bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — föreslog att en övergångsregerings behörighet skulle vara begränsad till löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenhet (SOU 1963:16 s. 100). Grundlagberedningen avvisade dock i princip tanken att i grundlagen begränsa en övergångsregerings behörighet (SOU 1972:15 s. 147). Enligt Grundlagberedningen inskränker bristen på stöd i ändå regeringens handlingsmöjligheter till de åtgärder som syftade på med sitt förslag. framhöll Grundlagberedningen att ju en övergångsregering sitter kvar, desto fler ärenden kan komma att behöva avgöras av övergångsregeringen. Regeringen anslöt sig till Grundlagberedningens ståndpunkt att en övergångsregerings behörighet inte lämpar sig för en statsrättslig reglering (prop. 1973:90 s. 282). Regeringens hantering av coronapandemin granskade utskottet regeringens hantering av coronapandemin i vissa avseenden (bet. 2020/21:KU20 s. 183 f.). Ett av de områden som utskottet granskade var införandet av deltagargränser för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (s. 268 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att besluten om deltagargräns för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar innebar betydande inskränkningar i grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Vidare anförde utskottet att åtgärder av detta slag riskerar, särskilt om de pågår , att ge en rad negativa konsekvenser för grundlagsfästa fri- och rättigheter men också i övrigt för enskilda, företag och föreningar. Utskottet framhöll att behovet av att bekämpa smittspridningen av covid-19 ständigt måste vägas mot andra värden, såsom grundlagsskyddade fri- och rättigheter, och att överväganden måste göras kontinuerligt om det proportionerliga i valda åtgärder. Utskottet har granskat övergångsregeringars befogenheter (bet. KU 1982/83:30, bet. 1989/90:KU30 och bet. 2007/08:KU10). Även granskade utskottet en övergångsregerings befogenheter (bet. 2019/20:KU10 s. 27 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att den avgående regeringen efter valet fungerade som en övergångsregering i närmare , vilket är en betydligt än vad som normalt är fallet i samband med regeringsskiften. Övergångsregeringen hade därmed att under en förhållandevis att ta ställning till vilka beslut den skulle fatta. Vidare uttalade utskottet bl.a. att det följer av motivuttalanden, praxis och framtagna riktlinjer att en övergångsregerings behörighet bör vara begränsad och endast avse löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Utskottet anförde därtill att en övergångsregering inte bör lägga fram förordningsändringar som i sak är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Förordningsändringar som det i huvudsak råder politisk enighet om bör emellertid enligt utskottet kunna avgöras av en övergångsregering om det bedöms som angeläget. Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt handlingar och svar på vissa frågor. Som svar har utskottet fått promemorior jämte bilagor från (bilaga A2.1.2–3). En fråga gällde vilka åtgärder den dåvarande övergångsregeringen hade vidtagit för att med förankra de förslag om användning av vaccinationsbevis vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som beslutades . I svaren anförs att det fördes en dialog med riksdagspartierna, bl.a. vid ett möte i . Vid mötet presenterades förslagen av statssekreterare . Riksdagspartierna företräddes av en ledamot och en tjänsteman från varje parti. Därutöver närvarade tjänstemän på chefsnivå från departementets rättssekretariat och enheten för folkhälsa och sjukvård för att kunna svara på frågor. Företrädarna för riksdagspartierna fick under mötet ta del av förordningstexten. Mötet avslutades med att de närvarande kom överens om att riksdagspartierna skulle meddela om de kunde godta att övergångsregeringen beslutade förordningen. Samtliga riksdagspartier svarade enligt överenskommelsen. Alla partier utom godtog att övergångsregeringen kunde fatta beslutet. Utskottet har ställt frågor om vilket underlag beträffande det epidemiologiska läget som regeringen inhämtat inför de förordningsändringar som beslutades respektive samt efterfrågat regeringens överväganden och bedömningar kring åtgärdernas proportionalitet. Även eventuell dokumentation av regeringens bedömningar har efterfrågats. I svaren anförs i huvudsak följande. En utgångspunkt för regeringens arbete med att begränsa smittspridningen har varit att restriktioner inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Regeringen gav i uppdrag att föra en förteckning över föreskrifter som har meddelats med stöd av bl.a. covid-19-lagen. I löpande arbete med att bedöma behovet av restriktioner utifrån det rådande smittläget har delrapporter i enlighet med uppdraget varit ett värdefullt inslag. har också inkommit med sammanfattningar av det epidemiologiska läget. Informationen som kommit till del har följts upp vid de möten som regelmässigt hållits med och torsdag samt vid andra möten. Inom ramen för beredningen av covid-19-lagen redovisades de syften och avvägningar som låg till grund för förslaget att ge regeringen möjlighet att meddela rättighetsbegränsande föreskrifter. När förordningsförslagen därefter togs fram gjordes bedömningar av nödvändigheten att besluta om de aktuella åtgärderna och om åtgärderna var proportionerliga. När begränsningsförordningen togs fram övervägdes om det fanns skäl att ta fram förordningsmotiv. Förordningsmotiv brukar tas fram exempelvis när det finns behov av att underlätta för rättstillämpningen vid tolkningen av svårtillgängliga rättsområden. Förordningsmotiv utformas som författningskommentarer, och skälen för bestämmelserna anges således inte. Något behov av att ta fram förordningsmotiv för att underlätta rättstillämpningen bedömdes inte finnas i detta fall. Utgångspunkten för de proportionalitetsbedömningar som gjordes av regeringen inför besluten respektive var de överväganden och bedömningar som gjordes i de remitterade promemoriorna. Därutöver beaktades inkomna synpunkter på de remitterade förslagen och den ökning av smittspridningen som tog sin början under den sena hösten och tidiga . Vid beslut om förordningar kommer slutsatserna av regeringens bedömning till uttryck i förordningstexten. Utskottet har även efterfrågat regeringens bedömning inför beslutet att bl.a. införa deltagarbegränsningar vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som äger rum inomhus, vad gäller åtgärdernas proportionalitet och villkoret i covid-19-lagen att sådana föreskrifter endast fick meddelas om det var nödvändigt för att förhindra spridningen av sjukdomen covid-19. I svaren anförs att i den hemställan som remitterades bl.a. redogjorde för den ökade smittspridningen. Enligt myndigheten innebar denna en kraftigt ökad risk för att framför allt ovaccinerade skulle insjukna med behov av slutenvård. Mot den bakgrunden gjorde myndigheten bedömningen att gällande regler om bl.a. användning av vaccinationsbevis inte var tillräckliga utan behövde kompletteras med ett deltagartak för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Det var bedömning att de åtgärder som infördes skulle kunna bidra till att bromsa den ökande smittspridningen. Regeringen gjorde ingen annan bedömning, vilket kom till uttryck i förordningstexten. Utifrån det som framkom vid remissmötet gjorde regeringen vissa justeringar förordningsförslaget utifrån proportionalitetshänsyn, bl.a. infördes en möjlighet till sektionering. Vidare gjordes ett undantag för privata sammankomster som handlade om minnesstunder i samband med en begravningsceremoni. Slutsatserna av regeringens proportionalitetsbedömning kom till uttryck i förordningstexten. Utskottet har efterfrågat vilka överväganden och bedömningar som låg till grund för regeringens beslut att i stor utsträckning överlåta till att besluta om, när och i vilka situationer vaccinationsbevis skulle få användas, särskilt mot bakgrund av de synpunkter som framfördes i JO:s och JK:s remissyttranden angående lämpligheten i att delegera denna normgivningskompetens till en förvaltningsmyndighet. I svaren anförs att en utgångspunkt i regeringens arbete med att begränsa smittspridningen har varit att rätt åtgärd ska sättas in vid rätt tillfälle. Detta har bl.a. inneburit att stor hänsyn måste tas till hur olika smittskyddsåtgärder samverkar. har i egenskap av regeringens expertmyndighet inom smittskydd och folkhälsa en omfattande kunskap och erfarenhet på området. Det har därför i många fall bedömts lämpligt att överlåta utformningen av olika smittskyddsåtgärder till . Så skedde när det gäller användandet av vaccinationsbevis. Det bör framhållas att myndigheten i detta arbete var skyldig att förhålla sig till bl.a. covid-19-lagens krav på proportionalitet. Remissutfallet av den promemoria som remitterades , däribland de frågeställningar som aktualiserades av JO och JK, utgjorde en viktig del av underlaget inför regeringens beslut . Regeringens överväganden och bedömningar motsvarar dem som gjordes i den remitterade promemorian. Dock infördes en begränsning i bemyndigande som innebar att myndigheten inte fick föreskriva krav på s.k. deltagartak. Sådana begränsningar skulle även fortsättningsvis beslutas av regeringen. Övergångsregeringens beslut om vaccinationsbevis I den anmälan som ligger till grund för utskottets granskning har det ifrågasatts om det var lämpligt att den dåvarande övergångsregeringen fattade beslut om vissa förordningsändringar. Regeringens beslut innebar bl.a. att de verksamhetsutövare som valde att använda vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd inte behövde beakta de deltagarbegränsningar som hade reglerat i sina föreskrifter och allmänna råd. Den enda formella begränsningen i en övergångsregerings befogenheter som regeringsformen anger är att den inte får besluta om extra val. I övrigt har en övergångsregerings behörighet inte ansetts lämpa sig för en statsrättslig reglering. Utskottet har vid tidigare granskningar av övergångsregeringars befogenheter, med hänvisning till motivuttalanden, praxis och framtagna riktlinjer, uttalat att en övergångsregerings behörighet bör vara begränsad och endast avse löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Utskottet har vidare uttalat att en övergångsregering inte bör lägga fram förordningsändringar som i sak är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Förordningsändringar som det i huvudsak råder politisk enighet om bör emellertid enligt utskottet kunna avgöras av en övergångsregering om det bedöms som angeläget. Utskottet konstaterar att utgångspunkten är att en övergångsregering endast bör avgöra ärenden av löpande eller brådskande karaktär. De nu aktuella förordningsändringarna var en smittskyddsåtgärd under pågående pandemi, när smittspridningen också såg ut att kunna öka. Vidare vidtog regeringen åtgärder för att förankra förordningsändringarna med de övriga riksdagspartierna. Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande från utskottets sida. Regeringens beslut om särskilda begränsningar I anmälan till utskottet ifrågasätts vidare att regeringsrepresentanter under en pressträff meddelade att regeringen avsåg att införa ytterligare begränsningar av rätten att delta i allmänna sammankomster delvis för vårdens skull och som det förekom hög frekvens av luftvägsinfektioner som influensa och RS-virus, trots att ordalydelsen i covid-19-lagen inte gav stöd för att besluta om särskilda begränsningar för något annat syfte än att förhindra spridningen av covid-19. Utskottet konstaterar att föreskrifter om särskilda begränsningar enligt 6 § covid-19-lagen endast fick beslutas om det var nödvändigt för att förhindra spridningen av sjukdomen covid-19 och att föreskrifterna inte fick vara mer långtgående än vad som var försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Vissa uttalanden som gjordes vid pressträffen gav intrycket av att de aviserade begränsningarna hade ett något vidare syfte än vad covid-19-lagen gav stöd för. Utskottet har i granskningen gjort en genomgång av det underlag som låg till grund för de begränsningar som sedan kom att införas av regeringen. I en hemställan begärde att regeringen skyndsamt skulle besluta om ett deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som ägde rum inomhus. Som skäl anfördes i hemställan att den ökande smittspridningen medförde en kraftigt ökad risk för ovaccinerade att insjukna med ett påföljande behov av slutenvård och att vaccinationsbevis som enskild åtgärd inte var tillräcklig då skyddet mot smitta med omikronvarianten var begränsat. Därför gjordes bedömningen att deltagartak krävdes för att ytterligare minska risken för allvarliga konsekvenser vid eventuell smittspridning. Regeringen beslutade om ändringar i begränsningsförordningen i enlighet med hemställan. Genomgången ger inte grund för någon annan slutsats än att de aktuella restriktionerna infördes i syfte att minska spridningen av sjukdomen covid-19. Granskningen i denna del ger därför inte anledning till något uttalande av utskottet. Utskottets granskning har även avsett huruvida regeringen har genomfört bedömningar av proportionaliteten i de smittskyddsåtgärder som beslutats, på det sätt som krävts enligt pandemilagen och regeringsformen. Genom att anta covid-19-lagen använde sig av den möjlighet som finns i regeringsformen att delegera till regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, att införa begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheten (2 kap. 20 § andra stycket och 24 § första stycket andra meningen). Detta ansågs angeläget med hänvisning till att erfarenheterna av pandemin visade att smittläget kunde förändras snabbt, vilket kunde göra det nödvändigt att med kort varsel införa nya begränsningar (prop. 2020/21:79 s. 22, bet. 