prop · H803187 · 2021-05-04 00:00:00 — Medlemsstaterna ska offentliggöra en heltäckande förteckning över aktörerna med uppgifter om namn och adress samt information om certifikaten (artikel 34.6). Reglerna om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya EU-förordningen om ekologisk produktion gäller utöver de regler som finns i kontrollförordningen. De behöriga myndigheterna inom ekologisk produktion får enligt den nya EU-förordningen om ekologisk produktion delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter med kopplingar till annan offentlig verksamhet till kontroll- organ. Ett kontrollorgan definieras i förordningen som ett organ som är en separat juridisk person till vilken de behöriga myndigheterna har delegerat vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller vissa uppgifter med koppling till annan offentlig verksamhet eller ett organ som godkänts av kommissionen, eller av ett tredje land som erkänts av kommissionen, för att genomföra kontroller i tredjeländer avseende import av ekologiska produkter och produkter under omställning till unionen (artikel 3.56). Delegation får inte ske till en fysisk person (artikel 40.5). Vissa uppgifter får inte delegeras, så som t.ex. att motta anmälningar om verksamhet från aktörer och aktörsgrupper (artikel 40.4). De behöriga myndigheterna ska införa rutiner och förfaranden för övervakning av kontrollorganen (artikel Delegeringen kan tillfälligt eller permanent återkallas om kontrollorganet inte följer de krav som ställs upp (artikel 40.7 och 40.8). Kontroll-myndigheter och kontrollorgan ska utbyta information i syfte att för olika ändamål möjliggöra kontroll och tillsyn (artikel 43). Förordningen innehåller även bestämmelser om handel med tredjeländer (artiklarna 44–49). Ändringar i lagen om kontroll av 6.1Hänvisningar till de nya EU-förordningarna Regeringens förslag: Hänvisningen i lagen om kontroll av ekologisk produktion till den nuvarande EU-förordningen om ekologisk produktion och tillhörande tillämpningsförordningar ska ersättas med en hänvisning till den nya EU-förordningen om ekologisk produktion och de genomförandeakter och delegerade akter som kompletterar förordningen. Hänvisningen i lagen om kontroll av ekologisk produktion till artikel 28.1i den nuvarande förordningen ska ändras så att en hänvisning i stället görs till artikel 34.1 och 34.3 i den nya förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Av 1 § lagen om kontroll av ekologisk produktion följer att lagen kompletterar den nuvarande EU-förordningen om ekologisk produktion och tillämpningsförordningarna till denna. Förordningarna kommer att upphöra att gälla när den nya förordningen börjar tillämpas. Hänvis- ningarna bör därför ändras så att hänvisningarna i stället gäller den nya EU-förordningen om ekologisk produktion och de genomförandeakter och delegerade akter som kompletterar den. Ekologiska aktörer ska enligt artikel 28.1 i den nuvarande EU- förordningen om ekologisk produktion anmäla sin verksamhet för kontroll. Om en ekologisk aktör inte gör en sådan anmälan ska en sanktionsavgift tas ut enligt 19 § lagen om kontroll av ekologisk produk- tion. Även den nya EU-förordningen om ekologisk produktion ställer krav på att ekologiska aktörer ska anmäla sin verksamhet för kontroll. Regler om detta finns i artikel 34.1 och 34.3. Den som underlåtit att göra en anmälan bör även fortsättningsvis få betala en sanktionsavgift. Hänvis- ningen i 19 § till gällande artikel i den nuvarande EU-förordningen om ekologisk produktion ska därför ändras så att en hänvisning i stället görs till tillämplig artikel i den nya EU-förordningen om ekologisk produktion. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rätts- akten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Eftersom bestämmelserna i lagen om kontroll av ekologisk produktion avser att komplettera de EU-rättsakter som framgår av 1 § ligger det i sakens natur att de ska följa unionsrätten. Såväl hänvisningen i 1 § till de EU-rättsakter som lagen kompletterar och hänvisningen i 19 § till bestämmelsen om anmälningsskyldighet i den nya EU-förordningen om ekologisk produktion ska därför vara dynamiska. Kontrollorganen ska få besluta om Regeringens förslag: Det ska inte finnas någon begränsning i lagen om kontroll av ekologisk produktion när det gäller och rätt att lämna över till ett kontrollorgan att besluta om åtgärder när en aktör inte följer regelverket. Bestämmelsen som ger myndigheterna rätt att lämna över uppgifter till ett kontrollorgan ersätts med en upplysning om att bestämmelser om delegation finns