bet · H901UbU29 · 2022-06-08 00:00:00 — Som framgår ovan föreslår regeringen att bestämmelsen i skollagen om att deltagande i konfessionella inslag i en fristående verksamhet med konfessionell inriktning ska vara frivilligt ska kompletteras med en bestämmelse om att huvudmannen alltid på förhand ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagande i sådana inslag är frivilligt. Den bestämmelsen innebär bl.a. att elever som inte får skriftlig information ska få muntlig information. När det gäller konfessionella inslag på gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gör regeringen bedömningen att den skriftliga informationen bör lämnas till både eleven och elevens vårdnadshavare. När det gäller informationen till tillsynsmyndigheterna gör regeringen dock bedömningen att det räcker att en förutsättning för att en enskild huvudman ska få ha en konfessionell inriktning på en utbildning är att huvudmannen antingen har angett detta i sin godkända ansökan om huvudmannaskap eller, beträffande enskilda som blivit godkända som huvudmän före ikraftträdandet av de förslagen i propositionen, har anmält att de bedriver en verksamhet med konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten. Det frivilliga deltagandet underlättas om huvudmannen avgränsar det konfessionella inslaget, schemamässigt eller . Det är t.ex. möjligt att skilja mellan en morgonstund med ett konfessionellt inslag, t.ex. bön, som är frivillig, och en morgonsamling utan konfessionella inslag som syftar till information och genomgångar. Det kan dock vara så att det inte alltid är möjligt att åstadkomma en sådan avgränsning, t.ex. när det gäller traditionella måltider med koppling till religion då förkunnande och bekännande inslag kan ingå som naturliga delar av traditionen. Om en sådan traditionell måltid ska ingå i utbildningen bör det lämnas tydlig information i förväg om att det kommer att serveras en måltid där konfessionella inslag kommer att ingå, menar regeringen. Vidare framför regeringen att det är viktigt att det är tydligt om frivillighet innebär att eleven har rätt att utebli från det konfessionella inslaget eller om frivilligheten innebär att eleven är skyldig att närvara men inte behöver delta aktivt i det konfessionella inslaget. För att kravet på frivillighet ska kunna uppfyllas bör dock barnet eller eleven alltid ha rätt att utebli från det konfessionella inslaget. När det är fråga om ett konfessionellt inslag som innebär ett arrangemang från huvudmannens sida där det konfessionella inslaget ingår som en del i arrangemanget, t.ex. en traditionell måltid, måste det, om kravet på frivillighet ska kunna uppfyllas, alltid finnas ett alternativt arrangemang om barn och elever inte vill vara med på det arrangemang som har konfessionella inslag. I så fall kan huvudmannen genom att be vårdnadshavarna och eleverna att ge besked i förväg om barnet eller eleven avser att delta i det arrangemang som innehåller konfessionella inslag anpassa sina åtgärder efter önskemålen. Det är viktigt att frivilligheten blir reell och att huvudmannen säkerställer att de elever som väljer att avstå från ett konfessionellt inslag inte exkluderas från gemenskapen eller på andra sätt drabbas av negativa konsekvenser. Regeringen bedömer även att den obligatoriska informationen bör innehålla uppgifter om vilken likvärdig aktivitet utan konfessionella inslag som erbjuds som ett alternativ till en aktivitet där sådana inslag ingår. Den närmare regleringen av informationsskyldigheten som kan behövas bör ges i verkställighetsföreskrifter. Vilken hänsyn ska tas till föräldrarnas övertygelse? När det gäller förslaget utifrån barnens unga ålder och artikel 5 om att respektera föräldrarnas övertygelse anför regeringen bl.a. följande. Som framgår ovan är utgångspunkten vid tillämpningen av skollagen att för barn i förskolan och underåriga elever i övriga skolformer så utövas bestämmanderätten i deras personliga angelägenheter enligt av deras vårdnadshavare, men att vårdnadshavarna enligt ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med stigande ålder och utveckling. Därtill kommer att det av bestämmelserna om hänsyn till barnets bästa i 1 kap. 10 § skollagen, som grundar sig på , att barnet ska ha möjlighet att uttrycka sina åsikter bl.a. när det gäller deltagande i utbildning med konfessionella inslag och att åsikterna ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För att barnet ska kunna utöva sin rätt att komma till tals måste han eller hon få information om vad frågan gäller på ett sätt som är begripligt för barnet (prop. 2009/10:165 s. 636). Regeringen framhåller att de uttalanden som har gjorts av också är av intresse vid tolkning av skollagen. Enligt barnrättskommittén har vårdnadshavarens inställning vad gäller elever som inte önskar delta i ett