prop · H90351 · 2021-11-03 00:00:00 — Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig särskilt om förslaget är överlag positiva till eller har inget att invända mot att det ska upprättas en plan för den sammanhållna utbildningen. Det gäller bl.a. kommun, i , , i och . Flera remissinstanser tillstyrker förslaget men framför synpunkter. i tror att kvaliteten på utbildningsplanen kan förbättras och bli mer resurseffektiv och att det skulle underlätta samrådsförfarandet om utbildningsplanerna kunde tas fram med ett regionalt eller delregionalt perspektiv. Även i län anser att om utbildningsplanerna kan ha en regional/delregional ansats för att möta målgruppens olika behov så kanske detta kan underlätta en sammanhållen utbildning på lokal nivå. tillstyrker förslaget, men bedömer att ansvaret för utbildningsplanen ska ligga på hemkommunen och inte på huvudmannen. Kommuner och Regioner (SKR) framför att när det gäller förslag om planens innehåll är det inte helt enkelt att fastställa en bestämd längd. Olika individer har olika behov och därmed riskerar ett krav på viss längd hämma individperspektivet. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) påpekar å andra sidan vikten av att målgruppen, vid behov, erbjuds en sammanhållen utbildning , i syfte att stärka de arbetssökandes möjligheter att matchas mot arbete. Även i anser att det är positivt för individen att planera för hela etableringstiden för att bidra till en helhet och en tydligare målbild för individen. Myndigheten för delaktighet framhåller att funktionshindersperspektivet måste finnas med i den sammanhållna utbildningsplanen och elevens individuella studieplan för att alla elever ska nå målen i den kommunala vuxenutbildningen. Skälen för regeringens förslag En sammanhållen utbildning behöver planeras utifrån en målgruppsanalys och bör beskrivas i en utbildningsplan Kommunerna uppfyller inte alltid kravet på att aktivt verka för att personer med behov av kunskaper motsvarande erbjuds utbildning på grundläggande nivå inom komvux. Särskilt svårt har kommunerna att möta gruppen nyanlända och utrikesfödda med kort utbildning. Kommunerna har ibland fått kritik för att inte alltid tillgodose nyanlända kommun- 2021/22:51 invånares rätt till och behov av vuxenutbildning på olika nivåer genom att ställa formella krav på kunskaper i svenska (t.ex. betyg i sfi) för att kunna delta i vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå (redovisning av regeringsuppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom vuxenutbildning, dnr U2018/01815). För att en sammanhållen utbildning ska möta behovet hos nyanlända inom etableringsprogrammet behöver utbildningen utgå ifrån en kartläggning och analys av gruppens behov. Utbildningen ska utformas utifrån de bedömningar som görs av elevgruppens kunskaper, erfarenheter och förutsättningar. Initialt behöver kommunerna alltså göra en målgruppsanalys. För att stödja kommunerna och för att tydliggöra ansvaret för att de nyanlända inom etableringsprogrammet som har utbildningsplikt erbjuds andra kurser inom komvux utöver sfi bör det föreskrivas att den sammanhållna utbildningen ska följa en fastställd plan. En fastställd utbildningsplan ger en ram för den sammanhållna utbildningen, och innebär därmed också en avgränsning i förhållande till det som inte ska ingå. Den skapar struktur och bidrar till framförhållning när det gäller resursfördelning och stödinsatser inom utbildningen. Utbildningsplanen blir ett stöd för kommunen i planering och uppföljning av den utbildning och undervisning som erbjuds och ett viktigt underlag som kan användas och analyseras i det systematiska kvalitetsarbetet. Utbildningsplanen blir även ett underlag i Skolinspektionens granskning när det gäller att bedöma kvalitet och regelefterlevnad. Utbildningsplanen bör utformas utifrån de bedömningar som gjorts av elevgruppens kunskaper, erfarenheter och förutsättningar i målgruppsanalysen. Upprättandet av utbildningsplanen förutsätter att berörda aktörer samverkar Den aktuella målgruppen har redan långtgående rättigheter till studier i sfi och grundläggande vuxenutbildning. Förslaget om införande av en sammanhållen utbildning som ska följa en fastställd plan syftar till att konkretisera hur utbildningen för målgruppen ska utformas. Förslagen innebär dock ingen ändrad ansvarsfördelning i jämförelse med vad som gäller . Arbetsförmedlingen har ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet samt samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Ansvaret för individens övergripande planering och individuella handlingsplan förändras inte i och med införandet av en sammanhållen utbildning, utan ligger kvar på Arbetsförmedlingen. Den individuella handlingsplanen är fortfarande ett dokument som hanteras av den nyanlände och Arbetsförmedlingen. Kommunerna är huvudmän och ansvarar för vuxenutbildningen, inom vilken de nyanlända med utbildningsplikt ska ta del av sfi och annan utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå. Detta kan organiseras på olika sätt. Kommunen kan driva utbildningen i egen regi, utbildningen kan överlämnas på entreprenad till enskilda utbildningsanordnare eller avtal kan slutas med annan kommun eller region om övertagande av ansvaret Kommunen beslutar om en utbildningsplan för den sam- manhållna utbildningen, och inom den kommunala vuxenutbildningen upprättas en individuell studieplan, som är det dokument som ligger till grund för planeringen av elevens utbildning. Arbetsförmedlingen ansvarar för samordningen av insatserna för en nyanländ invandrares etablering. Vuxenutbildningen i kommunerna är organiserad på olika sätt och olika aktörer kan vara involverade i anordnandet av utbildningen. Berörda aktörer behöver därför samverka när utbildningsplanen utformas. Flera remissinstanser, däribland Länsstyrelserna i län, , och , saknar ett mer utförligt resonemang om det samrådsförfarande utredningen talar om och anger att det saknas konkreta förslag om vilka olika aktörer som bör delta i samrådet. Regeringen bedömer att samverkan behöver ske mellan kommunen, Arbetsförmedlingen och andra berörda aktörer, exempelvis regionen, andra kommuner och enskilda utbildningsanordnare. Även funktioner som studie- och yrkesvägledning kan behöva vara involverade vid framtagandet av planen. I samverkan kan man kan gemensamt identifiera aktiviteter som tillsammans med den garanterade undervisningen gynnar individens utveckling mot utbildningsmålen. Samverkan bedöms vara särskilt viktigt kring aktiviteter som t.ex. arbetslivsorientering, praktik eller annan utbildning. Ansvaret för samverkan bör ligga på den kommun som initialt gör analysen där målgruppens behov och förutsättningar formulerats. Hur samverkan ska gå till kommer att variera och vara beroende av hur kommunernas och Arbetsförmedlingens verksamhet är organiserad på olika håll i landet. Regeringen anser därför, till skillnad från flera länsstyrelser, inte att det är lämpligt att närmare reglera hur samverkan ska gå till. Som framgår av avsnitt 6.1 behandlas frågan om särskilda regler för informationsöverföring från Arbetsförmedlingen till kommunerna när det gäller personer som bedöms omfattas av utbildningsplikt i samband med det fortsatta arbetet med frågan om reglering av informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i ett större system. Propositionen innehåller inte något förslag om överföring av information på individnivå. Vid samverkan kan information på gruppnivå om t.ex. antal personer som bedöms omfattas av utbildningsplikt och övergripande uppgifter om deras utbildningsbakgrund lämnas. Regeringen bedömer att det är möjligt för kommunerna att planera för och organisera utbildningen med stöd av sådana uppgifter. Propositionens förslag innebär inte att någon ny personuppgiftsbehandling kommer att bli nödvändig utöver den som redan sker inom den kommunala vuxenutbildningen. Det rättsliga stödet för personuppgiftsbehandlingen inom utbildningsområdet har analyserats i propositionen Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet (prop. 2017/18:218). Planen för utbildningen bör beslutas av hemkommunen Enligt utredningens förslag ska utbildningsplanen beslutas av huvudmannen. Det är kommunerna som är huvudmän för komvux (2 kap. 2 § skollagen). En region får vara huvudman för komvux i den utsträckning som anges i skollagen (2 kap. 3 § skollagen). Det är däremot inte möjligt för enskilda att vara huvudmän för komvux. Inom komvux får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2021/22:51 2 § skollagen). Överlämnas uppgifter inom komvux på entreprenad är kommunen ändå fortsatt huvudman för utbildningen. Det finns möjlighet för en kommun att sluta avtal med en annan kommun eller en region om att den ska ta över kommunens uppgifter inom bl.a. komvux. Vid en sådan överlåtelse följer däremot huvudmannaskapet med. Eftersom hemkommunen vet hur komvux i den egna kommunen är organiserad bör det enligt regeringens uppfattning vara hemkommunen som ska ansvara för att en plan för den sammanhållna utbildningen upprättas. Som Skolinspektionen framhåller skulle det också innebära en otydlig ordning om huvudmannen (som kan vara en annan kommun än hemkommunen) blir ansvarig för utbildningsplanen som följer av den inledande målgruppsanalysen och samverkan, medan hemkommunen ansvarar för den mer undervisningsnära individuella studieplanen. Mot denna bakgrund anser regeringen att ansvaret för upprättandet av planen bör ligga på hemkommunen. Även om det formella beslutet om fastställandet av utbildningsplanen tas av hemkommunen hindrar det inte sådant regionalt eller delregionalt samarbete vid framtagandet av planen och innehållet i den som Länsstyrelserna i län och föreslår. Kommunerna är olika stora och har olika förutsättningar när det gäller vilket kursutbud som kan tillhandahållas. Vid framtagandet av planen kan därför ett samarbete mellan kommuner innebära att eleverna får tillgång till ett större kursutbud. Planen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll I utbildningsplanen bör syftet med den sammanhållna utbildningen och de kurser som erbjuds anges. Utgångspunkten bör vara att de som tar del av den ska uppnå sådana kunskaper som de behöver för att kunna fortsätta studera eller för att etablera sig på arbetsmarknaden. Utbildningsplanen ska skapa struktur i den sammanhållna utbildningen och bidra till framförhållning när det gäller resursfördelning och stödinsatser inom utbildningen. Det är viktigt att det av utbildningsplanen framgår hur den sammanhållna utbildningen ska organiseras, så att den blir en helhet för individen och så att samarbetsmöjligheterna mellan olika personalgrupper i utbildningen underlättas. Vid upprättandet av utbildningsplanen är det också, som framhåller, viktigt att det inte bara blir ytterligare en dokumentation utan att utbildningsplanen, handlingsplanen och den individuella studieplanen ska kunna ses som en helhet. I utbildningsplanen ska också utbildningens huvudsakliga innehåll fastställas. Utifrån den bedömning som görs av målgruppens kunskaper, erfarenheter och förutsättningar kan kommunen fastställa ett utbud av kurser som möter målgruppens behov. De kurser som ingår bör präglas av ett språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt där målet är att inhämta ny kunskap och lära sig andraspråket svenska. Den sammanhållna utbildningen ska innehålla svenska för invandrare. Utbildningen ska även innehålla orienteringskurser och kurser på grundläggande eller gymnasial nivå. Även andra insatser som är gynnsamma för elevernas kunskapsutveckling kan ingå i utbildningen. Det kan t.ex. handla om studie- och yrkesvägledning, validering och läs- och skrivinlärning. Lagrådet framhåller att förslaget bl.a. väcker frågan om den samman- hållna utbildningen ska vara ett eget ”spår” eller om de nyanlända som bedömts omfattas av utbildningsplikt ska genomföra sina kurser ihop med övriga elever inom komvux eller om det ska vara en kombination så att det startas vissa nya kurser enbart för de nu aktuella eleverna medan de också kan delta i kurser med andra elever inom vuxenutbildningen. i avsnitt 6.1 är det kurser inom det befintliga utbudet av kurser inom kom- vux på grundläggande eller gymnasial nivå de ska studera. har olika förutsättningar både utifrån sin storlek, antalet nyanlända inom kommunen som har bedömts omfattas av utbildningsplikt och dessa indi- viders olika utbildningsbehov. Hur den sammanhållna utbildningen ska organiseras, om och i vilken omfattning de nyanlända som bedömts om- fattas av utbildningsplikt ska studera tillsammans med övriga elever inom komvux, liksom vilket innehåll som ska erbjudas behöver fastställas av varje kommun vid upprättandet av utbildningsplanen. Den samhällsorientering som ska tillhandahållas enligt lag (se avsnitt 5) ingår inte i skolväsendet och ska därmed inte heller ingå i utbildningspla- Vid planeringen av den sammanhållna utbildningen bör det dock tas hänsyn till när och var deltagarna ska ta del av samhällsorienteringen. samma gäller de arbetsförberedande insatserna i individens handlingsplan. Arbetsförmedlingen har gjort tolkningen att kort utbildning avser utbild- ning som är kortare än en fullständig gymnasieutbildning. grunden och behovet av utbildning kan variera stort mellan de olika nyan- lända invandrare som anses ha kort utbildning och därmed bedöms omfat- tas av utbildningsplikt. Det kan vara fråga om allt från ingen skolgång alls till en oavslutad gymnasieutbildning. Som en följd av det kan det finnas mycket skiftande utbildningsbehov inom målgruppen i en kommun. verna kommer således att ha behov av att läsa kurser på olika nivåer. Eftersom kontinuerligt anvisar individer till utbild- ningsplikt kommer de nyanlända som ska ta del av den sammanhållna ut- bildningen dessutom att befinna sig i olika skeden av sin etableringstid. som någon påbörjar sin utbildning inom utbildningsplikt så kommer det att finnas andra som kommit längre i sin utbildning och vissa som befinner sig i slutet. Utbildningsplanen