prop · H803165 · 2021-04-06 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:165 Utvidgade möjligheter att utreda förlisningen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att det införs ett nytt undantag från det straffsanktionerade förbudet mot dykning och annan undervattensverksamhet vid vraket efter passagerarfartyget . Undantaget omfattar sådan verksamhet som avser att utreda fartygets förlisning. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget ...................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Förlisningen, efterföljande utredningar och beslut ............. Det rättsliga skyddet av gravfriden..................................... Utvidgade möjligheter att utreda passagerarfartyget Ett nytt undantag bör införas i gravfridslagen .................... 5.2Det nya undantaget ska omfatta dykning och annan undervattensverksamhet som avser att utreda Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslaget .............................................................. Sammanfattning av promemorian Utvidgade möjligheter att utreda förlisningen av Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . 2020/21:165 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget ska ha följande lydelse. Dykning och annan undervattensverksamhet får inte bedrivas i vraket efter passagerarfartyget eller inom det område som anges i 1 § andra stycket. Förbudet gäller dock inte verksamhet som avser att täcka över eller skydda vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket, om verksamheten bedrivs av en myndighet i , eller eller på uppdrag av en sådan myndighet. Dykning och annan undervattensverksamhet får inte bedrivas i vraket efter passagerarfartyget eller inom det område som anges i 1 § andra stycket. Förbudet gäller dock inte verksamhet som avser att utreda förlisningen, att täcka över eller skydda vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket, om verksamheten bedrivs av en myndighet i , eller eller på uppdrag av en sådan myndighet. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning För att skydda såsom ett sista vilorum för olycksoffren från all störande verksamhet ingick , och en överenskommelse som bl.a. innebär att all verksamhet som stör vilorummet ska kriminaliseras. Genom ett tilläggsprotokoll har ytterligare stater tillträtt överenskommelsen. Med hänsyn till intresset av att säkra gravfriden för de omkomna antogs lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Lagen innehåller ett straffsanktionerat förbud mot dykning och annan undervattensverksamhet i vraket och ett anslutande område i . Från förbudet undantas verksamhet som avser att täcka över eller skydda vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket. Undantagen gäller enbart verksamhet som bedrivs av estnisk, finsk eller svensk myndighet eller på uppdrag av en sådan myndighet. gav in en framställan till regeringen med en begäran som i huvudsak syftar till att utöka myndighetens möjligheter att utföra undervattensverksamhet i undersökande syfte vid vraket efter passagerarfartyget (Ju2020/04765). Mot den angivna bakgrunden togs promemorian Utvidgade möjligheter att utreda förlisningen av passagerarfartyget fram inom (Ju2021/00343). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag överensstämmer med propositionens. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2021/00343). Överenskommelsen med och om (SÖ 1995:36), Estoniaöverenskommelsen, finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 4Bakgrund och gällande rätt 4.1Förlisningen, efterföljande utredningar och beslut förliste passagerarfartyget på under färd mellan och . Platsen för förlisningen är belägen sydväst om finska Utö. Fartyget förde estnisk flagg. Ett mycket stort antal människor omkom vid förlisningen. 2020/21:165 beslutade regeringen att fartyget inte skulle bärgas, att några åtgärder för att ta upp de omkomna inte skulle vidtas, att platsen där fartyget förliste skulle betraktas som en gravplats och att fartyget skulle täckas över för att säkerställa gravfriden. Vidare beslutades att särskilda åtgärder skulle vidtas i samarbete med de estniska och finländska regeringarna för att skydda gravplatsen rättsligt. beslutade regeringen att uppdra åt att upphandla och låta genomföra en övertäckning av fartyget med en skalkonstruktion av betong. Kort tid efter att arbetet med övertäckningen påbörjats beslutade regeringen att skulle avbryta arbetet. Den gemensamma estnisk-finsk-svenska (), som bildades , med uppgift att utreda passagerarfartyget förlisning, överlämnade sin slutrapport . Enligt slutrapporten brast låsanordningarna till fartygets bogvisir till följd av belastningar från vågslag. Haveriet inträffade under vågförhållanden som troligen var de värsta som fartyget någonsin varit utsatt för. Detta ledde till att stora vattenmängder strömmade in på bildäck och inredningsdäcken som vattenfylldes varpå förliste. publicerades ett filmmaterial som visar inte tidigare dokumenterade hål i fartygets styrbordssida. har, med bistånd av Olycksutredningscentralen i och i , inlett en preliminär bedömning av de nya uppgifterna i syfte att överväga om den nya informationen ger anledning att revidera de slutsatser som drogs i JAIC:s slutrapport . De tre haveriutredningsmyndigheterna bedömer att det inom ramen för den preliminära bedömningen behöver vidtas utredningsåtgärder i det gravfridsskyddade området som enligt skulle strida mot den nuvarande svenska lagstiftningen. 4.2Det rättsliga skyddet av gravfriden Estoniaöverenskommelsen undertecknades i . Regeringen beslutade att underteckna överenskommelsen. godkände överenskommelsen (prop. 1994/95:190 Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget , bet. 1994/95:JuU23, rskr. 1994/95:377). Överenskommelsen trädde i kraft , genom noteväxling. I överenskommelsen anges bl.a. att vraket efter passagerarfartyget och ett visst kringliggande område ska betraktas som ett sista vilorum för olycksoffren och ska som sådant visas tillbörlig respekt (artikel 1). Det sägs vidare att passagerarfartyget inte ska lyftas (artikel 3). All verksamhet som stör offrens sista vilorum ska kriminaliseras, särskilt dykning och annan verksamhet i syfte att ta upp offren eller egendom från vraket eller havsbottnen (artikel 4.1). En avtalsslutande part får dock enligt överenskommelsen vidta åtgärder för att täcka över vraket eller för att förhindra förorening av den miljön Prop. från vraket (artikel 4.3). För att ytterligare förstärka skyddet av vraket som ett sista vilorum för olycksoffren undertecknades i ett tilläggsprotokoll till Estoniaöverenskommelsen (SÖ 1997:52). Tilläggsprotokollet trädde i kraft . för andra stater att ansluta sig till Estoniaöverenskommelsen (artikel 1). Det sker genom deponering av ett anslutningsinstrument hos depositarien (artikel 2–3). I egenskap av depositarie har noterat att , , , , och har tillträtt För att säkra gravfriden för de omkomna infördes en särskild lag, lagen om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget (gravfridslagen), som innehåller ett straffsanktionerat förbud mot verksamhet som stör gravfriden i vraket efter passagerarfartyget och i ett anslutande område i . Med hänsyn till respekten för gravfriden kriminaliserades dykning och annan undervattensverksamhet i vraket eller i dess närhet (2 §). Enligt förarbetena var en utgångspunkt för regleringen att i princip all undervattensverksamhet i det skyddade området stör gravfriden där (prop. 1994/95:190 s. 8–9). I enlighet med Estoniaöverenskommelsen försågs förbudet med undantag för verksamhet som avser att täcka över vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket. Därutöver undantogs från förbudet verksamhet som avser att skydda vraket, då det förutsågs att det kunde bli aktuellt att installera någon form av bevakningsutrustning. Undantagen gäller bara verksamhet som bedrivs av någon av överenskommelsens dåvarande parter, dvs. Den som uppsåtligen bryter mot förbudet döms till böter eller fängelse i högst . För försök döms till ansvar enligt 23 kap. . Lagen innehåller vidare bestämmelser om förverkande och svensk domsrätt. Estnisk och finsk strafflagstiftning på området I estnisk rätt regleras gravfriden i strafflagen. I § 149 om kränkning av minnet av en avliden anges att störning av en begravning eller någon annan ceremoni till minne av en avliden person, vanhelgande av en grav eller annan plats som utsetts till en sista viloplats eller ett minnesmärke uppfört för minnet av en avliden person, eller att stjäla föremål från sådana platser straffas med böter eller upp till fängelse. Samma handling, om den begås av en juridisk person, kan straffas med böter. I finsk rätt regleras gravfriden i lagen om fredning av vraket efter passagerarfartyget (903/1995). Enligt nämnda lag är dykning på det fredade området förbjudet. På det fredade området får åtgärder inte heller vidtas för att ta upp omkomna eller föremål från vraket eller havsbottnen eller friden vid vraket på annat sätt störas (3 §). 