prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Om en statlig myndighet anser att det finns ett behov av interna rutiner för rapportering bör dessa rutiner kunna utformas utifrån vad myndighetens ledning själv finner lämpligt, utan att myndigheten tvingas uppfylla alla direktivets krav på interna rapporteringskanaler och förfaranden. Mot denna bakgrund har regeringen gjort bedömningen att möjligheten enligt artikel 8.9 att undanta vissa statliga myndigheter bör utnyttjas. Myndigheter med färre än 50 arbetstagare bör således inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och för- faranden. 17.4 Konsekvenser för kommuner och regioner 17.4.1 Interna rapporteringskanaler och förfaranden Förslaget att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden gäller för samtliga verksamhetsutövare med 50 eller fler arbetstagare. muner och regioner med 50 eller fler anställda kommer att omfattas av dessa krav, i egenskap av arbetsgivare. Det finns 290 kommuner och 21 regioner i . region har färre än 50 anställda, varför kravet att inrätta interna rapport- eringskanaler och förfaranden omfattar alla kommuner och Det finns stora variationer bland kommunerna och regionerna i bl.a. beroende på lokala och regionala förutsättningar och befolkningens sammansättning och utveckling. Förutsättningarna för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kan därför skilja sig åt mellan kommunerna och mellan regionerna, bl.a. avseende befolkningsmängd och demografisk utveckling. En stor del av offentlig verksamhet i bedrivs av kommuner och Upphandlingar inom kommuner och regioner uppgår till mång- I direktivets skäl 52 framhålls särskilt att skyldig- heten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör gälla alla upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, på lokal, regional och nationell nivå, i syfte att särskilt säkerställa att reglerna om offentlig upphandling inom den offentliga sektorn respekteras. Regeringen bedömer därför att även kommuner med färre än 10 000 Prop. 2020/21:193 invånare bör omfattas av förslaget att inrätta interna rapporteringskanaler, trots att direktivet ger utrymme för att undanta sådana från skyldigheten (jfr artikel 8.9). Det går inte att bortse från att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för vissa kommuner, särskilt de mindre, kommer att innebära en ökad administrativ börda och ökade kostnader som kan bli betungande för kommunerna. Regeringen anser dock att detta kan beaktas på annat sätt. Av artikel 8.9 tredje stycket framgår att medlemsstaterna får föreskriva att interna rapporteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemensamma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt. Eftersom kommunernas förutsättningar att inrätta rapporteringskanaler skiljer sig åt föreslår regeringen att samtliga kommuner och regioner ska ha möjlighet att dela interna rapporteringskanaler med andra kommuner och regioner samt kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Kommuner och regioner kommer även att, i likhet med övriga verksam- hetsutövare som har att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden, ha möjlighet att anlita utomstående leverantörer. Befintliga visselblåsarfunktioner hos kommuner och regioner Det kan noteras att det i har inrättats flera interna visselblåsar- funktioner inom kommuner och regioner. Några exempel på större kommuner som har visselblåsarfunktioner är , , , , , , , , , och Som exempel på regioner med visselblåsarfunktioner kan nämnas , , , och . kommuner som har besvarat en förfrågan från Kommuner och Regioner om förekomsten av befintliga visselblåsarsystem har uppgett att de har sådana. För regionerna har av de 18 som besvarat frågan angett att de har ett visselblåsarsystem. sökningen att döma är det således en majoritet av kommunerna och regionerna som inte har någon form av visselblåsarfunktion. För de kommuner och regioner som redan har inrättat visselblåsar- funktioner är det troligen lättare att anpassa sig till det föreslagna regelverket om visselblåsning än för de kommuner och regioner som inte har hanterat sådana funktioner tidigare. och kommuner är exempel på kommuner med I har det endast kommit in en handfull ärenden sedan funktionen inrättades . det in cirka 50 ärenden . Den tidsåtgång som kommer att krävas för att hantera rapporter kan således komma att variera i hög grad mellan kommuner och regioner. var ca 1,2 miljoner personer anställda i kommuner och regioner. Antalet anställda varierar stort mellan kommunerna. antas påverka antalet rapporter vilket innebär att antalet rapporter kan komma att variera mellan kommunerna. För att kunna uppskatta en minimikostnad för kommunernas och regionernas hantering av rapporterna bedöms att de resonemang och beräkningar som redogjorts för 2020/21:193 avseende stora företag kan ha viss aktualitet även för kommuner och regioner. Om utgångspunkten är att månadslönen är densamma inom sektor som för en handläggare i statlig sektor, dvs. , enligt uppgifter från . Vidare att tidsåtgången skulle vara densamma som avseende stora företag. Om summan sedan multipliceras med schablonvärdet 1,84, skulle den initiala kostnaden för samtliga 290 kommuner och 21 regioner vara och motsvarande löpande kostnad vara (se avsnitt 17.2.1). I remissvaren har det framkommit synpunkter om att kommunerna kommer att drabbas både administrativt och ekonomiskt med anledning av den föreslagna visselblåsarlagen. För att minska bördan för kommunerna och regionerna har regeringen föreslagit en möjlighet för kommuner och regioner att dela interna rapporteringskanaler och förfaranden. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver förslagens konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslagen särskilt redovisas. Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. Regeringens förslag påverkar i viss mån kommunernas och regionernas möjlighet att bestämma hur de ska bedriva och organisera sin verksamhet i och med att det införs ett krav på att inrätta interna rapporteringskanaler för samtliga kommuner och regioner. Skyldigheten införs för dem i deras egenskap av verksamhetsutövare. Enligt förslaget kommer en eller flera myndigheter att utöva tillsyn över att verksam- hetsutövare inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden och kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att få besluta om vitesföre- lägganden. Detta kommer att gälla även i förhållande till kommuner och regioner. Därmed kommer förslaget att innebära statlig tillsyn avseende verksamheter i kommuner och regioner, dock endast i deras egenskap av verksamhetsutövare. I och med att den föreslagna regleringen träffar såväl privata som offentliga verksamheter bedömer regeringen att förslaget inte utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Ett tänkbart alternativ hade varit att kommuner med färre än 10 000 invånare skulle undantas från kravet på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden, vilket direktivet medger. undantag skulle innebära att 72 kommuner undantas från Det förekommer upphandling till stora belopp även i befolkningsmässigt små kommuner, vilket innebär att oegentligheter och överträdelser av upphandlingsreglerna kan förekomma även där. att den kostnadsökning som särskilt kan bli påtaglig för befolkningsmässigt små kommuner delvis kan undvikas genom Prop. 2020/21:193 möjligheten att dela rapporteringskanaler och förfaranden som föreslås omfatta samtliga kommuner och regioner. Regeringen anser därmed att fördelarna med att undanta befolkningsmässigt små kommuner inte överväger nackdelarna. Det kan under vissa förutsättningar bli aktuellt att tillämpa den kommunala finansieringsprincipen när det uppkommer kostnader för kommuner eller regioner med anledning av statlig reglering. Principen innebär att staten under vissa förutsättningar gör kostnadsförändringar neutrala för kommuner och regioner genom justeringar i statsbidrag. Om en reglering är generell och berör både kommuner och andra aktörer ska den kommunala finansieringsprincipen dock inte aktualiseras. I och med att den reglering som föreslås innebär en skyldighet för samtliga verksam- hetsutövare av en viss storlek, bedömer regeringen att den kommunala finansieringsprincipen inte aktualiseras. 17.5Konsekvenser för arbetstagare och andra som ingår i den skyddade personkretsen Den föreslagna lagen innebär ett förstärkt skydd för arbetstagare, egen- företagare, volontärer och praktikanter samt för personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan och aktieägare som är verksamma i bolaget. Skyddet innebär ansvarsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier när en person i ett arbetsrelaterat sammanhang fått del av eller inhämtat information om missförhållanden och rapporterar den. Regleringen förväntas innebära att yttrandeklimatet på arbetsplatserna blir bättre och att det kommer att framstå som mer naturligt att rapportera om missförhållanden. Detta kan antas ha en positiv effekt på arbetsmiljön. Konsekvenserna för arbetstagare och andra som omfattas av lagens skydd är också att deras ställning stärks i förhållande till verksamhetsutövaren. Förslaget som rör tystnadsplikt och sekretess till skydd för rapporterande personers identitet kan antas ha en positiv effekt för dessa och minskar risken för att de utsätts för repressalier som en följd av rapporteringen. 17.6Konsekvenser för arbetsmarknadens parter Arbetsmarknadens parter kommer att påverkas av regeringens förslag i och med att deras medlemmar utgörs av arbetsgivare och arbetstagare, dvs. de som har rättigheter och skyldigheter enligt den föreslagna lagen. Lagstiftningen kommer troligtvis att ge upphov till tvister som arbets- marknadens parter kommer att vara inblandade i. Vidare kan regleringen ge upphov till ett ökat antal förhandlingar då det kommer att vara möjligt att i viss utsträckning besluta om avvikande bestämmelser i kollektivavtal. 2020/21:193 Förslaget kan därmed innebära en ökad arbetsbörda för arbetsmarknadens parter. Skydd för rapporterande personer samt trygga och förtroendeingivande rapporteringskanaler kan bidra till att bryta tystnadskulturer. Det gäller inte minst tystnadskulturer som finns kring sexuella trakasserier och könsbaserat våld. Förslaget förväntas därför kunna bidra till att fler kvinnor och män vågar rapportera om erfarenheter av sexuella trakasserier och våld på arbetsplatsen. Det bedöms därmed finnas bättre förutsättningar att vidta åtgärder för att säkerställa jämställda arbetsplatser, t.ex. genom att en person som gör sig skyldig till sexuella övergrepp mot kollegor lagförs eller skiljs från anställningen. Förslaget kan även bidra till att uppfylla det jämställdhetspolitiska delmålet om ekonomisk jämställdhet. 17.8Konsekvenser för den personliga integriteten Förslaget kommer att ha en viss påverkan på den personliga integriteten, både i negativ och positiv riktning. Förslaget kommer sannolikt att medföra att fler personuppgifter behandlas som en följd av en ökad mängd rapporter. I många fall kommer personuppgifterna att vara av integritetskänslig karaktär. I rapporterna kommer personer att utpekas som ansvariga för missförhållanden. Regeringen föreslår dock en reglering för att minska dessa effekter. Identiteten för den rapporterande personen och andra enskilda föreslås skyddas genom bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och genom en bestämmelse om tystnadsplikt i den nya lagen. Vidare föreslås personuppgifter skyddas enligt en särskild reglering om behandling av personuppgifter i den nya lagen. Enligt denna reglering föreslås bl.a. att personuppgifter i ett uppföljningsärende inte får behandlas längre än efter det att ärendet avslutades. Det bör noteras att rapportering av missförhållanden sker i stor utsträckning och ibland utan något särskilt skydd för personuppgifterna. Med förslaget kommer överträdelser att skyddat och organiserat kunna rapporteras i interna och externa kanaler som kringgärdas av regler om behandling av de personuppgifter som finns i rapporterna. Det gäller för uppgifter om såväl den som rapporterar som den som berörs av det som rapporteras. Inrättandet av och regleringen kring kanaler och förfaranden får därför anses i sig verka i positiv riktning för den personliga integriteten. Därtill kommer att rapporteringen som sådan kan komma att röra företagens och myndigheternas överträdelser av regler till skydd för den personliga integriteten. Om skyddet vid rapportering stärks ökar viljan att rapportera, vilket i sin tur stärker skyddet för den personliga integriteten. 17.9Förslagets förhållande till EU-rätt och internationell rätt Regeringens förslag genomför visselblåsardirektivet. Direktivet bygger på rättspraxis beträffande yttrandefrihet från och på de principer som har utvecklats av i dess rekommendation om skydd för visselblåsare som antogs av dess ministerkommitté . Förslaget syftar till att säkerställa att arbetstagare och andra som ingår i den skyddsvärda personkretsen tillförsäkras det skydd som föreskrivs i visselblåsardirektivet. Regeringens utgångspunkt har varit ett minimigenomförande av direktivet. I vissa avseenden har tillämpningen dock sträckts ut, bl.a. vad gäller det materiella tillämpningsområdet (se avsnitt 5.1). I den mån genomförandet av direktivet har gått utöver vad direktivet som minimum föreskriver redovisas bedömningar om skälen till detta i respektive avsnitt i denna konsekvensutredning. Bedömningen är att förslaget är förenligt med direktivet och med i övrigt. Vidare är bundet av flera . Av konvention (nr 158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ följer att det ställs krav på giltiga skäl för uppsägning av sådana avtal. Enligt konventionen utgör det inte ett giltigt skäl för uppsägning att någon har gett in klagomål eller deltagit i ett rättsligt förfarande mot en arbetsgivare som innebär påstående om överträdelse av lag eller annan författning, eller har vänt sig till behörig myndighet. Enligt regeringens bedömning är förslaget om skydd i form av bl.a. repressalieförbud för rapporterande personer i linje med denna konvention. Föreningsfriheten skyddas av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och sociala stadga. I dessa skyddas arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att förhandla kollektivt. Förenings- friheten och förhandlingsrätten skyddas även av flera som har ratificerats av . Exempelvis konvention (nr 98) om tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten och konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Även konvention (nr 87) om facklig föreningsfrihet och skydd för facklig organisationsrätt kan nämnas. I förhållande till konventioner är utgångspunkten att staten ska undvika att besluta om ny lagstiftning som kan påverka avtalsinnehåll i redan ingångna kollektivavtal eftersom det i förlängningen påverkar arbetsmarknadens parters förhandlingsutrymme. Den nuvarande vissel- blåsarlagen är det inte möjligt att avvika ifrån genom kollektiv- avtal, medan den föreslagna lagen ger ett sådant utrymme till vissa delar. Regeringens uppfattning är att förslaget inte kommer att innebära något ingrepp i befintliga kollektivavtal. Det något senarelagda datumet för att inrätta interna rapporteringskanaler även för övriga verksamhetsutövare än de som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare medför enligt Regeringens uppfattning tillräckligt med utrymme för arbetsmarknadens parter att förhandla om frågor som rör utformningen av visselblåsarfunktioner. Förslaget bedöms inte heller strida mot internationella åtaganden i övrigt. 2020/21:193 17.10 Konsekvenser för miljön Förslaget bedöms ha en positiv inverkan på miljön eftersom information om t.ex. miljöförstöring, som en följd av förslaget, skyddat kommer att kunna rapporteras genom trygga och säkra rapporteringskanaler. Därmed förbättras förutsättningarna för såväl verksamheter som myndigheter att i ett tidigt skede komma till rätta med olika former av miljöförstöring, t.ex. olagliga utsläpp av miljöfarliga ämnen. Förslaget bedöms vidare bidra till att uppfylla skyldigheter enligt Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) artikel 3.8 om att se till att de som utöver sina rättigheter i enlighet med konventionen inte bestraffas, förföljs eller trakasseras för detta. 17.11Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Förslaget bedöms ha betydande brottsförebyggande effekter. En ökad insyn kan innebära att förutsättningarna för att brottslighet avslöjas ökar. Möjligheterna att komma till rätta med t.ex. korruptionsbrott, skattebrott och annan brottslighet bör öka genom att arbetstagare och andra som omfattas av den föreslagna lagens skydd upplever en större trygghet att rapportera om sådana brott. Detta kan också ha en preventiv effekt eftersom det kan antas att vissa brott som skulle ha begåtts inom verksamheter inte begås därför att risken att bli upptäckt bedöms som större. Det kommer att ställas krav vad gäller utformningen av de interna och externa rapporteringskanalerna och förfarandena utöver de krav som framgår av förslaget. Det gäller t.ex. i fråga om tillgänglighet. Om webb- tjänster eller andra tekniska lösningar används i kommunikationen med den rapporterande personen eller med berörda personer måste tjänsterna eller lösningarna enligt diskrimineringslagstiftningen och annan lag- stiftning uppfylla vissa krav på tillgänglighet. Enligt diskrimineringslagen är det förbjudet att diskriminera en person i arbetsliv eller utbildning på grund av funktionsnedsättning. I förbudet ingår bristande tillgänglighet som en form av diskriminering, vilket innebär att en person med en funktionsnedsättning inte får missgynnas genom att skäliga åtgärder för tillgänglighet inte vidtas. trädde lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service i kraft. Lagen genomför webbtillgänglighetsdirektivet som syftar till att göra offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer mer tillgängliga för användare, särskilt personer med funktionsnedsättning. Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att medföra några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget bedöms inte heller leda till någon ytterligare påverkan på berörda företag utöver de som redan har redogjorts för. 17.14Tidpunkten för ikraftträdande och behovet av eventuella informationsinsatser Den föreslagna nya lagen ska enligt förslaget träda i kraft . Bestämmelserna i den nya lagen om skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden föreslås tillämpas beträffande verksamhetsutövare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare. För övriga verksamhets- utövare som omfattas av bestämmelsen ska skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler tillämpas . Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för verksamhetsutövare kommer att innebära kostnader för de verksam- hetsutövare som omfattas av denna. En viktig del för att minska risken för höga kostnader är att ge berörda verksamhetsutövare rimligt med tid för att inrätta de interna rapporteringskanalerna och förfarandena. Regeringen har därför bedömt att möjligheten som ges genom artikel 26.2 bör utnyttjas så att de föreslagna bestämmelserna om skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden börjar tillämpas först beträffande verksamhetsutövare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare. Regeringen har gjort bedömningen att även övriga verksamhetsutövare samt skyldigheten att inrätta externa kanaler ska ges en viss övergångsperiod. Med hänsyn till att verksamhetsutövare ges tillräcklig tid för att genomföra förslaget och eftersom förslaget innebär att stödåtgärder ska ges och information ska framgå hos både verksamhetsutövare och behöriga myndigheter anser regeringen att några ytterligare särskilda informationsinsatser inte är nödvändiga. 2020/21:193 18 18.1Förslaget till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden 1 § Innehållet i denna lag är uppdelat enligt följande: 1 kap. – Inledande bestämmelser 2 kap. – Skydd i form av ansvarsfrihet 3 kap. – Skydd mot hindrande åtgärder och repressalier 4 kap. – Förutsättningar för att omfattas av skyddet 5 kap. – Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 6 kap. – Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 7 kap. – Behandling av personuppgifter 8 kap. – Dokumentation, bevarande och rensning av rapporter 9 kap. – Tystnadsplikt 10 kap. – Tillsyn Paragrafen anger lagens innehåll. Förslaget behandlas i avsnitt 4.4. Lagen genomför delvis och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, visselblåsardirektivet. 2 § Lagen gäller vid rapportering i ett arbetsrelaterat sammanhang av information om missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Lagen gäller även vid rapportering i ett arbetsrelaterat sammanhang av information om missförhållanden som utgörs av ett handlande eller en underlåtenhet som 1.strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, 2.strider mot lag eller andra föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för samma direktiv, eller 3.motverkar målet eller syftet med bestämmelserna i en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för samma direktiv. I paragrafen anges vilken rapportering som omfattas av lagens Förslaget behandlas i avsnitt 5.2. genomförs artiklarna 2.1, 2.2 och 5.1. Lagen gäller vid rapportering i ett arbetsrelaterat sammanhang. arbetsrelaterat sammanhang avses en persons nuvarande eller tidigare arbete i privat eller offentlig verksamhet, i vilken personen kan eller har kunnat förvärva information om missförhållanden och utsättas för repressalier om informationen rapporteras (jfr artikel 5.9 i direktivet). Lagen gäller inte vid rapportering utanför ett arbetsrelaterat sammanhang, t.ex. rapportering av information som någon har fått del av i egenskap av kund, klient, patient eller elev. De missförhållanden som omfattas är både sådana som består i hand- landen och underlåtenheter, oavsett om det rör ett uppsåtligt eller oaktsamt agerande eller om missförhållandena har sin grund i omständigheter som ingen särskild person kan lastas för, dvs. olyckshändelser (jfr prop. 2017/18:200 s. 149). Ett försök att dölja missförhållanden kan i sig utgöra ett handlande som omfattas (jfr artikel 5.2 i direktivet). Av första stycket framgår att missförhållanden som det finns ett allmän- intresse av att de kommer fram omfattas. Att tröskeln för vad som skyddat kan rapporteras knyts till allmänintresset utgör en förändring i förhållande till vad som gällde enligt lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Enligt den lagen krävdes att det skulle vara fråga om allvarliga missförhållanden som definierades som brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Att det kravet inte längre ställs föranleds av visselblåsardirektivets utformning.