i kontrollförordningen och den nya EU-förordningen om ekologisk produktion. Promemorians förslag om att det inte ska finnas någon begränsning i lagen om kontroll av ekologisk produktion när det gäller myndigheternas delegationsmöjlighet överensstämmer med regeringens. föreslås däremot inte att bestämmelsen om myndigheternas rätt att delegera uppgifter ska ersättas med en bestämmelse som upplyser om Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. offentlighetsprincipen är en grundlagsbestämmelse och att möjligheten till insyn i ett ärende inte ska vara beroende av om kontrollen utförs av ett kontrollorgan eller en myndighet. Kontrollorganens skyldighet att infor- mera den behöriga myndigheten om resultatet av kontrollerna kan vara långt ifrån att myndigheten får del av ett helt ärende. framför att det är viktigt att de olika kontrollorganen klarar av att göra en enhetlig och rättssäker tolkning av reglerna och att de arbetar enhetligt. Den utvidgade befogenheten behöver kopplas till ett krav på Livsmedels- verket och att tillhandahålla tolknings- och beslutsstöd. Det bör även ställas krav på att kontrollorganen har de ekonomiska resurser som krävs för att kunna reglera ett skadestånd vid ett eventuellt Skälen för regeringens förslag Utökad delegationsmöjlighet för och I kontrollförordningen finns bestämmelser som ger de behöriga myndig- heterna rätt att delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska personer i enlighet med vissa angivna villkor (artiklarna 28 och 31). den nya EU-förordningen om ekologisk produktion får de behöriga myndigheterna, utöver vad som framgår av kontrollförordningen, även delegera vissa andra uppgifter som ingår i den offentlig kontrollen och vissa uppgifter med koppling till annan offentlig verksamhet till kontroll- organen, förutsatt att vissa ytterligare förutsättningar är uppfyllda (artikel Motsvarande bestämmelser finns i den nuvarande EU-förordningen om ekologisk produktion. Uppgifter som kan delegeras enligt den nya EU-förordningen om ekologisk produktion innefattar åtgärder mot aktörer som inte följer eller som misstänks inte följa regelverket om ekologisk produktion. som kan aktualiseras är att vid en misstänkt överträdelse tillfälligt förbjuda aktören att släppa ut produkter från det parti eller den produktionsomgång som berörs på marknaden som ekologiska eller produkter under omställ- ning eller att använda dem i ekologisk produktion, avlägsna märkning eller förbjuda marknadsföring av dem samt att vid allvarlig eller upprepad eller fortsatt bristande efterlevnad av regelverket förbjuda aktören att saluföra produkter som ekologiska och få sitt certifikat indraget eller återkallat (artiklarna 41 och 42). När det gäller befogenheten att vid konstaterad överträdelse besluta om ett tidsbegränsat saluförings- förbud krävs enligt den nuvarande förordningen om ekologisk produktion att kontrollorganen ska komma överens med de behöriga myndigheterna om för vilken tid saluföringsförbudet ska gälla. I den nya EU-förord- ningen finns dock inte något sådant krav. Möjligheten för och att inom sina respektive ansvarsområden överlämna till kontrollorganen att vidta åtgärder mot aktörer som inte följer regelverket om ekologisk produktion är mer begränsad än vad tillåter. Myndigheterna får inte delegera till kontrollorganen att besluta om att förbjuda en aktör att saluföra produkter som ekologiska. I propositionen Ny lag för kontroll av ekologisk produktion (prop. 2012/13:55) ansåg regeringen att flera skäl, bl.a. att säkerställa en effektivare process och skapa en tydligare rollfördelning, talade för att tillåta en mer omfattande delegering av beslutsbefogenheterna än vad som varit möjligt. Till följd av kravet på att kontrollorganet och myndigheten måste komma överens om förbudsperioden ansåg regeringen dock inte att sådana förenklingsskäl fanns när det gällde generella saluföringsförbud. s. 34 och 35). Regeringen anser att det finns starka skäl för att tillåta delegation till kontrollorganen i den utsträckning som är möjlig enligt kontrollförord- ningen och den nya EU-förordningen om ekologisk produktion. Kontroll- processen blir sannolikt mer effektiv om begränsningen av vilka åtgärder som myndigheterna får överlämna till kontrollorganen tas bort. Kontroll- organen utreder avvikelser hos aktörerna och beslutar om övriga möjliga åtgärder mot de aktörer som inte följer regelverket. Det krävs därför mindre arbetsinsats från kontrollorganens sida att också handlägga frågan om saluföringsförbud än om denna ska överlämnas till Livsmedels- verket eller för