prop · H803206 · 2021-06-07 00:00:00 — Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgärder. Preskrip- tionen är absolut. Det betyder att fullgörande inte kan krävas efter det att har gått sedan beslutet fått laga kraft, även om verkställighet har skett avseende en del av sanktionsavgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in (se prop. 2016/17:22 s. 255–257). Regeringens förslag: beslut om sanktionsföre- läggande enligt den nya kompletteringslagen ska inte få överklagas. Andra beslut som meddelar enligt den lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. krävas vid överklagande till kammarrätten. ska få bestämma att beslut om förbud och vissa förelägganden enligt kompletteringslagen eller om återkallelse av auktorisation ska gälla . Om inte har meddelat beslut om att godkänna eller avslå en ansökan om auktorisation efter det att en fullständig ansökan gavs in, ska inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden ska därefter få begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. En sådan begäran ska göras hos Prövningstillstånd ska krävas vid över- klagande till kammarrätten. Om inte har meddelat ett beslut från det att en förklaring har lämnats, ska ansökan anses ha avslagits. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med Enligt promemorians förslag får bestämma att beslutet ska gälla även i fråga om förelägganden om att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat och om att den som förväntas lämna upplysningar ska inställa sig till förhör. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Beslut bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska medlemsstaterna säkerställa att varje beslut som fattas enligt förordningen är vederbörligen motiverat och omfattas av rätten att överklaga inför domstol (artikel 41). Allmänna bestämmelser om krav på motivering av beslut finns i för- valtningslagen (32 §). De förvaltningsbeslut som kan aktualiseras till följd av förslagen i denna proposition är t.ex. beslut att inte godkänna en ansökan om auktorisation som leverantör av gräsrots- finansieringstjänster eller om ingripanden genom administrativa sank- tioner eller åtgärder. Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att sådana beslut av som får överklagas prövas av allmän förvaltnings- domstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten. Detta bör även gälla för beslut enligt den nya kompletteringslag som föreslås i denna proposition och enligt EU:s för- ordning om gräsrotsfinansiering. En bestämmelse om rätt till domstols- prövning av beslut bör införas i lagen efter förebild av motsvarande bestämmelser på andra lagar på finansmarknadsområdet. Möjligheten att överklaga beslut enligt EU-förordningen följer redan av förvaltningslagen (41 §) och någon bestämmelse behöver därför inte tas in i kompletteringslagen. Ett beslut om sanktionsföreläggande bör inte få överklagas I avsnitt 8.5 föreslås att ingripande mot en fysisk per- son för en överträdelse av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering som en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster har gjort sig skyldig till ska göras genom sanktionsföreläggande. Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen föreläggs att inom godkänna ett ingripande som är bestämt till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgörande som fått laga kraft. Om ett sanktionsföre- läggande inte har godkänts inom angiven tid, får ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas (se avsnitt 8.5). Ett beslut om sanktionsföreläggande är således ett förberedande beslut. Ett över- klagande av ett sådant beslut skulle kunna fördröja utredning i onödan. Ett förberedande beslut förhindrar inte heller en senare slutlig prövning i domstol. Enligt de lagar på finansmarknadsområdet där det finns möjlighet för att ingripa genom att meddela beslut om sanktionsföreläggande mot vissa fysiska personer på grund av en juridisk persons överträdelse, gäller att ett beslut om sanktionsföre- läggande inte får överklagas (se t.ex. 26 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden och 6 kap. 1 § första stycket lagen med komp- letterande bestämmelser EU:s marknadsmissbruksförordning). På samma sätt bör beslut om sanktionsföreläggande som fattar med stöd av den nya kompletteringslagen inte få överklagas. En fysisk person som har fått ett felaktigt sanktionsföreläggande meddelat mot sig, har möjlighet att ansöka om resning (se prop. 2016/17:162 s. 573 f.). Möjlighet att besluta att beslut ska gälla I flera lagar på finansmarknadsområdet finns bestämmelser om att Finans- inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud eller återkallelse av tillstånd ska gälla om (se bl.a. 26 