prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — Ärendet rör skadeståndsanspråk mot staten eller, när regioner och kommuner anslutits till konsultationsordningen, en region eller en kommun Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller, med vissa undantag, sådana anspråk på ersättning som riktas mot staten. Justitiekanslern () och Kammarkollegiet handlägger enligt 3 och 4 §§ anspråk på ersättning som framförs med stöd av i förordningen särskilt angivna grunder. De förvaltningsmyndigheter som anges i bilagan till förordningen handlägger enligt 5 § andra anspråk, om anspråket avser en skada som har inträffat inom myndighetens verksamhetsområde. I andra fall handläggs sådana anspråk av JK. Av 6 § framgår att en myndighet hos vilken ett anspråk på ersättning handläggs förhandlar för statens räkning med den som kräver ersättning. Myndigheten för också statens talan inför domstol. I de flesta fall får myndigheten på statens vägnar besluta i fråga om skadestånd. JK får enligt 10 § uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som JK har enligt förordningen och även ta över handläggningen av ärenden som avses i förordningen. Av 15 § framgår att ett beslut i ett ärende som handläggs enligt förordningen inte får överklagas. Som JK anför kan det i ärenden som rör skadeståndsanspråk inte anses lämpligt med en föreskriven konsultationsskyldighet med någon som företräder motpartens intressen. JK pekar på att såväl ärenden som avser frivillig skadereglering som rättegångar kan beröra frågor som kan få särskild betydelse för samerna. I den frivilliga skaderegleringen avlastar JK domstolarna och intar därmed en i vissa avseenden domstolsliknande roll, varför samma skäl som anförs för förslaget att domstolar, domstolsliknande nämnder och organ i förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter ska undantas från konsultationsskyldigheten (se avsnitt 5.3) gör sig gällande vid JK:s skadereglering. Det är därför lämpligt att statens frivilliga skadereglering av JK undantas från konsultationsskyldighet. Även när andra statliga myndigheter samt kommuner och regioner handlägger ärenden som rör skadereglering är det lämpligt att ärendena undantas från konsultation, även om det i sådana ärenden förekommer frågor av särskild betydelse för samerna. Ärenden om skadeståndsanspråk i domstol där JK, någon annan myndighet eller en kommun eller en region är part är redan undantagna genom att domstolar inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten. Det föreslås alltså att konsultationsskyldigheten inte ska gälla i ärenden som rör skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun. Beträffande regioner och kommuner bör detta undantag införas i samband med att de ansluts till konsultationsordningen (se avsnitten 5.3 och 9). Ärenden som rör tillsyn lämpar sig inte för konsultation. Begreppet tillsyn har behandlats i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Enligt denna bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Med tillsyn avses alltså även olika former av ingripanden från tillsynsorganets sida när brister konstateras vid tillsynen för att åstadkomma rättelse av den som tillsynen riktar sig mot. Exempel på sådana ingripanden är åtgärdsföreläggande som kan förenas med vite, rättelse på den enskildes bekostnad, återkallelse av tillstånd, förbud mot en verksamhet som inte kräver tillstånd och sanktionsavgifter. Även ett tillsynsärende kan vara ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna. Det kan t.ex. röra sig om ett tillsynsärende enligt djurskyddslagen (2018:1192). kan i ett sådant ärendebesluta om ingripanden mot den ansvarige, t.ex. att omhänderta djur eller besluta om förelägganden eller förbud. Det kan inte uteslutas att ett sådant ärende skulle kunna få särskild betydelse för samerna. Av bl.a. rättssäkerhetsskäl framstår det dock som främmande för rättsordningen att en myndighet som utövar tillsyn och eventuellt ska besluta om ett ingripande mot den som tillsynen riktar sig mot skulle konsultera en annan myndighet eller enskild innan beslut fattas i ärendet. I promemorian föreslås att konsultation ska kunna underlåtas i ärenden som rör ingripanden mot en enskild och i vilka en konsultation skulle vara uppenbart olämplig. Bedömningen är dock att konsultation inte bör förekomma i tillsynsärenden oberoende av om ett ingripande sker eller ej. Regleringen bör inte heller begränsas till att avse enbart enskilda. Kommuner t.ex. kan också vara föremål för tillsyn. Samtliga tillsynsärenden bör därför undantas från konsultationsskyldigheten. och Bergsstaten är positiva till att tillsynsärenden undantas. Synpunkterna från bl.a. SFV, och Energiföretagen ger anledning att förtydliga att även s.k. anmälnings- och underrättelseärenden enligt skogsvårdslagen (1979:429) och föreslås omfattas av undantaget för tillsynsärenden. Även dessa ärenden är alltså undantagna från lagens tillämpningsområde. Ärendet rör frågor som avses i 9 kap. regeringsformen I 9 kap. regeringsformen finns bestämmelser för , regeringen och när det gäller bl.a. skatter och avgifter, statens budget, statens tillgångar och penningpolitiken. Frågorna är gemensamma för samhället som helhet och kan inte sägas röra någon grupp i samhället mer än någon annan. Vidare omfattas inte och av förslaget eftersom konsultationsskyldigheten endast ska gälla för regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner. Mot denna bakgrund är det motiverat att ärenden som rör frågor som avses i 9 kap. regeringsformen undantas från konsultationsskyldigheten. Det innebär att sådana ärenden som avser t.ex. budgetpropositionen och beredningen av de regleringsbrev genom vilka regeringen verkställer den budget som har beslutat, omfattas av undantaget. Också regeringens ärenden som hänger samman med riktlinjebeslut om ekonomiska planeringsramar för transportinfrastrukturen omfattas av undantaget. Andra exempel på vad som omfattas är ärenden som hör till den ekonomiska vårpropositionen, propositioner med förslag till ändringar i statens budget, vissa försäljningar av fastigheter eller förvärv av aktier och andelar i företag. och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten regleras bl.a. i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Ingen remissinstans invänder mot detta förslag, men SFV anser att det behöver tydliggöras om sådana underlag som förvaltningsmyndigheterna tar fram och som kan utgöra underlag för denna typ av regeringsärenden även ska omfattas av undantaget. Eftersom det föreslås att undantaget ska gälla generellt för ärenden som rör frågor som avses i 9 kap. regeringsformen, kommer undantaget att omfatta även förvaltningsmyndigheters underlag till regeringen i sådana frågor. anser att även om budgetfrågor hanteras i en särskild ordning, bör regeringen och starta en process för att samerna i ökad grad ska kunna medverka i budgetprocesser och ge regeringen ett bättre underlag för att uppskatta de samiska finansiella behoven. Det ska framhållas att undantaget för ärenden som rör frågor som avses i 9 kap. regeringsformen avser den formella beredningen av ärendena. Naturligtvis hindar detta inte samiska företrädare från att framföra sin mening i en fråga på området. Även om frågor som avses i 9 kap. regeringsformen undantas från konsultation kommer regeringen också fortsättningsvis att föra en dialog med i sådana frågor när de rör . Det är inte rimligt att ärenden hos myndigheter som rör remissyttranden till regeringen eller andra myndigheter ska kunna omfattas av en konsultationsskyldighet. Om exempelvis regeringen remitterar ett utredningsbetänkande som innehåller lagförslag till myndigheter och lagstiftningsfrågan kan få särskild betydelse för samerna kommer regeringen att vara skyldig att konsultera samerna inom ramen för lagstiftningsärendet. Det skulle bli alltför tungrott om även de myndigheter som fått ärendet på remiss skulle vara tvungna att konsultera samerna innan de beslutade om remissyttranden. Ärenden om remissyttranden bör därför undantas från konsultationsordningen. Frågor som rör ersättning till en enskild med tillämpning av expropriationslagen eller fastighetsbildningslagen Ett flertal lagar, exempelvis , fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149), (2010:900) och ledningsrättslagen (1973:1144) har bestämmelser som hänvisar till expropriationslagen (1972:719) när en ersättning ska bestämmas. Av 5 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988) följer att ersättning i vissa fastighetsbildningsärenden kan utgå i form av mark eller andel i samfällighet om ersättning i pengar inte är mer ändamålsenlig. Det kan inte uteslutas att frågor i ärenden som rör sådan ersättning till en enskild kan få särskild betydelse för samerna. Det kan exempelvis röra sig om ersättning till en sameby som i egenskap av sakägare i form av innehavare av renskötselrätten är berättigad till ersättning för intrång och annan skada vid ändrad markanvändning. Det framstår av bl.a. rättssäkerhetsskäl som främmande för rättsordningen att en myndighet som ska besluta om sådan ersättning till en enskild skulle förhandla med en annan myndighet eller enskild om ersättningen innan den beslutas. Sådana frågor om ersättning bör därför undantas från konsultationsskyldigheten. Beslut om ersättning prövas antingen i ett separat ärende eller, som i fastighetsbildningsärenden, som ett beslut av flera i ett ärende. Bestämmelsen har förtydligats så att det framgår att det endast är frågor om ersättning som undantas och inte alltid hela ärendet. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla i ärenden enligt förrän regioner och kommuner ansluts till konsultationsordningen och då endast gälla ärenden om planläggning Flera remissinstanser, bl.a. SKR och , , , och kommuner, har pekat på att det inte går att överblicka konsekvenserna av införandet av en konsultationsskyldighet i ärenden enligt (2010:900). Några remissinstanser, bl.a. och kommuner anför att osäkerheten i vilka ärenden som kräver konsultation kommer att vara . Många remissinstanser, bl.a. i , i och i , befarar att införandet av en konsultationsordning kommer att förlänga handläggningstiderna. innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Kommunerna hanterar en stor mängd ärenden enligt och regeringen har under flera mandatperioder arbetat aktivt med att förkorta och effektivisera plan- och byggprocesserna. Detta har skett utan att minska den omfattande samrådsskyldighet och skyldighet att ge berörda tillfälle att yttra sig m.m. som kommunen har vid handläggningen av ärenden enligt . Det kan befaras att svårigheterna med att avgöra när konsultation krävs kan komma att tynga processerna enligt med förlängda handläggningstider som följd. Det finns vidare en rad ärenden enligt där en konsultationsskyldighet är olämplig (jfr ovan i detta avsnitt med undantagen för tillsyns- och ersättningsärenden). Det finns mot denna bakgrund skäl att begränsa konsultationsskyldigheten till de typer av ärenden enligt där det främst kan behandlas frågor som kan få särskild betydelse för samerna. Det föreslås därför att skyldigheten att konsultera i ärenden enligt endast ska gälla i ärenden om planläggning. I region- och översiktsplaner anges grunddragen för användningen av mark- och vattenområden, men de är inte bindande. Detaljplaner och områdesbestämmelser reglerar mark- och vattenområdens användning m.m., med bindande verkan. Det är typiskt sett vid framtagande av en översiktsplan eller vid framtagande av en detaljplan som sådana avvägningar gällande den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön görs som kan få särskild betydelse för samerna. Med hänsyn till syftet med 2021/22:19 konsultationsordningen bör det i fråga om begränsningen inte göras någon skillnad mellan icke bindande och bindande planinstitut. Begränsningen kan vidare motiveras med det s.k. detaljplanekravet i 4 kap. 2 § , som innebär att det i vissa fall ställs krav på att lämpligheten av en åtgärd prövas i en detaljplaneprocess. Förslaget innebär att skyldigheten att konsultera gäller i ärenden om att anta eller ändra en regionplan enligt 7 kap., en översiktsplan enligt 3 kap., en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 5 kap. . Sådana ärenden handläggs av en region eller en kommun som första instans och överklagas till domstol. Skyldigheten att konsultera i dem föreslås därför införas i samband med att regioner och kommuner ansluts till konsultationsordningen. Fram till dess bör ärenden enligt vara undantagna från konsultationsskyldighet. Skyldigheten att konsultera i ett planärende innebär att konsultation ska ha skett innan ett beslut om antagande eller ändring fattas. Andra beslut inom ramen för en planprocess bör i regel inte kunna få sådan rättsverkan att de kan få särskild betydelse för samerna (se avsnitt 5.4). Konsultationsskyldigheten bör alltså inte gälla för varje beslut inom ramen för en planprocess. Begränsningen innebär att skyldigheten att konsultera inte gäller i t.ex. en fråga om ett planbesked, ett program eller ett planeringsbesked. avstyrker begränsningen avseende och anser bl.a. att även planbesked bör omfattas eftersom det är viktigt att ta till sig det samiska folkets sakkunskap i ett så tidigt stadium som möjligt. I ett planbesked ska kommunen redovisa sin avsikt i frågan om att inleda en planläggning. Planbeskedet är inte bindande och kan inte överklagas (5 kap. 2 och 5 §§ och 13 kap. 2 § första stycket 2 p. ). Eftersom skyldigheten att konsultera gäller i ärenden om att anta eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser är det inte nödvändigt att även ärenden om planbesked omfattas av konsultationsplikten. På de skäl som anförts ovan bör konsultationsskyldighet i ärenden enligt bara omfatta ärenden om planläggning. Som framgår av avsnitt 10 bör den kommande utvärderingen emellertid omfatta konsekvenserna av denna begränsning. Att tillsynsärenden enligt 10 kap. inte omfattas, och inte heller regeringens ärenden när regeringen överprövar sådana beslut, följer av förslaget att ärenden som rör tillsyn inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten (se ovan i detta avsnitt). Som anges i avsnitt 5.4 får frågan om ärendet kan få särskild betydelse för samerna avgöras i varje enskilt fall. Ärendet bör anses kunna få sådan betydelse om antagande- eller ändringsbeslutet bedöms kunna få sådan betydelse. Vid denna bedömning kan det läggas vikt vid om planen är bindande eller inte. Ett ärende kan t.ex. få särskild betydelse för samerna om det gäller framtagande av en detaljplan som rör ett större område och området utgör riksintresse för rennäringen eller rör mark som kan få särskild betydelse för berörd sameby och påverka renskötseln. Konsultation bör ske i ett tidigt skede av processen (se avsnitt 6.2) och i regel kunna samordnas med ordinarie samrådsförfaranden enligt . En förvaltningsmyndighet ansöker om tillstånd hos en annan förvaltningsmyndighet eller regeringen I vissa fall behöver myndigheter söka tillstånd enligt t.ex. eller ellagen (1997:857) för att bedriva en verksamhet som följer av myndighetens uppdrag. Ofta krävs i sådana fall att myndigheten genomför samråd vid utarbetandet av ansökan (t.ex. enligt 6 kap. ). har ifrågasatt bedömningen i promemorian att det kan bli aktuellt för den ansökande myndigheten att konsultera samer inför en ansökan till den tillståndsprövande myndigheten, t.ex. när ansöker om koncession inför utbyggnad av stamnätet. Det kan i och för sig anföras goda skäl för att den ansökande myndigheten ska vara skyldig att konsultera samiska företrädare om en ansökan om tillstånd kan få särskild betydelse för samerna. Samerna skulle i så fall ges möjlighet att framföra synpunkter vid konsultation i ett tidigt skede av processen. skulle det innebära att både den ansökande och den beslutande myndigheten skulle kunna bli konsultationsskyldiga. Om den sökande är en enskild, t.ex. ett aktiebolag, medför det att konsultation blir aktuell först hos den tillståndsprövande myndigheten. Det framstår som en mindre god ordning att handläggningsordningen ska variera beroende på om det är en förvaltningsmyndighet eller en enskild som ansöker om tillstånd för en verksamhet. Det förekommer även att regeringen som första instans prövar ansökningar om tillstånd, t.ex. i ärenden om nätkoncession när ärendet avser en utlandsförbindelse. Även i dessa fall bör handläggningsordningen inte variera beroende på om det är en förvaltningsmyndighet, så som , eller en enskild som ansöker om tillstånd utan konsultation ska i förekommande fall genomföras av regeringen. Övervägande skäl talar därför för att den ansökande myndigheten inte ska behöva konsultera samiska företrädare även om ansökan gäller ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna. Konsultationer i sådana ärenden bör i stället ske vid den tillståndsprövande myndighetens eller regeringens handläggning av ansökan. Om den tillståndsprövande förvaltningsmyndigheten inte skulle vara konsultationsskyldig (se avsnitt 5.3), bör undantaget emellertid inte vara tillämpligt eftersom det skulle medföra att ingen konsultation alls kan komma till stånd. Bestämmelsen har förtydligats så att detta framgår. invänder mot att detta även gäller ärenden enligt väglagen (1971:948) och förordar att konsultationer genomförs i samband med samrådet enligt väglagen när en vägplan tas fram och inte först när fastställelsen av vägplanen prövas av . Väglagen reglerar allmänna vägar där staten eller en kommun är väghållare. Det är endast (region) och kommuner som tar fram vägplaner avseende allmänna vägar enligt väglagen och inga enskilda. Regeringen instämmer därför i synpunkt att det i dessa ärenden är viktigare att samerna får komma in i ett tidigt skede i processen och att konsultationer så långt som möjligt bör samordnas med samråd enligt väglagen. Regeringen föreslår därför att en konsultation inte ska genomföras av en förvaltningsmyndighet som ansöker om tillstånd för en verksamhet som kan bedrivas av enskilda. Det innebär att eventuell konsultation kommer att ske först när den tillståndsprövande myndigheten 2021/22:19 eller regeringen handlägger ansökan i de fall verksamheten kan bedrivas av såväl det allmänna som enskilda. Konsultationer i ärenden där endast det allmänna kan vara sökande, t.ex. i frågor om vägplaner enligt väglagen, bör genomföras av det konsultationsskyldiga statliga eller kommunala organ som tar fram vägplanen. Om konsultation genomförts i samband med framtagandet av vägplanen bör inte också behöva genomföra en konsultation eftersom det då får anses uppenbart att en ytterligare konsultation i samma fråga inte behövs (se nedan). För att det tydligare ska framgå av ordalydelsen att undantaget gäller för förvaltningsmyndigheter som ansöker om tillstånd för en verksamhet har bestämmelsen formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. I de fall när en myndighet kan underlåta att konsultera ligger det, som anför, i den ansökande myndighetens intresse att tidigare samråd som den myndigheten haft med exempelvis berörda samebyar genomförts på ett sådant sätt att en senare konsultation underlättas eller kan underlåtas på grund av att konsultation uppenbart inte behövs. Regeringen eller en förvaltningsmyndighet prövar ett ärende efter överklagande eller överlämning och konsultation har genomförts i den lägre instansen Det föreslås att konsultation inte ska behöva genomföras av regeringen eller en förvaltningsmyndighet om ett beslut överklagats dit och en konsultation i den fråga som prövats i beslutet har genomförts i den lägre instansen. Förvaltningsmyndigheter där frågan kan komma att aktualiseras är bl.a. länsstyrelserna och Transportstyrelsen. Det innebär att när Transportstyrelsen fattar beslut som sista instans behöver den alltså inte genomföra en konsultation, om sådan genomförts i tidigare instans. Motsvarande bör även gälla för regeringen när ärendet har överlämnats till regeringen av andra organ än domstolar eller sådana domstolsliknande nämnder och organ som inte omfattas av en konsultationsskyldighet (se avsnitt 5.3) och en konsultation i den fråga som ska prövas i ärendet har genomförts i den lägre instansen. Konsultation framstår i dessa fall som överflödig eftersom den redan har genomförts i den lägre instansen. Undantagen har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag för att tillämpningsområdet ska framgå tydligare. invänder mot att konsultation bara ska ske i första instans med motiveringen att konsultationer bör hållas kontinuerligt och in i det längsta före ett beslut för att syftet med konsultationen ska kunna uppnås. Genom att det föreslås en skyldighet för de konsultationspliktiga organen att dokumentera vad som framkommit vid konsultationen (se avsnitt 6.7) kommer de samiska ståndpunkterna att finnas i ärendet och vara del av den överprövande myndighetens beslutsunderlag. Regeringen anser därför inte att det finns behov av att konsultationer hålls även av den högre instansen. Om däremot en ny fråga som faller under konsultationsskyldigheten blir aktuell i den högre instansen är den högre instansen skyldig att konsultera om den nya frågan alls kan avgöras där. Vidare finns inget hinder för den högre instansen att vid behov genomföra ny konsultation med , en sameby eller en samisk organisation, t.ex. med anledning av att viktiga nya omständigheter tillkommit i ärendet. Under alla förhållanden kan regeringen eller myndigheten inhämta ett nytt yttrande av , en sameby eller en samisk organisation, utan att det blir fråga om ett egentligt konsultationsförfarande. Ärendet är brådskande och ett dröjsmål skulle medföra risk för betydande olägenheter För att undvika en fördröjning av vissa brådskande ärenden är det lämpligt att konsultation inte ska behöva genomföras om ett dröjsmål skulle medföra risk för betydande olägenheter. Region , CRD, i , och några kommuner invänder mot att brådskande ärenden kan undantas. i anser att det i stället bör skapas en process för att hantera brådskande ärenden. SLU och , kommuner anser att det behövs vägledning för vilka ärenden som kan undantas konsultation på grund av det är brådskande. kommun ifrågasätter om en sådan grund för undantag blir rättssäker och anför att det i vart fall kan få stora konsekvenser för samerna och rennäringen. Även Statskontoret är tveksamt till en sådan undantagsregel och anser att risken är att frågor som kräver inte tas upp. Lagrådet anser att rekvisitet ”synnerliga skäl” som föreslagits i lagrådsremissen ska utgå och att rekvisitet ”risk för betydande olägenheter” i stället ska framgå direkt av lagtexten. Regeringen instämmer i att det är det senare begreppet som ska prövas och ges ett materiellt innehåll och har därför utformat bestämmelsen enligt Lagrådets förslag. Den sakliga innebörden av bestämmelsen är dock densamma som föreslogs i lagrådsremissen. Med anledning av detta och ovanstående remissynpunkter ska det betonas att risk för betydande olägenheter är ett mycket högt ställt krav för att avstå från konsultation i ett ärende. Det innebär att en konsultation ska underlåtas endast om ett dröjsmål till följd av att genomföra en konsultation skulle medföra mycket stora olägenheter från allmän synpunkt. Som anför är det emellertid viktigt att ett konsultationsförfarande inte i onödan hindrar exempelvis fjällräddning och annan samhällskritisk eller samhällsnyttig verksamhet av brådskande natur. Undantaget från konsultationsskyldigheten kan komma att bli tillämpligt vid den typ av räddningstjänstverksamhet som regleras i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, bl.a. fjällräddningens verksamhet, liksom vid beslut i krissituationer exempelvis enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, polislagen (1984:387), smittskyddslagen (2004:168) eller epizootilagen (1999:657).