konfessionellt inslag begränsad betydelse. Det innebär att pedagogisk och annan personal i skolor med konfessionell inriktning enligt barnrättskommittén bör följa en elevs vilja att, eventuellt stick i stäv med en vårdnadshavares önskemål, inte medverka i konfessionella inslag under skoldagen. har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt barnrättskommittén är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas. Det bör finnas krav på att konfessionella inslag ska avgränsas även i förskolan Vid en jämförelse mellan förskolan och skolan finns det enligt regeringen skäl att införa ytterligare en reglering för förskolan. Regeringen framför att det i förskolan finns många tillfällen för undervisning , och även många tillfällen som skulle kunna ägnas åt konfessionella inslag. Då det inte finns någon timplan för undervisning i förskolan som motsvarar de timplaner som finns i övriga skolformer, bedömer regeringen att det finns behov av en annan avgränsning som gör att de konfessionella inslagen bara omfattar en mindre del av dagen i förskolan. Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska anges att det vid fristående förskolor med konfessionell inriktning endast får förekomma konfessionella inslag i begränsad omfattning och vid sådana tillfällen som huvudmannen skriftligen har informerat barnens vårdnadshavare om. Det bedöms att den närmare regleringen av vad som avses med begränsad omfattning kan ges i verkställighetsföreskrifter. Ägar- och ledningsprövningen av enskilda ska skärpas Nuvarande reglering om ägar- och ledningsprövning Enskilda kan efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer och fritidshem. Bestämmelser om tillståndsprövning och godkännande av enskilda som huvudmän finns i 2 kap. skollagen. En ansökan om huvudmannaskap prövas av Skolinspektionen när det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller förskola eller andra fritidshem än som anges ovan, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § skollagen). Ett beslut om godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § skollagen). Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skollagen). Lägeskommunen utövar tillsyn över de huvudmän som kommunen har godkänt, medan Skolinspektionen utövar tillsyn över huvudmän som inspektionen har godkänt. infördes en utökad ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän inom skolväsendet (prop. 2017/18:158, bet. 20174/18:FiU43, rskr. 2017/18:356). De krav som uppställs för att en enskild ska godkännas som huvudman regleras i skollagen (2 kap. 5 och 5 a §§). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för godkännande (2 kap. 5 d § skollagen). Detta bemyndigande har dock inte utnyttjats. Godkännande ska lämnas om den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det krävs också att den enskilde bedöms lämplig i övrigt. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (2 kap. 5 § skollagen). Om huvudmannen är en juridisk person omfattar kraven den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (2 kap. 5 a § skollagen). En sådan prövning görs av Skolinspektionen respektive kommunen både vid nyetablering och utökning av befintlig verksamhet. Även huvudmän som redan är godkända att bedriva verksamhet inom skolväsendet är skyldiga att löpande säkerställa att kraven på erfarenhet eller insikt samt lämplighet är uppfyllda inom ägar- och ledningskretsen. Det finns inget krav i författning på att den som ansöker om godkännande som huvudman i sin ansökan ska ange om avsikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Vid lämplighetsprövningen kan underlag inhämtas från andra myndigheter (23 och 26 §§ förvaltningslagen [2017:900]). Det finns också en möjlighet att inhämta utdrag ur belastningsregister (16 b § förordningen [1999:1134] om belastningsregister). Uppgifter ur belastningsregistret får lämnas ut till Skolinspektionen eller en myndighet i ärenden om godkännande som enskild huvudman enligt skollagen i fråga om den som myndigheten överväger att godkänna som huvudman och sådana personer som avses i 2 kap. 5 a § skollagen. De uppgifter som får lämnas ut för detta syfte begränsas till vissa brottstyper (exempelvis misshandel, sexualbrott, brott mot allmän ordning, narkotikabrott och skattebrott) och endast om brotten lett till en annan påföljd än böter. Inom ramen för sitt tillsynsuppdrag prövar Skolinspektionen eller kommunen om en godkänd huvudman fortlöpande uppfyller de aktuella kraven i 2 kap. 5 och 5 b § skollagen (26 kap. 3 och 4 §§). Om huvudmannen inte bedöms uppfylla kraven kan godkännandet återkallas. I propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45) föreslog regeringen ändringar som syftar till att öka möjligheterna för Skolinspektionen att stänga skolor, såväl fristående som kommunala, med allvarliga missförhållanden. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Ändringarna träder i kraft . Förhållandet mellan fri- och rättigheter och skolans värdegrund Regeringen framhåller bl.a. följande när det gäller förhållandet mellan bestämmelserna om fri- och rättigheter och bestämmelserna om skolans värdegrund och skolans demokratiuppdrag. I skollagens portalparagrafer finns bestämmelser om syftet med skolutbildningen och grundläggande regler om utformningen av utbildningen samt skolans värdegrund och demokratiuppdrag. Där anges bl.a. att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Vidare ska all utbildning inom skolväsendet utformas i överensstämmelse med de grundläggande demokratiska värderingarna och mänskliga rättigheter (1 kap. 4 och 5 §§ skollagen). För varje skolform och för fritidshemmet finns det en läroplan som utgår från bestämmelserna i skollagen. Läroplanen ska ange utbildningens värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för utbildningen (1 kap. 11 § skollagen). Ett sätt att beskriva skolans demokratiska uppdrag är att använda orden om, genom och för. Eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. De ska också lära sig genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolans lärmiljö. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin (prop. 2017/18:17 s. 6). Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa fri- och rättigheter, bl.a. religionsfrihet, yttrandefrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet. En redogörelse för religionsfriheten återges ovan. Yttrandefrihet är frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket 1 RF). Mötesfrihet är frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk (2 kap. 1 § första stycket 3 RF). Föreningsfriheten är frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Vidare är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter anges i 2 kap. 20–25 §§ RF. Religionsfriheten är absolut och kan inte begränsas. De moment i religionsfriheten som närmast är utflöden av de andra friheterna kan dock begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. Begränsningar i bl.a. yttrande-, mötes- och föreningsfriheterna får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Relevant är också den s.k. negativa yttrande-, mötes- och föreningsfriheten vilken föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. I bestämmelsen anges att ingen får tvingas av det allmänna att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses ovan. Begränsningar i yttrandefriheten har gjorts genom kriminaliseringen av bl.a. förtal, förolämpning och hets mot folkgrupp (5 kap. 1 och 3 §§, 16 kap. 8 § ). Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen genom vanlig lag om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–25 §§ RF. Enligt artikel 10 i har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Mötes- och föreningsfriheten regleras i artikel 11. Där anges att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I artikeln anges att utövandet av dessa rättigheter inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. I EU:s rättighetsstadga skyddas yttrandefrihet och informationsfrihet i artikel 11. Enligt artikel 11.1 har var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar enligt stadgan åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikel 12.1 skyddas mötes- och föreningsfriheten genom att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Lämplighetsprövningen av enskilda huvudmän ska skärpas med demokrativillkor Regeringens förslag och bedömningar Regeringen föreslår att lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet skärps genom att demokrativillkor införs. En sökande ska inte anses som lämplig som huvudman om det finns en risk för att barn eller elever i den verksamhet som ansökan avser kommer att utsättas för – våld, tvång eller hot – diskriminering eller kränkande behandling eller – påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. Det ska tydliggöras i skollagen att lämplighetsprövningen i fråga om sökande som är juridiska personer ska avse såväl den juridiska personen som dess företrädare. Regeringen bedömer att det inte bör införas en huvudmannaförsäkran, där den sökande eller dess företrädare intygar att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som uppställs för verksamheten. Demokrativillkor bör införas för att skärpa lämplighetsprövningen Regeringen anger bl.a. följande skäl för sina förslag och bedömningar. Dagens bestämmelser om ägar- och ledningsprövning, inklusive prövning av lämpligheten hos företrädare för huvudmannen och ledningen av verksamheten, har varit i kraft . Enligt regeringen bedöms syftet med regleringen huvudsakligen ha uppfyllts, dvs. att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva skattefinansierad välfärdsverksamhet. Detta är viktigt för allmänhetens tilltro till sektorn som helhet. Regeringen bedömer dock att det är att föredra att ansökningar om att godkännas som huvudman i större utsträckning nekas från början i stället för att dras tillbaka i efterhand, inte minst av hänsyn till barn och elever som då behöver byta huvudman. Det bedöms därför finnas behov av ytterligare verktyg för tillståndsmyndigheterna vid ägar- och ledningsprövningen. För att godkännas som enskild huvudman ska denne enligt gällande rätt bl.a. genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, bedömas ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och vara lämplig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Även de som har ett bestämmande inflytande i verksamheten ska bedömas vara lämpliga (2 kap. 5 § skollagen). Det innebär att tillståndsmyndigheterna kan göra en prövning mot olika bestämmelser i skollagen och andra författningar, t.ex. mot de bestämmelser i skollagen som ger uttryck för skolväsendets värdegrund (1 kap. 4 och 5 §§). En utgångspunkt när en komplettering av ägar- och ledningsprövningen övervägs är att det inte finns någon rättighet att bedriva skola med stöd av allmänna medel utan att staten kan uppställa villkor för att en enskild ska bli godkänd som huvudman. Ett beslut enligt 2 kap. skollagen att godkänna en enskild som huvudman innebär att en förvaltningsuppgift överlåts åt en enskild enligt 12 kap. 4 § RF. Staten ska enligt RF verka för att barns rättigheter tas till vara (1 kap. 2 § RF). Enligt artikel 4 i ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra barns rättigheter enligt konventionen. Staten kan således uppställa villkor för godkännande av enskilda som huvudman för verksamhet enligt skollagen som minimerar risken för att barn far illa i sådan verksamhet. Regeringen konstaterar att tillståndsmyndigheterna vid lämplighetsbedömningen ska ta hänsyn till viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse. Som har nämnts ovan råder det dock oklarheter i vilken utsträckning t.ex. uttalanden och ageranden i privata sammanhang, som kan sända en stark signal om att en sökande inte är lämplig, får beaktas med hänsyn till t.ex. yttrandefriheten och mötesfriheten. Vid prövning av en ansökan om att bli godkänd som huvudman ska Skolinspektionen och kommunen tillämpa den s.k. objektivitetsprincipen, vilken innebär att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen, iaktta saklighet och opartiskhet och handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan stöd i lag (1 kap. 9 § RF). Den s.k. likhetsprincipen, som ingår i objektivitetsprincipen, innebär ett krav på likabehandling inför lagen, inte i lagen. Detta innebär att det – med hänsyn till behovet av att skydda barnen utifrån principen om barnens bästa – är acceptabelt att i lag ange att en enskild inte kan godkännas som huvudman om det bedöms finnas en risk för att barn eller elever far illa. Vid tillämpning av en sådan bestämmelse ska alla enskilda som ansöker behandlas lika och prövas utifrån samma kriterier. Vid en sådan prövning bör även privata uttalanden och beteenden få beaktas, om de uttrycker sådan brist på respekt för demokratiska värderingar eller för annat som anges i t.ex. skolans värdegrund eller i skollagen att det finns en risk för att barn och elever kan komma att fara illa om den enskilde eller en juridisk person för vilken denne är företrädare godkänns som huvudman. Som exempel på sådant handlande anges att på sociala medier uppmana till våldshandlingar mot en viss grupp, att plädera för könsuppdelad undervisning eller för kroppsbestraffning av barn eller att delta i våldsbejakande möten. Regeringen anger att sådana yttranden och ageranden prövas mot i lag fastställda demokrativillkor inte i sig innebär en inskränkning av t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. Det som prövas är risken för att barn kan komma att utsättas för just de specifika företeelser som anges i demokrativillkoren. Det är dock viktigt att det görs en helhetsbedömning av samtliga omständigheter, där bl.a. tidsaspekten har betydelse. Hur långt tillbaka i tiden ageranden ska beaktas i prövningen kan bero såväl på dess art och allvarlighetsgrad som på hur den sökande uppträtt därefter. Demokrativillkoren bör enligt regeringen utformas så att såväl den presumtiva huvudmannen som dess företrädare, i det fall det är frågan om en juridisk person, ska prövas mot de angivna demokrativillkoren. När det gäller juridiska personer menar regeringen att endast enskilda kan dömas för brottet hets mot folkgrupp, men bedömer att även en organisation kan göra sig skyldig till liknande ageranden. En organisation som i offentligheten uttalar sig på ett sätt som klart strider mot principen om allas lika värde bör inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet.