bet · H901UbU25 · 2022-06-09 00:00:00 — ska avse planering, dimensionering och erbjudande av viss utbildning i gymnasieskolan och vuxenutbildning på gymnasial nivå. I gymnasieskolan ska avtalet omfatta nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion som är utformade för en grupp elever. I vuxenutbildning på gymnasial nivå ska avtalet omfatta yrkesämnen och sammanhållna yrkesutbildningar. En kommun ska även kunna ha andra samverkansavtal med en eller flera kommuner och regioner (sekundära samverkansavtal). Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på samverkan med minst två kommuner med hänsyn till kommunernas geografiska placering. Sådana föreskrifter ska också få ange vad som ska gälla i fråga om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning för de kommuner som omfattas av undantaget. Skälen för regeringens förslag Många kommuner samverkar men det är ovanligt att utbildningsutbudet planeras och dimensioneras gemensamt Kommunernas storlek, befolkningsunderlag och geografiska förutsättningar ger olika möjligheter att erbjuda gymnasiala utbildningar i egen regi. Tillgången till lärare och andra resurser kan också påverka vilka utbildningar som erbjuds. Utbildningserbjudandet inom gymnasieskolan och komvux kan dock breddas genom samverkan med andra kommuner. När det gäller gymnasieskolan kan kommunen erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal med kommunen eller regionen. De kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen (15 kap. 30 § andra stycket skollagen). När det gäller vuxenutbildning finns reglering om samverkan i 23 kap. skollagen. En kommun kan ingå avtal med en annan kommun eller en region om att denna tar över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen inom vuxenutbildning (22 § 3 och 23 § första stycket skollagen). Den som enligt ett sådant samverkansavtal tar över ansvaret tar då även över huvudmannaskapet för uppgifterna i fråga (21 §). Vidare finns det ett riktat statsbidrag för yrkesinriktad vuxenutbildning på gymnasial nivå som kommuner under medverkan av arbetslivet samverkar om. Bestämmelser om det finns i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Ett av villkoren för att få statsbidraget är att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna (20 § första stycket 1). Regeringen konstaterar att det är ovanligt att utbildningsutbudet är föremål för en gemensam planering och dimensionering av kommunerna, trots att annan slags samverkan om gymnasieskolans utbildningar är vanligt förekommande. Även när det gäller samverkan om regionalt yrkesvux är gemensam planering och dimensionering ovanlig. Det handlar då snarare om samverkan kring statsbidraget som är av mer administrativ art. Regeringen framhåller att bristande samverkan påverkar människors tillgång till och kommunernas möjlighet att erbjuda ett brett utbildningsutbud Skillnaderna i samverkan påverkar ungdomars och vuxnas lika tillgång till ett brett utbildningsutbud. De nationella programmen i gymnasieskolan är relativt väl spridda geografiskt och tillgängligheten på programnivå har förbättrats över ett lite längre tidsperspektiv. Elevernas tillgång till inriktningarna inom pendlingsavstånd är dock mer begränsad. Begränsningarna gäller främst yrkesprogrammen, och i synnerhet vissa inriktningar på dessa program. Situationen inom vvs- och fastighetsprogrammet kan användas som ett illustrerande exempel. Inriktningarna på detta program med få elever – i synnerhet fastighet, men även kyl- och värmepumpsteknik samt ventilationsteknik – har försvunnit från flera pendlingsområden. handlar det om en utfasning på grund av ett lågt antal sökande, men i vissa fall kan nedläggningen bero på att redan få platser i form av gymnasial lärlingsutbildning har försvunnit helt. Denna utveckling sker trots att branschen bedömer att det finns stora rekryteringsbehov när det gäller några av de yrken som dessa inriktningar leder till. Regeringen konstaterar också att då samverkan mer sällan omfattar introduktionsprogrammen, är elever som inte är behöriga till nationella program beroende av att hemkommunerna själva anordnar utbildningen. Regeringen framhåller också att brister i samverkan och samordning av utbildningsutbudet bidrar till att de resurser som samhället avsätter för utbildning inte används på ett effektivt sätt. Regeringen hänvisar till att i sin granskning av svensk yrkesutbildning i rapporten and Training in (2019) konstaterar att det i genomsnitt går färre yrkesutbildningselever per skola på svenska gymnasieskolor i jämförelse med andra