prop · H90341 · 2021-11-02 00:00:00 — kan emellertid bara reglera sina myndigheter genom lag. Eftersom verksamhet i högre grad än andra myndigheter under påminner om myndigheter under regeringen får denna begränsning större effekt för än för t.ex. , som huvudsakligen har en funktion inom ramen för kontrollmakt. Enligt gällande rätt får endast bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på banken. I sin verksamhet utövar offentlig makt. Det sker genom de penningpolitiska besluten men också i bankens övriga verksamhet såsom att driva ett system för betalningsavveckling, förse finansiella företag med likviditetsstöd och ansvara för kontantförsörjningen. Som framgått ovan tillförsäkras ett stort mått av oberoende. För att behålla ett högt förtroende för är det dock viktigt att dess penningpolitik och övriga verksamhet granskas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Mot bakgrund av att verksamhet är ett utflöde av offentlig makt och bankens oberoende är behovet stort av mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande. granskas av (finansutskottet) och Riks- revisionen. En ändamålsenlig granskning förutsätter att ansvarsområden är klart avgränsade och att myndighetens policybeslut, dvs. beslut som inte direkt berör enskilda, motiveras. De grundläggande bestämmelserna om verksamhet finns i regeringsformen (8 kap. 13 § och 9 kap. 13 och 14 §§). Bestämmelserna innebär i korthet att är och en myndighet under . ansvarar för penningpolitiken, för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och utgivning av sedlar och mynt. ledningsstruktur består av fullmäktige och direktionen. Bestämmelser om verksamhet finns lag. Den innehåller allmänna bestämmelser om verksamhetsmål och ledning (1 kap.), fullmäktige (2 kap.), direktionen (3 kap.), gemensamma bestäm- melser för fullmäktige och direktionen (4 kap.), sedlar och mynt (5 kap.), penningpolitik och betalningssystem (6 kap.), valutapolitik (7 kap.), övriga uppgifter (8 kap.), administrativa bestämmelser (9 kap.), budget, vinstdisposition och ansvarsfrihet (10 kap.) och avgifter, vite m.m. (11 kap.). Bestämmelser om verksamhet finns också i bl.a. riksdags- ordningen, lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhåll- 2021/22:41 anden, lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering och lagen (1998:1404) om valutapolitik. Regeringens förslag: ska kunna bemyndiga att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden enligt regeringsformen och dess övriga uppgifter i fråga om det finansiella systemet, kontanter och andra betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap och internationell verksamhet. Det ska förtydligas att ansvarar för att – utforma och genomföra penningpolitiken, – inneha och förvalta en valutareserv, – främja ett väl fungerande betalningssystem, och – utföra andra grundläggande uppgifter som följer av särskild lag. Det ska också förtydligas att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i de frågor som avses ovan och att inte heller får begära eller ta emot instruktioner från någon i sådana Det ska slutligen förtydligas att föreskrifter om utgivning och giltig- het av sedlar och mynt ska meddelas genom lag. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att fem ansvarsområden ska regleras i regeringsformen och att två av dessa – att främja ett väl fungerande betalningssystem och att samla in statistik – ska begränsas till EU- Utredningens förslag har dessutom en annan lagteknisk Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det kan ifrågasättas om möjligheter att bemyndiga att meddela föreskrifter bör ges en sådan vid utformning att det omfattar ansvarsområden enligt regerings- formen och i övrigt enligt särskild lag. Enligt dessa remissinstanser bör det i alla händelser framgå av lagtexten att delegation av normgivningsmakt inte kan ske på ett område som enligt regeringsformen kräver att före- skrifter meddelas genom lag. Kammarrätten i menar vidare att det bör tydliggöras vilken verksamhet som omfattas av delegations- bestämmelsen och att hänvisningen till uppgifter är för vag. () och direktion anser att regleringen av grundläggande uppgifter i regeringsformen bör utformas på samma sätt som i unionsrätten. anser dessutom att det behöver förtydligas i regeringsformen att inte heller fullmäktige har rätt att ge instruktioner till direktionen. menar att förslaget kan leda till oklarheter kring instruktions- förbudets omfång då begreppet penningpolitik inte är tydligt avgränsat. Skälen för regeringens förslag Delegationsbestämmelsen i fråga om ansvarsområden utvidgas Bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. regeringsformen. Av regleringen framgår bl.a. att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Efter bemyndigande i lag eller förordning kan föreskrifter också meddelas av andra myndigheter än regeringen eller av kommuner. I regeringsformen finns både allmänna och särskilda bestämmelser om vilken normnivå föreskrifter kan meddelas på. Normgivningsmakten delas i första hand upp i primärområde (det primära lagområdet) och regeringens primärområde. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar, det obligatoriska respektive det fakultativa lagområdet. Inom det obligatoriska lagområdet är delegation av normgivningsmakten utesluten medan det inom det fakultativa lagområdet är möjligt för att delegera rätten att meddela föreskrifter. Föreskrifter om verkställighet av lag kan – med undantag för vissa specialfall som rör och dess myndigheter – alltid meddelas av regeringen utan bemyndigande i lag (jfr 8 kap. 7 § regeringsformen) eftersom det ingår i regeringens primärområde. Allmänna bestämmelser om det primära lagområdet – det område inom vilket ett krav på lagform alltså som utgångspunkt gäller – finns i 8 kap. 2 § regeringsformen. Dessa allmänna bestämmelser om lagområdet kompletteras av särskilda normgivningsbestämmelser som förekommer i andra kapitel i regeringsformen. Där anges krav på lagform för särskilda ämnen. Detta gäller t.ex. i fråga om flertalet inskränkningar av grundläggande fri- och rättigheter (2 kap.) och om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången (11 kap. 3 §). Bestämmelser om delegation av normgivningsmakten finns i bl.a. 8 kap. 3–5, 9 och 13 §§ regeringsformen. Dessa bestämmelser ger inte stöd för delegation på områden där ett lagkrav slås fast genom en särskild normgivningsbestämmelse, exempelvis när det gäller inskränkningar av enskildas fri- och rättigheter. Av regleringen i 8 kap. regeringsformen framgår bl.a. att utrymmet för delegation är omfattande på offentligrättens område och påtagligt snävt på civilrättens. Utrymmet för att delegera normgivningsmakt direkt till någon annan myndighet än regeringen är vidare mycket begränsat. Det är huvudsakligen avgränsat till att avse förhållanden inom och dess myndigheter. Därutöver följer av 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen att genom lag kan uppdra åt att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Utredningen föreslår att – efter prövning av varje enskilt bemyndigande – ska kunna meddela föreskrifter inom samtliga av dess ansvarsområden som regleras i regeringsformen eller särskild lag. Med uttrycket särskild lag avses den nya riksbankslagen. Enligt utredningen kan en sådan ordning möjliggöra att regleringen av anpassas till skiftande förhållanden. 2021/22:41 Flertalet remissinstanser ställer sig bakom förslaget eller har inga invändningar mot det. Kammarrätten i och Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser dock att det kan ifrågasättas om delegationsbestämmelsen bör ges en sådan vid utformning. Regeringen noterar för sin del att förslaget innebär en utvidgning av de delegationsmöjligheter som har enligt nuvarande ordning. Det kan konstateras att den föreslagna utvidgningen av delegations- bestämmelsen kan bidra till en ökad flexibilitet i regleringen på område, bl.a. på så sätt att den öppnar för att detaljerade föreskrifter av materiell karaktär inte behöver tynga riksbankslagen utan vid behov kan delegera till att meddela sådana föreskrifter i en lägre valör, s.k. myndighetsföreskrifter. Från saklig synpunkt framstår det enligt regeringen som rimligt att ges förutsättningar att ge ett ökat utrymme att utöva sitt uppdrag inte bara genom förvaltningsbeslut i enskilda fall utan även genom en utökad möjlighet att meddela normbeslut inom sina ansvarsområden. Det bör framhållas att det inte kan bli aktuellt att delegera hela eller stora delar av det område som formellt kommer att omfattas av delegationsregeln till . När det gäller föreskrifter som är av mera väsentlig betydelse för verksamhet bör exempelvis, i förekommande fall, ange de mera precisa ramarna för föreskriftsrätten på ett klart och tydligt sätt (jfr prop. 1973:90 s. 209). Vid utformningen av en ny delegationsregel är det, som Kammarrätten i framhåller, av stor vikt att gränserna för regelns räckvidd går att avgöra genom en tolkning av bestämmelser som finns direkt i grundlag. En hänvisning till vad som framgår av vanlig lag uppfyller inte detta krav. En sådan bestämmelse skulle i praktiken innebära att delegationsregelns räckvidd avgörs genom vad som föreskrivs i vanlig lag. Regeringen föreslår mot den bakgrunden att bestämmelsen ges en något annan utformning än den som utredningen