva anmäla det till tillsynsmyndigheten för att få fortsätta att göra det. Regeringen föreslår även att definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen förtydligas och att det införs nya definitioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inriktning. Den föreslagna definitionen av konfessionellt inslag tydliggör att elever kan utöva både sin positiva och sin negativa religionsfrihet, såväl i förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman som i fristående förskolor, skolor och fritidshem. Definitionen tydliggör också att förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman har möjlighet att genomföra avslutningar och uppmärksamma traditionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla lagförslaget och en motion med förslag om att ska avslå regeringens proposition. Därefter behandlas motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen. Ändringarna innebär i huvudsak att en informationsskyldighet införs för huvudmän till vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag och att konfessionella inslag som huvudregel ska vara skilda från övriga aktiviteter inom utbildningen så att eleverna har reella möjligheter att välja om de vill delta i sådana inslag eller inte. Enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan, och de kommer också att behöva få tillstånd att bedriva den sökta verksamheten med konfessionell inriktning för att få göra det. Lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet utökas med demokrativillkor. Ändringarna innebär även att Skolinspektionen och kommunerna vid ägar- och ledningsprövningen får rätt att begära ut fler uppgifter från belastningsregistret. Vidare behöver enskilda som redan har godkänts som huvudmän och som avser att bedriva eller som redan bedriver verksamhet med konfessionell inriktning anmäla det till tillsynsmyndigheten för att få fortsätta att göra det. Därtill förtydligas definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen och det införs nya definitioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inriktning. Den föreslagna definitionen av konfessionellt inslag tydliggör att elever kan utöva både sin positiva och sin negativa religionsfrihet och att förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman har möjlighet att genomföra avslutningar och uppmärksamma traditionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Jämför reservation 1 (V). Kontrollen av konfessionella inslag i svensk skola är begränsad Begränsat utrymme för konfessionella inslag Utgångspunkten för utbildningen inom skolväsendet är att den ska vara saklig och allsidig samt icke-konfessionell. I vilken utsträckning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vem som är huvudman för verksamheten, dels av vilken del av verksamheten det handlar om. När det gäller verksamheten skiljer skollagen på undervisning och utbildning. Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. den verksamhet som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Med utbildning avses således, utöver undervisningen, i princip all verksamhet, både i den inre och i den yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och som vanligtvis äger rum under skoldagen, t.ex. skolmåltider, raster och skolutflykter. I skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman tillåts inga konfessionella inslag vare sig i själva undervisningen eller utbildningen i dess helhet (1 kap. 6 § skollagen). Hos motsvarande utbildningsverksamheter med enskild huvudman tillåts dock konfessionella inslag i andra delar av utbildningen än undervisningen (1 kap. 7 § skollagen). Osäkerhet om vad som är tillåtet Vid införandet av skollagen föreslogs inte någon definition av vad som i skollagen avses med uttryck som ”icke-konfessionell”, ”konfessionell inriktning” eller ”konfessionella inslag”. De som verkar i svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nuvarande bestämmelser, t.ex. när det gäller vad som kan anses vara konfessionella inslag. Det är heller inte närmare reglerat hur t.ex. kravet på att det ska vara frivilligt för barn och elever att delta i konfessionella inslag i utbildningen ska hanteras av fristående huvudmän. Avsaknaden av definitioner som rör konfession i skolan har lett till osäkerhet vid tillämpning och tillsyn. Enligt förarbetena till den nuvarande lagstiftningen om godkännande av enskilda huvudmän framgår att den enskilde bör ange i sin ansökan om godkännande till tillståndsmyndigheten om den verksamhet som ansökan avser ska ha en konfessionell inriktning (prop. 2009/10:165 228). Några föreskrifter om skyldighet att göra detta har dock aldrig meddelats. Enligt förordningen (2020:833) om skolenhetsregister, som förs av , ska registret innehålla uppgift om inriktning för fristående skolenheter. Detta är en relativt ny reglering som inte omfattar förskolor. Att undervisningen ska vara icke-konfessionell, men att andra delar av utbildningen hos fristående huvudmän får ha en konfessionell inriktning som barns och elevers religionsfrihet ska respekteras, har lett till osäkerhet bland huvudmän om vad som är tillåtet och inte. Hos offentliga huvudmän ska hela utbildningen vara icke-konfessionell. Frågan hur skolavslutningar i kyrkan ska kunna organiseras av offentliga huvudmän har uppmärksammats av . har tagit fram en vägledning som stöd för huvudmännen men det finns behov av att även utveckla regelverket för att klargöra vad som gäller. Barns rätt att utöva och avstå från religion Religionsfriheten, som regleras i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF), innebär en frihet för var och en att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Religionsfriheten