bet · H901MJU18 · 2022-03-22 00:00:00 — I kommittémotion 2021/22:4334 av m.fl. (SD) yrkande 3 framhålls att skydd av skog på privat mark och på myndigheters initiativ, bör grundas på konstaterad förekomst av akut hotade arter enligt den svenska rödlistan. Situationen är inte förutsägbar för markägare och därför ska i normalfallet skydd med undantagande från brukande på privat mark villkoras med påvisad förekomst av akut hotade arter och arealen som undantas från brukande ska inte överstiga vad som verkligen krävs för att skydda denna förekomst. Även i kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) yrkande 36 anförs att åtgärder för naturskydd från statens och myndigheters sida i första hand ska fokuseras på marker med konstaterad förekomst av de allra mest sällsynta arterna. Enligt yrkande 38 ska restriktioner i fråga om brukande av skog utöver vad som är tydligt fastlagt i lag alltid och omgående åtföljas av ersättning. Enligt kommittémotion 2021/22:2462 av m.fl. (SD) yrkande 18 ska avverkningar inte kunna hindras motiverat med att andra än akut eller starkt hotade arter där befinner sig nära kanten av sitt utbredningsområde. När det gäller hänvisning till förekomst av ovanliga arter vid nyttjandebegränsning ska enligt motionärerna endast konstaterad förekomst av akut hotade arter enligt rödlistan kunna anföras. m.fl. (L) anför i kommittémotion 2021/22:4337 yrkande 6 att överlåtelse av statlig mark som ersättning för miljövårdande insatser eller för att ta till vara allmänhetens möjligheter till friluftsliv ska genomföras som byten mot annan mark. Enligt kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) yrkande 4 ska inte enskilt ägd skogsmark få köpas eller på annat sätt överföras till bolagsägd skog vare sig genom vanlig försäljning eller som kompensation för arealer avsatta för skyddsändamål. Motionärerna anför att den enskilt ägda skogen utgör grunden för det svenska skogsbruket och har mycket stor betydelse för sysselsättning och boende på landsbygden. Vidare anför motionärerna att enskilt ägd skogsmark inte ska få köpas eller på annat sätt överföras till statlig ägo för naturskydd utan att motsvarande skog i samma eller närliggande kommun överförs från naturskydd till enskilt ägd produktionsskog (yrkande 5). I yrkande 6 framhålls att undantagande av skog från brukande genom myndighetsbeslut i första hand ska ske på redan tidigare ägd statlig mark. I motion 2021/22:2767 av (M) anförs att om behöver avsätta mer skog till reservat eller skyddade skogar ska det ske från statens eller samhällets egna skogar. I kommittémotion 2021/22:3682 av m.fl. (C) yrkande 11 anförs att skogsägare vid formellt skydd ska kunna välja mellan att genomföra markbyte eller att få en engångsersättning. Ett kostnadseffektivt sätt att skydda mark kan vara att använda statlig produktiv skogsmark, t.ex. från , och , som ersättningsmark vid bildande av naturskyddsområden. Enligt yrkande 9 i kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) ska statens skogar som är undantagna från skogsbruk till sin majoritet vara de som redan ägs av och . Motionärerna anför att en stor del av skogar redan är undantagna från skötsel och att de mest skyddsvärda skogarna redan tidigare överförts till och . I yrkande 32 i samma motion framhålls behovet av att tydligare skilja på skogspolitiken gentemot statligt ägda skogar respektive privatägda skogar. På privatägd mark måste markägarens ägande- och brukanderätt respekteras i högre grad än vad som varit fallet under senare årtionden, och åtgärder som är tillåtna enligt skogsvårdslagen ska endast begränsas i undantagsfall. I kommittémotion 2021/22:4336 av m.fl. (M) yrkande 20 framhålls behovet av att genomföra en löpande översyn av skyddade områden med möjlighet till förändringar om skyddet är ändamålsenligt. Ett likadant förslag återfinns i kommittémotion 2021/22:3432 av m.fl. (M) yrkande 10. Även i kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD) yrkande 40 framhålls att utvecklingen i skyddade skogar och skogar undantagna från brukande ska följas upp löpande och att det behövs system och rutiner för att avregistrera områden som inte längre effektivt fyller sin funktion. Revidering av miljökvalitetsmålen och kvalitetssäkring av frivilliga avsättningar Ett antal motionsyrkanden