prop · H803116 · 2021-03-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:116 nämndens granskning av public service Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten förtroendets skull – granskning av public service (RiR 2020:26). övergripande slutsats är att granskningen av public service fungerar bra, även om det finns delar av verksamheten som behöver utvecklas. konstaterar att granskningen lever upp till höga krav på effektivitet och öppenhet och bidrar till god regelefterlevnad hos programföretagen. I rapporten visar dock att verksamhet har vissa brister när det gäller uppföljningen av handläggningstider och att det finns ett visst behov att utveckla motiveringarna i en del av besluten. Tre rekommendationer lämnas till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT). Rekommendationerna syftar till att korta handläggningstiderna och att göra det lättare att förstå nämndens beslut. Regeringen instämmer i övergripande slutsats och avser att följa MPRT:s arbete med de rekommendationer som lämnat. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av För förtroendets skull – granskning av public service (RiR 2020:26) ...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat och tv:s granskning av (), () och (). Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten förtroendets skull – granskning av public service (RiR 2020:26), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som har redovisat i sin rapport. har granskat och tv:s granskning av programföretagen . Som motiv för granskningen framhåller att public service-företagens sändningsverksamhet bedrivs på uppdrag av riksdag och regering och finansieras av allmänheten. En grundbult i det svenska public servicesystemet är att programföretagens verksamhet ska präglas av oberoende och integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen i samhället. finns det en omfattande reglering av företagens verksamhet. Företagen ska erbjuda ett mångsidigt programutbud som är tillgängligt för alla, speglar mångfalden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans. Innehållet i företagens sändningar ska också följa de programrelaterade regler som finns i radio- och tv-lagen (2010:696) och i sändningstillstånden. För att allmänheten ska kunna känna förtroende för public service-företagens verksamhet behöver det finnas en granskning av att företagen följer de villkor som gäller för sändningarna och därmed uppfyller sina uppdrag. och tv vid Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) fyller därmed enligt en viktig funktion i det svenska public service-systemet. Den övergripande revisionsfrågan är om granskning av public service fungerar på ett ändamålsenligt sätt. För att granskningen ska fungera ändamålsenligt behöver den enligt leva upp till höga krav på effektivitet och öppenhet och bidra till god regelefterlevnad hos programföretagen. Granskningen avser tillståndsperioden –2019 och omfattar MPRT, där och tv utgör ett särskilt beslutande organ, regeringen och . Granskningen har begränsats till granskningen av public service, vilket alltså omfattar de tre programföretagen . granskning av andra programföretags sändningsverksamhet omfattas därmed inte. övergripande slutsats är att granskningen av public service fungerar bra, även om det finns delar av verksamheten som kan utvecklas. Det finns en, i stort sett, fungerande balans mellan effektivitet och öppenhet i ärendehantering och nämndens 2020/21:116 granskning av programinnehållet bidrar till god regelefterlevnad hos programföretagen. En viktig förklaring till att granskningen får effekt är enligt att systemet med programrelaterade tillståndsvillkor och en särskild granskningsnämnd har hög legitimitet hos programföretagen. granskning visar också på vissa brister i verksamheten, dels när det gäller uppföljning av handläggningstider, dels motiveringen av vissa av de friande beslut som fattas av ordföranden utan sammanträde i nämnden. konstaterar att en förklaring till bristerna kan vara att nämnden har blivit allt hårdare belastad . Det handlar både om en ökad ärendemängd och fler uppdrag. lämnar tre rekommendationer till MPRT: •Ta fram en plan med en tydlig beskrivning av mål och medel för att korta handläggningstider. •Utveckla motiveringarna i de beslut som fattas av en ordförande, utan nämndsammanträde, för att öka förståelsen för nämndens beslut hos anmälare och allmänhet. •Uppdatera praxissamlingarna oftare, för att göra det lättare för programföretagen att göra rätt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen delar utgångspunkt att och tv vid MPRT fyller en viktig funktion i det svenska public service-systemet och att det därför är av stor betydelse att verksamheten fungerar ändamålsenligt. Genom kan public serviceverksamheten granskas och följas upp som programföretagens oberoende upprätthålls. Regeringen vill särskilt understryka betydelsen av såväl årliga bedömningar av programföretagens public service-redovisningar som de prövningar som sker i efterhand av om innehållet i sändningarna uppfyller villkoren för verksamheten. De olika typerna av granskning fyller delvis olika syften och bidrar gemensamt till att upprätthålla förtroendet för public service-företagens verksamhet. Regeringen instämmer i övergripande slutsats att granskningen av public service fungerar bra, även om det finns delar av verksamheten som kan utvecklas. Regeringen instämmer även i konstaterande att granskningen lever upp till höga krav på effektivitet och öppenhet. Mot bakgrund av iakttagelse att det inte fullt ut går att förstå skälen bakom den ökning i handläggningstid som skett instämmer regeringen i att MPRT löpande bör analysera detta och att en plan för att korta handläggningstiderna bör tas fram. Som framhåller är det viktigt för allmänhetens förtroende för nämnden, och i förlängningen för public service-systemet som helhet, att det inte går från anmälan till beslut. granskningen delvis är tidskrävande och att det kraftigt ökande antalet Skr. 2020/21:116 granskningsärenden har inneburit en allt högre belastning på nämnden. Vidare noterar regeringen att många anmälningar till nämnden rör sådana frågor som nämnden inte ska granska och att det enligt finns överdrivna eller felaktiga förväntningar från allmänheten på uppdrag och befogenheter. rekommenderar även att nämnden, i syfte att öka förståelsen för nämndens beslut hos anmälare och allmänhet, bör utveckla motiveringen i de friande beslut som fattas av en ordförande utan nämndsammanträde. Regeringen noterar att funnit att granskningen präglas av öppenhet, men att nämnden med enkla medel, genom att dokumentera den bedömning som görs i samband med att besluten fattas, skulle kunna öka transparensen även i dessa beslut. Regeringen vill understryka att alla myndigheter bör sträva efter att redovisa de omständigheter som är avgörande för myndighetens beslut på ett så logiskt och lättillgängligt sätt som möjligt. Motiveringarna ska vara klargörande, jfr 32 § förvaltningslagen (2017:900). Ett beslutsfattande som präglas av tydlighet och där myndigheten klargör såväl den rättsliga grunden för sina beslut som hur den kommit till sina slutsatser i det enskilda fallet bidrar till att stärka tilltron till myndighets kompetens och objektivitet. Regeringen vill framhålla intresset av att handläggningen sker så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. När det gäller rekommendationen som avser behovet av uppdaterade praxissamlingar noterar regeringen att myndigheten gjort en sådan uppdatering. vill regeringen framhålla att konstaterar att granskning av programinnehållet bidrar till god regelefterlevnad hos programföretagen. Programföretagen uttrycker enligt stor respekt för nämndens arbete och beslut och arbetar aktivt för att sprida kunskap om nämndens beslut i sina organisationer. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att följa MPRT:s arbete med de rekommendationer som lämnat. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen och regeringen avser därför inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelser. Regeringen anser att är slutbehandlad. –granskning av public service är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-577-0 rir 2020:26 omslagets originalfoto: concept photo tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 2 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 0 3 9 R I R 2 0 2 0 : 2 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – granskning av public service har granskat och tv:s granskning av public service. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Myndigheten för press, radio och tv. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Myndigheten för press, radio och tv, , och R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Det svenska public service-systemet 3.2Ärendehanteringen är effektiv men det finns brister i uppföljningen av 3.3Granskningen präglas av öppenhet men det går att öka allmänhetens förståelse 3.4 Granskningen bidrar till god regelefterlevnad Ta fram en plan för att korta handläggningstiderna Gör det lättare att förstå nämndens beslut Genomförda möten och intervjuer R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE har granskat granskning av public service. Vår övergripande slutsats är att granskning fungerar på ett i stort sett ändamålsenligt sätt. Granskningen lever upp till höga krav på effektivitet och öppenhet. Den bidrar också till en god regelefterlevnad hos programföretagen. Det finns dock vissa brister när det gäller nämndens uppföljning av handläggningstider. Det finns också ett behov av att utveckla motiveringarna av vissa beslut. uppdrag är att granska om innehållet i radio- och tv-program följer de föreskrifter och villkor som finns för sändningarna samt att bedöma om programföretagen har uppfyllt sina public service-uppdrag. granskning visar att har en väl fungerande ärendehantering. Det är enkelt att göra en anmälan till , vilket är viktigt eftersom granskningen av radio- och tv-program i huvudsak bygger på anmälningar från allmänheten. Det finns tydliga rutiner för hur ärenden ska hanteras av nämnden och en effektiv prioritering av principiellt betydelsefulla ärenden. har fått kritik för långa handläggningstider. Långa handläggningstider hos gör det svårare för programföretagen att utreda anmälda inslag. Långa handläggningstider riskerar också att minska anmälarens upplevelse av upprättelse vid ett fällande beslut. konstaterar att handläggningstiderna har ökat och att det inte finns någon riktigt klar bild av vad denna ökning beror på. behöver göra en systematisk uppföljning av handläggningsprocessen och ta fram en plan för att korta handläggningstiderna. beslut följer i huvudsak en tydlig struktur och de fällande besluten innehåller klargörande motiveringar. När det gäller friande beslut som tas av en ordförande, utan att det hålls ett sammanträde i nämnden, saknas dock ofta motiveringar. Det gör att utfallet i det enskilda ärendet riskerar att bli onödigt svårt att förstå. Detta har mindre betydelse för programföretagen, eftersom denna typ av beslut sällan påverkar nämndens praxis. För anmälarens och allmänhetens förtroende för och, i förlängningen, public service-systemet i stort är det dock viktigt att det går att förstå utfallet även av enskilda beslut. publicerar med ojämna mellanrum så kallade praxissamlingar. Programföretagen sätter stort värde på dessa men uttrycker också viss frustration över att de uppdateras alltför sällan. Det borde vara möjligt för att uppdatera sina praxissamlingar oftare och på det sättet bättre kommunicera vad som gäller både till programföretagen och till allmänheten. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att programföretagen tar beslut på stort allvar. Detta kommer till uttryck i det omfattande arbete som programföretagen lägger på att formulera yttranden i pågående granskningsärenden. Besluten får genomslag i företagens publicistiska verksamhet. Detta genomslag är både direkt, i form av en omedelbar diskussion kring ett nytt beslut, och indirekt, genom att den praxis som formas av beslut utgör en viktig del av programföretagens bedömer att arbete med de årliga bedömningarna av programföretagens public service-redovisningar är effektivt givet uppdragets förutsättningar. Det finns tydliga rutiner för hur arbetet ska genomföras. Det finns också en tydlig arbetsfördelning mellan , som utför genomgången av de tre public serviceredovisningarna, och själva nämnden, som vägleder bedömningsarbetet och fastställer vad som ska stå i bedömningarna. konstaterar att programföretagen lägger ned ett stort arbete på att producera så genomarbetade och tydliga public service-redovisningar som möjligt. De arbetar också för att utveckla redovisningarna, särskilt på de punkter där i tidigare års bedömningar har kritiserat företagen. lämnar följande rekommendationer till Myndigheten för press, radio och tv: •Ta fram en plan med en tydlig beskrivning av mål och medel för att korta handläggningstider. Planen bör utgå från en systematisk analys av de faktorer som påverkar handläggningstiderna under handläggningsprocessens olika faser. •Utveckla motiveringarna i de beslut som fattas av en ordförande, utan nämndsammanträde, för att öka förståelsen för nämndens beslut hos anmälare och allmänhet. •Uppdatera praxissamlingarna oftare, för att göra det lättare för programföretagen att göra rätt. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Den här granskningsrapporten handlar om och tv:s granskning av programföretagen (), () och (). har beslutat att målen för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan.1 har vidare uttalat att ”det är avgörande för programföretagen att de har ett högt förtroende hos allmänheten för att de ska kunna uppfylla sina uppdrag i allmänhetens tjänst”.2 har också uttalat att ”saklighet, öppenhet och opartiskhet är centrala faktorer i programföretagens dagliga arbete för att upprätthålla public services oberoende och integritet” och att granskningen av programföretagens verksamhet därför ”måste garantera en rimlig balans mellan programföretagens oberoende respektive allmänhetens och det offentligas behov av insyn och kontroll.”3 Förtroendemätningar visar att det finns ett högt och stabilt förtroende för både SVT och SR i den svenska befolkningen i stort. Mätningarna visar också att medborgarna tillmäter public service-företagen ett stort värde för samhället.4 har villkoren för public service och innehållet i programföretagens produktion dock blivit en allt hetare fråga i samhällsdebatten. Dels är detta en följd av det beredningsarbete som har föregått beslut om de villkor och riktlinjer som ska gälla för den tillståndsperiod som sträcker sig från till den 31 december 2025,5 samt det beredningsarbete som föregått omläggningen till den nya public service-avgiften.6 Dels är det också möjligen ett uttryck för att det inte längre finns en lika bred politisk enighet om public services betydelse, roll och villkor som tidigare.7 2014/15:1, utgiftsområde 17, bet. 2014/15:KrU6, rskr. 2014/15:96. 2019/20:KrU2, s. 13; rskr. 2019/20:20. 2018/19:KrU2, s. 25; rskr. 2018/19:24. 2013/14:KrU3, s. 38 f; rskr. 2013/14:60. 4Andersson, ”Hur står sig svenska mediers förtroendekapital?”, 2020. Se också Medieakademin, ”Förtroendebarometern 2020”, hämtad . 2018/19:136, bet. 2019/20:KrU2; rskr. 2019/20:20. 6SOU 2017:79, SOU 2018:50, prop. 2017/18:261, bet. 2018/19:KrU2, rskr. 2018/19:24. 7Se till exempel , , och , ”Ett osakligt och onyanserat public service måste reformeras”, , Redar, ”SD:s public service-kritik är politisk propaganda”, , Wolodarski, ”Försvara SVT och SR innan det är för sent”, . R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE tilldelades de tre programföretagen sammanlagt , varav 5,0 miljarder till SVT, 3,1 miljarder till SR och 0,5 miljarder till UR.8 Givet omfattningen av programföretagens verksamhet, och deras centrala och omdiskuterade, funktion i det öppna demokratiska samhället, är det av stor vikt att det finns en ändamålsenligt fungerande granskning av företagen. Denna granskning behöver kunna tillgodose det offentligas behov av insyn och kontroll utan att äventyra företagens oberoende och integritet.9 Det är också av stor betydelse för allmänhetens förtroende för programföretagen att det kan prövas om innehållet i enskilda radio- och tv-program följer de regler som finns för sändningarna.10 Uppdraget att granska om innehållet i radio- och tv-program följer de föreskrifter och villkor som finns för sändningarna ligger hos , som utgör ett särskilt beslutande organ inom Myndigheten för press, radio och tv.11 I uppdrag ligger också att bedöma om programföretagen har uppfyllt sina åligganden enligt villkor i sändningstillstånd, anslagsvillkor och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen (2010:696).12 Bedömningen görs i efterhand utifrån redovisningar som företagen lämnar in till nämnden. Den ligger i sin tur till grund för regeringens bedömning av företagens måluppfyllelse.13 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om granskning av public service fungerar på ett ändamålsenligt sätt. För att ska bedöma att granskning fungerar på ett ändamålsenligt sätt behöver den leva upp till höga krav på effektivitet och öppenhet. Därtill ska granskningen bidra till god regelefterlevnad hos programföretagen. Granskningen omfattar Myndigheten för press, radio och tv, där och tv utgör ett särskilt beslutande organ. Vidare omfattas regeringen och . granskning avser granskning av public service, vilket alltså omfattar de tre programföretagen . Det som utmärker public service är att sändningsverksamheten bedrivs på uppdrag av staten och finansieras av allmänheten. granskning av andra programföretags sändningsverksamhet omfattas inte av granskning. 2019/20:1, utgiftsområde 17, s. 154, bet. 2019/20:KrU1; rskr. 2019/20:98. 2018/19:KrU2, s. 25; rskr. 2018/19:24. 2013/14:KrU3, s. 38 f; rskr 2013/14:60. 2019/20:KrU2, s. 13; rskr. 2019/20:20. 117 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) och 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen (2010:696). 1220 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 13Se till exempel prop. 2019/20:1, utgiftsområde 17, s. 147 f. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning avser det granskningsuppdrag som har haft –2019. Omfattningen av uppdrag och formerna för utnämning av nämndens ledamöter har varit föremål för flera olika utredningar . Utredningarna har resulterat i flera förslag på förändringar med avseende på både innehållsliga och tekniska frågor. Det ingår inte i granskning att bedöma dessa förslag. har vissa ändringar i radio- och tv-lagen trätt i kraft.14 Denna rapport utgår dock från lagtexten i sin tidigare lydelse. Bedömningsgrunder är de kriterier som tillämpar för att värdera sina iakttagelser. Den övergripande revisionsfrågan har granskats utifrån följande bedömningsgrunder. För att leva upp till kraven på effektivitet får granskning inte ta för lång tid.15 Granskningen ska främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och god efterlevnad av radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkoren.16 Det innebär att nämnden behöver ha ett system för att prioritera de principiellt viktiga ärendena. Det innebär i sin tur att en stor andel av de anmälningar som kommer in till nämnden inte prövas och att nämnden delegerar vissa beslut till ordförande och enskilda tjänstemän. Ledningen för Myndigheten för press, radio och tv ansvarar för att tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.17 Myndigheten för press, radio och tv ska även fortlöpande utveckla verksamheten.18 För att kunna ta detta ansvar behöver myndigheten följa upp handläggningsprocessen regelbundet. Det bör också finnas ett löpande arbete för att med olika medel effektivisera handläggningsprocessen. För att granskning ska uppfylla kraven på öppenhet måste det vara enkelt att göra en anmälan. Nämndens beslut bör också vara motiverade så att anmälare, programföretag och allmänhet kan förstå det enskilda beslutet. Det finns inga generella krav i förvaltningslagen på att alla myndighetsbeslut ska 14Ändringarna har genomförts genom SFS 2020:875. Från gäller också en ny instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Se förordningen (2020:879) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 15Myndighetsärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts, 9 § förvaltningslagen (2017:900). 16Granskningsnämnden ska dock alltid pröva anmälningar som berör en enskilds privatliv, liknande intressen för företag eller frågor av principiell betydelse, 13 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 1722 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 186 § myndighetsförordningen (2007:515). R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Enligt bör höga krav på transparens dock kunna ställas på beslut, eftersom det är som genom sina beslut utformar praxis för bedömningen av programföretagens verksamhet. Tydliga beslutsmotiveringar är också viktiga för att anmälaren, och allmänheten, ska kunna förstå utfallet av enskilda beslut. Detta är i förlängningen betydelsefullt inte bara för legitimitet utan för allmänhetens förtroende för public service-systemet i stort. Slutligen ska granskning bidra till god regelefterlevnad. För att detta krav ska vara uppfyllt behöver nämndens beslut leda till att programföretagen uppmärksammar, och aktivt sprider kunskap om, besluten i sina organisationer. granskning bygger på olika former av skriftligt material. Det rör sig dels om redan befintliga dokument som till exempel styrdokument, rutinbeskrivningar och beslut, dels om för granskningen särskilt framtagen statistik och skriftliga underlag från Myndigheten för press, radio och tv och från programföretagen. har bett Myndigheten för press, radio och tv att beskriva hur arbetet med granskningen av public service är organiserat.