prop · H803100 · 2021-04-15 00:00:00 — Prisutvecklingen har därmed stor betydelse för hur konsumtion utvecklas. Prisutvecklingen styrs i sin tur främst av löneutvecklingen i sektorn. För perioden –2024 väntas lönekostnaden per arbetad timme igenom- snitt öka . väntas den genomsnittliga ökningen av konsumtion i löpande pris vara (se diagram 8.4). Utgifter för transfereringar, räntor och investeringar av kommunsektorns totala utgifter består av transfereringar till staten, näringslivet och hushållen. Denna andel har varit relativt oförändrad och bedöms även vara det i prognosen. Transfereringarna till hushållen i form av ekonomiskt bistånd utgör av kommunsektorns utgifter. Kommunsektorns skulder antas fortsätta öka medan räntorna antas vara fortsatt låga. Det leder till den sammantagna bedömningen att sektorns ränteutgifter ökar i långsam takt 2021–2024. Kommunsektorns investeringsutgifter har ökat kraftigt det . har de dock inte fortsatt växa lika snabbt men ligger kvar på en relativt hög nivå. uppgick sektorns fasta bruttoinvesteringar till eller Kommunsektorns omfattande investeringar har flera förklaringar. Många kommuner har en växande befolkning och är i behov av nya lokaler, t.ex. för skol- och förskoleverksamhet. har det ökande antalet äldre också ökat behoven inom sjukvården och äldreomsorgen. Äldre byggnader och infra- struktur behöver dessutom renoveras eller bytas ut. Utöver de ökade behoven har det låga ränteläget tillsammans med sektorns goda ekonomiska resultat ökat benägenheten att investera. –2024 väntas investeringarna öka i måttlig takt för att 2024 uppgå till , eller av BNP. Den höga investeringsnivån bidrar till att kommunsektorns skulder, där kommunerna står för den största andelen, beräknas öka då investeringarna delvis lånefinansieras. Investeringar som utförs av kommunala bolag, klassificerade utanför kommunsektorn i nationalräkenskaperna, ökar till en viss del också kommunsektorns skuldsättning. Det sker genom att kommunsektorn tar upp lån som vidareutlånas till bolagen i privat sektor. 8.5Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet Den offentliga sektorns nettoförmögenhet består av både fasta produktionstillgångar och finansiella tillgångar, med avdrag för skulder. I följande avsnitt (8.5) redovisas den finansiella förmögenheten, medan de reala tillgångarna finns redovisade i bilaga 1. Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet är positiv, detta eftersom ålderspensionssystemets tillgångar i AP-fonderna överstiger de negativa ställnings- värden som staten och kommunsektorn redovisar (se tabell 8.11). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, huvudsakligen hänförliga till ålderspensionssystemet, översteg ränteutgifterna med av de totala inkomsterna . Detta kan jämföras med genomsnittet för Europeiska unionen, som uppgick till -1,av inkomsterna (). Den totala skulden inkluderar statens och kommunsektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna som intjänats . De totala skulderna för de fonderade avgiftsbestämda tjänstepensionerna ingår, i likhet med premie-pensionssystemet, inte i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. –2022 medför de beräknade underskotten i staten och kommunsektorn att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet försvagas. Därefter medför det förväntade överskottet i staten att den finansiella nettoförmögenheten förstärks. Tabell 8.11 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet Procent av BNP. Utfall 2020, prognos 2021–2024 -4,6 -6,5 -4,2 -1,0 -3,0 -2,5 -2,8 -3,1 -3,5 -1,4 -1,3 varav bidrag till förändringen -3,1 -4,5 -1,0 -1,2 -1,2 -0,8 -0,9 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik 2021- 03-31. Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och är det skuldbegrepp som används vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. För innebär definitionen att skulden består av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Inför att blev medlem i Europeiska unionen uppgick den konsoliderade bruttoskulden till , vilket motsvarade av BNP (se diagram 8.5). har det nominella värdet ökat med , för att vid utgången av 2020 uppgå till . Diagram 8.5 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Utfall 1994–2020, prognos 2021–2024 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Konsoliderad bruttoskuld, mdkr (höger) Källor: och egna beräkningar. Skulden har emellertid minskat kraftigt som andel av BNP och uppgick vid utgången av 2020 till av BNP (skuldkvoten). Utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld beror dels på det finansiella sparandet (som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter), dels på