rymmer också rätten att avstå från religion. Barn är likställda med vuxna när det gäller bl.a. religionsfriheten (prop. 2009/10:80 s. 186 f.). Barn och elever ska alltså ha möjlighet att såväl ge uttryck för sin tro som avstå från att delta i konfessionella inslag. Att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt regleras också i skollagen (1 kap. 7 §). Det ligger dock i sakens natur att barnets ålder och mognad har betydelse. Enligt har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter, men vårdnadshavaren ska i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 §). I skollagen anges med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter () att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt samt att barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt, att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne samt att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 §). Detta gäller bl.a. deltagande i utbildning med konfessionella inslag (prop. 2009/10:165 s. 636). Barn har vidare rätt till bl.a. religionsfrihet enligt artikel 14 i , som gäller som lag i (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). Enligt nämnda artikel ska konventionsstaterna också respektera vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. har dock i ett antal landgranskningar uttalat att vårdnadshavarens inställning har begränsad betydelse när det gäller elever som inte önskar delta i ett konfessionellt inslag. Kommittén har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt kommittén är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas. Alla barn och elever, oavsett bakgrund, religion eller levnadsförhållanden ska kunna mötas i utbildningen på lika villkor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka kränkande behandling (1 kap. 5 § skollagen). Det finns vidare förbud mot diskriminering inom skolan enligt diskrimineringslagen (2008:567). Utifrån kraven på främjande likabehandlingsarbete inklusive aktiva åtgärder mot alla former av kränkande behandling, behöver det säkerställas att alla skolor ger elever möjlighet att utöva sin tro i skolan utan att på olika sätt möta fördomar eller utsättas för kränkande behandling. Detta gäller förskolor, skolor och fritidshem med såväl offentlig huvudman som enskild huvudman. Barns och elevers rätt att avstå från religion behöver också säkerställas. Oseriösa aktörer ska inte bedriva utbildningsverksamhet Att bedriva utbildningsverksamhet inom skolväsendet innebär att man förvaltar samhällets förtroende för det uppdraget. Detta förtroende ska endast ges till seriösa aktörer. Det har uppdagats att huvudmän för fristående skolor, trots upprepad kritik från Skolinspektionen om att åtgärda allvarliga missförhållanden, har kunnat fortsätta verksamheten eftersom myndigheten inte har haft tillräckliga verktyg för att kunna ingripa på ett verkningsfullt sätt. Särskilt allvarligt är att det förekommit att aktörer inom välfärdssektorn använt statliga och kommunala medel till antidemokratisk verksamhet. Det har också förekommit kopplingar mellan skolverksamhet och den våldsbejakande islamistiska miljön. Med nuvarande ägar- och ledningsprövning har verksamheter i vissa fall kunnat stängas genom att givna godkännanden har återkallats, men det är enligt regeringen bättre och effektivare om företrädare med antidemokratisk agenda inte tillåts starta verksamheter. Det behövs därför bättre och effektivare verktyg för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna, dvs. Skolinspektionen och kommunerna, för att förhindra oseriösa och på annat sätt olämpliga aktörer att bedriva utbildningsverksamhet för barn och unga. En effektiv ägar- och ledningsprövning förutsätter kännedom om huruvida en verksamhet bedrivs med konfessionell inriktning Det finns inte någon skyldighet för en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för en förskola eller skola att ange i sin ansökan om verksamheten avses bedrivas med en konfessionell inriktning. Ett krav för att bli godkänd som huvudman är bl.a. att den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. För verksamheter som bedrivs med konfessionell inriktning gäller att konfessionella inslag inte får förekomma i undervisningen men i utbildningen i övrigt samt att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Om tillståndsmyndigheten inte har kännedom om huruvida en sökande avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning blir prövningen av den enskildes lämplighet ofullständig. I 1 kap. 4 § skollagen framgår att utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska hämta in och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. När det gäller utbildningens utformning slås det i 1 kap. 5 § skollagen fast att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vidare vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Konfessionella inslag i skolväsendet Skolväsendet är uppbyggt utifrån att utbildningen ska vara saklig, allsidig och som regel icke-konfessionell. I vilken utsträckning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vilken del av verksamheten det handlar om, dels av vem som är huvudman för verksamheten. Skollagen skiljer på undervisning och utbildning samt innehåller definitioner av dessa begrepp (1 kap. 3 §). Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. den verksamhet som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Med utbildning avses utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och i den yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Exempelvis omfattas det som sker och på skolgården under raster av begreppet utbildning.