prop · H803198 · 2021-05-25 00:00:00 — om att varje kommun ska ansvara för att hushållsavfall inom kommunen ska transporteras och behandlas om inte annat föreskrivs med stöd av 6 §. finns motsvarande bestämmelse i 15 kap. 21 § där det framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar att transportera bort och behandla avfall i fråga om avfall som omfattas av producentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §. Eftersom det föreslås ett bemyndigande som ger möjlighet att meddela föreskrifter med skyldigheter för en producentansvarsorganisation att fullgöra sådana skyldigheter som avses i 15 kap. 12 § behöver en följdändring göras som innebär att det i 15 kap. 21 § görs en hänvisning även till 15 kap. 15 §. Bemyndigandet i 15 kap. 21 § ger då möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar för att behandla och transportera allt avfall som ska samlas in eller behandlas av en producent eller en producentansvarsorganisation. Genom detta tillägg kan eventuella konflikter mellan producentansvarsorganisationers ansvar och kommunens ansvar hanteras genom föreskrifter som meddelas med stöd av 15 kap. 21 §. Den nuvarande begränsningen i 15 kap. 15 § andra stycket kan därför tas bort. Möjligheten att föreskriva om överlåtelseförbud bör inte vara begränsad till vissa produkter Det finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall meddela föreskrifter om förbud för producenter av sådana förpackningar att överlåta eller saluföra dem om de inte omfattas av ett insamlingssystem (15 kap. 16 § 3). Det saknas skäl att begränsa detta bemyndigande till att endast omfatta dessa produkter. Det bör därför införas ett sådant bemyndigande för alla produkter. I engångsplastpromemorian föreslås att bemyndigandet, liksom , ska omfatta ”förbud för producenter”. Ett sådant förbud har införts i förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar. Bestämmelsen innebär att konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk får överlåtas yrkesmässigt endast om plastflaskan eller burken ingår i ett godkänt retursystem (10 §). Förbudet omfattar således inte uttryckligen enbart producenter. Förklaringen av producent i omfattar dock alla som yrkesmässigt överlåter en vara eller en förpackning (15 kap. 9 §). Ett förbud med stöd av bemyndigandet behöver således inte avse endast den som i en producentansvarsförordning ska anses vara produktens producent. För att tydliggöra detta anser regeringen att det i bemyndigandet inte bör anges att förbudet ska avse en producent. I stället bör bemyndigandet omfatta föreskrifter om förbud att yrkesmässigt överlåta eller saluföra produkter om produktens producent inte tillhandahåller eller har anlitat en producentansvarsorganisation. Föreskrifter om den ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna De allmänna minimikraven i avfallsdirektivet innebär bl.a. att medlems- staterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att de ekonomiska bidrag som 2020/21:198 betalas av produktens producent för att fullgöra skyldigheter inom utökat producentansvar täcker vissa angivna kostnader (artikel 8a.4). tivt fullgörande av skyldigheter inom utökat producentansvar (dvs. en producentansvarsorganisation) ska medlemsstaterna säkerställa att de ekonomiska bidrag som betalas av producenterna när så är möjligt anpassas till enskilda produkter eller grupper av liknande produkter, särskilt med hänsyn till deras hållbarhet, reparerbarhet, återanvändbarhet och materialåtervinningsbarhet samt till förekomsten av farliga ämnen (artikel 8.4 b). En s.k. livscykelstrategi ska tillämpas. stämmelsen är att producenter som producerar miljömässigt bra produkter ska betala mindre än producenter som producerar produkter som t.ex. är svåra att materialåtervinna eller som håller sämre och därmed blir avfall På så sätt kan den ersättning som producentansvarsorganisationer tar ut av producenterna vara ett sätt att styra producenterna mot att släppa ut produkter på marknaden som bidrar till en cirkulär ekonomi. medlemsstaterna säkerställa att bidragen inte överstiger de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshanteringen på ett kostnadseffektivt sätt (artikel 8.4 c). Det senare handlar om att en producentansvarsorganisation – även om den oftast ägs av producenterna själva – har en stark position i förhållande till producenterna, särskilt