prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:131 Privat initiativrätt – planintressentens Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen, som bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna, föreslås att kommunen i ett positivt planbesked enligt (2010:900) ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid en detaljplaneläggning, om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan som tar initiativ till en planläggning (planintressent) har begärt det. Det föreslås även att planintressenten ska få möjlighet att begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de intressen som har tillsyn över, bl.a. riksintressen, strandskydd och hälsa och säkerhet. För att planintressenten ska få möjlighet att begära ett yttrande från , ska det krävas att kommunen medger det i planbeskedet. Vidare föreslår regeringen vissa förtydliganden i , däribland att det av lagen ska framgå att de underlag som behövs när en detaljplan eller områdesbestämmelser tas fram, även får tas fram av annan än kommunen. Kommunen ska dock ha kvar ansvaret för att säkerställa att underlaget visar planeringsförutsättningarna på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Om underlag tagits fram av enskilda, ska det framgå av den planbeskrivning som hör till detaljplanen. Syftet med förslagen är att möjliggöra snabbare planprocesser genom ökad förutsebarhet och att planintressenten ska kunna påbörja arbetet att ta fram planeringsunderlag innan kommunen har möjlighet att påbörja planläggningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2020/21:131 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2 Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ 4 Grundläggande förutsättningar för privat initiativrätt ..................... Kommunens inflytande över och ansvar för Rättslig reglering av detaljplaneläggning ......................... Detaljplanen i plansystemet............................. 5 Privat initiativrätt till detaljplaneläggning....................................... Bedömningar och förslag ................................................................ Nyttan med en förtydligad och utvecklad medverkan Utgångspunkter för planintressentens medverkan i Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen .............................. Initiativrätten bör inte ytterligare formaliseras eller utökas.................................. planläggningen bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas......................................... Planintressenten bör inte tillåtas Kommunen ska i planbeskedet redovisa vilket underlag som kan behövas ............................................... Planintressenten ska få begära ett yttrande från En möjlighet för planintressenten att begära ett yttrande från .............. Möjligheten att begära ett yttrande från Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag .......................................... Medverkan av enskilda ska redovisas i Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna....................................... Konsekvenser för företag ................................................ Konsekvenser för enskilda .............................................. Konsekvenser för miljön ................................................. Konsekvenser för bostadsbyggandet ............................... Sammanfattning av betänkandet Privat initiativrätt – detaljplaneläggning (SOU 2019:9) .................................. Förteckning över remissinstanserna .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 2020/21:131 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 4 kap. 33 §, 5 kap. 3, 5, 8, 11 e, 21, 32 och 39 §§ och 13 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 5 a och 5 b §§, av följande lydelse. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av 3.hur planen är avsedd att genomföras, 4. de överväganden som har legat 4. de överväganden som har legat till grund för planens utformning till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intres- med hänsyn till motstående intres- sen och planens konsekvenser, och sen och planens konsekvenser, 5. om planen avviker från över- 5. om planen avviker från över- siktsplanen, på vilket sätt den i så siktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikel- fall gör det och skälen för avvikel- 6. om något av de underlag som avses i 5 kap. 8 § har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. En begäran om planbesked ska vara skriftlig och innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. 1 Senaste lydelse 2015:668. 2020/21:131 Om åtgärden avser ett byggnadsverk, ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning. Om den som gör begäran vill få besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas vid planläggningen och ha möjlighet att begära ett sådant yttrande från som avses i 5 b § första stycket, ska även det anges i begäran. Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda en plan- Om kommunen avser att inleda Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då 1. ange den tidpunkt då plan- bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan a) inledas, och eller ändra eller upphäva områdes- b) ha lett fram till ett slutligt be- slut om att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser, och 2. redovisa vilket planeringsunder- lag som sannolikt kan behövas vid planläggningen, om den som har gjort begäran om planbesked vill få besked om det. Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Om den som har gjort begäran om planbesked vill ha möjlighet att begära ett yttrande från enligt 5 b § första stycket, får kommunen i planbeskedet medge det. Ett medgivande förutsätter att yttrande kan antas främja planläggningen. Medgivandet gäller till den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1 a, om kommunen inte bestämmer annat i planbeskedet. 2 Senaste lydelse 2011:335. ska kommunen hålla planförslaget tillgängligt för alla som vill ta del av det. Kommunen ska också se till att de grundkartor och den fastighetsförteckning som avses i 8 § och det program som avses i 10 § finns tillgängliga, liksom det planeringsunderlag som kommunen anser har betydelse för bedömningen av förslaget. I arbetet med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och en fastighetsförteckning. ska yttra sig över sannolikt kan behövas för att ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt 22 §, om den som har fått ett medgivande enligt 5 a § begär det. ska skicka sitt yttrande till kommunen och den som har fått medgivandet. I arbetet med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och en fastighetsförteckning. Vidare ska det planeringsunderlag som behövs finnas. Underlagen enligt första stycket får tas fram av kommunen eller av annan. ska kommunen hålla planförslaget tillgängligt för alla som vill ta del av det. Kommunen ska också se till att det underlag som avses i 8–10 §§ finns tillgängligt liksom det planeringsunderlag i övrigt som kommunen anser har betydelse för bedömningen av förslaget. kommunen hålla förslaget tillgäng- kommunen hålla förslaget tillgäng- ligt för alla som vill granska det. ligt för alla som vill granska det. Kommunen ska också se till att det Kommunen ska också se till att de underlag som avses i 8–10 §§ och grundkartor och den fastighets- den samrådsredogörelse som avses förteckning som avses i 8 §, det i 17 § finns tillgängliga liksom det program som avses i 10 § och den samrådsredogörelse som avses i 3Paragrafen fick sin nuvarande beteckning genom 2020:76. 4 Senaste lydelse 2014:900. kommunen anser har betydelse för 17 § finns tillgängliga, liksom det bedömningen av förslaget. en anser har betydelse för bedöm- ningen av förslaget. Om förslaget är ett sådant som avses i 7 a § och kungörandet har samordnats enligt 18 a § andra stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ärendet tillgänglig i den mån informationen finns där. När beslutet att anta detaljplanen har fått laga kraft ska kommunen 1.på planhandlingarna anteckna det datum då planen fick laga kraft och, om ett förordnande enligt 13 kap. 17 § tredje stycket har meddelats, det datum då förordnandet meddelades, 2. skicka planen, 2. skicka planen, förteckningen enligt 9 § till läns- förteckningen enligt 8 § till läns- 3.med en kungörelse på det sätt som anges i 11 d § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan ha motsvarande rätt till ersättning samt i underrättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §. I fråga om förslag till och beslut I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva om- om att anta, ändra eller upphäva om- tillämpa bestämmelserna om förslag tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § i den del som avser fastig- 7 §, 8 § förutom i den del som avser hetsförteckning, 9, 10 och 11 §§, grundkartor, 9, 10 och 11 §§, 11 c § 11 c § första stycket, 11 d–15 §§, första stycket, 11 d–15, 17, 18, 19 17, 18, 19 och 20 §§, 21 § första och 20 §§, 21 § första stycket, 22 stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 32 § 1 och 2, 33–35 och 38 §§. 33–35 och 38 §§. tillämpningen ska det som sägs om en ska det som sägs om detaljplan 5Senaste lydelse 2020:76. 6Senaste lydelse 2020:76. Följande beslut av får inte överklagas: 1.beslut enligt 3 kap. 18 a § om ett reviderat granskningsyttrande, 2.beslut enligt 5 kap. 5 b § om vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt 5 kap. 22 §, 2. beslut enligt 11 kap. 10 § i 3. beslut enligt 11 kap. 10 § i frågan om att överpröva kommu- frågan om att överpröva kommu- nens beslut, eller nens beslut, eller 3. beslut enligt 11 kap. 12 § om 4. beslut enligt 11 kap. 12 § om också ska gälla lov eller förhands- också ska gälla lov eller förhands- besked inom ett visst geografiskt besked inom ett visst geografiskt område eller att ett lov eller för- område eller att ett lov eller för- handsbesked inte ska gälla förrän handsbesked inte ska gälla förrän en överprövning har avslutats. en överprövning har avslutats. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser i 4 kap. 33 § gäller fortfarande för ärenden om detaljplaner som har påbörjats före och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana detaljplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. 7 Senaste lydelse 2020:76. Ärendet och dess beredning har tillkännagett för regeringen att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan (bet. 2014/15: CU10 punkt 6, rskr. 2014/15:180). har även tillkännagett för regeringen att det behövs åtgärder som kan leda till en snabbare plan- och bygglovsprocess (bet. 2015/16:CU1 punkt 7, rskr. 2015/16:79). proposition lämnar regeringen förslag som tillgodoser tillkän- Tillkännagivandena behandlas i avsnitt 4.1, 5, 6.1, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.4 och 6.7. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen (dir. 2017:6). I uppdraget ingick även bl.a. att utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Utredningen antog namnet Översikts- Utredningen överlämnade slutbetänkandet Privat initia- tivrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning (SOU 2019:9). En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finans- departementet (Fi2019/01294). I denna proposition behandlas utredningens förslag i slutbetänkandet med undantag för förslaget att ett s.k. detaljplaneprogram inte ska omfattas av kravet på avgränsningssamråd. Det förslaget och de därmed samman- hängande frågorna hanteras inom ramen för ett annat lagstiftningsärende som bereds inom . proposition bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Center- partiet och Liberalerna om att omfattande regelförenklingar ska göras för att förenkla och förkorta planprocessen och därmed göra byggandet snabbare och billigare. Regeringen aviserade i budgetpropositionen sin avsikt att utöka möjlig- heterna till en privat initiativrätt för att enskilda planintressenter ska kunna bidra till kommunernas arbete med att ta fram detaljplaner (prop. 1 avsnitt 10.7.1). Regeringen uttalade att inom ramen för en sådan reform behöver länsstyrelserna i enskilda fall kunna ge besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas för att marken ska kunna planläggas. Regeringen föreslog därför att anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. borde ingens förslag (bet. 2020/21:CU1, rskr. 2020/21:99). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen görs vissa språkliga och redaktionella ändringar. Grundläggande förutsättningar för privat 4.1Kommunens inflytande över och ansvar för detaljplaneläggningen I 1 kap. 2 § (2010:900), förkortad PBL, anges att det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten. Detta s.k. kommunala planmonopol innebär att det är kommunen som antar planer enligt , men också att det ankommer på kommunen att ensam bestämma om en planläggning ska komma till stånd eller inte. I samband med utredningsarbete och diskussioner om möjliga reformer för att åstadkomma en snabbare och effektivare planeringsprocess, har det förts fram förslag om ökade möjligheter för fastighetsägare, exploatörer och byggare att initiera och delvis genomföra arbetet med att ta fram detaljplaner (se t.ex. betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess, SOU 2013:34). Vidare har i ett tillkännagivande till regeringen ansett att det finns skäl att åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen (bet. 2014/15:CU10 punkt 6, rskr. 2014/15:180). Enligt bör utgångspunkten för övervägandena vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Det finns inte någon vedertagen definition av vad som avses med ”privat initiativrätt”. Syftet med att införa en sådan rätt handlar dock primärt om att den enskilde ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende eller att få ett planförslag som har tagits fram i privat regi prövat av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att vidta beredningsåtgärder under planprocessen eller att upprätta planeringsunderlag. Med planeringsunderlag avses faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grundförhållanden, ägostruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter (prop. 1985/86:1 s. 611). Detaljplanekravet och det kommunala planmonopolet Av bestämmelserna i följer att kommunen har en stark ställning när det gäller att bestämma vilka byggprojekt som ska Det s.k. detaljplanekravet innebär att vissa åtgärder alltid ska prövas genom en detaljplan, vilket innebär att kommunen bl.a. ska pröva mark- eller vattenområdets lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk (4 kap. 2 § PBL). Detaljplanekravet och det kommunala planmonopolet medför att kommunens ställning är stark i två avseenden. Dels är