prop · H803222 · 2021-09-13 00:00:00 — Enligt artikel 24.3 i gränsförordningen ska den registrerande medlemsstaten säkerställa att SIS-spärren är synlig så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller så snart medlemsstaten fått tydliga indikationer på att så skett. Syftet är att förhindra tredjelandsmedborgarens återinresa. I registreras endast lagakraftvunna beslut om återreseförbud i . Som anförs i promemorian grundar sig detta sannolikt främst på ett uttalande i förarbetena inför genomförandet av återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60 s. 49). Varken i skälen eller i återvändandedirektivet i övrigt anges dock att ett beslut om återreseförbud ska ha fått laga kraft innan det får rättsverkningar. Tvärtom beskriver artikel 11.3 i direktivet flera fall när medlemsstater bl.a. ska överväga att besluta att återreseförbudet tills vidare inte ska gälla, vilket talar för att återreseförbudet är tänkt att ha rättsverkningar även om beslutet inte har fått laga kraft. En tredjelandsmedborgare som har meddelats ett återreseförbud kan lämna medlemsstaterna utan att återreseförbudet har fått laga kraft. Enligt promemorian innebär artikel 24.3 i gränsförordningen därmed att återreseförbudet ska registreras i SIS även om det inte har fått laga kraft. Ingen remissinstans invänder mot den bedömningen. Att ett beslut om återreseförbud som har meddelats en tredjelandsmedborgare kan få rättsverkningar även om det inte har fått laga kraft ligger också i linje med dom i mål C-225/16 (Ouhrami). I domen slår fast att varaktigheten av ett återreseförbud ska beräknas från och med tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium. Domstolen framhåller i domskälen att frågan från och med vilken tidpunkt ett återreseförbud faktiskt ger upphov till rättsverkningar inte kan överlåtas till varje medlemsstats skönsmässiga bedömning och att syftet med återreseförbud skulle undergrävas om en tredjelandsmedborgares vägran att iaktta skyldigheten att återvända och Prop. 2020/21:222 samarbeta vid avlägsnandeförfarandet skulle göra det möjligt att helt eller delvis undkomma rättsverkningarna av ett återreseförbud (punkterna 40 och 52). Domstolen uttalar vidare att ett återreseförbud är avsett att komplettera ett beslut om återvändande genom att förbjuda den berörda personen att efter dennes avresa från medlemsstaternas territorium på nytt resa in och vistas inom detta territorium. För att ett återreseförbud ska ge upphov till rättsverkningar krävs enligt domstolen således att den berörda personen redan har lämnat medlemsstaternas territorium (punkt 45). Enligt domstolen framgår det av lydelsen, systematiken och det eftersträvade ändamålet med återvändandedirektivet att den tidsperiod återreseförbudet avser inte börjar löpa förrän då den berörda tredjelandsmedborgaren faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium (punkt 53). Ett återreseförbud för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, i den mening som avses i återvändandedirektivet, ska alltså börja löpa och registreras i SIS när personen lämnar medlemsstaterna. Detta gäller oavsett om återreseförbudet har fått laga kraft eller inte . Detta framgår enligt regeringen tydligt av gränsförordningen och Ouhrami-domen och behöver, till skillnad mot vad anför, inte förtydligas i nationell rätt. Ovan förda resonemang bör även gälla vid registreringar i SIS av beslut om förbud att återvända som fattats enligt lagen om särskild utlänningskontroll. 6En ny lag om SIS 6.1 En ny lag med kompletterande bestämmelser till SIS-förordningarna ska införas Regeringens förslag: En ny lag med kompletterande bestämmelser till SIS-förordningarna ska införas. Termer och uttryck i den nya lagen ska ha samma betydelse som i SIS-förordningarna. De hänvisningar till EU-förordningar som finns i den nya lagen ska vara dynamiska, dvs. avse förordningarna i deras gällande lydelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända ser positivt på promemorians förslag till ny lag och förordning med kompletterande bestämmelser till de nya SIS- Kammarrätten i anser emellertid att promemorian inte utgör ett tillräckligt genomarbetat underlag i fråga om förslaget till kompletteringslag. Enligt kammarrätten synes förslagen ha utformats utan att man i tillräcklig grad har beaktat att det är frågan om ett Mot den bakgrunden avstår kammarrätten från att yttra sig om huruvida lagförslagen kan genomföras eller bör Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny lag Ipromemorian föreslås att SIS-förordningarna i vissa avseenden ska kompletteras med