bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — Ärenden som kan tas upp på allmän beredning är sådana där enighet mellan berörda statsråd inte kunnat uppnås eller där ett statsråd vill informera eller ha vägledning av sina regeringskollegor inför ett förestående regeringsbeslut. Andra former av informellt samråd och informella förhandlingar mellan departementen äger rum på statsrådsnivå, t.ex. vid statsrådens gemensamma lunch, eller på tjänstemannaplanet. En form för interdepartementalt samarbete är s.k. delning av utkast till viktigare regeringsbeslut. Samtliga departement ges därigenom tillfälle att lämna synpunkter. Föremål för delning är förslag till propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv samt lagar som ska utfärdas. Även utkast till svar på interpellationer och skriftliga frågor från riksdagsledamöter delas. Delning kan dock inte ersätta gemensam beredning. Det finns inom rutiner för att säkerställa informationsöverföring mellan departementen och mellan departementen och Statsrådsberedningen vid allvarliga situationer inom departementens ansvarsområden (bet. 2017/18:KU20 s. 421). Regeringens och organisation för krishantering I 11 a § förordningen med instruktion för anges att chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska ge en chefstjänsteman i departementet i uppdrag att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. Enligt 11 b § nämnda förordning finns en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen finns ett kansli för krishantering. Chefstjänstemannen och kansliet var tidigare placerade i men är placerade i Statsrådsberedningen. Den särskilda chefstjänstemannen ansvarar enligt 11 c § för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i samt nödvändiga förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. För krishantering finns det enligt 11 d § nämnda förordning en grupp för strategisk samordning. Gruppen, som förkortas GSS, består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Fram till leddes gruppen av en statssekreterare i . leds den av en statssekreterare i . Denne statssekreterare får vid förhinder utse en annan statssekreterare. Vidare finns det ett krishanteringsråd. På regeringens webbplats redovisas följande: Vid krishanteringsrådets möten träffas och rådets ledamöter för att utbyta information. Under normala förhållanden sammanträder rådet för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. inrättades av regeringen och leds av statsministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom kan företrädare för de berörda, myndighetsansvariga departementen medverka. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns. leddes gruppen av inrikesministerns statssekreterare. Riktlinjer och vägledning inom Chefstjänstemannen för krishantering har med stöd av 11 c § förordningen med instruktion för gett ut riktlinjer för krishanteringsförmåga och en vägledning för departementens krishanteringsförmåga. Syftet med riktlinjerna är att ange en grundläggande nivå för krishanteringsförmåga. I vägledningen exemplifieras de förmågor och funktioner som tas upp i riktlinjerna. I vägledningen anförs att en viktig del i krishanteringsarbetet är förmågan att starta arbetet utan fördröjning. För att kunna starta krishanteringsinsatser utan onödig fördröjning behöver det finnas en förmåga att agera. Denna försiktighetsprincip uttrycks bl.a. i (SOU 2005:104) och innebär att det är bättre att inledningsvis agera kraftfullt för att vid behov trappa ned än att inte agera alls. Vidare anförs i vägledningen att det vid hanteringen av en händelse är viktigt att dokumentera vilka åtgärder som vidtas och vem som vidtar dessa åtgärder. I en artikel i anges att huvudsekreterare uppgett att kommissionen inte hade fått ut det material som den ville ha från . Av artikeln framgår att det inte fanns några dagordningar, mötesprotokoll eller mötesanteckningar att lämna ut från mötena med GSS men att kommissionen hade fått del av sammanställningar av vad som skett på de möten gruppen haft. Vissa dagordningar som inte är allmänna handlingar fanns inför mötena. Vidare framgår att det fanns en loggbok och interna minnesanteckningar från krishanteringskansliet. Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, att tillsätta en kommission med uppdrag att utvärdera regeringens, förvaltningsmyndigheternas, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter. Kommissionen överlämnade sitt tredje och sista betänkande, under pandemin (SOU 2022:10). Kommissionens övergripande bedömningar utifrån den granskning som genomförts är följande: – Det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar inom penningpolitiken och finanspolitiken – där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet – var en riktig strategi. – Vägvalet i smittskyddet med inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades frivilligt följa var i grunden riktigt. Den innebar att medborgarna behöll mer av sin personliga frihet än i många andra länder. – Det vidtogs för få och sena åtgärder. borde /ha valt mer kraftfulla och ingripande smittskyddsåtgärder. När en plan saknades för att skydda de äldre och andra riskgrupper borde tidigare och fler insatser har gjorts för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Sådana inledande åtgärder hade också skapat mer tid för överblick och analys. – Regeringen borde omgående ha tagit ledningen i alla delar av krishanteringen. Regeringen borde ha kunnat bemästra de hinder som finns för ett tydligt nationellt ledarskap: i viss mån självständiga myndigheter, regioner och kommuner med självstyrelse och normala beredningsrutiner. Regeringen borde även ha tagit på sig ett tydligare ledarskap när det gäller den samlade kommunikationen till allmänheten. – Regeringen var alltför ensidigt beroende av bedömningar. Ansvaret för myndighetens bedömningar vilar ytterst på en enda person, myndighetens chef. Det är inte en tillräckligt bra ordning för beslut under en allvarlig samhällskris. – borde ha kommunicerat sina råd och rekommendationer som tydliga förhållningsregler. Kommissionen återkommer till resonemang om den s.k. försiktighetsprincipen. Den kan ses som ett grundläggande förhållningssätt för att möta en hotande situation när den tillgängliga informationen är högst osäker och ofullständig. Principen innebär att beslutsfattare i sådana situationer inte bör passivt vänta på bättre kunskap, utan aktivt vidta åtgärder för att motverka hotet. Den innebär alltså att det är bättre att handla än att vänta på bättre beslutsunderlag. Därefter kan man modifiera sitt handlande när ny kunskap blir tillgänglig. Vidare anför kommissionen bl.a. att regeringens ledarskap vid hanteringen av pandemin på smittskyddsområdet var otydligt. I vart fall fram till början av den andra vågen var den väsentligen drivande och ledande kraften i hanteringen av virusutbrottet. Det var tydligt att myndigheten höll i taktpinnen och att regeringen inte hade något emot det. Regeringen har blivit löpande informerad om läget av sina expertmyndigheter, gett en rad direktiv till flera myndigheter, understött råd och rekommendationer, väsentligen utan dröjsmål utfärdat de föreskrifter som myndigheten begärt och fattat ett mycket stort antal pandemirelaterade beslut. Krisens olika aspekter har också varit föremål för löpande diskussioner i – vid så gott som dagliga lunchmöten mellan ansvarig statssekreterare i och generaldirektörerna i och ; i under ledning av där ansvarig statssekreterare; vid återkommande möten mellan expeditionscheferna i olika departement; samt vid dagliga möten i statssekreterarkretsen (GSS). Resonemang om smittläge och möjliga åtgärder har också förekommit statsråden emellan vid ett stort antal allmänna beredningar. Regeringens ledarskap inom smittskyddet blev enligt kommissionen tydligare under den andra och tredje vågen. Vissa åtgärder kom på plats utan föregående framställan från (t.ex. förbudet mot alkoholförsäljning på restaurang och begränsningen till åtta deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar). Men var otvetydigt den aktör som höll i taktpinnen långt fram i krishanteringen av smittskyddet. Det var såväl myndighetens övergripande förhållningssätt som dess insatser och förslag på åtgärder som fick styra. Svar på skriftliga frågor Socialminister svarade på ett antal skriftliga frågor om vaccination mot covid-19 (2020/21:1207, 2020/21:1218, 2020/21:1226, 2020/21:1227, 2020/21:1243 och 2020/21:1261). I svaret anförde bl.a. följande: [2020] ingick regeringen och Kommuner och Regioner (SKR) en överenskommelse om genomförande av vaccinering mot covid-19. Regeringen betalar för vaccin och vaccinationer och regionerna ansvarar för att erbjuda vaccin till befolkningen, utifrån den prioriteringsordning som rekommenderar. rekommenderar att vaccineringen genomförs i fyra faser där den som har störst behov av skydd mot covid-19 ska erbjudas vaccinet före den som löper lägre risk för allvarlig sjukdom och död. Det finns ett gott samarbete mellan regeringen, berörda myndigheter, regioner och kommuner