bet · H901JuU24 · 2022-03-22 00:00:00 — beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. se över bestämmelserna om skyldigheten att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation som gäller för leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, samt de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Syftet var att anpassa det svenska regelverket till så som den uttolkats av EUdomstolen i förhandsavgörandet i de förenade målen C-203/15 och C-698/15, den s.k. Utredningen, som tog namnet Utredningen om datalagring och , överlämnade delbetänkandet Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75). Utredningens förslag behandlas i propositionen Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till (prop. 2018/19:86). Enligt ovannämnda avgörande var den svenska datalagringen alltför omfattande och inte förenlig med krav. I propositionen föreslår regeringen därför anpassningar av regleringen om lagring och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande syfte, s.k. datalagring, som syftar till att göra reglerna förenliga med på området. Regeringen bedömer att lagringens omfattning bör minskas och föreslår att lagringstiderna differentieras. Lagringen ska inte längre få ske utanför EU. Dessutom ska det krävas beslut av åklagare för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Regeringens proposition behandlades i betänkande /19:JuU27. Utskottet föreslog att skulle anta regeringens förslag om datalagring vid brottsbekämpning. Med anledning av motionsyrkanden föreslog utskottet även ett tillkännagivande till regeringen om en mer omfattande lagringsskyldighet. Utskottet anförde i den delen bl.a. följande (s. 16 f.): Utskottet har tidigare uttalat att hemliga tvångsmedel, bl.a. inhämtning av lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation, fyller en mycket viktig funktion i de brottsbekämpande myndigheternas arbete och att de innebär en reell nytta (se t.ex. bet. 2018/19:JuU9). uttalanden i den s.k. Tele2-domen har lett till att många teleoperatörer inte lagrar uppgifter i samma utsträckning som tidigare, med kännbara konsekvenser för myndigheternas förmåga att förhindra, utreda och lagföra brott. Det är därför angeläget att få en lagstiftning om datalagring som är förenlig med på plats, och som teleoperatörerna måste följa. Utskottet ser således positivt på att regeringen nu har överlämnat ett förslag på en sådan lagstiftning. Utskottet delar regeringens bedömning att det är nödvändigt att anpassa de svenska reglerna om datalagring för att dessa ska vara förenliga med . Det är, som regeringen anför, av flera skäl uteslutet att helt upphäva operatörernas lagringsskyldighet. Vid varje annan anpassning måste en proportionalitetsbedömning göras, och de brottsbekämpande myndigheternas behov av effektiva verktyg i sitt arbete vägas mot det grundlagsskyddade skyddet för medborgarnas personliga integritet, i enlighet med uttalanden i Tele2-domen. Regeringens förslag är ett steg i rätt riktning, men enligt utskottet lider förslaget i detta hänseende av vissa brister. För det första är det en tydlig brist att regeringen inte föreslår en mer långtgående skyldighet att lagra uppgifter med koppling till nationell säkerhet, dvs. när det gäller Säkerhetspolisens verksamhet. I Tele2-domen öppnas det för mer tillåtande nationella regler på detta område. Att inte föreslå särskilda regler för lagring av uppgifter med koppling till nationell säkerhet är en felbedömning som riskerar att få allvarliga konsekvenser. Enligt utskottet är det faktum att rättsläget inte är helt klarlagt inte ett hinder för att få en svensk lagstiftning på plats. Att som regeringen hänvisa till pågående mål i är att inta en alltför defensiv hållning med hänsyn till att det handlar om förmåga att förebygga och avvärja terrorism. Det bör framhållas att också Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och i sina remissvar angett att de anser att en mer omfattande lagringsskyldighet än vad Utredningen om datalagring och har föreslagit skulle vara förenlig med , särskilt på området nationell säkerhet. Vidare anser utskottet att den föreslagna lagstiftningen rent generellt är för snäv mot bakgrund av datalagringens stora betydelse för att upptäcka, förhindra, bekämpa, utreda och lagföra brott. Till exempel är de lagringstider som regeringen föreslår snävt tilltagna. Här kan nämnas att remissinstanserna och särskilt har poängterat att varje förkortning av lagringstiden innebär en motsvarande försämring för brottsbekämpningen. Dessutom är bl.a. fast telefoni undantagen från datalagringsskyldigheten, vilket också riskerar att leda till negativa konsekvenser. Mot bakgrund av det anförda bör frågan om datalagringsskyldighetens omfattning genomgå en ny översyn med målet att datalagringen ska utökas. Det svenska regelverket ska vara så långtgående som tillåter. bör därför tillkännage för regeringen att den skyndsamt ska återkomma med ett förslag som dels innebär en mer omfattande skyldighet att lagra uppgifter med koppling till nationell säkerhet, dels innebär en mer omfattande lagringsskyldighet generellt. biföll utskottets förslag (rskr. 2018/19:296). Lagändringarna trädde i kraft . I regeringens skrivelse 2020/21:75, som överlämnades till , anges bl.a. följande om tillkännagivande om en mer omfattande lagringsskyldighet (s. 83): meddelade domar i mål om lagring av och tillgång till elektronisk kommunikation till skydd för nationell säkerhet, försvar, allmän säkerhet och effektiv brottsbekämpning (mål C-623/17 och förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18). hade, tillsammans med en rad andra medlemsstater, yttrat sig i målen och argumenterat för att utrymmet för datalagring bör kunna utvidgas i förhållande till den s.k. Tele2-domen (förenade målen C-203/15 och C-698/15) samt att nationell säkerhet och försvar är frågor som faller utanför tillämpningsområde. upprepade sina ställningstaganden från Tele2-domen, dvs. att en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter om alla abonnenter och registrerade användare avseende samtliga elektroniska kommunikationsmedel inte var förenlig med (bl.a. p. 141 i förenade målen C‑511/18 och C 512/18). gav domstolen exempel på när denna huvudregel bör kunna frångås och under vilka förutsättningar som det kan ske. Domstolen konstaterade även att direktivet 2002/58 om dataskydd i elektroniska kommunikationer är tillämpligt också när det gäller lagring av eller tillgång till uppgifter i elektroniska kommunikationer som syftar till att skydda den nationella säkerheten. Frågan bereds bl.a. genom att domarna analyseras inom . Det förs också diskussioner om hur arbetet med datalagring ska fortskrida på EU-nivå och kommissionen har i strategiska inriktningar angett att den överväger olika alternativ i datalagringsfrågan i ljuset av domarna och den pågående diskussionen. Punkten är inte slutbehandlad. Frågor om datalagring utreds nu av datalagringsutredning (se vidare nedan). Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel (dir. 2020:104). Syftet är att ta ställning till hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas i större utsträckning för att bekämpa allvarlig brottslighet. Utredaren ska enligt direktiven noga väga behovet av en effektiv brottsbekämpning mot den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. En sådan avvägning ska göras för varje förslag för sig och även när det gäller förslagen sammantaget. Förslagen ska även uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Utredaren ska bl.a. ta ställning till • om det bör införas en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning vid misstanke om flera brott vars samlade straffvärde kan antas överstiga ett visst straff • i vilka situationer och vid vilka straffvärden en sådan möjlighet bör kunna tillämpas • om straffvärdeventilen i fråga om hemlig rumsavlyssning bör få tillämpas oavsett brott • om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas vid fler brott, t.ex. utpressning, övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling • i vilka situationer hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas för att lokalisera skäligen misstänkta • om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör få användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och i så fall i vilka situationer tvångsmedlet bör få användas samt vem åtgärden bör få riktas mot • om tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning bör kunna knytas till en person • om åklagare bör få möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning inklusive tillträde för att installera utrustningen • om den verkställande myndigheten bör kunna få tillstånd att i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång för att verkställa ett beslut om enbart hemlig kameraövervakning • om åklagare bör få möjlighet att interimistiskt besluta om sådant tillträde • om en straffvärdeventil bör införas i inhämtningslagen • om skyddet för den personliga integriteten bör stärkas. Utredaren ska enligt direktiven säkerställa att en välfungerande systematik i regelverket om hemliga tvångsmedel upprätthålls. Det innebär att utredaren