prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — I avsnitt 5.5 föreslås att utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri ska vara straffbelagt på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Även försök och förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift av normalgraden föreslås vara straffbart. Det finns inte någon anledning att göra förstadier till nu aktuella brott straffbara enligt tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen i mindre utsträckning än vad som föreslås gälla enligt . Även försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri bör således upptas i brotts- 2021/22:55 katalogen i tryckfrihetsförordningen. Av den omfattas redan försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift och när det gäller det grova brottet även stämpling. Det bör betonas att det endast är när ett utgivet yttrande innefattar försök, förberedelse eller stämpling som ansvar för dessa stadier av ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott kan komma i fråga. Vad som ska bedömas är alltså om själva yttrandet är straffbart som något av dessa förstadier till brott. Meddelar- och anskaffarfriheten bör begränsas för de grövsta brotten En del av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för meddelare består av meddelarfriheten och anskaffarfriheten (1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Med- delarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet enligt vanlig lag (7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen). Det gäller bl.a. om lämnandet av uppgifter innefattar något av vissa särskilt uppräknade grövre brott mot säkerhet, t.ex. spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa upp- gifter i syfte att publicera dem i ett medium som omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet innefattar något av de grova brott mot säkerhet som är undantagna från meddelarfriheten. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i (7 kap. 23 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen). De ovan redovisade starka skäl som talar för en kriminalisering på tryck- och yttrandefrihetsområdet innebär att det bör övervägas att undanta brotten från meddelar- och anskaffarfriheten i samma utsträckning som spionerigärningar. Det handlar således endast om de mest kvalificerade fallen, dvs. utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. I fråga om det praktiska behovet är det, som vissa remissinstanser också uttrycker, inte osannolikt att en främmande makt eller motsvarande skulle kunna utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminaliseringen. Som utredningen redovisar röner mediesektorn stort intresse hos främ- mande makt. Enligt utredningen är användningen av s.k. journalistisk täckmantel för underrättelseofficerare väl belagd. Det är också vanligt förekommande att främmande underrättelsetjänster verkar i mediesektorn i miljöer där känslig information avseende internationella samarbeten förekommer. Medier utnyttjas för underrättelseinhämtning, des- information och psykologisk krigföring. Genom att undanta bl.a. utlands- spioneri från meddelar- och anskaffarfriheten omöjliggörs bl.a. att den som genom en spioneriliknande gärning kommer över känsliga uppgifter om ett samarbete fredar sig från ansvar genom att hävda att uppgifterna varit avsedda för publicering i ett medium som skyddas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Som flera remissinstanser framhåller innebär ett undantag från med- delar- och anskaffarfriheten en långtgående begränsning av tryck- och Ett sådant undantag för utlandsspioneri med anknytande Prop. 2021/22:55 kriminalisering skulle dock inte på något principiellt plan skilja sig från vad som redan gäller i fråga om annan spioneribrottslighet. Kriminali- seringen har också, som diskuteras ovan, utformats så att den inte omfattar uppgifter som det med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är för- svarligt att publicera. Det rör sig i fråga om utlandsspioneri om gärningar med avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller motsvarande tillhanda. Även när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är det fråga om ett så flagrant handlande att brottet rimligen hör hemma i en brottmålsprocess. Regeringen vill här särskilt framhålla att även om ut- landsspioneri och anknytande kriminalisering inte direkt tar sikte på för- hållanden som rör säkerhet så syftar kriminaliseringen i förläng- ningen till att skydda känsliga uppgifter i det internationella samarbete som deltar i och som bidrar till att bevara och stärka säkerhet. Utvidgningen av katalogen av meddelarbrott tillgodoser därmed i sak likartade intressen som de nuvarande meddelarbrotten. Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrottslighet får det därför anses proportionerligt att undanta de grövsta av de brott som omfattas av kriminaliseringsförslaget från med- delar- och anskaffarfriheten. Utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri bör således läggas till i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens bestämmelser om undantag från dessa friheter. Bestämmel- serna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen om brott av meddelare, till vilka bestämmelserna om brott av anskaffare hänvisar, omfattar redan grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Den nya formen av brottet kommer därmed att omfattas utan att det görs något tillägg. 