prop · H90381 · 2021-12-16 00:00:00 — Kravet att lämna biometriska uppgifter enligt artikel 6.1 f i gränskodexen gäller inte för en tredjelandsmedborgare som ska registreras i in- och utresesystemet i enlighet med artikel 18 i in- och utreseförordningen, dvs. på grund av att inresa har nekats. Om en tredjelandsmedborgare har nekats inresa med stöd av artikel 6.1 f, dvs. på den grunden att han eller hon vägrar att lämna biometriska uppgifter, ska gränsmyndigheten skapa en personakt utan att lägga in biometriska uppgifter i akten. Om tredjelandsmedborgaren har en elektronisk maskinläsbar resehandling ska ansiktsbilden hämtas från den (artikel 18.5 i in- och utreseförordningen). Vem omfattas av de nya inresevillkoren? Utöver artikel 6.1 f om inresevillkor införs i gränskodexen en ny artikel 6a med bestämmelser om vilken personkrets som ska registreras i in- och utresesystemet (genom artikel 1.3 i förordningen om ändring av gränskodexen). Denna personkrets motsvarar helt de personkategorier som omfattas av in- och utreseförordningens tillämpningsområde (artikel 2 i in- och utreseförordningen). Vissa av de personkategorier som anges i artikel 6a i gränskodexen respektive artikel 2 i in- och utreseförordningen är emellertid personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten. Det är för det första familjemedlemmar till en unionsmedborgare som omfattas av och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet) och som inte innehar ett uppehållskort enligt det direktivet. Det är för det andra familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som i enlighet med en överenskommelse mellan å ena sidan unionen och dess medlemsstater och å andra sidan ett tredjeland har rätt till fri rörlighet som är likvärdig med unionsmedborgarnas och inte innehar ett uppehållskort enligt rörlighetsdirektivet eller ett uppehållstillstånd enligt förordning (EG) nr 1030/2002 (artikel 6a.1 b och c i gränskodexen och artikel 2.1 b i in- och utreseförordningen). Artikel 6.1 i gränskodexen gäller tredjelandsmedborgare. landsmedborgare definieras, enligt artikel 2.6 i gränskodexen, varje person 2021/22:81 som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och som inte heller är en person som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten enligt artikel 2.5 i gränskodexen. Med personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten avses, utöver unionsmedborgare, tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av rörlighetsdirektivet, samt tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som enligt överenskommelser mellan unionen och dess medlemsstater å ena sidan och dessa tredjeländer å den andra har samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare. Artikel 6.1 gäller alltså inte för personer med rätt till fri rörlighet. Det skulle därför kunna ifrågasättas om de personkategorier som anges i den nya artikeln 6a.1 b och c i gränskodexen, som i princip är personer med rätt till fri rörlighet, omfattas av de nya inresevillkoren i artikel 6.1 f. Frågan diskuteras utförligt i promemorian och där görs bedömningen att mycket talar för att inresevillkoren i artikel 6.1 f i gränskodexen gäller för samtliga personkategorier som anges i artikel 6a.1. Regeringen delar denna uppfattning. Det är dock som ytterst har att avgöra hur förordningarna ska tolkas när det gäller denna fråga. Det finns inte ett behov av kompletterande bestämmelser Artiklarna 14–18 i in- och utreseförordningen innehåller direkt tillämpliga och konkreta bestämmelser om de biometriska uppgifter som ska tas av gränsmyndigheterna när en personakt ska skapas eller uppdateras. I artiklarna regleras även vilka personkategorier som är undantagna från kravet på att lämna biometriska uppgifter när en personakt ska skapas eller uppdateras. Den nya bestämmelsen i artikel 6.1 f i gränskodexen innehåller dessutom en uttrycklig föreskrift om att tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter om det krävs för skapandet av personakten i enlighet med artiklarna 16 och 17 i in- och utreseförordningen. Biometriska uppgifter ska också tas för att kontroller mot in- och utresesystemet ska kunna genomföras i samband med gränskontroller, i enlighet med artikel 23.2 och 23.4 i in- och utreseförordningen i förening med artikel 6.1 f. Konsekvensen av att biometriska uppgifter inte lämnas i enlighet med artikel 6.1 f är att inresa ska nekas, vilket framgår av artikel 14 i gränskodexen. Bestämmelsen i artikel 6.1 f om att tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter som villkor för inresa gäller, av naturliga skäl, inte då en personakt ska skapas i enlighet med artikel 18 i in- och