prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Denna kostnadsökning och effektivitetsminskning beror på att direktivet endast tillåter att verksamheter med 50 till och med 249 arbetstagare inom den privata sektorn får dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion (artikel 8.6). 17.2.2 Påverkan på konkurrensförhållanden För att minska påverkan på konkurrensförhållandena föreslås att vissa av lagens bestämmelser om interna kanaler och förfaranden ska vara semidispositiva, dvs. att det ska vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från vissa av lagens bestämmelser. Det kan t.ex. finnas behov av att utforma de interna rapporteringskanalerna på olika sätt beroende på aktuell bransch och de personalkategorier som är verksamma i branschen. Genom kollektivavtalsreglering har parterna möjlighet att enas om förtydliganden och preciseringar i förhållande till lagens regler så att regleringen bättre passar den egna verksamheten. Det skulle t.ex. kunna gälla vilka personer som inom ett visst kollektivavtalsområde ska kunna rapportera via rapporteringskanalerna eller vilken information om rapporteringsförfarandena som ska finnas tillgänglig. Verksamheter bör ges frihet att själva bestämma den närmare utform- ningen av de interna rapporteringskanalerna och förfarandena i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. heterna möjlighet att anpassa rapporteringsförfarandena efter verksam- hetens specifika förutsättningar. Regeringen har i möjligaste mån strävat efter ett minimigenomförande för att inte försvåra för företag att träda in på marknaden och för att minska påverkan på konkurrensförhållandena. Skydd för rapporterande personer är nödvändigt för att stärka kontrollen av efterlevnaden av regelverket för offentlig upphandling. av upphandlingsregler skapar snedvridningar av konkurrensen och skapar Prop. 2020/21:193 ojämlika konkurrensvillkor för alla företag i unionen. rapportering om överträdelser av bl.a. upphandlingsregler kommer därmed att ha en positiv effekt för konkurrensförhållandena. Förslaget kommer att skydda legitima konkurrensförutsättningar, göra det svårare att konkurrera genom att dölja missförhållanden och därmed skapa en jämnare spelplan i EU. Genomförande av direktivet kommer att medföra en liknande reglering inom hela EU. Dock ger direktivet ett visst handlingsutrymme vilket inne- bär att vissa skillnader kan komma att finnas mellan länderna. Av de kontakter som har hafts gällande genomförande av direktivet verkar det som att de flesta av EU:s medlemsstater resonerar på liknande sätt vad gäller det horisontella genomförandet för att undvika svåra gräns- dragningar. Det förhållandet att har valt att utsträcka direktivets materiella tillämpningsområde torde därför inte leda till en nackdel i konkurrenshänseende jämfört med andra länder inom EU. Utanför EU kommer inte samma regler gälla. Det ska dock framhållas att mindre företag inte omfattas av det föreslagna regelverket. Vidare är bedömningen att medelstora och stora företag kommer att kunna hantera de kostnader som uppstår i samband med att inrätta interna visselblåsarkanaler, särskilt med beaktande av de positiva effekter sådana funktioner även kan ge företagen. Vidare skulle en högre skyddsnivå än den som följer av direktivet, kunna leda till ökade kostnader som hade kunnat göra det svårare för svenska företag att konkurrera med utländska företag. Regeringen har dock gjort bedömningen att den svenska skyddsnivån inte bör i princip vara högre än den skyddsnivå som framgår av direktivets miniminormer. Begreppet rättslig enhet kan komma att tolkas olika av medlemsstaterna, bl.a. för att staterna har olika associationsrättsliga och förvaltningsrättsliga strukturer och traditioner. Även om regeringen, med särskilt beaktande av skäl 55, tolkar direktivet som att en rättslig enhet inte motsvarar en koncern i direktivets mening, utan att varje bolag som ingår i koncernen utgör en egen rättslig enhet, kan det inte uteslutas att andra medlemsstater gör en annan tolkning. Det förhållandet att medlemsstaterna kan tolka begreppet på olika sätt innebär att den administrativa bördan för koncerner kan variera mellan medlemsstaterna. Det kan därför finnas anledning att bevaka hur de olika medlemsstaterna kommer att tolka begreppet och även om det kommer något klargörande i tolkningsfrågan från EU- domstolen. 17.2.3Särskilda hänsyn till små företag Kravet på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden gäller enligt direktivet för rättsliga enheter i den privata sektorn med 50 eller fler arbetstagare. Efter en lämplig riskbedömning får dock medlemsstaterna kräva att även rättsliga enheter i den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare inrättar sådana kanaler och förfaranden. Regeringen har föreslagit att verksamhetsutövare inom den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare inte ska omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. 