prop · H80393 · 2021-02-16 00:00:00 — Det gäller särskilt den information som myndigheten kommer att ta fram om vad en anställd bör tänka på om han eller hon deltar i en pågående rekryteringsprocess hos ett företag som står under tillsyn och om vilken funktion inom myndigheten som då kan bistå den anställde med rådgivning och stöd. Regeringen avser följa upp myndighetens arbete för att tillmötesgå rekommendationer. arbete för att motverka intressekonfikter är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-568-8 rir 2020:18 omslagets originalfoto: anki tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 9 - 3 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 8 8 7 R I R 2 0 2 0 : 1 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: arbete för att motverka intressekonflikter har granskat arbete för att motverka intressekonflikter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Personalflöden till och från Många är relativt nyanställda Många kommer från privat sektor och ännu fler går dit Många kommer från finansbranschen och ännu fler går dit, framför allt chefer Hälften av handläggarna inom kärnverksamheten kommer från finansbranschen Risken med det omfattande personalutbytet med finanssektorn anses hanterad Bestämmelser för att motverka intressekonflikter har uppdaterade bestämmelser mot intressekonflikter De flesta känner till regelverket och många anmäler intressekonflikter till sin chef 4.3Anmälda intressekonflikter handlar främst om kopplingar till företag under tillsyn 32 4.4Jävsfrågor dokumenteras inte och det saknas rutiner för att påminna medarbetarna 33 Ambitionen att inte jobba mot tidigare arbetsplatser tycks i huvudsak fungera bra Det finns en risk att jäv inte anmäls när man förhandlar om anställning Handläggarna anser att myndigheten har bra insatser mot intressekonflikter Besluts- och beredningsprocesser inom kärnverksamheten Ökad kontroll vid ökad risk De flesta tycker att besluten är objektiva men det finns också kritiska röster Det finns brister i hur arbetet dokumenteras Insatser för att implementera och följa upp bestämmelserna Ledningen betonar vikten av en levande diskussion Personalens kunskap anses god men flera handläggare vill ha mer diskussioner Introduktionsutbildningen tar upp intressekonflikter och statlig värdegrund Viss utbildning genomförs på avdelningsnivå Många handläggare efterfrågar mer utbildning om intressekonflikter Få anser att de har haft nytta av handboken Det har haft en undanskymd roll Stort tolkningsutrymme för flera bestämmelser Begränsad kontroll och uppföljning R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Det omfattande personalutbytet med finanssektorn innebär risker har uppdaterade regler och tydliga processer Viktigt med välfungerande processer och att ledningen föregår med gott exempel Det behövs mer utbildning, information och erfarenhetsutbyte Bristande dokumentation försvårar insyn och uppföljning R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R har granskat om bedriver ett effektivt arbete för att motverka intressekonflikter inom myndigheten. Med intressekonflikter menas motsättningar mellan myndighetens uppdrag och de anställdas privata intressen som kan leda till bristande objektivitet och otillbörligt hänsynstagande i myndighetsutövningen. Att intressekonflikter motverkas är en viktig förutsättning för att ska kunna bedriva en effektiv verksamhet. Det är också viktigt för myndighetens förtroende. övergripande slutsats är att behöver göra mer för att motverka risken för intressekonflikter. Myndigheten har de viktigaste verktygen på plats i form av regler, riktlinjer och arbetsprocesser men behöver öka sina insatser för att de ska tillämpas som det är tänkt och med önskat resultat. Det handlar framför allt om att öka utbildnings- och informationsinsatserna samt mer uppföljning och kontroll. utfärdar regler, beviljar tillstånd och utövar tillsyn gentemot finansbranschen. har myndigheten ett omfattande personalutbyte med branschen. Var tredje chef på kommer från finansbranschen och två av tre får anställning där när de slutar på myndigheten. Hälften av handläggarna kommer från finansbranschen och ungefär lika många går dit när de slutar på myndigheten. På vissa tillsynsavdelningar inom område Bank har