bet · H901KU13 · 2022-03-31 00:00:00 — Utskottet föreslår att antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. Förslaget innebär utökade möjligheter att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Den föreslagna ändringen kommer att göra det möjligt för lagstiftaren att exempelvis införa en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller ett förbud mot terroristorganisationer. Lagändringen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, V, KD) och ett särskilt yttrande (L). 2021/22:42 Föreningsfrihet och terroristorganisationer. Fem yrkanden i följdmotioner. Sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten 1.Grundlagsförslaget, punkt 1 (V) 2.Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten, punkt 2 (M, SD, KD) Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten, punkt 2 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2021/22:JuU4y Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. Därmed bifaller proposition 2021/22:42 och avslår motion 2021/22:4277 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten 2021/22:2527 av m.fl. (SD) yrkande 33, 2021/22:3292 av m.fl. (SD) yrkande 8, 2021/22:3789 av m.fl. (M) yrkande 1, 2021/22:3792 av m.fl. (M) yrkande 6, 2021/22:3793 av m.fl. (M) yrkandena 9 och 11, 2021/22:4189 av m.fl. (KD) yrkande 7, 2021/22:4309 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2021/22:4319 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (V), (M), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (MP), (M), (S), (SD) och (L). Ärendet och dess beredning I proposition 2021/22:42 Föreningsfrihet och terroristorganisationer föreslår regeringen en ändring i regeringsformen. I propositionen (s. 5) finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Tre följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlar utskottet även sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har gett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotioner i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. Yttrandet finns i bilaga 3. Terrorism utgör en svår påfrestning för drabbade samhällen och hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur och är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. behöver därför ha goda möjligheter att kunna ingripa mot terrorism. I propositionen föreslår regeringen en ändring i regeringsformen som innebär utökade möjligheter att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Den föreslagna ändringen kommer att göra det möjligt för lagstiftaren att exempelvis införa en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller ett förbud mot terroristorganisationer. Genom ändringen kommer att kunna bekämpa terrorism på fler och nya sätt. Lagändringen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. Förslaget innebär utökade möjligheter att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Jämför reservation 1 (V). Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet. Denna frihet definieras som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten får under vissa snävt avgränsade förutsättningar begränsas genom vanlig lag. En begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket RF). I enlighet med 2 kap. 25 § RF får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om bl.a. föreningsfriheten när det gäller andra än svenska medborgare i riket. Enligt regeringens bedömning omfattar den grundlagsskyddade föreningsfriheten enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Regeringen bedömer därför att en heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation förutsätter en grundlagsändring. Regeringen understryker att skyddet för föreningsfriheten är ett centralt inslag i fri- och rättighetsskyddet och att regleringen av de positiva opinionsfriheterna som tillkom 1976 i stora drag har haft samma rättsliga innehåll sedan den infördes. De ändringar som har gjorts har i huvudsak handlat om att fri- och rättighetsskyddet utökats. En inskränkning i någon av de centrala fri- och rättigheterna på regeringsformens område har inte övervägts sedan reglerna infördes. Regeringen anser därför att möjligheterna att begränsa föreningsfriheten bör utökas endast om starka skäl talar för det. Regeringen framhåller dock att i det aktuella fallet handlar det inte om att sänka skyddsnivån för föreningsfriheten generellt eller att göra några andra större förändringar i skyddet för denna frihet. Det handlar i stället om en begränsad utökning av möjligheterna att genom lag inskränka föreningsfriheten för att samhället ska kunna ingripa effektivt mot terrorism. Terrorism utgör en svår påfrestning för drabbade samhällen och hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur och är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. behöver därför ha goda möjligheter att kunna ingripa mot terrorism. Regeringen anser att de skäl som talar för att lagstiftaren bör ges en möjlighet att genom begränsningar i föreningsfriheten kunna ingripa mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är påtagligt starkare än de argument som kan anges emot en sådan ordning. Enligt regeringens mening talar starka skäl för en ny begränsningsregel som utökar möjligheterna för lagstiftaren att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sådana sammanslutningar. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse i regeringsformen som skapar utrymme att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. När det gäller begreppet terrorism framhåller regeringen att det används för att beteckna brottsliga gärningar som har de typiska drag som enligt internationell och svensk rätt karakteriserar terroristbrott. Utmärkande för sådan brottslighet är att det är fråga om gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med ett terrorismsyfte. Det kan t.ex. handla om ett syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, att otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller förstöra politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala grundläggande strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation. För att en sammanslutning ska anses ägna sig åt terrorism i grundlagsbestämmelsens mening är det således inte tillräckligt att exempelvis dess medlemmar i dess namn eller under dess ledning begår en eller flera brottsliga gärningar. Det krävs att gärningen eller gärningarna är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte, dvs. att de kvalificerande rekvisiten för terroristbrott är uppfyllda. Med begreppet sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism avses sammanslutningar som kan tillskrivas ett eller flera terroristbrott eller osjälvständiga former av sådana brott, dvs. en eller flera gärningar som är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte. Ett exempel på en sammanslutning som ägnar sig åt terrorism i grundlagens mening är en sammanslutning som utför eller försöker utföra bombattentat på en plats där det kan orsaka stor skada i syfte att injaga allvarlig fruktan i en befolkning. Däremot omfattas t.ex. inte en kriminell sammanslutning som utför bombattentat i syfte att hämnas på eller vinna fördelar i förhållande till rivaliserande grupperingar, även om konsekvenserna av gärningen som sådan i ett visst fall kan vara lika allvarliga. I det fallet är de kvalificerande rekvisiten för terrorism inte uppfyllda. Med begreppet sammanslutningar som understöder terrorism avses sammanslutningar som kan tillskrivas sådan brottslighet som knyter an till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening och som på så sätt bedriver en verksamhet som typiskt sett bidrar till terrorism. Begreppet understöder fångar därför som utgångspunkt in sådana sammanslutningar som ägnar sig åt exempelvis finansiering av terrorism, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte eller osjälvständiga former av dessa brott. En förutsättning för att sammanslutningen ska anses ge understöd åt terrorism är att den ägnar sig åt brottslighet som ytterst syftar till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Den föreslagna ändringen gör det möjligt för lagstiftaren att exempelvis införa en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller ett förbud mot terroristorganisationer. En sådan lagstiftning måste uppfylla de begränsningsförutsättningar som anges i 2 kap. RF för att kunna genomföras. Ett förslag till lagstiftning behöver också vara förenligt med det skydd för föreningsfriheten som artikel 11 i ger. Noggranna överväganden om proportionalitet kommer att vara en självklar del i ett eventuellt framtida lagstiftningsarbete som handlar om att begränsa föreningsfriheten. Lagändringen i regeringsformen föreslås träda i kraft . I kommittémotion 2021/22:4277 av m.fl. (V) yrkas avslag på propositionen. Motionären anser att det är fel väg att gå att bekämpa terrorism genom att förbjuda vissa organisationer och därmed inskränka den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Det är fel att kriminalisera människor för deras tankar eller vilka organisationer de tillhör. Fokus måste i stället ligga på att förebygga, förhindra och bestraffa brottsliga handlingar som enskilda begår, själva eller tillsammans med andra. har yttrat sig över propositionen i de delar som rör justitieutskottets beredningsområde och över kommittémotionerna 2021/22:4319 av m.fl. (M), 2021/22:4309 av m.fl. (SD) och 2021/22:4277 av m.fl. (V). I yttrandet anför justitieutskottet bl.a. följande: Utskottet delar regeringens bedömning att det finns starka skäl för att införa en ny regel som utökar möjligheterna för lagstiftaren att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Som regeringen anför innefattar terrorism brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur. Detta ställer krav på att samhället har en förmåga både att vidta förebyggande åtgärder och att effektivt ingripa straffrättsligt mot terrorism. Det är vidare viktigt att kan delta i det internationella samarbetet mot terrorism och i detta syfte ha möjlighet att införa en reglering i fråga om terroristorganisationer som är mer lik den som finns i andra länder. Utskottet anser därmed i likhet med regeringen att det finns ett behov av en mer heltäckande kriminalisering av deltagande i terroristorganisationer. Vidare instämmer utskottet i regeringens bedömning att övervägande skäl talar emot en uttrycklig definition i grundlagen av begreppet terroristorganisation. De tolkningsproblem som därmed skulle kunna uppstå motverkas genom att den avsedda innebörden av begreppet är redovisad i propositionen. Sammanfattningsvis har utskottet ingenting att invända mot den grundlagsändring som regeringen föreslår och ställer sig bakom propositionen i de delar som rör utskottets beredningsområde. anser att bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionerna. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, SD, V, KD) och ett särskilt yttrande (L). delar regeringens uppfattning att de skäl som talar för att lagstiftaren bör ges en möjlighet att genom begränsningar i föreningsfriheten kunna ingripa mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är påtagligt starkare än de argument som kan anges emot en sådan ordning. Terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur och är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin. Enligt utskottets mening talar därför starka skäl för en ny begränsningsregel som utökar möjligheterna för lagstiftaren att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sådana sammanslutningar. har inte något att invända mot den grundlagsändring som regeringen föreslår och ställer sig bakom propositionen i de delar som rör utskottets beredningsområde. anser att bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionen. Mot denna bakgrund ställer sig bakom regeringens förslag till ändring i regeringsformen och föreslår att avslår motionen. Beslut om att ändra grundlag fattas enligt 8 kap. 14 § regeringsformen genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till i hela riket och den nyvalda har samlats. Utskottet föreslår därför att som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att utreda möjligheten att begränsa föreningsfriheten när det gäller dels deltagande i kriminella organisationer och gäng, dels deltagande i våldsbejakande organisationer. Jämför reservation 2 (M, SD, KD) och det särskilda yttrandet (L). m.fl. (M) begär i kommittémotion 2021/22:4319 yrkande 1 ett tillkännagivande till regeringen om att den bör lägga fram förslag som innebär att ett undantag från föreningsfriheten utformas så att även kriminella sammanslutningar och gäng omfattas. Motionärerna anför att har krävt att frågan skulle föras in grundlagsutredning. Motionärerna anser att det med hänsyn till den samhällsfara som de kriminella gängen i representerar finns starka skäl att även överväga en kriminalisering av att delta i ett kriminellt gäng. För att möjliggöra en sådan kriminalisering krävs dock sannolikt att föreningsfriheten begränsas, vilket motionärerna menar vore fullt rimligt. Föreningsfrihetens syfte har aldrig varit att skydda kriminellas rätt att organisera sig. Ett liknande yrkande framförs i kommittémotion 2021/22:3793 yrkande 11 av m.fl. (M). Även m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:4309 yrkande 1 ett tillkännagivande till regeringen om att utreda en revidering av föreningsfriheten för att möjliggöra förbud mot deltagande i, eller samröre med, kriminella organisationer. Motionärerna anser att en parlamentariskt sammansatt kommitté bör tillsättas för att se över föreningsfriheten när det gäller kriminella organisationer. Kommittén bör utgå från de ramar som utredningen om terroristorganisationer använt. Även i kommittémotion 2021/22:3292 av m.fl. (SD) yrkande 8 begärs att regeringen ska utreda möjligheten att undanta kriminella sammanslutningar och gäng från föreningsfriheten. Motionärerna anför att man ställer sig positiva till en sådan utredning i syfte att motverka missbruk av fri- och rättigheter. I kommittémotion 2021/22:2527 av m.fl. (SD) yrkande 33 begärs ett tillkännagivande om att en utredning bör tillsättas om kriminalisering av deltagande i kriminella organisationer. En sådan utredning ska beakta huruvida en grundlagsändring krävs för en sådan kriminalisering och hur den ska genomföras. I kommittémotion 2021/22:4189 av m.fl. (KD) yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om ett förbud mot kriminell organisering. Motionärerna anser att ett förbud är befogat eftersom den grova organiserade brottsligheten får ett allt starkare grepp om samhället. Detta behöver enligt motionärerna utredas noggrant då det kräver en grundlagsändring. I kommittémotion 2021/22:4319 av m.fl. (M) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande till regeringen om att den bör begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för alla former av våldsbejakande extremism oavsett ideologiskt motiv. Motionärerna anför att regeringen borde ha tagit ett helhetsgrepp om vilka undantag som bör vara möjliga att göra från föreningsfriheten. Resultatet av att regeringen inte har gjort det kommer att bli att deltagande i terrorist- eller vitmaktorganisationer kommer att kunna kriminaliseras, men inte deltagande i islamistiska eller vänsterextrema organisationer. Liknande yrkanden görs av m.fl. (M) i kommittémotionerna 2021/21:3789 yrkande 1, 2021/22:3792 yrkande 6 och 2021/22:3793 yrkande 9. Motionärerna begär tillkännagivanden om att regeringen bör se över möjligheten att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för alla former av våldsbejakande extremism. Motionärerna anser att förbud mot deltagande i alla våldsbejakande organisationer bör införas oavsett ideologiska motiv. Ett förbud skulle markera var gränsen går när det gäller demokratin och det skulle försvåra för våldsbejakande organisationer att driva sin verksamhet samt göra det möjligt att straffa dem som med hot och våld undergräver vårt fria och öppna samhälle. m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2021/22:4309 yrkande 2 ett tillkännagivande till regeringen om att utreda förbud mot våldsbejakande organisationer. Motionärerna framhåller att i ett demokratiskt samhälle ska förändring ske genom övertygelse och fri debatt, inte genom att organisationer genom våld tvingar andra till underkastelse. När det gäller motionsyrkandena om att utreda ytterligare undantag från föreningsfriheten för att förbjuda kriminella och våldsbejakande organisationer anför justitieutskottet i sitt yttrande att det, utifrån de utgångspunkter som utskottet har att beakta, inte har framkommit något som ger anledning för att göra sådana tillkännagivanden som efterfrågas i motionerna 2021/22:4319 (M) yrkandena 1 och 2 samt 2021/22:4309 (SD) yrkandena 1 och 2. Yrkandena bör därför avstyrkas av . behandlade motionsyrkanden om att se över möjligheten att begränsa föreningsfriheten dels för organisationer som ägnar sig åt våldsbejakande extremism, dels för kriminella sammanslutningar (bet. 2020/21:KU23 s. 29 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att regeringen i direktiven till grundlagskommitté gjorde bedömningen att det finns ett behov av att överväga att ändra begränsningsregeln i regeringsformen i syfte att möjliggöra en kriminalisering av varje form av deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Utskottet konstaterade vidare att grundlagskommitté hade lämnat ett delbetänkande med förslag som innebär att det ska bli möjligt att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Mot bakgrund av att kommitténs förslag bereddes inom var utskottet inte berett att föreslå något tillkännagivande med anledning av motionsyrkandena. De avstyrktes därför. delar uppfattningen att kriminella organisationer och gäng samt våldsbejakande organisationer utgör ett samhällsproblem. Utskottet anser dock inte att det finns tillräckligt starka skäl att utreda ytterligare undantag från den grundlagsskyddade föreningsfriheten. anser inte heller att det har framkommit något som ger anledning för att göra sådana tillkännagivanden som efterfrågas i motionerna. Mot denna bakgrund är inte berett att ta några initiativ med anledning av motionsyrkandena. De avstyrks därför. Grundlagsförslaget, punkt 1 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2021/22:4277 av m.fl. (V) och avslår proposition 2021/22:42. Jag delar regeringens bedömning att det inte är möjligt att kriminalisera deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism enligt den nuvarande regleringen i regeringsformen. Jag delar dock inte bedömningen att möjligheten att begränsa föreningsfriheten bör utökas. Jag håller med regeringen om att terroristbrottslighet är av mycket allvarligt slag och den hotar vår demokrati. Därför ska det vara straffbart att planera och utföra terrordåd. Jag anser dock att det är fel väg att gå att bekämpa terrorism genom att förbjuda vissa organisationer och därmed inskränka den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Det är fel att kriminalisera människor för deras tankar eller vilka organisationer de tillhör. Fokus måste i stället ligga på att förebygga, förhindra och bestraffa brottsliga handlingar som enskilda begår, själva eller tillsammans med andra. Sammanfattningsvis ser jag inte någon anledning att ändra den ordning som gällt sedan det nuvarande fri- och rättighetsskyddet infördes . Jag anser att skälen mot att begränsa föreningsfriheten väger tyngre än skälen för att göra ändringar i grundlagen. Mot denna bakgrund anser jag att regeringens förslag bör avslås och att motionen 2021/22:4277 bör bifallas. Utreda utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten, punkt 2 (M, SD, KD) av (M), (M), (SD), (M), (SD), Skånberg (KD), (M) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:2527 av m.fl. (SD) yrkande 33, 2021/22:3292 av m.fl. (SD) yrkande 8, 2021/22:3789 av m.fl. (M) yrkande 1, 2021/22:3792 av m.fl. (M) yrkande 6, 2021/22:3793 av m.fl. (M) yrkandena 9 och 11, 2021/22:4189 av m.fl. (KD) yrkande 7, 2021/22:4309 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2021/22:4319 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Med hänsyn till den samhällsfara som de kriminella gängen i representerar finns det starka skäl att även överväga en kriminalisering av att delta i ett kriminellt gäng. För att möjliggöra en sådan kriminalisering krävs dock sannolikt att föreningsfriheten begränsas, vilket vi anser vore fullt rimligt. Föreningsfrihetens syfte har aldrig varit att skydda kriminellas rätt att organisera sig. Vi anser därför att regeringen bör lägga fram förslag som innebär att ett undantag från föreningsfriheten utformas så att även kriminella sammanslutningar och gäng omfattas. Vi har krävt att frågan skulle föras in grundlagsutredning och vi beklagar regeringens senfärdighet. Regeringens ovilja att hörsamma kravet innebär att en sådan lagstiftning kan komma på plats tidigast efter nästa val, 2026. Vi anser också att regeringen bör se över möjligheten att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för alla former av våldsbejakande extremism.