bet · H901UbU33 · 2022-06-09 00:00:00 — Ett mer likvärdigt skolval Utskottet föreslår att avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen förutom i de delar som handlar om att kommunala resursskolor med förskoleklass och fristående resursskolor med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska tillämpa urvalsgrunden att de elever som har störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras. Därmed avstyrker utskottet delvis propositionen och tillstyrker delvis vissa motionsyrkanden. Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden om att regeringen ska återkomma med ett nytt förslag om ett utvecklat skolval som baseras på rimliga och förutsägbara kriterier, obligatoriskt skolval, bättre information och där bl.a. kötid finns med som möjlig urvalsgrund. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. De behandlade lagändringar som utskottet avstyrker handlar om att urvalsgrunder som ska få användas vid urval till skolenheter med och enskild huvudman för förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska regleras i skollagen. Vidare avstyrks bl.a. att huvudmän för förskoleklass och grundskola så långt det är möjligt aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Utskottet anser att den lagstiftning som regeringen föreslår är otydlig och bl.a. skulle medföra att rätten att välja skola inskränks. I betänkandet finns fem reservationer (S, SD, V, KD, MP). I en reservation (S, V, MP) tillstyrks regeringens förslag till lag om ändring i skollagen och i en reservation (S, V, MP) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Proposition 2021/22:158 Ett mer likvärdigt skolval. 20 yrkanden i följdmotioner. Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ett nytt förslag om ett utvecklat skolval Övriga frågor om skolval 1.Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (S, V, MP) 2.Ett nytt förslag om ett utvecklat skolval, punkt 3 (S, V, MP) 3.Övriga frågor om skolval, punkt 4 (SD, KD) 4.Övriga frågor om skolval, punkt 4 (MP) 5.Samordnad antagning m.m., punkt 5 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagförslaget i fråga om resursskolor antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar som avser 9 kap. 17 §, 10 kap. 35 § och 11 kap. 34 § med den ändringen att 9 kap. 15 § ska ha den lydelse utskottet föreslår i bilaga 3, och ingressen ska ha den lydelse som följer av detta. Därmed bifaller delvis proposition 2021/22:158 i denna del. avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan under förslagspunkt 1. Därmed bifaller delvis motionerna 2021/22:4562 av m.fl. (KD) yrkande 1, 2021/22:4567 av m.fl. (L) yrkande 1, 2021/22:4581 av m.fl. (SD) yrkande 1, 2021/22:4602 av och (båda C) yrkande 1 och 2021/22:4614 av m.fl. (M) yrkande 1 och avslår proposition 2021/22:158 i denna del. Reservation 1 (S, V, MP) Ett nytt förslag om ett utvecklat skolval ställer sig bakom det som utskottet anför om ett nytt förslag om ett utvecklat skolval och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2021/22:4562 av m.fl. (KD) yrkande 2, 2021/22:4581 av m.fl. (SD) yrkande 2, 2021/22:4602 av och (båda C) yrkande 2 och 2021/22:4614 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 2 (S, V, MP) Övriga frågor om skolval 2021/22:2609 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) yrkande 3, 2021/22:4209 av och (båda MP) yrkande 2, 2021/22:4562 av m.fl. (KD) yrkandena 3–5 och 7, 2021/22:4567 av m.fl. (L) yrkandena 2–5 och 2021/22:4608 av (MP). Reservation 3 (SD, KD) Reservation 4 (MP) 2021/22:4562 av m.fl. (KD) yrkandena 6 och 8. Reservation 5 (KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (SD), (MP), Noria Manouchi (M) och (S). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom dessa skolformer (dir. 2018:71). Utredaren skulle bl.a. analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om dels placering vid kommunala skolenheter, dels mottagande och urval till fristående skolor bör ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever inom förskoleklass och grundskola samt, vid behov, grundsärskola. Utredningen, som antog namnet Utredningen om en mer likvärdig skola, överlämnade betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning (SOU 2020:28). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas de förslag i betänkandet som rör allsidig social sammansättning och reglerade urvalsgrunder. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle kartlägga hur budgetering och redovisning går till i kommuner och hos enskilda huvudmän för fristående skolor (dir. 2014:126). I tilläggsdirektiv gavs utredaren i uppdrag att bl.a. utreda hur kommunerna kan ges ett avgörande inflytande över nyetableringar av skolor som är avsedda att drivas med vinstsyfte (dir. 2015:37). Utredningen, som antog namnet , redovisade sitt uppdrag i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas det förslag i betänkandet som avser förtydligade bestämmelser vid nyetablering av fristående skolor. Under den fortsatta beredningen har , , Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss som huvudsakligen överensstämmer med förslagen i propositionen. Kommuner och Regioner (SKR) har getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss med förslag om dels att den s.k. närhetsgarantin inte ska gälla för kommunala resursskolor med förskoleklass, dels en urvalsbestämmelse för sådana skolor. Förslagen överensstämmer med förslaget i propositionen. Idéburna skolors riksförbund, , , , , unga och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning (FUB), , Vintertullsskolan i och Funktionsrätt har getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss med förslag till bestämmelser om urval för fristående resursskolor som överensstämmer med förslagen i propositionen. Propositionen föregås av två andra propositioner som regeringen fattade beslut om och överlämnade till . I dem föreslås ändringar i skollagen (2010:800) som påverkar utformningen av de förslag till ändringar i samma lag som lämnas i denna proposition. De lagförslag som lämnas i propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd (prop. 2021/22:156) och propositionen Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning (prop. 2021/22:157) träder i kraft före de ändringar som föreslås i den nu aktuella propositionen. Lagförslagen i denna proposition har därför utformats med beaktande av de nämnda lagförslagen. I ärendet föreslår utskottet en följdändring i skollagen med anledning av att delar av regeringens lagförslag i den aktuella propositionen avstyrks. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över propositionens lagförslag. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen görs vissa språkliga och redaktionella ändringar. I propositionen föreslås ändringar i skollagen (2010:800) om urvalsgrunder för förskoleklass, grundskola och grundsärskola för ett mer rättvist skolval och förtydliganden av bestämmelserna om villkor för nyetablering av fristående skolor. Förslagen syftar till att öka likvärdigheten i skolan och minska skolsegregationen. Regeringen föreslår bl.a. följande – Huvudmän för förskoleklass och grundskola ska så långt det är möjligt aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter, och, om en sådan är uppnådd, vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en sådan sammansättning. – Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmännens arbete för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. – De urvalsgrunder som ska få användas vid urval till skolenheter med och enskild huvudman för förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska regleras i skollagen. – Skolinspektionen ska vid prövning av ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudmän vid nyetableringar av fristående skolor särskilt beakta elevers rätt till en likvärdig utbildning. Kommuner ska vara skyldiga att yttra sig över ansökningar om godkännande. Närliggande berörda kommuner ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan som avser en gymnasieskola med enskild huvudman. Lagändringarna om allsidig social sammansättning och urvalsgrunder för kommunala och enskilda huvudmän föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om urval ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas . Lagändringarna om tydligare villkor förnyetablering av fristående skolor föreslås träda i kraft . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och bedömningar och motionsyrkanden gällande regeringens förslag. Därefter behandlas motionsyrkanden som innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget. Utskottets förslag i korthet avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen förutom i den del som handlar om urvalsgrund för kommunala resursskolor med förskoleklass och fristående resursskolor med förskoleklass, grundskola och grundsärskola och antar en följdändring i skollagen med anledning av att delar av regeringens lagförslag avslås. Jämför reservation 1 (S, V, MP). Alla elever har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet En av de grundläggande principerna för det svenska skolväsendet är att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. Det anges i skollagens (2010:800) inledande kapitel att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Alla ska ha lika tillgång till utbildningen i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 och 9 §§). Som anges i förarbetena till skollagen bärs ansvaret för en likvärdig utbildning gemensamt av stat och skolhuvudman (Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 229). Kravet på en likvärdig utbildning innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås, oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan dock variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Likvärdighet innebär inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser (prop. 2009/10:165 s. 229 och 638). I stället ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b § skollagen). Utbildningen inom skolväsendet syftar till att eleverna ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och en strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § skollagen). Som anges i förarbetena ligger i detta att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag i fråga om dem som har sämre förutsättningar (prop. 2009/10:165 s. 221). Det finns också bestämmelser i skollagen om stöd och särskilt stöd till barn och elever. Utgångspunkten i all verksamhet enligt skollagen ska vara barnets bästa och med barn avses varje människa under (1 kap. 10 §). Skolsegregationen försvårar elevernas rätt till en likvärdig utbildning I de första Pisa-undersökningarna bedömdes ha ett skolsystem som var mer likvärdigt än de flesta övriga . Sedan 2009 har däremot bedömts vara ett genomsnittsland när det gäller likvärdighet. är internationellt sett medelmåttigt när det gäller att kompensera för elevernas socioekonomiska bakgrundsfaktorer och förmågan att uppväga elevernas socioekonomiska förutsättningar. Svensk skola är också mindre likvärdig jämfört med övriga nordiska länder. I ett internationellt jämförande tidsperspektiv, dvs. relativt övriga , har således tappat mark när det gäller likvärdighet och det går inte att se någon återhämtning (2018 – 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap, 2019). Inte heller sett ur ett nationellt likvärdighetsperspektiv är utvecklingen i i positiv enligt regeringen. Familjebakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och har dessutom ökat (Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor, 2018, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, bilaga 7 till [SOU 2019:40]). Betydelsen av familjebakgrund för elevernas kunskapsresultat har ökat, även om familjebakgrundens betydelse för skolresultaten när det gäller svenskfödda elever har varit förhållandevis . Den kanske mest nedslående trenden i svensk skola är enligt regeringen den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat . Det råder enligt propositionen bred enighet om att dessa ökade skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit alltmer uppdelade mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund (bilaga 7 till SOU 2019:40). Skolsegregationen riskerar att påverka skolans kompensatoriska förmåga, dvs. skolans arbete med att motverka att elevernas skilda förutsättningar får genomslag i resultaten, något som drabbar elever med svagare socioekonomisk bakgrund hårdast (De mångkulturella innerstadsskolorna: Om skolval, segregation och utbildningsstrategier i , avhandling , Kallstenius, 2010, Förorten, skolan och ungdomskulturen – reproduktion av marginalitet och ungas informella lärande, [red] 2011, Schools, choice and reputation: Local school markets and the distribution of symbolic capital in segregated cities. Research in Comparative and International Education 1, s. 1–18, Daidalos, Bunar och , 2016). skolkommission pekar ut den ökande skolsegregationen som en allvarlig systemsvaghet i den svenska skolan. konstaterar att det finns en risk för att nivån på undervisningen och förväntningarna på elevernas prestationer anpassas till deras bakgrundsförutsättningar. Skolor med en mer utmanande elevsammansättning har också ofta svårt att attrahera skickliga lärare med lång erfarenhet, vilket i sin tur riskerar att få konsekvenser för