prop · H803136 · 2021-03-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:136 Möjlighet för regeringen att tillfälligt frångå huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskolan vid extraordinära händelser i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att regeringen ska få frångå den av godkända huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning – att minst en tredjedel ska fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på högskoleprovsresultat och högst en tredjedel på av högskolan beslutade urvalsgrunder – vid extraordinära händelser i fredstid. Denna möjlighet bör kunna tillämpas på antagning till utbildning som påbörjas efter . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Det är viktigt att alla har en chans att konkurrera vid urval till Det pågår smittspridning av det virus som orsakar 3.2Högskoleprovet ställdes in och hölls för ett begränsat antal hösten ................................... 3.3Regeringen har vidtagit åtgärder för högskoleprovets Planeringen inför högskoleprovet .................... Antagningen till högskoleutbildning ......................... 4 Gällande rätt...................................................................................... 5Huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskolan bör tillfälligt kunna frångås vid extraordinära händelser i Från när bör undantag från urvalsreglerna kunna göras?................ Berörda av regleringen ..................................................... Konsekvenser för sökande till högskolan......................... Konsekvenser för universitet och högskolor .................... Konsekvenser för Universitets- och högskolerådet .......... 7.5Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och Sammanfattning av promemorian Möjlighet för regeringen att tillfälligt frångå huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskolan vid extraordinära händelser i fredstid (U2021/01271)............ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... godkänner att regeringen ska få frångå huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning vid extraordinära händelser i fredstid (avsnitt 5). 2 Ärendet och dess beredning En promemoria (U2021/01271) om möjlighet för regeringen att frångå huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskolan vid extraordinära händelser i fredstid har tagits fram inom (). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (U2021/01271). 3Det är viktigt att alla har en chans att konkurrera vid urval till högskolan Det är viktigt att alla, oavsett bakgrund, som har de förkunskaper och meriter som krävs har möjlighet att gå vidare till högskoleutbildning. När det finns fler sökande än platser till en högskoleutbildning ska ett urval göras. Huvudregeln är att minst en tredjedel av platserna ska fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat på högskoleprovet och, om högskolan väljer att tillämpa det, högst en tredjedel på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder. Det är centralt för ungas framtid att de påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning. är det av stor vikt att det även finns andra vägar till behörighet än gymnasieutbildning och att också andra meriter än betyg kan ligga till grund för urvalet. Vid urvalet är högskoleprovet en viktig andra chans för sökande att komma in på den utbildning de önskar. 3.1Det pågår smittspridning av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 ökade smittspridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 kraftigt, och smittspridningen har fortsatt att ligga på en mycket hög nivå, vilket bl.a. har orsakat stor belastning på hälso- och sjukvården. För att skydda liv och hälsa och för att sjukvården inte ska bli överbelastad är det viktigt att alla hjälps åt att förhindra att smittan sprids, oavsett ålder och eventuella riskfaktorer. Det har införts skärpta nationella föreskrifter och allmänna råd som gäller både individer och verksamheter. Det har bl.a. utfärdats en pandemilag (lag [2021:4] om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19) som ger regeringen möjlighet att besluta om fler bindande smittskyddsåtgärder vilket regeringen också gjort. I första hand handlar det om åtgärder som hindrar smittspridningen, utan att lägga onödiga begränsningar på sådant som kan genomföras smittskyddssäkert. mycket allvarliga lägen finns nu en möjlighet att stänga ner vissa verksam- Prop. 2020/21:136 heter och begränsa folksamlingar på platser som allmänheten har tillträde 3.2Högskoleprovet ställdes in och hölls för ett begränsat antal hösten Vanligtvis genomförs högskoleprovet en gång varje höst och en gång varje vår. ställde Universitets- och högskolerådet (UHR) in högskoleprovet. Skälet var smittspridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. genomfördes högskoleprovet för personer som inte hade ett giltigt provresultat och det maximala antalet som kunde anmäla sig var 27 640. Antalet personer som anmälde sig till provet var 26 614, att jämföra med 51 556 personer när provet genomfördes utan begränsningar. 3.3Regeringen har vidtagit åtgärder för högskoleprovets genomförande Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att det ska vara möjligt att genomföra högskoleprovet . UHR har fått i uppdrag att bland annat ta fram fler högskoleprov i syfte att kunna genomföra fler provtillfällen och därigenom minska risken för smittspridning av coronaviruset. Minst tre högskoleprov ska finnas tillgängliga . Regeringen har också beslutat en ändring i högskoleförordningen som innebär att giltighetstiden för högskoleprovsresultat har förlängts från fem till . Vidare har regeringen tillfälligt överfört ansvaret för att anordna högskoleprovet från berörda lärosäten till UHR samt tillsatt en nationell provsamordnare som bl.a. ska ge stöd i att genomföra högskoleprovet på ett smittskyddssäkert sätt under såväl som . Det har tillskjutits och bland annat för samordnarens arbete samt för kostnader för att genomföra högskoleprovet. Regeringen har genom ytterligare ändringar i högskoleförordningen möjliggjort för UHR att kunna införa en 19-årsgräns för deltagande i högskoleprovet samt att kunna besluta om ett tak för antalet provskrivare om det behövs av smittskyddsskäl. Undantag från åldersgränsen görs för de som börjat gymnasieskolan och som går vårterminen i årskurs 3 den termin provet genomförs eller har gått ut gymnasieskolan. Det har också beslutats om en kraftig utbyggnad av högskolan som också fortsätter . Det är en satsning motsvarande ungefär 19 000 utbildningsplatser . 2020/21:136 3.4 UHR planerar att genomföra två högskoleprov , och . Anmälningstiden till högskoleutbildning är den Sökande kommer alltså inte att veta om högskoleprovet kommer att kunna genomföras när de söker till högskolan. De kommer dock att veta om marsprovet har genomförts eller inte. UHR har använt sig av möjligheten att tillämpa en 19-årsgräns för att få skriva provet och har fastställt ett maximalt antal provskrivare om 70 000 personer sammanlagt. Totalt 58 917 personer har anmält sig. De anmälda har fördelats jämnt mellan de två proven. 69941 personer till högskoleprovet. Trots alla åtgärder som vidtagits kan UHR behöva besluta att ställa in det ena eller båda proven av smittskyddsskäl. Proven kan också behöva ställas in på vissa orter av smittskyddsskäl även om inte hela provtillfället ställs in. Den nationella provsamordnaren har i en skrivelse till (U2021/01251) lyft att det inte kan uteslutas att högskoleprovet kan behöva ställas in beroende på pandemiläget. Samordnaren framför att det vid ett helt inställt högskoleprov tillfälligt bör göras en ändring i högskoleförordningen så att andelen som minst ska antas på resultat från högskoleprovet blir lägre än en tredjedel. Det har varit rekordhöga nivåer av sökande och antagna till högre utbildning såväl till som till . Statistik från UHR visar t.ex. att antalet sökande ökade jämfört med . har fler antagits till högre utbildning än . Att så många söker sig till högskolan understryker högre utbildnings betydelse för såväl unga som äldre som behöver ställa om i dagens situation med en pandemi som bland annat resulterat i ökad arbetslöshet. UHR:s analys av antagningsomgångar och trender i antagningsstatistiken, Antagning till högre utbildning (rapport 2020:9), visar att det jämfört med föregående höst var en lägre andel av de sökande och antagna som hade ett giltigt resultat på högskoleprovet , minskningen var störst i åldersgruppen och yngre. Bland de sökande och yngre minskade antalet med provresultat , medan sökande i samma åldersgrupp utan provresultat fördubblades. hade 15 468 av de sökande som var och yngre ett högskoleprovsresultat. var samma siffra 13 947. hade 9 332 av de sökande inget högskoleprovsresultat medan samma siffra var 18 584. Analysen visar dock att det uteblivna högskoleprovet haft liten inverkan på möjligheten för olika åldersgrupper av sökande att bli antagna. Det befarades att det inställda provet skulle leda till att möjligheten att antas blev lägre för yngre sökande direkt från gymnasieskolan. Gruppen sökande som var och yngre verkar emellertid ha klarat sig bättre till många utbildningar än . För enskilda individer, exempelvis den som räknat med att ha ett resultat Prop. 2020/21:136 från högskoleprovet att konkurrera med men som inte kunnat skriva provet, kan det uteblivna resultatet dock ha haft stor betydelse. Särskilt gäller det sökande med lägre betygsmeritvärden som söker till högmeritutbildningar. UHR:s analys av antagningsomgångar och trender i antagningsstatistiken, Antagning till högre utbildning visar liknande resultat. De yngsta förefaller ha klarat sig ungefär lika bra till många utbildningar som . I huvudsak beror det på att de antagits i urvalsgruppen BI (urval baseras på betyg från gymnasiet) i större utsträckning , medan något äldre antagits i högskoleprovsgruppen i större utsträckning. UHR lyfter i rapporten att om högskoleprovet ställs in igen riskerar förlängningen av giltighetstiden att leda till att konkurrensvärdet för äldre sökande ökar orimligt mycket i förhållande till yngre sökande utan provresultat. Myndigheten anser att det är angeläget att ha denna risk i åtanke. I högskolelagen (1992:1434) finns övergripande bestämmelser om antag- ning till högskoleutbildning. Det framgår att så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i samma lag ska högskolorna ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras bland dessa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval (4 kap. 1–3 §§). Vid antagning till högskoleutbildning bedöms alltså först om den sökande uppfyller kraven för grundläggande behörighet för utbildningen och, om sådana krav uppställs, för särskild behörighet. Om det finns fler behöriga sökande än platser på en utbildning behöver ett urval göras. Genom att beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande 2017/18:204) accepterade regeringens förslag om huvud- regel för platsfördelning vid urval till högskoleutbildning. när antalet behöriga sökande till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare är fler än antalet platser ska vid urval urvals- grunderna vara betyg, resultat från högskoleprovet och av högskolan Vid sådant urval ska som huvudregel minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grund- val av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. folkhögskoleomdöme ingår i den kvot som fördelas på betyg. Regeringen har fört in den nämnda huvudregeln i 7 kap. 13 § högskole- förordningen (1993:100). En motsvarande reglering finns även i 5 kap. 2 § förordningen (1993:221) för och i 4 kap. 5 § förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Om det finns särskilda skäl, får UHR medge att en högskola vid urval till en viss utbildning får göra en annan platsfördelning än enligt huvud- 2020/21:136 regeln. Högskolan får i sådana fall fördela platserna på grundval av någon eller några av urvalsgrunderna betyg, högskoleprov eller lokalt beslutade urvalsgrunder. Ett medgivande ska avse ett eller flera bestämda antagningstillfällen. (7 kap. 15 § högskoleförordningen). I denna proposition används begreppen högskolor eller lärosäten som en sammanfattande beteckning för universitet och högskolor med statlig huvudman som omfattas av högskolelagen. Enskilda anordnare av högskoleutbildning som utfärdar examina med tillstånd enlig lagen (1993:792) om vissa examina är inte skyldiga att tillämpa tillträdesreglerna i 7 kap. högskoleförordningen och omfattas inte av förslaget i denna proposition. Enskilda utbildningsanordnare kan dock frivilligt välja att följa dessa regler. 5Huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskolan bör tillfälligt kunna frångås vid extraordinära händelser i fredstid Regeringens förslag: Regeringen ska få frångå den av godkända huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning vid extraordinära händelser i fredstid. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Universitets- och högskolerådet (UHR), den nationella samordnaren för högskoleprovet, , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan (KTH), , , , , , , (), , , , , , , studentråd och i samverkan (ViS) är positiva till förslaget. menar att om provet ställs in i vår är detta en åtgärd som i någon mån kan lindra effekten för de som fråntas möjligheten att skriva provet i vår. studentråd anser att pandemin har påverkat många grupper och att högskoleprovet är en viktig väg för så väl unga som äldre att ta sig in på högskolan. Om högskoleprovet måste ställas in ser de att en något utökad andel antagna via gymnasiebetyg och folkhögskola är en bra väg att gå. Flera lärosäten, bl.a. och , lyfter att det är en begränsad andel av utbildningar till vilka ett urval görs. För är det av den anledningen oklart om antalet individer som kan påverkas av den föreslagna ändringen ändå står i proportion till den insats som förslaget innebär. , , och avstyrker förslaget. hänvisar till att åtgärder redan genomförts. Gymnastik- och lyfter att de åtgärder som redan har genomförts av regeringen och som även redovisas i promemorian (ökat antal högskoleprov, förlängning av giltighetstid för provresultat samt utbyggnad av antalet utbildningsplatser) torde ha tillräcklig effekt på den potentiella inverkan. ser problem med att det saknas tydliga avgränsningar i det generella förslaget bland annat när det gäller när och hur länge, och vid vilka fall, regeringen ska ges möjlighet att frångå huvudregeln. UHR föreslår att texten närmare anger i vilket syfte undantaget får användas, t.ex. för att säkerställa en jämlik fördelning (konkurrens om platserna) mellan de ordinarie kvoterna, eller liknande. Linnéuniversitetet är negativt till förslaget och anför bl.a. att ett ingrepp i antagningsprocessen som riskerar att komma mycket sent enbart kan motiveras om insatsen skulle kunna göras direkt mot de som skulle drabbas av beslutet att ställa in högskoleprovet, vilket det lämnade förslaget inte garanterar. anför vidare bl.a. att det ser det som uteslutet att ett alternativ urval skulle kunna hinna förberedas, kommuniceras och genomföras i det sammanhang som förslaget innebär. Även många andra remissinstanser, bland andra Försvarshögskolan, , och ser problem med den korta tiden från ett möjligt beslut om förordningsändring till dess att det behöver tillämpas. Det ifrågasätts om det kan anses uppfylla kraven på en rättssäker antagningsprocess eller är i enlighet med allmänna rättsprinciper. Detta då det inte kommer vara tydligt vid ansökningstillfället vilka urvalsregler som kommer gälla. Det anses också bli svårare för lärosätena och UHR att informera de sökande. Oro uttrycks även för hur det ska fungera systemmässigt. UHR framför i sitt remissvar att själva det nationella it-systemet för antagning, NyA, inte påverkas av förslaget. SLU lyfter att det i promemorian står att de sökande kan påverkas av att de inte är tydligt hur platserna kommer att fördelas. SLU vill påminna om att den otydligheten redan föreligger t.ex. då ingen vid söktillfället vet hur fördelningen mellan betygskvoterna blir eftersom den sker utifrån hur många som söker i respektive betygskvot. KTH anser att det ter sig märkligt att ändra förutsättningarna för antagningsomgången efter det att ansökningsomgången inte bara öppnat utan också stängt. KTH ser dock behovet av att begränsa urvalsgruppen baserad på högskoleprovet i det läge som är och förespråkar då att regeringen i väntan på beslut uppdrar till UHR att omgående påbörja en informationskampanj om att förutsättningarna för urvalet kan/kommer att ändras. Att lägga den informationsinsatsen på de högskolor som har utbildningar som går till urval är inte rimligt enligt KTH. Skälen för regeringens förslag: Vid antagning till högskoleutbildning krävs att den sökande uppfyller kraven för grundläggande behörighet och, om sådana krav uppställs, för särskild behörighet för utbildningen. Om det finns fler behöriga sökande än platser på en utbildning behöver ett urval göras. Som flera remissinstanser påpekar kan alla behöriga sökande antas till den största andelen utbildningar. 