2020/21:193 små företag behålla möjligheten att själva avgöra om det finns ett behov av att införa interna rutiner för rapportering. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna lagen kommer att ha en mycket liten påverkan på dessa företag vad gäller själva kostnaden för att ha visselblåsarfunktionen. Dock kommer även rapporterande personer som arbetar på små företag att omfattas av ett starkare skydd genom regeringens förslag, vilket kan tänkas få viss påverkan. Enligt företagsregister fanns det drygt 1,2 miljoner företag med färre än 50 anställda. Krav på interna rapporteringskanaler även för små företag Ett alternativ hade varit att föreslå att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden även skulle omfatta verksam- hetsutövare i den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare, vilket direktivet ger utrymme för. Mindre verksamhetsutövare har i regel inte någon särskild organisation eller några särskilda rutiner för regelefterlevnad. Sannolikt skulle det således för de flesta av dem krävas stora insatser för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Dessutom skulle en sådan skyldighet ofta medföra en begränsad nytta för dem eftersom mängden rapporter om överträdelser hos mindre verksamhetsutövare kan antas vara högst begränsad. Det innebär att skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden får anses utgöra en omotiverad administrativ börda och medföra omotiverat höga kostnader i förhållande till den eventuella nyttan. Därtill kommer att det kan vara svårt att skydda identiteten på rapporterande personer och andra enskilda i en mindre organisation. Regeringen har därför gjort bedömningen att möjligheten enligt artikel 8.7att utsträcka skyldigheten till privata verksamheter med färre än 50 arbetstagare inte bör utnyttjas. Även tidigare anställda ska ha möjlighet att rapportera Ett alternativ hade varit att möjliggöra rapportering i de interna rapporteringskanalerna även för t.ex. personer som har varit anställda och för personer som ännu inte har börjat i verksamheten. Ett sådant förslag hade dock sannolikt kunnat upplevas som mycket betungande för många verksamheter. En verksamhetsutövare skulle behöva bevaka vilka som har varit anställda i verksamheten enbart för att ge dessa tillgång till rapporteringskanalerna. Det skulle dessutom kräva en omfattande registrering av personuppgifter och administration. Regeringen anser därför att det skulle innebära en allt för betungande administrativ börda som inte kan motiveras av den samhällsnytta som rapportering från bl.a. tidigare anställda skulle kunna innebära. Regeringen har därför gjort bedömningen att personer som rapporterar information om missförhållanden efter det att personen har slutat inom verksamheten, respektive innan personen har börjat inom verksamheten, inte ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna och förfarandena. 17.3.1Interna rapporteringskanaler och förfaranden Förslaget innebär att verksamhetsutövare inom staten med 50 eller fler anställda kommer att vara skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Inom den offentliga sektorn är utgångspunkten i direktivet att samtliga verksamheter omfattas av kravet, förslaget är dock att utnyttja direktivets undantag för myndigheter med färre än 50 arbetstagare. Det är dock möjligt att även små myndigheter väljer att inrätta särskilda interna visselblåsarkanaler med anledningen av genomförandet av direktivet. Det fanns enligt myndighetsregistret hos 458 statliga myndigheter i . Myndigheterna fördelade sig enligt följande: 249 statliga förvaltningsmyndigheter inklusive , 5 myndigheter under , 3 statliga affärsverk, 6 AP-fonder, 83 domstolar inklusive och 112 svenska utlandsmyndigheter. Dessutom är regeringen en egen myndighet. Den största myndigheten är med nästan 32 000 anställda, följt av Försvarsmakten med drygt 20 000 anställda. Andra stora myndigheter är Arbetsförmedlingen, , och som alla har fler än 10 000 anställda. Myndigheter med befintliga interna visselblåsarfunktioner Det har blivit mer vanligt förekommande att myndigheter inrättar interna visselblåsarfunktioner. På regeringens uppdrag kartlade Statskontoret hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsar- funktioner. Av Statskontorets kartläggning framgick att av myndigheterna under regeringen hade någon form av intern visselblåsarfunktion. Antalet myndigheter med visselblåsarfunktioner hade ökat i jämn takt . Visselblåsarfunktioner var