prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Enligt skolenhetsregister för fanns det då totalt 579 enskilda huvudmän som drev 854 fristående grundskolor och 44 stycken som drev 54 fristående grundsärskolor. Vidare drev 495 enskilda huvudmän fristående förskoleklass och 537 fristående fritidshem (uppgift om antal enheter saknas). drev 209 enskilda huvudmän 456 fristående gymnasieskolor och 29 stycken drev 34 fristående gymnasiesärskolor. Det är dock inte ovanligt att en huvudman driver skolor inom flera skolformer, vilket gör att det totala antalet enskilda huvudmän som drev skolor eller fritidshem var 821 . 2021/22:45 finns ingen uppgift om antalet enskilda huvudmän för förskolor. På motsvarande sätt som för huvudmän som är kommuner och regioner får förslaget om en ny sanktionsgrund konsekvenser för enskilda huvudmän (se ovan). Förslagen om återkallelse av godkännanden och beslut om rätt till bidrag som inte utnyttjas bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser av betydelse för de enskilda huvudmännen. Konsekvenser för barn, elever, vårdnadshavare och lärare Genom förslagen värnas elevers rätt till en god och likvärdig utbildning, då de ökar möjligheterna för tillsynsmyndigheten att vidta skarpa åtgärder i de fall huvudmännen inte förmår att upprätthålla kvaliteten med allvarliga brister som följd. Förslagen bedöms sammantaget medföra att Skolinspektionen kommer att kunna ingripa snabbare och mot fler verksamheter med stora brister, såväl fristående som kommunala, på ett sätt som leder till att skolorna stängs. Förutom att förslagen bedöms leda till att fler enheter i praktiken stängs, bedöms de föreslagna ändringarna leda till en ökad följsamhet i förhållande till regelverket. En ökad risk för att en enhet stängs om reglerna inte följs bedöms således leda till att huvudmännen ökar sina ansträngningar för att säkerställa kvaliteten i verksamheten. Förslagen bedöms därmed leda till en förbättring av barnens och elevernas förutsättningar att bl.a. ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 2 § skollagen) och tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen). Vårdnadshavare kan därmed känna sig trygga med att deras barn får en god utbildning. I det fall allvarliga brister i en verksamhet leder till att en skola stängs – endera efter beslut om verksamhetsförbud eller efter beslut om återkallande av godkännande som enskild huvudman – kommer eleverna att påverkas negativt, vilket bl.a. , , och kommuner samt Elevkårer anger i sina remissvar. Det är då frågan om att eleverna med kort varsel kan behöva byta skola och kan innebära förlängda resvägar, förlust av relationer till klasskamrater och lärare och minskad trygghet. Det måste dock vägas mot att verksamheten i elevens ursprungliga skola haft sådana brister att elevernas inte fått den utbildning de har rätt till enligt skollagen. ska enligt förslaget i denna proposition ta ställning till den lämpligaste lösningen i varje enskilt fall om sådana allvarliga brister konstateras i verksamheten som gör att regelverkets strängaste sanktioner ska tillgripas, och har då att väga in de konsekvenser som kan uppstå av beslutet. och kommuner anger att förslaget om verksamhetsförbud medför konsekvenser för föräldrarna genom att vårdnadshavarnas skolval sätts ur spel. Det är dock enligt regeringens uppfattning inte ett skäl i sig för att en skola med återkommande, allvarliga missförhållanden ska få fortsätta sin verksamhet. Det viktigaste är enligt rege- ringens uppfattning att värna elevernas rätt till en trygg och likvärdig 2021/22:45 utbildning. I de fall där Skolinspektionen tvingas att ingripa med ett beslut om t.ex. återkallelse eller verksamhetsförbud, blir effekten på kort sikt att elevernas skola stängs ned och att de kan behöva byta skola. Det innebär att vissa praktiska problem kan uppstå för såväl elever som vårdnadshavare. Dessa problem bedöms dock vara begränsade och måste anses godtagbara med hänsyn till att den långsiktiga effekten av ingripandena är positiv. En förutsättning för att en tillsynsmyndighet ska kunna besluta om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse enligt den föreslagna nya grunden är att huvudmannen visat bristande förmåga eller vilja att följa att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. bedöms det leda till att berörda lärares situation förbättras genom att säkerställa att det är seriösa huvudmän – och därmed arbetsgivare – som är verksamma inom skolväsendet. anger att förslaget om verksamhetsförbud påverkar lärare negativt genom att det kan uppstå övertalighet om en skola tvingas stänga och en högre arbetsbelastning vid de skolor som tar emot elever från en stängd skola. Regeringen är medveten om att en stängning kan medföra praktiska problem. Såsom anges ovan bedöms det dock vara godtagbara och övergående problem, sett till syftet med ingripandet. I det fall en skola stängs och elever flyttas till en annan skola ter det sig naturligt att ett sätt att lösa det är att även personal flyttas. Förslagen om återkallelse av godkännanden och beslut om rätt till bidrag som inte utnyttjas bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser av betydelse för barn, elever, vårdnadshavare eller lärare. Skolinspektionens förbättrade möjligheter att bedriva tillsyn kan antas i någon mån leda till en minskad risk för brottslighet i skolan. Ett ökat tryck på skolhuvudmännen att följa gällande regler – däribland t.ex. diskrimineringslagens (2008:567) krav – kan antas leda till en förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män. En förbättrad kvalitet i skolan kan vidare antas leda till bättre förutsättningar att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte påverka den personliga integriteten då de utökade möjligheter som de innebär för tillsynsmyndigheterna att vidta åtgärder vid allvarliga brister vid en enhet inom skolväsendet inte innebär någon annan personuppgiftsbehandling jämfört med den som görs enligt befintlig lagstiftning. Förslaget berör inte frågor som regleras i . Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 10 § En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som enligt denna lag står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. får förelägga en utförare av utbildning där distansunder- visning används i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan eller gymnasiesärskolan att fullgöra sina skyldigheter om distans- undervisningen inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för undervisningen eller de villkor som gäller för godkännandet som sådan utförare. Ett beslut om föreläggande gäller . Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nöd- vändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Om bristerna bedöms vara ett all- varligt missförhållande ska det anges. Om en analys enligt 2 § andra stycket ger stöd för det, kan åtgärderna omfatta förändringar i lärarresurserna. Paragrafen innehåller bestämmelser om förelägganden inom ramen för tillsynen enligt lagen. I fjärde stycket införs en ny andra mening med ett krav på att tillsyns- myndigheten i förekommande fall ska ange att de brister som påtalas i föreläggandet bedöms vara ett allvarligt missförhållande. Detta ska då allt- så anges uttryckligen i föreläggandet. Med allvarligt missförhållande avses detsamma som i 13, 15, 16 a, 16 b och 17 §§. Det ska röra sig om missför- hållanden som på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksam- heten (prop. 2009/10:165 s. 900). Kravet innebär att tillsynsmyndigheten, för att kunna avgöra om uppgiften ska lämnas, behöver göra en bedömning av de påtalade bristerna som motsvarar den som görs när ett ingripande med stöd av någon av de paragraferna övervägs. Det är inte avsett att tillsynsmyndigheten i denna del ska ange annat än en helhetsbedömning av de brister som påtalas. Det ska anmärkas att bestämmelsen om att föreläggandet ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna inte ändras. rättssäkerhetsskäl angeläget att huvudmannen får vetskap om vad tillsyns- myndigheten anser måste göras för att föreläggandet ska anses vara upp- fyllt (prop. 2009/10:165 s. 898). Betydelsen av detta berörs i kommentaren till 16 d §. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. 14 a § En kommun får återkalla ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och som kommunen har meddelat enligt denna lag, om den enskilde har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om tvångslikvidation. Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om att ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller 2021/22:45 fritidshem som kommunen har meddelat enligt lagen (25 kap. 10 §) får återkallas om den enskilde har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om tvångslikvidation. Paragrafen utformas efter synpunkter från Lagrådet. Det behöver inte utfärdas något föreläggande innan ett beslut om återkallelse meddelas. Enligt 16 § får kommunen besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte vunnit laga kraft. Ett beslut om återkallelse enligt förevarande paragraf kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol med stöd av 28 kap. 5 §. Enligt 28 kap. 10 § krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. 14 b § ska återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet som myndigheten har meddelat enligt denna lag, om 1.utbildningen inte har startat senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, eller 2.utbildningen i annat fall inte har bedrivits av . Om det endast är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som inte har startat eller inte längre bedrivs, får återkallelsen avse denna del av utbildningen. Om det finns särskilda skäl får Skolinspektionen avstå från att återkalla godkännandet. Ett godkännande som avses i första stycket ska också återkallas om den enskilde begär det. Om det endast är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som den enskilde inte längre vill ha godkännande för, ska återkallelsen avse denna del av utbildningen. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att Statens skolinspek- tion under vissa omständigheter ska återkalla ett godkännande av en en- skild som huvudman inom skolväsendet som myndigheten har meddelat enligt lagen (2 kap. 5 §). Det framgår av lagen (2010:801) om införande av skollagen att godkännande av enskilda huvudmän enligt skol- lag ska anses som ett godkännande enligt den nu gällande lagen (4–8 och 16 §§). Det finns dock övergångsbestämmelser som innebär att bestämmelserna i förevarande paragrafs första–tredje stycke inte ska tillämpas i fråga om ett godkännande av en enskild som huvudman eller ett beslut om bidrag som har meddelats innan lagen trätt i kraft. gångsbestämmelserna innehåller i stället särskilda regler för de fallen (se vidare kommentaren till övergångsbestämmelserna). efter synpunkter från Lagrådet. Av första stycket framgår att ett godkännande ska återkallas om utbild- ningen inte har startat senast vid början av det läsår som inleds efter Det framgår också att ett godkännande som avser en utbild- ning som har startats ska återkallas om utbildningen inte har bedrivits Av andra stycket framgår att en återkallelse av ett godkännande inte alltid ska ske i sin helhet i de fall som avses i första stycket. är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som inte startat eller inte längre bedrivs får återkallelsen avse denna del. En lämplig avvägning när det gäller att ta ställning till om godkännandet helt eller delvis ska åter- kallas när delar av ett godkännande inte utnyttjas, är om den kvarstående verksamheten är av sådan omfattning att kvaliteten i utbildningen kan Prop. 2021/22:45 upprätthållas. Det kan t.ex. vara frågan om att en huvudman för en skola med godkännande för årskurs 1–9 inte längre erbjuder utbildning i lågstadiet, eller att en gymnasieskola som har godkännande för flera nationella program inte längre erbjuder ett av dem. Återkallelsen bör i dessa situationer enbart avse den del av godkännandet som inte utnyttjats. Av tredje stycket framgår att Skolinspektionen får avstå från att återkalla ett godkännande om det finns särskilda skäl för den enskilde huvudmannen att inte bedriva utbildning . Det kan t.ex. handla om långsiktiga förändringar i elevunderlag som gör att det inte finns förutsättningar att driva verksamhet på ett visst nationellt program i gymnasieskolan eller i en viss årskurs i . I propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) anges i fråga om begreppet lång sikt att generellt sett är en överskådlig period i sammanhanget vilket kan tjäna som ett riktmärke. Att det inte bedöms finnas förutsättningar att bedriva en utbildning har kommunala verksamheter möjligheter att hantera genom att lägga ned delar av verksamheten. Likabehandlingsskäl talar för att en motsvarande möjlighet bör finnas även för enskilda huvudmän. Av fjärde stycket framgår att ett godkännande också ska återkallas om den enskilde huvudmannen själv begär det. En återkallelse som görs på den enskildes begäran ska begränsas till den del av utbildningen som den enskilde inte längre vill ha godkännande för. Skolinspektionen behöver inte ha utfärdat något föreläggande innan ett beslut om återkallelse meddelas på någon av grunderna i första och fjärde stycket. Ett beslut om återkallelse av godkännande enligt första stycket kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol med stöd av 28 kap. 2 §. Enligt 28 kap. 10 § krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Övervägandena finns i avsnitt 8.1. 