små producenter, och inte ska kunna utnyttja sin ställning genom att t.ex. ta ut oskälig ersättning. Kommissionen arbetar med en vägledning om genom- förandet av bl.a. dessa delar i de allmänna minimikraven. direktivet har kommissionen också möjlighet att, om det behövs för att undvika snedvridning av den inre marknaden, anta genomförandeakter i syfte att fastställa kriterier för enhetlig tillämpning av bestämmelsen om producenternas ekonomiska bidrag, utan att därmed exakt bestämma bidragens storlek (artikel 8.5). Bestämmelserna i avfallsdirektivet innebär att medlemsstaterna behöver ange vissa kriterier för hur producentansvarsorganisationerna ska be- stämma vilken ersättning de tar ut av producenterna. behöva variera för olika producentansvar. För förpackningar kan det t.ex. behöva anges vilka kategorier av förpackningar som ska anses vara miljömässigt bättre – och för vilka därmed en lägre ersättning ska betalas – än andra förpackningar. Detsamma gäller producentansvaret för elutrust- ning, där hänsyn behöver tas till t.ex. möjligheterna att reparera en Kriterierna för vad som ska premieras kommer behöva ses över med viss regelbundenhet i takt med den tekniska utvecklingen. också behöva ställas krav på producentansvarsorganisationerna att se över den ersättning som de tar ut och utvärdera hur de har påverkat produ- Enligt regeringsformen ska föreskrifter som avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag (8 kap. 2 § 1). inte bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter (8 kap. 3 §). Regeringen anser att sådana föreskrifter som beskrivs ovan inte lämpar sig för en lagreglering och därför inte bör utformas som civilrättsliga före- De bör i stället vara näringsrättsliga genom att de reglerar produ- centansvarsorganisationens skyldigheter när det gäller hur ersättningen Föreskrifterna ska därmed inte kunna åberopas av en enskild gentemot en annan enskild och de ska inte kunna påverka t.ex. giltigheten av ett avtal mellan en producent och en producentansvars- I stället bör det vara en tillsynsmyndighet som övervakar att Prop. 2020/21:198 bestämmelserna följs och som ingriper mot en producentansvars- organisation som inte följer bestämmelserna. Det bör därför införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kriterier för hur ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna ska bestämmas. Grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Enligt regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag (2 kap. 17 §). Vidare anges (2 kap. 19 §) att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt det första tilläggsprotokollet till ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom (artikel 1). Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Det anges vidare att inskränkningar som är nödvändiga för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse är tillåtna. Förslagen i denna proposition innebär en utökad möjlighet att meddela föreskrifter om krav på producenter, t.ex. att vidta avfallsförebyggande åtgärder eller att anmäla viss verksamhet samt om förbud att yrkesmässigt överlåta eller saluföra vissa produkter. Det rör sig om föreskrifter som skulle kunna aktualisera de ovan nämnda bestämmelserna i regeringsformen och . Den föreslagna regleringen är av väsentlig betydelse för att uppnå en effektiv avfallshantering och syftar till att undvika skador på människors hälsa och miljön. Skyddet av en hälsosam och god miljö utgör ett angeläget allmänt intresse som kan motivera aktuella inskränkningar. Vid utformningen av de föreskrifter som kan meddelas med stöd av den föreslagna regleringen måste beaktas att dessa ska vara proportionerliga och alltså inte vara mer långtgående än vad som är nödvändigt. Regeringen bedömer dock att förslagen i propositionen är förenliga med kraven i regeringsformen och . 7.4Bemyndigande att meddela föreskrifter om att det krävs anmälan för ett yrkesmässigt system för återanvändning av förpackningar Regeringens förslag: Bemyndigandet att meddela föreskrifter om att det krävs anmälan för den som driver ett system för återanvändning av förpackningar ska begränsas genom att föreskrifter endast ska få meddelas för yrkesmässiga system. Bemyndigandet ska dock utökas så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även får möjlighet att meddela föreskrifter om att den som avser att driva ett sådant system ska anmäla det. 2020/21:198 Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som driver ett system för återanvändning av förpackningar att anmäla detta (15 kap. 15 § 4 ). I förpackningsdirektivet har det införts ökade krav på återanvändning av förpackningar. Bemyndigandet infördes i för att det ska vara möjligt att uppfylla rapporteringskraven i förpackningsdirektivet (prop. 2019/20:156 s. 63–64). Bemyndigandet bör dock begränsas så att det endast omfattar yrkesmässiga system. Det bör även göras en ändring som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som avser att driva ett yrkesmässigt system för återanvändning av förpackningar ska anmäla det. På grund av de ändringar som föreslås av bemyndigandena i 15 § är det lämpligt att flytta detta bemyndigande till en egen paragraf (16 §). 7.5Bemyndigande att meddela föreskrifter om tillstånds-, anmälnings- eller registreringsplikt för avfallshantering Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall. Bemyndigandet ska ersätta de nuvarande bemyndigandena om anmälningsplikt för yrkesmässig insamling, för yrkesmässiga handlare och mäklare samt för yrkesmässiga transportörer. Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd eller anmälan för att yrkesmässigt transportera avfall (15 kap. 17 §). Det finns också ett bemyndigande som ger möjlighet att meddela föreskrifter om att det krävs en anmälan till den myndighet som regeringen bestämmer eller till kommunen för att yrkesmässigt samla in avfall eller yrkesmässigt köpa eller sälja avfall eller förmedla avfall för behandling (15 kap. 18 §). Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna se till att den nationella behöriga myndigheten upprättar register över vissa verksamheter som inte omfattas av tillståndskrav. Dessa verksamheter är verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall, handlare eller mäklare och verksamhetsutövare som omfattas av undantag från tillståndskraven (artikel 26). Enligt avfallsdirektivet får medlemsstaterna undanta verksamhetsutövare från kravet på tillstånd för behandling av avfall under vissa förutsättningar (artiklarna 24 och 25). har utrett möjligheten att göra undantag från tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter som behandlar avfall. Om möjligheten att göra undantag från tillståndsplikten utnyttjas i svensk rätt är det lämpligt att det i 15 kap. finns ett bemyndigande som innebär att det kan meddelas föreskrifter om krav på registrering. Syftet med ett registreringskrav är att det ska finnas ett enklare förfarande där myndigheten som mottar registreringen inte ska vara skyldig att utreda om det behövs föreläggande om försiktighetsmått eller förbud med anledning av registreringen. Myndigheten ska genom registreringen få vetskap om vilka aktörer som finns och kunna upprätta ett register som kan användas vid tillsyn av verksamheterna. För att tydliggöra skillnaden mellan en anmälan som ska göras enligt 9 kap. , miljöprövningsförordningen (2013:251) eller förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och en sådan anmälan som ska göras av mäklare av avfall kan det finnas skäl att använda ordet registrering. Viss hantering av avfall är miljöfarlig verksamhet. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller anmälan bedriva viss miljöfarlig verksamhet (9 kap. 6 § ). Det nuvarande bemyndigandet i 15 kap. överlappar därför till viss del det bemyndigandet. Regeringen bedömer dock att detta inte är ett problem. De föreskrifter som meddelas med stöd av de olika bemyndigandena har ofta olika syften. När bemyndigandena utnyttjas får hänsyn tas till vilka föreskrifter som redan har meddelats. Som anges i inledningen till avsnitt 7 finns det skäl att minska antalet bemyndiganden där det är lämpligt för att göra utrymmet för att meddela föreskrifter tydligare. Regeringen anser att det är lämpligt att ersätta de två bemyndigandena om yrkesmässig transport och om yrkesmässig insamling, handlare och mäklare med ett bemyndigande där regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall. 2020/21:198 8 Bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldigheter för den som Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter som gäller den som är etablerad i och yrkesmässigt förmedlar distansförsäljning av produkter som omfattas av ett system för utökat producentansvar till slutanvändare i . Föreskrifterna ska få innebära att förmedlaren 1.ska vara skyldig att registrera sig, och 2.endast får förmedla distansförsäljning från säljare som har uppfyllt skyldigheter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation. Utredningens förslag (SOU 2020:72) stämmer delvis överens med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär att den som yrkesmässigt förmedlar en vara eller en förpackning ska anses vara producent. Utredningen föreslår också en bestämmelse i förordning som innebär att en förmedlare av textilprodukter endast får förmedla försäljning från producenter som har uppfyllt sin skyldighet att se till att ett insamlingssystem kan ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. Utredningen föreslår inte någon registreringsplikt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Avfall ställer sig positivt till att den som är etablerad i och som yrkesmässigt förmedlar distansförsäljning av textil till slutanvändare i endast får förmedla sådan försäljning från producenter som uppfyllt vissa angivna skyldigheter inom ramen för producentansvaret. i konstaterar att utkrävandet av producentansvar för utländska aktörer som via distans säljer direkt till svenska slutanvändare kommer att vara mycket svårt. De åtgärder som utredningen föreslår när det gäller förmedlare kommer inte att kunna fånga upp situationer då slutanvändare i genomför beställningar på utländska webbplatser via internet. ser positivt på förslaget till reglering av förmedlare, eftersom det kan få stor betydelse för möjligheten att fånga upp företag utanför som säljer produkter till svenska slutanvändare. anser att det också bör övervägas att ställa krav på förmedlare att anmäla sig till , eftersom det skulle förbättra möjligheten till tillsyn av distansförsäljare. uppskattar att utredningen har gjort en bedömning av förslagens förhållande till e-handelsdirektivet. Myndigheten delar utredningens bedömning att det, utifrån gällande rätt, inte är enkelt att avgöra det exakta tillämpningsområdet av den s.k. ursprungslandsprincipen. anser att det behövs en närmare analys av hur bestämmelser om att förmedlare endast får förmedla från producenter som uppfyller reglerna om producentansvar förhåller sig till förbudet mot allmänna övervakningsskyldigheter i e-handelsdirektivet. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för en rättvis behandling av alla aktörer E-handeln innebär en särskild utmaning eftersom det är svårt att se till att e-handelsföretag utanför uppfyller sina skyldigheter i ett nationellt producentansvar som det avfall som uppstår till följd av e- handeln i praktiken i många fall kommer att samlas in av en producentansvarsorganisation. Bestämmelserna om producentansvar bör därför utformas så att en rättvis behandling av alla aktörer och en finansiering av producentansvaret kan säkerställas, oavsett hur varorna distribueras. I avfallsdirektivet uppställs krav på att de nationella producentansvaren ska utformas så att de säkerställer likabehandling av produkters producenter oavsett deras ursprung eller storlek (artikel 8a.1 d). Detta innebär ett förbud mot att diskriminera utländska producenter. Det innebär att de system som producenter ska kunna anlita ska vara öppna för alla producenter. Avfallsdirektivet innehåller också krav på vilka kostnader de ekonomiska bidrag som producenterna betalar ska täcka och att bidragen inte får överstiga dessa kostnader (artikel 8a.4 a och c). För att öka möjligheterna att kontrollera att utländska producenter tar sitt ansvar bör det övervägas om det ska införas skyldigheter för de aktörer som förmedlar distansförsäljning av produkter till . Distanshandel via digitala marknadsplatser En digital marknadsplats drivs av en förmedlare som samlar erbjudanden från säljare på sin webbplats. Exempel på sådana marknadsplatser är Amazon, , Alibaba, Fyndiq och CDON. Den andel av distanshandeln som sker via digitala marknadsplatser skiljer sig åt mellan olika länder. I sker fortfarande en stor del av försäljningen via självständiga e- handlare vilket kan jämföras med där Amazon ensamt står för en tredjedel av den tyska e-handeln (2017, Konkurrens och tillväxt på digitala marknader – Ett regeringsuppdrag om e-handel och delningsekonomi, Rapport 2017:2). Den aktör som driver marknadsplatsen är i juridisk mening endast en förmedlare och en konsument som handlar via marknadsplatsen ingår avtal med den enskilda säljaren. Det är också den enskilda säljaren som ansvarar för de produkter som säljs, vilket försvårar bedrivandet av en effektiv tillsyn. Marknadsplatserna gör det möjligt för ett mycket stort antal säljare att på ett enkelt sätt nå en marknad. Även om dessa säljare var för sig säljer mindre mängder produkter kan den totala andelen som säljs via olika marknadsplatser vara betydande. av varor från små säljare som annars inte kunnat nå så många konsumenter bidrar till större utbud och i förlängningen bättre priser och kvalitet. Men om dessa säljare inte fullgör sitt producentansvar ökar kostnaderna för de aktörer som säljer produkter i fysiska butiker eller på annat sätt och som fullgör sitt producentansvar, eftersom de får bära kostnaden för omhändertagandet även av det avfall som produceras av produkter sålda på marknadsplatserna. och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. För informationssamhällets tjänster som omfattas av det så kallade samordnade området gäller ursprungslandsprincipen. Denna princip innebär att det är reglerna i ursprungslandet som gäller även när en tjänst tillhandahålls i ett annat land. Inom det samordnade området får därför endast ställa krav om den aktör som erbjuder informationssamhällets tjänster är etablerad i landet. Ursprungslandsprincipen har genomförts i svensk rätt genom 3 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. För att fastställa vad begränsningarna i e-handelsdirektivet medför vid regleringen av producentansvaren måste man först fastställa vad som avses med en informationssamhällets tjänst och därefter fastställa om det man vill reglera omfattas av det samordnade området. Informationssamhällets tjänster definieras som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare (2 § lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster). Online-försäljning av produkter, liksom förmedling av digital kontakt mellan mindre säljare och köpare på en plattform, uppfyller dessa kriterier och utgör därmed informationssamhällets tjänster. Det samordnade området innefattar två typer av krav. För det första handlar det om krav som ställs i samband med att en verksamhet startas, t.ex. krav avseende tillstånd, behörighet och anmälningar. För det andra handlar det om krav som ställs vid utövande av verksamheten, t.ex. avseende tjänstens kvalitet och innehåll eller tjänstetillhandahållarens ansvar. Det samordnade området omfattar i första hand krav som ställs på online-verksamhet och som regel inte krav kopplade till produkterna i sig. Därmed omfattar det samordnade området inte krav på märkning, säkerhet eller produktansvar. Som framgår nedan finns behov av reglering som innebär möjlighet att ställa vissa krav på den som yrkesmässigt förmedlar distansförsäljning av produkter som omfattas av ett system för utökat producentansvar till slutanvändare i . De bör endast förmedla sådan försäljning från säljare som tillhandahåller en producentansvarsorganisation eller har anlitat en sådan organisation. Det finns även behov av reglering som innebär krav på förmedlarna att registrera sig. Regeringen bedömer, liksom utredningen, att det är förenligt med e- handelsdirektivet att ställa krav på att en utländsk säljare har ett producentansvar vid försäljning av produkter till . Det är däremot inte möjligt att ställa krav på att en förmedlare, som inte är etablerad i , att endast förmedla distansförsäljning från säljare som har uppfyllt skyldigheter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation eftersom ett sådant krav, till skillnad från producentansvaret, ingår i det samordnade området. E-handelsdirektivet innehåller en princip om att utesluta förhandstillstånd (artikel 4). Medlemsstaterna ska säkerställa att start och bedrivande av en verksamhet som leverantör av informationssamhällets tjänster inte Prop. 2020/21:198 underkastas bestämmelser om förhandstillstånd eller andra krav som har De regler som föreslås innebär ett bemyndigande att föreskriva krav på registrering, men registreringen kommer inte att vara en förutsättning för att tillhandahålla en informationssamhällets tjänst. Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kommer heller inte att kunna utformas så att utebliven registrering ger följder med motsvarande effekt som ett krav på förhandstillstånd.