5.8Möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid utlandsspioneri Regeringens förslag: Det ska finnas samma möjligheter som vid jäm- förbara brott i 19 kap. att ta skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående i beslag och att använda hemliga tvångsmedel vid misstanke om utlandsspioneri och anknytande brotts- lighet. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning ska därmed få användas vid förundersökningar om brott enligt förslaget till nya straffbestämmelser om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlands- spioneri. Hemlig rumsavlyssning ska få användas vid förundersökning- ar om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Försök, förberedelse och stämpling till nu aktuella brott ska också omfattas. Undantaget från skyldigheten att underrätta den som är eller har varit misstänkt om att ett hemligt tvångsmedel har använts ska också gälla vid förundersökningar om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt 2021/22:55 obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet görs tillämpliga på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar dock inte något förslag om hemlig dataavläsning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Integritets- skyddsmyndigheten, , och avstyrker förslagen. anser att utredningen inte i tillräcklig utsträckning har analyserat förhållandet mellan möjlig- heten att tillgripa hemliga tvångsmedel vid misstanke om de aktuella brotten och grundlagsregleringen till skydd för meddelare. Enligt är risken för att känslig överskottsinformation som omfattas av grundlagarnas anonymitetsskydd överförs uppenbar och användningen av sådana tvångsmedel mot en redaktion eller en enskild journalist kan leda till irreparabel skada. Liknande synpunkter framförs av Tele- vision AB. Enligt bör hemliga tvångsmedel inte få an- vändas så att källskyddet bryts och det bör uttryckligen anges att sådana tvångsmedel inte ska få användas mot publicister. ser risk för problematiska situationer i förhållande till regelverket om inter- nationellt rättsligt bistånd. anser att utredningens proportionalitets- analys när det gäller användning av hemliga tvångsmedel inte uppfyller de krav på en sådan analys som regeringsformen förutsätter. Utredningen har enligt inte redovisat vilket intrång i den personliga integriteten som förslagen riskerar att innebära och har således inte heller kunnat väga detta intrång mot behovet. Utan en kompletterande analys säger sig inte kunna tillstyrka förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslaget. avstyrker att hem- liga tvångsmedel ska kunna användas mot publicister. ser positivt på att det i utkastet på ett tydligare sätt redogörs för hur framför allt användandet av hemliga tvångs- medel kan komma att påverka den personliga integriteten. Enligt myndig- heten består analysen dock till stora delar av hänvisningar till att lag- stiftaren tidigare bedömt att hemliga tvångsmedel är proportionerligt avse- ende jämförliga brott i 19 kap. . Myndigheten vill framhålla vikten av att göra en självständig proportionalitetsbedömning avseende den föreslagna lagstiftningen. anser även att det saknas närmare resonemang eller uppskattningar kring hur om- fattande användningen av hemliga tvångsmedel kan komma att bli i och med den föreslagna lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag Hemliga tvångsmedel och vissa beslag under förundersökning Under en förundersökning får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24– 28 kap. användas. Vilka tvångsmedel som är tillgängliga styrs bl.a. av brottens straffskala. För vissa brott anges särskilt att tvångs- medlet i fråga ska vara tillämpligt. En sådan särreglering finns bl.a. för spioneri och viss anknytande brottslighet. Enligt 27 kap. 2 § andra stycket finns en möjlighet att ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en när- Bestämmelsen är tillämplig i förundersökningar om vissa brott. punkt 5 nämns vissa brott i 19 kap. , bl.a. spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift samt hemlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt och mot person. Vid nu aktuell typ av brottslighet är de s.k. hemliga tvångsmedlen av stor betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas arbete. finns bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion (19 §), hemlig kameraövervakning (20 a §) och hemlig rumsavlyss- ning (20 d §). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kamera- övervakning kan användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger För möjligheterna att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller ett straffminimum om fängelse i sex Därutöver kan dessa tvångsmedel användas vid förundersökning om de brott som räknas upp i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 rättegångs- balken samt försök, förberedelse och stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. användas vid misstanke om brott som har ett minimistraff om fängelse i , vilket bl.a. är fallet med grovt spioneri. Det får också använ- das vid förundersökning angående spioneri. Tvångsmedlet får vidare an- vändas bl.a. vid vissa andra särskilt angivna brott, såsom grovt narkotika- brott och grov narkotikasmuggling, om det kan antas att brottets straff- värde överstiger fängelse. Ett nytt hemligt tvångsmedel infördes genom lagen (2020:62) om Det får under en förundersökning användas i samma fall som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, dvs. förundersökningen gäller något av de brott som anges i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 . Skyddsregler för enskildas integritet Som nämnts i avsnitt 5.1 kan användande av hemliga tvångsmedel inne- bära ett intrång i skyddet enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse, mot hem- lig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt med- Vidare aktualiseras skyddet enligt andra stycket samma paragraf mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan sam- 2021/22:55 tycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes person- liga förhållanden. När lagstiftning som innebär ökade möjligheter att till- gripa hemliga tvångsmedel övervägs måste därför bl.a. bestämmelserna i 20 och 21 §§ regeringsformen beaktas. Där anges att en begränsning av bl.a. skyddet enligt 2 kap. 6 § endast får göras genom lag och för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle samt att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Den får heller aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Även i finns bestämmelser som måste beaktas när en ut- ökad användning av tvångsmedel övervägs. Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon- dens. Den kan begränsas med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till exempelvis statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. En av- vägning måste alltså ske mellan det intresse som motiverar användandet av hemliga tvångsmedel, dvs. behovet och nyttan av åtgärden, och det integritetsintrång som åtgärden innebär. Det bör finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel och beslag som vid andra jämförliga brott i 19 kap. Förslagen om en ny straffbestämmelse avseende utlandsspioneri och anknytande brott syftar till ett förstärkt skydd mot bl.a. röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom internationella samarbeten och organisa- tioner som deltar i respektive är medlem i, och den grundar sig ytterst på ett intresse av att värna säkerhet. Det är alltså fråga om brott av allvarligt slag som kan hota stora samhällsvärden, och som kon- staterats i samband med övervägandena kring begränsningar i grund- läggande fri- och rättigheter i tidigare avsnitt väger skyddsintresset mycket tungt. Det är viktigt att den straffrättsliga regleringen uppfyller sitt syfte och fungerar effektivt. För detta krävs att den också får ett praktiskt genomslag genom att brott kan upptäckas och utredas samt, i bästa fall, förebyggas och förhindras. Det förutsätter i sin tur att de brotts- bekämpande myndigheterna har ändamålsenliga och effektiva hjälpmedel. Vid brottslighet av nu aktuellt slag är möjligheten att använda hemliga tvångsmedel regelmässigt av mycket stor betydelse för de brotts- bekämpande myndigheternas arbete. Brottsligheten är till sin natur svår att upptäcka och utreda, både med hänsyn till dess former och till att aktörerna i regel är säkerhetsmedvetna, professionella och resursstarka. Det har ock- så bedömts som rimligt och lämpligt att bl.a. spioneri och obehörig befatt- ning med hemlig uppgift omfattas av den särreglering som medger ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i förhållande till vad som annars följer av bestämmelser. Som framhåller är det angeläget att det tydligt redovisas vilka avvägningar som gjorts vid den proportionalitets- bedömning regeringsformen kräver. I det sammanhanget efterfrågar en redovisning av vilka intrång i den per- sonliga integriteten den föreslagna regleringen riskerar att innebära, så att intrånget kan vägas mot behovet. En reglering som ger utökade möjlig- heter att använda bl.a. hemliga tvångsmedel medför inte obetydliga De tvångsmedel som är föremål för överväganden innebär att myndigheter inom ramen för en förundersökning kan inhämta känslig information om personers privatliv, bl.a. genom att avlyssna tele- fonsamtal eller tal i enrum eller genom att i realtid ta del av del av vad som sker på någons dator. Användningen av hemliga tvångsmedel innebär att information även om personer som inte är misstänkta men som står i kon- takt med någon misstänkt kan komma att samlas in. De intrång som kan följa av att tvångsmedlen tillämpas vid den föreslagna nykriminaliseringen är inte av annat slag än de intrång en tillämpning av tvångsmedlen i fråga generellt sett innebär. Det gäller även den omständigheten att andra stater, som framhåller, kan ansöka om internationell rättslig hjälp i som omfattar användning av de nu aktuella tvångsmedlen och att kan ansöka om motsvarande hjälp utomlands. När det gäller möjligheten att lämna rättslig hjälp åt ett annat land bör det noteras att det enligt 2 kap. 2 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ställs krav på att den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk rätt (dubbel straffbarhet), när ansökan gäller ett hemligt tvångsmedel. Eftersom de föreslagna brotten är uttryckligen begränsade till angrepp på svenska intressen – förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation – framstår det som osannolikt att det i utlandet skulle vara aktuellt att utreda gärningar som motsvarar brotten. Utredningen anser att det är rimligt att de nya brotten förenas med möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i samma utsträckning som vid jämförliga brott i 19 kap. , t.ex. spioneri, obehörig befatt- ning med hemlig uppgift eller de olika formerna av olovlig underrättelse- verksamhet. Den bedömningen har enligt regeringens uppfattning fog för sig. Även om, som påpekar, det direkta skyddsintresset inte är detsamma som för spioneri och de brott som an- knyter till spioneri motiveras även den nu aktuella kriminaliseringen ytterst av behovet att skydda säkerhet. Den är vidare på flera sätt jämförbar med nämnda brott, beträffande vilka lagstiftaren alltså har bedömt att behovet av att använda hemliga tvångsmedel väger tyngre än integritetsintresset för dem som kan bli föremål för tvångsmedlen. Det är logiskt och konsekvent att samma ordning ska gälla för brott mot de föreslagna straffbestämmelserna. Precis som spionerigärningar är utlands- spionerigärningar och anknytande brott till sin natur svåra att upptäcka och utreda. Det är även så, som anför, att det i ett tidigt skede av en utredning kan vara svårt att med säkerhet bedöma vilket brott i 19 kap. det rör sig om, varför möjligheterna till användning av tvångsmedel i så stor utsträckning som möjligt bör vara desamma. Det kan tilläggas att regleringen även omfattar vissa andra brott i 19 kap. , bl.a. olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främ- mande makt och mot person enligt 19 kap. 10–10 b §§ . Det är inte är möjligt, som efterfrågas av , att med någon säkerhet uppskatta hur omfattande användningen av tvångsmedel kommer att bli som en följd av de nya straffbestämmelserna. Som framgår av regeringens bedömning av de ekonomiska konsekvens- erna (avsnitt 7) förväntas lagstiftningen dock inte medföra annat än ett mycket begränsat antal ärenden hos myndigheterna . Det bör i sammanhanget framhållas att den reglering som styr när och under vilka omständigheter de olika tvångsmedlen får användas innefattar 2021/22:55 rättssäkerhetsgarantier och bestämmelser som innebär att hemliga tvångs- medel ska användas restriktivt och endast efter en proportionalitetsbedöm- ning i varje enskilt fall. Proportionalitetsprincipen är, med avseende på de hemliga tvångsmedlen, kodifierad i 27 kap. 1 § tredje stycket rättegångs- balken och 3 § lagen om hemlig dataavläsning. I den proposition där det föreslogs att principen skulle kodifieras i gjordes vissa uttalanden som kan vara av vikt att lyfta fram när det gäller remissinstans- ernas farhågor om användning av tvångsmedel i mediesektorn. Där fram- går att i det som ska vägas in mot användningen av tvångsmedlet inbegrips förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvändningen. Som exempel på situationer där sådana indirekta effekter kan uppstå nämns husrannsakan på en tid- ningsredaktion eller avlyssning av telefoner på en sådan redaktion. Vidare uttalades att hemlig teleavlyssning (numera hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation) ter sig särskilt allvarlig, om tvångsmedlet an- vänds på anknytningar till tidningsföretag eller andra massmediaföretag, eftersom följderna för flödet av meddelanden till de nyhetsförmedlande organen skulle kunna bli mycket allvarliga. Därför torde enligt vad som uttalades utrymmet för t.ex. hemlig avlyssning av massmediaföretag bli mycket begränsat även om det inte kunde uteslutas att tvångsmedlet undantagsvis måste tillgripas också där (prop. 1988/89:124 s. 26 f.). Vid en avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset gör regeringen bedömningen att de brottsbekämpande myndigheternas behov i detta fall väger tyngre än det intrång i motstående intressen som en särreglering innebär. Således bör hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning få användas vid förundersökningar om brott om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. När det gäller dessa brott bör också skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående få tas i beslag. Vidare bör hemlig rumsavlyssning få användas vid utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Regeringen föreslår därför att regler ändras i enlighet med detta. Det krävs ingen ändring i lagen om hemlig dataavläsning, som hänvisar till . Förstadier till brotten omfattas också utan någon ytterligare ändring. Ett undantag från underrättelseskyldigheten bör gälla Enligt 27 kap. 31 § första stycket ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. Från denna huvudregel finns i 27 kap. 33 § ett undantag från under- rättelseskyldigheten. Undantaget gäller bl.a. om förundersökningen angår spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverk- samhet mot , mot främmande makt eller mot person. Motsvarande undantag gäller för hemlig dataavläsning genom en hänvisning i 28 § lagen om hemlig dataavläsning. I linje med det förslag som lämnas om användningen av hemliga tvångs- medel bör undantaget från underrättelseskyldigheten även gälla vid för- undersökningar om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlands- spioneri. Också i detta fall krävs det en ändring av bestämmelserna i rätte- gångsbalken men inte i lagen om hemlig dataavläsning. Preventiva tvångsmedel bör kunna användas Hemliga tvångsmedel är under vissa begränsade förutsättningar möjliga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts.