prop · H803185 · 2021-04-29 00:00:00 — I enlighet med vad som framgår av kraven i det omarbetade förnybartdirektivet föreslås att detta begränsas till förbrukning i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt som uppgår till eller överskrider , dvs. samma anläggningar som medför rapporteringsskyldighet enligt hållbarhetslagen, se vidare avsnitt 6 och 9.1. Begreppet motorbränsle i LSE respektive ”motor fuel” i statsstödsgodkännandet avseende biogas och biogasol för motordrift (SA.56908) omfattar inte endast bränslen som förbrukas för transportändamål, utan även förbrukning i stationära motorer. Det föreslås därför att kravet på att biogas och biogasol, som förbrukats eller sålts som motorbränsle, omfattas av ett hållbarhetsbesked som villkor för skattebefrielse, utvidgas så att det 2020/21:185 gäller oavsett ändamålet med förbrukningen. I praktiken utvidgas det nuvarande kravet till att gälla även förbrukning i stationära motorer. Detta ligger i linje med vad som gäller för flytande biobränslen som används i stationära motorer. När det gäller biogas och biogasol som förbrukas som bränsle för uppvärmning kan skattebefrielse för stödmottagare i praktiken uppnås på två sätt. Om en skattskyldig själv förbrukar bränslet, får denne göra avdrag i sin punktskattedeklaration. Om någon som inte är skattskyldig har förbrukat bränslet medger beskattningsmyndigheten, efter ansökan från förbrukaren, återbetalning av skatten på bränslet. Som framgår av avsnitt 9.1 föreslås användare av gasformiga bränslen som producerar el, värme eller kyla i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt som uppgår till eller överskrider bli rapporteringsskyldiga med möjlighet att ansöka om ett hållbarhetsbesked. Det innebär att den som genom avdrag eller återbetalning kan beviljas befrielse från energiskatt och koldioxidskatt, kan förväntas ha ett eget hållbarhetsbesked som omfattar gasen. Därmed är det lämpligt att villkoret för skattebefrielse är att gasen omfattas av ett hållbarhetsbesked som innehas av förbrukaren vid förbrukningstillfället. för fram att det bör förtydligas att kravet på att förbrukaren ska inneha ett hållbarhetsbesked vid förbrukningstillfället innebär att det inte är möjligt att tillämpa lagstiftningen på ett sätt där ett hållbarhetsbesked ska kunna gälla för innan beskedet utfärdas. Regeringen föreslår att ikraftträdandet för ändringarna i LSE senareläggs till (se avsnitt 11). Därmed ges de aktuella aktörerna möjlighet att ansöka om ett hållbarhetsbesked före ikraftträdandet. 10.2Hållbarhetsbesked som villkor för tilldelning av elcertifikat Regeringens förslag: När el produceras med flytande, fasta eller gasformiga biobränslen, ska elcertifikat få tilldelas endast om biobränslena omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen. För fasta och gasformiga biobränslen ska kravet gälla endast om bränslena används i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på för fasta biobränslen och på för gasformiga biobränslen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Elcertifikatssystemet är ett sådant system som omfattas av kravet i artikel 29.1 b i det omarbetade förnybartdirektivet på mätning av hur skyldigheter avseende förnybar energi uppfylls. Hållbarhetskriterierna måste därför vara uppfyllda för biobränslen som används för produktion av el som tilldelas elcertifikat. Enligt 2 kap. 4 § lagen elcertifikatslagen får elcertifikat endast tilldelas för produktion av el från flytande biobränslen om biobränslena är att anse som hållbara enligt hållbarhetslagen. Det bör förtydligas att det som avses Prop. 2020/21:185 är att biobränslena ska omfattas av ett hållbarhetsbesked. Det ger bättre överensstämmelse med formuleringarna i andra lagar där det finns krav på hållbarhetsbesked, bl.a. LSE. Bestämmelsen i elcertifikatslagen behöver anpassas så att även produktion av el från fasta biobränslen i anläggningar som har en sammanlagd installerad tillförd effekt på omfattas. Detsamma gäller i fråga om produktion av el från gasformiga biobränslen i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på . Någon motsvarande begränsning för anläggningars storlek i fråga om elproduktion där flytande biobränslen används finns inte. Regeringens förslag: Ändringarna i hållbarhetslagen ska träda i kraft . Ändringarna i elcertifikatslagen och i lagen om skatt på energi ska träda i kraft . Leverans eller användning av biodrivmedel eller biobränslen som en aktör har i lager vid ikraftträdandet eller har avtalat om före den tidpunkten och som avser leverans före , ska inte utgöra grund för återkallelse av hållbarhetsbesked eller hinder för tillsynsmyndigheten att besluta om sådana besked. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att ändringarna i elcertifikatslagen och i LSE ska träda i kraft . Övergångsbestämmelsen har en annan utformning. Remissinstanserna: Skogsindustrierna, och Energiföretagen anser att företag måste få rimlig tid att implementera hållbarhetskriterierna genom ändrade kontrollsystem efter det att föreskrifter och vägledningar är på plats och föreslår att lagstiftningen bör träda i kraft först . (Svebio) och anser att ändringarna i elcertifikatslagen bör träda i kraft först för att ge aktörerna tid att anpassa sig till regelverket. Svebio, , Tekniska verken i , Drivkraft , , Skogsindustrierna och Energiföretagen uppmärksammar att förbrukare och leverantörer har lager av biomassa och biobränslen som uppkom före och att det behövs övergångsregler som innebär att bränslen i lager eller bränslen för vilka avtal om inköp slutits före inte behöver uppfylla de nya hållbarhetskriterierna. Energiföretagen anger att svenska energiföretag skriver avtal på årsbasis. Svebio och Energiföretagen anser att rapportering enligt 3 kap. 1 e § hållbarhetslagen för fasta skogsbaserade biobränslen bör ske , vilket skulle innebära att rapportering görs . Skälen för regeringens förslag: Det omarbetade förnybartdirektivet ska vara genomfört i svensk rätt . 2020/21:185 hållbarhetslagen bör träda i kraft i anslutning till detta. Ett lämpligt tillfälle bedöms vara . De aktörer som redan har ett hållbarhetsbesked kommer efter ikraftträdandet att behöva anpassa sina kontrollsystem till de ändrade bestämmelserna i lagen. De kommer också att, utan dröjsmål, behöva lämna in en anmälan om väsentlig ändring av kontrollsystemet enligt 3 kap. 1 c § hållbarhetslagen. Flera remissinstanser påpekar att det behövs en övergångsbestämmelse i hållbarhetslagen för att biodrivmedel, biobränslen eller biomassa som finns i lager eller som aktörerna har ingått avtal om före den dagen inte ska omfattas av de nya hållbarhetskriterierna. Ett hållbarhetsbesked gäller enligt hållbarhetslagen fram till dess att det återkallas. En övergångsbestämmelse bör därför utformas så att den säkerställer att ett hållbarhetsbesked inte kan återkallas efter av det skälet att biodrivmedel eller biobränslen som den rapporteringsskyldige aktören har i lager vid ikraftträdandet eller har avtalat om före den tidpunkten levereras till en annan aktör eller används av aktören själv. Leverans och användning av sådana biodrivmedel eller biobränslen ska inte heller utgöra hinder för tillsynsmyndigheten att besluta om hållbarhetsbesked för den som inte har ett sådant besked eller som behöver utöka ett befintligt hållbarhetsbesked till att omfatta fler typer av biobränslen. För biodrivmedel och flytande biobränslen behöver dock den rapporteringsskyldige visa att hållbarhetskriterierna enligt äldre föreskrifter är uppfyllda på samma sätt som gäller före lagändringarna. Det är också viktigt att övergångsbestämmelsen inte omfattar fleråriga avtal om leveranser, eftersom det skulle innebära att direktivsgenomförandet äventyras och de nya hållbarhetskriterierna i praktiken inte blir gällande. Övergångsbestämmelsen bör därför endast omfatta avtal om biodrivmedel eller biobränslen som levereras före en viss tidpunkt. Energiföretagen anger att svenska energiföretag skriver avtal på årsbasis. Övergångsbestämmelsen bör därför avse leveranser före . För de aktörer som inte har haft ett hållbarhetsbesked men som behöver ha det, eller som behöver utöka ett befintligt hållbarhetsbesked till att omfatta fler typer av biobränslen, är det viktigt att det finns tid för att ta fram kontrollsystem och ansöka om ett hållbarhetsbesked hos tillsynsmyndigheten. Det gäller exempelvis aktörer som behöver hållbarhetsbesked för att få elcertifikat för produktion av el med fasta biobränslen. Därför bör de nya kraven på hållbarhetsbesked i LSE och elcertifikatslagen träda i kraft först . Ikraftträdandet kommer då även att ske som kravet på hållbarhetsbesked för fasta och gasformiga biobränslen börjar gälla i EU ETS. De synpunkter som remissinstanserna framför i fråga om rapportering kommer att tas om hand inom ramen för kommande förordningsarbete. Regeringens bedömning: De nya kraven på hållbarhetskriterier för fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen bedöms omfatta 200–300 anläggningar. Den skogsbiomassa som används i har i hög utsträckning sitt ursprung i . Eftersom bedömningen är att svensk skogsbiomassa uppfyller kraven för att ska vara ett s.k. A-land innebär regelverket endast mindre administrativa kostnader för aktörerna, bl.a. för rapportering av uppgifter till . Övriga förslag i propositionen förväntas inte heller leda till några större konsekvenser för aktörerna. Förslagen bedöms inte leda till några offentligfinansiella effekter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. rekommenderar att de remitterade förslagen anmäls enligt direktiv (EU) 2015/1535, om de inte utgör ett strikt genomförande av . Kollegiet bedömer att ändringarna i 3 kap. bör anmälas enligt direktiv (EU) 2006/123/EG, om det funnits utrymme för olika nationella lösningar för genomförandet av direktivet. Drivkraft och bedömer att det finns risk för en stor ökad administrativ börda vid införandet av en unionsdatabas och att ska verka för att rapportering till unionsdatabasen görs en gång och inte löpande . Energigas framför att antalet rapporteringsskyldiga för gasformiga biobränslen kan komma att bli betydligt högre än vad som antas i promemorian. Skälen för regeringens bedömning Nollalternativ och andra alternativa utformningar Förslagen i hållbarhetslagen följer av skyldighet att genomföra och har utformats utifrån de krav som ställs i det omarbetade förnybartdirektivet. Ändringarna i LSE syftar till att uppfylla kraven i artikel 29, där en förutsättning för möjligheten att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel och biobränslen är att bränslet ska uppfylla de hållbarhetskriterier som fastställs i direktivet. Detta innebär att de statsstödsgodkännanden som har fått innehåller villkor om att anpassar sin lagstiftning till de hållbarhetskrav som finns i det omarbetade förnybartdirektivet. När det gäller biobränslen för motordrift finns krav på hållbarhetsbesked för att få skattebefrielse enligt LSE. Förslaget innebär att liknande krav införs för biogas och biogasol för uppvärmningsändamål och för stationära motorer. Medlemsstaterna har möjlighet att införa en hårdare lagstiftning än vad direktivet föreskriver. Det skulle till exempel kunna vara att kräva hållbarhetsbesked från samtliga anläggningar, oavsett installerad effekt. En sådan lösning har bedömts vara administrativt betungande och därför valts bort. Förslaget berör framför allt användare av biobränsle Förslaget berör främst dem som är rapporteringsskyldiga enligt 3 kap. 1 § hållbarhetslagen. För biodrivmedel är det i huvudsak den som säljer drivmedel som är rapporteringsskyldig, men även yrkesmässiga användare av drivmedel, som större industriverksamheter, kan vara rapporteringsskyldiga. För produktion av el, värme, kyla eller bränsle kommer det i normalfallet inte att vara den som säljer biobränsle som är rapporteringsskyldig utan användaren av biobränslet. Hur många aktörer som kommer att vara rapporteringsskyldiga beror delvis på hur en anläggning och dess sammanlagda effekt definieras, vilket kommer att tydliggöras på lägre normnivå än lag. Det befintliga regelverket för biodrivmedel och flytande biobränslen omfattar drygt 130 rapporteringsskyldiga aktörer. Preliminära uppskattningar från visar att rapporteringsskyldigheten för de nya kraven på fasta biobränslen förväntas omfatta omkring 200–300 anläggningar. En aktör kan dock äga flera anläggningar. Ett flertal aktörer har därutöver hållbarhetsbesked, då de använder flytande biobränslen för produktion av el, värme eller kyla. De är därmed redan rapporteringsskyldiga. För gasformiga biobränslen uppskattar att ett tiotal anläggningar där användning sker i anslutning till produktionen kan ha en sammanlagd installerad tillförd effekt som överstiger . Därtill kommer anläggningar för el- och värmeproduktion som inte sker i anslutning till produktionen. Inga svenska gårdsanläggningar bedöms kunna överstiga effektgränsen om . Med hänsyn till vad Energigas anför är det dock sannolikt att antalet rapporteringsskyldiga är betydligt högre än vad som antagits av . I 3 kap. 1 § införs en möjlighet att frivilligt ansöka om hållbarhetsbesked. Det kan t.ex. röra sig om företag som säljer biobränslen till anläggningar som producerar el, värme eller kyla. Antalet aktörer som kommer att utnyttja denna möjlighet är osäkert. Hållbarhetskriterierna gäller normalt för hela produktionskedjan och kommer därmed indirekt att beröra alla aktörer som är involverade i produktionskedjan, från odling av biomassa till användning av biodrivmedel eller biobränslen. Sådana aktörer är i huvudsak jordbruks- och skogsbruksverksamheter, industriella verksamheter som ger upphov till restprodukter och avfall samt producenter av biodrivmedel och biobränslen. Kravet på hållbarhetsbesked bedöms inte påverka mängden bränsle som medges skattebefrielse. Förslagen bedöms därför inte leda till några offentligfinansiella effekter. Syftet med hållbarhetskriterierna är att säkerställa att de biodrivmedel och biobränslen som används i är hållbara. Det ställs krav både på den råvara som används i produktionen och på att användning av biobränslen ska leda till en viss minskning av utsläppen av växthusgaser jämfört med användning av fossila bränslen. De biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i bedöms uppfylla de hållbarhetskriterier som ställs i det omarbetade direktivet. 2020/21:185 bedöms att mängden bränsle som används inte påverkas. de direkta miljöeffekterna i är försumbara. Kravet på hållbarhetskriterier gäller även för importerade biodrivmedel och biobränslen och för råvaror som importeras för att i producera sådana drivmedel eller bränslen. Därför bidrar hållbarhetskriterierna till att upprätthålla låg miljöpåverkan även från de importerade råvarorna och bränslena. Förslagen överensstämmer med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Förslagen behöver inte anmälas enligt direktiv (EU) 2015/1535 eller direktiv (EU) 2006/123/EG då förslagen utgör ett strikt genomförande av det omarbetade förnybartdirektivet och det inte funnits utrymme för olika nationella lösningar för genomförandet av direktivet. Administrativa kostnader för rapporteringsskyldiga De administrativa kostnaderna för de aktörer som är rapporteringsskyldiga förväntas i huvudsak inte förändras genom förslagen i propositionen, även om det kan behövas mindre ändringar av kontrollsystem. Det nya