bet · H901KU30 · 2022-02-25 00:00:00 — Icke desto mindre kunde talmannens beredning av frågan om ny statsminister följa de föreskrivna och i praxis utvecklade rutinerna, som ledde fram till att en ny regering var på plats . I likhet med slutsatserna i den forskarstudie som hade genomförts menade utskottet att det gällande regelverket fungerade vid den senaste regeringsbildningen. Utskottet ansåg därför att det inte fanns skäl att ta ett initiativ till en utredning om att införa en bortre tidsgräns för regeringsbildningen. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motionsyrkandena om en sådan utredning. I betänkandet lämnades en reservation (SD). behandlade en motion om mandatperioden efter ett extra val (bet. 2018/19KU30 s. 41 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att hade gjort en samlad översyn av ordningen för extra val. Utskottet, som ansåg att det inte fanns skäl att förorda en ny översyn, avstyrkte motionen. Motioner om möjligheter att avkräva de utfrågade en sanningsförsäkran och att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig har behandlats av utskottet (se t.ex. bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.). Enligt utskottet förutsätter krav på sanningsförsäkran en formell närvaroplikt, och utfrågningarna skulle därmed få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar. Mot bakgrund av det anförda har utskottet konsekvent avstyrkt sådana yrkanden. behandlade utskottet motionsyrkanden om granskning motsvarande de nu aktuella (bet. 2017/18:KU36 s. 98 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden, och i övrigt fann utskottet inte några skäl att ta sådana initiativ som motionärerna yrkade på. Utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden (bet. 2018/19:KU30 s. 41 f.). Utskottet, som vidhöll sina tidigare ställningstaganden, avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Senast utskottet behandlade likalydande motionsyrkanden var (bet. 2020/21:KU24 s. 92). Yrkandena avstyrktes då efter beredning i förenklad ordning. behandlade en motion om att tillsätta en utredning om tillkännagivanden (bet. 2020/21KU24 s. 20 f.). I ställningstagandet konstaterade utskottet att frågan om tillkännagivanden hade utretts av som ansett att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte borde införas i regeringsformen. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning i denna del. Mot denna bakgrund fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog och avstyrkte därför motionen. Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om regeringsbildning, mandatperioden efter ett extra val, granskning och tillkännagivanden. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. När det gäller motionsyrkandet om misstroendevotum konstaterar utskottet att bestämmelserna i regeringsformen om misstroendeförklaring sågs över av som ansåg att det inte fanns skäl att ändra dessa bestämmelser. Utskottet gör inte någon annan bedömning i denna del. Vidare konstaterar utskottet när det gäller motionsyrkandena om ett utvidgat ansvar för statsråd att 13 kap. regeringsformen innehåller olika bestämmelser som reglerar kontrollmakt och att bestämmelserna fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger att kontrollera regeringen och enskilda statsråd. Utskottet ser inte skäl att därutöver ta några sådana initiativ som motionärerna föreslår och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en författningsdomstol, normprövning och Lagrådets granskning. Jämför reservation 27 (C), 28 (M), 29 (SD) och 30 (KD) samt särskilt yttrande 1 (L). Frågan om att inrätta en författningsdomstol eller en konstitutionsdomstol tas upp av flera motionärer. Per Schöldberg m.fl. (C) efterlyser i kommittémotion 2021/22:3217 yrkande 1 i denna del en grundlagsöversyn när det gäller rätten till domstolsprövning av grundlagsfästa fri- och rättigheter. Enligt motionärerna bör en författningsdomstol införas som en del av en stärkt normprövning för att ytterligare befästa såväl demokratins fundamentala värden som de grundlagsskyddade fri- och rättigheternas ställning. Yrkanden om att inrätta en författningsdomstol läggs även fram av (KD) i motion 2021/22:348, av (M) i motion 2021/22:863, av (SD) i motion 2021/22:1578 och av (C) i motion 2021/22:1649. Motionärerna anför bl.a. att genom inrättandet av en författningsdomstol skulle enskilda individers möjligheter att hävda sina fri- och rättigheter stärkas och politiska beslut som strider mot grundlagarna kunna upphävas. Enligt någon av motionärerna medför inrättandet av en författningsdomstol även fördelar ur ett internationellt perspektiv. Bland annat kan en författningsdomstol tydliggöra kompetensfördelningen mellan EU och den svenska . När det gäller formen för en författningsdomstol framhåller några motionärer att en ny domstol skulle kunna inrättas. Ett annat alternativ skulle kunna vara att den utgörs av en särskild sammansättning av och i gemensam sits. En författningsdomstol och normprövning m.fl. (L) yrkar i kommittémotion 2021/22:3388 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om dels en författningsdomstol (yrkande 5), dels abstrakt normprövning (yrkande 6). Förutom inrättandet av en författningsdomstol efterlyser motionärerna en analys av möjligheten att ge författningsdomstolen rätt till abstrakt normprövning. Därutöver bör Lagrådets framtida roll och funktion vid inrättandet av en författningsdomstol analyseras. Normprövning och Lagrådets granskning I kommittémotion 2021/22:3290 yrkande 5 i denna del begär m.fl. (SD) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om Lagrådets ställning. Enligt motionärerna bör det utredas hur Lagrådets roll kan stärkas, inte minst när det gäller huruvida EU:s rättsakter är förenliga med svensk rätt. m.fl. (M) efterlyser i kommittémotion 2021/22:3793 yrkande 4 ett tillkännagivande om att ge grundlagskommitté i uppdrag att se över hur Lagrådets ställning och domstolarnas lagprövning kan stärkas. Motionärerna anför att det behövs ett tydligare system för att kontrollera om en viss bestämmelse i lag eller annan författning strider mot en grundlag. Exempelvis skulle det kunna införas ett krav på förnyad lagrådsgranskning när ett lagförslag har avstyrkts av Lagrådet och regeringen återkommer med ett reviderat lagförslag. Vidare bör enligt motionärerna ett krav på kvalificerad majoritet i övervägas vid behandlingen av ett lagförslag som Lagrådet har ansett oförenligt med grundlag, eller rättssäkerhetens krav. Motionärerna anser även att en vanlig domstol ska kunna slå fast att en bestämmelse i lag strider mot grundlag eller . I kommittémotion 2021/22:4186 begär Skånberg m.fl. (KD) yrkande 2 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om abstrakt normprövning. Motionärerna efterlyser en effektiv lagprövningsrätt där t.ex. en författningsdomstol granskar befintliga lagar. Den s.k. normprövningen bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system med olika nivåer. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan en grundlag och en lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Det svenska normkontrollsystemet består av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Förhandskontrollen sker genom Lagrådets granskning, medan normprövningen i efterhand görs av domstolarna och andra offentliga organ. För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regeringsformen finnas ett lagråd där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och . Normprövningen utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av ett lagförslag och görs under själva lagstiftningsprocessen. Enligt 8 kap. 21 § första stycket regeringsformen inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer i vilka ämnen ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar om lagförslag. Vidare sägs i tredje stycket att detta dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges i 8 kap. 21 § regeringsformen men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. I 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen finns en hänvisning till bestämmelserna i regeringsformen om ett riksdagsutskotts skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet. Om ett utskott inte har inhämtat yttrande från Lagrådet ska utskottet i sitt betänkande redovisa skälen för detta (10 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen). Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Domstolars och förvaltningens lagprövning Domstolar och andra offentliga organ kan utföra en normprövning i sin verksamhet. Det är i dessa fall fråga om en prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall, och prövningen görs i efterhand, dvs. efter det att en föreskrift har antagits och trätt i kraft. I 11 kap. 14 § regeringsformen regleras domstolars prövning av lagars och andra föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Av första stycket följer att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § andra stycket regeringsformen). Som har redovisats ovan tillämpar domstolar en konkret lagprövning. Det innebär bl.a. att prövningen görs i en vanlig domstol och inom ramen för domstolsförfarandet samt att det endast är parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Ett beslut av en domstol om att inte tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot en grundlag innebär inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att om ett sådant beslut har fattats av någon av de högsta domstolarna kan detta i praktiken innebära att den aktuella lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde. Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt lagprövning eller abstrakt normprövning). Av 12 kap. 10 § första stycket regeringsformen följer att om ett offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (12 kap. 10 § andra stycket regeringsformen). ”Lagprövning” enligt riksdagsordningen Enligt 11 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen ställer talmannen proposition till beslut utifrån de yrkanden som har lagts fram under överläggningen. Av andra stycket följer att om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska han eller hon besluta att inte ställa proposition och ange skäl för detta beslut. Om kammaren begär proposition ska saken hänvisas till för avgörande. Om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska talmannen ställa proposition. Ett utskott får ge ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör det andra utskottets beredningsområde (10 kap. 7 § riksdagsordningen). Om ett ärende som rymmer konstitutionellt grundläggande motsättningar på grund av sitt huvudsakliga ämne har hänvisats till ett annat utskott för beredning, inhämtas vanligtvis ett yttrande från . Det beredande utskottet kan väntas respektera ståndpunkt i den konstitutionella frågan. Denna uppgift för utskottet har ibland omtalats som lagprövning (/09:RFR14 Konstitutionella kontrollfrågor s. 18 f.). får inte anta ett lagförslag som är oförenligt med grundlagarna. Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § regeringsformen att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln. I 4 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § regeringsformen gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Enligt 8 kap. 14 § regeringsformen kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket regeringsformen ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarande som gäller för grundlag. Som har redovisats ovan är den svenska lagprövningen, till skillnad från vad som gäller i en rad andra länder, inte förlagd till någon central institution. Det vanligaste exemplet på en sådan centralisering av lagprövningsrätten är författningsdomstolar. Sådana domstolar finns bl.a. i . Andra lösningar förekommer dock. Som exempel kan nämnas att i har en särskild kammare i landets högsta domstol hand om lagprövningsmålen. I har frågan om att inrätta en författningsdomstol aktualiserats i olika grundlagstiftningsärenden. Invändningar mot idén har framför allt gått ut på att ett sådant system är svårt att förena med kravet på att politisk makt inte ska överföras till icke-politiska organ. Det har också framhållits att en författningsdomstol är främmande för det svenska rättssystemet. Vidare har det anförts att det i sig inte är av avgörande betydelse vilket organ som utför lagprövningen utan att det viktiga är hur lagprövningsrätten utformas. Någon bestämmelse om lagprövning fanns ursprungligen inte i regeringsformen. Enligt förarbetena förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i praxis skulle bestå (prop. 1973:90 s. 200). I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) behandlade fri- och rättighetsutredning bl.a. frågan om att inrätta en författningsdomstol. Utredningen uttalade bl.a. att ett judiciellt skyddssystem inte får innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. En ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska skeendet skulle enligt utredningen inte bara stå i strid med grundläggande demokratiska principer utan skulle också medföra uppenbara risker för en politisering av domarutnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet. Utredningen ansåg därför att en ordning med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kunde godtas. Enligt utredningen var den lagprövningsrätt som fanns i svensk praxis ett lämpligt kontrollinstrument. I propositionen om ändring i regeringsformen delade regeringen utredningens åsikt att det inte var lämpligt att införa ett system med en författningsdomstol för kontroll av att en grundlag följs (prop. 1975/76:209 s. 90 f.). Enligt regeringen var ett sådant system helt främmande för svensk författningstradition och skulle vara svårt att förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ. hade bl.a. i uppgift att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt borde vara utformad . Utredningen föreslog i betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle lagfästas i regeringsformen (SOU 1978:34 s. 109). Utredningen anslöt sig till den rådande uppfattningen att det ska krävas ett uppenbart fel för att en lag eller förordning ska få sättas åt sidan. Enligt utredningen minskade möjligheterna till en reell lagprövning ju mindre precist den ifrågavarande överordnade regeln är utformad. När det gällde frågan om att inrätta en författningsdomstol uttalade utredningen att den delade den ”gängse uppfattningen, att en författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss”. Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom förslag. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop. 1978/79:195 s. 41): Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka först om rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Mot bl.a. denna bakgrund saknar tanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande för svensk författningstradition. Den form av judiciell kontroll som är aktuell för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. Liksom min företrädare anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f.n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat. Vid riksdagsbehandlingen uttalade att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende ändra lagprövningsrätten (bet. KU 1978/79:39 s. 12). Enligt utskottet måste uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av beslutad lag eller annan föreskrift. anförde att enligt grundlagen är den främsta lagstiftaren och att endast kan stifta grundlagar. Utskottet ansåg därför att det är naturligt att är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta att tillämpa en av beslutad föreskrift måste det därför, enligt utskottet, fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det när föreskriften beslutades förekom ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i en grundlag eller i riksdagsordningen om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. En bestämmelse om lagprövning infördes alltså 1980 efter förslag av . Fri- och rättighetskommittén övervägde i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) dels frågan om att inrätta en särskild författningsdomstol, dels frågan om en utvidgning av lagprövningsrätten genom att ta bort uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen. Kommittén redovisade en rad argument mot att inrätta en författningsdomstol. Ett huvudproblem var enligt kommittén att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ. Det skulle i sin tur, ansåg kommittén, leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anförde vidare att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för att tillsätta dess ledamöter. När det gällde lagprövningsrätten menade kommittén att man normalt kan utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Enligt kommittén är lagprövningen som kontrollmedel därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall när lagstiftningen inte har utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Kommittén fann att den gällande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan en föreskrift i en lag eller en förordning och en överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen ska få ske var motiverad och föreslog därför inga ändringar av den materiella regleringen av lagprövningsrätten. Regeringen behandlade Fri- och rättighetskommitténs betänkande i proposition 1993/94:117. Frågorna om att inrätta en författningsdomstol respektive en utvidgad lagprövningsrätt diskuterades inte särskilt i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avstyrkte några motioner om att inrätta en författningsdomstol och om lagprövningsrätten med hänvisning till de skäl som Fri- och rättighetskommittén hade tagit upp (bet. 1993/94:KU24 s. 52 f.). föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen (bet. 2000/01:KU11 s. 45 f.). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet belysas inte minst med hänsyn till att hade införlivats i svensk rätt och att anslutit sig till EU. Utredningen borde omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning borde kunna utövas. Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden om Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning borde göras inom det vanliga domstolsväsendet. Det var enligt utskottet angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika en politisering av domstolarna. hade bl.a. i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det behövs av en författningsdomstol. Utredningen konstaterade inledningsvis att frågeställningen om hur kontrollen av lagars och andra föreskrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska utföras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras och att utredningsdirektiven angav gränserna för utredningens överväganden i denna del (SOU 2008:125 s. 374). Grunderna för statsskick ingick nämligen inte i utredningens uppdrag. Av särskild betydelse i denna del var enligt utredningen det förhållandet att statsskicket är demokratiskt, dvs. att all offentlig makt i utgår från folket. Utredningen framhöll att tanken om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statsskicket bl.a. genom principen om parlamentarism och att ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen folkrepresentationen.