prop · H803223 · 2021-09-13 00:00:00 — 175Se 4 § första stycket förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. 176Se 3 § andra stycket 2. förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. 2008/09:211 s. 54, bet. 2009/10:MJU7, rskr. 2009/10:27. 178Se 4 § andra stycket förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. 179Regeringen, Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . 180E-post från , med kopia av e-post från angående ärende SA.33887(2011/CP) . Kommissionen avslutade ärendet formellt efter att klaganden inte hade inkommit med ytterligare information för stöd för sin anmälan inom den av Kommissionen angivna svarstiden. Kommissionen angav att den kan se över frågan igen om ny information inkommer. R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.181 Det andra beslutet anger hur Distriktsveterinärernas verksamhet ska rapporteras enligt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (se avsnitt 3.3.2).182 5.1.2Jordbruksverket fastställer ersättningen från anslaget som en restpost tillämpar inte den beräkningsmetod för att fastställa ersättningen till Distriktsveterinärerna från anslaget 1:4 som regeringen har bestämt. beräknar ersättningen till Distriktsveterinärerna som en restpost, utan någon närmare prövning av Distriktsveterinärernas faktiska kostnader för att utföra de allmännyttiga veterinärtjänsterna. beräknade 2014 ersättningen till Distriktsveterinärerna för det enskilda året utifrån principer som är jämförbara med de som framgår i förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.183 Därefter, för perioden –2020, har inte fattat särskilda beslut om ersättningen till Distriktsveterinärerna. Ersättningen har i stället bestämts till det som återstår av anslaget efter att ersättning till företag med avlägset belägen djurhållning och ersättning till privata kliniker för att tillhandahålla veterinär service har räknats av.184 5.1.3Jordbruksverkets redovisning av ersättningen från anslaget möjliggör inte bedömning av risken för korssubventionering Som vi beskrivit i avsnitt 5.1.1 ska särskilja Distriktsveterinärernas intäkter och kostnader för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse från intäkter och kostnader i verksamheten som bedrivs i konkurrens. Syftet med detta är att säkerställa att statlig ersättning för service av allmänt ekonomiskt intresse inte används för att finansiera verksamhet som bedrivs i konkurrens, det vill säga att korssubventionering inte förekommer. redovisning skiljer dock inte Distriktsveterinärernas intäkter och kostnader för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse från intäkter och kostnader i den del av deras verksamhet som bedrivs i konkurrens. Därmed går det enligt inte att bedöma vilka kostnader som finansieras av ersättningen för veterinär service från det statliga anslaget. Enligt företrädare för ser myndigheten ersättningen från anslaget som ett tillskott till Distriktsveterinärernas samlade verksamhet för att uppnå kostnadstäckning. 181Jordbruksverket, beslut , punkt 1 och 6. 183Jordbruksverket, beslut , bilaga 2. 184Intervju med företrädare för . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Distriktsveterinärerna uppger att de i sin redovisning inte kan ta fram uppgifter om vilka kostnader som ersättningen från anslaget finansierar.185 Inte heller underlag för rapportering till EU om statsstöd186 gör det möjligt att bedöma om den statliga ersättningen används för att korssubventionera den del av Distriktsveterinärernas verksamhet som bedrivs I detta underlag skiljer inte Distriktsveterinärernas intäkter och kostnader för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse från intäkter och kostnader i den del av deras verksamhet som bedrivs i konkurrens. I underlaget hänför av Distriktsveterinärernas omsättning till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.187 Det är enbart Distriktsveterinärernas myndighetsutövande verksamhet, till exempel gränskontroll, som inte hänför till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.188 Enligt går det inte att utifrån detta underlag bedöma om använder den statliga ersättningen för att finansiera den del av Distriktsveterinärernas verksamhet som bedrivs i konkurrens. noterar att i årsredovisningen anger att av Distriktsveterinärernas intäkter hänför sig till dagtidsverksamhet189, som till stor del bedrivs i konkurrens med privata veterinärer. Sammantaget går det enligt inte att bedöma om använder ersättningen från det statliga anslaget för att finansiera den del av Distriktsveterinärernas verksamhet som bedrivs i konkurrens, det vill