bet · H901MJU26 · 2022-06-10 00:00:00 — Av propositionen framgår att det i avfallsförordningen finns ett beställaransvar som innebär att den som innehar avfall som har producerats eller hanterats i en yrkesmässig verksamhet endast får lämna avfallet till någon som har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för hanteringen. Den som lämnar avfallet ska också kontrollera att så är fallet, dvs. omfattas av en undersökningsplikt (5 kap. 18 §). Alla avfallsinnehavare som lämnar avfallet vidare för hantering omfattas av skyldigheten, även förmedlare och handlare. finns inte några sanktioner mot överträdelser av beställaransvaret, förutom i fråga om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd (29 kap. 9 § första stycket 15 ). Det är enligt regeringen av grundläggande vikt för en effektiv och fungerande avfallshantering att alla delar i en yrkesmässig hantering kan kontrolleras och spåras samt att illegal verksamhet kan förebyggas och beivras. Otillåten hantering av avfall kan ge höga förtjänster som upptäcktsrisken kan betecknas som låg. I kampen mot de olagligheter som förekommer inom de yrkesmässiga verksamheterna är det naturligt att fokusera på de som bedriver olagliga verksamheter. Alla företagare är dock beroende av sina kunder. Därför bör de som överlämnar eller överlåter avfall förmås att enbart anlita verksamhetsutövare som följer gällande regelverk. Att genom sanktioner hålla den ansvarig som överlämnar avfallet till någon som saknar tillstånd eller inte har gjort de anmälningar som krävs för avfallshanteringen är ett lämpligt instrument för att komma till rätta med missförhållanden inom avfallshanteringen. Regeringen konstaterar vidare att beställaransvaret enligt avfallsförordningen enbart innefattar en skyldighet att kontrollera att avfallsmottagaren har de tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för den hantering av avfallet som avfallslämnaren ger i uppdrag åt mottagaren – inte en kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med meddelade tillstånd eller anmälningar. Regeringen anser därför inte att ansvaret är för omfattande. Att den som inte följer sitt beställaransvar riskerar att dömas för brott innebär inte att avfallslämnare får någon ytterligare administrativ börda utan är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa att undersökningsplikten följs, mot bakgrund av de samhällsproblem som uppkommer vid felaktig hantering. Regeringen anser således att avfallsinnehavaren, oavsett om denne är avfallsproducent eller inte, bör kunna hållas ansvarig när mottagaren inte anmält eller har tillstånd för verksamheten. Det bör inte krävas att det uppkommit någon risk för miljön. I annat fall skulle en avfallslämnare kunna undgå ansvar genom överlåtelse i flera led. Även en förmedlare av avfallstjänster eller avfallsinnehavare i ett senare skede bör kunna hållas ansvarig om avfallet lämnas vidare till obehöriga mottagare. Av propositionen framgår att avfall kan ha lämnats och behandlats av flera aktörer i olika led innan det är färdigbehandlat. Regeringen konstaterar att en ursprunglig avfallsproducent har ett ansvar för att se till att avfallet genomgår en fullständig behandling, om inget annat har avtalats eller är föreskrivet (15 kap. 11 a § ). Den föreslagna straffbestämmelsen innebär dock inte att den ursprungliga avfallsproducenten får ett straffrättsligt ansvar för att se till att avfallet blir färdigbehandlat. Regeringen anser att en rimlig avgränsning av det straffrättsliga ansvaret är att avfallsproducenten ska se till att avfallet lämnas till en mottagare som är behörig att hantera avfallet på det sätt som avtalats mellan parterna. Om en avfallsproducent anlitar en insamlare för insamling av avfallet ska avfallsproducenten se till att insamlaren har det tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för verksamheten. Insamlaren bör därefter vara ansvarig för att avfallet lämnas vidare för behandling till en behörig behandlare. Det straffrättsliga ansvaret bör således inte enbart omfatta den ursprungliga avfallsproducenten utan alla som hanterar avfallet i yrkesmässig verksamhet. I situationer där t.ex. en avfallsproducent ger i uppdrag åt en transportör att lämna avfallet till en viss aktör för behandling ska avfallsproducenten anses ha lämnat avfallet både till transportören och till den som transportören lämnar avfallet till, eftersom transportören endast agerar på uppdrag av avfallsproducenten. Detta kan förtydligas ytterligare i de föreskrifter som straffsanktioneras genom den föreslagna bestämmelsen. Regeringen framhåller vidare att den som lämnar avfall till en obehörig mottagare har en undersökningsplikt. Det straffrättsliga ansvar som är kopplat till denna undersökningsplikt bör inte bara träffa personer som medvetet lämnar avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för verksamheten utan också de som gör detta av oaktsamhet. Oaktsamheten kan t.ex. bestå i att avfall lämnas till en obehörig mottagare trots att avfallslämnaren borde ha insett att mottagaren saknar tillstånd eller inte har gjort den anmälan som krävs för hanteringen av avfallet. Bedömningen av om en avfallslämnare varit oaktsam bör göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av hur föreskrifterna på området ser ut. I promemorian Ordning och reda på avfallet föreslås att bestämmelsen om avfallslämnarens ansvar i avfallsförordningen ska innehålla en skyldighet att kontrollera avfallsmottagaren i skälig utsträckning. Om det exempelvis är fråga om ett stort och väletablerat företag finns inte samma skäl att kontrollera mottagarens uppgifter om tillstånd för verksamheten som när det gäller en mindre etablerad aktör. Vilken kontroll som ska krävas och hur ofta en kontroll bör göras kan också vara beroende av hur avtalsförhållandet mellan parterna ser ut. Den straffbestämmelse som föreslås innebär inte att en bristande kontroll av mottagarens behörighet straffsanktioneras i sig. Det är enbart i en situation där olaglig avfallshantering förekommit som frågan om avfallslämnaren utfört vederbörlig kontroll eller inte blir aktuell. Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser efterfrågar preciseringar av avfallslämnarens undersökningsplikt och även ett register för att det enkelt ska gå att kontrollera om avfallsmottagaren har tillstånd eller har anmält verksamheten. Regeringen anser dock inte att det går att göra några preciseringar av undersökningsplikten i författningstext utan att det bör finnas utrymme för bedömningar av uppsåt och oaktsamhet i det enskilda fallet. Regeringen framhåller även att länsstyrelserna har anordnat ett register för avfallstransporter enligt 5 kap. 16 § avfallsförordningen. Regeringen anser inte att frågan om ett register är en förutsättning för att införa straffansvar. För att undvika en alltför långtgående kriminalisering bör inte ringa gärningar omfattas av straffansvar. För det nya brottet bör därför, liksom är fallet med den nuvarande straffbestämmelsen om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd, gälla att ansvar inte ska utdömas om gärningen är att anse som ringa (jfr 29 kap. 11 § första stycket ). Förändringar av producentansvaret för förpackningar I avfallsdirektivet finns bestämmelser om s.k. utökat producentansvar, vilket bl.a. innebär att producenter av produkter ansvarar för att ta emot det avfall som finns kvar när produkterna har använts och för efterföljande hantering av avfallet. Om medlemsstaterna inför ett system för utökat producentansvar ska de följa de allmänna minimikrav för sådana system som infördes genom en revidering av direktivet 2018. Ett system för utökat producentansvar är en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21). De allmänna minimikraven i avfallsdirektivet tar sikte på systemets uppbyggnad genom att kräva att det inrättas tydliga roller och ansvar för alla inblandade aktörer (artikel 8a.1 a), att det inrättas ett rapporteringssystem (artikel 8a.1 c) och att det säkerställs att viss information lämnas till avfallsinnehavare (artikel 8a.2). Avfallsinsamlingssystem ska tillhandahållas i lämplig omfattning och insamling utföras inom ett avgränsat täckningsområde utan att begränsa området till de områden där avfallsinsamling och avfallshantering är mest lönsamt (artikel 8a.3 a och b). De avfallshanteringstjänster som tillhandahålls ska vidare vara kostnadseffektiva (artikel 8a.4 c). Det ska också säkerställas att det hålls en dialog mellan relevanta aktörer (artikel 8a.6). Minimikraven reglerar vidare förhållandena mellan producenterna för att säkerställa likabehandling av produkters producenter (artikel 8a.1 d). Det krävs att det inrättas lämpliga system för egenkontroll (artikel 8a.3 d), att viss information offentliggörs (artikel 8a.3 e) och att de bidrag som betalas av producenterna vid kollektivt fullgörande av skyldigheterna, när så är möjligt, anpassas till enskilda produkter eller grupper av liknande produkter (artikel 8a.4 b). Medlemsstaterna ska se till att producenterna står för kostnaderna för separat insamling, efterföljande transport och behandling av avfall, tillhandahållande av lämplig information till avfallsinnehavare och insamling och rapportering av uppgifter (artikel 8a.4 a). Medlemsstaterna ska se till att befintliga producentansvar anpassas efter minimikraven i avfallsdirektivet (artikel 8a.7). Enligt och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet) ska medlemsstaterna ha infört ett producentansvar för förpackningar, som därmed ska uppfylla minimikraven, (artikel 7.2). Eftersom redan har ett system för utökat producentansvar för förpackningar måste dock uppfylla minimikraven i avfallsdirektivet . har en lång tradition av producentansvar för förpackningar. fattades det beslut om att ansvaret för förpackningsavfall skulle flyttas från kommunernas övergripande renhållningsansvar till producenterna. Detta gjordes utifrån principen att förorenaren betalar och syftade till att ge producenterna incitament att utforma förpackningarna på ett sätt som underlättade att de kunde materialåtervinnas som mängden avfall minskade och återvinningen ökade. Sedan producentansvaret infördes har ansvaret för insamling och behandling av förpackningsavfall legat på producenterna. Genom förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar infördes en möjlighet för kommunerna att ha kompletterande system för att samla in och behandla förpackningsavfall. Det delade ansvaret mellan kommuner och producenter har lett till att en fastighetsnära insamling frivilligt har införts av ca 70 kommuner och att de kommunmedborgare som bor i dessa kommuner betalar för detta via renhållningsavgifterna. Utöver det har flera frivilliga privata entreprenörer erbjudit fastighetsnära insamlingstjänster till flerbostadshus. Dessa tjänster kompletterar producenternas återvinningsstationer och bekostas delvis av fastighetsägarna. Verksamheternas förpackningsavfall samlas in via ett antal mottagningsplatser eller via privata entreprenörer. Om en verksamhet innehar en mindre mängd förpackningsavfall kan den lämna det kostnadsfritt på någon av Förpackningsinsamlingens (FTI) mottagningsplatser (ca 90 runt om i landet). Dessa mottagningsplatser kan sammanfalla med återvinningscentraler (antingen en eller en återvinningsentreprenörs). I vissa kommuner kan det dock tas ut en avgift. har det gjorts flera försök att effektivisera producentansvaret genom att förtydliga kraven på insamling av förpackningsavfall. Förändringarna har syftat till att bättre tillgodose medborgarnas behov av en lättillgänglig insamling och till att öka andelen avfall som materialåtervinns. Det har också föreslagits olika lösningar för hur producenternas kollektiva ansvarstagande skulle kunna regleras i lagstiftningen för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn över systemen. De förändringar av ansvaret som beslutades genom nya förordningar 2014 och 2018 har av olika anledningar inte kommit i tillämpning. Den möjlighet som finns för kommunerna att frivilligt tillhandahålla och bekosta insamlingssystem för förpackningsavfall är inte förenlig med avfallsdirektivet. Inte heller att fastighetsägare och verksamhetsutövare som producerar förpackningsavfall själva betalar för insamlingen av förpackningsavfallet är förenligt med bestämmelserna om kostnadsansvar i direktivet. En tydligare reglering av kostnadsansvaret kräver också en tydligare reglering av roller och ansvar. För att motsvara de allmänna minimikraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet måste de nuvarande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ändras. Förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för en producentansvarsorganisation att hantera mer avfall än vad som motsvarar organisationernas marknadsandel under förutsättning att hanteringen avser avfall som organisationen har rätt att få ersättning för. Om det finns flera godkända producentansvarsorganisationer och en av dessa ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter och för information om avfallshanteringen föreslår regeringen att övriga producentansvarsorganisationer ska betala skälig ersättning till den ansvariga organisationen. Ersättningens storlek ska beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Regeringen föreslår vidare att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Av propositionen framgår att minimikraven i avfallsdirektivet omfattar krav på tydliga roller och ansvar liksom krav på att producenterna ska stå för alla kostnader som uppstår till följd av avfallshanteringen (artikel 8a.1 a och 8.4 a). Producenternas finansiering ska inte överstiga de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshantering på ett kostnadseffektivt sätt (artikel 8a.4 c). Producenter eller producentansvarsorganisationer ska ge tillgång till avfallshanteringssystem i lämplig omfattning (artikel 8a.3 b). I promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter föreslås att bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ska anpassas efter direktivets krav så att producentansvarsorganisationerna bär ett gemensamt finansiellt ansvar för utbyggnad och drift av mottagningsstationer för förpackningsavfall från verksamheter som inte hämtas av kommunen på grund av samordning med hämtning från bostadsfastigheter. Eftersom det även i fortsättningen kommer att kunna finnas flera producentansvarsorganisationer föreslås att den största producentansvarsorganisationen ska ansvara för utbyggnad och drift av mottagningsstationer och även för att fördela kostnaderna och det insamlade avfallet mellan producentansvarsorganisationerna utifrån deras marknadsandelar. Regeringen anför i propositionen att den instämmer med promemorians förslag att detta bör vara utgångspunkten när det gäller insamling av verksamheternas förpackningsavfall. Utan ett sådant uppdrag kommer det, om inte staten eller kommunerna ska ansvara för insamlingen, att skapas parallella mottagningsplatser utan möjlighet att se till att avfallet fördelas rättvist mellan organisationerna. Det innebär enligt regeringen varken tydliga roller eller kostnadseffektivitet. För att det ska vara möjligt för regeringen att föreskriva att en enda producentansvarsorganisation ska ansvara för att ta emot allt förpackningsavfall från verksamheter – dvs. även förpackningsavfall som inte motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel – behöver det införas ett stöd för detta i . Sådana föreskrifter bör dock enbart få avse hantering av avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Eftersom det inte kan uteslutas att det kan krävas föreskrifter om en ansvarsfördelning mellan producentansvarsorganisationer även för andra producentansvar bör bemyndigandet inte begränsas till producentansvaret för förpackningar. Genom begränsningen att föreskrifterna enbart får avse avfallshantering som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för säkerställs att regeringen också ser till att det finns ett ersättningssystem. Ett ersättningssystem kräver inte civilrättsliga bestämmelser utan skulle kunna vara av offentligrättslig karaktär. Det skulle t.ex. kunna vara utformat så att producenterna eller producentansvarsorganisationer åläggs att betala avgifter till en myndighet (15 kap. 12 § 2 ) som sedan fördelar dessa till producentansvarsorganisationer. Regeringen konstaterar i propositionen att de föreskrifter som ska kunna antas med stöd av bemyndigandet är en del av en näringsrättslig reglering. Bestämmelserna rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller skyldigheter för enskilda och ingrepp i ekonomiska förhållanden. Föreskrifterna avses att följas upp av en tillsynsmyndighet. Föreskriftsrätten kan därför delegeras till regeringen med stöd av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen. Regeringen anför vidare att det säkraste sättet att garantera att alla producenter bidrar till kostnaden för hanteringen och att fördelningen blir rättvis är en omfattande inblandning från en statlig myndighet som bedömer kostnaderna, fördelar dem mellan producentansvarsorganisationerna och hanterar flödet av betalningar. Ett sådant system skulle dock bli administrativt tungt och med stor sannolikhet mer kostnadskrävande för producenterna än om producentansvarsorganisationerna själva fick ansvar för att fördela kostnaderna. Regeringen anser därför att producentansvarsorganisationerna bör ges möjlighet att i samförstånd hantera den fördelning som krävs. I propositionen anförs att ersättningsskyldigheten bör omfatta kostnaderna för drift av mottagningsplatser och för den information om avfallshanteringen som den ansvariga producentansvarsorganisationen kan vara skyldig att lämna till t.ex. verksamheter. Ersättningens storlek bör beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Vid behov bör den myndighet som regeringen bestämmer besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Betalningsskyldigheten mellan producentansvarsorganisationer bör regleras genom lag eftersom den handlar om enskildas ekonomiska förpliktelser i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 § 1 regeringsformen). En producentansvarsorganisation bör kunna åberopa skyldigheten mot en annan producentansvarsorganisation. Förfarandet vid oenighet mellan producentansvarsorganisationer Regeringen föreslår att mark- och miljödomstolen som första instans ska pröva mål om att en producentansvarsorganisation för förpackningar ska ersätta den producentansvarsorganisation som ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Som skäl för förslaget anför regeringen att förslaget om att en producentansvarsorganisation ska kunna kräva att få skälig ersättning från andra producentansvarsorganisationer kan leda till tvister. Regeringen anser att producentansvarsorganisationer, om de inte kommer överens, bör vara hänvisade till att väcka talan vid domstol. Regeringen framhåller vidare att de bedömningar som behöver göras kan inbegripa miljörättsliga aspekter och att den reglering som ger rätt till anspråket kommer att finnas i . Regeringen anser därför att denna typ av mål med fördel avgörs i mark- och miljödomstol. Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har endast får användas för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Regeringen framhåller i propositionen att producentansvaret har införts utifrån principen att förorenaren betalar och syftar till att ge producenterna incitament att utforma förpackningar på ett sätt som gör att mängden avfall minskar och att förpackningarna blir lättare att materialåtervinna. En producentansvarsorganisation behöver se till att kostnaden för insamling och behandling av avfallet täcks av producenterna genom avgifter (s.k. förpackningsavgifter) och eventuella intäkter från försäljning av sekundär råvara. Förpackningsavgifterna kommer sannolikt att läggas på priset av förpackningarna eller de förpackade varorna, vilket innebär att de i slutändan betalas av konsumenterna. I nästan alla medlemsstater i EU samarbetar de ansvariga producenterna för att etablera kollektiva system för hantering av förpackningsavfall. I de flesta systemen är användningen av producentansvarsorganisationernas intäkter reglerad, och det är ofta de ansvariga producenterna som är aktieägare i organisationen. En reglering av vad intäkterna får användas till hindrar inte att det finns flera producentansvarsorganisationer, men det ställs vissa krav på organisationerna. Eftersom lika villkor i detta avseende gäller för producentansvarsorganisationerna påverkas inte konkurrenssituationen. Regeringen framhåller vidare att det, om hanteringen av intäkterna inte regleras, skulle behövas en omfattande detaljreglering och kontroll som skulle kräva mycket kostsamma tillsynsinsatser. Regeringen anför vidare att om producentansvarsorganisationen, efter att alla skyldigheter uppfyllts, får ett överskott bör detta gå tillbaka till de producenter som betalat för höga förpackningsavgifter. Om en producentansvarsorganisation bedrivs som ett aktiebolag bör det således inte vara tillåtet att betala ut vinst till aktieägarna. Utbetalning bör dock, med beaktande av likabehandlingsprincipen, kunna göras till producenter som också är aktieägare. Överskottet bör också kunna användas till nödvändiga investeringar eller sparas till kommande utgifter som producentansvarsorganisationen vet kommer att drabba organisationen. Överskottet kan också ge en signal om att nivån på avgifterna behöver justeras. Regeringen framhåller vidare att de förpackningsavgifter som producenterna betalar till en producentansvarsorganisation belastar de konsumenter som köper förpackningarna. Regeringen anser att det är rimligt att förpackningsavgifterna sätts på en sådan nivå att de motsvarar de kostnader för bl.a. insamling och behandling som förväntas uppstå. De föreskrifter som kan antas med stöd av det föreslagna bemyndigandet är näringsrättsliga (8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Bemyndigandet ger möjlighet att reglera hur en producentansvarsorganisation ska bedriva sin verksamhet och hur intäkterna får användas. Sådana föreskrifter ska därmed inte kunna åberopas av en enskild gentemot en annan enskild och de ska inte kunna påverka t.ex. giltigheten av ett avtal mellan en producent och en producentansvarsorganisation. I stället bör det vara en tillsynsmyndighet som övervakar att bestämmelserna följs och som ingriper om en producentansvarsorganisation inte följer bestämmelserna. Regeringen bedömer att förslaget är förenligt med kraven i regeringsformen och när det gäller egendomsskyddet. Föreskrifter för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret delas I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunen och producenter eller producentansvarsorganisationer.