vanligast bland de större myndigheterna. Universitet och högskolor var en grupp av myndigheter där visselblåsarfunktioner var relativt vanliga, medan det motsatta gällde för domstolarna. Bland de myndigheter som har visselblåsarfunktioner ligger ansvaret ofta hos internrevisionen, chefsjuristen, säkerhetschefen eller hos personalavdelningen. Även om långt ifrån majoriteten av myndigheterna har en regelrätt visselblåsarfunktion har många myndigheter någon slags funktion som syftar till att säkerställa regelefterlevnad och följa upp interna missför- hållanden. Myndigheters ledning ska enligt myndighetsförordningen se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Myndigheten ska vidta åtgärder om det finns risk för att den inte kommer att uppnå detta krav. Det gäller exempelvis om det finns en risk för att verksamheten kan komma att utsättas för otillbörlig påverkan eller andra oegentligheter. Myndighetens åtgärder för att hantera korruptionsrisker bör enligt regeringen vara en del av internrevisionens löpande granskningsarbete. Staten ska enligt budgetlagen (2011:203) eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Kravet gäller för alla myndigheter. Om missförhållanden inom en myndighet kommer fram och åtgärdas kan det bidra till att myndigheten använder skattebetalarnas pengar på ett mer effektivt sätt. 2020/21:193 Trots att det finns interna visselblåsarfunktioner eller andra system för regelefterlevnad hos ett flertal myndigheter så kommer förslaget att medföra vissa ökade kostnader då de inrymmer ett detaljerat regelverk som ställer specifika krav på hur rapporteringskanalerna och förfarandena ska vara utformade och hur uppföljning och återkoppling ska ske. Positiva effekter av visselblåsning En intern visselblåsarfunktion kan bidra till att bryta en tystnadskultur inom en organisation. Den kan även ha en viktig symbolisk betydelse för att visa att myndighetens ledning tar frågor om korruption och andra oegentligheter på allvar. Visselblåsarfunktionen kan därmed stärka förtroendet för myndigheten och den statliga förvaltningen. Visselblåsning kan även ge ekonomisk nytta genom att avslöja, åtgärda och förhindra missförhållanden som kan medföra kostnader eller förlorade intäkter för verksamheten. Det kan även indirekt leda till att arbetstagarnas sociala och organisatoriska arbetsmiljö förbättras och därmed kan offentliga utgifter i form av bl.a. sjukpenning reduceras (jfr Verdien av varsling, utredning for Varslingsutvalget og Arbeids- og social- departementet, Economics, 2017). I Statskontorets kartläggning framgår att syftet med vissel- blåsarfunktioner enligt myndigheterna var att främst att upptäcka och motverka oegentligheter som rör myndighetens intressen, något färre angav att motverka korruption i myndigheten. Drygt hälften av myndig- heterna angav att syftet var att öka allmänhetens förtroende för myndig- heten, att upptäcka och motverka diskriminering och trakasserier respektive att öka öppenheten i myndigheten. Vilka kostnader kommer att uppstå för myndigheter för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden? I Statskontorets undersökning finns en redogörelse för antal ärenden och kostnader för visselblåsarfunktioner hos vissa myndigheter. Pensions- myndigheten fick inte in någon anmälning, medan Transportstyrelsen hade ungefär 85 , varav 8 behandlades. I undersökningen uppskattades kostnaderna för visselblåsarfunktionen till mellan och . Dessa avsåg dock endast direkta kostnader för t.ex. tekniska lösningar och inkluderade inte personalens tid. Som har nämnts krävs det inte någon särskild teknisk lösning för att uppnå den föreslagna lagens krav och regeringen har därför inte räknat med en sådan kostnad vid uppskattningen. Även myndigheter har möjlighet att anlita utomstående leverantörer för att hantera hela eller delar av den interna visselblåsarfunktionen. Som angetts ovan har myndigheter uppgett till Statskontoret att detta har inneburit en årlig kostnad som har understigit . Regeringen bedömer att i stort sett samma resonemang och kostnads- beräkning är relevant för myndigheternas inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden som för medelstora och stora företag, se avsnitt 17.2.1. Med samma förutsättningar som angetts ovan skulle de initiala kostnaderna för respektive myndighet kunna uppskattas till cirka 19 000–och de löpande kostnaderna för respektive Prop. 2020/21:193 myndighet till cirka 15 000–. En skillnad jämfört med verksamhetsutövare inom privat sektor är dock att myndigheter har en reglerad skyldighet att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att vidta åtgärder för att uppnå detta. Vidare ställer budgetlagen krav på att myndigheter efter- strävar hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Som en följd av dessa krav finns i stor utsträckning redan utpekade funktioner och anställda som ska hantera oegentligheter hos myndigheterna, även om det inte sker inom ramen för en intern visselblåsarfunktion. En intern visselblåsarfunktion kan då i vissa fall närmast ses som ett sätt att mer strukturerat organisera detta arbete. Även av denna anledning är det förenat med svårigheter att uppskatta vilka eventuella merkostnader som uppstår med anledning av de krav som våra förslag innebär. Några remissinstanser har anfört att kostnaderna är för lågt räknade i konsekvensanalysen. Det framhålls att det kommer att innebära ytterligare administrativa kostnader eller att det är svårt att förutse vad förslaget kommer att innebära i fråga om resurser och kostnader. Vidare har det anförts att det inte är självklart att de ökade kostnaderna i samband med inrättade av interna visselblåsarkanaler ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Som ovan nämnts kan dock visselblåsning ge ekonomisk nytta genom att avslöja, åtgärda och förhindra missförhållanden som kan medföra kostnader eller förlorade intäkter för verksamheten. Detta kan bidra till effektiviseringar och därigenom minskade kostnader på . Om missförhållanden inom en myndighet kommer fram och åtgärdas kan det bidra till att myndigheten använder skattebetalarnas pengar på ett mer effektivt sätt. Interna rapporteringskanaler och förfaranden kan ses som ett sätt att effektivt fånga upp indikationer på att det finns missförhållanden i verksamheten. Inrättande av en sådan funktion behöver därmed inte enbart ses som en kostnad som belastar verksamheten, utan det kan i stället bidra till underlag för att utveckla och effektivisera verksamheten. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att förslaget bör rymmas inom befintliga ramar och hanteras genom omprioritering av befintliga resurser. 17.3.2Externa rapporteringskanaler och förfaranden Regeringen föreslår att en statlig myndighet som regeringen har utsett inom ett visst ansvarsområde är skyldig att bl.a. ha externa rapporteringskanaler för rapportering och uppföljning. Det föreslås att regeringen även får meddela föreskrifter som ska gälla för behöriga myndigheter. Regeringens bedömning är att förslaget bör rymmas inom befintliga ramar. Konsekvenser för de externa kanalerna får hanteras i en annan ordning. Avsikten är att regeringen ska utse en eller flera myndigheter som tillsynsmyndigheter som ska se till att verksamhetsutövare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden. 2020/21:193 ska enligt förslaget ha rätt att besluta om de förelägganden som behövs för att verksamhetsutövaren ska fullgöra skyldigheten att lämna upplysningar eller handlingar, eller för att verksam- hetsutövaren ska fullgöra de krav som ställs på interna rapporterings- kanaler och förfaranden. Ett föreläggande ska få förenas med vite. När föreläggandet har förenats med vite ska det enligt förslaget få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som inte har förenats med vite ska dock inte få överklagas. Vidare föreslås att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Att utöva tillsyn över att verksamhetsutövare inrättar interna rapporteringskanaler kommer att utgöra en ny arbetsuppgift för den eller de tillsynsmyndighet som regeringen utser. Vilka konsekvenser det får för den eller dessa myndigheter som utses får dock hanteras i en annan ordning. Ett fåtal remissinstanser har framfört att det krävs ytterligare resurser till den myndighet som utses till tillsynsmyndighet. Att utöva tillsyn över att arbetsgivare inrättar interna rapporteringskanaler kommer att utgöra en ny arbetsuppgift för den myndighet som utses till tillsynsmyndighet. kan arbetet underlättas av om myndigheten utöver tillsyn och tillsynen för interna rapporteringskanaler och för- faranden kan ingå som en del i den ordinarie tillsynen. Mot den bak- grunden anses tillsynsuppgiften för utsedd myndighet kunna utföras inom beslutade ekonomiska ramar. En viktig ambition för regeringen vid genomförande av direktivet har varit att direktivet inte ska leda till negativa konsekvenser för den nationella säkerheten. Flera åtgärder har vidtagits för att minimera riskerna för sådana konsekvenser. Undantag föreslås från den nya regleringens tillämpningsområde när det gäller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och information som rör nationell säkerhet hos vissa myndigheter. Detta innebär att det varken kommer att finnas skydd eller några skyldigheter för verksamhetsutövare eller behöriga myndigheter när det gäller rapportering av sådana uppgifter eller sådan information, t.ex. skyldighet att