prop · H803222 · 2021-09-13 00:00:00 — Vidare ska beslut om utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till (4 § LSU). I många fall meddelas ett beslut om återreseförbud i efterhand, Prop. 2020/21:222 exempelvis när en utlänning inte har lämnat landet i enlighet med ett beslut om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut (12 kap. 15 a § första stycket UtlL) eller om en tidsfrist för frivillig avresa upphävs (12 kap. 14 a § andra stycket UtlL). Som konstateras i avsnitt 5.3.13, och som påpekar, registreras endast återreseförbud som fått laga kraft i SIS. Därmed finns enligt regeringen en risk för att andra medlemsstater saknar viktig information när de ska ta ställning till om en tredjelandsmedborgare ska få resa in och vistas i landet. Genom återvändandeförordningen och gränsförordningen ändras detta. I en registrering om återvändande är det nämligen obligatoriskt att ange om ett återvändandebeslut åtföljs av ett återreseförbud som ligger till grund för en registrering om nekad inresa och vistelse i enlighet med artikel 24.1 b i gränsförordningen. Detta framgår av artiklarna 4.1 z och 4.2 i återvändandeförordningen. Ett återreseförbud för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, i den mening som avses i återvändandedirektivet, ska börja löpa och registreras i SIS som en registrering om nekad inresa och vistelse när personen lämnar medlemsstaternas territorium. Detta gäller oavsett om beslutet fått laga kraft eller inte (se avsnitt 5.3.13). Ett återreseförbud ska därför föras in i en registrering om återvändande i SIS utan dröjsmål efter att beslutet om återreseförbud har meddelats, dvs. även om beslutet om återreseförbud inte fått laga kraft. Enligt promemorian behöver detta inte förtydligas i nationell rätt. Ingen remissinstans invänder mot det. Inte heller regeringen gör någon annan bedömning. Som anförs i promemorian bör det ovanstående även gälla vid registreringar i SIS av beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. ifrågasätter om kravet i 8 a kap 8 § UtlL, om att en utlänning som utvisas på grund av brott ska upplysas om vilken dag ett tidsbegränsat återreseförbud upphör att gälla, är förenligt med en reglering som innebär att återreseförbudet börjar löpa när personen lämnar Schengenområdet. Vid domstolens avgörande kommer det nämligen inte vara känt när tredjelandsmedborgaren lämnar Schengenområdet. I promemorian lämnas inga förslag på ändringar av bestämmelsen i 8 a kap. 8 § UtlL. Det finns alltså inget beredningsunderlag för att i denna proposition föreslå ändringar av paragrafen. Regeringen har dock gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av regelverket om utvisning på grund av brott (dir. 2020:44). I uppdraget ingick bl.a. att ta ställning till om bestämmelsen om återreseförbud i 8 a kap. 8 § UtlL bör ändras. Utredningen om utvisning på grund av brott överlämnade betänkandet Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk (SOU 2021:61). I betänkandet föreslås bl.a. att domstolarna inte längre ska vara skyldiga att i beslutet ange vilken dag ett tidsbegränsat förbud upphör att gälla. Betänkandet bereds inom . 5.3.11Träffar vid yttre gräns Regeringens bedömning: Bestämmelserna om träffar vid yttre gräns kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända väcker frågan vad som händer vid en gränskontroll om det visar sig att en person har ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte är delgivet och beslutet innehåller eller åtföljs av ett beslut om återreseförbud. efterlyser ett klargörande av om det är möjligt att registrera en SIS-spärr när får uppgifter om att en person har lämnat medlemsstaternas territorium utan att återvändandebeslutet har fått laga kraft. Skälen för regeringens bedömning: Målet med återvändande- förordningen är att skapa ett system för informationsutbyte om beslut om återvändande i syfte att dels underlätta verkställigheten av dessa beslut, dels övervaka huruvida tredjelandsmedborgare som vistas i landet olovligt respekterar skyldigheten att återvända (skäl 24). När den person som registreringen rör passerar Schengenområdets yttre gränser (oavsett om det är genom inresa eller utresa) har registreringen om återvändande tjänat sitt syfte och den ska då tas bort av den medlemsstat som har gjort registreringen. Detta gäller oavsett om återvändandebeslutet har fått laga kraft eller inte och även om registreringen innehåller en tidsfrist för frivillig avresa eller en upplysning om att verkställigheten av beslutet är tillfälligt upphävd eller uppskjuten. En registrering om återvändande utlöser alltså ett informationsförfarande där den medlemsstat som får träff vid yttre gräns meddelar den registrerande medlemsstaten detta i syfte att denna ska radera SIS-registreringen. Bestämmelser om detta, och hur informationsutbytet ska ske, finns i artiklarna 6 och 8 i återvändandeförordningen. I promemorian görs bedömningen att bestämmelserna om träffar vid yttre gräns är tydliga och inte kräver några nationella författningsändringar. väcker frågan vad som händer vid en gränskontroll om det visar sig att en person har ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som är tillfälligt uppskjutet på grund av att det inte är delgivet och beslutet innehåller eller åtföljs av ett beslut om återreseförbud. I dessa fall måste myndigheten hantera dels ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte fått laga kraft, dels ett återreseförbud som löper. Även efterlyser ett klargörande av huruvida ett återvändandebeslut måste ha fått laga kraft för att ligga till grund för en registrering om nekad inresa och vistelse. Regeringen anser att förordningarna är tydliga i dessa delar. Om beslutet om avvisning eller utvisning som ligger till grund för registreringen även åtföljs av ett återreseförbud ska registreringen om återvändande omgående bytas ut mot en registrering om nekad inresa och vistelse i enlighet med artikel 24.1 b i gränsförordningen. Bestämmelserna om sådan inväxling finns i artiklarna 6.2 och 8 a i återvändandeförordningen. Utifrån hur Prop. 2020/21:222 artiklarna 6 och 8 är formulerade finns det inte något utrymme att invänta varken att avvisnings- eller utvisningsbeslutet eller återreseförbudet ska vinna laga kraft. Artikel 24.3 i gränsförordningen tydliggör att SIS-spärren ska vara synlig så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller när den registrerande medlemsstaten har fått tydliga indikationer på att tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium (se avsnitt 5.3.13). Som anförs i promemorian gäller detta oavsett om det enligt artikel 3.5 i återvändandeförordningen har gjorts en anteckning om att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning är tillfälligt upphävd eller uppskjuten, t.ex. på grund av överklagande. Återvändandeförordningen ger alltså inget utrymme för att avvakta med en registrering om nekad inresa och vistelse i de fall en tredjelandsmedborgare undandragit sig delgivning av beslutet som ligger till grund för registreringen om återvändande. Den berörda tredjelandsmedborgaren har dock fortfarande möjlighet att överklaga återvändandebeslutet eller beslutet om återreseförbud och få sin sak prövad. Om beslutet upphävs eller återkallas ska SIS-registreringen tas bort. Sammanfattningsvis delar regeringen bedömningen i promemorian att bestämmelserna om träffar vid yttre gräns är tydliga och att de inte kräver några nationella författningsändringar. 5.3.12SIS-spärrar på grund av hot Regeringens bedömning: Bestämmelserna om införande av registreringar om nekad inresa och vistelse på grund av hot kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Kammarrätten i har svårt att bedöma om bestämmelserna i gränsförordningen innehåller andra villkor för registrering om nekad inresa och vistelse än vad som gällt och vill understryka att en registrering om nekad inresa och vistelse har mycket långtgående verkningar för den tredjelandsmedborgare som berörs. Promemorian borde därför ha innehållit en redovisning av vilka nationella beslut som kan komma att omfattas av artikel 24.1 a i gränsförordningen. Säkerhetspolisen har förståelse för att det inte är möjligt att uttömmande ange vilka nationella beslut som kan grunda en registrering enligt artikel 24.1 men önskar att det anges fler exempel. Det bör övervägas om beslut om återkallelse av ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd är ett sådant nationellt beslut som kan ligga till grund för en registrering. Enligt kan det även finnas situationer där det mot bakgrund av syftet med SIS-spärrar framstår som rimligt att kunna lägga in en spärr fastän det saknas möjlighet enligt nationell rätt att fatta beslut om återvändande eller återreseförbud. efterfrågar också ett förtydligande av vad som avses med en nationell registrering samt anser att det är oklart hur långa spärrtider som bör aktualiseras vid en registrering enligt artikel 24.1 a. Skälen för regeringens bedömning En skyldighet att föra in en SIS-spärr på grund av hot I artikel 24.1 a i gränsförordningen regleras en skyldighet för medlemsstaterna att i SIS föra in en registrering om nekad inresa och vistelse på grund av hot. En sådan registrering ska föras in när medlemsstaten efter en bedömning i det enskilda fallet dragit slutsatsen att tredjelandsmedborgarens närvaro utgör ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten och som en följd av detta i enlighet med sin nationella rätt har fattat ett rättsligt eller administrativt beslut om att neka personen inresa och vistelse. Dessutom krävs att medlemsstaten har gjort en nationell registrering om nekad inresa och vistelse. I artikel 24.2 listas tre exempel på situationer som kan omfattas av artikel 24.1 a. Det första exemplet rör när personen i en medlemsstat har dömts till ansvar för ett brott med ett straff som inbegriper frihetsberövande (punkt 2 a), det andra fallet är när det finns välgrundad anledning att anta att personen har begått ett grovt brott eller när det finns tydliga indikationer på att han eller hon har för avsikt att begå ett sådant brott på en medlemsstats territorium (punkt 2 b) och det tredje fallet är när tredjelandsmedborgaren har kringgått eller försökt att kringgå nationell rätt eller unionsrätt i fråga om inresa och vistelse på medlemsstatens territorium (punkt 2 c). Nationella beslut som skulle kunna ligga till grund för en SIS-spärr Det är ett nationellt beslut som ligger till grund för en SIS-registrering enligt artikel 24.1 a i gränsförordningen. Bestämmelserna i artikeln gäller direkt för svenska myndigheter som för in registreringar i SIS. I är ansvarig för gränskontroll enligt kodexen om Schengengränserna (9 kap. 1 § UtlL). Det är även som föreslås ha huvudansvaret för att föra in och radera registreringar i SIS. Som anförs i promemorian är det alltså som ansvarar för att föra in registreringar enligt artikel 24.1 a och för att i det enskilda fallet avgöra om förutsättningarna för en registrering om nekad inresa och vistelse är uppfyllda. Kammarrätten i har svårt att bedöma om bestämmelserna i artikel 24 i gränsförordningen innehåller andra villkor för registrering om nekad inresa och vistelse än vad som gällt och understryker att en registrering har mycket långtgående verkningar för den tredjelandsmedborgare som berörs. Kammarrätten efterfrågar fler exempel på vilka nationella beslut som kan ligga till grund för en registrering och anser inte att det kan överlämnas till rättstillämpningen att bedöma vilken typ av nationella beslut som kan komma att omfattas av artikel 24.1 a. Även Säkerhetspolisen efterfrågar fler exempel på sådana beslut. påpekar att det kan finnas situationer då det mot bakgrund av syftet med SIS-spärrar är rimligt att lägga in en spärr, men där det i nationell rätt saknas möjlighet att fatta ett beslut om återvändande eller återreseförbud. Enligt och Säkerhetspolisen bör det övervägas om exempelvis beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd är ett sådant nationellt beslut som avses i bestämmelsen. regleras SIS-spärrar i artikel 24 i SIS II-förordningen. I den förordningen används uttrycket ”nekad inresa eller vistelse” men någon ändring i sak bedöms inte ha varit avsedd. Det kan även i övrigt konstateras att bestämmelserna i artikel 24 i gränsförordningen i stor utsträckning liknar den reglering som gäller enligt artikel 24 i SIS II-förordningen. Redan i dagens reglering finns det bestämmelser om att införa en registrering om nekad inresa och vistelse i SIS, dels om tredjelandsmedborgaren utgör ett hot, dels om det har meddelats ett återreseförbud. Även i dessa fall ska det ligga ett nationellt beslut till grund för registreringen i SIS. De exempel på hotsituationer som anges i artikel 24.2 a och 24.2 b i gränsförordningen motsvarar de exempel på hotsituationer som anges i artikel 24.2 a och 24.2 b i SIS II-förordningen. Det tredje exemplet i artikel 24.2 c i gränsförordningen är däremot nytt. Till skillnad mot dagens reglering anges det i gränsförordningen också att medlemsstaterna ska säkerställa att registreringen är synlig i SIS så snart den berörda tredjelandsmedborgaren lämnat medlemsstaternas territorium eller när medlemsstaten fått tydliga indikationer på att så skett (artikel 24.3 i gränsförordningen). Gränsförordningen innehåller alltså mer precisa bestämmelser om när och på vilka grunder registreringar ska föras in. Att registreringen ska vara synlig i SIS så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller det finns tydliga indikationer på att han eller hon har lämnat territoriet kan enligt regeringens bedömning dock inte tolkas som ett krav på att personen måste ha befunnit sig på medlemsstaternas territorium för att det ska kunna göras en registrering enligt artikel 24.1 a. En sådan tolkning skulle kunna leda till att farliga individer ges rätt att resa in i och vistas i medlemsstaterna även om en medlemsstat gör bedömningen att personen utgör ett hot, vilket bedöms strida mot gränsförordningens syften. Den nya lydelsen av artikel 24 lämnar alltså ett betydligt mindre utrymme för medlemsstaterna att avstå från att göra en registrering i SIS. Detta framgår även av proportionalitetsbestämmelsen i artikel 21.2 i gränsförordningen som anger att ett ärende alltid ska anses tillräckligt adekvat, relevant och viktigt för att motivera en registrering i SIS om beslutet om nekad inresa och vistelse i artikel 24.1 a har anknytning till ett terroristbrott. En motsvarande bestämmelse fördes in i SIS II-förordningen först i samband med att gränsförordningen trädde i kraft (artiklarna 63.6 och 66.5 a i gränsförordningen). Regeringen instämmer i bedömningen som görs i promemorian att det inte är möjligt att uttömmande ange i vilka situationer som det ska föras in en registrering om nekad inresa och vistelse på grund av hot. Detta är en fråga för rättstillämpningen att bedöma och ta ställning till. Ytterst är det dock som avgör hur bestämmelserna i gränsförordningen bör tolkas. I promemorian anges dock ett par exempel på nationella beslut som torde kunna ligga till grund för en registrering om nekad inresa och vistelse. Ett sådant exempel är beslut om nekad inresa enligt gränskodexen. Ingen remissinstans invänder mot den bedömningen. Inte heller regeringen gör någon annan bedömning. I artikel 14.1 i gränskodexen anges att en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 6.1 ska nekas inresa till medlemsstaternas territorium. Som anges i promemorian motsvaras de 2020/21:222 beslut om nekad inresa och vistelse som kan läggas till grund för en SIS- spärr enligt artikel 24.1 a i gränsförordningen dock inte fullt ut av beslut om nekad inresa enligt gränskodexen. Ett beslut om nekad inresa enligt gränskodexen kan grunda sig på omständigheter av olika allvarlig art. för att neka inresa är exempelvis att personen under den föregående 180-dagarsperioden har uppehållit sig inom EU:s territorium (artikel 14.2 och bilaga V, del B, punkt F) eller saknar tillräckliga medel i förhållande till vistelsens längd och art (punkt G). Ett beslut om nekad inresa som grundar sig endast på dessa omständigheter torde i normalfallet inte uppfylla kraven för en SIS-spärr enligt artikel 24.1 a. förhålla sig annorlunda vid andra rättsliga grunder för nekad inresa som räknas upp i gränskodexen. Ett beslut om nekad inresa kan t.ex. grunda sig på att tredjelandsmedborgaren förekommer på spärrlista i ett nationellt register (punkt H), att personen anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller inre säkerhet enligt nationell rätt (punkt I) eller att personen innehar falska resehandlingar, falsk visering eller falskt uppehållstillstånd (punkterna B och D). Om förutsättningarna i artikel 24.1 a i övrigt är uppfyllda torde ett beslut om nekad inresa i dessa fall alltså kunna ligga till grund för en registrering om nekad inresa och vistelse i SIS. Enligt promemorian borde även beslut om avvisning och utvisning, där behöriga myndigheter efter en bedömning i det enskilda fallet dragit slutsatsen att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot, kunna ge upphov till en SIS-spärr enligt artikel 24.1 a förutsatt att övriga villkor i bestämmelsen Inte heller i denna del invänder remissinstanserna. regeringen delar bedömningen. Detta gäller alltså även de fall då ett uppehållstillstånd har återkallats på grund av att personen bedömts utgöra ett hot, vilket Säkerhetspolisen pekar på. Om beslutet innehåller ett återreseförbud kan i stället artikel 24.1 b i gränsförordningen tillämpas. Som påpekar, och även Säkerhetspolisen är inne på, torde det även kunna finnas situationer där det skulle kunna bli aktuellt att föra in en registrering om nekad inresa och vistelse fastän det i svensk rätt saknas möjlighet att besluta om avvisning eller utvisning, t.ex. i situationer där en ansökan om uppehållstillstånd eller Schengenvisering avslås på grund av att en person som inte befinner sig i bedöms utgöra ett De närmare förutsättningarna för i vilka situationer det kan göras är dock en fråga för rättstillämpningen att ta ställning till. ska vara synlig i SIS så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller det finns tydliga indikationer på att han eller hon har lämnat territoriet kan, som nämnts ovan, alltså inte tolkas som ett krav på att personen måste ha befunnit sig på medlemsstaternas territorium för att det ska kunna göras en registrering enligt artikel 24.1 a i gränsförordningen. Förutom att medlemsstaten har beslutat om nekad inresa och vistelse krävs det, som nämnts, att medlemsstaten har gjort en nationell registrering om nekad inresa och vistelse för att det ska kunna göras en registrering om nekad inresa och vistelse i SIS. förtydligande av vad som avses med att detta. även ett förtydligande av att myndighetens prövning i samband med en SIS-registrering endast ska utgöra en kontroll av att det har fattats ett nationellt beslut och att det har utfärdats en nationell registrering. regeringens bedömning kräver gränsförordningen inte att det finns ett specifikt nationellt register om nekad inresa och vistelse. I stället bör flera olika databaser kunna vara aktuella, beroende på vilken myndighet som fattar beslutet och vilket beslut det är fråga om, t.ex. en uppgift i Centrala utlänningsdatabasen () som innehåller information om bl.a. ansökningar rörande visering, uppehållstillstånd och återreseförbud. Vidare behöver den registrerande myndigheten som nämnts göra en proportionalitetsbedömning innan registreringen förs in i SIS. önskar även vägledning när det gäller hur långa spärrtider som bör aktualiseras vid tillämpning av artikel 24.1 a. Även detta är en bedömning som får göras i det enskilda fallet. Utgångspunkten är dock att en registrering i SIS inte får lagras längre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med registreringen (artikel 39.1 i gränsförordningen). Detta är även en viktig grundprincip i (se t.ex. artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen). Medlemsstaterna ska se över om det är nödvändigt att behålla registreringen efter att den fördes in i SIS. Om det i det nationella beslutet som ligger till grund för registreringen anges en giltighetstid som överskrider ska registreringen i stället ses över (artikel 39.2 i gränsförordningen). Medlemsstaterna får dock under vissa förutsättningar behålla registreringen längre, bl.a. om det efter en individuell bedömning visar sig nödvändigt och proportionerligt (artikel 39.4). Bedömningen av om en registrering enligt artikel 24.1 a är nödvändig ska alltså utgå från om den berörda tredjelandsmedborgarens närvaro på territoriet fortfarande utgör ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten. När tidsfristen för registreringen löper ut ska registreringen raderas (artikel 40.4). I sammanhanget kan även nämnas att den registrerade har rätt till rättelse av felaktiga uppgifter och radering av olagligt lagrade uppgifter (artikel 53.1, se även t.ex. Kammarrättens i dom , mål nr 10422-18). En registrering enligt artikel 24 ska också raderas om det beslut som ligger till grund för registreringen ändras, t.ex. efter ett överklagande (artikel 40). När ska en registrering göras? Enligt artikel 24.3 ska den registrerande medlemsstaten säkerställa att registreringen är synlig i SIS så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller när den registrerande medlemsstaten har fått tydliga indikationer på att så har skett. Syftet är att hindra tredjelandsmedborgarens återinresa. I promemorian görs bedömningen att detta klart framgår av gränsförordningen och att bestämmelsen inte kräver att nationella regler ändras. Regeringen instämmer i den bedömningen. Som anges ovan torde vissa beslut kunna utgöra ett beslut om nekad inresa och vistelse enligt artikel 24.1 a i gränsförordningen även om det inte beslutas om avvisning eller utvisning, t.ex. ett beslut om att avslå en ansökan om Schengenvisering därför att sökanden anses vara ett hot. I dessa fall bedöms gränsförordningen ge utrymme för att registreringen görs redan innan personen upptäcks vid en gränskontroll. En sådan tillämpning ligger i linje med gränsförordningens övergripande syfte att säkerställa en hög säkerhetsnivå i unionen och en ändamålsenlig 2020/21:222 gränsförvaltning. Liksom vid alla registreringar ska ansvarig myndighet före registreringen dock pröva om ärendet är tillräckligt adekvat, relevant och viktigt för att motivera en registrering i SIS (artikel 21 i gränsförordningen). 5.3.13SIS-spärrar på grund av återreseförbud Regeringens bedömning: Ett återreseförbud för en tredjelands- medborgare som vistas olagligt på medlemsstaternas territorier börjar löpa och ska registreras i SIS när personen lämnar medlemsstaterna oavsett om återreseförbudet har fått laga kraft eller inte . Detta behöver inte förtydligas i nationell rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Enligt bör en ordning som innebär att beslut ska gälla även om det inte har fått laga kraft regleras och motiveras. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 24.1 b i gränsförordningen ska ett återreseförbud som en medlemsstat har utfärdat för en tredjelandsmedborgare i enlighet med återvändandedirektivet resultera i en registrering om nekad inresa och vistelse.