prop · H90324 · 2021-10-05 00:00:00 — Vi har analyserat drygt 523 000 energideklarationer för småhus från den första energideklarationen till och med . 3.3.1 I genomsnitt färre åtgärdsförslag över tid Över hela perioden har energideklarationer för småhus innehållit i genomsnitt 1,3 åtgärdsförslag. Medelvärdet räknat har sjunkit och låg på 1,1 åtgärdsförslag , vilket kan jämföras med ett maxvärde om 1,6 förslag 2011, en nedgång som är statistiskt signifikant.83 Minskningen kan inte enkelt förklaras med att fler energieffektiva hus har deklarerats eller att antalet deklarerade mer energikrävande hus har minskat, vilket visades i diagram 1 i kapitel 2. 832019 är där vi har data . Vi har granskat nedgången med OLS-skattningar, se bilaga 1. Där redovisas bland annat skattningar där vi tar hänsyn till när huset är byggt; mer i detalj görs det genom att vi delar upp husens byggnadsår . Med sådana kontroller minskar skillnaderna i antalet åtgärdsförslag mellan 2019 jämfört med från -0,302 till -0.195, men skillnaden är fortfarande signifikant. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Figur 3 Genomsnittligt antal rekommenderade åtgärdsförslag 2008–2020 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: Egna beräkningar utifrån register över energideklarationer. 3.3.2 Hus med högre energianvändning får ofta inga åtgärdsförslag Det finns ett samband mellan energiklass och antal rekommenderade åtgärder. 84 Av hus som får åtgärdsförslag i energideklarationen, får hus med relativt hög energianvändning i energiklasserna D–G oftare fler åtgärdsförslag. en väntad bild, eftersom hus med hög energianvändning sannolikt har fler möjligheter till förbättring. Den bekräftas också av analyser av både deklarationer och samtliga giltiga deklarationer i registret.85 Var tredje energideklaration, , som utfärdats för ett småhus saknar åtgärdsförslag. har energideklarationer för närmare 179 000 småhus utfärdats utan åtgärdsförslag. Andelen energideklarationer utan åtgärdsförslag minskade fram , då den låg på , men ökade sedan till Hus i energiklass D-G utgör av energideklarationerna utan åtgärdsförslag. Dessa drygt 117 000 energideklarerade hus har högre energianvändning än nybyggnadskraven, som motsvarar kategori C. ett resultat som väcker frågan hur effektivt energideklarationerna fungerar när de hus som borde ha störst potential för energieffektivisering också utgör majoriteten av hus som inte får åtgärdsförslag. 84Energiklassning A-G infördes och för att kunna jämföra energiklasser har vi härlett klassningen för energideklarationer utfärdade ; se bilaga 1 för detaljer. Beräkningen av energiklassificeringen ändrades 2019 och därför är det inte direkt jämförbart med tidigare års klassificering. Resultaten är dock stabila även . 85Boverket, Validitetskontroll av energideklarationer Dnr 3.10 5349/2020, 2020. 86Under låg andelen energideklarationer utan åtgärdsförslag på . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 4 Energideklarationer utan åtgärdsförslag utifrån energiklass, 2008–2020 Källa: Egna beräkningar utifrån register över energideklarationer. Det bör noteras att andelen hus med energianvändning enligt klassningen D–G är betydligt större jämfört med hus i kategorin A–C, se diagram 5. Figur 5 Energideklarationer i antal utifrån energiklass, 2008–2020 Källa: Egna beräkningar utifrån register över energideklarationer. Andelen energideklarationer utan åtgärdsförslag är också lägre ju högre energiförbrukning huset har, som visas i tabell 1. är det anmärkningsvärt att betydande andelar av de hus som inte når upp till nybyggnadskraven ändå inte får några åtgärdsrekommendationer R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Tabell 1 Andel energideklarationer utan åtgärdsförslag per energiklass, 2008–2020 Källa: Egna beräkningar utifrån register över energideklarationer. 3.4Minskad energiförbrukning i hus med flera energideklarationer Det saknas information om eventuell förändring i energiförbrukning i småhus som bara deklarerats en gång. Därför går det inte att fastställa om det finns något samband mellan energideklaration och energianvändning för energideklarerade småhus generellt. Vi har dock analyserat de hus som har energideklarerats , för att få en uppfattning om huruvida uppdaterade energideklarationer samvarierar med energieffektivisering. Vi vill understryka att småhus med flera energideklarationer inte är representativa för alla energideklarerade hus.87 Det är dock rimligt att anta att hus med flera energideklarationer har gjorts mer energieffektiva, det vill säga att dessa hus är så kallade ”mest sannolika fall”: om det inte sker någon energieffektivisering i dessa hus, är det också mindre sannolikt att det sker i andra småhus. Eftersom det är vanligt att man äger ett småhus och energideklarationer för småhus blev obligatoriska först , är av småhusen, 9 441, deklarerade 87Att man energideklarerar kan exempelvis bero på att huset har sålts efter den första energideklarationen, som då blivit ogiltig och behöver ersättas. Men det kan också bero på att ägaren har förändrat något i huset och vill ha en ny bedömning av husets energiprestanda. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mer än en gång.88 Det går därför inte att generalisera resultaten till alla energideklarerade småhus. Småhus som har deklarerats mer än en gång uppvisar en minskad energiförbrukning. I genomsnitt är minskningen 16 kWh/m2, vilket motsvarar från energiförbrukningen vid första mättillfället. Minskningen kvarstår även när vi kontrollerar som gått sedan den första deklarationen, och för vilket län huset ligger i. När vi också lägger på förklarande variabler som olika värmesystem minskar skillnaderna avsevärt, men en skillnad på ca 6 kWh/m2 kvarstår.89 Det indikerar att det har skett en signifikant minskning av energiförbrukningen i husen som deklarerats en andra gång och att en stor del av minskningen kan kopplas till förändringar i underliggande värmesystem.90 Störst minskning i energiförbrukning sker i hus som deklareras om efter 3–. Dessa hus har även färre åtgärdsförslag i den nyare deklarationen, vilket tyder på att ägaren arbetat för att åstadkomma och tydliggöra en förändring.91 Hus som deklarerats en andra gång , vilket är vanligare, får i stället fler åtgärdsförslag i den nyare deklarationen. I mer detaljerade analyser ser vi bland annat att färre hade oljebaserad uppvärmning efter sin andra energideklaration, en nedgång på , att hus med värmepump ökade , FTX92 ökade och solceller med 1,3 procentenheter.93 3.5 Energiklass hör samman med huspris Sämre energiklassning hör samman med lägre försäljningspris på småhus. Våra analyser visar tydliga indikationer på det sambandet, även när vi kontrollerar för en lång rad andra faktorer som kan påverka priset. Analyserna visar ett samband 88Se bilaga 1 för detaljer om hur vi har avgränsat våra data och utfört analysen. 89Vi ser på värmesystem i form av kategoriska förändringar, det vill säga att det finns eller inte finns olika energisystem. Det vi ser på är oljeeldning, installation av värmepump, solenergi eller FTX- ventilation. Vi följer här tillvägagångssättet i och , Energideklarationen i två vågor – En byggnadsspecifik jämförelse av energiprestanda konstaterar av reducerad energianvändning i svenska flerbostadshus, 2019. 90von Platten och , Energideklarationen i två vågor – En byggnadsspecifik jämförelse av energiprestanda konstaterar av reducerad energianvändning i svenska flerbostadshus, 2019, som ser på betydelsen av renoveringar för energiförbrukningen av flerbostadshus, framhåller att data inte tillåter att se på vad åtgärder som tilläggsisolering eller byte av fönster har haft för effekt för energiförbrukning. 91Sambandet föreligger då man inte har med förklarande kontrollvariabler för (ändringar) i värmesystem. 92FTX är ett ventilationssystem med återvinning av värmen från inomhusluften. 93I hus som ställs om från olja till någon annan form av uppvärmning minskar energiförbrukningen i genomsnitt med hela 81 kWh/m2. I relation till energiförbrukningen vid första deklarationstillfälle motsvarar det en minskning . För småhus som ställs om till värmepump minskar energiförbrukningen med 52 kWh/m2, en relativ minskning . Hus som går över till solceller minskar energiförbrukningen med 35 kWh/m2 motsvarande , medan motsvarande siffror för FTX-ventilation är 11 kWh/m2 respektive minskning. Se bilaga 1 för detaljer. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L mellan energiklass och försäljningspris för småhus –2019. I en första analys ser vi på hus som deklarerades , det vill säga efter att energiklassificeringen A–G infördes. Skillnaderna är statistiskt signifikanta och också rent storleksmässigt är det fråga om rätt betydande skillnader. De hus som fick en energiklassificering med lägsta klassningen, energiklass G, hade lägre huspriser jämfört med hus som hade A, den bästa klassificeringen.94 Skillnaden mellan energiklasserna C och D låg på dryga . Givet prisnivån motsvarar en procentenhet ca . Skillnaden mellan priset på hus med olika energiklass blir något mindre när alla hus som deklarerades före och efter 2014 tas med Hus med energiklass G har då lägre försäljningspris än hus i energiklass A.95 