nationella bestämmelser i både lag och förordning. Kammarrätten i anser att förslagen i promemorian har utformats utan att man i tillräcklig grad har beaktat att det är frågan om ett förordningsstyrt rättsområde. Regeringen delar inte helt kammarrättens synpunkt i det avseendet (se dock avsnitt 6.7 om skadestånd). Som anförs i promemorian är utgångspunkten att EU-förordningar inte ska göras om till nationell rätt. Det finns dock en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sitt nationella regelverk till ny EU-lagstiftning på ett sätt som möjliggör att kan tillämpas enhetligt och fullt ut. För att säkerställa att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken kan medlemsstaterna exempelvis behöva införa regler av processuell eller verkställande karaktär, t.ex. regler som klargör vilken nationell myndighet som ska ansvara för tillämpningen av förordningens bestämmelser. Det kan vidare finnas bestämmelser i som uttryckligen kräver en nationell reglering. Regeringen anser, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att det är lämpligt att i en särskild registerlag samla de kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att SIS-förordningarna i alla delar får genomslag i och för att tillgodose behovet av en tydlig nationell reglering. Det handlar exempelvis om att fastställa vilken myndighet som ska ha ansvaret för den nationella delen av SIS. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse som klargör att lagen kompletterar de tre SIS-förordningarna. Många av de termer som används i SIS-förordningarna definieras i respektive förordning. Några definitioner hänvisar till begrepp som definieras i EU-direktiv. I de fallen måste därför vägledning för hur begreppet ska tolkas hämtas från direktiven och hur dessa har genomförts i nationell rätt. Andra begrepp definieras inte alls i SIS-förordningarna men är av unionsrättslig karaktär och kan därför inte ges en särskild betydelse i nationell rätt. Termer och uttryck som används i den nya lagen bör sammantaget ha samma betydelse som i SIS-förordningarna. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. I 1 och 3 §§ i den kompletterande lagen förekommer hänvisningar till en EU-rättsakt. Bestämmelserna är dock av upplysande karaktär och en ändring i EU-förordningarna bedöms inte få någon inverkan på bestämmelsernas utformning eller innebörd. Regeringen anser därför, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att samtliga hänvisningar till EU-rättsakter i den föreslagna nya lagen bör vara dynamiska. 6.2Den nya lagens förhållande till annan reglering 6.2.1Förhållandet till den allmänna dataskyddsregleringen Regeringens förslag: Den nya lagen ska gälla utöver brottsdatalagen. Lagen ska komplettera dataskyddsförordningen vid behandling av personuppgifter som inte omfattas av brottsdatalagen. Vid sådan personuppgiftsbehandling gäller dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen om inte annat följer av den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Kammarrätten i uppmärksammar att förordningarnas förhållande till såväl dataskyddsförordningen som dataskyddsdirektivet regleras i artikel 66.2 och 66.3 i polisförordningen samt artikel 51.2 i gränsförordningen och artikel 19 i återvändande- förordningen. Enligt kammarrätten behövs det därför inte några bestämmelser i den nya lagen som reglerar förhållandet till den lagstiftningen. I stället bör det övervägas om lagen bör innehålla en upplysning om att det även finns andra författningar som reglerar behandling av personuppgifter i SIS. Skälen för regeringens förslag SIS-förordningarnas förhållande till EU:s dataskyddsreglering SIS-förordningarna utgör ett regelverk för ett informationssystem med en mycket stor mängd personuppgifter, varav en del utgör känsliga Som nämns i avsnitt 5.2 kommer SIS-förordningarna att vara direkt tillämpliga och bindande för medlemsstaterna. i polisförordningen och artikel 51 i gränsförordningen (tillämplig även enligt återvändandeförordningen) ska dataskyddsförordningen vara tillämplig när personuppgifter behandlas enligt SIS-förordningarna, om inte dataskyddsdirektivet är tillämpligt. Dataskyddsdirektivet ska i sin tur vara tillämpligt när personuppgifter i SIS behandlas för att förebygga, förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive skydda mot och förebygga hot mot den allmänna Att föra och att behandla personuppgifter i SIS, exempelvis genom att söka, läsa, radera och lämna ut personuppgifter, innefattar alltså behandling av personuppgifter som kan omfattas antingen av dataskydds- 2018/19:65 s. 132 f.). För