prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — Inom EU pågår förhandlingar om det gemensamma europeiska asylsystemet vilket bl.a. innefattar att harmonisera medlems- staternas tillståndstider för uppehållstillstånd för skyddsbehövande. Förhandlingarna är inte avslutade men i det senaste förslaget till skydds- grundsförordning som antogs av före- slås alltjämt en ordning med differentierade tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. De riktlinjer från kommissionen som flera remissinstanser hänvisar till handlar om tillämpningen av familje- återföreningsdirektivet och inte det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Förslaget om en skyddsgrundsförordning presenterades dessutom först efter riktlinjernas tillkomst. Syftet med förslagen i denna proposition är som framhållits ovan att säkerställa ett långsiktigt hållbart, humant, rättssäkert och effektivt regel- verk som är i linje med och som inte väsentligen avviker från regelverken i de andra EU-länderna. Kommitténs förslag om differen- tierade tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande motsvarar som framgår ovan vad som gäller enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och flera medlemsländer beviljar också alternativt skyddsbehövande ett kortare tillstånd än flyktingar vid det första besluts- tillfället. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. , Asylrättscentrum, och missioner, att den av kommittén föreslagna ordningen med olika tillstånds- tider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande, som också gäller enligt den tillfälliga lagen, bör genomföras. Längden på tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande Enligt kommitténs förslag ska en flykting beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det vara tidsbegränsat och gälla . När det gäller alternativt skyddsbehövande föreslår kommittén att de ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det vara tidsbegränsat och gälla . För både flyktingar och alternativt skyddsbehövande kan dock en kortare giltighetstid bestämmas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Flera remissinstanser är kritiska till kommitténs förslag och anser att giltighetstiderna borde vara längre eller i vart fall motsvara de genom- snittliga tillståndstiderna inom EU. De föreslagna giltighetstiderna är dock i linje med bestämmelserna i både det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning. Även om det finns många medlemsländer i EU där tillstånd beviljas med längre giltighetstider än de nu föreslagna finns det flera länder där flyktingar beviljas treåriga uppehållstillstånd och alternativt skyddsbehövande beviljas ett- eller tvååriga uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. Kommitténs förslag i denna del avviker därmed inte heller väsentligen från regelverken i de andra EU-länderna. Flera remissinstanser, t.ex. och RFSL, är särskilt kritiska till förslaget om att giltighetstiden för ett uppehållstillstånd för en alternativt skyddsbehövande ska vara 13 månader vid första besluts- tillfället, bl.a. med hänvisning till att det är negativt för den långsiktiga etableringen av nyanlända. En giltighetstid kan medföra negativa konsekvenser. kan den möjlighet till permanent uppehållstillstånd med tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslås enligt regeringens mening utgöra en drivkraft att komma i arbete och skaffa egen försörjning. Några remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset, anför att korta tillståndstider kan medföra att vårdinsatser begränsas eller nekas. Precis som påpekar är det viktigt att hälso- och sjukvården är väl insatt i vilken vård personer med tids- begränsade uppehållstillstånd ska erbjudas. Förslaget om en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel innebär enligt regeringens uppfattning att de eventuella oklarheter som funnits i detta avseende bör minska. Svenska Röda Korset anser att ett uppehållstillstånd som beviljas vid en förlängningsansökan bör gälla för både flyktingar och alternativt skyddsbehövande. I propositionen föreslås att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas först med tidsbegränsat uppehållstillstånd och endast i samband med att ett tids- begränsat uppehållstillstånd löper ut. Om ett uppehållstillstånd som beviljas vid en förlängning skulle ha en längre giltighetstid som Svenska Röda Korset föreslår skulle det innebära att alternativt skyddsbehövande får vänta innan en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas jämfört med kommitténs förslag. Enligt regeringens mening bör ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid förlängningstillfället därför gälla , både för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. 2020/21:191 Som flera remissinstanser påpekar är barn särskilt utsatta. Flera länder i EU har dock en ordning med uppehållstillstånd med kortare giltighetstid vid första beslutstillfället och de föreslagna giltighetstiderna ligger även i linje med det senaste förslaget till skyddsgrundsförordning. Ett regelverk som inte väsentligen avviker från övriga EU-länders bidrar till en jämnare fördelning inom EU vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för att ge de barn som kommer till ett bra mottagande. Samma resonemang som redovisas ovan rörande de intresseavvägningar som blir aktuella avseende barns rättigheter gör sig därmed gällande även i denna del. Flera remissinstanser påpekar även att förslaget kan leda till att familje- medlemmar kan komma att ha uppehållstillstånd med olika giltighetstid. Regeringen har tidigare bedömt att det är förenligt med EU-rätt och internationell rätt att medlemmar ur en och samma familj ges olika status (prop. 2015/16:174 s. 31). Enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska en familj hållas samman. Det är dock inte nödvändigt enligt direktivet att familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd med samma giltighetstid. I de undantagsfall där det finns en risk för familjesplittring på ett sätt som står i strid med direktivet finns en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter (se vidare avsnitt 9.1). Sammanfattningsvis anser regeringen att de av kommittén föreslagna giltighetstiderna är väl avvägda för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart regelverk som inte väsentligen avviker från övriga EU-länders. Som påpekar bör det även fortsättningsvis finnas en möjlighet att ompröva ett uppehållstillstånds giltighetstid för en sökande som beviljas statusförklaring under gällande tillståndstid (5 kap. 1 a § UtlL). Till skillnad från i kommitténs förslag föreslås därför inte några ändringar i den delen. Möjlighet till permanent uppehållstillstånd Även i en ordning där tidsbegränsade uppehållstillstånd utgör huvudregel anser regeringen att det måste vara möjligt för en person att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Kommittén föreslår att en skyddsbehövande som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd om vissa krav är uppfyllda samt att en ansökan härom endast ska kunna beviljas i samband med att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut. Vissa remissinstanser anser att det måste vara möjligt att beviljas permanent uppehållstillstånd under pågående giltighetstid. Regeringen anser, i likhet med vad kommittén föreslår, att ett permanent uppehållstillstånd endast ska kunna beviljas i samband med en prövning av en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd. Vissa remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i och Förvalt- ningsrätten i , efterfrågar klargöranden om när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska få göras. Eftersom det föreslås att ett permanent uppehållstillstånd endast ska kunna beviljas efter att ett tids- begränsat uppehållstillstånd löper ut konstaterar regeringen att en sådan ansökan av naturliga skäl kommer att behöva göras i samband med en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Regeringen anser inte att detta behöver regleras särskilt. Om en ansökan om permanent uppehållstillstånd trots det inkommer än i samband med en förläng- ningsansökan, får den i sedvanlig ordning hanteras i enlighet med vad som gäller allmänt på förvaltningsrättens område. Enligt regeringens mening är kommitténs förslag att det ska krävas med tidsbegränsat uppehållstillstånd innan ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas väl avvägt och anpassat till det regelverk som föreslås när det gäller tillståndstidernas längd. Till skillnad från Företagarna anser regeringen att det är tiden med uppehållstillstånd och inte antalet förlängningstillfällen som ska vara styrande. Enligt kommitténs förslag utgör bestämmelsen om permanent uppe- hållstillstånd inte en grund för uppehållstillstånd utan den möjliggör endast att ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas istället för ett tids- begränsat tillstånd om vissa krav är uppfyllda. Utöver att uppfylla de särskilda krav som gäller för permanent uppehållstillstånd krävs alltså att det finns en grund för uppehållstillstånd för att permanent uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas. Lagrådet anser att detta är tillräckligt reglerat i lagtexten genom att det anges att utlänningen ska vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Regeringen anser dock att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att även förutsättningarna för uppehållstillstånd i 5 kap. 1 § ska vara uppfyllda för att ett permanent uppehållstillstånd ska beviljas. En ansökan om permanent uppehållstillstånd kommer därmed att hanteras inom ramen för ärendet om uppehållstillstånd där rättstillämparen först måste ta ställning till om kraven för uppehållstillstånd är uppfyllda och därefter vilken giltighetstid som ska gälla för uppehållstillståndet, dvs. om det ska vara permanent eller tidsbegränsat. En ansökan om permanent uppehållstillstånd handlar alltså enbart om uppehållstillståndets giltighets- tid och det bör därmed inte bli fråga om två parallella processer i den bemärkelse som befarar. görs sådana prövningar, t.ex. vid en prövning om ett uppehållstillstånd ska tids- begränsas enligt 5 kap. 7 § UtlL. När det gäller frågan om vilken tillståndstid som kan tillgodoräknas vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd efterfrågar några remiss- instanser förtydliganden av om även tid med tidsbegränsat uppehålls- tillstånd på någon annan grund ska kunna tillgodoräknas. I likhet med kommittén anser regeringen att en alternativt skyddsbehövande som tidigare haft tidsbegränsat uppehållstillstånd på en annan grund bör få tillgodoräkna sig denna tillståndstid. Enligt regeringens mening bör detsamma även gälla för en flykting. Som kommittén föreslår bör även skyddsbehövande som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen få tillgodoräkna sig vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd. Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att detta framgår med tillräcklig tydlighet i lagtexten genom kravet på att en skyddsbehövande ska ha haft tids- begränsat uppehållstillstånd . Vissa remissinstanser anser att det bör förtydligas om och i så fall under vilka förutsättningar en skyddsbehövande som har haft ett kortare uppehållstillstånd på grund av tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Regeringen anser i likhet med kommittén att dessa personer inte ska hamna i ett bättre läge när det gäller möjligheten att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Även för dessa personer bör det 2020/21:191 därmed krävas tidsbegränsat uppehållstillstånd innan ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas. Regeringen noterar dock att i de fall ett sådant uppehållstillstånd har tidsbegränsats på grund av tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen men det inte längre finns sådana hänsyn ska en prövning av om kraven för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda göras vilket också inkluderar en prövning av utlänningens vandel. Lagrådet anser att det tydligare bör framgå av lagtexten vad det får för följd för möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd att det finns tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Regeringen anser dock att det redan framgår med tillräcklig tydlighet i bestämmelsen i lagrådsremissens lagförslag att ett permanent uppehållstillstånd inte ska beviljas i sådana fall. Som uppmärksammar kan det finnas skydds- behövande som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen och som kommer att kunna ansöka om permanent uppehållstillstånd både enligt utlänningslagen och enligt lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå som träder i kraft . Kraven för att kunna beviljas permanent uppehållstill- stånd enligt dessa regelverk skiljer sig åt. I de fall en utlänning omfattas av båda bestämmelserna bör en ansökan om permanent uppehållstillstånd i första hand prövas enligt bestämmelserna i utlänningslagen. Enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket UtlL ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får enligt den regeln inte bifallas efter inresan. Eftersom ett permanent uppe- hållstillstånd förutsätter att utlänningen har haft tidsbegränsat uppehålls- tillstånd och att det fortsatt finns en grund för uppehållstillstånd bedömer regeringen att det inte finns behov av ändringar i denna del för att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna bifallas efter inresa. 7.1Särskilda krav för permanent uppehållstillstånd Regeringens förslag: Ett permanent uppehållstillstånd ska endast få beviljas om utlänningen kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vad som avses med försörjningsförmåga. Regeringens bedömning: Det bör införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas men dessa krav bör samordnas med kommande förslag om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap. Det bör även finnas möjligheter att göra undantag från dessa krav. Regeringen avser att återkomma till med författningsförslag i denna del. De gällande kraven på försörjning och vandel för att en utlänning ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i och därmed få ett permanent uppehållstillstånd bör inte ändras. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslår att det även ska införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehålls- tillstånd ska få beviljas. Därtill föreslår kommittén att det ska krävas att den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt i ska uppfylla de krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap samt vandel som kommittén föreslår ska gälla för att permanent uppehållstillstånd ska få beviljas. Remissinstanserna: Många remissinstanser, t.ex. Amnesty Inter- national, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), , och Svenska Röda Korset avstyrker eller är negativt inställda till förslaget att det ska införas krav för permanent uppehållstillstånd som huvudregel. Som skäl framförs bl.a. att det är individers skyddsskäl som ska vara den avgörande faktorn när det gäller möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd. Flertalet remiss- instanser, bl.a. kommun, Företagarna, kommun och kommun tillstyrker, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på förslaget att permanent uppehållstillstånd endast ska få beviljas om vissa krav är uppfyllda. När det gäller förslaget om krav på språk- och samhällskunskaper är det flera remissinstanser, t.ex. , Arbetsförmed- lingen, och kommun som anser att förslagen är ofullständiga eller att de behöver utredas ytterligare innan kraven kan träda i kraft. föredrar en ordning där språkkrav ställs i samband med ansökan om medborgarskap och Kommuner och Regioner (SKR) ifrågasätter om det är motiverat utifrån ett resurs- perspektiv att uppställa språk- och samhällskunskapskrav för både permanent uppehållstillstånd och medborgarskap då dessa prövningar kan ske inom en tidsram . SKR anser också, i likhet med Svenska Röda Korset, att förslaget bör samordnas med förslagen som utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnar. När det gäller försörjningskravet för permanent uppehållstillstånd är det många remissinstanser, t.ex. , kommun och kommun som tillstyrker förslaget eller som inte framför några synpunkter på det. Några remissinstanser avstyrker dock förslaget, däribland () som anser att det kan leda till att går miste om värdefull kompetens och att nyanlända med högre utbildning tränger undan nyanlända med kortare utbildning från jobb med kortare utbildningskrav. Vissa remissinstanser, t.ex. Arbetsförmedlingen och kommun efterfrågar klargöranden kring vilka inkomster och vilken typ av anställning som krävs för att uppfylla försörjningskravet. FARR anser att arbetslöshetsersättning och sjukpenning samt studiemedel vid heltidsstudier bör kunna beaktas medan Företagarna anser att det bör förtydligas att även andra inkomster från 2020/21:191 näringsverksamhet än lön kan beaktas. Justitiekanslern anser att det av lagtexten klart bör framgå om försörjningskravet ska vara uppfyllt vid ansökningstidpunkten eller om sökanden ska ha uppfyllt försörjnings- kravet även innan ansökan ges in och undrar också om försörjningskravet ska vara uppfyllt även i fråga om sökandens eventuella familj som befinner sig i . anför att ett tydligt utformat försörjningskrav ökar förutsättningarna för en förenklad hand- läggning En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget om att uppställa krav på vandel för permanent uppehållstillstånd. Vissa remissinstanser såsom avstyrker dock förslaget. Svenska Röda Korset framför att ett vandelskrav i sig kan anses rimligt men ifrågasätter, i likhet med , om det är lämpligt att i så stor utsträckning överlämna tolkningen av kravet till rättstillämparen. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , och Asylrättscentrum anser att vandelskravet behöver utredas ytterligare eller efterfrågar klargöranden och vägledning gällande hur det ska tillämpas. FARR anför att om ett vandelskrav ska gälla så bör det vara reserverat för grövre brottslighet. Civil Rights Defenders anser att det måste finnas karenstider för hur länge ett misskötsamt leverne ska tas i beaktande av rättstillämparen och Asylrättscentrum anser att det bör finnas en möjlighet till omprövning av vandelskravet i vissa fall. efter- frågar klargöranden dels om en proportionalitetsbedömning ska göras vid prövningen av det föreslagna vandelskravet likt den som görs vid en prövning enligt 5 kap. 17 och 17 a §§ UtlL, dels om brottslighet begången utomlands ska påverka bedömningen av om vandelskravet är uppfyllt. Några remissinstanser, t.ex. och framhåller att misstankar om brottslighet inte bör kunna beaktas vid prövningen av vandelskravet. Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt när det gäller förslaget om att samma krav på försörjning och vandel som föreslås för permanent uppehållstillstånd även ska gälla för de som ansöker om ställning som varaktigt bosatt. avstyrker förslaget om att uppställa krav för permanent uppehållstillstånd för varaktigt bosatta i dess helhet och avvisar förslaget om att den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt ska uppfylla krav på språk- och samhällskunskap. Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum och FARR påpekar att vandelskravet måste överens- stämma med det vandelskrav som följer av . Även Migrations- verket anser att det finns en risk för att det föreslagna vandelskravet inte är förenligt med . Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör införas särskilda krav för att permanent uppehållstillstånd ska Utlänningslagen innehåller inte några bestämmelser om särskilda krav för Sådana krav finns däremot i den tillfälliga För att en skyddsbehövande ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd enligt den lagen krävs som huvudregel en anställning som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Även en utlänning som kan försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet kan beviljas permanent uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen (17 §). Kommittén föreslår att tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara huvud- regel och att det ska införas särskilda krav för att permanent uppehålls- tillstånd ska få beviljas. Det ska krävas kunskaper i svenska och samhälls- kunskap, att utlänningen kan försörja sig och att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget att införa särskilda krav för permanent uppehållstillstånd och anför bl.a. att skyddsskäl bör vara den avgörande faktorn när det gäller möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd. Ett permanent uppehållstillstånd innebär flera fördelar jämfört med ett tidsbegränsat tillstånd. Det är bl.a. giltigt så länge personen som innehar tillståndet bor kvar i och det kan bara återkallas i särskilda fall, t.ex. om personen har begått ett allvarligt brott. Flera andra medlemsländer i EU uppställer krav för permanent uppehållstillstånd och som regeringen anför ovan bör regelverk framöver vara i linje med regelverken i övriga länder i EU. Som regeringen har konstaterat har sannolikt möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd vid första beslutstillfället varit en faktor som har bidragit till att har ansetts vara ett land som är mer attraktivt för asylsökande jämfört med andra länder i EU (jfr prop. 2015/16:174 s. 29). Regeringen anser därför, till skillnad från t.ex. , Civil Rights Defenders och Svenska Röda Korset, att det bör uppställas särskilda krav för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. I likhet med kommittén anser regeringen att kraven för permanent uppehållstillstånd inte bara bör gälla skyddsbehövande utan även andra utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd, t.ex. studerande och arbetskraftsinvandrare. För att underlätta för tillämparen och allmänheten bör det i de relevanta bestämmelserna införas upplys- ningsbestämmelser om att det finns bestämmelser om särskilda krav för permanent uppehållstillstånd. När det gäller frågan om vilka särskilda krav som ska ställas gör regeringen följande överväganden. Kommittén föreslår att det ska uppställas språk- och samhällskunskaps- krav för permanent uppehållstillstånd. Kommittén konstaterar dock att det inte finns möjlighet att inom ramen för kommitténs arbete ta fram ett fullständigt förslag på hur språk- och samhällskunskapskraven ska utformas och hur kontrollen av dessa ska genomföras, eftersom ett sådant förslag bl.a. är beroende av vilka förslag utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap (Ju 2019:08, USSMA) kommer att lämna. Kommittén föreslår därför att denna fråga ska beredas vidare inom , samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska 2020/21:191 ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av språk- och samhällskunskapskraven. Flera remissinstanser påpekar att frågan om språk- och samhälls- kunskapskrav behöver utredas ytterligare.