bet · H901KU11 · 2022-01-14 00:00:00 — Utskottet föreslår att lägger Justitieombudsmännens ämbetsberättelse för /21 till handlingarna. Utskottet framhåller värdet av att ombudsmännen informerar om sina iakttagelser och påtalar de behov av författningsändringar eller andra åtgärder som har identifierats genom ombudsmännens granskningar. Vidare gör utskottet vissa uttalanden med anledning av brister som framkommit i ärenden som behandlas i ämbetsberättelsen. Utskottet ser allvarligt på brister i lagstiftning och rutiner som rör grundlagsskyddade fri- och rättigheter när det gäller den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten, inte minst när personer är frihetsberövade, på brister av de som fullgör förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet samt på bristande lagstöd för beslut och åtgärder av myndigheter och kommuner. Utskottet understryker betydelsen av att kommuner och myndigheter fullgör sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen och av en korrekt hantering av sekretessbelagda uppgifter. Utskottet framhåller även vikten av en god förvaltningsrättslig standard t.ex. i fråga om dokumentation och att ärenden ska avgöras i rimlig tid. Avslutningsvis understryker utskottet att det är en grundläggande utgångspunkt att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska inte ersätta den ordinarie tillsynsverksamhet som bör finnas internt hos myndigheter eller hos särskilda tillsynsmyndigheter. Redogörelse /22:JO1 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Öppet sammanträde Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger redogörelse /22:JO1 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (V), (M), (SD), Skånberg (KD), (L), (SD), (MP), (M), (S) och (S). ombudsmän har i enlighet med 11 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, instruktionen, överlämnat sin ämbetsberättelse (redog. 2021/22:JO1) för tiden –. Justitieombudsmännen lämnade muntligen information om sin verksamhet dels vid ett öppet sammanträde med utskottet, dels vid utskottets sammanträde . I samband med utskottets beredning av ämbetsberättelsen har utskottets kansli besökt ombudsmannaexpeditionen och där bl.a. gått igenom ämbetets äldsta ännu inte avgjorda ärenden. Inga följdmotioner har väckts med anledning av redogörelsen. Utskottets förslag i korthet lägger redogörelsen med Justitieombudsmännens ämbetsberättelse till handlingarna. biföll chefsjustitieombudsmannen avsägelse från sitt uppdrag fr.o.m. . valde justitierådet till chefsjustitieombudsman för tiden fr.o.m. till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter. Ställföreträdande justitieombudsmännen har i viss omfattning tjänstgjort med handläggning och avgörande av tillsynsärenden. Instruktionen har inte ändrats under verksamhetsåret. Arbetsordningen ändrades och . Den första ändringen av arbetsordningen innebär bl.a. att den nytillträdde biträdande kanslichefens ansvar och roll beskrivs (4, 7 och 11 §§) och att kanslichefen får förordna vikarie för byråchefer och enhetschef för (6 §). Den andra ändringen föranleddes av att en tillförordnad byråchef och en systemförvaltare, tillika it-support, hade anställts (4 §). Det gjordes även ett förtydligande i 11 § på så sätt att det numera framgår att det är den biträdande kanslichefen som utser den som ansvarar för utlämnande av handling i administrativa ärenden. Verksamheten har fortsatt att präglas av den pågående coronapandemin. JO inledde exempelvis endast 11 inspektionsärenden under verksamhetsåret, att jämföra med 51 sådana ärenden under närmast föregående år. De inspektioner som genomfördes gjordes huvudsakligen på distans eller under anpassade inspektionsformer, bl.a. med inledande och avslutande dialoger via video. JO:s Opcat-verksamhet har påverkats mer av pandemin än den övriga verksamheten. Vidare påverkades ärendetillströmningen fortsatt av pandemin i viss utsträckning (se nedan) och JO besvarade ett antal lagstiftningsremisser