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden, 5 kap. 2 § lagen med kompletterande be- stämmelser till EU:s förordning om referensvärden och 4 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapper- isering). Bestämmelser om att en myndighet i vissa fall kan verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det finns numera även i förvaltningslagen (35 §). Förvaltningslagen är subsi- diär, vilket innebär att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen (4 §). använder sig inte sällan av möj- ligheten att vid beslut om föreläggande eller om återkallelse av tillstånd bestämma att det ska gälla . Allmänintresset av omedelbar verkställighet är enligt regeringens uppfattning särskilt stort i vissa fall som gäller ingripanden genom förbud, föreläggande eller återkallelse av tillstånd eftersom ett företag annars kan fortsätta att driva en verksamhet som bedömt strider mot den speciallagstiftning som gäller för företagets verksamhet. Det faktum att speciallagstiftningen inne- håller möjligheten att besluta att bl.a. ett beslut om återkallelse av tillstånd ska gälla signalerar att allmänintresset av omedelbar verk- ställighet kan vara särskilt högt i de nu aktuella fallen och att en sådan bestämmelse därför bör finnas även i den nya kompletteringslagen (jfr bl.a. prop. 2018/19:4 s. 84 f. och prop. 2019/20:37 s. 70 f.). Det bör därför in- föras en bestämmelse i kompletteringslagen om att får bestämma att ett beslut om föreläggande eller förbud enligt komplet- teringslagen eller om återkallelse av auktorisation ska gälla . Som Lagrådet förordar bör bestämmelsen om att beslut ska gälla inte omfatta beslut om förelägganden att en fysisk eller juridisk person ska tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken ska inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Bestämmelser om dröjsmålstalan bör införas Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska den behöriga myndig- heten från den dag då en fullständig ansökan mottogs bedöma om den presumtiva leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster uppfyller de krav som fastställs i förordningen. Myndigheten ska anta ett fullständigt motiverat beslut om beviljande eller avslag av auktorisation som leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster (artikel 12.8). Om den be- höriga myndigheten inte har fattat beslut efter att en ansökan som innehåller alla begärda uppgifter har lämnats in, ska en jurid- isk person som har ansökt om auktorisation som leverantör av gräsrots- finansieringstjänster hos den behöriga myndigheten i den medlemsstat där den är etablerad, ha rätt till domstolsprövning (artikel 41). I förvaltningslagen finns det allmänna bestämmelser om åtgärder om handläggningen försenas. Bestämmelserna ger en enskild som har inlett ett ärende en möjlighet att få en prövning av frågan om ett slutligt avgör- ande i ärendet uppehålls oskäligt länge (11, 12 och 49 §§). 2020/21:206 lagen är, som anges ovan, subsidiär. Särskilda bestämmelser om s.k. dröjs- målstalan finns i flera lagar på finansmarknadsområdet, bl.a. i lagen om värdepappersmarknaden (26 kap. 2 §). Den bestämmelsen ger rätt till domstolsprövning när den behöriga myndigheten inte har fattat beslut i ett ärende om tillstånd . En rätt till dröjsmålstalan finns även i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse (17 kap. 2 §), lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (16 kap. 2 och 3 §§) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning (6 kap. 3 §). Det bör i kompletteringslagen tas in en bestämmelse om dröjsmålstalan efter förebild av bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. Vid en sådan dröjsmålstalan prövar domstolen i princip endast om ärendet är färdigt för avgörande och om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har lämnats in. Om domstolen finner att ärendet är färdigt för avgörande börjar en ny period att löpa. Mot bakgrund av att en ansökan om auktorisation enligt EU:s förordning om gräsrots- finansiering ska prövas (artikel 12.8) bör den nya perio- den bestämmas . Om vid utgången av denna frist fortfarande inte har fattat något beslut i ärendet, bör det anses som att ansökan har avslagits. Först då kan sökanden överklaga och få en prövning i sak. 10Skadeståndsansvaret för innehållet i investeringsfaktablad Regeringens förslag: En projektägare ska ersätta ren förmögenhets- skada som denne uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar en investerare genom att i ett investeringsfaktablad enligt EU:s förordning om gräs- rotsfinansiering utelämna väsentlig information eller lämna felaktiga eller vilseledande uppgifter. Detsamma ska gälla en leverantör av gräs- rotsfinansieringstjänster som erbjuder individuell portföljförvaltning av lån och som har upprättat ett investeringsfaktablad på plattformsnivå enligt förordningen. Den som vill göra anspråk på skadestånd ska underrätta den som är ansvarig för investeringsfaktabladet inom skälig tid efter det att han eller hon märkt eller borde ha märkt att skada har uppkommit. Om underrättelse inte görs inom skälig tid ska rätten till skadestånd falla bort. Detsamma ska gälla om talan inte väcks från investeringstillfället. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot framför att det kan övervägas att komp- lettera aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar med investerings- faktablad som ska upprättas av projektägaren alternativt hänvisa till bestämmelsen om skadestånd i den föreslagna lagen för att åstadkomma en konsekvent civilrättslig sanktionsapparat för sådan information som åligger ett aktiebolag att ta fram i syfte att utgöra underlag för en Prop. 2020/21:206 investerares investeringsbeslut. Skälen för regeringens förslag Skadeståndsansvaret enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska medlemsstaterna säkerställa att åtminstone projektägaren eller dess förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan är ansvariga för den information som ges i ett invest- eringsfaktablad (artikel 23.9). De som är ansvariga för ett sådant faktablad ska tydligt anges i det med uppgift om namn och befattning i fråga om fysiska personer eller namn och säte i fråga om juridiska personer. De ansvariga personerna ska i investeringsfaktabladet avge förklaringar om att informationen enligt deras kännedom överensstämmer med sakför- hållandena och att ingen information som skulle kunna påverka fakta- bladets innebörd har utelämnats. Medlemsstaterna ska säkerställa att deras lagar och andra författningar om civilrättsligt ansvar är tillämpliga på de fysiska eller juridiska personer som är ansvariga för den information som ges i ett investeringsfaktablad, inbegripet eventuella översättningar därav, åtminstone när informationen är vilseledande eller felaktig, eller när viktig information som behövs för att hjälpa investerare när de överväger om de ska finansiera ett visst gräsrotsfinansieringsprojekt utelämnas ur fakta- bladet (artikel 23.10). Det lämnas således till medlemsstatens bedömning att närmare utforma bestämmelserna om ansvar och skadestånd. Medlemsstaterna ska enligt förordningen ställa motsvarande krav på en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster när leverantören erbjuder indi- viduell portföljförvaltning av lån och ska upprätta ett investeringsfakta- blad på plattformsnivå (artikel 24.4 och 24.5). En särskild ansvarsbestämmelse för investeringsfaktablad På finansmarknadsområdet finns viss specialreglering av skadestånds- ansvar gentemot konsumenter, t.ex. finns bestämmelser om skadestånd vid oaktsam rådgivning. Enligt lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter ska en näringsidkare som genom finansiell rådgivning uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar en konsument ren förmögenhets- skada betala full ersättning för skadan (6 §). Även försäkringsdistributörer ska enligt lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution ersätta ren för- mögenhetsskada som orsakats vissa i lagen angivna fysiska eller juridiska personer genom att distributören uppsåtligen eller av oaktsamhet har åsidosatt bestämmelserna om god försäkringsdistributionssed (4 kap. 16 §). Det finns även exempel på skadeståndsansvar för felaktig informations- givning. Enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om faktablad för Priip-produkter (21 §) ska en Priip-produktutveck- lare ersätta ren förmögenhetsskada som denne uppsåtligen eller av oakt- samhet orsakar en icke-professionell investerare genom att ett faktablad innehåller uppgifter som är felaktiga, vilseledande, står i strid med avtals- handlingarna eller inte har den form eller det innehåll som krävs enligt och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 av den om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade 2020/21:206 investeringsprodukter för icke-professionella investerare (Priip-produk- ter), i det följande kallad EU:s förordning om faktablad för Priip-produk- ter. Enligt aktiebolagslagen är ett aktiebolags stiftare, styrelseledamöter, verkställande direktör och revisor skadeståndsansvariga för ren förmögen- hetsskada om de uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar en aktieägare eller någon annan skada genom att upprätta ett prospekt som inte uppfyller kraven i EU:s prospektförordning (29 kap. 1 och 2 §§). Utöver den finansmarknadsrättsliga lagstiftningen finns även skade- ståndsbestämmelser i t.ex. marknadsföringslagen (37 §). De bestämmel- serna är bl.a. tillämpliga på vilseledande marknadsföring (10 §). I denna proposition föreslås att det i kompletteringslagen införs en hänvisning till marknadsföringslagen som innebär att den lagens sanktionssystem (för- utom 29–36 §§) inklusive skadeståndsbestämmelsen (37 §) kan komma att tillämpas om informationskraven i EU:s förordning om gräsrotsfinansi- ering inte följs (se avsnitt 7.6). En motsvarande bestämmelse finns i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, bl.a. i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning (1 kap. 3 §) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad om Priip- produkter (2 §). Det får dock anses tveksamt om en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster eller en projektägare kommer att kunna hållas skade- ståndsansvarig för felaktigheter i investeringsfaktablad enligt marknads- föringslagens skadeståndsbestämmelse. Definitionen av marknadsföring i den lagen innebär nämligen att skadeståndsansvar förutsätter att invest- eringsfaktabladet kan anses ha avsättningsfrämjande syfte (3 §). framgår av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering att ett investerings- faktablad tydligt ska skilja sig från marknadsföringskommunikation (artiklarna 23.7 och 24.3). Utifrån de krav som ställs upp i förordningen på faktabladets utformning går det således inte att utesluta att de faller utanför marknadsföringslagens definition av marknadsföring (jfr prop. 2016/17:78 s. 40 f.). Skadeståndsbestämmelsen i marknadsföringslagen kan således inte fullt ut anses uppfylla de krav på ansvarsbestämmelser för faktablad med viktig investeringsinformation som uppställs i EU:s för- ordning om gräsrotsfinansiering. Skadeståndslagen (1972:207) gäller om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtals- förhållanden (1 kap. 1 §). Både tvingande och dispositiva kontrakts- rättsliga regler har därmed företräde framför skadeståndslagen. Reglerna om skadestånd i avtalsförhållanden är inte i alla delar lagfästa och det är inte alltid givet i vilken mån de kan tillämpas i de situationer som kan aktualiseras i de nu aktuella fallen (jfr samma prop. s. 41). Svensk gällande rätt bedöms således inte innehålla skadeståndsbestäm- melser som uppfyller kraven på skadeståndsansvar om information i ett investeringsfaktablad enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering är vilseledande, felaktig eller har utelämnats. En särskild bestämmelse som avser ansvaret för innehållet i investeringsfaktablad bör därför införas i lag. Det skadeståndsrättsliga ansvaret bör vila på den juridiska personen Enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska, som framgår ovan, det skadeståndsrättsliga ansvaret för innehållet i ett investeringsfaktablad på plattformsnivå gälla åtminstone för leverantören av gräsrotsfinansi- eringstjänster (artikel 24.4). En leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster ska vara en juridisk person (artikel 2.1 e). Ansvaret för faktablad som till- handahålls investerare som erbjuds individuell portföljförvaltning av lån ska alltså gälla i förhållande till den juridiska person som tillhandahåller gräsrotsfinansieringstjänster. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta. Även om det finns utrymme för det i EU-förordningen saknas det skäl att införa ett motsvarande ansvar även för andra än leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster. I fråga om det skadeståndsrättsliga ansvaret för innehållet i ett invest- eringsfaktablad som ska upprättas av projektägare inför varje projekt får medlemsstaterna emellertid välja att införa ett ansvar antingen för den juridiska personen eller dess förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan (artikel 23.9). I valet mellan att införa ett ansvar för projektägaren eller dess förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan kan en jämförelse göras med det som gäller enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter. Särskilt i fråga om andelsbaserad gräsrotsfinansiering kan det även vara relevant att göra en jämförelse med det som gäller vid erbjudanden av överlåtbara värdepapper till allmänheten som omfattas av kravet på att offentliggöra prospekt. En utformning som motsvarar den i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter skulle innebära att ansvaret läggs på projektägaren. En utformning som motsvarar den i aktie- bolagslagen för ansvaret för informationen i prospekt skulle i stället inne- bära att ansvaret för innehållet i investeringsfaktablad skulle åligga t.ex. projektägarens styrelseledamöter och verkställande direktör (lednings- organ) (jfr 29 kap. 1 § aktiebolagslagen). Skadeståndsbestämmelserna bör utformas enhetligt för både andels- och lånebaserad gräsrotsfinansiering. Det lämpligaste bedöms vara att på motsvarande sätt som när det gäller faktablad om Priip-produkter låta skadeståndsbestämmelserna omfatta endast projektägaren. Det framstår som ändamålsenligt och förutsägbart att det är den som tar emot finansiering som ska ansvara för att ersätta investerares skador på grund av brister i investeringsfaktabladet. I den, visserligen sannolikt ovanliga, situationen att projektägaren är en fysisk person är detta också det enda alternativet. Vidare är gräsrotsfinansiering en typ av finansiering som söks av små och medelstora företag som normalt inte finansierar sig genom reglerade marknader eller MTF-plattformar. För dessa företag skulle ett potentiellt skadeståndsansvar för styrelse och verk- ställande direktör kunna göra det mindre attraktivt att utnyttja gräsrots- finansieringstjänster för att söka finansiering och medföra nya behov av ansvarsförsäkringar. Ett ansvar för projektägaren framstår ur ett invest- erarskyddsperspektiv också som lämpligt, bl.a. eftersom en potentiell investerare får antas ha bättre möjligheter att sätta sig in i projektägarens finansiella situation än den hos de fysiska personerna i dess ledning. Det är endast skadestånd för s.k. ren förmögenhetsskada som kan komma i fråga när det gäller brister i investeringsfaktablad. Med ren förmögen- hetsskada avses ekonomisk skada som uppkommit utan samband med att 2020/21:206 någon lider person- eller sakskada (1 kap. 2 § skadeståndslagen). Huvud- regeln i svensk rätt är att ren förmögenhetsskada leder till skadestånds- skyldighet om den vållats genom brott (2 kap. 2 § skadeståndslagen). Den bestämmelsen hindrar dock inte att det i rättstillämpningen kan utvecklas grundsatser om ansvar för ren förmögenhetsskada också i vissa fall då skadevållandet inte utgör brott och den hindrar inte heller skadestånds- ansvar för en sådan skada i avtalsförhållanden eller enligt speciallag- stiftning. Som nämns ovan finns sådana särskilda bestämmelser om ansvar för ren förmögenhetsskada i annan lagstiftning på finansmarknadsom- rådet. I likhet med hur nämnda bestämmelser är utformade bör det tydligt framgå vilka brister i investeringsfaktabladet som kan resultera i skyldig- het att betala skadestånd. Hänvisningar till de relevanta artiklarna i EU:s förordning om gräsrotsfinansiering (artiklarna 23 och 24) bidrar till att skapa klarhet i detta avseende (jfr prop. 2016/17:78 s. 42). För att skadestånd ska utgå enligt skadeståndsbestämmelser krävs enligt svensk rätt vanligen att skadan orsakats med uppsåt eller av oaktsamhet. Detta gäller även på finansmarknadsområdet. Förordningen ställer inte upp något krav på att skadan ska ha orsakats genom uppsåt eller oakt- samhet men lämnar till medlemsstaterna att i nationell rätt bestämma de närmare villkoren för skadeståndsansvaret. Det innebär en möjlighet att i svensk rätt införa t.ex. krav på uppsåt eller oaktsamhet för att skade- ståndsskyldighet ska finnas. I linje med det som vanligen gäller för skadestånd enligt svensk rätt bör ett krav på uppsåt eller oaktsamhet införas även i detta fall. framför att det kan övervägas att komplettera aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar med investeringsfaktablad som ska upprättas av projektägaren alternativt hänvisa till bestämmelsen om skadestånd i den föreslagna lagen. Regeringen anser dock att det inte bör göras några ändringar i skadeståndsbestämmelsen i aktiebolagslagen. En fordran, t.ex. ett krav på skadestånd, kan inte göras gällande hur länge som helst. Rätten till sådan ersättning kan i vissa situationer falla bort, t.ex. på grund av att en skadelidande inte underrättar en skadevållare om en skada inom skälig tid. Lagen om finansiell rådgivning till konsumenter (7 §), lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter (22§) och lagen om försäkringsdistribution (4 kap. 17 §) som nämns ovan innehåller exempelvis särskilda bestäm- melser om en skyldighet för den som lidit en skada att underrätta skade- vållaren om skadan inom skälig tid efter det att han eller hon märkt eller borde ha märkt att skada har uppkommit. Skada med anledning av finansiella investeringar är inte alltid en gång för alla bestämd utan kan komma att öka eller minska . Väl valda åtgärder i rätt tid kan komma att minska skadan, medan andra åtgärder kan förvärra en redan uppkommen skada. Genom t.ex. att projektägaren uppmärksammas på brister i investeringsfaktabladet ökar möjligheterna för den att förhindra andra investerare från att göra investeringar på grundval av det bristfälliga faktabladet. Reklamationsskyldigheten kan även motiveras av ett intresse att minska risken att det görs investeringar baserade på vilseledande faktablad.