prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — Ventilen kan även tillämpas i andra situationer där det inte är rimligt att uppställa ett försörjningskrav, t.ex. i de fall som pekar på, när en nunna eller en munk ska beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 5 § andra stycket UtlL. Med en utformning där det krävs särskilda skäl för undantag finns det dessutom utrymme för rätts- tillämparen att hantera även andra situationer som vissa remissinstanser pekar på kan uppstå till följd av en ordning med krav för permanent uppehållstillstånd och som i det enskilda fallet kan få orimliga konsekvenser. Vissa remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, och Åre kommun, anser att det bör införas en bortre gräns för hur länge en utlänning ska kunna leva i med tidsbegränsat uppehållstillstånd. I likhet med kommittén anser regeringen att det bör finnas en möjlighet att i vissa fall göra undantag från kraven för permanent uppehållstillstånd om en person har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd och trots ansträngningar inte lyckas uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd. Det är dock viktigt att inte skapa ett system som gör det möjligt att ”vänta ut” ett permanent uppehållstillstånd. Regeringen anser därför inte att det bör ställas upp en bortre gräns för när permanent uppehållstillstånd ska beviljas utan att den ventil som föreslås ger tillräckligt utrymme för att hantera dessa situationer. Barn som är bör undantas från vandelskravet Kommittén föreslår att vandelskravet endast ska gälla för personer som har fyllt . Flera remissinstanser är kritiska till den föreslagna ålders- gränsen och anser att även barn som är bör vara undantagna från kravet på vandel. Med beaktande av de bakomliggande syftena med att uppställa ett vandelskrav för permanent uppehållstillstånd anser regeringen att det finns goda skäl för att vandelskravet ska omfatta även personer som är . Enligt regeringens mening skulle det vara stötande om en person som begått ett allvarligt brott som 17-åring ska beviljas permanent uppehållstillstånd medan en person som är några månader äldre och som begått samma brott får avslag på sin ansökan. Båda kan straffrättsligt hållas ansvariga för sina handlingar och följden av ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd är att ett tids- begränsat uppehållstillstånd beviljas. anför att de flesta barn och unga som begår brott gör det för att sedan sluta och leva välanpassade liv som vuxna. Den bedömning som ska göras i varje enskilt fall ska vara framåtsyftande och inom ramen för den finns utrymme att beakta bl.a. sökandens ålder och brottets svårighetsgrad. Bedömningen ska vidare göras med beaktande av portalbestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. Eftersom det är fråga om en helhets- bedömning som ska göras i varje enskilt fall där även barnets rättigheter enligt ska beaktas, anser regeringen vidare, till skillnad från inte att ett vandelskrav riskerar att leda till diskriminering av barn. efterfrågar också en analys av hur vandelskravet förhåller sig till ett barns rätt till sina föräldrar och till risken för familjesplittring. Ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd innebär att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Även om utgångspunkten är att en familj ska hållas samman är det inte nödvändigt att familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd med samma giltighetstid, vilket framgår av t.ex. det omarbetade skyddsgrunds- direktivet. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså, till skillnad från t.ex. , och , att undantaget från vandelskravet endast ska gälla barn och att detta inte står i strid med . De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd ska inte gälla i vissa fall Utöver de möjligheter till undantag från försörjnings- och vandelskravet som föreslås ovan finns det vissa situationer där det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt att överhuvudtaget ställa några särskilda krav för permanent uppehållstillstånd. gäller det t.ex. när ansöker om permanent uppehålls- Prop. 2020/21:191 tillstånd för personer som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 5 kap. 16 a § UtlL. I sådana situationer, när permanent uppehålls- tillstånd kan beviljas på ansökan av någon annan än utlänningen själv, är det andra överväganden som ligger till grund för beslutet att bevilja uppehållstillstånd (se t.ex. 5 kap. 16 b § och 22 kap. 3 § UtlL). Regeringen anser därmed att de särskilda kraven endast bör gälla i de fall där det är utlänningen som ska ansöka om permanent uppehållstillstånd. Som kommittén föreslår bör de särskilda kraven för permanent uppehålls- tillstånd inte heller gälla när en kvotflykting ska beviljas permanent uppehållstillstånd. När det gäller en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt bedömer regeringen i avsnitt 7.1 att de gällande kraven på försörjning och vandel i 5 a kap. 2 och 3 §§ UtlL för att beviljas ställning som varaktigt bosatt och därmed få ett permanent uppehållstillstånd inte bör ändras. Dessa personer bör därmed, i enlighet med vad Lagrådet föreslår, uttryckligen undantas från de särskilda kraven på försörjning och vandel för permanent uppehållstillstånd. 