elevernas prestationer (Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet [SOU 2016:38]). finner att grundskolor med svaga elevförutsättningar har högre lärartäthet jämfört med skolor med starkare elevförutsättningar och konstaterar att fördelningen av lärarresurser i detta avseende är kompensatorisk (bilaga 7 till SOU 2019:40). Däremot fördelas lärares kompetens snarare så att initiala skillnader i förutsättningar förstärks. Kommunala skolor med svaga elevförutsättningar har lärare med lägre kompetens än kommunala skolor med starka elevförutsättningar. konstaterar också att omsättningen av lärare är högre på skolor med svaga elevförutsättningar eftersom lärare arbetar på dessa skolor . slår i sin lägesbedömning 2020 fast att vilken skola en elev går i får allt större betydelse för elevens resultat. Elever som går i en skola med många elever med sämre förutsättningar tenderar generellt sett att nå sämre kunskapsresultat, liksom det omvända. Dessa s.k. skolnivåeffekter, dvs. elevsammansättningens betydelse för den enskilda elevens resultat, har ökat betydligt . Skillnader som har observerats mellan skolor kan, enligt viss forskning, även förklaras av kamrateffekter där en elevs resultat påverkas av hur väl övriga skolkamrater presterar. Att kamrateffekter existerar finns det i forskningen relativt samstämmigt stöd för enligt och . Enligt en forskningsöversikt från utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) är evidensen för att kamrater har effekter för skolresultaten inte entydig i forskningen, men det finns starkare evidens för att kamrateffekter har betydelse för individen på lång sikt när det gäller sociala utfall och beteenden (Vad kan den nationalekonomiska forskningen lära oss om framgångsfaktorer i skolan?, , IFAU, Rapport 2020:10). Elevsammansättningen påverkar vad läraren gör och kan göra i undervisningen. Vilka som är en elevs klasskamrater har därför enligt regeringen stor betydelse för vad eleven lär sig. En ökad skolsegregation kan med tiden göra att sådana s.k. kamrateffekter och lärarförväntningar får ett större genomslag. Skolsegregationen har inte bara betydelse för skolans förutsättningar att klara av det kompensatoriska uppdraget och att stödja elevernas utveckling mot de nationella målen. Den kan också leda till stigmatisering av elever som går i skolor med mindre gynnsam socioekonomisk sammansättning och ha en negativ påverkan på den sociala sammanhållningen i samhället (lägesbedömning 2020). I ett samhälle där elever med olika bakgrund möts i mindre utsträckning finns det en risk för att förståelsen och toleransen mellan olika samhällsgrupper minskar. Det innebär enligt regeringen att skolans mål att förmedla en gemensam värdegrund försvåras. Att elever med olika social och kulturell bakgrund går på samma skolor och arbetar i samma klassrum kan alltså ha ett samhälleligt värde utöver hur kunskapsresultaten eventuellt kan påverkas. För att alla barn och unga ska ges goda framtidsutsikter krävs insatser för att minska skolsegregationen. Om skolsegregationen leder till sämre kunskapsresultat, får det följden att unga vuxna får sämre möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och därmed sämre ekonomiska förutsättningar. Därmed riskerar den socioekonomiska segregationen att förstärkas ytterligare. I regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation konstateras att skolsegregation också får negativa konsekvenser för elevernas sociala utveckling och för sammanhållningen i samhället som helhet. I vuxen ålder kan det leda till ökade klyftor, ökat misstroende och mindre tolerans för olikheter. Skolmarknaden förstärker skolsegregationen ytterligare Friskolereformen och införandet av det fria skolvalet gav upphov till fler enskilda huvudmän och större möjlighet att välja mellan skolor … infördes friskolereformen och möjligheten att välja skola utökades, vilket förde med sig nya krav på kommunerna, bl.a. när det gäller planering och dimensionering av skolorna och utbetalande av ersättning till enskilda huvudmän för fristående skolor. Reformerna gav upphov till fler enskilda huvudmän och större möjlighet för elever att välja mellan skolor, såväl mellan olika kommunala skolor som mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor. En av de bakomliggande tankarna var att införandet av marknadsmekanismer skulle leda till pedagogisk förnyelse, vara mer resurseffektivt och höja kvaliteten i hela skolväsendet. Högsta möjliga kvalitet för alla elever skulle uppnås till den av ersättningen givna kostnaden genom att marknadskrafterna fick verka. Andra viktiga anledningar till reformerna var föräldrars och elevers möjligheter att själva välja, liksom en strävan efter större mångfald av skolor med olika inriktningar och pedagogik. Eleverna skulle få möjlighet att välja skola och utbudet skulle anpassas till vårdnadshavares och elevers efterfrågan (prop. 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor och prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan). Sedan friskolereformen har ökningen av antalet skolor med enskilda huvudmän enligt regeringen varit mycket snabb. fanns det 66 statsunderstödda fristående skolor på grundskolenivå, vilket kan jämföras med 822 fristående skolenheter inom /21 (prop. 1991/92:95 och statistik). … men har också lett till ökad skolsegregation Reformerna har enligt regeringen lett till att det har införts marknadsliknande drag på skolområdet. Utredningen om en likvärdig skola anför att etableringsfrihet för kommunala och fristående skolor, skolval mellan kommunala och fristående skolor samt att en ersättning följer med eleven när eleven flyttar mellan olika huvudmän brukar anses vara av särskild betydelse i beskrivningen av den s.k. skolmarknadens olika delar. Det finns dock ingen fullständig etableringsfrihet på skolområdet. Den som vill starta en fristående skola måste först godkännas av Skolinspektionen som huvudman och ett antal villkor måste vara uppfyllda för att detta ska kunna ske (2 kap. 5 § skollagen). Utredningen konstaterar att det råder bred konsensus i forskningen om att skolval och en ökad förekomst av fristående skolor har bidragit till ökad, snarare än minskad, social och etnisk segregation i den svenska , även om huvuddelen av den ökade skolsegregationen kan hänföras till det segregerade boendet. Denna slutsats ligger också i linje med de internationella erfarenheterna av skolval. Enligt utredningen kan den s.k. skolmarknaden , i likhet med vad (SOU 2016:78) konstaterar när det gäller den offentligt finansierade välfärden generellt, inte anses fungera väl och kunna leda till högre kvalitet. Detta anses bero bl.a. på svårigheter att mäta skolors kvalitet och variationen i vilken information som finns tillgänglig för elever och vårdnadshavare i samband med skolval. drar liknande slutsatser och konstaterar att kunskapsläget och andra förutsättningar skiljer sig åt mellan elevgrupper. Detta riskerar leda till att skolvalet bidrar till att platserna på skolor med hög kvalitet i högre grad tillfaller elevgrupper med goda förutsättningar, vilket påverkar skolans likvärdighet. Enligt finns det dessutom tecken på att detta mönster har förstärkts . konstaterar att skolvalets nuvarande konstruktion innebär att elevers och föräldrars individuella önskemål visserligen kan komma till uttryck, men att systemet inte ger utrymme för att väga samman individuella önskemål och samhälleliga mål om integration och kontakter mellan barn med olika bakgrund (SOU 2020:46). Enligt kan cirka en tredjedel av den totala ökningen av skolsegregationen förklaras av skolvalet. Skolvalet i dess nuvarande utformning förstärker den socioekonomiska segregationen och sambandet mellan boendesegregation och skolsegregationen. Det nuvarande systemet för skolval som bl.a. tillåter kötid innebär också att barn i familjer som är nyinflyttade i en kommun i vissa fall inte har några möjligheter att komma in på en populär fristående skola. Det innebär att skolvalet i dess nuvarande utformning inte ger alla vårdnadshavare lika möjligheter att välja skola för sina barn. För att öka likvärdigheten i svenskt skolväsende krävs därför verkningsfulla åtgärder. Placering av elever vid offentliga och fristående skolor Placering vid skolenheter med huvudman En elev ska i förskoleklassen, och grundsärskolan i första hand placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå (9 kap. 15 § första stycket, 10 kap. 30 § första stycket och 11 kap. 29 § första stycket skollagen). Kommunerna ska vid fördelning av elever på olika skolor i första hand utgå från vårdnadshavarnas önskemål. Kommunen är skyldig att ta hänsyn även till elever vars vårdnadshavare inte har framfört något önskemål om placering vid en viss skolenhet. Om antalet sökande elever till en skola är större än antalet platser bedömer kommunen vilka elever som har rätt till plats.