bet · H901KU11 · 2022-01-14 00:00:00 — Två av de sex framställningar om översyn av lagstiftningen som lämnade till regeringen under det gångna verksamhetsåret avsåg psykiatrin, liksom flera av de beslut som överlämnades för kännedom. Ett annat verksamhetsområde som uppmärksammar som aktualiserar avvägningar mellan olika rättigheter är skolan, där alla elever ska erbjudas en trygg och god skolmiljö samt en utbildning som bl.a. omfattar grundläggande demokratiska värden och principer men som inte inkräktar på elevernas grundlagsskyddade åsiktsfrihet eller yttrandefrihet. Det krävs noggranna överväganden av både skolmyndigheter och deras personal för att skolans verksamhet ska kunna utformas på ett sätt som tillgodoser dessa krav, t.ex. när det gäller medverkan i olika aktiviteter för att främja alla människors lika värde eller en hållbar utveckling av miljö och klimat. Det ärende där JO tidigare hade väckt åtal för tjänstefel mot två domare på grund av långsam handläggning kunde avslutas , sedan meddelat sin fällande dom. JO har vid upprepade tillfällen framhållit att det är en viktig rättssäkerhetsgaranti att domstolar och andra myndigheter avgör sina mål och ärenden i rimlig tid. Dessvärre kommer det fortfarande in många klagomål på handläggningstiderna vid bl.a. vissa förvaltningsdomstolar. Ytterst är det dock och regeringen som har ansvaret för att domstolarna klarar sina uppgifter och kan uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 11 § regeringsformen, anför . JO hade under det aktuella verksamhetsåret tillsyn över ansvarsområde 3, som omfattar bl.a. , socialförsäkringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även arbetsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Arbetsförmedlingen, , och (Sis). En mycket stor del av klagomålshanteringen rör och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna. uppmärksammar vikten av att en myndighet har stöd i rättsordningen för åtgärder som den vidtar, den grundlagsstadgade legalitetsprincipen. är de åtgärder som myndigheterna kan fatta beslut om starkt ingripande för den enskilde. Legalitetsprincipen och dess krav på rättsligt stöd för myndigheternas handlande och rättssäkerhet för enskilda är därför avgörande för hur rättsordningen fungerar. Avsikten är att förvaltningen ska vara normbunden och inte godtycklig. Myndigheterna har med andra ord endast de befogenheter gentemot enskilda som författningarna ger dem. kommer legalitetsprincipen även till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900), som reglerar grunderna för god förvaltning och som anger att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. anför att det är ett allvarligt problem om myndigheterna vidtar åtgärder trots att författningsstöd saknas. I de ärenden som han utreder fullt ut förekommer det att befattningshavare vid myndigheten i fråga ansett sig ha befogenheter som de faktiskt saknar. Det händer också att de inte alltid förstått den rättsliga innebörden av en viss åtgärd som vidtagits i ett enskilt ärende. Antingen anser de att åtgärden kan motiveras utifrån det problem och den besvärliga situation som uppstått eller så utgår de från att den tillämpning som gjorts i ett enskilt fall kommer att tolereras vid en rättslig granskning. Rättssäkerhetsaspekterna är påtagliga i dessa fall. Innebörden av att det nödvändiga författningsstödet för en åtgärd saknas behöver förstås inte betyda att en myndighet har utövat offentlig makt helt utan hänsyn till gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och avsaknaden av författningsstöd också flytande. Det förekommer vidare att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning tar reda på om de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Problemen riskerar att bli allvarliga när regelverk sätts på undantag och mer praktiska lösningar eftersträvas. Det är erfarenhet att när problem uppstår inom hans ansvarsområde, handlar det i stor utsträckning om myndigheternas svårigheter att korrekt uppfylla de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven. Men det finns även andra problem som innebär att myndigheterna faktiskt vidtagit åtgärder som saknar författningsstöd. Inte minst inom är bristerna både återkommande och allvarliga (se t.ex. dnr 2232-2019 och 2965-2019). Under det aktuella verksamhetsåret har fortsatt sin granskning av tillämpningen av de s.k. särskilda befogenheterna om avskiljande och vård i enskildhet i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Hans oro gäller om regelkunskapen är tillräcklig på LVM-hemmen och på de särskilda ungdomshemmen. En viktig fråga här är om tillämpningen ute på institutionerna är enhetlig. De särskilda befogenheterna i LVM och LVU innebär att den enskildes grundläggande fri- och rättigheter inskränks. Rättssäkerhetskraven är högt ställda här. Ett avskiljande är ett långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Det ligger i sakens natur att det i lagstiftningen inte går att i detalj reglera alla de olika situationer som kan uppstå och hur t.ex. de särskilda ungdomshemmen får agera i dessa. Allmänt sett är det dock angeläget att hemmen inte tillämpar reglerna på ett sådant sätt att vården bedrivs i en gråzon där det råder osäkerhet om åtgärderna har stöd i lag eller inte. Rätten att överklaga Sis beslut om att använda sådana befogenheter utgör, tillsammans med tillsyn, partsinsyn och insyn genom offentlighetsprincipen, en viktig del av rättssäkerheten för t.ex. det barn eller den ungdom som tvångsvårdas och som blir föremål för ett avskiljande. kan det vara mycket svårt för en intagen att bedöma vilka anspråk på domstolsprövning som han eller hon kan ha efter att i samband med ett avskiljande ha hållits fast på ett sätt som inte kan accepteras. När det gäller Sis beslut om att avskilja en intagen kan det sättas i fråga om det alltid finns en reell möjlighet att genom ett överklagande till förvaltningsdomstol få till stånd en domstolsprövning av ett ingripande som inneburit att den unge hållits fast och som haft inslag av obefogat våld. Utifrån de inspektioner som gjort under verksamhetsåret konstaterar han att personalen vid ungdomshemmen har svårt att avgöra den rättsliga innebörden av olika åtgärder och utifrån det säkerställa att de krav i formellt hänseende som ställs på verksamheten uppfylls. De oklarheter som finns här handlar inte bara om tillämpningsfrågor. För att tillämpningen ska bli korrekt och rättssäker krävs att regleringen är tydlig och att kravet på förutsebarhet i lagstiftningen är uppfyllt. Vid sina inspektioner har återkommande uppmärksammat att regleringen av de särskilda befogenheterna i t.ex. LVU inte alltid ger klara besked om vad som gäller, och därför riskerar ge upphov till situationer på de särskilda ungdomshemmen som inte är rättssäkra för de intagna. Även Sis har framfört att det finns tillämpningsproblem på grund av hur regleringen utformats, men också därför att myndighetens egna vägledningar varit alltför kortfattade i de här delarna. har det pågått och initierats flera aktiviteter som rör de särskilda befogenheterna i LVM och LVU. gav i uppdrag att genomföra inspektioner av de fyra särskilda ungdomshemmen Brättegården, Fagared, Sundbo och Vemyra. Inspektionerna, som avslutades , berörde särskilt frågan om trygghet och säkerhet för de intagna ungdomarna samt tillämpningen av bestämmelserna om de särskilda befogenheterna i LVU. Efter det att inspektionerna avslutades konstaterade att det fortfarande finns allvarliga brister i verksamheterna, bl.a. i samband med att de intagna hålls fast av personalen. har även inlett ett initiativärende (dnr 2802-2019), i vilket han i en skrivelse till Sis ställt flera riktade frågor om tillämpningen av bestämmelserna om de särskilda befogenheterna i LVM. Även om det ärendet avser missbruksvården har frågorna betydelse också för hur motsvarande befogenheter i LVU används. JO Per Lennerbrant hade under det aktuella verksamhetsåret tillsyn över ansvarsområde 4, som omfattar bl.a. allmänna åklagare, polis- respektive tullväsendet, utlänningsärenden vid , kommunikationsväsendet och som inte är specialreglerad. Antalet nya ärenden inom ansvarsområdet låg totalt sett ungefär på samma nivå som föregående år. Den absoluta merparten av de nya ärendena var klagomål från enskilda. Pandemins effekter är en utgångspunkt för Per Lennerbrants övergripande redovisning. Per Lennerbrant tog, i likhet med sina ombudsmannakollegor, ett initiativ för att granska situationen för frihetsberövade personer, vilket i hans fall avsåg förhållandena vid två av förvar. Granskningen blev klar och redovisades i den särskilda publikation som överlämnades till . En annan pandemirelaterad granskning rörde en journalists begäran till ett antal kommuner och en region om att få del av sammanställningar av uppgifter om covid-19. I granskningen behandlade Per Lennerbrant bl.a. olika aspekter av objektivitetsprincipen, dvs. regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Beslutet är intaget i ämbetsberättelsen. Pandemin medförde också ett antal lagstiftningsåtgärder som föregicks av remisser till JO. Åtgärderna innebar i vissa fall långtgående begränsningar av grundlagsfästa fri- och rättigheter. I Per Lennerbrants remissvar över promemorian Förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än åtta deltagare påtalade han brister i beredning av förslaget som riskerade att medföra att konstitutionella aspekter inte blev tillräckligt belysta och att beredningen inte gav tillräckliga möjligheter till en granskning i efterhand av regeringens åtgärder (se JO:s dnr R 131-2020.) Pandemin medförde att Per Lennerbrant inte kunde genomföra några inspektioner på plats hos myndigheterna. Han avser att återuppta den fysiska inspektionsverksamheten så snart som smittläget medger det. En av de frågor som det då blir särskilt angeläget att granska är situationen för frihetsberövade i polisarrester och på plats ta del av hur arbetat med att minska risken för smittspridning. När det gäller långa handläggningstider kom det redan före pandemin många klagomål om det. Klagomålen rörde flera av de myndigheter som Per Lennerbrant har tillsyn över, men de allra flesta riktade sig mot . slutförde han en granskning av handläggningstider i flera ärendeslag hos , bl.a. medborgarskap och asyl. Ärenden av dessa slag är av stor betydelse för den som berörs, och långa handläggningstider kan få flera negativa konsekvenser. Granskningen redovisades i fyra separata beslut, varav ett är intaget i ämbetsberättelsen. Per Lennerbrant avser att fortsätta bevaka handläggningstiderna vid . Liksom föregående år görs i många klagomål gällande att polisen genomfört en kroppsvisitation eller en husrannsakan i ett fordon i brottsförebyggande syfte, utan att åtgärden haft rättslig grund. bereder en framställning som Per Lennerbrant gjort om en översyn av regelverket i polislagen om dessa tvångsåtgärder (se JO 2020/21 s. 395). Flera klagomål mot gällde publiceringar på Instagramkonton, i något fall på ett officiellt konto för , där polisens verksamhet skildrades. Ärendena skrevs av men Per Lennerbrant uttalade att han kommer att följa hur poliser uppträder i sociala medier och att han kan återkomma till frågan i sin tillsyn över . En fråga som allt oftare aktualiseras är den misstänktes rätt till insyn i en brottsutredning. I takt med att brottsutredningar blir mer omfattande och komplicerade ställs det högre krav på undersökningsledaren när den misstänktes rätt till insyn enligt ska tillgodoses. Ytterligare en dimension är att brottsutredningar i allt större utsträckning är en del av en samverkansinsats mellan flera myndigheter. Insynsrätten ger den misstänkte en möjlighet att förbereda sitt försvar och har ett viktigt rättssäkerhetssyfte. Ämbetsberättelsen innehåller ett par beslut som behandlar frågor om den misstänktes rätt till insyn. Detta är en angelägen fråga för Per Lennerbrand som han kommer att fortsätta att bevaka. Avslutningsvis berör Per Lennerbrant en aspekt av det förhållandet att endast en liten andel av de många klagomål som kommer in till JO blir föremål för en utredning där den anmälda myndigheten genom en s.k. remiss uppmanas att yttra sig. JO är en del av kontrollmakt och ska genom tillsyn över den offentliga förvaltningen främja rättssäkerheten. För att fullgöra uppdraget är det viktigt inte bara att göra ändamålsenliga avvägningar i fråga om vilka klagomål som kan avgöras efter endast en mer begränsad utredning, utan också att besluten i de remitterade ärendena har genomslagskraft. Det pågår ett förberedande arbete inom ombudsmän för att undersöka hur det förhåller sig med den saken. Frågan om JO-beslutens genomslagskraft ligger också hos JO-utredning som, i den utsträckning det bedöms motiverat, ska lämna förslag till åtgärder och eventuella författningsändringar. Per Lennerbrant ser detta som en mycket viktig fråga för framtiden. Tjänstemannaansvar och introduktionsutbildning för statsanställda I betänkande 2017/18:KU37 föreslog ett tillkännagivande till regeringen om ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel. I sitt ställningstagande uttalade utskottet att ett utökat straffansvar för tjänstefel skulle enligt utskottets mening stärka skyddet för medborgarnas rättssäkerhet och öka förtroendet för den offentliga verksamheten. Det skulle också stärka tjänstemännens position mot otillbörliga politiska påtryckningar och därigenom bidra till att säkerställa förvaltningens självständighet. Utskottet ansåg mot den bakgrunden att en översyn av lagstiftningen om tjänstefel bör göras med inriktningen att det straffbara området ska utvidgas. Enligt utskottet bör lagstiftningen anpassas till dagens förhållanden och ge ett modernt och tydligt straffrättsligt skydd för den offentliga verksamheten och medborgarnas rättssäkerhet. I samma betänkande framhöll vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, t.ex. bestämmelser om offentlighet och sekretess. Utskottet ansåg därför att en introduktionsutbildning för statsanställda ska införas och föreslog ett tillkännagivande till regeringen om detta. biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2017/18:229 och 2017/18:230). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. (dir. 2020:54) – överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas samt – överväga och ta ställning till om straffskalan för brott mot tystnadsplikten bör skärpas. I direktiven anför regeringen i denna del att det, för att allmänheten ska ha ett högt förtroende för den offentliga verksamheten, är nödvändigt att det finns ett effektivt och ändamålsenligt system för straffrättsligt ansvarsutkrävande när det begås felaktigheter inom den offentliga verksamheten. Allmänheten har ett berättigat krav på att arbetet inom den offentliga verksamheten bedrivs på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. I utredarens uppdrag ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget ska, efter förlängning som regeringen beslutade om , redovisas . Regeringen beslutade att inrätta en delegation, den s.k. Tillitsdelegationen, med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av och statlig verksamhet (dir. 2016:51). Uppdraget har utvidgats . fick delegationen i uppdrag att göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller sina anställda samt att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas (dir. 2019:6). Tillitsdelegationen lämnade sitt slutbetänkande En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40). Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu inom . I betänkandet föreslår Tillitsdelegationen att det ska införas en lag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Utbildningen föreslås även omfatta de myndigheter som lyder under . Förslagen i betänkandet bygger på såväl obligatorium genom författningsreglering, som engagemang och frivillighet hos var och en av myndigheterna inom statsförvaltningen, inte minst när det gäller att genomföra utbildningen. Förslaget bereds inom . föreslog i sitt betänkande 2019/20:KU4 med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av ombudsmän (). beslutade i enlighet med förslag (rskr. 2019/20:102). Riksdagsstyrelsen sammankallade en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av ombudsmän (). Uppdraget ska redovisas . Enligt direktiven (dnr. 1191-2019/20) ska utredningen göra en grundlig genomgång som gäller JO:s konstitutionella ställning, JO:s uppdrag, JO:s verksamhet och . I utredningsuppdraget ingår inte att överväga eller lägga fram lagförslag om att ändra antalet justitieombudsmän. Här kan nämnas att utredningen när det gäller JO:s konstitutionella ställning sammanfattningsvis bl.a. ska – analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det är påkallat med författningsändringar samt därvid särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet – beskriva och analysera hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekommendationer från och från internationella ombudsmannaorgan – redogöra för formerna för samråd med JO liksom utskottets kontroll av JO:s verksamhet och bedöma om ordningen är ändamålsenlig samt ta ställning till om det finns behov av förändringar och, i förekommande fall, lämna erforderliga förslag – kartlägga och ta ställning till hur samarbetet mellan JO och förhåller sig till det institutionella oberoendet, undersöka och bedöma i vad mån det behövs förändringar och lämna de förslag som utredningen finner motiverade – redovisa och klargöra frågor som avser förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet i JO:s tillsynsverksamhet – föreslå författningsändringar i övrigt som bedöms vara påkallade. Utskottet har framhållit att den ordinarie tillsynen är en förutsättning för att JO ska kunna utföra sin extraordinära tillsyn på ett tillfredsställande sätt (bet. 2016/17:KU11 s. 19, 2017/18:KU11 s. 21, 2018/19:KU11 s. 23 och 2019/20:KU11 s. 23). I betänkande 2019/20:KU11 uttalade utskottet att det är en grundläggande utgångspunkt att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska alltså inte ersätta den ordinarie tillsynsverksamhet som finns internt hos vissa myndigheter eller hos särskilda tillsynsmyndigheter. I likhet med vad utskottet tidigare hade uttalat om den ordinarie tillsynsverksamheten betonade utskottet på nytt att en tydlig, effektiv och väl fungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Den ger också bättre förutsättningar för JO att utföra sin extraordinära tillsyn, uttalade utskottet bland annat. Utskottet har tidigare även uttalat sig om långa häktningstider och restriktioner (bet. 2015/16:KU7 s. 17) samt påmint om att det är en central fråga i en rättsstat att ingen sitter frihetsberövad utan laglig grund och framhållit respekten för individens värdighet i den offentliga verksamheten (bet. 2017/18:KU11 s. 20 och 2019/20:KU11 s. 24). Mot bakgrund av det som även tidigare framkommit om allvarliga brister hänförliga till myndigheternas bemötande av enskilda, bl.a. vid frihetsberövanden och när myndigheter vidtar andra tvångsåtgärder mot enskilda, har utskottet funnit anledning att framhålla respekten för individens värdighet i den offentliga verksamheten samt understryka vikten av att myndigheterna kontinuerligt arbetar med frågor om bemötande och grundläggande rättsliga principer (bet. 2017/18:KU11 s. 21 och 2018/19:KU11 s. 23). Vidare har utskottet uttalat att det är mycket värdefullt att ombudsmännen informerar om sina iakttagelser och påtalar de behov av författningsändringar eller andra åtgärder som har identifierats genom ombudsmännens tillsynsarbete (se t.ex. bet. 2014/15:KU11 s. 15, 2016/17:KU11 s. 18 och 2018/19:KU11 s. 23). Utskottet har även anfört att det ser särskilt allvarligt på brister i lagstiftning och rutiner som rör grundlagsskyddade fri- och rättigheter när det gäller den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten (bet. 2016/17:KU11 s. 18 och 2020/21:KU11 s. 25). Utskottet har också uttryckt att det förutsätter att regeringen och myndigheterna vidtar de åtgärder som krävs för att komma till rätta med de fel och brister som ombudsmännen konstaterat (bet. 2017/18:KU11 s. 20). Utskottet har också understrukit betydelsen av att myndigheter och kommuner fullgör sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen på ett korrekt sätt och i överensstämmelse med gällande regelverk (bet. 2016/17:KU11 s. 19, 2017/18:KU11 s. 21 och 2019/20:KU11 s. 24). Utskottet har även framhållit vikten av att den ärendehantering som förekommer i den offentliga förvaltningen håller en god förvaltningsrättslig standard. För att detta ska kunna säkerställas krävs bl.a. att tjänstemän i den offentliga förvaltningen har den kompetens som krävs. Myndigheter, kommuner och regioner har i sin roll som arbetsgivare ett ansvar för att de anställda ges den kompetensutveckling och det stöd i övrigt som kan behövas för att utföra sina arbetsuppgifter på ett alltigenom korrekt sätt. Utskottet har tidigare pekat på vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och om de grundläggande principer och regelverk som gäller för statsförvaltningen (bet. 2019/20:KU11 s. 24 och 2020/21:KU11 s. 25). Vidare har utskottet framhållit att den grundlagsreglerade skyldighet som åligger dem som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet är del av grunderna för vårt statsskick. Utskottet uttalade att det ser mycket allvarligt på brister i detta avseende (bet. 2020/21:KU11 s. 25). Utskottet vill efter att ha tagit del av årets ämbetsberättelse än en gång framhålla värdet av att ombudsmännen informerar om sina iakttagelser och påtalar de behov av författningsändringar eller andra åtgärder som har identifierats genom ombudsmännens granskningar. Utskottet ser särskilt allvarligt på brister i lagstiftning och rutiner som rör grundlagsskyddade fri- och rättigheter när det gäller den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten, och förutsätter att regeringen och myndigheterna vidtar de åtgärder som krävs för att komma till rätta med fel och brister som ombudsmännen konstaterat. Detta gäller inte minst personer som är frihetsberövade. Den grundlagsreglerade skyldighet som de som utför offentliga förvaltningsuppgifter har att iaktta saklighet och opartiskhet är en av grunderna för vårt statsskick. Utskottet ser mycket allvarligt på brister i detta avseende. Likaså är det av grundläggande betydelse att kommuner och myndigheter har stöd i lag för sina beslut och åtgärder. I årets ämbetsberättelse uppmärksammas olika fall där befattningshavare vid en myndighet ansett sig ha befogenheter som de faktiskt saknar, eller inte förstått den rättsliga innebörden av en viss åtgärd som företagits i ett ärende. Vidare ser utskottet skäl att understryka betydelsen av att myndigheter och kommuner fullgör sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen som är central i den svenska rättsordningen. vill utskottet betona vikten av en korrekt hantering av sekretessbelagda uppgifter.