prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — I likhet med vad regeringen anför ovan när det gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som faller in under flera olika kategorier, bör detta beaktas vid utformning av sådana föreskrifter om särskilda begränsningar som får meddelas med stöd av den tillfälliga covid-19-lagen. Det bör eftersträvas att verksamheter inte ska behöva förhålla sig till fler regelverk än nödvändigt. I de fall som verksamheter omfattas av flera regelverk måste det säkerställas att de krav på smittskyddsåtgärder som ställs inte är oförenliga med varandra. Ett förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde är en mycket ingripande åtgärd, särskilt om gränsen för hur många personer som får samlas bestäms till ett lågt antal. Föreskrifter om ett sådant förbud bör därför endast kunna meddelas av regeringen. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats Det bör också övervägas att göra det möjligt att införa förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats. En fördel med en sådan reglering är att den skulle vara tydlig, särskilt om allmänheten informeras om förbudet genom skyltning eller avspärrningar vid de aktuella platserna. En nackdel, som uppmärksammar, är att det finns risk för att enskilda i stället väljer att samlas på platser som inte omfattas av förbudet och att det därmed uppstår trängsel på de platserna. En svårighet kan också vara att det skulle krävas ett till viss del omfattande arbete på lokal nivå för att ett sådant förbud ska kunna upprätthållas. Regeringen anser dock, till skillnad från , att några svårigheter av avgörande betydelse inte kan förutses i fråga om att kontrollera efterlevnaden av ett sådant förbud. Regeringen anser sammantaget att övervägande skäl talar för att den tillfälliga covid-19-lagen, vid sidan om förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek, bör ge utrymme för ett förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats. Det blir då möjligt att välja det alternativ som framstår som mest ändamålsenligt med hänsyn till smittspridningen och den rådande kunskapen om effekten av olika typer av åtgärder. Det blir också möjligt att använda båda åtgärderna i kombination. En första fråga är på vilka platser det bör vara möjligt att införa vistelseförbud. Som regeringen anför ovan bör ett förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats endast kunna omfatta platser dit allmänheten typiskt sett har tillträde. Det bör alltså inte vara möjligt att förbjuda enskilda från att vistas i bostäder eller på arbetsplatser. Syftet med förbudet ska vara att motverka trängsel. För att regleringen inte ska bli onödigt långtgående bör det krävas att det på den aktuella platsen finns en påtaglig risk för trängsel. En sådan risk kan t.ex. uppstå på badplatser och i parker, i vart fall under vissa delar av året. Som uppmärksammar måste en sådan riskbedömning göras på förhand. Regeringen anser att detta följer redan av uttrycket påtaglig risk och att det därför inte behöver anges särskilt i lagtexten. Vidare bör ett vistelseförbud inte kunna införas på platser som omfattas av andra bestämmelser om särskilda begränsningar i lagen, t.ex. köpcentrum eller bibliotek. En sådan avgränsning kan lämpligen göras genom att i lagtexten peka ut parker, badplatser och andra liknande platser. Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att det på så sätt tillräckligt tydligt framgår det att det ska vara fråga om platser där det inte bedrivs näringsverksamhet eller offentlig verksamhet av mer betydande omfattning. Det framgår också att det inte ska vara fråga om platser som framför allt används för att förflytta sig från en plats till en annan, t.ex. gågator och bilvägar. Av uttrycket får också anses framgå att det ska vara fråga om platser dit allmänheten har tillträde. Regeringen föredrar därför, till skillnad från Förvaltningsrätten i , promemorians lagtextförslag. Med anledning av Transportstyrelsens synpunkter kan det tilläggas att avsikten är att fartyg och andra färdmedel inte ska omfattas av det föreslagna normgivningsbemyndigandet. Det bör också vara möjligt att begränsa ett förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats till att gälla under vissa tider . Regeringen bedömer att detta dock inte är något som behöver regleras särskilt. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas en möjlighet att meddela föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller någon annan liknande särskilt angiven plats, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. Som anför är det viktigt att de platser som omfattas av ett sådant förbud noga anges, inte bara på platsen i form av skyltning och avspärrningar utan även i den enskilda föreskriften om förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats. Enligt regeringsformen är den som är svensk medborgare tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket. Rörelsefriheten får under vissa förutsättningar begränsas genom lag (2 kap. 8, 20 och 21 §§). Regeringens förslag innebär att det ska bli möjligt att genom föreskrifter på lägre normgivningsnivå än lag införa förbud mot att vistas på vissa platser. grundlagen följer att ett sådant förbud inte får omfatta områden av sådan omfattning att förbudet skulle innebära en inskränkning av rörelsefriheten. De avgränsningar som regeringen föreslår bedöms vara tillräckliga för att säkerställa att en användning av normgivningsbemyndigandet inte riskerar att inskränka den grundlagsskyddade rörelsefriheten. För att det inte ska råda någon tveksamhet om detta bör det emellertid i den föreslagna bestämmelsen uttryckligen anges att föreskrifterna inte får innebära förbud mot att vistas inom områden av sådan omfattning att det innebär ett hinder mot att förflytta sig inom riket. Det bör i bestämmelsen också uttryckligen anges att föreskrifterna inte heller i övrigt får innebära obefogade inskränkningar i enskildas frihet. Som är inne på är det den sammanlagda effekten av föreskrifterna som ska bedömas i förhållande till rörelsefriheten. Även förbud som var för sig framstår som väl avvägda kan alltså innebära en inskränkning i rörelsefriheten när de bedöms i ett sammanhang. Det är alltså den sammanlagda effekten som är Det är därför, som Förvaltningsrätten i är inne på, inte möjligt att allmänt uttala sig om huruvida ett förbud kan få betydelse för rörelsefriheten när det gäller en viss enskild plats. Enligt Försvarsmakten talar ändamålsskäl för att det i den tillfälliga covid-19-lagen bör införas en bestämmelse som innebär att föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats inte får innebära ett förbud mot sådan vistelse som med hänsyn till syftet med vistelsen och övriga omständigheter är att anse som befogad. Regeringen anser att det av allmänna principer följer att myndigheters personal i tjänsteutövning får vidta nödvändiga och trängande åtgärder på en plats som omfattas av Det gäller t.ex. polis, sjukvård och totalförsvar. finns därför inget behov av en sådan bestämmelse om undantag som Om det blir aktuellt att meddela föreskrifter som innebär ett förbud mot att vistas på en viss plats kommer det inte att vara möjligt att hålla en allmän sammankomst eller offentlig tillställning på den plats som förbudet Ett förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats framstår enligt regeringens mening inte som en lika ingripande åtgärd som ett förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek. Det kommer också att krävas en betydande lokalkännedom för att kunna avgöra var och när det finns en påtaglig risk för trängsel. Sådana föreskrifter bör därför få meddelas av regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer. För att säkerställa att ett sådant förbud är motiverat av smittskyddsskäl bör en kommun, innan den efter subdelegation meddelar föreskrifter, ge smittskyddsläkaren och tillfälle att yttra sig över Enligt bör endast en samrådsinstans väljas, lämpligen . anser dock att upplysningar från såväl som smittskyddsläkaren kan tillföra ärendet uppgifter av betydelse innan kommunen tar ställning i sak. I promemorian görs bedömningen att möjligheten till samråd lämpligen kan regleras i förordning. anser, i likhet med , att samrådet bör vara Eftersom en sådan skyldighet innebär ett åliggande för kommunerna bör samrådskravet i stället regleras i covid-19-lagen. väcker frågan om vem som ska utöva tillsyn i Prop. 2020/21:79 fråga om föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss plats. som konstaterar att straffet för den som bryter mot ett sådant förbud ska vara penningböter, anser inte att det finns anledning att införa särskilda bestämmelser om tillsyn (jfr avsnitt 15). Regeringens förslag: Föreskrifter som meddelas med stöd av den nya lagen får inskränkas till att gälla inom ett visst geografiskt område. Detsamma gäller föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda eller att deras öppettider ska begränsas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. anser att det bör finnas ett krav på att regeringen samråder med den kommun som berörs av en geografiskt inskränkt föreskrift. Skälen för regeringens förslag: Det är inte möjligt att med säkerhet förutse hur spridningen av sjukdomen covid-19 kommer att utvecklas. En möjlig utveckling är att smittspridningen kommer att skilja sig åt mellan olika delar av landet. Lokala utbrott kan komma att vara begränsade till ett visst län, en viss kommun eller en viss stadsdel. Regeringen anser att det därför finns behov av att införa bestämmelser i den tillfälliga covid-19- lagen som innebär att föreskrifter om särskilda begränsningar med stöd av lagen får inskränkas till att gälla inom ett visst geografiskt område. Det innebär att inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter kan begränsas till att avse enbart de platser där sådana inskränkningar bedöms nödvändiga. Det bör mot denna bakgrund finnas en möjlighet att inskränka förordningar och myndighetsföreskrifter som får meddelas med stöd av den nya lagen till att gälla inom ett visst geografiskt område. Detsamma gäller i fråga om sådana föreskrifter om serveringsställen som får meddelas med stöd av de bestämmelser som behandlas i avsnitt 11.5. Regeringens förslag som behandlas i avsnitten 11.1–6 ger utrymme att bemyndiga att i fråga om det egna länet meddela föreskrifter om krav på att den som bedriver eller ansvarar för en verksamhet ska vidta smittskyddsåtgärder eller om att öppettider för serveringsställen ska begränsas. För att säkerställa att får ett tillräckligt underlag bör det i dessa fall ställas krav på att smittskyddsläkaren och ska ges tillfälle att yttra sig innan meddelar föreskrifter. Detta kan lämpligen regleras i förordning. Regeringen anser till skillnad från att det inte bör införas något uttryckligt krav på att regeringen ska samråda med den kommun som berörs av en föreskrift om särskilda begränsningar som är avsedd att gälla inom ett visst geografiskt område. Regeringens förslag: En föreskrift som regeringen har meddelat ska, genom proposition i varje enskilt fall, underställas prövning inom från den dag då föreskriften beslutades, om föreskriften •allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas •platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda •handelsplatser ska hållas stängda •kollektivtrafik och inrikes flygtrafik inte får bedrivas •serveringsställen ska hållas stängda •det införs förbud mot att inom ramen för en verksamhet som bedrivs yrkesmässigt använda eller upplåta lokaler, områden och utrymmen för privata sammankomster •det införs förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde. Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Regeringens bedömning: Regeringen ska i propositionen om underställning redovisa en bedömning av de underställda föreskrifternas ekonomiska konsekvenser för företag, löntagare eller andra aktörer. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att tidsfristen för underställning ska vara en månad. I promemorian görs ingen bedömning om att regeringen i propositionen om underställning ska redovisa en bedömning av de underställda föreskrifternas ekonomiska konsekvenser för företag, löntagare eller andra aktörer. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. anser att förslaget utgör en lämplig rättssäkerhetsgaranti. Försvarsmakten anser att såväl regeringens som en kommuns föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss plats bör kunna överprövas och föreslår att kommunens föreskrifter ska överprövas i samma ordning som gäller enligt ordningslagen. Även anser att det bör övervägas om regeringens föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss plats bör underställas . anser att den grundlagsreglerade möjligheten för att hävda sin överhöghet gentemot regeringen i sig för att parlamentarismens princip säkras även med de extraordinära befogenheter som regeringen ska ges enligt förslaget. Civil Rights Defenders anser att alla beslut ska underställas och att den föreslagna tiden för underställande är alltför generöst tilltagen. ombudsmän efterfrågar en tydligare motivering av omfattningen av underställningskravet och den föreslagna tidsfristen för underställande. ombudsmän väcker även frågan om vad som händer om underställning inte sker inom den föreskrivna tiden. Även Kammarrätten i efterfrågar ytterligare resonemang i fråga om tidsfristen. Enligt vid är den föreslagna tidsfristen alltför lång. Förvaltningsrätten i , , Prop. 2020/21:79 Region , Visita, och Live anser att underställning bör ske . Medley anför att en underställning bör ske . och förordar en betydligt kortare tidsfrist än en månad. Svensk Scenkonst anser att skulle vara en lämplig tidsperiod och hänvisar till det förslag som behandlas i SOU 2008:125 s. 527. Svensk Live anser att tidsfristen bör vara maximalt . Förvaltningsrätten i anser att föreskrifter bör kunna underställas inom exempelvis utan att syftet med regleringen motverkas. föreslår att underställning ska ske , dock senast inom en månad. anser att ett beslut om att stänga eller inskränka bibliotekens verksamhet bör underställas omgående. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör införas en underställningsmekanism Regeringens förslag innebär att regeringen, om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19, som en yttersta åtgärd ska få meddela föreskrifter om förbud och nedstängning som avser olika typer av verksamheter och platser. Det kan i ljuset av den tillfälliga covid-19-lagens extraordinära karaktär övervägas om det i lagen bör införas ett krav på att föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av de föreslagna bemyndigandena ska underställas prövning (jfr 8 kap. 6 § regeringsformen). En sådan underställningsmekanism fanns i anslutning till de tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen som gällde mellan den och (prop. 2019/20:155, bet. 2019/20:SoU20, rskr. 2019/20:214). Regeringen ska enligt den föreslagna tillfälliga covid-19-lagen som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas, att platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda och att handelsplatser ska hållas stängda. Regeringen ska under samma förutsättningar få meddela föreskrifter om att kollektivtrafik och inrikes flygtrafik inte får bedrivas, att serveringsställen ska hållas stängda och att användning och upplåtelse av platser för privata sammankomster inom ramen för yrkesmässig verksamhet ska förbjudas. Det föreslås också att regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde. De föreslagna befogenheterna får betraktas som långtgående. Regeringen anser att den föreslagna lagen därför bör utformas så att den innehåller ett krav på att föreskrifter om detta som meddelas med stöd av bemyndigandena i lagen ska underställas prövning. Om regeringen med stöd av covid-19-lagen har meddelat föreskrifter om förbud eller nedstängning kan regeringen även komma att meddela föreskrifter som innebär att ett förbud eller en nedstängning helt eller delvis ska upphöra att gälla. Sådana föreskrifter innebär inte något ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter och är inte heller i övrigt betungande för enskilda. Kravet på underställning till bör enligt regeringens mening därför inte omfatta sådana föreskrifter. 2020/21:79 En annan del av förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att den som bedriver eller ansvarar för en verksamhet ska vidta smittskyddsåtgärder. Vidare föreslås att regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan liknande särskilt angiven plats, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. De föreslagna befogenheterna får betraktas som mindre långtgående än de som berörs ovan. I lagrådsremissen föreslås därför ingen underställningsmekanism i anslutning till de bemyndiganden som avser krav på smittskyddsåtgärder eller förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats. Lagrådet framhåller att de bemyndiganden som föreslås är mer detaljerade och avgränsade än de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. har därför enligt Lagrådet bättre möjligheter att förutse och bedöma de åtgärder som kan komma att vidtas med stöd av lagen. Som Lagrådet anför kan det diskuteras om underställningen borde omfatta flera situationer, t.ex. föreskrifter med särskilt långtgående krav på antalet personer och öppettider, vilka i det närmaste blir att jämställa med en nedstängning. Det är enligt Lagrådet emellertid vanskligt att avgöra var gränsen i så fall borde dras. Det får även beaktas att det beroende på utvecklingen av pandemin måste finnas utrymme för snabba och flexibla åtgärder. Mot denna bakgrund och av de skäl som i övrigt framförs i lagrådsremissen finner Lagrådet att den gjorda avgränsningen beträffande vilka föreskrifter som ska underställas kan accepteras. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter och anser, till skillnad från Civil Rights Defenders, Försvarsmakten och , att kravet på underställning bör avgränsas till föreskrifter som rör de mest långgående åtgärderna. När det gäller föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats, bör det också beaktas att avsikten är att sådana föreskrifter i första hand ska meddelas av kommuner, vilket innebär att en underställningsmekanism i förhållande till troligen inte skulle fylla någon praktisk funktion. Försvarsmakten föreslår att kommunala föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss plats bör kunna överprövas enligt samma ordning som gäller enligt 3 kap. 13 § ordningslagen. Regeringen bedömer att det är tillräckligt med den möjlighet till laglighetsprövning som redan finns enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) (avsnitt 16). När ska föreskrifterna underställas prövning? I anslutning till den tidigare regleringen om de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen fanns ett krav på att regeringens föreskrifter som har meddelats stöd av de bemyndigandena skulle underställas prövning . Detta borde enligt uttalanden av socialutskott och konstitutionsutskott innebära att underställning skulle ske (bet. 2019/20:SoU20 s. 16 och 40). En föreskrift om att smittskyddslagens bestämmelser om allmänfarliga sjukdomar eller samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på en viss smittsam sjukdom ska underställas prövning (9 kap. 2 § smittskyddslagen). I förfogandelagen (1978:262), krigshandelslagen (1964:19), ransonerings- lagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring finns bestämmelser om att underställning till av regeringens föreskrifter ska ske inom en månad från det att föreskriften utfärdades. Det bör beaktas att underställningsmekanismen enligt dessa lagar avser föreskrifter om att vissa bestämmelser i lagarna ska tillämpas, vilket innebär att underställning typiskt sett behöver ske vid endast ett tillfälle. I lagrådsremissen föreslås, med beaktande av synpunkter från bl.a. Förvaltningsrätten i , vid , Kammarrätten i , Region , ombudsmän, , , Medley, Visita, , , Live, , Civil Rights Defenders, Förvaltningsrätten i och Svensk Live, att de aktuella föreskrifterna ska underställas prövning senast från den dag då föreskriften beslutades. Enligt Lagrådet är de föreskrifter som ska underställas av så ingripande natur att underställning bör ske inom högst från det att föreskriften beslutades. Regeringen anser att en mycket kort tidsfrist för underställning skulle motverka ett av covid-19-lagens syften, nämligen att ge utrymme för en flexibel och träffsäker reglering. Beroende på utvecklingen av den pågående pandemin kan regeringen komma att behöva meddela ett stort antal föreskrifter vid olika tillfällen. Att i varje enskilt fall underställa föreskrifterna genom en proposition kan enligt regeringens bedömning komma att ta betydande resurser i anspråk. En konsekvens av det parallella arbetet med att ta fram en proposition till skulle kunna bli att föreskrifterna inte kan ges en så noggrann och detaljerad utformning som vore önskvärd. Som Lagrådet framhåller är de normgivningsbemyndiganden som föreslås mer detaljerade och avgränsade än de tidigare tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. har därför bättre möjligheter att förutse och bedöma de åtgärder som kan komma att vidtas med stöd av den tillfälliga covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är motiverat med en längre tidsfrist för underställning än den som gällde enligt de tillfälliga bestämmelserna i smittskyddslagen. Tidsfristen bör vara tillräckligt kort för att värna inflytande, men måste ge utrymme för en fullgod beredningsprocess i när föreskrifter om särskilda begränsningar enligt den tillfälliga covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen ska tas fram. Regeringen anser, i enlighet med Lagrådets förslag, att en tidsfrist om är en rimlig avvägning mellan dessa motstående intressen. En föreskrift som omfattas av kravet på underställning ska alltså, genom proposition i varje enskilt fall, underställas prövning inom från den dag då föreskriften beslutades. Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Om regeringen bedömer att de ekonomiska konsekvenserna av den underställda förordningen blir betydande, bör regeringen även redovisa om den avser att återkomma med förslag om nya ersättningssystem eller om den anser att befintliga ersättningssystem är tillräckliga. 2020/21:79 ska därför i propositionen om underställning redovisa en bedömning av de underställda föreskrifternas ekonomiska konsekvenser för företag, löntagare eller andra aktörer (jfr avsnitt 19). Av regeringsformen följer att , även innan en föreskrift som regeringen har meddelat underställs prövning, är oförhindrad att meddela en lag som upphäver eller ersätter föreskriften (8 kap. 8 §). ombudsmän väcker frågan om vad som händer om underställning till inte sker inom föreskriven tid. Föreskrifter gäller tills de uttryckligen upphävs eller annars upphör att gälla. Föreskrifter som saknar stöd i lag respektive förordning kan dock inte tillämpas (jfr 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). I exempelvis ransoneringslagen finns en bestämmelse som innebär att en föreskrift som inte underställs inom föreskriven tid upphör att gälla (3 §).