beslut. Kontrollorganen är även de som har bäst kännedom om företagen och som utför den officiella undersök- ning som enligt artikel 41.1 i den nya EU-förordningen om ekologisk produktion ska utföras vid misstanke om bristande efterlevnad. Dessutom innebär det slopade kravet på att kontrollorganet och kontrollmyndigheten ska komma överens om vilken tid ett saluföringsförbud ska gälla, att den omständighet som motiverar den nuvarande begränsningen av delega- tionsmöjligheten inte längre finns. Det resonemang som har utgjort skäl mot att denna åtgärd ska kunna delegeras har alltså inte längre någon bäring. Det som skulle kunna tala emot en utökad delegeringsmöjlighet är att ett beslut om saluföringsförbud har långtgående konsekvenser för den aktör det riktas till. Mot detta kan anföras att kontrollorganen beslutar om åtgärder, t.ex. återkallelse av certifikat, som kan få lika ingripande effekter för den aktör som berörs. Som Livsmedelsföretagen påpekar är det viktigt att kontrollorganen klarar att göra en enhetlig och rättssäker tolkning av 2020/21:187 reglerna. Regeringen anser att kontrollorganen har tillräcklig kompetens för att kunna fatta beslut om en sådan åtgärd. Möjligheten att överklaga kontrollorganens beslut säkerställer dessutom att det görs en enhetlig bedömning i dessa ärenden. Sammantaget anser regeringen alltså att det i lagen inte bör finnas någon begränsning när det gäller och rätt att inom sina respektive ansvarsområden lämna över till ett kontrollorgan att besluta om åtgärder när en aktör inte följer regelverket. kommun anser att det är problematiskt att allmänheten inte har någon insyn i ärenden som handläggs av kontrollorganen eftersom kontrollorganen inte omfattas av offentlighetsprincipen. I syfte att till- godose allmänhetens behov av insyn i kontrollorganens verksamhet har införts ett nytt bemyndigande i 26 § lagen om kontroll av ekologisk produktion som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för ett kontrollorgan att ge in handlingar till den delegerande myndigheten (se prop. 2020/21:43). När handlingarna finns hos myndigheten blir de allmänna och kan begäras ut. Det som kommun anför om brist på insyn för allmänheten när det gäller kontrollorganens ärendehantering utgör enligt regeringens mening därför inte skäl mot att utöka möjligheten att delegera åtgärder till kontrollorganen. Livsmedelsföretagen menar att den utvidgade delegationsmöjligheten behöver kopplas till en skyldighet för och Jordbruks- verket att tillhandahålla tolknings- och beslutsstöd för kontrollorganen. Myndigheterna förser kontrollorganen med sådant stöd genom kontakt och vägledning i andra frågor som de hanterar. Bedömningen görs därför att kontrollorganen framöver kan antas få det stöd från myndig- heterna som de behöver även när det gäller frågor om saluföringsförbud. Livsmedelsföretagen anser även att det ska ställas krav på att kontroll- organen har vissa ekonomiska resurser för att de ska få fatta beslut om saluföringsförbud. Regeringen delar inte denna bedömning. Möjligheten att överklaga kontrollorganens beslut och begära att dessa i avvaktan på överprövning tills vidare inte ska gälla säkerställer att eventuella förluster för aktörerna till följd av felaktiga beslut minimeras. Delegationsbestämmelsen ska ersättas med en upplysningsbestämmelse Att de behöriga myndigheterna inom ekologisk produktion har rätt att delegera uppgifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till ett kontrollorgan följer direkt av kontrollförordningen och den nya EU- förordningen om ekologisk produktion. Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltnings- uppgifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. De uppgifter som de behör- iga myndigheterna får överlämna till kontrollorganen med stöd av förord- ningen kan innefatta moment av myndighetsutövning och kräver därför stöd i lag. Eftersom bestämmelserna om delegering i de aktuella EU- förordningarna är direkt tillämpliga krävs dock inte någon kompletterande bestämmelse i svensk rätt för att regeringsformens krav på lagstöd ska vara uppfyllt. Bestämmelserna är även utformade på ett sätt som gör att de berörda myndigheterna kan tillämpa dem utan kompletterande regler i lag. Vilka som är de behöriga myndigheterna pekas ut i förordningen om Prop. 2020/21:187 kontroll av ekologisk produktion. Av tydlighetsskäl bör dock myndigheternas möjlighet att delegera uppgifter till kontrollorgan med stöd av EU-förordningarna framgå av lagen om kontroll av ekologisk produktion. Regeringen föreslår därför att den nuvarande bestämmelsen i lagen ersätts med en upplysning om att det ikontrollförordningen och den nya EU-förordningen om ekologisk produktion finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett kontrollorgan. I enlighet med vad Lagrådet har föreslagit bör det av bestämmelsen framgå att det är till ett sådant kontrollorgan som avses i förordningarna som delegation får ske. Förvaltningslagens bestämmelse om när ett beslut får verkställas ska gälla Regeringens förslag: Den allmänna bestämmelsen om när ett beslut får verkställas i förvaltningslagen ska tillämpas i fråga om beslut som fattas av kontrollmyndigheter och kontrollorgan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun menar att förslaget att upphäva bestämmelsen i lagen om kontroll av ekologisk produktion om att ett beslut ska gälla kan innebära tillämpningsproblem. Bestämmelsen i förvaltningslagen är svårbedömd i det enskilda fallet, vilket möjliggör olika tolkningar och därmed risk för varierande bedöm- ningar vid beslut i olika ärenden. anser att det fortfarande finns vissa oklarheter som behöver utredas vidare när det gäller bestäm- melsen i förvaltningslagen. Det kommer fortsatt finnas specialreglering avseende myndigheters beslut i exempelvis livsmedelslagen med viss annan utsträckning och det kan därför framstå som för tidigt att redan nu ta bort bestämmelsen om verkställbarheten av myndigheters beslut i lagen om kontroll av ekologisk produktion. Skälen för regeringens förslag Omedelbar verkställighet av beslut I förvaltningslagen (2017:900) finns allmänna bestämmelser som gäller bl.a. vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. melserna i lagen gäller förutsatt att det inte finns någon avvikande bestämmelse i en annan lag eller en förordning (4 §). I 35 § förvaltningslagen finns en allmän bestämmelse om verkställig- heten av beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet eller en domstol. Av första stycket i bestämmelsen framgår att ett beslut som får överklagas inom som huvudregel får verkställas först när överklagande- tiden har gått ut. Av andra stycket följer att beslut under vissa förut- sättningar dock alltid får verkställas . Vidare framgår av tredje stycket att en myndighet även får verkställa ett beslut om ett 2020/21:187 väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Vid denna bedömning ska myndigheten först noga överväga om det finns skäl att avvakta att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verk- ningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet. Av propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt- ningslag (prop. 2016/17:180) framgår att undantagsregeln är generell och knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Med uttrycket väsentligt allmänt intresse avses sådana angelägna samhällsintressen som t.ex. upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av fara för någons liv eller hälsa. Med uttrycket väsentligt enskilt intresse avses exempelvis enskildas intresse av skydd för betydande egendomsvärden. Det är bara när dessa intressen, enligt myndighetens bedömning, verkligen kräver att verkställighet sker som detta får ske trots att beslutet inte har fått laga kraft (prop. 2016/17:180 s. 326). Bestämmelsen i förvaltningslagen om när ett beslut får verkställas har inte någon motsvarighet i den tidigare förvaltningslagen (1986:223). Frågan om ett besluts verkställbarhet reglerades då i stället ofta i olika specialförfattningar. I förarbetena till 35 § förvaltningslagen anförs att det trots införandet av allmänna regler om besluts verkställbarhet i förvalt- ningslagen även i fortsättningen kan finnas behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvaltningsområden (prop. Av 27 § lagen om kontroll av ekologisk produktion följer att en myndig- het som fattar beslut enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion och de EU-förordningar som lagen kompletterar, kan bestämma att myndig- hetens beslut, om det gäller något annat än sanktionsavgift, ska gälla direkt för den ekologiska aktören. Att myndighetens beslut får gälla direkt motiveras i förarbetena till lagen med att det annars finns en risk att de produkter som omfattas av ett överklagat beslut kan säljas till konsumenter innan det överklagade beslutet har överprövats (prop. 2012/13:55 s. 96). Samma regler ska gälla för verkställigheten av beslut oavsett vem som fattat beslutet Som framgår ovan kan en kontrollmyndighet med stöd av 27 § lagen om kontroll av ekologisk produktion besluta att myndighetens beslut ska gälla direkt. Kontrollorganen har dock inte någon sådan motsvarande möjlighet. Kontrollorganen omfattas nämligen inte av förvaltningslagens tillämp- ningsområde och har heller inte med stöd av lagen om kontroll av ekologisk produktion någon möjlighet att bestämma att beslut som de fattar ska gälla . Detta innebär att samma typ av beslut kan komma att börja gälla beroende på om det har fattats av en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan. Ett beslut om t.ex. saluföringsförbud kan alltså gälla direkt för en ekologisk aktör som står under en kommuns kontroll medan samma beslut inte gäller förrän det fått laga kraft om den ekologiska aktören står under kontroll av ett kontroll- organ. Regeringen anser att denna ordning är otillfredsställande. rimliga är istället att samma regler gäller för verkställigheten av ett beslut Prop. 2020/21:187 oavsett om det fattats av en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan. För att väga upp intresset av omedelbar verkställighet när ett beslut fattas med stöd av 35 § förvaltningslagen krävs att omständigheterna är av kvalificerad art. Regeringen anser att samma avvägning av intressen bör gälla för beslut som fattas enligt lagen om kontroll av ekologisk produk- tion och de EU-förordningar som lagen kompletterar. För att uppnå enhetlighet i tillämpningen bör bestämmelsen i förvaltningslagen gälla för såväl beslut som fattas av kontrollmyndigheter som kontrollorgan. Detta innebär att den särskilda regleringen i 27 § lagen om kontroll av ekologisk produktion ska upphävas och att det av lagen ska framgå att bestämmelsen i 35 § förvaltningslagen är tillämplig för kontrollorganens verksamhet. kommun påpekar att 35 § förvaltningslagen är svårbedömd i det enskilda fallet och kan innebära tillämpningsproblem. Regeringen anser dock att bestämmelsen är tillräckligt tydlig för att myndigheter och kontrollorgan ska kunna avgöra om förutsättningar för att bestämma att ett beslut ska gälla direkt är uppfyllda. Dessutom kommer det att utvecklas en praxis för i vilka situationer det är berättigat att beslut gäller . anser att det kan framstå som för tidigt att redan nu ta bort bestämmelsen om verkställbarheten av myndigheters beslut i lagen om kontroll av ekologisk produktion eftersom det fortsatt finns special- lagstiftning som gäller myndigheters beslut i annan lagstiftning. Regeringen instämmer i att det kan finnas ett värde i att ha en enhetlig lagstiftning gällande vissa frågor på närliggande områden. Regeringen anser dock att bedömningen av vilka förutsättningarna som ska krävas för att ett beslut ska kunna gälla direkt ska utgå ifrån vilken verksamhet som regleringen ska tillämpas på och typen av beslut som fattas på området. När det gäller beslut enligt lagen om ekologisk produktion och de förord- ningar som lagen kompletterar anser regeringen att den intresseavvägning som ska göras enligt förvaltningslagen är lämplig att tillämpa. 6.4Partsställning i domstol och klagorätt över beslut Regeringens förslag: Om ett kontrollorgans beslut har överklagats till en länsstyrelse och den enskilde därefter överklagar beslut, ska den myndighet som har delegerat uppgiften att utöva offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till kontrollorganet vara den enskildes motpart i allmän förvaltningsdomstol. Den delegerande myndigheten ska ha rätt att överklaga en länssty- relses beslut om genom beslutet har ändrat ett beslut som har fattats av ett kontrollorgan. Regeringens bedömning: Det behövs inte något nytt bemyndigande för att tillgodose myndigheternas behov av att få underlag från kontroll- organen för att kunna föra det allmännas talan i domstol. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslås en annan lydelse av tredje stycket. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser dock att det kontrollorgan som har fattat det första beslutet i ärendet ska föra det allmännas talan i domstolen och ha klagorätt över beslut. Kontrollorganen har störst kännedom om de omständigheter som har legat till grund för deras beslut och kan utifrån detta på ett mer ingående och effektivt sätt motivera och utveckla de ställningstaganden som gjorts. För det fall ett kontrollorgans kompetens skulle visa sig bristfällig kan deleger- ingen komma att påverkas och vid behov återkallas. Om den delegerande myndigheten ska föra det allmännas talan kommer kontrollorganen behöva förse myndigheten med erforderligt underlag och sannolikt även behöva ha ytterligare kontakter med myndigheten. Livs- medelsverket ställer sig tveksamt till om kontrollorganens arbetsinsats att bidra till sådan utredning skulle vara mindre betungande än att själva vara part i processen.