inrätta interna rapporteringskanaler för rapportering av uppgifterna eller informationen. Vidare föreslås undantag från ansvarsfriheten dels vid uppsåtligt åsidosättande av kvalificerade tystnadsplikt, dels vid åsido- sättande av tystnadsplikt enligt lagen om försvarsuppfinningar. Någon rätt att lämna ut handlingar föreslås inte och skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier föreslås inte gälla om någon genom rapporteringen gör sig till skyldig till brott, annat än vid åsidosättande av okvalificerad tystnadsplikt. har det också varit viktigt för regeringen att regleringen utformas så att information om sådant som inte har med den nationella säkerheten att göra skyddat ska kunna rapporteras. Utformningen av regleringen har således karaktären av en kompromiss mellan två ambitioner, dels att skydda säkerhetsintressen, dels att miss- förhållanden som inte rör dessa intressen skyddat ska kunna rapporteras. Regeringen kommer noggrant att följa utvecklingen och tillämpningen av regelverket. Om det vid en framtida utvärdering skulle visa sig att skyddet för den nationella säkerheten ändå inte upprätthålls på avsett sätt kommer Prop. 2020/21:193 regeringen att vidta lämpliga åtgärder för att garantera skyddet. Mål i Arbetsdomstolen om hindrande åtgärder och repressalier Det föreslås att mål om tillämpningen av den nya lagens bestämmelser om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen) om den som påstås ha utsatts för den hindrande åtgärden eller repressalien är en arbetssökande, arbetstagare, volontär, praktikant eller en person som annars står till förfogande för att utföra arbete under en verksam- hetsutövares kontroll och ledning. Mål enligt arbetstvistlagen handläggs hos Arbetsdomstolen, antingen som första instans eller fullföljdsinstans. Förslaget innebär en ny reglering vad gäller skydd vid rapportering, bl.a. i form av förbud mot repressalier. Den nuvarande visselblåsarlagen, som ger skydd för arbetstagare som slår larm, har dock gällt . Enligt vad regeringen har erfarit har den lagen endast medfört någon enstaka process i domstol, och således försumbara kostnadsökningar. Det är förenat med svårigheter att förutse i vilken mån våra förslag kan väntas leda till en större andel processer och ökad arbetsbörda för Arbetsdomstolen. Det kan dock inte uteslutas att domstolens arbetsbelastning kan komma att påverkas något, men inte i sådan utsträckning att kostnaderna inte ryms inom befintliga anslagsramar. Mål i allmän domstol om hindrande åtgärder och repressalier När den som påstår sig ha utsatts för hindrande åtgärder eller repressalier inte är arbetssökande, arbetstagare, volontär, praktikant eller en person som annars står till förfogande för att utföra arbete under en verk- samhetsutövares kontroll och ledning ska målet prövas av allmän domstol och handläggas enligt bestämmelserna i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Även mål som ska handläggas enligt arbetstvistlagen kommer först att prövas av allmän domstol, dvs. tingsrätt som första instans, om den som påstås ha utsatts för den hindrande åtgärden eller repressalien inte företräds av en arbets- tagarorganisation. Förslaget i denna del skulle kunna leda till en viss ökning av processer och därigenom ökad arbetsbörda, men även hos dessa domstolar bedöms att kostnadsökningen kommer att rymmas inom befintliga ramar. Mål i förvaltningsdomstolarna om vitesförelägganden Om den eller de myndigheter som regeringen har utsett till tillsyns- myndigheter riktar ett föreläggande med vite mot en verksamhetsutövare kan detta komma att överklagas till förvaltningsdomstol. Även utdömande av vitet kommer att handläggas av förvaltningsdomstol. Regeringen bedömer att detta kommer att aktualiseras endast i ett fåtal fall. Kostnad- erna för förvaltningsdomstolarna bedöms därför vara försumbara och kunna finansieras inom befintliga ramar. 2020/21:193 17.3.6 Interna rapporteringskanaler och förfaranden Ett alternativ hade varit att införa ett krav på samtliga statliga myndigheter att införa interna rapporteringskanaler och förfaranden, dvs. även de med färre än 50 anställda. Det skulle innebära att ytterligare 140 statliga myndigheter skulle omfattas av kravet. Enligt regeringens mening är det dock önskvärt att mindre statliga myndigheter kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. I vissa fall anser regeringen att det skulle vara orimligt att lägga en sådan börda på en statlig myndighet, inte minst på myndigheter med mycket få anställda. Förutsättningarna för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden i förhållande till nyttan av att ha sådana för små myndigheter motiverar enligt regeringens mening inte att ett sådant krav införs.