prop · H90363 · 2021-12-20 00:00:00 — Bristerna innebär i nästa steg att det kan ifrågasättas hur rättvisande värderingen är av de enskilda förbandens krigsduglighet. Försvarsmakten har inte tagit fram ett system eller koncept för förbandsomsättning, det vill säga och på vilket sätt som ett krigsförband skapas, vidmakthålls och ersätts. För att möjliggöra en rationell utbildning och omsättning av krigsförband krävs ett förutsebart koncept. Anledningen är att förbandsomsättningen är beroende av ett stort antal komponenter i form av till exempel tillgänglig materiel, produktionsplattformar, R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A (regementen), tillgängliga officerare för att utbilda och inflödet av värnpliktiga. Förbandsomsättningen påverkar å sin sida de övriga faktorerna dynamiskt (ökad förbandsomsättningstakt genererar högre förslitning på materiel). Eftersom Försvarsmakten inte har tagit fram ett koncept har förbandsomsättningen fått planeras ad hoc. Det har inneburit krockar med andra typer av planering, exempelvis övningar eller materielunderhåll, och därmed omöjliggjort eller suboptimerat det eftersträvade resultatet. är det vid värnplikt som behovet av en fungerande förbandsomsättning är som störst och grundutbildning med värnplikt var möjligt först . Vad avser övningar och utbildning konstaterar att det har funnits ett flertal problem kopplade till genomförandet av arméns övningstrappa (övningsverksamheten kopplad till förbanden sker i form av en övningstrappa där man först övar i pluton, sedan kompani för att avsluta i bataljon. I varje moment utvecklas färdigheter kopplat till förbandsenheten). Dessutom har övningarna krockat med större inplanerade övningar, andra beslutade insatser (internationella insatser) eller fått ställas in med hänvisning till omplanering på grund av otillräckliga ekonomiska förutsättningar. En annan faktor som har påverkat möjligheten att genomföra övningar är den pågående pandemin. Den interna planeringsprocessen är behäftad med brister och så komplex att det finns risk att man inte fattar de beslut som skulle vara de mest effektiva för att bygga ökad förmåga. Det har också genererat en stor ryckighet som från gång till annan omkullkastar redan gjord planering. bedömer att Försvarsmakten fattar avvägningsbeslut på en för hög detaljnivå på för hög nivå i organisationen. genomförde Försvarsmakten ett antal organisatoriska förändringar som har inneburit en ökad decentralisering och delegering av mandat, från central/nationell nivå till taktisk nivå/försvarsgrensnivå. Detta gäller inrättandet av försvarsgrensstaber, överföring av logistik till arméchefen samt logistiskt stöd till garnisonscheferna. bedömer att detta underlättar ett effektivt arbete inom ramen för det nationella försvaret. Arbetet är pågående och det kvarstår vissa steg innan förändringen får full effekt. Det faktum att armén inte har haft rådighet över alla de delar som ingår i brigadsystemet har försvårat arbetet med att skapa en ökad förmåga i krigsförbanden. För att lösa detta problem kan ytterligare decentralisering och delegering till lägre nivåer vara nödvändig. bedömning är att det råder en positiv anda och konstruktiv arbetskultur i krigsförbanden, och att det finns ett tydligt fokus på att kunna försvara mot ett väpnat angrepp. Det finns dock ett uttalat missnöje med en ökad administrativ börda på personalen som uppges ta energi från arbetet med 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att höja förmågan i krigsförbanden. Detta uppges också vara en bidragande faktor till den bristfälliga spårbarheten i Försvarsmaktens interna administration. Det finns brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Fördelningen av materiel i fred fungerar dåligt och det finns brister i arbetet med krigsplaceringen av materiel. Även om orsakerna till problemen delvis kan härledas till perioden före den granskade inriktningsperioden, bedömer att det finns effektivitetsbrister i arbetet med att krigsplacera materielen. har även identifierat brister kopplade till Försvarsmaktens arbete med transporter och lagerhållning. Att skapa nationell försvarsförmåga kan liknas vid ett system där en mängd olika underliggande verksamhetsdelar och processer hänger ihop och påverkar varandra i komplexa kedjor. Exempelvis påverkar valet av förbandsomsättningstakt förslitningen av materiel, som mängden tillgänglig materiel sätter gränser för Försvarsmaktens förbandsomsättning. bedömer att Försvarsmakten med stora nedskärningar och fokus på internationella insatser tappade mycket kunskap om såväl de enskilda delarna i systemet som hur systemet i stort fungerar. Detta har försenat och försvårat den omställning som Försvarsmakten påbörjade i och med försvarsinriktningsbeslutet . Mot bakgrund av dessa slutsatser lämnar följande rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. •Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. •Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen. •Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel. •Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. •Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning. •Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Fältarbete innebär att på olika sätt förändra terrängen för att försvåra för fienden som man försöker underlätta för den egna verksamheten. utförs av ingenjörförbanden. minröjning är exempel på fältarbeten. I Försvarsmakten utgörs förnödenheter av materiel, material, ammunition, livsmedel, drivmedel, sjukvårdsförnödenheter och levande djur. förnödenheter räknas även penningmedel, kartor, postförsändelser, publikationer och läromedel, vatten, batterier, fodermedel samt bränsle. Form av paraplyorganisation för den samlade militära närvaron på en ort eller plats. benämning för all militär verksamhet som bedrivs på består av ett antal krigsförband med definierade uppgifter och beredskapstid. Krigsförband är förband som ingår i Försvarsmaktens Krigsförbanden har beredskap för att kunna verka i nationella och internationella Krigsförband är en förbandsenhet vid en organisationsenhet av typ bataljon, kompani, fartygsdivision, flygdivision och liknande. hemvärnsförband med nationella skyddsstyrkor är förnödenhetsförsörjning, transporttjänst, teknisk tjänst, försvarsmedicin, logistikledning och övrigt Syftande till att upprätta och bibehålla efterfrågad tillgänglighet och uthållighet hos förband Luftvärn är ett truppslag/vapenslag som bekämpar flygplan, helikoptrar och andra luftfarkoster som kränker luftrummet eller genomför luftangrepp i krig. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med markstrid menas att anfalla, inta och försvara Inom Försvarsmakten finns förband specialiserade på markstrid. De är utbildade och utrustade för att strida i såväl tätbebyggda områden som i ödemark, med såväl lätta handburna vapen som En mekaniserad bataljon är en rörlig och operativ militär enhet som är tränad och att genomföra strid mot alla typer av motståndare i alla typer av Bataljonen kan hållas samman av en brigad men kan även ha självständiga uppgifter. Från finns fyra militärregioner med uppgift att tillgodose militära ledningsbehov och vara en samverkanspartner till civila myndigheter, organisationer och företag. De fyra regionerna är: Norra militärregionen - MR N med stabsort Militärregion mitt - MR M med stabsort Västra militärregionen - MR V med stabsort Södra militärregionen - MR S med stabsort Revingehed Innebär att Försvarsmakten intar krigsorganisation efter att regeringen, vid höjd beredskap, har fattat beslut om det. Mobilisering genomförs genom att sammanföra personal, förnödenheter, anläggningar och planer till ett krigsförband, inklusive externa krigsplacerade resurser (personal och materiel). Allmän mobilisering beslutas normalt inom ramen för av regeringen beslutad höjd beredskap och innebär att hela Försvarsmakten mobiliseras och krigsorganiseras. Partiell mobilisering innebär mobilisering av delar av Detta görs antingen selektivt, det vill säga genom att i aktuell situation välja ut de krigsförband som ska mobiliseras, eller genom att mobilisera ett förplanerat antal förband. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A En enhet är en grupp, förband, centrum, skola eller motsvarande med ansvar för en definierad uppgift eller angivna i "förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten" och utgörs av Högkvarteret samt förband (regementen och flottiljer), skolor och centrum med egen heraldisk sköld. En fredstida utbildningsenhet samt den högsta organisationsnivån inom ett truppslag. Ett reglemente är en bindande och beskrivande bestämmelse för hur en verksamhet ska genomföras Reglementet kan även ange ett förhållningssätt för genomförandet av verksamheten. Beskriver dimensionerande verksamhet för beräkning av förbandets uthållighet. Med ÖB aktivering avses alla de åtgärder som krävs för att sammanföra personal, förnödenheter och anläggningar och planer till ett krigsförband för att höja krigsförandets förmåga genom forcerad förmågehöjning eller genomföra operationer inom ramen för Försvarsmaktens befintliga resurser och 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Försvarsmakten, AC synpunkter på Läsunderlag till inriktningspropositionen . Försvarsmakten, Anvisning materielbehovsplanering . Försvarsmakten, Arméchefens läsunderlag 17. Försvarsmakten, Arméreglemente Taktik, Försvarsmakten, 2013. Försvarsmakten, Arméns krigsförbandsorganisation – ANALYS. Försvarsmakten, Direktiv för krigsplacerad materiel, 2017. Försvarsmakten, Doktrin för Gemensamma Operationer - DGO 20, FM201818369:30, Försvarsmakten, 2020. Försvarsmakten, FM 2016-10870:28. Försvarsmakten, FM2015-4007:1. Försvarsmakten, FM2017-4508:3. Försvarsmakten, 2016. Försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin - MSD 16, FM2016-7616:1, 2016. Försvarsmakten, Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar, Försvarsmakten, FM2014-5882:46, 2015. Försvarsmakten, Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig balans, 23 381:53871, Försvarsmakten, 2013. Försvarsmakten, Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , FM2013276:1, Försvarsmakten, 2013. Försvarsmakten, Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI), FM 2015-1597:7, Försvarsmakten, 2015. Försvarsmakten, Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändringsutgåva 1 (FMSI 15 Ä1), FM2015-1597:8, Försvarsmakten, 2016. Försvarsmakten, Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändringsutgåva 2 (FMSI 15 Ä2), FM2015-1597:13, Försvarsmakten, 2019. Försvarsmakten, Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, FM2014-5882:32, Försvarsmakten, 2014. Försvarsmakten, H KROV 2018, Försvarsmakten, 2018. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Försvarsmakten, H KROV 2020, Försvarsmakten, 2020. Försvarsmakten, Inriktningsbeslut för brigad 2020, FM2018-13184:1, Försvarsmakten, 2018. Försvarsmakten, Materielfördelningsorder (MFO) avseende Försvarsmaktens förbandsproduktion 2014, FM2013-2019:2, Försvarsmakten, 2013. Försvarsmakten, PM med svar på frågor från Ledningsstaben, 202104-07. Försvarsmakten, Rapport från perspektivstudien - Ett hållbart försvar för framtida säkerhet, PERP rapport , 23 382:63862, Försvarsmakten, 2007. Försvarsmakten, Rapport från perspektivstudien - Det militärstrategiska utfallsrummet, 23 382:51673, Försvarsmakten, 2010. Försvarsmakten, Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie –2018 Tillväxt för ett starkare försvar, FM2015-13192:15, 2018. Försvarsmakten, 2014. , Försvaret - en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014, RiR 2014:8, 2014. , Försvarsmaktens omställning, RiR 2014:4, 2014. Statskontoret, När planering möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, 2018:27, 2018. Riksdag, , Försvarsmaktens utbildning, förbandsutveckling, förbandsomsättning, beredskap och operativ förmåga - utvärdering av försvarsbesluten och 2001, Utredningar från 2003/04:URD1, , 2003. , FOIMemo6166, Särtryck ur strategisk utblick 7, Försvarsförmågan och försvarsanslaget En avvägning mellan behov och pengar, och . SOU 1989:46, Arméns utveckling och försvarets planeringssystem: delbetänkande. Ds 2014:20, Försvaret av . Starkare försvar för en osäker tid. SOU 2016:63, En robust personalförsörjning av det militära försvaret. SOU 2018:7, Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Ds 2019:8, Värnkraft - Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1989/90:9, Regeringens proposition om arméns utveckling och totalförsvarets planeringssystem, m.m. 2014/15:1, Budgetpropositionen . 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning - försvar 2016–2020. 2019/20:1, Budgetpropositionen . 2018/19:1, Budgetpropositionen . 2016/17:1, Budgetpropositionen . 2017/18:1, Budgetpropositionen . Regeringsbeslut Fö2010/878/MFI, om anvisningar för Försvarsmaktens operativa planering m.m. Regeringsbeslut 3 Fö2014/1179/MFI, Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag till Försvarspolitisk inriktningsproposition 2015. Regeringsbeslut 7 Fö2015/00953/MFI, Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 . Regeringsbeslut 3 Fö2016/01252/MFI (delvis), Uppdrag till Försvarsmakten och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet om mönstring och grundutbildning med värnplikt. Regeringsbeslut 7 Fö2017/01724/MFI, Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2018 . , Arméchefen erkänner: Kommer att missa brigadmålet, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Arméstridskrafterna i ett strategiskt, operativt och taktiskt sammanhang militära försvar vilar på strategiska ställningstaganden som fastslås i ett antal centrala dokument på militärstrategisk, operativ och taktisk nivå. I Militärstrategisk doktrin (MSD 16) framgår det militärstrategiska konceptet, som innebär att motståndaren vid ett angrepp ska snabbt kunna mötas med förband med hög tillgänglighet för att vinna tid och handlingsfrihet. Vidare ska tillsammans med andra parter kunna vinna över en angripare och om vistår själva ska vi uppbåda utdraget och uthålligt motstånd med syfte att undvika att förlora kriget.126 Det militärstrategiska konceptet baseras på uppdragstaktik som ledningsfilosofi, vilket innebär att Försvarsmaktens chefer med personal aktivt agerar utifrån rådande förutsättningar. Vidare ska varje individs förmåga tillvaratas genom en utvecklad ansvarskultur och god uppfattning om de mål och avsikter som ska uppnås.127 Doktrin för gemensamma operationer (DGO 20) omsätter MSD 16 i ett operativt sammanhang, alltså på nivån under den militärstrategiska nivån. Vid nationella och internationella insatser lyder försvarsgrenscheferna (arméchefen, marinchefen och flygvapenchefen) samt militärregioncheferna, chefen för P 18 och chefen för specialförbandsledningen under insatschefen, som därigenom kan leda operationer som inbegriper två eller fler stridskrafter (gemensamma operationer). I DGO 20 beskrivs hur stridskrafter sätts samman och samverkar för att förebygga ett väpnat angrepp, snabbt möta ett väpnat angrepp och därefter genomföra försvarsoperationer under en konflikt. På den operativa nivån övervägs faktorer som att: •överraska angriparen operativt och taktiskt •kraftsamla, liksom att våga försvaga andra områden, acceptera luckor och fatta beslut om en oviss händelseutveckling •ta det operativa initiativet inom ramen för den militärstrategiska defensiven genom att agera offensivt 126Försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin – MSD 16, 2016, s. 7. 127Ibid., s. 8. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •behärska rummet/ytan med underlägsna stridskrafter genom att flexibelt samla rörliga styrkor samt genom att bilda och förflytta tyngdpunkter •operera med skiftande metoder för att med varierande styrkeinsatser •inrikta sig mot angriparens flanker och rygg •sträva efter enkelhet, när det råder kaos och oförutsägbara omständigheter. Taktisk ledning utövas, direkt under insatschefen, av försvarsgrenscheferna och chefen för specialförbandsledningen i rollen som taktiska chefer, med stöd av sina respektive taktiska staber/försvarsgrensstaber samt av militärregioncheferna och chefen för regemente. Den taktiska ledningen inriktar och samordnar taktiska operationer, det vill säga markoperationer, operationer, luftoperationer och specialoperationer så att de operativa målsättningarna kan nås. Insatschefen är territoriell chef. Cheferna för militärregionerna och chefen för regemente är, direkt under insatschefen, ansvariga för territoriell ledning och för territoriella operationer inom egen region samt för regional säkerhetstjänst. De stödjs av sina respektive staber. Taktiska chefer, arméchef, marinchef, flygtaktisk chef och chefen för specialförbandsledningen samt militärregionchefer och chefen för regemente är de som normalt ger order direkt till förband.128 128Försvarsmakten, Doktrin för Gemensamma Operationer – DGO 20, 2020, s. 40. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A beslut om vilka krigsförband som skulle upprättas försvarsinriktningsbeslut framgår vilka arméförband som skulle finnas eller skapas –2020:129 •två brigadspaningskompanier (ska tillföras) •två motoriserade skyttebataljoner (varav en ska tillföras) •en lätt skyttebataljon (omorganiseras för att även vara lufttransportabel) •en mekaniserad stridsgrupp på Därutöver ingick följande försvarsmaktsgemensamma förband som också är relevanta för arméstridskrafternas förmågeutveckling: •en teknisk bataljon. För att utveckla och upprätthålla arméstridskrafternas förmåga skulle de i huvudsak bemannas med tjänstgörande personal kompletterad med pliktplacerad personal. För att säkerställa en rimlig tillgänglighet i fred skulle bland annat två mekaniserade bataljoner och en motoriserad skyttebataljon i huvudsak bestå av stående förband, det vill säga förband som bemannas med kontinuerligt och tjänstgörande personal. 2014/15:109, s. 72, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 130Kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära vapen. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som framgår av listan ovan skulle tillväxt ske i form av ett antal nya förband. Men tillväxt skulle i realiteten också ske genom att befintliga förband skulle fyllas upp med såväl personal som materiel. De nya kraven på arméstridskrafterna innebar således att de skulle växa i antal och volym samt att förbandens förmåga skulle utvecklas. fattade alltså beslut om förband i form av bataljoner och kompanier. Även om brigadstaber och andra förband som kan ingå i en brigadstruktur omfattades av beslutet, fanns inte brigader med som krigsförband i beslutet. R I K S R E V I S I O N E N ATT BYGGA NATIONELL FÖRSVARSFÖRMÅGA försvarsinriktningsbeslut innebar att Försvarsmakten återigen skulle kunna försvara mot ett väpnat angrepp. Beslutet var en helomvändning från av omfattande nedskärningar och huvudsakligt fokus på internationella insatser. hade Försvarsmakten tappat viktig kompetens kopplat till nationellt försvar, och personal och materiel hade dimensionerats för att i första hand kunna genomföra internationella insatser. Sammantaget innebar detta en svår utgångspunkt för Försvarsmakten att genomföra det stora förändringsarbete som beslut innebar. Detta gäller inte minst arméstridskrafterna, som enligt regeringens beslut skulle kunna verka som två brigader och verka i hög konfiktnivå mot en kvalifcerad motståndare. konstaterar att arméstridskrafternas operativa förmåga inte utvecklades på det sätt som har förväntat sig –2020. Detta kan härledas till såväl otillräckliga resurser som att utgångsläget visade sig vara värre än befarat. visar denna granskningsrapport att Försvarsmaktens arbete med att stärka arméförbanden har brister i efektiviteten inom såväl planering och analys som styrning och genomförande. Regeringens styrning har heller inte varit tillräckligt tydlig. Sammantaget har dessa brister lett till att arméförbanden inte har utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, och deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats. s:t eriksgatan 117, 102 33 | Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , , Karkiainen Regeringen beslutar skrivelse om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna