prop · H803135 · 2021-03-23 00:00:00 — Det bör analyseras om reduktionspliktsavgiften är tillräckligt hög för att uppfylla syftet med reduktionsplikten. Det bör även analyseras vilken effekt andra styrmedel som EU ETS och Corsia har på flygets klimatpåverkan och i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar med ytterligare utsläppsminskningar. Inriktningen är att de reduktionsnivåer som är införda i lagstiftningen ska gälla, för att ge säkerhet åt producenter som investerar mot efterfrågan från reduktionsplikten. Det kan dock vara nödvändigt att t.ex. skjuta upp en ambitionshöjning för att vänta in en planerad storskalig produktionsanläggning som leder till att den sammantagna ambitionen i systemet ändå bibehålls. Vid kontrollstationen 2025 bör lämpligen reduktionsnivåer för åren efter 2030 analyseras. Ett antal remissinstanser lyfter behovet av att analysera reduktionspliktens påverkan på den regionala tillväxten. En sådan analys kommer sannolikt inte vara möjlig att göra vid kontrollstationen 2022, då kostnaderna för plikten förväntas vara mycket låga, men bör vara en viktig fråga i senare kontrollstationer. Detsamma gäller för frågan om huruvida plikten har gett upphov till s.k. ekonomitankning, se avsnitt 4.3. 2020/21:135 7 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . ska den reduktionspliktiga energimängden flygfotogen avse den energimängd som motsvarar volymen reduktionspliktig sådan foto- gen –december . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens för- Utredningen föreslår ett annat datum för ikraftträdande. Remissinstanserna: 2030-sekretariatet anser att reduktionsplikten för flygfotogen bör kunna införas . ge möjlighet för leverantörer av biojetbränsle att räkna in volymen för andra halvan av volymer. Skälen för regeringens förslag: En reduktionsplikt för flygfotogen innebär en väsentlig förändring av marknaden för flygbränsle. därför tid för att bl.a. anpassa inköpsrutiner och logistikkedjor. törer av flygfotogen måste även ansöka om hållbarhetsbesked enligt håll- barhetslagen innan reduktionsplikten för flygfotogen träder i kraft. ändringarna bör därför inte träda i kraft förrän . Reduktionsnivåerna är anpassade för att leverantörerna ska ha möjlighet att uppfylla plikten . bör därför inte få tillgodoräknas som föreslår. bestämmelse bör det anges att den reduktionspliktiga energimängden för flygfotogen ska omfatta månaderna juli–. Regeringens bedömning: Reduktionsplikten för flygfotogen bedöms leda till minskade utsläpp av växthusgaser från den flygfotogen som förväntas av all flygfoto- gen som tankas i vara förnybar. förutsättningar för en ökad produktion av biojetbränsle, vilket gynnar producenter av sådana drivmedel. Plikten förväntas leda till ökade bränslekostnader för flygbolag vilket i sin tur kan leda till högre biljett- Påverkan på regional tillgänglighet och på de näringar som är beroende av flyget förväntas dock bli låg. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anger att det inte finns något som indikerar att prisbilden till är så låg som utredningen anger och att deras generella bedömning är att priserna som anges är något underskattade för den period som rimligen kan överskådas. SAS gör vidare bedömningen att kostnaden inte kommer att övervältras på kunderna utan kommer att tas ut Trafikanalys anför att utredningen kan ha underskattat prisutvecklingen och att antagandet om att ökade kostnader kommer att övervältras till biljettpriset inte gäller generellt. hänsyn behöver tas till betalningsviljan i vägsektorn. SPBI bedömer att så Prop. 2020/21:135 länge det finns begränsad tillgång på biojetbränsle kommer priset att vara en funktion av reduktionspliktsavgiften. Enligt , och överskattas klimatnyttan av reduktionsplikten på flygfotogen eftersom en del av flyget ingår i utsläppshandelssystemet EU ETS. framför att utredningen inte har diskuterat vilka konsekvenserna blir om all biodrivmedelsanvändning riktas mot den flygtrafik som omfattas av EU ETS. Transportstyrelsen anser att det är mycket viktigt att de utsläppsminskningar som uppstår genom reduktionsplikten inte räknas mer än en gång. Swedavia påpekar att de tagit fram en ny långtidsprognos som visar på lägre passagerartillväxt. Svenskt Flyg anger att flyget är kostnadskänsligt och att ökade kostnader i längden kan innebära nedläggning av trafiksvaga inrikeslinjer. kommun, , kommun, i , i , kommuner och regioner, , Region län och Svenska regionala flygplatser framför sammanfattningsvis att ökade kostnader för inrikesflyget kan påverka den regionala tillgängligheten negativt och att det är viktigt att hänsyn tas till detta, i synnerhet utifrån de samlade effekterna av reduktionsplikten och andra styrmedel såsom flygskatten. Trafikanalys anser att utredaren närmare borde ha analyserat vilka effekter förslaget har på det transportpolitiska målet om tillgänglighet. SPBI och delar utredningens bedömning att förslaget ska anmälas enligt direktiv /1535/EU. delar utredningens bedömning att anmälningsplikt enligt tjänstedirektivet (direktiv /123/EG) endast blir aktuell om reglerna kan komma att tillämpas på företag som tillfälligt tillhandahåller tjänster i . bedömer att konsekvensutredning uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Skälen för regeringens bedömning Om inga styrmedel införs, kommer användningen av biojetbränsle att styras av kundernas efterfrågan. De studier som gjorts samt erfarenheter från nuvarande initiativ visar att det finns en viss efterfrågan trots det högre priset, men att det inte förväntas kunna ge mer än en förhållandevis låg inblandningsgrad av biodrivmedel. av allt tankat bränsle vid svenska flygplatser omfattas av utsläppshandelssystemet EU ETS. Användning av biodrivmedel kan under vissa förutsättningar rapporteras som nollutsläpp i EU ETS. Det skulle dock krävas ett mycket högt utsläppsrättspris för att enbart det skulle kunna ge incitament för inblandning av biodrivmedel. Inte heller det globala marknadsbaserade styrmedlet Corsia som infördes förväntas leda till ökad inblandning av biodrivmedel. Det krävs därför ytterligare styrmedel för att användningen av biodrivmedel ska öka i flyget, vilket i sig är en avgörande åtgärd för att flygets klimatpåverkan ska kunna minskas. 2020/21:135 har analyserat ytterligare alternativa vägar till att införa en reduktionsplikt för att främja användning av biojetbränsle, se SOU 2019:11 s. 174–176. Vilka som berörs av förslaget Reduktionsplikten ska uppfyllas av leverantörer av flygfotogen. I princip all flygfotogen i levereras av fyra företag och utöver detta bedöms det endast finnas ett fåtal mindre drivmedelsleverantörer. Även producenter av biojetbränsle och leverantörer av råvara för produktion av sådant bränsle påverkas genom en ökad efterfrågan på biojetbränsle. Flygbolag påverkas genom att förslaget innebär ökade drivmedelskostnader, vilka kan komma att överföras till biljettpriset för privatpersoner, företag och offentliga aktörer som använder flyget som transportmedel. I finns omkring 100 flygföretag inom SNI-kod 51.101, flygföretag med reguljär passagerartrafik, som bedöms beröras av reduktionsplikten. Det finns även ett större antal flygföretag inom andra SNI-koder som bedöms använda flygbensin och därför inte berörs av plikten. Förslaget bedöms endast ha marginella eller inga effekter på de offentliga finanserna. Det utgår mervärdesskatt på inrikes flygresor (av biljettpriset). Antalet inrikes flygresor beräknas minska något till följd av reduktionsplikten vilket medför minskade intäkter. innebär reduktionsplikten att biljettkostnaden för en inrikesresa ökar vilket ger motsatt effekt. Sammantaget bedöms effekterna ta ut varandra. Intäkterna från flygskatten minskar också jämfört med ett scenario där reduktionsplikten inte fanns. Effekterna är dock försumbara . Baserat på antaganden om påverkan på antalet flygresor skulle intäkterna från flygskatten minska med 2025 och 2030, utifrån dagens nivå på flygskatten. Priseffekter på drivmedel och resor till följd av förslagen Produktionskostnaderna för biojetbränslen är högre jämfört med deras fossila motsvarighet. För HEFA är produktionskostnaden till hög grad beroende av råvarukostnaden för oljor och fetter. Andra tekniker kan ha lägre råvarukostnader men högre kostnader för investering i produktionsanläggningen. Marknaden för flytande biodrivmedel är beroende av global tillgång och efterfrågan. Vid en brist på biodrivmedel styrs användningen till den köpare som har högst betalningsvilja och priset kan bli betydligt högre än produktionskostnaden. Det är svårt att göra en uppskattning av den framtida globala efterfrågan. Den beror på om fler länder inför plikter eller stöd för användning av biojetbränsle samt hur efterfrågan från konsumenter och företag utvecklas. Eventuella framtida lagstiftningsåtgärder inom EU för ökad användning av förnybara drivmedel i flyget kan komma att ha stor påverkan. Priset kan också påverkas av om det finns många eller få alternativa leverantörer att välja mellan. HEFA produceras i samma process och av samma råvaror som HVO för vägtrafiksektorn. Producenter har möjlighet att med vissa begränsningar skifta mellan t.ex. mer biojetbränsle eller mer biodiesel. Priset på biojetbränsle kommer därmed inte att bli lägre än vad som betalas på marknaden för biodiesel, vilket även uppmärksammas av Region . Eftersom privatpersoner och företag inte köper ett drivmedel utan en resa har gjort kostnadsanalyser av biljettpriser och antaganden om bl.a. drivmedelsförbrukning i flygplan . Regeringen bedömer att om priset på biojetbränsle, så som och Trafikanalys anför, är något högre än vad utredningen räknat med är det en effekt som ryms i en känslighetsanalys av de andra parametrar som använts för att beräkna biljettpriserna. och Trafikanalys anger att kostnaden för biojetbränsle inte nödvändigtvis kommer att överföras till biljettpris utan kan komma att tas av flygbolagen. Effekten på biljettpriserna kommer då att bli lägre än vad utredningen antagit. Utredningens huvudscenario redovisas i tabell 8.1. För känslighetsanalyser se SOU 2019:11 s. 139–150 och 264–271. Reduktionsplikten lägger ett golv för hur mycket utsläppen av växthusgaser från flygfotogen som säljs i ska minska i ett livscykelperspektiv och säkerställer därmed en andel hållbara biodrivmedel i flygfotogen. Genom detta kommer koldioxidutsläppen från förbränning av den flygfotogen som säljs i successivt att minska. Endast biodrivmedel som omfattas av ett hållbarhetsbesked och därmed minskar utsläppen av växthusgaser med jämfört med användning av fossil flygfotogen får användas för att uppfylla reduktionsplikten. Reduktionsplikten kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser vid framställning av biodrivmedel, inklusive eventuella utsläpp från markanvändning, då en reduktionsplikt skapar incitament för användning av biodrivmedel med relativt sett låga växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv. Denna styrning innebär först och främst att biodrivmedel från restprodukter och avfall gynnas. Det gynnar även användning av förnybar energi i produktionsanläggningar. Det förväntas leda till att biodrivmedel med höga växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv inte blir konkurrenskraftiga och att de biodrivmedel som används för att uppfylla plikten kommer att ha betydligt lägre livscykelutsläpp än vad som krävs för att omfattas av ett hållbarhetsbesked. I denna konsekvensanalys används samma antaganden för att beräkna effekter av reduktionsplikten som i , se SOU 2019:11 s. 314–315 med hänvisningar, med den justeringen att Swedavia ändrat sina huvudscenarier för hur resandet förväntas utvecklas i långsiktsprognosen –2050. I Swedavias nya prognos anges i huvudscenariot att resandet förväntas öka för inrikes resor och för utrikes resor. Motsvarande värden i utredningens beräkningar, som baserades på Swedavias dåvarande prognos, var för in- 2020/21:135 rikes resor och för utrikes resor. Swedavias nya prognos togs fram före utbrottet av covid-19, som hade mycket stor påverkan på flyg- Hur flygresandet på kommer att påverkas Klimatpåverkan av flyget är ungefär dubbelt så hög som utsläppen av koldioxid till följd av höghöjdseffekter som orsakas av utsläpp av partiklar och vattenånga på hög höjd. bidra till liknande höghöjdseffekter som fossila bränslen, och reduktions- plikten bedöms därmed inte i sig bidra till att minska höghöjdseffekten. viss effekt uppstår dock genom att antalet flygresor förväntas minska något genom de ökade bränslekostnader som reduktionsplikten innebär. Utifrån de antaganden om genomsnittliga växthusgasutsläpp som be- skrivs i avsnitt 4.3 förväntas andelen biodrivmedel i flygfotogen vara om- Andelen kan dock bli både lägre och högre, beroende på vilka biodrivmedel som drivmedelsleveran- törerna väljer att uppfylla reduktionsplikten med. Hur många ton minskade utsläpp av koldioxid detta innebär beror på den totala energimängden flyg- fotogen som tankas i , vilket i sin tur framför allt beror på antalet avgångar, destination och bränsleeffektiviteten i de flygplan som används. Klimatnyttan av plikten mätt i ton koldioxidekvivalenter ökar med andra ord om de totala utsläppen ökar. Det är därför viktigt att koppla klimat- nyttan av plikten till andra åtgärder för att minska utsläppen av växthus- gaser i flyget. Med de antaganden som beskrivits ovan förväntas reduk- tionsplikten bidra till att minska utsläppen av koldioxid från förbränning av drivmedel med ca 2025 och ca 2030. ett livscykelperspektiv förväntas utsläppen minska med ca 2025 och ca till 2030. Utsläppen från förbränning av driv- medel i inrikes trafik förväntas minska med ca 2025 och ca Samtliga värden anger utsläppsminskningen jämfört med ett referensscenario för utsläppen utan reduktionsplikt. av en ökad andel biodrivmedel så minskar utsläppen även genom att resandet förväntas minska, eftersom reduktionsplikten ökar priset på flyg- fotogen och därmed priset på resor. Klimateffekten av minskat resande beräknas vara omkring 2030. Beräkningarna är osäkra då det är svårt att förutse den totala användningen av flygfotogen. mation om beräkning av utsläppsminskningar och känslighetsanalyser, se SOU 2019:11 s. 252–262. Klimatnyttan av reduktionsplikten kan påverkas av eventuell ekonomi- tankning, dvs. att flygbolag väljer att i högre utsträckning tanka utomlands till följd av att drivmedelspriset är högre i . i avsnitt 4.3 där det anges att frågan bör övervakas särskilt i framtida Den inblandning av biodrivmedel som reduktionsplikten leder till inne- bär att flygbolag som flyger från minskar sina växthusgasutsläpp. kan flygbolaget, beroende på vilken sträcka det rör sig om, om- fattas av EU:s utsläppshandelssystem EU ETS eller av det globala handels- , Statens väg- och transport- forskningsinstitut, och Svenska naturskydds- föreningen anser att det kan leda till att den totala klimatnyttan av reduk- tionsplikten blir lägre. Det annulleringsförfarande som införts i EU ETS innebär generellt att utsläppsminskningar som sker i den handlande sek- torn har större klimatnytta . Med dagens bestämmelser beaktas Prop. 2020/21:135 inte flygets användning av utsläppsrätter vid de beräkningar av mark- nadsöverskott som ligger till grund för utsläppshandelns annulleringar efter 2023. Dessa bestämmelser ska dock ses över . Regeringen verkar för att reglerna för flyget i EU ETS ska skärpas. Reduktionsplikten har även en potentiell nackdel i och med att utsläppsminskningarna till stor del sker och därefter, vilket kan minska effekten från annulleringsförfarandet. Klimatnyttan av minskade utsläpp från de flygresor som omfattas av utsläppshandelssystemet kommer därför att vara lägre än , då utsläpp kan komma att öka i en annan sektor som omfattas av utsläppshandeln. Det sker dock regelbundet översyner av regelverket, som t.ex. kan leda till att annulleringsförfarandet skärps ytterligare. Minskade utsläpp kan dessutom leda till att det totala utsläppstaket kan minskas i nästa åtagandeperiod. Frågan om i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar till s.k. additionella utsläppsminskningar bör följas i de kontrollstationer som sker . Transportstyrelsen framför att utsläppsminskningar som uppstår genom reduktionsplikten inte ska få dubbelräknas. Regeringen delar denna uppfattning, men anser inte att det ska hindra att biodrivmedel som en drivmedelsleverantör använt för att uppfylla reduktionsplikten också ska kunna användas av ett flygbolag inom EU ETS. Det är i det fallet fråga om att systemen riktar sig till olika aktörer, drivmedelsleverantören när det gäller reduktionsplikten och flygbolaget när det gäller EU ETS. Förenlighet med och anmälan enligt direktiv /1535 Ändringarna i reduktionspliktslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. gör bedömningen att förslaget om en reduktionsplikt för flyget ska anmälas enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. och delar denna uppfattning. En anmälan enligt direktiv (EU) 2015/1535 gjordes . Däremot anser varken utredningen eller att förslaget behöver anmälas enligt och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Regeringen gör samma bedömning som utredningen i fråga om anmälan enligt nämnda direktiv. Någon sådan anmälan har därför inte gjorts. Reduktionsplikten förväntas innebära ökade förutsättningar för produktion av biodrivmedel för flyget i . En minskad drivmedelsimport förväntas inverka positivt på den svenska drivmedelsförsörjningen. Det bedöms därmed att reduktionspliktens styrning mot en ökad andel biodrivmedel sammantaget inverkar positivt på den svenska självförsörjningsgraden för drivmedel, vilket bl.a. kan bidra till ökad försörjningstrygghet i krissituationer. Förslagen föreslås träda i kraft . Det bedöms finnas tillräckligt med tid för berörda aktörer att förbereda sig för införandet av en reduktionsplikt på flygfotogen. Konsekvenser för företag och näringsliv Besöksnäringen är den näringsgren som tydligast påverkas av ökade kostnader för flygresor, eftersom de är beroende av kommunikationer. Branschen har också påverkats drastiskt av utbrottet av covid-19. De beräknade effekterna på biljettpriserna är dock så små att några väsentliga effekter inte kan förväntas förrän närmare 2030. En ökad inblandning av biodrivmedel i flygbränsle skulle också kunna bidra positivt till besöksnäringen som en del av ett grönare resande. har beräknat att antalet resenärer med inrikesflyg bedöms vara 188 000 färre än prognostiserat av Swedavia varav förväntas flytta över till andra trafikslag (bil, tåg och buss). förväntades drygt 500 000 färre avresande passagerare med utrikesflyget jämfört med Swedavias dåvarande prognos. Eventuell påverkan på besöksnäringen bör följas i kommande kontrollstationer. Företag kan även påverkas av effekter på den regionala tillgängligheten, se nedan. Införandet av en reduktionsplikt innebär att den reduktionspliktiga aktören kommer att omfattas av reduktionspliktslagen och hållbarhetslagen. Reduktionsplikten innebär ett krav på att rapportera vissa uppgifter till . Den reduktionspliktiga aktören måste även ansöka om ett hållbarhetsbesked enligt hållbarhetslagen. är åtminstone en stor drivmedelsleverantör certifierad enligt ett certifieringssystem som kommissionen har godkänt. En sådan certifiering gör att det endast blir en formsak att ansöka om hållbarhetsbesked. Reduktionsplikten leder till ett högre pris på flygfotogen i , och kostnaden förväntas övervältras helt på flygbolagen. Vilken effekt detta får förväntas se olika ut för olika flygbolag. En större påverkan kan förväntas för flygbolag som har stor andel inrikestrafik och därmed i större utsträckning tankar i . Den ökade drivmedelskostnaden innebär procentuellt sett en större prisökning för lågprisbolag än för övriga aktörer eftersom bränslepriset sannolikt utgör en större andel av biljettpriset. Plikten förväntas därför ha större konsekvenser för lågprisbolag. De ökade bränslekostnaderna ger incitament för bränsleeffektivare flygningar. Flygbolag med mer bränsleeffektiva flygplan och högre beläggningsgrad kommer därmed att gynnas framför andra flygbolag. Reduktionsplikten gynnar de biodrivmedel som på billigast sätt minskar livscykelutsläppen och gynnar därför producenter av biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp. har goda förutsättningar att producera sådana biodrivmedel, vilket bedöms öka förutsättningarna för svensk produktion. Det förväntas vara vanligast att avfall och restprodukter används som råvara, vilket gynnar företag vars processer ger upphov till sådana ämnen. För svensk del torde i synnerhet skogs- och massaindustrin, men även jordbruket, kunna dra nytta av detta. Flygbolag som i princip endast bedriver inrikestrafik bedöms ha svårare att slå ut kostnaderna för reduktionsplikten på biljettpriserna än företag som bedriver flygtrafik även i andra länder. Det kan inte uteslutas att detta kan leda till försämrad konkurrens på marknaden för inrikes flygtrafik. 2020/21:135 Bolag som bedriver utrikestrafik och som har en stor andel resor som startar och landar i påverkas mer av plikten än flygbolag som endast har en liten del av sin totala tankning i . Även detta kan ge konkurrenssnedvridningar mellan flygbolag. Effekten kan komma att bli särskilt stor för interkontinentala resor, där ökade kostnader för flygresor från kan komma att leda till att resenärer i högre utsträckning väljer att åka via ett annat land. Påverkan från denna effekt förväntas dock minska av att nordiska bolag bedriver transfertrafik via olika nordiska flygplatser. Dock kvarstår effekten av att utländska flygbolag har enklare att sprida ut kostnader. Om fler länder inför krav på inblandning av biodrivmedel, minskar denna risk. Om flygbolag väljer att tanka i andra länder för att dra nytta av ett lägre drivmedelspris, påverkas konkurrensen mellan svenska drivmedelsleverantörer och drivmedelsleverantörer i andra länder. Inblandning av biodrivmedel kan dock tvärtom kan vara en konkurrensfördel i en värld som ställer om till fossilfrihet. Förslagen bedöms inte påverka förutsättningarna för små företag eller försvåra inträdet på marknaden för nya företag. för flygfotogen domineras helt av fyra bolag. Alla företag som har en reduktionsplikt bedöms kunna uppfylla denna. bördan upplevs för stor eller om reduktionsplikten bedöms för svår att uppfylla, kan mindre företag välja att falla utanför lagstiftningen genom att köpa beskattat bränsle från sin leverantör som då får en reduktionsplikt för bränslet i stället. De kan också välja att omfattas av lagstiftningen men förvärva växthusgasreduktioner från en annan aktör som har en reduk- tionsplikt och som minskat utsläppen med mer än vad som krävs. bedömer att merkostnaden på biljettpriset för flygresor kommer att leda till en minskning av antalet flygresor, men att effekten är Det bedöms även finnas ett värde för privatresenärer, i synnerhet för dem som är beroende av flyget som färdmedel, att andelen biodrivmedel Detta märks inte minst tydligt genom att flygbranschen själv har tydliga mål om ökande inblandning av biodrivmedel. Trafikanalys framför att det inte är en självklar utgångspunkt att merkost- naden för reduktionsplikten kommer att föras över till kunderna. terna på biljettpriset kommer i sådana fall att vara lägre. Konsekvenser för regional tillgänglighet Regeringen bedömer att effekterna på regional tillgänglighet är försum- bara med de reduktionsnivåer som föreslås för åren 2021–2025. därefter är de möjliga effekterna på biljettpriset större. hög andel inrikestrafik kan påverkas i större utsträckning, eftersom plikten då i praktiken även inkluderar inkommande trafik. dessutom få relativt sett större konsekvenser för mindre flygplatser, efter- som dessa kan ligga närmare den kritiska passagerarvolym som krävs för att bedriva verksamheten.