Huspriser beror på många olika saker. I analyserna har vi därför i möjligaste mån kontrollerat för husets egenskaper som kan påverka försäljningspriset som de kan hänga samman med kontrollen för energideklarationen, till exempel hur centralt beläget huset ligger (läget har en direkt påverkan på huspris, men kan även ha betydelse för att installera energieffektiviserade åtgärder som ljudisolerande fönster) eller hur varmt eller kallt det var under månaden då huset såldes (i litteraturen har säsongsvariation för betydelsen av energideklarationer för huspriser diskuterats).96 Det kvarstår ändå en del osäkerhet kring frågan om det är själva energideklarationen eller andra bakomliggande faktor som påverkar försäljningspriset. Enkäten till husköpare pekade exempelvis på att driftskostnader kan vara viktigare vid köpet än energideklarationen. Vi har inte möjlighet att direkt kontrollera för alla sorters driftkostnader, varför vi har valt att inte uttala oss om ett orsakssamband. Det saknas jämförbara, sålda hus som saknar energiklassificering. Det beror på att energideklarationen är obligatorisk. Även om det såldes cirka 52 000 småhus som saknade energideklarationer, skiljer dessa sig systematiskt från husen med energideklaration.97 Det är därför inte lämpligt att jämföra dessa hus med de energideklarerade husen. Därmed är det inte möjligt att 94Se bilaga 2 för detaljer. 95Här ingår därmed hus som inte hade en energiklassificering enligt A–G, men där vi approximerade vilken klassificering dessa skulle ha fått. Klassificering bygger på en algoritm, där energiprestandan i huset delas med ett referensvärde för området som huset är beläget i. Båda uppgifterna finns tillgängliga för alla hus i våra data. Kvoten vägs ihop enligt en fastslagen skala. De underliggande värdena har tagits fram på liknande sätt över alla år ; från och med har man ändrat beräkningar av energiklassificeringen. Vi tar hänsyn till det i våra beräkningar genom att endast ha med sålda hus som deklarerats . 96Genom regressionsskattningar har vi skattat hur olika faktorer påverkar försäljningspriset. Alla resultat som vi refererar till i det här avsnittet finns i bilaga 2. 97I en jämförelse framgår att hus utan energideklaration som såldes –2019 var i större utsträckning hus i glesbygdsområden, med större tomter och med färre hus anslutna till det kommunala avlopps- och vattennätet. Eftersom fritidshus fick samma typkod som andra småhus antar vi att sålda hus utan energideklaration i större utsträckning utgörs av fritidshus, vilka inte behöver energideklareras. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fastställa effekten av energideklarationer på huspriserna då det saknas en kontrafaktisk jämförelse. 3.5.1 Införandet av energiklasser kan ha haft en signaleffekt I analysen har vi också jämfört hur huspriserna samvarierar med den faktiska klassningen och med den uppskattade klassningen för hus som deklarerades innan klassningen infördes. Uppgifter som ligger till grund för klassificeringen A–G fanns med på energideklarationen även , dock vägde man inte ihop och presenterade dem som en A–G klassning . Hus som fick energiklass F–G efter 2014 har en något mer utpräglad minskning i försäljningspris, jämfört med hus med motsvarande standard som energideklarerades och därför inte hade en energiklassning i A–G. På motsvarande sätt hade hus med energiklass A–C i energideklarationer ett högre pris än jämförbara hus med energideklarationer från . Det indikerar att det skulle kunna finnas en signaleffekt i att presentera husets energiförbrukning i form av en klassning A–G jämfört med att presentera uppgifter om husets och jämförelsehusens energianvändning i kWh/m2. Även i dessa skattningar ingår en rad olika kontrollvariabler. Exempelvis har vi tagit med i beräkningen om ett hus har genomgått en större renovering som har föranlett ändringar i husets värdering, dess byggår och energisystem. Det kvarstår ändå en viss osäkerhet om i vilken mån kontrollvariablerna har kunnat konstanthålla för alla relevanta skillnader mellan husen i jämförelsen. En aspekt som kan ha spelat in här är också införandet av nya byggnadsföreskrifter (BFS 2011:6). Därför går det inte att utesluta att det i själva verket inte gör någon skillnad att ha en energiklassificering enligt ett betygssystem A–G eller att endast ha information med bakomliggande uppgifter i energideklarationen. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 4 Regeringen har inte samordnat styrmedlen I det här kapitlet redogör vi för granskningen av regeringens arbete med energideklarationer. Granskningen visar att regeringen inte har utformat systemet för energideklarationer så att det kan ge ett effektivt stöd för energieffektivisering i småhus. Det beror i första hand på att regeringen inte har styrt för tillräcklig samordning mellan energideklarationer och rådgivning, trots att information är en viktig del i genomförande av direktivet om byggnaders energiprestanda. Det beror också delvis på att regeringen inte har kommunicerat uppföljningsbara mål eller indikatorer för energideklarationerna eller bidragen till energi- och klimatrådgivning, vilket försvårar uppföljning och utvärdering. •Regeringen har inte beslutat om tydliga, uppföljningsbara mål eller indikatorer för energideklarationernas bidrag till energieffektiviseringen. •Regeringen har inget beslutat mål för arbete med att fördela bidrag till den kommunala energi- och klimatrådgivningen. •Förordningen om bidrag till energi- och klimatrådgivning är inte konstruerad på ett sätt som gör att rådgivningen uttryckligen ska stödja enskilda hushåll eller hyresgäster i att energieffektivisera bostaden utifrån informationen i energideklarationerna. •Regeringen har inte beslutat att ge i uppdrag att utvärdera vilka effekter som systemet med energideklarationer ger upphov till. 4.2Bristande samordning av energideklarationer och rådgivning till småhusägare Energideklarationerna har blivit tydligt konsumentfokuserade, med bland annat mer betoning på information till mottagaren. Trots ökat konsumentfokus, och trots att konstaterade att den kommunala energi- och klimatrådgivningen är viktig för genomförandet av bland annat direktivet om byggnaders energiprestanda,98 har regeringen inte samordnat rådgivningen och energideklarationerna för att stärka styrmedlens effekt 98Energimyndigheten, Översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen – Uppdrag 3 i regleringsbrev för , ER 2015:14, 2015. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.1 Energideklarationer har blivit mer konsumentfokuserade ska information till köpare och hyresgäster vara en central del av energideklarationerna, vilket är en konsekvens av den omarbetade versionen av direktivet om byggnaders energiprestanda. infördes krav på att den som säljer eller hyr ut en bostad ska visa energideklarationen för spekulanter. Den som köper ska få energideklarationen vid köpet.100 För att förtydliga och förstärka konsumentperspektivet i det svenska regelverket gjordes också flera andra förändringar . Sammanfattningen av energideklarationen reviderades och en skala för klassning av byggnaders energiprestanda (A–G) infördes , och har också tagit fram en omvandlingsfunktion för att ”översätta” äldre deklarationer till det nya formatet. Förändringarna skulle stärka sambandet mellan byggnaders energiprestanda och marknadspris, för att ge ägare starkare drivkrafter att energieffektivisera sina hus och skapa ett mer effektivt styrmedel.101 Ändringen av direktivet innebar också ett ökat fokus på att informera byggnadsägare om olika kostnadseffektiva102 sätt att öka energieffektiviteten, både genom själva energideklarationen och på andra sätt.103 4.2.2 Regeringen har inte utvecklat rådgivningen på motsvarande sätt beslutade att återinföra104 statligt stöd till energi- och klimatrådgivning 1997.105 Det gjordes mot bakgrund av att energifrågor bedömdes som komplexa och att både enskilda hushåll och företag har behov av att få generell information anpassad till deras egen situation, något som ansågs kräva lokalt förankrad rådgivning. menade också att lokal rådgivning hade bättre möjligheter att nå grupper som var svåra att nå med centralt utformad information.106 Rådgivningen ska organiseras så att den är opartisk och fri från kommersiella intressen. Den ska främja en effektiv och miljöanpassad användning av energi, minskad klimatpåverkan från energianvändningen och att energi- och klimatpolitiska mål nås. Rådgivningen ska förmedla kunskap om klimatpåverkan, energieffektivisering, energianvändning och förutsättningar att ändra energianvändningen i lokaler och bostäder, på ett lokalt och regionalt anpassat sätt. 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 100Se 13 § jämfört med 5 och 6 §§ lagen om energideklaration för byggnader. 101Boverket, Konsekvensutredning med anledning av ändringar i föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED 6. Dnr: 1191-3857/2012, 2013. 102I direktivet framställs kostnadseffektiva eller kostnadsoptimala nivåer för energieffektivitet som ett mål i sig, dock utan vidare specifikation. 103Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda. 1041978 introducerades statligt stöd till energi- och klimatrådgivning. överläts ansvaret för finansiering och verksamhetens utformning till kommunerna, varefter många kommuner lade ner rådgivningen. 1997/98:1, bet 1997/98:NU2, prot. 1997/98:50. 1996/97:84, 1996/97:NU12, prot. 1996/97:117. 107Förordningen om bidrag till energi- och klimatrådgivning. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L framgår det av förordningen om energideklaration för byggnader att energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommenderade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dem, samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.108 Den kommunala energi- och klimatrådgivningen ska ge råd om värmesystem och luftkonditioneringssystem enligt EU-direktivet109 om byggnaders energiprestanda.110 På grund av de krav som direktivet ställer på storleken på systemen, omfattar sådan rådgivning dock främst komplexa byggnader och flerbostadshus, inte småhus.111 Någon motsvarande skrivning som uttryckligen omfattar energideklarationer för småhus finns inte i förordningen. Rådgivningen får inte omfatta besiktningsverksamhet eller delaktighet vid upprättandet av energideklarationer enligt lagen om energideklaration av byggnader.112 Intervjuer med företrädare för tyder på att gränsdragningen kan ha haft en hämmande effekt på rådgivning om energideklarationer som berör enskilda.113 4.3 Syftet är tydligt men målet oklart Regeringen har inte styrt arbete med energideklarationer utifrån ett uppföljningsbart mål eller indikatorer om de resultat eller effekter som energideklarationerna ska ha på energieffektiviseringen av byggnader. för åren 2007–2021 innehåller inga preciserade indikatorer om måluppfyllelse för energideklarationer som styrmedel. Istället har regeringen gett i uppdrag att rapportera insatser på området och antal registrerade energideklarationer. Av instruktion framgår att myndigheten ska arbeta för en god hushållning med energi i bebyggelsen, men uppdraget är inte specificerat med utvärderingsbara indikatorer eller mål. energieffektiviseringsmål innebär effektivare energianvändning jämfört med . För att nå det målet behöver energieffektiviseringen av det befintliga byggnadsbeståndet öka.114 Regeringen har inte preciserat hur energideklarationerna ska bidra till det övergripande energipolitiska målet. Det saknas därför tydliga, uppföljningsbara mål eller indikatorer för energideklarationernas bidrag till energieffektivisering. 108Se 7 a § förordningen om energideklaration för byggnader. 109Se artiklarna 14-15 och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda. 110Se 8 § 2 förordningen om bidrag till energi- och klimatrådgivning. 111Boverket, ”Beskrivning och hjälp till hur inspektioner av uppvärmnings- och luftkonditioneringssystem ska göras - Energideklaration - ”, hämtad . 112Se 4 § förordningen om bidrag till energi- och klimatrådgivning. 113Intervju med företrädare för , och . 114Boverket, Budgetunderlag 2021-2023, 2020; Förtydligande till budgetunderlag 2021–2023, anslagspost Byggnaders energiprestanda, 2020. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.1 Rådgivningen har tydligt syfte men saknar mål Syftet med arbetet med energi- och klimatrådgivning är tydliggjort, men det saknas mål för verksamheten. styrde regeringen arbete med att fördela bidrag till energi- och klimatrådgivning utifrån ett mål om att förstärka och utveckla den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Återrapporteringen skulle omfatta redovisning av vilka åtgärder som vidtagits och skulle särskilt redovisa vilka resultat den nått i fråga om energieffektivisering eller andra effekter hos berörda aktörer eller mottagare av myndighetens insatser. Vår granskning av regleringsbrev för åren 2007–2020 visar att mål och återrapporteringskrav om energirådgivning inte förekommer i regleringsbreven efter 2009. Regeringen beslutade om en översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen. skulle lämna förslag till utformning och inriktning på den kommunala energi- och klimatrådgivningens fortsatta arbete i syfte att öka den samhällsekonomiska effektiviteten, och ta hänsyn tas till tillämpliga EU-direktiv och relevanta utvärderingar.115 har arbetat med att utveckla redovisningen av effekterna av rådgivningen, se kapitel 6. Regeringen har därefter inte beslutat om mål eller resultatindikatorer 4.4 Bristande uppföljning av energideklarationerna har valt den lägsta av tre nivåer av kontroll som anges i direktivet om byggnaders energiprestanda. Det innebär att det saknas kontroll över om uppgifterna i energideklarationerna är korrekta. Den här problematiken utvecklar vi vidare i avsnitt 5.3.