2020/21:SoU23 s. 17). En konsekvens av delegationen är att redovisningen av de avvägningar som ska göras inom ramen för proportionalitetsbedömningen inte kommer till uttryck på samma sätt som när begränsningar sker genom lag. I de svar som utskottet har fått från har det framhållits att slutsatserna av regeringens proportionalitetsbedömningar har kommit till uttryck i de beslutade förordningstexterna. Regeringens proportionalitetsbedömningar i samband med förordningsändringarna har alltså inte dokumenterats på det sätt som inom ramen för ett lagstiftningsärende regelmässigt sker i regeringens proposition. Kravet i regeringsformen på att genomföra en proportionalitetsbedömning inför beslut om föreskrifter som inskränker mötes- och demonstrationsfriheten är inte begränsat till föreskrifter som sker genom lag. När har delegerat rätten att besluta om rättighetsbegränsningar, såsom i covid-19-lagen, gäller kravet även vid antagandet av föreskrifter med lägre normhierarkisk valör, som förordningar och myndighetsföreskrifter. Dessa proportionalitetsbedömningar kan inte genomföras fullt ut i förväg utan förutsätter ett relevant och aktuellt underlag om behovet av åtgärder, för att en avvägning mellan motstående intressen ska vara möjlig. Utskottet konstaterar att de promemorior som låg till grund för förordningsändringarna gällande vaccinationsbevis remitterades utan att något datum för ikraftträdande föreslogs, eftersom promemoriorna utgjorde underlag i syfte att ha beredskap för ett epidemiologiskt läge där vaccinationsbevis behövde användas som smittskyddsåtgärd. Även om ett sådant förfarande framstår som motiverat, innebär det också att de proportionalitetsbedömningar som görs i promemoriorna blir mer abstrakta och inte kan sättas i relation till det epidemiologiska läge som rådde när förordningsändringarna faktiskt beslutades. Av svaren på de frågor som utskottet har ställt till framgår att regeringen löpande har fått information av om det epidemiologiska läget, dels genom skriftliga sammanfattningar, dels vid möten som regelmässigt hållits med myndigheten och torsdag. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen, när den bemyndigats att göra inskränkningar i fri- och rättigheter, ser till att inhämta ett underlag med en uppdaterad lägesbild som kan ligga till grund för den avvägning som måste föregå inskränkningen. Vad som förekommit i granskningen i denna del ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 2.2 Regeringens krishanteringsorganisation under coronapandemin I en anmälan till (dnr 1169-2021/22), bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar regeringens krishantering under coronapandemin och dokumentationen av densamma. Utskottet bör enligt anmälan särskilt granska gruppen för strategisk samordning (GSS), som samordnar krishanteringsarbete på en strategisk nivå. I anmälan anförs att pandemiförloppet har varit utdraget och komplicerat. Regeringen har hanterat och fattat beslut rörande frågor om medborgares liv och hälsa och grundlagsstadgade fri- och rättigheter. Därför är enligt anmälan en god dokumentation viktig för att möjliggöra uppföljning och granskning. Det handlar om att i efterhand möjliggöra en granskning av vilka regeringsbeslut som legat till grund för strategiska överväganden, regeringens målsättningar med hanteringen av pandemin samt när olika beslut fattades och vilka diskussioner som förts inom regeringen. Vidare anförs i anmälan att det alltjämt framstår som oklart om regeringen över huvud taget på egen hand fattade några beslut om hur pandemin skulle hanteras på en strategiskt mer övergripande nivå, eller om dessa beslut i själva verket delegerades till myndigheterna. Enligt anmälan har regeringens hantering av krisen karakteriserats av passivitet och en ovilja att fatta beslut. Som ett exempel på detta nämns i anmälan hur regeringen har hanterat vaccinationsfrågan . När det gäller GSS anförs att det har framkommit att det funnits en mindre grupp inom GSS som möttes i princip under pandemin för att samordna , bereda olika potentiella regeringsbeslut, överväga strategier och besluta i frågor om kommunikation. I denna mindre grupp har endast ett fåtal statssekreterare och Statsrådsberedningens presschef ingått. Enligt anmälan saknas det dokumentation från mötena med denna mindre grupp trots att det varit fråga om möten på hög nivå inom , och det framstår som oklart vad gruppen hade för funktion och betydelse för regeringens krishantering. Av okommenterade dagordningar från gruppens möten framgår att såväl strategifrågor som framtida åtgärder och kommunikation var uppe till diskussion och beredning inför eventuella regeringsbeslut. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen och , bilaga A2.2.2–4. I ärendet har utskottet hållit flera utfrågningar. genomförde utskottet en utfrågning med den tidigare statssekreteraren vid , bilaga B2. genomförde utskottet en utfrågning med statssekreteraren vid , bilaga B3, och statsministerns statssekreterare , bilaga B4. genomförde utskottet en utfrågning med socialminister , bilaga B5. Vidare genomförde utskottet en utfrågning med statsrådet , bilaga B8, och en utfrågning med statsminister , bilaga B10. Det brukar sägas att den svenska krisberedskapen bygger på tre principer: ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 76 f., prop. 2005/06:133 s. 51 f. och prop. 2007/08:92 s. 37 f.). Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden även ska ha det under en kris eller ett krig. Ansvaret inkluderar därmed att i förebyggande syfte vidta de åtgärder som krävs för att både skapa robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvaret innebär också att under en kris kunna bedriva verksamhet och hantera olika situationer så långt det är möjligt. Det finns ofta ett behov av att den som är ansvarig för en verksamhet samverkar, såväl inom sin sektor som utanför för att kunna lösa uppgiften. Därför innebär ansvarsprincipen också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra. Likhetsprincipen innebär att en verksamhetsorganisation så långt det är möjligt ska överensstämma under fred, kris och krig. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå. Den grundläggande strukturen för samhällets krisberedskap innefattar det geografiska områdesansvaret (prop. 2007/08:92 s. 7 f.). Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myndigheter ansvarar för åtgärder på nationell nivå och samt kommunen på regional respektive lokal nivå. Inom ett geografiskt område ska det finnas ett organ med ansvar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder. Det geografiska områdesansvaret har för regeringens del utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, och regeringen kan, då samhällets säkerhet hotas, fatta beslut i olika avdömningsfrågor eller för att åstadkomma nationell samordning. Regeringens uppgift i det nationella områdesansvaret är bl.a. att ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. En av regeringens uppgifter är också att på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och att effektivt och trovärdigt kommunicera med allmänheten och medierna. Regeringen ansvarar även för kontakten med andra länder, EU och andra internationella aktörer, som i olika avseenden kan beröras av en allvarlig händelse i . Regeringen har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna, vilket bl.a. framgår av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och respektive myndighets instruktion. Det nationella områdesansvaret under en kris innefattar därmed de samlade krishanteringsåtgärder som regeringen utövar med stöd av eller genom förvaltningsmyndigheterna. Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket, och den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer således regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges dock inte i paragrafen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Till sitt förfogande som organ vid styrandet av riket har regeringen förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, vilket framgår av 12 kap. 1 § regeringsformen. Förvaltningsmyndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i särskilda fall som regeringen meddelar. För att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt ska det finnas ett regeringskansli, enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Fördelningen av regeringsärenden mellan departementen framgår av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för . Av bilagan framgår också till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Samråd mellan departementen är nödvändigt bl.a. därför att regeringens ledamöter har ett kollektivt ansvar för besluten (7 kap. 3 § regeringsformen). Gemensam beredning ska äga rum då ett regeringsärende faller inom flera departements verksamhetsområden men även då ett ärende berör mer än ett statsråds område inom samma departement (15 § förordningen med instruktion för ). Allmän beredning med samtliga statsråd hålls regelbundet efter regeringssammanträdet. Den allmänna beredningen har efter hand öppnats för flera. Det förekommer att riksdagsgruppens eller riksdagsgruppernas ordförande liksom statsministerns och finansministerns statssekreterare deltar.