prop · H803108 · 2021-03-10 00:00:00 — Enligt Genomförandekommitténs beslut skulle de områden som bedömdes som särskilt utsatta tilldelas extra resurser motsvarande ett riktmärke om minst en områdespolis per 5 000 invånare.37 38 Inför att denna lägesbild skulle tas fram fick varje polisregion möjlighet att föreslå områden som de ansåg var utsatta, genom att sammanställa ett så kallat områdesdokument för att ge en samlad bild av området. Områdesdokumenten kompletterades därefter med statistik från Säkerhetspolisen, () och Kriminalvården. Samtliga föreslagna områden bedömdes utifrån tre kriterier: •de boendes benägenhet att delta i rättsprocessen •polisens möjlighet att utföra sitt uppdrag •eventuella parallella samhällsstrukturer. 35Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018, s. 11. 36Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, En nationell översikt av kriminella nätverk med stor inverkan på lokalsamhället, 2014, s. 5. 37Genomförandekommittén för nya , beslutsprotokoll , Ju2012:16/2013/4. 38Därefter har utvidgat beslutet så att även riskområden och utsatta områden ska ha minst en områdespolis per 5 000 invånare. , beslutsprotokoll , dnr A177.727/2016. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N Därutöver värderades varje område utifrån om det förekommer våldsbejakande religiös extremism i området och i så fall i vilken utsträckning. De områden som bedömdes uppfylla samtliga kriterier kategoriserades som särskilt utsatta. Informationen i områdesdokumenten sammanställdes därefter och rapporten presenterades 2015. Antalet utsatta områden uppgick då till 53, varav 32 bedömdes som utsatta, 15 bedömdes som särskilt utsatta och 6 bedömdes som riskområden.39 Inför nästkommande lägesbild 2017 fick polisregionerna återigen sammanställa områdesdokument för att ge en bild av området, vilka kompletterades med motsvarande statistik som vid föregående lägesbildsarbete. I de flesta fall handlade lägesbildsarbetet vid det här tillfället om att revidera det områdesdokument som hade skickats in vid föregående inhämtningstillfälle, snarare än att ta fram ett helt nytt underlag. Områdesdokumenten bedömdes , utöver ovan nämnda kriterier, även utifrån ett fjärde kriterium: ”extremism, främst den våldsbejakande islamistiska extremismen”. I arbetet med områdesdokumentet skulle berörda lokalpolisområden använda metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället40. Antalet utsatta områden uppgick i lägesbilden till 61, varav 32 bedömdes som utsatta, 23 bedömdes som särskilt utsatta och 6 bedömdes som riskområden. I syfte att utveckla kunskap om bakomliggande orsaker till utsatta områden, och hur dessa kan påverka samhället på olika sätt, startade en nationell forskningscirkel i samband med framtagandet av denna lägesbild.41 I forskningscirkeln ingår en bred representation av samhällsaktörer med sakkunskap inom området.42 I den senaste lägesbilden som presenterades 2019 utgick från samma bedömningskriterier som vid föregående lägesbild, och antalet utsatta områden uppgick till 60. Antalet särskilt utsatta bland dem minskade jämfört med föregående lägesbild, till 22, och antalet riskområden ökade till 10. Ett område tillkom som utsatt område, medan två områden inte längre bedömdes vara utsatta områden och togs bort från listan. Tre områden som tidigare bedömts som utsatta klassificerades som riskområden eftersom kriminaliteten bedömdes ha fördjupats där. Ett område som tidigare bedömts vara ett särskilt utsatt område nedgraderades till riskområde, mot bakgrund av den positiva utveckling som ägt rum i området efter ett kontinuerligt arbete under flera år.43 39Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden – sociala risker, kollektiv förmåga och oönskade händelser, 2015, s. 7. 40Polismyndigheten, metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället och i utsatta områden, dnr A194.284/2015. 41Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden - Social ordning, kriminell påverkan och utmaningar för polisen, 2017, s. 7–8. 42I forskningscirkeln ingår representanter för , , , i , , och samt områdespoliser från , och . 43Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 4. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattningsvis kan vi konstatera att antalet utsatta områden som helhet ökade från 55 till 60 –2019. Av dessa ökade antalet särskilt utsatta områden från 15 till 22, och antalet riskområden ökade från 6 till 10. 