prop · H90376 · 2021-12-20 00:00:00 — Regeringens förslag: ska se till att säkerhetsmassan innehåller en likviditetsbuffert som täcker emittentinstitutets högsta dagliga ackumulerade nettolikviditetsutflöde avseende en säkerställd obligation . Likviditetsbufferten ska utgöras av 1.tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen, eller 2.exponeringar mot kreditinstitut som utgörs av kortfristig inlåning med en ursprunglig löptid som inte överstiger och som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 i tillsynsförordningen. Om det finns särskilda skäl ska få godkänna att likviditetsbufferten tillfälligt får utgöras av 1.exponeringar enligt punkt 2 ovan som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 enligt tillsynsförordningen, eller 2.tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen. Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller redan direktivets krav på förbud mot att vissa fordringar utan säkerhet får ingå i likvidi- tetsbufferten. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att det i lagtexten ska komma till uttryck att syftet med likviditetsbufferten är att uppnå likviditetsmatchning, att de tillgångar som ingår i likviditets- bufferten ska hållas åtskilda från emittentinstitutets övriga tillgångar på ett särskilt konto samt att kravet på likviditetsbuffert inte ska gälla för de som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot i likviditetstäckningsförordningen och att detta undantag ska kunna upphävas när likviditetstäckningsförordningen har ändrats. Utredningens förslag har dessutom en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. och anser inte att syftet med en likviditetsbuffert är att uppnå likviditetsmatchning. och anser även att kravet på att de tillgångar som ingår i likviditetsbufferten ska hållas åtskilda från emittentinstitutets övriga tillgångar på ett särskilt konto är onödigt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Direktivets krav på likviditetsbuffert Enligt direktivet (artikel 16.1 och 16.2) ska medlemsstaterna kräva att likviditetsbufferten i säkerhetsmassan vid varje given tidpunkt består av likvida tillgångar som är tillgängliga för att täcka nettolikviditetsutflödena i programmet för säkerställda obligationer. Likviditetsbufferten ska täcka det högsta ackumulerade nettolikviditetsutflödet . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att detta bör förstås som det högsta ackumulerade nettolikviditetsutflöde som kan uppkomma under någon av . Medlemsstaterna ska enligt direktivet (artikel 16.3) säkerställa att likviditetsbufferten består av följande typer av tillgångar, separerade i enlighet med artikel 12 i direktivet: a)Tillgångar som uppfyller kraven för tillgångar på nivå 1, nivå 2A eller nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen, som värderas i enlighet med denna förordning och inte ges ut av det kreditinstitut som självt gett ut de säkerställda obligationerna, dess moderbolag, förutom offentliga organ som inte är kreditinstitut, dess dotterbolag eller ett av moderbolagets andra dotterbolag eller av ett specialföretag för värdepapperisering som kreditinstitutet har nära förbindelser med. b)Kortfristiga exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2, eller kortfristiga insättningar i kredit- institut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1, 2 eller 3 i enlighet med artikel 129.1 c i tillsynsförordningen. Medlemsstaterna får besluta att begränsa de typer av likvida tillgångar som används vid tillämpning av första stycket a och b (artikel 16.3 andra stycket i direktivet). Medlemsstaterna ska säkerställa att fordringar utan säkerhet från exponeringar som anses ha fallerat enligt artikel 178 i tillsynsförordningen inte kan bidra till likviditetsbufferten i säkerhetsmassan (artikel 16.3 tredje stycket i direktivet). Enligt svensk rätt ska emittentinstitutet se till att betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal och säkerställda obligationer är sådana att institutet kan fullgöra sina betalningsförpliktelser gentemot innehavare av säkerställda obligationer och motparter i derivatavtal (3 kap. 9 § tredje stycket LUSO). Bestämmelsen utgör ett krav på s.k. likviditetsmatchning (prop. 2002/03:107 s. 73–76). Svensk rätt innehåller även bestämmelser om riskhantering, vilka innebär att emittentinstitutets krediter och fyllnads- säkerheter i säkerhetsmassan ska ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthålls med motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna (3 kap. 9 § första stycket LUSO och samma prop. 73–76). Direktivet innehåller inte någon direkt motsvarighet till kravet i svensk rätt på likviditetsmatchning. Direktivet innehåller endast ett krav på nominell matchning mellan värdet på tillgångarna i säkerhetsmassan och förpliktelserna enligt den säkerställda obligationen, dock med valfrihet för medlemsstaterna hur derivatavtal och ränteförpliktelser ska värderas (artikel 15.5 och 15.6 första och tredje styckena, se avsnitt 6.2). Inte heller tillsynsförordningen innehåller några direkta krav på likviditetsmatchning vad särskilt gäller säkerställda obligationer, utan en utgångspunkt om nominell matchning, och därtill ett krav på visst övervärde i säkerhets- massan (artikel 129.3a i tillsynsförordningen). Syftet med direktivets krav på likviditetsbuffert är, som och framför, att minska likviditets- risker. De risker som uttryckligen nämns i direktivet är ”löptids- och räntesatsobalanser, inställda betalningar, blandning av risker, betalnings- förpliktelser kopplade till derivatkontrakt och andra operativa skulder som förfaller inom programmet för säkerställda obligationer” (skäl 23 i direktivet). Syftet med reglerna om denna buffert kan därför sägas vara nära det som ligger bakom bestämmelserna om riskhantering i svensk rätt. Funktionen för en likviditetsbuffert enligt direktivet får enligt regering- ens mening anses vara att utgöra en reserv för det fall emittentinstitutet inte lyckas upprätthålla en sådan balans som avses med bestämmelserna om riskhantering och likviditetsmatchning. Bufferten är med andra ord inte avsedd att regelmässigt användas av fullgöra sina betalningsförpliktelser, dvs. för att uppnå likviditetsmatchning. Direktivet anger till stöd för denna förståelse av buffertens undantagsvisa användningsområde att emittentinstitutet kan hamna i situationer där det blir svårt att uppfylla kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan, ”till exempel då bufferten används för att täcka utflöden”. Direktivet anger vidare att de behöriga myndigheter som utsetts enligt direktivet bör övervaka efterlevnaden av kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan och, vid behov, vidta åtgärder för att säkerställa att kreditinstitutet uppfyller kravet på en buffert (skäl 23 i direktivet). Undantag och nationella valmöjligheter förlikviditetsbufferten Om kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer omfattas av likviditetskrav enligt andra unionsrättsakter och detta innebär en över- lappning med likviditetsbufferten i säkerhetsmassan, får medlemsstaterna besluta att inte tillämpa de bestämmelser i nationell rätt som införlivar punkterna 1, 2 och 3 som föreskrivs i dessa andra unionsrättsakter. Medlemsstaterna får utnyttja denna möjlighet endast fram till den dag då en ändring av dessa unionsrättsakter för att undanröja överlappningen blir tillämplig och ska informera kommissionen och när de utnyttjar denna möjlighet (artikel 16.4). Medlemsstaterna får tillåta att beräkningen av kapitalbeloppet för förlängningsbara löptidsstrukturer grundas på den säkerställda obligationens slutliga förfallodag i enlighet med avtalsvillkoren för den säkerställda obligationen (artikel 16.5). För säkerställda obligationer som lyder under nationella bestämmelser om s.k. match funding, med vilket huvudsakligen avses krav på att inkommande betalningar gällande den säkerställda obligationen ska förfalla före utgående betalningar (artikel 3.15), får medlemsstaterna föreskriva att kravet på likviditetsbuffert inte ska gälla (artikel 16.6). Ändringar i svensk rätt De svenska emittentinstitutens utgivning av säkerställda obligationer sker inte under villkor om s.k. match funding, och svensk rätt saknar också bestämmelser om denna typ av utgivningsmodell. Undantaget från kravet på likviditetsbuffert på grund av match funding (artikel 16.6) är således inte aktuellt för svensk del. Bestämmelser om en likviditetsbuffert ska därför införas i svensk rätt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att likviditetsbufferten bör få bestå av 1.tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförordningen, 2.fordringar mot kreditinstitut som utgörs av kortfristig inlåning med en ursprunglig löptid som inte överstiger och som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 i tillsynsförordningen. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att Finans- inspektionen, om det finns särskilda skäl, bör få godkänna att likviditets- bufferten även utgörs av fordringar enligt punkten 2 ovan som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 enligt till- synsförordningen och tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäcknings- förordningen. Särskilda skäl för ett sådant godkännande kan vara koncentrations- problem av det slag som avses i artikel 129.1a c i tillsynsförordningen. Det bör dock här förtydligas att tillstånd till fordringar i form av kortfristig inlåning med en ursprunglig löptid som inte överstiger som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3, och till tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen, inte förutsätter att villkoret i artikel 129.1a c som avser föregående samråd med är uppfyllt. Detta krav enligt tillsynsförordningen gäller endast för tillstånd till exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 och som är i form av derivat (artikel 129.1a c andra meningen i tillsynsförordningen). Direktivet innehåller förbud mot att fordringar utan säkerhet beträffande vilka fallissemang ska anses föreligga enligt artikel 178 i tillsyns- förordningen bidrar till likviditetsbufferten (artikel 16.3 tredje stycket, jfr artikel 15.4 andra stycket i direktivet). En bestämmelse av liknande men mer långtgående innebörd finns i 3 kap. 2 § föreskrifter (FFFS 2013:1) om utgivning av säkerställda obligationer, som genomför direktivets förbud i detta avseende i svensk rätt. I likhet med och anser regeringen att den av utredningen föreslagna ordningen om att de tillgångar som ingår i likviditetsbufferten ska hållas åtskilda från emittentinstitutets övriga tillgångar på ett särskilt konto inte behövs, eftersom tillgångarna ska registreras i registret över tillgångar säkerhets- massan (se avsnitt 6.1.8 och 6.3). Undantag i förhållande till kravet på likviditetstäckningskvot i likviditetstäckningsförordningen Möjligheten att låta den period som täcks av kravet på likviditets- täckningskvot i likviditetstäckningsförordningen (artikel 4) vara undan- tagen från kravet på likviditetsbuffert enligt direktivet (artikel 16.4) är utformad som ett provisorium. Bakgrunden till detta är att likviditets- täckningsförordningen kommer att ändras på så sätt att medel som hålls i likviditetsbufferten enligt direktivet ska kunna tillgodoräknas emittent- instituten vid uppfyllande av likviditetstäckningskvoten. Arbetet med ändringen av likviditetsbufferten med pågår inom EU och det finns inte anledning att utgå från annat än att denna ändring kommer att ha trätt i kraft i före det att de nationella bestämmelser som genomför direktivets regler om likviditetsbuffert ska börja tillämpas. Mot denna bakgrund finns inte skäl att införa ett undantag av nu aktuellt slag från kravet på likviditetsbuffert. Beräkningen av storleken på likviditetsbufferten vid löptidsförlängning Frågan om vilken förfallodag som ska användas vid beräkningen av likviditetsbuffertens storlek vad gäller säkerställda obligationer för vilka löptiden ska kunna få förlängas behandlas i avsnitt 6.5. Regeringens förslag: Löptiden för en säkerställd obligation ska få förlängas endast om godkänner det. Inför ett beslut om godkännande ska och få tillfälle att lämna synpunkter. Godkännande ska få lämnas, om 1.det är sannolikt att en förlängning kan motverka att institutet kommer på obestånd (insolvens), och 2.det av avtalsvillkoren för den säkerställda obligationen framgår a)att löptiden får förlängas endast efter godkännande, b)förutsättningarna för godkännande enligt 1, och c)den senare förfallodag som blir gällande efter en förlängning. Ett ärende eller mål om godkännande ska handläggas skyndsamt. För en säkerställd obligation som uppfyller kraven för löptids- förlängning enligt 1 ovan, ska likviditetsbufferten beräknas med utgångspunkt i obligationens kapitalbelopp enligt avtalsvillkorens senare förfallodag. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att ska få lämna medgivande till förlängning endast om emittentinstitutet har en likviditetsbrist av sådant slag att ett medgivande i hög grad bidrar till att motverka fallissemang. Utredningen föreslår inte att inför ett beslut om förlängning ska ge och tillfälle att lämna synpunkter. Utredningen föreslår inte ett krav på att den säkerställda obligationens slutliga förfallodag i enlighet med en förlängning ska framgå av avtalsvillkoren. Utredningen föreslår att vid beräkningen av storleken på likviditetsbufferten ska emittentinstitutet utgå från den ordinarie förfallodagen enligt avtalsvillkoren, om inte har gett sitt medgivande till att emittentinstitutet använder den förfallodag som enligt avtalsvillkoren gäller efter ett beslut om förlängning av löptiden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas dels under vilka förhållanden godkännande av löptidsförlängning ska meddelas, dels att handläggningen ska ske skyndsamt. Vidare anser Förvaltningsrätten i att det bör klarläggas vilka möjligheter en investerare har att överklaga ett beslut om att medge en löptidsförlängning. ställer sig positivt till att löptidsförlängning kommer till uttryck i lag men anser att möjligheten till förlängning bör begränsas och enbart användas vid allvarliga störningar på marknaden då få andra åtgärder finns att tillgå för att skydda investerare och den finansiella stabiliteten. anser även att förutsättningar som ska ligga till grund för ett sådant beslut om förlängning bör definieras. Sjunde AP-fonden ifrågasätter införandet av ett tillståndsförfarande. Svensk Försäkring anser att möjligheten till löptidsförlängning bör införas i svensk rätt om det tillåts i övriga medlemsstater. Vidare anser Svensk Försäkring att det bör införas krav på att investerarna ska kompenseras vid en eventuell löptidsförlängning. Svensk Försäkring och Svensk Värdepappersmarknad anser att de omständigheter som ska utlösa Prop. 2021/22:76 tillämpningen av ett avtalsvillkor om löptidsförlängning, ska vara objektiva, enkla, förutsägbara och transparenta. Svensk Försäkring tillstyrker tillståndsprocessen och att det enbart är emittentens likviditets- brist som kan resultera i en löptidsförlängning men anser att det bör införas en skyldighet för att lämna förhandsbesked och att vad som åsyftas med likviditetsbrist förtydligas. , vid , och anser att det bör övervägas att låta den senare förfallodag enligt avtal om löptidsförlängning ligga till grund för beräkningen av storleken på likviditetsbufferten. och anser att ett medgivande av till en löptidsförlängning bör villkoras av fler objektiva och förutbestämda bedömningskriterier i lag, bl.a. en konstaterad betalningsoförmåga hos emittentinstitutet. , Sjunde AP-fonden, Spar- bankernas och anser att likviditetsbufferten ska beräknas mot den senare förfallodagen enligt ett avtal om löptidsförlängning. och riksbank tillstyrker att den ordinarie förfallodagen enligt avtal om löptidsförläng- ning läggs till grund för beräkningen av likviditetsbufferten. Riksgälds- kontoret anser att förslaget om löptidsförlängning bör kompletteras på så sätt att ska ges möjlighet att inkomma med synpunkter innan fattar beslut om en löptidsförlängning. Finans- inspektionen anser att en löptidsförlängning också ska kunna beslutas efter att emittentinstitutet försatts i resolution. Skälen för regeringens förslag Direktivet innehåller regler vad avser möjlighet att förlänga en säkerställd obligations löptid, dvs. möjlighet att skjuta fram obligationens förfallodag till en senare tidpunkt än den ordinarie förfallodagen. enligt direktivet tvungna att införa en reglering av sådana förlängnings- klausuler; antingen att de ska tillåtas, varvid direktivet ställer upp särskilda villkor för hur sådana klausuler får utformas m.m., eller att de inte ska vara tillåtna enligt nationell rätt (artikel 17). Syftet med förlängningsklausuler är enligt direktivet att hantera potentiella likviditetsrisker (skälen 23 och 24 i direktivet). en förlängningsklausul beskrivs enligt direktivet som ett alternativt sätt att hantera likviditetsrisker, till t.ex. en likviditetsbuffert eller krav om match funding (skäl 23 i direktivet). Utifrån detta medger direktivet, såvitt avser likviditetsbufferten, att beräkningen av kapitalbeloppet för säkerställda obligationer med en förlängningsklausul grundas på den säkerställda obligationens slutliga förfallodag i enlighet med förlängningsklausulen (artikel 16.5). förlängningsbara löptidsklausuler är på så vis kopplat till frågan om genomförandet av direktivets regler om en likviditetsbuffert i säkerhets- Förlängningsklausuler avseende säkerställda obligationer är oreglerat i Det är också relativt ovanligt att ger kan förlängas, men 2021/22:76 förekommer i viss utsträckning och då främst vad gäller sådana säker- ställda obligationer som är utgivna i utländsk valuta. I övriga medlems- stater inom EU är förekomsten av denna typ av klausuler varierande. Exempelvis är de relativt vanligt förekommande i , emedan de inte används alls i . För svenskt vidkommande är såväl regler om en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan som regler om förlängnings- klausuler främmande rättsinstitut. Enligt regeringen bör en utgångspunkt för frågan om hur dessa rättsinstitut ska behandlas i svensk rätt vara att så långt möjligt genomföra direktivets krav i dessa avseenden på ett sätt som passar nuvarande god svensk marknadspraxis. Här kan inledningsvis konstateras att användande av förlängningsbara löptider alltså redan förekommer på den svenska marknaden, om än i liten utsträckning, medan de svenska emittentinstitutens utgivning inte är utformad utifrån att behöva hålla likviditet i säkerhetsmassan på ett sådant sätt som reglerna om den särskilda likviditetsbufferten i direktivet kräver. Kraven enligt direktivet på utgivning av säkerställda obligationer med möjlighet till förlängning av löptiden är följande (artikel 17.1): a) Löptiden kan endast förlängas genom objektiva utlösande faktorer som anges i nationell rätt och inte efter emittentinstitutets eget skön. b) De utlösande faktorerna för förlängning av löptiden anges i avtals- villkoren för den säkerställda obligationen. c) Den information om löptidsstrukturen som ges till investerare är tillräcklig för att göra det möjligt för dem att bestämma den säkerställda obligationens risk, och den innefattar en detaljerad beskrivning av följande: i) De utlösande faktorerna för förlängning av löptiden. ii) Effekterna av insolvens i eller resolution av förlängning av löptiden. iii) Vilka roller de behöriga myndigheter som utses enligt artikel 18.2 och, om relevant, den särskilda förvaltaren har när det gäller förlängningen av löptiden. d) Det är vid varje given tidpunkt möjligt att fastställa den slutliga förfallodagen för den säkerställda obligationen. e) I händelse av insolvens i eller resolution av det kreditinstitut som ger ut de säkerställda obligationerna påverkar förlängningar av löptiden inte rangordningen av investerare i säkerställda obligationer och de medför inte heller omvänd ordningsföljd för de säkerställda obligationernas ursprung- liga förfalloplan. f) Förlängningen av löptiden ändrar inte de strukturella egenskaper hos de säkerställda obligationerna som rör ”dual recourse” enligt artikel 4 och konkursskydd enligt artikel 5. Medlemsstater som tillåter utgivning av säkerställda obligationer med förlängningsbara löptidsstrukturer ska underrätta om detta (artikel 17.2). Kommissionen har – såvitt avser punkt 1 e – gett uttryck för att med rangordning avses här förmånsrätt. Vidare har kommissionen gett uttryck för att kravet på att en förlängning inte får innebära omvänd ordningsföljd, ska förstås på det sättet att en förlängning i händelse av insolvens eller dessa regler bygger på att de säkerställda obligationerna i fråga är säkrade av samma säkerhetsmassa. Möjlighet till löptidsförlängning bör finnas i svensk rätt Regeringen instämmer i utredningens bedömning att förlängningsbara löptider bör vara möjligt enligt svensk rätt. Ett starkt skäl till detta är att sådana förlängningsklausuler i viss mån används av svenska emittent- institut . Som utvecklas nedan framstår även denna möjlighet att hantera likviditetsrisker som på många sätt fördelaktigt för den svenska marknadens funktionssätt i jämförelse med en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan. Förlängning ska kräva godkännande Direktivet kräver att löptiden endast ska kunna förlängas genom objektiva utlösande faktorer som anges i nationell rätt och inte efter emittent- institutets eget skön (artikel 17.1 a). Utredningen föreslår att en förläng- ning endast ska få ske om ger sitt medgivande till förlängningen. Ett sådant medgivande ska enligt utredningens förslag få lämnas endast om emittentinstitutet har en likviditetsbrist av sådant slag att ett medgivande i hög grad bidrar till att motverka fallissemang. Sjunde AP-fonden anser inte att en förlängning ska förutsätta medgivande från . Regeringen anser att ett förfarande där en förlängning ställs under prövning framstår som lämpligt. En utomstående bedömning av förutsättningarna för en förlängning är ägnad att säkra att en förlängning inte kan ske efter emittentinstitutets eget skön, såsom direktivet kräver. För att vara ändamålsenlig behöver denna prövning ske skyndsamt. Frågan om förlängning av löptiden står i förhållande till frågan om emittentinstitutets obestånd, och får därför sägas till sin natur vara brådskande. Det gäller handläggning, och även, såsom Förvaltningsrätten i framhåller, handläggningen hos domstolarna vid överklagande av beslut. Regeringen instämmer i synpunkten från Förvaltningsrätten i att kravet på skyndsam handläggning lämpligen bör framgå av bestämmelsen om löptidsförlängning. Denna typ av ärenden eller mål kan förväntas vara utomordentligt ovanliga (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2015/16:199). Förvaltningsrätten i anser även att det bör klarläggas vilka möjligheter en investerare har att överklaga ett beslut om att medge en löptidsförlängning. Regeringen anser i likhet med utredningens förslag att samma bestämmelser om överklagande m.m. av beslut som gäller enligt lagen om utgivning av säkerställda obligationer bör gälla även för ett beslut om en löptidsförlängning (6 kap. 1 §). Frågan om vem som har rätt att överklaga beslut får avgöras genom en tillämpning av förvaltningslagen (2017:900). Förlängning ska vara ägnad att undvika obestånd hos emittentinstitutet Utredningen föreslår att ska få lämna medgivande till förlängning endast om emittentinstitutet har en likviditetsbrist av sådant slag att ett medgivande i hög grad bidrar till att motverka fallissemang. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att behovet av en förlängning bör prövas efter omständigheter som avser förekomsten av likviditetsbrist hos emittentinstitutet. Regeringen anser dock att avgörande