prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — om det ska vara straffbart enligt vanligt lag att lämna uppgifter för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och att anskaffa uppgifter för publicering i ett sådant medium. Utöver yttrande- och informationsfriheten berör ny strafflagstiftning på det aktuella området även skyddet enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen mot undersökning av brev eller annan förtrolig försänd- else och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Vidare aktualiseras skyddet enligt andra stycket samma paragraf mot betydande intrång i den personliga integri- teten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden. I ger artikel 8 var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Även skyddet enligt dessa bestämmelser är möjligt att begränsa genom lag för att tillgodose ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle. Skyddet för förtrolig kommunikation och den personliga integriteten aktualiseras främst i förhållande till viss tvångsmedelsanvändning med koppling till straffbestämmelserna. Detta berörs närmare i avsnitt 5.8. Som uppmärk- sammar kan dock även förslagen i övrigt få konsekvenser för den person- liga integriteten. Ett exempel på detta är det Statens inspektion för för- svarsunderrättelseverksamheten anför om att kriminaliseringen i praktiken kan innebära att fler upptagningar som har inhämtats enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet kommer att sparas. Även om det inte kan uteslutas torde det dock, mot bakgrund av brottslighetens natur, röra sig om en högst begränsad ökning. 2021/22:55 högst begränsad ökning skulle innebära ett visst ökat intrång i enskildas personliga integritet. Som framhållits ovan ska detta dock ställas mot det starka intresset att skydda säkerhet. I det ljuset bedömer regering- en att även den nu aktuella begränsningen av skyddet för den personliga integriteten som kriminaliseringen skulle kunna innebära är propor- tionerlig. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att lagstiftningen, som framgår av kommande avsnitt, kan utformas så att den är förenlig med regeringsformens och bestämmelser om grund- läggande fri- och rättigheter. En ny straffbestämmelse mot utlandsspioneri Regeringens förslag: Ett nytt uppsåtligt brott införs i 19 kap. brotts- Brottet ska omfatta den som, i annat fall än som avses i spioneri- bestämmelsen, för att gå en främmande makt eller motsvarande till- handa, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisa- tion i vilken är medlem, och vars uppenbarande för en främ- mande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organi- Straffbestämmelsen ska även omfatta den som i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Brottet ska benämnas utlandsspioneri. En gärning ska inte utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att avsikten med gärningen ska vara att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda. Gärningen ska enligt utredningens förslag avse en hemlig uppgift rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Det anges inte något sammanhang i vilket uppgiften ska förekomma. heller föreslås att en gärning inte ska utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. och Föreningen grävande journalister avstyrker för- slaget, främst med hänvisning till att det inte finns något behov av en ny- kriminalisering (se avsnitt 5.1). Flera remissinstanser har synpunkter på Justitiekanslern anser att skyddsintresset i stället skulle kunna anges som allvarligt men för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i och för förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation som deltar i samarbetet. av (juridiska fakultetsnämnden), som lyfter frågan om inte skyddsintresset borde utvidgas så att även de intressen som en internationell insats ska skydda omfattas i samma grad. menar däremot att tillämpningen av bestämmelsen underlättas genom att menbedömningen knyts till förhållande till andra länder och mellanfolkliga organisationer snarare än det inter- nationella samarbetet. När det gäller kravet på att gärningen kan medföra allvarligt men anser att det bör förtydligas vad som utgör ett allvarligt men vid utlandsspioneri jämfört med kravet på men enligt spioneribestämmelsen. Enligt tingsrätten synes vidare menbedömningen vara beroende av vissa utrikespolitiska hänsynstaganden, vilket kan leda till tillämpningssvårig- heter. Justitiekanslern anser att det bör klargöras att det är den abstrakta, och inte den konkreta, faran för ett allvarligt men som ska bedömas enligt bestämmelsen och då utifrån strikt objektiva omständigheter. Enligt Justitiekanslern finns det annars en risk för att i sig inte straffvärda gär- ningar ändå kan bli straffbara, t.ex. om en stat reagerar oproportionerligt starkt på ett uppgiftsröjande så att det rent faktiskt uppstår ett allvarligt men för förhållande till staten. Även och , som uttalar sig om motsvarande rekvisit i förslaget till ändring i tryckfrihetsförordningen, uppmärksammar att rekvisitet inne- bär att bedömningen blir beroende av hur röjandet påverkar eller uppfattas av någon utomstående. (juridiska fakulteten) anser att det är angeläget att säkerställa att avslöjanden av brottsliga eller oegentliga förfaranden inte faller inom det straffbara området. anser att ett undantag för sådana fall bör framgå av lagtexten. Enligt (juridiska fakultetsnämnden), som resonerar på liknande sätt, bör det övervägas ett explicit undantag i lagtexten för handlingar som är försvarliga. anser att utredningens överväganden när det gäller rekvisitet hemlig uppgift ger begränsad ledning för rättstillämpningen och kan vålla svårigheter vid uppsåtsbedömningen. och Föreningen grävande journalister anser att hemlig uppgift är en mycket vid formulering. De pekar på skillnaden mot spioneri- bestämmelsen där det exemplifieras vilka uppgifter som inte får röjas. Justitiekanslern ställer sig positiv till utredningens val att avgränsa be- stämmelsen till hemliga uppgifter som antingen omfattas av sekretess en- ligt offentlighets- och sekretesslagen eller skulle ha omfattats av sekretess om de hade förekommit i det allmännas verksamhet. Justitiekanslern anser dock att det bör förtydligas hur det hypotetiska provet av om en viss upp- gift skulle ha omfattats av sekretess ska göras samt vilka sekretessgrunder som är tänkbara i ett sådant fall. Enligt (juridiska fakulteten) förutsätter rekvisitet att enskilda som står i begrepp att utnyttja sin yttrandefrihet först gör en hypotetisk sekretessprövning av de uppgifter som kan lämnas, vilket försätter den enskilde i en svår situation. Säkerhets- polisen menar att det bör övervägas om inte uttrycket uppgift av hemlig natur, eller något liknande, är en bättre beskrivning för de uppgifter som är tänkta att omfattas av bestämmelsen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att hemlig uppgift bör överensstämma med defini- tionen i säkerhetsskyddslagstiftningen och det som Säkerhetspolisen menar med begreppet. 2021/22:55 Angående det sammanhang där uppgifterna förekommer påpekar och Justitiekanslern att det inte i lagtexten anges att uppgifterna ska härröra från sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som utredningens överväganden avser. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet är menrekvisitet annorlunda utformat och avser att ett uppenbarande av uppgiften kan medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Där används vidare uttrycket främmande makt eller liknande sammanslutning. Utkastet har också en annan redaktionell utformning än regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslaget. Justitiekanslern, som inte har några synpunkter på innehållet i utkastet, framför att de påpekanden som gjordes av Justitiekanslern i det tidigare remissvaret i allt väsentligt har tagits om hand. Även Hovrätten för , och noterar att de synpunkter som lämnats på de tidigare förslagen har beaktats. (juridiska fakulteten) framhåller som positivt att de förslag som presenteras i utkastet till lagrådsremiss är mer begränsade och mer preciserade än betänkandets förslag. , och TU – Medier i avstyrker förslaget. och TU – Medier i anser att förslaget kan få en återhållande effekt för den allmänna yttrandefriheten och medborgarnas benägenhet att våga påtala oegentlig- heter. TU – Medier i ser också en risk för att s.k. inbäddade journa- listers möjligheter att rapportera inifrån sammanslutningar i oroliga om- råden riskerar att begränsas. Enligt är det angeläget att tillämpningsområdet för rekvisitet hemlig uppgift inte blir snävare än vad som är avsett. Myndig- heten anser att de typer av information som träffas av rekvisitet förhållande av hemlig natur i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig upp- gift också ska träffas av rekvisitet hemlig uppgift i förslaget. Åklagar- myndigheten framhåller vidare att annan hantering än med hemlig- stämplade handlingar, t.ex. hantering av egna sammanställningar av munt- liga uppgifter, utan tydliga tolkningsanvisningar riskerar falla utanför tillämpningsområdet. ser en risk att tolkningssvårigheter i fråga om avgränsningen av rekvisitet hemlig uppgift leder till att straff- bestämmelserna kommer att omfatta färre situationer än vad som varit avsikten. instämmer i att det bör finnas en försvarlig- hetsventil för röjande av hemliga uppgifter. En alltför långtgående kriminalisering riskerar enligt samfundet att motverka bestämmelsens syfte. (juridiska fakulteten) betvivlar att formuleringen av försvarlighetsundantaget är tillräckligt väl etablerad för att ge tydlig ledning. bedömer att undantaget inte kommer få särskilt stor praktisk effekt, eftersom brottet som sådant bedöms få en avskräckande effekt på personers vilja att slå larm om oegentligheter. Enligt förbundet är det dock trots allt positivt att denna undantags- bestämmelse föreslås. har svårt att se när det skulle kunna finnas vetenskapliga skäl att röja hemliga uppgifter från freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten. (juridiska fakulteten) anser att språkligt mer Prop. lättillgängliga formuleringar i lagtexten bör övervägas. Skälen för regeringens förslag Straffbestämmelsen bör ta sin utgångspunkt i spioneribestämmelsen Som framgår av avsnitt 5.1 gör regeringen bedömningen att det behövs ett starkare straffrättsligt skydd mot spioneriliknande gärningar med anknytning till känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten som deltar i. bör en sådan straffbestämmelse utformas med spioneribestämmelsen som Någon invändning mot detta framförs inte heller av remiss- Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör komma i fråga endast när spioneribestämmelsen inte är tillämplig. Det nya brottet bör benämnas utlandsspioneri. Skyddsintresset bör avse utrikesrelationer Straffbestämmelsen motiveras av det svenska behovet av att samarbeta med andra länder och grundar sig ytterst på ett intresse av att värna Enligt utredningen är det mest ändamålsenliga skydds- intresset för en sådan reglering förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Utredningens förslag att knyta menbedömningen till förhåll- ande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation sätter nationella intressen i förgrunden, något som fram- håller som positivt. En sådan reglering överensstämmer även med nu- varande systematik beträffande brotten mot säkerhet och stäm- mer väl med hur , och valt att skydda uppgifter av En menbedömning som knyter an till det internationella sam- arbete som deltar i, på det sätt som Justitiekanslern och (juridiska fakultetsnämnden) föreslår, sätter inte intressen i fokus på samma sätt och svarar därför sämre mot syftena bakom bestämmelsen. Med ett skyddsintresse som anknyter till utrikesrelationer blir vidare tröskeln för vad som ska utgöra en straffbar handling sannolikt högre, eftersom en skada för samarbetet inte i alla situationer behöver innebära en skada för förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Det är rimligt att inte sätta kravet för straffbarhet alltför lågt. Sammanfattningsvis är det lämpligt att skyddsintresset, som utredningen föreslår, ska vara förhållande till någon annan stat eller en För att det straffbara området inte ska bli för vidsträckt, och inte heller träffa gärningar som inte omfattas av utred- ningens överväganden, bör bestämmelsen emellertid i ett annat avseende knyta an till den internationella samarbetskontexten. frågan görs nedan under rubriken till det sammanhang i vilket uppgiften förekommer. Den brottsliga gärningen bör vara samma som i spioneribrottet Som redan angetts bör den nya straffbestämmelsen utformas med spioneri- bestämmelsen som förebild. Den straffbara gärningen bör på samma sätt som i den bestämmelsen omfatta förfaranden som innebär att obehörigen anskaffa, befordra, lämna eller röja en sådan uppgift som avses i straff- bestämmelsen. Vidare bör den omfatta att obehörigen framställa eller ta befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som inne- fattar en sådan uppgift. Krav på avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller motsvarande tillhanda Det nya brottet bör vara uppsåtligt. I likhet med vad som gäller för spioneri bör, som utredningen föreslår, straffansvar dessutom endast komma i fråga när förfarandet har skett med ett visst avsiktsuppsåt (direkt uppsåt). På samma sätt som i spioneribestämmelsen, i den lydelse som föreslås i avsnitt 4, bör det straffbara området avgränsas till att omfatta fall där gär- ningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Krav på allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation För att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv straffbestämmelse som är tydlig och väl avgränsad bör det straffbara området för- behållas gärningar som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på utrikesrelationer. Utredningen föreslår att en förutsättning för straffansvar ska vara att ett röjande av den aktuella uppgiften för en främ- mande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för det skyddade intresset, dvs. förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Flera remissinstanser har synpunkter på denna utformning av men- rekvisitet och menar att rekvisitet riskerar att träffa gärningar som inte är av den karaktären att de förtjänar att straffas. Det anförs exempelvis att rekvisitet skulle kunna innebära att straffansvar uppkommer i det fallet att en annan stat skulle reagera oproportionerligt starkt på ett uppgiftsröjande. Regeringen instämmer i att det är viktigt att säkerställa att gärningar som innebär risk för skada till följd av oproportionerligt starka reaktioner från t.ex. en annan stat faller utanför det straffbara området. För att det ska säkerställas anser Justitiekanslern att det bör förtydligas att den omständigheten att ett allvarligt men faktiskt uppkommer inte nödvändigtvis innebär att gärningen är straffbar. Enligt Justitiekanslern kan detta ske genom att ordet ”kan” i lagtexten byts ut mot uttrycket ”är ägnad att” eller något liknande uttryck. I lagrådsremissen konstaterades att både rekvisitet kan och rekvisitet är ägnat att ger uttryck för att det för straffansvar endast förutsätts en abstrakt fara (se t.ex. m.fl., Kriminal- rättens grunder, 2 uppl., s. 100 f.). För straffansvar krävs det således inte att gärningen ska leda till en konkret fara för att utrikesför- hållanden skadas, utan bedömningen enligt dessa rekvisit tar sikte på om gärningen generellt eller typiskt sett kan innebära ett men av det slag som anges i bestämmelsen. Den omständigheten att ett allvarligt men faktiskt har uppkommit bedömdes därmed inte innebära att gärningen är straffbar. Avgränsningen till typiska effekter av ett uppgiftsröjande bedömdes näm- ligen undanta uppgiftsröjande som en annan stat rimligen ska kunna tåla och som därför inte bör omfattas av straffansvar (jfr vad som i prop. 2016/17:222 s. 39 f. uttalas angående rekvisitet ägnat att). Det av utred- ningen föreslagna rekvisitet bedömdes därför lika väl som Justitie- kanslerns förslag åstadkomma en i detta avseende rimlig avgränsning. Eftersom bestämmelsen om spioneri har samma lagtekniska utformning som utredningens förslag föreslogs i lagrådsremissen att utredningens för- slag skulle väljas. Lagrådet instämmer i att såväl rekvisitet kan som rekvi- sitet är ägnat att brukar sägas ge uttryck för att det är fråga om ett abstrakt farekrav. Enligt Lagrådet är dock kan ett lägre krav och detta rekvisit måste närmast regelmässigt anses vara uppfyllt när den effekt som kan relaterar till faktiskt har inträffat. Lagrådet har i och för sig inget att in- vända mot att kan används i den föreslagna bestämmelsen men menar att det straffbara området då kommer att bli vidare än vad författnings- kommentaren i lagrådsremissen ger uttryck för. Spioneribestämmelsens utformning innebär att starka systematiska skäl talar för att använda ordet kan även i den nya straffbestämmelsens menrekvisit. Det är dock av avgörande betydelse att tillämpningsområdet inte blir mer vidsträckt än vad som är avsett. Mot bakgrund av Lagrådets farhågor bör därför uttrycket är ägnat att väljas. De uppgifter som skyddas av straffbestämmelsen ska därmed vara uppgifter vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organi- sation. Med den föreslagna lydelsen utesluts från bestämmelsens tillämp- ningsområde befattning med uppgifter i situationer där t.ex. en annan stat skulle reagera oproportionerligt starkt på ett uppgiftsröjande. I ett annat avseende kan menrekvisitet emellertid, även med den ändring regeringen föreslår, leda till ett för vidsträckt straffansvar. Som bl.a. (juridiska fakulteten) och (juridiska fakultetsnämnden) påpekar, riskerar det nämligen att träffa försvarliga av- slöjanden av t.ex. brottsliga eller oegentliga förfaranden. För att säkerställa att det uppnås en tillräcklig avgränsning mot avslöjanden som inte bör hamna inom det straffbara området bör det därför, som framgår nedan under rubriken undantag för försvarliga gärningar, införas ett undantag som säkerställer att straffansvaret inte träffar förfaranden med uppgifter som i och för sig kan vara känsliga men som det ändå finns starka skäl att föra vidare. Som Justitiekanslern förordar