prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — ska beviljas vuxna personer. Kommittén föreslår inte att en vuxen person som har vistats i med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om det finns särskilt ömmande omständigheter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, är positiva till eller har inga synpunkter på kommitténs förslag om att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter utan krav på konventionsstridighet och att det inte ska krävas att omständigheterna har samma allvar och tyngd för barn. remissinstanser, t.ex. Kumla kommun och , avstyrker Några remissinstanser, däribland , Svenska kyrkan och Svenska Röda Korset, anser att rekvisitet för barn bör ändras till särskilt ömmande omständigheter. anser att det bör övervägas om inte rekvisitet i bestämmelsen bör ändras till särskilt ömmande omständigheter för alla som ansöker om uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Många remissinstanser tillstyrker eller välkomnar förslagen i En majoritet är positiva till förslaget om en återgång till lydelsen om särskilt ömmande omständigheter för barn. läkarföreningen anser att det bör tydliggöras att den samlade bedömningen av barns anpassning till ska göras ur ett barnrättsperspektiv. remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, kommun, i och i ser positivt på att även vissa vuxna ska kunna få uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i och Kammarrätten i efterfrågar klargöranden kring hur rekvisitet särskild anknytning ska tolkas i förhållande till andra 2020/21:191 bestämmelser i utlänningslagen där samma rekvisit används. Flera remiss- instanser efterfrågar också ytterligare klargöranden kring bestämmelsens tillämpningsområde, bl.a. gällande vilken tid som ska kunna beaktas vid bedömningen av om en särskild anknytning föreligger och vilka personer som kan komma att omfattas. Svenska Röda Korset påpekar att det finns personer som av olika anledningar, t.ex. psykisk ohälsa, inte kommer att ha samma möjlighet att skapa en särskild anknytning till och anser att även de bör omfattas. efterfrågar förtydliganden kring vilken betydelse ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut har för tillämp- ningen och anser att det bör belysas vilka konsekvenser förslaget kan få för återvändandearbetet. anser vidare att det finns en risk för att bestämmelsen med tiden kommer att förlora karaktären av att vara en undantagsbestämmelse medan framhåller att det, mot bakgrund av befintlig praxis, finns risk för att tillämpningen även fortsättningsvis kommer att vara alltför restriktiv. Skälen för regeringens förslag och bedömning Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter Det har funnits en möjlighet för utlänningar som befinner sig i att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. I samband med utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med synnerligen ömmande omständigheter. Den nuvarande bestämmelsen, som återfinns i 5 kap. 6 § UtlL, är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas först (jfr prop. 2013/14:216 s. 8). Det är en samlad bedömning som ska göras av omständigheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få stanna i ska vara av personlig art. De personliga förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. ställer inga krav på att medlemsstaterna ska ha en bestämmelse som möjliggör uppehållstillstånd av humanitära skäl men som framgår av betänkandet finns en sådan möjlighet i en majoritet av medlemsstaterna. Som kommittén påpekar kan det även uppstå fall då en sådan bestämmelse behövs för att ska leva upp till sina konventionsåtaganden och då i första hand och . Kommittén konstaterar att det inte är helt enkelt att veta var gränsen för konventionsåtagandena går men anser att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter uppfyller de minimikrav som krävs. Regeringen instämmer i att det fortsatt bör finnas en humanitär grund i utlänningslagen som möjliggör att uppehållstillstånd kan beviljas i de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd. Regeringen instämmer även i att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter ger det skydd som konventionsåtaganden kräver. anser att rekvisitet bör ändras till särskilt ömmande omständigheter för alla som ansöker om uppehållstillstånd enligt bestämmelsen. Regeringen delar inte denna uppfattning men anser att det finns skäl att överväga om det i vissa fall ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd enligt bestämmelsen när det föreligger särskilt ömmande omständigheter. Barn ska fortsatt kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande När det gäller barn har det varit tillräckligt att omständig- heterna är särskilt ömmande för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Kommittén föreslår i denna del en återgång till utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt den lydelse som gällde . Kommitténs förslag innebär därmed att det för barn ska krävas synnerligen ömmande omständigheter men att de omständigheter som kommer fram inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Enligt kommittén markerar detta en något mer generös prövning av ärenden som rör barn jämfört med vuxna. Att hänsyn ska tas till barnets bästa i juridiska sammanhang där barn berörs är en viktig svensk rättsprincip. gäller också som lag i (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). Enligt regeringens mening gör sig de skäl som låg till grund för ändringen till särskilt ömmande omständigheter för barn alltjämt gällande. Förslaget i avsnitt 6.2 om en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel innebär vidare att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter kan komma att tillämpas i både nya och fler situationer än tidigare då barn som huvudregel beviljades permanenta uppehållstillstånd. För att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa anser regeringen, i likhet med bl.a. , i och kommun att barn fortsatt ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Detta innebär att det liksom tidigare ska göras en samlad bedömning av om det finns särskilt ömmande omständigheter där hälso- tillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet särskilt ska beaktas. Vid den bedömningen kan anpassningen till få större betydelse än tidigare eftersom ordningen med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd innebär att barn kommer att vistas i med sådana tillstånd i större omfattning och av andra skäl . Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden kan det inte ställas upp någon exakt gräns för hur ett barn ska ha vistats i för att en tillräckligt stark anknytning till svenska förhållanden ska ha uppnåtts (se bl.a. prop. 2013/14:216 s. 20). Av Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2020:24 framgår att det i bedömningen av de faktorer som bygger anknytningen till , för- utom vistelsetiden, kan få betydelse vilken ålder barnet har, om barnet går i skola, barnets sociala relationer utanför familjen och barnets kunskap i svenska språket liksom om barnet vistats i under sina formativa år. Därtill innebär portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i , att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Begreppet barnets bästa syftar till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i (jfr MIG 2018:20). Som lagstiftaren tidigare uttalat får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247). 2020/21:191 föreslås att uppehållstillstånd som beviljas enligt denna bestämmelse som huvudregel ska vara tidsbegränsade (se avsnitt 9.2). Även vissa vuxna som har vistats i med uppehållstillstånd ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tillkom då huvudregeln var att personer som beviljades uppehållstillstånd som skyddsbehövande i beviljades permanenta uppehållstillstånd. Det är fråga om en undantagsbestämmelse som ska tillämpas restriktivt. Migrationsöverdomstolen har t.ex. i rätts- fallet MIG 2014:9 uttalat att de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska vara av mer allvarlig beskaffenhet och att det måste framstå som inhumant eller oproportionerligt att utvisa personen i fråga. I MIG 2007:15 uttalade Migrationsöverdomstolen att utrymmet för att bevilja ett uppehållstillstånd på denna grund till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelse- tid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt. En permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel innebär som framgår ovan att personer kommer att vistas i med tidsbegränsade uppehållstillstånd i en betydligt större omfattning än tidigare och . Som bl.a. påpekar kommer bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter därmed att behöva tillämpas i nya situationer jämfört med vad som gällt tidigare. Det kan t.ex. röra sig om situationer när personer som vistats i , som inte uppfyller de särskilda kraven för ett permanent uppehållstillstånd och vars grund för uppehållstillstånd är uppfylld när en förlängningsansökan ska prövas. Ett annat exempel är en person som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov som barn men vars skyddsbehov upphör i och med att personen fyller . Det kan också handla om en situation när ett uppehållstillstånd, som har beviljats enligt 5 kap. 16 § UtlL efter att ett anknytningsgrundande förhållande har upphört, t.ex. på grund av att utlänningen utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning, därefter löper ut och det inte finns någon annan grund för att bevilja tillstånd (se vidare avsnitt 8.3). I de fall en person vistas i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden rotar sig i landet framstår det inte som rimligt att ställa samma höga krav på restriktivitet gällande bedömningen av frågan om det föreligger skäl att låta personen stanna i , som för en person som inte har haft uppehållstillstånd. För att den nya ordningen ska vara långsiktigt hållbar och inte leda till orimliga konsekvenser i enskilda fall anser regeringen därför, i likhet med bl.a. kommun, i och i , att det i vissa situationer bör vara tillräckligt att omständigheterna är särskilt ömmande för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas även en vuxen. Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter bör därför ändras så att den också möjliggör att ett uppehållstillstånd i vissa fall kan beviljas vuxna som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. En sådan ändring har dock inte till syfte att ändra utgångspunkten för förslaget om en övergång från permanenta till tidsbegränsade uppehållstillstånd, nämligen att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland. Syftet med denna förändring är att hantera särskilda undantagsfall och inte att förändra den grundläggande omläggningen till en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som princip. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen i denna del gör regeringen följande överväganden. En särskild anknytning till ska krävas En förutsättning för att det ska vara tillräckligt med särskilt ömmande omständigheter för en vuxen person bör vara att personen har vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och skapat en särskild anknytning hit. Det behöver inte enbart röra sig om fall då ett uppehållstillstånd har meddelats på grund av skyddsbehov utan det kan också handla om fall då tidsbegränsat uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder, t.ex. på grund av anknytning, arbete eller studier. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i efterfrågar förtydliganden när det gäller bedömningen av om en särskild anknytning föreligger och hur begreppet förhåller sig till andra bestämmelser i utlänningslagen där samma rekvisit finns. Ett sådant exempel är 5 kap. 16 § tredje stycket 1 UtlL om fortsatt uppehållstillstånd vid brustna anknytningar. Även om den bestämmelsen tar sikte på andra situationer än de som kan komma i fråga inom ramen för den nu aktuella bestämmelsen, anser regeringen att viss ledning ändå kan hämtas när det gäller frågan om vilka omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om en särskild anknytning till har uppstått. Särskild anknytning enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 1 UtlL kan exempelvis finnas när sökanden har etablerat sig på den svenska arbetsmarknaden (se t.ex. MIG 2008:11). Även när det gäller nu aktuell bestämmelse bör en persons etablering på arbetsmarknaden kunna beaktas. Därutöver anser regeringen att det även bör kunna beaktas om utlänningen har fått en särskild anknytning till genom t.ex. familjeband eller anpassning till det svenska sam- hället på annat sätt. En förutsättning för att det ska finnas en särskild anknytning är att personen har rotat sig i . Det är alltså inte fråga om att bevilja uppehållstillstånd för personer som endast varit här med uppehållstillstånd för kortvariga studier. Flera remissinstanser efterfrågar också ytterligare klargöranden kring vilken tid som ska kunna beaktas vid bedömningen av om en särskild anknytning föreligger. Även särskild anknytning som har uppstått mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas ska kunna beaktas. Därigenom minskar risken för att den vars handläggningstid drar ut hamnar i ett sämre läge än den som snabbt får ett beslut om uppehållstillstånd. För att handläggningstiden ska kunna beaktas krävs vidare att ansökan om asyl också har utmynnat i ett beslut om uppehållstillstånd. Avgörande för bedömningen är dock inte tiden i sig utan om utlänningen har fått sådana band till att det finns en särskild anknytning hit. Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning ska en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet göras, där det t.ex. också vägs in hur länge sökanden har vistats i . efterfrågar ytterligare vägledning kring hur som ska krävas för att en särskild anknytning ska anses uppstå. Regeringen har i tidigare förarbeten (prop. 2004/05:170 s. 191) i fråga om anpassning till anfört att det är viktigt att betona att tiden i sig, dvs. räknat i månader och år, inte har någon självständig relevans vid bedömningen. lagda tid under vilken personen i fråga vistats i landet får dock betydelse på så sätt att en lång vistelsetid kan innebära att personen hunnit skaffa sig starka band till landet (MIG 2012:13). Dessa överväganden gör sig gällande även vid bedömningen av om utlänningen har en särskild Vid bedömningen bör även beaktas att det normalt inte krävs en lika lång vistelsetid för en utlänning som kommit till som barn och som vistats här under sina formativa år att få en sådan särskild anknytning till landet (jfr MIG 2015:4 och MIG 2020:24). dock inte lämpligt att i lag eller genom förarbetsuttalanden mer detaljerat reglera hur dessa överväganden ska gå till utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall. påpekar att det av praxis från och Migrationsöverdomstolen framgår att det vid bedömningen av om en person har etablerat ett sådant privatliv som skyddas av artikel 8 i saknar betydelse om vistelse- tiden är illegal. Detta är omständigheter som kan beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter. melsen kan även tillämpas i de fall en person kan ha svårt att skapa en särskild anknytning till av olika anledningar som t.ex. Svenska Röda Korset pekar på. Det som föreslås är en nationell bestämmelse som inte följer av konventionsåtaganden. därmed, i likhet med vad som anges i promemorian, att det endast är legal vistelsetid som ska kunna beaktas vid bedömningen av om det föreligger en särskild anknytning till . förtydliganden kring hur man ska se på illegal vistelse vid tillämpningen Som framgår ovan ska inte illegal vistelsetid kunna ligga till grund för en sådan särskild anknytning som krävs enligt Bestämmelsen bör inte heller omfatta en person som vistas illegalt i landet. Vilken betydelse det ska få vid bedömningen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har återkallats får avgöras med hänsyn till anledningen till återkallelsen och omständigheterna i övrigt. verket undrar hur tillämpligheten påverkas av förekomsten av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut och vilka konsekvenser förslaget kan få för det självmanta återvändandet. Regeringen vill i det sammanhanget betona att syftet med förslaget inte är att personer som saknar tillstånd och också har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut ska omfattas av Däremot bör en person som vistas i med uppehålls- tillstånd kunna omfattas av förslaget trots att han eller hon också har fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Syftet är inte heller att ändra utgångspunkten att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland. Eftersom det dessutom endast är anknytning under legal vistelsetid som ska beaktas och det är en fråga om en bestämmelse som endast ska tillämpas i undantagsfall bedöms förslaget inte heller påverka återvändandearbetet i negativ riktning. Omständigheterna ska också vara särskilt ömmande Utöver den särskilda anknytning som är en förutsättning för att uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas krävs också att det finns omständigheter i det enskilda fallet som är särskilt ömmande. Liksom tidigare gäller att en samlad bedömning ska göras av omständigheterna i ärendet där utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hem- landet särskilt ska beaktas. Som regeringen tidigare påpekat är begreppet särskilt en tydlig och etablerad term inom det juridiska språkbruket och skillnaden i förhållandet till begreppet synnerligen är välkänd inom rättstillämpningen (prop. 2013/14:216 s. 19). Även vid bedömningen av om det föreligger särskilt ömmande omständigheter bör det krävas en längre legal vistelsetid. Vid bedömningen av utlänningens anpassning till ska hänsyn även tas till anknytningen till hemlandet, där starka band till hemlandet kan tyda på en svagare anknytning till och vice versa (se t.ex. MIG 2009:8). Ytterligare en faktor som kan beaktas vid den samlade bedömningen är om personens framtida psykosociala utveckling och hälsa på ett avgörande sätt skulle äventyras vid ett återvändande (jfr MIG 2009:9). Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum, Förvaltningsrätten i och , efterlyser mer ingående vägledning för tillämpningen och efterfrågar bl.a. ytterligare exempel på omständigheter som kan beaktas. anser att fler personer kan förväntas komma att vistas i under långa perioder med tidsbegränsade uppehållstillstånd och att det, tillsammans med att tillämpningsområdet för bestämmelsen vidgas, kan innebära att bestämmelsen med tiden inte längre endast blir en undantagsbestämmelse. Även om tillämpningen skulle underlättas av ytterligare vägledning anser regeringen att det inte heller i denna del är lämpligt att mer detaljerat reglera vilka omständigheter som ska kunna beaktas. En sådan detaljeringsgrad skulle motverka syftet att åstadkomma en flexibel reglering som är hållbar och där tillbörlig hänsyn kan tas till omständigheterna i varje enskilt fall med beaktade av bl.a. utvecklingen i rättspraxis. För att åstadkomma detta är det nödvändigt att ge rättstillämparen ett stort bedömningsutrymme. anför att det därmed finns en risk för att tillämpningen, i avvaktan på vägledande avgöranden, inte blir enhetlig. Regeringen konstaterar att det vid införande av ny lagstiftning alltid dröjer innan det finns vägledande avgöranden och att sedvanliga arbetssätt att hantera detta genom att t.ex. utfärda rättsliga ställningstaganden bör vara tillräckligt. Den omständigheten att, som påpekar, mål- gruppen med tiden kan komma att öka som en följd av att fler personer vistas länge i med tidsbegränsade uppehållstillstånd är en följd av förslaget i avsnitt 6.2 om tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvud- regel. Detta innebär enligt regeringens mening inte att bestämmelsen förlorar karaktären av att vara just en undantagsbestämmelse, som befarar. Utgångspunkten för förslaget om en övergång från permanenta till tidsbegränsade uppehållstillstånd är att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland. Det nu aktuella förslaget syftar inte till att ändra detta. Även om antalet personer som omfattas av bestämmelsen kan öka som en följd av denna övergång ska det som framgår ovan göras en individuell bedömning i varje 2020/21:191 enskilt fall. För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs både att det föreligger en särskild anknytning och att omständigheterna är särskilt ömmande. Även om rekvisitet sänks från synnerligen till särskilt ömmande omständigheter är det fortsatt fråga om en undantags- bestämmelse. Det är alltså inte fråga om att införa en generell möjlighet att beviljas uppehållstillstånd för den vars grund för uppehållstillstånd har upphört. Till skillnad från Justitiekanslern anser regeringen att det inte finns skäl att se över bestämmelsernas placering i paragrafen. Längden på uppehållstillstånd som beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska vara tids- begränsat och gälla . uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla . om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tids- begränsat uppehållstillstånd och förutsättningarna för uppehållstillstånd och de särskilda kraven för permanent uppehålls- tillstånd är uppfyllda. Kommitténs och promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag men har en delvis annorlunda språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i Några remissinstanser, t.ex. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och är negativt inställda till de föreslagna giltighetstiderna och anser att de bör vara längre. centrum anser bl.a. att en ventil bör införas som möjliggör en längre giltighetstid när hälsotillståndet kräver det och för att tillgodose principen om barnets bästa. Vissa remissinstanser, t.ex. och anser att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas redan vid det första beslutstillfället. Skälen för regeringens förslag: Kommittén föreslår att ett uppehålls- tillstånd som beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt tillstånd beviljas ska även det vara tidsbegränsat och gälla om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. Några remissinstanser är kritiska till kommitténs förslag och anser att de föreslagna giltighetstiderna bör vara längre. Regeringen anser dock, i likhet med kommittén, att giltighetstiderna bör följa vad som gäller för Det är enligt regeringens mening inte rimligt att en person som beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska beviljas ett uppehållstillstånd med längre giltighetstid och därmed hamna i ett bättre läge än en alternativt Av samma skäl anser regeringen, till skillnad från bl.a. och , att samma giltighets-