prop · H803117 · 2021-03-16 00:00:00 — Lyckad utlåning förväntas förändra garantitagarnas riskuppfattning och öka intresset för fortsatt utlåning även utan garantin. Det framkommer både av underlagen för de flesta garantierna i vårt urval och av intervjuer.172 Sida brukar dock inte reglera specifika lånevillkor eller nivåer på säkerhetskrav i garantiavtalet. Detta eftersom garantitagarens kreditbedömningar kan variera beroende på kapitalkostnaderna, den makroekonomiska utvecklingen med mera.173 När det gäller utvecklingsresultat förväntas garantierna – genom att stimulera utökad utlåning – bidra till att förbättra tillgången till bland annat energitjänster, infrastruktur och läkemedel samt bidra till marknadsutveckling, ökad produktivitet och ekonomisk tillväxt. 164För två garantier refererar Sida till källor. För två andra garantier beskriver Sida att garantitagaren framfört att den inte skulle låna ut till målgrupperna utan garantin. 165Det framgår för sju garantier i vårt urval. 166Det framgår för fyra garantier i vårt urval. 167Det framgår för åtta av tio garantier i vårt urval. 168Det framgår för två garantier i vårt urval. 169Det framgår för två garantier i vårt urval. 170Det framgår av fem av sex portföljgarantier i vårt urval. 171Det framgår för fyra garantier. 172Det framgår för sju garantier i vårt urval. Se även t.ex. intervju chef . 173Intervjuer med 2GAR , samordnare samt chef . R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 5.3Risken för negativ marknadsstörning och valet av garantitagare Sida bedömer att risken för att garantierna bidrar till negativ marknadsstörning är liten, eftersom utlåningen till de målgrupper Sida vill nå är begränsad utan garantin. Riskdelning och subventioner kan påverka marknaden, men det diskuteras inte i underlagen. Den valda garantitagaren granskas i övrigt noggrant. 5.3.1 Flera perspektiv på risken för negativ marknadsstörning Handläggaren ska bedöma risken för negativ marknadsstörning, vilket framkommer av Sidas interna dokument. Handläggaren ska beakta om det finns privata garantigivare i landet, om en garanti kan ge fördelar för en garantitagare jämfört med andra finansiella aktörer inom samma marknadssegment samt om en garanti kan ge fördelar för en enskild garantigäldenär jämfört med andra aktörer i samma segment. En garanti har alltid en marknadspåverkan, vilket också påpekas i Sidas interna dokument. Handläggaren ska bedöma om de positiva effekterna av garantin förväntas överväga de negativa, och om insatsen förväntas utveckla de finansiella marknaderna eller andra områden.174 Sida beskriver att risken för negativ marknadsstörning är liten i de flesta underlag till de garantier som ingår i vårt urval.175 Motiveringen till detta är att det till stor del saknas andra aktörer som lånar ut till målgrupperna, att kapitalbehovet är större än utbudet och att garantin därför överbryggar ett finansiellt gap. För flera garantier gör Sida därför bedömningen att garantin snarare kommer ha en positiv marknadspåverkan än en negativ.176 För att undvika negativ marknadsstörning har Sida frågat flera garantitagare om de är intresserade av samarbete, för de flesta garantier i vårt urval.177 I slutändan har dock oftast endast en garantitagare visat intresse eller varit aktuell för garantierna. Majoriteten av garantierna i Sidas totala portfölj, och i vårt urval, har endast en garantitagare. Risken att snedvrida konkurrensen i garantigäldenärernas sektorer är inte belyst i någon större utsträckning i underlagen.178 För några garantier skriver Sida dock att garantitagaren ska bedöma potentiella låntagare på konkurrensmässiga villkor.179 174Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019, s. 26. 175Det framgår av åtta garantier i vårt urval. För två garantier saknades det en redogörelse om marknadsstörning i underlagen. Det kan förklaras av att garantierna var och att Sidas insatshanteringssystem utvecklats . Övriga garantier var eller . 176Det framgår för tre garantier i vårt urval. 177Det framgår för sex garantier i vårt urval. 178En marknadsstörning skulle i det här fallet kunna vara om det finns många låntagare som har likadana förutsättningar men att endast någon eller vissa får tillgång till krediter tack vare garantin. Sida, Portfolio Guarantee , Beredning av insats – till kvalitetskontroll, , s. 12–13 och Sida, , Beredning av insats, slutlig, , s. 10–11. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sidas bedömning av garantiernas marknadsstörning framstår för oss som relativt oproblematisk utifrån underlagen. En intervjuperson har dock påtalat att det finns risker för negativ marknadsstörning, exempelvis om Sida skulle ta en alltför stor del av risken (se även avsnitt 5.4.3).180 Vidare ska handläggare även bedöma om en eventuell subvention bidrar till negativ marknadsstörning.181 Sida diskuterar dock inte eventuellt marknadsstörande effekter av riskdelning och eventuell subvention i underlagen för garantierna. Riskdelning och subventioner tas inte heller upp i de delar av Sidas interna dokument som rör handläggarens bedömning av marknadsstörande effekter.182 5.3.2 Garantitagaren granskas noggrant En central del av Sidas beredning av en garanti är att bedöma garantitagarens lämplighet. Vår bild är att denna del av beredningen är noggrann Att handläggaren ska bedöma om garantitagarens intresse och strategi är i linje med garantins intentioner framgår av Sidas interna dokument. Det inbegriper bedömningar av garantitagarens kapacitet att implementera garantin, nå rätt målgrupper och rapportera resultaten till Sida. Därför ska handläggaren granska garantitagarens verksamhet, ägarstruktur, affärsmodeller och strategier för att implementera garantin. Handläggaren ska även beskriva garantitagarens finansiella position och lånevillkor.183 Även garantitagarens interna rutiner och arbetsprocesser för styrning och kontroll ska granskas.184 Sida redogör till stor del för detta i underlagen. En anledning till att den här delen av beredningen är relativt väl utvecklad kan vara att det finns tydliga riktlinjer om det i de interna dokumenten. En annan anledning är att Sida bedömer sin samarbetspartners kapacitet, inklusive risker, för alla biståndsinsatser. Det framgår av insatshanteringssystemen.185 5.4 Riskdelning, avgifter och subventioner Den risk som Sida står för i garantierna varierar beroende på garantins inriktning. Motiveringarna till Sidas riskdelning och eventuella subventioner för garantierna är kortfattade i underlagen. Det är därför otydligt vilka överväganden som ligger bakom besluten. 180Intervju med chef . 181Sida, Interna riktlinjer för beslut om subvention samt för utbetalning av subvention i garantiinsatser. 182Sidas garantienhet planerar att utveckla ett metodstöd för bedömningarna av garantiernas marknadsstörning. Ett sådant metodstöd har inte tagits fram ännu på grund av omprioriteringar på enheten. Se intervju med samordnare . 183Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019, s. 27. 184Ibid., s. 65. 185Se t.ex. Embassy of , Portfolio guarantee renewable energy , Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 23–32 och 52–60 samt Sida, Garanti till IFCs låneportfölj, Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 34–46. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 5.4.1Vanligt att Sida står för hälften av risken och subventionerar avgifter när garantitagaren är en mindre bank Sidas interna dokument186 ger viss vägledning för hur riskdelningen ska fastställas för olika garantier. Riskdelningen ska beskrivas och motiveras. För portföljgarantier anges att en riskdelning på eller lägre kan vara en lämplig utgångspunkt. En högre riskdelning kan vara relevant för att skapa incitament för utlåning till särskilda målgrupper.187 De interna dokumenten ger även visst stöd för riskdelningen i fondgarantier.188 Sidas riskdelning har varit 35–för portföljgarantierna i vårt urval, se tabell 3.189 När portföljgarantierna ges till en mindre bank är det vanligt att Sida täcker hälften av de förluster som kan uppstå för garanterade lån. Garantitagaren täcker den andra hälften.190 Tabell 3 Nivå på riskdelning och eventuella subventioner i portföljgarantierna* i vårt urval Källa: genomgång av beredningspromemorior och beslut för garantierna. [*]Anmärkning: För en portföljgaranti saknades uppgifter om riskdelningen i den beredningspromemoria tagit del av. Garantin har därför exkluderats ur tabellen. Sida har en flexibel riskdelning för två av portföljgarantierna. Där skiljer risken sig åt för olika målgrupper. Syftet är att öka incitamenten för garantitagaren att låna ut till grupper som Sida prioriterar, men som är förknippade med högre risk.191 I en garanti står Sida för av risken för den ”generella” utlåningen till 186Se Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019 samt Sida, Analyspunkter för beredning av garantiinsatser – kring struktur, redovisning och additionalitet, 2019. 187Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019, s. 25 och 29. 188Sida, Analyspunkter för beredning av garantiinsatser – kring struktur, redovisning och additionalitet, 2019. 189Sex portföljgarantier var inkluderade i urval. För en garanti saknades dock uppgifter som riskdelningen i underlagen. Den garantin har därför exkluderats ur redovisningen i detta avsnitt. 190Se Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag: Garantiinstrumentet, 2018, s. 18 samt Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019, s. 25. 191Embassy of , Portfolio guarantee renewable energy , Beredning av insats, slutgiltig, , s. 8 och 22 samt Sida, Portfolio Guarantee , Beredning av insats – till kvalitetskontroll, , s. 9–10, 11 och 33. Se även Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019, s. 25. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N små- och medelstora företag, men för av risken om företagen ägs av kvinnor eller har en miljömässigt hållbar inriktning.192 Sida ska ta ut en garantiavgift som motsvarar den risk som garantin för med sig för staten. Sida kan subventionera garantiavgiften (se kapitel 2). Det har skett med 65–i fyra av de fem portföljgarantier som ingår i vårt urval, se tabell 3. Det innebär att garantitagaren betalat en lägre avgift än den förväntade förlusten och att Sida täckt mellanskillnaden med biståndsmedel. För fyra garantier subventionerade Sida även de administrativa avgifterna med 95–. 5.4.2Mer komplex riskdelning och färre subventioner med större aktörer som garantitagare Ytterligare fyra garantier ingår i vårt urval. De har ett annat upplägg än portföljgarantierna när det gäller riskdelning. De bygger på samarbeten mellan Sida och stora aktörer, och har inte subventionerats av Sida. Garantierna beskrivs översiktligt i tabell 4. Tabell 4 Övriga garantier i vårt urval Balansräkningsgaranti: Sida har ”tagit över” av risken för ett antal lån som ADB tidigare ställt ut. Detta för att frigöra utrymme i ADB:s balansräkning, vilket möjliggör för ADB att ställa ut nya lån. Fondgaranti: IFC samarbetar med två försäkringsbolag som satt upp varsin fond för investeringar i infrastrukturprojekt. Sida delar risken med IFC i ett så kallat ”första förlustlager”.193 Det innebär att Sida och IFC tar risken för de första förlusterna som kan uppstå i fonderna. Sida tar dock maximalt av de Sidas riskdelning beskrivs som en förutsättning för att försäkringsbolagen ska avsätta fondmedel. Fondgaranti: () är en fond som upprättats av Fonden syftar till att främja investeringar i sociala företag. garanti tar ett ”första förlustlager” och täcker av förlusterna Volymgaranti: Sida har, i samarbete med bland annat , ställt ut garantier till två läkemedelsföretag. Sida garanterade att bolagen ska sälja minst 40 miljoner p-stavar så att bolagen skulle kunna öka sin produktion. möjliggöra en prissänkning och distribution av p-stavar i låginkomstländer. Källa: genomgång av underlag för garantierna, intervju med företrädare för Sidas garantienhet samt Sida, ”Moderna preventivmedel fortsatt tillgängliga efter avslutat samarbete”, hämtad . 192Sida, Portfolio Guarantee , Beredning av insats – till kvalitetskontroll, . 193Sida kan garantera fonder med ett så kallat första eller andra förlustlager. Det innebär att investerare i det första förlustlagret tar hela risken för förluster upp till ett visst belopp, före det andra och därefter det tredje lagret och så vidare. På så vis kan investerare sprida sitt risktagande. Se Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag, Garantiinstrumentet, 2018, s. 18. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 5.4.3Val av riskdelning och subventioner motiveras endast kortfattat i Sidas underlag Sida beskriver den valda riskdelningen i underlagen. Motiveringarna är dock kortfattade och det är otydligt hur Sida har landat i de valda nivåerna. Riskdelningsnivån har valts efter diskussioner med garantitagaren i syfte att skapa incitament för den önskade utlåningen. Det framkommer av några underlag.194 Enligt handläggare på Sida är nivån på riskdelningen en avvägning mellan vad Sida vill uppnå och bankens riskvillighet. Sida är mån om att ta den risk som är nödvändig för att uppnå en förändring. vill Sida inte ta för stor andel av risken, eftersom det skulle kunna bidra till en negativ marknadsstörning och så kallad moral hazard, det vill säga att garantitagaren lånar ut för lättvindigt när Sida täcker för stora delar av förlusten.195 har Sida riktlinjer för beslut om subvention av garantier.196 Riktlinjerna ger ingen vägledning kring hur bedömningarna kan göras, men de anger att överväganden som har lett fram till beslut ska dokumenteras.197 Nivån på subventionen ska vara ett resultat av dialog med garantitagaren, med hänsyn till storleken på den förväntade förlusten och garantitagarens betalningsförmåga (eller betalningsvilja).198 För två av garantierna beskriver Sida att garantitagaren, utan subvention, riskerar att föra över kostnader för garantin på låntagarna.199 Därutöver är motiveringarna till subventionerna kortfattade i underlagen. Enligt företrädare för Sida förs diskussionerna med garantitagarna ofta muntligen eller via mejl, utan systematisk dokumentation. Sidas interna diskussioner och överväganden brukar inte heller dokumenteras.200 Några handläggare menar att det skulle vara betungande att dokumentera förhandlingarna, eftersom de sker löpande under beredningen.201 194Embassy of , Portfolio guarantee renewable energy , Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 8 och 22; Embassy of , Crowdfunding Renewable Energy 2018–22, Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 8 samt Sida, Garanti till IFCs låneportfölj, Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 6. 195Intervjuer med chef samt samordnare . 196Sida, Interna riktlinjer för beslut om subvention samt för utbetalning av subvention i garantiinsatser. 198Embassy of , Crowdfunding Renewable Energy 2018–22, Beredning av insats, slutgiltig, 2018, s. 8 samt Sida, Portfolio guarantee renewable energy , Beslut om garantiåtagande, 2018, s. 4 199Sida, Portfolio guarantee renewable energy , Beslut om garantiåtagande, , s. 4 samt Embassy of , Colombia-Loans & Guarantees for rural dev, 2018, s. 17 och 27. 200Intervju med , , 2GAR samt samordnare 04-01. 201Intervju med och . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.5 Behovet av kompletterande stödinsatser Sida har utformat garantier tillsammans med kunskapshöjande insatser (teknisk assistans), antingen riktade till garantitagaren eller någon av de sektorer som garantin riktar sig till. Det gäller främst för bilaterala portföljgarantier som genomförs med en mindre bank i samarbetslandet. Teknisk assistans har inte varit aktuell för garantier utställda till multilaterala banker eller fonder. Sida bedömer att garantitagare saknar tillräcklig kunskap om målgruppen och ser den som riskfylld för de flesta garantier i vårt urval (se avsnitt 5.2.1). Men att rikta kunskapshöjande insatser till garantitagare har endast diskuterats i fyra garantiinsatser. Samtliga fall avser bilaterala portföljgarantier som Sida utformat för en lokal bank i samarbetslandet. I ett av fallen gavs inte någon teknisk assistans, eftersom garantitagaren bedömde att den inte var i behov av sådant stöd. I de övriga tre fallen har Sida inkluderat teknisk assistans inom ramen för garantin, eller hänvisat till att en annan givare redan erbjuder relevant stöd till garantitagaren. Sida bedömer att låntagarna i målgruppen saknar tillräcklig kunskap för att kvalificera sig för lån för flera garantier i vårt urval (se avsnitt 5.2.1). För tre av garantierna har Sida utformat teknisk assistans riktad till målgrupperna för garantin. I övriga fall har Sida hänvisat till andra insatser som syftat till att stärka kunskapen bland potentiella låntagare inom relevanta sektorer. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 6 Sidas uppföljning av garantier I det här kapitlet behandlar vi delfråga 2c, om Sida skapat goda förutsättningar för att följa upp garantiernas resultat. Granskningen visar att Sida regelbundet begär in uppgifter från garantitagaren om hur garantin används. På så sätt kan Sida följa upp relevanta prestationer, som att lån ställs ut under garantin och att lånen går till avsedda målgrupper. Det varierar dock i vilken grad som Sida begär in uppgifter från garantitagaren om vad utställda lån leder till i termer av finansiella effekter och utvecklingseffekter på kort och medellång sikt. Vi utgår från att Sida ska skapa goda förutsättningar för att följa upp garantiernas finansiella resultat och utvecklingsresultat. Det innebär att Sida tidigt bör planera uppföljningen av garantierna. Uppföljningen ska planeras så att resultatet av garantierna kan redovisas och så att lärdomar kan dras för att förbättra garantiernas effektivitet. Med resultat avses såväl prestationer (outputs) som effekter på kort och medellång sikt (outcomes). Uppföljningen bör omfatta såväl finansiella resultat (exempelvis utställda lån, förändringar i lånebeteende och tillgången till finansiering) som utvecklingsresultat (det vill säga vad utställda lån används till och vad de leder till, exempelvis i termer av ekonomisk tillväxt, förbättrad tillgång till välfärdstjänster eller miljömässiga förbättringar). 6.1 Så följer Sida upp garantier När en garanti har blivit beslutad vidtar Sidas arbete med att se till att garantitagaren använder garantin. Sidas garantienhet och den berörda strategiansvariga enheten delar på ansvaret för implementering och uppföljning av garantier.202 Handläggaren på garantienheten ansvarar för den garantitekniska uppföljningen. Det innefattar att se till att garantitagaren följer avtalet, betalar in sina avgifter och att Sida gör utbetalningar till garantitagaren vid eventuella skadefall. Handläggaren på garantienheten ska göra, och dokumentera, ett ställningstagande till garantin som bland annat sammanfattar garantins utnyttjande och vilka risker som finns förknippade med garantin.203 Garantienheten ansvarar även för att hantera finansiella risker med garantierna och för att förse Riksgälden med information för att de ska kunna göra nya värderingar av riskerna vid bokslut. Riksgälden bedömer, på uppdrag av Sida, riskerna för garantier inför beslut om en garanti (se kapitel 7), samt halvårs- eller årsvis under garantins löptid.204 202Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 36–42; Sida, Ansvar och roller vid beredning, uppföljning och avslut av garantiinsatser, 2019. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Handläggaren på den strategiansvariga enheten ansvarar för uppföljningen av garantins utvecklingsresultat. Handläggaren är ansvarig för att göra en bedömning av den rapportering som garantitagaren inkommer med. Bedömningen ska göras utifrån strategirelevans och minst en gång ska en bedömning göras av hur insatsen bidrar till att uppsatta mål uppnås. Det är även den strategiansvariga enheten som avgör om en halvtidsöversyn eller utvärdering av garantin ska genomföras.205 har Sida tagit fram årliga översikter av sin garantiportfölj. I dessa beskrivs bland annat garantiportföljens sammansättning, hur mycket garantierna utnyttjas, skadefall som uppstått samt ett urval av de finansiella och utvecklingsrelaterade resultat som garantierna har medfört.206 6.1.1 Olika delar av Sidas uppföljning Av garantiavtalet framgår vilken rapportering som garantitagaren ska lämna till Sida.207 Enligt intervjupersoner utgör garantiavtalet grunden för Sidas uppföljning.208 Normalt ingår det i avtalen att garantitagaren ska lämna:209 •en halvårsvis garantiteknisk rapportering till Sida, i form av en förteckning av utställda lån under garantin •en årlig resultatrapport avseende garantianvändningen, för vissa garantier. Utöver ovanstående kan det också av avtalen framgå att: •Sida och garantitagaren ska ha årliga uppföljningsmöten •Sida och/eller garantitagaren ska, avser eller har möjlighet att genomföra en halvtidsöversyn efter det att garantin varit i kraft (ibland framgår det i avtalet särskilda uppgifter som garantitagaren ska lämna vid halvtidsöversynen) •Sida och/eller garantitagaren ska, avser eller har möjlighet att göra en utvärdering vid garantins utgång (ibland framgår det i avtalet särskilda uppgifter som garantitagaren ska lämna vid utvärderingen). 205Sida, – insatshantering för garantier, version 3, , s. 36–42 samt Sida, Ansvar och roller vid beredning, uppföljning och avslut av garantiinsatser, 2019. Sida, Guarantee Portfolio per , 2019. 207Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 38; Sida, Performance monitoring and follow up of guarantees, 2016, s. 3. 208Intervjuer med , SA 2020–03-05b, SA och 2GAR 209Punktlistorna bygger på information från avtalen för nio av vårt urval på tio garantier som ingick i Sidas garantiportfölj 2018, se avsnitt 1.3.1. Vi saknade relevant avtal för garantin till ECC. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 6.2 Uppföljning av garantiernas finansiella resultat Sida begär i huvudsak in relevant information om finansiella prestationer som garantin genererat. Till exempel begär Sida in uppgifter om hur många lån som ställts ut under garantin. Sidas planer för att följa upp finansiella effekter på kort och medellång sikt skiljer sig dock åt mellan garantierna. Exempelvis framgår det endast för vissa garantier hur Sida avser följa upp hur garantitagarens lånebeteende förändras av garantin. 6.2.1Sida har planer för att följa upp hur garantierna används och når rätt målgrupper Garantitagaren ska halvårsvis lämna en garantiteknisk rapport över utställda lån under garantin med uppgifter om bland annat lånebelopp och låntagare. Det gäller för samtliga garantier i vårt urval.210 Syftet är att Sida ska följa upp i vilken utsträckning garantin används, och att den används för lån till de avtalade målgrupperna. Syftet är också att få relevant finansiell information för att uppdatera bedömningarna av statens risk.211 Enligt begär Sida därmed in relevant information för att följa upp hur garantin används. Utöver den garantitekniska rapporten är uppföljningsmöten med garantitagaren viktiga. Genom dessa möten kan Sida säkerställa att garantin kommer till användning och identifiera eventuella utmaningar.212 Utmaningar kan exempelvis handla om att det varit svårt att utbilda bankpersonalen internt eller nå ut till 6.2.2Sida begär endast in uppgifter om förändringar i lånevillkoren för ett fåtal garantier