berör miljökvalitetsmålen och behovet av att omformulera dessa. I kommittémotion 2021/22:4335 av m.fl. (KD) yrkande 2 anförs att preciseringarna av de berörda miljömålen med deras ambitioner för naturskyddet måste ses över och ges ramar som gör att skogspolitikens jämställda mål om produktion och miljö kan förenas. Regeringens bedömning att det finns skyddsvärda skogstyper i hela landet som inte ska avverkas leder med miljömålens inriktning till ett starkt beskuret skogsbruk, och motionärerna menar att politiken bör läggas om genom en översyn av miljömålens preciseringar så att skogsbruket kontinuerligt kan främjas. Enligt kommittémotion 2021/22:4336 av m.fl. (M) yrkande 2 bör miljömålens preciseringar omformuleras så att de blir nåbara. Motionärerna anser att miljömålen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv har utformats på sätt som inte är realistiska och som leder till alltmer expansiva anspråk på att undanta mark från att brukas. Motionärerna anser därför att miljömålens preciseringar bör omformuleras på ett sätt som värnar biologisk mångfald och viktiga naturvärden samt säkerställer att lever upp till internationella åtaganden om detta, men som är realistiskt nåbart utan att göra avkall på andra önskvärda nyttor, såsom skogens bidrag till klimatomställningen eller markägarens rätt att bruka sin mark. Ett liknande förslag återfinns i kommittémotion 2021/22:3432 av m.fl. (M) yrkande 23. Liknande resonemang anförs även i kommittémotion 2021/22:2456 av m.fl. (SD). Enligt yrkande 45 behöver utopiska mål arbetas bort ur miljökvalitetsmålen så att kvarstående mål är möjliga och rimliga att nå . Motionärerna anför att oklarheter i redovisning, rapportering och slutsatser visar att utvärderingen av miljömålet Levande skogar behöver förändras. I partimotion 2021/22:4338 av Per m.fl. (MP) yrkande 5 anförs att regeringen ska ta fram och besluta om etappmål om hyggesfritt skogsbruk och naturnära skogsbruk. Enligt partimotion 2021/22:3279 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) yrkande 15 bör en nationell målsättning för areal kalhyggesfritt skogsbruk ingå i miljökvalitetsmålet Levande skogar. Motionärerna framhåller att i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 konstaterar att för att komma närmare miljömålet Levande skogar behövs bl.a. en ökning av den areal som brukas med hyggesfria metoder. Enligt yrkande 26 i samma motion bör regeringen se till att en översyn av skogspolitiken genomförs i syfte att stärka måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålen och för att uppnå hållbart nyttjande av naturresurser. Vidare anser motionärerna att frivilliga avsättningar ska vara långsiktiga och dokumenteras och kvalitetssäkras ur naturvärdessynpunkt för att ingå i det nationella miljökvalitetsmålet Levande skogar (yrkande 9). m.fl. (C) anför i kommittémotion 2021/22:3682 yrkande 13 att uttolkningen och genomförandet av internationella åtaganden om biologisk mångfald bör hanteras i en parlamentariskt tillsatt beredning. Motionärerna vill att beredningen ska se över hur målen i skogspolitiken ska vara formulerade och tillämpas. Till exempel ska nya etappmål kunna diskuteras och hur internationella åtaganden ska tolkas och genomföras. Skogar med höga naturvärden I skogsvårdslagen finns bestämmelser som säger att man inte får avverka utan tillstånd av i området närmast fjällen. Man behöver inte tillstånd för röjning och gallring som främjar skogens utveckling. Enligt information från bör ansökan komma in före den planerade avverkningen. prövar därefter ansökan och meddelar ett beslut (tillstånd eller avslag) så snart ärendet är handlagt. Avverkning får inte påbörjas förrän detta beslut har meddelats. kan neka tillstånd till avverkning för de åtgärder som väsentligt kan komma att påverka natur- och kulturmiljövärden. Regeringen föreslog i vårändringsbudgeten (prop. 2020/21:99) att skulle tillföras för ersättning till skogsägare som nekas avverkningstillstånd i fjällnära skogar. Regeringen anförde att antalet ansökningar om avverkning i fjällnära skogar har ökat kraftigt efter att Mark- och domar om ersättning för nekat avverkningstillstånd i fjällnära skogar vann laga kraft . En stor del av dessa ansökningar nekas på grund av höga naturvärden, vilket innebär att kostnaderna för ersättning till skogsägare som nekats avverkningstillstånd beräknas öka kraftigt. Regeringen bedömer att utbetalningarna av ersättning kommer att leda till att majoriteten av de berörda fjällnära skogarna i förlängningen får ett formellt skydd. biföll regeringens förslag (bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385). I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 23) tillför regeringen det berörda anslaget 2022 för intrångsersättning till markägare som nekas tillstånd vid avverkning av fjällnära skog. Regeringen beräknar att anslaget ökas med samma belopp –2027. Vid miljö- och jordbruksutskottets behandling av propositionen anfördes att dessa medel ska anslås i enlighet med regeringens förslag (bet. 2021/22:MJU2). Vidare anförde utskottet att detta innebär att staten även i fortsättningen har möjlighet att betala ersättningar som är av stor betydelse för berörda skogsägare. biföll utskottets förslag (rskr. 2021/22:99). Arealmål för skog undantagen från skogsbruk Vid det tionde partsmötet under FN:s konvention om biologisk mångfald antog världens länder en strategisk plan för perioden –2020, med 20 delmål (de s.k. Aichimålen) för genomförandet av konventionen. Skydd och bevarande preciseras närmare i artikel 8 i konventionen där det anges att varje part till konventionen så långt som möjligt och lämpligt ska främja skyddet av ekosystem, naturliga livsmiljöer och bibehållandet av livskraftiga populationer av arter i sina naturliga miljöer. har genom konventionen förbundit sig att bevara sin biologiska mångfald på ekosystemnivå, artnivå och genetisk nivå. I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) tydliggörs hur ska genomföra åtaganden inom konventionen för biologisk mångfald och EU:s naturvårdspolitik. När det gäller skydd och bevarande av naturområden framgår det att regeringen anser att av land- och sötvattensområden samt av områden till ska vara skyddade eller bevarade på olika sätt. Regeringen tydliggör att detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesskyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. och redovisade en reviderad version av den nationella strategin för formellt skydd av skog . I uppdraget ingick att redovisa arealer och geografisk fördelning av kända värdefulla skogar som saknar formellt skydd, att redovisa vilka av dessa som omfattas av frivilliga avsättningar och att analysera behovet av kompletterande kartläggningar av okända värdefulla skogar. Vidare ingick det att föreslå en ny modell för länsvis fördelning av skyddade områden. Enligt den reviderade strategin är de kortsiktiga bevarandemål som uttrycks i proposition 2013/14:141 fortfarande aktuella. På finns det enligt strategin behov av att skydda av den produktiva skogsmarken nedanför gränsen för fjällnära skog. Enligt uppgifter från utgör strategin gällande riktlinjer för hur myndigheterna ska arbeta med skyddet av värdefull skog. I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 23) redovisas att den årliga avverkningsnivån har ökat och har närmat sig den årliga tillväxten tillgänglig för avverkning alltmer. förväntas den framtida efterfrågan på svensk biomassa öka kraftigt i takt med övergången till en mer cirkulär och biobaserad ekonomi i enlighet med beslutade klimatmål. Även biobaserade material bör återvinnas och bioekonomin utvecklas på ett sätt som är förenligt med arbetet för att nå andra miljö- och samhällsmål och med hänsyn till konsekvenserna för kolsänkor och biologisk mångfald . Enligt regeringen är det av stor vikt att den hållbara skogliga tillväxten med god och säkerställd tillgång till biomassa från den svenska skogen kan öka, inom ramen för att de nationella miljömålen nås. Vidare redovisas att avverkningsnivån har varierat [2]. Det är historiskt höga nivåer och beror bl.a. på en hög efterfrågan på svenska skogsprodukter. Även virkesimporten har ökat . analyser visar att bruttoavverkningen ligger nära den tillgängliga tillväxten på virkesproduktionsmarken. scenarioanalys visar på en utveckling som kan innebära problem för biologisk mångfald, skogens betydelse för friluftsliv och rekreation samt för rennäringen. Olika krav på undantag av skog från brukande Vissa växter och djur är fridlysta genom artskyddsförordningen. Det är förbjudet att skada dem, deras boplatser eller fortplantningsområden. I skogsbruket innebär det att hänsyn ska tas så att dessa arter kan fortsätta leva i skogslandskapet. I skogsbruket innebär artskyddet att skogliga åtgärder ska anpassas så att det inte blir negativ påverkan på arterna. Enligt räcker det i de flesta fall med god miljöhänsyn som att t.ex. spara boträd eller zoner och att undvika åtgärder . I vissa fall kan det dock innebära mer långtgående hänsyn som att anpassa brukningsmetoden eller att helt undvika åtgärden. Artskyddsförordningens regler ska säkra de fridlysta arternas överlevnad och det är förbjudet att skada de skyddade arterna. Alla vilda fåglar är skyddade i fågeldirektivet men inte alla individer. En bedömning av hur arten påverkas ska alltid göras. De nationellt fridlysta arter som finns i artskyddsförordningens bilaga 2 är skyddade och åtgärder som påverkar den aktuella bevarandestatus negativt är förbjudna enligt artskyddsförordningen. De arter som är skyddade i artskyddsförordningens bilaga 1 och markerade med N har ett strikt skydd och hänsyn måste tas till varje individ av de arterna. och har även tagit fram gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket (version 2016‑07-05). Myndigheterna har gemensamt bedömt att riktlinjer behövs för hur man tillämpar och tolkar artskyddsreglerna. Riktlinjerna riktar sig till handläggare och konsulenter på länsstyrelserna och och är tänkta att vara ett stöd i den dagliga handläggningen av ärenden samt i dialogen mellan myndigheterna. Riktlinjerna beskriver den formella handläggningsgången när skogsbruksåtgärder berör arter som är fridlysta genom 4 och 7 §§ artskyddsförordningen. Riktlinjerna utgår från gällande lagstiftning och innehåller och gemensamma tolkningar och rekommendationer i fråga om handläggning av ärenden där skogsbruksåtgärder berör fridlysta arter. begärde Mark- och miljödomstolen i ett förhandsavgörande av om tolkningen av artikel 12.1 i rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) och artikel 5 i och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet). Målet i mark- och miljödomstolen rörde beslut att inte vidta några tillsynsåtgärder med anledning av en avverkningsanmälan. Artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet handlar om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilagan till direktivet, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Artikel 5 i fågeldirektivet handlar om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som avses i artikel 1 till direktivet, där särskilt följande ska förbjudas: att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas. meddelade sin dom (förenade målen C‑473/19 och C‑474/19). Domstolen uttalade i domen bl.a. följande när det gäller tolkningen av de aktuella artiklarna: 1) Artikel 5 i och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend. 2) Artikel 12.1 a–c i rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Artikel 12.1 a–c i direktiv /43 ska vidare tolkas så, att skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus. 3) Artikel 12.1 d i direktiv /43 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda bevarandestatus riskerar att försämras. Enligt visar avgörandet från att delar av tillämpning av artskyddsförordningen inte varit förenliga med EU-lagstiftningen. tidigare praxis var att förbuden endast gällde om bevarandestatus påverkades negativt. Vidare redovisar att flera domar från mark- och miljödomstolarna har visat att artskyddsförordningens förbud behöver tillämpas mycket strikt när det gäller skydd av fåglar och fridlysta arter. Domarna visar även att betydligt fler av de avverkningsärenden som handlägger där fridlysta arter riskerar att påverkas behöver hanteras enligt . Till exempel finns två domar samt som bl.a. säger att en anmälan om avverkning är att se som en anmälan för samråd enligt och därför blir då aktuell. är tydlig med att det ligger ett kunskapskrav på den som planerar att avverka eller göra andra åtgärder i skogen. Det innebär att det är markägaren eller verksamhetsutövaren som bär ansvaret för att ta reda på vilka arter som finns i skogen och se till att arterna inte skadas vid exempelvis en avverkning. har analyserat de nationella och EU-vägledande domarna och kommit fram till att de förändringar som dessa leder till bl.a. innebär att – skogsägaren är skyldig att visa hänsyn till samtliga vilda fågelarter på individnivå eftersom alla vilda fåglar är fridlysta enligt artskyddsförordningen – skogsägaren också är skyldig att ta hänsyn till en rad andra fridlysta växter och djur vid skogsbruksåtgärder – skogsägaren inför en avverkning är skyldig att skaffa den kunskap som behövs för att inte fridlysta arter ska påverkas på ett sätt som strider mot lagen – i högre utsträckning än tidigare kommer att behöva begära in kompletterande underlag och utredningar av skogsägaren när det gäller fridlysta arter som kan påverkas negativt. måste som myndighet följa gällande lagstiftning och vägledande avgöranden från domstolar. Enligt kommer det att behövas mer vägledning framöver om hur detta ska hanteras. riktade , på utskottets förslag, ett tillkännagivande till regeringen om att en översyn av artskyddsförordningen bör göras för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker (bet. 2017/18:MJU17). Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. Som en del av januariavtalet beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över artskyddsförordningen (dir. 2020:58). Översynen ska säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. Det ska även säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Utredningen tog namnet (M 2020:03). Uppdraget redovisades i betänkandet Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar (SOU 2021:51). I betänkandet redovisas bl.a. att befintlig lagstiftning lägger ett tungt ansvar på markägare och verksamhetsutövare när det gäller kunskapsunderlag. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta den hänsyn som lagen kräver till fridlysta arter och deras behov, samt ha en möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov. Utredningen föreslår därför ett antal uppdrag till olika myndigheter för att sammanställa information. Enligt utredningen bör god kännedom om arter och biologisk mångfald på den egna fastigheten medföra att det är enklare att ta hänsyn på ett relevant sätt, t.ex. vid avverkning eller andra åtgärder i skogen. Vidare föreslår utredningen, i syfte att skydda de livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter, att en ny grund ska införas för inrättande av biotopskydd. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. Ersättning ska då betalas ut enligt de bestämmelser som gäller vid inrättande av sådant områdesskydd. Vidare anförs att om det inom pågående markanvändning beslutas om förbud med stöd av fridlysningsreglerna, om det inte finns möjlighet till dispens och om det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta biotopskydd kan det vara så att man befinner sig i gråzonen mellan vardagslandskap och känsligt område. Utredningen föreslår att eller i sådana fall på statens vägnar försöker träffa en uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning, enligt en bestämmelse som utredningen föreslår ska införas i artskyddsförordningen, med förebild i förordningen om områdesskydd. Sådana uppgörelser kan vara aktuella även om det inte handlar om förbud. Utgångspunkten ska vara att försöka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Viktigt här är att när ersättningen bestäms i avtalet får ersättning inte betalas ut för sådant som följer av lag. Utredningen anför att i syfte att åstadkomma ett levande skogsbruk, där de skogspolitiska målen om produktion och miljö jämställs, behöver mänskliga aktiviteter och fridlysta arter kunna existera inom samma område i vardagslandskapet. Enligt utredningen är en effekt av förslagen att det tydliggörs i vilken utsträckning biotopskyddsområden bör bildas till skydd för arter i känsliga miljöer, när naturvårdsavtal kan vara lämpligare samt i vilka situationer markägaren eller innehavaren av särskild rätt behöver tillämpa sina kunskaper och använda rätt metod i rätt område, också med hänsyn till arterna. Ersättningsmodellen ökar på så sätt chansen för ett avvägt skydd för fridlysta arter som inte blir mer långtgående än vad som krävs för att uppnå miljömålen, och med bibehållen balans mellan när staten bör ha kostnadsansvaret (för områden med behov av säkerställande och i viss utsträckning för känsliga miljöer) och när ansvaret bör ligga på markägaren eller innehavare av särskild rätt (vardagslandskapet).