bet · H901KU14 · 2022-05-04 00:00:00 — Som skäl för sitt förslag anför regeringen att webbsändningsregeln kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Regeringen anför att webbsändningsregeln från början främst var avsedd att träffa simultana sändningar via internet av traditionella tv-sändningar. En kartläggning som tryck- och yttrandefrihetskommitté har gjort visar enligt regeringen att utbudet för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet är stort, t.ex. möjliggör både Facebook och Youtube att det genomförs direktsändningar från plattformarna. Även privatpersoner kan således på ett enkelt sätt starta sådana sändningar. Allt som behövs är en mobiltelefon eller en dator. Många av dem som webbsänder känner varken till eller efterfrågar yttrandefrihetsgrundlagens skydd och lever inte heller upp till de krav som det innefattar, bl.a. att registrera sändningen och att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv. Regeringen bedömer därför att webbsändningsregeln bör begränsas till att avse endast webbsändningar som tillhandahålls av någon av de aktörer som omfattas av databasregeln. På så sätt avgränsas, enligt regeringen, regelns tillämpning till det område som den från början främst var avsedd att träffa, nämligen simultansändningar av traditionell radio och tv och kommunikationsformer av motsvarande betydelse. En sådan begränsning står också i överensstämmelse med databasregelns uppbyggnad och omfattning. Enligt regeringen innebär den föreslagna begränsningen i korthet följande. Aktörer som enligt databasregeln har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser kommer även fortsättningsvis att ha automatiskt grundlagsskydd för sina webbsändningar. Andra sändningar kommer att omfattas av webbsändningsregeln endast om de tillhandahålls av någon som bedriver en verksamhet med utgivningsbevis. De aktörer som varken har automatiskt grundlagsskydd eller grundlagsskydd genom utgivningsbevis kommer däremot inte längre att ha grundlagsskydd enligt webbsändningsregeln. För att undvika att en databas får automatiskt grundlagsskydd endast på den grunden att det förekommer webbsändningar i databasen eller att den tillhandahålls av någon som webbsänder, och som redan på den grunden uppfattas som en redaktion vid tillämpningen av databasregeln, föreslår regeringen vidare att redaktioner som tillhandahåller enbart sådana program som avses i webbsändningsregeln undantas från det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln. Regeringen föreslår även att hänvisningen från databasregeln till webbsändningsregeln tas bort. Den sistnämnda ändringen innebär dock, enligt regeringen, inte någon förändring av rättsläget, utan de tillhandahållanden som uppfyller kriterierna i webbsändningsregeln kommer även fortsättningsvis att få sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln. I sitt yttrande till utskottet välkomnar kulturutskottet de förändringar i yttrandefrihetslagen som regeringen föreslår. Den snabba tekniska utvecklingen visar sig enligt kulturutskottet inte minst i den räckvidd som webbsändningsregelns automatiska grundlagsskydd kommit att omfatta i dagens mediesamhälle. Den lösning som infördes för att i första hand tillgodose ett grundlagsskydd för public service-företagens sändningar via tråd kan enligt kulturutskottet inte längre anses vara ändamålsenlig. föreslog därmed att utskottet skulle tillstyrka propositionen i denna del. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Personuppgiftsregleringens grundläggande syfte är att värna enskilda individers personliga integritet när deras personuppgifter behandlas. Regleringen tillämpas emellertid inte om den är oförenlig med tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. När det gäller offentliggörande av vissa särskilt integritetskänsliga personuppgifter, bl.a. uppgifter som avslöjar politisk eller religiös åskådning eller som rör hälsa och sexualliv, innehåller mediegrundlagarna dock bestämmelser om undantag från det grundlagsskyddade området som medför att personuppgiftsregleringen i viss utsträckning ändå kan tillämpas. Men något motsvarande undantag för uppgifter om lagöverträdelser finns inte. Artikel 10 i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning, innehåller bestämmelser som syftar till att skydda den personliga integriteten med avseende på behandling av personuppgifter om fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Sådana personuppgifter