föreslår. Delegationsbestämmelsen bör i stället ta sin utgångspunkt i olika verksamhetsområden (se 2–6 kap. i den nya riksbankslagen). Dessa sammanfaller delvis med ansvarsområden så som dessa föreslås anges i 9 kap. 13 §, dvs. utforma och genomföra penningpolitiken, genomföra valutainterventioner, inneha och förvalta en valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem samt utföra andra grundläggande uppgifter som följer av särskild lag (se närmare nedan under rubriken regleras mer ingående i grundlag). Delegationsbestämmelsen bör därför, utöver hänvisningen till 9 kap., även hänvisa till uppgifter i övrigt beträffande det finansiella systemet, kontanter och andra betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap och internationell verksamhet. ansvar regleras mer ingående i grundlag I regeringsformen anges att är rikets centralbank och en myndighet under och att har ansvaret för penning- politiken (9 kap. 13 §). Bestämmelser om ECBS finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget och stadgan för Europeiska centralbanks- systemet (ECBS-stadgan). De grundläggande uppgifterna för ECBS ska vara att utforma och genomföra EU:s monetära politik, att genomföra Prop. 2021/22:41 valutatransaktioner, att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver och att främja ett väl fungerande betalningssystem (artikel 127 i EUF-fördraget och artikel 3 i ECBS-stadgan). Nationella centralbanker ska dessutom samla in statistiska uppgifter (artikel 5 i ECBS-stadgan). ECB och nationella centralbanker får inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ när de utövar de befogenheter och fullgör dessa uppgifter och skyldigheter (artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan). Den nuvarande ordningen innebär att regleringen i regeringsformen av ansvar är begränsad till penningpolitiken. Med hänsyn till den stora betydelse som uppgifter inom ramen för ECBS är för bankens verksamhet, anser regeringen – i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser – att det bör tydliggöras i regeringsformen att ansvar även omfattar de övriga uppgifterna som kommer till uttryck i EUF-fördraget. Det bör därför i grundlagen anges att ansvarar för att utforma och genomföra penningpolitiken, genomföra valutainterventioner, inneha och förvalta en valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem. De nationella centralbankernas uppgift att samla in statistik regleras som nämns ovan i ECBS-stadgan. Uppgiften är viktig eftersom det insamlade statistiska underlaget kan användas som viktiga delar i det beslutsunderlag som behövs för verksamheten. Men uppgiften är inte lika framträdande som de uppgifter som regleras i EUF-fördraget när det gäller själva ansvaret att uppnå huvudmålet med ECBS verksamhet, prisstabilitet. Det bör dessutom framhållas att vissa bestämmelser i stadgan, t.ex. delar av bestämmelsen om statistikinsamling, kan ändras genom ett förenklat ändringsförfarande (artikel 40). Regeringen bedömer sammantaget mot den bakgrunden att statistikuppgiften lämpar sig mindre väl för en uttrycklig reglering i grundlag. I stället bör den uppgiften komma till uttryck i den nya riksbankslagen och regeringsformen endast upplysa om att även ansvarar för att utföra andra grundläggande uppgifter som anges i den lagen. I avsnitt 7.6 lämnas därför föreslag om att det av den nya riksbankslagen ska framgå att en av grundläggande uppgifter är att samla in den statistik som behövs enligt ECBS-stadgan. Eftersom EUF-fördraget inte begränsar regleringen av de grundläggande uppgifterna till EU-förhållanden anser regeringen, i likhet med direktion och ECB, att det inte finns skäl att begränsa regleringen av ansvarsområden på detta sätt i regeringsformen. Enligt regeringsformen får ingen myndighet bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik (9 kap. 13 § första stycket tredje meningen) och ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § lag), det s.k. instruktionsförbudet. 2021/22:41 Instruktionsförbudet är inte begränsat till penningpolitiken. Även upp- gifter utanför penningpolitikens område som enligt unionsrätten tillkom- mer ECBS omfattas av instruktionsförbudet (prop. 1997/98:40 s. 76). Den nuvarande ordningen innebär att den ena sidan av instruktions- förbudet – förbudet mot att ge instruktioner i enskilda fall – regleras i regeringsformen medan den andra sidan av förbudet – förbudet mot att begära och ta emot instruktioner – regleras lag. Dessa båda sidor av instruktionsförbudet hänger nära samman och är sinsemellan samverkande. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det framstår som ändamålsenligt att båda sidorna regleras i regeringsformen. Genom en sådan ändring blir det tydligare att förbudet avser olika sidor av samma sak och att båda sidorna är lika betydelsefulla för att säkerställa oberoende i sitt beslutsfattande. Regeringen anser också att det finns anledning att lyfta fram dess betydelse och öka regleringens överskådlighet genom att ge regleringen i denna del en något annan redaktionell utformning än enligt den nuvarande ordningen. direktion anser att det behöver förtydligas i regerings- formen att inte heller fullmäktige har rätt att ge instruktioner till direk- tionen. Eftersom är en myndighet under och ansvarsfördelningen mellan olika organ inom – t.ex. full- mäktige och direktionen – regleras i regeringsformen (9 kap. 13 §) och den nya riksbankslagen (se avsnitt 13) bör en sådan bestämmelse inte tas in i regeringsformen. När det gäller begreppet penningpolitik och dess förhållande till uppgift att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system, som Kammarrätten i tar upp, behandlas denna fråga i avsnitt 6. Normgivningsbestämmelsen om utgivning och giltighet av sedlar och mynt förtydligas Enligt regeringsformen har rätt att ge ut sedlar och mynt och i övrigt meddelas bestämmelser om penning- och betalningsväsendet genom lag (9 kap. 14 §). Bestämmelsen i regeringsformen om att föreskrifter om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas genom lag innebär att dessa frågor inte omfattas av möjligheterna till delegering av normgivningskompetens till enligt 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Uttrycket pennings- och betalningsväsendet i övrigt tar sikte på utgivning och giltighet av sedlar och mynt, t.ex. sedlars och mynts valörer och status som lagligt betalningsmedel. Bestämmelsen utgör emellertid inget hinder mot att bemyndiga att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem (se 13 kap. 1 § 6 i den nya riksbankslagen). Regeringen instämmer i utredningens mening att det finns anledning att förtydliga bestämmelsen. Bestämmelsen bör därför utformas så att det klart framgår att föreskrifter om utgivning och giltighet av sedlar och mynt meddelas genom lag. Regeringens förslag: En ny riksbankslag ska ersätta den nuvarande riksbankslagen. Regeringens bedömning: Den nya riksbankslagen bör innehålla mål, uppgifter och befogenheter för olika ansvarsom- råden. I den nya riksbankslagen bör bestämmelser om ansvar för penningpolitik respektive det finansiella systemet behandlas i två olika kapitel. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. och direktion anser att den nya riksbankslagen bör präglas mer av principiella bestämmelser och mindre av detaljreglering. , och väl- komnar uppdelningen mellan ansvaret för penningpolitik och delansvaret för det finansiella systemet. och Myndigheten för tillväxtpolitiska analyser och utvärderingar (Tillväxtanalys) anser att gränsen mellan ansvarsom- rådena bör förtydligas ytterligare. Kammarrätten i , fullmäktige och direktion anser att indelningen mellan ansvarsområdena kan skapa tillämpningsproblem, framför allt i de fall där har överlappan- de verktyg och dessa är tillämpliga eller om vartannat. Dessa remissinstanser anser också att indelningen gör att det penningpolitiska området, på vilket är oberoende, inte får en klar avgränsning. direktion menar vidare att indelningen påverkar tillämp- ningen av statsstödsreglerna i unionsrätten och att indelningen inskränker den penningpolitiska verktygslådan. Direktionen anser dessutom att det inte är meningsfullt att dra en gräns mellan ansvarsområdena, eftersom delansvaret för det finansiella systemet är osjälvständigt i förhållande till ansvaret för penningpolitiken. Direktionen, som framhåller att instruk- tionsförbudet är begränsat till penningpolitiska verktyg, anser också att olika former av samverkan mellan myndigheter inte kommer i konflikt med instruktionsförbudet, givet att fattar beslut på själv- ständiga grunder. ECB anser att indelningen kan komma i konflikt med instruktionsförbudet. Skälen för regeringens förslag och bedömning riksbankslag bör ersättas av en ny riksbankslag Den nuvarande riksbankslagen – lag – trädde i kraft . lag har ändrats , bl.a. i syfte att stärka ställning. Däremot har det aldrig gjorts någon samlad redaktionell och språklig översyn av lag. 2021/22:41 har det ekonomisk-politiska landskapet dess- utom förändrats betydligt, bl.a. avseende den svenska växelkursregimen, de finansiella marknadernas avreglering och internationalisering samt det svenska EU-medlemskapet. Det finns därför skäl att ersätta lag med en ny riksbankslag. En tydlig indelning av ansvarsområden lag finns bestämmelser om verksamhetsmål (1 kap.). Målet för är att – inom ramen för ansvaret för penningpolitiken – upp- rätthålla ett fast penningvärde (2 § andra stycket). Därutöver ska Riks- banken främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (2 § tredje stycket). Bestämmelser om uppgifter och befogenheter på dessa ansvars- områden har samlats i ett kapitel (6 kap.). Bestämmelser om ansvarsområden, uppgifter och befogenheter i övrigt finns i tre kapitel (5, 7 och 8 kap.). Också den nya riksbankslagen bör innehålla mål, uppgifter och befogen- heter på olika ansvarsområden. Det finns flera skäl för att verksamhet bör regleras av ett eller flera lagstadgade mål. För det första innebär unionsrätten att målet för penningpolitiken är prisstabilitet (prisstabilitetsmålet) och att pris- stabilitetsmålet är det överordnade målet för verksamhet. Det innebär att ansvarsområden i övrigt behöver förhålla sig till det överordnade målet (prisstabilitetsmålet). För det andra innebär deleger- ingen av omfattande och viktiga samhällsfunktioner till en oberoende myndighet att verksamhet på de olika ansvarsområdena bör klargöras, vilket också är en förutsättning för att verksamheten ska kunna följas upp och utvärderas på ett ändamålsenligt sätt. För det tredje innebär konstitutionella ställning som en myndighet under att verksamheten på de olika ansvarsområdena behöver komma till uttryck på lagnivå. Bestämmelserna om mål, uppgifter och befogenheter på olika ansvars- områdena lag är allmänt hållna och det är oklart hur de olika ansvarsområdena förhåller sig till varandra och till och ansvarsområden. Det finns därför ett behov av att klargöra gränserna för de olika ansvarsområdena, dels i förhållande till varandra, dels i förhållande till och Riksgälds- kontorets ansvarsområden. Det krävs en viss flexibilitet vid utformningen av den nya riksbankslagen med tanke på att stora föränd- ringar kan komma att ske framöver, t.ex. inom det finansiella systemet och på betalningsmarknaden. Även om ett visst mått av flexibilitet är önskvärt och nödvändigt vid utformningen av den nya riksbankslagen är det, i fråga om verksamhet, av avgörande betydelse för legitimitet, ansvarsutkrävande och kontroll att det finns en överensstämmelse mellan faktiska handlande å ena sidan och bankens lagstadgade mål, uppgifter och befogenheter på olika ansvarsområden å andra sidan. Det förutsätter en viss detaljeringsgrad i fråga om utformningen av målen, uppgifterna och befogenheterna. En sådan ordning skapar också förutsättningar för samverkan mellan de tre myndigheterna på finansmarknadsområdet, inte minst i en finanskris. Utgångspunkten vid utformningen av den nya riksbankslagen bör därför vara att i tillräcklig utsträckning precisera mål, uppgifter och befogenheter på olika ansvarsområden. Regeringen anser därför, till skillnad från och direktion, att den nya riksbankslagen bör innehålla mål, uppgifter och befogenheter för de olika ansvarsområdena och att dessa bör uttryckas på ett sådant sätt att det blir tydligt för – och de som granskar verksamheten – var gränserna för bankens mandat går. Det innebär sammanfattningsvis att de olika ansvarsområdena bör regleras i olika kapitel i den nya riksbankslagen med angivande av mål, uppgifter och befogenheter på respektive område. ansvar för penningpolitiken och det finansiella systemet Enligt lag har ansvaret för penningpolitiken. ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 §). Ett stabilt och effektivt finansiellt system är av stor betydelse för sam- hällsekonomin. En situation där det finansiella systemet inte kan upprätt- hålla sina grundläggande funktioner skulle därför snabbt skada samhället. Det kan leda till att betalningar inte kan genomföras, krediter inte kan lämnas eller att hushåll och företag står utan försäkringsskydd. Betydande störningar i kreditgivningen skulle också kunna smitta av sig på betalningsväsendet, t.ex. genom att hushåll och företag inte får tillgång till de betalningsmedel de behöver. har en viktig roll i att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system genom i första hand bankens roll i likviditetsförsörjningen. ansvarar i egenskap av tillsynsmyndighet för tillämpningen av det unionsrättsliga regelverket om kapitaltäckning, dvs. krav på kapital och organisation samt tillsyn vid drift av banker, och är ansvarig myndighet för olika makrotillsynsåtgärder. Ett centralt mål med regelverket om kapitaltäckning och makrotillsynsåtgärder är att förebygga störningar av det finansiella systemet men det kan också motverka stör- ningar genom att exempelvis tillsynsmyndigheten, i syfte att upprätthålla kreditgivningen till den reala ekonomin, kan tillåta kreditinstitut att använda likviditets- och kapitalbuffertar.