prop · H9031d11 · 2021-09-20 00:00:00 — I kommuner och regioner har män större andel tidsbegränsad anställning än kvinnor. I privat sektor är det tvärtom. Diagram 3.12 Tidsbegränsat anställda kvinnor och män per sektor Källa: Kommuner och Regioner – Personalen i välfärden , s. 16 2021/22:1 Utgiftsområde 10 För arbetsmarknaden som helhet är andelen tidsbegränsat anställda . Det fanns 2017 drygt 750 000 tidsbegränsat anställda. Av dessa hade 550 000 personer en tidsbegränsad anställning med överenskommen arbetstid. Gruppen tidsbegränsat anställda som kallas vid behov bestod av 105 000 personer och gruppen utan överenskommen arbetstid av 102 000. Rehabiliteringskedjans bestämmelser utgår från att den försäkrade är anställd. Bestämmelserna förutsätter att det finns en arbetsgivare som tillfälligt kan erbjuda ett annat arbete eller erbjuda omställning. Frågan om bedömningsgrund för s.k. behovsanställda efter dag 15 i sjukperioden har inte prövats i . Med behovsanställd avses en försäkrad som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov. Begreppet används för att illustrera en användning av tidsbegränsade anställningar och är inte en anställningsform i sig. I ett flertal kammarrättsavgöranden har s.k. behovsanställda som saknar inbokade arbetspass dock betraktats som arbetslösa vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning och rätten till sjukpenning. Så kallade behovsanställda som har inbokade arbetspass som de på grund av sjukdom inte kan utföra betraktas som anställda vid bedömningen av rätt till sjukpenning. I övriga fall betraktas de s.k. behovsanställda som arbetslösa vid bedömningen av rätt till sjukpenning och får därför arbetsförmågan prövad mot normalt förekommande arbete. Det i sin tur betyder att den som betraktas som anställd får arbetsförmågan bedömd mot det arbete som individen kallas in att utföra medan den som betraktas som arbetslös får sin arbetsförmåga bedömd mot normalt förekommande arbete. Sjukpenning och arbetstidens förläggning vid deltidssjukskrivning Sjukpenning kan beviljas på fyra nivåer: en fjärdedels, halv, tre fjärdedels och hel sjukpenning. Rätten till sjukpenning vid deltidssjukskrivning förutsätter i princip att den försäkrade minskar sin arbetstid lika mycket i förhållande till sin normala arbetstid. Enligt praxis har avsteg gjorts från denna princip och sjukpenning har i vissa fall kunnat lämnas trots att arbetstiden inte minskat. Som krav för att en sådan förläggning av arbetstiden ska godtas har det då ställts upp, förutom att den arbetade tiden genomsnittligt inte överstiger vad sjukskrivningsgraden kräver, att arbetstidsförläggningen ska främja den sjukskrivnes rehabilitering och vara medicinskt motiverad (FÖD 1986:11). I ett avgörande från uttalas att principen om jämn reducering av arbetstiden i förhållande till den normala arbetstiden inte ska tillämpas alltför strikt. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan sådana faktorer som arbetsförhållanden och sjukdomens art behöva vägas in i bedömningen och sjukpenning bör, under förutsättning att den sammanlagda arbetstiden inte överstiger vad som är förenligt med deltidssjukskrivningen, kunna lämnas när arbetstidsförläggningen syftar till att ta till vara den arbetsförmåga som den försäkrade har och är medicinskt motiverad (HFD 2011 ref. 30). Det saknas närmare vägledning kring vad medicinskt motiverat betyder i tillämpningen vilket begränsar möjligheten att förutse om ersättning kommer att beviljas om arbetstiden förläggs på annat sätt än genom jämn reducering . I de fall bedömer att det är medicinskt motiverat att förlägga arbetstiden på annat sätt än genom jämn reducering bedöms arbetsförmågan för en period i stället för . kan sjukpenning beviljas trots att den arbetade tiden inte minskat, så länge den sammanlagda arbetstiden inte överstiger vad som är förenligt med deltidssjukskrivningen. I ett avgörande från Försäkringsöverdomstolen uttalas att flera faktorer kan beaktas när längden på bedömningsperioden ska avgöras. Domstolen ansåg att genomsnittsberäkningen av arbetstiden vanligtvis bör kunna rymmas inom den tid som motsvarar normal utbetalningsperiod för sjukpenning, vilket vid den 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Enligt Försäkringsöverdomstolen skulle detta dock inte utgöra hinder mot om det fanns skäl till det vid beaktande av omständigheter såsom sjukdomens art, arbetsorganisation, kommunikationer och restidens längd. Det avgörande skulle enligt domstolens mening vara om förläggningen av arbetstiden kan anses främja den försäkrades rehabilitering (FÖD 1986:11). I vägledning anges att utgångspunkten för bedömningsperiodens längd bör vara den försäkrades veckoarbetstid och att än normalt inte bör vara aktuellt att beakta. Detta motiveras av att sambandet mellan de medicinska faktorerna och förläggningen av arbetstiden vanligtvis är svagare ju längre perioden är (vägledning 2015:1, version 12, s. 30). En ytterligare möjlighet att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete Regeringens förslag: Bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska, från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga , skjutas upp om det finns särskilda skäl som grundas på att den försäkrade kan förväntas återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Utredningens förslag (SOU 2020:6): Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annan utformning. Utredningen föreslår att bedömningen av arbetsförmågans nedsättning i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska skjutas upp om en hög grad av sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, bl.a. Arbetsförmedlingen, , , , , Myndigheten för delaktighet, ombudsmän (), , och flertalet av svarande kommuner och regioner, bl.a. , , Region , , Region och Region län. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) avstyrker förslaget och framför att en utökad möjlighet att skjuta upp prövningen mot normalt förekommande arbete kan få negativa konsekvenser såsom längre sjukskrivningar och sämre förutsättningar för omställning. ISF framhåller dock att om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag så är det rimligt att ingen diagnos undantas vid prövningen av om det finns skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Även andra remissinstanser, bl.a. , , Kommuner och Regioner (SKR) och påpekar att förslaget innebär en risk för längre sjukskrivningar. , som avstyrker förslaget, framhåller att om ytterligare ett undantag från rehabiliteringskedjan efter dag 365 ska införas bör begreppet särskilda skäl användas i stället för en hög grad av sannolikhet. efterfrågar vidare ett förtydligande då det enligt utredningen ska krävas redan från dag 181 att en hög grad av sannolikhet talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550. anser det oklart om detta innebär att bestämmelsen endast kan tillämpas vid dag 181 och inte kan användas om förutsättningarna för att tillämpa den uppstår först . 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Kammarrätten i påpekar att det är viktigt att valet av beviskrav övervägs noga och motiveras väl i den fortsatta beredningen av förslaget. Förvaltningsrätten i anför att utredningens förslag har en komplicerad lagteknisk utformning samt att det bör analyseras hur beviskraven förhåller sig till varandra. Funktionsrätt och Nationell samverkan för psykisk hälsa (NSPH) anser att den bortre tidsgränsen för att skjuta upp bedömningen efter dag 365 bör vara dag 730 i stället för 550 såsom resonerades om i utredningens första betänkande. Skälen för regeringens förslag Det behövs ytterligare undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete De allmänna socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmodellen och har bidragit till att skapa trygghet och motverka ekonomisk utsatthet. Sjukförsäkringen syftar till att ge ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom och stöd till individen för återgång i arbete. En grundläggande princip är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det egna arbetet. Den som inte kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren men som har arbetsförmåga i andra arbeten förväntas således ställa om till ett sådant arbete i stället för att kvarstå i sjukförsäkringen. Detta är enligt regeringens mening en rimlig ordning. För sjukförsäkringens legitimitet är det dock viktigt att kravet på omställning inte kommer för tidigt i sjukfallet eller avbryter en pågående rehabilitering. Försäkrade som har goda möjligheter att återgå i arbete hos sin ordinarie arbetsgivare där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i det arbetet. Att människors yrkeserfarenheter kan fortsätta tas tillvara i det ordinarie arbetet gagnar både den enskilda, arbetsgivare och samhället i övrigt. Vid vissa typer av sjukdomar torde det vara avgörande för återhämtningen att arbeta i en trygg och välkänd miljö. Vissa sjukdomstillstånd kräver också en lång tids rehabilitering. Enligt försäkringsmedicinska beslutsstöd kan det t.ex. vid utmattningssyndrom med kvarstående kognitiva svårigheter vara motiverat med en sjukskrivning på heltid upp till och återgång i arbete bör ske genom partiell sjukskrivning. Så som dagens regelverk är utformat hinner inte alltid möjligheterna till återgång i arbete hos den ordinarie arbetsgivaren uttömmas. Fram t.o.m. dag 365 i rehabiliteringskedjan kan hänsyn tas till om det finns övervägande skäl som talar för att den enskilde kan återgå i arbete hos sin arbetsgivare senast dag 365. Efter dag 365 finns det ingen möjlighet att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete på grund av att det kan antas att den försäkrade kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren inom en viss tidsram. Endast om det annars kan anses oskäligt kan den försäkrade undantas från bedömningen mot normalt förekommande arbete. Begreppet oskäligt är kopplat till att den försäkrade har en allvarlig sjukdom eller skada. Det kan endast tillämpas i vissa situationer, till exempel vid progressiv sjukdom där arbetsförmågan successivt avtar, eller när en tillfällig förbättring sker i en allvarlig sjukdom, och den försäkrade skulle ha större arbetsförmåga i ett annat arbete. Vid långvarig rehabilitering efter olyckor som orsakat förlamning, förlust av en kroppsdel, förmågan att se eller att tala eller liknande funktionsnedsättning så kan oskälighetskriteriet tillämpas. Regelverket är således mycket strikt vilket också statistik från speglar. – bedömdes det vara oskäligt att pröva arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete i av de ärenden som passerat dag 365. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Långvarigt sjukskrivna med goda möjligheter att återgå i arbete hos sin ordinarie arbetsgivare kan med dagens regelverk ofta inte fortsätta att rehabiliteras tillbaka till sitt ordinarie arbete när de passerar tidsgränsen dag 365. I stället förväntas de ställa om till ett annat arbete. Detta gäller även i de fall upptrappning i arbetstid pågår. Utredningen bedömer att det även sjukskrivning finns situationer då det kan vara orimligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Om en hög grad av sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå i arbete efter dag 365 får det, enligt utredningen, anses orimligt att rehabiliteringen måste avbrytas. En annan situation som utredningen lyfter är när den försäkrade drabbas av en ny sjukdom, exempelvis till följd av en olycka under pågående behandling eller rehabilitering av en tidigare sjukdom. I den situationen kan bestämmelserna om sammanläggning av sjukperioder innebära att den försäkrades arbetsförmåga bedöms ha varit nedsatt relativt tidigt i det sjukfall som orsakats av den nya sjukdomen. Med dagens regelverk kan bedömningen mot normalt förekommande arbete skjutas upp endast om det skulle anses oskäligt, det vill säga om den försäkrade lider av en allvarlig sjukdom. Utredningen har därför föreslagit att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 ska skjutas upp om en hög grad av sannolikhet talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550. Utredningen framhåller att det inte ska finnas några hinder för att tillämpa det föreslagna undantaget även vid symtomdiagnoser. Regeringen anser liksom utredningen att det behövs ett ytterligare undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Det bör införas särskilda skäl i rehabiliteringskedjan efter dag 180 och dag 365 Regeringen instämmer i princip med utredningens överväganden. Det bör finnas en möjlighet att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete i de situationer som beskrivs av utredningen. Kammarrätten i har i sitt remissvar lyft fram vikten av att valet av beviskrav övervägs noga och motiveras väl. har framfört att om ytterligare ett undantag från rehabiliteringskedjan efter dag 365 ska införas bör begreppet särskilda skäl användas i stället för en hög grad av sannolikhet. Mot bakgrund av de synpunkter som har lämnats av Kammarrätten i och har regeringen övervägt behovet av att införa ett helt nytt beviskrav i socialförsäkringsbalken. Regeringens slutsats är att detta i det här fallet inte är motiverat. De lättnader i sjukförsäkringen som skulle kunna uppnås med utredningens förslag bör i stället åstadkommas genom att återinföra begreppet särskilda skäl i lagstiftningen. Regeringen föreslår således att prövningen av arbetsförmågan i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden efter dag 180 och 365 ska skjutas upp i vissa fall. Det ska gälla om det finns särskilda skäl som grundas på att den försäkrade kan förväntas återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . De särskilda skäl som enligt regeringens förslag ska kunna tillämpas efter dag 180 t.o.m. dag 550 i sjukperioden motsvarar i princip de särskilda skäl som tidigare gällde fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan (prop. 2007/08:136 s. 68 f.). Det innebär att det ska finnas stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550 i sjukperioden. För att man ska kunna skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete behöver det således finnas en välgrundad anledning att anta att återgången kan ske senast vid dag 550 i rehabiliteringskedjan. Prognosen för återgång i arbete behöver vara tydlig och det ska 2021/22:1 Utgiftsområde 10 finnas en tidsplan för när återgången förväntas kunna ske. Regeringen anser att det inte bör finnas hinder mot att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid vissa diagnoser. Detta innebär att de särskilda skäl som föreslås har en något annorlunda innebörd än de särskilda skäl som tidigare gällde fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan (prop. 2007/08:136 s. 68 f.). Det förhållandet att hälso- och sjukvården inte kan lämna en tydlig medicinsk prognos baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet behöver inte i sig innebära att den försäkrades prognos för återgång i arbete inte är tydlig. Bedömningen av tillämpligheten av särskilda skäl bör kunna baseras antingen på uppgifter i det medicinska underlaget eller på övrig information i ärendet. Det avgörande är om prognosen för återgång i arbete kan anses vara tydlig. En sammantagen bedömning av samtliga relevanta omständigheter behöver göras i varje enskilt fall. Regeringens förslag innebär således att det ska vara möjligt att tillämpa särskilda skäl även när hälso- och sjukvården inte med säkerhet kan bedöma tidpunkten för en förbättring av det medicinska tillståndet. I de fall det finns begränsad kunskap om sjukdomens läkningsförlopp, som vid t.ex. post-covid, kan i stället betydande framsteg i den enskildes rehabilitering tala för att det finns särskilda skäl att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Särskilda skäl bör också kunna finnas om en enskild trappar upp sin arbetstid i enlighet med en plan eller om uppgifterna i ärendet annars gör att det finns en välgrundad anledning att anta att återgång till arbete i samma omfattning som tidigare ska kunna ske senast vid dag 550. SKR framför i sitt remissvar att det inte borde finnas anledning att införa utökade möjligheter att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 365.Att ge ytterligare utrymme för individer att stanna i försäkringen medför risk för lång tids frånvaro från arbetsmarknaden enligt SKR. Även , och ser en risk för att en utökad möjlighet att skjuta upp prövningen även kan leda till längre sjukskrivningar och sämre förutsättningar för omställning. påpekar att förslaget innebär att fler personer kommer att bedömas ha nedsatt arbetsförmåga i ordinarie arbete trots att det inte finns några medicinska hinder mot att ställa om till annat arbete. Funktionsrätt och NSPH förordar att den bortre gränsen för att skjuta upp bedömningen efter dag 365 sätts vid dag 730 så som utredningen resonerat om i sitt första betänkande. Även anser att är en för snäv tidsgräns för att kunna få arbetsförmågan fortsatt bedömd utifrån det egna arbetet. Regeringen anser att regelverket för sjukförsäkringen bör vara utformat så att det speglar en avvägning mellan risken att stanna kvar i sjukförsäkringen och möjligheten att komma tillbaka till arbete hos sin ordinarie arbetsgivare. Det bör därför finnas en tidsbegränsning för hur länge arbetsförmågan kan bedömas mot arbete hos arbetsgivaren. Regeringen anser, i likhet med flera av remissinstanserna, att dag 550 är en lämplig bortre tidsgräns för hur länge arbetsförmågan bör bedömas mot arbete hos arbetsgivaren. Regeringen vill i detta sammanhang påminna om att det inte finns någon tidsgräns för hur länge sjukpenning kan beviljas den som inte har någon arbetsförmåga i ett normalt förekommande arbete. Detsamma gäller den som vid partiell sjukskrivning inte bedöms ha en högre arbetsförmåga i ett normalt förekommande arbete än i arbete hos arbetsgivaren. Regeringen konstaterar att lagändringen medför att fler personer än kommer att undantas från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och 365. I vissa fall kommer det, som bl.a. påpekar, att finnas personer som i sjukfallet skulle kunna ha högre arbetsförmåga i ett annat arbete än det hos den ordinarie arbetsgivaren. Regeringen anser dock att det för en långsiktigt hållbar återgång i arbete i vissa fall är att föredra att den 2021/22:1 Utgiftsområde 10 försäkrade går tillbaka till en arbetsgivare som har ett anpassnings- och rehabiliteringsansvar jämfört med att söka arbeten på den öppna arbetsmarknaden med kvarstående besvär. Försäkrade som