behöver därför innehålla ett sammansatt urval av kurser på olika nivåer, som är anpassat till deltagar- nas olika förutsättningar och ger utrymme för individanpassning av utbild- När det gäller utbildningens längd anger att det finns en oklarhet i förslaget gällande den garanterade undervisnings- tiden i och med att det inte finns någon bortre gräns för utbildningsplikten. Regeringen konstaterar att det finns en naturlig gräns genom att en nyan- länd får ta del av insatser i etableringsprogrammet på heltid, utöver deltagande i kartläggning och medverkan till en individuell Arbetsförmedlingen ska göra en bedömning av vilka insat- ser som är bäst lämpade för att den nyanlände ska etablera sig på arbets- Myndigheten kan göra en bedöm- ning att den nyanlände inte längre omfattas av utbildningsplikt, utan att andra insatser är mer lämpade. För personer som bedöms behöva ta del av utbildning i etableringsprogrammet kan det, som Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen och i framhåller, vara av vikt att den sammanhållna utbildningen omfattar hela 2021/22:51 tiden i etableringsprogrammet. Olika individer har emellertid olika behov och det kan, som SKR anför, innebära att det är svårt att fastställa utbildningens längd i planen. Ett krav på viss längd riskerar att hämma individanpassningen av utbildningen. Vidare är det som nämnts Arbetsförmedlingen som avgör om den nyanlände ska ha en anvisning om att söka utbildning och Arbetsförmedlingen kan fatta ett nytt beslut om förutsättningar ändras och Arbetsförmedlingen ändrar sin bedömning i frågan om personen kan matchas mot arbete eller bedömer att andra insatser är mer relevanta. Regeringen anser därför att det inte bör föreskrivas att den sammanhållna utbildningen ska vara eller att utbildningens längd ska anges i utbildningsplanen. Sammansättningen av den målgrupp som utbildningen i utbildningsplanen riktar sig till kommer att variera . Därmed kommer också gruppens behov att variera. Utbildningsplanen kommer därför att behöva revideras regelbundet. Den bör vara en utgångspunkt i det lokala kvalitetsarbetet. Skollagens krav på systematiskt kvalitetsarbete innebär att huvudmän systematiskt och kontinuerligt ska följa upp verksamheten, analysera resultaten i förhållande till de nationella målen och utifrån det planera och utveckla utbildningen (4 kap. 3–5 §§ skollagen). Systematiskt och kontinuerligt innebär att arbetet bör bedrivas strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling. Varje kommun bör hitta sina former och rutiner för kvalitetsarbetet. Regeringen ser därför inte ett behov att reglera hur ofta utbildningsplanen ska revideras. Närmare föreskrifter om utbildningsplanen bör finnas i förordning i Samverkan (ViS), kommun och i anför bör innehållet i utbildningsplanen regleras närmare genom verkställighetsföreskrifter på förordningsnivå, för att säkerställa kvaliteten och likvärdigheten i utbildningen. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen inte att det finns behov av att föra in en bestämmelse i lagtexten som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om utbildningsplanen. Länsstyrelserna i , och framför att nationellt framtagna riktlinjer för utbildningsplanen bör tas fram som stöd för kommunerna för att bidra till en likvärdighet i utbildningsplanerna och ökade möjligheter till likvärdighet i utbildningarna över landet. i ser positivt på att det ska tas fram en utbildningsplan, men ställer sig frågande till om utbildningsplanerna kommer att ha önskad effekt vad gäller att stärka likvärdighet och kvalitet på den utbildning som erbjuds målgruppen. anser att det tydligt bör framgå av regleringen vilken utbildning och vilka stödinsatser som ska erbjudas målgruppen för att minska tolkningsutrymmet. påpekar också att det skulle vara önskvärt med ett vägledningsmaterial. När en sammanhållen utbildning för nyanlända som har utbildningsplikt införs kan komma att behöva genomföra informationsinsatser för att stödja kommunerna. Studieplanen ska göra att utbildningen blir individanpassad Hemkommunen ansvarar för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev inom komvux. Planen ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna (20 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning). Detta gäller även för nyanlända inom etableringsprogrammet som bedöms omfattas av utbildningsplikt och ska ta del av utbildning inom komvux. En väl genomtänkt individuell studieplan ger eleven, men också de berörda anordnarna av utbildningen, en tydlig bild av planerade studier utifrån individuella mål, behov och förutsättningar. Därmed bidrar planen till en effektiv utbildning som utgår från elevens mål med studierna. Den utbildningsplan kommunerna ska ta fram för den sammanhållna utbildningen kan sägas bl.a. beskriva det utbud av kurser som kommunen kan erbjuda gruppen individer som anvisats till utbildningsplikt. Utifrån detta utbud av kurser skapas för den enskilde individen en sammanhållen utbildning med de kurser som vederbörande ska ta del av och detta ska framgå i den enskildes individuella studieplan. Utbildningsplanen ska lämna utrymme för en individanpassning av utbildningen. i Samverkan (ViS) betonar vikten av att det i regelverket finns en tydlighet kring hur individuella anpassningar ska hanteras. Den individuella anpassning som förbundet tar upp bör enligt regeringens bedömning komma till stånd genom att den kartläggning av bl.a. personens mål, kunskaper, erfarenheter och studiesociala förutsättningar som läggs till grund för upprättande av den individuella studieplanen används som underlag för att individanpassa undervisningen inom utbildningen. I studieplanen kan också eventuella anpassningar av den sammanhållna utbildningen göras för den enskilde eleven för att eleven ska nå sina studiemål. I den individuella studieplanen bör det anges hur långt eleven förväntas komma i sin utbildning inom ramen för etableringstiden. Den individuella studieplanen är alltså central för att åstadkomma en individanpassad utbildning. För att tydliggöra att kravet på individuell studieplan gäller även för nyanlända som bedöms omfattas av utbildningsplikt bör det finnas en påminnelse om detta krav i anslutning till regleringen av kravet på utbildningsplan. Med anledning av att Myndigheten för delaktighet framhåller att funktionshindersperspektivet måste finnas med i den sammanhållna utbildningsplanen och elevens individuella studieplan kan det noteras att det framgår av läroplanen (SKOLFS 2012:1010) att vuxenutbildningen ska möta varje elev utifrån hans eller hennes behov och förutsättningar. I läroplanen hänvisas det till att det i skollagen föreskrivs att utbildningen inom varje skolform ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas. Normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen. En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att verksamhetens resurser ska fördelas lika mellan eleverna. Hänsyn ska tas till de enskilda elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Det finns också olika vägar att nå målen. Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Därför bör till exempel undervisning, vägled- 2021/22:51 ning eller validering utformas olika för olika elever. särskilt ansvar för elever med funktionsnedsättning. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft och tillämpas i fråga om nyanlända som har anvisats till etableringsprogrammet efter detta datum. Remissinstanserna: och anser att det är tveksamt om utredningens förslag om ikraftträdandetidpunkt ger kommunerna tillräckligt med förberedelsetid. Även () anser att det framstår som en kort tidsplan och påpekar bl.a. att olika informations- och implementeringsinsatser behöver genomföras för att verksamheterna ska kunna göra de anpassningar som krävs med anledning av de föreslagna ändringarna. i påpekar att det saknas ett resonemang om vilken form av utbildning som ska erbjudas de som anvisats till etableringsprogrammet strax före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till den tid lagstiftningsprocessen tar och att det krävs tid för förberedelser hos såväl kommunerna som hos bör lagändringarna träda i kraft . Om den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla en sammanhållen utbildning för nyanlända inom etableringsprogrammet som har bedömts ha utbildningsplikt endast tillämpas i de fall en anvisning till etableringsprogrammet har skett efter ikraftträdandet, får kommunerna och övriga berörda aktörer två olika grupper av individer att hantera. Det blir en grupp som har utbildningsplikt och som ska erbjudas kurser inom den sammanhållna utbildningen och en annan grupp som ska ta del av sfi, samhällsorientering och utbildning inom komvux eller motsvarande utbildning inom folkhögskola, men däremot inte har rätt till en sammanhållen utbildning som inkluderar andra kurser än sfi. Det skulle skapa en oklarhet kring vilken utbildning som ska erbjudas olika deltagare. Det skulle också kunna försvåra samarbetet mellan kommuner och andra. För personer som har fått en anvisning till etableringsprogrammet före ikraftträdandet och bedöms ha utbildningsplikt blir det en större möjlighet att ta del av olika kurser och aktiviteter och inte bara sfi om de får ta del av utbildning inom den sammanhållna utbildningen. Det ökar deras möjlighet till etablering i samhälls- och arbetslivet.