prop · H90344 · 2021-11-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:44 Rätt till ledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå i ett annat land Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag på en ny lag med bestämmelser om rätt till ledighet från en anställning i för ett politiskt uppdrag på lokal eller regional nivå i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), i eller i . Rätten till ledighet ska gälla politiska uppdrag som motsvarar sådana svenska uppdrag som ger rätt till ledighet enligt kommunallagen (2017:725). Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om rätt till ledighet för politiska uppdrag inom EES, i och i ....................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Rätt till ledighet för politiska uppdrag i ett annat land...................... En rätt till ledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå i ett annat land införs ............................. Uppdrag som ska omfattas av lagen ................................... Konsekvenser för arbetsgivare ......................................... Konsekvenser för kommuner och regioner ...................... Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för sysselsättning och företag.................... Sammanfattning av promemorian Tjänstledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå i ett annat land (Ds 2018:26) ................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. antar regeringens förslag till lag om rätt till ledighet för politiska uppdrag inom EES, i och i . Förslag till lag om rätt till ledighet för politiska uppdrag inom EES, i Härigenom föreskrivs följande. 1 § En person som har ett politiskt uppdrag på lokal eller regional nivå i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), i eller i har rätt till ledighet från sin anställning i i den omfattning som anges i denna lag. 2 § Rätten till ledighet gäller den som har ett politiskt uppdrag som motsvarar något av följande uppdrag i som ger rätt till ledighet enligt kommunallagen (2017:725): 1.förtroendevald ledamot eller ersättare i fullmäktige, nämnd eller fullmäktigeberedning eller revisor, 2.kommunalråd, borgarråd, regionråd, oppositionsråd eller annat förtroendeuppdrag som fullgörs på heltid eller betydande del av heltid, 3.förtroendevald ledamot eller ersättare i beslutande församling, beslutande församlings beredning, förbundsstyrelse eller annan nämnd eller revisor i ett kommunalförbund, och 4.av fullmäktige utsedd styrelseledamot, styrelsesuppleant, lekmannarevisor, motsvarande annan revisor eller suppleant för revisor i ett kommunalt bolag, en stiftelse eller en . 3 § Det politiska uppdraget ger rätt till den ledighet från anställningen som behövs för att uppdraget ska kunna fullgöras. Ledigheten ska omfatta tid för 1.möten som är nödvändiga för uppdraget, 2.resor till och från möten, och 3.behövlig dygnsvila före eller efter möten. Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning (numera Greater ), som är ett samarbetsorgan mellan svenska och danska regioner och kommuner, anförde 2009 i en skrivelse till regeringen att det finns behov av en lagändring som ger förtroendevalda rätt till ledighet även om förtroendeuppdraget är i ett annat land (Fi2009/07760). Regeringen gav mot denna bakgrund en särskild utredare i uppdrag att kartlägga behovet av nya regler om tjänstledighet för en enskild som har ett förtroendeuppdrag i ett annat land. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet demokrati (SOU 2012:30). Regeringen gjorde i propositionen demokrati (prop. 2013/14:5) bedömningen att det inom ramen för Nordiska ministerrådets gränshinderforum borde utredas om det är möjligt att införa regler om en ömsesidig rätt till tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat nordiskt land. undertecknade , , , , och en gemensam deklaration om att verka för att underlätta förtroendevaldas tjänstledighet i . Även har därefter anslutit sig till deklarationen. Mot denna bakgrund har promemorian Tjänstledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå i ett annat land (Ds 2018:26) tagits fram inom (). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2018/02247). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4Rätt till ledighet för politiska uppdrag i ett annat land 4.1En rätt till ledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå i ett annat land införs Regeringens förslag: Det ska införas en rätt till ledighet från en anställning i för personer som har ett politiskt uppdrag på lokal eller regional nivå i vissa andra länder. Regeringens bedömning: Något avtal mellan och om rätten till ledighet för vissa politiska uppdrag i det andra landet bör inte ingås. Förslaget i promemorian överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att och ska ingå avtal om rätten till ledighet för vissa politiska uppdrag i det andra landet. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. Arbetsdomstolen, kommun, kommun, kommun, Region , Region och , tillstyrker förslaget om rätt till ledighet. avstyrker förslaget om rätt till ledighet och anför att det kan vara problematiskt för arbetsgivare att avgöra vilka politiska uppdrag som omfattas av rätten till tjänstledighet. Även avstyrker förslaget med motiveringen att det skulle kräva att en arbetsgivare har kunskaper om den aktuella statens system och att det även skulle innebära en ökad administrativ börda för företagen. och kommun tillstyrker förslaget, men anser i likhet med och att det kan vara svårt att avgöra vilka uppdrag som omfattas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förtroendevalda som gränspendlar – ett uppmärksammat gränshinder Gränspendling för arbete förekommer mellan och många andra europeiska länder. Merparten av de som arbetspendlar från till ett annat land pendlar till , eller . Enligt uppgifter från Region statistikdatabas arbetspendlade ca 29 890 personer från till 2014, och ca 870 personer från till . pendlade enligt Öresundsdatabasen ca 14 050 personer från till och 1 690 personer från till . Tillgänglig statistik tyder på att gränspendlingen varierar . I en enkätstudie som av den kommunala demokratins funktionssätt skickade till 315 lokala partiorganisationer i 47 svenska kommuner som gränsar till , eller angav 17 av de totalt 70 svarande organisationerna att det fanns någon eller några inom partiets lokala organisation som hade avstått från att ställa upp som förtroendevald på grund av svårigheterna att få ledigt från arbete i ett annat land. Vidare uppgav 12 partiorganisationer att det fanns förtroendevalda inom partiets lokala organisation som arbetade i ett annat land. Av dessa hade 4 organisationer förtroendevalda som beviljats ledighet, medan 4 organisationer hade förtroendevalda som inte beviljats ledighet. Av organisationerna svarade 9 att det förekommit problem för de förtroendevalda att fullgöra uppdraget (SOU 2012:30 s. 110–111). Frågan om rätt till ledighet för personer som har ett politiskt uppdrag på lokal eller regional nivå i ett annat nordiskt land än där personen är anställd har inom det nordiska gränshindersamarbetet uppmärksammats som ett gränshinder som det är angeläget att hitta en lösning på. Gränshinder definieras i det sammanhanget som lagar, offentliga regler eller praxis som hämmar individers mobilitet eller företags möjligheter att verka över gränserna i . innebär det ett allvarligt gränshinder och en inskränkning av demokratin Prop. 2021/22:44 att en förtroendevald politiker med arbete i ett annat land inte har motsvarande rätt till ledighet som en förtroendevald som har ett arbete i samma land där personen har ett politiskt uppdrag. Den bristande möjligheten till tjänstledighet för politiska uppdrag beskrivs dels som ett hinder för den som vill vara politiskt aktiv i sitt hemland men som arbetar i ett annat land, dels som ett möjligt hinder för de företag som vill anställa en sådan person. Den nuvarande ordningen anses även hämma den demokratiska processen eftersom gränspendlare inte får samma förutsättningar att delta i det politiska arbetet som de personer som bor, arbetar och har förtroendeuppdrag i samma land (se och gemensamma skrift 33 hinder, utmaningar och möjligheter – Öresundsmodellen ). Tjänstledighet för politiska uppdrag för personer som arbetar i ett annat land är upptaget i Nordiska ministerrådets gränshinderdatabas och har varit ett s.k. prioriterat gränshinder av och . undertecknade de nordiska länderna deklarationen om att underlätta för förtroendevaldas ledighet i . Deklarationen syftar till att de undertecknande länderna ska arbeta för att öka den fria rörligheten genom att verka för öppna och välfungerande möjligheter för förtroendevalda som arbetar i annat land att få ledighet för att fullgöra sina uppdrag, samt att verka för att länderna samråder i syfte att undvika att nya gränshinder uppstår. I deklarationen framhålls bl.a. att de politiska systemen i de nordiska länderna i stor utsträckning präglas av att de förtroendevalda inte är yrkesverksamma politiker och att de rättsliga systemen har stora likheter när det gäller kommunpolitikers rätt till ledighet för att kunna fullgöra sitt uppdrag. I deklarationen konstateras det också att det grundläggande motivet för en rätt till ledighet är gemensamt i de nordiska länderna, dvs. att en förutsättning för den representativa demokratin är att alla som uppfyller valbarhetskraven ska ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra politiska uppdrag. En rätt till ledighet införs En rätt till ledighet för politiska uppdrag på lokal och regional nivå följer av kommunallagen (2017:725). Rätten till ledighet omfattar dock endast personer som både arbetar och innehar ett förtroendeuppdrag i . Mot bakgrund av de gränshinder som uppstår och de demokratiska aspekter som påverkas när enskilda personers möjligheter att åta sig politiska förtroendeuppdrag begränsas, finns det behov av att införa en rätt till ledighet även för personer som arbetar i men har ett politiskt uppdrag i ett annat land. Regeringen är medveten om att en sådan rättighet, som och påtalar, kan ge upphov till ett visst merarbete och praktiska gränsdragningsproblem för arbetsgivare. Den betydelse för demokratin och för den fria rörligheten inom och inom EES som en sådan rättighet har, får dock anses väga tyngre än den eventuella problematik som kan uppstå. En rätt till ledighet för politiska uppdrag i vissa andra länder bör därför införas. Kommunallagen innehåller bestämmelser om svenska kommuners och regioners angelägenheter och organisation. Det bedöms inte vara lämpligt 2021/22:44 att i den lagen införa bestämmelser om utländska politiska uppdrag. Det finns inte heller någon annan lämplig lag där sådana bestämmelser kan införas. Det framstår därför som lämpligast att bestämmelserna införs i en ny särskild lag. Något avtal mellan och bör inte ingås I promemorian föreslås att ingår ett avtal med om gränspendlares rätt till tjänstledighet från arbete för att kunna fullgöra politiska förtroendeuppdrag på lokal och regional nivå. Det finns dock begränsade möjligheter för att ingå ett sådant avtal med hänsyn till förbud mot diskriminering, artikel 18 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF), och lojalitetsplikten (artikel 4.3 fördraget om Europeiska unionen), och frågan bör därför lösas på annat sätt än genom ett avtal. Dialogen med om detta bör fortsätta. 4.2Uppdrag som ska omfattas av lagen Regeringens förslag: Rätten till ledighet från anställning i ska gälla den som har ett politiskt uppdrag på lokal eller regional nivå i en annan stat inom EES, i eller i . Det ska avse politiska uppdrag som motsvarar något av följande uppdrag i som ger rätt till ledighet enligt kommunallagen: –förtroendevald ledamot eller ersättare i fullmäktige, nämnd eller fullmäktigeberedning eller revisor, –kommunalråd, borgarråd, regionråd, oppositionsråd eller annat förtroendeuppdrag som fullgörs på heltid eller betydande del av heltid, –förtroendevald ledamot eller ersättare i beslutande församling, beslutande församlings beredning, förbundsstyrelse eller annan nämnd eller revisor i ett kommunalförbund, och –av fullmäktige utsedd styrelseledamot, styrelsesuppleant, lekmannarevisor, motsvarande annan revisor eller suppleant för revisor i ett kommunalt bolag, en stiftelse eller en . Förslaget i promemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag omfattas inte uppdrag i . ingick i EU för promemorians framtagande. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Arbetsdomstolen anser att det med anledning av de avtal som gäller mellan och bör övervägas om uppdrag i också bör omfattas. () framhåller att det bör finnas regler till skydd för arbetstagaren och för hur tvister ska avgöras. Skälen för regeringens förslag Rätten till ledighet bör införas för politiska uppdrag inom EES-området, i och i I enlighet med vad som anförs i avsnitt 4.1 finns behov av att införa en reglering som ger personer med politiska uppdrag på lokal och regional nivå i vissa andra länder en rätt till ledighet från sin anställning i för att kunna fullgöra politiska uppdrag. EU har enligt regeringens bedömning inte exklusiv kompetens på detta område, dvs. ensamrätt att lagstifta och anta bindande rättsakter. EU har inte heller antagit några rättsakter gällande frågor om ledighet för politiska uppdrag på annan grund och har därför befogenhet att lagstifta om rätten till ledighet. Att det inte finns en sådan rätt till ledighet har uppmärksammats som ett gränshinder inom ramen för det nordiska samarbetet (se avsnitt 4.1). Det kan antas att det främst rör sig om personer som pendlar till från ett annat nordiskt land. Situationen för arbetspendlande politiker kan dock inte enbart ses utifrån ett nordiskt perspektiv. En reglering måste även utformas med beaktande av generella EU-rättsliga regler och principer. En huvudprincip i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är att fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen (artikel 45.1 i FEUF). Medlemsstater får inte införa regler som hindrar den fria rörligheten eller som direkt eller indirekt diskriminerar arbetstagare utifrån deras medborgarskap och åtgärder som diskriminerar arbetstagare på grund av nationalitet är förbjudna (artiklarna 18 och 45.2 i FEUF). I och rådets förordning (EU) nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen finns förtydliganden som innebär att en arbetstagare som är utländsk medborgare inte på grund av sin nationalitet får behandlas annorlunda än arbetslandets egna arbetstagande medborgare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor. Genom gäller motsvarande reglering inom hela EES-området. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att en reglering som ger rätt till ledighet för personer med politiska uppdrag inom inte kan anses vara förenlig med förbud mot diskriminering av arbetstagare på grund av nationalitet. Den lag som föreslås bör därför inte avgränsas till politiska uppdrag inom . Frågan uppstår då om det finns anledning att införa en reglering som omfattar politiska uppdrag inom hela EES- området. Av naturliga skäl får pendling mellan och ett annat nordiskt land antas vara vanligast förekommande (se vidare i avsnitt 4.1). Även om det inte kan uteslutas att det finns personer som pendlar mellan och en annan stat inom EES-området, och att det även bland dessa kan finnas personer som har politiska uppdrag i hemlandet, finns det inget som talar för att en sådan gränspendling förekommer i någon större omfattning. En utvidgning av rätten till ledighet till att omfatta anställda i med politiska uppdrag i annat land inom EES-området skulle dock underlätta för enskilda med politiska uppdrag i ett annat land att ta en anställning i , vilket i sig kan ha positiva effekter för samhället i stort. Med beaktande av de EU-rättsliga principer som redogörs för ovan bör den reglering som föreslås avse alla personer med anställningar i som innehar politiska uppdrag på lokal och regional nivå inom EES- området. I promemorian föreslås att regleringen endast ska avse denna 2021/22:44 krets. Regeringen anser dock att det med hänsyn till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer finns skäl att låta lagförslaget inkludera anställda i med politiska uppdrag i , i likhet med vad Arbetsdomstolen påtalar. Motsvarande bestämmelser om fri rörlighet finns för en viss grupp personer i avtalet om Förenade och utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 31.1.2020, s. 7). Det gäller de särskilda medborgare, t.ex. brittiska medborgare och EU-medborgare som har utövat sin rätt som gränsarbetare enligt unionsrätten före övergångsperiodens utgång och som fortsätter att göra det därefter, och denna personkrets bör omfattas av lagförslaget. För att underlätta tillämpningen av det föreslagna regelverket är det lämpligt att inkludera samtliga personer med politiska uppdrag i och inte bara de särskilda medborgarna. Rätten till ledighet bör omfatta uppdrag som motsvarar dem i Rätten till ledighet för uppdrag i annat land bör i så stor utsträckning som möjligt likna rätten till ledighet för uppdrag i . Detta skulle dels ge samma rätt till ledighet oavsett vilket land man har sitt uppdrag, dels förenkla tillämpningen för arbetsgivare. Därför bör den föreslagna rätten till ledighet omfatta sådana utländska politiska uppdrag på lokal och regional nivå som motsvarar sådana svenska uppdrag som ger rätt till ledighet. Rätten till ledighet från anställning för att fullgöra politiska förtroendeuppdrag på lokal och regional nivå i regleras i kommunallagen. Med förtroendevalda avses i kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, kommunalråd eller motsvarande samt revisorer. Även ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund omfattas av definitionen förtroendevalda (4 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen). Berättigade till ledighet är, förutom förtroendevalda, också av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen (4 kap. 11 § andra stycket kommunallagen), dvs. kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Enligt kommunallagen finns det en rätt till ledighet för sådana uppdrag, men inte en rätt för den som utnyttjar ledigheten att få ersättning från arbetsgivaren. De politiska uppdragen och vad de kallas skiljer sig givetvis åt mellan olika länder, och en uttömmande lista med de uppdrag som föreslås berättiga till ledighet är inte möjligt att ge. Den mest omfattande gränspendlingen sker dock för del inom (se avsnitt 4.1), och de politiska uppdrag som kan komma att utgöra grund för ledighet enligt den föreslagna lagen kommer därför sannolikt vara uppdrag i , eller , och beträffande dessa länder bör följande uppdrag kunna anses motsvara svenska politiska uppdrag som ger rätt till ledighet. I finns förtroendevalda politiker på lokal och regional nivå. Kommunalbestyrelserna och regionråden är högsta beslutande organ, och kan anses motsvara kommunrespektive regionfullmäktige i . 2021/22:44 troendevalda i kommunalbestyrelsen och regionrådet är de som i enlighet med den danska lagen om kommunala och regionala val har valts till och innehar ett politiskt uppdrag i dessa organ. Kommunalbestyrelsen respektive regionrådet tillsätter nämnder, kommissioner, styrelser och liknande. I finns inget system med förtroendevalda revisorer. I finns endast två politiskt valda nivåer, stat och kommun. På regional nivå saknas motsvarighet till de svenska regionerna, men kommunerna har ett omfattande samarbete i form av samkommuner som kan liknas vid . Det högsta beslutande organet i finska kommuner är fullmäktige, som består av folkvalda ledamöter. Fullmäktige tillsätter kommunstyrelse, nämnder och andra organ. Förtroendevalda i kommunen är enligt den finska kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, personer som har valts till ledamöter i kommunens organ, personer som kommunen har valt till ledamöter i en samkommuns organ samt andra personer som har valts att sköta kommunala förtroendeuppdrag. Revisorer i finska kommuner utses av fullmäktige, men är inte förtroendevalda. I utgör kommunestyret på lokal nivå respektive fylkestinget på regional nivå de högsta beslutande organen, och motsvarar kommunres- pektive regionfullmäktige i . Dessa tillsätter underlydande organ som t.ex. styrelsen (formannskap og fylkesutvalg) och andra nämnder (utvalg). Kommunestyret respektive fylkestinget utser även styrelseledamöter till kommunala bolag. För finns en särreglering som innebär att staden har såväl kommunala som fylkeskommunala uppgifter, likt . Förtroendevalda definieras i den norska kommunallagen som ledamöter i kommunestyret och fylkestinget, personer som ett folkvalt organ har valt in i ett folkvalt organ eller annat kommunalt organ, ledamöter i kommunala distriktskommittéer valda genom direktval, ordföranden i s.k. kommuneråd och fylkesråd som är utnämnda av borgmästaren, samt ledamöter i kommuneråd och fylkesråd som är utnämnda av respektive ordförande. De beskrivna uppdragen bör inte uttryckligen anges i den föreslagna lagen, utan bestämmelserna i den nya lagen bör utformas så att de överensstämmer med kommunallagen i dessa delar och utifrån det bör en tolkning kunna göras från fall till fall. Det som blir avgörande för om ett uppdrag ska ge rätt till ledighet är om det kan anses motsvara något av de uppdrag som ger rätt till ledighet enligt bestämmelserna i kommunallagen. Andra uppdrag bör inte ge någon rätt till ledighet. Det är den person som begär rätt till ledighet som har att redovisa de omständigheter som gör att ett utländskt politiskt uppdrag ska anses motsvara ett uppdrag som ger rätt till ledighet i . Tvister enligt den föreslagna lagen Tvister om förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, t.ex. rörande rätten till ledighet, ska enligt 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister handläggas enligt den lagen. Någon uttrycklig bestämmelse om detta, som TCO efterfrågar, behöver därför inte tas in i den nya lagen. 2021/22:44 Någon sådan bestämmelse finns inte heller i kommunallagen. Detsamma gäller bestämmelser om skydd för arbetstagare. Regeringens förslag: Det politiska uppdraget ska ge rätt till den ledighet från anställningen som behövs för att uppdraget ska kunna fullgöras. Ledigheten ska omfatta tid för möten som är nödvändiga för uppdraget, resor till och från möten och behövlig dygnsvila före eller efter möten. Förslaget i promemorian överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians lagförslag innebär hänvisningar till kommunallagen. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun och TCO påpekar att ledigheten kan bli omfattande om landet där den anställde har sitt politiska uppdrag ligger långt bort. Skälen för regeringens förslag: Enligt kommunallagen omfattar rätten till ledighet den tid som behövs för att uppdragen ska kunna fullgöras.