har möjlighet att återgå i sitt arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör därför enligt regeringens mening ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin nuvarande arbetsgivare. Regeringen anser således att det i vissa fall kan vara motiverat med något längre sjukskrivningstider i det fall detta möjliggörs. Det finns ur ett samhällsperspektiv vinster med att människors yrkeserfarenheter kan fortsätta tas tillvara i det ordinarie arbetet. I de fall det går att konstatera att återgång i arbete hos den egna arbetsgivaren är utsiktslöst utifrån den försäkrades medicinska förutsättningar ska dock stöd för omställning till annat arbete erbjudas . Dagarna 181–365 i sjukperioden Att det finns ytterligare undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete bedöms som särskilt viktigt för försäkrade som har nått dag 365 i sjukperioden. Regeringens förslag innebär emellertid att det ska vara möjligt att tillämpa särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen redan inom tidsspannet 181–i rehabiliteringskedjan. Om inte denna möjlighet fanns, skulle prövningen mot ett normalt förekommande arbete under detta tidsspann kunna skjutas upp bara om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före dag 365, eller om det i annat fall kan anses oskäligt att göra bedömningen mot ett normalt förekommande arbete. Det skulle innebära att försäkrade som har en tydlig prognos för återgång i arbete efter dag 365 skulle få sin arbetsförmåga bedömd mot normalt förekommande arbete 181–365 i sjukperioden. Ett exempel på en sådan situation är om den försäkrade genomgår en operation 181– 365 i sjukperioden och tiden för rehabilitering sträcker sig över dag 365 som förutsättningarna för återgång i arbete hos arbetsgivaren är goda i ett längre perspektiv. Om särskilda skäl inte skulle kunna tillämpas under dag 181–365, skulle den försäkrades arbetsförmåga i ett sådant fall bedömas mot ett normalt förekommande arbete så snart det klarlagts att rehabiliteringen förväntas sträcka sig över dag 365. Det vore enligt regeringens mening varken rimligt eller systematiskt med hänsyn till att regeringen föreslår att en undantagsregel införs för den som har haft nedsatt arbetsförmåga längre än och bedöms kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren. anser att det är oklart om utredningens förslag om hög grad av sannolikhet innebär att bestämmelsen endast kan tillämpas dag 181 och inte –. Som framgår ovan föreslår regeringen att särskilda skäl ska gälla i stället för hög grad av sannolikhet. Regeringen vill understryka följande. Bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden behöver kunna skjutas upp efter dag 180 i sjukfallet om förutsättningarna för övervägande skäl enligt 27 kap. 48 § inte är uppfyllda, men det finns särskilda skäl att anta att den försäkrade ska kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Sjukpenning är en dagersättning, vilket innebär att särskilda skäl kan tillämpas när som helst från och med dag 181 i sjukperioden, och särskilda skäl kan således tillämpas 181–. Bestämmelserna om övervägande skäl och särskilda skäl förhåller sig så till varandra att fr.o.m. dag 181 ska pröva om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos sin arbetsgivare senast dag 365 i sjukperioden eller om särskilda skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbetet senast dag 550 i sjukperioden. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Förvaltningsrätten i anför att utredningens förslag har en komplicerad lagteknisk utformning och att det är svårt att förstå hur beviskraven övervägande skäl och hög grad av sannolikhet förhåller sig till varandra. Som framgår ovan föreslår regeringen att särskilda skäl ska gälla i stället för hög grad av sannolikhet. Vad gäller begreppen övervägande skäl respektive särskilda skäl kan regeringen framhålla följande. Övervägande skäl är ett lägre beviskrav än sannolikt. Det räcker att mer talar för en återgång i arbete än emot för att övervägande skäl ska finnas (se prop. 2020/21:78 s. 21). Som framgår ovan bör en tillämpning av särskilda skäl förutsätta att det finns stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550 i sjukperioden. Särskilda skäl innebär således ett högre krav än övervägande skäl. 181–365 i ett sjukfall kommer båda bestämmelserna att vara tillämpliga parallellt. Bestämmelserna innehåller alternativa grunder för att skjuta upp prövningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten. Den ena bestämmelsen har ett lägre krav men en kortare tidshorisont för återgång i arbete (övervägande skäl för återgång senast dag 365).