det som huvudregel kommunen ensam som avgör om och när en detaljplan ska upprättas, även om regeringen för att tillgodose vissa angelägna statliga intressen får förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (s.k. planföreläggande, 2020/21:131 se 11 kap. 15 och 16 §§ PBL). Dels är det i princip kommunen som avgör hur planen ska utformas utifrån bestämmelserna i 2, 4 och 5 kap. . I dessa kapitel finns bestämmelser om vissa ramar som kommunen ska beakta när detaljplanen utformas, vad kommunen får reglera i detaljplanen och vissa formella krav på det förfarande som ska tillämpas för att detaljplanen ska kunna antas. Genom kommunens möjlighet att bestämma vilka detaljplaner som ska upprättas och hur dessa ska utformas har kommunen således ett långtgående inflytande över bebyggelseutvecklingen, både gentemot staten, fastighetsägare och andra aktörer. En antagen detaljplan är bindande på så sätt att bygglov inte får ges för åtgärder som strider mot det som har bestämts i planen, även om vissa avvikelser kan tillåtas. Planen är även bindande vid prövning enligt flera andra lagar. Initiativ till en ny eller ändrad detaljplan utgår från att det är kommunen som avgör när en detaljplan behövs, även om fastighetsägare, byggherrar och andra intressenter, som anser att en detaljplan behövs inom ett visst område, givetvis är oförhindrade att begära att kommunen upprättar en sådan plan (prop. 1985/86:1 s. 152 f.). Den som vill genomföra ett byggprojekt som förutsätter att en detaljplan antas eller ändras är alltså beroende av att kommunen vill påbörja ett sådant arbete. För den enskilde finns det ingen möjlighet att tvinga fram ett planarbete. Kommunen kan i princip fritt bestämma när planarbetet ska påbörjas och även när som helst avbryta ett sådant arbete. Hur detaljplaneprocessen initieras är inte reglerat (jfr 9 kap. 28 § PBL som dock saknar betydelse för den som vill att kommunen ska inleda en planläggning). Däremot förutsätts det i att kommunfullmäktige och kan meddela ett formaliserat beslut om att inte anta, ändra eller upphäva bl.a. en detaljplan. Detta framgår av 13 kap. 1 § punkt 5 där det sägs att sådana beslut får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Arbetet med att ta fram eller ändra en detaljplan kan vara mycket krävande. Arbetet förutsätter dessutom särskild kompetens, som det i många kommuner råder brist på. Även i de fall där kommunen är positivt inställd till att ta fram en ny eller ändrad detaljplan kan det således ta innan arbetet påbörjas i praktiken. Rättslig reglering av detaljplaneläggning Som framgår av avsnitt 4.1 är det en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt (1 kap. 2 §). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser (1 kap. 4 § PBL). En grundläggande princip i är att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Lämplighetsprövningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Planläggningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda intressen (se 2 kap. PBL). Bestämmelserna är allmänt hållna och ger därigenom ett stort spelrum för kommunens lokala bedömningar. Även hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ ska tillämpas vid planläggningen. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. krav på att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Dessutom ska mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. industriell produktion, energiproduktion och kommunikationer så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden och anläggningar som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna. Bestämmelserna i 2 kap. tolkas och preciseras i första hand genom planläggning (prop. 2019/20:52 s. 34). Vid planläggning blir även bestämmelser om miljökvalitetsnormer tillämpliga (se 5 kap. ). De olika planformerna i Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen (3 kap. 1 § PBL). Kommunen ska i översiktsplanen redovisa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden. Av planen ska det även framgå hur kommunen anser att den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte juridiskt bindande, men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas (3 kap. 2 och 3 §§ PBL). Genom detaljplanen kan kommunen åstadkomma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas (4 kap. 1 § PBL). Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i enlighet med planen. Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt planprogram (5 kap. 10 § PBL). Av detaljplanekravet följer att en detaljplan framför allt måste upprättas vid större byggprojekt, omvandling eller bevarande av bebyggelseområden (4 kap. 2 § PBL). Det kan även behövas detaljplan för vissa enstaka byggnader som får stor inverkan på omgivningen eller ska förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Kommunen får anta områdesbestämmelser för att reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL).