bet · H901KU16 · 2022-03-31 00:00:00 — Utskottet föreslår att antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet föreslår att beslutar att behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i , , lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet får skjutas upp till 2022/. Regeringens förslag innebär att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i . Därigenom blir det straffbart att under vissa omständigheter t.ex. obehörigen röja hemliga uppgifter som förekommer inom internationella samarbeten och som kan skada förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Förslagen innebär vidare att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri. Förslagen innebär dessutom att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas när det gäller utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Förslagen innebär även att spioneribrottet och vissa anknytande brott utvidgas så att syftet ska vara att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns två reservationer (V, L). Proposition 2021/22:55 Utlandsspioneri. Tre yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (V) 2.Avslag på propositionen, punkt 1 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2021/22:JuU3y Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2021/22:4287 av m.fl. (V) och 2021/22:4305 av m.fl. (L) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (V) Reservation 2 (L) antar som vilande regeringens förslag till 1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, 2. lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. Därmed bifaller proposition 2021/22:55 punkterna 1 och 2. beslutar att behandlingen av regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, 4. lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet får skjutas upp till 2022/. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (M), (SD), Skånberg (KD), (MP), (M), (S), (S), (V), (SD) och (L). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens proposition 2021/22:55 Utlandsspioneri. I propositionen föreslår regeringen ändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, , , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen redovisar i propositionen ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Av redogörelsen framgår att regeringen beslutade att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, t.ex. genom straffrättslig reglering. Vidare skulle utredaren ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nödvändiga (dir. 2016:42). Till utredningen, som antog namnet , knöts en parlamentarisk referensgrupp. Utredningen överlämnade betänkandet Förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i (SOU 2017:70). Betänkandet har remissbehandlats och remissyttrandena finns tillgängliga i . Regeringen har för att komplettera beredningsunderlaget remissbehandlat ett utkast till lagrådsremiss. I utkastet till lagrådsremiss behandlas förslagen i betänkandet. Det lämnas också kompletterande förslag. Lagrådet har granskat förslagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. I betänkandet behandlas även två följdmotioner med anledning av propositionen. En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har gett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. Yttrandet finns i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i . Därigenom blir det straffbart att under vissa omständigheter t.ex. obehörigen röja hemliga uppgifter som förekommer inom internationella samarbeten och som kan skada förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Regeringen föreslår vidare att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri. Regeringen föreslår dessutom att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas när det gäller utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Regeringen föreslår även att spioneribrottet och vissa anknytande brott utvidgas så att syftet ska vara att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. beslutar att behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i , , lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet får skjutas upp till 2022/. avslår samtliga motionsyrkanden. Jämför reservation 1 (V) och 2 (L). För spioneri döms enligt 19 kap. 5 § den som, för att gå en främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för en främmande makt kan medföra men för säkerhet. Detsamma gäller om någon i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Spioneribestämmelsen tar alltså sikte bl.a. på röjande av känsliga uppgifter som sker för att gynna en främmande makt och som kan skada . En främmande makt är för det första en självständig stat. Det kan dock också röra sig om andra sammanslutningar, som delstater, exilregeringar och motstånds- eller upprorsgrupper, när de har en sådan faktisk maktställning och sådan politisk betydelse att diplomatiska angelägenheter är möjliga i förhållandet mellan sammanslutningen och . Också en mellanstatlig organisation som FN, EU eller Nato kan vara en främmande makt (prop. 2013/14:51 s. 21 och s. 38 f.). Regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefriheten och informationsfriheten är inte absoluta utan får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen). Begränsningar får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Den får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § regeringsformen). Yttrande- och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § första och andra styckena regeringsformen). I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, i tv och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller i stället tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. När det t.ex. gäller tryckta skrifter som är periodiska är det i första hand den ansvariga utgivaren som ska hållas ansvarig. Detsamma gäller i fråga om publiceringar i program i radio och tv. Några andra särdrag i regleringen är att Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att målen som huvudregel prövas genom en juryrättegång där ett friande utslag från juryn, till skillnad från ett fällande, inte kan ändras av rättens juristdomare eller i högre rätt. En del av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för meddelare består av meddelarfriheten och anskaffarfriheten (1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet enligt vanlig lag, s.k. meddelarbrott (7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen). Det gäller bl.a. om lämnandet av uppgifter innefattar något av vissa särskilt uppräknade grövre brott mot säkerhet, t.ex. spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter i syfte att publicera dem i ett medium som omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet innefattar något av de grova brott mot säkerhet som utgör meddelarbrott. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i , s.k. anskaffarbrott (7 kap. 23 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen). Det avsiktsuppsåt som krävs för spioneri bör omfatta att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda I propositionen föreslår regeringen att straffansvaret för spioneri utvidgas så att det avsiktsuppsåt som krävs omfattar att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Det utvidgas också på så sätt att spionerihandlingen ska kunna avse en uppgift vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande kan medföra men för säkerhet. Regeringen föreslår vidare att en skrivning om att straffansvaret gäller oavsett om uppgiften är riktig eller inte stryks. Som skäl för sin bedömning när det gäller utvidgningen av spioneribrottet anför regeringen att en terroristgrupp eller en annan kriminell organisation i vissa fall kan ha samma maktställning inom ett geografiskt område som exempelvis en stat. Ett exempel på det är den makt som Daesh utövade i sitt s.k. kalifat. Eftersom det normalt inte kommer i fråga att ha diplomatiska angelägenheter med en kriminell organisation, torde sådana organisationer enligt regeringen emellertid falla utanför begreppet främmande makt. En person som anskaffar uppgifter som är känsliga med hänsyn till rikets säkerhet i syfte att vidarebefordra dessa till t.ex. en terroristorganisation med statsliknande kontroll över ett geografiskt område kan alltså inte straffas med stöd av spioneribestämmelsen. Enligt regeringen är detta inte en tillfredsställande ordning. För att förstärka skyddet mot underrättelseverksamhet som sker i syfte att gynna sådana typer av grupperingar bör därför straffansvaret utvidgas enligt regeringen. I överensstämmelse med synpunkter från Lagrådet föreslår regeringen att utvidgningen sker genom att lagtexten ändras så att den hänvisar till främmande makt eller motsvarande. Vidare anför regeringen att straffansvaret bör utvidgas på så sätt att spionerihandlingen ska kunna avse en uppgift vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande kan medföra men för säkerhet. Genom att orden eller motsvarande läggs till efter främmande makt omfattas enligt regeringen även grupperingar eller sammanslutningar som intar en faktisk maktposition som kan liknas vid den som innehas av en främmande makt. I enlighet med Lagrådets förslag föreslår regeringen även en redaktionell ändring. Av lagtexten framgår att bestämmelsen gäller oavsett om den uppgift som befattningen avser är riktig eller inte. Som framgår nedan föreslår regeringen inte någon motsvarande skrivning i förslaget till en ny straffbestämmelse om utlandsspioneri. Regeringen konstaterar i anslutning till det förslaget att även osanna uppgifter omfattas, eftersom det inte görs någon begränsning till uppgifter som är korrekta. Till undvikande av missförstånd anser Lagrådet att motsvarande skrivning i spioneribestämmelsen bör kunna strykas. Regeringen instämmer i detta och föreslår alltså att skrivningen tas bort. Hänvisningar till främmande makt eller motsvarande bör göras även i andra bestämmelser Krav på ett syfte att gå en främmande makt tillhanda finns även i andra bestämmelser i 19 kap. . Regeringen föreslår ett tillägg motsvarande det i spioneribestämmelsen i bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift (som är tillämplig på spionerigärningar utan ett sådant syfte), grov obehörig befattning med hemlig uppgift (där en av kvalifikationsgrunderna för grovt brott är att gärningen innefattade tillhandagående av en främmande makt), olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt och mot person samt tagande av utländskt understöd genom att under vissa omständigheter ta emot egendom från främmande makt (19 kap. 7, 8, 10–10 b och 13 §§ ). Enligt regeringen är en utvidgning motiverad även när det gäller dessa brott. Behovet av att skydda känsliga uppgifter i internationella samarbeten mot spioneri I propositionen gör regeringen bedömningen att det behövs ett starkare straffrättsligt skydd mot spioneriliknande gärningar med anknytning till känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. Ett straffansvar för sådana gärningar kan vidare enligt regeringens bedömning utformas så att det är förenligt med regeringsformens och bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. deltar i en mängd olika internationella samarbeten med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Exempel på internationella samarbeten är olika freds- och säkerhetsfrämjande insatser som deltar i inom ramen för t.ex. FN, EU, Nato och . Inom ramen för sådana internationella sam-arbeten förekommer inte sällan känsliga uppgifter som behandlas som hemliga i verksamheten. Internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten bygger i hög grad på förtroende och på att känsliga uppgifter kan skyddas av de samverkande länderna. Det finns enligt regeringen ett visst straffrättsligt skydd för uppgifter som förekommer i internationella samarbeten som deltar i. Om känsliga uppgifter som har betydelse för sådana samarbeten röjs kan gärningen i vissa fall omfattas av någon av straffbestämmelserna i 19 kap. om brott mot säkerhet, främst bestämmelsen om spioneri i 19 kap. 5 § . För att den bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dock att den obehöriga hanteringen kan medföra men för säkerhet. Detta krav torde enligt regeringen sällan vara uppfyllt när det gäller uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten, där de primära konsekvenserna av en obehörig hantering främst torde avse förhållande till andra stater eller organisationer, och därmed endast i förlängningen säkerhet. Menrekvisitet är av betydelse inte bara för spioneribrottet utan även för andra brott i 19 kap. . Om uppgiften inte uppfyller kravet på men för säkerhet i bestämmelsen om spioneri kan inte heller straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift komma i fråga. I vissa situationer skulle bestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 1 respektive 3 § ) kunna aktualiseras. Straffansvar för tjänstefel förutsätter dock att gärningen har samband med myndighetsutövning, något som enligt regeringen sällan torde vara aktuellt i sådana sammanhang. När det gäller straffansvar för brott mot tystnadsplikt torde det i och för sig förekomma att känsliga uppgifter i de aktuella samarbetena omfattas av en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), även om det inte alltid är fallet. Det kan t.ex. handla om utrikessekretess (15 kap. 1 §), sekretess i det internationella samarbetet (15 kap. 1 a §), försvarssekretess (15 kap. 2 §) och sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. (18 kap. 2 §). Ett krav för straffansvar enligt bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt är dock att den som röjer eller olovligen utnyttjar uppgiften också är skyldig att hemlighålla uppgiften enligt svensk lag eller annan svensk författning. Detta torde enligt regeringen i många fall inte vara uppfyllt i förhållande till svensk personal som tjänstgör i internationella samarbeten, då uppgifter som förekommer i sådana sammanhang sällan omfattas av tystnadsplikt som är reglerad i svensk författning. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som ett röjande av känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för samarbeten i vissa fall kan få för utrikesrelationer och, i förlängningen, säkerhet kan det enligt regeringen också ifrågasättas om de straffskalor som aktualiseras vid tillämpning av de angivna bestämmelserna i 20 kap. är ändamålsenliga. Sammantaget anser regeringen att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten som deltar i. Det är otillfredsställande att en spioneriliknande gärning som tar sikte på uppgifter av sådant slag och som saknar en tillräcklig koppling till säkerhet för att uppfylla menrekvisitet i spioneribestämmelsen i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart bestraffas som brott mot tystnadsplikt. Förfarandet kan innebära beaktansvärd skada för samarbetet och därigenom för utrikesrelationer. Därmed kan det även skada och ytterst säkerhet, eftersom säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten. Skyddet i är också svagare än i andra länder med en gemensam rättstradition och med vilka har ett nära samarbete. Regeringen bedömer således att det finns starka skäl för en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som riktar sig mot uppgifter som rör känsliga förhållanden av betydelse för utrikesrelationer. Regeringen gör vidare bedömningen att skälen för en kriminalisering har sådan tyngd att de väger upp de negativa effekter som den kan innebära för grundläggande fri- och rättigheter, främst den yttrande- och informationsfrihet som skyddas i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen och artikel 10 i . Regeringen framhåller att syftet med ett förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada utrikesrelationer i förlängningen är att skydda säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både regeringsformen och godtas som grund för en begränsning av de nu aktuella friheterna. Den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som ett förbud enligt ovan leder till kan godtas endast om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till det ändamål den avser att tillgodose. Regeringen gör bedömningen att de förslag som lämnas är tydligt avgränsade till såväl omfattning som tillämpningsområde. Regeringen bedömer att det också är möjligt att utforma lagstiftningen så att det tydligt framgår att gärningar som kan ses som försvarliga faller utanför det straffbara området. Därmed kan det säkerställas att lagstiftningen inte träffar gärningar som exempelvis sker inom ramen för journalistisk granskande verksamhet eller på annat sätt har ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte eller syftar till att avslöja missförhållanden. En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri Regeringen föreslår att ett nytt uppsåtligt brott införs i 19 kap. . Brottet ska omfatta den som, i annat fall än som avses i spioneribestämmelsen, för att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem, och vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Regeringen föreslår även att straffbestämmelsen ska omfatta den som i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Brottet ska enligt regeringen benämnas utlandsspioneri. En gärning ska enligt regeringens förslag inte utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Som skäl för förslagen anför regeringen att det är lämpligt att knyta menbedömningen till förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. I övrigt bör enligt regeringen den nya straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som förebild. Den straffbara gärningen bör på samma sätt som i den bestämmelsen omfatta förfaranden som innebär att obehörigen anskaffa, befordra, lämna eller röja en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen. Vidare bör den omfatta att obehörigen framställa eller ta befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Det straffbara området bör enligt regeringen avgränsas till att omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Det är enligt regeringen lämpligt att kräva att det men som gärningen ska vara ägnad att medföra är allvarligt. Därigenom signaleras att det ska röra sig om uppgifter av sådan betydelse att ett röjande är ägnat att få allvarliga konsekvenser för förhållandet till den andra staten eller den mellanfolkliga organisationen.