bet · H901KU18 · 2022-02-18 00:00:00 — Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Lagförslagen som behandlas i betänkandet innebär att det införs ändringar i de bestämmelser om sekretess som gäller när Justitiekanslern företräder staten som part. Ett av syftena med ändringarna är att Justitiekanslern ska kunna ta tillvara statens rätt i rättstvister under samma förutsättningar som andra myndigheter. Därför föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som Justitiekanslern får eller tar fram med anledning av en rättstvist. Ett annat syfte med ändringarna är att bättre ska kunna uppfylla åtaganden som följer av internationella avtal och av . När Justitiekanslern företräder staten i internationella skiljeförfaranden eller i mål om förhandsavgörande hos förutsätter det att vissa uppgifter ska kunna hanteras konfidentiellt. Därför föreslås att Justitiekanslern i dessa delar av sin verksamhet ska kunna tillämpa de allmänna bestämmelser om sekretess som gäller för andra myndigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Ingen motion har väckts med anledning av propositionen. Proposition 2021/22:68 Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 2. lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2021/22:68 punkterna 1 och 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), (V), (M), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M), (S) och (C). Ärendet och dess beredning I proposition 2021/22:68 Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt föreslår regeringen att antar de förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som lagts fram i propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I propositionen (s. 8) finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i de bestämmelser om sekretess som gäller när Justitiekanslern företräder staten som part. Ett av syftena med ändringarna är att Justitiekanslern ska kunna ta tillvara statens rätt i rättstvister under samma förutsättningar som andra myndigheter. Därför föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som Justitiekanslern får eller tar fram med anledning av en rättstvist. Ett annat syfte med ändringarna är att bättre ska kunna uppfylla åtaganden som följer av internationella avtal och av . När Justitiekanslern företräder staten i internationella skiljeförfaranden eller i mål om förhandsavgörande hos förutsätter det att vissa uppgifter ska kunna hanteras konfidentiellt. Därför föreslås att Justitiekanslern i dessa delar av sin verksamhet ska kunna tillämpa de allmänna bestämmelser om sekretess som gäller för andra myndigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen och regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Lagändringarna innebär att sekretess ska gälla hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Vidare införs undantag från reglerna som begränsar vilka sekretessbestämmelser som gäller i Justitiekanslerns verksamhet när Justitiekanslern bevakar statens rätt i en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande och för uppgifter som lämnats av med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt. En av Justitiekanslerns uppgifter är att bevaka statens rätt och i mål som rör statens rätt föra eller låta föra statens talan, om inte någon annan myndighet har fått den uppgiften, se 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Justitiekanslern ska också företräda staten i skadeståndsmål i domstol enligt vad som framgår av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Det finns ett starkt offentlighetsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. En viktig utgångspunkt är därför att offentlighet som huvudregel råder i verksamheten. När Justitiekanslern bevakar statens rätt eller bistår regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter gäller sekretess endast i den utsträckning som följer av bestämmelserna i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Regleringen innebär bl.a. att den allmänna regel i OSL som möjliggör sekretess vid rättsliga tvister till skydd för det allmännas ställning som part inte blir tillämplig i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 19 kap. 9 § OSL). Regleringen innebär vidare att allmänna regler om utrikessekretess inte är direkt tillämpliga i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 15 kap. 1 § OSL). I Justitiekanslerns verksamhet gäller i stället sekretess till skydd för statens rätt som part endast för uppgifter från enskilda (se 42 kap. 2 § andra stycket OSL). Också utrikessekretess hos Justitiekanslern gäller endast uppgifter från enskilda och då endast om ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt (se 42 kap. 2 § första stycket OSL). Vidare kan nämnas att överföring av sekretess från en annan myndighet också förutsätter att ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt, i de fall uppgifter förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten hos Justitiekanslern (se 42 kap. 4 § andra meningen OSL). Justitiekanslern har i en promemoria till regeringen framfört att de ovan beskrivna bestämmelserna medför svårigheter för Justitiekanslern att på ett adekvat sätt utföra sitt uppdrag att tillvarata statens rätt i nationella rättstvister. Justitiekanslern lyfter även fram svårigheter med att i sekretesshänseende kunna upprätthålla internationella åtaganden i samband med skiljeförfaranden och mål i . Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i rättstvister I propositionen konstaterar regeringen att Justitiekanslern regelmässigt behöver utbyta uppgifter med berörda myndigheter inom ramen för en pågående rättstvist samt löpande göra överväganden i fråga om sekretess. Sekretess gäller för uppgift från en enskild i Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt, om uppgiften tagits emot med anledning av en rättstvist och det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs (42 kap. 2 § andra stycket OSL). Får Justitiekanslern i sin verksamhet en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos Justitiekanslern. Förekommer uppgiften i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock sekretessen endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (se 42 kap. 4 § OSL). Den bestämmelse som tar sikte på att skydda det allmännas ställning som part i en rättstvist gäller således endast uppgifter från enskilda. Material som Justitiekanslern själv producerar kan visserligen ofta bedömas som arbetsmaterial. Sådant material kan delas i konsultationssyfte utan att därigenom bli en allmän handling (se RÅ 1999 ref. 36). Inom ramen för rättstvister tar Justitiekanslern dock även fram t.ex. processlägesanalyser och rättsutredningar. Dessa delas sedan i informationssyfte med berörda myndigheter som underlag för deras kommande yttranden. Sådana handlingar blir i princip att anse som allmänna när de expedieras (se RÅ 83 2:57). Uppgifter som inhämtas från myndigheter, såsom rättsliga bedömningar och överväganden av processtaktisk natur, kan visserligen vara sekretessbelagda hos den översändande myndigheten med stöd av den allmänna bestämmelsen till skydd för det allmännas ställning som part (19 kap. 9 § OSL). Om uppgifterna har sammanställts med anledning av tvisten eller om de lämnas i ett remissvar till Justitiekanslern är en förutsättning för överförd sekretess även att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 4 § andra meningen). Justitiekanslern har mot denna bakgrund ansett att det sällan funnits någon möjlighet för myndigheten att neka motparten att få ta del av uppgifterna. Att Justitiekanslern kan bli skyldig att lämna ut uppgifter om rättsliga bedömningar och strategier i ett pågående mål försämrar statens möjligheter att på ett adekvat sätt tillvarata sin rätt i en tvist. Med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse bör det enligt regeringen införas en ny 4 a § i 42 kap. OSL som möjliggör sekretess om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Den nya bestämmelsen bör enligt regeringen utformas så att den i huvudsak överensstämmer med vad som gäller när en annan myndighet än Justitiekanslern deltar i en rättstvist. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga. I likhet med vad som gäller andra myndigheter bör sekretessen enligt den nya bestämmelsen upphöra när saken slutligen har avgjorts, och sekretess för en uppgift i en allmän handling föreslås gälla i högst (se 19 kap. 9 § OSL). Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i skiljeförfaranden Regeringen konstaterar att är part i ett stort antal investeringsskyddsavtal och att sådana avtal i regel innehåller klausuler som innebär att tvister ska prövas genom skiljeförfarande. Vid den prövningen kan regler gälla som innebär en skyldighet för parterna att upprätthålla sekretess för vissa uppgifter. Justitiekanslern har vid ett flertal tillfällen haft i uppdrag att bevaka statens rätt med anledning av anspråk som har framställts mot med grund i investeringsskyddsavtal. Justitiekanslern har lyft fram att med nuvarande lagstiftning är möjligheterna till sekretess små. Sekretess till skydd för det allmännas ställning som part skulle enligt regeringen kunna aktualiseras enligt den nya bestämmelse som regeringen föreslår i den aktuella propositionen (förslaget till 42 kap. 4 a § OSL). Skadeprövningen i den föreslagna bestämmelsen tar dock sikte på att skydda det allmännas ställning som part, vilket det inte nödvändigtvis är fråga om t.ex. i fall då uppgifter från motparten begärs ut av tredje man. Den skadeprövningen påverkas inte heller av att en publicering av uppgifter kan leda till ett försämrat förhandlingsklimat mellan parterna eller en minskad vilja från motparten att ingå en frivillig överenskommelse (se Kammarrätten i dom i mål nr 589-11). När det gäller statens egna förlikningsförslag eller liknande pekar Justitiekanslern på att det helt saknas sekretessgrund. Att Justitiekanslern saknar möjligheter att efterleva de krav på sekretess som ställs i ett skiljeförfarande kan enligt regeringen få till följd att inte kan leva upp till sina internationella åtaganden. Att Justitiekanslern saknar legala möjligheter att sekretessbelägga handlingar från motparten i samband med förlikningsförhandlingar minskar dessutom förutsättningarna för att nå en uppgörelse i godo. Regeringen anför även att intresset av insyn i en pågående förlikningsförhandling eller i ett skiljeförfarande inte kan anses vara större när Justitiekanslern företräder staten än om någon annan myndighet skulle göra det. Enligt regeringens bedömning bör det införas ett undantag i 42 kap. 1 § tredje stycket 1 OSL som innebär att även övriga sekretessbestämmelser i kan tillämpas när Justitiekanslern bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i Regeringen konstaterar att i de nationella processer där Justitiekanslern bevakar statens rätt förekommer det att förhandsavgöranden inhämtas från . Justitiekanslern blir då mottagare av yttranden från EU-institutioner och andra medlemsländer i sådana mål. Enligt gäller en allmän presumtion om sekretess för inlagor i pågående mål (se m.fl. mot API och kommissionen, förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, punkterna 77-104). Enligt regeringen framhåller Justitiekanslern i sin promemoria att nuvarande sekretessreglering inte ger Justitiekanslern möjlighet att leva upp till denna presumtion. Den möjlighet till utrikessekretess som finns kräver att det kvalificerade skaderekvisitet är uppfyllt och förutsätter att uppgifterna kommer från en enskild (42 kap. 2 § första stycket 1 OSL). Regeringen anför att både EU-institutionerna och övriga medlemsstater som deltar i ett mål om förhandsavgörande, enligt har en befogad förväntan om att yttranden i ett pågående mål inte lämnas ut till någon utomstående. Om Justitiekanslern ändå röjer uppgifterna kan det enligt regeringen påverka förbindelser med EU-institutionerna och de berörda medlemsstaterna. Hade det varit fråga om en annan myndighet än Justitiekanslern som mottog uppgifterna hade utrikessekretessen kunnat aktualiseras av just detta skäl (se 15 kap. 1 § OSL). Regeringens bedömning är sammantaget att regleringen behöver anpassas för att ge bättre möjlighet till efterlevnad av i samband med mål om förhandsavgörande. Även övriga sekretessbestämmelser i bör därför enligt regeringen kunna tillämpas på uppgifter hos Justitiekanslern som lämnats av med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt. Det bör därför införas ett undantag i 42 kap. 1 § tredje stycket 2 OSL där detta framgår. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Utskottet ställer sig bakom de överväganden som redovisas i propositionen och anser därför att bör anta regeringens lagförslag. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2021/22:68 Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt: 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det är i enighet överlämnar betänkandet KU18 Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt. Jag tänker ändå redogöra för en del överväganden i ärendet eftersom förslaget innebär en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget bygger på avvägningar mellan offentlighet och sekretess, och utskottet har landat i att de överväganden regeringen lägger fram i propositionen motiverar de justeringar som föreslås. Ett av syftena är att JK på ett fullgott sätt ska kunna ta till vara statens rätt i rättstvister under samma förutsättningar som andra myndigheter kan göra. Att förslaget tillkommit beror på att JK i en promemoria till regeringen lyft fram svårigheterna i framför allt skiljeförfaranden och mål i . Av detta skäl föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som JK får eller tar fram med anledning av en rättstvist. På så sätt ska bättre kunna uppfylla åtaganden som följer av internationella avtal och av . Jag yrkar härmed bifall till utskottets förslag. Justitiekanslern har ett flertal arbetsuppgifter, vilka alla kan sammanfattas ganska väl under benämningen statens jurist. Kortfattat handlar det om tillsyn över myndigheterna, frivillig skadereglering, åklagare vid tryck- och yttrandefrihetsbrott, tillsyn över advokaternas disciplinverksamhet, skydd för privatlivet, tillsyn över rättshjälpen, ombud för staten och rådgivare åt regeringen. I uppgiften som statens ombud företräder Justitiekanslern staten i vissa rättegångar som rör statens rätt, främst skadeståndsmål. JK är alltid behörig att föra statens talan, men ofta ankommer detta på andra myndigheter, till exempel , , och . Det finns ett starkt offentlighetsintresse i JK:s verksamhet. En viktig utgångspunkt är därför att just offentlighet som huvudregel råder. När JK företräder staten eller bistår regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter gäller sekretess endast i begränsad omfattning, vilket regleras i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Den allmänna regel som möjliggör sekretess vid rättsliga tvister till skydd för det allmännas ställning som part är således inte tillämplig i JK:s verksamhet. Det innebär också att allmänna regler om utrikessekretess inte är direkt tillämpliga i verksamheten. För JK gäller i stället sekretess till skydd för statens rätt som part endast för uppgifter från enskilda. Också utrikessekretessen gäller endast uppgifter från enskilda och då endast om ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt. I propositionen framhåller regeringen att JK regelmässigt behöver utbyta uppgifter med berörda myndigheter inom ramen för en pågående rättstvist samt löpande göra övervägningar om sekretess. Att Justitiekanslern kan bli skyldig att lämna ut uppgifter om rättsliga bedömningar och strategier i ett pågående mål försämrar statens möjligheter att tillvarata sin rätt i en tvist. Med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse bör det därför enligt propositionen införas en ny 4 a § i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen som möjliggör sekretess om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Den nya bestämmelsen bör enligt regeringen utformas så att den i huvudsak överensstämmer med vad som gäller när en annan myndighet än JK deltar i en rättstvist. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga. Men i likhet med vad som gäller andra myndigheter bör sekretessen enligt de nya bestämmelserna upphöra när saken slutligen har avgjorts. Sekretess för en uppgift i en allmän handling ska då gälla i högst . Ytterligare en aspekt är att JK saknar legala möjligheter att sekretessbelägga handlingar från motparten i samband med förlikningshandlingar, och då minskar dessutom förutsättningarna att nå uppgörelser i godo. Sålunda är regeringens bedömning att regleringen behöver anpassas. Det handlar också om att om uppgifterna röjs skulle det kunna påverka förbindelser med EU-institutionerna och de berörda medlemsstaterna. Utskottet ställer sig bakom regeringens överväganden och anser att , utifrån de överväganden som gjorts, bör anta lagförslaget. betänkande KU18 handlar om vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt. Jag yrkar bifall till utskottets förslag. Utskottet är som sagt enigt, och det finns inga reservationer. Lagrådet hade heller inget att invända mot förslaget, inte heller de flesta remissinstanser. Två remissinstanser hade dock invändningar, och därför finns det anledning att lägga ut texten lite i detta komplicerade och viktiga ärende. Justitiekanslern är den myndighet som kontrollerar att andra myndigheter efterlever lagar och författningar. Det är en viktig del i den svenska demokratin då det är den rättsvårdande, centrala förvaltningsmyndigheten. Ämbetet lyder under regeringen, och dess existens och verksamhet är delvis bestämd i grundlag. Justitiekanslerns uppgift är att på regeringens uppdrag övervaka att myndigheter, deras tjänstemän och advokater, fullgör sina uppgifter i enlighet med gällande rättsregler. Tillsynen gäller både statens och kommunernas myndigheter, men inte myndigheter under . Justitiekanslern är åklagare och kan väcka åtal för yttrande- och tryckfrihetsbrott. Justitiekanslern tar emot anmälningar från enskilda och är en form av ombudsman. Justitiekanslern är även ombudsman för staten och företräder staten där staten krävs på skadestånd. En av Justitiekanslerns uppgifter är således att bevaka statens rätt och föra statens talan i mål som rör statens rätt. Justitiekanslern ska alltså företräda staten i skadeståndsmål. Vi kan konstatera att det finns ett starkt offentlighetsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. Det gäller särskilt i fråga om internationella rättstvister med skadeståndsanspråk om . Det kan till exempel handla om stora miljömål eller om andra skador som har uppstått i naturen vid utvinning av råvaror. En viktig utgångspunkt är därför att offentlighet ska gälla som huvudregel för Justitiekanslerns verksamhet. Så kommer det även fortsättningsvis att vara. När Justitiekanslern bevakar statens rätt bistår den regeringen med råd. Den bistår också regeringen i utredningar om juridiska angelägenheter. Det finns ett problem här. De vanliga sekretessreglerna gäller inte för Justitiekanslerns verksamhet. Det innebär att allmänna regler om utrikessekretess inte är direkt tillämpliga i Justitiekanslerns verksamhet. Justitiekanslern har därför i en promemoria till regeringen anfört att sekretessbestämmelserna medför svårigheter för myndigheten att på ett adekvat sätt utföra sitt uppdrag att tillvarata statens rätt i internationella rättstvister. Justitiekanslern lyfter även fram svårigheter med att i ett sekretesshänseende kunna upprätthålla internationella åtaganden i samband med skiljeförfaranden och mål i . Att Justitiekanslern saknar möjligheter att efterleva de krav på sekretess som ställs i ett skiljeförfarande kan få till följd att inte kan leva upp till sina internationella åtaganden. När Justitiekanslern saknar legala möjligheter att sekretessbelägga handlingar från motparten i samband med förlikningsförhandlingar minskar dessutom förutsättningarna att nå en uppgörelse i godo. Både EU-institutionerna och övriga medlemsstater som deltar i ett mål om förhandsavgörande har en befogad förväntan om att yttranden i ett pågående mål inte lämnas ut till någon utomstående; detta enligt . Om Justitiekanslern ändå röjer uppgifterna påverkar det förbindelser med EU-institutionerna och de berörda medlemsstaterna. Hade det varit fråga om en annan myndighet än Justitiekanslern som hade uppgifterna så hade utrikessekretessen kunnat aktualiseras av just de skälen. Det finns anledning att ändra reglerna. Min kollega i redogjorde för de konkreta förändringarna. Jag kommer inte att gå in på dem mer explicit här, fru talman. Jag kan bara konstatera att de nya bestämmelserna har utformats så att de i huvudsak överensstämmer med vad som gäller när en annan myndighet än Justitiekanslern deltar i en rättstvist. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga. Men i likhet med vad som gäller för andra myndigheter bör sekretessen enligt den nya bestämmelsen upphöra när saken slutligen har avgjorts, och sekretess för en uppgift i en allmän handling föreslås gälla i högst . Med dessa förändringar, som svarar mot ett verkligt behov som finns, och vid en sammanvägd bedömning har vi i enhälligt ansett att det inte går för långt med beaktande av insynsintresset. Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt Överläggningen var härmed avslutad. (Beslut fattades under § 24.)