prop · H80393 · 2021-02-16 00:00:00 — 80Rex, ”FI-topp anmälde inte jäv”, . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 4.7Handläggarna anser att myndigheten har bra insatser mot intressekonflikter De allra flesta handläggarna () inom kärnverksamheten anser att har ett välfungerande system för att motverka jäv och intressekonflikter. En knapp tiondel tycker inte att detta stämmer alls eller särskilt väl. Under gruppintervjuerna berättar också många handläggare att det är en stor skillnad nu jämfört . Man framhåller att det skett en rejäl uppstramning, till exempel när det gäller karantänsregler. var det heller inte ovanligt att inspektörer bjöds på lunch i samband med tillsynsuppdrag, vilket inte förekommer längre. Många framhåller också att det nu förs en levande diskussion om sådana frågor på olika nivåer inom myndigheten. Flera handläggare påtalar också att arbetsprocesserna har stramats upp och att dokumentationskraven har blivit större . Man framhåller att detta visserligen medför en viss tungroddhet men att det är nödvändigt eftersom det ger spårbarhet och transparens: ”Man måste vara beredd på att bli granskad.” 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Besluts- och beredningsprocesser inom kärnverksamheten I detta kapitel presenteras de besluts- och beredningsprocesser som myndigheten har etablerat för att säkerställa ett sakligt och objektivt beslutsfattande. •Finansinspektionen har etablerat berednings- och beslutsprocesser som, om de följs bidrar till ett objektivt beslutsfattande och att det inte tas någon otillbörlig hänsyn. Processerna omfattar stora delar av kärnverksamheten och finns huvudsakligen där risken för intressekonflikter kan förväntas vara som störst. •När det är förenat med svårigheter att införa standardiserade processer har myndigheten vidtagit andra åtgärder för att minska riskerna för otillbörligt hänsynstagande. •Finansinspektionens besluts- och beredningsprocesser tillämpas i allt väsentligt så som det är tänkt. upplever lite drygt var tionde handläggare inom Bank och Marknader problem med beslutens objektivitet och saklighet. •Både vår granskning och en tidigare granskning från myndighetens internrevision visar att det finns vissa brister i hur arbetet i processerna dokumenteras och diarieförs. 5.1 besluts- och beredningsprocesser kärnverksamhet består av tillsyn, tillstånd och regelgivning. Verksamheten bedrivs huvudsakligen inom de tre verksamhetsområdena Bank, Försäkring och Marknader, vilka i sin tur består av ett antal avdelningar. Tillsyn är den mest omfattande verksamhetsformen och den är som störst inom område Bank. De processer som är förknippade med dessa verksamheter beskrivs kortfattat nedan. delar in sin tillsyn i tre kategorier: löpande tillsyn, undersökningar samt kartläggningar och fördjupade analyser.81 Löpande tillsyn är regelbundet återkommande. Den bygger dels på en lagreglerad inrapportering till myndigheten från tillsynsobjekten samt viss annan information, dels på de kontinuerliga kontakter som myndigheten har med berörda företag och andra aktörer. 81Finansinspektionen, tillsynsstrategi, 2020, s. 5. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R En viktig del i den löpande banktillsynen är översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP). Den syftar till att utvärdera och bedöma bankernas kapital- och likviditetssituationer utifrån deras risktagande. Processen innebär en omfattande informationsinsamling och en detaljerad riskutvärdering innan en slutgiltig bedömning görs. Utifrån detta arbete kan myndigheten också fatta beslut om åtgärder eller ytterligare tillsynsaktiviteter. ÖUP följer Europeiska bankmyndighetens () riktlinjer. Den löpande tillsynen utförs av ett tillsynsteam under ledning av en institutsansvarig. Tillsynsteamet är sammansatt av experter på olika områden såsom styrning, marknadsrisk, operativ risk, affärsanalys, juridik med mera. ÖUP är en strukturerad process som genomförs på olika sätt beroende på vilken tillsynskategori det aktuella företaget tillhör. Vid tillsynskategori 1 och 2 ingår (se nedan) i processen, vilket inte är fallet för kategori 3 och 4. TIKO är ett organ för att kvalitetssäkra olika former av tillsyn. Det finns ett TIKO för varje verksamhetsområde. TIKO är sammansatt av samtliga avdelningschefer inom respektive område. Dessutom ingår några seniora experter, varav en har rollen som sammankallande. Områdeschefen är ordförande och beslutsfattare. TIKO sammanträder eller oftare vid behov. Vid sidan av den löpande tillsynen bedriver undersökningar. Det är mer djupgående och vanligen planerade insatser som alltid riktar sig mot enskilda företag, även om flera undersökningar kan bedrivas parallellt och även av en och samma undersökningsgrupp. Dessa undersökningar ska följa den så kallade undersökningsprocessen som innehåller fastlagda steg och där TIKO kommer in . En undersökningsprocess avslutas antingen med att en sanktions- eller ingripandeprocess inleds eller med att ärendet avskrivs från vidare handläggning och företaget får en så kallad slutskrivelse. En slutskrivelse innebär att företaget i en skrivelse informeras om att ärendet avskrivs och att pekar på eventuella svagheter och förbättringsåtgärder som identifierats i undersökningen. Företaget behöver inte följa rekommendationer, men enligt uppgift är det ändå det vanliga att företagen gör det. har en rutin för att följa upp de rekommendationer man har lämnat i sina slutskrivelser. Vid allvarligare förseelser där man på goda grunder kan anta att det har skett ett regelbrott kan det bli aktuellt att inleda en sanktionsprocess. I ett första steg beslutar i sådana fall områdeschefen att ärendet ska föredras för chefsjuristen som fattar beslutet. Om ett sådant beslut fattas så överlämnas ärendet till områdets 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N juridiska avdelning som tar över ärendet och genomför sanktionsprocessen som också är tydligt reglerad. Sanktionsprocessen avslutas med att chefsjuristen beslutar om ärendet ska överlämnas till för sanktionsprövning och beslut. Fördjupad analys och kartläggningar De övriga tillsynsformerna, fördjupad analys och kartläggningar, handlar om att kartlägga respektive djupare analysera vissa företag, företeelser eller grupper av företag men syftar inte till att bedöma om någon regelöverträdelse har skett. De avslutas därför inte heller med något beslut som har direkt inverkan på någon enskild part. De fördjupade analyserna följer inte någon särskild process men det är inte ovanligt att dessa ärenden passerar TIKO vid olika tillfällen, exempelvis när upplägget ska bestämmas eller om det framkommit någon särskilt viktig eller principiell fråga som behöver belysas. 5.1.2 Tillstånd och regelgivning har även en särskild process för handläggning av tillståndsärenden. Tillståndsprocessen är också strukturerad för att garantera att alla tillstånd, utom de allra mest rutinartade, blir allsidigt belysta och att fler än en person är delaktig i beredningen. Område Marknader har en särskild tillståndskommitté (TILKO) medan område Försäkring har en ärendekommitté (ÄRKO) med motsvarande uppgift och sammansättning som TIKO, men där bland annat tillståndsärenden hanteras separat. De större, mer komplicerade eller principiellt viktiga tillståndsärendena passerar alltid områdeschefen. Sedan finns det tillståndsärenden som inte gör det, men där beslutsfattandet är så ordnat att det minskar utrymmet för otillbörligt hänsynstagande. Det handlar då framför allt om ett beslutsfattande där berednings- och beslutsfunktionerna är uppdelade på minst två olika personer. Inom område Marknader finns vissa ärenden där enskilda handläggare både bereder ärendet och fattar beslut. Det rör sig emellertid om ytterst okomplicerade ärenden, till exempel en begäran om tillstånd att ändra ett stavfel i en bolagsordning. När det gäller regelgivning så är även den underordnad en tydligt specificerad process, den så kallade regelgivningsprocessen. Regelgivningen är generell och riktar sig mot samtliga företag som uppfyller något specifikt rekvisit. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 5.2 Ökad kontroll vid ökad risk Som framgår ovan har etablerat olika processer och rutiner för arbetet med sin kärnverksamhet, det vill säga tillsyn, tillståndsgivning och reglering. För viss verksamhet finns en fastlagd process med olika steg som ska följas, och där det ingår en kommitté för att bredda beslutsfattandet. I andra fall finns en fastlagd process men ingen kommitté, eller vice versa. I några fall finns varken eller. Verksamhet som bedrivs inom ramen för en tydligt reglerad och transparent process och där ett flertal personer har insyn och möjlighet att påverka torde, allt annat lika, ha ett bättre skydd mot otillbörligt hänsynstagande än verksamhet där detta saknas. Verksamhet med endera process eller kommitté är antagligen relativt likvärdiga ur kontrollsynpunkt. Risken för otillbörlig påverkan är störst när besluten avser enskilda företag. På tillsynssidan fattas sådana beslut vid undersökningar och löpande tillsyn. Undersökningar har den högsta kontrollnivån (reglerad process där TIKO ingår). Löpande tillsyn har i vissa fall den högsta kontrollnivån (företag i tillsynskategori 1 och 2), och något lägre i andra fall (företag i tillsynskategori 3 och 4). Men även i det senare fallet genomförs tillsynen i en förhållandevis strikt process, och där enligt uppgift är tydlig med att redovisa vad och hur man gör sina bedömningar. På tillståndsidan avser alla beslut enskilda företag (eller i vissa fall enskilda personer). Även här kan alltså risken för intressekonflikter vara förhållandevis hög. Myndigheten har vidtagit kontrollåtgärder i form av antingen TILKO eller uppdelat beslutsfattande. Undantaget är mycket enkla ärenden av formaliakaraktär där enskilda handläggare självständigt fattar beslut. Tabell 3 Risk- och kontrollnivåer för olika verksamhetsformer Förklaring: ju mörkare färg desto större risk respektive högre kontrollnivå. 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ovanstående tabell sammanfattar genomgången. Som framgår korrelerar kontrollnivån relativt väl med de förväntade riskerna. 5.3De flesta tycker att besluten är objektiva men det finns också kritiska röster Många handläggare () anser att berednings- och beslutsprocesserna inom det egna verksamhetsområdet fungerar väl. anser att så inte är fallet medan inte har någon uppfattning. Nöjdast är man inom område Marknader där anser att processerna följs så som det är tänkt och anser att så inte är fallet. De allra flesta handläggare () anser att myndigheten fattar beslut på objektiva och sakliga grunder. Knappt var tionde () anser att så inte är fallet. Inom område Försäkring var motsvarande andelar . Övriga områden har en högre andel som inte tyckte att det stämde alls eller särskilt bra att myndigheten fattade beslut på objektiva och sakliga grunder. För område Bank låg den andelen på och för Marknader på . Enligt enkäten anser tre av fyra () handläggare att de inte blir överkörda på osakliga grunder i den beredningsprocess som föregår beslutsfattandet. håller emellertid inte med om detta medan inte har någon uppfattning i frågan. Även här är handläggarna på Försäkring nöjdare () än de på Bank () och Marknader (). Andelen som inte tyckte att det stämde alls eller särskilt bra att de inte blir överkörda på osakliga grunder var för område Bank och för Marknader . Att många handläggare anser att berednings- och beslutsprocesserna fungerar väl, framgår också av våra gruppintervjuer med de tre verksamhetsområdena. Följande citat speglar den bild som framträdde vid gruppintervjuerna: Det är absolut min uppfattning att frågor blir allsidigt och objektivt belysta i TIKO []. Det är en bred skara. Man kan få frågor om allt möjligt: tekniska frågor, juridiska frågor, processfrågor. […] TIKO får materialet i förväg. De är pålästa och gör generellt ett bra jobb. Man kommer in : planering, avstämningsskrivelse, slutskrivelse. Man får oerhört bra frågor. Deltagarna frågar och förvissar sig om att det håller. Jag har aldrig upplevt att man lägger locket på. Frågor belyses ur många olika perspektiv. Det var bara fördelar när TIKO infördes. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Alla som ska delta deltar i TIKO-mötena, och har du inte möjlighet att komma så ska du lämna skriftliga kommentarer. Har du gjort en noggrann utredning så stoppas den inte. Det sker avstämningar och kontroller i olika steg, först inom den egna gruppen och sedan med sin chef. När det väl kommer till TIKO så är det väl förberett. Då stoppas sällan något. Bilden är dock inte entydigt positiv. En del starkt kritiska synpunkter framfördes i enkätens öppna svarsalternativ.82 Exempelvis menar en respondent att för mycket hänsyn tas till bolagens verksamhet och att man till och med kan överväga att strunta i lagen. En annan respondent har kritiska funderingar om kultur: Jag kan tycka att kulturen på fortfarande utgår mer från finanssektorn än den statliga sektorn. Jag tror att många på myndigheten snarare tänker att de arbetar i finansbranschen än att de arbetar med myndighetsutövning på en statlig myndighet, och jag är inte säker på att alla vet vad myndighetsutövning är. Framför allt kan jag uppleva att vi hamnar nära bankerna i vår uppfattning om oss själva. Det innebär inte att vi inte kan ställa tuffa krav på banker – det kan vi verkligen göra, men vi kan få för stor sympati med dem när de påtalar problem som uppstår i deras verksamhet med anledning av regler. Vidare framförs synpunkter på myndighetens transparens: Tyvärr är detta en organisation där beslut kan fattas på grunder som man som handläggare inte känner till. Ledning kan ta beslut som går emot handläggares rekommendationer eller slutsatser utan att handläggare får återkoppling om varför/på vilka sakliga grunder som beslutet ändrades. Den sammantagna bilden är således att de flesta handläggarna anser att berednings- och beslutsprocesserna fungerar så som det är tänkt. finns det inom områdena Bank och Marknader en inte försumbar andel på 10–som inte är nöjda med beslutsfattandet. Vissa enskilda kommentarer är som sagt starkt kritiska. 