bet · H901FiU24 · 2022-06-10 00:00:00 — Hon saknade också en kommunikation från om hur avvecklingen av tillgångsköpen skulle gå till och hur avvecklingen skulle hanteras i relation till reporäntan givet att banken räknade med att reporäntan skulle ligga oförändrad framåt. började inflationen stiga. Uppgången berodde enligt på omfattande flaskhalsar i produktionen, vilket bl.a. ledde till stigande energipriser och brist på vissa insatsvaror, och på en relativt hög allmän efterfrågan. Att i det läget, som gjorde, prognosticera en oförändrad reporänta till 2024 var enligt inte en trovärdig prognos. ansåg att redogörelse för penningpolitiken 2021 var lättläst och bl.a. innehöll en intressant fördjupning om köp av tillgångar under pandemin. Hon saknade däremot en mer fördjupad diskussion i rapporten om kommunikation under pandemin, de prognos-problem som banken ställdes inför och de avgörande motiven till utformningen av penningpolitiken. Utskottet har utvärderat den svenska penningpolitiken under perioden 2019‒2021 med fokus på 2021. Utskottet har tidigare granskat utvecklingen i betänkandena /20:FiU24 och 2020/21:FiU24. Utskottet konstaterar att coronapandemin kraftigt påverkade den svenska och globala ekonomin även . Nya varianter av viruset spreds över världen och osäkerheten om utvecklingen var stor under större delen av året. Trots det tilltog den ekonomiska återhämtning som tog fart , och låg , och flera andra länders, BNP på en högre nivå än före pandemins utbrott, främst tack vare tillgången till vaccin, det stigande antalet vaccinerade och de omfattande ekonomisk-politiska åtgärder som vidtogs för att stödja den ekonomiska återhämtningen. Utskottet konstaterar att den svenska inflationen, precis som , varierade . Priserna började dock stiga under framför allt på grund av kraftigt ökade priser på energi och flaskhalsar i produktionen i spåren av pandemin, vilket bl.a. ökade priserna på frakt och ledde till varubrister inom olika områden. låg inflationstakten mätt enligt KPIF på strax , den högsta nivå som noterats . Utskottet noterar att inflationen fortsatte att stiga till följd av bl.a. fortsatt stigande energipriser och andra effekter av invasion av . Utskottet konstaterar att inflationen mätt enligt KPIF steg med i genomsnitt , vilket är över inflationsmålet på , men inom variationsintervallet . Rensat för energiprisutveckling steg KPIF-inflationen med , vilket är under målet men inom variationsintervallet, och endast något högre än uppgången . Under utvärderingsperioden 2019‒2021 ökade KPIF med i genomsnitt , vilket är under inflationsmålet men inom variationsintervallet. fortsatte att köpa tillgångar För att stödja återhämtningen och kreditgivningen i den svenska ekonomin fortsatte att köpa tillgångar för ytterligare ca . Sammantaget innebär det att sedan pandemins utbrott köpt tillgångar för , framför allt s.k. säkerställda obligationer med bostäder som säkerhet. Detta är enligt utskottet en ofantlig summa, även om köp varit mindre än flera andra centralbankers tillgångsköp . I förra årets utvärdering av penningpolitiken efterlyste utskottet en fördjupad utvärdering över tillgångsköpen och köpens effekter på den finansiella och reala ekonomin (bet. 2020/21:FiU24). Utskottet noterar att publicerade en fördjupning om coronakrisen och köp av värdepapper i Redogörelse för penningpolitiken 2021. Fördjupningen är enligt utskottet intressant ur många aspekter, och utskottet kan konstatera att omfattande åtgärder på många sätt har bidragit till den relativt snabba ekonomiska återhämtningen under pandemin. Utskottet saknar dock fortfarande en mer omfattande analys av t.ex. bostadsobligationsköpens effekter på fastighetspriserna och den finansiella stabiliteten och tillgångsköpens effekter på inkomst- och förmögen-hetsfördelningen i samhället. Utskottet kan i detta sammanhang också notera att även Karnit Flug och efterlyser fler analyser av tillgångsköpens effektivitet och sidoeffekter i den utvärdering av penningpolitik 2015‒2020 som Flug och Honohan genomfört på uppdrag av utskottet (2021/22:RFR4, se nedan under rubriken penningpolitiken 2015‒2020). Utskottet höll en öppen utfrågning om Redogörelse för penningpolitiken 2021. Som framgår av protokollet från utfrågningen (se bilaga 1) var opponenterna kritiska till att fortsatte att köpa tillgångar och till och med förlängde och utökade köpprogrammet när den akuta fasen av pandemin var över, den globala och svenska ekonomin återhämtat sig, de finansiella marknaderna stabiliserat sig och räntorna och riskpremierna på olika marknader sjunkit under den nivå rådde innan pandemins utbrott. Enligt opponenterna bidrog köpen bl.a. till fortsatt stigande bostadspriser. i efterhand kan utskottet till viss del dela opponenternas uppfattning, särskilt när det gäller de fortsatta köpen när den ekonomiska återhämtningen var relativt stark och inflationen steg i snabb takt. Utskottet kan i detta sammanhang också notera att direktionen inte varit enigt om omfattningen av tillgångsköpen. Enligt utskottet var det ekonomiska läget dock fortfarande mycket osäkert när beslutade att förlänga och utöka köpprogrammet . Smittspridningen tog ny fart i både och omvärlden och det rådde en stor osäkerhet om hur nya vågor av smittspridning skulle påverka den ekonomiska aktiviteten. valde i det läget att utöka och fortsätta med tillgångsköpen för att stödja återhämtningen och minska risken för en ny djup nedgång i den ekonomiska aktiviteten. Utvärdering av penningpolitik 2015‒2020 Utvärderingen av penningpolitik 2015‒2020 är utskottets fjärde externa och oberoende utvärdering av den svenska penningpolitiken. Utskottet delar utvärderarnas övergripande bedömning att penningpolitiken varit kraftfull och att den skilde sig markant från den politik som fördes under den tidigare utvärderingsperioden 2010‒2015. Utvärderarnas bild av inflationsutvecklingen behöver dock nyanseras med att inflationen till stor del berodde på stigande energipriser och inte på ett ökat underliggande inflationstryck i den svenska ekonomin. Utskottet delar också utvärderarnas bedömning att agerade snabbt och beslutsamt för att minska de ekonomiska och finansiella effekterna av pandemin. Utvärderarna ifrågasätter höjningar av reporäntan från ‒0,till 0 . Utskottet noterar att utvärderarnas bedömning av räntehöjningarna ligger i linje med den bedömning som utskottet gjorde i samband med utskottets granskning av penningpolitiken 2019. Negativa räntor och tillgångsköp bör enligt utvärderarna fortsätta att ingå i penningpolitiska verktygslåda, men de bör användas med försiktighet. Utskottet instämmer i utvärderarnas bedömning att det saknas kunskap om instrumentens effektivitet och sidoeffekter. Utskottet delar därför utvärderarnas uppfattning att det behövs fördjupade utvärderingar och studier av t.ex. bostadsobligationsköpens effekter på prisutveckling och finansiell stabilitet och köpens effekter på olika marknader och på inkomst- och förmögenhetsfördelningen i samhället. Vid sidan av de årliga utvärderingarna av penningpolitiken genomför utskottet även externa utvärderingar av penningpolitiken, ungefär . har tre externa utvärderingar genomförts och behandlats. Den första genomfördes av professorerna och avsåg perioden 1995‒2005 (2006/07:RFR1), den andra av professorerna (2010/11:RFR5) för perioden 2005‒2010 och den tredje för perioden 2010‒2015 av professor och den tidigare chefen för (2015/16:RFR6). och början av 2021 utsåg utskottet , tidigare chef för , och Karnit Flug, tidigare chef för , att genomföra en fjärde utvärdering, nu för perioden 2015‒2020. Flug och Honohan påbörjade sitt arbete och lämnade över sin utvärdering till utskottet (2021/22:RFR4). I samband med överlämnandet beslutade utskottet att skicka utvärderingen på remiss till ett fyrtiotal remissinstanser för yttrande. höll utskottet en sluten utfrågning med Flug och Honohan. Nedan behandlar utskottet utvärderingen och remissinstansernas yttranden. Sammanfattning av rapporten av penningpolitik 2015‒2020 Utvärderarna konstaterar generellt att penningpolitiken under perioden 2015‒2020 skilde sig ganska markant från den politik som fördes under den tidigare utvärderade perioden 2010‒2015. den aktuella utvärderings-perioden började ändrade sin tidigare mycket försiktiga hållning för att bl.a. motverka stigande bostadspriser. Styrräntan sänktes aggressivt till och banken började köpa tillgångar för att göra penningpolitiken ännu mer expansiv. Penningpolitiken var kraftfull, enligt utvärderarna. Med dessa åtgärder lyckades banken nå sitt lagstadgade mål om prisstabilitet bättre än under den tidigare utvärderingsperioden. Inflationen låg inom toleransintervall på kring målet och låg kvar på den nivån till början av pandemin 2020. Den övergripande ekonomiska utvecklingen var någorlunda bra . Den årliga tillväxten var högre än i euroområdet och arbetslösheten sjönk, dock i mindre omfattning än i euroområdet. Finansmarknaderna fungerade väl under 2015‒2019 och skillnaderna i risk på olika marknader var små. Den turbulens som uppstod i början av coronapandemin blev kortvarig och lugnet återställdes snabbt. Utvärderarna konstaterar också att meningsskiljaktigheterna i direktionen har varit mindre skarpa jämfört med den tidigare utvärderingsperioden. Antalet reservationer mot de penningpolitiska besluten minskade och de skiljaktigheter som fanns handlade i huvudsak om tidpunkten för förändringar snarare än penningpolitikens allmänna inriktning. Utvärderarna konstaterar att inte skulle ha sänkt reporäntan om det inte hade varit för det exceptionellt låga ränteläget i världen, framför allt i euroområdet. Trots det dröjde det efter att () sänkt sin viktigaste styrränta innan sänkte sin reporänta till ‒0,. höjde reporäntan tillbaka till och trots att den svenska inflationen först hade nått inflationsmålet och återigen var på väg under målet. Dessutom var inflationsförväntningarna i ekonomin på väg ned och arbetslösheten på väg upp. Enligt utvärderarna kan höjningarna av reporäntan 2019 och 2020 betecknas som en relativt snabb åtstramning av penningpolitiken, och agerande motsvarades inte av ett liknande agerande hos andra centralbanker som använt sig av negativa styrräntor . åtstramning kan inte förklaras som en nödvändig respons på stigande inflation eller ekonomisk uppgång, utan en rimligare tolkning är, enligt utvärderarna, att ville upphöra med negativa räntor eftersom de uppfattade att den negativa räntan inte hade gett sådana resultat att det var motiverat med en fortsatt användning, givet att risken för negativa sidoeffekter kunde öka vid en långvarig användning. köpte tillgångar i två omgångar . Den första omgången var då köpte statsobligationer för att göra penningpolitiken mer expansiv och få upp inflationen mot inflationsmålet. Omfattningen av köpen var mindre än ECB:s köpprogram och fasades successivt ut. Den andra omgången var under pandemin då köpen ökade kraftigt och antalet tillgångsslag utvidgades. Enligt utvärderarna krävdes det snabba åtgärder i samband med pandemins utbrott. Enligt utvärderarna växte också med uppgiften och visade god krisberedskap, beslutsamhet och kollegialitet när det gällde att snabbt ta fram penningpolitiska lösningar. Men köp av en sådan omfattning som genomfördes under pandemin väcker enligt utvärderarna viktiga frågor om effektivitet och sidoeffekter som inte fått tillräcklig uppmärksamhet i de analyser som gjorts. Till exempel bestod köp till största delen av säkerställda obligationer med bolån som säkerhet (andra centralbanker köpte i huvudsak statsobligationer), vilket sannolikt också ökade efterfrågan inom bostadssektorn och drev upp priserna på bostäder. Att under pandemin inte köpte fler statsobligationer berodde bl.a. på den begränsade likviditet som fanns kvar på den marknaden efter tidigare köp och på att det fanns farhågor om att en fortsatt ökning av statsobligationsköpen skulle väcka frågor om man bröt mot förbud mot monetär finansiering. Under pandemin köpte även