prop · H90357 · 2021-11-12 00:00:00 — 3Riksrevisionens sammanställning av data över antal anmälningar med privatpersoner som målsägande, 2019 och 2020. var antalet målsägande ungefär 1,2 miljoner och ungefär 1 miljon. 4Brottsförebyggande rådet, Målsägandes medverkan i rättsprocessen, 2018, s. 7, s. 39. 5Förundersökningskungörelsen (1947:948). EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA vid som efter anmälningstillfället.6 Brottsförebyggande rådets senaste Nationella trygghetsundersökning visade att av de brottsutsatta som har anmält ett brott är nöjda med information om det egna ärendet.7 Därtill har i två tillkännagivanden angett att information till brottsutsatta behöver förbättras.8 1.2 Revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är följande: •Är arbete med information till brottsutsatta effektivt? Granskningen handlar om arbetet på den nationella nivån9 med att utforma hur och dess medarbetare ska informera brottsutsatta. Ett effektivt arbete är viktigt för att myndigheten ska kunna uppfylla lagreglerade krav och mål10 när det gäller information till brottsutsatta. Det är särskilt viktigt eftersom är en heterogen myndighet där ett stort antal medarbetare inom olika funktioner informerar brottsutsatta på olika sätt. Granskningen omfattar inte hur de olika polisregionerna arbetar. Granskningens fokus är inte heller den information som faktiskt lämnas till brottsutsatta och vilken inverkan den får.11 Vi avgränsar brottsutsatta till privatpersoner som är målsägande för anmälda brott. Med information avser vi muntlig och skriftlig information från till brottsutsatta, både allmän information och sådan som lämnas i enskilda fall. 6Polismyndigheten och , Brottsutsattas kontakter med polisen 2017. En attitydundersökning riktad till brottsutsatta gällande deras kontakter med polisen, 2017, s. 2, 12f. 7Brottsförebyggande rådet, Nationella trygghetsundersökningen 2020, 2020, s. 16. 2015/16:JuU1 punkt 44, s. 77, rskr. 2015/16:106; bet 2017/18:JuU1 punkt 73, rskr. 2017/18:92. Tillkännagivandena var inte slutbehandlade under granskningens genomförande. 9Polismyndigheten är indelad i fyra nivåer med flera nationella avdelningar och sju polisregioner med tillhörande polisområden och lokalpolisområden. Ansvaret för information till brottsutsatta är delat mellan den nationella nivån (genom processansvar) och polisregionerna (genom verksamhetsansvar). Den nationella nivån ansvarar för myndighetens sju huvudprocesser. Arbetet med brottsutsatta faller främst under huvudprocessen utredning och lagföring. Processansvaret innebär ansvar för att processen säkerställer att resultat uppnås inom verksamheten. Polisregionernas verksamhetsansvar innebär ansvar för att leda den egna verksamheten. Polisregionens organisatoriska enhet för utredning har verksamhetsansvar för brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet i polisregionen. I det ingår bland annat verksamhetsansvar för Polisens kontaktcenter och för genomförandet av grundutbildningen av dess anställda. 10Det finns flera mål och krav för myndigheters kontakter med enskilda, t.ex. 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet, 6–7 § förvaltningslagen (2017:900) om att kontakterna med enskilda ska vara smidiga och enkla, och 11 § språklagen (2009:600) om att språket i det offentliga ska vara vårdat, enkelt och begripligt. 11Befintliga undersökningar av brottsutsattas perspektiv visar på betydande svårigheter att få en tillräckligt hög svarsfrekvens. Därtill finns det troligen mätproblem som handlar om svårigheter med att kunna isolera enbart information på ett tillräckligt rättvisande sätt. Se vilka aspekter av den nationella nivåns arbete vi inte granskar i avsnitt 1.4.2. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN För att kunna besvara den övergripande revisionsfrågan utgår vi från två delfrågor som fångar olika dimensioner av effektivitet i arbetet: •Är interna styrning och stöd för hur myndigheten ska informera brottsutsatta effektiva? •Bygger interna styrning och stöd för hur myndigheten ska informera brottsutsatta på ändamålsenliga analyser? Med styrning och stöd för hur ska informera brottsutsatta menar vi följande: •Vilken information den brottsutsatta ska få. Vad som är standardiserad information från myndigheten och vilken information en medarbetare kan anpassa utifrån situationen eller till den som har utsatts för brottet. •När information ska lämnas. •Vem, vilken funktion eller roll, som ska informera. Alternativt om informationen lämnas standardiserat av . •Hur information ska lämnas – muntligt eller skriftligt, genom ett möte, via telefon, fysisk post eller digitalt. Det spelar också roll om den brottsutsatta har tillgång till informationen , exempelvis möjligheten att återgå till skriftlig information när behov av information uppstår. •Rutiner för att överlämna uppgiften att lämna information, komplettera information och kontrollera att information har lämnats. •De stöd och verktyg12 som finns för att information ska kunna lämnas som avsett. I den andra delfrågan avser vi analyser som kan användas för att utforma nya lösningar för att informera, men också olika slags uppföljningar och utvärderingar som kan användas för att revidera och utveckla arbetet.13 Vi fokuserar på analyser av brottsutsattas behov och förutsättningar, respektive förutsättningar hos olika kategorier av medarbetare som har viktiga uppgifter inom att lämna information. De övergripande bedömningsgrunder för att bedöma effektiviteten i arbetet är: 1.budgetlagens krav att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas14 2.myndighetsförordningens krav att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och bland annat ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.15 12Såsom utredningssystem, utbildning, styrande dokument, stödmaterial, kontroll och rutiner. 13Sådana analyser kan bedrivas i olika former och kan exempelvis vara förstudier, målgruppsanalyser, uppsamling av erfarenheter och åsikter, workshoppar, sammanställningar av olika underlag, uppföljningar och utvärderingar. 141 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 153 § myndighetsförordningen (2007:515). EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA För att arbetet med information till brottsutsatta ska präglas av ett gott resursutnyttjande behöver styra och prioritera sina resurser så att de ger mest nytta, i syfte att uppfylla olika krav och mål. För att kunna göra detta krävs det att har en god förståelse för interna och externa faktorer som påverkar möjligheterna till att nå önskade resultat. I följande två avsnitt beskrivs hur vi mer konkret definierar (operationaliserar) bedömningen av effektivitet inom ramen för varje delfråga. En sådan konkretisering behövs när vi ska jämföra hur arbetet är i praktiken med hur det borde vara. 1.3.1 Bedömning av effektiviteten i den interna styrningen och stödet För att bedöma om interna styrning och stöd för hur myndigheten ska informera brottsutsatta är effektiva utgår vi från följande: •För vanligt förekommande situationer bör ha klargjort vilken information som ska lämnas av vem samt när och på vilka sätt. Syften med specifika informationstillfällen behöver vara tydliga. •Polismyndigheten bör ha utformat rutiner för vanliga informationstillfällen som är utformade efter de situationer medarbetarna ställs inför. Det gäller exempelvis rutiner för att överlämna uppgiften att lämna information, komplettera information och kontrollera att information har lämnats. •Polismyndigheten ska se till att medarbetarna har den kompetens och det stöd som krävs för att de ska kunna leva upp till de krav som ställs. Det kan exempelvis handla om utbildning, stödmaterial och utredningssystem. •Polismyndigheten bör utforma gemensamma lösningar för att lämna information till brottsutsatta när det finns interna och/eller externa behov som kan hanteras effektivare eller mer enhetligt samlat. 1.3.2 Bedömning av ändamålsenligheten i analyserna En förutsättning för effektivitet i den interna styrningen och stödet är att de utgår från ändamålsenliga analyser. Sådana analyser är källor till att rätt saker görs på nationell nivå, att medarbetare får rätt uppgifter, att informationsverksamheten utvecklas och att viktiga frågor tas om hand. Vi utgår från följande för att bedöma om den interna styrningen och stödet bygger på ändamålsenliga analyser: •Polismyndigheten bör utforma sin interna styrning och sitt interna stöd utifrån analyser av brottsutsattas behov och förutsättningar, och utifrån förutsättningar hos den egna verksamheten som ska informera. Detta förutsätter att har relevanta underlag om detta. Analyserna ska bidra till förståelsen för brottsutsattas perspektiv samt vilken information de är i behov av och mottagliga för vid olika tillfällen. De ska också bidra till förståelse för vad olika medarbetare kan och bör göra, inklusive vilken styrning och vilket stöd som ska tas fram på nationell nivå. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN •Polismyndigheten bör ha kännedom om olika slags resultat för den nationella nivåns arbete med information till brottsutsatta. Det handlar om hur brottsutsatta upplever information, om hur väl den interna styrningen och det interna stödet fungerar, och om i vilken utsträckning och hur medarbetare informerar brottsutsatta. 1.4 Metod och genomförande Granskningen bygger på flera metoder för insamling av underlag och analys. De flesta metoderna används för att undersöka båda delfrågorna. En mer utförlig redogörelse finns i bilaga 2. Vi har kartlagt interna styrning och stöd samt bakgrunden till att de ser ut som de gör och vilka analyser de bygger på. Därtill har vi ställt frågor om i vilken utsträckning känner till resultatet av arbetet och vilka utvecklingsprojekt som bedrivs för tillfället. För detta har vi använt intervjuer, skriftliga frågor och svar samt dokumentstudier. De sju polisregionerna har också inkommit med underlag som visar i vilken utsträckning de kompletterar eller utvecklar den nationella nivåns arbete med information till brottsutsatta. Vår analys av hur den interna styrningen och stödet fungerar i praktiken bygger på olika metoder och underlag. Vi har tagit in och bearbetat data från utredningssystemet Durtvå om vilken information som har lämnats när anmälningar har tagits upp.16 Vi har genomfört gruppintervjuer med de kategorier av medarbetare som har centrala uppgifter inom att informera brottsutsatta.17 Därtill har vi genomfört intervjuer med och ställt skriftliga frågor till externa aktörer18 med erfarenheter av olika perspektiv från de som har utsatts för brott. Det har gett oss en bättre förståelse för granskningens område och indikationer på hur väl arbetet med information till brottsutsatta fungerar i praktiken. 1.4.1 Särskilda frågor om tre olika brott för att få djup och bredd Vilken information brottsutsatta får och har behov av skiljer sig åt mellan olika typer av brott. Därför har vi genomgående ställt frågor om tre olika brott som systematiskt skiljer sig åt i vilken information som lämnas och hur. Utifrån data om vilken information som har lämnats vid anmälan har vi sammanställt statistik för de tre brotten. De har också varit styrande för urval till vissa intervjuer. 16Data över samtliga anmälningar där privatpersoner är målsägande 2019 och 2020 från utredningssystem Durtvå. 17Operatörer på Polisens kontaktcenter, förundersökningsledare, receptionsverksamhet och ingripandeverksamhet samt utredare som arbetar med att utreda cykelstöld, bostadsinbrott eller våldtäkt. 18Exempelvis målsägandebiträden, brottsofferstödjare, kvinnojourer, Barnahus, och . EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA •Cykelstöld: ett vanligt förekommande tillgreppsbrott där det är vanligt att förundersökningen läggs ned utan utredningsåtgärder och där den brottsutsatta vanligen inte upplever en stor påverkan på det egna måendet. Anmäls ofta via internet. •Bostadsinbrott: ett tillgreppsbrott där det är vanligt att förundersökningen läggs ned. Ett inbrott kan ha en betydande påverkan på den som utsätts. Vid bostadsinbrott har den brottsutsatta som huvudregel inte rätt till målsägandebiträde. Brottet anmäls vanligen i direktkontakt med polisanställd. •Våldtäkt: ett brott där utredningsåtgärder vanligen vidtas. Brottet har stor påverkan på den som utsätts. Som huvudregel har den som utsatts för våldtäkt rätt till målsägandebiträde.19 Enligt interna riktlinjer ska det också finnas en direktkontakt med den brottsutsatta vid anmälan. 1.4.2Delar av arbetet med information till brottsutsatta omfattas inte av granskningen Det finns flera viktiga aspekter av arbetet med information till brottsutsatta som granskningen inte omfattar. Vi har inte granskat arbetet med kultur- och bemötandefrågor eller hur den nationella nivån arbetar med den dagliga ledningen och styrningen ute i verksamheten.20 Vi har inte heller undersökt samspelet med polisregionerna och den nationella nivån. Därmed kan vi inte uttala oss om hur det nationella ansvaret för frågorna samverkar med polisregionernas ansvar21 inom området. Vi har inte heller undersökt hur organisation och ansvarsfördelning på nationell nivå påverkar effektiviteten i arbetet med information till brottsutsatta. ska givetvis arbeta med att omhänderta mer specifika regleringar, uppgifter och uppdrag som gäller information till brottsutsatta. Att bedöma hur väl sådana genomförs ingår inte i våra bedömningar av effektiviteten i den här granskningen. Däremot redogör vi för hur har omhändertagit relevanta delar av kraven i förundersökningskungörelsen (FUK)22, 19Möjligheten till målsägandebiträde är med som en parameter då dessa är tänkta att sköta kontakterna mellan och målsägande. I egenskap av sin roll och sitt juridiska kunnande kan de komplettera och säkra information till den brottsutsatta. 20Myndighetens arbete är så stort och disparat att det hade krävts omfattande undersökningar eller enkäter för att fånga det. Det hade varit en metodologisk svårighet att få ett rättvisande underlag utifrån reliabilitet och validitet. Detsamma gäller möjligheterna till enkäter till polisanställda om det interna arbetet. 21Det totala ansvaret för information till brottsutsatta är delat mellan processägare och verksamhetsansvariga i polisregionerna. Verksamhetsansvar innebär ett ansvar för att leda den egna verksamheten enligt vad som anges i arbetsordningen. Polisregionens organisatoriska enhet för utredning har verksamhetsansvar för brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet i polisregionen. I det ingår bland annat verksamhetsansvar för Polisens kontaktcenter och för genomförandet av grundutbildningen av dess anställda. 22Förundersökningskungörelsen (1947:948). EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN som bland annat reglerar vilken information som ska lämnas till målsäganden under förundersökningens gång. De aktuella delarna av FUK finns i kapitel 2 och i bilaga 1. 1.4.3 Om och regeringen När en förundersökning pågår är det huvudsakligen som informerar den brottsutsatta, antingen direkt eller via dennas målsägandebiträde23 eller andra företrädare om sådana finns. I åklagarledda förundersökningar finns det tillfällen då information går från åklagaren till den brottsutsatta, såsom utskick av beslut om att lägga ned förundersökningen. och omfattas däremot inte av granskningen. Under granskningens genomförande har vi även undersökt regeringens styrning och eventuella informella kontakter inom området. Efter att ha analyserat intervjuer och underlag konstaterar vi att regeringens styrning vad gäller arbete med information till brottsutsatta i stort är jämförbar med hur styrningen av ser ut i övrigt. Olika aspekter av granskningens fråga har bitvis varit aktuella i regeringsuppdrag och återrapporteringskrav,24 särskilt inom ramen för Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF),25 där digital kommunikation har varit en fråga.26 Regeringen har bland annat gett myndigheterna i uppdrag att ansluta relevanta meddelandeflöden till den digitala tjänsten Mina meddelanden.27 FUK28 styr i stora delar information till brottsutsatta då den innehåller flera konkreta krav när det gäller målsägandens rätt till information. EU:s brottsofferdirektiv föranledde flera förändringar i de bestämmelser som är aktuella i granskningen. har inte påtalat eventuella utmaningar med att följa FUK till regeringen.29 23Vid vissa typer av brott har målsäganden rätt till ett kostnadsfritt juridiskt biträde (målsägandebiträde) under rättsprocessen. Denna ska ta till vara målsägandens intressen och lämna stöd och hjälp under förundersökning och eventuell rättegång. 24Uppdrag om hatbrott samt återrapporteringskrav om sexualbrott inklusive bemötandefrågor (Regleringsbrev för avseende ); Uppdrag om att bekämpa sexuella övergrepp mot barn (JU2016/06827/PO); Uppdrag till att bemöta personer med psykisk ohälsa (Ju2017/06176/PO). 25I ersattes RIF av Rättsväsendets digitalisering (RD). 26Intervju med företrädare för () ; Intervju med företrädare för () . 27Regleringsbrev för avseende budgetåren 2017, 2018, 2019 och 2020. 28Förundersökningskungörelsen (1947:948), se bilaga 1. 29Inför införandet av EU:s brottsofferdirektiv remitterade regeringen departementspromemorian 2014:14 Genomförande av brottsofferdirektivet. I sitt remissvar påtalade dåvarande ökade kostnader för verksamheten för de lagändringar som följde om rätten till tolk. Däremot uttryckte myndigheten inget i sak om ändringarna i förundersökningskungörelsen; Intervju med företrädare för , . EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av och . , och har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Företrädare för och () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 2Beskrivning av arbete med information till brottsutsatta I det här kapitlet beskriver vi hur har organiserat sitt arbete med information till brottsutsatta. Det innehåller också en beskrivning av hur myndigheten har utformat sin interna styrning av hur brottsutsatta ska informeras. 2.1Många inom arbetar med information till brottsutsatta på olika sätt tog upp anmälningar om brott där över en miljon privatpersoner var målsägande. De vanligaste sätten att anmäla30 brott var via Polisens kontaktcenter (), följt av internetanmälningar (), polisanställd i tjänst () och genom besök på polisstation ().31 När anmälan tas upp har främst operatörer på Polisens kontaktcenter, ingripandepoliser eller anställda i reception på polisstationer kontakt med de personer som har utsatts för brott. Efter att en förundersökning har inletts har främst utredare den eventuella kontakten, medan förundersökningsledaren har ansvar för att information lämnas.32 Det innebär att ett stort antal medarbetare33 på olika tjänster kommer i kontakt med ett stort antal brottsutsatta . har bestämt att all personal som kommer i kontakt med brottsoffer ska: •ha grundläggande kompetens i hur man bemöter och informerar brottsoffer •ge brottsoffer information och stöd •veta vilka åtgärder som ska vidtas och vilka kontakter som ska tas vid kontakten med brottsoffer och andra hotade personer.34 30Uppgifterna utgör andelar av alla brottsutsatta (målsäganden). Det behöver inte bara vara de målsägande själva som anmäler brott. Hur stor andel som anmäls av annan än den målsägande saknar vi uppgifter om. 31Riksrevisionens sammanställning över brottsofferinformation i Durtvå. Övriga anmälningssätt utgjordes av telefon (), skrivelse () och fax (0,). 32Polismyndigheten, Metodstöd för brottsoffer- och personsäkerhetsarbete, 2017, s. 63. svar på skriftliga frågor till chefen för nationella operativa avdelningen , s. 10. 33Vid utgången av 2020 hade totalt 33 726 anställda. 34Polismyndigheten, Riktlinje för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten, 2018, s. 8. svar på skriftliga frågor till chefen för nationella operativa avdelningen ; , EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA 2.1.1Polismyndigheten har flera verktyg för att styra och stödja hur myndigheten ska informera brottsutsatta har flera verktyg för styra och stödja hur myndigheten ska informera brottsutsatta, exempelvis: •innehåll i utredningssystem (Durtvå) •uppgifter som regleras i olika slags styrande dokument (exempelvis arbetsordning, rutiner och riktlinjer) •stödmaterial (exempelvis metodstöd och handböcker) •intranät (Intrapolis) Det finns också flera sätt för att ta fram underlag till att kunna utforma nya lösningar samt revidera och utveckla arbetet. Vi har identifierat uppföljningar och utvärderingar som centrala verktyg för det. 2.1.2Processtyrningsmodellen för arbetet med information till brottsutsatta innehåller flera ansvarsområden Flera nationella avdelningar har arbetsuppgifter och ansvar inom ramen för information till brottsutsatta. Nationella avdelningars uppgifter inom ramen för information till brottsutsatta35 •Nationella operativa avdelningen ansvarar för huvudprocess Utredning och lagföring, där brottsofferfrågor ingår. Det finns också mer specifika ansvarsområden hos nationella utvecklingscentrum (UC) vid nationella operativa avdelningen: grova brott och hatbrott (UC ), brott i nära relation, sexualbrott och organiserad brottslighet (UC Väst), Polisens nationella utredningsdirektiv36 PNU (UC Syd) och barn, ungdomar och hedersrelaterad brottslighet (UC Mitt). •Kommunikationsavdelningen ansvarar bland annat för myndighetens publika webbplatser och intranätet Intrapolis. Avdelningen stödjer också nationella operativa avdelningen och polisregionerna, exempelvis vid informationskampanjer och förändringar i informationen på de publika webbplatserna. •Ekonomiavdelningen ansvarar bland annat för myndighetens verksamhetsplanering, uppföljning och resultatanalys. Avdelningen ska också samordna myndighetens nationella brottsofferundersökning som genomförs . •It-avdelningen ansvarar bland annat för att tillhandahålla it-tjänster till myndighetens olika enheter och stödja processägare vid verksamhetskrav på nya eller förändrade it-system, däribland utredningssystemet Durtvå. 35Polismyndigheten, Arbetsordning för ; svar på skriftliga frågor till chefen för nationella operativa avdelningen . 36En del av arbetsmetoden handlar om strukturerad återkoppling till målsäganden om hur handläggningen av ärendet fortskrider. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN •HR-avdelningen ansvarar bland annat för myndighetens kompetensförsörjning och för styrning och stöd för myndighetens kompetensutveckling. Avdelningen genomför också fortbildning och vidareutbildning. •Rättsavdelningen ansvarar för den rättsliga styrningen och det rättsliga stödet I det ingår att delta i framtagandet av styrdokument för arbetet med information till brottsutsatta. har en processtyrningsmodell för sin interna styrning och kontroll.37 Där ingår information till brottsutsatta i flera av huvudprocesserna38, vilket innebär att flera delprocessansvar behöver samordnas.39 Arbetet med brottsutsatta faller främst inom huvudprocessen Utredning och lagföring, vilken chefen för nationella operativa avdelningen är ansvarig för.40 På utredningsenheten, nationella operativa avdelningen finns det också en processledarfunktion41 för myndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsfrågor.42 Sammantaget ställer processtyrningsmodellen och det delade ansvaret stora krav på samordning och förmågan till helhetsperspektiv i arbetet med information till brottsutsatta. Inom ramen för den här granskningen har vi däremot inte studerat de organisatoriska förutsättningarna eller samordningen av frågorna närmare. 2.2Polismyndigheten strävar efter att uppfylla sin informationsskyldighet och att brottsutsatta ska medverka i utredningarna