7.3Överklagande av beslut om avslag på ansökan om permanent uppehållstillstånd Regeringens förslag: beslut att avslå en ansökan om permanent uppehållstillstånd för att de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd inte är uppfyllda ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén föreslår inte att det av lagtexten uttryckligen ska framgå att en förutsättning för överklagande är att har avslagit en ansökan om permanent uppehållstillstånd för att de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd inte är uppfyllda. Kommitténs förslag skiljer sig vidare från regeringens på det sättet att kommittén föreslår att en ansökan om permanent uppehållstillstånd endast ska få göras i samband med att ska pröva om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska förlängas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, t.ex. , Flyktinggruppernas riksråd (FARR) och Förvaltningsrätten i anser att det är positivt att ett beslut att inte bevilja permanent uppehållstillstånd ska kunna överklagas. anför att en överklagandemöjlighet bidrar till att öka rättssäkerheten i processen men att den också väcker processrättsliga frågor, t.ex. hur ett överklagande påverkar lagakraftvunna tidsbegränsade uppehållstillstånd och prövningen av en förlängningsansökan. Vissa remissinstanser, t.ex. Förvaltnings- rätten i , Kammarrätten i och ombudsmän () har synpunkter på förslagets utformning. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om den föreslagna lydelsen omfattar en prövning av kraven för permanent uppehållstillstånd, undantagen från kraven eller kvalificeringstiden liksom om ett överklagande ska kunna bifallas trots att 2020/21:191 inte har beviljat ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Kammarrätten i anför att det av den föreslagna lydelsen inte framgår att prövningen är begränsad till om de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda och att det av lydelsen framstår som att även vissa avslagsbeslut som fattas med stöd av 12 kap. 18 § UtlL därigenom görs överklagbara och undrar om det är avsikten. Skälen för regeringens förslag: Av 14 kap. 1 § UtlL framgår att beslut enligt utlänningslagen endast får överklagas i de fall som anges i det kapitlet. Enligt 14 kap. 3 § UtlL får beslut överklagas till en migrationsdomstol bl.a. om beslutet innebär avvisning eller utvisning eller avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i . ansöker om permanent uppehållstillstånd men beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan inte överklaga detta, eftersom beslutet inte innebär ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd (jfr bl.a. prop. s. 292 och prop. 2004/05:170 s. 307 samt MIG 2010:20). Det är alltså inte möjligt att överklaga giltighetstiden på ett beviljat uppehållstillstånd. I likhet med kommittén och flera remissinstanser, bl.a. Förvaltnings- rätten i , anser regeringen att det, med anledning av förslaget i avsnitt 7.1 om att särskilda krav ska uppställas för permanent uppehållstillstånd, finns skäl att införa en möjlighet att överklaga ett beslut om att avslå en ansökan om permanent uppehållstillstånd i vissa fall. anser att det är oklart om prövningen även ska omfatta undantagen från de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd och kvalifi- ceringstiden liksom om ett överklagande ska kunna bifallas trots att inte har beviljat ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att prövningen vid ett över- klagande bör vara begränsad till frågan om de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda. påpekar bör detta förtydligas i lagtexten. domstolen även komma att behöva ta ställning till om något av undantagen från kraven är tillämpliga. Kvalificeringstiden omfattas däremot inte av Den nu aktuella överklagandemöjligheten bör vidare endast omfatta beslut där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har beviljats men där en ansökan om att uppehållstillståndet ska vara permanent har avslagits för att de särskilda kraven för ett sådant tillstånd inte är uppfyllda. om att inte bevilja uppehållstillstånd får även fortsättningsvis överklagas i den utsträckning som följer av 14 kap. 3 § UtlL. möjligheterna att överklaga ett sådant beslut är inte avsedd. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar förtyd- liganden bl.a. om vad som ska gälla om en migrationsdomstol efter över- klagande beviljar en sökande ett permanent uppehållstillstånd som sökanden har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. domstol finner att de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda bör beslutet om uppehållstillstånd ändras på så sätt att tiden för Om giltighetstiden för det beviljade tids- begränsade uppehållstillståndet däremot har löpt ut vid domstolens prövning finns förutsättningar för domstolen att besluta om Den omständigheten att frågan om permanent uppehållstillstånd är föremål för överprövning i domstol bör därmed inte utgöra något hinder för att fatta beslut i ett ärende om förlängt uppehållstillstånd. I de fall en ansökan om fortsatt Prop. 2020/21:191 uppehållstillstånd är förenad med ytterligare en ansökan om permanent uppehållstillstånd utgår regeringen från att det finns ett fungerande informationsutbyte mellan myndigheten och domstolen för att undvika att frågan om permanent uppehållstillstånd blir föremål för prövning i två instanser . 8.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande m.fl. med tidsbegränsat uppehållstillstånd Regeringens förslag: Om en person har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL och har väl- grundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd , ska uppehållstillstånd ges till en utlänning som är make, sambo eller ogift barn till den personen eller som är ogift barn till den personens make eller sambo. Uppehållstillstånd ska även kunna beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL och som har välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd , om förhållandet framstår som seriöst och har etablerats redan i hemlandet och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillstånd ska också kunna ges till en utlänning som är nära anhörig till en sådan person, om de har ingått i samma hushåll och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan dem som fanns redan i hemlandet. Uppehållstillstånd ska inte kunna beviljas i andra fall av anknytning till en sådan person enligt 5 kap. 3 a § UtlL. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I betänkandet lämnas inget förslag om att den som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommitténs förslag har också en delvis annan redaktionell utformning. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag men har en delvis annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, , och Stadsmissioner tillstyrker, är positivt inställda till eller har inte några 2020/21:191 synpunkter på förslagen i betänkandet och promemorian om att en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall ska kunna vara anknytningsperson. Många av de remissinstanser som yttrar sig har dock synpunkter på förslagens närmare utformning. motsätter sig förslaget i betänkandet med hänvisning till att det går utöver vad som krävs enligt och internationella åtaganden. kommun och Kumla kommun anser att endast den som har permanent uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson. Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget i promemorian med hänvisning till att ändringen framstår som överflödig. Flera remissinstanser, däribland , Förvalt- ningsrätten i och Svenska Röda Korset, avstyrker eller ifrågasätter att det ska krävas att en person med tidsbegränsat uppehålls- tillstånd har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd för att vara anknytningsperson. Några remissinstanser ifrågasätter om kravet är förenligt med internationella åtaganden, bl.a. Barn- ombudsmannen som menar att kravet riskerar att leda till svårigheter för skyddsbehövande att återförenas med sin familj och att detta inte är i linje med eller . Flera remissinstanser anser att kravet på välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- tillstånd är otydligt och minskar förutsägbarheten för den enskilde. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i menar att det finns risk för tillämpningssvårigheter, särskilt när det gäller begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd”. Förvaltningsrätten i framför bl.a. att det inte går att utläsa av lagtexten att någon hänsyn inte ska tas till kraven för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid bedömningen. ombudsmän () anser att det, eftersom uppehållstillstånd enligt utlänningslagen antingen är tidsbegränsade eller permanenta, vore lämpligt att använda en annan formulering än begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd”. Bland andra Asylrättscentrum efterfrågar förtyd- liganden kring hur bedömningen av välgrundade utsikter ska göras för personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd på andra grunder än skyddsbehov och förutser att bedömningen kan bli komplicerad i dessa fall, särskilt då uppehållstillstånd beviljats på grund av ett icke bestående verkställighetshinder eller om det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Svenska Röda Korset anser att avsaknaden av en möjlighet för den som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning att vara anknytningsperson skulle kunna strida mot internationella konventioner, såsom barn- konventionen, och att det bör övervägas att införa en ventil för sådana undantagssituationer. Några remissinstanser efterfrågar förtydliganden hänförliga till anhörig- kretsen i 5 kap. 3 § UtlL, bl.a. som påpekar att enligt gällande praxis prövas ett samboförhållande där parterna bara har sammanbott i enligt bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL, dvs. som personer som har för avsikt att inleda ett samboförhållande, och att en sådan prövning kan bli vanligare när personer vistas i med tidsbegränsade uppehållstillstånd . Asylrätts- centrum och anser att det mot bakgrund av praxisutvecklingen inom bör förtydligas i lagtext eller förarbeten att det är barnets ålder vid ansökningstillfället som ska Prop. 2020/21:191 ligga till grund för prövningen. När det gäller förslaget i promemorian om en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd för personer som har en etablerad relation och en avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande efterfrågar flera remissinstanser, bl.a. och Förvaltningsrätten i , vägledning kring begreppen ”om förhållandet framstår som seriöst” och ”har etablerats redan i hemlandet”. undrar bl.a. hur seriositetsprövningen och prövningen av om förhållandet har etablerats redan i hemlandet förhåller sig till varandra. Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum och Justitiekanslern, förutser svårigheter med bevis- föring, särskilt i de fall sökanden och anknytningspersonen inte har kunnat leva öppet tillsammans och bl.a. förväntar sig därför att bedömningen i flera fall kommer att baseras på muntliga uppgifter. Några remissinstanser, däribland missioner och Flyktinggruppernas riksråd (FARR), ifrågasätter vidare om räckvidden av förslaget i betänkandet om uppehållstillstånd för andra nära anhöriga till personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd som har ingått i samma hushåll och där det finns ett särskilt beroendeförhållande är tillräcklig. Många remissinstanser är också kritiska till att inte fler kategorier av anhöriga ska kunna beviljas uppehållstillstånd när anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , och , ifrågasätter om det är förenligt med konventionsåtaganden och då framförallt och att uppehålls- tillstånd inte ska kunna beviljas en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i , eller en utlänning som ska utöva umgänge som inte är av begränsad omfattning med ett barn som är bosatt i , om barnet har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vissa remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset, anser att det bör övervägas att införa en ventil för att bevilja uppehållstillstånd i dessa fall. Skälen för regeringens förslag I utlänningslagen finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning i bl.a. 