bet · H901KU36 · 2022-05-13 00:00:00 — och beslut i kommuner och regioner Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ny lag om proportionella val i kommuner och regioner samt förslag till ändringar i bl.a. kommunallagen. I propositionen föreslår regeringen ändringar i kommunallagen som ger kommuner och regioner möjlighet att i vissa fall delegera beslutanderätten till en automatiserad beslutsfunktion. En förutsättning för att beslutanderätten ska kunna delegeras är att förvaltningslagen är fullt ut tillämplig på ärende-handläggningen och att automatiserat beslutsfattande inte strider mot bestämmelser i annan lagstiftning. Ändringarna innebär att kommunsektorn får motsvarande möjlighet till automatiserat beslutsfattande som den som redan finns inom den statliga förvaltningen. Regeringen föreslår också en ny lag om proportionella val i kommuner och regioner. Syftet med den nya lagen är att åstadkomma ett ändamålsenligt och mer lättillämpat regelverk. För att motverka att partier kan tjäna platser genom att använda andra partiers gruppbeteckning utan att det finns ett äkta samarbete och för att förenkla ordningen för att genomföra proportionella val föreslås att valsedlar med samma gruppbeteckning och namnlista utgör en valsedels-grupp. Vidare föreslås ändringar i bl.a. kommunallagen för att en avgående ledamot i en nämnd som valts proportionellt ska kunna ersättas genom fyllnadsval. Regeringen lämnar även förslag om att kommunallagens jävsbestämmelser för förtroendevalda i nämnder och anställda ska anpassas till lydelsen av motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen. Den nya lagen och övriga ändringar föreslås träda i kraft . En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet föreslår att avslår yrkandena i följdmotionen och ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /22. I betänkandet finns en reservation (M). Regeringens proposition 2021/22:125 och beslut i kommuner och regioner. Två yrkanden i en följdmotion. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning och beslut i kommuner och regioner Delegation till en automatiserad beslutsfunktion Delegation till en automatiserad beslutsfunktion, punkt 2 (M) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut och beslut i kommuner och regioner antar regeringens förslag till 1. lag om proportionella val i kommuner och regioner, 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i , 4. lag om ändring i , 5. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner, 7. lag om ändring i lagen (1981:324) om medborgarvittnen, 8. lag om ändring i sparbankslagen (1987:619), 9. lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, 10. lag om ändring i kommunallagen (2017:725). Därmed bifaller proposition 2021/22:125 punkterna 1–10 och avslår motion 2021/22:670 av (SD). Delegation till en automatiserad beslutsfunktion 2021/22:4458 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation (M) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (V), (M), (SD), Skånberg (KD), (MP), (M), (S), (S), (SD) och (L). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas proposition 2021/22:125 och beslut i kommuner och regioner samt två yrkanden i en följdmotion och ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /22. I propositionen finns en redogörelse för ärendet och dess beredning fram t.o.m. propositionen (s. 23). Av redogörelsen framgår bl.a. att ett tillkännagivande från till regeringen om att se över ordningen för att utse ersättare i en styrelse, nämnder och utskott (bet. 2016/17:KU30 punkt 6, rskr. 2016/17:335) omhändertagits genom den utredning om en väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner som legat till grund för propositionen. Tillkännagivandet omfattade en utredning av frågan om att införa en ordning som innebär att en ersättare i en styrelse, nämnd eller utskott ska tillhöra samma parti som den avgående ledamoten. I anslutning till detta konstaterade även att bestämmelserna om ersättares tjänstgöring skiljer sig åt för kommun- respektive (numera regionfullmäktige) och uttalade att det kunde finnas skäl att även se över dessa bestämmelser. Tillkännagivandet har ansetts slutbehandlat genom beslutet om kommittédirektiv till den nämnda utredningen (skr. 2019/20:75, bet. 2020/21:KU2, rskr. 2020/21:34). En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I propositionen föreslår regeringen ändringar i kommunallagen (2017:725) som ger kommuner och regioner möjlighet att i vissa fall delegera beslutanderätten till en automatiserad beslutsfunktion. En förutsättning för att beslutanderätten ska kunna delegeras är att förvaltningslagen (2017:900) är fullt ut tillämplig på ärendehandläggningen och att automatiserat beslutsfattande inte strider mot bestämmelser i annan lagstiftning. Ändringarna innebär att kommunsektorn får motsvarande möjlighet till automatiserat beslutsfattande som den som redan finns inom den statliga förvaltningen. Regeringen föreslår även en ny lag om proportionella val i kommuner och regioner. Syftet med den nya lagen är att åstadkomma ett ändamålsenligt och mer lättillämpat regelverk. För att motverka att partier kan tjäna platser genom att använda andra partiers gruppbeteckning utan att det finns ett äkta samarbete och för att förenkla ordningen för att genomföra proportionella val föreslås att valsedlar med samma gruppbeteckning och namnlista utgör en valsedelsgrupp. Vidare föreslås ändringar i bl.a. kommunallagen för att en avgående ledamot i en nämnd som valts proportionellt ska kunna ersättas genom fyllnadsval. Regeringen lämnar också förslag om att kommunallagens jävsbestämmelser för förtroendevalda i nämnder och anställda ska anpassas till lydelsen av motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen. Den nya lagen och övriga ändringar föreslås träda i kraft . och beslut i kommuner och regioner Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ny lag om proportionella val i kommuner och regioner samt övriga lagförslag, bl.a. ändringar i kommunallagen. bifaller därmed propositionen och avslår motionen. Automatiserat beslutsfattande i kommuner och regioner Regeringen föreslår att det ska bli möjligt för en nämnd att delegera beslutanderätten till en automatiserad beslutsfunktion i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I propositionen anförs att behovet av att minska administrationen i kommuners och regioners verksamhet är stort och att de möjligheter till effektivisering som finns i digitala arbetssätt och verktyg bör tillvaratas. Regeringen konstaterar vidare att automatiserat beslutsfattande är en etablerad beslutsform inom statliga myndigheter och att erfarenheterna av detta får anses övervägande goda. Enligt regeringen är det inte motiverat att behandla kommuner och regioner respektive statliga myndigheter olika i fråga om möjligheten att använda automatiserat beslutsfattande. Enligt regeringens förslag bör den nya möjligheten inordnas i det system som redan finns för kommunala nämnder att delegera sin beslutanderätt till exempelvis ett utskott eller anställda enligt 6 kap. 37 § och 7 kap. 5 § kommunallagen. Regeringen konstaterar att den etablerade ordningen för hanteringen av ärenden där beslutanderätten delegerats innefattar allt från krav på beslutsfattande till den interna hanteringen samt dokumentations- och arkivfrågor. Möjligheten till delegation till en automatiserad beslutsfunktion ska vidare, enligt förslaget, omfattas av samma delegationsförbud som nuvarande delegationsmöjligheter och de begränsningar som i övrigt följer av den befintliga lagstiftningen. De befintliga delegationsförbuden omfattar bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 38 § kommunallagen). I propositionen konstateras vidare att begränsningar i möjligheterna att låta en ärendetyp omfattas av automatiserat beslutsfattande kan följa av att det finns krav i speciallagstiftning eller i förvaltningslagen som direkt eller indirekt förutsätter att ett ärende hanteras av en fysisk person, t.ex. särskilda krav på utredning, handläggning eller beslutsmotivering. Därutöver föreslår regeringen att ett antal ytterligare delegationsförbud ska gälla för delegation till en automatiserad beslutsfunktion. I propositionen konstateras att möjligheten att använda automatiserade beslut i den kommunala förvaltningen förutsätter att ett sådant beslutsfattande är förenligt med de krav på lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen vid automatiserade beslut som uppställs i EU:s dataskyddsförordning[1]. Regeringen har bl.a. i samband med att dataskyddsförordningen trädde i kraft gjort bedömningen att förvaltnings-lagens rättssäkerhetsgarantier uppfyller de EU-rättsliga kraven i detta avseende. Mot den bakgrunden föreslås ett antal begränsningar för att skapa en ordning där automatiserat beslutsfattande endast är tillåtet för beslut i ärenden som handläggs enligt förvaltningslagen och kan överklagas förvaltningsrättsligt. Beslut i ärenden som överprövas genom laglighetsprövning eller som inte kan överklagas samt beslut i ärenden om upphandling eller om valfrihetssystem, där förvaltningslagen inte är fullt ut tillämplig, ska enligt förslaget inte kunna delegeras till en automatiserad beslutsfunktion. Ordningen för val i kommuner och regioner Regeringen föreslår att en ny lag om proportionella