prop · H90341 · 2021-11-02 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt lag får till- handahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt med- verka i betalningsavveckling. För att främja betalningssystemets funktion får bevilja deltagarna i systemet kredit . Kredit får beviljas endast mot betryggande säkerhet. Staten behöver dock inte ställa säkerhet (6 kap. 7 §). har föreskriftsrätt på området (1 kap. 2 §). Bestämmelserna bör föras över till den nya riksbankslagen med den skillnaden att det bör vara obligatoriskt för att tillhandahålla betalningsavvecklingssystem. betalningsavvecklingssystem är inte bara navet i betal- ningssystemet i vid mening, dvs. den finansiella infrastrukturen, utan också av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Även om betalningsavvecklingssystem har kopplingar till penningpolitiken anser regeringen, till skillnad från direktion, att bestämmelserna om betalningsavvecklingssystem systematiskt sett hör hemma bland övriga bestämmelser om ansvar för det finansiella systemet. Syfte med indelningen i dessa ansvarsområden är vidare att öka transpa- rensen och tydliggöra hur samarbetet med andra myndigheter ska se ut. Denna samverkan syftar till att bredda beslutsunderlag och påverkar inte rätt att självständigt fatta beslut om olika åtgärder på sina ansvarsområden. Den föreslagna ordningen står därför i överensstämmelse med instruktionsförbudet (se avsnitt 5). Grundläggande bestämmelser om betalningsavvecklings- system finns i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Därutöver bör krav på driftssäkerhet ställas på syste- met. Det gäller inte minst motståndskraft mot yttre störningar såsom bl.a. cyberattacker, andra slags intrång i it-systemen, strömavbrott, terroratten- tat, naturkatastrofer, bränder och andra slags olyckor. bör beakta samma internationellt vedertagna principer, t.ex. Principles for Financial Market Infrastructures (PFMI), som utländska centralbanker gör. Det bör överlämnas till att organisera bankens betalningsav- vecklingssystem och besluta om eventuellt samråd med marknadsaktörer. Detta gäller och har inte lett till några kända tillämpningsproblem. Regeringen anser därför, till skillnad från , att Prop. 2021/22:41 detta inte bör regleras särskilt i lag. bör få ta ut avgifter från deltagare i betalningsavvecklings- system. Slutligen bör få medverka i andra system för avveckling av betalningar inom EES. Regeringens förslag: ska, i fråga om bankens system för avveckling av betalningar, få ta emot inlåning från deltagarna, och mot betryggande säkerhet lämna kortfristiga krediter i svenska kronor till deltagarna i syfte att främja systemets funktionssätt. Krediter till ska få lämnas om krediten inte löper längre än och är förenlig med de åtaganden som följer av medlemskap i unionen. ska inte behöva ställa säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Enligt lag får ta emot inlåning i penningpolitiskt syfte (6 kap. 5 § 1). Det kan förekomma att deltagare i betalningsavvecklings- system inte är penningpolitiska motparter. Systemets funktion förutsätter emellertid att alla deltagare har tillgodohavanden hos och i den nya riksbankslagen bör det därför tas in en bestämmelse som utvidgar möjlighet att ta emot inlåning till att även avse inlåning inom ramen för ett sådant system, oavsett om inlåningen fyller något penning- politiskt syfte eller inte. Enligt lag får bevilja deltagarna i ett betalnings- avvecklingssystem kredit mot betryggande säkerhet. Staten, som via deltar i systemet, behöver dock inte ställa säkerhet (6 kap. 7 § andra stycket). Dessa s.k. intradagskrediter gör det möjligt för deltagare att genomföra betalningar löpande oavsett om deltagaren har överskott eller underskott på sitt konto. Genom intradagskrediter behöver deltagare som har underskott på sitt konto eller ett otillräckligt överskott inte vänta på betalningar från andra deltagare för att kunna genomföra betalningar. Det gör ett betalningsavvecklingssystem effektivare och bör också i fortsättningen få lämna krediter till deltagare i ett betalningsavvecklings- system. 2021/22:41 I syfte att anpassa regleringen till utvecklingen på betalningsmarknaden och för att möjliggöra ett dygnetruntöppet betalningsavvecklingssystem bör emellertid krediterna gälla kortfristiga krediter i stället för kredit . För att förslaget inte ska komma i konflikt med förbudet mot monetär finansiering bör krediter till staten () få lämnas om den inte löper längre än och i övrigt är förenlig med förbudet (jfr artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget). 9.2.3Betalningar för statens räkning Regeringens förslag: ska ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räkning. ska få ta emot inlåning från staten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: ska enligt lag ta emot betalningar till och göra utbetalningar för staten samt ta emot inlåning från staten (8 kap. 1 §). I paragrafen kommer även principen om monetär finansiering till uttryck. Bestämmelsen bör föras över till den nya riksbankslagen. Förbudet mot monetär finansiering behandlas i avsnitt 7.4.3. Regeringens förslag: Om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i , ska få lämna krediter i svenska kronor eller utländsk valuta mot betryggande säkerhet till svenska finansiella företag, utländska finansiella företag som bedriver verksamhet från filial i och centrala motparter samt ingå återköpsavtal med sådana företag I samma syfte ska få köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finans- iella marknaders funktionssätt om det finns synnerliga skäl. ska få meddela föreskrifter på området. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att fler företag ska ingå i motpartskret- direktion anser att de aktuella befogenheterna är pen- ningpolitiska verktyg och att ett beslut om att lämna krediter behöver stå i Vidare anser direktionen att inte bara ska få köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser och att en sådan åtgärd inte ska behöva vara tillfällig samt att det bör tydliggöras att självständigt fattar beslut i frågor om generellt likviditetsstöd. anser att det bör klargöras hur förslaget förhåller sig till myndighetens ansvarsområde genom att det i lagen framgår att det är som har huvudansvaret att ge krediter eller andra former av stöd för att motverka en systemom- vid anser att inte ska få agera som marknadsgarant, eftersom värdepappershandel är risk- anser att möjlighet att handla med värdepapper inte bör begränsas till synnerliga skäl. rätten i bör det tydligare framgå vad som utgör synnerliga skäl vid handel med värdepapper. Skälen för regeringens förslag Enligt lag får i penningpolitiskt syfte bl.a. bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ingå återköpsavtal (6 kap. 5 §). stöd av denna bestämmelse har historiskt gett krediter i finansiella kriser i syfte att motverka effekterna av krisen. till detta har varit att en fördjupad finansiell kris får effekter på pris- Kreditgivningen har därför kunnat motiveras med penning- Finansiell stabilitet var inte föremål för diskussion och analys när 1988 års lag togs fram. En kris i det finansiella systemet får ofta konsekvenser för prisstabiliteten, varför en krisåtgärd som bidrar till stabilitet i det finansiella systemet, som direktion framhåller, vanligtvis också fyller ett penningpolitiskt syfte. Av detta skäl har det varit motiverat att , med stöd av nuvarande penningpolitiska mandat, lämnat krediter för att motverka effekterna av en finansiell kris. Eftersom ansvar för finansiell stabilitet tydliggörs i den nya riksbankslagen behöver mandat att bidra till detta genom sin generella kreditgivning också förtydligas. Detta bör lämpligen göras genom att ges möjlighet i form av en befogenhet att lämna krediter till flera aktörer på generella villkor i syfte att stabilisera det finansiella systemet. Regeringen anser därför att en möjlighet för att lämna krediter inte bör ses enbart som ett penningpolitiskt verktyg, vilket direktion menar, utan att det även ska kunna vara en åtgärd som syftar till att stabilisera det finansiella systemet. skapar bättre förutsättningar för öppenhet, ansvarsutkrävande, samarbete och utbyte av information mellan och de andra myndigheterna som har ansvar på området för finansiell stabilitet. Mot den angivna bakgrunden bör , om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i , t.ex. när befarade kreditförluster gör att förtroendet för det finansiella systemet minskar snabbt och kraftigt, få lämna generellt likviditetsstöd i form av kredit mot säkerhet eller återköpsavtal. Detta bör kunna ske i såväl svenska kronor som utländsk valuta. Generellt likviditetsstöd bör lämnas mot betryggande säkerhet. tar upp frågan vilka företag som ska ingå i 2021/22:41 Det är det finansiella systemets uppgift att se till att hushåll och företag har tillgång till betalningsmedel, krediter och andra viktiga finansiella tjänster, även om via utformningen av villkoren för krediter indirekt kan bidra till det. Det bör därför vara svenska finansiella företag, utländska finansiella företag som bedriver verksamhet från filial i och centrala motparter som bör vara motparter när tillhanda- håller generellt likviditetsstöd. direktion framhåller att ett beslut om generellt likviditets- stöd behöver stå i överensstämmelse med . Frågan om generellt likviditetsstöd utgör ett statligt stöd får prövas mot bakgrund av , t.ex. villkoren i meddelandet från kommissionen om tillämpning, fr.o.m. , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finans- krisen (bankmeddelandet) (2013/C 216/01), punkt 62. Denna prövning påverkas inte av om stödåtgärden i nationell rätt anses vara en åtgärd i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet eller målet för det finansiella systemet eller både och. anser att det bör klargöras hur förslaget förhåller sig till myndighetens ansvarsområde. är garanti-, resolutions- och stödmyndighet. Det innebär att ansvarar för beslut om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (kapitaltillskott och garantier) vid tillämpning av det unionsrättsliga regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Riks- banken är centralbank och det aktuella förslaget klargör att kan lämna generellt likviditetsstöd (krediter) till finansiella företag vid tillämpning av nationell rätt. Marknadsfinansiering är en viktig del av kreditförsörjningen till ekonomin och företag är beroende av att finansiella marknader fungerar väl. När marknadslikviditeten kraftigt försämras, eller försvinner, kan det ha långt- gående konsekvenser för det finansiella systemet och för realekonomin i stort. För att garantera likviditeten hos en viss tillgång kan det finnas skäl att någon agerar marknadsgarant. En sådan erbjuder sig att ställa priser i något finansiellt instrument, så att det kan köpas och säljas till bestämda kurser. Denna funktion är viktig för att upprätthålla en god likviditet på värdepappersmarknaden, t.ex. i statspapper och bostadsobli- gationer. En tillgångs likviditet beror dels på förtroendet för det företag som har emitterat en obligation, dels på hur väl marknaden där den handlas funge- rar. En marknad som är baserad på marknadsgaranter är beroende av att dessa snabbt och billigt kan minska innehav av tillgångar som de har köpt. Sådana transaktioner sker vanligen genom att marknadsgaranter handlar med varandra. I ett läge där handel med värdepapper inte längre fungerar adekvat eller är mycket dyr kan en statlig aktör, t.ex. , gå in och agera som marknadsgarant i sista instans och på så sätt kan bristande likviditet på marknaden avhjälpas. En centralbank har den unika egenskapen att tillhandahålla slutliga betalmedel och har därför befogenhet att vara sista låneinstans. Detta ger möjlighet att även agera marknadsgarant i sista instans. När en centralbank agerar marknadsgarant i sista instans innebär det att den köper och säljer värdepapper till angivna priser. Uttrycket sista instans innebär att ska agera när det föreligger ett marknadsmiss- lyckande. Under en finansiell kris kan dock antas initialt agera som köpare i sista instans. Det beror på att vid allvarliga marknads- störningar är det sannolikt fler som vill sälja än som vill köpa. Regeringen anser därför, till skillnad från vid universitet, att bör få agera som en marknadsgarant i sista instans. Detta bör, till skillnad från vad direktion anfört, uttryckas som att har möjlighet att köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja system- viktiga finansiella marknaders funktionssätt. Det bör emellertid betonas att värdepappershandel innebär ett relativt stort finansiellt risktagande för och för statens finanser. Åtgärden bör därför endast vidtas om behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Den ska alltså syfta till att förbättra likviditeten på en systemviktig marknad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. För att marknaden ska vara system- viktig bör dess funktionssätt vara viktigt för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner, t.ex. kreditförsörj- ningen. Hur viktig en marknad är beror bl.a. på dess storlek och utbytbar- het liksom dess kopplingar till andra marknader. Åtgärderna ska vidare bedömas kunna leda till att marknadens funk- tionssätt stärks betydligt och de ska vidtas så att marknaden fungerar utan att agerar markandsgarant igen. I detta ligger att innehav alltid ska vara tillfälligt. Dessa åtgärder bör vidare endast tillgripas om andra åtgärder som står till förfogande