prop · H90342 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringen kan inte se någon risk för att en grundlagsändring av det slag som kommittén föreslår skulle komma att utnyttjas av lagstiftaren på ett långtgående sätt och få effekter som inte är överblickbara eller leda till att vår demokrati försvagas. Som kommittén pekar på måste dessutom sådan lagstiftning alltid uppfylla de grundläggande krav på bl.a. proportionalitet som följer av 2 kap. 21 § RF. Regeringen instämmer slutligen i Kammarrätten i mening att möjligheten att begränsa föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer skulle, beroende på hur framtida lagstiftning med stöd av denna möjlighet utformas och tillämpas, i förlängningen kunna ha positiva effekter på enskildas fri- och rättigheter eftersom terrorism är ett hot mot det öppna samhället och det fria utövandet av mänskliga rättigheter. Mot denna bakgrund delar regeringen sammanfattningsvis kommitténs bedömning att de skäl som talar för att lagstiftaren bör ges en möjlighet att genom begränsningar i föreningsfriheten kunna ingripa mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är påtagligt starkare än de argument som kan anges emot en sådan ordning. Enligt regeringens mening talar starka skäl för en ny begränsningsregel som utökar möjligheterna för lagstiftaren att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sådana sammanslutningar. 4.3Föreningsfriheten ska kunna begränsas i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism Regeringens förslag: I regeringsformen införs en bestämmelse som skapar utrymme att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Center mot våldsbejakande extremism vid (), , , , Försvarshögskolan, Försvarsmakten, , Hovrätten över och , Justitiekanslern, fakultetsstyrelsen vid , Kammarrätten i , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , , och , tillstyrker kommitténs förslag eller har inte några invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. , Civil Rights Defenders, vid , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , Svenska Röda Korset och , motsätter sig kommitténs förslag eller har invändningar mot det. CVE anser att begreppet terrorism bör kunna användas i en ny bestämmelse eftersom begreppet är vedertaget och används i juridiska dokument på internationell nivå, inte minst inom . Liknande synpunkter framförs även av Kammarrätten i , Svenska Röda Korset och . Tingsrätten menar att det måste ställas mycket höga krav i fråga om tydlighet på den begränsningsregel som föreslås och att uttrycket terrorism bör ha en innebörd som är otvetydig och bestående. och vid uttrycker synpunkter av samma slag och betonar på olika sätt bl.a. vikten av att förarbetena uttryckligen lyfter gränsdragningsproblem och ger vägledning. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser å sin sida att begreppet terrorism varken är tydligt eller vedertaget. och framhåller riskerna med avsaknaden av en definition och med att införa ett begrepp i en ny begränsningsregel som förutses kunna förändras . De invänder bl.a. att detta kan möjliggöra inskränkningar i föreningsfrihetens skydd genom förändring av lagstiftning som inte är på grundlagsnivå. Även andra remissinstanser lyfter frågan om en definition av begreppet terrorism bör införas i den nya begränsningsregeln. framhåller bl.a. att en definition i grundlagen skulle minimera riskerna för en utvidgande tolkning men anser trots det, liksom vid , att grundlagsbestämmelsen inte bör innehålla en sådan definition. Bland andra Kammarrätten i pekar på riskerna för att en avsaknad av en definition av begreppet terrorism kan skapa en problematik i förhållande till exempelvis hur s.k. befrielserörelsers verksamheter ska bedömas men invänder inte mot kommitténs förslag i sak. Flera remissinstanser har synpunkter i frågan om den nya begränsnings- regeln bör omfatta sammanslutningar som understöder terrorism. dem, däribland CVE och vid universitet, anser att det finns välgrundade eller tillräckliga skäl för att föreningsfriheten ska kunna inskränkas även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt anknytningsbrott som underlättar eller Dessa remissinstanser framhåller , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, den gränsdragnings- problematik som kan uppkomma i förhållande till organisationer som har en blandad verksamhet, exempelvis genom att bedriva opinionsbildning eller humanitär verksamhet parallellt med verksamhet som innebär att organisationen ägnar sig åt eller understöder terrorism. Civil Rights Defenders avstyrker kommitténs förslag att samman- slutningar som understöder terrorism ska ingå i begränsningsregeln och anger bl.a. att förslaget inte har föregåtts av en analys som kan anses tillräcklig för att motivera en grundlagsändring och att ett sådant förslag som går bortom uppdragets egentliga omfattning torde kräva synnerligen starka skäl för att genomföras. Svenska Röda Korset ställer sig tveksamt till behovet av att möjliggöra lagstiftning mot sammanslutningar som direkt eller indirekt understöder terrorism. Organisationen är i likhet med bl.a. också kritiskt till förslaget i denna del på den grunden att det är otydligt vad som kan utgöra understöd till en sammanslutning som ägnar sig åt terrorism. framhåller vidare att bl.a. folkrättens regler måste övervägas noga och Organisationen vill därför att det tydliggörs att förslaget ska tolkas i enlighet med åtaganden under den internationella humanitära rätten, och särskilt beakta den internationella humanitära rättens skydd av sjukvård. , Forum – idéburna organisationer med social inriktning, , LSU – ombudsmän godtar kommitténs förslag till ny begränsnings- regel men för fram synpunkter av lagteknisk karaktär. tillhör de remissinstanser som uttryckligen ställer sig positiva till eller som inte har något att invända mot utformningen av den föreslagna Skälen för regeringens förslag Begreppet terrorism bör användas i den nya begränsningsregeln Regeringen gör alltså bedömningen att en ny begränsningsregel som ger utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten för att kunna ingripa effektivt mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism bör införas i regeringsformen (se avsnitt 4.2). En förutsättning för införandet av en ny sådan regel är att den blir väl avgränsad. Den nya regeln bör utformas på ett sätt som innebär att den ger ett otvetydigt grundlagsstöd åt begränsningar på lagnivå av föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer utan att för den delen vara mer långtgående än vad som är nödvändigt. En ny begränsningsregel bör som utgångspunkt också ges en utformning som innebär att den passar in i den systematik och regleringsmetod som används för regeringsformens fri- och En bestämmelse som ger lagstiftaren utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten avseende sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism bör därför, som kommittén föreslår, införas som en väl avgränsad komplettering till de redan befintliga begränsnings- ändamålen i regeringsformen med sikte på terroristorganisationer. En central fråga som behöver övervägas är om begreppet terrorism bör användas i grundlagstexten. Som kommittén och flera remissinstanser framhåller bör ett grundläggande krav på ett begrepp som införs i regeringsformen vara att det har en innebörd som är tydlig och allmänt etablerad och som kan förväntas bestå . Det finns många beskrivningar inom exempelvis facklitteraturen och den internationella rätten som handlar om att definiera eller försöka klargöra vad terrorism är. Formuleringar i syfte att ringa in begreppet terrorism har diskuterats inom ramen för samarbetet i FN. Någon fullständig enighet om en definition av terrorism har inte nåtts, bl.a. till följd av bristande samsyn när det gäller hur befrielserörelser ska betraktas i sammanhanget. Kommitténs genomgång visar dock att det finns ett antal övergripande gemensamma drag som förenar många av de befintliga internationella traktaten och som ger uttryck för en förståelse för vad som är terrorism (SOU 2021:15 s. 61–64 och 162). Kommittén lyfter fram den EU-lagstiftning som antagits för att bekämpa terrorism och dess grundförståelse av s.k. terroristbrott som särskilt betydelsefull från ett svenskt perspektiv. tydlig förståelse för vad som är grundläggande för terroristbrott: det handlar om viss allvarlig brottslighet som begås med ett terrorismsyfte. Med terroristbrott avses enligt terrorismdirektivet närmare bestämt viss utpekad brottslighet som allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och som begås i något av vissa angivna syften. är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller avstå från en viss handling eller att allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) har en likartad definition av begreppet terroristbrott. för att genomföra rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF) (terrorismrambeslut). Enligt terroristbrottslagen ska den som begår någon av vissa angivna gärningar dömas för terroristbrott om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det s.k. objektivt kvalificerande rekvisitet) och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation (de s.k. subjektivt kvalificerande Terroristbrott definieras alltså på ett liknande sätt i terrorismdirektivet och terroristbrottslagen. Kommittén anser att begreppet terrorism får anses inkludera utförandet av terroristbrott och att begreppet ofta används på ett sådant sätt. Mot bl.a. den bakgrunden bedömer kommittén att terrorism har en så etablerad betydelse att ordet bör kunna användas i grundlagen, och då med just den innebörden att det avser utförandet av viss allvarlig brottslighet för sådana terrorismsyften som anges i bl.a. terrorismdirektivet och terroristbrottslagen. vid anser att essensen i terrorism är tillräckligt tydlig och att det kan räcka med att hänvisa till terroristorganisationer i den nya begränsningsregeln. uppmärksammar möjligheten att använda en redan i lag eller internationell rättsakt etablerad definition men avfärdar en sådan lösning eftersom det kan bli nödvändigt att dra slutsatsen att grundlagens terrorismbegrepp inte längre omfattar alla former av terroristbrott, för det fall ändringar på lagnivå är av sådant slag att de förändrar den etablerade betydelsen av begreppet på ett mera grundläggande plan. Enligt regeringens mening skulle en hänvisning till terroristorganisationer innebära att den nya ändamålsbegränsningen får en utformning som avviker från hur bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket RF i övrigt är utformad. En sådan lösning skulle också kunna väcka frågor om förhållandet till vanlig lag eftersom uttrycket terroristorganisation i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Sistnämnda skäl gör sig även gällande i förhållande till definitioner som förekommer i annan rätt. En ny regel bör inte vara uppbyggd så att grundlagsskyddet blir helt beroende av vanlig lag eller internationell rätt. Den bör, enligt regeringens mening, därför inte hänvisa till terroristorganisationer eller någon annan etablerad definition i svensk eller internationell rätt. Till skillnad från bl.a. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid och instämmer regeringen i kommitténs bedömning i fråga om lämpligheten av att använda begreppet terrorism i den nya begränsningsregeln. I likhet med bl.a. Kammarrätten i vill regeringen framhålla att även om terrorism som begrepp är omdiskuterat så ringar de olika rättsliga dokumenten om terrorism in de grundläggande karaktärsdragen för vad som utgör terrorism på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till kravet på förutsebarhet. Begreppet terrorism bör därför kunna användas i en ny begränsningsregel i regeringsformen. Begreppet terrorism bör inte definieras i grundlag Kommittén gör bedömningen att en uttrycklig definition av terrorism inte bör tas in i regeringsformen eftersom en sådan skulle bli för omfattande och avvika tydligt från hur bestämmelsen i övrigt är utformad. anser att det finns vissa fördelar med en legaldefinition av begreppet terrorism i grundlag men menar ändå att de argument som kommittén för fram mot en sådan lösning väger tungt utifrån lagteknisk synpunkt. En legaldefinition som helt tillgodoser alla nuvarande bestämmelser om terroristbrottslighet skulle bli mycket omfattande och tekniskt komplicerad. Den skulle också, enligt tingsrätten, sakna det behov av flexibilitet som blir följden av nya internationella 2021/22:42 åtaganden eller ändringar i mellanstatlig praxis angående terrorism. Även vid delar uppfattningen att en definition inte bör tas in i grundlag eftersom den bl.a. skulle bli för omfattande. Kammarrätten i framhåller å sin sida att när ett rättsligt begrepp inte är fullständigt definierat ger det större tolkningsutrymme för de domstolar som har att pröva mål där begreppet aktualiseras. Regeringen delar i och för sig uppfattningen att avsaknaden av en definition av begreppet terrorism kan leda till ett något större tolkningsutrymme vid tillämpningen av den nya begränsningsregeln än om begreppet definieras i grundlag. Den föreslagna regleringsmetoden är dock, precis som fakultetsnämnden noterar, gängse i regeringsformen. Enligt regeringens mening kan de risker för en sådan vid tolkning av begreppet som några remissinstanser har farhågor om motverkas genom att den avsedda innebörden av begreppet noga återspeglas i motiven till bestämmelsen (se vidare nedan). Regeringen anser att de argument som bl.a. kommittén lyfter fram är övertygande och att övervägande skäl således talar emot en uttrycklig definition i grundlag. I likhet med kommittén och bl.a. och , kommer regeringen därför till slutsatsen att begreppet terrorism bör kunna användas i regeringsformen utan att definieras i grundlagstexten. Närmare om innebörden av begreppet terrorism i regeringsformen Med anledning av remissinstansernas invändningar i fråga om risken för en alltför vid tolkning av begreppet terrorism finns det här anledning att närmare redovisa hur det begreppet enligt regeringens mening bör förstås. Regeringen anser i likhet med kommittén att själva kärnan i begreppet terrorism i den föreslagna grundlagsbestämmelsen bör innefatta utförandet av sådana brottsliga gärningar som har de typiska drag som enligt internationell och svensk rätt karakteriserar terroristbrott. Utmärkande för sådan brottslighet är att det är fråga om gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med ett terrorismsyfte. Det kan t.ex. handla om en avsikt att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2.otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller utföra viss handling, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation. För att en sammanslutning ska anses ägna sig åt terrorism i den föreslagna grundlagsbestämmelsens mening är det inte tillräckligt att exempelvis dess medlemmar i dess namn eller under dess ledning begår en eller flera brottsliga gärningar. Det krävs att gärningen eller gärningarna är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte, dvs. att de kvalificerande rekvisiten för terroristbrott är uppfyllda. Kommittén anger att konvention om förebyggande av terrorism från (terrorismkonventionen) är av betydelse eftersom den konventionen anger en definition av terroristbrott som utgår från sammanlagt elva konventioner mot terrorism som har utarbetats inom FN och dess specialorgan. Innehållet i terrorismkonventionen har i delar införlivats i svensk rätt inom ramen för uttrycket särskilt allvarlig brottslighet. Det är ett uttryck som förekommer i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och rekryteringslagen. Regeringen anser precis som kommittén att terrorismkonventionen utgör ett betydelsefullt instrument för att förstå vad som kännetecknar terrorism även om begreppsbildningen inte framstår som lika tydlig som i t.ex. EU:s terrorismdirektiv. Enligt regeringens mening är det dock inte lämpligt att grundlagens terrorismbegrepp förutsätter vissa särskilda gärningar eller typer av gärningar. Som begreppet terrorism bör förstås i en ny begränsningsregel, enligt vad som utvecklas ovan, kommer det att omfatta sådana gärningar som utgör brott enligt terrorismkonventionen endast under förutsättning att det är fråga om gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med ett terrorismsyfte (att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda). Begreppet terrorism i regeringsformen bör inte uppfattas som statiskt i förhållande till befintlig reglering i den nationella eller internationella rätt som redovisas i det föregående. Det bör i stället innefatta en viss grad av flexibilitet för att ge utrymme för mindre förändringar i sådana regelkomplex. Därigenom riskerar inte den nya begränsningsregeln att bli inaktuell eller uppfattas som alltför snäv. Ett exempel är om terrorismsyftet att injaga fruktan hos en befolkningsgrupp skulle ändras till att injaga fruktan hos en del av en befolkning (se förslag i En ny terroristbrottslag, SOU 2019:49). Ändringar av sådant slag utgör exempel på förändringar av definitionen av terroristbrott som utan vidare omfattas av grundlagens terrorismbegrepp. som framhåller att bl.a. detta innebär risker. anser att förslaget innebär att begreppet kan utvecklas successivt av lagstiftaren utan de rättsäkerhetsmekanismer som ett grundlagsändringsförfarande medför. Det är enligt organisationen därför inte otänkbart att användningen av begreppet terrorism – om det tas in i regeringsformen utan att tydligt definieras – kan missbrukas . anser att förslaget skulle medföra en risk för att det genom vanlig lagstiftning blir möjligt att kringgå det skydd som grundlagen är tänkt att ge. Regeringen kan i det här avseendet bara understryka att även om begreppet terrorism i regeringsformen förutses kunna förändras något så föreslås det få en självständig innebörd i förhållande till definitionerna av terroristbrott i den straffrättsliga lagstiftningen. Det innebär att om ändringarna på lagnivå är av sådant slag att de förändrar den etablerade betydelsen av terroristbrott på ett mera grundläggande plan kan det bli nödvändigt att dra slutsatsen att grundlagens terrorismbegrepp inte längre omfattar alla former av terroristbrott. Därutöver kommer de förutsättningar för inskränkningar som i övrigt följer av 2 kap. 21 § RF givetvis att gälla (se närmare nedan under . En föreskrift som står i strid med grundlag får enligt bestämmelserna om lagprövning inte tillämpas (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF). Sammantaget bör det enligt regeringens mening 2021/22:42 inte finnas någon sådan risk för att förslaget kan missbrukas eller leda till att grundlagsskyddet för föreningsfriheten kringgås. Den nya begränsningsregeln bör omfatta sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism Som ett resultat av det internationella straffrättsliga lagstiftningssamarbetet finns det i svensk rätt flera särskilda straffstadganden som tar sikte på brott med anknytning till terrorism och som kommittén benämner anknytningsbrottslighet. Det handlar bl.a. om finansiering av terrorism, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte, dvs. gärningar som i flera avseenden framstår som närliggande till ageranden som kan utgöra anstiftan, medhjälp eller någon annan osjälvständig form (förberedelse, försök, stämpling m.m.) av exempelvis terroristbrott. Det kan i vissa fall, precis som kommittén pekar på, vara svårt att avgöra om brottslighet av detta slag omfattas av terrorism med den innebörd som begreppet nu föreslås få i grundlag. Kommittén föreslår därför att föreningsfriheten bör kunna inskränkas även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt sådan brottslighet, under förutsättning att organisationen bedriver verksamhet som faktiskt bidrar till terrorism. För att ge utrymme för lagstiftning som också riktar sig mot sådana organisationer föreslår kommittén att det i en ny begränsningsregel inte enbart anges att den avser sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism utan att regeln dessutom uttryckligen ska omfatta organisationer som understöder terrorism. vid anger i sitt remissvar att nämnden kan acceptera kommitténs slutsats att en ny begränsningsregel riskerar att bli verkningslös om inte även stödaktiviteter omfattas. Även regeringen delar den uppfattningen. Enligt regeringen är det av stor vikt att en ny begränsningsregel ges en utformning som inte ger upphov till besvärliga gränsdragningsproblem när lagstiftningsåtgärder mot terrorism övervägs. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att föreningsfriheten bör kunna inskränkas när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt vad som kommittén benämner anknytningsbrottslighet under förutsättning att organisationen bedriver verksamhet som understöder och därmed typiskt sett bidrar till terrorism. Det handlar om sammanslutningar som ger understöd åt terrorism genom att bedriva en brottslig verksamhet som ytterst syftar till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Så kan exempelvis vara fallet om en sammanslutning ägnar sig åt att rekrytera andra till terroristverksamhet, att offentligt uppmana andra att ansluta sig till en terroristorganisation eller att anordna s.k. terroristresor. Några remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset och , anser att det är otydligt vilka organisationer som kan anses vara sammanslutningar som understöder terrorism. Regeringen delar inte den uppfattningen. Enligt regeringens mening bör det inte vara förenat med några avgörande svårigheter att slå fast om en brottslig verksamhet typiskt sett bidrar till en terroristorganisations verksamhet och därmed kan komma i fråga för en lagreglering som innebär en inskränkning i föreningsfriheten med stöd av det aktuella ledet i begränsningsändamålet. Regeringen vill, med anledning av synpunkter från vid , också framhålla att förutsättningen att en organisation bedriver verksamhet som understöder terrorism inte kan anses uppfylld t.ex. när det gäller verksamhet som innebär allmän opinionsbildning till stöd för terrorismens politiska idévärld eller det politiska målet för terrorism. En sammanslutning kan ägna sig åt flera olika typer av verksamhet. För att bestämmelsen ska kunna ligga till grund för lagstiftning som begränsar föreningsfriheten krävs enligt kommitténs förslag inte att terrorism eller brottslighet som anknyter till terrorism utgör den huvudsakliga eller mest framträdande delen av den samlade verksamheten. Även en sammanslutning som endast kan tillskrivas enstaka brott som utgör eller knyter an till terrorism bedriver verksamhet som innebär att den ägnar sig åt eller understöder terrorism i bestämmelsens mening.