tre av fyra handläggare rekryterats från finansbranschen. Hälften av myndighetens personal har varit anställda i högst . Det omfattande personalutbytet mellan och finansbranschen kan undergräva förtroendet för myndighetens förmåga att utföra sitt uppdrag effektivt och utan att ta otillbörliga hänsyn. Såväl som en omfattande internationell forskning lyfter fram sådana risker. Detta understryker vikten av att dels vidtar effektiva åtgärder mot riskerna för intressekonflikter, dels öppet och tydligt redovisar hur dessa åtgärder tillämpas och fungerar. Återkommande utbildning och lättillgänglig information om den statliga värdegrunden och intressekonflikter är av stor betydelse för att regler och riktlinjer ska tillämpas som det är tänkt och med önskvärt resultat. har en introduktionsutbildning där dessa frågor ingår. Därutöver bedrivs viss sådan utbildning och sådant erfarenhetsutbyte på några avdelningar. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De allra flesta handläggarna inom kärnverksamheten anser att har ett välfungerande system för att motverka jäv och intressekonflikter, och att det har skett en uppstramning . De uppger också att de känner till myndighetens regler om intressekonflikter. efterlyser både chefer och handläggare mer utbildning om statlig värdegrund och intressekonflikter. Det saknas också förtydligande exempel på intressekonflikter vilket ger ett betydande utrymme att tolka bestämmelserna på olika sätt. ledning har starkt betonat vikten av att personalen i sitt dagliga arbete diskuterar och reflekterar över statstjänstemannarollen och risken för intressekonflikter. Detta lyfts fram som ett av myndighetens viktigaste instrument för att motverka intressekonflikter. påpekar var tredje handläggare att deras närmsta chef inte tar initiativ till sådana diskussioner, och var fjärde handläggare tycker inte att frågorna diskuteras tillräckligt mycket. menar att behöver ambitiösa informations- och utbildningsinsatser för att motverka risken för intressekonflikter. Myndigheten behöver också säkerställa att chefer och anställda i tillräcklig utsträckning diskuterar intressekonflikter och vad det innebär att vara statstjänsteman. behöver också följa upp och kontrollera att regler, riktlinjer och processer tillämpas och fungerar som det är tänkt. Det görs inte . För att underlätta för uppföljning och kontroll bör myndigheten i ökad utsträckning dokumentera anmälningar och beslut om jäv, bisysslor och andra relevanta intressekonflikter. görs det mycket sällan och endast om den anställda själv begär det. Transparens kring detta är också viktigt för myndighetens förtroende. •Öka utbildnings- och informationsinsatserna om intressekonflikter och statstjänstemannarollen. Det bör finnas utbildningsmoment som all operativ personal ska genomgå med viss regelbundenhet och myndigheten bör underlätta för personalen att tolka bestämmelserna om intressekonflikter. •Utveckla kontroll och uppföljning av hur myndighetens regler och insatser för att motverka intressekonflikter tillämpas och fungerar i praktiken. I detta bör ingå att noggrant följa arbetet inom ramen för myndighetens berednings- och beslutsprocesser. •Dokumentera anmälningar och beslut i ökad utsträckning när det gäller frågor om jäv, bisysslor och andra intressekonflikter. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning har som övergripande uppgift att bidra till finansiell stabilitet i en bransch som under har blivit alltmer komplex och internationaliserad. Den globala finanskrisen –2010 visade vilka allvarliga konsekvenser det kan få för samhället när det finansiella systemet fungerar bristfälligt. Att myndigheten bedriver sitt arbete effektivt är således av stor betydelse för samhället som helhet. En viktig förutsättning för det är att eventuella intressekonflikter inom myndigheten tas om hand och inte tillåts påverka verksamheten. Det är också av central betydelse för såväl allmänhetens som finansbranschens förtroende för myndigheten. En intressekonflikt uppstår när det finns en motsättning mellan en myndighets uppdrag och personalens privata intressen som kan leda till bristande objektivitet och otillbörligt hänsynstagande i myndighetsutövningen. Om intressekonflikter inte hanteras kan de enligt äventyra myndigheternas