utreseförordningen, dvs. när en tredjelandsmedborgare nekas inresa. Även när inresa nekas ska en personakt skapas och i vissa situationer när inresa nekas av något annat skäl än att han eller hon vägrar lämna biometriska uppgifter ska biometriska uppgifter tas (se artikel 18.2 och 18.4). Bestämmelserna i artikel 18 ger dock ett tydligt stöd för att gränsmyndigheterna får fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning i den situationen. Det finns alltså en i princip uttömmande reglering i förordningarna. Bestämmelserna utgör ett tillräckligt tydligt stöd för att det ska finnas en skyldighet att lämna biometriska uppgifter. Det saknas därför behov att av tydlighetsskäl införa bestämmelser i svensk rätt som kompletterar Prop. 2021/22:81 förordningsbestämmelserna (jfr avsnitt 6.1). Frågan är då om det finns något annat skäl att ändå införa nationella bestämmelser. har nationell reglering införts även med hänvisning till vikten av enhetlighet i regelverket (jfr avsnitt 6.1). Att återge bestämmelser i är visserligen tillåtet om det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig och sammanhållen. har det dock antagits alltfler sådana unionsrättsliga rättsakter som direkt eller indirekt innebär att enskilda behöver lämna biometriska uppgifter i olika sammanhang. Detta är en utveckling som kan antas fortsätta, bl.a. med hänsyn till de möjligheter som utvecklingen av ny teknik innebär. Att även fortsättningsvis reglera skyldigheten att lämna biometriska uppgifter i svensk rätt, trots att det redan finns reglering på EU-nivå, riskerar att leda till ett komplext och svåröverskådligt regelverk snarare än att skapa enhetlighet och tydlighet. Sådan nationell reglering riskerar dessutom att snabbt bli inaktuell, då många förordningar på området – däribland gränskodexen – ständigt är föremål för översyn och ändras och kompletteras löpande. I den utsträckning de unionsrättsliga bestämmelserna är tydliga finns det därför, vilket Förvaltningsrätten i och instämmer i, skäl att undvika reglering även på nationell nivå. Huvudregeln är ju dessutom att bestämmelser i förordningar inte ska återges i nationell rätt. Som är inne på bör det så långt möjligt tydliggöras varför det inte krävs kompletterande bestämmelser. vill att begreppet biometriska uppgifter klargörs ytterligare och pekar på att definitionen av biometriska uppgifter skiljer sig mellan olika unionsrättsakter och mellan olika bestämmelser i utlänningslagen som kompletterar unionsrättsakterna. In- och utreseförordningen innehåller en definition av biometriska uppgifter som gäller för de direkt tillämpliga bestämmelserna i förordningen (artikel 3.1.18). Att biometriska uppgifter definieras på ett delvis annat sätt i andra unionsrättsakter är ingenting som regeringen nu kan göra något åt. Frågan om en översyn av nationell rätt i detta avseende omfattas inte heller av promemorians förslag. Det finns därför inte förutsättningar att överväga eller lämna förslag om dessa frågor inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Mot denna bakgrund bedöms det inte finnas skäl att göra några författningsändringar med anledning av bestämmelserna om att en tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter när en personakt skapas eller uppdateras eller vid kontroll, i enlighet med vad som har beskrivits ovan. I artikel 17.4 finns en bestämmelse om att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns lämpliga förfaranden som garanterar personens värdighet om det uppstår problem vid upptagningen av fingeravtryck. Det finns inte något behov av författningsåtgärder för att tillgodose detta. När det gäller den efterföljande behandlingen av de biometriska uppgifter som lämnas för kontroll mot in- och utresesystemet i samband med gränspassage, se vidare avsnitt 6.10. 6.3Biometriska uppgifter vid kontroll av resehandlingar Regeringens bedömning: Det krävs inte några författningsändringar med anledning av bestämmelserna i gränskodexen om att in- och utresekontroller ska innefatta kontroll av biometriska uppgifter i resehandlingar, för de tredjelandsmedborgare som inte redan har en personakt registrerad i in- och utresesystemet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot pro- Skälen för regeringens bedömning: Genom förordningen om ändring av gränskodexen införs bestämmelser som rör kontroller av pass och resehandlingar i samband med in- och utresa för sådana tredjelandsmedborgare som inte redan är registrerade i in- och utresesystemet (artikel 8.3 a i och i i gränskodexen, som införs genom artikel 1.4 b i förordningen om ändring av gränskodexen). Bestämmelserna innebär att om en tredjelandsmedborgare – som inte redan har en personakt i in- och utresesystemet – har en resehandling som innehåller en elektroniskt lagrad ansiktsbild, och den bilden är tekniskt åtkomlig, ska kontrollen av tredjelandsmedborgarens resehandling omfatta en elektronisk jämförelse mellan den lagrade bilden och en ansiktsbild som tas på plats. Om det är tekniskt eller juridiskt möjligt får verifiering också ske med hjälp av fingeravtryck, om sådana finns lagrade i resehandlingen. Detta får antas innebära att en verifiering av resehandlingen ska genomföras med hjälp av ansiktsbild i första hand. Ifall det råder tvivel om t.ex. identiteten ska en verifiering med användande av fingeravtryck göras. Ett motsvarande villkor för inresa införs i artikel 6.1 f ii (som införs genom artikel 1.2 i förordningen om ändring av gränskodexen). Inresevillkoret innebär att tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter, om detta krävs, för utförandet av in- och utresekontroller i enlighet med artikel 8.3 a i och i. I annat fall kan han eller hon nekas inresa (artikel 14 i gränskodexen). I 9 kap. 8 c § UtlL finns bestämmelser om att en utlänning är skyldig att lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferad vid in- och utresekontroll, för kontroll av identiteten och resehandlingens äkthet, i enlighet med artikel 8.2 b eller 8.3 ib i gränskodexen. Artikel 8.2 b eller 8.3 ib innebär bl.a. att om det vid en in- eller utresekontroll råder tvivel om resehandlingens äkthet eller tredjelandsmedborgarens identitet ska kontrollerna, om det är möjligt, omfatta verifiering av åtminstone ett av de biometriska kännetecknen i resehandlingarna. Att en tredjelandsmedborgare, som inte redan har registrerats i in- och utresesystemet, ska lämna biometriska uppgifter vid gränskontroller – om han eller hon har en resehandling som innehåller sådana uppgifter – följer alltså direkt av bestämmelserna i gränskodexen, som också kompletteras av 9 kap. 8 c § UtlL. Något behov av att införa ytterligare bestämmelser i svensk rätt som reglerar skyldigheten att lämna biometriska uppgifter finns därför inte (se vidare avsnitt 6.2). Den efterföljande hanteringen av de biometriska uppgifter som tas för Prop. 2021/22:81 kontrollen behandlas i avsnitt 6.10. 6.4Biometriska uppgifter vid användande av system för automatiserad gränskontroll Regeringens förslag: En utlänning som använder ett system för automatiserad gränskontroll i enlighet med artiklarna 8a och 8b i gränskodexen ska vara skyldig att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck vid förhandsregistrering av uppgifter i in- och utresesystemet och vid användning av elektroniska spärrar. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Transportstyrelsen ser positivt på att självbetjäningssystem tas i bruk och Förvaltningsrätten i instämmer i promemorians förslag. undrar hur det ska kunna säkerställas att erforderlig information når utlänningen på ett godtagbart sätt och hur ett självbetjäningssystem ska anpassas för personer som befinner sig i utsatta situationer. , som i och för sig är positiv till att det automatiserade systemet införs, anför att användningen av systemet medför nya behov vad gäller tillgång till ytor och annan infrastruktur vid gränsövergångsställen. Myndigheten anser att det bör införas en lagregel för att flygplatsoperatörer och andra ska vara skyldiga att tillgodose sådana behov. Skälen för regeringens förslag Ett system för automatiserad gränskontroll Enligt artiklarna 8a–8c i gränskodexen (som införs genom artikel 1.5 i förordningen om ändring av gränskodexen) ges medlemsstaterna en möjlighet att införa system för automatiserad gränskontroll genom ett självbetjäningssystem (se även skäl 8). Ett system för automatiserad gränskontroll är ett system som gör det möjligt att använda ett självbetjäningssystem och en elektronisk spärr. Självbetjäningssystemet är ett automatiserat system som bl.a. utför alla eller vissa av in- och utresekontrollerna. Som konstateras i promemorian bör det ankomma på att avgöra om det i ska införas ett sådant system. Om det införs innehåller in- och utreseförordningen vissa krav på systemets utformning. För att en tredjelandsmedborgare ska kunna använda sig av systemet krävs att denne är registrerad eller förhandsregistrerad i in- och utresesystemet (artikel 8b.1). Den enskilde kan själv förhandsregistrera uppgifter (artikel 8a). Självbetjäningssystemet ska bl.a. verifiera tredjelandsmedborgarens identitet genom användning av biometri och genomföra sökningar mot olika databaser, däribland SIS (se bl.a. artikel 8b.2). Resultatet av kontrollen ska granskas av en gränskontrolltjänsteman som under vissa förutsättningar