faktorer som inte påverkar det finansiella sparandet. De sistnämnda faktorerna rör periodiseringar och s.k. stock-flödesförändringar, som bl.a. utgörs av finansiella transaktioner. Exempel på stock-flödesfaktorer är köp och försäljning av tillgångar. Den offentliga sektorns bruttoskuld ökade snabbt till följd av de stora underskotten i de offentliga finanserna. Bruttoskulden beräknas fortsätta öka 2021, främst till följd av de ytterligare finanspolitiska åtgärder som vidtas. Som andel av BNP beräknas dock skulden vara oförändrad (se tabell 8.12). Att bruttoskulden inte beräknas öka mer innevarande år trots underskotten i finanserna beror på att tillväxten ökar och på beslut att amortera valutalånen, som i sin tur innebär att lånebehov minskar med av BNP . Vidare beräknas överskottet i kommunsektorn bidra till att den offentliga sektorns bruttoskuld växer långsammare. Bruttoskulden faller snabbt som andel av BNP , bl.a. på grund av att omfattningen av tillfälliga finanspolitiska åtgärder minskar och att fortsätter att amortera på valutalånen. Europeiska unionens upplåning för att finansiera medlemsstaternas stödåtgärder innebär en ytterligare osäkerhet för utvecklingen av den offentliga sektorns brutto- skuld. Lånen avses redovisas som upptagna av Europeiska kommissionen, men om lånen skulle påföras de enskilda medlemsstaternas skuldsättning medför åtaganden att Maastrichtskulden skulle öka med uppskattningsvis av BNP. Denna ökning skulle då vara relativt lika fördelad mellan bidrags- och lånedelen i stödåtgärderna. Tabell 8.12 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till förändringen Procent av BNP om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021–2024 -2,9 -3,3 -2,3 -0,8 -1,3 -2,5 -1,8 -1,6 -0,2 varav periodisering av skatter -0,5 -0,3 -0,2 -0,1 varav försäljning av aktier m.m. -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -2,0 -1,4 -1,3 -2,0 -2,1 -1,2 -1,1 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik 2021- 03-31. Övrigt omfattar i huvudsak amorteringar av valutalån samt skulddispositioner. Källor: och egna beräkningar. 8.6Finansiellt sparande enligt olika bedömare I detta avsnitt (8.6) redovisas en jämförelse mellan de senaste prognoserna för det finansiella och strukturella sparandet gjorda av regeringen i denna proposition, (), (), och Europeiska kommissionen. Vid en jämförelse av de olika bedömningarna är det viktigt att beakta att de har gjorts och kan bygga på olika antaganden om den framtida politiken. Exempelvis gör KI prognoser på aktiv finanspolitik för åren efter budgetåret. Detta försvårar prognosjämförelser särskilt under rådande omständigheter med ett snabbt händelseförlopp kopplat till pandemin. Prognosjämförelse avseende det finansiella sparandet Regeringen räknar med en svagare utveckling av den offentliga sektorns finansiella sparande än vad både Europeiska kommissionen och inhemska övriga bedömare gör (se tabell 8.13). I huvudsak rör skillnaderna effekter av finanspolitiska åtgärder. Dels har övriga bedömare inte kunnat beakta vissa tidigare beslutade och aviserade åtgärder. Dels gör både ESV och KI till viss del annorlunda bedömningar av kostnaderna för vissa av åtgärderna. Detta medför att såväl ESV som KI prognostiserar ett mindre underskott 2021. Kommissionens bedömningar gjordes under ett tidigare skede och bygger på väsentligt annorlunda information än inhemska bedömningar, vilket medför att en jämförelse inte är helt rättvisande. Tabell 8.13 Bedömningar av finansiellt sparande -4,5 -1,0 -2,1 -0,6 -3,2 -0,6 -2,6 -0,9 -2,5 -1,4 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , () , () , och Europeiska kommissionen . Prognosjämförelse avseende det strukturella sparandet I tabell 8.14 redovisas olika bedömares prognoser för den offentliga sektorns strukturella sparande. Skillnaderna mellan regeringen och andra bedömare är i vissa fall annorlunda vid jämförelser av det strukturella sparandet än vid jämförelser av det finansiella sparandet. Detta kan bero dels på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, dels på skillnader i beräkningsmetoder. Tabell 8.14 Bedömningar av strukturellt sparande Procent av potentiell BNP -2,7 -0,3 -1,0 -0,3 -2,2 -0,6 -0,9 -0,2 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , () , () och Europeiska kommissionen . 8.7Uppföljning av offentliga sektorns finanser Finansiellt sparande jämfört med budgetpropositionen Den offentliga sektorn redovisade 2020 ett underskott på ca eller av BNP. Jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen är detta ca , eller av BNP, lägre underskott. Att underskottet blev mindre än beräknat beror på att effekterna av att den allmänna konjunkturnedgången som följt av pandemin blev mindre än befarat. Detta innebar att olika skatteunderlag utvecklades mer gynnsamt än förväntat. ökade utgifterna i stället i mindre utsträckning än förväntat, främst till följd av att en del av de finanspolitiska åtgärder som beslutats inte fullt ut utnyttjades. innebär en förväntad starkare ekonomisk tillväxt att skattebaserna växer snabbare än enligt föregående prognos. Dock beräknas utgifterna även öka snabbare än inkomsterna till följd av de finanspolitiska åtgärder som aviserats. Sammantaget innebär detta att underskottet i de offentliga finanserna ökar med eller av BNP i förhållande till budget- propositionen. En förväntat starkare konjunkturåterhämtning jämfört med föregående beräkning innebär att de offentliga finanserna reviderats upp något 2022–2024. Det är framför allt det finansiella sparandet i staten som ligger bakom revideringarna för den offentliga sektorns finanser (se tabell 8.15). För ålderspensionssystemet är prognosen något uppreviderad –2024. Sparandet i kommunsektorn beräknas bli starkare i början av prognosperioden men i stort sett oförändrat mot periodens slut. Tabell 8.15 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021–2023 Finansiellt sparande i budgetpropositionen för -5,5 -3,5 -1,6 Förändring av finansiellt sparande -1,1 -3,1 -4,5 -1,0 1Inklusive utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: och egna beräkningar. Konsoliderad bruttoskuld och den finansiella nettoförmögenheten jämfört med budgetpropositionen Utfallet för den finansiella nettoförmögenheten 2020 har reviderats upp kraftigt i förhållande till prognosen i budgetpropositionen (se tabell 8.16). Avvikelsen beror framför allt på att värdet på tillgångarna i ålderspensionssystemet växte snabbare än förväntat. En lägre konsoliderad bruttoskuld än beräknat bidrog också till att den finansiella nettoförmögenheten underskattades. Den finansiella nettoförmögenheten har reviderats upp 2021 trots underskotten i de offentliga finanserna. Detta beror dels på den högre värderingen av tillgångar i ålderspensionssystemet, dels på att Maastrichtskulden beräknas minska till följd av beslut att amortera av valutalånen. Tabell 8.16 Offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021–2023 Källor: och egna beräkningar. Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen Enligt NR-utfallet var kommunsektorns finansiella sparande högre än prognosen i budgetpropositionen . Det högre sparandet förklaras främst av att konsumtionsutgifterna var lägre i utfallet. Kommunsektorns resultat är också kraftigt uppreviderat 2020. Att investeringsutgifterna är nedreviderade bidrar till att det finansiella sparandet är uppreviderat mer än det ekonomiska resultatet då investeringsutgifterna inte direkt belastar resultatet. För prognosåren har skatteinkomsterna reviderats upp något. är stats- bidragen avsevärt uppreviderade 2021, vilket beror på de statliga tillskott som har aviserats sedan budgetpropositionen . Konsumtionsutgifterna har reviderats ned 2021 men upp 2022–2023. Sammantaget har kommunsektorns resultat och det finansiella sparandet reviderats upp kraftigt medan revideringarna av dessa variabler är små 2022 och 2023. Tabell 8.17 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen Utfall , prognos –2023 Statsbidrag, exkl. mervärdesskatt Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik 2021- 03-31. Källor: och egna beräkningar. 8.8Sveriges återhämtningsplan inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens Vid nåddes en uppgörelse mellan Europeiska unionens stats- och regeringschefer om inrättandet av en facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) i samband med överenskommelsen om unionens långtidsbudget. en del av det återhämtningsinstrument som kallas Next Generation EU. Av åter- hämtningsinstrumentets totala volym om anslås (lån och bidrag sammanräknade) till att finansiera RRF. Faciliteten förhandlades mellan Europeiska kommissionen, och Europeiska unionens råd. Förordningen som reglerar faciliteten trädde i kraft . Syftet med RRF är att stödja medlemsstaterna att genomföra reformer och investeringar inom prioriterade områden som har identifierats inom unionens ekonomisk-politiska samarbetsprocesser och som främjar medlemsstatens tillväxtpotential, sysselsättningsskapande förmåga och ekonomiska och sociala motståndskraft, samt bidrar till den gröna och digitala omställningen. Faciliteten ska bidra till att modernisera de europeiska ekonomierna och till en stark och hållbar återhämtning i unionen som är i linje med unionens prioriteringar, inriktad på framtidsutmaningar och som skapar arbetstillfällen. För