kravet att lämna uppgifter till unionsdatabasen kommer dock att innebära en ökad uppgiftsbörda. Drivkraft och anser att är av stor vikt för att minska den administrativa bördan att uppgifter enligt unionsdatabasen bara behöver rapporteras en gång . Vilka uppgifter som ska rapporteras in till databasen och när detta ska ske är dock beroende av hur detta kommer att fastställas på föreskriftsnivå. Aktörer som producerar el, värme eller kyla har tidigare endast omfattats av hållbarhetskriterierna om de använt flytande biobränslen. De kommer därmed att behöva uppfylla de krav som ställs i hållbarhetslagen. De behöver upprätta ett kontrollsystem, genomföra en oberoende granskning av kontrollsystemet, vid behov ompröva kontrollsystemet på begäran och förvalta kontrollsystemet i enlighet med lagstiftningen. Förvaltningen av kontrollsystemet kan t.ex. avse kontroller och stickprov hos leverantörer. Ett flertal av de aktörer som kommer att beröras av krav på fasta biobränslen bedöms ha hållbarhetsbesked för att de använt flytande biobränslen. Den administrativa bördan av att ta fram ett kontrollsystem bedöms då vara begränsad till att komplettera kontrollsystemet med rutiner för de bränslen som tillkommer. Den administrativa kostnaden för de aktörer som omfattas av hållbarhetslagen har uppskattats av i rapporten för hållbarhetskriterier i : En utvärdering av regelverkets praktiska tillämpning (ER 2015:21). Den genomsnittliga årliga kostnaden för en rapporteringsskyldig som systemet varit i gång när studien gjordes uppskattades till . Kostnaden varierar dock stort mellan företag. Ansökningarna om hållbarhetsbesked och upprättande av kontrollsystem utgjorde av kostnaden och resterande utgjordes av kostnader för att förvalta kontrollsystemet och rapportera uppgifter till enligt 3 kap. 1 e § hållbarhetslagen och tillhörande föreskrifter. Detta kan ge viss ledning för hur kostnaderna kommer att fördelas även för de aktörer som tillkommer i systemet med hållbarhetskriterier. Finansiellt stöd till biodrivmedel och biobränslen ska villkoras av att dessa bränslen är hållbara. Det viktigaste svenska stödet för dessa bränslen är de skattelättnader som beskrivs i avsnitt 10.2. Om aktörerna vid skattskyldighetens inträde inte med säkerhet skulle veta att hållbarhetskriterierna är uppfyllda, skulle en ekonomisk risk uppstå i form av ett eventuellt krav på betalning av skatt på bränslet. En sådan risk skulle vara förknippad med osäkerhet och kostnader. Det finns alltså en alternativkostnad som bör beaktas vid bedömningen av de ökade administrativa kostnaderna. Administrativa kostnader för andra aktörer än de rapporteringsskyldiga Enligt hållbarhetslagen ska ett kontrollsystem omfatta överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan och stickprov hos dessa aktörer. Det innebär att kontrollsystemet kan omfatta en lång kedja, beroende på var biomassan kommer ifrån. Exempel på aktörer i produktionskedjan är aktörer som arbetar med uttag av biomassa och åkerier som transporterar biomassa till förädlingsföretag eller transporterar den färdiga produkten till den rapporteringsskyldige. I vissa fall kan det vara en komplicerad kedja från det att råvaran produceras till dess att bränslet används. I praktiken kommer därför lagstiftningen även att innebära en viss administrativ kostnad för tidigare aktörer i produktionskedjan, som jord- och skogsbruksverksamheter och producenter av biobränsle. För svenska aktörer inom jord- och skogsbruk förväntas dock den ytterligare bördan vara mycket begränsad, då är ett så kallat A-land vid tillämpningen av hållbarhetskriterierna för skogsbiomassa och då bedöms uppfylla de nya kraven på restprodukter och avfall från jordbruksmark. För biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen kommer den som i yrkesmässig verksamhet använder bränslet att vara rapporteringsskyldig. De aktörer som levererar biobränslen till rapporteringsskyldiga aktörer kommer därmed att få en avgörande roll i systemet då det är de som kommer att behöva se till att deras kunder får rätt information om hållbarhetsegenskaper hos levererade bränslen. Möjligheten för bränsleleverantörer att själva ansöka om hållbarhetsbesked kommer att underlätta denna hantering. Kontrollsystemet hos den som producerar el, värme, kyla eller bränslen kan då bygga på att biobränslen endast köps in från aktörer med hållbarhetsbesked. Förslagen förväntas inte ha några övriga större effekter på de aktuella verksamheterna Införandet av hållbarhetskrav på produktion av el, värme, kyla eller bränslen från fasta och gasformiga biobränslen förväntas inte leda till mer än försumbara effekter på de aktuella verksamheterna, utöver de administrativa kostnaderna. En anläggning som producerar el, värme eller kyla och använt någon form av fast eller gasformigt biobränsle omfattas inte av kravet på minskade växthusgasutsläpp vilket kraftigt begränsar tillämpningsområdet. Merparten av de fasta biobränslen som används i utgörs av restprodukter från svenskt skogsbruk som uppfyller hållbarhetskriterierna för skogsbiomassa. de fasta biobränslen som importeras till bedöms uppfylla Prop. 2020/21:185 hållbarhetskriterierna. Detsamma gäller för den biogas som används för produktion av värme, kyla, el och bränsle. En stor andel av den råvara som används för biogasproduktion utgörs dessutom av avfall som överhuvudtaget inte omfattas av markkriterierna. Påverkan på konkurrensförhållanden mellan företag och påverkan på små företag Det förväntas inte uppstå någon påverkan på konkurrensförhållanden mellan företag. Enligt Energimyndighetens rapport för hållbarhetskriterier i : En utvärdering av regelverkets praktiska tillämpning (ER 2015:21) är kostnaden för att uppfylla hållbarhetslagens krav betydligt högre för små företag än för stora företag om kostnaden slås ut på varje megawattimme energi som ett företag levererar. Ett mindre företag kan inte slå ut kostnader för att upprätta kontrollsystem m.m. på en lika stor energimängd, vilket därmed ger en ökad börda. De krav som ställs på kontrollsystemet är dock normalt sett betydligt mindre för företag som köper biodrivmedel eller biobränsle från en aktör med hållbarhetsbesked. Det bör kunna leda till minskade kostnader i de fall det mindre företaget har en större leverantör som kan hjälpa till med att t.ex. samla in information från aktörer tidigare i produktionskedjan. Konsekvenser för myndigheter och domstolar kommer att få ökade kostnader för att ta fram föreskrifter och vägledning till regelverket, anpassa it-system till det nya regelverket och granska ansökningar om hållbarhetsbesked samt längre fram för att granska de uppgifter som de rapporteringsskyldiga ska lämna till tillsynsmyndigheten. Ökade kostnader ska finansieras inom befintliga ramar. beslut enligt hållbarhetslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Förslaget bedöms dock inte leda till någon ökad ärendetillströmning till domstolarna. Utgångspunkten är att alla aktörer som är rapporteringsskyldiga kommer att ansöka om hållbarhetsbesked och uppfylla de krav som ställs på kontrollsystemet. Hållbarhetssystemet för biodrivmedel och flytande biobränslen har funnits . har endast ett beslut prövats i domstol. Eventuella ökade kostnader ska finansieras inom befintliga ramar. Förslaget kommer att medföra viss merkostnad för i form av utökad kontroll, vilket ska finansieras inom befintliga ramar. Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan män och kvinnor, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 2020/21:185 13 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen får en ny rubrik. Även fasta och gasformiga biobränslen omfattas av lagen. Ordet flytande tas därför bort.