även ska bedöma behovet av följdändringar i bl.a. inhämtningslagen, preventivlagen och lagen om hemlig dataavläsning. När det finns behov av det ska utredaren lämna förslag på författningsändringar. Utredaren har enligt direktiven även möjlighet att ta upp andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas under förutsättning att uppdraget ändå kan redovisas . Uppdraget ska redovisas . Utredningen om preventiva tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att överväga flera frågor kopplade till möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte utanför en förundersökning (dir. 2021:102). • överväga i vilken utsträckning det ska införas utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet som förekommer inom ramen för kriminella nätverk och lämna författningsförslag • ta ställning till vilket tillämpningsområde och vilka kvalifikationskrav som ska gälla, hur beslutsordningen bör se ut, hur efterhandskontroll och övrig tillsyn bör fungera, hur underrättelseskyldighet till enskilda bör utformas och hur användningen av material från hemliga tvångsmedel bör regleras • analysera hur den föreslagna ordningen förhåller sig till gällande offentlighets- och sekretesslagstiftning och ta ställning till om det finns ett behov av att ändra sekretessreglerna och då särskilt reglerna om kollision mellan rätten till partsinsyn och sekretess • ta ställning till om skyddet för privat- och familjelivet respektive den personliga integriteten bör stärkas och vid behov lämna sådana förslag. Utredaren ska noga väga behovet av en effektiv brottsbekämpning mot den enskildes rätt till skydd för grundläggande fri- och rättigheter såsom den personliga integriteten. Förslagen ska uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Uppdraget skulle enligt direktivet redovisas . Regeringen beslutade att förkorta utredningstiden (dir. 2021:113). Uppdraget ska i stället redovisas . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över den lagstiftning som medför en skyldighet för tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpande syften, samt vissa anknytande frågor om myndigheternas tillgång till sådana uppgifter (dir. 2021:58). Uppdraget syftar till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till information förbättras och upprätthålls i takt med teknikutvecklingen och förändrade kommunikationsvanor, som respekten för mänskliga rättigheter säkerställs. • analysera förutsättningarna för att leverantörer av s.k. OTT-tjänster (t.ex. Facetime, Facebook Messenger och Whatsapp) ska kunna omfattas av skyldigheten att lagra och ge tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation samt ta ställning till om en sådan skyldighet bör införas • analysera och föreslå moderniseringar av regleringen när det gäller tjänsteleverantörers skyldighet att anpassa sin verksamhet så att hemliga tvångsmedel kan verkställas på ett effektivt sätt • analysera och utvärdera nuvarande reglering om lagring av och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i förhållande till bl.a. ny praxis från och ta ställning till om regelverket behöver förändras • analysera vissa frågor om jurisdiktion, inklusive folkrättsliga överväganden, i förhållande till elektronisk information som finns eller kan finnas utanför och ta ställning till om det bör införas en särskild lagreglering för exekutiv jurisdiktion. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig brottslighet används. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel (tidigare Utredningen om datalagring och ) lämnade betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61). I betänkandet konstateras att bestämmelserna om vilket slags brottslighet och vilken personkrets aktuella hemliga tvångsmedel får användas mot uppfyller de krav som regeringsformen och ställer på precision och förutsebarhet, med ett undantag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan enligt bestämmelsens ordalydelse avse meddelanden mellan personer som varken är misstänkta eller kan ha upplysningar om brott. Utredningen föreslår därför att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation endast får avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i. Det finns begränsningar i hur de brottsbekämpande myndigheterna får använda överskottsinformation, dvs. uppgifter som kan användas för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet att använda hemliga tvångsmedel. Bestämmelserna om hur överskottsinformation får användas är av olika anledningar inte förenliga med kraven i . De är otydliga och det är oklart om uttryckligt lagstöd finns för all avsedd användning. Vissa av begränsningarna kan dessutom leda till att inte kan uppfylla krav på att förhindra och utreda brott som begås mot enskildas privatliv. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om överskottsinformation i och preventivlagen ändras. Utredningen föreslår också att överskottsinformation ska få användas i större utsträckning för att bekämpa brott samt att överskottsinformation inte ska få användas utan beslut från åklagare. I både och preventivlagen regleras när upptagningar och uppteckningar ska förstöras. Utformningen av bestämmelsen i överensstämmer inte med hur den tillämpas. En tillämpning enligt ordalydelsen kan i det enskilda fallet innebära att en misstänkts rätt till en rättvis rättegång kränks. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ändras så att den stämmer bättre överens med hur den tillämpas och med rätten till en rättvis rättegång. Utredningens förslag medför att det blir tydligare när material från hemliga tvångsmedel ska bevaras och förstöras. Utredningen föreslår också att det införs en lagstadgad dokumentationsplikt när det gäller brottsbekämpande myndigheters åtgärder hänförliga till hemliga tvångsåtgärder. Betänkandet har varit ute på remiss och bereds inom . Frågan om en översyn och modernisering av reglerna om hemliga tvångsmedel behandlades senast av utskottet i betänkande 2020/21:JuU25. Utskottet konstaterade att regeringen hade gett en särskild utredare i uppdrag att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel och att motionsyrkandet därmed fick anses vara i huvudsak tillgodosett (s. 42). följde utskottets förslag (rskr. 2020/21:289). I samma betänkande behandlades och avstyrktes även motioner om utökad användning av hemliga tvångsmedel, avlyssning och övervakning av gängmedlemmar, ljudupptagning vid hemlig kameraövervakning, dold kamerabevakning på distans och preventiva tvångsmedel vid organiserad brottslighet m.m. Utskottet noterade att flera av förslagen i motionerna hade koppling till frågor som omfattas av utredningens direktiv, bl.a. frågor om för vilka brott och vid vilka straffvärden hemliga tvångsmedel ska få användas. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att ta något initiativ med anledning av motionerna (s. 42). följde utskottets förslag (rskr. 2020/21:289). Vidare föreslog utskottet i betänkande 2020/21:JuU25 fyra tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden om hemliga tvångsmedel. Förslagen rörde i korthet följande frågor (s. 43 f.): • interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning • utökad användning av preventiva tvångsmedel • att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation till en person • platskrav vid hemlig dataavläsning. Ledamöterna från Socialdemokraterna, reserverade sig mot förslagen. Reservanterna hänvisade bl.a. till pågående arbete på tvångsmedelsområdet (s. 108 f.). I frågan om att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation till en person anförde reservanterna bl.a. följande (s. 109): trädde nya bestämmelser om ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning i kraft. Vid beredningen av lagstiftningsärendet behandlade utskottet motioner om att knyta tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till en person. Utskottet avstyrkte motionerna och uttalade bl.a. att den effektivitetsvinst som skulle kunna bli följden av en ordning där tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation knyts till en person i stället för till ett telefonnummer eller en annan adress eller till en viss elektronisk kommunikationsutrustning inte står i proportion till de rättssäkerhets- och integritetsskyddsförluster som skulle uppstå. Vi vidhåller denna uppfattning och är därför inte beredda att ställa oss bakom ett sådant tillkännagivande som motionärerna föreslår. I frågan om platskrav vid hemlig dataavläsning anförde reservanterna bl.a. följande (s. 109 f.): En ny lag om hemlig dataavläsning trädde i kraft . Vid beredningen av propositionen om den nya lagen behandlade utskottet motionsyrkanden om platskrav vid avläsning eller upptagning av kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen framhåller att platskravet är viktigt för att kunna bedöma det förväntade integritetsintrånget. Utskottet gjorde ingen annan bedömning än regeringen och avstyrkte motionerna. Som framgår ovan har Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel nu fått i uppdrag att utreda om ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning bör kunna knytas till en person i stället för en plats. Utredaren ska enligt direktiven även bedöma behovet av följdändringar i bl.a. lagen om hemlig dataavläsning. Mot denna bakgrund finns det enligt vår uppfattning inte skäl för att nu ta något initiativ i frågan. biföll reservationerna (rskr. 2020/21:289). I betänkande 2020/21:JuU41 föreslog utskottet, med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, ett tillkännagivande till regeringen om ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. Ledamöterna från Socialdemokraterna, reserverade sig mot förslaget. Reservanterna hänvisade till pågående utredningsarbete och ansåg att det inte borde göras något tillkännagivande i denna fråga (s. 43). biföll reservationen (rskr. 2020/21:389). Motioner om vilka krav som bör ställas för att hemlig dataavläsning ska få användas i inhämtningslagsfallen, förbud mot hemlig dataavläsning i vissa fall, tillträdestillstånd vid hemlig dataavläsning och territorialitetsprincipen behandlades av utskottet i samband med beredningen av proposition 2019/20:64 Hemlig dataavläsning. Utskottet uttalade bl.a. följande (bet. 2019/20:JuU19 s. 27): Utskottet delar vidare regeringens uppfattning att det vid hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen bör krävas att åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Utskottet avstyrker därför motionerna 2019/20:3471 (KD) yrkande 1 och 2019/20:3475 (SD) yrkande 3. Även i frågan om förbud mot hemlig dataavläsning som avser vissa avläsningsbara informationssystem och vissa platser anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Utskottet är därför inte berett att ställa sig bakom ett sådant tillkännagivande om att ta bort vissa delar av detta förbud som föreslås i motion 2019/20:3475 (SD) yrkande 2. När det gäller tillträdestillstånd noterar utskottet att åklagare enligt regeringens förslag ska ha rätt att under vissa förutsättningar fatta interimistiska beslut. Om tillfälle till verkställighet plötsligt uppkommer kommer det alltså att finnas möjlighet att snabbt få ett interimistiskt tillträdestillstånd. Mot den bakgrunden ställer sig utskottet även i denna del bakom förslagen i propositionen. Utskottet avstyrker därmed motion 2019/20:3471 (KD) yrkande 3. Utskottet konstaterar slutligen att frågan om hur territorialitetsprincipen bör tolkas vid exekutiv jurisdiktion har uppmärksammats av regeringen och att det förs internationella diskussioner. Det saknas därför anledning för utskottet att nu ta något initiativ i frågan. Utskottet avstyrker därmed även motion 2019/20:3475 (SD) yrkande 4. Liknande motioner har därefter behandlats i betänkande 2020/21:JuU25 (s. 44). När det gäller hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen, förbud mot hemlig dataavläsning i vissa fall och tillträdestillstånd hänvisade utskottet till sina tidigare uttalanden och vidhöll de bedömningar som gjordes i samband med att lagen om hemlig dataavläsning infördes. I fråga om territorialitetsprincipen noterade utskottet att hade godkänt konvention om it-relaterad brottslighet och vidhöll sin tidigare uppfattning att det saknas anledning för att ta något initiativ i frågan. följde utskottets förslag (rskr. 2020/21:289). I samma betänkande behandlades även en motion om att skyndsamt få en utökad reglering av datalagring på plats. Utskottet hänvisade till det tillkännagivande som gjorts under /19 (se ovan) och vidhöll de uppfattningar som uttrycktes i samband med det. Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att föreslå något nytt tillkännagivande i frågan och avstyrkte motionsyrkandet (s. 44). följde utskottets förslag (rskr. 2020/21:289). Som utskottet tidigare uttryckt är det för en effektiv brottsbekämpning i vissa fall nödvändigt att myndigheterna har tillgång till hemliga tvångsmedel. Användningen av hemliga tvångsmedel medför emellertid inskränkningar i grundläggande rättigheter som skyddas av regeringsformen och europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det måste därför alltid göras en noggrann avvägning mellan intrånget i den enskildes integritet och det intresse som lagstiftningen har till syfte att värna. Som framkommer ovan pågår alltjämt ett omfattande arbete på tvångsmedelsområdet. Regeringen har bl.a. gett en särskild utredare i uppdrag att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel. Syftet är att ta ställning till hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas i större utsträckning för att bekämpa allvarlig brottslighet. Förslaget i motion 2021/22:2556 (SD) yrkande 5 om en översyn av reglerna om hemliga tvångsmedel får därmed anses i huvudsak tillgodosett.