prop · H80382 · 2021-01-26 00:00:00 — har emellertid gjort en annan betydande förändring som sänker värderingen av åtagandena jämfört med trafikljuset. Det rör sig om ett sänkt s.k. aktsamhetsavdrag för de räntor som används vid värderingen (4 kap. 17 §). Det sänkta avdraget medför högre räntenivåer, vilket för tjänstepensionsföretag innebär en lättnad eftersom det leder till att företagen inte behöver lika mycket kapital för täcka sina åtaganden. När tog fram sina föreskrifter var en uppfattning som fördes fram att det är nödvändigt att beakta det totala kapitalbehovet till följd av solvensregleringen, dvs. värdet av åtagandena och det riskkänsliga kapitalkravet sammantaget. Om det görs betydande ändringar i de bestämmelser som styr värderingen av åtagandena uppstår frågan om den samlade regleringen är väl avvägd och om kapitalkravet har bestämts till rätt nivå. Det bör inte vara så att syftet med den nivå som har bestämts i lag för det riskkänsliga kapitalkravet inte i praktiken uppnås på grund av förändringar som rör hur åtagandena ska värderas. I översynen finns det anledning att fästa särskild vikt vid det totala kapitalbehovet till följd av solvensregleringen, dvs. värdet av åtagandena och det riskkänsliga kapitalkravet sammantaget. Detta välkomnas av bl.a. . Det finns dock i detta sammanhang inte utrymme att närmare behandla de mycket tekniska frågor som tar upp om den diskonteringsränta som används när värderingen görs. Med hänsyn till syftet med översynen är det tillräckligt att effekterna för det totala kapitalbehovet följs upp. När hela regelverket för tjänstepensionsföretag nu finns på plats, dvs. även de tekniska beräkningsbestämmelser som finns i föreskrifter på lägre nivå än lag, finns det förutsättningar för att följa upp hur det nya regelverket förhåller sig till trafikljusmodellen. En närmare redogörelse för hur detta har gjorts finns i promemorian (s. 17 f.). Enligt resultatet av uppföljningen minskar det sammantagna kapitalbehovet för traditionell tjänstepensionsförsäkring enligt den nya regleringen jämfört med trafikljuset. Om man ser till kapitalkrav och värdering var för sig, så ökar kapitalkravet och åtagandena minskar . Sammantaget innebär detta alltså en sänkning av det totala kapitalbehovet till följd av solvensregleringen jämfört med trafikljuset. Det sammantagna kapitalbehovet sjunker både för tjänstepensionskassorna och för de livförsäkringsföretag som omfattats av uppföljningen. Minskningen är något större för livförsäkringsföretagens del jämfört med hur effekterna blir för tjänstepensionskassorna. Som nämns ovan ska en förändring som rör hur den långsiktiga jämviktsräntan beräknas fasas in . Vilka förändringar som detta leder till beror på hur marknadsräntorna utvecklas framöver. Det är av intresse att utvärdera vilka konsekvenser som kan tänkas uppstå om marknadsräntorna fortsätter att vara låga och hur resultatet i så fall kan se ut när förändringarna fasats in fullt ut. har därför ombetts att analysera dessa frågor. I analysen har en lägre långsiktig jämviktsränta (3,) använts än den som ska tillämpas inledningsvis (4,). Den lägre jämviktsräntan kan sägas representera ett ogynnsamt scenario när alla delar av solvensregleringen har fasats in fullt ut. Enligt analys ökar det sammantagna kapitalbehovet för traditionell tjänstepensionsförsäkring i ett sådant ogynnsamt scenario jämfört med trafikljuset. Om man ser till kapitalkrav och värdering av försäkringsåtaganden var för sig, så ökar kapitalkravet och värderingen av åtagandena . Sammantaget innebär detta alltså en ökning av det totala kapitalbehovet till följd av solvensregleringen jämfört med trafikljuset. Sammanfattningsvis ger uppföljningen stöd för att kapitalbehovet till följd av solvensregleringen ligger på en nivå som är mycket nära nivån i trafikljuset. För traditionell tjänstepensionsförsäkring handlar det om förändringar om mindre än ett par procent jämfört med trafikljuset. Som Kommuner och Regioner uppmärksammar har kapitalbehovet höjts något för tjänstepensionsförsäkring som meddelas i form av fondförsäkring, vilket är en förväntad effekt som ska ses i ljuset av att trafikljusmodellen gav upphov till ett mycket lågt kapitalbehov för sådana åtaganden (jfr prop. 2018/19:158 s. 321). Skyddsnivån bör vara oförändrad Den uppföljning som gjorts inom ramen för översynen bekräftar således att nivån för det buffertkapital som krävs inom traditionell tjänstepensionsförsäkring enligt det nya regelverket motsvarar nivån i trafikljuset. 