prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Trots detta utgår direktivet från att ett offentliggörande av information i regel ska undvikas till förmån för andra rapporterings- 2020/21:193 vägar. Avsikten är således att rapportering i form av offentliggörande ska användas som en sista utväg. För att undvika missbruk ställs det upp flera krav i den föreslagna bestämmelsen som måste vara uppfyllda för att den rapporterande personen ska kunna erbjudas ett skydd. Mot den bakgrunden och mot direktivets tydliga bestämmelser i denna del anser inte regeringen att det finns skäl att göra en annan bedömning än att det ska finnas ett skydd vid offentliggörande om vissa förutsättningar är uppfyllda. Frågan om nationell säkerhet behandlas särskilt i avsnitt 5.3 och 7.1. 10Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 10.1Bestämmelsernas förhållande till sektorsspecifik reglering om interna rapporteringskanaler och förfaranden Regeringens förslag: Om en annan lag eller en förordning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt som ingår i del II av bilagan till visselblåsardirektivet innehåller bestämmelser om tillhandahållande av interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som avviker från bestämmelserna i detta kapitel, ska de bestämmelserna tillämpas. Lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning samt om behandling av personuppgifter, dokumentation, bevarande och rensning av rapporter och tystnadsplikt ska komplettera de särskilda föreskrifterna om föreskrifterna saknar motsvarande bestämmelser. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår en bestämmelse om att särskilda föreskrifter ska ha företräde framför alla bestämmelser i lagen. Utredningen föreslår vidare inte att det ska framgå att vissa av den föreslagna lagens bestäm- melser ska komplettera de särskilda föreskrifterna. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag. Bankinstitutens Arbetsgivare- organisation anger att det när det gäller sektorspecifika unionsakter finns ett antal lagar och föreskrifter inom det finansiella området och att det därmed kommer att vara möjligt för en visselblåsare att få upprättelse med stöd av både den nya lagen och andra regelverk. Organisationen frågar om det är ändamålsenligt. ställer sig bakom Bankinstitutens remissyttrande. Finans- inspektionen anger att det bör klargöras om den föreslagna lagen ska vara subsidiär även på områden som inte utgör ett genomförande eller kompletterande av en EU-rättsakt. anger att det finns bestämmelser om visselblåsning i sektorspecifika unionsakter som rör Prop. 2020/21:193 offentlig kontroll i livsmedelskedjan. sektorspecifik reglering inom luftfartsområdet som enligt myndigheten kan medföra gränsdragningsproblematik. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om förhållandet till sektorsspecifika unionsrättsakter Visselblåsardirektivets förhållande till andra unionsrättsakter regleras i artikel 3.1. Av artikeln framgår att om särskilda regler om rapportering av överträdelser föreskrivs i sektorsspecifika unionsrättsakter som förtecknas i del II i direktivets bilaga ska de reglerna gälla. Bestämmelserna i direktivet ska vara tillämpliga om frågan inte obligatoriskt regleras i de sektorsspecifika unionsrättsakterna. Av direktivets skäl framgår att eventuella specialregler som föreskrivs i befintlig unionslagstiftning som är skräddarsydda för de berörda sektorerna bör bibehållas. bör direktivet vara tillämpligt såvitt avser alla de omständigheter som inte regleras genom de sektorsspecifika akterna. Direktivet bör i synnerhet föreskriva närmare uppgifter om de interna och externa rapporterings- kanalernas utformning, de behöriga myndigheternas skyldigheter och de specifika formerna av skydd mot repressalier som ska tillhandahållas på nationell nivå (skäl 20). Föreskrifter om interna rapporteringskanaler och förfaranden i andra lagar och förordningar som avviker från den nya lagen ska ha företräde Det finns ett relativt stort antal bestämmelser i lagar och förordningar om rapportering av överträdelser av unionsrätten. Som exempel kan nämnas lagen (2004:46) om värdepappersfonder, revisorslagen (2001:883), lagen (2016:1306) om med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förordningen (2016:1318) om rutiner för mottagande av anmälningar om regelöverträdelser (anmälningsförordningen) och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Exempel på regelverk inom andra områden som har avvikande föreskrifter om rapporteringskanaler är inom livsmedel och luftfart, vilket också och Transportstyrelsen påpekar. Frågan är hur dessa bestämmelser ska förhålla sig till den nya lagen. Visselblåsardirektivet är utformat på ett sådant sätt att regleringen om rapportering av överträdelser av unionsrätten på vissa områden, framför allt området för finansiella tjänster, på unionsnivå följer både av vissa sektorsspecifika rättsakter och av visselblåsardirektivet. För att det inte ska vara frågan om en dubbel reglering anger direktivet att sektorregleringen har företräde framför den generella regleringen. Visselblåsardirektivet är med andra ord subsidiärt när det gäller rapportering av överträdelser. Om den generella regleringen i visselblåsardirektivet innehåller bestämmelser som inte motsvaras av obligatoriska bestämmelser i sektorregleringen, ska dock den generella regleringen i visselblåsardirektivet tillämpas. De unionsrättsakter som omfattas av direktivets bestämmelse om förhållandet 2020/21:193 till andra unionsrättsakter framgår av del II av visselblåsardirektivets bilaga (se bilaga 1 till propositionen). Utredningen anser att detta även bör gälla i den svenska regleringen och föreslår därför att sektorsspecifika bestämmelser om rapportering av överträdelser ska ha företräde framför motsvarande bestämmelser i den nu föreslagna lagen. Detta bör enligt utredningen tydliggöras genom att det i den nya lagen anges att om det i en annan lag eller i en förordning finns avvikande föreskrifter om rapportering av överträdelser av unionsrätten, har dessa företräde framför lagen. Bankinstitutens ifrågasätter om det är ändamålsenligt att i så stor omfattning ha ett överlappande skydd i olika lagstiftningar eftersom det kan medföra tillämpningsproblem. Enligt regeringens uppfattning är den bestämmelse om subsidiaritet som utredningen föreslår, dvs. att specialföreskrifter om rapportering av överträdelser av unionsrätten ska ha företräde, onödigt vid och kan därför, liksom Bankinstitutens påpekar, leda till tillämpningsproblem. Regeringen anser att skyddet för rapporterande personer i den nya lagen bör gälla parallellt med andra skyddsregler, t.ex. sådana som finns i sektorsspecifika lagar på finansmarknadsområdet. Det är därför olämpligt att som utredningen föreslår låta skyddsbestämmelserna i den föreslagna lagen vara subsidiära i förhållande till skyddsbestämmelser i sektors- specifik lagstiftning. Det kan dessutom konstateras att bestämmelser om skydd mot repressalier endast finns i mycket begränsad omfattning i befintlig sektorsspecifik reglering. Detta beror på att det vid genomförande och komplettering av sektorsspecifika unionsrättsakter har ansetts att det generella skydd mot repressalier som finns i framför allt den arbetsrättsliga regleringen är tillräckligt för att uppfylla kraven i unionsrättsakterna. Det saknas med andra ord med få undantag bestämmelser om skydd för rapporterande personer som överlappar varandra. I den utsträckning så ändå är fallet bör som nämnts skyddet gälla parallellt. Regeringen anser att det är lämpligt att den sektorsspecifika regleringen ges företräde framför den nya lagen när det gäller reglering om tillhandahållande av interna rapporteringskanaler och förfaranden. Bestämmelsen om subsidiaritet bör således utformas på ett mer avgränsat sätt än vad utred- ningen föreslår. anger att det bör klargöras om den föreslagna lagen ska vara subsidiär även på områden som inte utgör ett genomförande eller kompletterande av en EU-rättsakt. Regeringen anser att subsidiariteten bör gälla i förhållande till en lag eller förordning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt som anges i visselblåsardirektivets bilaga. Detta bör av tydlighetsskäl anges i den nya lagen. Särskilt om rapporteringssystem inom luftfartsområdet Det finns ett rapporteringssystem för händelser inom den civila luftfarten som omfattar obligatoriska och frivilliga rapporter. Detaljerade regler om rapporteringssystemet finns i och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upp- hävande av och rådets direktiv /42/EG, Prop. 2020/21:193 kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007. Transportstyrelsen anger att det kan uppstå svårigheter i gränsdragningen mellan bestämmelserna om händelserapportering inom den civila luftfarten och bestämmelserna i den nya lagen. Regeringen vill med anledning av Transportstyrelsens synpunkter understryka att systemet för rapportering av luftfartshändelser till Transportstyrelsen inte berörs av det nu aktuella förslaget eftersom händelserapporteringssystemet inte utgör en ordning för intern rapportering av överträdelser som regleras i svensk lag eller förordning. Det behöver anges i lagen att den kompletterar specialföreskrifter Direktivet anger att den generella regleringen bör reglera de närmare uppgifterna om de interna rapporteringskanalernas och förfarandenas utformning (jfr skäl 20). Kraven på de som är skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden bör således höjas så att de motsvarar de krav som ställs enligt visselblåsardirektivet. För att åstadkomma detta behöver den nya lagen ange att vissa bestämmelser även ska gälla i de fall skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden följer av sektorsspecifika bestämmelser. I den nya lagen föreslås bestämmelser om behandling av person- uppgifter, dokumentation, bevarande och rensning av rapporter och tystnadsplikt (avsnitt 12–14). Enligt regeringens uppfattning bör dessa bestämmelser komplettera de sektorsspecifika föreskrifterna om före- skrifterna saknar motsvarande bestämmelser. Detta bör framgå av lagen. 10.2Skyldighet att ha kanaler och förfaranden Regeringens förslag: Det ska införas en skyldighet för verksamhetsutövare att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Skyldigheten ska gälla för verksamhetsutövare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att skyldigheten ska rikta sig till arbetsgivare. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna, bl.a. Akavia, TCO, , och , instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Arbets- givarverket, och anser att det är positivt eller har inget att invända mot att mindre myndigheter undantas från kravet på interna rapporteringskanaler och förfaranden. framhåller dock att det behöver utredas om och under vilka former mindre myndigheter kan samarbeta, alternativt att erbjuda resurser och annat stöd. Statskontoret ser en risk att de myndigheter som har färre än 50 anställda helt väljer att bortse från direktivet och dess innebörd. framhåller att alla arbetsgivare borde ta ställning till hur och vart eventuella visselblåsare kan rapportera internt, även om inte särskilda rapporteringskanaler finns. Akavia anser att skyldigheten att inrätta kanaler ska gälla redan vid ett färre 2020/21:193 antal anställda. anser att regelverket inte ska vara beroende av storleken på myndigheterna utan av uppgifternas betydelse. , Inspektionen för vård och omsorg, Kemikalie- inspektionen, och Transportstyrelsen understryker att interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att kräva ökade resurser till myndigheterna och att det inte kan tas inom befintliga ramar. Bankinstitutens konstaterar att det kommer att uppstå kostnader för företagen, näringslivet och föreningslivet som är kopplade till efterlevnaden av regelverket. är positiv till att direktivets möjlighet att undanta mindre kommuner inte används. kommun invänder mot att utredningen har valt att inte utnyttja möjligheten att undanta små kommuner från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Kommunen anger även att skyldigheten att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden bör träffa kommunen som sådan, inte de specifika anställningsmyndigheterna under kommunen. anser att det bör vara tillräckligt med en visselblåsarfunktion i varje kommun. Enligt kommunen är det oklart om avsikten är att kommunen ska ha en visselblåsarfunktion för de kommunala förvaltningarna och i varje kommunalt bolag. Region har en liknande synpunkt. Säkerhets- och försvarsföretagen anser att förslagets utformning i denna del kan komma att innebära ekonomiska konsekvenser för koncernföretag med redan etablerade visselblåsarfunktioner och att förslaget kan hamna i konflikt med andra länders regleringar. Även och anser att det bör finnas möjlighet att inrätta visselblåsarsystem på koncern- eller gruppnivå. anger att om en koncern tvingas skapa flera olika visselblåssystem för varje juridisk person blir det en stor onödig administrativ börda. Arbets- domstolen anger att begreppet arbetsgivare bör ersättas av t.ex. verksam- hetsutövare. Det bör även enligt domstolen anges att även andra arbets- givare frivilligt kan inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. TCO anger att även för andra personalkategorier än arbetstagare kan ordet arbetsgivare vara svårt att förstå. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om vilka verksamheter som ska omfattas Av artikel 8.1 i direktivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering av information om överträdelser och uppföljning, efter samråd och i samförstånd med arbetsmarknadens parter, om detta föreskrivs i nationell rätt. Enligt artikel 8.3 gäller kravet på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden endast för rättsliga enheter i den privata sektorn med 50 eller fler arbetstagare. I artikel 8.7 anges dock att efter en lämplig risk- bedömning, som beaktar arten av enheternas verksamheter och den därav följande risknivån för i synnerhet miljön och folkhälsan, får medlems- staterna kräva att även rättsliga enheter i den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Enligt artikel 8.9 gäller kravet på att ha interna rapporteringskanaler och Prop. 2020/21:193 förfaranden samtliga rättsliga enheter i den offentliga sektorn, vilket även inkluderar enheter som ägs eller kontrolleras av en sådan rättslig enhet. Av artikel 8.9 framgår dock att medlemsstaterna får göra undantag från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden inom den offentliga sektorn. De som får undantas från skyldigheten är kom- muner med färre än 10 000 invånare eller färre än 50 arbetstagare. Undan- tagen är alternativa, dvs. det räcker att någon av de två förutsättningarna är uppfyllda för att det ska vara möjligt att göra undantag. Även enheter med färre än 50 arbetstagare får undantas från skyldigheten. Vad avses med rättslig enhet enligt direktivet? Direktivets krav på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden gäller för ”rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn”. Någon definition av uttrycket finns inte i direktivet. Inte heller artiklarna eller skälen i övrigt ger någon större ledning för tolkning av uttrycket. Direktivets avsaknad av en definition av ett sådant centralt uttryck som rättslig enhet ger anledning att anta att det finns ett visst utrymme för medlemsstaterna att utifrån sina associations- och förvaltningsrättsliga traditioner fastställa vilka aktörer som ska vara skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. Skälen 48 och 52 indikerar dock att de som ska ha sådana kanaler och förfaranden åtminstone ska inkludera alla företag som uppbär mervärdesskatt och alla upphandlande myndig- heter och enheter. Hur ska verksamheter som är skyldiga att inrätta interna kanaler Enligt regeringens uppfattning är det tveksamt om det kan anses tillräckligt att företag som uppbär mervärdesskatt och upphandlande myndigheter och enheter ska vara skyldiga att inrätta rapporteringsfunktioner. omfattande verksamheter skulle nämligen falla utanför skyldigheten, t.ex. föreningar, stiftelser och samfund. Dessa associationer skulle i många fall kunna bedriva verksamheter i vilka överträdelser av olika unionsrättsakter skulle kunna förekomma, t.ex. överträdelser av dataskyddsförordningen. Regeringen anser vidare att det ur svensk synvinkel vore olämpligt att befria vissa verksamheter från skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden på basis av verksamheternas organisationsform, eftersom det skulle innebära en form av särbehandling som inte kan motiveras utifrån de risker för överträdelser av unionsrätten som de olika Direktivets bestämmelser om vilka enheter som ska omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden kopplar skyldigheten till antalet arbetstagare (artikel 8.3 och 8.7). direktivet i artikel 8.2 att de interna kanalerna och förfarandena ska göra det möjligt för åtminstone arbetstagare vid enheten att rapportera information om överträdelser. Direktivet synes således förutsätta att skyldigheten att ha interna rapporteringsfunktioner ska omfatta enheter som har arbetstagare. Det innebär enligt regeringen att arbetsgivar- begreppet skulle kunna användas för att fastställa vilka aktörer som ska vara skyldiga att inrätta interna kanaler och förfaranden. Skyldigheten bör rikta sig till verksamhetsutövare Utredningen föreslår att skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden ska träffa arbetsgivare. På så sätt skulle verksamheter i både privat och offentlig sektor omfattas. I privat sektor skulle både juridiska och fysiska personer omfattas av begreppet, under förutsättning att de är arbetsgivare. I offentlig sektor skulle begreppet omfatta statliga myndigheter i den statliga sektorn och kommuner och regioner i den kommunala sektorn, dvs. i princip samtliga aktörer som fullgör en uppgift inom den offentliga sektorn. Användning av arbetsgivarbegreppet skulle vidare enligt utredningen underlätta beräkning av antalet arbetstagare och därmed att fastställa vilka som hamnar över respektive under tröskelvärdet på 50 eller fler arbetstagare (jfr artikel 8.3 och 8.9). Ytterligare en fördel med arbetsgivarbegreppet är enligt utredningen att möjligheten att tillämpa ett kollektivavtal gäller för arbetsgivare, antingen för att arbetsgivaren är medlem i den avtalsslutande arbetsgivar- organisationen eller för att arbetsgivaren själv sluter ett