82Av 218 personer som besvarade enkäten utnyttjade 37 möjligheten att lämna avslutande kommentarer och synpunkter i ett öppet svar. Knappt hälften av dessa var kritiska eller innehöll förbättringsförslag. Ett tiotal svar innehöll huvudsakligen positiva synpunkter. Övriga svar saknade relevans för arbete mot intressekonflikter. 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I riskanalysen tog upp risken för att myndighetens arbetsprocesser inte skulle fungera som avsett. Sannolikheten för detta bedömdes som låg och konsekvenserna som måttliga. I riskanalysen togs denna risk inte upp. 5.4 Det finns brister i hur arbetet dokumenteras Rätten att ta del av allmänna handlingar är en del av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska fungera väl är att myndigheter diarieför handlingar i enlighet med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Bristande dokumentation innebär också svårigheter för myndigheten att följa upp sin egen verksamhet.83 Det förekommer brister i diarieföring och dokumenthantering av ärenden inom ramen för berednings- och beslutsprocesserna. Vår stickprovskontroll av ett hundratal slumpvis utvalda granskningsärenden inom område Bank visade att ärendena genomgår de föreskrivna stegen i processen. framkom också brister i dokumentationen vilket minskar möjligheterna till uppföljning. Exempelvis saknades undersökningspromemorior, avstämningsskrivelser och slutskrivelse i flera fall. Dessa handlingar var inte diarieförda och fanns heller inte arkiverade trots att ställer krav på detta i sin beskrivning internrevision genomförde 2019 en stickprovsundersökning av penningtvättsundersökningar. Av denna framgick att 7 av 9 granskade ärenden hade brister i diarieföring och dokumenthantering, bland annat saknades undersökningspromemorior. Det förekom också att kommunikation med instituten, aviseringar till revisorer och tjänsteanteckningar för beslut inte hade diarieförts. Likaså saknades information om byte av undersökningsledare och beslut att tillfälligt skjuta fram en undersökning om vissa penningtvättsundersökningar, då dessa förändringar formellt inte rapporterats till TIKO.84 832 kapitlet 1 § tryckfrihetsförordningen (1949:105) samt 5 kapitlet 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Se även avsnitt 1.3, Bedömningsgrunder. 84Finansinspektionen, Revisionsrapport, 2019. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 6Insatser för att implementera och följa upp bestämmelserna Detta kapitel behandlar hur dels utbildar och informerar sina anställda om myndighetens regler och förhållningssätt för intressekonflikter, dels följer upp och kontrollerar att regler och riktlinjer efterlevs och får önskvärt resultat. •Finansinspektionens ledning betonar vikten av en levande diskussion om statstjänstemannarollen och riskerna för intressekonflikter. Intervjuade chefer anser att sådana diskussioner är vanliga och att de anställda är medvetna om vilka regler och etiska förhållningssätt som gäller. •Nio av tio handläggare anser att de är medvetna om risken för jäv och intressekonflikter. Två av tre anser att sådana frågor diskuteras tillräckligt medan var fjärde inte gör det. Enligt var tredje handläggare tar inte den närmsta chefen initiativ till diskussioner om jäv och intressekonflikter. •Nyanställda går en introduktionsutbildning . Bland annat behandlas statstjänstemannarollen samt regler och förhållningssätt för intressekonflikter. Enligt enkäten tycker att utbildningen är värdefull för dessa frågor medan inte tycker det. •Utbildning och erfarenhetsutbyte om intressekonflikter finns i viss utsträckning på avdelningsnivå. Detta är ganska nytt och finns än så länge endast inom •Chefer och handläggare efterlyser mer utbildning om statlig värdegrund och intressekonflikter. Behovet anses särskilt stort för personer från privat sektor. Var tredje handläggare anser inte att myndigheten har tillräckligt med utbildning om dessa frågor. •Myndighetens etiska råd har tagit fram frågor och svar om intressekonflikter. För mutor finns flera klargörande exempel, men detta behöver utvecklas för bisysslor och jäv. tar upp jäv och intressekonflikter men få handläggare har haft nytta av den. •Finansinspektionen följer inte upp hur bestämmelserna om intressekonflikter tillämpas eller fungerar i praktiken. Däremot har internrevisionen på styrelsens uppdrag granskat vissa aspekter av myndighetens hantering av intressekonflikter. 6.1 Ledningen betonar vikten av en levande diskussion I sina regler och riktlinjer betonar att de som är anställda på myndigheten arbetar på medborgarnas uppdrag, och därför måste förstå statsförvaltningens grundläggande värden och vad rollen som statsanställd innebär. Den statliga värdegrundens principer är fastlagda i grundlag och lag och ska vara vägledande för de anställda när de agerar i statens tjänst.85 Enligt sin strategi –2023 ska jobba mer med den statliga 85Finansinspektionens regler och riktlinjer om jäv, om mutor samt om bisysslor. 44R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N värdegrunden och få in den i det dagliga arbetet. Detta framhålls som särskilt viktigt eftersom personalomsättningen är förhållandevis hög för vissa grupper.86 ledning betonar också vikten av en levande diskussion om etik och riskerna för intressekonflikter. Det framhålls att styrdokumenten visserligen är viktiga eftersom de lägger grunden. Men om de anställda inte känner till dem, och om de inte blir en del av kulturen, så har de ingen styrande verkan.87 kultur- och värderingsarbete går ut på att anställda ska förstå varför de arbetar på myndigheten och vilka intressen myndigheten företräder. måste ha en låg toleransnivå så att det inte uppstår tveksamheter om myndighetens uppdrag och agerande.88 generaldirektör framhåller att chefer och andra ledande personer inom myndigheten har ett ansvar för att lyfta och diskutera intressekonflikter. Enligt generaldirektören finns en levande diskussion om intressekonflikter inom myndigheten på olika nivåer, men finns det utrymme för ledningen att göra mer.89 Även chefsjuristen betonar vikten av en god tjänstemannakultur. Han konstaterar att kan ha särskilda utmaningar i det avseendet eftersom många nyanställda kommer från privat sektor och saknar erfarenhet av tjänstemannarollen och den statliga värdegrunden. Chefsjuristen framhåller sitt eget ansvar för att hålla frågan levande inom myndigheten men konstaterar att alla chefer har ett ansvar för att deras medarbetare känner till de regler som finns.90 Enligt internrevisionschefen diskuteras intressekonflikter framför allt när en incident har inträffat. Exempelvis har generaldirektören vid olika tillfällen kommenterat olika incidenter på veckomötet och vad som kan vara bra att anställda tänker på.91 86Intervju områdeschef med flera, Styrning och verksamhetsstöd (). 87Intervju områdeschef med flera, Styrning och verksamhetsstöd () och chefsjuristen med flera (). 88Intervju områdeschef (). 89Intervju generaldirektören (). 90Intervju chefsjuristen med flera (). 91Intervju chef internrevisionen (). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 6.2Personalens kunskap anses god men flera handläggare vill ha mer diskussioner Enligt våra intervjuer med chefer och andra nyckelpersoner finns det en levande diskussion om jäv och intressekonflikter inom myndigheten. De anställda anses ha en god moralisk kompass och vara fullt medvetna om vilka regler och etiska förhållningssätt som gäller. Personalen anses också vara väl medveten om vikten av objektivitet i sin tjänsteutövning.92 Gruppintervjuerna med handläggare inom Bank, Försäkring och Marknader bekräftar bilden av att det finns en levande diskussion om intressekonflikter på respektive avdelning. Flera handläggare anser att kulturen vid myndigheten är präglad av statstjänstemannarollen.93 Även representanter för HR har uppfattningen att personalen är väl medveten om den statliga värdegrunden och risken för intressekonflikter. Man anser också att det finns en levande diskussion om detta, men påpekar att det svårt att veta hur omfattande och frekventa dessa diskussioner är eftersom man inte har försökt att mäta eller uppskatta det.94 Av vår enkät framgår att nio av tio handläggare anser sig känna till den statliga värdegrunden och vad som förväntas av dem som statliga tjänstemän. Lika många anser att de är väl medvetna om risken för jäv och intressekonflikter.95 När det gäller förekomsten av levande diskussioner inom myndigheten så anser två av tre handläggare () att man i tillräcklig utsträckning diskuterar frågor om jäv och intressekonflikter inom sitt verksamhetsområde. fjärde handläggare () anser emellertid att så inte är fallet. Enligt var tredje handläggare () tar chefen inte initiativ till sådana diskussioner.96 Av enkäten framgår också att av handläggarna anser att veckomöten ger värdefull information om regler och riktlinjer om jäv och intressekonflikter.