2020/21:82 avvikelser som förekommer är i sammanhanget små. Resultatet är i linje med de analyser som tidigare gjorts. Som nämns ovan är det inte möjligt att uppnå en exakt överensstämmelse med trafikljuset, men skyddet i den nya regleringen får anses motsvara skyddet i trafikljuset. För fondförsäkring är skyddet något förstärkt, vilket alltså är en förväntad effekt. Det finns därför inte skäl att föreslå någon ändring av skyddsnivån för det riskkänsliga kapitalkravet i lagen om tjänstepensionsföretag (den konfidensnivå som anges i 8 kap. 1 § LTF). Som många remissinstanser bekräftar, bl.a. och Kommuner och Regioner, får skyddsnivån i det riskkänsliga kapitalkravet anses ändamålsenlig. En aspekt som bör kommenteras är att det inte är givet att det riskkänsliga kapitalkravet i alla marknadslägen och situationer kommer att medföra samma kapitalbehov som trafikljuset. Detta är inte möjligt att uppnå eftersom det är fråga om två olika och separata beräkningsmodeller. Det har emellertid inte identifierats något förhållande som kan leda till att det uppstår några avvikelser av betydelse. Om det ändå skulle uppstå något större avvikelser från tid till annan får dessa som utgångspunkt accepteras, eftersom övergången till en ny modell nu får anses avklarad. Alla analyser som gjorts indikerar att det riskkänsliga kapitalkravet ger ett skydd som motsvarar trafikljuset. Om det skulle behöva övervägas justeringar så fort en något större avvikelse identifieras, oavsett om den är positiv eller negativ, påverkas förutsägbarheten för tjänstepensionsföretagen. är det centrala intresset att balansen upprätthålls mellan en godtagbar skyddsnivå och företagens möjlighet att skapa avkastning som ger goda pensioner. Regeringen instämmer därför i det som bl.a. LO anför om att solvensregleringen bör följas upp kontinuerligt. Det är viktigt med stabilitet De berörda företagen och andra intressenter bör kunna förlita sig på att den nya regleringen vilar på stabil grund. är det en fördel att det även framöver finns möjlighet att göra anpassningar, t.ex. om det uppstår oväntade och allvarliga marknadshändelser av ett sådant slag att det är lämpligt med vissa tillfälliga lättnader i regleringen. Motsvarande lättnader kan också uppnås i tillsynen genom att situationen på ett lämpligt sätt vägs in när företagens åtgärdsplaner bedöms och tidsfristerna för att återställa brister i uppfyllelsen av kapitalkravet övervägs. Med de anpassningar som gjorts ligger skyddet i det riskkänsliga kapitalkravet på en lämplig nivå sett till samhällets ansvar för tjänstepensionerna och behovet av att skapa förutsättningar för tjänstepensionsföretagen att ge god avkastning. Det är visserligen ofrånkomligt att det finns olika uppfattningar om vilket skydd som är lämpligt (jfr prop. 2018/19:158 s. 313–322). torde det finnas en bred uppslutning kring att skyddet nu är väl avvägt. Detta är i sig en omständighet som medför att den nya regleringen vilar på en stabil grund. En fråga som bör kommenteras i detta sammanhang är att det inte är givet att ett golv i kapitalkravet för ränterisk är en ändamålsenlig lösning som bör bestå framöver (1 kap. 6 § förordningen om tjänstepensionsföretag). tillhör de remissinstanser som anser att det finns sakliga skäl för att inte ha ett golv i kapitalkravsberäkningen. Huruvida det ska finnas ett sådant golv för försäkringsföretag är en av de frågor som diskuteras i en översyn av Solvens på EU-nivå som inletts. Det är inte lämpligt att överväga justeringar för tjänstepensionsföretag innan diskussionen på EU-nivå om Solvens II- regelverket är avslutad. De frågor som aktualiseras om hur negativa räntor kan beaktas i kapitalkravsregleringen är av förhållandevis utpräglad teknisk karaktär och tänkbara alternativa lösningar kan medföra skilda effekter för balansen i regelverket. Det är därför fullt möjligt att det i dessa frågor går att dra lärdomar av diskussionen på EU-nivå om Solvens II- regelverket. Det bör förtydligas, som bl.a. LO och PTK efterfrågar, att detta inte innebär att ändringar som görs i Solvens II per automatik ska genomföras för tjänstepensionsföretag. En fördel med att det skapats en särskild sektorsreglering är att anpassningar kan och bör övervägas utifrån de förutsättningar som gäller specifikt för tjänstepensionsföretagen. När det gäller negativa räntor är det visserligen uppenbart att detta är en risk som även tjänstepensionsföretag har att förhålla sig till. är det som nämns ovan centralt att balansen i regelverket upprätthålls. Överväganden kring detta bör ske utifrån sakliga utgångspunkter och först i samband med en ny översyn som ligger . I uppdrag ingår att följa hur företag som står under inspektionens tillsyn påverkas av det rådande marknadsläget. är räntorna mycket låga, som det fortfarande finns en osäkerhet kring marknadsutvecklingen till följd av spridningen av det virus som orsakar covid-19. När det gäller just låga marknadsräntor är detta till nackdel för företag som meddelar tjänstepensionsförsäkringar. Det beror i huvudsak på att låga räntor gör det svårt för företagen att uppnå tillräcklig avkastning på investerade . Det är i första hand varje företags ansvar att beakta alla risker som kan identifieras till följd av det marknadsläge som råder vid varje given tidpunkt. Inte minst är detta en central aspekt av företagsstyrningen. Men det är givetvis också viktigt att följa utvecklingen ur såväl ett samhällsperspektiv som ett kundskyddsperspektiv, vilket har ett särskilt ansvar för. Om det skulle uppstå behov av att överväga ändringar i solvensregleringen för tjänstepensionsföretag till följd av den ekonomiska utvecklingen eller företagens anpassning till marknadsläget är det påkallat att uppmärksammar regeringen på detta. Intresset av att följa upp regleringens effekter gör sig särskilt gällande om ändringar övervägs. Som () anför är det viktigt att balansen inte sätts ur spel. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att, som föreslår, ändra bemyndigandena i lagen om tjänstepensionsföretag för att uppnå detta, vilket är tekniskt komplicerat. Det bör emellertid, som bl.a. LO och Kommuner och Regioner framhåller, ytterst finnas en beredskap hos regeringen att säkerställa att regleringen är ändamålsenligt utformad genom att vid behov göra nödvändiga förordningsändringar. Beredskap att göra ytterligare justeringar om det visar sig nödvändigt Även om den totala skyddsnivån nu får anses väl avvägd är det viktigt att kapitalkraven för de undergrupper som ingår i kapitalkravet är riktigt 2020/21:82 utformade (8 kap. 3–6 §§ LTF). Som exempel på en undergrupp kan nämnas kapitalkravet för aktiekursrisk som främst tar sikte på hur stor nedgång på aktiemarknaden som ett tjänstepensionsföretag ska ta höjd för. Kapitalkravet för respektive undergrupp är något som ska bestämmas utifrån den skyddsnivå som fastställs i lagen om tjänstepensionsföretag. Problemet är att det i praktiken inte finns något fullständigt dataunderlag för bedömningen när det gäller sådana allvarliga marknadshändelser som det riskkänsliga kapitalkravet ska säkerställa att företagen klarar av. Det innebär att det måste göras expertbedömningar där en analys av det material som finns att tillgå utgör underlag. Kompetens för att göra den typen av bedömningar finns hos . Inget kapitalkrav fångar upp samtliga risker som förekommer i en finansiell verksamhet på ett fullständigt sätt. Riskerna kan bara uppskattas med en tillfredsställande grad av säkerhet. Det är sådana uppskattningar som ligger till grund för hur det riskkänsliga kapitalkravet är utformat. Det får accepteras att riskmätningen inte kan göras på ett exakt sätt. Inom ramen för översynen har det inte framkommit att beräkningarna skulle vara bristfälliga för någon undergrupp som ingår i det riskkänsliga kapitalkravet. Om det skulle visa sig att det finns dataunderlag eller annat material, t.ex. oberoende expertbedömningar, som ger tydligt stöd för att någon del av det riskkänsliga kapitalkravet är bristfälligt utformat, finns det anledning att återkomma med förslag till justeringar. I första hand är detta en fråga för . Även utifrån denna aspekt bör det dock ytterst finnas en beredskap hos regeringen att säkerställa att det riskkänsliga kapitalkravet är ändamålsenligt utformat på det sätt som beskrivs ovan. Regeringens förslag: Det kapitalkrav för marknadsrisk som ingår i det riskkänsliga kapitalkravet ska innefatta en undergrupp för den risk som hänför sig till godkända infrastrukturinvesteringar. Godkända infrastrukturinvesteringar ska definieras som infra- strukturinvesteringar som medför en begränsad investeringsrisk och som uppfyller grundläggande krav på miljömässig hållbarhet. Samhällsintresset av att investeringarna kommer till stånd ska beaktas när kapitalkravet beräknas för undergruppen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås dock inte någon definition av godkända Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kommuner och Regioner ser i stort positivt på förslaget och instämmer i att det finns ett starkt samhällsintresse av att bereda goda förutsättningar för investeringar i infrastruktur. Kommuner och Regioner anser att kapitalkravet ska beräknas med hänsyn till investeringarnas låga risk och deras bidrag till riskspridningen. Försäkring tillstyrker ansatsen i förslaget men efterlyser, i likhet med och Kommuner och Regioner, en högre grad av tydlighet. anser att förslaget borde innebära att en delmängd av de investeringar som Prop. 2020/21:82 räknas som godkända infrastrukturinvesteringar ges lägre kapital- krav, nämligen de som uppfyller nya hållbarhetskriterier. anser att förslaget i annat fall skulle innebära en kraftig försämring. Även intresset av förutsägbarhet betonas av branschorganisationerna. anser att förslaget bör analyseras vidare för att säkerställa att det totala kapitalkravet inte påverkas på ett sådant sätt att det riskerar att hota den finansiella stabiliteten. anser att förslaget bör analyseras vidare och anför att kapitalkravsreglerna inte bör justeras i syfte att främja andra mål än att skydda försäkringstagarna och värna finansiell stabilitet. Det är därför inte lämpligt att sänka kapitalkravet för att stärka incitamenten för investeringar i infrastruktur. Inspektionen hänvisar till att det pågår studier på internationell nivå för att analysera om gröna tillgångar regelmässigt innebär en lägre finansiell risk. I avsaknad av belägg för en systematiskt lägre risknivå för hållbara investeringar, bör kapitalkravet inte heller sänkas på grund av miljömässig hållbarhet. Förslaget bör åtminstone begränsas till att det införs kriterier för att säkerställa att investeringar i miljömässigt ohållbara tillgångar inte ska kunna räknas som godkända infrastrukturinvesteringar eftersom sådana kan vara utsatta för omställningsrisker. och Kommuner och Regioner tillstyrker förslaget om att införa en undergrupp som avser godkända infrastrukturinvesteringar i lagen om tjänstepensionsföretag. Kommuner och Regioner föreslår, i likhet med Svensk Försäkring, att en definition av uttrycket godkända infrastrukturinvesteringar tas in i lagen. Enligt Kommuner och Regioner bör både aktieinvesteringar och räntebärande tillgångar inrymmas i undergruppen. De mycket grundläggande krav på miljömässig hållbarhet som ska möjliggöra lättnader bör enligt Kommuner och Regioner preciseras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Svensk Försäkring efterlyser att ges vägledning