att avgöra om dataskyddsförordningen är tillämplig på en viss typ av personuppgiftsbehandling måste det tas ställning till om behandlingen, helt eller delvis, faller inom brottsdatalagens tillämpningsområde. första krav för att brottsdatalagen ska vara tillämplig är att behandlingen 2020/21:222 av personuppgifter utförs av en myndighet som fullgör uppgifter inom brottsdatalagens tillämpningsområde eller annars anförtrotts myndighetsutövning i samma syften. Därutöver krävs att behandlingen av personuppgifter i det enskilda fallet sker antingen i ett brottsbekämpande syfte eller i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (1 kap. 2 och 6 §§ brottsdatalagen). Det är alltså syftet med registreringen av den behandlade personuppgiften i det enskilda fallet som är avgörande för vilken rättsakt som är tillämplig vid den fortsatta behandlingen. För en mer utförlig redogörelse kring vilka principer som ska tillämpas för att bedöma om brottsdatalagen är tillämplig eller inte hänvisas till propositionen Brottsdatalag (prop. 2017/18:232 s. 111–113). Den nya lagens förhållande till EU:s dataskyddsreglering I promemorian föreslås att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse som anger att lagen gäller utöver brottsdatalagen. Vidare föreslås en bestämmelse som klargör att lagen kompletterar dataskyddsförordningen vid behandling av personuppgifter som inte omfattas av brottsdatalagen. Enligt promemorians förslag ska det också anges att dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen gäller för sådan behandling, om inte annat följer av den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Enligt Kammarrätten i behövs det dock inte några bestämmelser i den nya lagen som reglerar lagens förhållande till EU:s dataskyddsförordning och dataskyddsdirektiv. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör det i stället övervägas om lagen bör innehålla en upplysning om att det även finns andra författningar som reglerar personuppgifter i SIS. är ansvarig för den nationella delen av SIS, i förordningarna benämnd N.SIS. I avsnitt 6.3 föreslås att detta ska gälla även fortsättningsvis. har bl.a. till uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och att utreda brott. är därmed en behörig myndighet i brottsdatalagens mening (1 kap. 6 § brottsdatalagen). För vissa typer av framställningar i SIS, t.ex. registreringar om att en efterlyst person som är misstänkt för brott ska gripas, syftar behandlingen av personuppgifter till att bl.a. bekämpa och utreda brott. För sådan personuppgiftsbehandling är brottsdatalagen tillämplig. Det innebär att de bestämmelser som finns i den nya lagen ska läsas tillsammans med regleringen inte bara i SIS- förordningarna utan även i brottsdatalagen, som genomför EU:s dataskyddsdirektiv. Det EU-rättsliga dataskyddsregelverket är komplext och för att bidra till ökad tydlighet anser regeringen, till skillnad mot Kammarrätten i , att det i den nya lagen bör införas en bestämmelse om att lagen gäller utöver brottsdatalagen. Behandlingen av personuppgifter i SIS kan också ske i andra syften än att bekämpa och utreda brott. Inom polisförordningens tillämpningsområde kan exempelvis nämnas behandling av personuppgifter avseende framställningar om försvunna personer utan misstanke om brott. Vidare är t.ex. återvändandeförordningens primära syfte inte kopplat till brottsbekämpning utan till att personer som av olika skäl inte har rätt att vistas inom medlemsstaternas territorium inte heller gör det. I vissa fall kan samma personuppgiftsbehandling ha två olika syften Prop. 2020/21:222 varav det ena ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde och det Gränskontroll kan exempelvis ha flera syften, t.ex. att förhindra gränsöverskridande brottslighet, att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet och att kontrollera att tredjelandsmedborgare har rätt att resa in i och vistas i landet. Om syftet med behandlingen av personuppgifter inte faller inom brottsdatalagens tillämpningsområde är i stället dataskyddsförordningen tillämplig, kompletterad av dataskyddslagen och dess förordning. Sådana situationer bör, i enlighet med regeringens bedömning i tidigare förarbeten, betraktas som två olika behandlingar av personuppgifter som var och en måste ha stöd i och följa gällande regelverk (se prop. 2017/18:232 s. 101). SIS-förordningarna och den föreslagna nya lagen kommer att innehålla bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen och regeringen anser, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att det på samma sätt som bör finnas bestämmelser i den nya lagen som upplyser om detta (prop. 2018/19:65 s. 136). Motsvarande bestämmelser finns i andra registerlagar, såsom utlänningsdatalagen (2016:27), kriminalvårds- datalagen (2018:1235) och lagen (1998:543) om hälsodataregister. Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till bestämmelser om behandling av personuppgifter i andra lagar. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från data- skyddslagen, tillämpas därför den bestämmelsen i stället (1 kap. 6 § dataskyddslagen). Redan av detta följer att dataskyddslagen kommer att gälla för personuppgiftsbehandling i SIS endast i den mån den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den inte anger något som avviker från dataskyddslagen. Regeringen anser, i likhet med förslagen i promemorian och till skillnad från vad Kammarrätten i anför, att det bör föras in en upplysningsbestämmelse om detta i den nya lagen (jfr prop. 2018/19:65 s. 136). I förhållande till promemorian föreslår regeringen att bestämmelsen justeras så att lydelsen motsvarar upplysningsbestämmelser i andra registerlagar. Någon ändring i sak är inte avsedd. 6.2.2Förhållandet till polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen Regeringens förslag: Den nya lagen och SIS-förordningarna ska undantas från tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att endast den nya lagen ska undantas från tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. anser att det bör övervägas om även SIS-förordningarna uttryckligen ska undantas från tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. Om personuppgiftsbehandlingen enligt SIS-förordningarna inom polisens brottsdatalags tillämpningsområde inte undantas från polisens 2020/21:222 brottsdatalag kan det tolkas som att nämnden får tillsyn över den personuppgiftsbehandlingen. En sådan ändring av nämndens tillsynsområde verkar inte vara avsedd. Skälen för regeringens förslag: Som anges i avsnitt 4.4 är polisens brottsdatalag en registerförfattning som gäller utöver brottsdatalagen vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet vid bl.a. Lagen gäller inte vid behandling av personuppgifter enligt vissa uppräknade lagar, bl.a. lagen om Schengens informationssystem. Utlänningsdatalagen kompletterar dataskyddsförordningen och gäller , och utlandsmyndigheternas behandling av personuppgifter i deras verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Lagen gäller inte när personuppgifter behandlas med stöd av vissa lagar och EU-förordningar, bl.a. lagen om Schengens informationssystem och viseringskodexen. Personuppgiftsbehandling som sker enligt SIS-förordningarna och den nya lagen faller under det generella tillämpningsområdet för både polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. I promemorian föreslås att den nya lagen ska undantas från tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen och att det ska införas bestämmelser med denna innebörd i lagarna. Enligt bör det dock övervägas om även SIS-förordningarna uttryckligen ska undantas från tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. Som anges i promemorian utgör såväl SIS-förordningarna som den nya lagen en särreglering som ger rättsligt stöd för behandling av personuppgifter i SIS. För att undvika dubbelreglering och för att säkerställa att det inte införs en reglering som står i strid med andra regelverk har det tidigare gjorts undantag från tillämpningsområdet i utlänningsdatalagen för behandling av personuppgifter som sker med stöd av andra lagar och EU-förordningar. Vidare har det inte ansetts möjligt att reglera all personuppgiftsbehandling i polisens brottsdatalag. I polisens brottsdatalag undantas därför ett antal lagar från lagens tillämpningsområde. Det bör därför, och i enlighet med Säkerhets- och integritetsskyddsmyndighetens synpunkt, göras undantag från tillämpningsområdena för polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen för sådan personuppgiftsbehandling som sker med stöd av såväl SIS- förordningarna som den nya lagen. Bestämmelser med denna innebörd bör införas i polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. 6.3Polismyndigheten ska ha centralt ansvar för den nationella delen av SIS Regeringens förslag: ska på samma sätt som vara ansvarig för den nationella delen av SIS. ska föra ett register som ska vara den nationella delen av SIS. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: SIS-förordningarna kräver, liksom de tidigare EU-rättsakterna om SIS, att medlemsstaterna utser en myndighet som ska ha det centrala ansvaret för dess nationella SIS (artikel 7.1 i polisförordningen och artikel 7.1 i gränsförordningen). Myndigheten ska ansvara för att det nationella systemet fungerar och för säkerheten, för att säkerställa att de behöriga myndigheterna har åtkomst till SIS och att användarna har tillgång till alla funktioner som de behöver samt för att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att SIS-förordningarna följs. Ett sådant ansvar bör även innefatta att se över registreringar inom angivna tidsfrister, att skicka nödvändig statistik till eu-LISA och att radera registreringar. har sedan anslöt sig till varit ansvarig för den nationella delen av SIS och även varit nationell kontaktpunkt för utbyte av tilläggsinformation, s.k. Sirenekontor (artikel 7 i rådsbeslutet respektive artikel 7 i SIS II-förordningen). Några skäl att ändra denna ordning har inte framkommit. bör därför även fortsättningsvis vara ansvarig för den nationella delen av SIS och som huvudregel vara den myndighet som ombesörjer alla registreringar i SIS. Även om har det centrala ansvaret för den nationella delen av SIS kommer andra myndigheter att ha tillgång till SIS för att göra sökningar för vissa angivna syften. Detta fråntar inte ansvaret för att i enlighet med SIS-förordningarna föra och hantera registret. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att en bestämmelse om att ska föra ett register som ska vara den svenska nationella delen av SIS bör föras in i den nya lagen. bör även fortsättningsvis vara Sirenekontor, vilket dock kan regleras på förordningsnivå. ska ansvara för att föra in, uppdatera och radera vissa registreringar i den nationella delen av SIS Regeringens förslag: ska ansvara för att föra in, uppdatera och radera vissa registreringar i den nationella delen av SIS. Det ska även föras in en upplysningsbestämmelse i den nya lagen om att regeringen kan meddela föreskrifter om att i vissa fall får föra in, uppdatera och radera registreringar i den nationella delen Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslås att det i lagen ska räknas upp i vilka fall ansvarar för att föra in, uppdatera eller radera I promemorian föreslås inte någon upplysnings- Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Enligt Förvaltningsrätten i finns det dock behov av att tydliggöra vilken myndighet som bl.a. ansvarar för registreringar som aktualiseras när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen om ett återreseförbud enligt 8 kap. 27 § andra stycket UtlL. anser att ansvaret för att uppdatera och radera registreringar i SIS ska åläggas i vissa ytterligare situationer, bl.a. när beslut om avvisning överklagas. Även efterfrågar ett förtydligande av vilken myndighet som ansvarar för bl.a. registreringar om återvändande när Polismyndig- hetens avvisningsbeslut överklagas till . Skälen för regeringens förslag: Som anges i föregående avsnitt kommer även fortsättningsvis normalt sköta alla registreringar i SIS. I promemorian föreslås dock att det i lagen ska anges ett antal situationer när ansvarar för att föra in, uppdatera eller radera SIS-registreringar. Ett sådant exempel är när har fattat ett beslut om avvisning eller utvisning. I dessa fall ska en registrering om återvändande föras in i SIS utan dröjsmål (se avsnitt 5.3.8). En ordning där har ansvaret för att utan dröjsmål göra SIS-registreringar utifrån underrättelser från skulle enligt promemorian skapa onödig administration, öka riskerna för felregistreringar och leda till förseningar av registreringar. remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Regeringen gör ingen annan bedömning. Det bör i lagen därför framgå att även i vissa fall ska ansvara för att föra in, uppdatera eller radera vissa registreringar i den nationella delen av SIS. Ett antal remissinstanser har emellertid, utöver de situationer som anges i promemorians lagförslag, identifierat ytterligare situationer där det kan vara mer effektivt och ändamålsenligt att ansvarar för att föra in, uppdatera eller radera SIS-registreringar. regeringen ske på förordningsnivå, inte minst eftersom bestämmelserna kan komma att behöva kompletteras eller ändras efter det Prop. 2020/21:222 att SIS-förordningarna har börjat tillämpas fullt ut. förslaget i promemorian bör det därför inte i den nya lagen preciseras i vilka situationer bör ansvara för att föra in, uppdatera eller radera registreringar i SIS. Enligt regeringen bör detta i stället regleras på förordningsnivå. Rätten att meddela föreskrifter om i vilka situationer får ansvara för att föra in, uppdatera eller radera registreringar i SIS bör dock ligga kvar hos regeringen.