samt SKR. Enligt SKR går vaccineringen bra och förberedelser pågår för att genomföra de mycket omfattande vaccinationerna som ska ske . Man bedömer att man har en god kapacitet att vaccinera befolkningen allt eftersom fler leveranser av vaccinet anländer till . Det sker ett tätt samarbete mellan regioner och kommuner i genomförandet av vaccineringen. Enligt föreskrifter om behörighet för sjuksköterskor att ordinera läkemedel för vaccination mot sjukdomen covid-19 (HSLF-FS 2020:81) kan både distriktssjuksköterskor och barnsjuksköterskor ordinera vacciner mot covid-19. Även sjuksköterskor med likvärdig kompetens eller har någon annan utbildning inom kunskapsområdet vaccinationsverksamhet är behöriga. Förutom att anlita sjuksköterskor som arbetar inom hälso- och sjukvården eller är pensionerade eller arbetar inom andra branscher, har regionerna full möjlighet att ta hjälp av andra aktörer såsom vaccinationscentraler och företag som bedriver företagshälsovård, under förutsättning att dessa aktörer följer prioriteringsordningen. Regionerna kan även anlita skolsköterskor om det bedöms lämpligt. uppger att myndigheten inte har fått några signaler från regionerna om att det skulle finnas något behov av att eller att i övrigt ytterligare utvidga antalet yrkesgrupper som har rätt att ordinera vaccin mot covid-19. Givetvis följer regeringen de här frågorna noggrant, i dialog med myndigheter och SKR. Inget utesluts därför på förhand. Regeringen har gett Länsstyrelserna i uppdrag att bistå regionerna med vaccineringen vid behov. Härigenom kan även Försvarsmakten anlitas om regionerna bedömer att så behövs. Regionerna samarbetar tätt med kommunerna för att nå ut med vaccinet. SKR har t.ex. på sin hemsida under Frågor och svar kring vaccinering av covid-19 lämnat information till regioner och kommuner om bl.a. utlämning av personuppgifter i samband med vaccination. Regeringen har inte fått uppgifter om att det skulle föreligga problem med att nå ut med information till enskilda eller att det på grund av t.ex. sekretess finns problem i informationsöverföring mellan olika aktörer. Den nationella planen för genomförande av vaccineringen mot covid-19 som tagit fram uppdateras löpande allteftersom fler vaccin blir godkända och ytterligare ny kunskap om vaccinen blir tillgänglig. Information på regeringens webbplats På regeringens webbplats angavs att hade fattat beslut om att rekommendera en tredje dos av vaccin mot covid-19 till ytterligare grupper för att säkra ett fortsatt gott skydd mot svår sjukdom. Alla och uppåt, samt personal inom hemtjänst, hemsjukvård, och särskilt boende för äldre rekommenderas en tredje dos. Svar på skriftlig fråga svarade på en skriftlig fråga om prioriteringsordningen för den tredje dosen mot covid-19 (fr. 2021/22:330). I svaret anfördes bl.a. följande: är expertmyndighet och har i uppdrag från regeringen att löpande lämna rekommendationer om vaccination mot covid-19. Det bör inte vara en partipolitisk uppgift att bedöma om och när en tredje dos ska ges, till vem och i vilken ordning. Regeringen har däremot köpt in vaccin mot covid-19 så att det finns utrymme för att erbjuda en tredje dos till alla som behöver det. Successivt kommer också alla som rekommenderas vaccin att erbjudas en påfyllnadsdos. har meddelat att den kommer att återkomma med information inför det. Självklart är det då viktigt att informationen är så tydlig som möjligt. Information på regeringens webbplats I ett pressmeddelande på regeringens webbplats angavs bl.a. följande: har haft och kommer även fortsättningsvis att ha en central roll under den pågående covid-19-pandemin. Myndigheten får i uppdrag att utreda hur vaccin mot covid-19 kan ingå i det allmänna vaccinationsprogrammet. Regeringen ger även i uppdrag att fortsatt genomföra och redovisa arbetet med vaccin mot covid-19 . I uppdraget ingår bland annat att, efter behov och i takt med utvecklingen av pandemin, uppdatera myndighetens operativa plan för vaccinationerna mot covid-19. ska också löpande bedöma och redovisa kommande behov av vaccin mot covid-19, samt rapportera faktiskt och förväntat överskott av vaccin. Myndigheten ska även utreda hur vaccin mot covid-19 kan ingå i det allmänna vaccinationsprogrammet. ska också bistå regionerna i arbetet med att nå en högre vaccinationstäckning genom att förse regionerna med analysunderlag över vilka grupper i samhället där vaccinationstäckningen är lägre. Regeringens styrfunktion och hantering av kriser När utskottet granskade regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 konstaterades att regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst (bet. 2005/06:KU8 s. 38 f.). Den framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. Utskottet konstaterade att i regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kunde vara en uppgift för , enskilda kommuner eller domstolarna. Vidare konstaterade utskottet att regeringens konstitutionella ansvar för riksstyrelsen inte kunde delegeras, och det var regeringen som inför var ansvarig för hur t.ex. en allvarlig kris hanteras. En i praktiken viktig förutsättning för att regeringen skulle kunna hantera en sådan situation på ett fullgott sätt – aktivt följa händelseutvecklingen, vid behov vidta åtgärder etc. – var ett väl fungerande regeringskansli. I granskningen framkom att samma principer gällde för krishantering som för den svenska förvaltningen i övrigt: ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna (s. 49). Detta innebar bl.a. att varje departement dels hade ansvar för att det fanns en tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna ansvarsområdet, dels att det departement som var främst berört av krisen hade ett ansvar för att samordna med andra departement i en allvarlig krissituation. hade i ett svar till utskottet anfört att Statsrådsberedningens roll i inledningsskedet av en allvarlig situation var att vid behov initialt klargöra ansvarsförhållandena när det gällde ett departements samordningsansvar, exempelvis om två departement är direkt berörda eller om det är en oklar situation utan givet departementsansvar (s. 50). Fortlöpande under en kris skulle Statsrådsberedningen därefter hållas noga informerad av departementen, och Statsrådsberedningen hade det yttersta ansvaret för samordningen av verksamheten. Samordningen kunde t.ex. ske genom att Statsrådsberedningen sammankallade en statssekreterargrupp eller en samordningsgrupp på högre tjänstemannanivå. I samband med flodvågskatastrofen bildades en särskild statsrådsgrupp vars syfte var, utöver information och diskussion, att på kort varsel samla en beslutsför regering (s. 115). Några formliga beslut skulle inte fattas av gruppen. Sammansättningen kunde variera, men i första hand bestod gruppen av statsministern, vice statsministern, utrikesministern, finansministern, försvarsministern samt socialministern. Statsministerns statssekreterare vid bildade en särskild statssekreterargrupp (s. 126). Gruppen bestod av statssekreterarna vid Statsrådsberedningen och statssekreterare vid , Utrikes-, Försvars-, Social-, Finans- samt Näringsdepartementen. Från Statsrådsberedningen anfördes att syftet med statssekreterargruppen var att ge en samlad lägesbild samt möjlighet till diskussion, inte att fatta några formliga beslut. Statssekreterargruppen tog initiativ till en kontaktmannagrupp (s. 126 f.). Gruppen bestod av Utrikes- (som ledde gruppen), Försvars-, Finans-, Justitie- och Socialdepartementen. Syftet med gruppen var huvudsakligen att underlätta kontakterna mellan de departement som mest direkt berördes av arbetet med flodvågskatastrofen samt utreda informations- och samverkansbehov som inte kunde tillgodoses inom ramen för de ordinarie interdepartementala rutinerna. Huvudsakligen rörde det sig om informationsutbyte om bl.a. hanteringen av ankomstlistorna vid flygplatserna, hur informationsspridningen till kommuner och landsting skedde, beredskapsläget i kommunerna, lagstiftningen om dödförklaring, uppdraget till att samordna hemtransport av avlidna och arbetet med registrering av saknade. Gruppen hade inte operativt ansvar för någon sakfråga. Gruppen hade inte heller någon formell roll gentemot statssekreterargruppen. Berörda tjänstemän rapporterade däremot, i den mån det var relevant, till sina statssekreterare vad som förevarit i gruppen. Efter det andra sammanträdet konstaterades att gruppen inte tillförde något mervärde utöver de ordinarie handläggningsrutinerna mellan departementen och att fortsatt kommunikation kunde ske per e-post. Vidare framkom vid granskningen att det vid Statsrådsberedningen fanns ett joursystem som skulle säkerställa att det alltid gick att nå en chefstjänsteman eller andra berörda i Statsrådsberedningen, att en krisstab för samordning och beredning av regeringsbeslut snabbt skulle kunna sättas i gång och att en beslutsför regering kunde samlas (s. 127). Något särskilt krishanteringsorgan i Statsrådsberedningen inrättades inte i samband med hanteringen av flodvågskatastrofen. Ett skäl till det uppgavs vara att Statsrådsberedningen