integritet och leda till korruption i såväl den offentliga sektorn som den privata.1 Risken för intressekonflikter kan förväntas öka när en statlig tjänsteman har, eller hoppas få ett erbjudande om, en välbetald anställning hos en privat arbetsgivare. Tjänstemannen kan då frestas att ta otillbörlig hänsyn i sin myndighetsutövning.2 Det uppstår också en risk för intressekonflikter när en tjänsteman går till den sektor som han eller hon tidigare haft myndighetsuppgifter mot. Detta kan leda till favörer och positiv särbehandling från tidigare arbetskamrater.3 Enligt och leder sådana problem till att statens intressen åsidosätts och att den fria konkurrensen sätts ur spel.4 Det finns en omfattande internationell forskning om de problem som kan uppstå när anställda rör sig fram och tillbaka mellan privat och offentlig sektor. Denna så kallade svängdörrsproblematik lyfts ofta fram som en viktig förklaring till att myndigheter börjar företräda olika särintressen i stället för allmänintresset 1OECD, Managing Conflict of Interest in the , guidelines and country experiences, 2003, s. 13. 2OECD, The Revolving Door for Political Elites, 2018, s. 2; , Regulating the Revolving Door, 2010. 3OECD, Post Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, 2010, s. 17; och , Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, 2012, s. 23. 4OECD, Managing Conflict of Interest in the , guidelines and country experiences, 2003, s. 13; , Regulating the Revolving Door, 2010. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R (capture theory).5 Hänsynstagandet är kanske inte ens medvetet utan handlar mer om gruppidentitet och delade värderingar med den sektor som man har myndighetsuppgifter mot. När staten rekryterar personal, inte minst högre befattningshavare, från den privata sektorn finns en risk att deras värderingar är så färgade av sektorn att de får svårt att utföra ett opartiskt arbete. Även övrig personal kan vara vänligt inställd mot sektorn eftersom de har kommit att dela dess uppfattning om verksamheten, vilket kan komma i konflikt med myndighetsutövningen.6 I en rapport har Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () behandlat svängdörrsproblematiken i . I rapporten påpekas att risken för förtroendeskador är störst för högre befattningshavare såsom ministrar, statssekreterare och generaldirektörer. För tjänstemän under generaldirektören är det myndighetsledningens ansvar att motverka eventuell svängdörrsproblematik.7 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningens övergripande revisionsfråga är: Bedriver ett effektivt arbete för att motverka risken för intressekonflikter inom myndigheten? Med ett effektivt arbete menar vi att det ger myndigheten goda förutsättningar att motsvara regeringsformens och förvaltningslagens krav på saklig och objektiv myndighetsutövning. För att besvara revisionsfrågan ställs följande delfrågor: 1.Har ändamålsenliga regler, riktlinjer och arbetsprocesser för att motverka intressekonflikter? 2.Gör myndigheten tillräckligt för att säkerställa att regler, riktlinjer och arbetsprocesser tillämpas så som det är tänkt och med avsett resultat? I granskningen ingår inte att bedöma tillsyn eller någon annan instruktionsenlig verksamhet. är ett effektivt motverkande av intressekonflikter en viktig förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas rättssäkert och effektivt. 5Se till exempel , Revolving doors and the optimal tolerance for agency collusion, 1995; , Capture in financial regulation: can we channel it toward the common good?, 2011; and Glode, The Labour Market for Bankers and Regulators, 2013; Cornaggia m.fl., Revolving Doors on Wall Street, 2014; Carpenter, , and , ., Preventing Regulatory Capture: special interest inﬂuence and how to limit it, 2014; Veltrop, and de Haan, , I just cannot get you out of my head: Regulatory capture of financial sector supervisors, 2014; m.fl., Beyond the revolving door: Advocacy behavior and social distance to financial regulators, 2017. Se även , The Revolving Door for Political Elites, 2018. 6OECD, Post Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, 2010, s. 18. Kwak, “Cultural Capture and the Financial Crisis – Preventing Regulatory Capture: special interest inﬂuence and how to limit it”, 2014, s. 75–80. 