bet · H901UU18 · 2022-06-08 00:00:00 — Förstärkt kontroll av produkter med dubbla användningsområden Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Lagändringarna föreslås med anledning av att en ny EU-förordning om kontroll av produkter med dubbla användningsområden antogs . Den nya förordningen är en omarbetning som ersätter en tidigare EU-förordning om kontroll av sådana produkter. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat men både förutsätter och ger möjlighet till kompletterande nationell reglering. Ändringarna innebär bl.a. att det införs bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om tillståndskrav och underrättelseskyldighet för export av cyberövervakningsprodukter och tillhandahållande av tekniskt bistånd. Det föreslås också att det införs sanktionsbestämmelser för överträdelser av de nya tillståndskrav som följer av förordningen och av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandena. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En följdmotion med tre yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. Ett motionsyrkande bereds förenklat. I betänkandet finns en reservation (V, MP) Proposition 2021/22:209 Förstärkt kontroll av produkter med dubbla användningsområden. Tre yrkanden i en följdmotion. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utredning om skärpt regelverk och definitioner av vissa begrepp Motion som bereds förenklat Utredning om skärpt regelverk och definitioner av vissa begrepp, punkt 2 (V, MP) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Motionsyrkande som avstyrks av utskottet Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Därmed bifaller proposition 2021/22:209. Utredning om skärpt regelverk och definitioner av vissa begrepp 2021/22:4695 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Reservation (V, MP) Motion som bereds förenklat avslår det motionsyrkande som finns upptaget under denna punkt i utskottets förteckning över avstyrkta motionsyrkanden. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), (M), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP), (C), (C), (V), (SD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2021/22:209 Förstärkt kontroll av produkter med dubbla användningsområden. En följdmotion med tre yrkanden har inkommit med anledning av propositionen. Ett motionsyrkande från allmänna motionstiden /22 behandlas i betänkandet i förenklad ordning. fick utskottet en föredragning av statssekreterare från med anledning av propositionen. fick utskottet information om den nya förordningen om produkter med dubbla användningsområden av departementsrådet med medarbetare från . fick utskottet information om den nya förordningen av statssekreterare m.fl. från . Produkter med dubbla användningsområden är produkter eller teknik avsedd för civilt bruk som även kan användas för militära ändamål eller för att tillverka massförstörelsevapen. För att förebygga spridning av massförstörelsevapen och därigenom bidra till internationell säkerhet är export av produkter med dubbla användningsområden föremål för särskild reglering på internationell nivå. Produkter med dubbla användningsområden omfattas av EU:s gemensamma handelspolitik enligt artikel 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och EU har exklusiv behörighet när det gäller exportkontroll av sådana produkter. antogs och rådets förordning (EU) 2021/821 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden, i det följande benämnd den nya PDA-förordningen. Den nya PDA-förordningen trädde i kraft och är en omarbetning som ersätter rådets förordning (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden, i det följande benämnd PDA-förordning. har tagit fram promemorian Förstärkt kontroll av produkter med dubbla användningsområden (Ds 2021:32). I promemorian lämnas förslag till de författningsändringar som krävs respektive bedöms lämpliga för att anpassa svensk rätt till den nya PDA-förordningen. Regeringen beslutade att begära Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5 till propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6 till propositionen. Regeringen följer Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. I propositionen föreslås lagändringar med anledning av den nya PDA-förordningen. Den nya förordningen är en omarbetning som ersätter en tidigare EU-förordning om kontroll av sådana produkter. Syftet med omarbetningen är att modernisera och effektivisera kontrollarbetet. Förslaget innebär att ändringar görs i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (i det följande benämnd PDA-lagen). Ändringarna innebär bl.a. att det införs bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om tillståndskrav och underrättelseskyldighet för export av cyberövervakningsprodukter och tillhandahållande av tekniskt bistånd. Det föreslås också att det införs sanktionsbestämmelser för överträdelser av de nya tillståndskrav som följer av förordningen och av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandena. Förordningen finns i bilaga 1 till propositionen. En sammanfattning av departementspromemorian finns i bilaga 2 till propositionen. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3 till propositionen. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4 till propositionen och remissvaren finns tillgängliga i (UD2021/15100). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Produkter med dubbla användningsområden är produkter eller teknik avsedd för civilt bruk som även kan användas för militära ändamål eller för tillverkning av massförstörelsevapen eller dess bärare. Exempel på sådana produkter är olika slags kemikalier, verktygsmaskiner, värmeväxlare, ventiler och pumpar. Som produkter med dubbla användningsområden klassificeras också vissa andra produkter som har särskild strategisk betydelse, t.ex. kryptosystem. Exportkontrollen är nödvändig för att förhindra att stater eller andra aktörer, såsom terroristorganisationer, får tillgång till produkterna och använder dessa för framställning, spridning eller användning av massförstörelsevapen. Begreppet massförstörelsevapen avser vanligtvis kärnvapen samt kemiska och biologiska stridsmedel. Även radiologiska vapen anses vara ett stridsmedel som omfattas av begreppet. I arbetet för att hindra spridningen av massförstörelsevapen inkluderas också vissa vapenbärare som är i stånd att bära sådana vapen, såsom olika former av missiler. Exportkontrollen grundas på ett antal internationella överenskommelser. Till dessa hör bl.a. fördrag om förhindrande av spridning av kärnvapen, konvention om förbud mot biologiska vapen och konvention om förbud mot kemiska vapen. Därutöver finns 1540 av med skyldigheter för FN:s medlemsstater att förhindra icke-statliga aktörer från att få tillgång till massförstörelsevapen. Ett led i arbetet mot spridning av massförstörelsevapen är också samarbetet inom fem s.k. internationella exportkontrollregimer som hanterar frågor relaterade till massförstörelsevapen. Inom ramen för dessa samarbeten fastställs förteckningar över vilka produkter som ska vara föremål för tillståndsprövning. En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat (artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget). Förordningen blir en del av den nationella lagstiftningen genom ikraftträdandet och varken ska eller får genomföras i nationell rätt. En medlemsstat får inte heller utfärda föreskrifter om hur en förordning ska tolkas. En medlemsstat är dock skyldig att se till att en förordning kan tillämpas i praktiken och får därför införa regler av verkställande karaktär. Det kan exempelvis vara fråga om administrativa och processuella regler, såsom att utse en behörig nationell myndighet. En EU-förordning kan även ge medlemsstaterna möjlighet att införa andra kompletterande nationella bestämmelser. Av propositionen framgår att den nya PDA-förordningen, liksom PDA-förordning, både förutsätter och ger möjlighet till kompletterande nationell reglering. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa ett korrekt genomdrivande av förordningen och särskilt fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen eller av de bestämmelser som antas för dess tillämpning (artikel 25.1). Vidare följer av förordningen att varje medlemsstat ska vidta alla de åtgärder som krävs för att dess behöriga myndigheter ska kunna inhämta relevant information och fastställa huruvida exportkontrollåtgärderna tillämpas korrekt (artikel 28). Den nya PDA-förordningen innehåller i likhet med PDA-förordning även möjligheter för medlemsstaterna att införa kompletterande bestämmelser om nationella tillståndskrav för att förstärka kontrollen. Som anges i avsnitt 4.3 i propositionen har möjligheterna PDA-förordning att införa nationella tillståndskrav utnyttjats genom att regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter i vissa fall. Det gäller exempelvis möjligheten att införa ytterligare tillståndskrav för export av produkter som inte framgår av förteckningen bilaga I och för förmedlingstjänster och transitering (4 a–4 d §§ PDA-lagen). Omfattningen av dessa bemyndiganden bestäms av vilka användningsområden som det ska krävas tillstånd för enligt den så kallade generalklausulen i artikel 4.1 i den nya PDA-förordningen. Med anledning av ändringarna i den nya PDA-förordningen har de nämnda bemyndigandena utökats till att omfatta fler användningsområden som det kan meddelas föreskrifter om tillståndskrav för (artikel 4.1 a–c i den nya PDA-förordningen). Hänvisningar och definitioner i PDA-lagen Regeringen föreslår att hänvisningar till PDA-förordning i PDA-lagen ska ersättas med hänvisningar till den nya PDA-förordningen. När hänvisningar görs till artiklar PDA-förordning ska dessa ersättas med hänvisningar till motsvarande artiklar i den nya PDA-förordningen. Hänvisningar till den nya PDA-förordningen ska avse förordningens gällande lydelse. I PDA-lagen ska det anges att med tekniskt bistånd och tillhandahållare av tekniskt bistånd avses detsamma som i den nya PDA-förordningen. Den nuvarande definitionen av tekniskt bistånd i PDA-lagen ska tas bort. Upplysningsbestämmelsen i PDA-lagen om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden om tillstånd och förbud till regeringen ska tas bort. Ett nytt bemyndigande om export av cyberövervakningsprodukter Regeringen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på tillstånd för export av cyberövervakningsprodukter. Kravet på tillstånd ska avse de fall då en exportör har anledning att misstänka att produkterna är eller kan vara avsedda för användning t.ex. i samband med allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter enligt vad som framgår av den nya PDA-förordningen. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för exportörer av cyberövervakningsprodukter. Nya bemyndiganden om tillhandahållande av tekniskt bistånd Regeringen föreslår att de bestämmelser som reglerar tekniskt bistånd i PDA-lagen och som är fristående från den nya PDA-förordningen ska upphävas. Regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på tillstånd för tillhandahållande av tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i bilaga I till den nya PDA-förordningen. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om tillståndskrav och underrättelseskyldighet för tillhandahållande av tekniskt bistånd när tillhandahållaren har anledning att misstänka att produkterna är eller kan vara avsedda för något av de användningssätt som avses i artikel 4.1 i den nya PDA-förordningen. Regeringen föreslår att tillsynen över den som tillhandahåller tekniskt bistånd ska knytas till tillhandahållandet av produkter med dubbla användningsområden, och inte som tidigare regleras fristående från den nya PDA-förordningen. Regeringen föreslår även att tillstånd för tillhandahållande av tekniskt bistånd och för transitering enligt den nya PDA-förordningen ska kunna återkallas. Ett nytt bemyndigande om underrättelseskyldighet för operatörer vid överföringar inom EU Regeringen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för operatörer vid vissa överföringar av produkter inom EU. Bestämmelser som kompletterar unionens generella exporttillstånd Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela kompletterande bestämmelser om rapporteringskrav för unionens generella exporttillstånd nr EU007. Regeringen ska få meddela föreskrifter om att unionens generella exporttillstånd nr EU007 ska begränsas så att det inte medger export av programvara och teknik i de fall exportören har anledning att misstänka att programvaran eller tekniken i fråga är avsedd för viss användning. Regeringen föreslår att överträdelser av de nya kraven på tillstånd för cyberövervakningsprodukter, produkter på en annan medlemsstats kontrollförteckning, tillhandahållande av tekniskt bistånd och transitering ska leda till straff. Det gäller överträdelser av både tillståndskrav som följer av förordningen och tillståndskrav som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen. Överträdelser av de nya kraven på underrättelseskyldighet ska också leda till straff. Det gäller underrättelseskyldigheter som följer av dels den nya PDA-förordningen för export av cyberövervakningsprodukter och tillhandahållande av tekniskt bistånd, dels föreskrifter om underrättelseskyldigheter för export av cyberövervakningsprodukter, tillhandahållande av tekniskt bistånd och överföringar inom EU som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen. Regeringen föreslår att samma straffskalor ska gälla som i nuvarande reglering. Regeringen föreslår vidare att den behöriga myndigheten ska få möjlighet att förelägga en uppgiftsskyldig att rapportera om användning av de nya generella exporttillstånden nr EU007 och nr EU008. Regeringen föreslår att ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Det finns enligt regeringen inget behov av övergångsbestämmelser. Regeringen gör bedömningen att förslagen om att införa bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om nationella tillståndskrav kan komma att innebära att () och ges nya uppgifter. Förslagen bedöms kunna finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen om de nya straffbestämmelserna kan enligt regeringen komma att innebära fler ärenden för , och och fler mål i de allmänna domstolarna. Förslagen bedöms kunna finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen medför enligt regeringen begränsade konsekvenser för företagen och för universitet och högskolor. Utskottet anser att lagförslagen i regeringens proposition är ändamålsenligt utformade och att propositionen bör tillstyrkas. Utredning om skärpt regelverk och definitioner av vissa begrepp Utskottets förslag i korthet avslår motioner om att tillsätta en utredning för skärpningar av regelverket och om definitionen av vissa begrepp. Jämför reservationen (V, MP). I propositionen konstateras att hänvisningar till EU-rättsakter kan vara antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning görs till en viss angiven lydelse av en rättsakt. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen görs till rättsaktens gällande lydelse. I propositionen anges att för att säkerställa att ändringar i den nya PDA-förordningen får genomslag i PDA-lagens bestämmelser bör hänvisningarna till förordningen vara dynamiska. Av propositionen framgår att det i PDA-lagen finns en uppräkning av de begrepp som definieras PDA-förordning och som används i lagen (2 §). I paragrafen anges att med dessa begrepp avses detsamma som i artikel 2 i förordningen. Vid den översyn av kompletterande nationella författningar som gjordes till följd av antagandet av PDA-förordning fördes en diskussion om värdet i att upprepa de begrepp som definieras i förordningen. Bakgrunden var att det inte är möjligt att i nationell lag definiera begrepp som används i EU-förordningar då dessa i alla delar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. För att det inte ska råda något tvivel om att de begrepp som särskilt anges och definieras i förordningen och som även används i PDA-lagen är desamma gjordes bedömningen att 2 § PDA lagen bör finnas kvar men att endast de begrepp som verkligen används i PDA-lagen bör anges i paragrafen. I propositionen anförs att det inte finns skäl att nu göra någon annan bedömning. Det innebär att de begrepp som definieras i den nya PDA-förordningen och som används eller föreslås användas i PDA-lagen bör anges i 2 § PDA-lagen. Produkter med dubbla användningsområden, export, exportör, förmedlare, förmedlingstjänster och transitering anges redan i paragrafen. Utöver dessa bör enligt regeringen även anges att med tekniskt bistånd och tillhandahållare av tekniskt bistånd avses detsamma som i den nya PDA-förordningen. Av propositionen framgår även att ett antal remissinstanser har efterfrågat förtydliganden av vissa begrepp. Bland annat efterfrågar , Reportrar utan gränser och en tydligare definition av vad som utgör cyberövervakningsprodukter. Regeringen anger i propositionen att eftersom begrepp som definieras i den nya PDA-förordningen inte får definieras närmare i nationell rätt ska det inte göras något förtydligande av begreppet cyberövervakningsprodukter. Definitionen av begreppet framgår av avsnitt 5.3 i den nya PDA-förordningen. I enlighet med Lagrådets synpunkter används heller inte begreppet cyberövervakningsprodukter uttryckligen i PDA-lagen. Lagrådet konstaterar att cyberövervakningsprodukter är produkter med dubbla användningsområden. Av propositionen framgår vidare att ett antal remissinstanser, bl.a. , Human Rights Watch och Reportrar utan gränser , efterfrågar ett förtydligande av vad som ska anses utgöra allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Regeringen konstaterar i propositionen att även detta rör den närmare tolkningen av förordningen. Dock framhålls det i propositionen att det framgår av skäl 8 i förordningen att riskerna särskilt gäller fall där cyberövervakningsutrustning är särskilt utformad för att möjliggöra intrång eller djup paketinspektion i informations- och telekommunikationssystem för att utföra dold övervakning av fysiska personer genom övervakning, extraktion, insamling eller analys av data, inbegripet biometriska uppgifter, från dessa system. Det framgår vidare att produkter som används för rent kommersiella tillämpningar såsom fakturering, marknadsföring, kvalitetstjänster, användarnöjdhet eller nätsäkerhet i allmänhet inte anses medföra sådana risker. I kommittémotion 2021/22:4695 av m.fl. (V) yrkande 1 anförs att regeringen bör initiera en utredning för att se över hur exportkontrollen av produkter med dubbla användningsområden ska kunna skärpas ytterligare. Motionärerna anser även att regeringen bör återkomma dels med kriterier för att avgöra vad som räknas som allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter (yrkande 2), dels med en tydligare definition av cyberövervakningsprodukter (yrkande 3). Utskottet konstaterar att produkter med dubbla användningsområden omfattas av EU:s gemensamma handelspolitik enligt artikel 207 i EUF-fördraget och att EU har exklusiv behörighet när det gäller exportkontroll av sådana produkter. De förslag som behandlas i propositionen hänför sig till en EU-förordning. Som anges i propositionen är en EU-förordning bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat (artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget). Förordningen blir en del av den nationella lagstiftningen genom ikraftträdandet och varken ska eller får genomföras i nationell rätt. En medlemsstat får inte heller utfärda föreskrifter om hur en förordning ska tolkas. En medlemsstat är dock skyldig att se till att en förordning kan tillämpas i praktiken och får därför införa regler av verkställande karaktär. Det kan exempelvis vara fråga om administrativa och processuella regler, såsom att utse en behörig nationell myndighet. En EU-förordning kan även ge medlemsstaterna möjlighet att införa andra kompletterande nationella bestämmelser. Utskottet ser mot denna bakgrund inte skäl till någon utredning i enlighet med vad som efterfrågas av motionärerna. När det gäller definitionen av vissa begrepp instämmer utskottet med det som regeringen anför i propositionen och som redovisas ovan. Därmed anser utskottet att motion 2021/22:4695 yrkandena 1–3 bör avstyrkas. Motion som bereds förenklat Utskottets förslag i korthet avslår det motionsförslag som beretts i förenklad ordning. Utöver de yrkanden som behandlas tidigare i detta betänkande finns förslag i en motion som är föremål för förenklad motionsberedning enligt de riktlinjer som har fastslagit med anledning av betänkande 2005/06:RS3 (bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335) och i enlighet med promemorian Förenklad motionsberedning –2022 som utrikesutskottet fastställde . Utskottet har vid en genomgång och beredning noterat att den motion som återfinns i bilaga 2 inte kan vara aktuell för något tillkännagivande från . Efter denna behandling avstyrker ett enigt utskott denna motion. Utredning om skärpt regelverk och definitioner av vissa begrepp, punkt 2 (V, MP) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:4695 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Vi anser att den nya lagstiftningen är alltför otydlig på flera punkter. Den saknar t.ex. kriterier för att avgöra vad som räknas som allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Ett talande exempel är exporten av produkter med dubbla användningsområden till militärdiktaturen i . Det svenska företaget () har sålt forensisk teknik till polis för att läsa av innehåll i beslagtagna mobiltelefoner. Den senaste bekräftade försäljningen skedde . I och med att försäljningen har gjorts till polis och inte till militär har inget tillstånd krävts. Företaget har sålt tekniken till polismyndigheter världen över i vad som hävdas vara brottsbekämpande syfte, detta trots omfattande övergrepp från polisväsendet i mot den muslimska folkgruppen rohingyerna. I har polis och militär suttit tätt ihop . Exempelvis refererar FN inte längre till att militären står för våldsamheter mot befolkningen utan uttrycker nu i stället att det är säkerhetsstyrkor som förgriper sig på människor, vilket innefattar både polis och militär. Det går därför inte att säkerställa att tekniken endast har gått till polisen. Vid militärt förfogande hade tillstånd från ISP krävts inom ramen för exportkontrollen för produkter med dubbla användningsområden. Dessutom har EU haft exportrestriktioner mot med hänvisning till internt förtryck. Risken finns att svensk export nu har använts för inhemskt förtryck utfört av den militärjunta som tog makten efter militärkuppen .