val i kommuner och regioner ska ersätta den nuvarande lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. I propositionen anförs att det finns ett antal oklarheter i den befintliga lagen och att en ny lag ger bäst förutsättningar för att åstadkomma ett ändamålsenligt och lättillämpat regelverk. Den nya lagen föreslås i stora delar ha samma materiella innehåll som den nuvarande lagen, bl.a. i fråga om ordningen för dubbelvalsavveckling. Några förtydliganden och förändringar föreslås dock. Regeringen föreslår att det i den nya lagen ska finnas en särskild bestämmelse om att ett proportionellt val av ersättare och suppleanter förutsätter att ledamöterna valts proportionellt. Enligt regeringen får utformningen av de nuvarande bestämmelserna om inträdesordningen för ersättare i 25 § lagen om proportionellt valsätt anses förutsätta att ledamöterna valts proportionellt i de fall ersättarna ska väljas proportionellt. Regeringen konstaterar att det dock enligt gällande bestämmelser inte torde var möjligt att avslå ett yrkande enligt 5 kap. 58 § kommunallagen om att val av ersättare ska ske proportionellt även i det fall ledamöterna har utsetts genom majoritetsval, förutsatt att yrkandet framställts av ett tillräckligt antal ledamöter. Regeringen föreslår vidare att regleringen om valsedelsgrupper i den nya lagen utformas så att endast valsedlar med samma gruppbeteckning och där samma namn angetts i samma ordningsföljd ska räknas som en valsedelsgrupp. Regeringen menar att det är en naturlig del av systemet med proportionellt val att partier kan få ytterligare platser genom att gå samman i en valsedelsgrupp och att detta, så länge en sådan valsedelsgrupp är ett resultat av ett genuint samarbete, inte i sig kan anses vara problematiskt. Den nuvarande regleringen i 13 och 14 §§ lagen om proportionellt valsätt innebär dock att det även är möjligt för ett parti att söka ingå i en valsedelsgrupp utan att något samarbete förekommer mellan det och de andra partierna i en sådan konstellation. Ett parti kan därmed under vissa förhållanden tjäna platser genom att använda andra partiers gruppbeteckning utan att det finns något faktiskt samarbete. Regeringen anför att det i grunden är en demokratisk fråga att systemet för fördelningen av platser är utformat på ett sådant sätt att representationen i styrelser, nämnder och utskott m.m. stämmer överens med de förtroendevaldas väljarstöd. Förutom en gemensam gruppbeteckning bör därför en valteknisk samverkan även kräva att man är överens om en lista med namn. Valsedelsgruppens namnlista bör sedan utgöras av namnen i den ordningsföljd de angetts på gruppens valsedlar. Krav på enighet om namn och dess ordningsföljd innebär att enbart förberedda och äkta samarbeten kan medföra någon fördel för de inblandade. Regeringen framhåller vidare att det nya kravet innebär att ordningen för att genomföra proportionella val kan förenklas, eftersom det inte längre behövs en ordning för att fastställa namnordningen inom en valsedelsgrupp. I propositionen föreslås även en ändring i bl.a. kommunallagen som innebär att fyllnadsval ska hållas för att ersätta en avgående ledamot i en nämnd som valts proportionellt. Enligt gällande bestämmelser ska fyllnadsval förrättas om en ledamot som valts genom majoritetsval avgår . Om den avgångne ledamoten utsetts genom ett proportionellt val inträder i stället ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring (6 kap. 20 § kommunallagen). Regeringen anser att det rådande systemet inte är tillfredsställande när det gäller att ersätta avgående ledamöter som valts proportionellt eftersom det kan leda till att majoritetsförhållandena i styrelsen eller övriga nämnder förändras. Regleringen kan medföra att en ledamot ersätts av någon inte bara från ett annat parti utan även från en annan samarbetskonstellation. Det kan också leda till att ett parti blir utan representation. För att upprätthålla det minoritetsskydd som de proportionella valen är avsedda att skapa föreslår regeringen vidare att det i lag fastställs att fullmäktige vid fyllnadsval för ledamöter som utsetts vid ett proportionellt val ska säkerställa, så långt det är möjligt, att representationen i nämnden inte förändras. Regeringen framhåller att detta är ett högt ställt krav som innebär att fullmäktige kan tillåta att representationen i nämnden förändras endast i sådana undantagssituationer då det inte är möjligt att ersätta den avgående ledamoten med någon som representerar samma parti, t.ex. när det inte går att klargöra vilket parti en ledamot företrätt eller detta parti har upplösts. Motsvarande reglering med fyllnadsval för avgående ledamöter som