bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — Regeringen beslutade vidare att ärendet i denna del skulle överlämnas till mark- och miljödomstolen vid för fortsatt prövning. beslutade regeringen även att ge SKB tillstånd enligt kärntekniklagen till utökad verksamhet i den befintliga anläggningen Clab och där inneha, lagra, hantera och bearbeta kärnämne, huvudsakligen bestående av använt kärnbränsle, och kärnavfall. Mängden lagrat använt kärnbränsle får enligt beslutet utökas från nuvarande till att, vid ett och samma tillfälle, uppgå till högst . För tillståndet uppställde regeringen ett antal villkor. I båda ärendena framhöll regeringen som skäl för besluten bl.a. att den planerade verksamheten i Clab är väl avgränsad från övrig planerad verksamhet i systemet för slutförvaring av använt kärnämne och kärnavfall. Därmed saknades enligt regeringen hinder mot att pröva den planerade verksamheten i Clab separat från den övriga verksamheten. Regeringen konstaterade vidare att det är av största vikt att det finns ett lagakraftvunnet tillstånd som medger utökad lagring av kärnämne och kärnavfall på plats innan slutet av 2023 om inte kärnkraftsproduktion ska påverkas negativt. I denna del framhöll regeringen att efter ett eventuellt tillåtlighetsbeslut från regeringen i slutförvarsfrågan vidtar en fortsatt juridisk process i mark- och miljödomstolen. Med hänsyn till de ytterst allvarliga konsekvenser som skulle uppstå om utrymmet för lagring av använt kärnämne och kärnavfall tar slut bedömde regeringen att det var nödvändigt att fatta ett delbeslut om Clab och att genom beslutet säkerställa att ett tillstånd som avser Clab kan vinna laga kraft . Regeringen uttryckte förståelse för att en uppdelning av beslutet kunde påverka de berörda kommunernas och SKB:s arbete. I denna del framhöll regeringen bl.a. att ett delbeslut i fråga om Clab inte skulle fördröja beredningen av slutförvarsfrågan och att tidigare hade lämnat sitt medgivande till att Clink skulle uppföras, inklusive verksamheten vid Clab. I fråga om en uppdelning av besluten hade framhållit att kommunen ville få tillfälle att ta ställning även till en separat kapacitetsökning av Clab. På grund av ärendets ytterst brådskande karaktär och stora betydelse för energiförsörjning ansåg regeringen dock att ett beslut i fråga om Clab behövde fattas . Enligt regeringen var det från nationell synpunkt synnerligen angeläget att verksamheten kunde komma till stånd och det fanns inte någon annan plats som bedömdes vara lämpligare för verksamheten. Information i om tidsplanen Svar på skriftlig fråga ställdes en skriftlig fråga till dåvarande miljö- och klimatminister om när ett beslut om SKB:s slutförvar vid Forsmark kunde tänkas komma (fr. 2020/21:747). framhöll i svaret som lämnades att SKB:s ansökningar hanterades samlat i och att regeringen planerade att fatta beslut i ärendena vid ett och samma tillfälle. Hon kunde dock inte ge besked om datum för besluten men underströk att arbetet var prioriterat och bedrevs skyndsamt. framhöll hon att det innan regeringen kunde fatta beslut i ärendena behövde göras en noggrann bedömning av hela systemet för hantering av kärnavfall för att säkerställa att systemet är säkert och håller . I denna del pekade hon på vikten av att prövningen och processen för ett slutförvar sker på ett oberoende, transparent och öppet sätt och att alla berörda får tycka till under prövningens gång. Vid en debatt i svarade dåvarande miljö- och klimatminister på två interpellationer (2020/21:239 och 243) om slutförvar av kärnavfall (prot. 2020/21:73 § 7). När det gällde frågan om datum för regeringens beslut framhöll att ärendena var komplexa, att de fortfarande bereddes i och att hon inte kunde lämna besked om datum för beslut i ärendena. Hon redogjorde även för vidtagna åtgärder med anledning av de synpunkter som mark- och miljödomstolen och hade lämnat i sina yttranden. Bland annat lämnade SKB in kompletterande yttranden till departementet som därefter remitterades och kungjordes. överlämnade regeringen proposition 2019/20:157 Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter till . I propositionen föreslogs lagändringar för att tydliggöra att det är staten som har det slutliga ansvaret för slutförvaret. Lagändringarna trädde i kraft . pekade vidare på att det med anledning av SKB:s kompletterande yttrande pågick ett Esbosamråd med andra länder. Hon nämnde även att regeringen inväntade en rapport från om LOT-försöken och att rapporten skulle lämnas in till departementet . Därutöver pågick ett arbete med att gå igenom och analysera inlämnat material. I denna del pekade bl.a. på synpunkter om kopparkapslarnas och kringliggande hållbarhet. uppgav vidare att frågan om kapaciteten i Clab ingick i ansökningarna enligt både och kärntekniklagen, att ärendena hanterades samlat inom och att regeringen avsåg att fatta beslut vid ett och samma tillfälle. debatterades försvarsutskottets betänkande 2020/21:FöU10 Hanteringen av använt kärnbränsle i (prot. 2020/21:111 § 16). I betänkandet föreslog försvarsutskottet genom utskottsinitiativ ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt bör vidta nödvändiga åtgärder för att trygga förutsättningarna för en säker hantering av använt kärnbränsle. beslutade dagen därpå i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2020/21:258). Vid debatten i kammaren närvarade bl.a. dåvarande miljö- och klimatminister . När det gällde beredning av ärendena om tillstånd till anläggningar för slutförvaring av använt kärnbränsle underströk Per att handläggningen hade påbörjats i samband med att mark- och miljödomstolen och överlämnade sina yttranden till departementet och att handläggningen alltså hade pågått . Han framhöll vidare att ärendena hanterades i enlighet med förvaltningslagens principer. hänvisade han till ärendenas komplexitet och redogjorde för vidtagna och pågående handläggningsåtgärder. Bland annat uppgav Per att samråd enligt Esbokonventionen pågick med och . Vidare hänvisade han till att hade publicerat sin analys av SKB:s rapport om den forskning som går under namnet LOT-försöken och att regeringen höll på att gå igenom myndighetens analys. En analys som regeringen enligt Per hade kommit fram till var att vid en samlad prövning av slutförvaret och mellanlagret skulle regeringens beslut inte hinna träda ikraft innan mellanlagret är fullt. Han uppgav vidare att om regeringen skulle gå vidare med att se om ansökningarna skulle kunna delas upp i två olika delar skulle ett sådant förslag självklart remitteras till bl.a. de berörda kommunerna. Slutligen uttryckte Per kritik mot försvarsutskottets förslag till tillkännagivande som han menade gav uttryck för vad som redan följer av förvaltningslagen. Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Enligt förarbetena till regeringsformen ska alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regeringsärenden (prop. 1973:90 s. 184 f.). Regeringsärenden brukar delas in i två typer: styrelseärenden och förvaltningsärenden. Styrelseärendena avser regeringens styrelse av riket. Som exempel på sådana ärenden kan nämnas uppdrag till myndigheter, kommittédirektiv, lagrådsremisser, propositioner, skrivelser, förordningar, utfärdande av lagar och internationella överenskommelser. Förvaltningsärendena rör regeringens funktion som högsta myndighet och kan avse t.ex. utnämningar, dispenser, tillstånd och överklaganden. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på vederbörande departementschef eller annat statsråd att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Beslutanderätten kan delegeras till en tjänsteman i (prop. 1973:90 s. 288). Vanligast förefaller vara att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller av huvudmannen för den enhet som handlägger ärendet (Ds 1997:1 s. 29). I Statsrådsberedningens promemoria Svara på remiss – hur och varför? Om remisser av betänkanden från (SB PM 2003:2 [rev. 2009]) anförs att regeringsärendena måste bli allsidigt belysta och att det är ett betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att låta myndigheter, organisationer och andra yttra sig i regeringsärenden. Det anförs också att denna regel gäller alla typer av regeringsärenden. Syftet med att skicka utredningsförslag på remiss är, enligt promemorian, främst att regeringen vill ha belyst vilka konsekvenser förslaget kan få om det genomförs. En remissbehandling kan också främja ett brett medborgerligt deltagande i samhällsdebatten och på så sätt vara viktig för demokratin. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och handläggningen av förvaltningsärenden hos domstolar. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se bl.a. Statsrådsberedningens promemoria Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen [SB PM 2012:2, rev. 2020 II] s. 42). Sådana principer är de om legalitet, objektivitet och proportionalitet. I förvaltningslagen finns också grundläggande bestämmelser om myndigheternas service, tillgänglighet och samverkan. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 9 § förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska som huvudregel vara skriftlig. Uttrycket att ett ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt innebär bl.a. att ärendet inte ska belastas med onödig skriftväxling eller utredning som medför en omotiverad fördröjning av avgörandet (och , Förvaltningslagen – En kommentar, 2020, s. 80). Handläggningen av ett ärende ska anpassas efter ärendets art och det är främst den enskildes intresse av enkelhet som bestämmelsen syftar till att tillgodose. I kravet på snabbhet ligger också att ett ärende bör tas upp till avgörande efter det att utredningen i ärendet har avslutats. Kravet på att ett ärende ska handläggas så kostnadseffektivt som möjligt ska förstås i vid bemärkelse och avse kostnader för såväl det allmänna som den enskilde. markeras i bestämmelsen att effektivitetshänsyn inte får vara ensamt avgörande eller ges sådan vikt att förfarandet kommer att präglas i sådan grad av effektivitetssynpunkter att andra mer konkreta handlingsregler, t.ex. om opartiskhet, utredning, dokumentation eller kommunikation, sätts åt sidan (och , s. 80). Effektivitetshänsyn måste alltså balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och intresset av att ett beslut ska grundas på ett korrekt underlag och bli riktigt i sak. Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av 11 § förvaltningslagen följer att om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen. I förvaltningslagen finns vidare bestämmelser som rör myndigheters beredning av ärenden. En myndighet ska enligt 23 § förvaltningslagen se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som ärendets beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet (25 § förvaltningslagen). Myndigheten får dock under vissa förutsättningar som anges i förvaltningslagen avstå från sådan kommunikation. Bland de förutsättningar som anges kan nämnas att det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet eller att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . En regelrätt kommunikation förutsätter att myndigheten aktivt dels informerar parten om material av betydelse för ett beslut, dels ger denne möjlighet att ge sina synpunkter på dessa (och , s. 164). En part ska alltså inte själv behöva efterforska om något nytt material av betydelse har förts till ärendet. Genom kommunikationen blir det också lättare för myndigheten att kontrollera att uppgifterna är korrekta och fullständiga. Kommunikationen är därför ett viktigt verktyg för myndigheterna för att de ska kunna fullgöra sitt utredningsansvar. Enligt 26 § förvaltningslagen kan en myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten. Ärenden om tillstånd till anläggningar för förvaring av använt kärnbränsle Ärenden om tillstånd till anläggningar för förvaring av använt kärnbränsle ska prövas enligt och lagen om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Prövningen enligt och kärntekniklagen avser skilda frågor (prop. 1997/98:45 del 1 s. 437 och prop. 2004/05:129 s. 80 f.). Den prövning som sker enligt avser övergripande frågor såsom anläggningens lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning, miljön, energi, transporter m.m. Prövningen enligt kärntekniklagen är framför allt inriktad på säkerhetsfrågor. Av 17 kap. 1 § första stycket följer att regeringen ska pröva tillåtligheten av nya verksamheter av bl.a. följande slag: anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen samt anläggningar för att bryta ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Enligt 21 kap. 7 § ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan om tillåtligheten enligt 17 kap. 1 och 3 §§ till regeringen för prövning. Domstolen ska alltså i stället för att meddela dom lämna ett eget yttrande till regeringen. Efter det att regeringen prövat tillåtligheten lämnas målet tillbaka till domstolen som ska pröva de frågor som återstår, dvs. vilka ytterligare villkor som ska gälla för verksamheten om regeringen har tillåtit verksamheten eller avslå ansökan om regeringen inte tillåtit verksamheten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 235). Motsvarande bestämmelse om eget yttrande från finns i 24 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. Det krävs att ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen avser en fråga som regeringen ska pröva. Av 1 kap. 1 § andra stycket följer att balken ska tillämpas så att – människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan – värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas – den biologiska mångfalden bevaras – mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas – återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som ska skyddas enligt tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag (1 kap. 3 § ). Enligt förarbetena till bör regeringens prövning utgå från allmänna hänsynsregler och övriga tillståndsregler (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436). Samma miljökrav bör alltså ställas på en verksamhet som prövas av regeringen som på annan verksamhet. I 2 kap. finns allmänna hänsynsregler. När frågor prövas om bl.a. tillstånd är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas (2 kap. 1 § ). Av 2 kap. 6 § följer att för en verksamhet som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. I 3 och 4 kap. finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Om ett område enligt 3 kap. 5–8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt (3 kap. 10 § ). Ett sådant beslut får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap. . Med miljöfarlig verksamhet avses bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom joniserande strålning (9 kap. 1 § 3 ). Enligt 9 kap. 6 § får regeringen meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller driva vissa slag av miljöfarlig verksamhet. Enligt 17 kap. 6 § får regeringen tillåta en kärnteknisk anläggning endast om kommunfullmäktige i den kommun i vilken anläggningen ska lokaliseras tillstyrker detta. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd, får regeringen trots detta tillåta verksamheten om det är fråga om mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall. Detta gäller dock inte om en annan plats bedöms vara lämpligare för verksamheten eller om en lämplig plats har anvisats för verksamheten inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. Av 17 kap. 7 § framgår att om regeringen finner att en verksamhet får komma till stånd enligt samma kapitel, får regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Av 2 § 1 c kärntekniklagen följer att med kärnteknisk anläggning avses bl.a. anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne. Det är förbjudet att utan tillstånd enligt kärntekniklagen bedriva kärnteknisk verksamhet (5 § kärntekniklagen). Av 5 b § kärntekniklagen följer att vid prövning av ärenden enligt lagen ska bl.a. 2 kap. tillämpas. Kärnteknisk verksamhet ska bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av bl.a. sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle (3 § kärntekniklagen). Information och samråd enligt Esbokonventionen Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen) trädde i kraft . har ratificerat konventionen. Esbokonventionen innebär att om en verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den ansvariga myndighet som regeringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om den planerade verksamheten och ge den berörda staten och den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen (jfr 6 kap. 33 § och 21–26 §§ miljöbedömningsförordningen [2017:966]). Utskottet har granskat frågor som rör beredningen av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning gjorde utskottet en genomgång av granskningar när det gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden. Av granskningen framkom bl.a. att utskottet hade återkommit till vissa frågor. Det gällde bl.a. formen för remissförfarandet och remisstidens längd. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. påminde utskottet om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning hade uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenlig med bestämmelserna i regeringsformen. framhöll utskottet att den konstitutionella praxis som hade utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebar ett i huvudsak preciserat beredningskrav för vissa ärendetyper, såsom lagförslag. Slutligen underströk utskottet särskilt vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd. Granskningen har följts av en rad granskningar som har berört regeringens beredningskrav (se t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och 65 f., bet. 2009/10:KU20 s. 13 f., bet. 2009/10:KU10 s. 32 f., bet. 2009/10:KU20 s. 139 f., bet. 2011/12:KU20 s. 43 f., bet. 2012/13:KU20 s. 92 f., bet. 2013/14:KU10 s. 42 f., yttr. 2013/14:KU6y s. 2 f., bet. 2014/15:KU20 s. 161 f. och 179 f., bet. 2015/16:KU20 s. 396 f., bet. 2018/19:KU20 s. 32 f. och bet. 2020/21:KU20 s. 195 och 322 f.). Utskottet har återkommande pekat på vikten av en god beredning. Frågor som har granskats är exempelvis remisstidens längd och valet av remissinstanser. Utskottet har också framhållit vikten av att remissinstanserna ges rimliga förutsättningar och att remisstiderna bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. En annan fråga som utskottet har lyft i flera granskningar är om regeringen genom god planering hade kunnat undvika tidsnöd och förkortade remisstider. Utskottet har uttalat att beredningen i vissa lägen kan behöva avvika från gängse rutiner men att behovet av brådskande beredningar i viss utsträckning bör kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning, god framförhållning och beredskap. Att kravet på välavvägda tidsfrister och lämpligt antal remissinstanser även gäller när regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär har understrukits av utskottet i flera granskningar (se t.ex. bet. 2009/10:KU10 s. 45 f., bet. 2009/10:KU20 s. 13 f. och bet. 2020/21:KU20 s. 195 och 322 f.).