prop · H803206 · 2021-06-07 00:00:00 — anför att kausalitet mellan en regelöver- trädelse och en fysisk persons vinst kommer vara svår att påvisa varför maxbeloppen för fysiska personer med största sannolikhet i de flesta fall kommer att vara respektive . För höga sank- tionsavgifter kan innebära att det blir svårare för bolag att rekrytera erfarna befattningshavare, vilket utgör ett hinder för branschens tillväxt och utveckling. I denna del framhåller regeringen att det av EU-förordningen framgår att behörig myndighet har skyldighet att beakta både försvårande och förmildrande omständigheter när typ och nivå av administrativ sank- tion fastställs i syfte att ingripanden ska vara proportionella i förhållande till överträdelser (artiklarna 39.1 och 40.1 samt avsnitt 8.7). Vidare föreslår regeringen att ingripanden mot en ledningsperson ska vara begränsat till situationer då överträdelsen är allvarlig och ledningspersonen agerat uppsåtligt eller grovt oaktsamt (se avsnitt 8.5). EU-förordningen innehåller bestämmelser om försiktighetskrav, dvs. kapitalkrav, som en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster måste upp- fylla (artikel 11). anför bör det införas en bestämmelse som förhindrar att en så stor sanktionsavgift beslutas att leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster därefter inte uppfyller kraven i EU-förordningen. Avsikten är att förhindra att uttaget av avgiften medför att auktorisationen måste återkallas (jfr prop. 2006/07:115 s. 640 f.). En leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster får bedriva annan verksamhet än den som omfattas av EU-förordningen (artikel 12.13). Sådan verksam- het kan omfattas av krav på tillstånd och innehålla bestämmelser om skyldighet att inte äventyra soliditet och likviditet (se t.ex. 8 kap. 3 § lagen om värdepappersmarknaden och 6 kap. 1 § lagen om bank- och finansi- eringsrörelse). Det bör därför även föreskrivas att en sanktionsavgift inte får vara så stor att leverantörens skyldigheter enligt andra bestämmelser om soliditet och likviditet äventyras (jfr 25 kap. 9 § tredje stycket lagen om värdepappersmarknaden, 15 kap. 8 § fjärde stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse och prop. 2013/14:228 s. 236). Omräkning från euro till svenska kronor De belopp som en sanktionsavgift ska kunna uppgå till enligt EU:s förord- ning om gräsrotsfinansiering bör anges på motsvarande sätt i den nya kompletteringslagen som i andra lagar på finansmarknadsområdet, dvs. Den högsta sanktionsavgiften ska enligt förordningen kunna uppgå till minst ett belopp i nationell valuta som per mot- 2020/21:206 svarade (artikel 39.2 e och f). Vid genomförandet i svensk rätt av EU-rättsakter har i detta sammanhang i ett flertal fall hänvisats till den valutakurs som motsvarar den s.k. fixingkurs, i äldre lagstiftnings- ärenden benämnd mittkurs, som fastställs av (se t.ex. prop. 2016/17:162 s. 564 och hänvisningarna där) och pub- liceras på webbplats. Det är därför lämpligt att tillämpa denna fixingkurs för omräkning av sanktionsavgiften även enligt EU:s för- ordning om gräsrotsfinansiering. Enligt fixingkursen motsvarade . Eftersom förordningen knyter det högsta beloppet för sanktionsavgiften till eurons kurs ett visst datum kommer omräkningen mellan euro och svenska kronor inte att förändras. Även maximibeloppen på för sanktionsavgifter vid överträdelse av penningtvättslagen bör knytas till fixingkursen den 9 nov- ember 2020. På så vis uppnås enhetlighet mellan sanktionerna i komplet- teringslagen. Omsättning när en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster ingår i en koncern Som framgår ovan ska omsättningen, när en leverantör av gräsrotsfinansi- eringstjänster ingår i en koncern, beräknas utifrån koncernredovisningen. I liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet precis- eras EU-rättsakternas regler om sanktionsavgifter när en juridisk person ingår i en koncern på så sätt att det anges att omsättningen i förekommande fall ska bestämmas utifrån ”motsvarande omsättning på koncernnivå” (se t.ex. 