att få tillgång till medlen i RRF ska varje medlemsstat upprätta en nationell plan för återhämtning och resiliens som ska redogöra för de reformer och investeringar som faciliteten ska finansiera. Den nationella planen ska vara förenlig med de landsspecifika rekommendationer som identifierats inom ramen för den europeiska terminen 2019 och 2020. Vidare ska avsättas till klimatåtgärder och till digitala åtgärder. Åtgärder i planen får inte medföra någon betydande skada för miljömålen. Planen ska som regel lämnas in till kommissionen . Efter att planen har lämnats in ska kommissionen bedöma om planen på ett sammanhängande och relevant sätt bidrar till återhämtning och resiliens i enlighet med kriterierna ovan, inte minst vad gäller grön och digital omställning. Rådet ska med kvalificerad majoritet fatta beslut om planen från det att kommissionen presenterat sitt förslag. Om kommissionen godkänner planen, ska rådet fastställa de reformer och investeringsprojekt som ska genomföras av medlemsstaten, inklusive delmål och mål. Utbetalningarna görs under förutsättning att medlemsstaten på ett tillfredsställande sätt har uppnått de relevanta delmålen och målen. Sedan spridningen av covid-19 drabbade har regeringen presenterat en rad åtgärder för att begränsa smittspridningen, säkerställa resurser till hälso- och sjukvård, begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet och lindra konsekvenser för befolkning och företag av den djupa lågkonjunkturen. Tack vare starka offentliga finanser kan vidta de åtgärder som krävs. Till följd av att regeringen redan vidtagit och fortsätter att vidta omfattande åtgärder för en grön återstart av svensk ekonomi behöver inte faciliteten för återhämtning och resiliens leda till öronmärkta program eller på annat sätt skräddarsydd politik. I budgetpropositionen användes de medel som förväntades få i form av bidrag från faciliteten för finansiering av åtgärder i propositionen. Regeringen avser att ansöka om finansiellt stöd i form av bidrag för åtgärder som föreslogs i budget- propositionen 2021 samt de propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har lagts fram och som är i linje med facilitetens målsättningar och dess förordning. 9Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet I detta avsnitt redovisar regeringen en bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Bedömningen görs utifrån en framskrivning av makroekonomin och de offentliga finanserna på lång sikt, givet antaganden om bl.a. befolkningsförändringar, sysselsättning och tillväxt. Syftet är att uppfatta om finanspolitiken är ohållbar så att åtgärder för att återställa hållbarheten kan vidtas . –Trots den kraftiga konjunkturnedgången till följd av spridningen av sjukdomen covid-19 bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. Försvagningen av det offentliga sparandet 2020 och 2021 är temporär och äventyrar inte finans- politikens långsiktiga hållbarhet. Eftersom antalet arbetade timmar i ekonomin har en betydande effekt på de offentliga finanserna kan eventuella långsiktiga negativa effekter på sysselsättningen försämra hållbarheten. –De offentliga finanserna påverkas även av trender som inte är relaterade till spridningen av covid-19. Den demografiska utvecklingen gör att behovet av framför allt vård och omsorg ökar snabbt. Det innebär att personalförsörjningen i delar av de kommunala verksamheterna är en utmaning. 9.1Långsiktiga utmaningar för finanspolitiken befolkning förväntas öka med drygt 900 000 personer eller med enligt befolknings- framskrivning (se diagram 9.1). Av denna ökning utgör barn och ungdomar och antalet personer (20–) Resterande dryga utgörs av personer som är . Antalet personer som är förväntas öka med . Den förväntade befolkningsökningen sker därmed till stor del i de ålders- grupper där de offentliga utgifterna för välfärdstjänster och transfereringar är större än skatteinbetalningarna. Diagram 9.1 Befolkningsförändringar jämfört med 9.2Vad avses med att finanspolitiken är hållbar? Bedömningen av om finanspolitiken är hållbar bygger på en framskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter långt fram i tiden. Om finanspolitiken är hållbar kan de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna vara oförändrade på lång sikt, utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning. Syftet med analysen är att bedöma under vilka förut- sättningar som dagens regelverk är hållbart, och under vilka det är ohållbart, dvs. Analysen i detta avsnitt (9) bygger på att finanspolitiken är oförändrad och bortser från att den i verkligheten ständigt anpassas för att klara kvantitativa mål och restriktioner som överskottsmålet