7Lindström och Bruun, Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, 2012, s. 77, 93–94, 109–111. 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Intressekonflikter är ett allvarligt hot mot en myndighets förmåga att leva upp till kravet på objektiv och saklig myndighetsutövning och måste därför motverkas så långt möjligt. De krav som ställs på myndigheterna i detta avseende framgår av flera olika lagar och förordningar. Därutöver finns rekommendationer och exempel på god praktik som kan underlätta arbetet. Med utgångspunkt i dessa krav och rekommendationer har vi formulerat fyra villkor som bör vara uppfyllda för att arbete för att motverka intressekonflikter ska ha förutsättningar att vara effektivt. För det första bör regler och riktlinjer för att motverka intressekonflikter överensstämma med lagstiftningens krav. Där det behövs, bör myndigheten förtydliga vad kraven mer specifikt innebär för myndighetens del. För det andra bör myndigheten i tillräcklig omfattning vidta lämpliga åtgärder för att personalen både ska vilja och kunna följa dessa regler och riktlinjer. Det handlar dels om utbildning, information och kollegiala diskussioner om vilka bestämmelser som gäller och hur de ska tolkas, dels om insatser för att stärka en gynnsam myndighetskultur och öka förståelsen av vad det innebär att vara en statlig tjänsteman. För det tredje bör myndigheten organisera sitt arbete på ett sådant sätt att riskerna för att intressekonflikter ska kunna ha en negativ inverkan på myndighetsutövningen hamnar på en acceptabel nivå. Det handlar framför allt om hur ärenden bereds och beslutas inom kärnverksamheten (reglering, tillstånd och tillsyn). Viktiga inslag är att beredning och beslutsfattande är uppdelat på olika personer samt att beredningsprocessen ger möjlighet till en allsidig belysning. Insatserna bör anpassas till en realistisk bedömning av risknivån. För det fjärde bör följa upp och kontrollera att regler och processer tillämpas som avsett och med önskat resultat. Myndighetens ledning behöver sådan information för att dels förvissa sig om att bestämmelserna följs, dels kunna vidta korrigerande åtgärder om utfallet inte är det önskvärda. Att kommunicera vilka åtgärder som vidtas för att motverka intressekonflikter samt vad dessa åtgärder resulterar i är också viktigt för myndighetens förtroende hos såväl allmänheten som finansbranschen. Uppföljning och kontroll ställer också vissa krav på dokumentation av ärenden och beslut som rör intressekonflikter. Det är också en förutsättning för att myndigheten ska leva upp till kraven på öppenhet och transparens. I det följande redovisar vi kortfattat aktuella lagkrav och rekommendationer för myndigheternas arbete att motverka intressekonflikter. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Utgångspunkten för att bedöma arbete mot intressekonflikter är objektivitetsprincipen som finns inskriven i regeringsformen och förvaltningslagen. Den innebär att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska vara sakliga och opartiska när de utför sina arbetsuppgifter och fattar beslut.8 I lagstiftningen finns bestämmelser om jäv och bisysslor som också utgör bedömningsgrunder för granskningen. Jäv är en av de omständigheter som kan innebära att sakligheten påverkas, till exempel vid beslut om sanktioner eller en upphandlingssituation. Regler om jäv finns i förvaltningslagen och gäller för alla som tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka utgången av ett ärende. Bestämmelserna gäller alltså inte bara den som fattar beslut utan även den som bereder och föredrar ett ärende.9 För att skydda förtroendet för myndigheternas objektivitet har de anställdas möjligheter att bedriva sidoverksamhet reglerats. De anställdas intresse ska inte kollidera med myndighetens och statens intressen. Lagen (1994:260) om offentlig anställning, , förbjuder bisysslor om det gäller förtroendet för att den anställda själv eller någon annan arbetstagare är opartisk eller om det kan skada hela myndighetens anseende (7 § ). Vidare är förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll relevant Där framgår att myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten, och att denna fungerar på ett betryggande sätt. Processen ska bland annat säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter och uppnår verksamhetens mål. Processen för intern styrning och kontroll ska även förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.10 I processen för intern styrning och kontroll ingår även att identifiera omständigheter som utgör en väsentlig risk för att myndigheten inte ska kunna fullgöra sina uppgifter, uppnå verksamhetens mål eller uppfylla kraven i 3 § myndighetsförordningen. Utifrån riskanalysen ska myndigheten vidta nödvändiga åtgärder.11 81 kap. 9 § regeringsformen och 5 § förvaltningslagen (2017:900). 916–18 §§ förvaltningslagen (2017:900). 10Se 2 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Med oegentligheter avses att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra (). 113–4 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den statliga värdegrundsdelegationen konstaterar att det är myndighetschefen som har det samlade ansvaret för att vidta förebyggande åtgärder mot korruption. En viktig åtgärd är att hålla den statliga värdegrunden levande. Jävssituationer ska också undvikas, liksom förtroendeskadliga bisysslor. Det är angeläget att myndigheten har tydliga regler för hur anställda och chefer ska motverka dessa situationer.12 Värdegrundsdelegationen har också lyft fram ledarskapets betydelse i sammanhanget. Chefer på alla nivåer, inte minst den högsta, anger tonen. Deras personliga uppförande iakttas och härmas inom organisationen. Därför är det viktigt att chefer föregår med gott exempel och är medvetna om den signalverkan deras agerande har. De ska kort sagt försöka ”leva budskapet”.13 Som en del i bedömningsgrunden ingår även offentlighetsprincipen och den relaterade skyldigheten att diarieföra handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en del av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen och framgår av 2 kapitlet 1 § tryckfrihetsförordningen. Skyldigheten att diarieföra framgår av 5 kapitlet 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och är kopplad till rätten att ta del av allmänna handlingar. Bristande diarieföring innebär svårigheter för myndigheten att uppfylla offentlighetsprincipen. Om man inte har kontroll över vilka allmänna handlingar som finns på myndigheten blir det svårt att handlägga en begäran om att ta del av allmänna handlingar genast (), vilket är ett krav enligt 2 kapitlet 15 § tryckfrihetsförordningen. Bristande dokumentation innebär också svårigheter för myndigheten att följa upp sin egen verksamhet. För att besvara den övergripande revisionsfrågan och delfrågorna har information inhämtats i tre steg. I det första steget har data över personalomsättning och personalens rörlighet till och från finansbranschen sammanställts och analyserats. Högt personellt utbyte med den bransch som en myndighet har maktpåliggande uppgifter gentemot är enligt forskningen en riskabel situation avseende intressekonflikter. Mot den bakgrunden är det relevant att ge en detaljerad och faktabaserad redovisning av personalens rörlighet mellan och finansbranschen. För att få perspektiv på situation jämför vi med några likartade myndigheter samt statsförvaltningen som helhet. 12Värdegrundsdelegationen, En kultur som motverkar korruption, 2014. 13Värdegrundsdelegationen, En kultur som motverkar korruption, 2014, s.14. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R I ett andra steg har vi inhämtat information om åtgärder och insatser för att motverka sina intressekonflikter. Dessa uppgifter baseras i första hand på dokumentstudier och intervjuer med ansvariga chefer och särskilda befattningshavare. Intervjuerna har varit semistrukturerade och framför allt behandlat riskerna för och åtgärderna mot intressekonflikter med utgångspunkt i respektive intervjupersons ansvarsområde. Intervjuerna har bandats och de fylliga minnesanteckningarna har stämts av med de intervjuade. Bland de intervjuade finns bland annat ordförande och vice ordförande för myndighetens styrelse, generaldirektören, internrevisionschefen, chefsjuristen, 4 av 5 områdeschefer, 4 av 5 avdelningschefer inom område Bank samt den tillförordnade HR-chefen. I bilaga 4 redovisas samtliga intervjuade. I det tredje steget har vi studerat hur insatser implementeras och hur de tycks fungera i praktiken.