2020/21:165 av vad som stadgas i 3 § får myndigheterna täcka över vraket eller förhindra förorening av miljön från vraket (4 §). Den som uppsåtligen bryter mot förbudet döms till böter eller fängelse i högst (5 §). 5Utvidgade möjligheter att utreda passagerarfartyget förlisning 5.1Ett nytt undantag bör införas i gravfridslagen Regeringens bedömning: För att säkerställa att det inte är straffbart enligt svensk lag att genomföra undersökningar för att utreda förlisningen av passagerarfartyget bör det införas ett nytt undantag från förbudet att bedriva dykning eller annan undervattensverksamhet i vraket efter fartyget eller dess närhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. , som tillstyrker förslaget, anser att det finns ett stort behov av att nå klarhet i omständigheterna kring förlisning men för också fram att det finns anhöriga som inte önskar att ytterligare utredning görs. vid för fram att det finns vissa jurisdiktionsproblem förknippade med Estoniaöverenskommelsen och gravfridslagen, t.ex. i vilken utsträckning kan straffa exempelvis tyska medborgare som dykt till vraket och som senare frivilligt anländer till svenskt territorium. Stiftelsen och Anhöriga anser att gravfridslagen dels är i konflikt med (SÖ 2000:1), dels inte överensstämmer med Estoniaöverenskommelsen då estniska medborgare kan utföra undervattensaktiviteter för att undersöka vraket utan att straffas. , som tillstyrker förslaget, påminner om att den myndighet som tillämpar det föreslagna undantaget ska säkerställa att erforderlig information om detta når ut till i vart fall myndigheter med ansvar för tillsyn, övervakning, kommunikation eller information som kan beröras av verksamhet i området som omfattas av gravfrid. Skälen för regeringens bedömning: gör i sin framställan till regeringen bedömningen att ett antal utredningsåtgärder behöver vidtas inom ramen för den preliminära bedömning som de tre ländernas utredningsmyndigheter genomför. Som exempel på åtgärder som kan bli aktuella att genomföra i syfte att kunna ta ställning till om den nya informationen om hål i fartygets skrov ger anledning att revidera de slutsatser som drogs utredningsrapport nämner bl.a. undersökning och dokumentation av fartygets skrov, dokumentation av sjöbottnen runt fartyget, provtagningar av material i skrovet och av sjöbottnen och bärgning av mindre delar från fartyget eller lösa delar som ligger på sjöbottnen. Enligt regeringens uppfattning, som också uttryckligen biträds av Stiftelsen och Anhöriga, och , finns det ett behov av att klarlägga omständigheterna kring Det är angeläget att behöriga myndigheter kan vidta de åtgärder som behövs för att utreda olycksorsaken och dess förlopp. Det är därför viktigt att säkerställa att gravfridslagen inte hindrar att nödvändiga utredningsåtgärder utförs. lagstiftningen måste det som påminner om också beaktas att vraket efter passagerarfartyget och ett visst kringliggande område ska betraktas som ett sista vilorum för olycksoffren och ska som sådant visas tillbörlig respekt. Som framgår av avsnitt 4.2 förbjuder gravfridslagen i princip all undervattensverksamhet i det gravfridsskyddade området utom sådan verksamhet som enligt de särskilda undantagen utförs för att skydda eller täcka över vraket eller för att förhindra förorening av den miljön Med anledning av Stiftelsen och Anhörigas synpunkt, att estniska medborgare kan utföra undervattensaktiviteter för att undersöka vraket utan att straffas, vill regeringen framhålla att även gärningar som begås av estniska medborgare omfattas av det straffsanktionerade förbudet i gravfridslagen. inledningsvis att de utredningsåtgärder som nämner i sin framställan omfattas av gravfridslagens straffsanktionerade förbud och att åtgärderna inte är tänkta att genomföras för något av de syften som anges i lagen. Något utrymme enligt själva gravfridslagen att bedriva dykningar eller annan undervattensverksamhet för att undersöka vraket i syfte att utreda olycksorsaken och dess förlopp finns alltså inte enligt lagens hittillsvarande utformning. Även om den dykning eller annan undervattensverksamhet i undersökande syfte som kan bli aktuell i eller omkring vraket efter passagerarfartyget träffas av bestämmelserna i 2 och 3 §§ i gravfridslagen, och något av de angivna undantagen inte är tillämpliga, så kan åtgärderna i viss utsträckning ändå vara tillåtna, dvs. I olika juridiska discipliner utanför straffrätten finns det en stor mängd bestämmelser som ger myndighetsanställda och uppdragstagare rätt att företa en annars straffbelagd gärning (laga Beroende på vem som ska utföra den nu aktuella undervattensverksamheten (eller i vart fall besluta om att uppdra åt någon annan att utföra den), varför den ska utföras och på vilket sätt, så kan verksamheten vara tillåten om det finns särskilt lagstöd för den. (1990:712) om undersökning av olyckor finns föreskrifter om undersökning från säkerhetssynpunkt av olyckor och tillbud till olyckor, Lagregleringen kompletteras av bestämmelserna i förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. rätt har under vissa förutsättningar en skyldighet att undersöka en sjöolycka motsvarande den som inträffade 1994 då passagerarfartyget förliste (2 och 2 c §§ i lagen) varvid myndigheten har rätt att få tillträde till olycksplatsen. Även om det kan finnas laga befogenhet för att med stöd av angivna regelverk bereda sig tillträde till det gravfridsskyddade området är det angeläget att det finns ett uttryckligt lagstöd för myndigheterna och deras anställda och uppdragstagare att utreda händelseförloppet och 2020/21:165 orsaken till olyckan utan att riskera straffansvar enligt svensk rätt. anledning av vid universitets synpunkt om eventuella jurisdiktionsproblem och Stiftelsen och Anhörigas synpunkt att gravfridslagen inte är förenlig med FN:s havsrättskonvention vill regeringen understryka att den nu föreslagna lagändringen endast innebär en begränsning av det straffbara området som inte i sig kan medföra några jurisdiktionsproblem. Det finns dock skäl att framhålla att regeringen gör bedömningen att gravfridslagen är förenlig med såväl havsrätten som folkrätten i övrigt. Liksom vid tillämpning av all straffrättslig lagstiftning ska dock naturligtvis de begränsningar i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser iakttas (jfr 2 kap. 7 § Vidare följer av 2 kap. 5 § andra stycket att åtal för brott som förövats utom riket får väckas endast efter att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har beslutat om det. När ett nytt undantag från förbudet övervägs bör det, som konstateras ovan, även beaktas att vraket och ett kringliggande område är ett sista vilorum för olycksoffren och ska som sådant visas tillbörlig respekt. olycksorsaken kan utredas och klarläggas på ett tillfredsställande sätt är nödvändigt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för statens agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär och för att anhöriga och överlevande ska kunna gå vidare i sin läkningsprocess. regeringens uppfattning bör ett undantag från förbudet kunna införas och utformas med iakttagande av sådan tillbörlig respekt. Av det ovan anförda följer att lagstiftningen nu behöver ändras för att säkerställa att i första hand , men i förekommande fall även andra behöriga myndigheter, har möjlighet att genomföra de undersökningar i det gravfridsskyddade området som behövs för att utreda vad som orsakat olyckan utan att riskera straffansvar enligt svensk lag. Som anges i avsnitt undervattensverksamhet i det gravfridsskyddade området utan endast sådan som stör offrens sista vilorum. I promemorian anförs att innebörden av kriminaliseringskravet måste förstås i sitt sammanhang och mot bakgrund av Estoniaöverenskommelsens ändamål och syfte, dvs. skydda Estonia såsom ett sista vilorum för olycksoffren från all störande Till detta vill regeringen föra fram att de rättskällor och tolkningsregler som används vid tolkning av en internationell överenskommelse skiljer sig från dem som används vid tolkning av en Den naturliga utgångspunkten för tolkningen av Estoniaöverenskommelsen är de folkrättsliga tolkningsmedel som kommit till uttryck i om traktaträtten (SÖ 1975:1). artikel 31.1 i ska en traktat tolkas ärligt (in good faith) i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Av artikel 4.1 i Estoniaöverenskommelsen följer att all verksamhet som stör offrens sista vilorum ska kriminaliseras, ”särskilt dykning eller annan verksamhet i syfte att ta upp offren eller egendom från vraket eller Det innebär att inte all dykning, utan endast sådan som stör offrens sista vilorum, måste kriminaliseras. Att dykförbudet inte är absolut följer också av de uttryckliga undantagen för ”åtgärder för att täcka över vraket eller för att förhindra förorening av den miljön från vraket” Prop. 2020/21:165 (artikel 4.3) liksom syftet att ”skydda såsom ett sista vilorum för olycksoffren från all störande verksamhet” (preambeln). Kriminaliseringskravet i artikel 4.1 gäller följaktligen inte all verksamhet medan vad som anges i artikel 1 om att offrens sista vilorum ska visas tillbörlig respekt inte är begränsat på motsvarande sätt. Regeringen vill därför understryka att verksamheten bör bedrivas med beaktande av att vraket och ett kringliggande område utgör ett sista vilorum för olycksoffren och att det som sådant ska visas tillbörlig respekt. Med förebild i de uttryckliga undantagen i överenskommelsen och med beaktande av de behov av undervattensverksamhet som fanns på 1990- talet infördes de nuvarande undantagen i gravfridslagens förbudsreglering. Det finns i det avseendet anledning även att påminna om att undantagen i Estoniaöverenskommelsen vid lagens införande inte ansågs vara uttömmande; även verksamhet som avser att skydda vraket är undantagen från straffansvar trots att det inte har någon uttrycklig motsvarighet i överenskommelsen (jfr prop. 1994/95:190 s. 9). Regeringen konstaterar även att varken eller har en lagstiftning som kriminaliserar all undervattensverksamhet i det skyddade området (se avsnitt 4.2). Mot den bakgrunden bedömer regeringen att ett nytt undantag för estniska, finska och svenska myndigheter att bedriva dykning och annan undervattensverksamhet, som syftar till att utreda varför olyckan inträffade och dess förlopp, kan införas och utformas på ett sätt som är förenligt med Estoniaöverenskommelsens kriminaliseringskrav som syftar till att offrens sista vilorum inte störs. Det nya undantaget ska omfatta dykning och annan undervattensverksamhet som avser att Regeringens förslag: Ett nytt undantag från det straffsanktionerade förbudet mot dykning och annan undervattensverksamhet ska införas i lagen om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Det nya undantaget ska omfatta verksamhet som avser att Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. tillstyrker förslaget, föreslår att det genom tillägg i författningstexten och förtydligande i författningskommentaren tydliggörs att offrens sista vilorum samt de mänskliga kvarlevor och föremål som härrör från de avlidna ska visas tillbörlig respekt. huvudsak ingen erinran mot förslaget som sådant, men ställer sig tveksamt till om förslaget är fullt ut förenligt med Estoniaöverenskommelsens Samfundet anser att genom det föreslagna undantaget från kriminalisering skulle de facto kunna sägas genomföra en ändring av innehållet i Estoniaöverenskommelsen. bör den frågan, liksom frågan om utredningsåtgärdernas inverkan på gravfriden, utredas ytterligare. förslaget men framhåller vikten av att den svenska lagstiftningen – nu när ytterligare ett undantag föreslås i lagen och som inte har en uttrycklig motsvarighet i överenskommelsen – alltjämt står i överensstämmelse med Detta är enligt hovrätten särskilt angeläget med hänsyn till intresset av att det inte från svensk myndighets sida bedrivs verksamhet som är straffbar i andra länder som är parter till Estoniaöverenskommelsen, vilket förtjänar ytterligare överväganden under den fortsatta beredningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt gravfridslagens nuvarande utformning är endast dykning och annan undervattensverksamhet för att täcka över eller skydda vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket tillåten. För att säkerställa att det ur ett svenskt straffrättsligt perspektiv ska vara tillåtet att i det gravfridsskyddade området även genomföra den typ av undersökningsåtgärder som Statens beskriver i sin framställan finns det som regeringen konstaterar i avsnitt 5.1 behov av att införa ett nytt undantag från gravfridslagens nuvarande straffsanktionerade förbud mot dykning och Mot den bakgrunden och med hänsyn till intresset att skydda gravfriden bör det nya undantaget begränsas till verksamhet som avser att utreda förlisningen, dvs. dess orsak och förlopp. Regeringen bedömer att uttrycket utreda förlisningen på ett ändamålsenligt sätt beskriver den verksamhet som bör vara tillåten enligt Därmed anges tydligt att inte all undervattensverksamhet oavsett syfte är tillåten utan endast sådan som syftar till att utreda olycksorsaken och händelseförloppet vid förlisningen samt eventuella rättsliga konsekvenser av förlisningen. Detta bör dock, liksom enligt dagens reglering, endast gälla sådan verksamhet som bedrivs av en myndighet i , eller eller på uppdrag av en sådan Undantaget gäller dessa länders myndigheters anställda och uppdragstagare oavsett medborgarskap. vidkommande omfattar det nya undantaget i första hand åtgärder som vidtas av eller på uppdrag av men det medger även att undersökningar utförs av andra myndigheter för angivna syften,