säga om korssubventionering förekommer. Det är också oklart om den bristande särredovisningen av intäkter och kostnader för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse bryter mot bestämmelserna i transparenslagen och därmed även är oförenlig med EU:s transparensdirektiv.190 5.1.4Ökat anslag motiverades med behov av fler distriktsveterinärmottagningar begärde i sitt budgetunderlag till regeringen –2022 att anslaget 1:4 Bidrag till veterinär fältverksamhet skulle ökas. Som skäl för begäran angav ökade kostnader för Distriktsveterinärernas beredskap under jourtid, när privata veterinärer kan eller vill upprätthålla sådan 185Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . E-post från Distriktsveterinärerna . 186Redovisas i not till den finansiella redovisningen i årsredovisningar. Redovisningen är uppdelad i icke-ekonomiska tjänster (tjänster till andra myndigheter), tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och kommersiella tjänster. Myndigheten gör detta som en del i rapportering utifrån om statsstöd. 187Jordbruksverket, årsredovisningar för åren 2015–2019. 188Jordbruksverkets synpunkter på utkast till granskningsrapport . 189Jordbruksverket, årsredovisning 2019, s. 75. 190EUT L 318, 17.11.2006, s. 17–25, Celex 32006L0111. R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE När ger Distriktsveterinärerna ansvar för veterinär service i nya områden måste Distriktsveterinärerna i de flesta fall etablera nya mottagningar. Detta är enligt förknippat med högre kostnader som inte initialt kan täckas med kundavgifter. räknar med att en eller två nya mottagningar behöver etableras . Ett annat skäl som anges är svårigheter att täcka fasta kostnader för beredskap under jourtid med intäkter i form av kundavgifter, eftersom antalet förrättningar/behandlingar som utförs under jourtid minskar.191 beräkningar utgår från de totala kostnaderna för att etablera nya distriktsveterinärmottagningar.192 I budgetunderlaget beaktas inte risken för att fler distriktsveterinärmottagningar kan komma att påverka konkurrenssituationen på vissa platser. Inte heller risken för korssubventionering berörs. Regeringen hörsammade begäran och föreslog i budgetpropositionen 2020 att anslaget skulle höjas med och med . föreslogs anslaget därmed uppgå till , till och till . i budgetpropositionen varken frågan om påverkan på konkurrens eller risken för korssubventionering. ställde sig bakom höjningen av anslaget.193 5.2Svårt att bedöma om konkurrens på likartade villkor upprätthålls I detta avsnitt beskriver vi Distriktsveterinärernas agerande i förhållande till andra aktörer på den veterinära marknaden. Distriktsveterinärerna får tillhandahålla djursjukvård i konkurrens med privata aktörer utifrån vissa begränsande regler i instruktion, se avsnitt 2.2.1. Sådant tillhandahållande kallas för offentlig säljverksamhet. rekommenderar att offentliga aktörer tar fram en policy för sin säljverksamhet. Vid start av nya, eller expansion av befintliga, verksamheter ska sådana aktörer göra en kontroll av effekterna på konkurrensen. framhåller också att det inte får förekomma så kallad underprissättning.194 Vi utgår från de rekommendationerna i detta avsnitt. 191Jordbruksverket, Statens jordbruksverks budgetunderlag för räkenskapsåren 2020–2022, skrivelse . I budgetunderlaget berördes även behovet av ökat anslag för smittskyddsberedskap. 192Intervju med företrädare för . 2019/20:1 utgiftsområde 23, s. 65 och 72, bet. 2019/20:MJU2, rskr. 2019/20:112. 194Konkurrensverket, Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – Så fungerar reglerna i konkurrenslagen. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.2.1Distriktsveterinärerna har ingen fastställd policy för att undvika att säljverksamheten begränsar konkurrensen Distriktsveterinärerna har ingen fastställd policy för hur säljverksamheten ska undvika att begränsa konkurrensen på veterinärmarknaden.195 Olika styrdokument från centralt och Distriktsveterinärerna berör dock frågan. anger i den interna regeln för Distriktsveterinärerna att deras verksamhet ska bedrivas med respekt för de privata aktörer som är aktiva Vidare framgår att Distriktsveterinärerna ska behandla kunder, leverantörer och andra aktörer lika och att avsteg endast får göras om det följer regelverket för offentlig upphandling eller om det finns sakliga skäl, exempelvis rabatter.196 har inte förtydligat vad respekt för andra aktörer konkret innebär. Distriktsveterinärernas affärsplan preciserar inte hur säljverksamheten ska bedrivas så att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. Distriktsveterinärernas affärsplan –2022 innehåller övergripande strategiska mål för verksamheten. Distriktsveterinärernas vision och affärsidé samt nuvarande värdegrund behandlas också. Däremot har affärsplanen inga riktlinjer om hur Distriktsveterinärerna ska förhålla sig till privata aktörer på veterinärmarknaden.197 Distriktsveterinärernas ledning beskriver att ansvariga för frågor om marknad och konkurrens har varit i organisationen så länge att ett sunt och ändamålsenligt förhållningssätt till marknadsaktiviteter ”sitter i ryggmärgen”.198 5.2.2Marknadsaktiviteter har främst inriktats på information men det förekommer även kampanjer Distriktsveterinärernas marknadsaktiviteter har framför allt varit inriktade på information och utbildningsinsatser till djurägare, men det har även förekommit centralt anordnade kampanjer. Distriktsveterinärerna genomför marknadsaktiviteter både centralt och lokalt. På central nivå arbetar marknadsenheten främst med en nationell Facebook-sida som är kopplad till mottagningarnas lokala Facebooksidor. Marknadsenheten ansvarar även för att ta fram nationella, men ibland också mer avgränsade, kampanjer som Distriktsveterinärernas mottagningar kan delta i.199 Utifrån våra intervjuer med klinikchefer är det inte alla praktikområden som har deltagit i centralt anordnade kampanjer. Skälet är att de till följd av begränsad bemanning inte har haft möjlighet att tillgodose den ökade efterfrågan på de behandlingar som 195Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 196Jordbruksverket, Direktiv för distriktsveterinärernas verksamhet, regel 1 och 8. 197Distriktsveterinärerna, 2018–2022. 198Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 199Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . Sammanvägd bedömning efter intervjuer med klinikchefer vid . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE kampanjerna har omfattat.200 I intervjuer har också framförts att mottagningarnas lokala marknadsaktiviteter främst har genomförts som informationsträffar med djurägare om djurhälsa och förebyggande åtgärder.201 5.2.3Oklart hur och Distriktsveterinärerna bedömer konkurrensen på lokal nivå vid ändringar i etableringar Enligt har Distriktsveterinärernas avgiftsintäkter som andel av den totala nettoomsättningen i veterinärbranschen sjunkit från 2008 till låg den andelen på . anser att detta indikerar att Distriktsveterinärernas närvaro inte har hämmat utvecklingen för privata veterinärföretag.202 Det är dock enligt oklart vilka bedömningar som och Distriktsveterinärerna gör av hur de lokala veterinärmarknaderna påverkas av Distriktsveterinärernas etableringar. Flera av Distriktsveterinärernas mottagningar är etablerade i områden med en hög närvaro av privata aktörer.203 Ett skäl till oklarheten är att underlagen för beslut om etablering inte alltid har dokumenterats (se avsnitt 3.4.4). I praktiken verkar det vara ett flertal faktorer som beaktas inför beslut om etablering, nedläggning eller flytt av mottagningar. Företrädare för Distriktsveterinärerna har angett att det framför allt är möjligheterna att bemanna mottagningar och att upprätthålla beredskap under jourtid som väger tungt. Andra faktorer som anges ingå i bedömningen är var i området de största arbetsvolymerna finns och mottagningens tillgänglighet för personal och kunder.204 I Distriktsveterinärernas riktlinjer för geografisk placering av mottagningar (se avsnitt 3.4.4) som beslutades berörs inte frågan om hur mottagningarnas etablering påverkar de lokala veterinärmarknaderna. 5.2.4 Ny prismodell ska ge enhetliga priser Distriktsveterinärerna uppger att de inte ska vara en organisation som konkurrerar med pris. framhåller Distriktsveterinärerna att de måste finansiera större delen av verksamheten med intäkter från kunder, på en i stora delar konkurrensutsatt marknad. Enligt Distriktsveterinärerna handlar en del av deras omvärldsanalys om att ligga rätt i pris gentemot konkurrenterna utan att störa marknaden.205 200Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 201Sammanvägd bedömning efter intervjuer med klinikchefer vid . 202Jordbruksverkets synpunkter på utkast till granskningsrapport . 203Sammanvägd bedömning efter intervjuer med klinikchefer vid . 204Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 205Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N införde Distriktsveterinärerna en ny gemensam prismodell över hela landet. Modellen ger enligt Distriktsveterinärerna förutsättningar för att kunna upprätthålla nivån på intäkterna, samt för en förbättrad styrning mot ett resultat i balans för Distriktsveterinärerna.206 Rätt pris för verksamheten är enligt Distriktsveterinärerna att ha ett ackumulerat nollresultat år . Det inkluderar också finansiering av en jämn uppbyggnad av verksamheten.207 Den nya prismodellen ska enligt Distriktsveterinärerna göra det tydligare för kunden vad en behandling består av och vad den kommer att kosta. Modellen består av standardmoduler för olika behandlingar som tillsammans bygger upp priset.208 Enskilda mottagningar har möjlighet att genomföra mindre prissänkningar som kan förekomma i samband med någon långsiktig satsning. Denna typ av prissänkning föregås alltid av en förankring med Distriktsveterinärerna centralt. Den nya prismodellen har införts successivt . 209 De klinikchefer som har intervjuat tycker att den nya modellen generellt sett fungerar bra. Flera lyfter fram att modellen har förenklat för medarbetarna att förklara priset för kunden.210 206Intervju med Distriktsveterinärerna . Beskrivning från Distriktsveterinärerna av ny prismodell och arbetsgrupp för prissättning . Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 207Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 208Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 209Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 210Sammanvägd bedömning efter intervjuer med klinikchefer vid . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat arbete med att säkerställa tillgången till veterinär service, inklusive verksamheten vid Distriktsveterinärerna. I det har även ingått om säkerställer att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. Den övergripande slutsatsen är att det finns stora brister i regeringens och styrning och uppföljning. Det finns även brister i hur säkerställer tillgången till veterinär service. Detta innebär att det finns en risk för att den veterinära servicen blir bristfällig i vissa delar av landet. Dessutom säkerställer inte att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs på sådant sätt att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. lämnar rekommendationer till både regeringen och . Rekommendationerna till regeringen är främst att regeringen bör följa upp hur intentioner med förändringarna av veterinär service 2009 har fallit ut. Regeringen bör också utreda hur beställar- och utförarrollerna i arbetet med att säkerställa tillgången till veterinär service bättre kan hållas isär. Rekommendationerna till är främst att myndigheten bör förbättra sitt arbete med att säkerställa tillgången till veterinär service, bland annat genom att analysera tillgång till och efterfrågan på veterinär service. 6.1Regeringen har inte följt upp om intentionerna med veterinär service har uppfyllts och regeringen lyfte fram flera tydliga intentioner med förändringarna i veterinär service 2009. Den statliga distriktsveterinärorganisationen skulle behållas men ha begränsningar i uppdraget. skulle säkerställa att Distriktsveterinärernas verksamhet utförs så att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. Det var även viktigt att åstadkomma en tydlig uppdelning mellan beställar- och utförarroller. Granskningen visar att regeringen inte har följt upp om de intentionerna har uppfyllts. Regeringen har inte följt upp om har förtydligat begränsningarna för Distriktsveterinärernas verksamhet om vilken slags djursjukvård som Distriktsveterinärerna får bedriva och var de får vara etablerade. Regeringen har utgått från att ska bedöma hur dessa begrepp ska definieras så att de utgör faktiska begränsningar, vilket inte har gjort. Regeringen har heller inte följt upp om detta har fått konsekvenser för konkurrensen på veterinärmarknaden. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har inte heller följt upp vilka konsekvenser det kan ha fått att 2016 upphörde med upphandling av veterinär service. Det är ett verktyg för att säkerställa en väl fungerande konkurrens på veterinärmarknaden, som regeringen och förutsatte skulle användas och som regeringen har reglerat i instruktion. Den särskilda beräkningsmetoden för redovisning av ersättningen från det statliga anslaget är ett ytterligare verktyg för att säkerställa en väl fungerande konkurrens. Granskningen visar dock att regeringen inte har följt upp om följer den av regeringen anvisade beräkningsmetoden för redovisning av ersättningen från det statliga anslaget. Beräkningsmetoden ska säkerställa att ersättningen för veterinär service från det statliga anslaget används enbart för kostnader kopplade till uppdrag om veterinär service. För den ersättning som betalar till Distriktsveterinärerna ska beräkningsmetoden säkerställa att ersättningen inte används för att finansiera den del av Distriktsveterinärernas verksamhet som bedrivs i konkurrens, det vill säga att korssubventionering inte förekommer. Granskningen visar att inte använder den särskilda beräkningsmetoden. 6.2Det finns stora brister i säkerställande av veterinär service Granskningen visar att är passivt i sitt uppdrag att säkerställa tillgången till veterinär service. Därmed finns det enligt en risk för att inte finns en väl fungerande djursjukvård i hela landet dygnet runt. har inte heller sett till att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs enligt begränsningar i instruktion. Det gäller begränsningar om vilken slags vård som Distriktsveterinärerna får bedriva och var de får vara etablerade. Därutöver är uppdelningen mellan beställar- och utförarroller otydlig när det gäller beredningen av frågor om veterinär service. 6.2.1Jordbruksverket är passivt i sitt uppdrag att säkerställa tillgången till veterinär service har enligt bristfällig kunskap om huruvida den veterinära servicen i praktiken upprätthålls i stora delar av landet. har tilldelat ansvar för veterinär service endast för drygt hälften av de geografiska beredskapsområden som har definierat. För de flesta av de områdena har tilldelat Distriktsveterinärerna ansvaret för den veterinära servicen. För övriga områden antar att den veterinära servicen upprätthålls av privata veterinärföretag, men vet inte alltid om sådan service upprätthålls och i så fall av vem. R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE bedömer att är passivt när det gäller att säkerställa tillgången till veterinär service. har inte några fastställda principer för när myndigheten ska tilldela ansvar för veterinär service till privata veterinärer och med vilka slags villkor. Myndighetens process för att tilldela sådant ansvar inleds först efter att fått signaler om att den veterinära servicen inte fungerar i ett specifikt beredskapsområde. Dessutom har ingen regelbunden och dokumenterad uppföljning av hur veterinär service fungerar i alla delar av landet. Den årliga uppföljningen avser bara ett urval områden där det inte tidigare fungerat. har därmed inte underlag för att kunna bedöma hur tillgången till veterinär service kan säkerställas i hela landet på . Dessa brister i framförhållning kan enligt ha bidragit till att endast Distriktsveterinärerna har tilldelats ansvaret för veterinär service . Bristande framförhållning kan även medföra en risk för att det framöver inte kommer att finnas en väl fungerande djursjukvård i hela landet dygnet runt. Privata veterinärer har inte någon skyldighet att upprätthålla veterinär service. Det är därför enligt rimligt att ökar sina insatser för att få fler privata veterinärer att åta sig ansvar för veterinär service, till exempel genom att göra det mer känt att de kan få del av ersättningen från det statliga anslaget. Detta skulle även öka de privata veterinärernas möjligheter att tillhandahålla veterinär service på likartade ekonomiska villkor som Distriktsveterinärerna. 6.2.2Jordbruksverket har inte sett till att Distriktsveterinärernas verksamhet följer uttalade begränsningar Regeringen och uttalade den tydliga intentionen att Distriktsveterinärernas verksamhet skulle begränsas, vad gäller vilken slags djurhälso- och sjukvård som Distriktsveterinärerna får bedriva och var de får vara etablerade. Regeringen har reglerat detta genom bestämmelser i instruktion. konstaterar dock att inte har säkerställt att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs enligt begränsningarna i de bestämmelserna. har inte preciserat de centrala begrepp som ska begränsa vilken slags djurhälso- och sjukvård som Distriktsveterinärerna får bedriva. Det gäller begreppen primärvårdsnivå med begränsad utrustning och rimligt avstånd till vård utöver primärvårdsnivå. Enligt innebär detta att gränserna för Distriktsveterinärernas uppdrag blir otydliga både inom och gentemot omvärlden. Gentemot andra aktörer och kunder blir det inte transparent var gränserna för Distriktsveterinärernas uppdrag går. Med tanke på den tekniska utvecklingen inom djursjukvården och de stora förändringarna på veterinärmarknaden har, enligt , behovet av att precisera de centrala begreppen ökat. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessutom är löpande uppföljning av att Distriktsveterinärerna endast är etablerade där det krävs begränsad och den avser inte samtliga områden där Distriktsveterinärerna är etablerade. Dessutom sker den informellt och dokumenteras inte. Därmed är det enligt oklart vilken egentlig prövning som gör av Distriktsveterinärernas etableringar.