inte förväntas ge de effekter som banken vill uppnå. Mot bakgrund av det risktagande som den aktuella åtgärden innebär bör instrumentet därför användas i undantagsfall. Regeringen anser, till skillnad från och Kammarrätten i , att detta lämpligen uttrycks som att det ska föreligga synnerliga skäl. Förslaget innebär inget krav på att har prövat andra åtgärder innan banken agerar marknadsgarant. Som Lagrådet framhåller handlar det alltså om ett hypotetiskt test. direktion anser att även denna befogenhet är en penningpolitisk åtgärd. Regeringen behandlar den frågan ovan. bör få meddela föreskrifter på området. Regeringens förslag: ska, mot säkerhet och på andra sär- skilda villkor, få lämna krediter i svenska kronor eller utländsk valuta till livskraftiga svenska finansiella företag, utländska finansiella företag som bedriver verksamhet från filial i och centrala motparter i syfte att tillfälligt tillgodose företagens behov av likviditet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i eller det finns andra synnerliga skäl. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att fler företag ska ingå i motpartskret- direktion anser att det bör förtydligas att nödkrediter får ges på särskilda villkor och att krediter ska kunna lämnas till utländska finansiella företag inom EES, oavsett om de har filial i eller inte. anser att ett beslut om resolution ska utgöra grund för ett beslut om nödkredit och att en garanti från resolutionsreserven ska utgöra en tillräcklig säkerhet. anser dessutom att Riks- banken i vart fall bör uppdras att upprätta en särskild resolutionsfacilitet där det framgår på vilka villkor ett företag i resolution kan erhålla likvidi- Skälen för regeringens förslag: Enligt lag får i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av om det finns synnerliga skäl (6 kap. 8 §), s.k. särskilt likviditetsstöd (nödkrediter). Bestämmelsen bör föras över till den nya riksbankslagen med den skillnaden att det bör klargöras att kan lämna en nödkredit när det behövs för att motverka allvarliga störningar av det finansiella syste- met i och att stöd kan lämnas också i utländsk valuta. möjlighet att ställa ut garantier bör emellertid tas bort, eftersom det saknas skäl för att behålla den ordningen, bl.a. med hänsyn till de garantier som kan lämnas vid tillämpning av regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Det bör vidare framgå av den nya riksbankslagen att en nödkredit bara får lämnas mot säkerhet och på andra särskilda villkor, men lagen bör inte När ett företag begär en nödkredit kommer att behöva anpassa säkerhetskraven till de företagsspecifika Tillgångarna kan vara svåra att värdera, som värderingen måste göras under en förhållandevis och under osäkra Det bör sammanfattningsvis föreligga en skillnad i för- hållande till de säkerheter som gäller vid annan form av kreditgivning, där kravet är betryggande säkerhet. En säkerhet kan bestå av en garanti. Regeringen anser emellertid, till skillnad från , att det inte är möjligt eller lämpligt att på förhand precisera vilken typ av säkerhet som får acceptera. En nödkredit bör lämnas i syfte att tillfälligt tillgodose ett företags behov När lämnar en nödkredit bör den därför ta ut en Att det i dessa avseenden föreligger speciella förutsätt- Prop. 2021/22:41 ningar för denna typ av krediter bör, som direktion anför, komma till uttryck i lagtexten genom att nödkrediter kan lämnas på sär- skilda villkor (jfr 6 kap. 8 § lag). I den nya riksbankslagen bör emellertid inte räntesats, beräkningsgrund eller löptider närmare regleras. Det bör inte heller anges någon övre beloppsgräns för nödkrediter. När det gäller motpartskretsen bör liksom få lämna nödkrediter till svenska finansiella företag. Det bör också klargöras att stöd kan lämnas till utländska finansiella företag som bedriver verksamhet från filial i . Utöver denna krets kan centrala motparter inom eller utanför EES vara kritiska för det svenska finansiella systemet. bör därför även kunna lämna nödkrediter till dessa företag. Till skillnad från och direktion anser rege- ringen emellertid inte att det finns skäl att utvidga motparts- kretsen ytterligare. En nödkredit bör, som angetts ovan, lämnas i syfte att tillfälligt tillgodo- se ett företags behov av likviditet. Det förutsätter att företaget bedöms vara livskraftigt i meningen att det sannolikt åter kommer att kunna finansiera sin verksamhet på den privata marknaden och att nödkrediten är tillfällig. I det ligger att lag vilar på förutsättningen att det aktuella företaget inte uppenbarligen är insolvent (prop. 2015/16:5 s. 658). Det krav som ställs på företagets finansiella ställning för att kunna beviljas en nödkredit av bör därför i den nya riksbankslagen formuleras som ett krav på livskraft. aktualiserar frågan om, och i så fall under vilka förutsättningar, nödkrediter kan lämnas till ett företag som har försatts i resolution. Svensk rätt utgör inte hinder mot att nödkrediter lämnas till företag som har försatts i resolution (prop. 2015/16:5 s. 657–659). Frågan får prövas i det enskilda fallet och mot bakgrund av , t.ex. villkoren i meddelandet från kommissionen om tillämpning, fr.o.m. , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet) (2013/C 216/01), punkt 62. anser att bör få i uppdrag att upprätta en särskild resolutionsfacilitet där det framgår på vilka villkor ett företag i resolution kan erhålla likviditetsstöd från . Regeringen behandlar den frågan i avsnitt 18.3. Regeringens förslag: ska övervaka 1.avvecklings-, betalnings- och clearingsystem, 2.kontoföring av finansiella instrument, 4.annan verksamhet som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i . ska följa betalningsmarknadens utveckling. ska bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt, identifiera risker för allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster och redovisa sina bedömningar. 2021/22:41 Om bedömer att risker för allvarliga störningar i den svenska ekonomin kan påverka andra myndigheters verksamhet, ska banken underrätta dessa myndigheter och andra berörda. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att ska redovisa sina bedömningar. Utredningens förslag har dessutom en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. i anser att förslaget kommer i konflikt med ansvarsområde. anser att övervakning kan innebära intressekonflikter i fråga om bankens eget betalningsavvecklingssystem. direk- tion anser att övervakningen bör begränsas till systemviktig infrastruktur samt att inom ramen för sin övervakning bör kunna ställa krav på att företag som bedriver sådan verksamhet ska delta i betalningsavvecklingssystem och att en central motpart ska ha inlåningskonto i . Vidare anser direktionen att det bör framgå av lagtext att ska redovisa sina bedömningar om den finansiella stabiliteten och att banken även ska ha till uppgift att analysera finansiella obalanser. Skälen för regeringens förslag har enligt lag i uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § tredje stycket). Vidare får banken under vissa förutsättningar lämna kredit i likviditetsstödjande syfte (6 kap. 8 §). Med utgångspunkt i dessa uppgifter ansvarar för över- vakning av vissa finansiella infrastruktursystem. Det gäller system som drivs av såväl svenska som utländska företag. Vidare bedriver krisförebyggande arbete, bl.a. genom analyser och bedömningar av det finansiella systemets effektivitet och stabilitet. informerar om sin syn på den finansiella stabiliteten bl.a. genom en rapport som publiceras . deltar även i finansiella stabilitetsrådet och flera internationella organisationer som syftar till att analysera frågor kring finansiell stabilitet. Övervakning av den finansiella infrastrukturen Genom att tillhandahåller ett betalningsavvecklingssystem är det nödvändigt att banken har viss bevakning av den finansiella infra- strukturen. har också, som ett led i sin likviditetsstödjande roll, skäl att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga stör- ningar i det finansiella systemet. Mot den bakgrunden bör det i den nya riksbankslagen klargöras att Riks- banken ska övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem, konto- föring av finansiella instrument, transaktionsregister, och annan verksam- het som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i . Övervakningen syftar till att ska kunna bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. Det är därför naturligt att övervakningen begränsas till delar av verksamheten. Till skillnad från direktion anser regeringen att det saknas skäl att begränsa förslaget till systemviktig infrastruktur. Inom ramen för sin uppgift att övervaka den finansiella infrastrukturen ska övervaka sitt eget betalningsavvecklingssystem. Detta inne- bär, som påpekar, en viss intressekon- flikt. Dessa intressekonflikter behöver hanteras t.ex. genom en organisa- torisk åtskillnad mellan drift och övervakning. Med hänsyn till Riksban- kens oberoende kan dock inte utöva tillsyn över bankens verksamhet.