prop · H90356 · 2021-11-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:56 medfinansiering av regional kollektivtrafik – Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av av regional kollektivtrafik .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen har säkerställt att den statliga medfinansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur inom de avtal som Sverigeförhandlingen tog fram har stämt överens med transportpolitiska mål där val av åtgärder utgår från transportbehov och samhällsekonomi. Granskningen redovisas i rapporten medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15), se bilagan. överlämnade till regeringen . övergripande bedömning är att regeringen inte har säkerställt att den statliga medfinansieringen riktad till regional infrastruktur för kollektivtrafik inom storstadsavtalen har stämt överens med transportpolitiska mål. konstaterar att det finns brister i de förutsättningar regeringen skapat och de beslutsunderlag som tagits fram för storstadsavtalen samt i statens insyn och kontroll vid genomförandet av åtgärderna. Enligt bör effektiva kollektivtrafikåtgärder med givna resurser i så hög grad som möjligt uppnå de målsättningar som ställt upp på transportområdet. menar att regeringen inte skapade förutsättningar för val av sådana kollektivtrafikåtgärder inom storstadsavtalen. konstaterar dels att vikten av de transportpolitiska målen och i synnerhet hög samhällsekonomisk nytta betonades i direktivet till Sverigeförhandlingen, dels att regeringen i direktiven pekade på att olika möjliga åtgärder kunde övervägas, i linje med fyrstegsprincipen, och att en trafikslagsövergripande utgångspunkt förespråkades. bedömer dock att regeringen försvårade en prioritering av effektiva kollektivtrafikåtgärder på samhällsekonomisk grund genom den förhandlingsmetod som förordades och de begränsade resurser som ställdes till förfogande. menar att en sådan prioritering också försvårades av den utgångspunkt som Sverigeförhandlingen valde. Därmed skapades enligt bedömning inte förutsättningar för val av åtgärder i enlighet med de transportpolitiska målen. Det fanns enligt genomgripande brister i det underlag som togs fram inför förhandlingen. Staten hade enligt bedömning begränsad kännedom om vilka övergripande transportbehov som fanns i regionerna och vilka åtgärder som kunde lösa transportproblemen. Förhandlingens utgångspunkt, att främst kostsamma spårinvesteringar var aktuella, medförde som ser det att andra möjliga och sannolikt effektiva lösningar inte beaktades fullt ut. åtgärdsvalen centrala behovsanalysen anser i många fall 2021/22:56 var ofullständig, både utifrån ett nationellt perspektiv och avseende de regionala prioriteringarna. konstaterar att samhällsekonomisk effektivitet var ett av de två centrala urvalskriterierna för kollektivtrafikåtgärderna enligt Sverigeförhandlingen. bedömning är att få genomarbetade samhällsekonomiska analyser togs fram, och dessa även i övrigt hade en underordnad roll i förhandlingen. Därmed skedde enligt bedömning ingen prioritering av åtgärder på samhällsekonomisk grund, utan den slutliga prioriteringen gjordes från en mycket begränsad analys av objektens nyttor samt kostnadskalkyler med relativt stor osäkerhet. noterar att ökat bostadsbyggande med fokus på förtätning var ett viktigt mål i regeringens direktiv till Sverigeförhandlingen. Antalet bostäder som storstadskommunerna åtog sig att bygga var enligt en central variabel vid prioritering av åtgärder. är det enligt sannolikt bara ett begränsat antal ytterligare bostäder som blev ett direkt resultat av den statliga medfinansieringen, eftersom kommunerna hade omfattande planer för bostadsbyggande som endast delvis var relaterade till de medfinansierade investeringarna. konstaterar att god kvalitet på kostnadskalkylerna är centralt för bedömningen av åtgärdernas bidrag till de transportpolitiska målen, bland annat eftersom större fördyrningar kan ändra förutsättningarna för en investerings samhällsekonomiska lönsamhet. Den genomsnittliga planeringsmognaden i storstadsavtalens kostnadskalkyler var enligt låg och menar att det framstår som att framtida risker för fördyrning inte beaktats i tillräcklig utsträckning. De kollektivtrafikobjekt som är framförhandlade inom ramen för Sverigeförhandlingen följer enligt en annan process än den normala för statliga investeringar i infrastruktur vad gäller uppföljning fram till byggstart. anser att det finns skillnader i statens insyn och kvalitetssäkring av underlagen i förhållande till transportpolitisk måluppfyllelse, kostnader och samhällsekonomisk lönsamhet. bedömer att de krav som ställs på storstadsobjekten inte motsvarar de krav som gäller andra objekt och att det därmed inte säkerställs att objektens utveckling är i linje med de transportpolitiska målen. slutsats är att förhandlingen i flera väsentliga avseenden frångick de transportpolitiska målen. Kostsamma åtgärder som valts av de parter staten förhandlade med fick enligt förtur i den nationella prioriteringen. Som ser det hade förhandlingen dock ett brett perspektiv och konstaterar att avsikten var att staten skulle få bostäder i gengäld. Men då det tillkommande bostadsbyggandet enligt framstår som begränsat och svagt kopplat till kollektivtrafikinvesteringarna finns det en risk för att mervärdet av förhandlingen var lågt. bedömer att denna typ av förhandlingslösningar sammantaget ställer särskilda krav på ett beslutsunderlag av hög kvalitet samt på tydliga riktlinjer för hur olika mål bör vägas mot varandra. Med utgångspunkt i sina slutsatser ger regeringen följande rekommendationer vid förhandling om medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder: –Säkerställ att prioritering av åtgärder grundas på analyser av behov, transparenta och jämförbara samhällsekonomiska analyser samt tillförlitliga kostnadsuppskattningar. –Säkerställ att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten. Om en förhandling innebär en risk för avsteg från de transportpolitiska målen, bör detta belysas på ett tydligt sätt. –Säkerställ att staten efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. De medel som avsätts i den statliga budgeten för att utveckla transportinfrastrukturen är av betydande storlek. Regeringen konstaterar att de åtgärder som genomförs har effekter för medborgare och näringsliv i hela landet. Den planering som leder fram till att beslut om investeringar fattas har utvecklats under , med större krav på trafikslagsövergripande perspektiv, konsekvensbeskrivningar och uppföljning av gjorda investeringar. Det är angeläget att planeringssystemet kan fortsätta att utvecklas, och granskningar som den som nu har gjort fyller därmed ett viktigt syfte. Processen med Sverigeförhandlingens storstadsavtal inleddes då den dåvarande borgerliga regeringen tillsatte en särskild utredare, som skulle fungera som förhandlingsperson, med uppdrag att bland annat ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer i , samt län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Vid regeringsskiftet fick den tillträdande regeringen ta över frågan. Regeringen delar uppfattning att den förhandlingsmodell som den tidigare borgerliga regeringen valde innebär en annan process än den normala för statliga investeringar i infrastruktur. Det fanns ett starkt intresse hos regeringen att koppla samman åtgärder i kollektivtrafiken med ett ökat bostadsbyggande. Eftersom detta är frågor med regionalt respektive kommunalt huvudmannaansvar valdes förhandlingsmodellen. Den borgerliga regeringen vidtog åtgärder för att försäkra sig om att den utsedda förhandlaren hade tillräckliga resurser för sitt arbete. Detta skedde genom uppbyggnaden av ett kansli som biträdde för- handlaren, men också genom det uppdrag fick av regeringen 2021/22:56 2014 att inom ramen för sitt uppdrag bistå den särskilda utredaren med nödvändiga underlag och utredningsresurser inom ramen för utredningen om utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. Regeringen kan konstatera att Sverigeförhandlingen hade ett transparent arbetssätt, där underlag som utarbetats av kommuner, regioner och staten löpande publicerades och fanns tillgängliga på förhandlingens webbplats. Genom detta arbetssätt har kunskapen om lokala och regionala behov breddats. Förhandlingen tog fram ett antal olika delrapporter, och en slutrapport överlämnades . Regeringen har i olika propositioner gått till med förslag om förändrade bemyndiganderamar och låneramar med anledning av förhandlingsresultatet samt redogjort för hela utfallet av infrastrukturplaneringen för perioden –2029 i skrivelsen Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029 (skr. 2017/18:278). Förhandlingen har resulterat i avtal där både utbyggnaden av kollektivtrafiken och utbyggnaden av bostäder regleras. Dessa avtal har sedan godkänts av regeringen efter att regeringen inhämtat nödvändiga beslut i angående förändringar av trängselskatten i och angående bemyndiganden att ingå ekonomiska åtaganden. Det har för regeringen varit viktigt att kunna teckna avtal för att binda kommunerna vid ett visst åtagande när det gäller bostadsutbyggnad. bedömer att de överenskommelser om bostadsbyggande som de berörda storstadskommunerna har gjort i samband med avtalen troligen skulle ha blivit byggda ändå, även utan avtal, eftersom de framgår av kommunernas översiktsplaner. Regeringen menar att i alltför hög grad likställer planering med faktiskt genomförande. Regeringens bedömning är att samordningen och synergierna mellan flera olika parter förbättrats efter de avtal som ingåtts. Lokaliseringen av bostäderna har också anpassats till transportinfrastrukturobjekten i avtalen. En översiktsplan är ett vägledande dokument som inte innehåller några förpliktelser avseende just genomförande. Kommuner och regioner har , genom avtalen, ett tryck på sig att enligt en viss tidsplan åstadkomma både bostäder och infrastruktur. Även statens åtaganden är samordnade och tidsatta. Regeringen har sett det som angeläget att avtalen om kollektivtrafikutbyggnad och bostadsuppbyggnad följs upp för att säkra att avtalen följs. Regeringen har därför initierat att särskilda styrelser skapats för vart och ett av de fem avtalen. Dessa styrelser leds av en representant utsedd av regeringen och vidare ingår representanter för övriga avtalsparter, dvs. regioner och kommuner. Styrelserna träffas regelbundet och rapporterar till regeringen hur arbetet fortlöper. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen gör i vissa delar en annan bedömning än . Regeringen menar att Sverigeförhandlingen genom sitt nära samarbete med kommuner och regioner sett till att ett omfattande underlag legat till grund för förhandlingarna. Vidare har de avtal som Sverigeförhandlingen tecknade godkänts av fullmäktigeförsamlingar i berörda kommuner och landsting/regioner samt slutligen av regeringen. Vidare har beslutat om nödvändiga bemyndiganden och låneramar. Det finns således ett omfattande politiskt ansvarstagande bakom de investeringar som genomförs. Regeringen välkomnar rekommendationer om samhällsekonomiska analyser och tillförlitliga kostnadsuppskattningar, om att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten och om att staten behöver säkerställa att man efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats. Regeringen har en årlig process kring vilka projekt i den nationella planen som är färdiga att byggstarta de närmast följande tre åren respektive bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren. Processen bygger på underlag från som därmed genom en successiv omprövning kan säkerställa att de planerade åtgärderna stegvis möter höjda kvalitetskrav för att kvalificeras för byggstart. Regeringen fattar i denna process årliga beslut om vilka objekt som får byggstarta respektive förberedas för byggstart efter en analys av bl.a. om objekten är tillräckligt säkra i fråga om nytta, kostnader och genomförande. Eftersom kollektivtrafikåtgärderna från Sverigeförhandlingen är en del av den nationella planen ingår de i den årliga uppföljningen. Regeringen har erfarit att det varit svårt för att få fram underlag av god kvalitet för dessa åtgärder. Detta beror enligt regeringens bedömning på att de till skillnad från övriga investeringar i den nationella planen inte har som huvudman. För att förbättra beslutsunderlaget har regeringen därför involverat ordföranden i de styrelser som tillsatts för att följa upp Sverigeförhandlingens avtal. Ordföranden ska förse med nödvändigt underlag för att ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Denna nyordning infördes . Regeringen har vidare uppdragit åt Statskontoret att utvärdera förhandlingsuppdrag som metod för att lösa samhällsutmaningar som kräver att statlig transportinfrastrukturplanering samordnas med lokal och regional samhällsplanering. I uppdraget ingår bl.a. att utreda om, och i så fall hur, förhandlingsmodellen kan vara ett användbart verktyg för att nå nationella målsättningar, exempelvis klimatmålen, samt vid behov föreslå åtgärder och lösningar för hur förhandlingsmodellen kan utvecklas, t.ex. för att nå nationella målsättningar såsom de transportpolitiska målen och Statskontoret ska redovisa uppdraget 2021/22:56 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-597-8 rir 2021:15 omslagets originalfoto: jens tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 4 - 2 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 3 5 2 R I R 2 0 2 1 : 1 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik har granskat statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik inom Sverigeförhandlingens storstadsavtal. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; och Infrastrukturdepartementet Trafikanalys och R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Statlig planering och medfinansiering av kollektivtrafik Planering och investering i transportinfrastruktur Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik Förutsättningar för val av effektiva kollektivtrafikåtgärder Regeringens direktiv till Sverigeförhandlingen gällande storstadsavtalen Ett uppdrag med en komplex målbild utan tydliga prioriteringar Underlag och prioriteringar inför genomförandebeslut Underlag om behovet av åtgärder Underlag för prioritering utifrån samhällsekonomisk effektivitet Underlag för prioritering utifrån mål om förtätning i kollektivtrafiknära lägen Underlag för bedömning av åtgärdernas kostnader Processen för genomförande och statens insyn och kontroll R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K De storstadsavtal som förhandlades fram av Sverigeförhandlingen och tecknades 2017 innebar att staten medfinansierade kollektivtrafikinvesteringar i de Som motprestation åtog sig regionernas kommuner att bygga nya bostäder. har granskat om regeringen säkerställt att den statliga medfinansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur inom dessa avtal har stämt överens med transportpolitiska mål där val av åtgärder utgår från transportbehov och samhällsekonomi. övergripande bedömning är att regeringen inte säkerställt att den statliga medfinansieringen riktad mot regional infrastruktur för kollektivtrafik inom storstadsavtalen har stämt överens med transportpolitiska mål. Vi konstaterar att det finns brister i de förutsättningar regeringen skapat och de beslutsunderlag som tagits fram för storstadsavtalen samt i statens insyn och kontroll vid genomförandet av åtgärderna. Effektiva kollektivtrafikåtgärder bör med givna resurser i så hög grad som möjligt uppnå de målsättningar som ställt upp på transportområdet. konstaterar att regeringen inte skapade förutsättningar för val av sådana kollektivtrafikåtgärder inom storstadsavtalen. Förvisso betonades vikten av de transportpolitiska målen och i synnerhet hög samhällsekonomisk nytta i direktivet till Sverigeförhandlingen. Enligt regeringen kunde olika möjliga åtgärder övervägas, i linje med fyrstegsprincipen, och en trafikslagsövergripande utgångspunkt förespråkades. Men försvårade regeringen en prioritering av effektiva kollektivtrafikåtgärder på samhällsekonomisk grund genom den förhandlingsmetod som förordades och de begränsade resurser som ställdes till förfogande. Den utgångspunkt som Sverigeförhandlingen valde försvårade också en sådan prioritering. Därmed skapades inte förutsättningar för val av åtgärder i enlighet med de transportpolitiska målen, enligt bedömning. Det fanns genomgripande brister i det underlag som togs fram inför förhandlingen. Staten hade enligt bedömning begränsad kännedom om vilka övergripande transportbehov som fanns i regionerna och vilka åtgärder som kunde lösa transportproblemen. Förhandlingens utgångspunkt, att främst kostsamma spårinvesteringar var aktuella, medförde att andra möjliga och sannolikt effektiva lösningar inte beaktades fullt ut. Den för åtgärdsvalen centrala behovsanalysen var i många fall ofullständig, både utifrån nationellt perspektiv och avseende de regionala prioriteringarna. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Samhällsekonomisk effektivitet var ett av de två centrala urvalskriterierna för kollektivtrafikåtgärderna enligt Sverigeförhandlingen. Men eftersom få genomarbetade samhällsekonomiska analyser togs fram, och dessa även i övrigt hade en underordnad roll i förhandlingen, skedde enligt bedömning ingen prioritering av åtgärder på samhällsekonomisk grund. Den slutliga prioriteringen gjordes från en mycket begränsad analys av objektens nyttor samt kostnadskalkyler med relativt stor osäkerhet. Ökat bostadsbyggande med fokus på förtätning var ett viktigt mål i regeringens direktiv till Sverigeförhandlingen. Antalet bostäder som storstadskommunerna åtog sig att bygga var en central variabel vid prioritering av åtgärder. är det enligt bedömning sannolikt bara ett begränsat antal ytterligare bostäder som blev ett direkt resultat av den statliga medfinansieringen. Kommunerna hade omfattande planer för bostadsbyggande som endast delvis var relaterade till de medfinansierade investeringarna. God kvalitet på kostnadskalkylerna är centralt för bedömningen av åtgärdernas bidrag till de transportpolitiska målen, bland annat eftersom större fördyrningar kan ändra förutsättningarna för en investerings samhällsekonomiska lönsamhet. Den genomsnittliga planeringsmognaden i storstadsavtalens kostnadskalkyler var låg enligt bedömning och det framstår som att framtida risker för fördyrning inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Kollektivtrafikobjekten som är framförhandlade inom ramen för Sverigeförhandlingen följer en annan process än den normala för statliga investeringar i infrastruktur vad gäller uppföljning fram till byggstart. konstaterar att det finns skillnader i statens insyn och kvalitetssäkring av underlagen i förhållande till transportpolitisk måluppfyllelse, kostnader och samhällsekonomisk lönsamhet. bedömer att kraven som ställs på storstadsobjekten inte motsvarar de som gäller andra objekt. Därmed säkerställs inte att objektens utveckling är i linje med de transportpolitiska målen. slutsats är att förhandlingen i flera väsentliga avseenden frångick de transportpolitiska målen. Kostsamma åtgärder som valts av de parter staten förhandlade med fick förtur i den nationella prioriteringen. Förhandlingen hade dock ett brett perspektiv och avsikten var att staten skulle få bostäder i gengäld. Men då det tillkommande bostadsbyggandet framstår som begränsat och svagt kopplat till kollektivtrafikinvesteringarna finns det en risk för att mervärdet av förhandlingen var lågt. Sammantaget ställer denna typ av förhandlingslösningar särskilda krav på ett beslutsunderlag av hög kvalitet samt tydliga riktlinjer för hur olika mål bör vägas mot varandra. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K Med utgångspunkt i ovanstående slutsatser ger regeringen följande rekommendationer vid förhandling om medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder. •Säkerställ att prioritering av åtgärder grundas på analyser av behov, transparenta och jämförbara samhällsekonomiska analyser samt tillförlitliga kostnadsuppskattningar. •Säkerställ att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten. Om en förhandling innebär en risk för avsteg från de transportpolitiska målen bör detta belysas på ett tydligt sätt. •Säkerställ att staten efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Kollektivtrafik är huvudsakligen ett regionalt ansvar. Det finns dock tydliga ambitioner från både regering och riksdag om att öka resandet med kollektivtrafik. Kollektivtrafikens betydelse framhålls bland annat i uttalanden från och skrivelser från regeringen.1 Dessa ambitioner har föranlett statliga satsningar på investeringar i infrastruktur riktade mot kollektivtrafik, främst i form av medfinansiering till kommunala eller regionala kollektivtrafikanläggningar. När staten är medfinansiär innebär det att planeringen ofta genomförs på andra premisser än vid planering av statlig infrastruktur. Inte sällan utgör dock statens bidrag till de regionala kollektivtrafikanläggningarna hälften av medlen till investeringarna, vilka kan uppgå till mycket stora belopp. Planeringen kan ske på såväl statlig som regional eller nivå vilket gör samordning mer komplext.