bet · H901TU9 · 2022-04-07 00:00:00 — I propositionen lämnas också förslag om att bihang G till det internationella järnvägsfördraget (COTIF), i likhet med nuvarande reglering i järnvägslagen, ska gälla som svensk lag samt att framtida för bindande ändringar som beslutas av revisionsutskottet i OTIF (Mellanstatliga organisationen för internationell transport med järnväg) ska gälla fr.o.m. den dag då ändringen träder i kraft enligt fördraget. De nya lagarna och de följdändringar som föreslås i andra lagar ska träda i kraft . Fördraget om internationell järnvägstrafik Genom den nu gällande järnvägslagen har ett av de tekniska bihangen till COTIF, det internationella järnvägsfördraget, inkorporerats i svensk lagstiftning. Det gäller bihang G om tekniskt godkännande av järnvägsmateriel som används i internationell trafik. Eftersom det avser krav på tekniskt godkännande av järnvägsmateriel föreslår regeringen att bestämmelserna flyttas över till den nya järnvägstekniklagen. Det innebär således att bihang G till det internationella järnvägsfördraget (COTIF), i likhet med nuvarande reglering i järnvägslagen, ska gälla som svensk lag. COTIF 1999 innehåller ett förenklat ändringsförfarande som medför att ändringar som beslutas i det s.k. revisionsutskottet inom OTIF blir bindande för de fördragsslutande staterna, om dessa inte invänder mot ändringarna. Propositionens förslag i denna del hanteras i 1 kap. 7 § järnvägstekniklagen. Nuvarande regler som föreslås flyttas över till järnvägstekniklagen innebär således att om revisionsutskottet inom OTIF har beslutat om en för bindande ändring av bihang G, ska ändringen automatiskt gälla i fr.o.m. den dag då ändringen träder i kraft enligt fördraget. Regeringens förslag innebär således att behöver besluta med kvalificerad majoritet i denna del (10 kap. 6 § andra stycket och 9 § regeringsformen). Som framgår ovan föreslår regeringen att det införs en järnvägsmarknadslag. Den nya lagen ska ersätta de delar av järnvägslagen som handlar om licens, redovisning, trafikeringsrätt, tilldelning av infrastrukturkapacitet och tillhandahållande av tjänster samt uttag av avgifter för utnyttjande av infrastrukturen. Järnvägsmarknadslagen ska tillämpas på förvaltning av järnvägsinfrastruktur, förvaltning av privatägda anslutningslinjer och sidospår som behövs för tillträde till en anläggning för tjänster, utförande och organisation av järnvägstrafik samt tillhandahållande av tjänster. Syftet med lagen ska enligt regeringen vara att säkerställa en väl fungerande järnvägsmarknad. När det gäller de bestämmelser i järnvägslagen som ersätts med bestämmelser i järnvägsmarknadslagen görs endast smärre justeringar. Justeringarna beror bl.a. på erfarenheter från tillämpningen av järnvägslagen (t.ex. när det gäller ansökan om enstaka tåglägen (s.k. ad hoc-ansökningar), utvecklad domstolspraxis (exempelvis tid för granskning av första utkastet till tågplan) och invändningar mot det tidigare svenska genomförandet som framförts av kommissionen (t.ex. att inte har infört begreppet minimipaket för tillträdestjänster). Särskilt om krav på oberoende En av de nyheter som regeringen föreslår i propositionen är att kraven för att säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende utökas både generellt och i s.k. vertikalt integrerade företag, dvs. organisations- och bolagsstrukturer som innefattar både förvaltning av infrastruktur och utövande av trafik. Regeringen föreslår att en infrastrukturförvaltare ska behandla järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet på ett opartiskt och icke-diskriminerande sätt. Infrastrukturförvaltare ska också vara organisatoriskt och juridiskt åtskilda från järnvägsföretag samt vara organiserade så att de i fråga om de väsentliga uppgifterna är oberoende i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Med väsentliga uppgifter avses beslutsfattande om tilldelning av tåglägen och beslutsfattande som rör uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur. För infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag ska det även uppställas särskilda krav för att säkerställa oberoende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav för att säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende. Regeringen framhåller att förslaget innebär att infrastrukturförvaltare och vertikalt integrerade företag kommer att behöva inrätta och tillämpa ett fåtal nya administrativa rutiner och kontroller. Regeringen framhåller dock att i den nu gällande järnvägslagen har tillsynsmyndigheten möjlighet att ställa motsvarande krav i samband med att den beviljar undantag från förbudet för en och samma aktör att bedriva både järnvägstrafik- och infrastrukturverksamhet. De nya kraven torde därför inte få mer än marginella konsekvenser på de svenska järnvägstransportmarknaderna. I propositionen framhåller regeringen att regelutvecklingen inom EU har varit omfattande när det gäller regleringen av teknisk harmonisering och driftskompatibilitet. Den föreslagna uppdelningen av järnvägslagen innebär att regleringen av tekniska krav på delsystem och komponenter, EG-kontroll och godkännande av materiel inför ibruktagande blir en ny järnvägstekniklag. Regelpaketet som gäller tekniska krav och driftskompatibilitet kommer därmed att bestå av den nya järnvägstekniklagen, alla direkt tillämpliga förordningar från EU hänförliga till direktiv (EU) 2016/797 eller tidigare driftskompatibilitetsspecifikationer (TSD), en järnvägsteknikförordning beslutad av regeringen samt föreskrifter beslutade av tillsynsmyndigheten. Genom järnvägslagen har också, som redogjorts för ovan, ett av de tekniska bihangen till COTIF, det internationella järnvägsfördraget, inkorporerats i svensk lagstiftning. Järnvägstekniklagen ska tillämpas på den svenska delen av Europeiska unionens järnvägssystem. Särskilt om godkännande av fordon I propositionen pekar regeringen på att de viktigaste nyheterna i järnvägstekniklagen rör de bestämmelser i direktiven som reglerar godkännande av fordon som släpps ut på marknaden. De nya bestämmelserna vilar inte på principen ömsesidigt erkännande av nationella behöriga myndigheters beslut, utan på att ERA får fatta beslut som gäller inom en del av EES-området som den sökanden har definierat eller hela EES-området. För fordon som endast ska användas i en medlemsstat, eller för järnvägsföretag som endast har för avsikt att vara verksamma i en medlemsstat, får dock även fortsättningsvis en nationell behörig myndighet besluta om godkännande och utfärdande. Utifrån denna nya ordning föreslår regeringen att det införs nya bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla, vilka oberoende bedömningsorgan som ska användas för att upprätta underlag för ansökan, till vem ansökan ska ställas samt förfaranden och tidsfrister för handläggning och överklagande. Syftet med EG-kontroll är att säkerställa att ansökningar om godkännanden av fordon eller fasta anläggningar ska åtföljas av ett kvalitetssäkrat och pålitligt underlag för godkännandemyndighetens beredning av ansökan. Regeringen framför att EG-kontrollen och godkännandeprocessen hänger ihop och att en smalare EG-kontroll innebär behov av ökad kontroll inom ramen för godkännandemyndighetens beredning av ansökan, medan en bredare minskar godkännandemyndighetens behov av att själv utföra kontroller. I propositionen pekar regeringen på att en nyhet, med koppling till de nya bestämmelserna om fordonsgodkännande i direktiv (EU) 2016/797, är en utvidgning av användning av EG-kontroll. EG-kontroll ska inte längre enbart tillämpas vid bedömning av överensstämmelse med krav i harmoniserad EU-reglering i form av TSD utan även för kontroll av överensstämmelse med nationella regler som har utfärdats för att uppfylla de s.k. väsentliga kraven. Regeringen föreslår därför nya bestämmelser som rör s.k. utsedda organ med krav på deras oberoende och yrkesskicklighet. Utsedda organ är de bedömningsorgan som utför EG-kontroll i förhållande till nationella oharmoniserade regler. De utsedda organen ska enligt förslaget utses av tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen), till skillnad från de anmälda organen, som kontrollerar överensstämmelse gentemot EU-harmoniserad reglering såsom exempelvis TSD. De anmälda organens kontroller hanteras i likhet med nuvarande reglering av Swedac genom ett ackrediteringsförfarande. Regeringen föreslår att det ska införas en järnvägssäkerhetslag som ersätter de delar av järnvägslagen som handlar om krav på säkerhet för järnvägssystem samt om säkerhetsintyg för järnvägsföretag och säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare. Ordningsbestämmelserna och vissa straffbestämmelser i järnvägslagen förs också över till järnvägssäkerhetslagen. Järnvägssäkerhetslagen ska tillämpas på den svenska delen av Europeiska unionens järnvägssystem. Särskilt om säkerhetsstyrningssystem och riskkontrollåtgärder Regeringen föreslår i propositionen att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ha ett säkerhetsstyrningssystem. Detta är inget nytt krav, utan det fanns föreskrivet redan tidigare, men reglerna utökas. Syftet är att kunna trygga en ”säker verksamhet”. Det ska utgöras av den organisation som införts och de åtgärder och förfaranden som fastställts för att säkerställa en säker drift. I propositionen föreslås att ett säkerhetsstyrningssystem ska dokumenteras och ska utformas för att trygga hanteringen av alla de risker som en infrastrukturförvaltares eller ett järnvägsföretags verksamhet kan ge upphov till. I säkerhetsstyrningssystemet ska även de risker som uppstår i samband med verksamhet som bedrivs av andra aktörer beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem. I propositionen framhåller regeringen vidare att en nyhet är de krav på att samtliga berörda aktörer i järnvägsverksamheten ska vidta åtgärder för riskkontroll. Regeringen pekar på att orsaken är den pågående utvecklingen på järnvägsmarknaden som innebär att det i stället för intern kontroll av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag blivit allt vanligare att tjänster läggs ut på entreprenad till andra aktörer. Denna ökade förekomst av entreprenörer anses medföra risk för negativa effekter på säkerheten. Infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska således, om det bedöms lämpligt, ställa krav på att de som anlitas genomför riskkontroll och att de som anlitas ställer motsvarande krav på någon som de anlitar i sin tur. Infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag som upptäcker eller informeras om en säkerhetsrisk ska, inom sina respektive ansvarsområden, vidta de åtgärder som krävs för att hantera säkerhetsrisken och rapportera till dem som är berörda. Regeringen framhåller dock att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag har reglerat hur leverantörer och entreprenörer ska utföra sina järnvägsrelaterade tjänster på ett säkert och skadeförebyggande sätt i avtal. Regeringen konstaterar att det inte minst beror på järnvägens strikta ansvar för skador till följd av järnvägsdriften. Lagen om nationella järnvägssystem I propositionen föreslår regeringen att det införs en lag om nationella järnvägssystem för järnvägssystem som inte omfattas av den nya järnvägstekniklagen eller den nya järnvägssäkerhetslagen. Lagen om nationella järnvägssystem ersätter de delar i järnvägslagen som handlar om krav på säkerhet för järnvägssystem samt godkännande av delsystem och järnvägsfordon som får undantas från EU-regleringen. Vidare föreslår regeringen att de delar i järnvägslagen som handlar om nationellt trafiksäkerhetstillstånd förs över till lagen om nationella järnvägssystem. Lagen om nationella järnvägssystem ska tillämpas på järnvägssystem som inte omfattas av järnvägstekniklagen eller järnvägssäkerhetslagen. I propositionen föreslår regeringen att det i kollektivtrafiklagen ska anges att med kollektivtrafik på järnväg avses detsamma som i EU:s kollektivtrafikförordning, dvs. persontransporttjänster på järnväg, undantaget persontransporttjänster med andra spårbundna transportsätt såsom tunnelbana eller spårväg. Vidare föreslår regeringen att behöriga myndigheter enligt EU:s kollektivtrafikförordning ska få direkttilldela avtal om allmän trafik för kollektivtrafik på järnväg om det är motiverat av exceptionella omständigheter. Vid sådan tilldelning ska bestämmelserna om dokumentation, överprövning och skadestånd samt upphandlingsskadeavgift i lagen om upphandling av koncessioner tillämpas. Vidare ska miljöhänsyn, social hänsyn och arbetsrättslig hänsyn beaktas om upphandlingens art motiverar detta. Regeringen framhåller att möjligheten för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att direkttilldela avtal som rör kollektivtrafik därmed ökar något. Mot bakgrund av att möjligheten att direkttilldela avtal enligt de aktuella bestämmelserna i kollektivtrafikförordning är relativt begränsad, bedömer regeringen att förslaget enbart får marginell påverkan på marknaden. Regeringen föreslår dock att det inte ska vara tillåtet för behöriga myndigheter att direkttilldela avtal om allmän trafik på järnväg på grund av strukturella och geografiska särdrag eller på fristående banor där trafiken utförs av den som också förvaltar infrastrukturen enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Regeringen föreslår att de flesta straffbestämmelser i järnvägslagen ska ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter i järnvägstekniklagen, järnvägssäkerhetslagen och lagen om nationella järnvägssystem. Regeringen framhåller att den i flera lagstiftningsärenden också har tagit ställning till frågan om huruvida efterlevnaden av bestämmelser ska sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter (t.ex. prop. 2017/18:165 s. 24 f. och prop. 2017/18:232 s. 309 f.). är straffbestämmelserna i järnvägslagen subsidiära i förhållande till bestämmelserna i (prop. 2003/04:123 s. 153 f.). Regeringen pekar därför på att det alltså även med en växling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter kvarstår möjligheter att utkräva straffrättsligt ansvar i de fall gärningen är straffbar enligt . Om straffrättsligt ansvar utkrävs, bör dock inte sanktionsavgifter få tas ut för samma gärning. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det är lämpligt att effektivisera sanktionssystemet genom att i de flesta fall övergå från straffrättsliga sanktioner till administrativa sanktionsavgifter. I propositionen föreslås vidare bestämmelser om vem som ska få besluta om sanktionsavgift, delgivning, belopp osv. Regeringen föreslår att de nya lagarna och de följdändringar som föreslås i andra lagar ska träda i kraft . I propositionen framhåller regeringen att det när de föreslagna lagarna träder i kraft kommer att finnas järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som bedriver verksamhet med tillstånd utfärdade enligt tidigare gällande lagstiftning, liksom järnvägsmateriel som är godkänt . Regeringen föreslår mot den bakgrunden även övergångsbestämmelser. En redogörelse för dessa återfinns i propositionen. I propositionen lyfter regeringen fram att och den svenska järnvägssektorn genom den föreslagna lagstiftningen kommer att bidra till att fjärde järnvägspaketets två huvudsyften uppfylls: att utvecklingen av tjänsteutbudet på järnvägens persontransportmarknader i stimuleras genom att tillträdet till de nationella persontransportmarknader öppnas upp inom EU och att man uppnår en sänkt prisnivå på järnvägsmateriel genom att ge bättre förutsättningar för utnyttjande av skalfördelar inom järnvägsmaterielsindustrin. Regeringen påminner om att marknaden för nationella transporter på järnväg har varit öppen i och att införlivandet av fjärde järnvägspaketets s.k. marknadspelare därför inte får några omedelbara konsekvenser för tågtransporterna i, till och från . Indirekt och kan däremot öppnandet av de nationella marknaderna för persontransporter på järnväg inom EU få sådana konsekvenser. Det förutsätter dock att konkurrensen på övriga medlemsstaters