prop · H9036 · 2021-09-21 00:00:00 — Förklaringen till detta är genomgående att regeringen i budgetpropositionen tillförde permanenta medel till de bevakningsansvariga myndigheterna.82 Medlen skulle gå till myndigheternas arbete med det civila försvaret i syfte att förstärka 80Eftersom uppgifterna om samhällets krisberedskap och civilt försvar kan vara känsliga har vi valt att anonymisera myndigheterna samt att bara redovisa andelar i detta avsnitt. 81Medelvärde för andelen 2:4 medel . 82Bevakningsansvariga myndigheter har ett ansvar att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap, se 15-18 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap samt bilagan till förordningen. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN totalförsvaret.83 Vad vi kan konstatera är att detta tillskott i flera fall utgör den enda angivna finansieringen av myndigheternas beredskapskostnader som inte är direkt hänförbara till anslag 2:4. Vidare kan vi konstatera att två av myndigheterna inte tog emot några projektmedel alls från anslag 2:4 . Detta beror på att myndigheterna inte söker projektmedel från anslaget, dels för att de anser att de administrativa processerna för att ansöka om medel är allt för betungande sett till den osäkerhet som finns kring om de kommer att få några projektmedel, dels att de av princip tycker att det är fel sätt att finansiera verksamhet på, då det styr mot kortsiktiga projekt snarare än långsiktig utveckling och förmåga.84 Trots osäkerheten som omgärdar de inrapporterade uppgifterna är det en rimlig slutsats att anslag 2:4 för många myndigheter utgör en betydande finansieringskälla för de insatser som görs specifikt med målet att upprätthålla eller förbättra beredskapsförmågan. Detta styrks av de skriftliga svar som vi fått in från flera myndigheter. En myndighet uppger till exempel att anslag 2:4 utgjort den grundläggande finansieringen för arbetet med krisberedskap och civilt förvar.85 En annan myndighet menar att anslag 2:4 varit helt avgörande för den utveckling som kunnat genomföras, i den omfattning eller takt som skett.86 En tredje myndighet uppger att anslag 2:4 varit en viktig finansieringskälla för att upprätthålla eller förbättra beredskapsförmågan eftersom deras verksamhet huvudsakligen är avgiftsfinansierad.87 3.2 Det är svårt att avgöra vad anslag 2:4 får användas till Det bör vara tydligt för alla berörda myndigheter vad som kan finansieras med hjälp av bidrag från anslag 2:4. Annars är risken stor för att anslagsmedelen används till verksamhet som myndigheterna borde finansiera själva och därmed också till verksamhet som redan finansieras på annat sätt. Då blir anslagsmedlen inte den förstärkning av myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar som de var tänkta som. I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser av hur berörda myndigheter tolkar och förhåller sig till vad projektbidragen får och inte får användas till. 3.2.1 En tolkningsfråga vad projektbidragen får användas till MSB har inrättat en omfattande process i syftet att säkerställa att anslagsmedlen går till det som de är avsedda för.88 MSB tar fram en inriktning för projektmedlen. Med inriktningen tydliggör MSB prioriteringen inom och mellan 2017/18:1, Utgiftsområde 6. 84För en mer utförlig diskussion om upplevda nackdelar med anslag 2:4, se kapitel 4. 85Enkätsvar från företrädare för , . 86Enkätsvar från företrädare för , . 87Enkätsvar från företrädare för , . 88Se bilaga 3 för en beskrivning av processen. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR de övergripande utvecklingsområden som regeringen angett i MSB:s regleringsbrev.89 MSB reglerar tillgången till medel från anslag 2:4 genom att göra en bedömning av varje enskild projektansökan i relation till inriktningen för anslaget och i relation till vad den ansökande myndigheten bör finansiera via ordinarie anslag i linje med ansvarsprincipen. Eftersom det senare inte regleras i detalj, varken i myndigheternas instruktioner eller i krisberedskapsförordningen, är det upp till MSB att göra en tolkning av vad anslagsmedlen kan finansiera. Enligt den begreppsapparat som används av MSB kan det vara svårt att dra en klar gräns mellan vad som ligger i en myndighets ”eget ansvar och vad som kan finansieras av anslag 2:4”.90 Enligt företrädare för är bedömningen av vad som utgör ”eget ansvar” bland det svåraste i hanteringen av anslag 2:4, just eftersom det till så stor del är en bedömningsfråga.91 Problemet handlar delvis om att regleringen inte alltid är tydlig och därför öppnar upp för olika tolkningar, men också om att anslagsmedelen ska användas där de gör mest nytta.92 Här finns i vissa avseenden en konflikt mellan att använda ansvarsprincipen som utgångspunkt för att dra en gräns för vad som kan finansieras med medel från anslag 2:4 och ett effektivt användande av anslagsmedlen. Ett exempel som nämns är att såväl MSB som den ansökande myndigheten anser att en viss uppgift ligger inom det egna ansvaret, men att myndigheten har valt att inte se det som en prioriterad uppgift. Uppgiften kommer därför inte att utföras om myndigheten inte får projektmedel för det. Om MSB bedömer att det är viktigt att uppgiften utförs, sett till den samlade beredskapen, måste detta också vägas in vid bedömningen enligt företrädare för MSB.93 89Enligt mejll från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredsskap 210224 utgår arbetet med att ta fram inriktningen till stor del från den analys som görs i den nationella risk- och förmågebedömningen (NRFB) (som i sin tur bygger på RSA-redovisningarna). Utifrån NRFB bedömer MSB vilka åtgärder som behöver prioriteras i närtid och som enligt principerna för anslaget skulle kunna finansieras med anslagsmedel. Myndigheternas RSA-redovisningar, och de brister och åtgärdsbehov som lyfts fram i dem, är avgörande för hur MSB väljer att inrikta 2:4- anslaget. 90Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansieringsprinciper – Anslag 2:4, 2019, s. 7. 91Vi kommer i det följande använda begreppet ”eget ansvar” i betydelsen som MSB eller övriga myndigheter ger det. tycks det avse sådant som kan sägas omfattas av myndigheternas ordinarie verksamhet, men det finns ingen entydig definition och vad olika aktörer avser när de använder begreppet kan variera. 92Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Ett annat exempel som nämns är att om MSB gör en strikt tolkning av ansvarsprincipen kommer de bara att kunna finansiera projekt som ligger utanför myndigheternas ansvarsområden. Om myndigheterna uppfattar projekten som perifera är risken stor att de inte känner något ansvar för att finansiera förvaltningen av resultaten. Detta har, enligt MSB varit ett större problem . uppger MSB att de gör en mindre strikt tolkning av ansvarsprincipen och fokuserar mer på att se till att finansiera kloka satsningar som de ser behov av och satsningar som kommer att kunna tas omhand i framtiden.94 Tillkomsten av uttrycket ”väsentlig betydelse” som först introducerades i budgetpropositionen för att förtydliga vad anslagsmedlen får användas till, har också medgjort undantag från ansvarsprincipen. Företrädare för menar att det inledningsvis var svårt att tolka innebörden av uttrycket, men att man nu gör tolkningen att projekt kan beviljas medel även om de föreslagna åtgärderna faller inom myndighetens eget ansvar under förutsättningen att dessa är utpekad i den nationella risk- och förmågebedömningen (NRFB) som en prioriterad åtgärd.95 Enligt företrädare för finns inget i anslagets finansieringsprinciper som förhindrar att MSB beviljar medel till åtgärder som är utpekade i NRFB.96 3.2.2Olika granskare gör ofta olika bedömningar och det är otydligt hur MSB fattar sina beslut Av föregående avsnitt kan vi dra slutsatsen att MSB måste göra komplexa avvägningar mellan olika värden vid varje enskilt beslut. För att få med olika perspektiv på besluten använder MSB en intern referensgrupp. Den består av personer med olika expertkunskaper som gör en bedömning av projektansökningarna utifrån sitt perspektiv.97 När vi har gått igenom de olika tjänstemännens bedömningar kan vi konstatera att man ofta gör vitt skilda bedömningar av en och samma projektansökning. Genomgången av de projekt som beviljades finansiering och avslutades visar att det i av projekten fanns en eller flera bedömare som ansåg att projektet inte borde få finansiering. I av fallen angav bedömaren som anledning att projektet låg inom myndighetens egna ansvar.98 I lika många fall ansåg bedömaren att projektet i större utsträckning borde samordnas med andra myndigheter.99 Samtliga projekt beviljades slutligen finansiering. Hur MSB landade i det slutgiltiga beslutet finns inte dokumenterat, varför det är svårt att veta vilka slutgiltiga avvägningar som gjordes. 94Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 96Mejl från företrädare för , . 97För en beskrivning av hela processen se bilaga 3. 98I några fall finns ingen motivering till bedömningen varför siffran kan vara något högre. 99Ett projekt kan ha flera olika anledningar till avslag. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Motsvarande bild ger den genomgång som vi har gjort av 10 projektansökningar . Samtliga fick avslag med hänvisning till att de ligger inom myndighetens egna ansvar. I 4 fall av 10 fanns minst en granskare på MSB som gjorde bedömningen att projektet bör beviljas finansiering. Olika granskare lägger vikt vid olika saker. I ett fall hävdade till exempel en bedömare att brist på egna anslagsmedel inte är en giltig anledning för att bevilja 2:4-medel, medan andra bedömare menade att projektet borde beviljas medel just eftersom myndigheten saknar egen finansiering. I ett annat fall anförde en bedömare att verksamhet som tar sin utgångspunkt i myndighetens regleringsbrev per definition är myndighetens eget ansvar. Andra bedömare hade andra utgångspunkter och förespråkade att detta projekt borde finansieras med medel ur anslag 2:4. Slutligen kan nämnas ett fall där det gjordes tre olika bedömningar av en och samma projektansökan. En granskare vill avslå ansökan då de föreslagna åtgärderna ansågs ligga inom myndighetens eget ansvar. En instämde i att det hörde till eget ansvar, men menade att de föreslagna åtgärderna var av väsentlig betydelse och att projektet därför borde beviljas medel ändå. En tredje gjorde bara bedömningen att projektet borde beviljas anslagsmedel då det vänder sig till flera olika aktörer. Exakt varför MSB beslutade att avslå dessa ansökningar är svårt att avgöra då de beslutsmotiveringar som går ut till myndigheterna är mycket generiska. Det vanliga är att MSB bara anför att den ansökande myndigheten ”inte tydligt styrkt att det föreslagna projektet inte är att betrakta som myndighetens eget ansvar eller hur projektet är av väsentlig betydelse”. 3.2.3Problemen accentueras vid bedömningen av MSB:s egna utvecklingsprojekt MSB fördelar medel till egna utvecklingsprojekt inom ramen för myndighetens ordinarie planerings- och uppföljningsprocess.100 publicerade MSB:s internrevision en granskning av denna process.101 Internrevisionen poängterar i sin rapport att de berörda handläggarna anser att ansvarsprincipen är särskilt svår att bedöma i relation till MSB:s egna projekt.102 Enligt MSB:s instruktion har myndigheten bland annat ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret.103 Med det breda ansvar som det innebär blir det extra svårt för MSB att hävda att användandet av anslag 2:4 är utöver 100För en beskrivning av fördelningsprocessen se bilaga 4. 101Enligt information från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap görs rutinerna nu om till följd av internrevisionens rapport. Processen för ansökningar, granskning och bedömningar av interna och externa projekt ska harmoniseras helt. Arbetet beräknas vara klart . 102Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Intern fördelning av anslag 2:4 Krisberedskap, anslagspost 5. Internrevisionen: granskningsrapport, 2020. 1031 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Detta anses även vara ett legitimitetsproblem för MSB eftersom de har dubbla roller som utbetalare och mottagare av anslagsmedel.104 Liknande kritik har också framförts vid flera tillfällen tidigare.105 I rapporten riktas också kritik mot att fördelningsprocessen är otydlig och att den brister i spårbarhet. Avdelningschefernas beslut om att bevilja medel till enskilda projekt saknar motiveringar och det finns ingen dokumentation av de granskningar som görs av utsedda handläggare mot inriktning och finansieringsprinciper. Därför går det inte att veta om de anslagsmedel som MSB tilldelar sin egen verksamhet hanteras likvärdigt med de medel som fördelas till andra myndigheter. 3.2.4 Centrala myndigheter vet inte vad de kan få projektpengar till Merparten av alla myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap svarar ”nej” på frågan om det är tydligt var gränsen går för vad myndigheten kan få projektmedel till. Några myndighet anger att detta delvis beror på att regeringens styrning inte är tydlig. Om MSB ska utgå ifrån myndighetens instruktion vid sin bedömning, ger den enligt vissa myndigheter till exempel inte särskilt mycket stöd för vilka satsningar som ska genomföras inom ramen för ordinarie verksamhet och vad som kan finansieras via anslag 2:4.106 En annan myndighet menar att det finns otydligheter kopplade till just vad som är eget ansvar, vad som är annan aktörs ansvar och vad som avser egen förmågeutveckling.107 I flera fall tycker myndigheterna dock att det är tydligt vad som ingår i det egna ansvaret, men att otydligheten uppstår vid bedömningen av om ett projekt kan tilldelas medel eller inte. Som exempel kan nämnas kraven på samverkan och utveckling vid tilldelning av medel. Några myndigheter menar att detta omfattas av deras instruktionsenliga uppdrag som sektorsansvarig myndighet och därmed är en del av det egna ansvaret. När då samverkan och utveckling används som villkor för utbetalning av medel upplevs det som motsägelsefullt.108 En annan synpunkt är att myndigheter endast bör bedriva verksamhet som ligger inom det egna ansvaret. I de fall det finns samarbetsnyttor mellan aktörer följer dessa trots allt tydligt av det ansvar som respektive aktör har. en myndighet utmanar anslag 2:4 därför ansvarsprincipen på ett mindre bra sätt.109 Flera myndigheter menar därför också att det är osannolikt att de skulle 104Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Intern fördelning av anslag 2:4 Krisberedskap, anslagspost 5. Intern revisionen: granskningsrapport, 2020. 105Riksrevisionen, Revisionspromemoria, ärendenummer 32-2011-0594; Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap; Statskontoret, Mer krisberedskap för pengarna? MSB:s hantering av anslag 2:4, 2014. 106Enkätsvar från företrädare för , . 107Enkätsvar från företrädare för , . 108Intervju med företrädare för ”Revidering och konsolidering av NESA” () 109Enkätsvar från företrädare för , . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR söka medel för något som inte alls ingår i deras ordinarie ansvar.110 De vare sig får eller kan arbeta med frågar som ligger utanför det egna ansvarsområdet. En annan myndighet lyfter fram att en liknande situation uppstår när inriktningen för anslaget innehåller prioriterade områden som enligt ansvarsprincipen är en del av det egna ansvaret.111I dessa fall finns inte heller någon gräns mellan vad anslagsmedelen ska användas till och vad myndigheterna uppfattar som sitt eget ansvar. Vad som får finansieras av anslag 2:4 och vad som är myndigheternas ordinarie ansvar är följaktligen inte kategorier som utesluter varandra. kan myndigheterna få avslag på ansökningar med hänvisning till ansvarsprincipen. Besluten uppfattas därför ibland som godtyckliga. Problemet accentueras av att många myndigheter anser att MSB:s beslut är otydligt kommunicerade. Flera myndigheter påpekar att MSB:s beslutsmotiveringar är kortfattade och ospecifika. Detta gav vi också exempel på i avsnittet ovan. Vad man kan erhålla anslagsmedel till är därför en återkommande diskussion på myndigheterna.112 MSB borde, enligt vissa myndigheter, lägga ner mer arbete på att förklara den gränsdragning som görs för att undvika att stora arbetsresurser läggs ner på att söka medel som sedan uteblir.113 110Se till exempel enkätsvar från företrädare för , . 111Enkätsvar från företrädare för , . 112Enkätsvar från företrädare för , . 113Enkätsvar från företrädare för , och , . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 4Projektbidragen leder till samverkan men har vissa nackdelar I detta kapitel redovisas resultat och analys för den andra revisionsfrågan, det vill säga om det finns hinder för att projektbidragen ska kunna användas effektivt. I analysen görs ingen skillnad mellan de projekt som drivs av MSB och de som drivs av övriga centrala myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap. Granskningen visar att projektbidragen uppfattas som ett bra medel för att få till stånd sektorsvis och tvärsektoriell samverkan mellan aktörer. Flera myndigheter menar att denna typ av satsningar aldrig skulle komma till stånd utan externa medel. Projektstyrningen får dock en rad icke avsedda negativa bieffekter. Den administrativa bördan uppfattas till exempel som så stor av flera myndigheter att de överväger att avstå från att ansöka om projektmedel. Flera myndigheter påpekar också att det är svårt att ha en långsiktig planering av myndighetens utveckling inom krisberedskap och civilt försvar när en stor del av beredskapsarbetet finansieras med projektbidrag. Vissa myndigheter tycks dessutom vara helt beroende av projektmedel från anslaget för att kunna arbeta med utveckling av krisberedskap överhuvudtaget. anser flera myndigheter att anslagets finansieringsprinciper driver ut projekten i periferin, där de har ett begränsat användningsområde. Granskningen visar vidare att de centrala myndigheterna i många fall uppger att de saknar egna medel för att förvalta resultaten av de projekt som genomförts med bidrag från anslag 2:4. Detta leder ibland till att resultaten inte tas omhand. Då är risken stor för att avsedda effekter uteblir. I andra fall fyller anslag 2:4 myndigheternas behov av kontinuitet, trots att det uttryckligen inte är syftet med anslaget. Projektverksamheten lever då vidare i nya projekt. I dessa fall skjuts förvaltningsproblemet , men riskerar att aktualiseras den dag finansieringen upphör. Sammantaget gör därför bedömningen att det finns påtagliga hinder för att anslagsmedlen ska kunna användas effektivt. 4.1 Anslagsmedlen får samverkan att hända Merparten av de tillfrågade myndigheterna anser att projektbidragen från anslag 2:4 är ett bra medel för att få till samverkan mellan olika aktörer inom en sektor eller över sektorsgränserna. Många menar också att det finns stora behov av denna typ av utvecklingsinsatser. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Anslagsmedlen möjliggör till exempel satsningar som har hög prioritet ur ett nationellt perspektiv, men som av olika skäl inte kommer att prioriteras av enskilda myndigheter.114 Det rör sig ofta om projekt inom områden som inte ryms inom specifika myndigheters ordinarie anslag.115 Anslag 2:4 skapar också förutsättningar för att genomföra projekt vars förväntade effekter skapas utanför den egna myndighetens ansvarsområde, men där det som behöver genomföras ligger inom denna myndighets ansvarsområde.116 Flera av de projekt som vi har följt upp där MSB varit projektägare är exempel på detta. MSB:s projekt ”Visualisering i WIS” syftade till exempel till att utveckla och driftsätta en kartfunktion i WIS som är ett IT-system som redan användes för att skapa olika typer av lägesbilder. Effekterna kan här uppstå när slutanvändarna använder de nya funktionaliteterna i skarpt läge, men utvecklingen måste genomföras av MSB som ansvarar för WIS. Ett annat användningsområde, som nämns av flera myndigheter, är att anslagsmedlen kan användas som startkapital eller ”för att komma över en tröskel”.117 projekt ”Hälso- och sjukvårdens planering vid höjd beredskap och krig” beskrivs till exempel på detta sätt vid vår uppföljning. Projektet gav möjlighet att orientera sig i det nya arbetet med civilt försvar, som man kunde väcka intresset för frågorna inom regionerna.118 Det handlar alltså om att i ett tidigt skede få ett tillskott av extra medel som gör att man kan få med andra aktörer, såväl inom den egna myndigheten som externt, för att arbeta koncentrerat med en fråga under Flera myndigheter menar att denna typ av satsningar aldrig skulle komma till stånd utan externa medel.119 Att bedriva myndighetsgemensamt utvecklingsarbete, ibland över sektorsgränser, kräver enligt vissa myndigheter projektmedel för att skapa tillräckliga och samtidiga incitament för de olika verksamheterna att prioritera den nödvändiga utvecklingen.120 Projektformen ses i detta sammanhang som en fördel eftersom de samverkande aktörerna förbinder sig till att delta . Projektverksamheten blir på så sätt fredad från konkurrerande krav som kan komma från de medverkande aktörernas linjeverksamheter. 114Exempelvis enkätsvar från företrädare för , . 115Enkätsvar från företrädare för , . 116Enkätsvar från företrädare för , . 117Intervju med företrädare för ”Myndighetsgemensam utvärdering” (), . 118Intervju med företrädare för ”Hälso- och sjukvårdens planering vid höjd beredskap och krig” (), . 119Exempelvis enkätsvar från företrädare för , . 120Enkätsvar från företrädare för , . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 4.2Projektstyrningen får en rad icke avsedda negativa bieffekter 4.2.1 Den administrativa bördan Flera myndigheter påtalar att den administrativa hanteringen, med ansökan, projektplan, ekonomiska prognoser, slutrapport etcetera kräver mycket resurser från myndigheten som beviljas medel. Processen och hanteringen uppfattas av vissa som så omfattande och krånglig att det kan få dem att avstå från att söka medel. Just risken för att den administrativa bördan ska avskräcka myndigheter från att söka projektmedel är något som flera myndigheter återkommer till.121 Det är dock långt ifrån alla myndigheter som anser att administrationen av projekten är ett problem. Vissa myndigheter menar istället att administrationen med 2:4 projekt är liten, jämfört med andra bidragssystem.122 En förklaring till denna skillnad, som lyfts fram i en av våra intervjuer, är att olika myndigheter har helt olika förutsättningar, finansiellt såväl som personellt, att arbeta med beredskapsfrågor. För myndigheter med stora beredskapsavdelningar och lång erfarenhet av att söka medel från MSB är det inga problem, medan det kan uppfattas som mycket betungande för andra.123 En mer specifik, men återkommande, invändning mot hur projektstyrningen är utformad är hur utbetalningar är reglerade och bundna till kalenderår. Vid längre projekt, där aktiviteter och kostnader kan komma att flyttas fram över årsskiften, skapar detta svårigheter och en omfattande administration för den projektägande myndigheten såväl som för MSB. Enligt rådande regelverk124 måste medel då lämnas tillbaka för att sökas om igen . Detta upplevs som betungande och onödigt oflexibelt.125 4.2.2 Brister på förutsebarhet och planeringsförutsättningar MSB:s möjlighet att rikta medel mot områden där de ser de största behoven är en av fördelarna med anslag 2:4. Denna flexibilitet innebär problem för myndigheterna som inte med säkerhet vet om de kan genomföra de insatser som de planerat för och sett behov av.