inte ansvarade för någon myndighet som var operativ under krishanteringen. Företrädare för Statsrådsberedningens ledningsgrupp (däribland statssekreterarna, förvaltningschefen och rättschefen) samlades . Vid vissa departement inrättades särskilda krishanteringsgrupper (s. 129 f.). I andra departement kallades redan befintliga krishanteringsorgan in. Utskottet framhöll, oaktat att det i Statsrådsberedningen fanns en ständig beredskap för att kunna hålla ett regeringssammanträde med bara ett par timmars varsel, betydelsen av att snabbt samla regeringen i en krissituation för att ha en beslutsför regering på plats (s. 196). Det var också i en krissituation av stor vikt att statsråden inte bara fick information som gällde det egna ansvarsområdet – sådan information fick de direkt från sina departement – utan även sådan som gällde andra statsråds ansvarsområden och händelseutvecklingen i stort. Om flera statsråd var samlade breddas överläggningen inom regeringen och ett bredare spektrum av åtgärder kunde diskuteras. Även om inget hade framkommit i granskningen som visade att regeringen inte skulle ha kunnat samlas inom föreskriven tid, var det enligt utskottet ändå ett riktigt initiativ att inrätta en särskild statsrådsgrupp. Utskottet granskade regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen (bet. 2015/16:KU20 s. 396 f.). I granskningen belystes frågor bl.a. om regeringens agerande i EU för att hantera det ökade antalet asylsökande i och i övriga EU, regeringens styrning av myndigheter och uppdrag till myndigheter, regeringens åtgärder för att förbättra mottagandet av ensamkommande barn samt regeringens och krisberedskap och övningar i krishantering. När det gäller frågan om information och samordning anförde i en svarsskrivelse till utskottet i huvudsak följande. Bland andra Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och lämnade löpande, ofta , information med lägesbeskrivningar om flykting- och mottagandesituationerna. lämnade också information bl.a. om hur antalet asylsökande förändrades, om myndighetens bedömningar av antalet asylsökande för innevarande och kommande år samt hur myndighetens verksamhet och anslagsbehov påverkades av att antalet asylsökande ökade kraftigt. Under utfrågningen anförde statsministern att regeringen och hade stått i nära och tät kontakt med berörda myndigheter och löpande fått information om läget. Information från krishanteringsorganisation hade kompletterat den information som lämnats av myndigheter. Information spreds enligt statsministern till berörda i . Utskottet framhöll regeringens ansvar för att kriser kan hanteras och att, när det gäller ett mer akut krisläge, det är viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelseutvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. När det gäller ett mer akut krisläge ansåg utskottet att det är viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelseutvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. Såvitt utskottet kunde bedöma hade regeringen tillsett att det funnits lämpliga informationsvägar, t.ex. lägesbilder från berörda myndigheter. Regeringen hade således fortlöpande fått information från myndigheterna om läget och någon brist på information i syntes enligt utskottet inte ha förelegat. Statsministerns ansvar för krishanteringen i Utskottet granskade statsministerns ansvar för krishanteringen i Statsrådsberedningen (bet 2007/08:KU20 s. 169 f.). Utskottet anförde i sitt ställningstagande att statsministern har det yttersta ansvaret för organisation inklusive dess jour- och beredskapsorganisation. I enlighet med den s.k. ansvarsprincipen har statsministern så långt möjligt även detta ansvar i en krissituation. Vidare anförde utskottet att det i enlighet med denna princip vid varje departement skulle finnas förmåga att hantera allvarliga händelser inom det egna ansvarsområdet. Dokumentation i samband med krishantering Utskottet har uppmärksammat frågor kring dokumentation i sin granskning, t.ex. från dialoger som skett mellan departement och myndigheter (bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 100, bet. 2015/16:KU10 s. 105 och bet. 2016/17:KU10 s. 131 f.). Dokumentation i samband med krishantering uppmärksammades av utskottet i granskningen av flodvågskatastrofen (bet. 2005/06:KU8 s. 197). Av granskningen framkom att det vid statsrådsgruppens möten inte fördes några minnesanteckningar, vilket var ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut. Detsamma gällde vid statssekreterargruppens möten.