2.2.1 Befolkningen i utsatta områden Den sammanlagda befolkningen i utsatta områden uppgår enligt uppgifter från till cirka 556 000 personer, vilket motsvarar av landets befolkning. Folkmängden varierar mellan de olika utsatta områdena: I det minsta området bor cirka 1 300 personer och i det största knappt 35 000 personer. Medelvärdet motsvarar omkring 9 200 invånare. Kategorin särskilt utsatta områden har generellt en större folkmängd jämfört med kategorierna utsatta områden och riskområden. Knappt hälften av de som bor i utsatta områden bor i särskilt utsatta områden.44 Viktigt att notera är dock att mycket tyder på att befolkningsstatistiken för åtminstone vissa av dessa områden är osäker. En rapport från visar att det finns flera indikationer på felaktigheter avseende lämnade folkbokföringsuppgifter. Det handlar bland annat om att det förekommer många adresser där ett stort antal personer är folkbokförda i samma lägenhet.45 De 60 utsatta områdena fördelar sig över 32 av totalt 95 lokalpolisområden. Antalet utsatta områden inom dessa lokalpolisområden varierar mellan 1 och 6. I av lokalpolisområdena finns endast ett utsatt område, medan det i övriga finns två eller fler. När det gäller fördelningen av kategorierna utsatta, särskilt utsatta och riskområden finns det i av lokalpolisområdena enbart utsatta områden, medan det i övriga även finns riskområden och/eller särskilt utsatta områden.46 2.3 Effektivt polisarbete i utsatta områden Vilka polisiära arbetsmetoder som kan anses vara effektiva i utsatta områden påverkas av olika faktorer såsom samhällsförhållanden och rättssystem, vilket gör att internationell forskning inte alltid kan översättas direkt till en svensk kontext. Befintlig forskning kan dock ge en vägledning om vilka metoder som är effektiva i utsatta områden, men det är viktigt att de utvärderas för att säkerställa resultaten. Forskningen ger stöd för att polisens arbete i utsatta områden bör utgå från en lokal förankring, där polisen har kunskap om vilka problem och förutsättningar som finns i området och har möjlighet att bygga kontakter med de boende. Detta bidrar till att skapa förtroende bland medborgarna, vilket i sin tur kan öka de boendes motivation att tillsammans med polisen hitta vägar för att förebygga 44Uppgifter från , . 45Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2018-2019, s. 13-14, 22. 46Uppgifter från , . R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N problem med brott och otrygghet.47 Det finns två modeller som har varit framträdande inom effektivt polisiärt arbete: problemorienterat arbete och lokalt dialogbaserat arbete. Dessa presenteras övergripande i nästkommande två delavsnitt. Problemorienterat polisarbete (POP) bygger på att polisen kartlägger och analyserar de problem som ska hanteras i samverkan med berörda aktörer. Förhoppningen är att denna analys ska ge uppslag till bättre och mer effektiva insatser. Det problemorienterade arbetssättet har en brottsförebyggande inriktning, där polisen samverkar med andra aktörer för att hitta och genomföra lösningar på problemen. I POP-perspektivet ingår också att effekten av de vidtagna insatserna ska utvärderas. Analysen av de aktuella problemen kan inrymma orsaker och åtgärder på både individ-, grupp- och områdesnivå.48 Vidtagna åtgärder avser ofta en specifik typ av brott och är inriktade mot den omedelbara situationen. Det handlar då inte om att åtgärda individuella eller strukturella orsaker eller påverka gruppers brottsbenägenhet, utan om att minska tillfällena till brott. Den typen av insatser brukar benämnas ”situationell prevention”. handlar det om insatser som polisen inte själv kan vidta, utan det är andra myndigheter som ansvarar för dem. Dock initieras insatserna ofta av polisen eftersom det rör sig om lösningar för att förebygga brott. Det finns metaanalyser av en del insatser som utgår från ansatsen situationell prevention. Enligt dessa analyser har bevakningskameror visat positiva resultat för att förbygga bilrelaterade stölder på parkeringsplatser.49 En forskningsrapport från visar även att kamerabevakning har hjälpt polisen att ingripa mot narkotikabrott samt ökat tryggheten för de boende. Kamerabevakningen i det fallet utgjordes av aktiva bevakningskameror, vilket innebär att de kan bevakas i realtid. En förutsättning för att kamerabevakning ska vara ett effektivt verktyg är dock att det finns resurser och kompetens inom polisen för att arbeta med kamerorna.50 Andra positiva resultat av situationell prevention som påvisats är effekterna av att förbättra gatubelysningen i ett område med mycket brott och otrygghet samt resultatet från studier om grannsamverkan mot inbrott.51 47Brottsförebyggande rådet, Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden – en kunskapsöversikt, 2016, s. 19. 