bör menrekvisitet tillämpas restriktivt. Straffansvar bör förbehållas gärningar som på ett påtagligt sätt har poten- tial att inverka negativt på förhållande, dvs. förbindelse på nationell nivå, till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Det är därför lämpligt att, som utredningen föreslår, kräva att det men som gärningen ska vara ägnad att medföra är allvarligt. Därigenom signaleras att det ska röra sig om uppgifter av sådan betydelse att ett röjande är ägnat att få allvarliga konsekvenser för förhållandet till den andra staten eller den mellanfolkliga organisationen. Det bör röra sig om sådant som att röjandet är ägnat att leda till ett långvarigt avbrott i mellanstatliga förbindelser eller till att stängs ute från fortsatt samarbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information. För straffansvar enligt bestämmelsen om utlandsspioneri bör det därmed ställas högre krav än att gärningen, så som exempelvis uttrycks i 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, ska störa mellanfolkliga förbindelser. Som fram- går av avsnitt 5.6 bör det som ett komplement införas en bestämmelse med 2021/22:55 ett lägre ställt krav på men. Den bestämmelsen bör dock ges ett på andra sätt snävare tillämpningsområde. En begränsning till hemliga uppgifter Den nya straffbestämmelsen är avsedd att förstärka skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. De uppgifter som det finns anledning att låta straffbestämmelsen skydda är uppgifter som är avsedda att hållas hemliga. Uppgifter av det här slaget omfattas i många fall inte av offentlighets- och sekretesslagen, eftersom de inte förekommer i det allmännas verksamhet. Utredningen föreslår där- för ett rekvisit, hemlig uppgift, som ska avse dels uppgifter som faktiskt omfattas av offentlighets- och sekretesslagen, dels uppgifter som enligt ett hypotetiskt prov hade kunnat omfattas av offentlighets- och sekretesslagen om de hade förekommit i det allmännas verksamhet. Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, (juridiska fakulteten), och Föreningen grävande journalister, har dock synpunkter på rekvisitet. En huvudinvändning är att det är oklart hur det hypotetiska provet som ingår i rekvisitet ska göras, vilket sin tur kan inne- bära en risk för oförutsebarhet och rättsosäkerhet i tillämpningen. Det står klart att det straffrättsliga skyddet skulle bli otillräckligt om be- stämmelsen skulle avgränsas till att endast avse uppgifter som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen. Därför är det motiverat att, som utred- ningen föreslår, låta bestämmelsen omfatta fler uppgifter än så. Det står även klart att det inte skulle vara lämpligt att, som Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap föreslår, anknyta till definitionen av säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskyddslagen (2018:585). Även det skulle innebära ett mer begränsat tillämpningsområde för bestäm- melsen än vad som är önskvärt. Den internationella kontexten innebär att det inte framstår som helt till- fredsställande att använda ett hypotetiskt prov för att avgöra om en uppgift träffas av rekvisitet. Ett hypotetiskt prov förekommer visserligen redan i 19 kap. , vid tillämpningen av bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift (7 §) och dess rekvisit att uppgiften ska röra något förhållande av hemlig natur. För att uppgiften ska röra något för- hållande av hemlig natur krävs inte att uppgiften faktiskt har hanterats i en verksamhet som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen eller att den som vidarebefordrar uppgiften lyder under tystnadsplikt, så länge upp- giften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den förekommit i det allmännas verksamhet (se prop. 2013/14:51 s. 22 f.). Ett liknande hypotetiskt prov i den internationella kontext det här är fråga om skulle dock innebära en risk för att uppgifter som förtjänar skydd faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det hypotetiska prov som utred- ningen föreslår innebär inte att det ska göras hypotetiska antaganden om några andra materiella förutsättningar för den svenska sekretessbestäm- melsens tillämplighet än att uppgiften förekommit i det allmännas verk- samhet. När det t.ex. gäller bestämmelsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen skulle man därmed inte kunna bortse från kravet på att uppgiften rör verksamhet för att försvara . Som Justitiekanslern är inne på torde alltså ingen av de sekretessgrunder som kräver direkt koppling till en viss svensk verksamhet eller som förutsätter