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden). Avsikten är att omsättning från verksamhet i koncernen som redovisas utifrån samma redovisningsregler ska ligga till grund för beräkningen av den högsta sanktionsavgiften (se prop. 2016/17:162 s. 600–602). Bestämmelsen i den nya kompletteringslagen bör utformas på samma sätt. Uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga I flera lagar på finansmarknadsområdet finns det bestämmelser som tar sikte på en situation där en överträdelse av en juridisk person har ägt rum under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (se t.ex. 5 kap. 9 § lagen [2016:1306] med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksför- ordning och 25 kap. 9 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Det anges att i sådana fall får en uppskattning av omsättningen göras. Det är sålunda endast i de fall det, av de skäl som anges i bestämmelserna, inte går att beräkna avgiftens storlek som en uppskattad omsättning får läggas till grund för sanktionsavgiftens storlek. En motsvarande bestämmelse bör införas i kompletteringslagen. 8.7Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om ingripande och vid utövande av tillsynsbefogenheter Regeringens förslag: Vid valet av ingripande och vid utövande av tillsynsbefogenheter enligt den nya kompletteringslagen ska Finans- inspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens inverkan på investerares intressen, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. ska i försvårande riktning beakta om leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster eller den fysiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om den som har begått överträdelsen 1.i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning, och 2.snabbt upphört med överträdelsen eller snabbt verkat för att över- trädelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av Finans- inspektionen. De omständigheter som ska vara styrande vid valet av ingripande ska beaktas även vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Utöver detta ska särskild hänsyn också tas till leverantörens eller den fysiska personens finansiella ställning och den vinst som leverantören eller den fysiska personen gjort till följd av överträdelsen, om den går att bestämma. ska få avstå från ingripande eller utövande av tillsynsbefogenhet om 1.överträdelsen är ringa eller ursäktlig, 2.leverantören eller den fysiska personen i fråga gör rättelse, 3.den fysiska personen verkat för att leverantören gör rättelse, 4.någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åt- gärder mot leverantören eller den fysiska personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller 5.det finns andra särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Alla relevanta omständigheter ska beaktas Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska de behöriga myndig- heterna beakta alla relevanta omständigheter när de fastställer typ och nivå på administrativa sanktioner (artikel 40.1). Detsamma gäller i fråga om tillsynsbefogenheter (artikel 30.2 andra stycket). 2020/21:206 I förordningen anges särskilt att den behöriga myndigheten ska beakta om överträdelsen är uppsåtlig eller om den beror på oaktsamhet. Vidare finns följande, inte uttömmande, uppräkning av omständigheter som ska beaktas (artikel 40.1 a–h). a)Överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet. b)Graden av ansvar hos den fysiska eller juridiska person som är an- svarig för överträdelsen. c)Den finansiella ställning som den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för överträdelsen har, som den framgår av den ansvariga jurid- iska personens totala omsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst och nettotillgångar. d)Storleken på de vinster som gjorts eller de förluster som undvikits av den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för överträdelsen, i den mån dessa kan fastställas. e)De förluster för tredje parter som har orsakats av överträdelsen, i den mån dessa kan fastställas. f)I vilken mån den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för överträdelsen samarbetar med den behöriga myndigheten, utan att det på- verkar behovet av att säkerställa återförande av de vinster som personen har gjort eller de förluster som denna person har undvikit. g)överträdelser som den för överträdelsen ansvariga fysiska eller juridiska personen gjort sig skyldig till. h)Överträdelsens inverkan på investerares intressen. Liknande regler finns i bl.a. direktivet om marknader för finansiella inst- rument, EU:s prospektförordning och EU:s förordning om värdepapper- isering (artikel 72.2, artikel 39.1 respektive artikel 33.2). bestämmelser har i svensk rätt införts i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 2 § första stycket och 2 a §), lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s prospektförordning (5 kap. 8–11 §§) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering (3 kap. 14–17 §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. I