prop · H90342 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:42 Regeringen överlämnar denna proposition till . Terrorism utgör en svår påfrestning för drabbade samhällen och hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur och är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. behöver därför ha goda möjligheter att kunna ingripa mot terrorism. I propositionen föreslår regeringen en ändring i regeringsformen som innebär utökade möjligheter att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Den föreslagna ändringen möjliggör för lagstiftaren att exempelvis införa en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller ett förbud mot terroristorganisationer. Genom ändringen kommer att kunna bekämpa terrorism på fler och nya sätt. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i regeringsformen................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Nya möjligheter att begränsa föreningsfriheten ................................ Föreningsfriheten och terroristorganisationer .................... Föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i terroristorganisationer ......................... Föreningsfriheten hindrar en heltäckande kriminalisering av deltagande i en 4.2Möjligheterna att begränsa föreningsfriheten bör 4.3Föreningsfriheten ska kunna begränsas i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt eller Sammanfattning av delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15) ...................... Lagförslaget i delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15) ............................. Förteckning över remissinstanserna (SOU 2021:15)........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. 2Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 24 § regeringsformen1 ska ha följande lydelse. Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. endast när det gäller samman- endast när det gäller samman- slutningar vilkas verksamhet är av slutningar som ägnar sig åt eller militär eller liknande natur eller understöder terrorism eller vilkas innebär förföljelse av en folkgrupp verksamhet är av militär eller på grund av etniskt ursprung, liknande natur eller innebär för- hudfärg eller annat liknande för- följelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Denna lag träder i kraft . 1Regeringsformen omtryckt 2018:1903. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag, behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt och behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism (dir. 2020:11). Kommittén, som tagit namnet grundlagskommitté (Ju 2020:04), överlämnade delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15). En sammanfattning av kommitténs förslag finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2021/01200). 4Nya möjligheter att begränsa föreningsfriheten 4.1.1Föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i terroristorganisationer Regeringens bedömning: Den grundlagsskyddade föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del, bl.a. , Civil Rights Defenders, , vid , Kammarrätten i , , och ombudsmän, instämmer på ett övergripande plan i kommitténs bedömning. menar att det står klart att den grundlagsskyddade föreningsfriheten inte är begränsad till att omfatta sammanslutningar som har en s.k. lovlig verksamhet. delar också kommitténs bedömning och anger att myndigheten låtit sig övertygas om att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation förutsätter en begränsning av föreningsfriheten. Skälen för regeringens bedömning I 2 kap. regeringsformen (RF) regleras skyddet för de grundläggande fri- Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet. Denna definieras som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. 2021/22:42 Föreningsfriheten är vid sidan av yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och religionsfriheten en av de s.k. positiva opinionsfriheterna. Bland de fri- och rättigheter som regleras i regeringsformen intar opinionsfriheterna en särställning på grund av det samband som råder med den fria åsiktsbildningen som utgör en av grunderna för vårt demokratiska statsskick. En omfattande frihet för den enskilde att på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen, däribland att bilda och organisera sig i föreningar, är en nödvändig förutsättning för att ett styrelseskick ska kunna kallas demokratiskt (prop. 1975/76:209 s. 83 och 103, jfr 1 kap. 1 § RF). Av de positiva opinionsfriheterna är det enbart religionsfriheten som är en s.k. absolut frihet, en frihet som inte kan begränsas genom vanlig lag. För övriga positiva opinionsfriheter, inklusive föreningsfriheten, gäller däremot enligt 2 kap. 20 § RF att dessa, med några få undantag som rör yttrande-, mötes- och demonstrationsfriheterna, endast får begränsas genom lag. De begränsningsbara friheterna kallas ibland för relativa friheter. En begränsning i någon av dessa friheter får enligt 21 § samma kapitel göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. När det gäller föreningsfriheten följer det av 24 § andra stycket samma kapitel dessutom att den får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I enlighet med 2 kap. 25 § första stycket RF får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om bl.a. föreningsfriheten när det gäller andra än svenska medborgare här i riket. Lagstiftningsärenden har aktualiserat frågan om föreningsfrihetens räckvidd har frågan om föreningsfrihetens räckvidd aktualiserats med anledning av lagstiftningsärendena om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation och ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation, Ds 2017:62, lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation och propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation, prop. 2019/20:36). Frågan har i korthet handlat om huruvida enskilda som deltar i en terroristorganisation, dvs. en typ av sammanslutning som bedriver olovlig verksamhet, omfattas av föreningsfrihetens skydd eller inte. I ljuset av de synpunkter som Lagrådet lämnat vid sin granskning av förslaget till straffansvar för deltagande i en terroristorganisation konstaterade regeringen i den efterföljande propositionen att med Lagrådets syn på deltagandebrottets förhållande till föreningsfriheten, som innefattade att det är fråga om en begränsning av föreningsfriheten, måste en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation för att rymmas inom grundlagens ramar begränsas så att den tar sikte på terroristorganisationer som uppfyller förutsättningarna i begränsningsregeln i 24 § andra stycket RF. En kriminalisering av deltagande som stödjer sig på den befintliga begränsningsregeln bedömdes av regeringen få ett alltför smalt tillämpningsområde och skulle riskera att bli ineffektiv (se vidare avsnitt 4.1.2). Regeringen gick därför inte vidare med förslaget men underströk i propositionen att de skäl som hade anförts till stöd för att införa ett deltagandebrott alltjämt gjorde sig gällande (prop. 2019/20:36 s. 15–17). Frågan om föreningsfrihetens räckvidd, som alltså diskuterades ingående i de nämnda lagstiftningsärendena, är grundläggande för förståelsen och betydelsen av det grundlagsskydd som föreningsfriheten innebär. Mot den bakgrunden finns anledning att överväga hur långt föreningsfriheten sträcker sig för att därefter analysera under vilka förutsättningar den kan begränsas. Regeringsformens ordalydelse ger inte stöd för att endast lovlig verksamhet omfattas av den grundlagsskyddade föreningsfriheten Det finns till en början skäl att ta ställning till om grundlagens ordalydelse ger stöd för slutsatsen att endast enskilda som deltar i sammanslutningar som ägnar sig åt lovlig verksamhet omfattas av föreningsfriheten. Enligt författningstexten i 2 kap. 1 § första stycket 5 RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten är generellt formulerad och någon begränsning till verksamhet med exempelvis lovliga, fredliga eller legitima syften finns inte. Bestämmelsen innehåller inte heller något mera allmänt hållet stadgande av innebörden att skyddet gäller enligt bestämmelser som meddelas i lag eller liknande (jfr 2 kap. 16 § och 18 § andra stycket RF). I stället är det tydligt att den ordning för rättighetsbegränsningar som framgår av 2 kap. 20–24 §§ RF gäller. Enligt ordalydelsen i 2 kap. 24 § andra stycket RF får föreningsfriheten begränsas endast när det gäller sammanslutningar som bedriver viss särskilt angiven verksamhet. Det handlar om sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Några andra ändamål än dessa får enligt grundlagstexten inte läggas till grund för en begränsning av föreningsfriheten. Ändamålsbegränsningarna är i fråga om föreningsfriheten avgränsade till sammanslutningar som bedriver en viss typ av olovlig eller illegitim verksamhet. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att regeringsformens ordalydelse inte ger stöd för slutsatsen att endast lovlig verksamhet omfattas av föreningsfriheten. Regeringen delar alltså tillsammans med bl.a. och vid den bedömning som kommittén gör när det gäller tolkningen av de berörda bestämmelserna utifrån deras ordalydelse. Andra tolkningsmetoder ger inte heller stöd för att endast lovlig verksamhet omfattas av den grundlagsskyddade föreningsfriheten Även om ordalydelsen inte ger något stöd för ståndpunkten att enskilda som deltar i sammanslutningar som ägnar sig åt verksamhet som är olovlig skulle falla utanför grundlagsskyddet finns det skäl att pröva om ett sådant synsätt skulle kunna grundas på en tolkning av regeringsformen med utgångspunkt i andra vedertagna tolkningsmetoder. Vid en genomgång av förarbetsuttalanden till regeringsformen framgår att dessa pekar i olika riktningar. I den proposition där förslaget till rättighetsreglering lämnades uttryckte departementschefen bl.a. att det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten Uttalandet gjordes i ett sammanhang där regeringen avfärdade ett förslag års fri- och rättighetsutredning om att i inledningen av 2 kap. RF ta in en rambestämmelse i vilken det bl.a. slogs fast att opinionsfriheterna var grundläggande för den fria åsiktsbildningen. Departementschefen menade att den föreslagna bestämmelsen inte skulle fylla någon självständig funktion i rättighetsregleringen och dessutom i vissa fall antyda gränser som var snävare än vad som var rimligt. sammanhanget erinrades t.ex. om att den positiva föreningsfriheten innefattar en frihet att bilda föreningar för rent ekonomiskt syfte (prop. 1975/76:209 s. 139). I samma förarbeten framhöll departementschefen även att avsikten var att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka för olika syften och att det inte var möjligt att göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på deras grad av betydelse för den fria åsiktsbildningen. bestämmelsen om föreningsfrihet inte kan tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad från in- grepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är, enligt motivuttalandena till bestämmelserna, att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning 1975/76:209 s. 112–113). understryker att särskilda överväganden gör sig gällande vid tolkning av grundlagsbestämmelser som skyddar enskildas fri- och rättigheter men att den viktigaste principen är att sådana bestämmelser ska tolkas generöst till den enskildes fördel. grundlagstolkning ska följa samma principer som gäller för tolkning av vanlig lag, bör helt avgörande vikt fästas vid bestämmelsernas ordalydelse. Det bör enligt inte förekomma att grundlags- bestämmelser, med hänvisning till förarbetsuttalanden eller fingerade ändamål, ges en tolkning som inte stämmer överens med dess ordalydelse. vid ger uttryck för ett liknande synsätt och menar att det är olämpligt att åberopa gamla förarbetsuttalanden för att tolka rättigheternas tillämpningsområde utifrån det demokratiska syftet man kan ha med utövandet av rättigheten. Regeringen anser att de redovisade förarbetsuttalandena ger en något oklar bild av lagstiftarens intentioner när det gäller föreningsfrihetens Skälen till att en särskild rambestämmelse avvisades antyder att det kan finnas begränsningar i fri- och rättigheterna som inte framgår direkt av bestämmelsernas ordalydelse. Mot bakgrund av det sammanhang som dessa uttalanden görs i och de exempel som tas upp i syfte att förklara ställningstagandet, anser regeringen dock att uttalandena måste värderas med stor försiktighet vid tolkningen av innebörden av de fri- och rättigheter som slås fast i 2 kap. RF. Regeringen instämmer också i kommitténs bedömning att en tillämpning som bygger på att fri- och rättighetsskyddet efter en uttolkning av delvis motsägelsefulla förarbetsuttalanden ges en snävare innebörd än vad som framgår av de aktuella bestämmelsernas ordalydelse kan ifrågasättas från flera utgångspunkter. I sammanhanget finns det skäl att också framhålla att alla opinionsfriheter sedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta inte bara uppfattningar som kan betraktas som legitima i ett demokratiskt samhälle utan även odemokratiska uppfattningar och manifestationer. Frågan om huruvida fri- och rättighetsregleringen är tillämplig bör därför inte kunna besvaras med utgångspunkt i vilken åsiktsinriktning det är fråga om. Denna slutsats ligger helt i linje med intentionerna bakom förbudet mot åsiktsdiskriminering i 2 kap. 21 § tredje meningen RF (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75 s. 113–114). Enligt regeringens mening talar detta i sig med styrka för att bestämmelsen om föreningsfrihet i 2 kap. 1 § RF bör ges en vid räckvidd och tolkas i linje med sin ordalydelse. I likhet med kommittén anser regeringen att det också finns skäl att lyfta fram några aspekter av bl.a. systematisk karaktär som bör ges betydelse vid tolkningen av bestämmelsen om föreningsfrihet. Som framgår ovan följer det av ordalydelsen i 2 kap. 24 § andra stycket RF att föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Dessa bestämmelsers bakgrund, utformning och innebörd ger ett starkt stöd för slutsatsen att det inte förutsatts att det finns någon underförstådd begränsning av föreningsfriheten som innebär att den omfattar enbart lovlig verksamhet. Det förhållandet att det har ansetts behövligt att införa särskilda begränsningsmöjligheter för att kriminalisera bl.a. kårverksamhet som är olovlig talar alltså emot att endast lovliga verksamheter skyddas av föreningsfriheten. Ytterligare ett systematiskt argument mot en outtalad begränsning är att begränsningsbestämmelsen innehåller två specifika ändamål och inte någon särskild ventil som gör det möjligt att inskränka föreningsfriheten efter mer allmänna överväganden om att särskilt viktiga skäl föranleder en begränsning. Det är en skillnad mot vad som gäller enligt 2 kap. 23 § RF i fråga om yttrandefriheten och informationsfriheten. Det talar enligt regeringen för att grundlagstiftarens avsikt varit att föreningsfriheten inte skulle få inskränkas för några andra ändamål än sådana som avser sammanslutningar av militär eller liknande natur eller i fråga om vissa rasistiska organisationer; att begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket RF uttömmande anger för vilka ändamål som föreningsfriheten får begränsas. Vid en tolkning av räckvidden av bestämmelsen om föreningsfrihet är det av systematiska skäl vidare relevant att beakta vad som gäller i fråga om de övriga positiva opinionsfriheterna. Det kan här konstateras att när gränserna för mötesfriheten övervägdes i lagstiftningsarbetet kom tanken på att begränsa mötesfriheten till möten med lagligt syfte eller liknande att avfärdas som mindre meningsfull. Skälet till det var att det skulle göra grundlagsskyddet helt beroende av vanlig lag (SOU 1975:75 s. 131). Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att detta argument gör sig gällande med samma kraft när det kommer till föreningsfriheten. En tolkning som innebär att omfattningen av grundlagsskyddet för föreningsfriheten skulle begränsas till lovlig verksamhet får till konsekvens att 2021/22:42 föreningsfrihetens räckvidd blir helt beroende av vad som till följd av vanlig lag kan betecknas som lovligt. Det framstår som ologiskt att grundlagsstiftaren i fråga om mötesfriheten skulle avvisa tanken på att begränsa den friheten till möten med lagligt syfte eller liknande och i fråga om föreningsfriheten bejaka en sådan tanke – fast då utan att uttryckligen ange det. Det har länge ansetts att grundlagstolkning ska följa samma principer som gäller för tolkning av vanlig lag (se bl.a. Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning, SOU 1972:15 s. 319). Även om betydelsen av förarbetsuttalanden för tolkningen av grundlag torde variera mellan olika delar av regeringsformen råder det en samsyn om att regeringsformens fri- och rättighetsskydd ska tolkas generöst till den enskildes fördel. går så långt att organisationen framhåller att detta är den viktigaste principen vid tolkning av de grundlagsbestämmelser som skyddar enskildas fri- och rättigheter. Det är dock enligt regeringen tillräckligt att, som kommittén gör, konstatera att det på fri- och rättighetsområdet är svårt att hitta stöd för en tolkning som innebär att uttalanden i förarbetena utan stöd i grundlagstexten skulle kunna läggas till grund för rättighetsbegränsande lagstiftning (jfr , Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 238–295). Regeringen delar kommitténs uppfattning att detta talar med styrka mot att tolka förarbetena så att föreningsfriheten inte lägger hinder i vägen för ett straffstadgande om deltagande i en terroristorganisation. En sådan tolkning skulle nämligen, precis som även vid argumenterar för, på ett tydligt sätt snäva in grundlagsskyddet till den enskildes nackdel. Föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism Sammanfattningsvis instämmer regeringen i kommitténs bedömning i fråga om hur bestämmelserna bör tolkas. Regeringen delar, i likhet med de remissinstanser som yttrar sig i denna del, kommitténs uppfattning att den grundlagsskyddade föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En bestämmelse i lag om straffansvar som exempelvis kriminaliserar varje form av deltagande i en terroristorganisation eller bildandet av en sådan organisation skulle alltså innebära en begränsning av föreningsfriheten. Möjligheterna att inskränka föreningsfriheten är därför begränsade till de ändamål som särskilt anges i 2 kap. 24 § andra stycket RF. Regleringen innebär i praktiken att för människor som sluter sig samman i organisationer vilkas verksamhet inte är av militär eller liknande natur och inte heller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, så är det fråga om en absolut frihet, dvs. en frihet som inte kan begränsas genom vanlig lag (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 195). 4.1.2Föreningsfriheten hindrar en heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation Regeringens bedömning: Regeringsformen lägger hinder i vägen för en heltäckande lagstiftning som innebär begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. universitet accepterar kommitténs argument att lagstiftaren inte med stöd av den existerande begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket RF kommer att kunna kriminalisera deltagande i alla tänkbara terroristorganisationer. anser ändå att utredningen borde ha gjort en mer kritisk granskning av denna fråga och betonar att något empiriskt underlag inte har lagts fram som stöd för detta argument. anser att den befintliga begränsningsregeln som tar sikte på olovlig kårverksamhet innebär att det finns möjlighet att ingripa mot sådan verksamhet som är systemhotande. Enligt ger befintlig straffrättslig reglering på lagnivå möjlighet att vidta åtgärder mot personer som ägnar sig åt terroristverksamhet. Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning Eftersom en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation − i linje med regeringens bedömning i avsnitt 4.1.1 − innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten måste en sådan kriminalisering, för att rymmas inom grundlagens ramar, begränsas så att den tar sikte på terroristorganisationer som har sådana ändamål som uttryckligen anges i 2 kap. 24 § andra stycket RF. Därutöver måste de allmänna krav som framgår av 2 kap. 21 § RF vara uppfyllda. Det begränsningsändamål i 2 kap. 24 § andra stycket RF som rör sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur infördes i första hand för att ge grundlagsstöd åt bestämmelsen i nuvarande 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet. Några närmare uttalanden om den avsedda innebörden av uttrycket sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur gjordes inte i grundlagsförarbetena (prop. 1975/76:209 s. 113–114). Det kan dock konstateras att straffstadgandet om olovlig kårverksamhet tar sikte på sammanslutningar som kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som utan behörigt tillstånd förstärker försvaret eller ordningsmakten. Ett brott av det slaget har funnits i svensk rätt .