får endast behandlas under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet. Enligt artikel 85.1 i EU:s dataskyddsförordning ska medlemsstaterna i lag förena rätten till integritet i enlighet med förordningen med yttrande- och informationsfriheten, inbegripet behandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Sådana bestämmelser har förts in i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Enligt 1 kap. 7 § första stycket dataskyddslagen ska EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. De båda grundlagarna innehåller inte något särskilt undantag för sådana personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Det medför att de begränsningar i behandlingen av sådana personuppgifter som följer av den artikeln inte gäller i de fall uppgifterna publiceras i sådana medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare följer av 1 kap. 7 § andra stycket dataskyddslagen att stora delar av EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen, däribland artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning, inte ska tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Även vid offentliggöranden som sker i sådana former som inte omfattas av mediegrundlagarna finns det alltså ett undantag för sådan personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för bl.a. journalistisk verksamhet. Möjligheten att offentliggöra uppgifter om lagöverträdelser bör begränsas I propositionen gör regeringen bedömningen att det finns skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser, med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Till stöd för sin bedömning anför regeringen att databasernas utveckling har ökat behovet av ett stärkt integritetsskydd och att den nuvarande regleringen är inkonsekvent och ger ett otillräckligt skydd mot integritetskränkningar. Regeringen menar därför att grundlagsskyddet för vissa uppgiftssamlingar behöver begränsas. Som framgått finns det möjlighet för sådana aktörer som inte har automatiskt grundlagsskydd att hos Myndigheten för press, radio och tv ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (jfr 1 kap. 4 § första stycket d och 5 § YGL). Redan när det frivilliga grundlagsskyddet infördes varnade för att det skulle kunna uppstå konflikter med skyddet för den personliga integriteten. Utskottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). De senaste årens utveckling har enligt regeringen gått i den riktning som befarade. finns det databaser med utgivningsbevis som i allt väsentligt är utformade som söktjänster för personuppgifter. En del av dessa tjänster kan i praktiken liknas vid privata belastningsregister. Uppgiftssamlingar som innehåller uppgifter om lagöverträdelser är integritetskänsliga. Sådana uppgifter kan enligt regeringen vara stigmatiserande och försvåra den enskildes återanpassning i samhället genom minskade möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller att få en bostad. Dessutom kan uppgifterna vara enkelt tillgängliga och sökbara . Det bör enligt regeringen särskilt framhållas att tillgängliggörande av sådana uppgifter kan medföra lidande inte bara för den person som har dömts för brott, utan också för dennes anhöriga liksom för brottsoffer. Med hänsyn till att uppgifter om lagöverträdelser är av en integritetskänslig karaktär är de ofta omgärdade av sekretess i det allmännas verksamhet. I verksamhet med att föra och lämna ut utdrag ur belastningsregister omfattas uppgifterna t.ex. av absolut sekretess. Som framgått ställer artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning upp särskilda krav för behandling av personuppgifter om bl.a. fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Ett fullständigt register över sådana domar får t.ex. föras endast under kontroll av en myndighet. Regeringen konstaterar att grundlagsregleringen av offentliggörande av personuppgifter om lagöverträdelser skiljer sig markant från regleringen av känsliga personuppgifter. Detta gäller trots att känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser, enligt regeringen, reser liknande frågeställningar när det gäller balansen mellan yttrandefrihet och skyddet för den personliga integriteten. Några remissinstanser har anfört att databaserna enbart tillhandahåller uppgifter som är tillgängliga genom offentlighetsprincipen och att det medför att skyddet för tryck- och yttrandefriheten därför bör väga tyngre än skyddet för den personliga integriteten. Regeringen anser