EU:s förordning om gräsrotsfinansiering är regeln, i likhet med i EU:s prospektförordning (artikel 39), utformad så att den är riktad till den Det skulle därför kunna förstås som att den är Vid införandet av lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s prospektförordning gjordes dock bedömningen att det, för att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestäm- melserna, är en rimlig utgångspunkt att de omständigheter som anges i den förordningen anges även i lag (prop. 2018/19:83 s. 102–104). bedömning gjordes vid införandet av lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om värdepapperisering (prop. s. 63). Det bör inte göras någon annan bedömning i detta fall än den som gjordes i de lagstiftningsärendena. De omständigheter som anges i EU:s förordning om gräsrotsfinansiering bör därför anges även i den nya För att inte begränsa utrymmet för egna bedöm- ningar och möjligheter att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande, inte uttöm- mande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. att reglera vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndighet eller domstol (se prop. s.237–239). Den systematik som har valts i tidigare lagstiftningsärenden utgår från att det bör stå klart vad som ska vara utgångspunkten vid val av ingripande. Därutöver bör det anges vilka omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken form av ingripande som slutligen ska väljas. Med den utgångspunkten kan de omständigheter som räknas upp i förord- ningen delas in i sådana som är hänförliga till själva överträdelsen, och sådana som är att hänföra till den finansiella situationen hos den som begått den aktuella överträdelsen respektive sådana omständigheter som inträffat före eller efter överträdelsen och som är relevanta att beakta. Med faktorer som är hänförliga till själva överträdelsen bör avses objek- tiva faktorer som överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, överträdelsens inverkan på investerares intressen, överträdelsens allvar och varaktighet och om det finns tredje parter som har orsakats förlust av överträdelsen. Det senare bör, liksom vid tidigare genomförande av liknande regler i EU-rättsakter på finansmarknads- området, motsvaras av uttrycket ”skador som uppstått” (se t.ex. prop. 2015/16:26 s. 104–106). Vid bedömningen av själva överträdelsen bör hänsyn även tas till sådant som i EU:s förordning om gräsrotsfinansiering uttrycks som ”graden av ansvar” (artikel 39.2 b). Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en över- trädelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. Detta innefattar även om över- trädelsen är uppsåtlig eller om den har begåtts av oaktsamhet. Om nämnda faktorer bildar utgångspunkt för valet av ingripande kan därefter det slutliga utfallet påverkas av faktorer som inte är att hänföra till själva överträdelsen. Till sådana omständigheter bör hänföras omfattningen av erhållna fördelar till följd av överträdelsen, tidigare överträdelser och agerandet hos den som begått överträdelsen efter det att överträdelsen avslöjats. Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska samma omständig- heter beaktas vid utövande av tillsynsbefogenheter som vid ingripanden (artikel 30.2 andra stycket). Det bör anges i kompletteringslagen. Finans- inspektionens tillsynsbefogenheter behandlas i avsnitt 7. Omständigheter som bör beaktas särskilt vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek När ingriper genom beslut om sanktionsavgift enligt den nya kompletteringslagen bör inspektionen, vid fastställande av stor- leken på sanktionsavgiften, ta hänsyn till samtliga relevanta omständig- heter, inbegripet de som ska beaktas vid val av ingripande. I fråga om sanktionsavgiftens storlek är det därutöver särskilt relevant att beakta den aktuella personens finansiella ställning och storleken på den vinst som personen gjort till följd av överträdelsen. Ovan föreslås att de omständig- heter som enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering särskilt ska beaktas vid fastställande av val av ingripande ska anges i den nya komplet- teringslagen. För att främja förutsägbarheten och enhetligheten bör även 2020/21:206 de omständigheter som ska beaktas särskilt vid fastställandet av sanktions- avgiftens storlek anges i lagen. Den ansvariga personens finansiella ställning bör enligt EU-förord- ningen indikeras genom den juridiska personens totala omsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst och nettotillgångar (artikel 40.1 c). Liksom anges i förarbetena till motsvarande bestämmelser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning bör andra ekonomiska förhållanden, såsom underhålls- skyldighet i fråga om fysisk person och förmögenhetsförhållanden, kunna beaktas (se prop. 2016/17:22 s. 224). I EU:s förordning om gräsrotsfinansiering anges att de vinster som gjorts eller de förluster som undvikits av den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för överträdelsen ska beaktas (artikel 40.1 d). I likhet med den bedömning som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden bör i bestämmelsen i den nya lagen enbart vinst anges. Den vinst som gjorts avser ett netto- belopp och omfattar de intäkter som erhållits och de förluster som undvikits, dvs. den fördel som erhållits (jfr prop. 2016/17:162 s. 603). Omständigheter som innebär att kan avstå från ingripande För att de administrativa sanktionerna ska vara proportionerliga bör det, liksom i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, i den nya komplet- teringslagen anges att får avstå från ingripande i vissa situationer. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen avstår från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, att personen i fråga gör rättelse, att någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms till- räckliga eller att det annars finns särskilda skäl (se t.ex. 5 kap. 17 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning och 25 kap. 2 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). offentliggöra sanktionsbeslut och lämna Regeringens bedömning: Kravet i EU:s förordning om gräsrots- finansiering att den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslut om administrativa sanktioner och åtgärder kräver inte någon lagstiftnings- Detsamma gäller skyldigheten för den behöriga myndigheten att förse Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten med uppgifter om antalet påförda administrativa sanktioner och vidtagna Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: I EU:s förordning om gräsrots- finansiering ställs det krav på att den behöriga myndigheten ska offentlig- göra beslut om att påföra en administrativ sanktion eller annan administra- tiv åtgärd med anledning av överträdelser av förordningen (artikel 42.1). Besluten ska offentliggöras av den behöriga myndigheten på myndig- hetens webbplats efter att den person som är föremål för beslutet har underrättats om beslutet. Skyldigheten gäller inte för åtgärder av utredningskaraktär. Den behöriga myndigheten ska även offentliggöra information om att ett beslut har överklagats och all senare information om resultatet av ett sådant överklagande. Även eventuella beslut om ogiltig- förklarande av ett tidigare beslut om påförande av en sanktion eller vid- tagande av en åtgärd ska offentliggöras (artikel 42.3). Det som anges om offentliggörande av beslut i EU-förordningen bedöms vara direkt tillämpligt eftersom det är formulerat som en skyldighet för de behöriga myndigheterna och inte för medlemsstaterna. Det är därför inte nödvändigt att vidta några lagstiftningsåtgärder för att det som anges i för- ordningen ska gälla. En fråga som uppkommer är emellertid om ett sådant offentliggörande som beskrivs i förordningen är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess ioffentlighets- och sekretesslagen. Beträffande verk- samhet med tillståndsgivning och tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet gäller sekretess för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos den som inspektionens verksamhet avser och för uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för någon som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med denne (30 kap. 4 §). En leverantör som bedriver verksamhet bestående i placering utan fast åtagande samt mottagande och vidarebefordrande av kundorder beträffande överlåtbara värdepapper och tillåtna instrument för gräsrotsfinansieringsändamål (artikel 2.1 a ii i EU- förordningen) agerar på värdepappersmarknaden och kommer således att omfattas av den sekretessbestämmelsen. Även en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster som förmedlar långivning (artikel 2.1 a i i EU-för- ordningen) omfattas av sekretessbestämmelsen eftersom denne, i egen- skap av professionell mellanhand, agerar på kreditmarknaden och således får anses vara en del av kreditväsendet. Det finns en presumtion för offentlighet enligt den aktuella sekretess- bestämmelsen. EU:s förordning om gräsrotsfinansiering förutsätter offentliggörande av beslut om