prop · H803206 · 2021-06-07 00:00:00 — Som behandlas i avsnitt 14.2 är reglerna i och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (i det följande kallat visselblåsardirektivet) tillämpliga i fråga om överträdelser av EU:s förord- ning om gräsrotsfinansiering. I propositionen Genomförande av vissel- blåsardirektivet (prop. 2020/21:193) föreslås att tystnadsplikt till skydd för visselblåsare och andra enskilda ska gälla i privat verksamhet (se 9 kap. 1 § i förslaget till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden och s. 225–227 i samma proposition). För svenska leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster kommer även bestäm- melserna i penningtvättslagen om skydd för visselblåsare att bli tillämpliga (2 kap. 15 §, 6 kap. 4 a § och 6 a kap., se avsnitt 6). Det bedöms inte finnas behov av andra bestämmelser till skydd för den som rapporterar en misstänkt överträdelse av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering eller personer som pekas ut i en sådan rapport om misstänkta överträdelser (jfr 1 kap. 11 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Den som röjer uppgift som han eller hon är skyldig att hemlighålla enligt lag kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt (20 kap. 3 §). Det är fallet bl.a. i förhållande till tystnadsplikten som gäller enligt lagen om värdepappersmarknaden (prop. 2006/07:115 s. 556). I vissa andra lagar, t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse, stadgas att ansvar för brott mot tystnadsplikten inte ska följa för den som bryter mot en mot- svarande bestämmelse om tystnadsplikt (1 kap. 10 § tredje stycket). vid förordar att ett sådant undantag från straffbarhet även införs i kompletteringslagen då nämnden inte är övertygad om behovet av straffbarhet (enligt 20 kap. 3 § ). Regeringen konstaterar att huvudregeln är att den som enligt lag är skyldig att hemlighålla uppgift är underkastad straffansvar och anser att det inte finns något som motiverar undantag från straffbarhet i det nu aktuella fallet. Vidare uppvisar den verksamhet som kommer att drivas av leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster större likheter med verk- samhet enligt lagen om värdepappersmarknaden än med verksamhet enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det framstår därför som lämp- ligast att reglerna för leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster mot- svarar de som gäller enligt lagen om värdepappersmarknaden (jfr prop. 2009/10:220 s. 146). På motsvarande sätt som i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § tredje stycket) bör det i den nya kompletteringslagen införas en erinran om att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen tillämpas i det allmännas verksamhet. I bl.a. lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11–14 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10–13 §§) finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet med anledning av förundersökning, ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ärende enligt lagen om en europeisk utred- ningsorder samt förordnande om straffsanktionerat meddelandeförbud. Det har bedömts finnas behov av bestämmelser om uppgiftsskyldighet i samtliga lagar där det finns bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt för finansiell verksamhet (se prop. 2002/03:139 s. 484–488 och prop. 2016/17:218 s. 133 f.). Detsamma gäller beträffande straffsanktionerade bestämmelser om meddelandeförbud i förhållande till kunder och andra utomstående (prop. 2004/05:144 s. 184–189 och prop. 2020/21:206 s. 134). Med anledning av att det i denna proposition föreslås att en bestämmelse om tystnadsplikt ska införas i kompletteringslagen bör även bestämmelser om uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud införas i För att understryka vikten av att ett meddelandeförbud iakttas bör även det meddelandeförbud som föreslås vara förenat med en Bestämmelserna bör utformas efter förebild av de bestämmelser som gäller enligt bl.a. lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse. En hänvisning till bestäm- melserna om uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud bör läggas till i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (5 kap. 10 §). Även om den nu aktuella bestämmelsen om uppgiftsskyldighet avser enskildas förhållanden till leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster kan det inte uteslutas att det skulle kunna uppkomma en situation där rätten att inte belasta sig själv måste beaktas (se angående denna rätt bl.a. prop. 2018/19:4 s. 47–49). anför att förslaget i promemorian att det i kreditupplysningslagen (5 a §) ska göras undantag från tystnadsplikt för företag som med tillstånd driver verksamhet enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering skulle innebära att sådana företag skulle kunna utväxla uppgifter om lämnade krediter, betalningsförsummelser och kreditmissbruk för kreditupplysningsändamål på samma villkor som den slutna krets av företag som anges i kreditupplysningslagen, bl.a. kreditinstitut och värdepappersbolag. staterar att detta skulle innebära att en helt ny typ av företag och krediter skulle bli föremål för informationsutbyte enligt kreditupplysningslagen. Företag som utväxlar information enligt den bestämmelsen driver verksamheter där företagen själva tillhandahåller olika typer av kredit- När ett finansiellt företag inom den slutna kretsen utväxlar information om krediter avser detta krediter som företaget själv har lämnat och således råder över. Situationen är enligt myndigheten annorlunda för en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster eftersom den enligt EU-förordningen inte får vara kreditgivare till projektägaren utan enbart förmedlare av lån (artikel 8.1 och skäl 11). sig således från den i ett kreditinstitut och övriga finansiella företag som driver sådana verksamheter som finns uppräknade i kreditupplysnings- konstaterar att det i promemorian saknas analys av de konsekvenser som kan uppstå om en verksamhet som inte ägnar sig åt kreditgivning börjar utväxla uppgifter om andra kredit- givares krediter m.m. för kreditupplysningsändamål. håller att en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster kommer att ta emot personuppgifter från investerare inom ramen för avtal vars syfte är att sammanföra investeraren med projektägare. ling som leverantören behöver genomföra för att uppnå detta syfte sker för ett uttryckligt angivet berättigat ändamål (se artiklarna 5.1 a och 6.1 b i EU:s dataskyddsförordning). För det fall leverantören därefter lämnar ut uppgifter om de krediter som investeraren ger till projektägaren enligt kreditupplysningslagen kan detta innebära att leverantören behandlar uppgifterna på ett sätt som är oförenligt med det ursprungliga ändamålet. När leverantören av gräsrotsfinansieringstjänster lämnar ut denna informa- tion förlorar investeraren kontrollen över uppgifter om sina egna krediter. En annan fråga som inte analyserats är hur kreditupplysningsföretag som registrerar uppgifter om krediterna i fråga ska kunna leva upp till kraven i Prop. 2020/21:206 kreditupplysningslagen på rättelse, komplettering och radering av upp- gifter (12 §). Om det uppstår misstanke om att en uppgift om kredit som lämnats av en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster är oriktig eller missvisande framstår det inte som att ett kreditupplysningsföretag har någon egentlig möjlighet att kräva information om krediten av invest- eraren, dvs. Kreditupplysningsföretaget skulle vara hänvisat till att vända sig till uppgiftslämnaren, dvs. leverantören, som inte nöd- vändigtvis har någon närmare kunskap om investerarens och projekt- ägarens relation. I promemorian framhålls att leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster ska inhämta information som är relevant för bedöm- ning av presumtiva icke-sofistikerade investerares förmåga att bära för- luster, vilket inkluderar uppgifter om inkomst, tillgångar och finansiella åtaganden. kan inte avgöra i vad mån uppgift om finansiella åtaganden innefattar uppgift om kreditengagemang och, om så är fallet, i vad mån uppgift om kreditengagemang är tänkt att hämtas in från investeraren själv eller från kreditupplysningsföretag. För det fall tanken är att uppgift om kreditengagemang ska inhämtas från kreditupplysningsföretag måste leverantören ingå i den slutna krets av företag som räknas upp i kreditupplysningslagen och som får utväxla uppgifter om bl.a. krediter. Som framgår ovan anser dock myndigheten att det inte är utrett i vad mån det är lämpligt att låta leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster ingå i denna slutna krets. Regeringen anser att det behöver göras ytterligare överväganden för att ta ställning till om leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster bör inkluderas i den krets som får utväxla uppgifter för kreditupplysnings- ändamål enligt kreditupplysningslagen. I detta lagstiftningsärende finns det emellertid inte något utrymme för att göra sådana överväganden. Regeringen konstaterar att de krav som ställs på leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster enligt EU-förordningen när det gäller insamling av information för kreditbedömning och passandebedömning inte förutsätter att leverantörer kan inhämta uppgifter direkt från kreditupplysningsföretag (artiklarna 4.4 b iv och 21.5 c). 14Ändringar i andra EU-rättsakter 14.1 Undantag från krav på tillstånd att driva värdepappersrörelse enligt direktivet om marknader för finansiella instrument Regeringens förslag: Leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster ska undantas från krav på tillstånd att driva värdepappersrörelse i fråga om verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för EU:s förordning Det ska införas en upplysningsbestämmelse om att värdepappers- bolag får tillhandahålla gräsrotsfinansieringstjänster enligt EU-förord- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att upplysnings- bestämmelsen behöver förtydligas eftersom den kan uppfattas som att ett värdepappersbolag skulle få tillhandahålla gräsrotsfinansieringstjänster utan auktorisation enligt EU-förordningen. Skälen för regeringens förslag: EU:s förordning om gräsrotsfinansi- ering omfattar bl.a. verksamheterna placering utan fast åtagande och mottagande och vidarebefordran av kundorder i fråga om överlåtbara värdepapper enligt direktivet om marknader för finansiella instrument. Enligt det direktivet är de aktuella verksamheterna investeringstjänster (punkterna 1 och 7 i avsnitt A i bilaga I till direktivet) och att yrkesmässigt tillhandahålla dem kräver som utgångspunkt tillstånd (artikel 5 i direk- tivet). Från tillämpningsområdet för direktivet, och därmed tillstånds- kravet, undantas dock den som driver vissa typer av verksamhet (artikel 2.1 i direktivet). Genom ändringsdirektivet har det införts ett nytt undantag från direktivets tillämpningsområde för leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster enligt definitionen i EU:s förordning om gräsrots- finansiering (artikel 1). Undantaget syftar till att skapa rättssäkerhet när det gäller vilka personer och verksamheter som omfattats av tillämpningsområdet för EU:s förord- ning om gräsrotsfinansiering respektive direktivet om marknader för finansiella instrument och för att undvika att samma verksamhet är föremål för flera auktorisationer (skäl 3 i ändringsdirektivet). Som undantaget är utformat, med en hänvisning till definitionen av leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster enligt förordningen (artikel 2.1 e i förordningen) om- fattar det dock juridiska personer som tillhandahåller gräsrotsfinansi- eringstjänster i förordningens mening, oavsett om auktorisation har bevil- jats. Undantaget är också utformat så att det enligt sin ordalydelse helt undantar leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster från tillämpnings- området för direktivet om marknader för finansiella instrument, dvs. även när det gäller annan tillståndspliktig verksamhet enligt direktivet än sådan som omfattas av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering. Direktivet om marknader för finansiella instrument genomförs i svensk rätt i huvudsak i lagen om värdepappersmarknaden. Enligt den lagen krävs tillstånd för värdepappersrörelse bl.a. för att tillhandahålla investerings- tjänsterna placering utan fast åtagande och mottagande och vidare- befordran av kundorder (2 kap. 1 §). I lagen finns även undantag från tillståndsplikt som motsvarar det som följer av undantaget från tillämp- ningsområdet för direktivet om marknader för finansiella instrument (2 kap. 5 §). Ändringsdirektivet bör genomföras i svensk rätt genom att det i lagen om värdepappersmarknaden tas in ett undantag från kravet på tillstånd för att driva värdepappersrörelse. Med hänsyn till syftet med undantaget i ändringsdirektivet och att EU:s förordning om gräsrots- finansiering endast omfattar vissa investeringstjänster bör undantaget bara gälla i fråga om de tjänster som omfattas av förordningen. Undantaget bör alltså inte utformas helt i enlighet med ändringsdirektivets ordalydelse eftersom det skulle kunna tolkas som att leverantörer av gräsrotsfinansi- eringstjänster tillståndsfritt kan tillhandahålla andra investeringstjänster och utföra investeringsverksamhet som inte är reglerad i EU:s förordning Prop. 2020/21:206 om gräsrotsfinansiering. I lagen om värdepappersmarknaden finns bestämmelser om sidoverk- samheter som ett värdepappersbolag får driva (2 kap. 3 §). Det bör därför införas en upplysningsbestämmelse om att värdepappersbolag får till- handahålla gräsrotsfinansieringstjänster enligt EU:s förordning om gräs- rotsfinansiering. Enligt regeringen bedömning behöver inte att bestäm- melsen förtydligas på det sätt som föreslår för att det ska vara tydligt att värdepappersbolag behöver auktorisation enligt EU- förordningen för att tillhandahålla gräsrotsfinansieringstjänster. Bestäm- melsen bör utformas efter förebild av en beslutad upplysnings- bestämmelse om att värdepappersbolag får utföra datarapporterings- tjänster enligt förordningen om marknader för finansiella instrument (se 2 kap. 3 § i dess lydelse enligt SFS 2020:1157). Regeringens bedömning: Ändringen i EU:s visselblåsardirektiv kräver ingen lagstiftningsåtgärd. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Genom EU:s förordning om gräs- rotsfinansiering görs en ändring av visselblåsardirektivet. Ändringen innebär att förordningen läggs till i bilagan till visselblåsardirektivet, vilket i sin tur innebär att skyddet enligt direktivet gäller i förhållande till den som rapporterar överträdelser av EU:s förordning om gräsrots- finansiering (artikel 47 i förordningen). Visselblåsardirektivet har inte ännu genomförts i svensk rätt. I propositionen Genomförande av visselblåsardirektivet (prop. 2020/21:193) föreslås att bilagan till visselblåsardirektivet ska införlivas i svensk rätt genom dynamisk hänvisning (se 1 kap. 2 § i förslaget till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden och s. 35– 38). Som förslaget i den propositionen är utformat kräver den nu aktuella ändringen i visselblåsardirektivet inte någon lagstiftningsåtgärd. Regeringens förslag: Den nya kompletteringslagen och ändringarna i övriga lagar ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några övergångs- bestämmelser. 2020/21:206 Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: EU:s förordning om gräsrotsfinansiering ska börja tillämpas (artikel 51). Detsamma gäller för ändringsdirektivet (artikel 2). Komplet- teringslagen och övriga lagändringar bör därför träda i kraft vid den tid- punkten. EU-förordningen innehåller en övergångsbestämmelse som innebär att leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster får fortsätta att tillhandahålla gräsrotsfinansieringstjänster i enlighet med tillämplig nationell rätt t.o.m. eller fram till dess att de beviljas auktorisation, beroende på vilket som inträffar först (artikel 48.1). Bestämmelsen får för- stås som att den även omfattar leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster vars verksamhet tidigare inte varit tillståndspliktig enligt svensk rätt. Bestämmelsen innebär således i praktiken att kravet på tillstånd enligt för- ordningen (artikel 3.1) inte börjar tillämpas förrän efter det att förordningen har börjat tillämpas i övrigt. Förordningen tillåter medlemsstaterna att t.o.m. , tillämpa förenklade förfaranden för auk- torisation för enheter som för ikraftträdandet är auktor- iserade att tillhandahålla gräsrotsfinansieringstjänster enligt nationell rätt (artikel 48.2). Eftersom det i inte finns någon specifik reglering för gräsrotsfinansieringstjänster blir det inte aktuellt att utnyttja den här möjligheten. För aktörer som när förordningen ska börja tillämpas har till- stånd att t.ex. tillhandahålla betaltjänster (enligt lagen om betaltjänster) eller driva värdepappersrörelse (enligt lagen om värdepappersmarknaden) gäller ett förenklat förfarande för att ansöka om tillstånd redan enligt förordningen (se artikel 12.14). Regeringens bedömning: Genom förslagen tillgodoses EU:s förord- ning om gräsrotsfinansierings krav avseende kompletterande reglering i nationell rätt. Eventuella ökade kostnader för och andra myndigheter med anledning förslagen bedöms vara begränsade och ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. att det inte kan uteslutas att nämnden kan behöva ökade resurser om antalet tvister ökar med anledning av tillväxten av gräsrots- Förvaltningsrätten i betonar vikten av att konse- kvenserna för domstolarna av ny lagstiftning på området bedöms samlat. Kammarrätten i anser att domstolarna måste garanteras nöd- vändiga medel för att kunna hantera den ökade regleringen och förväntad ökad måltillströmning på finansmarknadsområdet. konsekvensutredningen uppfyller kraven i förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Enligt finns brister framför allt när det gäller storleksmässig beskrivning av företagen och särskild hänsyn till små företag men dessa brister är inte av tillräcklig vikt för att bli avgörande anför även att det hade varit önskvärt med en beskrivning av vad konsekvenserna blir av något mer långtgående krav än vad som strikt följer av EU-förordningen när det gäller de utvid- gade möjligheterna att förbjuda marknadsföring. att promemorians redovisning av behov av särskilda informationsinsatser anser att det är olyckligt om inträdesbarriärerna blir för höga för nya företag enbart på grund av avgifter Skälen för regeringens bedömning Förslagens syfte och alternativa lösningar Förslagen i denna proposition syftar till att komplettera EU:s förordning Propositionen innehåller även förslag till genom- förande av den ändring i direktivet om marknader för finansiella instru- ment som har gjorts genom ändringsdirektivet. att det införs nationella bestämmelser som bl.a. utser en behörig myndig- het och ger den nödvändiga utrednings-, tillsyns- och sanktionsbefogen- För att ge förordningen genomslag i svensk rätt krävs därför att inför bestämmelser i de relevanta avseendena. proposition innebär att kompletterande bestämmelser till förordningen införs i en ny lag. Genom förslagen tillgodoses förordningens krav avse- ende kompletterande reglering i nationell rätt. I förordningen anges vilka utrednings-, tillsyns- och sanktionsbefogenheter som ska finnas, liksom vissa andra krav på nationell rätt, såsom att det ska vara möjligt att i vissa fall föra en skadeståndstalan. Av ändringsdirektivet följer att ett undantag från krav på tillstånd att driva värdepappersrörelse behöver införas för leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster. lemsstaterna är därför begränsade. Det bedöms inte finnas några alternativa lösningar som skulle vara lämpliga när det gäller de åtgärder som är nödvändiga för att anpassa den svenska lagstiftningen till förordningen och ändringsdirektivet. inte gör nödvändiga anpassningar av lagstiftningen är det sanno- likt att Europeiska kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Att avstå från att införa nödvändiga bestämmelser utgör alltså inte något Som utgångspunkt går förslagen inte längre än vad som är nödvändigt för att uppfylla kraven enligt förordningen. I denna proposition föreslås dock att den som tillhandahåller gräsrotsfinansieringstjänster – liksom i dag – ska omfattas av penningtvättslagen, vilket inte krävs enligt förord- ningen (se avsnitt 6). I några avseenden föreslås även kompletterande bestämmelser utöver vad som krävs för att uppfylla förordningens krav. Det föreslås t.ex. vissa bestämmelser om tystnadsplikt, uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud (se avsnitt 13). Vidare föreslås att Finansinspek- 2020/21:206 tionen ska ha möjligheter att förbjuda marknadsföringskommunikation i större utsträckning än vad som krävs enligt förordningen (se avsnitt 7.6). Det föreslås också att inspektionen på samma sätt som enligt annan lagstiftning på finansmarknadsområdet i vissa fall ska kunna besluta om sanktionsavgift mot en fysisk person om en leverantör av gräsrotsfinansi- eringstjänster överträtt förordningen (se avsnitt 8.5). I de avseenden förslagen går längre än vad som nödvändigt enligt förordningen är de förenliga med unionsrätten. anför när det gäller de utvidgade möjligheterna att förbjuda marknadsföring att en beskrivning av vad konsekvenserna blir av något mer långtgående krav än vad som strikt följer av EU-förordningen hade varit önskvärd. Enligt framstår det som att det ska finnas rimliga skäl att tro att företaget har brutit mot förordningens krav för att det ska uppstå konsekvenser för företag och det finns en rättslig osäkerhet i vad som ska anses vara rimliga skäl. Med anledning av det som anför finns anledning att notera att det som föreslås i denna del är att förbud mot marknadsföringskommunikation som gäller tills vidare ska kunna beslutas om marknadsföringskommunikationen eller ett erbjud- ande om gräsrotsfinansiering konstateras strida mot förordningen, eller när det finns skäl att anta att ett erbjudande om gräsrotsfinansiering skulle göra det. När det gäller ändringsdirektivet föreslås ett undantag från kravet på tillstånd att driva värdepappersrörelse som omfattar leverantörer av gräs- rotsfinansieringstjänster i fråga om tjänster enligt förordningen. Det överensstämmer med ändringsdirektivets syfte, men innebär ett i för- hållande till direktivets ordalydelse mindre omfattande undantag från krav på tillstånd att driva värdepappersrörelse. Förslagen i denna proposition bedöms inte i sig få några större konse- kvenser i form av tyngre regelbörda eller kostnader vare sig för berörda företag, myndigheter eller samhället i stort. I syfte att ge en större förståelse för de sammantagna effekterna av de nya reglerna berörs även konsekvenser som följer direkt av förordningen i denna konsekvensanalys. Förordningen syftar till att stärka små och medelstora företags tillgång till kapital, särskilt innovativa företag i uppstarts- och uppskalningsfasen. Tillgången till kapital är ofta begränsad för dessa typer av företag och gräsrotsfinansiering kan utgöra en alternativ källa till finansiering. Marknaden för gräsrotsfinansiering är dock relativt liten och kapital förmedlas främst nationellt. Genom ett harmoniserat regelverk på EU-nivå väntas företag som driver plattformar för gräsrots- finansiering i EU kunna utöka sin verksamhet när möjligheterna att gräns- överskrida förbättras. Vidare väntas förordningen stärka marknaden när harmoniserade regler införs på EU-nivå och därmed också viljan att investera. Förordningen syftar till att förbättra EU:s kapitalmarknad vilket är i linje med fullföljandet av kapitalmarknadsunionen i EU.