prop · H9036 · 2021-09-21 00:00:00 — Flera myndigheter påpekar därför att anslag 2:4 gör det svårt att ha en långsiktig planering av myndighetens utveckling inom krisberedskap och civilt försvar.126 121Exempelvis enkätsvar från företrädare för , , , och , . 122Enkätsvar från företrädare för , . 123Enkätsvar från företrädare för , . 12411 § anslagsförordningen (2011:223). 125Enkätsvar från företrädare för , och , . 126Exempelvis enkätsvar från företrädare för , . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Ett exempel på detta framkommer i samband med vår uppföljning av MSB:s projekt ”Visualisering i WIS”. MSB:s förvaltningsanslag används enbart till att förvalta WIS. För att utveckla eller uppdatera systemet enligt rådande teknisk utveckling krävs medel från anslag 2:4. Systemet kräver dock kontinuerlig utveckling för att motsvara användarnas behov vilket gör att man i stort sett söker nya projektmedel. Eftersom det inte är säkert att nästa projekt erhåller finansiering blir det svårt att arbeta långsiktigt med utvecklingen gentemot användarna. De ansvariga aktörerna vet helt enkelt inte om eller när efterfrågade funktionaliteter kan utvecklas eller driftsättas. Eftersom myndigheterna inte kan vara säkra på att få sina ansökningar beviljade blir det även svårt att planera resurssättning avseende personal.127 Det får i sin tur effekten att projekten ofta blir försenade i inledningsskedet och att myndigheterna har en utbredd användning av konsulter. En myndighet beskriver att om de ska ha personal till ett projekt som ska starta måste de börja upphandla konsulter /september för att kunna få kompetent personal när projektet börjar. Drar de igång upphandlingen efter att projektet beviljats pengar, blir det istället stora förseningar.128 Av vår genomgång av alla projekt som avslutades framgår det att merparten av alla projekt drevs av konsulter. Detta är en naturlig konsekvens av att myndigheterna inte kan fastanställa personal när de inte vet hur mycket resurser de har att tillgå . Den ansökande myndigheten var projektägare och/eller projektledare, men mycket av det konkreta arbetet utfördes därför av konsulter. Detta är något som flera myndigheter tar upp som ett problem, då konsulterna och den kunskap som de byggt upp riskerar att försvinna när finansieringen tar slut och projektet avslutas. En myndighet uttrycker det som att det är svårt att bygga långsiktig kompetens inom de ramar som anslaget anger. Istället premieras kortsiktiga konsultprojekt. Myndigheten menar att anslagets ryckighet och kortsiktighet har lett till att det är svårt att bygga de långsiktiga kompetenser som behövs inom offentliga organisationer.129 4.2.3 Andra icke avsedda negativa bieffekter Flera myndigheter påtalar att finansieringsprinciperna, särskilt kravet på att projekten ska ligga utanför myndighetens eget ansvar, pressar ut projekten i periferin.130 En myndighet uttrycker det som att styrningen gör att pengarna, speciellt vad gäller civilt försvar, går till att utveckla spetsförmågor som har begränsat användningsområde.131 En annan beskriver det som att projekten gärna 127Enkätsvar från företrädare för , . 128Intervju med företrädare för ”Nödvattenövning Stor stad” (), . 129Enkätsvar från företrädare för , . 130Intervju med företrädare för ”Revidering och konsolidering av NESA” (), . 131Enkätsvar från företrädare för , . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN blir forskningsinriktade, utan att användas i verksamheten.132 Vad flera myndigheter vittnar om är att anslagsmedlen inte kan användas till de områden där behoven av åtgärder anses vara som störst. Risken med detta är att myndigheterna satsar på att lösa problem som kan få en lösning via den aktuella finansieringen, snarare än de problem som borde lösas, det vill säga mer långsiktiga och strukturella problem. En relaterad invändning som framkommer i flera av myndigheternas svar är att det nuvarande system leder till kortsiktighet och ”snuttifiering” av beredskapssatsningarna.133 De menar att systemet leder till ett stort antal kortsiktiga mindre åtgärder hos många myndigheter. Detta anses försvåra arbetet med att långsiktigt inrikta och styra utvecklingen av verksamheten och bygga gemensamma förmågor inom krisberedskapen och det civila försvaret. De menar vidare att anslagsmedlen skulle göra mer nytta om de i sin helhet inriktades mot att finansiera insatser som är riktade mot att lösa långsiktiga strukturella problem.134 Systemet beskrivs också som att det drivit in vissa myndigheter i en accelererande spiral där man behöver projektmedel för att kunna arbeta med utveckling av krisberedskap överhuvudtaget. Detta leder till att mer resurser läggs på utveckling av krisberedskap än på att bibehålla förmåga som byggts upp.135 Liknande synpunkter har framkommit i våra intervjuer med tjänstemän på MSB.136 Att ett sådant beroende av medel från anslag 2:4 har utvecklats hos vissa myndigheter bekräftats till exempel i den uppföljning vi gjort av projekt ”Nödvattenövning Stor stad”. Vid uppföljningstillfället framkom att avdelningen för krisberedskap och civilt försvar bara gått på projektmedel från anslag 2:4. Den egna myndigheten kan eller vill inte finansiera de insatser som behövs för att bibehålla den förmåga som byggts upp i tidigare projekt. För att bevara utvecklade förmågor krävs återkommande tillförsel av medel från anslag 2:4. Detta har givetvis påtagligt negativa effekter för möjligheten att uppnå en långsiktig höjning av krisberedskapsförmågan inom det aktuella området. 4.3Effekter av projekten riskerar att utebli på grund av bristande kontinuitet 4.3.1 Stor risk för att projektresultaten inte tas omhand Merparten av de tillfrågade myndigheterna påpekar att utvecklade förmågor även kräver förvaltning för att de förväntade effekterna med projekten ska uppstå. Anslagsvillkoren medger dock bara finansiering av tillfälliga åtgärder. 132Telefonintervju med företrädare för , . 133Enkätsvar från företrädare för , . 134Enkätsvar från företrädare för , . 135Enkätsvar från företrädare för , . 136Intervju med företrädare för ”Kommunernas övningsverksamhet” (MSB), . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Förvaltningen ska ske inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. Medför ett projekt framtida löpande kostnader ska den ansvariga myndigheten redovisa finansieringen av dessa i sin projektansökan.137 Problemet som många myndigheter lyfter fram är att det utrymmet i praktiken inte alltid finns inom den egna ramen.138 När inflödet av medel stryps, så avstannar då även den verksamhet som ska bedrivas. Bland de projekt som vi har följt upp hittar vi exempel på denna typ av problematik. projekt ”Myndighetsgemensam utvärdering” hade till exempel som syfte att utveckla metoder för myndighetsgemensamma utvärderingar av utbrott av smittsamma sjukdomar. Syftet var att öka förmågan att återföra kunskap och erfarenheter om hur helheten har fungerat vid en operativ insats. Projektet tog fram en metodhandbok, genomförde utbildningar och testade handboken vid en övning. I sin slutrapport till MSB uppger dock att arbete återstår med implementeringen. Fler aktörer måste införliva metoden i sina ordinarie rutiner. Problemet som framkom vid vår uppföljning är att myndigheten inte vet i vilken utsträckning handboken har kommit till användning eller om metoden har implementerats i aktörernas ordinarie rutiner. Vad man vet är att metoden implementerats i den egna myndighetens styrdokument och att handboken använts av två andra myndigheter. Det framkommer också att man inte vet om och i så fall var handboken har tillgängliggjorts. Den finns till exempel inte att tillgå på . Vidare kan vi konstatera att samtliga av de utvärderingsledare som utbildades i projektet, och som då var anställda på , nu har slutat. Några nya utbildningar för den egna myndigheten eller länsstyrelserna har inte genomförts och är inte inplanerade. Vad exemplet visar är inte att detta var ett dåligt projekt eller att det inte haft några effekter alls. Tvärtom tycks projektet i alla avseenden ha varit lyckat. Problemet uppstod när projektet hade avslutats. Här hade det behövts uppföljande och förvaltande insatser för att säkerställa att metoden och handboken når ut och används av alla tänkta slutanvändare. Ett annat exempel är MSB:s projekt ”Kommunernas övningsverksamhet”. Projektet hade som mål att kommunerna ska få ökad förmåga att planera, genomföra och utvärdera övningar. Projektet tycks ha varit lyckat då man tog fram de planerade övningsverktygen. Även här finns dock vissa problem vad gäller förvaltningen av resultaten. Av vår uppföljning framgår att övningsstöden finns tillgängliga på MSB:s hemsida och att man gör reklam för det i lite olika sammanhang. Det står dock klart att MSB 137Mejl från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 138Problemet tas bland annat upp i enkätsvar från företrädare för , , , och . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN inte har någon klar bild av hur mycket det används, annat än rent anekdotiskt. Detta är enligt deras egen uppfattningen en miss, men de menar också att det är symptomatiskt för 2:4-projekten eftersom man inte har möjlighet att söka förvaltningspengar. De menar att ett projekt som detta skulle behöva följas upp, revideras och läggas om med jämna mellanrum. Som det ser ut nu har MSB inga resurser till denna typ av förvaltning. Några myndigheter framhåller att problematiken som beskrivits ovan egentligen har att göra med att en så stor del av myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar finansieras med stöd från anslag 2:4. Bristen på annan finansiering gör att upparbetade förmågor inte alltid kan tas omhand.Hade balansen mellan de olika finansieringskällorna sett annorlunda ut, med en större del ramanslag/sakanslag och en mindre del projektmedel, hade också problemet med att projektens resultat inte alltid kan tas omhand minskat.139 Här lyfter flera myndigheter fram regeringens successivt ökade satsningar på totalförsvaret som något som kommer att göra situationen bättre framöver. Andra ser dock en risk för att krisberedskapsfrågorna då inte kommer adresseras i tillräcklig omfattning.140 4.3.2Projektperioderna är för korta för att projekten ska kunna få avsedda effekter Ett antal av de tillfrågade myndigheterna påpekar att projekttiden på maximalt är för kort, speciellt när det kommer till uppbyggnaden av civilt försvar141 Nackdelen anses vara att insatserna är tidsbegränsade och att förvaltning av uppbyggd förmåga inte långsiktigt kan säkerställas med medel från anslag 2:4. Även om vår uppföljning av ett antal projekt som avslutades inte kan ge en heltäckande bild, så hittar vi många exempel på att två eller är för att nå de effekter som anges i många projektansökningar. Detta gäller även när det kommer till satsningar på krisberedskap. Vad vi tycker oss se är att anslag 2:4, trots att anslagets utformning egentligen inte medger det, ofta används för att skapa den kontinuitet som myndigheterna efterfrågar. Detta sker genom att projekten har såväl föregångare som efterföljare. MSB:s utvecklingsprojekt ”Prioriterade områden samt stöd och uppföljning av den externa implementeringen av CBRNE-strategin” kan tjäna som ett exempel på detta. Av projektansökan framgår att en aktörsgemensam CBRNE-strategi fanns färdig vid tillfället för ansökan. Aktörerna stod då inför utmaningen att implementera strategin i varje organisation samt att i enlighet med strategin fortsätta att utvecklas inom prioriterade områden. MSB skulle ha en samordnande och stödjande roll i arbetet. Varje aktör var dock ansvarig för att implementera strategin i sin egen organisation. 139Enkätsvar från företrädare för , . 140Enkätsvar från företrädare för , . 141Enkätsvar från företrädare för , och , . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR I projektets slutrapport bedömer MSB att man nått projektmålen ”i hög grad”. Man skriver att man har startat upp en aktörsgemensam arbetsgrupp, påbörjat omhändertagandet av prioriterade områden och tagit fram material till stöd för implementering av strategin. Allt var i enlighet med projektplanen. Vid vår uppföljning gör MSB bedömningen att strategin är implementerad hos myndigheter på central nivå, ganska bra på regional nivå, men inte så bra på lokal nivå. Man har alltså kommit en bit på vägen, men arbete kvarstår fortfarande. Intervjupersonen påpekar att vissa saker med strategin inte kan bli klara; det handlar om kontinuerligt arbete, sådant man måste arbeta med . Av vår uppföljning framkom att MSB har haft fler projekt efter det aktuella projektet, som också varit kopplade till strategin. Även dessa projekt har finansierats med 2:4 medel. Vid uppföljningstillfället framkommer det att dessa projekt varit inriktade mot i stort sett samma sak, det vill säga att fortsätta jobba med prioriterade områden. Ett annat exempel på detta är projekt ”Nödvattenövning Stor stad”. Målgruppen för projektet var 15 storstadsområden. Syftet var att dessa städer skulle få öva sin förmåga att upprätthålla samhällsviktig verksamhet vid en allvarlig störning i dricksvattenförsörjningen. I ett tidigare projekt hade arbetat fram ett övningskoncept och testat det på 15 andra storstadsområden. Detta projekt var således en direkt efterföljare, där avsikten var att genomföra samma övning för 15 nya storstadsområden. Till konceptet fogades nu även en uppföljning av samtliga 30 övade städer. Syftet med uppföljningen var att se till att de brister som identifierats också åtgärdades. Vid vår uppföljning framkom att försökt söka pengar från anslag 2:4 för att genomföra övningarna på nytt, men att de två gånger fått avslag på sin ansökan. uppfattar det som att de inte får upprepa övningar som redan är utvecklade och testade. Då faller det inom myndighetens eget ansvar. Trots att det tycks finnas ett behov av att upprepa övningen för att bibehålla utvecklade förmågor, har den egna myndigheten inte tillskjutit pengar. Istället beskriver man det som att man har skruvat på sin ansökan, lagt på ett regionalt perspektiv och ett civilt försvarscenario, och fått pengar beviljade. Verksamheten kan således fortsätta med nya medel från anslag 2:4. Vid uppföljningstillfället framkom att det nya projektet i stort sett motsvarar samma behov som tidigare projekt var inriktade mot. Det är viktigt att påpeka att alla projekt som har föregångare och efterföljare är olika. I vissa fall är det mest en fråga om upprepning av liknande aktiviteter, medan det i andra fall finns en tydlig progression mellan de olika projekten. I samtliga fall pågår dock arbetet med det som ursprungligen skulle utvecklas . Det projekten syftade till att utveckla kräver insatser under en än vad anslagets konstruktion medger . Därmed är effekterna, eller det önskade tillståndet som angavs i projektansökningarna, oftast inte uppfyllda än – trots att det EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN i många fall gått 6–arbetet inleddes. Med detta sagt återstår ju även förvaltningsproblematiken i dessa fall. När projekten avslutas är det tveksamt om det blir någon fortsättning och därmed finns osäkerheten kvar om huruvida projekten kommer att få några varaktiga effekter. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR 5Finansieringslösning för länsstyrelsernas grundläggande beredskapsarbete Länsstyrelserna sökte tidigare medel från anslag 2:4 på samma sätt som centrala myndigheter. Det konstaterades då att anslagsmedlen användes till åtgärder som skulle finansieras inom ramen för ordinarie anslag samt att det medförde planeringssvårigheter och ledde till att projektens resultat inte alltid togs omhand. Det gäller alltså, i stora drag samma problem som finns för de centrala myndigheterna och som har diskuterats i kapitel 3 och 4. kan länsstyrelserna istället söka så kallade sammanhållna projekt, som har utformats för att lösa just dessa problem.142 Granskningen visar att länsstyrelsernas sammanhållna projekt uppfyller de krav på ett effektivt styrmedel som vi ställde upp i kapitel 1, men att utformningen av det nya stödet är så annorlunda att grundtanken med anslaget, så som den uttrycktes i propositionen 2007/08:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, har gått förlorad. Förutsebarhet och kontinuitet har uppnåtts på bekostnad av de värden som angavs som viktiga när anslaget tillkom: flexibilitet och att anslaget ska utgöra något extra, ett tillfälligt stöd, som går utöver myndigheternas ordinarie verksamhet. Eftersom grundpremisserna för länsstyrelsernas sammanhållna projekt är något helt annat än det som regering och riksdag angivit för anslaget i stort, kan vi inte heller besvara frågan om det är ett effektivt styrmedel. Det hade krävts andra utgångspunkter och metoder för att göra en uttömmande bedömning av det nya stödet i sin egen rätt. Vad vi kan konstatera är dock att anslaget i denna del används till sådan verksamhet som regeringen, vid införandet av anslag 2:4, uttryckligen inte ville använda anslaget till. 5.1Länsstyrelsernas villkor och projekt skiljer sig väsentligt från övriga myndigheters är geografiskt områdesansvarig på regional nivå inom det svenska krisberedskapssystemet.143 Det betyder att har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap och civilt försvar i länet. Ansvaret omfattar det förebyggande, förberedande och hanterande arbete som sker i länet och som berör flera aktörer.144 sökte länsstyrelserna medel från anslag 2:4 på samma sätt som centrala myndigheter. I samband med att en ny överenskommelse träffades med dåvarande 142Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 143Se 7 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och 6 § krisberedskapsförordningen. 144Länsstyrelsen län, geografiska områdesansvar – vägledning för utövande, 2019. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Kommuner och Landsting (SKL) för arbetet med krisberedskap –2018 gavs länsstyrelserna möjlighet att söka en ny form av projektmedel . Länsstyrelsernas så kallade sammanhållna projekt som finansieras via anslag 2:4 syftar till att de ska få bättre och mer långsiktiga förutsättningar för att ge stöd till kommuner, regioner och andra aktörer i länen.145 Enligt MSB är bakgrunden till förändringen att länsstyrelserna hade svårt att avsätta tillräckligt med resurser för att skapa en grundläggande förmåga i arbetet med det regionala områdesansvaret. De korta projektperioderna skapade också olika typer av kontinuitetsproblem, till exempel vad gällde personalförsörjning och planering.146 I MSB:s återrapportering till regeringen för hur anslag 2:4 användes skriver MSB att länsstyrelsernas breda uppdrag gör det extra svårt att bedöma var den exakta gränsen går mellan åtgärder som ska finansieras av förvaltningsanslaget och åtgärder som bör finansieras av anslag 2:4.147 MSB menar vidare att det därför finns en risk för att anslaget används till åtgärder som ska genomföras inom ramen för det egna ansvaret. Det faktum att det då skett en förskjutning av länsstyrelsernas finansiering, från eget förvaltningsanslag till anslag 2:4, sågs som ett tecken på detta. gjorde MSB bedömningen att en striktare tolkning av vilka åtgärder som inte kan finansieras av anslag 2:4 skulle innebära att vissa länsstyrelser skulle stå utan finansiering för sin krisberedskap.148 MSB såg därför ett behov av en mer långsiktig finansieringslösning för länsstyrelsernas grundläggande krisberedskapsarbete. 5.2Anslaget får användas till länsstyrelsernas grundläggande beredskapsarbete Av MSB:s regleringsbrev framgår att medel från anslag 2:4 får användas till att delfinansiera länsstyrelsernas kostnader för att utveckla krisberedskapen och civilt försvar regionalt och lokalt. I detta ingår länsstyrelsernas arbete med att samordna, stödja och följa upp kommunernas arbete med krisberedskap.149 Skrivningen tillkom i MSB:s regleringsbrev . Någon mer vägledning om syftet med den nya bidragsformen eller hur medel ska fördelas, ger inte regeringen. Det har således varit upp till MSB att utforma villkoren för finansiering. Enligt MSB var det till exempel inte givet att anslagsmedlen skulle betalas ut i form av projektmedel. Att det blev så handlar snarare om att det var ett väl beprövat arbetssätt som tillgreps i en situation då det var knappt om tid.150 145Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Anslag 2:4 Krisberedskap – uppföljning 2018. Redovisning av uppdrag 1 i MSB:s regleringsbrev , 2019. 146Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 147Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2013 och inriktning 2015: Redovisning av uppdrag 28 i MSB regleringsbrev, 2014 s. 35–37. 148Ibid., s. 37. 149Regeringsbeslut Ju2019/04183/SSK, Ju2019/02825/SSK. 150Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Enligt MSB har systemet behållits då MSB och länsstyrelserna tycker att det fungerar väl. Att beskedet om den nya bidragsformen kom med kort varsel inför den första projektperioden innebar också att MSB i den första utlysningen av länsstyrelsernas sammanhållna projekt hade kvar kravet på att de åtgärder som länsstyrelserna föreslår inte ska vara av en sådan art som ska finansieras inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet i linje med ansvarsprincipen. tolkar MSB det som att den speciella punkt i regleringsbrevet som riktar sig till länsstyrelserna innebär att man inte behöver ta hänsyn till de finansieringsprinciper som anges i budgetpropositionen vid sin bedömning av länsstyrelsernas sammanhållna projekt. Enligt MSB är denna tolkning avstämd med företrädare för Justitiedepartementet.151 Följaktligen kan denna del av anslaget numera användas till åtgärder som ligger inom ramen för länsstyrelsernas geografiska områdesansvar som följer av förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, krisberedskapsförordningen (2015:1052) och förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. I det följande redogör vi för huvuddragen i bidragsformens utformning. 5.2.1Projektverksamheten bedrivs inom givna delområden med fastställda mål Länsstyrelserna kan söka sammanhållna projekt . Den innevarande projektperioden omfattar 2019–2022. Projektet utgår, precis som kommunöverenskommelsen, från lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Projektet syftar till att utveckla förmågan att förebygga och hantera allvarliga samhällsstörningar i länet. Enligt MSB ska insatserna i projektet ses som ett komplement till länsstyrelsernas, kommunernas och landstingens egna insatser för att nå målen i kommunöverenskommelserna.152 Länsstyrelsernas projektverksamhet ska bedrivas inom ett antal givna delområden, med på förhand fastställda mål. Inom denna ram kan prioritera de aktiviteter som de ser behov av inom det egna länet. För perioden –2022 ska planerade aktiviteter beskrivas inom sex delområden. •Geografiskt områdesansvar samt samverkan och ledning •Säkra kommunikationer och rapportering 151Mejl från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 152Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Utlysning länsstyrelser – Syfte, villkor, utgångspunkter och mål för länsstyrelsernas sammanhållna projekt 2019-2022, 2018, s. 1. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Varje delområde har ett antal fasta målformuleringar. Totalt finns 13 mål angivna. Under delområdet analys och planering nämns till exempel som mål att kommuner, landsting och övriga aktörer har fått stöd med planeringen för att kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet vid allvarliga störningar (identifiering, analys och skydd). De aktiviteter som planerar att genomföra ska bidra till att uppnå målen.