kollektivavtal, och att genom att använda arbetsgivarbegreppet skulle en arbetsgivare kunna ingå ett kollektivavtal med avvikelser som gäller för arbetsgivarens verksamhet. Arbetsdomstolen anser att begreppet arbetsgivare inte bör användas eftersom den fysiska eller juridiska personen som avses inte agerar i egenskap av arbetsgivare. Skyldigheten att inrätta en visselblåsarfunktion är inte helt väsensskild från andra skyldigheter som vilar på arbetsgivare. Skyldigheten är visserligen offentligrättslig, men den kan ändå sägas beröra förhållandet mellan arbetsgivaren och dennes arbetstagare. Offentligrättsliga skyldigheter som träffar arbetsgivare finns i flera regelverk. Arbetsgivare har t.ex. enligt diskrimineringslagen (2008:567) en skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Skyldigheten gäller också i förhållande till den som fullgör praktik eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Arbetsgivare har vidare skyldigheter enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) som även gäller i förhållande till andra än arbetsgivarens arbetstagare, t.ex. i förhållande till den som genomgår utbildning. Regeringen anser trots detta att det finns ett värde i att undvika att arbetsgivarbegreppet används i reglering som inte avser det civilrättsliga förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare om det inte är nödvändigt. Arbetsdomstolen föreslår att begreppet verksamhetsutövare ska användas i stället för arbetsgivarbegreppet. Även TCO har synpunkter på begreppet arbetsgivare. Begreppet verksamhetsutövare används i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter i betydelsen någon som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som bedrivs enligt viss lagstiftning på skolområdet, hälso- och sjukvårdsområdet och socialtjänstområdet. Enligt regeringens uppfattning skulle begreppet verksamhetsutövare också kunna användas i den nu aktuella lagen. Regeringen anser sammantaget att begreppet verksamhetsutövare bör användas för att fastställa vilka aktörer som ska omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. I den privata sektorn förekommer det att en verksamhetsutövare, t.ex. i form av ett aktiebolag, ingår i en koncern. och anger att det sammantaget bör finnas möjlighet att inrätta visselblåsarsystem på koncern- eller gruppnivå. Säkerhets- och försvarsföretagen anser att förslagets utformning i denna del kan komma att innebära ekonomiska konsekvenser för koncernföretag med redan etablerade visselblåsarfunktioner och att en sådan reglering kan hamna i konflikt med andra nationers regleringar. Vidare har större svenska företag som ingår i koncerner och som har etablerade visselblåsarfunktioner i de flesta fall gemensamma lösningar som gäller för koncernen. Regeringen anser dock att direktivet inte lämnar något utrymme för en reglering som befriar bolag inom en koncern att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Direktivet lämnar dock utrymme för medlemsstaterna att ha en reglering som innebär att medelstora företag kan ha gemensamma kanaler och förfaranden. Direktivet lämnar dessutom utrymme för anlitande av en tredje part som kan sköta vissa förfaranden för företagets räkning. Verksamhetsutövare i den privata sektorn med 50 eller fler arbetstagare ska omfattas Vid överväganden om hur omfattande skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör vara måste de motstående intressen som finns beaktas. Inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden, vilket också Bankinstitutens påpekar, är förenat med vissa kostnader och en ökad administrativ börda. För större verksamhetsutövare, dvs. med fler än 50 arbetstagare, kan ökade kostnader och en ökad administrativ börda motiveras med att direktivet ställer dessa krav, utan möjlighet till undantag. Akavia ifrågasätter utredningens påstående att fördelarna med visselblåsarfunktioner är mindre påtagliga för arbetsgivare med färre arbetstagare. En arbetsgivare med färre arbetstagare borde enligt organisationen rimligtvis vara mer sårbar för missförhållanden och därmed ha ett större intresse av att ha ett regelrätt system med interna rapporteringskanaler som fångar upp missförhållanden. Akavia anser att den administrativa bördan inte torde vara särskilt betungande eftersom rapporteringskanaler kan integreras med det närliggande regelverket om systematiskt arbetsmiljöarbete. Regeringen delar bedömningen att mindre verksamhetsutövare kan vara sårbara för missförhållanden. Däremot delar regeringen inte Akavias bedömning att den administrativa bördan inte torde vara särskilt betungande för mindre verksamhetsutövare.