företagspapper, dock i betydligt mindre omfattning, men det innebar att drogs in i en direktfinansiering av företag, vilket medförde nya utmaningar. Bostadsprisernas roll i penningpolitiken Bostadsefterfrågan och prisutvecklingen på bostäder var i fokus under den tidigare utvärderingsperioden 2010‒2015. Under den aktuella utvärderings-perioden har dock denna fråga varit mindre framträdande. Bostadspriserna nådde en topp 2017 innan de började stiga igen 2020. Utvärderarna noterar att ledamöterna i riksbanksdirektionen var oroade över vilka effekter de låga räntorna skulle kunna få på bostadspriserna och efterlyste makrotillsynsåtgärder, men däremot övervägdes inte, i alla fall inte uttryckligen, någon åtstramning av penningpolitiken för att motverka de stigande bostadspriserna. köp av bostadsobligationer under pandemin har i stället hållit nere bolåneräntorna, vilket ökat efterfrågan och höjt priserna inom sektorn. Enligt utvärderarna har i allmänhet en utmärkt kommunikations-strategi, men bankens framåtblickande vägledning har länge fått kritik. Till exempel har inte reporänteprognoser legat i närheten av utfallen, vilket enligt utvärderarna kan förklara varför den framåtblickande vägledningen inte påverkar marknadens förväntningar så mycket som man hade kunnat förvänta sig. Detta gäller i ännu högre grad när i sina prognoser även signalerar om tillgångsköp. Enligt utvärderarna bör ompröva metoden för att tillkännage en förväntad räntebana och klargöra när den inte innebär ett åtagande, och dessutom klargöra att räntebesluten är beroende av hur de ekonomiska förhållandena utvecklar sig. Ett tillfälle när den framåtblickande vägledningen skapade friktion var när började signalera att reporäntan skulle höjas tillbaka till . , när den första höjningen genomfördes, pekade det ekonomiska läget inte lika tydligt som tidigare på att det var rätt väg att gå. kände sig ändå tvungen att genomföra räntehöjningarna för att behålla sin trovärdighet. Ett annat tillfälle var när det tog från det att tillkännagett att de skulle köpa företagsobligationer tills köpen påbörjades. När köpen sedan väl kom igång behövdes de inte längre, men kände sig tvungen att ändå genomföra köpen för att behålla sin trovärdighet. var låst vid sin tidigare framåtblickande vägledning. Internationell påverkan och växelkursen Genomförandet av svensk penningpolitik begränsas av och marknadernas starka koppling till omvärlden. Utvärderarna tycker att det är slående hur de svenska obligationsräntorna har följt de tyska obligationsräntorna nedåt till ännu mer negativa nivåer även efter att höjde den negativa reporäntan tillbaka till . Det är en bekräftelse på att förhållandena på den svenska finansmarknaden inte enbart styrs av . Enligt utvärderarna visar utvecklingen att den svenska kronan inte är lika såbar för kapitalinflöden som t.ex. valutorna i och när de korta räntorna blir högre än ECB:s. Det visar att har ett större handlingsutrymme i fråga om sina styrräntor. Sidoeffekter av en expansiv penningpolitik Utvärderarna konstaterar att de senaste årens användning av en bredare uppsättning penningpolitiska verktyg för att nå inflationsmålet, som t.ex. negativa räntor och tillgångsköp, har lett till att centralbankerna kommit in på ett territorium med okända sidoeffekter av penningpolitiken. Enligt utvärderarna är det först som och andra centralbanker börjat analysera nettoeffekterna av den expansiva penningpolitiken på t.ex. inkomst- och förmögenhetsfördelning och på klimatförändringar. behöver, enligt utvärderarna, undersöka dessa frågor mer ingående för att behålla allmänhetens förtroende för banken och penningpolitiken. Utvärderarna har gått igenom det förslag till ny riksbankslag som behandlas av (prop. 2021/22:44). Utvärderar konstaterar bl.a. att hänsyn till den reala ekonomins utveckling i utformningen av penningpolitiken införs som ett sekundärt mandat för samt att preciseringen av prisstabilitet ska underställas för godkännande. Dessa förslag visar enligt utvärderarna att med rätta är angelägen om att vara nära involverad utan att för den skull äventyra nödvändiga oberoende. Om hänsyn till den realekonomiska utvecklingen hade varit ett mandat i den nuvarande lagstiftningen hade, enligt utvärderarna, återgången från den negativa räntan fördröjts eftersom tillväxten då var på väg ned och arbetslösheten på väg upp. I lagförslaget föreskrivs att också finansiell stabilitet ska vara ett sekundärt mandat för . Förslaget skiljer den lagstiftande befogenheten för åtgärder för finansiell stabilitet och den lagstiftande befogenheten för penningpolitik, och genom att identifiera ett begränsat antal verktyg som ska betraktas som penningpolitiska verktyg leder lagförslaget, enligt utvärderarna, till att det införs en artificiell uppdelning som sannolikt kommer att bli omöjlig att upprätthålla i praktiken. Erfarenheter från andra länder visar, enligt utvärderarna, att försök att göra en uppdelning mellan verktyg som inriktas på prisstabilitet respektive finansiell stabilitet kan leda till åtgärder som inte är optimala för något av målen. Flug och Honohan lämnar tio rekommendationer om utformningen av penningpolitiken. Rekommendationerna sammanfattas i punkterna nedan. • Rekommendation 1 penningpolitiska mandat. Utvärderarna välkomnar förslaget till utvidgning av mandat i förslaget till ny riksbankslag (prop. 2021/22:41) eftersom produktion och sysselsättning därmed inkluderas formellt som ett sekundärt mål för verksamhet. I praktiken har banken redan vägt in realekonomin när den utformat sina penningpolitiska åtgärder, men det är positivt med ett förtydligande eftersom det bidrar till att undanröja eventuella tvivel om betydelsen av dessa överväganden. • Rekommendation 2 Målet. Övergången från KPI till KPIF har varit lyckad. inflationsmål bör, enligt utvärderarna, inte avvika alltför mycket från praxis för de större centralbankerna hos ekonomiska och finansiella samarbetspartner. Enligt utvärderarna bör därför kontinuerligt utvärdera inflationsmålets utformning i vidare bemärkelse, framför allt om ett visst överskridande av målet bör godtas som kompensation för att målet har underskridits när styrräntans nedre gräns har nåtts. I den befintliga lagstiftningen är det sak att definiera prisstabilitet och välja inflationsmål. I förslaget till ny riksbankslag ska precisering av prisstabilitetsmålet godkännas av . Det innebär enligt utvärderarna att oberoende minskas i viss mån, men är , enligt utvärderarna, mer oberoende än många andra centralbanker. En viktig nackdel med förslaget är att det skulle kunna ge en risk för ”inaction bias” (tendens att inte göra något) om skulle vilja ändra inflationsmålet, men inte enkelt kan formulera detta på ett sätt som skulle få nödvändigt stöd i . Denna risk kan undvikas om fortsätter att i praktiken överlåta de tekniska aspekterna av inflationsmålets utformning till . • Rekommendation 3 Verktygslådan ‒ räntor. Negativa styrräntor bör fortfarande ingå i verktygslåda. Erfarenheterna har generellt varit positiva, med ett nästan fullständigt genomslag från den viktigaste styrräntan till utlåningsräntor och andra viktiga räntor. Under pandemin införde ett program för vidareutlåning till subventionerade räntor. Programmet var brett och bankernas tillgång till programmet var enbart beroende av att medlen lånades ut till företag. Omfattningen av subventionen var dock begränsad. Även om programmet var lämpligt med tanke på de omständigheter som rådde när det infördes anser utvärderarna att inte bör gå vidare och införa sådana snedvridningar. Subventioner för prioriterade ekonomiska sektorer bör hellre kanaliseras genom statsbudgeten. • Rekommendation 4 Verktygslådan ‒ tillgångsköp. Köp av tillgångar har visar sig vara ett värdefullt verktyg både i och övriga länder när reporäntan närmat sig sin nedre gräns. Dessa verktyg bör fortsätta att ingå i verktygslådan. Det är dock mindre önskvärt att tillgångsköpen omfattar mer än köp av statsobligationer. Köp av företagsobligationer och företagscertifikat bör endast övervägas av akuta störningar på marknaden. Köp av bostadsobligationer, som utgjort den största delen av program för köp av tillgångar, innebär att finansieringen i högre grad gynnar bostadsfastigheter. När överväger ytterligare köp av säkerställda obligationer bör den noggrant överväga om denna viktiga sidoeffekt är önskvärd eller acceptabel. • Rekommendation 5 Att avsluta expansiva åtgärder. bör i högre grad uppmärksamma scenarier där tillgångsköp och andra extraordinära åtgärder som infördes under pandemin kan dras tillbaka och den bör förtydliga sina planer ytterligare. Framför allt bör den klargöra i vilken ordning den kommer att upphöra med köp av de olika tillgångsslagen. De första stegen bör vara att begränsa och därefter avsluta inköpen av företagsobligationer. Ordningsföljden för de olika stegen när extraordinära penningpolitiska åtgärder avvecklas bör alltid planeras och kommuniceras offentligt. • Rekommendation 6 Växelkursen. En kritiker menar att penningpolitiken borde inriktas på att säkerställa en stabilare växelkurs för den svenska kronan. Utvärderarna anser att , så länge det inte finns något beslut om att gå med i eurosamarbetet, har varit tillräckligt uppmärksam på växelkursen inom ramen för arbetet med att upprätthålla prisstabiliteten. agerande har varit tillräckligt för att undvika kraftiga förändringar i kronans externa värde som kan få allvarliga konsekvenser för konkurrenskraften eller den finansiella stabiliteten. • Rekommendation 7 Kommunikation och framåtblickande väg-ledning. Att förmedla skillnaden mellan prognos för reporäntan och bankens penningpolitiska åtaganden är fortfarande en utmaning för banken. Trots att vid upprepade tillfällen har påpekat att reporäntebanan är en prognos och inte ett åtagande, verkar allmänheten inte uppfatta den som enbart en prognos. Den framåtblickande vägledningen bör uppmärksammas och planeras mer i kommunikation. bör förtydliga vad som är en prognos, vad som är ett villkorat åtagande (och vilka villkoren är) och vad som är ett villkorslöst åtagande. Det faktum att reporäntan inte är ett åtagande rimmar illa med andra aspekter av framåtblickande vägledning. Trots att företagsobligationernas ränteskillnader redan minskat när programmet för köp inom företagssektorn var klart , kände sig tvungen att gå vidare och aktivera det. Detta visar att tillkännagivandet av programmet , både inom och utanför , uppfattades som ett åtagande och inte enbart som en prognos som var beroende av marknadsförhållandena. kände att den måste uppfylla åtagandet att genomföra programmet (för att upprätthålla trovärdigheten) trots att de omständigheter som låg till grund för programmet inte längre förelåg. Enligt utvärderarna talar mycket för att bör vara lite vagare i sin framåtblickande vägledning om tillgångsköp. Ett annat sätt att hantera problemet med tidsinkonsistens för penningpolitiska prognoser/åtaganden är att, särskilt med stor osäkerhet, presentera alternativa scenarier. presenterade tidigare olika scenarier för reporäntan, men har inte gjort det . • Rekommendation 8 Transparens i direktionens överläggningar. Protokollen från de penningpolitiska mötena innehåller ganska detaljerade uttalanden från varje direktionsledamot om de ekonomiska utsikterna och argumenten för den räntebana som är önskvärd. I den meningen är direktionen mycket transparent. Men eftersom protokollen inte är strukturerade kring frågor ger de inte någon tydlig bild av debatten eller de interna diskussionerna. Enligt utvärderarna skulle det vara önskvärt om det till protokollen bifogades ett mer detaljerat analytiskt avsnitt som mer ingående fokuserade på de viktigaste frågorna som diskuterades (särskilt de frågor där det uttryckts skiljaktiga åsikter) och sammanfattade de olika åsikter som framförts i dessa frågor. • Rekommendation 9 Sekundärt mandat för finansiell stabilitet. I förslaget till ny riksbankslag föreskrivs att finansiell stabilitet ska vara ett sekundärt mandat för .