relaterade till pandemin med korta, i vissa fall mycket korta, tidsfrister. De ställföreträdande justitieombudsmännen tjänstgjorde på distans. JO deltog i vissa internationella sammanhang digitalt, och många konferenser och besök ställdes in. JO lämnade på förfrågan muntliga synpunkter till den parlamentariskt sammansatta kommittén med uppdrag att göra en översyn av ombudsmän (). Ombudsmännen deltog också i ett digitalt möte med kommitténs ledamöter. En utvärdering genomfördes av de ändringar i arbetsordningen av bl.a. ombudsmännens ansvarsområden som trädde i kraft /20. Huvudsyftet med ändringarna var att få en jämnare arbetsbelastning för ombudsmännen, där det också skulle ges utrymme för chefsJO:s uppdrag som myndighetschef. Ett annat mål var att samtliga ombudsmän aktivt skulle utöva Opcat-uppdraget. Ändringarna medförde också att två tillsynsavdelningar bereder ärenden åt mer än en ombudsman. Den visade bl.a. att ändringarna lett till en jämnare arbetsbelastning mellan ombudsmännen. ChefsJO:s arbetsbelastning minskade dock mindre än förväntat. En påverkande faktor var den coronarelaterade ökningen av ärenden inom hälso- och sjukvårdsområdet. Utvärderingen visade också att olikheter i arbetssätt och förutsättningar kan föra med sig vissa nackdelar. En delvis ny tjänst som biträdande kanslichef utlystes; den tillträdde . Den biträdande kanslichefen ansvarar för bl.a. frågor om säkerhet och säkerhetsskydd, rättsliga frågor inom den administrativa avdelningen samt för enheten för registratur och arkiv. När det gäller upphandling kan nämnas att JO upphandlade en genomlysning av den administrativa avdelningens funktioner och resurser (granskningen inleddes ) samt att arbetet med att upphandla en e-arkivlösning och med systematisk informationssäkerhet fortsatte. I sammanhanget kan tilläggas att arkivmaterial i JO:s ärendehanteringssystem ska överföras till ett e-arkiv samt att JO som ett första steg har börjat avskilja materialet. Av de statistiska uppgifterna framgår i huvudsak följande. Under /21 nyregistrerades 10 261 ärenden, vilket innebär en ökning med ca 460 ärenden i förhållande till /20. De områden som ökade mest i absoluta tal var ärenden som rörde arbetsmarknad och kriminalvård samt utlänningsärenden. Cirka 740 nya klagomålsärenden bedöms helt eller till övervägande del vara relaterade till coronapandemin. Drygt 220 av dessa har rört kriminalvård, ca 175 hälso- och sjukvård och ca 85 har rört arbetsmarknadsfrågor. Det totala antalet nyregistrerade inspektionsärenden minskade avsevärt. Pandemin medförde ändrade förutsättningar för planering och genomförande av inspektioner, särskilt inom Opcat-verksamheten. Nya inspektionsmetoder användes där det var möjligt och lämpligt. Antalet initiativärenden sjönk också. Antalet lagstiftningsremisser ökade däremot kraftigt. Under verksamhetsåret avslutades närmare 10 300 klagomålsärenden, vilket är ca 900 fler än närmast föregående år. Cirka 700 av dessa bedöms ha varit helt eller delvis relaterade till coronapandemin. De avslutade initiativärendena på tillsynsavdelningarna ökade medan de avslutade inspektionsärendena minskade betydligt inom såväl tillsyns- som Opcat-verksamheten. Trots ökad ärendetillströmning minskade den utgående balansen jämfört med föregående år, tack vare att avsevärt fler ärenden avgjordes. Inom varje ombudsmans ansvarsområde avgjordes fler ärenden än de som kom in. Det är prövningen av klagomålsärenden som tar huvuddelen av JO:s handläggningsresurser i anspråk. För att kunna möta och hantera den stora ärendetillströmningen har JO utvecklat sina rutiner och arbetssätt. I de fall JO får ta emot ett stort antal klagomål om samma förhållanden hos en myndighet är det vanligt att klagomålen inte utreds individuellt. I stället utreds de aktuella förhållandena i ett särskilt ärende, och de individuella klagomålen avslutas med hänvisning till detta ärende. Det finns också situationer där JO beslutar om avskrivning