bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — sände programmet Ekot i radio en intervju med huvudsekreterare som bl.a. uppgav att kommissionen inte hade fått ut anteckningar som tjänstemän gjort under arbetet med pandemihanteringen i , att kommissionen behövde ta del av dessa anteckningar för att kunna få en uppfattning om hur olika beslut vuxit fram och att materialet hade efterfrågats . Huvudsekreteraren uppgav vidare att ”vi är störda och pressade av det faktum att agerande har gjort att vi har fått än mindre tid för att fullfölja den uppgift som regeringen har gett kommissionen och de kunde ha flaggat upp för de här problemen”. Av radioinslaget framgår vidare att företrädare för inte ville ställa upp på en intervju och att hade översänt ett skriftligt svar. Enligt svaret förde löpande en dialog med om uppgifter som kommissionen ville ta del av och hade återkommande svarat på skriftliga frågor från och även försett kommissionen med skriftligt underlag. Vidare hade kontinuerligt översänt sammanställningar över de regeringsbeslut som fattats med anledning av arbetet med covid-19. Därutöver hade kommissionen enligt svaret genomfört flera intervjuer med statsråd, statssekreterare och tjänstemän på olika nivåer inom . hade även tagit del av handlingar på plats i . När det gällde personliga noteringar som tjänstemän eventuellt kunde ha gjort till stöd för minnet framgår av svaret att det är uppgifter som inte förfogar över och att anteckningsböcker m.m. som kommissionen hade bett att få ta del av ”omfattas alltså inte av skyldigheten i förordningen”. Slutligen finns i det skriftliga svaret exempel på handlingar som hade fått ta del av och uppgift om att kommissionen skulle få ta del av intern e-post som hade skickats mellan vissa statssekreterare och presschefen . publicerade bl.a. en artikel om att hade överlämnat bl.a. sammanställningar från möten i GSS till . Kommissionens ordförande hade enligt artikeln i ett mejl till Tidningarnas Telegrambyrå bekräftat att tagit emot omfattande dokumentation från , att kommissionen höll på att gå igenom materialet och att han inte kunde säga om materialet motsvarade det som efterfrågats av kommissionen. Socialminister var gäst i Ekots lördagsintervju som sändes i radio. I programmet uppgav intervjuaren att hade lämnat ut sådant material till som efterfrågats av kommissionen . På frågan varför hade haft svårt att få ut materialet uppgav att kommissionen kontinuerligt fått ta del av allmänna handlingar, sekretessbelagda handlingar och annat material. hade dock behövt säkerhetsskyddspröva vissa uppgifter. Dessutom hade haft möten med företrädare för och regeringen och vid dessa möten hade bl.a. olika handlingar och material diskuterats. konstaterade hon att och inledningsvis hade haft olika uppfattningar om vilka uppgifter som kunde lämnas ut till kommissionen men att hon hoppades att frågan nu var utredd. Intervjuaren hänvisade bl.a. till breda begäran om att få ta del av vissa uppgifter och nämnde vissa typer av handlingar som hade efterfrågats av kommissionen. framhöll att uppdrag bl.a. är att granska regeringens agerande och att det därför givetvis är viktigt att kommissionen får ta del av efterfrågat material. Hon kunde inte närmare gå in på vilket material som kommissionen inte fått ta del av men hennes bild var att kommissionen löpande hade fått tillgång till väldigt många handlingar och omfattande material. uppgav vidare att det inte finns några protokoll från mötena i GSS. Däremot finns det annan dokumentation från mötena, t.ex. lägesbilder, tjänsteanteckningar och dagordningar och dessa dokument hade kommissionen fått ta del av. Dessutom pågick enligt en dialog med för att se till att kommissionen får ta del av de handlingar som kommissionen behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. fick även frågor om annoterade dagordningar vid möten i GSS. Sådana dagordningar består enligt av talepunkter för den personen som är ordföranden vid mötena och innehåller inga uppgifter om vad som diskuteras vid mötena. Gruppen fattar inte heller några beslut. Svar på skriftliga frågor om tillgång till dokument besvarade socialminister ett antal skriftliga frågor om tillgång till dokument hos (fr. 2021/22:782–784, 805, 820 och 821). I svaret anförde bl.a. följande: Det är regeringen som har tillsatt för att utvärdera regeringens, myndigheternas, regionernas och kommunernas förmåga att hantera pandemin. Detta för att göra en grundlig analys av händelserna som också kan ligga till grund för beredskapen inför framtida kriser. Det finns ingen anledning att inte redogöra för allt i regeringens agerande och kommissionen ska få tillgång till alla uppgifter som förfogar över och som kommissionen kan behöva. har enligt förordningen (2021:400) om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter till rätt att få del av uppgifter som kommissionen behöver för att fullgöra sitt utredningsuppdrag. Detta innebär att sammantaget redan har fått ta del av ett mycket stort antal uppgifter som finns tillgängliga i verksamhet, både allmänna handlingar som är offentliga och uppgifter som förekommer i handlingar som inte är allmänna eller som omfattas av sekretess. Jag står till förfogande för att beskriva hanteringen av de frågor och processer som jag ansvarar för och talar gärna med dem fler gånger. Mina statssekreterare har också tagit initiativ till att träffa kommissionen för att närmare kunna redovisa hur t.ex. processerna i departementet och kontakterna med berörda myndigheter har sett ut. träffade även tjänstemän från för att reda ut vilka uppgifter bedömer att de saknade. överlämnade alltså sitt slutbetänkande under pandemin (SOU 2022:10) till socialminister . I betänkandet behandlar bl.a. kontakterna med för att få ta del av uppgifter och underlag (s. 48 f. och 676 f.). Enligt Coronakommissionen fördes mot slutet av kommissionens arbete en intensiv och uppmärksammad diskussion med företrädare för om tillgång till dokumentation för att försöka förstå kansliets och regeringens hantering av pandemin. Det framhålls att från sida har mötts av invändningar som på intet sätt haft med den pågående pandemihanteringen att göra. Bland annat har sagts att efterfrågade handlingar inte finns, att inte förfogar över dem eller att, såvitt gällde viss e-posttrafik, de ”inte kan anses ge en fullständig eller rättvisande bild”. Enligt Coronakommissionen borde det länge, åtminstone , ha stått klart för vilka slags handlingar kommissionen önskade ta del av. Det rörde sig om handlingar som kunde ge insikter om hur möjliga beslut och åtgärder under pandemin hade diskuterats i och i regeringskretsen liksom om vilka avvägningar som gjorts mellan smittskydd och andra samhällsintressen. Det framgår av slutbetänkandet att något bistånd från sida med att identifiera vilka handlingar i dess förvar som kunde vara av intresse för inte lämnades förrän kommissionens mellanhavanden med hade kommit till allmän kännedom. Därefter medverkade aktivt till att ta fram underlag för kommissionens bedömningar. framhålls att när det gäller tillgång till viss mejlkommunikation ändrade sig redan före publiceringen i medierna. Enligt Coronakommissionen hade den räknat med att få ta del av ett fullständigt underlag senast , före jul- och nyårshelgerna. I stället fick kommissionen successivt ta del av dokumentation . Enligt Coronakommissionen har den inledande oviljan att bistå kommissionen och den sena omvändelsen påverkat arbetet med slutbetänkandet på främst två sätt. För det första har det försenat och försvårat bedömningen av det material fått del av. Det har i sin tur inneburit att bedömningen av regeringens och hantering som kommissionen haft i uppdrag att göra fått ske under en betydande tidspress, även om kommissionen likväl till slut kunde skapa sig en bild av materialet. För det andra har det inneburit att orimligt mycket tid och uppmärksamhet gått åt till denna sak i ett skede av kommissionens arbete då främst sekretariatets ansträngningar helt borde ha varit inriktade på att färdigställa slutbetänkandet i dess helhet. konstaterar kommissionen att en hel del av det material som efterfrågats troligen inte finns. Utredningsväsendet, eller kommittéväsendet, berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas med eller utan parlamentariskt inslag och att ange riktlinjer för hur kommitténs arbete ska bedrivas. Statsrådsberedningen har tagit fram (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet. När det gäller själva direktiven anges i att innehållet varierar från fall till fall. är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att det avgörande här är bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utredningsuppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad har sagt i frågan. I betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problem och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att en kommitté och – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Av 12 kap. 1 § regeringsformen följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet. Vid enstaka tillfällen har regeringen tillsatt vissa extraordinära organ (s.k. undersökningskommissioner, granskningskommissioner eller medborgarkommissioner) med uppdrag att undersöka ett visst händelseförlopp av särskild betydelse (Hirschfeldt, Undersökningskommissioner – extraordinära inslag i ”the ”, till , 2013, s. 155 f.). I uppdraget har i regel ingått att utreda fakta och förlopp samt ansvarsförhållande och andra konsekvenser för framtiden. Sådana kommissioner och andra undersökande utredningar uppträder främst i form av tillfälliga statliga myndigheter under regeringen. Andra former av utredningar är uppdrag till särskilda myndigheter och särskilt tillsatta haverikommissioner eller fast organiserade kommissioner eller inspektioner. De närmare formerna för arbetet i en statlig kommission framgår av kommissionens direktiv, och kommittéförordningen är tillämplig på kommissionens arbete. Hur arbetet i en kommission ska utföras regleras ytterst av vilka rättsliga befogenheter kommissionen har (Hirschfeldt s. 163). Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser om undersökningskommissioner. En kommission har i vissa fall getts särskilda undersökningsbefogenheter i lag eller stöd i lag för att hålla vissa uppgifter under sekretess (42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen). Av 42 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen följer att regeringen får meddela föreskrifter om att sekretess, motsvarande den som enligt detta kapitel gäller hos Justitiekanslern, ska gälla i verksamhet som bedrivs av en särskild som regeringen har tillsatt. En av de mer uppmärksammade kommissionerna är katastrofkommission. Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, att tillkalla en oberoende kommission med uppgift att bl.a. utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i hade inneburit och klargöra på vilket sätt de erfarenheterna kunde tas till vara. överlämnade kommissionen sitt betänkande och – granskning och förslag (SOU 2005:104) till ansvarigt statsråd. Kommissionen behandlade bl.a. frågan om inhämtande av uppgifter från myndigheter och tjänstemän (s. 43). I denna del framhöll kommissionen bl.a. följande: fanns i 6 § kommittéförordningen en uttrycklig skyldighet för statliga myndigheter att lämna upplysningar och avge yttranden när en kommitté begärde det. Denna skyldighet ansågs omfatta både muntliga och skriftliga uppgifter. Även om bestämmelsen särskilt tog sikte på själva myndigheten ansågs den omfatta också enskilda befattningshavare hos myndigheten. I den nu gällande kommittéförordningen finns ingen motsvarande bestämmelse. Härav kan dock inte den slutsatsen dras att statliga myndigheter under regeringen och dess befattningshavare numera inte är skyldiga att lämna upplysningar på begäran av en kommitté. Enligt 6 § förvaltningslagen skall myndigheter samverka på så sätt att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. [– – –] Det torde stå alldeles klart att de statliga myndigheter som en kommitté enligt direktiv av regeringen är satt att granska är skyldiga att medverka genom att lämna upplysningar med mera. Även befattningshavare – åtminstone på viss nivå – hos en sådan myndighet torde vara skyldiga att medverka och med myndighetens medgivande lämna upplysningar om verksamheten och sina handläggningsåtgärder med mera. Med denna begränsade reglering följer att några möjligheter till förhör eller till tvångsmedel inte finns. Frågan om vad som åligger en offentlig tjänsteman i förhållande till ovan nämnda katastrofkommission behandlades av JO i ett tillsynsärende 2006 (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, redogörelse /08:JO1 s. 244 f. och Hirschfeldt s. 165). I ärendet lämnade JO kritiska uttalanden mot en statssekreterare och uppgav bl.a. följande: Vad som enligt det sagda har framkommit rörande oklarheter i (N.N. :s) upplysningar inför kommissionen väcker frågan vad som rimligen kan krävas av en offentligt anställd person som lämnar upplysningar av detta slag. Bör denne förbereda sig på något visst sätt exempelvis genom en särskild kontroll av riktigheten av de upplysningar han lämnar, äger han förtiga eller utesluta vissa upplysningar? Svaret synes delvis självklart. Skall ett kommissionsarbete ha någon mening bör kommissionen naturligtvis i all möjlig utsträckning få riktiga upplysningar från dem som frågas ut. Det är också naturligt att i detta avseende ställa särskilda krav på offentligt anställda tjänstemän. Det är mot denna bakgrund jag funnit mig böra ta upp saken till utredning. Det kan också framhållas att när en särskild kommission tillsätts för att granska myndigheters arbete under ett visst skeende kan det – som i förevarande fall – finnas anledning för JO att avstå från att granska samma händelseförlopp. För att granskningen på medborgarnas uppdrag i en sådan situation inte skall vara mindre effektiv och klargörande än när den sker genom JO:s försorg är det av yttersta vikt att befattningshavare som lämnar uppgifter till en särskild kommission gör det sanningsenligt och så fullständigt som möjligt. Förordning om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter till beslutade regeringen att utfärda förordningen (2021:400) om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter till . I 1 § anges att utöver vad som annars följer av lag eller förordning är myndigheter under regeringen skyldiga att lämna uppgifter till kommissionen. Vidare framgår av förordningen att myndigheter under regeringen ska på begäran av lämna uppgifter som de förfogar över om kommissionen behöver uppgifterna för att fullgöra sitt utredningsuppdrag (2 §). Av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen följer att till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen anges att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen anses en handling ha upprättats hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Enligt förarbetena till bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen intar de statliga kommittéerna i sin utredande verksamhet en så självständig ställning i förhållande till att handlingar som utväxlas mellan en kommitté och ett departement i princip blir att anse som allmänna (prop. 1975/76:160 s. 153). Av 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen följer att en minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningen anses dock som upprättad om den har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses inte som allmänna (2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Handlingen anses dock vara allmän om den tas om hand för arkivering. I 42 kap. 1–4 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i Justitiekanslerns verksamhet. Enligt 42 kap. 10 § får regeringen meddela föreskrifter om att sekretess, motsvarande den som gäller hos Justitiekanslern, ska gälla i verksamhet som bedrivs av en särskild som regeringen har tillsatt. beslutade regeringen att ändra 11 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) på så sätt att sekretess motsvarande den som enligt bestämmelserna ovan gäller hos Justitiekanslern även skulle gälla i verksamhet. Ändringen trädde i kraft . Rekommendation från om att öka bevarandet av dokumentation har uppmanat aktörer inom offentlig och privat sektor att öka sitt bevarande av handlingar som på olika sätt belyser hur coronapandemin påverkat verksamheten. Dokumentation från är enligt samhällsviktig information som måste tas till vara och bevaras. Detta för att det ska gå att få en komplett bild av samlade insatser för att möta och hantera krisens inverkan på samhället. För statliga myndigheter har tagit fram särskilda rekommendationer om nödvändiga åtgärder. En nödvändig åtgärd kan enligt vara att ta till vara handlingar som i normalfallet inte blir allmänna handlingar men som i detta läge kan ge information om krisen. Det kan t.ex. handla om intern kommunikation såsom e-postkorrespondens, minnesanteckningar och information till anställda. Utskottet granskade socialministerns agerande i förhållande till (bet. 2020/21:KU20 s. 398 f.). Det som utskottet hade att granska i ärendet var socialministerns och agerande i samband med att skulle presentera sitt första delbetänkande. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att uppdrag skilde sig från de kommittéer och särskilda utredare som regeringen regelbundet tillsätter med uppdrag att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag. Den hade tillsatts efter överläggningar med partier för att bl.a. utvärdera regeringens åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter. Enligt utskottet fick kommissionen anses vara ett sådant extraordinärt organ (s.k. undersökningskommissioner eller granskningskommissioner) som omnämns i litteraturen. Utskottet framhöll att det är av stor betydelse att värna utredningsväsendets integritet och objektivitet. När det gäller en kommission med uppgift att granska bl.a. regeringens hantering av en viss fråga eller situation ansåg utskottet att det dessutom är angeläget att slå vakt om kommissionens självständighet i förhållande till regeringen. Ett lämpligt sätt att tydliggöra detta förhållande kunde enligt utskottet vara att i kommittédirektiven särskilt lyfta fram att det är fråga om en oberoende kommission. Utskottet framhöll att den omständigheten att en kommission är en tillfällig myndighet under regeringen endast bör ses som en formell inordning i myndighetsorganisationen och för att lösa vissa praktiska arrangemang i utrednings-arbetet. Av granskningen framgick att en tjänsteman i hade kontaktat sekretariat för att höra om departementet kunde få del av kommissionens delbetänkande i förväg, att socialministern närvarat vid pressträffen om kommissionens delbetänkande och att hon inlett pressträffen med att presentera kommissionens uppdrag och därefter två kommande utredningsuppdrag, bl.a. om en ny äldreomsorgslag. Utskottet konstaterade att det av granskningen inte framgick att socialministern och på något sätt hade försökt påverka innehållet i delbetänkande. En fråga var dock enligt utskottet hur avpassade kontakten i förväg och upplägget av pressträffen hade varit givet kommissionens uppdrag och roll. Utskottet noterade att socialministern och i granskningen hade gjort jämförelser med sådana kommittéer eller särskilda utredare som regeringen regelbundet tillsätter. Enligt utskottet innebär sådana jämförelser en risk för att den självständighet som kommissioner åtnjuter inte kommer att återspeglas på rätt sätt vid pressträffar och dylikt. Utskottet underströk vikten av att kontakter, inklusive pressträffar, med kommissioner som sköts utifrån ett väl tilltaget respektavstånd, som fullt ut svarar mot den självständighet som kommissioner både bör och ska åtnjuta. Utskottet utgick från att de fortsatta kontakterna med skulle komma att vara präglade av ett sådant respektavstånd. Utskottet har genom bl.a. skrivelser som sänts till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades , och fyra promemorior som upprättats inom , förvaltningsavdelningen, respektive Statsrådsberedningen (bilaga A2.3.3–5). På frågor om vilka kontakter som har varit mellan och anförs i svarpromemorian från att sådana kontakter förekom löpande sedan kommissionen tillsattes och att när det gällde tillgång till handlingar m.m. skedde merparten av kontakterna med för krishantering.