prop · H90312 · 2021-10-14 00:00:00 — Digitaliseringen av myndigheternas tjänster och service är i grunden en positiv utveckling. Men behovet att få stöd vid sidan av de digitala kanalerna kommer sannolikt att kvarstå . Alla myndigheter har en skyldighet att vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att privatpersoner och företag ska kunna ta tillvara sina intressen. Ytterst har regeringen det övergripande ansvaret för att göra en helhetsbedömning och vid behov ställa tydligare service- och tillgänglighetskrav på berörda myndigheter. lämnar följande rekommendation till regeringen: •Ställ tydligare krav på god service i icke-digitala kanaler, så att myndigheterna fullgör sin skyldighet att på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att enskilda som inte kan eller vill vara digitala ska kunna ta tillvara lämnar följande rekommendationer till myndigheterna: •Säkerställ att uppföljningar av servicekvalitet också fångar synpunkter från användare som inte kan eller vill använda digitala servicekanaler. •Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, , , Kronofogden, Lantmäteriet och – förbättra tillgängligheten till service per telefon genom att säkerställa att den genomsnittliga väntetiden är rimligt kort. •Jordbruksverket – följ upp väntetider till service per telefon och säkerställ att de är rimliga. •Migrationsverket – förbättra tillgängligheten till fysisk kundservice genom att säkerställa att den genomsnittliga väntetiden är rimligt kort. •Statens servicecenter – följ tillsammans med samverkande myndigheter upp väntetider vid kontoren och säkerställ att de är rimliga. R I K S R E V I S I O N E N VAR GOD DRÖJ, MYNDIGHETERNA DIGITALISERAR – SERVICE TILL ENSKILDA SOM INTE KAN ELLER VILL VARA DIGITALA 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Regeringen har gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag. Digitalt som förstahandsval innebär att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar vid utformningen av sin verksamhet.1 En digital förvaltning ger möjligheter till både kostnadseffektiviseringar och samhällsekonomiska nyttor. Exempelvis kan olika e-tjänster bidra till enklare kommunikation mellan förvaltning och medborgare, bättre transparens samt innovation och tillväxt.2 som den digitala förvaltningen har många fördelar är det väl belagt att inte alla medborgare kan eller vill använda digitala kanaler.3 Bland sällananvändare av internet och andra som har svårigheter att ta sig fram digitalt är vissa grupper överrepresenterade. Det gäller till exempel äldre och personer med funktionsnedsättning eller låg utbildningsnivå. Det är dock inte enbart dessa grupper som kan ha behov av service i andra kanaler än de digitala. Svårtillgänglig information och krångliga regelverk kan göra att vem som helst kan behöva ”prata med en människa” för att få hjälp med att göra en ansökan, att förstå vilka regler som gäller i ett visst ärende eller att bli hänvisad rätt om man av misstag vänt sig till fel myndighet. Sådan personlig kontakt med myndigheter är främst möjlig via telefon eller kontorsbesök. Myndigheter har en skyldighet att vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att privatpersoner och företag ska kunna ta tillvara sina intressen.4 har många myndigheter gjort ansträngningar för att digitalisera sitt service- och tjänsteutbud. Om de digitala tjänsterna nyttjas av tillräckligt många, kan effektiviseringen frigöra resurser som kan användas för att ge bättre stöd till enskilda som behöver personligt stöd och personlig service.5 Men ensidigt fokus på digitala lösningar kan också innebära en risk för att kvaliteten och tillgängligheten i den service som erbjuds i icke-digitala kanaler hamnar i skymundan i myndigheternas verksamhetsutveckling. 2019/20:1, bet. 2019/20:FiU1, rskr.2019/20:129. 2Riksrevisionen, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?, 2016. 3Iacobaeus m.fl., Digitalt utanförskap – En forskningsöversikt, 2019. 46 § förvaltningslagen (2017:900), prop. 2016/17:180, s. 66. 5Myndigheten för digital förvaltning (Digg), Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3, 2020, s. 26. R I K S R E V I S I O N E N VAR GOD DRÖJ, MYNDIGHETERNA DIGITALISERAR – SERVICE TILL ENSKILDA SOM INTE KAN ELLER VILL VARA DIGITALA Tidigare studier har visat att tillgängligheten och det stöd som enskilda får av och Arbetsförmedlingen är sämre i icke-digitala kanaler än i de digitala kanalerna.6 När det gäller andra myndigheter saknas det studier och kunskapsläget är oklart. Det finns inget samlat grepp kring vad regeringens bedömning att digitalt ska vara förstahandsval har fått för konsekvenser för den service som myndigheterna erbjuder enskilda som inte kan eller vill använda internet. har därför ansett det motiverat att granska ett större antal myndigheters service i icke-digitala kanaler. Eftersom olika myndigheters verksamhet och ärendehantering skiljer sig åt, är myndigheternas tjänster svåra att jämföra. Många myndigheter har emellertid en organisation för ”kundservice” via telefon eller kontorsbesök, som komplement till olika former av digitala tjänster och självservice. Myndigheter med färre kontakter med enskilda har sällan en särskild kundservicefunktion, men går hur som helst att nå via telefon eller fysiska besök. Fokus i granskningen ligger på den hjälp som erbjuds enskilda i kontakten med myndigheternas främsta alternativ till digitala kanaler – bemannad telefoni och fysiska kontor. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om de granskade myndigheterna erbjuder god tillgänglighet och kvalitet i den service de erbjuder enskilda som inte kan eller vill använda digitala servicekanaler. Den övergripande frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor: •I vilken utsträckning har de granskade myndigheternas kundkontakter flyttat till digitala servicekanaler? •Är kvaliteten i de granskade myndigheternas alternativ till digitala servicekanaler tillfredsställande, enligt myndigheternas egna kundundersökningar? •Fångar myndigheternas undersökningar icke-digitala användares synpunkter på den service som erbjuds dem? •Har myndigheterna utifrån genomförda kundundersökningar en god uppfattning om behoven av alternativ till digital service bland de egna målgrupperna? •Är tillgängligheten tillfredsställande i de granskade myndigheternas alternativ till digitala servicekanaler? 6Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Digitala myndigheter och odigitala medborgare – En granskning av allmänhetens kontakter med , 2020. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Arbetsförmedlingens stöd till arbetssökande som inte använder digitala tjänster, 2018. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Urvalet av granskade myndigheter är 22 myndigheter som ingår i E-samverkansprogrammet ().7 De myndigheter inom som inte i någon större utsträckning erbjuder tjänster eller service direkt till enskilda, har avgränsats bort.8 Granskningen avser perioden –2019. Granskningen har inte fokus på myndigheternas digitala service och behandlar således inte de krav på tillgänglighet i digitala kanaler som avses i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service, till exempel att digital offentlig service ska vara möjlig att uppfatta, hanterbar, begriplig och robust. Granskningen behandlar heller inte frågan om lokal statlig närvaro i olika delar av landet. Bedömningsgrunder är de kriterier som använder för att värdera sina iakttagelser. I den här granskningen utgår bedömningsgrunderna från intentioner om kvalitet och tillgänglighet i myndigheters service. De kommer till uttryck i förvaltningslagens bestämmelser om service och tillgänglighet och i dess förarbeten.9 Bedömningsgrunderna utgår också från det övergripande målet för den statliga förvaltningspolitiken. en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv samt har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.10 För att bedöma vad som är tillräckligt god service till enskilda som inte använder digitala servicekanaler utgår vi från formuleringar i förvaltningslagens förarbeten, som säger att myndigheternas service bland annat ska vara likvärdig avseende såväl kvalitet som tillgänglighet och att myndigheterna har en skyldighet att utveckla sin service utifrån användarnas behov. I bilaga 1 beskriver vi närmare de delar av förvaltningslagen och dess förarbeten samt den förvaltningspolitiska propositionen som vi lutar våra bedömningar mot i granskningen. Likvärdig service innebär enligt vår tolkning att myndigheterna, i då utvecklingen av digital service varit i fokus, har en skyldighet att också säkerställa god och tillgänglig service i icke-digitala servicekanaler. Granskningens första delfråga används för att ge nödvändig bakgrundsinformation om myndigheternas digitalisering. Den besvaras genom en analys av enkätsvar och statistik över enskildas kontakter med myndigheterna i olika servicekanaler. Vad gäller övriga delfrågor har vi utifrån utgångspunkterna ovan formulerat följande bedömningsgrunder: 7Esam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan myndigheter och kommuner och regioner (SKR), se även avsnitt 2.1. ingick 27 myndigheter i . 8Se avsnitt 1.4 för detaljer om urvalet. 9Förvaltningslagen (2017:900), prop. 2016/17:180, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. R I K S R E V I S I O N E N VAR GOD DRÖJ, MYNDIGHETERNA DIGITALISERAR – SERVICE TILL ENSKILDA SOM INTE KAN ELLER VILL VARA DIGITALA •Den upplevda servicekvaliteten i icke-digitala kanaler bör enligt myndigheternas egna undersökningar vara rimligt god och inte ha försämrats . •Som ett led i utvecklingen av service utifrån användarnas behov bör de granskade myndigheterna ha genomfört undersökningar som specifikt beaktar icke-digitala användares synpunkter på kvaliteten i den service som ges. •Myndigheterna bör ha genomfört undersökningar som ger information om vilket behov av alternativ till digitala servicekanaler som finns bland de egna målgrupperna. •Vi granskar tre aspekter av tillgänglighet – nåbarhet, anträffbarhet och åtkomlighet – utifrån uppgifter om väntetider, öppettider samt funktionalitet i den service som erbjuds per telefon. i myndigheternas bemannade telefonkundtjänst och fysiska kundtjänst bör inte ha försämrats . Det bör heller inte finnas myndigheter med tydligt sämre tillgänglighet jämfört med andra granskade myndigheter. Se kapitel 4 för mer detaljerade bedömningsgrunder 1.4 Metod och genomförande Urvalet av granskade myndigheter utgörs av 22 myndigheter som ingår i E-samverkansprogrammet (), som är ett medlemsdrivet program för myndighetssamverkan om tillgängliga och rättssäkra digitala lösningar.11 Urvalet motiveras av Esams syfte och det faktum att medlemmarna i många fall har omfattande kommunikation med medborgare och företag inom ramen för myndigheternas olika uppdrag. Initialt togs samtliga myndigheter som ingick i när granskningen inleddes med i urvalet. Under arbetets gång gjordes några avgränsningar, se tabell 1. 11E-samverkansprogrammet (), ”Om ”, hämtad . 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Urval av granskade myndigheter Ursprungligt urval av myndigheter med Samtliga 27 myndigheter som digitaliserat tjänsteutbud och omfattande var medlemmar i . kontakter med enskilda. Exkluderades inför enkätutskick på grund av Myndigheten för digital förvaltning, SCB och Sida. få kontakter med och litet utbud av tjänster Exkluderades efter enkätutskick på egen begäran pga hög arbetsbelastning i samband med Exkluderades efter enkätsvar på grund av få kontakter med och litet utbud av tjänster Slutligt urval av granskade myndigheter. Arbetsförmedlingen, , , , , , Kriminalvården, Kronofogden, Lantmäteriet, , , , Statens servicecenter, , Transportstyrelsen, och . I granskningen har vi inte tagit hänsyn till skillnader i hur myndigheterna organiserar sin service. Större myndigheter har ofta en särskild organisation för kundservice, medan mindre myndigheter har enklare hantering via telefonväxel och en reception.12 I grunden är dock funktionen och serviceskyldigheten densamma. För vissa myndigheter avser uppgifterna i rapporten en avgränsad del av verksamheten.13 För att besvara granskningens revisionsfrågor har vi samlat in information på tre sätt. Vi har begärt skriftliga underlag från myndigheterna, genomfört en enkätundersökning och intervjuat eller ställt kompletterande frågor till servicestrateger och liknande tjänstemän vid ett antal myndigheter. Den förfrågan om underlag som vi ställde till myndigheterna avsåg aktuell dokumentation som visar hur de arbetar för att säkerställa effektiv och likvärdig service till enskilda när tjänsteutbudet digitaliseras. Enkätundersökningen innehöll frågor om service i olika kanaler dit privatpersoner och företag kan vända sig för att få information och använda myndigheternas tjänster. 12Exempelvis avser fysiska service besök till deras reception, och Kriminalvårdens telefonservice samtal till deras telefonväxel. 13Exempelvis avser enkätsvaren från Universitets- och högskolerådet (UHR) främst myndighetens så kallade Contact Center, vars uppdrag är att svara på frågor som gäller anmälan till högskolan och bedömning av utländsk utbildning via telefon, chatt och e-post. Därutöver tar UHR också emot besök vid myndighetens kontor i och . R I K S R E V I S I O N E N VAR GOD DRÖJ, MYNDIGHETERNA DIGITALISERAR – SERVICE TILL ENSKILDA SOM INTE KAN ELLER VILL VARA DIGITALA frågor om enkätsvaren och det erhållna dokumentunderlaget ställdes till ett mindre antal myndigheter via intervjuer och e-post. Det material vi samlat in i granskningen innehåller bland annat information om hur myndigheterna strukturerat sitt arbete med att erbjuda service till enskilda i olika kanaler och vilka ambitioner de har att utveckla servicen framgent. Enkätsvaren ger bland annat information om myndigheternas aktuella servicekanaler och ”storleken” på dessa mätt i antalet kontaktförsök och genomförda kontakter, kostnaderna för service och antalet anställda som arbetar med service i förhållande till antalet anställda vid myndigheterna totalt. De innehåller information om myndigheternas mål för service, samt myndigheternas bedömning av hur väl en rad påståenden stämmer in på den egna myndighetens servicegivande. Enkätsvaren ger också på tre olika sätt information om myndigheternas tillgänglighet i de kanaler som erbjuds användare som inte kan eller vill vara digitala i sina kontakter med myndigheterna: •nåbarhet – hur lätt det är att nå eller komma i kontakt med myndigheten, mätt som väntetider/svarstider i telefonkundtjänst och fysisk kundtjänst •anträffbarhet – hur stor del av dygnet myndighetens kundtjänst i olika kanaler är öppen och möjlig att nå, mätt som operativa timmar/öppettider i telefonkundtjänst och fysisk kundtjänst •åtkomlighet – hur väl myndigheternas service i telefonkundtjänst kan nyttjas av alla, oavsett personliga förutsättningar, mätt med en uppsättning frågor om ”funktioner” i telefonkundtjänst som möjliggör för vissa användare med särskilda förutsättningar att ta del av den service som erbjuds per telefon. Enkätsvaren ger därutöver underlag för att analysera hur myndigheternas användare upplevt kvaliteten på myndighetens service i olika kanaler, utifrån resultat från myndigheternas egna mätningar av kundnöjdhet i så kallade nöjd-kund-index (NKI) och liknande. Tillgången till data utifrån enkätsvaren varierar mellan myndigheter och år . Den varierande tillgången till data har begränsat de analyser som varit möjliga att göra, och påverkat urvalet av myndigheter och år som visas i de översiktliga diagrammen i rapporten. Enkätfrågorna framgår av Bilaga 3. enkät till myndigheter om service. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Professor , industriell utveckling (IEI) vid . Företrädare för (Infrastrukturdepartementet) samt de 22 granskade myndigheterna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enskilda: Med enskilda avses såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer, till exempel aktiebolag och ideella föreningar. I granskningen fokuserar vi på service till enskilda som är privatpersoner eller företag. Synonymt med begreppet enskilda skriver vi ofta ”användare”. I de fall myndigheterna använder begreppet ”kund” gör vi det också. Service och tjänster: Granskningen utgår från förvaltningslagen, där service är synonymt med hjälp. Den hjälp som där avses är exempelvis hur man fyller i blanketter eller gör en ansökan, och att hänvisa rätt om någon av misstag vänt sig till fel myndighet. I granskningen betraktar vi service som den hjälp och det stöd som enskilda erbjuds av myndigheter för att bland annat kunna ta del av deras tjänster. Servicekanal: Kontaktsätt som används för förmedling av service och tjänster. Servicekanalerna organiseras på olika sätt av olika myndigheter, till exempel genom särskilda kundmottagningar och kontaktcenter eller med enklare hantering via telefonväxel och en reception. I grunden är funktionen och serviceskyldigheten densamma och vi gör därför ingen skillnad mellan hur servicekanalerna organiseras hos olika myndigheter. Servicekvalitet: I granskningen baseras uppgifter om servicekvalitet på myndigheternas egna värden för nöjd-kund-index (NKI), det vill säga mätningar av användarnas bedömning av hur väl kundmötet har motsvarat förväntningarna. Tillgänglighet till service: I granskningen behandlas tillgängligheten till myndigheternas service i tre dimensioner: hur lätt det är att nå eller komma i kontakt med myndigheten (nåbarhet), hur stor del av dygnet myndighetens kundtjänst i olika kanaler är öppen och möjlig att nå (anträffbarhet), och hur väl myndigheternas service kan nyttjas av alla, oavsett personliga förutsättningar (åtkomlighet). R I K S R E V I S I O N E N VAR GOD DRÖJ, MYNDIGHETERNA DIGITALISERAR – SERVICE TILL ENSKILDA SOM INTE KAN ELLER VILL VARA DIGITALA 2 Digitala servicekanaler ökar i betydelse Kapitlet ger en översikt över de granskade myndigheternas servicekanaler och utveckling mot digitala lösningar för kundservice. Vi redogör först kortfattat för hur digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är organiserad och de granskade myndigheternas samverkan om digitala lösningar. Materialet som gäller myndigheternas servicekanaler bygger huvudsakligen på vår enkät till myndigheterna om service (se bilaga 3). Våra resultat visar att de digitala servicekanalerna ökar i betydelse hos det stora flertalet granskade myndigheter. har användarnas kontaktförsök via digitala kanaler ökat kraftigt som andel av totalt antal registrerade kontaktförsök, medan de traditionella kanalerna bemannad telefonkundtjänst och fysisk kundtjänst har minskat. I absoluta tal har antalet kontaktförsök i bemannad telefonkundtjänst i stort varit oförändrat , men minskat när det gäller fysiska kontor. Det minskade antalet kontorsbesök förklaras till stor del av utvecklingen hos ett fåtal myndigheter med stora volymer. 2.1De granskade myndigheterna samverkar om digitala lösningar Ansvaret för den offentliga förvaltningens digitalisering har huvudsakligen varit delegerad till myndigheterna.14 inrättade regeringen en ny myndighet, Myndigheten för digital förvaltning (Digg), med uppdraget att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.15 Utöver det stöd som myndigheterna får från Digg sker också samverkan mellan myndigheter (och Kommuner och Regioner, SKR) inom ramen för , där våra 22 granskade myndigheter ingår. är ett medlemsbaserat nätverk på frivillig grund, där medlemmarna samverkar för att skapa tillgängliga och rättssäkra digitala lösningar. Fokus för samverkan är att underlätta privatpersoners och företags behov av att kunna utföra olika ärenden hos myndigheter och kommuner, bland annat för att dessa ska slippa kontakta flera organisationer i samma ärende. Samverkan handlar också om digitala lösningar som syftar till att bidra till medlemmarnas egen digitala transformation och effektivisering. 14Riksrevisionen, Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister, 2020. 151 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Digg och har givit ut flera vägledningar som stöd för myndigheternas digitaliseringsarbete, till exempel när det gäller principiella avvägningar som behöver göras i valet mellan digitala och traditionella kanaler. Enligt vägledningen Svenskt ramverk för digital samverkan behöver offentliga organisationer ta ställning till hur det digitala mötet ska utformas och göra en målgruppsanpassad avvägning av när mötet med privatpersoner och organisationer ska vara digitalt respektive analogt. Digitala tjänster är enligt vägledningen möjliga och relevanta då det inte finns ett digitalt utanförskap bland målgrupperna till tjänsterna samt när det är ekonomiskt försvarbart. Enligt vägledningen kan en digital hantering – och den effektivisering som den kan bidra till – frigöra resurser som kan användas för att ge bättre stöd till personer som behöver personlig service.16 Ett annat exempel är Rättsliga förutsättningar för digitalt i första hand som ger rättslig vägledning till myndigheter som överväger att införa digitala tjänster. Vägledningen tar upp olika principiella överväganden, som till exempel hur frivilligt det ska vara att använda en digital kanal.17 2.2 Myndigheternas styrande principer för kanalval Gemensamt för de myndigheter som har många kontakter med medborgare och företag är att de styr utbudet av servicekanaler genom policydokument av olika slag. Dokumenten, som kallas ”kanalstrategi”, kundmötesstrategi”, ”vägledning för kundens möte med myndighet X” och liknande, utgår ofta från principen om digitalt först i första hand. är det tydligt att man har hämtat inspiration från Diggs och Esams vägledningar. Ett exempel från Lantmäteriets kanalstrategi får här illustrera hur de styrande principerna för myndigheternas kanalval kan se ut: Lantmäteriet ska satsa på digital kontakt som huvudkanal kompletterat med kvalificerad personlig service genom besök eller telefon. Målgrupperna ska uppmuntras att använda digital kontakt, men med respekt för målgruppens kunskap och möjligheter att göra detta. Mot enskilda målgrupper med hög kunskap om digital kontakt är det möjligt att välja den som enda alternativ.18 Flera granskade myndigheter genomför målgruppsanalyser eller behovsanalyser kopplat till enskildas behov i kontakten med den egna myndigheten. Dessa kan bygga på empiriskt underlag eller ha ett mer teoretiskt angreppssätt. En vanlig metod är att utgå från ”kundresor” eller ”livshändelser”, det vill säga berättelser om typiska situationer eller problem som representanter för myndigheternas målgrupper ställs inför i kontakten med en eller flera myndigheter. Livshändelser rekommenderas av som ett sätt att få förståelse för och identifiera 16Myndigheten för digital förvaltning (Digg), Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3, 2020, s. 25 f.