bet · H901KU20 · 2022-06-07 00:00:00 — bedömning är att […] regeringen borde ha uppmärksammat de felaktigheter som baseras på och i något sammanhang påtalat detta. I stället har [regeringen] framhållit att godkänner exkluderingar. En rimlig åtgärd från regeringen när presenterade underlag som gick emot de förklaringar som levererade hade varit att ta kontakt med myndigheten och be om en förklaring till de motstridiga uppgifterna. Även när internt upprepade sitt ifrågasättande i samband med publiceringen av borde en kontakt mellan departement och myndighet ha tagits. konstaterar att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att utreda de tveksamheter som framkom i samband med Pisa-undersökningen 2018. Detta beror inte nödvändigtvis på att regler eller processer är felaktigt utformade, men regeringen har i den här frågan inte fullföljt sitt ansvar att tillse att underlydande myndigheter bedriver sin verksamhet enligt de krav som grundlagen ställer. […] bedömer att det är allvarligt att regeringen inte fullföljt uppföljningsansvaret. Regeringens skrivelse om Pisaundersökningen 2018 Regeringen beslutade om skrivelse 2021/22:39 om Pisaundersökningen 2018. I skrivelsen förklarade sig regeringen dela bedömning att uppföljningen av exkluderingar försvårats genom att exkluderingar för funktionsnedsättningar och språkbegränsningar samredovisas. Regeringen uppgav sig ha för avsikt att vidta åtgärder i linje med rekommendation till regeringen. Regeringen instämde i huvudsak i iakttagelse att inte i tillräcklig utsträckning har följt upp den höga andelen exkluderade elever eller andelen bortfall. Regeringen gav därför i uppdrag att förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i (U2021/02549). Regeringen förklarade sig i skrivelsen inte dela bedömning att det borde ha gått att finna en lämpligare aktör än för uppdraget att granska tillförlitligheten av den svenska . När det gäller frågan om regeringen brustit i sitt uppföljningsansvar gjorde regeringen delvis en annan bedömning än . Regeringen anförde att den agerat och vidtagit adekvata åtgärder för att försäkra sig om att Pisaresultaten var tillförlitliga. Regeringen instämde dock i iakttagelse att byggde på vissa felaktiga antaganden i några avseenden och att och regeringen borde ha uppmärksammat felaktigheterna i rapporten. Regeringen gav i uppdrag att förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i . I sina skäl anförde regeringen att bidrar med betydelsefull information om svenska elevers kunskaper och är en del av beslutsunderlaget vid regeringens utformande av utbildningspolitiken. Det är därför av stor vikt att de svenska resultaten är representativa för eleverna som går i den svenska skolan och att studiens villkor för deltagande och exkludering följs. Regeringen hänvisade till konstaterande i sin granskning av 2018 att följt riktlinjer för genomförandet av 2018, men att myndigheten inte gjort tillräckligt för att försäkra sig om att för exkluderingar tillämpats korrekt vid skolorna. Enligt kan detta ha medfört att elever felaktigt exkluderats. Regeringen anförde att mot denna bakgrund bör förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i . I sin redovisning (dnr 2021:1928) anförde i sammanfattningen bl.a. att menar att de åtgärder som redan ska vidtas enligt riktlinjer för genomförandet av 2022 ger en hög grad av säkerhet att rätt elever deltar. Därutöver vidtar vissa åtgärder för att säkerställa ett högt deltagande. Dessa åtgärder gäller tätare dialog och kontakter med rektorer, skolsamordnare och it-ansvariga under förberedelser och genomförande av 2022, att i utbildningen av de skolsamordnare som ska genomföra Pisa-undersökningen på de utvalda skolorna lägga ännu större vikt vid instruktioner om exkluderingar av elever och hantering av bortfall och också i högre utsträckning än tidigare söka återkoppling kring utbildningen från skolsamordnarna i syfte att säkerställa att de uppfattat instruktionerna korrekt. uppgav sig ha för avsikt att kräva en högre svarsfrekvens för skolorna än vad kräver. Utgångspunkten för svenska skolor kommer att vara en svarsfrekvens på av eleverna i stället för de som kräver, anförde , och fler skolor kommer därmed att få anordna uppföljande prov, vilket bör höja svarsfrekvensen nationellt även om alla skolor sannolikt inte når 90 procents svarsfrekvens. behandling av regeringens skrivelse Regeringens skrivelse behandlades i utbildningsutskottets betänkande om urvalet av elever till Pisaundersökningen (bet. 2021/22:UbU5). föreslog tre tillkännagivanden till regeringen; kammare biföll ett av dessa (rskr. 2021/22:145). Det tillkännagivande som biföll innebär att regeringen ska säkra tillförlitligheten i genomförandet av internationella kunskapsmätningar i den svenska skolan samt genomföra en analys av hur förtroendet för Pisastudien kan återupprättas. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande (s. 20): Den svenska skolan är en av våra viktigaste samhällsinstitutioner. En av våra största samhällsutmaningar är därför att den svenska skolan ska ge alla elever en bra utbildning oavsett var i landet man bor, vilken bakgrund man har eller om man är flicka eller pojke. Eleverna måste kunna lita på att den svenska skolan ger kunskaper som står sig starka i den globala konkurrensen. Internationella kunskapsmätningar såsom Pisaundersökningen, Pirls och Timss fyller i detta sammanhang en viktig funktion för att mäta kunskapsutvecklingen . De internationella kunskapsmätningarna måste därför enligt utskottets mening genomföras enligt de instruktioner och regler som organisationerna bakom mätningarna har upprättat så att man framgent kan säkra tillförlitligheten i genomförandet. Det är enligt utskottets mening positivt att har redovisat sitt förslag på hur myndigheten kommer att agera för att säkerställa ett högt deltagande i Pisaundersökningen och välkommet att höjer ambitionen exempelvis för en högre svarsfrekvens samt planerar att ge skolorna mer stöd. Utskottet kan konstatera att regeringen har agerat genom att bl.a. ge i uppdrag att förstärka sina insatser i Pisa-undersökningen 2022. Utskottet anser dock att man framöver bör kunna göra mer för att försäkra sig om att Pisaundersökningen och andra internationella kunskapsmätningar håller hög kvalitet. Utskottet föreslår därför att tillkännager för regeringen att den ska säkra tillförlitligheten i genomförandet av internationella kunskapsmätningar i den svenska skolan samt genomföra en analys av hur förtroendet till Pisastudien kan återupprättas. När det gäller frågan om samredovisning av elever som exkluderats i Pisa-undersökningen instämde utskottet i rekommendation till regeringen att den ska utreda de rättsliga förutsättningarna för att kunna särredovisa exkluderingsgrunderna. Utskottet noterade att regeringen avser att vidta åtgärder i linje med rekommendationen. När det sedan gällde frågan om att man ska anlita oberoende aktörer som granskare av kunskapsmätningar som Pisaundersökningen uttalade utskottet att det inte finns behov av att föreslå en sådan ordning. Utskottet fann inga skäl för att föreslå att resultatet av den svenska delen av Pisaundersökningen 2018 ska ogiltigförklaras. har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings-myndigheter och eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.). Vidare har har vid ett flertal tillfällen gjort uttalanden av innebörd att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, att en självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta och att statsråd ansvarar för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som de lämnar är korrekta. Några sådana uttalanden från senare år presenteras nedan. granskade utskottet ett uttalande av justitie- och migrationsministern som gjorts i ett Twittermeddelande om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 306). Utskottet angav i sitt ställningstagande att statsrådet ansvarar för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som denne lämnar är korrekta. En granskning avsåg bl.a. ett uttalande av statsrådet i SVT:s Aktuellt om antalet poliser (bet. 2020/21:KU10 s. 286 f.). I sitt ställningstagande återkom utskottet till att det i tidigare granskningar uttalat att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. Vidare är det, anförde utskottet, viktigt att ett statsråd har säkerställt att hans eller hennes uttalanden grundas på uppgifter som är korrekta. När det gäller uttalande framgick det av uppgifterna från att det statistiska underlag som låg till grund för hans uttalande visat att det nyanställdes 1 109 poliser som under det året examinerats från polisutbildningen. Dock var nettoökningen med hänsyn till personalomsättning klart mindre varför det fick sägas vara missvisande att, som gjorde, hänvisa till att polisen stärkts med många fler poliser. Utskottet konstaterade i en granskning som gällde uttalanden av utrikesministern om export av krigsmateriel (bet. 2020/21:KU10 s. 308) att delar av utrikesministerns uttalande var felaktiga. Som utskottet tidigare hade framhållit är det en självklar utgångspunkt att statsråds uttalanden ska vara korrekta. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande från utskottets sida. I samma betänkande (bet. 2020/21:KU10 s. 298), i en granskning som gällde ett uttalande av statsministern i en partiledardebatt i SVT:s Agenda, uttalade utskottet bl. a. följande: Som utskottet har uttalat i tidigare granskningar har statsråd, i likhet med alla andra medborgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. Vidare är det viktigt att ett statsråd har säkerställt att hans eller hennes uttalanden grundas på uppgifter som är korrekta, vilket dock inte utesluter att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat eller polemiskt. Även i en granskning som avsåg ett Twittermeddelande från framhöll utskottet att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. Vidare framhöll utskottet att det är viktigt att ett statsråd har säkerställt att hans eller hennes uttalanden grundas på uppgifter som är korrekta, vilket dock inte utesluter att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat eller polemiskt (bet. 2020/21:KU10 s. 315). Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades , , och promemorior som upprättats inom (bilaga A4.1.3–6). En fråga gällde om i förväg hade fått någon information från om den skillnad som redovisas i (i en fotnot) mellan andelen utomlands födda elever med utländsk bakgrund som deltog i Pisa-undersökningen (9,) och andelen utomlands födda elever med utländsk bakgrund enligt analyser utifrån betygsregistret (12,). I denna del uppges att redovisade slutsatserna i rapporten 2018 för utbildningsminister och tjänstemän vid , dvs. dagen innan rapporten publicerades. nämndes inte uppgifterna i fotnoten. Däremot uppmärksammades att exkluderingsgraden var hög men att bedömt den svenska graden av exkludering som acceptabel. Frågor om exkluderingsgraden ställdes till den 2 och och . Därutöver fördes samtal med angående den höga exkluderingsgraden . fick tillgång till rapporten som den publicerades och påbörjade då arbetet med att gå igenom rapporten. Den aktuella fotnoten lästes mot bakgrund av övrig information i rapporten, bl.a. att bedömt den svenska graden av exkludering som acceptabel. Av rapporten framgick också att bedömt att det fanns goda skäl att tro att den ökade graden av exkludering i huvudsak berodde på en ökad andel elever med begränsad erfarenhet av svenska språket. Detta på grund av det stora flyktingmottagandet 2015. Vidare uppges att varken muntligen eller skriftligen har informerat utbildningsminister eller om att misstänkte att utländska elever felaktigt gallrats bort. I samband med publiceringen av rapporten uppmärksammades utbildningsministern på att den svenska exkluderingsgraden var hög och att den uppgick till . Utbildningsministern fick först senare kännedom om fotnotens innehåll men det har inte gått att utreda när det skedde. Det kan konstateras, anförs det vidare, att skillnaden mellan andelen elever med utländsk bakgrund som är födda utomlands och deltog i och andelen elever som är födda utomlands enligt analyser utifrån betygsregistret kan bero på flera faktorer och inte nödvändigtvis innebär att elever felaktigt har exkluderats. Vid publiceringen hade utbildningsminister ingen anledning att anta att någon felaktig exkludering hade skett. hade inte gett uttryck för det och hade bedömt den svenska graden av exkludering som acceptabel. Departementet förutsätter att , om myndigheten bedömt att dess egna analyser utifrån betygsregistret påverkat Pisaresultatet i stort eller på annat sätt påverkat resultatets tillförlitlighet, hade informerat departementet inför publiceringen av rapporten. Under alla förhållanden hade det varit önskvärt om hade informerat departementet om myndighetens analyser inför publiceringen av rapporten. När det gäller utbildningsminister uttalande i debattartikeln som publicerades på Dagens Nyheters webbplats , att ”[r]esultatet av Pisaundersökningen visar att svensk skola står stark och är på väg tillbaka till kunskapsresultat i toppklass.”, uppges bl.a. att till grund för uttalandet låg informationen i . I rapporten anger bl.a. att 2018 visar på en fortsatt positiv utveckling och att svensk skola i en internationell jämförelse står sig väl vad gäller läsförståelse, matematik och naturvetenskap. I rapporten anges vidare att är på rätt väg när det gäller kunskapsresultaten. Beträffande initiativet till review of the 2018 Technical Standards in regards to exclusion due to insufficient language experience, uppges att det var som till skickade en förfrågan om att genomföra en förnyad granskning av resultat i Pisaundersökningen . Förfrågan hade föregåtts av kontakter mellan och . Utbildningsminister bistod med att etablera en kontakt med , då inte lyckades etablera kontakt med . När kontakten med väl var etablerad sköttes alla efterföljande kontakter av företrädare för och . Det har inte fattats beslut om något uppdrag till att samråda med . De instruktioner som avses i utbildningsministerns uttalande i artikeln i (se avsnittet Utredning i ärendet, under rubriken i om att styr Pisa-granskning) är 4 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . Kontakterna mellan och , som föregick kontakter med om att göra en förnyad granskning av resultat i Pisa-undersökningen 2018, togs mellan statssekreteraren och generaldirektör . Utskottet höll en utfrågning med utbildningsminister (bilaga B6). Vid utfrågningen framkom i huvudsak följande. deltagande i internationella studier regleras i instruktionen för . är den myndighet som utför det här uppdraget, och får företräda regeringen i frågor som rör Pisaundersökningen. Det framgår också att myndigheten ansvarar för deltagandet i studien. redovisade 2018 för och för tjänstemän vid . Huvudbudskapen var att svenska 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap hade förbättrats och var bättre än OECD-genomsnittet, att kunskapsresultaten var tillbaka på samma nivå som 2006 men att likvärdigheten inte hade förbättrats. Under redovisningen berättade att exkluderingsgraden var hög men att hade bedömt att den var acceptabel. nämnde däremot inte de egna analyser som myndigheterna hade gjort utifrån betygsregistret och som visade att andelarna för utlandsfödda elever med utländsk bakgrund i Pisaurvalet skilde sig signifikant från andelarna enligt registerdata. Det här finns beskrivet i en fotnot i rapporten, men togs alltså inte upp under presentationen. insåg när rapporten presenterades att det var en hög exkluderingsgrad. För var det ingen överraskning att det var en hög exkluderingsgrad. Men den stora frågan var om den var för hög. gjorde ansträngningar för att tränga bakom frågan. Svaren från gjorde trygg med att exkluderingsgraden inte var för hög. Det var den information och de slutsatserna som hon lutade sig mot när hon i samband med publiceringen av 2018 sa att resultatet av undersökningen visar att svensk skola står stark och är på väg tillbaka till kunskapsresultat i toppklass. fick tillgång till rapporten som den publicerades, , och började då arbetet med att gå igenom den. När Pisaundersökningen presenterades bad tjänstemännen att snabbt gå igenom och se om just exkluderingsgraden förtjänade någon mer kommentar. Hon fick också dagen efter att undersökningen publicerades ett snabbt framtaget underlag, som var framtaget av tjänstemännen på hennes begäran. Av detta underlag framgick att de övergripande resultaten stod sig, dvs. den säkerställda resultatförbättringen 2018 jämfört med , som ju var det huvudresultat som fanns i . Det lyftes också fram att det fanns tveksamheter när det gällde just exkluderingsgraden, och dessa tveksamheter gjorde att ställde en rad frågor till och fick, som hon tyckte, väldigt betryggande svar. Svaren gick ut på att exkluderingsgraden var hög men inte för hög och att de övergripande resultaten stod sig. – påpekade vid utskottets utfrågning att detta snabbt framtagna underlag som finns i en promemoria som var avsedd för internt bruk (bilaga A4.1.7) togs fram efter det att debattartikeln som publicerades i och på kom ut. ställde och , mot bakgrund av den information hon fått från tjänstemännen på departementet, ytterligare frågor om den höga exkluderingsgraden till , och fick svar som hon bedömde som rimliga. Både externt i medierna och i kontakter med har vidhållit att Pisaundersökningen har genomförts på ett korrekt sätt och att det inte finns skäl att ifrågasätta resultaten. Efter att ha tagit del av medieuppgifter som gick ut på att utrikes födda elever felaktigt skulle ha plockats bort ur Pisaurvalet på skolorna, och att därmed skulle ha brutit mot officiella regelverk, ville att resultat skulle kontrolleras av . Hon bedömde att var den instans som har bäst kompetens och mest erfarenhet av Pisaundersökningen och som också har mest kunskap om de länder som deltar i studien och om resultaten . tyckte att det var en bra idé om kunde göra en sådan granskning, och hon hade kontakt med som också tyckte att det var en utmärkt idé. Det var en självklarhet att det var som skulle kontakta och se till att en sådan granskning kunde göras. hörde av sig till departementet och sa att man inte fick