i fråga om kraven på miljömässig hållbarhet och att det tydliggörs hur dessa ska förhålla sig till det arbete som sker på EU-nivå om hållbara finanser. anser att uppdraget att utforma kriterier om miljömässig hållbarhet bör läggas på en myndighet med relevant kompetens. Skälen för regeringens förslag I tillkännagivande om solvensregleringen anges att regleringen alltid måste utgå från de långsiktiga investeringsperspektiv som kännetecknar den verksamhet som kommer att drivas av tjänstepensionsföretag (bet. 2019/20:FiU12 punkt 2 och s. 22, rskr. 2019/20:27). Tjänstepensionsföretag har möjlighet att göra investeringar i långsiktiga tillgångsslag som infrastruktur. Som beskrivs i avsnitt 4.1 finns det inte anledning att ändra skyddsnivån i det riskkänsliga kapitalkravet. Den översyn som gjorts ger stöd för att nivån på det buffertkapital som krävs enligt regleringen sammantaget är väl avvägd. Det bör dock övervägas ändringar när det gäller vilka incitament som det riskkänsliga kapitalkravet ger för vissa investeringar i infrastruktur. Nuvarande kapitalkrav för godkända infrastrukturinvesteringar Ett tjänstepensionsföretag kan investera i infrastruktur genom aktieinnehav eller genom att tjänstepensionsföretaget köper räntebärande tillgångar av en aktör som tillhandahåller infrastrukturen. Oavsett på vilket sätt investeringarna i infrastruktur görs så medför de att företaget tar på sig en investeringsrisk. I likhet med vad som gäller för andra investeringar ska riskerna fångas upp i kapitalkravet så att det säkerställs att företaget har en lämplig buffert. I lagen om tjänstepensionsföretag behandlas infrastrukturinvesteringar inte som en egen kategori. I stället beräknas kapitalkravet för de risker som investeringarna för med sig inom en eller flera av de uppräknade undergrupperna, t.ex. aktieprisrisk, ränteskillnadsrisk eller fastighetsprisrisk (8 kap. 3 §). I föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2019:21) om tjänstepensionsföretag finns däremot särskilda bestämmelser om hur kapitalkravet för infrastrukturinvesteringar ska beräknas. Bestämmelserna utgår ifrån en motsvarande reglering i Solvens . Detta gäller bl.a. den definition av infrastrukturtillgångar som görs i föreskrifterna (7 kap. 2 § 3). Definitionen hänvisar till en motsvarande definition i Solvens och i den anges att infrastrukturtillgångar är fysiska tillgångar, strukturer eller anläggningar, system eller nätverk som tillhandahåller eller stödjer viktiga offentliga tjänster. Definitionen pekar alltså inte ut någon särskilt relevant sektor, som t.ex. produktion eller distribution av energi eller transportsektorn. Vilket område som investeringen görs på saknar således betydelse. Det är dock inte alla former av infrastruktur i vid mening som avses utan det ska vara fråga om en investering som tillhandahåller eller ger stöd åt någon viktig offentlig tjänst. Enligt föreskrifter är det bara vissa infrastrukturinvesteringar som omfattas av lägre kapitalkrav. Även detta överensstämmer med motsvarande regler i Solvens . En godkänd infrastrukturinvestering är en investering som ges lägre kapitalkrav. En sådan ska uppfylla ett antal kriterier som syftar till att säkerställa att den är förknippad med lägre risk. Ett centralt kriterium för att en investering ska ges lägre kapitalkrav är att de kassaflöden som den genererar ska vara förutsägbara (7 kap. 28 §). Varje företag som gör en infrastrukturinvestering ska bedöma om den uppfyller de kriterier som anges i inspektionens föreskrifter. Det finns alltså inte något krav på tillstånd för att investeringen ska föra med sig ett lägre kapitalkrav. Ett tjänstepensionsföretag kan göra investeringen antingen som en viss typ av aktieinvestering (benämnd typ C-tillgång) eller i form av räntebärande tillgångar. Om det är fråga om en aktierelaterad investering, investerar tjänstepensionsföretaget självt eller tillsammans med andra aktörer genom ägande i en infrastrukturenhet som tillhandhåller själva infrastrukturen. Om