nationella marknader för persontransporter på järnväg utvecklas positivt och stimulerar till ökade investeringar i järnvägssektorn. Förslaget innebär vidare att infrastrukturförvaltare och vertikalt integrerade företag ska uppfylla nya krav för att säkerställa icke-diskriminerande behandling av järnvägsföretag och andra sökande. De kommer därför att behöva inrätta och tillämpa ett fåtal nya administrativa rutiner och kontroller, som marginellt ökar deras kostnader. Regeringen bedömer inte att de nya kraven får mer än marginella konsekvenser på de svenska järnvägstransportmarknaderna. När det gäller de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bedömer regeringen att möjligheten att direkttilldela avtal som rör kollektivtrafik ökar något. Mot bakgrund av att möjligheten att direkttilldela avtal enligt de aktuella bestämmelserna i kollektivtrafikförordning är relativt begränsad, bedöms förslaget enbart få marginell påverkan på marknaden. De föreslagna ändringarna i lagen om kollektivtrafik (2010:1065) innebär i övrigt främst att behöriga myndigheter förbjuds att utnyttja vissa av de nya möjligheterna i EU:s kollektivtrafikförordning att direkttilldela sådana avtal. Förslagen i denna del innebär ingen förändring jämfört med hur regleringen tillämpas . Regeringen framför att det på kort sikt kommer att bli en ökning av de sammanlagda ledtiderna och kostnaderna för oberoende bedömningsorgans EG-kontroll och för behörig myndighets godkännande av järnvägsmateriel. Vid godkännande av fordonstyper och järnvägsfordon med geografiska användningsområden i flera medlemsstater kommer ledtiderna och kostnaderna att i stort sett vara jämförbara med dagens eller minska något. Regeringen bedömer att förslaget ger förutsättningar för tillverkarna av järnvägsfordon att mer effektivt utnyttja skalfördelar i produktionen, vilket kan bidra till sänkta priser för nya järnvägsfordon. Regeringen bedömer att ledtider och kostnader för behörig myndighets handläggning av beslut om utfärdande av gemensamma säkerhetsintyg kommer att minska för järnvägsföretag som bedriver verksamhet i flera medlemsstater. Motsvarande ledtider och kostnader kommer för övriga järnvägsföretag att bli oförändrade jämfört med . Förslagen om säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare får inte heller några väsentliga konsekvenser. Eventuella kostnadsökningar för myndigheter bedöms kunna tas inom ram. Förslaget i fråga om riskkontroll säkerställer att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag koordinerar arbetet med att identifiera, värdera och minimera säkerhetsrisker. Det medför en initialt ökad men marginell börda för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag, liksom för deras entreprenörer och leverantörer i olika led. torde förslaget minska risken för oidentifierade och därför ännu inte hanterade säkerhetsrisker. Regeringens bedömning är att de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgifter bidrar på ett effektivare sätt till regelefterlevnad inom den svenska järnvägssektorn än dagens straffbestämmelser. bidrar förslaget enligt regeringen till minskade kostnader för järnvägsföretagens tillgång till godkända järnvägsfordon. På kort och medellång sikt leder förslaget till att tillgången till äldre fordon som inte konstruerats utifrån kraven i TSD kommer att minska, med höjda anskaffningskostnader som följd. Fordonsägare och andra fordonsinnehavare med kostnadsansvar för fordons tekniska status får på åtminstone kort och medellång sikt något ökade samlade kostnader. De ökade kostnaderna avser genomförande av utvidgad EG-kontroll och behörig myndighets beredning av ansökan och beslut om godkännande för utsläppande på marknaden av järnvägsfordon och fordonstyper, vars användningsområden enligt ansökan inte är gränsöverskridande. För fordon vars användningsområden är gränsöverskridande kommer de samlade kostnaderna i stället på kort sikt att bli oförändrade eller marginellt högre. Vidare kommer järnvägsföretagens kostnader att erhålla ett gemensamt säkerhetsintyg med giltighet även utanför på kort sikt att bli oförändrade eller marginellt högre än . Dessa kostnader kommer därefter att minska till en nivå som är lägre än dagens. De nya bestämmelserna om riskkontroll, inklusive skyldigheten att följa upp att anlitade entreprenörer och leverantörer deltar i denna på det sätt som överenskommits i avtal, medför en mindre och tillfällig kostnadsökning för järnvägsföretagen. Förslaget medför vidare att infrastrukturförvaltarnas ledtider och kostnader för oberoende bedömningsorgans EG-kontroll och behörig myndighets godkännande av fasta anläggningar totalt sett ökar något. Infrastrukturförvaltare inom den svenska delen av unionens järnvägssystem får också en mindre kostnadsökning till följd av förslagets bestämmelser om riskkontroll. Förslaget bedöms inte få några nämnvärda konsekvenser för vare sig förvaltare av tjänsteanläggningar eller leverantörer av tjänster i sådana anläggningar. Förslaget om utvidgad EG-kontroll innebär att de teknikkonsulter som anlitas för att bidra till ansökningar om godkännanden fortsättningsvis måste uppfylla harmoniserade oberoendekrav. Kostnaderna för att uppfylla kraven belastar i slutändan infrastrukturförvaltare och fordonsägare eller andra fordonsinnehavare med kostnadsansvar för fordons tekniska status. Den föreslagna lagstiftningen får inte annat än marginella konsekvenser för de museiföreningar som i kulturhistoriskt syfte bedriver järnvägsverksamhet på i huvudsak ideell grund. Regeringen bedömer att förslaget får små konsekvenser för offentlig sektor. Konsekvenserna för Transportstyrelsen påverkar främst myndighetens tillstånds- och tillsynsverksamheter men föranleder inget ökat resursbehov. påverkas som infrastrukturförvaltare av förslaget, som medför att myndighetens kostnader för drift, utveckling och vidmakthållande av det statligt ägda järnvägsnätet ökar marginellt. Axel m.fl. (MP) efterfrågar i kommittémotion 2021/22:4389 yrkande 2 att regeringen ska få i uppdrag att genomföra en fördjupad konsekvensanalys av hur ökade kostnader för järnvägsföretag och fordonsägare kommer att påverka järnvägssektorns konkurrens med andra trafikslag. Motionärerna framhåller att det i propositionens konsekvensanalys anges att kostnaderna för järnvägsföretag och fordonsägare kan komma att öka på kort och medellång sikt. Mot bakgrund av detta menar motionärerna att det saknas en tillräcklig konsekvensanalys av hur kostnadsökningar till följd av fjärde järnvägspaketet riskerar påverka järnvägens konkurrensmöjligheter mot andra trafikslag. Fördraget om internationell järnvägstrafik Det har inte väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag i den del det avser förslaget om att bihang G om tekniskt godkännande av järnvägsmateriel inkorporeras i järnvägstekniklagen. Utskottet anser därför att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens förslag i denna del. Utskottet anser att det är positivt att regeringen har överlämnat propositionen Fjärde järnvägspaketet till och att fjärde järnvägspaketet därmed genomförs i svensk rätt. Utskottet välkomnar att järnvägslagen har delats upp i fyra nya lagar och delar regeringens uppfattning att järnvägslagstiftningen genom förslagen också blir mer överskådlig och tydlig. Utskottet anser även i övrigt att regeringens bedömningar är väl avvägda. Det har inte heller väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser därför att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Utskottet vill framhålla att en omställning av transportsektorn för att bryta fossilberoendet och minska utsläppen är såväl nödvändig som möjlig. Detta förutsätter ett samhälle där transporter används på ett smartare sätt, bl.a. genom en överflyttning av gods och personer från vägar till järnvägar liksom mer effektiva järnvägstransporter. Mot den bakgrunden vill utskottet understryka att utskottet delar det som motionärerna lyfter fram om vikten av att värna järnvägens konkurrenskraft.