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL tar sikte på personer som tillhör anknytningspersonens kärnfamilj, dvs. make, sambo och ogifta barn till anknytningspersonen eller till anknytningspersonens make eller sambo, och i 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL bygger på familjeåterföreningsdirektivet medan regleringen i 5 kap. 3 a § UtlL inte grundar sig på detta direktiv. Familjeåterföreningsdirektivet bygger på tanken att en tredjelands- medborgare som har en mera permanent bosättning i en EU-stat, anknytningspersonen, ska ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare. För att ha rätt till familjeåterförening enligt direktivet ska anknytningspersonen ha ett 2020/21:191 uppehållstillstånd som är giltigt under och ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (artikel 3.1). Av förarbetena till utlänningslagen framgår att när det gäller utländska medborgare och statslösa krävs i regel att utlänningen har ett permanent uppehållstillstånd i för att han eller hon ska kunna vara anknyt- ningsperson (prop. 2005/06:72 s. 28). Migrationsöverdomstolen har dock i ett avgörande om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i bosatt maka funnit att makan, som hade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som var giltigt och hade välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd, hade rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet och därför kunde utgöra anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (MIG 2007:29). När det gäller uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 UtlL har Migrationsöverdomstolen funnit att en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är att anse som en sådan anknytnings- person som avses i den bestämmelsen (MIG 2008:1). Regeringen föreslår i denna proposition att tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd ska vara huvudregel för skyddsbehövande, förutom för kvotflyktingar, och när uppehållstillstånd beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § UtlL och på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL (se avsnitt 6.2, 9.2 och 10.1). Som en följd av dessa förslag finns det ett behov av att se över befintligt regelverk och överväga i vilken utsträckning det ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i enligt den föreslagna ordningen. anser regeringen att utgångs- punkten bör vara en restriktiv reglering som lever upp till de konventions- åtaganden som är förpliktat att följa. Det innebär att det i första hand är kärnfamiljen som ska ges rätt att återförenas. I den mån det är lämpligt och möjligt bör utgångspunkten i övrigt vara att regleringen ska bygga på befintligt regelverk i utlänningslagen. Som kommittén konstaterar underlättar detta rättstillämpningen som kan finna stöd i den praxis som har utarbetats av bl.a. Migrationsöverdomstolen. Därmed ökar även förutsägbarheten och rättssäkerheten i systemet. En flykting med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson Regeringen föreslår i denna proposition att tidsbegränsade uppehålls- tillstånd ska beviljas vid det första beslutstillfället för flyktingar, med undantag för kvotflyktingar. Enligt 6 § den tillfälliga lagen kan en flykting som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vara anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 och 2 UtlL, dvs. när det gäller uppehållstillstånd för make, sambo och ogifta barn, om han eller hon bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Denna ordning infördes för att klargöra att det svenska regelverket skulle leva upp till de krav som ställs i familjeåterföreningsdirektivet (prop. 2015/16:174 s. 40.). För att de svenska bestämmelserna om anhöriginvandring ska leva upp till kraven i familjeåterföreningsdirektivet vid en permanent ordning där tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregel anser regeringen att det uttryckligen bör framgå av bestämmelserna i utlänningslagen att den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting i vissa fall kan vara anknytningsperson. I likhet med kommittén, men till skillnad mot bl.a. , Förvaltningsrätten i och Svenska Röda Korset, anser regeringen att den ordning som gäller enligt 6 § den tillfälliga lagen, dvs. att det ska krävas välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd, som ligger i linje med regleringen i familjeåterföreningsdirektivet, bör utgöra utgångspunkt även för en permanent reglering och att en sådan ordning, i motsats till vad t.ex. anser, är förenlig med svenska konventions- åtaganden, inklusive och . Kommittén föreslår i betänkandet att rekvisitet formuleras så att det i stället för välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd ska krävas välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Syftet med det föreslagna rekvisitet är enligt kommittén att markera att det inte ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd som föreslås i avsnitt 7.1.Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det inte bör krävas att de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda för att en flykting ska kunna vara anknytningsperson och att det inte heller ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara dessa krav. Som kommittén påtalar görs en viss vandelsprövning redan inom ramen för asylprövningen där det finns möjlighet att vägra uppehållstillstånd, t.ex. i vissa fall av synnerligen grov brottslighet.