investeringen uppfyller alla kriterier för att vara en godkänd infrastrukturinvestering beräknas kapitalkravet för investeringen enligt det kapitalkrav som gäller för fastighetsprisrisk. Detta innebär att tjänstepensionsföretaget ska ha motståndskraft mot att marknadsvärdet av investeringen sjunker , vilket är en lättnad eftersom företaget i annat fall hade behövt ha motståndskraft mot en nedgång (7 kap. 17, 18 och 30 §§). En investering i form av räntebärande tillgångar innebär att tjänstepensionsföretaget investerar i obligationer som ges ut av infrastrukturenheten. I ett sådant fall beräknas kapitalkravet för s.k. ränteskillnadsrisk med en riskvikt på . Den exponering för risk som investeringen för med sig ska alltså bara beaktas till av marknadsvärdet, vilket även det innebär en lättnad (7 kap. 22 och 29 §§). Sammanfattningsvis innebär den befintliga regleringen att godkända infrastrukturinvesteringar får lägre kapitalkrav. För att en investering ska få lägre kapitalkrav behöver den uppfylla ett antal kriterier som syftar till att säkerställa att den är förknippad med lägre risk. Intresset av samhällsnyttiga infrastrukturinvesteringar bör få större genomslag Som anger i sitt tillkännagivande bör regleringen för tjänstepensionsföretag utgå från de långsiktiga investeringsperspektiv som kännetecknar den verksamhet som företagen driver. Infrastrukturinvesteringar är i regel långsiktiga till sin karaktär och kan därför matcha de långa åtagandena hos tjänstepensionsföretag väl och bidra till en god riskspridning. Det är också ett samhällsintresse att det finns goda möjligheter till finansiering av investeringar i infrastruktur, inte minst i ljuset av den pågående omställningen till ett hållbart samhälle (prop. 2018/19:158 s. 327). Det kan handla om investeringar i elnät som gynnar hållbara energisystem, om effektiva och klimatsmarta transportlösningar eller om annan infrastruktur som stärker samhällsekonomin och ökar den miljömässiga hållbarheten i , inom EU eller globalt. Den nuvarande regleringen av godkända infrastrukturinvesteringar för tjänstepensionsföretag bygger som beskrivs ovan i stor utsträckning på Solvens , även om vissa anpassningar har gjorts för tjänstepensionsföretag, bl.a. i fråga om kapitalkravets nivå. Regleringen vilar därigenom på EU:s politik för att öka infrastruktursatsningarna i (jfr skäl 1 och 2 till kommissionens delegerade förordning [EU] 2016/467 av om ändring av den delegerade förordningen [EU] 2015/35 vad gäller beräkningen av lagstadgade kapitalkrav för flera kategorier av tillgångar som innehas av försäkrings- och återförsäkringsföretag). Centralt i politiken är att infrastrukturinvesteringar av skilda slag förs samman till en tillgångsklass som ges ett lägre kapitalkrav. Detta är tänkt att främja investeringarna och bidra till unionens mål om långsiktig hållbar tillväxt. har i sin kalibrering av kapitalkraven för tjänstepensionsföretag bedömt att godkända infrastrukturinvesteringar genom aktieinnehav bör ges samma kapitalkrav som fastighetsinvesteringar (7 kap. 30 § FFFS 2019:21). Som beskrivs i promemorian har det inte framkommit något som ger stöd för att detta skulle ge ett missvisande kapitalkrav. Det är dock svårt att fastställa med någon högre grad av precision vilken nivå som bör användas för att avspegla de verkliga investeringsriskerna. Det beror på att dataunderlaget om godkända infrastrukturinvesteringar är begränsat och på att det är fråga om en lättnadskategori där en mängd olika slags investeringar har sammanförts. I översynen har det framkommit att det finns behov av att se över kapitalkravet för godkända infrastrukturinvesteringar eftersom det kan ifrågasättas om den befintliga regleringen ger tillräckliga incitament för tjänstepensionsföretag att investera i detta tillgångsslag. Försäkring och Kommuner och Regioner ansluter sig till promemorians bedömning att incitamenten bör förstärkas. regeringens mening finns det skäl att fästa vikt vid dessa synpunkter.