kontakt med . Detta var , hade nog inte öppnat, och det var många journalister som ställde frågor. hade den Pisaansvariga mobilnummer i sin telefonbok och kunde enkelt ringa upp honom och på så sätt se till att det etablerades en kontakt. Detta är summan av de kontakter hon har haft med inför och under . Därefter skedde alla kontakter mellan företrädare för och . publicerade en granskningsrapport där de konstaterade att studien är korrekt genomförd och att , i likhet med 15 andra länder som exkluderat fler elever än Pisas gräns på , hade godkända skäl till den utökade exkluderingsgraden. Regeringen instämmer i iakttagelse om att bygger på vissa felaktiga antaganden, t.ex. när det gäller nyanlända elevers utbildning. Regeringen instämmer också i att och regeringen i något sammanhang borde ha uppmärksammat felaktigheterna i rapporten. De felaktigheterna är rättade. Det är och regeringens uppfattning att felaktiga exkluderingar inte har påverkat resultatutvecklingen, dvs. resultatet i har höjts jämfört med , även om det har varit för många exkluderingar. Den i granskningen aktuella publicerades av . Av granskningen framgår att vid presentationen av Pisarapporten, dagen före publiceringen, ställde frågor till , som försäkrade att undersökningen genomförts på ett korrekt sätt och att resultaten var tillförlitliga. Det uppgavs att hade bedömt den svenska graden av exkludering som acceptabel. bad även departementets tjänstemän att snabbt gå igenom rapporten, när den kom, för att se om den höga exkluderingsgraden förtjänade någon mer kommentar. När departementet fick tillgång till rapporten, som den publicerades, påbörjade tjänstemännen arbetet med att gå igenom den, och dagen efter publiceringen fick ett underlag av tjänstemän av vilket det framgick att de övergripande resultaten stod sig. Det var enligt utskottet rimligt att ställa de frågor som gjorde, men givet den osäkerhet som kringgärdade rapporten hade det kunnat övervägas om det funnits skäl att tolka resultatet med något större försiktighet än vad hon gjorde. Som framgått av granskningen fortsatte frågor kring exkluderingen att ställas även efter publiceringen . Mot den bakgrunden kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om inte regeringens uppdrag till , att förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i , borde ha lämnats tidigare än som skedde, . 4.2 Kontakter med generaldirektör angående utlämnande av uppgift I en anmälan till (dnr 2118-2020/21), bilaga A4.2.1, begärs det att granskar utbildningsministerns statssekreterares kontakter med generaldirektör om tidsplanen för digitalisering av nationella prov. Anmälaren anför att utbildningsminister dåvarande statssekreterare bett generaldirektör att undanhålla information om digitaliseringen av de nationella proven samt menar att uppgiften fanns hos myndigheten och inte var sekretessbelagd. Anmälaren anför vidare att en allmän uppgift som torde varit offentlig borde ha lämnats ut på begäran. Enligt anmälaren får man utgå från att en statssekreterare alltid agerar på uppdrag av sitt statsråd. Anmälaren väcker frågan om ministerstyre och menar bl.a. att statssekreteraren instruerat generaldirektören att undanhålla korrekt information från en ledamot i utbildningsutskottet. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom , bilaga A4.2.2–3, samt en handling som överlämnat till , bilaga A4.2.4. I propositionen Nationella prov – rättvisa, likvärdiga, digitala (prop. 2017/18:14) hade regeringen föreslagit att det i skollagen (2010:800) skulle regleras att resultat på nationella prov särskilt ska beaktas vid betygsättning. antog de föreslagna lagarna (bet. 2017/18:UbU5, rskr. 2017/18:44). I propositionen anförde regeringen att nationella prov och nationella bedömningsstöd borde digitaliseras och genomföras på dator eller annan teknisk plattform. Uppsatser i svenska, svenska som andraspråk och engelska borde skrivas på dator fr.o.m. . I utredningsbetänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning (SOU 2016:25), hade föreslagits att , fortsättningsvis , skulle ansvara för att utveckla digitaliserade nationella prov och nationella bedömningsstöd och också ta fram gemensamma ramverk för dessa stöd. Där hade även föreslagits att det i utvecklingsarbetet skulle ingå en försöksverksamhet med digitalisering och extern bedömning av nationella prov samt att det skulle införas en särskild registerlag för hanteringen av personuppgifter i försöksverksamheten. Regeringen beslutade ett uppdrag till om att digitalisera de nationella proven m.m. (U2017/03739/GV).