utsetts vid ett proportionellt val införs enligt förslaget även i och lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner när det gäller överförmyndarnämnder respektive indelningsdelegerade och ledamöter av utskott som valts av indelningsdelegerade. Med anledning av förslaget om en ny lag om proportionella val föreslås också följdändringar i vissa lagar. Reglerna om ersättares tjänstgöring i fullmäktige bör inte förändras Regeringen bedömer att det inte finns skäl att ändra bestämmelserna om ersättare i fullmäktige för att göra reglerna om ersättares tjänstgöring i kommuner och regioner enhetliga. Regeringen konstaterar att det inte finns några egentliga argument för att ändra den befintliga ordningen utöver utgångspunkten att skillnader i reglering mellan regioner och kommuner bör undvikas. Skillnaden i reglering av ersättares tjänstgöring mellan regioner och kommuner har gällt och förefaller enligt regeringen inte innebära några problem. Regeringen anser därmed, i likhet med utredningen och remissinstanserna, att det inte finns någon anledning att förändra den aktuella regleringen. Anpassning av de kommunala jävsbestämmelserna Regeringen föreslår att kommunallagens bestämmelser om jävsgrunder för förtroendevalda vid handläggningen av ärenden hos nämnder (6 kap. 28 §) – som även gäller anställda, partssammansatta organ och revisorer – ska anpassas till lydelsen i förvaltningslagen. I propositionen anförs att det vid införandet av kommunallagen inte gjordes någon förändring av utformningen av dessa jävsgrunder som motsvarar den som skedde i och med att förvaltningslagen infördes. Detta innebär att det har uppkommit en skillnad mellan hur jävsgrunderna uttrycks i de båda lagarna, som till viss del också innebär materiella skillnader. När de nya bestämmelserna om parts- och intressejäv i förvaltningslagen infördes bedömde regeringen att utformningen innebar en viss skärpning av jävsgrunderna. De skillnader som finns kan således få konsekvensen att en jävssituation kan komma att bedömas olika beroende på om den uppkommit i eller i statlig förvaltning. Enligt regeringen går det inte att sakligt motivera dessa skillnader, varför de bör åtgärdas för att uppnå en enhetlig reglering av jävsgrunderna inom hela den offentliga förvaltningen. Den nya lagen om proportionella val i kommuner och regioner och de föreslagna ändringarna i övrig lagstiftning föreslås träda i kraft . Övergångsbestämmelser föreslås för överklagande av beslut som har meddelats eller tillkännagetts före ikraftträdandet samt för fyllnadsval av ledamöter som valts proportionellt före ikraftträdandet. I motion 2021/22:670 av (SD) begärs ett tillkännagivande om att lagen (1992:339) om proportionellt valsätt bör ändras så att fyllnadsval blir möjligt om en förtroendevald avgår . Enligt motionären undviker partierna att använda den möjlighet att begära proportionella val som lagen medger eftersom det i händelse av att en förtroendevald lämnar sin position innebär att den kan gå till en ersättare från ett annat parti. Utskottet anser att förslagen i propositionen bidrar till en ändamålsenlig ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Utskottet tillstyrker därmed propositionen. Motionsyrkandet bedöms tillgodosett genom propositionens förslag om fyllnadsval för att ersätta avgående ledamöter som valts proportionellt. Motionen avstyrks därför. Delegation till en automatiserad beslutsfunktion Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om fullmäktiges godkännande samt offentlighet och tillgänglighet vid delegation till en automatiserad beslutsfunktion. Jämför reservationen (M). Fullmäktiges godkännande vid delegation Regeringen anser, i överensstämmelse med utredningen, att fullmäktiges godkännande inte ska krävas vid delegation till en automatiserad beslutsfunktion. Som framgått ovan föreslås att den nya möjligheten till automatiserat beslutsfattande inordnas i det system som redan finns för en nämnd att delegera sin beslutanderätt. På så vis, anför regeringen, blir automatiserade beslut möjliga utan att det behöver skapas någon ny ordning för nämnden att fördela beslutsfattandet. I propositionen konstateras att ansvaret för automatiserade beslut enligt den föreslagna regleringen, precis som vid övrig delegation, kommer att ligga på den ansvariga nämnden. Vidare framhålls att när en nämnd delegerar sin beslutanderätt innebär det verksamhetsansvar som fastställs i 6 kap. 6 § kommunallagen alltid att nämnden måste följa verksamheten och se till att den bedrivs enligt lag och annan författning och i enlighet med fullmäktiges och nämndens egna direktiv. Detta innefattar även ett ansvar för hur uppföljning och kontroll av system för automatiserat beslutsfattande ska fungera. Regeringen framhåller att en nämnds beredning av ett beslut om delegation till en automatiserad beslutsfunktion kommer att behöva omfatta kontroll, utredning och en rad överväganden i fråga om rättsliga krav samt bedömningar av tekniska möjligheter för att upprätthålla rättssäkerheten. När det särskilt gäller frågan om krav på fullmäktiges godkännande vid delegation anför regeringen att tidigare gällande kommunallagar krävde ett bemyndigande från fullmäktige för att en nämnd skulle få besluta om delegation. Detta krav avskaffades dock i och med kommunallag. Regeringen konstaterar att fullmäktige, även utan att ha en lagreglerad roll när det gäller delegation till en automatiserad beslutsfunktion, har visst inflytande i frågan. Att nämnderna är skyldiga att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt innebär, framhåller regeringen, att principiella frågor kopplade till automatiserat beslutsfattande kan behandlas i riktlinjer och således debatteras av fullmäktige i samband med det. Regeringen anför också att det i praktiken bör förekomma en dialog mellan fullmäktige och nämnderna om bl.a. effektivitetsfrågor i exempelvis budgetarbetet. Sammanfattningsvis anser regeringen att det framstår som ändamålsenligt att lämna frågan om delegation i sin helhet till den ansvariga nämnden med de begränsningar som följer av lagstiftningen. Det bidrar enligt regeringen till ett mer enhetligt system och ett enklare regelverk. I fråga om dokumentation, insyn och tillgänglighet vid automatiserade beslut anför regeringen i propositionen att ett automatiserat beslutsfattande för kommunsektorn lika lite som för statliga myndigheter innebär någon förändring av offentlighetsprincipen eller regleringen om offentlighet och sekretess. Regeringen anför vidare att de rättssäkerhetsgarantier som följer av den förvaltningsrättsliga regleringen kommer att gälla i den kommunala förvaltningen på samma sätt som inom den statliga förvaltningen. Den enskilde är därigenom bl.a. tillförsäkrad insyn, krav på kommunikation liksom möjlighet till ändring och rättelse av beslut och till överklagande. Dessutom, konstaterar regeringen, gäller förvaltningslagens bestämmelser om utredningsskyldighet och beslutsmotivering oavsett beslutsform. I propositionen uppmärksammas att det, trots det regelverk som omgärdar ett automatiserat beslutsfattande, finns en risk för att det kan uppfattas som otydligt vilken information som i ett enskilt fall har lagts till grund för ett beslut. Enligt regeringen kan det i sig leda till risk för minskad insyn och transparens för medborgare och företag. I sammanhanget framhålls att flera remissinstanser har påtalat behov av ytterligare insyn i förvaltningars verksamhet, såsom möjlighet att få tillgång till källkod och algoritmer i den programvara som ska utföra det automatiserade beslutsfattandet och som besluten grundas på. Regeringen hänvisar till att fördelar och risker med ett automatiserat beslutsfattande har analyserats av i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), som bereds i . Regeringen anför också att ett antal myndigheter har ett regeringsuppdrag att främja offentlig förvaltnings förmåga att använda artificiell intelligens (I2021/01825). Uppdraget innefattar att utveckla en förtroendemodell för automatiserat beslutsfattande med stöd av artificiell intelligens, som ska kunna användas som ett frivilligt ramverk inom offentlig sektor. Vidare framhåller regeringen att det pågår ett EU-rättsligt arbete med att ta fram en EU-förordning om harmoniserade regler för artificiell intelligens. Regeringen anser sammanfattningsvis att en reglering av ytterligare dokumentationsskyldighet och insyn är en fråga som gäller automatiserade beslut i den offentliga förvaltningen generellt och som inte kan tas om hand inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet. Likaså, menar regeringen, är frågan om tillgänglighet till den offentliga servicen något som bäst regleras generellt för hela den offentliga sektorn eftersom den rymmer mer än själva beslutsfattandet. I kommittémotion 2021/22:4458 av m.fl. (M) begärs ett tillkännagivande om att delegering till en automatiserad beslutsfunktion bör beslutas av kommunfullmäktige (yrkande 1). Motionärerna ser positivt på att automatisering av visst beslutsfattande i kommunerna och regionerna möjliggörs och att man använder modellen med delegationsordning till den automatiska beslutsfunktionen. Frågan om att införliva denna form av beslutsfattande i en kommuns eller regions organisation kan emellertid, menar motionärerna, inte hanteras lättvindigt.