och endast påminner om gällande bestämmelser och praxis. Det kan hända i ärenden där det t.ex. finns skäl att misstänka att en myndighet brustit i handläggningen men bristen inte är av det allvarligaste slaget, eller där JO av annat skäl ser anledning att påminna om gällande rätt. Givet den konstanta ökningen av antal ärenden och det oförändrade antalet ombudsmän är det sannolikt att andelen – dock inte nödvändigtvis antalet – fullt utredda ärenden även framöver kan komma att minska. Antalet äldre ärenden i balans var färre vid verksamhetsårets slut än , vilket är positivt, men de äldre ärendena är alltjämt för många. Ansträngningarna att avgöra alla ärenden inom rimlig tid fortsätter. Vid JO:s Opcat-verksamhet inleddes betydligt färre inspektionsärenden under det gångna verksamhetsåret än det närmast föregående. Den pågående coronapandemin har alltjämt medfört begränsningar av möjligheterna att bedriva inspektionsverksamhet genom fysiska besök. Verksamheten inriktades på att slutföra projektet med ombudsmännens granskningar av situationen för de frihetsberövade under pandemin och hur den påverkats av de åtgärder som respektive myndighet vidtog med anledning av smittspridningen. inriktades Opcat-verksamheten mot två väl avgränsade frågeställningar: långa vårdtider inom den rättspsykiatriska slutenvården samt tryggheten och säkerheten vid (Sis) särskilda ungdomshem. Nio Opcat-inspektioner, med stor geografisk spridning, genomfördes via ljud- och bildöverföring. Årsrapporten om Opcat-verksamheten 2019 publicerades under verksamhetsåret. Ett antal särskilda granskningar avslutades, bl.a. ett ärende angående handräckning av en 13-åring som omhändertagits med stöd av LVU, och ett ärende som rörde den tillsyn som Inspektionen för vård och omsorg utövar av den psykiatriska tvångsvården. Det senare beslutet finns intaget i ämbetsberättelsen. Inom ramen för det särskilda forum för dialog med civilsamhället som inrättades under det förra verksamhetsåret hölls två digitala möten. JO har haft uppdraget som nationellt besöksorgan enligt FN:s tilläggsprotokoll till konventionen mot tortyr (Opcat) . Under dessa år har över 260 Opcat-inspektioner genomförts med olika teman, såsom frihetsberövade kvinnor och transporter av frihetsberövade. Temarapporter och årsrapporter har publicerats. Ombudsmännen har med anledning av iakttagelser som gjorts vid inspektioner beslutat om över 50 särskilda granskningar, däribland i fråga om isolering av intagna i häkte, Kriminalvårdens prioritering av transportuppdrag och möjlighet till utomhusvistelse för intagna i arrest. Den metodiska Opcat-verksamheten ger en unik överblick över situationen för frihetsberövade personer i . Med en systematisk analys och en samlad redovisning av gjorda iakttagelser och uttalanden kan JO belysa bl.a. de strukturella frågor som bör vara i fokus i arbetet med att förebygga att frihetsberövade utsätts för en omänsklig eller förnedrande behandling m.m. JO:s Opcat-verksamhet bidrar, i enlighet med det uppdrag ombudsmännen har, till det förebyggandet. Under verksamhetsåret gjordes 6 framställningar till regeringen om lagändring samt överlämnades 31 beslut för kännedom till , annan myndighet eller . JO:s internationella arbete har fortsatt att i hög grad påverkas av den ännu pågående coronapandemin. Samarbetet har huvudsakligen bedrivits per e-post, telefon och via strömmad ljud- och bildöverföring. Fysiska besök och fysiskt deltagande i konferenser och möten har undvikits så långt möjligt. JO har under pandemianpassade former deltagit i 18 internationella aktiviteter. Ett framträdande tema för många av dessa har varit hur ombudsmannainstitutioner världen över har påverkats av den pågående coronapandemin, såväl när det gäller myndigheternas interna hantering av situationen som hur pandemin har påverkat särskilt utsatta grupper. Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde JO hade under det aktuella verksamhetsåret tillsyn över ansvarsområde 1, som omfattar de allmänna domstolarna, arrende- och hyresnämnder, kriminalvården, plan- och byggområdet, miljö- och hälsoskydd samt överförmyndarväsendet. Till området hör ett antal centrala myndigheter, bl.a. , , , och . Tyngdpunkten i tillsynen ligger på ärenden som rör de allmänna domstolarna och kriminalvården. Klagomålen mot de allmänna domstolarna är av varierande slag, men några frågor återkommer. Ett sådant klagomål är att en domstol har röjt en sekretessbelagd uppgift. Känsliga uppgifter förekommer ofta i domstolarna, och det finns en stor vana att hantera dem. Men när en felaktig hantering inträffar är det allvarligt, om t.ex. en hemlig adressuppgift röjs kan det få svåra konsekvenser. Bristande tillämpning av sekretessregleringen förekommer dessvärre, även om det inte är en vanlig orsak till att en sekretessbelagd uppgift röjs. När det händer tycks det i stället snarare bero på enskilda misstag, vilket i sin tur ibland sägs vara en följd av tung arbetsbörda. Med hänsyn till iakttagelser både vid inspektioner och i klagomålshanteringen kan det inte heller uteslutas att utformningen av domstolarnas målhanteringssystem kan bidra till förbiseenden, enligt . Det är inte helt ovanligt att en anmälare hävdar att han eller hon är felaktigt dömd. Precis som när det gäller missnöje med beslut i sak av en myndighet utreder som regel inte sådana klagomål. Beslut och domar bygger nämligen i stor utsträckning på bedömningar och de kan skilja sig åt utan att det behöver ha skett någon felaktighet. En dom kan dessutom normalt överklagas till högre instans. Här tror det kan finnas en missuppfattning om JO:s uppdrag; en ombudsman kan granska ett förfarande ur ett rättsligt perspektiv men kan inte ändra en dom. ser det generellt som en viktig pedagogisk uppgift för henne som ombudsman att i olika sammanhang försöka förklara vad JO:s uppdrag består i. uppmärksammar att domstolarna har lyckats avgöra många mål, trots den covid-19-pandemi som det svenska samhället befunnit sig i . Den digitaliserade verksamheten, en ökad användning av videoteknik vid huvudförhandlingar samt att fler mål än tidigare avgörs utan sådan förhandling har lyfts fram som förklaringar till att detta varit möjligt. Det finns dock uppgifter om att rättegångar i framför allt lite större eller komplexa brottmål med många inblandade, men även andra mål utan särskilda tidsfrister, har ställts in och skjutits . Möjligen kan det delvis förklara det nu ökade antalet klagomål till JO som rör långa handläggningstider i domstolarna. Det riskerar att drabba rättssäkerheten när enskilda måste vänta orimligt länge på att få sin sak prövad, och en rättegång ska därför genomföras inom skälig tid. Det finns anledning att anta att det kommer att ha än mer betydelse framöver hur domstolar utifrån relevant rättslig reglering organiserar arbetet och beslutar om prioriteringar. Pandemin har fortsatt att på ett påtagligt sätt påverka förhållandena för de frihetsberövade inom kriminalvården. genomförde en särskild granskning av situationen för intagna i häkten och anstalter under pandemin. Hennes beslut finns med i förra ämbetsberättelsen (JO 2020/21 s. 219). De viktigaste iakttagelserna redovisades dessutom i en särskild rapport som publicerades . För egen del konstaterade att intagna i häkten och anstalter har små möjligheter att själva påverka sin livssituation och att de är beroende av att Kriminalvården i en krissituation med bibehållen rättssäkerhet vidtar ändamålsenliga och proportionerliga åtgärder. Detta gör sig naturligtvis fortfarande gällande och har motiverat bl.a. en pågående utredning av de rättsliga förutsättningarna för beslut om avskildhet på grund av befarad respektive konstaterad smitta av covid-19 hos intagna. Klagomål som har ett samband med pandemin är inte lika vanliga som men av anmälningarna att döma innebär begränsningar av t.ex. möjligheten att ta emot besök och genomföra permissioner förstås fortfarande en betydande påfrestning för de intagna, anför . I takt med att allt fler är vaccinerade, såväl intagna som människor i samhället i övrigt, har dock vissa lättnader genomförts . Men det finns alltjämt en tydlig oro för smittspridning, såsom när den som tas in för att avtjäna ett fängelsestraff placeras direkt på en avdelning tillsammans med andra eller när intagna tvingas dela cell. Beläggningssituationen var ansträngd redan före virusutbrottet och den har inte förbättrats . Många klagomål har samband med detta, anför . De intagna för bl.a. fram att dubbelbeläggning av celler ökar risken för smittspridning och för konflikter, att besöksrum används för placering vilket i sin tur begränsar deras möjlighet att ta emot besök och att de inte får sin dagliga utomhusvistelse. Det tycks vidare vara på det sättet att de intagnas missnöje med den ansträngda beläggningssituationen spiller över på andra frågor, exempelvis rör ett relativt stort antal anmälningar kosten. slutförde en granskning av beläggningssituationen inom framför allt häkten, och många av de nämnda frågorna behandlades där. Kriminalvården har ett ansvar inte bara för att frihetsberövanden verkställs under trygga och säkra förhållanden utan också för att upprätthålla de intagnas rättigheter. Det är särskilt allvarligt att Kriminalvården ännu inte förmår tillgodose rätten till gemensamhet, dvs. att vistas tillsammans med andra . Myndigheten har även vid en ansträngd beläggningssituation ett ansvar för att tillgodose gemensamhet och att bryta isoleringen av intagna. Kriminalvården utökar nu kraftigt antalet platser genom att bl.a. bygga nytt och det är angeläget att de grundläggande kraven på en human kriminalvård därvid också iakttas. Klagomålen som rör överförmyndarväsendet är inte många till antalet men präglas av det förhållandet att det bakom varje anmälan finns en människa i särskilt behov av stöd och hjälp. Systemet med gode män och förvaltare bygger i väsentlig utsträckning på ideella krafter. Uppdragen kan vara krävande och ställer krav på lämplighet, kunskap och personliga egenskaper. På sina håll har överförmyndare tyvärr svårt att rekrytera ställföreträdare, vilket gör att handläggningen kan dra ut . iakttar även andra brister i ärendehandläggningen hos överförmyndarna. I det överlämnade betänkandet män och förvaltare – en översyn (SOU 2021:36) lämnas förslag som syftar till att förbättra situationen. Detta är en av flera lagstiftningsremisser som yttrat sig över. ChefsJO hade under det aktuella verksamhetsåret tillsyn över ansvarsområde 2, som omfattar bl.a. de allmänna förvaltningsdomstolarna, försvaret, hälso- och sjukvården, utbildning och forskning samt skatt och folkbokföring. Till området hör också offentlig upphandling samt ett antal olika centrala myndigheter som exempelvis , , , och . Under verksamhetsåret var olika pandemirelaterade frågor återkommande i klagomål och lagstiftningsremisser inom ansvarsområde. Det handlade bl.a. om de konstitutionella förutsättningarna för allmänna smittskyddsåtgärder i samhället, i syfte att åstadkomma fysisk distans och minskad trängsel, men också om lagstöd för avskiljande av enskilda människor och besöksbegränsningar i olika verksamheter, liksom tolkningen av grundläggande hälso- och sjukvårdsrättsliga principer vid prioriteringar i fråga om såväl vaccinationer som andra vårdinsatser. Det stod tidigt under pandemin klart att inte vare sig myndigheterna eller regelverket hade beredskap för att hantera den extraordinära situationen. Många av de författningsförslag som föranleddes av pandemin var förenade med svåra intresseavvägningar, inte sällan gjorda på knapphändigt underlag. konstaterade i sitt remissvar över regeringens förslag till covid-19-lag att det givetvis är mycket angeläget att staten har möjlighet att vidta adekvata och nödvändiga åtgärder för att skydda människors liv och hälsa genom att förhindra smittspridning. Hon uttalade också stor förståelse för att sådana