emellertid att de särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan sammanställas. Det är enligt regeringen en avsevärd skillnad mellan att begära ut enskilda handlingar från olika myndigheter och att genom en enkel sökning få information som exempelvis visar vilka i ett visst område som har varit föremål för en straffrättslig process. Andra remissinstanser har varnat för att de nu föreslagna delegationsbestämmelserna kan leda till en stegvis urholkning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Regeringen konstaterar emellertid att lika väl som den tekniska och mediala utvecklingen för med sig nya uttrycksformer som förtjänar grundlagarnas skydd kan den föra med sig företeelser som inte framstår som lika lämpliga eller önskvärda att ge grundlagsskydd. När det gäller söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser kan det, enligt regeringen, ifrågasättas om den företeelsen är så skyddsvärd från ett yttrandefrihetsrättsligt perspektiv att den förtjänar grundlagarnas skydd. Ytterligare andra remissinstanser har pekat på att det finns legitima skäl till att använda söktjänster för att ta reda på om en person har gjort sig skyldig till brott, t.ex. i samband med ett anställningsförfarande. Regeringen understryker med anledning av dessa synpunkter att en arbetsgivares kontroll av om en arbetstagare eller arbetssökande har begått något brott innebär ett påtagligt intrång i arbetstagarens eller arbetssökandens personliga integritet. Flera utredningar har haft i uppdrag att utreda frågan om hur de motstående intressen som arbetsmarknadens parter har i detta hänseende ska kunna balanseras på ett ändamålsenligt sätt i arbetslivet (se t.ex. SOU 2009:44, SOU 2014:48 och SOU 2019:19). Regeringen anser att det inte i första hand är en fråga för den yttrandefrihetsrättsliga regleringen att tillgodose behovet av en lämplig balans mellan dessa skilda intressen i arbetslivet. Vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket bör det i stället primärt vara en fråga för lagstiftningen om offentlighet och sekretess. Enligt regeringens mening finns det alltså tungt vägande skäl som talar för att vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser bör undantas från det skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger. Regeringen konstaterar, med hänvisning till uttalande i tidigare lagstiftningsärende, att det utan tvekan kan konstateras att söktjänster som tillhandahåller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Med hänsyn till informationens känsliga karaktär framstår det enligt regeringen inte som motiverat att bibehålla den åtskillnad som görs mellan sådan information och känsliga personuppgifter. Regeringen anser vidare att verksamheter som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser kan sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta (prop. 2017/18:49 s. 145). Regeringen pekar även på att det finns vissa omständigheter som talar i motsatt riktning. Det gäller framför allt det värde som söktjänsterna kan ha för den journalistiska verksamheten och därmed i förlängningen en stark yttrande- och informationsfrihet. Den aktuella informationen är dock enligt regeringen tillgänglig genom offentlighetsprincipen, varför söktjänsternas funktion i en sådan verksamhet främst tjänar till att förenkla och effektivisera arbetet. Ställt mot de betydande integritetsintrång som vissa söktjänster riskerar att medföra framstår därför enligt regeringen inte det behovet som tillräckligt tungt vägande. Regeringen anser vidare att den nuvarande situationen innebär att grundlagsskyddet får konsekvenser som inte framstår som rimliga. Den ökade risken för att enskilda ska drabbas av allvarliga integritetsintrång kan leda till att den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen minskar. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att skyddet för den personliga integriteten bör stärkas genom att begränsningar införs i grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Regeringen föreslår i propositionen att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte ska hindra att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av – vid sidan av vissa s.k. känsliga personuppgifter – personuppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande beslut om häktning och andra straffprocessuella tvångsmedel. Vidare föreslår regeringen att det som förutsättning för att föreskrifterna ska få meddelas, ifråga om alla de berörda kategorierna av personuppgifter, krävs att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa och det med hänsyn till uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Regeringen anför som skäl för sina förslag att begränsningen bör göras genom delegationsbestämmelser som omfattar vissa angivna personuppgifter som rör lagöverträdelser och att begränsningen bör avgränsas utifrån uppgiftssamlingens karaktär och graden av det integritetsintrång som kan accepteras. Regeringen konstaterar att frågan om metoderna för att åstadkomma ett starkare skydd för den personliga integriteten när det gäller offentliggörande av vissa integritetskänsliga personuppgifter via söktjänster redan tidigare övervägts av . Den kommittén framhöll att ett mer detaljerat straffstadgande på grundlagsnivå inte framstod som en verkningsfull åtgärd för att komma till rätta med de risker för integritetsintrång som är förenade med vissa söktjänster (jfr SOU 2016:58 s. 394). Regeringen noterar att också tryck- och yttrandefrihetskommitté uttalar att den övervägt olika sätt att åstadkomma ett förstärkt skydd för den personliga integriteten, bl.a. genom nya sanktionsbestämmelser. Kommittén anser att det alternativet skulle riskera att medföra alltför stora inskränkningar i yttrandefriheten. Regeringen delar kommitténs uppfattning att de avvägningar och bedömningar som i varje enskilt fall behöver göras lämpar sig bättre för reglering i vanlig lag. Regeringen konstaterar vidare att det uppstår liknande frågeställningar och avvägningar för personuppgifter om lagöverträdelser och känsliga personuppgifter. Det är därför naturligt att reglera båda kategorierna av personuppgifter på liknande sätt och i samma bestämmelser. Regeringen bedömer därför att begränsningen av det särskilda grundlagsskyddet i mediegrundlagarna för personuppgifter om lagöverträdelser m.m. bör göras genom att ett tillägg görs till uppräkningen av de kategorier av personuppgifter som omfattas av undantagen i 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 20 § YGL. Regeringen anser att delegationsbestämmelserna bör avse personuppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande beslut om häktning och andra straffprocessuella tvångsmedel. Regeringen gör bedömningen att uppgifter om ett brottsoffer kan anses vara en uppgift som avser en lagöverträdelse som innefattar brott och därför bör omfattas av de föreslagna delegationsbestämmelserna. Vidare anser regeringen att ett undantag från grundlagsskyddet måste göras tillräckligt omfattande för att säkerställa ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet, men vara så begränsat att det fria ordet även i fortsättningen värnas genom det särskilda skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen säkerställer i de situationer då starka yttrandefrihetsrättsliga intressen gör sig gällande. Regeringens förslag innebär att det enbart är offentliggörandet av vissa slags uppgiftssamlingar, som innebär särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång, som ska undantas från grundlagsskyddet och att en helhetsbedömning alltid i det enskilda fallet ska göras av karaktären på uppgiftssamlingen som sådan. En majoritet av de remissinstanser som har avstyrkt förslaget har uttalat att de föreslagna bestämmelserna är för vaga eller svårtolkade. Remissinstanserna befarar att detta kan medföra att tillämpningen inte blir förutsebar, att tolkningsutrymmet blir för stort och att begränsningen riskerar att träffa för brett. Enligt regeringen får en begränsning av grundlagsskyddet aldrig vara mer omfattande än vad som är nödvändigt. I kravet på proportionalitet ligger bl.a. att en eventuell begränsning ska vara förenlig med den försiktighetsprincip som brukar tillämpas vid inskränkningar av grundlagsskyddet på detta område. Avgränsningen måste också göras på ett rättssäkert sätt. Det krävs med andra ord noggranna överväganden vid införandet av grundlagsbestämmelser av nu aktuellt slag. Regeringen konstaterar att en undantagsreglering måste utformas så att den blir så tydlig som möjligt och att dess tillämpning blir förutsebar. Den måste ge förutsättningar för att relevanta omständigheter ska kunna beaktas i syfte att tillgodose intresset av största möjliga yttrandefrihet. Regeringen framhåller att inte alla tillgängliggöranden av uppgifter om lagöverträdelser bör undantas från grundlagsskydd. Vissa av de söktjänster som finns tillhandahåller, enligt regeringen, uppgifter som är av en sådan karaktär att det integritetsintrång som söktjänsten medför är acceptabelt ställt i relation till intresset av en vid yttrandefrihet. Vidare är det enligt regeringen svårt att förutse hur uppgiftssamlingarna, och då framför allt söktjänsterna på internet, kommer att utvecklas. Detta medför att bestämmelserna av nödvändighet måste ges en sådan utformning att de förutsätter att en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs när det ska avgöras om uppgiftssamlingens karaktär leder till ett otillbörligt integritetsintrång. Att i mediegrundlagarna ange detaljerade bedömningskriterier som tar tillräcklig höjd för den tekniska och mediala utvecklingen riskerar enligt regeringen att leda till att undantagen blir större än befogat, vilket i sin tur skulle leda till att yttrandefriheten försvagas. En konsekvens av det bedömningsutrymme som följer av den föreslagna regleringen blir dock att tillämpningen riskerar att bli något mindre förutsebar än om en mer detaljerad föreskrift skulle väljas. Regeringen understryker därför vikten av att bestämmelserna tillämpas så att en bred marginal upprätthålls gentemot tryck- och yttrandefriheten. Detta kommer enligt regeringen till uttryck i bestämmelserna genom kravet på att det ska stå klart att det finns en särskild risk för ett otillbörligt integritetsintrång, och följer därutöver av den s.k. instruktionen i 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 15 § YGL. Enligt dessa bestämmelser bör den som ska vaka över att grundlagarna efterlevs alltid ha i åtanke att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla. Enligt regeringens mening innebär förslaget att en rimlig balans upprätthålls mellan de motstående intressen som gör sig gällande. Avgränsningen i förhållande till det grundlagsskyddade området ska alltså enligt regeringen göras utifrån uppgiftssamlingens karaktär och graden av det integritetsintrång som kan accepteras. I kommittémotion 2021/22:4331 av m.fl. (M) begärs det att ska avslå regeringens förslag när det gäller grundlagsskyddet för vissa söktjänster. Motionärerna anför att en majoritet av remissinstanserna har avstyrkt förslaget, bl.a. med hänvisning till att förslaget är för oprecist och ger alltför stort utrymme för tolkning, vilket innebär att tillämpningen inte blir förutsebar och att den föreslagna begränsningen av grundlagsskyddet riskerar att bli mycket bredare än vad som avsetts. Motionärerna anser att det i och för sig kan anföras såväl sakliga som EU-rättsliga skäl för en reglering som skulle innebära ett begränsat grundlagsskydd i vissa situationer, men inte i den form som regeringen nu presenterat och inte med den remisskritik som förevarit. Motionärerna anser därmed att bör avslå propositionen när det gäller grundlagsskyddet för vissa söktjänster. Även i kommittémotion 2021/22:4328 av m.fl. (SD) yrkande 1 begärs det att ska avslå propositionen i den delen som avser begränsningar av grundlagsskyddet för vissa söktjänster. Motionärerna anför att delegationsregelns utformning i regeringens lagförslag är alltför allmänt hållen för att kunna accepteras som lagstiftningsprodukt i en så grundläggande demokratisk fråga som yttrandefriheten. Formuleringens vaghet har även påtalats av tunga remissinstanser. Vidare anför motionärerna att förslaget riskerar att leda till en oacceptabel ojämlikhet i tillgängligheten på allmänna handlingar. Motionärerna anser att det inte kan godtas att medborgarjournalisters och allmänhetens tillgång på information riskerar att missgynnas till fördel för mer etablerade aktörer. Regeringens förslag bör därför förkastas. I kommittémotion 2021/22:4329 av m.fl. (C) begärs det att avslår regeringens förslag till ändringar i 1 kap. 13 § TF (yrkande 1) och regeringens förslag till ändringar i 1 kap. 20 § YGL (yrkande 2). Motionärerna framhåller vikten av den konstitutionella praxis som innebär att grundlagsändringar genomförs i bred samsyn och menar att en grundlagsändring av den dignitet som är aktuell inte bör ske utan ett brett stöd i . Motionärerna anför vidare att regeringens förslag har mött stark kritik av en majoritet av remissinstanserna, bl.a. med hänvisning till att de föreslagna bestämmelserna är för vaga eller svårtolkade. Risken för en oförutsägbar tillämpning och ett alltför brett tolkningsutrymme är enligt motionärerna skäl nog att inte gå vidare med förslagen, särskilt i ljuset av opinionsfriheternas fundamentala vikt för grunderna i statsskicket.