prop · H803210 · 2021-06-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:210 om transportbidraget Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten – bristande underlag och oklar måluppfyllelse (RiR 2021:2). övergripande iakttagelse är att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom har bidragets klimatpåverkan varken bedömts eller beaktats. rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Regeringen välkomnar granskning och instämmer delvis i iakttagelser. Regeringen har tidigare gett två uppdrag om transportbidraget, ett om klimataspekter och ett om transportmerkostnader. Dessa uppdrag pågår fortfarande. Regeringen avser att komplettera uppdrag om transportmerkostnader med att ska bedöma möjligheterna till att samla in kompletterande information om de faktiska transportkostnaderna. Regeringen avser dock inte att se över den delen av stödet som avser att stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. 2020/21:210 En översyn av transportbidragets utformning kan komma att bli aktuell för att anpassa stödordningen till en eventuell förändring av den allmänna gruppundantagsförordningen efter 2023. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Transportbidraget – bristande underlag och oklar måluppfyllelse RIR 2021:2................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2020/21:210 1 Ärendet och dess beredning har granskat om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. Granskningen redovisas i rapporten – bristande underlag och oklar måluppfyllelse (RiR 2021:2), se bilagan. överlämnades till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. anför den övergripande slutsatsen att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom har bidragets klimatpåverkan varken bedömts eller beaktats. Detta kan till stor del förklaras av brister i regeringens beslutsunderlag som ligger till grund för bidragets utformning. På grund av flera osäkerheter i de modellbaserade underlag som påverkat bidragets utformning anser att risken finns att nuvarande bidragsnivåer inte motsvarar företagens faktiska transportkostnadsnackdelar. Det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad, men mycket tyder på att bidraget endast i begränsad utsträckning stimulerat till höjd förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet i bidragsområdet. Regeringen har inte vidtagit några ytterligare åtgärder för att omhänderta de invändningar mot bidragets konstruktion i fråga om förädlingsgrad som har lyfts fram i tidigare utredningar. De begränsningar av vilka driftstöd som tillåts enligt EU:s lagstiftning om gruppundantag från statsstödsreglerna är en komplicerande faktor. Majoriteten av utbetalningarna är koncentrerade till en grupp av företag som ansöker om bidrag och antalet sökande företag har minskat . Branschfördelningen har varit relativt och trävaruindustrin är fortfarande den största bidragsmottagande branschen, där majoriteten av utbetalningarna går till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror. Transportbidragets klimatpåverkan har inte bedömts ordentligt och det är oklart hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt ser ut och har utvecklats . Det är en brist att regeringen inte tidigare tagit fram ett sådant underlag. har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i Skr. 2020/21:210 uppgifter från bidragssökande. dock inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Det system för urval av kontroller som byggt upp innebär en risk för att systematiska fel kan undgå kontroll och det finns även brister i dokumentationen av kontroller. Det innebär att det finns en risk för felaktiga utbetalningar och att medlen därmed inte används på ett effektivt sätt. Det saknas dessutom uppgifter om transportavstånd i de uppgifter samlar in från bidragssökande, vilket begränsar möjligheten att analysera faktiska skillnader i transportkostnader. Enligt finns det brister i de underlag som ligger till grund för bidragets utformning och anser att regeringen i vissa fall inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att minimera osäkerheten. Ett sätt att minska osäkerheten i underlagen om beräknade kostnadsnackdelar vore att ta fram kompletterande underlag baserat på faktiska transportkostnader. De analyser som regeringen initierar behöver dessutom ha en bred utgångspunkt. rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Om detta inte låter sig göras inom ramen för de uppdrag om merkostnader respektive klimatanpassning som redan getts till , bör regeringen ta initiativ till ytterligare uppdrag. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av transportbidraget och instämmer delvis i iakttagelser. Transportbidragets syfte och dess bidrag till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv Transportbidraget har funnits och regleras i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. ingår , , och i transportbidragets stödområde. Syftet med transportbidraget är att kompensera företag i de fyra nordligaste länen för kostnadsnackdelar till följd av långa transportavstånd för varor samt stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. har anfört att ett uttalat syfte med transportbidraget är att stimulera till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. bedömning utgår från att bidraget ska vara utformat så att det ger incitament till höjd förädlingsgrad och så att det leder till strukturomvandling och utveckling av bidragsområdets näringsliv. Bidraget främjar därigenom en hållbar strukturomvandling och utveckling av näringslivet. konstaterar vidare att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till höjd förädlingsgrad och näringslivsutveckling. Regeringen instämmer delvis i beskrivning av syftet med transportbidraget. Regeringen delar uppfattning att transportbidraget ska stimulera till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. Regeringen anser dock inte att syftet med transportbidraget är att bidra till strukturomvandling. Som framgår av förordningen om regionalt transportbidrag får transportbidrag lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter inom gränser på järnväg, i yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss. En förutsättning för att kunna beviljas transportbidrag är dock att godset utgörs av sådana hel- eller halvfabrikat som har genomgått en betydande bearbetning inom stödområdet, eller av sådana råvaror och halvfabrikat som ska genomgå en betydande bearbetning hos mottagaren. När det gäller sågade trävaror finns vissa begränsningar i förordningen. På så sätt bidrar transportbidraget till att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv. Regeringen noterar vidare att transportbidraget är ett stöd till företag och måste vara förenligt med . Driftstöd är i de flesta fall inte tillåtna enligt statsstödsreglerna, men transportbidraget är utformat enligt kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (den allmänna gruppundantagsförordningen). Av artikel 15.2 i den allmänna gruppundantagsförordningen, som avser regionala driftsstöd, framgår att stödet ska kompensera för merkostnaderna för transport av varor som har tillverkats eller vidarebearbetats i glest befolkade områden. Villkoren för stödet är att det ska vara objektivt kvantifierbart på förhand samt att merkostnaderna beräknas på transporter inom den berörda medlemsstaten med det transportmedel som leder till den lägsta kostnaden för stödmottagaren. Stödnivån får inte överstiga av transportmerkostnaderna. En viktig utgångspunkt för regeringen är att transportbidraget är förutsägbart, har transparenta förutsättningar och är administrativt hanterbart. Transportbidragets kompensation för transportmerkostnader och stärkt beslutsunderlag bedömer att regeringens beslutsunderlag behöver stärkas, bl.a. genom att ta fram underlag om faktiska transportkostnader. rekommenderar regeringen att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader. Även om beräkningar av merkostnader har genomförts tidigare, instämmer regeringen delvis i bedömning att beslutsunderlaget behöver stärkas, och regeringen anser att detta bör genomföras inför det att den nuvarande allmänna gruppundantagsförordningen löper ut . fick i uppdrag att analysera Skr. 2020/21:210 merkostnaderna generellt för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget, dvs. de fyra nordligaste länen (N2020/03086). För att säkerställa att enbart transportmerkostnaderna täcks av stödet även inför kommande stödperiod, har det beslutats att en förnyad analys av merkostnaderna behöver göras. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Regeringen bedömer att det kan finnas ett mervärde i att komplettera nuvarande beslutsunderlag med underlag som utgår från faktiska transportkostnader, om nyttan av sådant underlag överstiger den administrativa bördan för såväl företagen som . konstaterar att transportbidragets klimatpåverkan varken har bedömts eller beaktats. Regeringen instämmer i denna bedömning, vilket också är anledningen till att fick i uppdrag att analysera möjligheterna att utforma transportbidraget så att hänsyn tas till klimataspekter, i syfte att bidra till klimatmål (N2019/03207 och N2020/02290). Av uppdraget framgår att syftet med transportbidraget ska bibehållas och att konsekvenserna för företagen av en eventuell förändring av stödet ska belysas. Uppdraget baseras på propositionen En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan (prop. 2019/20:65). anser att uppdraget är snävt formulerat och fokuserar på hur – och inte om – en anpassning av transportbidraget bör göras. Regeringen instämmer inte i denna bedömning. Regeringen anser att uppdraget omfattar om det kan ske förändringar av bidraget och, om så är fallet, hur dessa kan genomföras. Redovisning av transportbidraget i budgetpropositionen anser att regeringen har utvecklat rapporteringen om transportbidraget i budgetpropositionens resultatredovisning, men bedömer att redovisningen fortfarande ger en ofullständig bild av hur utbetalat bidrag har utvecklats . Utifrån de uppgifter som regeringen presenterar ser det ut som att intresset för transportbidraget ökar. Att antalet totala ansökningar, liksom nya sökande, har minskat och att koncentrationen av bidrag till ett fåtal företag är stor framgår dock inte av redovisningen. pekar vidare på att det i regeringens redovisning utelämnas viktig information om hur vissa resultat kan tolkas, trots att näringsutskottet efterfrågat mer utrymme för just den avsedda analysen. Regeringen instämmer delvis i bedömning. Informationen i budgetpropositionen ger en bild av bidragets utveckling, men regeringen avser att fortsätta utveckla resultatredovisningen om transportbidraget i budgetpropositionen och att göra detta i dialog med . 2020/21:210 4 Regeringens åtgärder med anledning av rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör enligt inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Som har anförts i avsnitt 3 har regeringen gett två uppdrag som gäller detta, ett om klimataspekter och ett om transportmerkostnader. Dessutom avser regeringen att komplettera uppdraget om transportmerkostnader med att ska bedöma möjligheterna att, som tillägg till att analysera merkostnaderna generellt för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget, samla in kompletterande information om transportavstånd kopplat till de faktiska transportkostnaderna. En översyn av transportbidragets utformning kan komma att bli aktuell för att anpassa stödordningen till en eventuell förändring av den allmänna gruppundantagsförordningen efter 2023. Regeringen bedömer dock att syftet med att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv uppnås genom förutsättningen att varorna ska genomgå betydande bearbetning i stödområdet. Regeringen avser således inte att se över den delen av stödet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – bristande underlag och oklar måluppfyllelse är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-583-1 rir 2021:2 omslagets originalfoto: hans tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 2 - 1 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 3 4 2 R I R 2 0 2 1 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –bristande underlag och oklar måluppfyllelse har granskat transportbidraget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur bidraget kompenserar för kostnadsnackdelar Analys av transportkostnader utifrån beviljade transportbidrag Bidragets förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad Förordningens krav för att erhålla transportbidrag Avdrag på ansökt bidragssumma Regeringens beslutsunderlag och rapportering De faktiska transportkostnadsnackdelarna är oklara Oklart bidrag till höjd förädlingsgrad och utveckling av näringslivet Transportbidragets klimatpåverkan har inte bedömts kontroller är inte fullt ut ändamålsenliga Bristande underlag och ofullständig rapportering R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E har granskat om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. Transportbidraget syftar till att kompensera för kostnadsnackdelar samt stimulera till höjd förädlingsgrad för företag i de fyra nordligaste länen. Bidraget infördes och de årliga utbetalningarna av bidrag har uppgått till cirka 350–. Granskningens övergripande slutsats är att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom har bidragets klimatpåverkan varken bedömts eller beaktats. Detta kan till stor del förklaras av brister i regeringens beslutsunderlag som ligger till grund för bidragets utformning. har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande, men har inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Det innebär att det finns en risk för felaktiga utbetalningar och att medlen därmed inte används på ett effektivt sätt. De faktiska transportkostnadsnackdelarna är oklara På grund av flera osäkerheter i de modellbaserade underlag som påverkat bidragets utformning finns risken att nuvarande bidragsnivåer inte motsvarar företagens faktiska transportkostnadsnackdelar. Det saknas dessutom uppgifter om transportavstånd i de uppgifter samlar in från bidragssökande, vilket begränsar möjligheten att analysera faktiska skillnader i transportkostnader. Oklart bidrag till ökad förädlingsgrad och näringslivsutveckling Det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad. Mycket tyder dock på att transportbidraget endast i begränsad utsträckning har stimulerat till ökad förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet i bidragsområdet. En anledning är att bidragets utformning ger begränsade förutsättningar att göra det. Majoriteten av utbetalningarna är koncentrerade till en grupp av företag som ansöker om bidrag . Det totala antalet sökande företag har minskat , liksom antalet nya sökande. Branschfördelningen har varit relativt och trävaruindustrin är fortfarande den största bidragsmottagande 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Majoriteten av utbetalningarna till trävaruindustrin går alltjämt, och , till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror. Bidragets klimatpåverkan har varken bedömts eller beaktats Transportbidragets klimatpåverkan har inte bedömts ordentligt och det är oklart hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt ser ut och har utvecklats . En bedömning av transportbidragets klimatpåverkan är ett avgörande underlag för att regeringen ska kunna beakta om, och i så fall hur, bidragets klimatpåverkan skulle kunna minska. Det är därmed en brist att regeringen inte tidigare tagit fram ett sådant underlag. har inte fullt ut säkerställt en ändamålsenlig kontroll har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande. Enligt har dock inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Det system för urval av kontroller som byggt upp innebär en risk för att systematiska fel kan undgå kontroll och det finns även brister i dokumentationen av kontroller. Regeringens beslutsunderlag behöver stärkas Det finns brister i de underlag som ligger till grund för bidragets utformning. Regeringen har i vissa fall inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att minimera osäkerheten i underlagen eller säkerställt att relevanta beslutsunderlag tagits fram. Ett sätt att minska osäkerheten i underlagen om beräknade kostnadsnackdelar vore att ta fram kompletterande underlag baserat på faktiska transportkostnader. De analyser av transportbidraget som regeringen initierar behöver dessutom ha en bred utgångspunkt istället för att vara avgränsade till en enskild fråga. rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör inkludera att: •kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader •utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Om detta inte låter sig göras inom ramen för de uppdrag om merkostnader respektive klimatanpassning som redan lagts på , bör regeringen ta initiativ till ytterligare uppdrag. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E •Börja samla in uppgifter om transportsträcka för respektive transportslag vid handläggningen av transportbidrag. Denna uppgift behövs för bedömning av bidragets klimatpåverkan. Uppgiften om transportsträcka behövs även för att kunna genomföra bättre kontroller av ansökningarna och den möjliggör även kompletterande analyser av transportkostnadsnackdelar. •Utveckla rutiner och system för kontroller ytterligare så att dokumentationen förbättras, felmarginaler kan analyseras på ett enklare sätt och risken minskar för att systematiska fel kan undgå kontroll . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Transportbidraget är ett regionalt driftstöd som syftar till att kompensera för transportkostnadsnackdelar samt stimulera till höjd förädlingsgrad för företag i , , och . ansvarar för administrering och uppföljning av transportbidraget. betalades ut i transportbidrag. Transportbidrag får lämnas för godstransporter inom gränser som överstiger . betalades av bidraget ut till transporter på väg (här ingår dock även kombitransporter), medan transporter på järnväg utgjorde och transporter till sjöss 5 procent.1 Bidrag kan lämnas både för uttransporter och intransporter av varor. Storleken på bidraget är beroende av var inom bidragsområdet2 som det berörda arbetsstället3 är lokaliserat. Bidrag för uttransporter kan uppgå till mellan av den bidragsberättigade fraktkostnaden. Intransportbidrag är lägre än uttransportbidrag. Maximalt belopp för det totala transportbidrag som kan beviljas per arbetsställe och kalenderår är Ett centralt villkor handlar om att varorna som omfattas av transportbidrag ska genomgå en betydande bearbetning inom bidragsområdet. I föreskrifter och allmänna råd om regionalt transportbidrag finns en lista över varor som är undantagna från uttransportbidrag och inom vilka näringsgrenar varor kan vara berättigade till intransportbidrag.4 Utöver detta regleras inte kravet på betydande bearbetning i detalj utan har utvecklat en praxis för bedömning inom olika branscher och för olika varuslag. 1.1 Motiv till granskning Transportbidraget är en av tre stora budgetposter inom utgiftsområde 19 (Regional utveckling) i statens budget. Det årliga anslaget för, och faktiska utbetalningar av, transportbidraget har legat på en relativt jämn nivå, cirka 350–. 1Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2019 – uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2020, s. 33. 2I förordningen benämns området som innefattar de fyra nordligaste länen både stödområde och transportbidragsområde. Vi använder bidragsområde genomgående i rapporten. 3I förordningen anges produktionsställe, men vi använder termen arbetsställe i rapporten eftersom det är den term som används både av och i SCB:s företagsregister. Med arbetsställe avses varje adress eller fastighet där företaget bedriver verksamhet.