åtgärder kunde behöva vara ingripande och medge flexibilitet på olika nivåer samt i vissa fall innebära begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter. Det förslag som presenterades i promemorian innebar dock en långtgående delegation av normgivningskompetens från till regeringen, och i vissa fall vidare till olika förvaltningsmyndigheter på nationell, regional och lokal nivå. En lagreglering av det slaget måste vara förutsebar och förenlig med grundläggande konstitutionella principer samt innehålla tillfredsställande kontrollmekanismer för att bl.a. garantera rättssäkerhet och proportionalitet. uppfattning var att det aktuella lagförslaget inte uppfyllde de höga krav som bör ställas på en lagreglering av det här slaget. Efter lagrådsremiss och vissa justeringar antogs en något reviderad lag av . I flera följande ärenden rörande komplettering, justering och förlängning av lagen respektive tillhörande förordningar återkom till dessa grundläggande frågor om demokrati och inskränkningar av grundläggande rättigheter. Även om ny lagstiftning infördes för att ge regeringen och berörda myndigheter mer effektiva redskap mot smittspridningen, fann i tillsynsverksamheten anledning att på flera områden ifrågasätta om det fanns tillräckligt lagstöd för de restriktioner som hade beslutats eller kunde behövas. Bland annat visade en granskning av förhållandena för personer som var frihetsberövade vid () rättspsykiatriska undersökningsenheter, att inte vare sig smittskyddslagen eller de lagar som reglerar RMV:s verksamhet ger tillräckligt stöd för ett tillfredsställande proportionerligt och rättssäkert smittskydd. Inom hälso- och sjukvårdsområdet registrerades av de knappt 600 klagomålen som pandemirelaterade. Många av dessa skrevs dock av utan ytterligare utredning. Flertalet av de pandemirelaterade tillsynsärenden där utredning inleddes var inte avslutade vid verksamhetsårets utgång och finns därför inte med i denna ämbetsberättelse. Det gäller bl.a. beslut i ett ärende där ett generellt besöksförbud hade meddelats för samtliga sjukhus inom en region. Enligt hennes bedömning saknas rättsligt stöd för att besluta om ett generellt besöksförbud för patienter som vårdas inom den frivilliga hälso- och sjukvården, och beslutet kunde därför bl.a. stå i strid med enskildas rätt till familjeliv enligt . inledde också utredning i flera ärenden med koppling till vaccineringen mot covid-19, bl.a. när det gäller rekommendationer om åldersgränsen för ett visst vaccin samt en regions beslut att endast erbjuda ett visst vaccin till personer i åldersgruppen . Även klagomålen inom ärendegruppen Försvarsmakten, som normalt är mycket få, flerdubblades under verksamhetsåret av pandemirelaterade skäl. Ett klagomål som valde att utreda gällde ett beslut att av smittskyddsskäl låta isolera en hel pluton värnpliktiga. JO fick under verksamhetsåret in många anmälningar om olika brister i handläggning av ärenden om korttidsstöd under pandemin. Klagomålen belyser handläggningens betydelse för att beslutade stödåtgärder i praktiken ska kunna fylla den funktion som avsetts, och flera av dem utreds av JO. De beslut från ansvarsområden som har tagits in i årets ämbetsberättelse rör så gott som uteslutande förhållanden före pandemin och aktualiserar därmed delvis andra intresseavvägningar. Utsattheten för de frihetsberövade inom psykiatrin, som ofta har mycket svårt att själva hävda sina rättigheter, har dock varit ett återkommande tema i hennes tillsyn, anför . Det gäller särskilt användningen av tvång och frihetsinskränkningar samt andra kontrollåtgärder. Behovet av en tydlig och förutsebar lagstiftning samt inte minst en strategisk, effektiv och enhetlig tillsyn är enligt hennes mening mycket stort på detta område. Det var därför nedslående, anför , att tvingas konstatera betydande brister i den tillsyn som Inspektionen för vård och omsorg () bedrivit i fråga om vården enligt de psykiatriska tvångsvårdslagarna.