att påföra en administrativ sanktion eller annan administrativ åtgärd. Offentliggörandet ska åtminstone innehålla information om överträdelsens typ och art och identiteten på de fysiska eller juridiska personer som är ansvariga (artikel 42.1). Förordningen tillåter dock att besluten offentliggörs anonymiserat, bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportionell skada för den berörda personen (artikel 42.2 b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 42.2 c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 42.2 a). Mot denna bakgrund finns det skäl att dra slutsatsen att den sekretess som föreskrivs i offentlighets- och sekretesslagen inte utgör hinder för att offentliggöra besluten på det sätt som krävs enligt förordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet och EU:s förordning om värdepapperscentraler (prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2015/16:10 s. 244 f.). 2020/21:206 Eftersom kravet på offentliggörande av beslut också gäller sådana beslut som rör fysiska personer, uppkommer även frågan om gällande regelverk angående hantering av personuppgifter hindrar att kraven i EU:s förord- ning om gräsrotsfinansiering uppfylls. I EU-förordningen anges att vid varje behandling av personuppgifter som görs inom ramen för dess tillämpningsområde ska behöriga myndigheter utföra sina uppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (artikel 36 första stycket). Även den ovan nämnda möjligheten som finns enligt förordningen att offentlig- göra beslut i anonymiserad form innebär ett skydd för personuppgifter. Detta innebär sammantaget att gällande regelverk angående hantering av personuppgifter inte innebär något hinder för kraven på offentliggörande av beslut. I EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ställs det också krav på att den behöriga myndigheten ska förse med uppgifter i aggregerad form om alla beslut om administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder (artikel 43.1). Reglerna bedöms vara direkt tillämpliga eftersom kravet är formulerat som en skyldighet för de be- höriga myndigheterna och inte för medlemsstaterna. Det är därför inte nödvändigt att vidta några lagstiftningsåtgärder för att det som anges i för- ordningen ska gälla. Betalning, preskription och verkställighet Regeringens förslag: En sanktionsavgift som tas ut med stöd av den nya kompletteringslagen ska betalas efter det att ett beslut om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller sanktionsföre- läggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller Om sanktionsavgiften inte betalas , ska beslutet om sanktionsavgift få verkställas enligt utsökningsbalken och ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Sanktionsavgift som beslutats ska falla bort i den utsträckning verk- ställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I EU:s förordning om gräsrots- finansiering finns det inte några regler om betalning av sanktionsavgifter, preskription och verkställighet. Medlemsstaterna har således frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. ning, preskription och verkställighet bör i den nya kompletteringslagen utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. 25 kap. 25–28 §§ lagen om värdepap- persmarknaden, 5 kap. 22–26 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 8 och 10–13 §§ lagen [2012:735] med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförord- Enligt dessa bestämmelser ska en avgift betalas till Finansinspek- tionen efter det att ett beslut om avgiften har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas inom , ska lämna den obetalda avgiften för indriv- Prop. 2020/21:206 ning. beslut får verkställas enligt utsökningsbalken. Innebörden av dessa bestämmelser är att det inte krävs något domstols- avgörande för att driva in en avgift som är obetald och förfallen till betal- ning och att mål om sanktionsavgift handläggs som allmänt mål hos (se 1 kap. 6 § och 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Samma ordning bör gälla för beslut om sanktions- avgifter enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering. Motsvarande bestämmelser bör därför tas in i den nya kompletteringslagen. När det gäller frågan om preskription anges i bestämmelserna i ovan nämnda lagar att en sanktionsavgift som beslutats faller bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett (se t.ex. 5 kap. 25 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning). Samma preskriptionstid bör gälla för de nu aktuella sanktionsavgift- erna.