och utgiftstaket. Om finanspolitiken i stället anpassas så att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn alltid är i linje med överskottsmålet är den offentliga sektorns finansiella ställning stabil som andel av BNP. Det innebär att ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet i sig säkerställer att den offentliga bruttoskulden inte utvecklas på ett ohållbart sätt. 9.3Ett scenario för utvecklingen på lång sikt Den framskrivning av de offentliga inkomsterna och utgifterna som presenteras här, som sträcker sig , tar sin utgångspunkt i befolkningsframskrivning . För de skattefinansierade verksamheterna antas att standarden är oförändrad, uttryckt som resursinsats per brukare. Exempelvis får en 90-åring lika många sjukvårds- och omsorgstimmar, och tillgång till lika stora lokalytor, övriga hjälpmedel m.m.som en 90-åring . Ersättningsgraden i alla transfereringssystem förutom pensionssystemet antas öka i takt med genomsnittsinkomsten. För pensionssystemet görs en särskild beräkning baserad på dess regler. Denna beräkning inkluderar effekten av den reform som aviserades i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1) som kopplar åldersgränser i ålderspensionssystemet, i skattesystemet och i andra social- försäkringssystem till en riktålder som ökar i takt med den förväntade medellivs- längden . Vidare antas att dagens skatteregler är oförändrade. I fokus för framskrivningen ligger det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn (stat, kommuner och regioner, ålderspensionssystemet) betraktas samlat. Osäkerheten i framskrivningen är stor och den ska inte ses som en prognos för den mest sannolika utvecklingen utan som en konsekvensanalys som syftar till att beskriva effekten på de offentliga finanserna av de antaganden som görs. Arbetskraftsutbudet växer långsammare än befolkningen I framskrivningen antas arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid vara oförändrat för personer i olika åldrar och med olika bakgrund, med undantag för justeringar till följd av pensionsreformen och en trendmässigt minskande andel sjuka utanför arbetskraften. Den sistnämnda trenden ökar arbetskraftsdeltagandet i ålders- gruppen 55–. Även andelen sysselsatta i åldrarna 60–ökar till följd av reformen av pensionssystemet. ökar andelen äldre, som i genomsnitt har lägre sysselsättningsgrad, snabbt. Sammantaget ökar andelen sysselsatta i befolkningen något för att sedan minska. Antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar ökar i genomsnitt med , och med därefter. Ett skäl till att sysselsättningen ökar mer än dubbelt så snabbt är att den var särskilt låg 2020 då den påverkades mycket av lågkonjunkturen som orsakades av spridningen av sjukdomen covid-19. Behovet av välfärd ökar när befolkningen växer och åldras Utnyttjandet av den offentliga konsumtionen, dvs. vård, skola, omsorg m.m., varierar under livet. I början av livet används mycket resurser för förskola och annan utbildning. När en person blir sjunker vanligen de offentliga utgifterna och mot slutet av livet ökar utgifterna för främst sjukvård och äldreomsorg snabbt. Fler äldre gör att behovet av omsorg om äldre och funktionshindrade ökar med och med ytterligare . Efterfrågan på tjänster som inte konsumeras individuellt, som rättsväsende, offentlig administration och försvar, antas öka i takt med totalbefolkningen och är knappt högre 2035 än 2020. Om utbudet av välfärd ska upprätthållas på samma nivå som innebär den demografiska utvecklingen att den offentliga konsumtionen sammantaget behöver öka med . När den offentliga sektorn expanderar behöver antalet sysselsatta öka. Om antalet anställda i offentlig sektor ska öka i takt med antalet personer som utnyttjar de skatte- finansierade tjänsterna ökar personalbehovet med ca 10 000–14 000 , en total ökning med ca 190 000 personer . Personal- behovet är större i kommunsektorn än i staten, framför allt inom omsorgen om äldre och funktionshindrade, men även inom sjukvården. Trots en snabb expansion utvecklas den offentliga sektorns sparande och skuld på ett hållbart sätt innebär de demografiska förändringarna att den offentliga konsumtionen ökar något som andel av BNP (se tabell 9.1). Det är främst utgifterna för omsorg om äldre och funktionshindrade, samt för sjukvård, som ökar snabbare än BNP. Det primära finansiella sparandet försämras som andel av BNP under dessa år, framför allt i staten som bär det övergripande finansieringsansvaret för välfärden. är de primära utgifterna mer eller mindre stabila som andel av BNP. Den svaga ökningen i utgifterna för konsumtion som andel av BNP motverkas av att investeringsutgifterna ökar långsammare än BNP.