14 c § En kommun ska återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet eller ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och som kommunen har meddelat enligt denna lag, om 1.verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som godkännandet avser, eller 2.verksamheten i annat fall inte har bedrivits av . Om det finns särskilda skäl får kommunen avstå från att återkalla godkännandet eller beslutet. Ett godkännande eller beslut som avses i första stycket ska också återkallas om den enskilde begär det. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att en kommun under vissa omständigheter ska återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet eller ett beslut om att en enskild har rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem som kommunen har meddelat enligt lagen. inte ha utfärdat något föreläggande innan ett beslut om återkallelse Det finns dock övergångsbestämmelser som innebär att bestäm- 2021/22:45 melserna i förevarande paragrafs första och andra stycken inte ska tillämpas i fråga om ett godkännande av en enskild som huvudman eller ett beslut om bidrag för pedagogisk omsorg som har meddelats innan lagen trätt i kraft. Övergångsbestämmelserna innehåller i stället särskilda regler för de fallen (se kommentaren till övergångsbestämmelserna). Paragrafen utformas efter synpunkter från Lagrådet. Av första stycket framgår att ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som godkännandet eller beslutet avser. Det framgår också att ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag som avser en utbildning eller en verksamhet som har startats ska återkallas om utbildningen eller verksamheten inte har bedrivits av . Av andra stycket framgår att kommunen får avstå från att återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag om det finns särskilda skäl för den enskilde huvudmannen att inte bedriva verksamhet . Det kan t.ex. handla om situationer som motsvarar vad som anges i kommentaren till 14 b § tredje stycket. Av tredje stycket framgår att ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas om den enskilde huvudmannen själv begär det. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag enligt första stycket kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol med stöd av 28 kap. 5 §. Enligt 28 kap. 10 § krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Övervägandena finns i avsnitt 8.1 och 8.2. 15 § från ett beslut om föreläggande enligt 10 § som gäller ett allvarligt missförhållande får en tillsynsmyndighet återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag, trots att föreläggandet har följts, om 1.det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och 2.huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Paragrafen behandlar tillsynsmyndighetens möjlighet att återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag trots att ett föreläggande har följts. I paragrafen görs en ändring av förutsättningarna för att tillsynsmyndigheten ska kunna meddela ett beslut om återkallelse även om huvudmannen rättat sig efter föreläggandet. Det hittillsvarande kravet att det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som utgör grund för återkallelse tas bort. I stället framgår tre andra förutsättningar som ska vara uppfyllda. Inledningsvis kan utläsas att den särskilda möjligheten till återkallelse enligt denna paragraf står öppen från beslutet om föreläggandet. De två åren räknas då föreläggandet beslutas. kan inte meddela ett beslut som grundas på föreläggandet efter utgången av den perioden. Tidsfristen tar sikte på tillsynsmyndighetens beslut. Den är inte avsedd att tillämpas i fråga om tidpunkten för en domstols avgörande, om frågan om återkallelse prövas där efter ett överklagande. Av formuleringen av bestämmelsen i denna del framgår också att föreläggandet ska gälla ett allvarligt missförhållande, vilket är ett förtydligande av en utgångspunkt för bestämmelsen även i dess nuvarande lydelse. Om ett föreläggande gäller ett missförhållande som inte är allvarligt, är varken 13 § eller förevarande paragraf aktuell att tillämpa. I inledningen av bestämmelsen kan också utläsas att den avser de situationer då föreläggandet har följts. Den har i detta avseende samma tillämpningsområde som bestämmelsen i dess nuvarande lydelse. Om tillsynsmyndigheten bedömer att huvudmannen inte har följt föreläggandet, prövas frågan om återkallelse i stället enligt 13 §. Bedömningen är en helhetsbedömning. Det är inte avsett att situationer där huvudmannen delvis följt föreläggandet ska falla utanför tillämpningsområdet för de två paragraferna. De två ytterligare villkor som ska vara uppfyllda framgår av de följande punkterna. Enligt första punkten ska ett allvarligt missförhållande ändå finnas i verksamheten, dvs. trots att föreläggandet har följts. Om tillsynsmyndigheten t.ex. har förelagt huvudmannen att avhjälpa vissa brister och vid sitt uppföljande tillsynsbesök gör bedömningen att föreläggandet har följts, men konstaterar andra brister som innebär att det ändå finns ett allvarligt missförhållande, är denna förutsättning för återkallelse uppfylld. Återkallelse kan också aktualiseras i de fall föreläggandet har följts och ett allvarligt missförhållande visserligen inte föreligger vid en uppföljning, men konstateras inom tvåårsfristen. Det kan vara fråga om att nya brister som bedöms vara ett allvarligt missförhållande uppstår eller att samma brister som har påtalats av tillsynsmyndigheten uppstår igen. Enligt andra punkten ska huvudmannen redan före föreläggandet ha visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Detta anknyter till vad som gällt för en bedömning av frågan om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå allvarliga missförhållanden (jfr prop. 2009/10:165 s. 554 och 901). Bestämmelsen tar sikte på huvudmannens uppvisade vilja eller förmåga att följa regelverket. Om det är viljan eller förmågan som brustit har inte någon betydelse för bedömningen. Frågan är om det finns tidigare konkreta exempel på att huvudmannen har brustit i uppfyllande av gällande regler som visat prov på något av detta. Ett sådant konkret exempel kan vara att verksamheten har varit föremål för ett tidigare ingripande från tillsynsmyndighetens sida på grund av brister i verksamheten. Det är inte ett krav att dessa brister har varit så stora att ett allvarligt missförhållande har bedömts föreligga. Om verksamheten har uppvisat brister som föranlett t.ex. ett föreläggande utan vite eller en anmärkning bör detta vara tillräckligt. Bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten kan ha visat sig även på andra sätt, t.ex. genom att huvudmannen lämnat vilseledande eller felaktiga uppgifter till tillsynsmyndigheten eller att huvudmannen inte gett tillsynsmyndigheten tillträde till verksamhetens lokaler vid tillsynen. Den bristande förmågan eller viljan ska enligt punkten ha visat sig i tiden före det föreläggande bestämmelsen relaterar till. För att en återkallelse ska kunna ske med stöd av paragrafen krävs sammanfattningsvis minst tre konstaterade fall av brister, varav åtminstone de två senare fallen ska bedömas vara allvarliga missförhållanden. 2021/22:45 Övervägandena finns i avsnitt 7.1. 16 a § får när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller en region förbjuda huvudmannen att driva verksamheten vidare, om 1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och 2.missförhållandet är allvarligt. Paragrafen, som är ny, behandlar en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förbjuda en offentlig huvudman att driva en verksamhet vidare. Med bestämmelsen införs en ny form av ingripande när det gäller verksamhet som bedrivs av en kommun eller en region. Ingripandet består i ett beslut att förbjuda huvudmannen att driva verksamheten vidare. Verkan av ett förbud är att huvudmannen måste stänga den verksamhet som berörs av förbudet. Av 16 d § framgår att förbudet gäller till dess det upphävs. Bestämmelsen rör den verksamhet som granskas under Statens skolinspektions tillsyn, jfr 2 och 3 §§. I lagen anges inte hur Skolinspektionen ska avgränsa den verksamhet beslutet avser. Det är dock viktigt för tillämpningen att det i beslutet klart beskrivs vilken verksamhet som inte får drivas vidare. Förutsättningarna för att ett verksamhetsförbud ska kunna meddelas anges i två punkter. Av första punkten framgår att det krävs att ett föreläggande enligt 10 § inte har följts. Det förutsätts att föreläggandet har varit rättsenligt. Enligt andra punkten ska missförhållandet vara allvarligt. Med allvarligt missförhållande avses detsamma som i 13, 15, 16 b och 17 §§. Förutsättningarna är desamma som för ett beslut enligt 13 § första stycket eller ett beslut enligt 17 §. Avsikten är att praxis i fråga om de bestämmelserna bör kunna vara vägledande även för tillämpningen av den nya bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. 16 b § från ett beslut om föreläggande enligt 10 § som gäller ett allvarligt missförhållande får ett verksamhetsförbud beslutas trots att föreläggandet har följts, om 1.det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och 2.huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Paragrafen, som är ny, ger en möjlighet för att besluta om ett sådant verksamhetsförbud som avses i 16 a § trots att ett föreläggande enligt 10 § har följts.