kan hänvisa den kontrollerade personen till ytterligare kontroller (artikel 8b.3–8b.5). Den vars in- och utresa tillåtits 2021/22:81 får använda den elektroniska spärren för att fysiskt passera gränsen och registrering av in- och utresa sker då automatiskt (artikel 8b.6). Systemet för automatiserad gränskontroll ska i största möjliga utsträckning vara utformat så att det kan användas av alla personer, med undantag för barn . Det ska också vara utformat så att det fullt ut respekterar den mänskliga värdigheten, särskilt när det gäller utsatta personer. Medlemsstaten ska även säkerställa att det finns tillräckligt med personal för att hjälpa personer att använda systemet (artikel 8c). påtalar, om säkerställandet av att erforderlig information når utlänningen på ett godtagbart sätt och systemets anpassning för personer som befinner sig i utsatta situationer, är därmed reglerat i förordningen. Därutöver har den gränskontrolltjänsteman som tjänstgör vid kontrollen även att förhålla sig till de ytterligare nationella regler som gäller för utförandet av sitt arbete (jfr avsnitt 5.1). , som i och för sig är positiv till att det automatiserade systemet införs, anför att användningen av systemet medför nya behov för polisen vad gäller tillgång till ytor på internationella flygplatser och möjlighet att kunna skilja på olika passagerarflöden. Myndigheten efterfrågar regler som säkerställer detta behov. Artiklarna 8a–8c i gränskodexen innehåller detaljerade bestämmelser om hur det automatiserade systemet ska användas. I enlighet med den bedömning som görs i promemorian anser regeringen inte att det automatiserade systemet i sig kräver några kompletterande nationella regler. Sådana lagändringar som efterfrågar omfattas inte av promemorians förslag och det finns inte underlag för att överväga behovet av sådana författningsändringar inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Det ska införas en bestämmelse om att den som använder ett system för automatiserad gränskontroll ska lämna biometriska uppgifter Ett system med automatiserad gränskontroll förutsätter lämnande av biometriska uppgifter. I vissa delar framgår det av bestämmelserna i förordningarna att biometriska uppgifter ska lämnas vid användande av systemet. I andra delar framgår dock detta endast indirekt, t.ex. när det gäller förhandsregistrering av vissa uppgifter enligt artikel 8a.4 b i gränskodexen. Inresevillkoret i artikel 6.1 f i gränskodexen (som införs genom artikel 1.2 i förordningen om ändring i gränskodexen) – vilket gäller specifikt för utförande av in- och utresekontroller i enlighet med artikel 23.2 och 23.4 i in- och utreseförordningen – täcker inte heller samtliga de situationer som innebär att biometriska uppgifter ska lämnas i samband med att ett självbetjäningssystem används. Förordningsbestämmelserna ger alltså inte tillräckligt stöd för att kräva att biometriska uppgifter lämnas i samband med en automatiserad gränskontroll. I promemorian diskuteras om den enskildes användning av ett system för automatiserad gränskontroll, i stället för en ordinarie gränskontroll, skulle kunna anses bygga på frivillighet från den enskildes sida. Det skulle i så fall, enligt promemorian, kunna argumenteras för att det inte finns något behov av att närmare reglera lämnandet av biometriska uppgifter i det sammanhanget. I promemorian görs dock den bedömningen att det i samband med gränskontroller framstår som mindre lämpligt att utgå ifrån den enskildes samtycke när det gäller fotografering och fingeravtrycks- tagning, bl.a. eftersom det inte kommer att kunna göras en bedömning av Prop. 2021/22:81 samtycket i det enskilda fallet. Regeringen delar denna bedömning. inte heller givet att möjligheten att välja bort användande av ett självbetjäningssystem alltid kommer att erbjudas, eller framstå som ett möjligt alternativ för den enskilde. Den som använder ett självbetjäningssystem för att utföra gränskontrollerna kommer i praktiken att ställas inför ett tvingande krav på att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck. För att det inte ska råda något tvivel om att utlänningens fotografi och fingeravtryck ska kunna tas i en sådan situation bör det införas en bestämmelse i lag om detta. Hur bör bestämmelsen utformas? Vilken typ av biometriska uppgifter som ska lämnas vid användning av ett självbetjäningssystem, och vid hur många tillfällen, bör inte regleras i detalj. Ett skäl är att systemens utformning och användningen av dem kan behöva ändras . Vidare kan konstateras att uttrycket ansiktsbild används i in- och utreseförordningen för digitala bilder av ansiktet (artikel 3.1.17). I utlänningslagen används dock genomgående fotografi eller fotograferas. Syftet är att skapa enhetlighet inom utlänningslagen (prop. 2010/11:123 s. 13). Motsvarande uttryck, i detta fall fotograferad, bör därför användas även i detta sammanhang. Bestämmelsen bör sammanfattningsvis innebära att en utlänning som använder ett system för automatiserad gränskontroll ska vara skyldig att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck vid förhandsregistrering av uppgifter i in- och utresesystemet och vid användning av elektroniska spärrar, i enlighet med artiklarna 8a och 8b i gränskodexen. Den nya bestämmelsen bör placeras tillsammans med övriga bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i 9 kap. UtlL. Den efterföljande hanteringen av de biometriska uppgifter som tas vid användning av självbetjäningssystemen behandlas i avsnitt 6.10. 6.5Biometriska uppgifter vid inre utlänningskontroller och i ärenden om uppehållstillstånd Regeringens förslag: En utlänning ska vid en inre utlänningskontroll vara skyldig att låta en polisman, eller en tjänsteman vid eller , fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll i enlighet med artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen. Skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck ska inte gälla om utlänningen är eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. Det fotografi och de fingeravtryck som har tagits vid en ansökan om uppehållstillstånd eller när ett bevis om uppehållstillstånd ska utfärdas av annan anledning än att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd ska även få användas för kontroll i enlighet med artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen i ett ärende om uppehållstillstånd. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Säkerhetspolisen, som ser positivt på förslaget, anser att en polisman vid bör kunna ta biometri vid sökningar i samband med en inre utlänningskontroll. anser att det saknas tillräcklig analys av och redogörelse för varför det inte finns alternativa eller mindre integritetskänsliga sätt att genomföra sökningarna. , som välkomnar förslaget, påtalar att det finns behov av att kunna ta fingeravtryck och använda dem på samma sätt vid ansökningar om nationell visering. anser även att 9 kap. 8 a § tredje stycket UtlL bör ändras så att det fotografi och de fingeravtryck som tas ska förstöras när avslagsbeslutet har fått laga kraft. Fingeravtryck bör dock också kunna sparas efter att ärendet är slutligt avgjort för att användas i återvändandearbetet. Skälen för regeringens förslag Kontroller enligt artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen förutsätter kompletterande bestämmelser i lag I artiklarna 26 och 27 i in- och utreseförordningen finns bestämmelser om hur in- och utresesystemet får användas för kontroll inom medlemsstaternas territorium och för sökningar i identifieringssyfte. Bestämmelserna innebär bl.a. att invandringsmyndigheterna – för att kunna verifiera en tredjelandsmedborgares identitet, kontrollera eller verifiera om villkoren för inresa till eller vistelse på medlemsstatens territorium är uppfyllda, eller båda – ska kunna söka i in- och utresesystemet, och under vissa förutsättningar i VIS, bl.a. med hjälp av ansiktsbild och fingeravtryck. I vissa fall ska myndigheterna även kunna göra sökningar med hjälp av sådana uppgifter för identifiering, t.ex. om verifieringen misslyckas eller om det råder oklarhet om tredjelandsmedborgarens identitet. Vad som i in- och utreseförordningen avses med invandringsmyndighet (och vilka myndigheter som i är att anse som sådana myndigheter) framgår av avsnitt 5.2. Kontroller inom medlemsstatens territorium enligt artiklarna 26 och 27 aktualiserar frågor om lämnande av biometriska uppgifter vid inre utlänningskontroller. Kontroller i identifieringssyfte enligt samma artiklar aktualiseras även i ärenden om uppehållstillstånd. Dessa frågor behandlas i detta avsnitt. Frågan om sökningar i in- och utresesystemet vid in- och utresekontroll i syfte att identifiera personer som inte uppfyller villkoren för inresa, vistelse eller bosättning enligt artikel 27 behandlas i avsnitt 6.7. Enligt promemorian förutsätts det, för att invandringsmyndigheterna ska kunna genomföra sökningar enligt artiklarna 26 och 27, att tredjelandsmedborgaren låter sig fotograferas eller lämnar fingeravtryck. anför att det krävs ytterligare analys av och redogörelse för varför det inte finns alternativa eller mindre integritetskänsliga sätt att genomföra sökningarna. De aktuella EU-förordnings- bestämmelserna bygger på att det finns möjlighet för nationella myndigheter att ta biometriska uppgifter vid de kontroller som avses där.