prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Med områdesbestämmelser får kommunen bl.a. reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. (4 kap. 42 § PBL). 2020/21:131 I och i län ska regional planering ske (se 7 kap. PBL). I en regionplan ska regionen ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Planen ska ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Med detaljplanen regleras markanvändning och byggande med bindande verkan och kommunen tar ställning till vilken markanvändning som kan tillåtas utifrån bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. . Krav som inte prövas i detaljplanen tas i stället upp i bygglovsprövningen (se 9 kap. 30 § PBL). En fastighetsägares rätt att bygga begränsas till vad som anges i planen, den s.k. byggrätten. Eftersom detaljplanen är rättsligt bindande får bygglov som huvudregel inte strida mot planen. Små avvikelser kan dock tillåtas. Om kommunen är huvudman för allmänna platser ger planen en rätt och en skyldighet för kommunen att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser samt en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa (se 6 kap. 13, 18 och 21 §§ PBL). Detaljplanen består av en plankarta och en planbeskrivning (4 kap. 30 och 31 §§ PBL). Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av bl.a. planeringsförutsättningarna, planens syfte och de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser (4 kap. 33 § PBL). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska miljökonsekvenserna redovisas enligt bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. (4 kap. 34 § PBL). Ett planbesked ger planintressenten möjlighet att få besked om kommunen avser att inleda detaljplaneläggningen Som redovisas i avsnitt 4.1 är det i princip kommunen som ensam avgör om, när och hur mark- och vattenområden ska användas och bebyggas genom detaljplaneläggning. Genom ikraftträdandet av infördes dock en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt i frågan om att inleda en planläggning. Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kommunen avser att inleda en planläggning eller inte (se 5 kap. 2 och 5 §§ PBL). En begäran om planbesked ska vara skriftlig och innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk, ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning (5 kap. 3 § PBL). När kommunen har fått en begäran om planbesked som uppfyller kraven ska kommunen ge sitt planbesked , om kommunen och den som har gjort Prop. 2020/21:131 begäran inte kommer överens om något annat (5 kap. 4 § PBL). Ett planbesked är inte ett obligatoriskt inslag i detaljplaneförfarandet. Planbeskedet påverkar inte heller det kommunala planmonopolet, men ger den som önskar att en detaljplan ska tas fram bl.a. en ökad förutsebarhet. Arbetet med att ta fram en detaljplan Hur detaljplaneprocessen initieras är som redan nämnts inte reglerat i . Detaljplaneprocessen påbörjas ofta genom ett formellt beslut från , varigenom nämnden uppdrar åt tjänstemannaorganisationen att ta fram ett förslag till detaljplan. Något krav på att det ska fattas ett formellt beslut finns dock inte. Om planläggningen påbörjas utan ett formellt beslut, börjar processen när kommunens planhandläggare i praktiken börjar arbeta med att ta fram planförslaget eller det underlag som behövs för planläggningen (jfr prop. 1985/86:1 s. 734). När kommunen påbörjar planarbetet upprättas normalt ett planärende i diarium. Ett positivt planbesked innebär således inte att ett detaljplaneärende har påbörjats. Tvärtom kan det ta från det att kommunen beslutar om ett positivt planbesked tills detaljplaneprocessen påbörjas. När ett detaljplaneförslag har tagits fram ska detta bli föremål för samråd och i vissa fall även granskning. Samrådet syftar dels till att hjälpa kommunen att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt, dels till att ge dem som berörs av planen insyn och en möjlighet att påverka. Hur samråd och granskning går till beror på vilket planförfarande som ska användas. I grunden finns regler om ett standardförfarande, vilket får användas i de fall där det utökade planförfarandet eller det samordnade planförfarandet inte ska tillämpas (se 5 kap. 7 och 7 a §§ PBL). Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna i en samrådsredogörelse (5 kap. 17 § PBL). ska vid samrådet bl.a. ta till vara och samordna statens intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. ska även ge råd om tillämpningen av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. och övriga bestämmelser i (5 kap. 14 § PBL). När samrådet är klart ska kommunen informera om sitt planförslag och låta det granskas , den s.k. granskningstiden (5 kap. 18 § PBL). ska yttra sig över förslaget (5 kap. 22 § PBL). I det s.k. granskningsyttrandet ska ange om förslaget kan leda till ett ingripande från staten enligt 11 kap. . Det rör sig här om de s.k. ingripandegrunderna, dvs. –ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, –frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, –en miljökvalitetsnorm inte följs, –strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller –en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 2020/21:131 Även lantmäterimyndigheten ska yttra sig över planförslaget och bevaka att detaljplanen är förenlig med plan- och bygglagens bestämmelser om huvudmannaskap, fastighetsindelning samt kraven på innehåll i planens genomförande- och fastighetskonsekvensbeskrivning (5 kap. 22 a § PBL). Vid ändring eller upphävande av en detaljplan ska i huvudsak samma förfarandebestämmelser tillämpas som gäller för upprättande av en detalj- plan (5 kap. 38 § PBL). Antagande och överprövning av detaljplan En detaljplan ska som huvudregel antas av kommunfullmäktige (5 kap. 27 § Efter antagande ska kommunen skicka ett meddelande om detta till , lantmäterimyndigheten och andra berörda (5 kap. 29 § PBL). överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser regleras i 11 kap. 10 och 11 §§ och innebär i huvud- sak att när har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, ska inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. styrelsen ska överpröva och upphäva kommunens beslut, om det kan antas att beslutet står i strid med någon av ingripandegrunderna. beslut att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan får överklagas hos regeringen (13 kap. 5 § PBL). Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a § PBL). Som huvudregel gäller att beslutet får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (13 kap. 8 § PBL jämförd med 42 § förvaltningslagen [2017:900]). stolens överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser begränsar sig till en s.k. rättsprövning. Det innebär att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna (13 kap. 17 § PBL). Plangenomförandet regleras ofta i genomförandeavtal För att genomföra en detaljplan ingår kommunen och planintressenten normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Avtalet kallas för mark- anvisningsavtal om kommunen äger marken när exploateringen initieras. Om däremot planintressenten äger merparten av marken som ska bebyg- gas, kallas avtalet för exploateringsavtal (1 kap. 4 § PBL). ingsavtal får avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras (6 kap. 40 § PBL). Bestämmelser om vad exploateringsavtal får och inte får innehålla finns i 6 kap. 39–42 §§ . ningar finns i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvis- I detta sammanhang bör även nämnas att nor- malt får ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser (12 kap. 9 § PBL). Ofta regleras planavgiften redan Prop. 2020/21:131 i genomförandeavtalet. 5Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Uttrycket privat initiativrätt till detaljplaneläggning förekommer såväl i den politiska diskussionen som bland kommuner och planintressenter, t.ex. fastighetsägare och byggherrar. Som anges i avsnitt 4.1 finns det inte någon vedertagen definition av privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Innebörden varierar därför beroende på vem som använder uttrycket och i vilket sammanhang det används. En privat initiativrätt i betydelsen att en enskild har rätt att ta initiativ till en prövning av frågan om detaljplaneläggning finns genom bestämmelserna om planbesked (se avsnitt 4.2.3). viktig funktion genom att en fastighetsägare, byggherre eller annan plan- intressent i ett tidigt skede kan få svar från kommunen om det över huvud taget finns förutsättningar för en framtida planläggning eller inte. varken i eller någon annan författning något som hindrar en planintressent att på ett mera formlöst sätt göra kommunen uppmärksam på att det finns ett behov av eller önskemål om detaljplane- Som nämns i avsnitt 3 har tillkännagett för regeringen att reger- ingen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detalj- plan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan (bet. 2014/15:CU10 punkt 6, rskr. 2014/15:180). ande som ligger till grund för tillkännagivandet hänvisar civilutskottet till den tidigare som i betänkandet En effek- tivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) diskuterar de möjligheter som en enskild har när det gäller att inleda ett detaljplanearbete, bl.a. utifrån hur det norska systemet ser ut (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f.). har den enskilde en möjlighet att själv ta fram ett planförslag, samråda med berörda aktörer och sedan få planförslaget behandlat av kommunen inom (se SOU 2013:34 s. 153 och SOU 2019:9 s. 75–83). förandeutredningen lämnade dock inga förslag om privat initiativrätt. denna bakgrund anförde civilutskottet (bet. 2014/15:CU10 s. 23): Utskottet anser … att det finns skäl att nu åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Regeringen bör således låta utreda hur regler som medger en sådan privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Av uttalandet kan två slutsatser dras. För det första måste civilutskottets uttalande förstås som att utskottet anser att den rätt som bestämmelserna 2020/21:131 om planbesked ger enskilda att ta initiativ till en prövning av frågan om detaljplaneläggning inte är tillräcklig. För det andra framgår att utskottet med uttrycket privat initiativrätt avser två alternativa lösningar. Dels alternativet att exploatören ges möjlighet att initiera ett planeringsarbete, dels alternativet att exploatören själv ska kunna bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Mot bakgrund av uttalande väljer att med privat initiativrätt avse ”någon form av privat planläggning eller i vart fall förtydligade och utökade möjligheter för en planintressent att medverka i den kommunala detaljplaneläggningen” (SOU 2019:9 s. 85). Den avgränsning som utredningen använder sig av har i allt väsentligt samma innebörd som den utskottet använder sig av. Regeringen gör i detta avseende ingen annan bedömning än den som civilutskottet och utredningen har gjort. Ett underförstått syfte med att införa en privat initiativrätt får anses vara att möjliggöra snabbare planprocesser, genom att fastighetsägaren, byggherren eller en annan planintressent kan anlita konsulter som kan avlasta eller bistå den kommunala organisationen med planläggningen (SOU 2019:9 s. 68). Det finns ingen entydig term för den aktör som tar initiativ till en detaljplan, om aktören är någon annan än kommunen. I benämns denna aktör för byggherre eller fastighetsägare (se 6 kap. 40 § PBL). I andra sammanhang används ibland termen exploatör. Den som tar initiativ till en ny eller ändrad detaljplan kan dock även göra det i syfte att förhindra en förändring eller för att skydda en befintlig bebyggelse. Av det skälet används i propositionen benämningen planintressent för den aktör som tar initiativ till detaljplaneläggningen, när denna aktör är någon annan än kommunen. Nyttan med en förtydligad och utvecklad Regeringens bedömning: En förtydligad och utvecklad medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen bör i viss utsträck- ning kunna bidra till att stärka samhällets kapacitet att ta fram detalj- Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft några syn- punkter på utredningens bedömning. är uttryckligen positiva till att planintressenten ges möjlig- het att medverka vid framtagandet av ett förslag till detaljplan. framhåller att det även hos exploatörer och kon- sulter finns brist på personal med rätt kompetens och att det således inte är givet att det uppstår tidsvinster bara för att planintressenten involveras i framhåller att verket i olika samman- hang har fört fram förslag om att bostadsbyggandet skulle kunna öka genom kortare handläggningstider och flera aktörer och att den långdragna plan- och bygglovsprocessen leder till att antalet påbörjade byggprojekt blir färre än det annars skulle ha varit. Verket förordar att frågan om hur effektiviteten i detaljplaneläggningen kan öka övervägs i ett vidare perspektiv än enbart genom privat initiativrätt i PBL-systemet. Skälen för regeringens bedömning: Även om kommunen är positiv till att ta fram en detaljplan, kan det ibland ta innan det finns en handläggare som har möjlighet att påbörja arbetet med planläggningen. Samhällets förmåga att ta fram nya detaljplaner bör kunna öka om planintressenten ges bättre möjligheter att på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna komma till stånd. Nyttan med en utvecklad medverkan från planintressentens sida ligger alltså i att det kan gå snabbare att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna påbörjas. I det utskottsbetänkande som ligger till grund för tillkännagivandet om privat initiativrätt anförde civilutskottet bl.a. följande (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f.): har problemen med att tillräckligt snabbt genomföra planläggningen av mark som ansetts vara lämplig för exploatering ofta pekats ut som en av huvudorsakerna till ett otillräckligt bostadsbyggande. Det handlar då både om att det anses ta innan arbetet med en planläggning kan påbörjas och att själva planprocessen sedan drar ut . [– – –] Inte sällan har … orsaken till att detaljplaneläggningen fördröjs ansetts vara att många kommuner har otillräckliga resurser för planarbetet. Det kan medföra att önskvärda exploateringar inte kommer till stånd trots att det finns byggherrar som har kapacitet och vilja att påbörja byggprojekten. Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan. De ändringar som gjordes i den nya plan- och bygglag som trädde i kraft och de lagändringar som därefter har beslutats av har bl.a. syftat till att snabba upp planprocessen och underlätta kommunernas planeringsarbete. I flera utredningar har det emellertid gjorts jämförelser mellan planeringsprocessen i och i andra jämförbara länder där det svenska regelsystemet fortfarande framstår som mindre flexibelt i vissa avseenden. Utskottet anser att det därför finns skäl att pröva de möjligheter till en utveckling av regelsystemet som uppmärksammats i dessa sammanhang. En sådan fråga som tas upp i de aktuella motionerna gäller ökade möjligheter till privata initiativ till detaljplaneläggning. Även tillkännagivande om privat initiativrätt bygger således på förväntningar om att en sådan rätt kan leda till en ökad effektivitet i plansystemet. Som utredningen konstaterar finns det i nästan alla kommuner en s.k. plankö. Även om kommunen ställer sig positiv till att ta fram en detaljplan i linje med byggherrens önskemål dröjer det alltså ofta innan något egentligt planarbete inleds hos kommunen. Det finns ingen tillförlitlig statistik som visar hur lång är. I utredningen redovisas uppgifter 2020/21:131 från en kommun där kötiden ofta uppgår till , men i vissa fall tar och i andra fall kan det ta (SOU 2019:9 s. 60 f.). utfallet framgår att sådana kötider inte är ovanliga. När utredningen diskuterar nyttan av en privat initiativrätt konstaterar den att Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) har framhållit att många kommuner har en god planbered- skap och att det finns många outnyttjade byggrätter för bostäder i landet (se SOU 2019:9 s. 121, jfr Öppna jämförelser: Planläggning och tidsåtgång Kommuner och Landsting menar också att även om tidsåtgången för planläggning har ökat något , är mediantiderna i de allra flesta kommuner fortfarande . Statistiken avser tiden från planuppdrag, som alltså inte är detsamma som ett positivt planbesked, till antagen plan. Regeringen kan konstatera att det finns många exempel på när detalj- planeprocessen fungerar väl och där en privat initiativrätt inte skulle ha någon egentlig betydelse för planprocessens längd. stateras att det även finns exempel på fall där planprocessen har fungerat mindre väl och där det har tagit innan kommunen har antagit en Enligt regeringen är det angeläget att ta till vara de möjligheter som finns för att effektivisera detaljplaneprocessen, även om införandet av en privat initiativrätt sannolikt enbart kommer att påverka en del av alla Att en privat initiativrätt införs utesluter inte heller att andra reformer kan behöva vidtas för att öka effektiviteten i detaljplane- läggningen, vilket efterlyser. Enligt regeringens uppfattning ligger den främsta nyttan med ökade inslag av medverkan från planintressentens sida i att även privata resurser i högre grad kan användas för att bidra till och underlätta den kommunala Därmed ökar samhällets förmåga att ta fram de detaljplaner som behövs. Framför allt bör tiden från det att kommunen ger ett positivt planbesked till dess att det finns en planhandläggare som börjar arbeta med planläggningen kunna användas bättre. kan den totala ledtiden från projektidé till det att den färdiga byggnaden kan tas i anspråk förkortas. Visserligen finns det även på byggherre- och konsultsidan brist på personal med rätt kompetens, som Även om det kan ta tid att hitta en konsult med rätt kompetens, bör vanligtvis vara kortare än den tid som krävs innan kommunen kan tilldela planärendet en handläggare. Enligt utredningen efterfrågar byggherrarna framför allt att planintres- senten ska ges större möjlighet att kunna ”driva” planärendet framåt eller i vart fall underlätta kommunens handläggning och beredning av plan- ärendet (SOU 2019:9 s. 60). Dessutom efterfrågas ökad förutsebarhet, tyd- lighet och transparens vad gäller både tidsaspekten och vilket besluts- underlag som kan komma att behövas i planärendet. byggherrar som utredningen samrått med inte uttryckt något önskemål om att få ta över uppgifter som innebär myndighetsutövning eller ett ökat eko- nomiskt risktagande för dem. När det gäller företrädare för de kommuner som utredningen har samrått med har dessa huvudsakligen ställt sig negativa till tanken på att öka inslagen av privat planering i PBL-systemet. Kommunerna har dock uttryckt önskemål om att de rättsliga förutsättning- arna bör klargöras när det gäller utrymmet för planintressentens medver- kan i detaljplaneläggningen. Utredningen har inte kunnat påvisa någon efterfrågan på reformer som Prop. 2020/21:131 möjliggör ökade inslag av privat planering i PBL-systemet, i bemärkelsen att enskilda planintressenter ska kunna utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning och som kommunen enligt gällande rätt ansvarar för att utföra. Däremot bedömer utredningen att det åtminstone från byggherresidan finns önskemål om att enskilda planintressenter ska kunna genomföra vissa beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Enligt utredningen finns det således åtminstone på ett övergripande plan ett behov av åtgärder som kan sägas innebära ökade inslag av privat planering i PBL-systemet (SOU 2019:9 s. 122). Regeringen delar den bedömningen. 6.2Utgångspunkter för planintressentens medverkan i planläggningen 6.2.1Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen Regeringens bedömning: Uppgifter som innefattar myndighetsutövning bör inte överlämnas till planintressenten. Kommunen bör ha kvar det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över utred- ningens bedömning tillstyrker denna eller har inget att invända. Skälen för regeringens bedömning Av det utskottsbetänkande som ligger till grund för tillkännagivande om privat initiativrätt framgår att en sådan rätt kan utformas på olika sätt (se avsnitt 5). Dels genom att planintressenten ges möjlighet att initiera ett planeringsarbete, dels genom att intressenten själv ska kunna bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. I betänkandet lyfts även hur den privata initiativrätten ser ut i . Detta får förstås som att öppnar upp för att en utvecklad svensk initiativrätt även skulle kunna innebära att planintressenten ges möjlighet att genomföra en del av detaljplaneprocessen, t.ex. uppgiften att genomföra samrådet om planförslaget. Det finns därför skäl att redogöra för vissa rättsliga förutsättningar som påverkar hur planintressenten kan medverka i planläggningen (se även SOU 2019:9 s. 87–96, 103–105 och 128–133). Planprocessen utgör i hög grad myndighetsutövning En detaljplan innebär att kommunen bestämmer hur mark- och vattenområden får användas och bebyggas. Planen medför vanligtvis omfattande rättsverkningar för ett stort antal personer och . Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av bygglov, rivningslov och marklov (jfr 9 kap. PBL). Planen kan även ange hur grannerättsliga förhållanden ska bedömas, exempelvis att någons utsikt ska ha företräde framför någon annans möjlighet att bebygga sin tomt eller att en 2020/21:131 enskild fastighetsägare kan behöva tåla vissa störningar från en närliggande verksamhet.