48Brottsförebyggande rådet, Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden – en kunskapsöversikt, 2016, s. 11 ff. 50Malmö universitet, Kamerabevakning i ett särskilt utsatt bostadsområde, 2019, s. 9–11. 51Brottsförebyggande rådet, Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden – en kunskapsöversikt, 2016, s. 11–12. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3.2 Lokalt dialogbaserat polisarbete Den internationellt sett mest vedertagna modellen för lokalt dialogbaserat polisarbete är Community Policing (COP). Modellen bygger på olika aktiviteter som ska göra polisen mer synlig, känd och tillgänglig för medborgare i ett närområde. Polisens arbete karaktäriseras av kommunikation och närhet till medborgarna, och brottsförebyggande aktiviteter genomförs ofta i samverkan mellan polis, lokala aktörer och medborgare. Polisens arbete fokuserar därmed inte bara på att reagera på brott som skett, utan även på att förebygga dem. Syftet med COP är förutom att förebygga brott även att öka förtroendet för polisen och att minska rädslan för brott.52 De studier som finns visar tydligt att COP kan ha positiva effekter på de boendes förtroende för polisen. Stödet för att arbetssättet även leder till ökad trygghet bland de boende är mer osäkert, och studier visar svaga belägg avseende minskning av brott.53 Mot den bakgrunden har flera forskare betonat behovet av att kombinera COP och POP. COP kan vara ett sätt att skapa förtroende bland de boende i ett område, men när det gäller vilka konkreta insatser som behöver vidtas för att lösa brottsproblemen behövs även POP-baserade analyser.54 52Brottsförebyggande rådet, En polis närmare medborgaren – Ett kunskapsstöd i arbetet med medborgarlöften, 2016, s. 6–9. 54Brottsförebyggande rådet, Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden – en kunskapsöversikt, 2016, s. 12. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N 3Metoden för att identifiera utsatta områden har brister metod för att identifiera utsatta områden ligger till grund för bedömningen av vilka områden som är utsatta. För att resurserna ska kunna styras träffsäkert och effektivt är det viktigt att metoden är relevant och tillförlitlig. Det är viktigt även med anledning av det stigma som kan följa när ett område identifieras som utsatt. Metoden har utvecklats som vår granskning avser och är fortsatt under utveckling. Lokalpolisområdescheferna uppger att de bedömningskriterier som beskriver utsatta områden är relevanta och representativa, medan företrädare för uppger att de bör ses över då de är helt representativa för att beskriva utsatthet och de faktorer som gör det svårt för polisen att arbeta i utsatta områden. metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället ska tillämpas för att rapportera in underlag för bedömningen av vilka områden som är som utsatta. Metodstödet har tillämpats av alla lokalpolisområden med utsatta områden , och av samtliga lokalpolisområden . Lokalpolisområdena uppger att metodstödet fungerar väl för att skapa en lokal lägesbild inom det egna lokalpolisområdet. Granskningen visar dock att metodstödet delvis bygger på subjektiva skattningar av områdenas problematik, vilket innebär att likartade problem kan bedömas olika beroende på vem som gör bedömningen. Områdena kan därmed inte jämföras med varandra. är det heller inte möjligt att dra några säkra slutsatser om antalet utsatta områden ökar eller minskar. Granskningen visar även att de utsatta områdena inte har avgränsats på ett enhetligt sätt, vilket innebär att utbredningen av den kriminella belastningen varierar mellan olika utsatta områden. Vidare framgår att det saknas rutiner för hur metodstödet ska användas på ett enhetligt sätt, och den lokala tillämpningen varierar när det gäller systematik och likvärdighet. Resultatet av Noas bedömning av vilka områden som identifieras som utsatta presenteras i en offentlig lista. Det faktum att listan över utsatta områden är offentlig är en omdebatterad och kontroversiell fråga, som kan innebära en stigmatisering av de områden som berörs. Polisens uppfattning är dock att detta har bidragit till att synliggöra de problem som finns i områdena och därmed underlättat polisens arbete. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1 Bedömningskriterierna kan utvecklas Majoriteten av de tillfrågade lokalpolisområdescheferna anser att de bedömningskriterier som beskriver utsatta, särskilt utsatta och riskområden är relevanta och representativa. Företrädare för uppger dock att kriterierna är helt representativa för att beskriva de olika områdena och bör ses över som ett led i en kontinuerlig kvalitetshöjning. Som framgår av avsnitt 2.2 har de kriterier som ligger till grund för Noas bedömning av vilka områden som identifieras som utsatta, särskilt utsatta och riskområden varit relativt konstanta –2019. Från och med lägesbilden har bedömningen baserats på följande fyra kriterier: •De boendes benägenhet att delta i rättsprocessen •Polisens möjlighet att utföra sitt uppdrag •Extremism, främst den våldsbejakande islamistiska extremismen.55 Därutöver beslutade chefen för underrättelseenheten vid 2015 om nationella kriterier som ska användas för att bedöma vilka av de utsatta områdena som ska kategoriseras som särskilt utsatta.56 Vi har genom enkätundersökningen efterfrågat lokalpolisområdeschefernas uppfattning om huruvida bedömningskriterierna såsom de beskrivs för utsatta områden, särskilt utsatta områden och riskområden upplevs vara relevanta och representativa.57 Resultatet visar att merparten av lokalpolisområdescheferna anser att dessa bedömningskriterier fångar det som är väsentligt för utsatta områden. Totalt anser att de gör det i mycket hög utsträckning, och att de gör det i viss utsträckning.58 Motsvarande uppfattning uttrycks i våra fallstudier.59 Företrädare för uppger att kriterierna togs fram enligt de företeelser som förekom 2014. Eftersom läget i samhället har förändrats uppger att kriterierna är helt representativa för att täcka den utsatthet och de faktorer som gör det svårt för polisen att arbeta i utsatta områden.60 uppger att bedömningskriterierna kontinuerligt bör ses över som ett led i en kontinuerlig kvalitetshöjning.61 Av enkätundersökningen framgår även att de flesta lokalpolisområdeschefer () anser att kategoriseringen av utsatta områden – det vill säga i utsatta områden, särskilt utsatta områden respektive riskområden – är till hjälp i arbetet 55Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesvild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 5. 56Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr HD 5800-61/2015. 57Se närmare beskrivning av bedömningskriterierna för respektive områdeskategori i avsnitt 2.1. 59Riksrevisionens fallstudier februari–. 60Intervju med företrädare för , , och . 61Polismyndigheten, faktagranskning av . R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N i lokalpolisområdet då de underlättar vid prioritering av resurser m.m.62 Företrädare för uppger dock att kategoriseringen inte fyller någon egentlig funktion, eftersom det inte finns tillräckligt mycket kunskap om områdena för att kunna kategorisera dem på detta sätt. Gränsdragningar utifrån subjektiva skattningar är enligt svåra att göra, och det finns ingen intern rankning inom respektive kategori. Områdena har olika problembilder och olika grad av utsatthet, vilket innebär att områdena inte kan jämföras med varandra även om de ingår i samma kategori. Med anledning av de stora skillnader som finns mellan områden inom samma kategori hade det enligt företrädare för varit bättre att benämna samtliga områden som ”utsatta” och utgå från problematiken och dess utvecklingstendenser inom respektive område. En eventuell hopslagning av kategorierna bör dock ske långsamt och med hjälp av central styrning.63 uppger dock att ökningen framför allt beror på polisens förmåga att inhämta underlag snarare än en faktisk ökning av antalet områden64. Det finns även andra faktorer som har påverkat resultatet och skillnaden mellan lägesbilderna. Arbetet med att bedöma områdenas status har utvecklats och inrapporteringen förändrades . Därutöver var 2018 då samtliga lokalpolisområden deltog i den nationella inhämtningen, vars resultat utgörs av lägesbilden för 2019.65 3.2Inrapporteringen till metodstödet bygger delvis på subjektiva skattningar metodstöd mot organiserad brottslighet har använts av alla lokalpolisområden med utsatta områden , och av samtliga lokalpolisområden . Granskningen visar att metodstödet är ett stöd för att skapa lokala lägesbilder i lokalpolisområdena. Inrapporteringen av uppgifter som beskriver vilka problem som finns i ett område bygger dock delvis på subjektiva skattningar, vilket innebär att områdena inte kan jämföras med varandra. metodstöd mot lokalt organiserad brottslighet togs fram –2016 och skulle enligt beslut av chefen för tillämpas av lokalpolisområden med utsatta områden från och med 2016.66 Metodstödet har sin bas i forskning som sammanställts av universitet67 och syftar till att skapa ett strukturerat och långsiktigt lägesbildsarbete. Granskningen visar att samtliga 63Intervju med företrädare för , . 64Intervju med företrädare för , . 65Polismyndigheten, faktagranskning av , . 66Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr A194.284/2015. 67Malmö högskola, Att laga revor i samhällsväven: om utsatthet och sociala risker i postindustriella samhällen, 2014. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lokalpolisområden med utsatta områden använder metodstödet sedan 2017.68 Därefter utvidgades beslutet till att omfatta samtliga lokalpolisområden från och med 2018.69 Metodstödet används för att skapa lägesbilder genom att rapportera in uppgifter som beskriver vilka problem som finns i ett område och hur dessa problem har påverkat området. De uppgifter som rapporteras in ligger sedan till grund för bedömning av vilka områden som ska identifieras som utsatta.70 Uppgifterna som ligger till grund för lägesbilder över utsatta områden och 2019 rapporterades in genom en enkät bestående av 160 frågor. Frågorna är indelade i lägesbildsdata respektive strukturdata. Lägesbildsdata är de uppgifter som polisen rapporterar in, och strukturdata inhämtas från SCB för att beskriva de aktuella områdena utifrån populationens storlek i olika åldersgrupper, boendesituation, inkomst och skolgång etc. Enkätfrågorna är fördelade över fyra frågeområden: boendemiljö och säkerhet, normer som främjar problembeteenden, organiserad brottslighet och effekter i förhållande till områdets grad av utsatthet. De första tre frågeområdena ger en bild polisens uppfattning av de brottsliga företeelser och sociala risker som finns i området. Uppgifterna ska därefter värderas eller skattas utifrån deras omfattning och påverkan på lokalsamhället. Skattningarna utgår från nedanstående bedömningsmatris.71 Tabell 1 Bedömningsmatris till metodstöd Skattningarna mynnar ut i lokala lägesbilder för varje område, vilka syftar till att ge en geografiskt avgränsad överblick och en sammanställning av uppgifter som ger underlag för prioritering och uppföljning. en åtgärdssamling med exempel på beprövade och erfarenhetsbaserade arbetsmetoder som tagits fram av representanter för samtliga polisregioner 68Intervju med företrädare för , . 69Polismyndigheten, Årsredovisning 2018, 2019, s. 83. 70Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr A203.023/2016. 71Polismyndigheten, metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället och i utsatta områden, dnr A194.284/2015, s. 21. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N och som anses vara framgångsrika i arbetet mot sociala risker och organiserad brottslighet i ett lokalt perspektiv.72 De skattningar som görs för att besvara frågorna i metodstödet är i grunden subjektiva eftersom de utgår från värderingar av brottslighetens omfattning snarare än faktiska data. När det gäller till exempel rapportering av distribution/försäljning av narkotika ska användaren värdera förekomsten utifrån skalan ”inget problem”, ”litet problem”, ”problem”, ”stort problem” eller ”mycket stort problem”. Här framgår av fallstudierna att för hur allvarligt ett problem är varierar mellan olika lokalpolisområden beroende på hur belastat området är. Exempelvis kan en företeelse som inte uppfattas som särskilt allvarlig i ett område uppfattas som mycket allvarlig i ett annat område, beroende på områdets karaktär. Det innebär att det inte kan uteslutas att en given situation skulle skattas på olika sätt beroende på vem som gör bedömningen.73 Företrädare för uppger att de är medvetna om att metodstödet har vissa brister och bekräftar att det inte är möjligt att jämföra utsatta områden med varandra. Syftet med metodstödet är dock inte att jämföra områden, utan att mäta de brottsliga företeelser och sociala risker som finns i området mot bedömningskriterierna.74 Vi kan dock konstatera att områdena ändå indirekt jämförs med varandra eftersom de kategoriseras utifrån kategorierna utsatta, särskilt utsatta och riskområden, och därmed kan uppfattas som likvärdiga övriga områden inom samma kategori med dess definition. Vi kan även konstatera att det mot bakgrund av de subjektiva skattningarna inte är möjligt att dra säkra slutsatser om antalet utsatta områden ökar eller minskar. 3.2.1 Kvalitetssäkring av inhämtade uppgifter kvalitetssäkrar inhämtade uppgifter genom att tre granskare som har deltagit vid bedömningar i föregående lägesbilder läser igenom underlagen och därefter stämmer av med varandra för att nå en slutlig gemensam bedömning. Tillvägagångssättet är ett led i att säkerställa enhetlighet i bedömningarna. Det faktum att alla lokalpolisområden numera använder metodstödet för inrapportering av uppgifter är enligt ytterligare ett sätt att säkerställa enhetlighet.