länder. Detta kan, enligt , försvåra möjligheneterna att erbjuda vissa yrkesutbildningar exempelvis inom högteknologiska områden med krav på specialiserad lärarkompetens och dyr utrustning. Liknande utmaningar finns även enligt regeringen inom komvux. Det största hindret för att kunna upprätthålla ett brett utbud av yrkesutbildningar inom komvux är för få sökande, rapporten , söktryck och samverkan i yrkesvux (SKR, 2018). Ytterligare hinder är alltför små elevvolymer i närområdet och bristande ekonomiska resurser. Regeringen bedömer även att ett utvecklat samarbete behöver inkludera även gymnasieskolans högskoleförberedande program eftersom den gymnasiala utbildningen för ungdomar i är organiserad i en sammanhållen gymnasieskola där unga kan välja mellan både yrkesprogram och högskoleförberedande program. Kommunerna bör samverka om planering, dimensionering och erbjudandet av vissa utbildningar i gymnasieskolan och komvux Regeringen bedömer att utan en utvecklad samverkan mellan kommuner kommer det inte att finnas tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda utbildning utifrån arbetsmarknadens behov så som föreslås i avsnittet ovan om att arbetsmarknadens behov ska vägas in vid planering och dimensionering av utbildningen. En fördjupad samverkan kan även bidra till att ungdomar och vuxna får tillgång till ett bredare och mer allsidigt utbud av utbildningar. Kommunerna kan enligt gällande ordning själva avgöra om de vill avtala om samverkan och i så fall vilka uppgifter samverkan ska avse. Med hänsyn till de erfarenheter som finns av kommunernas samverkan på området finns enligt regeringen skäl att överväga en förändrad reglering. Regeringen anser att formella överenskommelser om planering, dimensionering och erbjudande genom avtal om samverkan ger goda förutsättningar för ett framåtsyftande arbete och en stabilitet i samverkan, där såväl enskilda kommuner som andra aktörer, exempelvis enskilda utbildningsanordnare inom komvux, vet vad som förväntas av dem. Det ger även en bra grund för uppföljning och förutsättningar för ett systematiskt kvalitetsarbete. Genom formella samverkansprocesser främjas dialogen om frågor om planering och dimensionering av utbildningsutbudet, t.ex. när det gäller att identifiera gemensamma utmaningar och diskutera potentiella lösningar. Regeringen menar vidare att samverkan genom avtal har fördelar ur ett demokratiperspektiv. Det främjar enskildas möjligheter att få insyn i den kommunala verksamheten, något som annars kan vara svårt att följa vid olika former av samverkan. Genom avtal skapas därför förutsättningar för en både transparent och stabil samverkan. Sammantaget bedömer regeringen att en fördjupad samverkan är nödvändig för att skapa goda förutsättningar att erbjuda och upprätthålla ett ändamålsenligt utbildningsutbud som tar hänsyn till kompetensbehoven på arbetsmarknaden. Kravet på samverkan bör omfatta nationella program, vissa introduktionsprogram samt yrkesinriktad utbildning inom komvux I propositionen föreslår regeringen att arbetsmarknadens behov ska vägas in vid planering och dimensionering av utbildningen och vilka utbildningar som bör omfattas av denna princip. När det gäller gymnasieskolan bör den omfatta utbildning på nationella program samt på introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. För vuxenutbildning bör den omfatta yrkesämnen och sammanhållen yrkesutbildning i utbildning på gymnasial nivå. För att möjliggöra en mer strategisk planering och dimensionering av utbildningsutbudet menar regeringen att det är rimligt att dessa utbildningar omfattas av kravet på samverkan. De nya principerna för planering och dimensionering bör beaktas inom ramen för den primära samverkan Regeringen föreslår enligt vad som framgår ovan en ändrad princip för hur utbildningsutbudet bör utformas i gymnasieskolan och komvux som innebär att en kommun när den bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska ta hänsyn till arbetsmarknadens behov. Detta bör enligt regeringen beaktas av kommunerna också inom ramen för det primära samverkansavtalet (se avsnittet ovan om att det ska krävas att kommuner samverkar för ett ändamålsenligt utbud) Kommunerna som samverkar bör gemensamt komma överens om vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa. Samverkan om planering och dimensionering kan enligt regeringen exempelvis handla om lokalisering av utbildningarna, hur många kommuner som ska erbjuda de vanligaste utbildningarna och var utbildningar med färre platser strategiskt ska placeras. Här kan kommunerna i samverkan ta hänsyn till kunskap om exempelvis pendlingsmöjligheter och lokala arbetsmarknadsbehov. Genom gemensam antagning, där sådan förekommer, kan kommunerna få en bild av vilka utbildningar ungdomar och vuxna efterfrågar. Planering kan också handla om vilka kommuner som har kompetens att genomföra vissa typer av utbildningar, möjligheten att erbjuda yrkesutbildning som lärlingsutbildning eller hur ansvaret för utbildningar som kräver dyr utrustning och material kan fördelas. Ett primärt samverkansområde behöver vara tillräckligt stort För att samverkan om planering och dimensionering av utbudet ska gå att utföra på ett effektivt sätt krävs att upptagningsområdet där elever kan resa och söka till utbildningar inte är alltför snävt. Hur många kommuner som behöver samverka för att området ska vara ändamålsenligt kan dock variera beroende på bl.a. kommunernas storlek, elevunderlaget och pendlingsmöjligheter. Regeringen anser att kommunernas skilda förutsättningar när det gäller storlek, geografiskt läge och pendlingsmöjligheter för elever talar emot ett alltför högt minimikrav gällande antalet kommuner, eller att samverkan ska omfatta alla kommuner i ett visst län. Vidare bedömer regeringen att kommunerna själva bör avgöra vilka kommuner de ska samverka med. Kommunerna bör enligt regeringens mening få möjlighet att påverka vilka relationer och förbindelser man väljer att utveckla gentemot kringliggande regioner. Det medför också en möjlighet till omförhandling och en möjlighet för kommuner att byta primärt samverkansområde, vilket kan vara viktigt för mindre kommuner med långa avstånd till flera olika inpendlingsorter. Att inte ge kommunerna ett fritt utrymme att förhandla och utveckla samarbeten på det sätt som kommunen anser är bäst vore enligt regeringens mening att begränsa kommunerna på ett oproportionerligt sätt. Det finns dock inget som hindrar att kommunerna i etablering av primära samverkansområden tar tillvara regionernas kompetens om regionala förutsättningar när det gäller t.ex. arbetsmarknad, kompetensbehov och kollektivtrafik. Även de regionala planeringsunderlagen som föreslås ta fram kan fungera som ett stöd i etableringen av primära samverkansområden (se avsnittet nedan Regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning bör tas fram). Regeringen bedömer att kommunerna själva bör få avgöra med vilka andra kommuner de ska samverka. För att säkerställa att de primära samverkansområdena är tillräckligt stora bör dock ett minimikrav gällande antal kommuner införas. Regeringen föreslår därför att det i skollagen införs krav på att varje kommun, i fråga om gymnasieskolan respektive komvux, ska samverka med minst två andra kommuner. Regeringen bedömer dock att det kan förekomma att kommunens geografiska placering gör det svårt att organisera en praktiskt fungerande samverkan mellan minst tre kommuner, framför allt av logistiska skäl. Regeringen föreslår därför att det bör vara möjligt att föreskriva undantag från kravet på samverkan med minst två andra kommuner med hänsyn till kommunernas geografiska placering. Regeringen bör ges möjlighet att meddela sådana föreskrifter. I bemyndigandet bör också ingå rätt att meddela föreskrifter om vad som ska gälla i fråga om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning för kommuner som omfattas av ett undantag. Kravet på samverkan bör inte omfatta enskilda och regionala huvudmän Regeringen bedömer i propositionen att en förutsättning för att det samlade utbildningsutbudet bättre ska svara mot arbetsmarknadens behov är att både offentliga och enskilda huvudmäns utbildning omfattas. För enskilda huvudmän gäller detta även vid ansökan om nya godkännanden att bedriva utbildning inom gymnasieskolan. har kommuner och enskilda huvudmän olika ansvar och därmed olika förutsättningar för samverkan om planering och dimensionering av utbildningsutbudet. Kommunerna har ett övergripande ansvar för att alla ungdomar i kommunen erbjuds en gymnasieutbildning av god kvalitet (15 kap. 30 § skollagen). Något motsvarande uppdrag har inte de enskilda huvudmännen. Regeringen anser därför att kravet på samverkansavtal inte bör omfatta enskilda huvudmän. Regeringen vill även erinra om gällande bestämmelser vid godkännande av enskild som huvudman för viss utbildning. För ett godkännande krävs att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas eller i närliggande kommuner. Berörda kommuner har i samband med ansökningsprocessen möjlighet att yttra sig (2 kap. 5 § skollagen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen). Regeringen anser dock att det inte finns något som hindrar kommunala huvudmän och enskilda huvudmän från att samarbeta kring planering och dimensionering av utbudet av gymnasiala utbildningar. Det kan exempelvis handla om att bygga vidare på sådan samverkan som sker kring gemensam antagning. De regionala planeringsunderlagen kan i detta sammanhang bli en gemensam referenspunkt för både offentliga och enskilda huvudmän och ett viktigt verktyg för att identifiera behov av förändringar i dimensioneringen av de olika utbildningarna inom ett samverkansområde. Regeringen konstaterar att kommunerna själva bör bestämma med vilka andra kommuner de ska samverka. Detta innebär att ett primärt samverkansområde kan komma att överensstämma med en region, men inte behöver göra det. Regeringen anser därför att regionerna inte bör omfattas av kravet på primärt samverkansavtal. Kommunerna har dock även fortsatt möjlighet att frivilligt samverka med en eller flera regioner. I propositionen behandlar regeringen också frågor om att ett samverkansområde bör kunna vara gemensamt för gymnasieskola och komvux men inte behöva vara det och att kommunen även i fortsättningen bör kunna ha andra samverkansavtal. Regeringen konstaterar också att förslaget om krav på samverkansavtal enligt regeringens mening är befogat och proportionerligt i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Kommuners erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan ska breddas Regeringen föreslår att en kommun ska erbjuda ungdomarna i kommunen all utbildning på nationella program och på introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever som anordnas av någon av kommunerna i det primära samverkansområdet. Kravet på erbjudande av utbildning i ett primärt samverkansområde ska inte hindra att kommuner även erbjuder utbildning på grund av annan samverkan. Interkommunal ersättning till en kommun som på ett nationellt program eller på programinriktat val antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen ska lämnas även inom ett samverkansområde. Vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar erbjuds i kommunen ska kommunen även få ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen eller i en annan kommun inom det primära samverkansområdet. Skälen för regeringens förslag Ett breddat utbud bidrar till ökad likvärdighet Regeringen anser att förslaget kan bidra till att öka elevers tillgång till sökbara introduktionsprogram och att detta är en viktig likvärdighetsfråga för de ungdomar som inte är behöriga till ett nationellt program. Regeringen anser också att förslaget att erbjuda all utbildning i fråga om nationella program är viktigt ur likvärdighetsperspektiv även för ungdomar som är behöriga till ett nationellt program. Regeringen framhåller i propositionen att förslaget att kommunerna ska ingå primära samverkansavtal syftar bl.a. till att ungdomar ska erbjudas ett mer likvärdigt utbildningsutbud och därmed förbättra deras tillgång till utbildning och stärka arbetsmarknadens kompetensförsörjning. För att säkerställa att det sker i praktiken behöver kravet på samverkansavtal om viss utbildning vara kopplat till ett krav att eleverna erbjuds all sådan utbildning som anordnas av någon av kommunerna i det primära samverkansområdet. Sammantaget bedömer regeringen att det bör införas en bestämmelse i skollagen av innebörden att en kommun som ingår i ett primärt samverkansområde om gymnasieskolans utbildningar ska erbjuda all utbildning som anordnas av någon av kommunerna i samverkansområdet när det gäller nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Det bör vara tydligt att en kommun ska kunna erbjuda utbildning även med stöd av ett sekundärt samverkansavtal Regeringen bedömer att det kommer att finnas situationer där även samarbeten utanför det primära samverkansområdet behövs för att utbildningsutbudet i gymnasieskolan ska möta ungdomars efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Det bör av regleringen tydligt framgå att en kommun ska kunna uppfylla sitt ansvar att erbjuda utbildning även genom de erbjudanden som kan ges på grund av ett sekundärt samverkansavtal, dvs. att en kommun även ska kunna ha andra samverkansavtal än primära samverkansavtal med en eller flera kommuner och regioner. Interkommunal ersättning bör kunna lämnas mellan kommuner inom ett samverkansområde Många samverkansområden har gemensamma prismodeller. Kommunerna kommer då överens om interkommunal ersättning även inom ett samverkansområde, vilket skulle kunna tas till intäkt för att någon reglering inte är nödvändig. Regeringen anser skyldigheten att utge ersättning bör gälla såväl mellan kommuner som ingår ett primärt samverkansavtal som mellan kommuner som väljer att ingå sekundära samverkansavtal. En kommun bör få ta hänsyn till utbildning som erbjuds av enskilda huvudmän Enligt gällande bestämmelser ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar (16 kap.42 §). Eleverna ska alltså ges möjlighet att välja bland en mängd olika program och inriktningar. Kommunen kan då erbjuda utbildning som den själv anordnar eller som anordnas av en annan kommun eller en region som hemkommunen har samverkansavtal med. För att uppfylla sin skyldighet att erbjuda utbildning behöver hemkommunen alltså beakta i vilken utsträckning kommunen själv eller genom samverkan kan erbjuda ungdomarna ett allsidigt urval av utbildning. Samma utbildning kan finnas hos både kommunala och enskilda huvudmän. Andelen elever som läser en utbildning hos en enskild huvudman är cirka en tredjedel av landets gymnasieelever, vilket innebär att enskilda huvudmän erbjuder en väsentlig del av det samlade utbildningsutbudet. Det är angeläget att de resurser som samhället avsätter för utbildning används på ett effektivt sätt, vilket också är skäl till förslagen om stärkt samverkan i avsnittet ovan om att det ska krävas att kommuner samverkar för ett ändamålsenligt utbud. Av effektivitetsskäl bör det utbud av utbildning som enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen erbjuder få beaktas när en kommun bedömer om eleverna erbjuds ett allsidigt urval av utbildning. Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud Regeringen föreslår att för att en enskild ska ges ett godkännande som huvudman för gymnasieskola ska det krävas att utbildningen i fråga bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov. Skälen för regeringens förslag Vid godkännande av enskilda som huvudmän bör det prövas att utbildningen bidrar till kompetensförsörjningen Att utbildningen bör bidra till att möta ungdomarnas efterfrågan är något som beaktas vid prövningen . Av förarbetena framgår bl.a. att med de föreskrifter som den enskilde i övrigt ska ha förutsättningar att följa avses samtliga bestämmelser i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen. I detta krav får enligt praxis på området anses ligga att t.ex. budget och elevprognoser ger vid handen att verksamheten i praktiken har förutsättningar att följa föreskrifterna (prop. 2009/10:165 s. 643). Skolinspektionen har vid sin prövning inför godkännande beaktat om den enskilde har kunnat visa att det finns en elevprognos som indikerar ett tillräckligt stort elevantal för att kunna starta och bedriva verksamheten långsiktigt, dvs. att den sökande kan göra gällande att det finns ett riktat intresse och därmed efterfrågan från ungdomar på en viss utbildning. Utbildningen som godkännande söks för bör även bidra till att fylla ett arbetsmarknadsbehov. Med detta avses det bedömda behovet av kompetens på arbetsmarknaden såväl direkt efter avslutad gymnasieutbildning som efter en följande högskoleutbildning. Huvudmännen ansvarar för att erbjuda utbildning av god kvalitet Med anledning av frågan om huvudmännen har förutsättningar att erbjuda utbildning av god kvalitet vill regeringen framhålla samtliga huvudmäns ansvar att förhålla sig till bestämmelsen som anger att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap 9 § skollagen). Med likvärdig utbildning avses att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen för utbildningen kan uppnås oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i (prop. 2009/10:165 s. 638). Huvudmännen ansvarar vidare för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagens bestämmelser, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 §). Det handlar exempelvis om att det för utbildningen ska finnas lokaler och utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 §), att kraven beträffande vilka som får undervisa i skolväsendet följs (2 kap. 13 och 17–21 §§) samt att huvudmännen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 §). Huvudmännen ska också se till att syftet med utbildningen uppfylls, dvs. att utbildningen ger en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet (15 kap. 2 §). Som tidigare nämnts får Skolinspektionen lämna godkännande till en enskild som huvudman för viss utbildning om denne uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (2 kap 5 §). Detta innefattar att huvudmannen bl.a. ska uppfylla ovan nämnda bestämmelser som är av betydelse för att utbildningen ska kunna erbjudas med god kvalitet.