2020/21:136 av de drygt 20 600 kurserna och programmen som erbjöds som hade konkurrens om platserna. konkurrerade av alla sökande om sitt förstahandsval. Även om urval inte görs för de flesta utbildningarna deltar alltså en majoritet av de sökande i ett urval när de söker till hög- Det är därför viktigt att urvalsreglerna är så rättvisa som Regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en En slutförd gymnasieutbildning ökar påtagligt möj- ligheterna till arbete och vidare studier. Att ha slutfört en gymnasieutbild- ning är ett kvitto på att eleverna har utvecklat förmågor som är viktiga både i arbetslivet och för vidare studier. visar också på en studieförmåga . Betygen är därför en viktig urvalsgrund i antagningen till högskoleutbildning. läget att det finns flera vägar in i högskolan. även fortsättningsvis vara en sådan väg till en andra chans. betyg och högskoleprov även i fortsättningen vara de främsta urvals- grunderna som ska användas när ett urval behöver göras. Urvalsgrundernas huvudsakliga funktion, dvs. att rangordna sökande, uppfylls väl av både betyg och högskoleprovet. Hur urvalet utformas kan påverka olika gruppers respektive kvinnors och mäns möjligheter att Inte minst av det skälet är det viktigt att olika slags meriter kan ligga till grund för urvalet. Lokalt beslutade urvalsgrunder bör därför också kunna användas och det bör vara upp till lärosätena att besluta om de vill använda ytterligare urvalsgrunder utöver betyg och högskoleprov till sina olika utbildningar beroende på utbildningarnas olika förutsätt- Den av godkända huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning är att minst en tredjedel ska fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på högskoleprovsresultat och högst en tredjedel på av högskolan beslutade urvalsgrunder. funnits och har inte ställts in eller begränsats . provet skulle ställas in eller genomföras i begränsad omfattning flera gånger i rad var därför inget scenario som togs i beaktande när denna Som framgår av avsnitt 1.2 ställdes högskoleprovet in och genomfördes kraftigt begränsat . Att högskoleprovet har varit inställt eller begränsat påverkar hur många som har haft möjlighet att skriva högskoleprovet och också konkurrera med ett högskoleprovs- resultat vid antagning till högskolan. Om ett eller båda proven ställs in eller om deltagandet i båda proven begränsas väsentligt på grund av lokala bedömningar av smittorisken, kommer det att bli färre som kan konkurrera med ett högskoleprovsresultat som minst en tredjedel av platserna fortfarande ska fördelas på grundval av högskole- Detta kommer i sin tur att leda till att fler konkurrerar enbart i urvalsgruppen på grundval av betyg. Detta lyfter också förenade Som bl.a. Gymnastik- och lyfter har rege- ringen visserligen vidtagit en rad åtgärder med anledning av det inställda och det begränsade högskoleprovet , se avsnitt 3.3. dock anledning att göra mer om ytterligare högskoleprov ställs in. framgår av UHR:s rapport till högre utbildning vårterminen 2021 kan, om högskoleprovet ställs in igen, förlängningen av provets giltighetstid riskera att leda till att konkurrensvärdet för äldre sökande ökar orimligt mycket i förhållande till yngre sökande utan provresultat. Om ett eller båda planerade proven inte kan genomföras eller om deltagandet i båda proven begränsas väsentligt på grund av lokala bedömningar av smittorisken, bedömer därför regeringen att individers möjlighet att bli antagna till högskoleutbildning kommer att påverkas för mycket för att den nuvarande fördelningen av platser vid urval enligt huvudregeln ska kunna kvarstå vid antagningen . Om ett eller båda planerade proven inte kan genomföras eller om deltagandet i båda proven begränsas väsentligt på grund av lokala bedömningar av smittorisken, anser regeringen att platsfördelningen vid urval till högskoleutbildning tillfälligt bör ändras så att andelen platser som fördelas på grundval av högskoleprovsresultat tillfälligt minskas i syfte att andelen platser som fördelas på grundval av betyg därmed tillfälligt kan öka. Anmälan till högskolan för utbildningar som påbörjas öppnar och är öppen till . Flera remissinstanser har framfört att det inte kommer vara tydligt vid ansökningstillfället vilka urvalsregler som kommer gälla och ifrågasätter om det kan anses uppfylla kraven på en rättssäker antagningsprocess eller är i enlighet med allmänna rättsprinciper att ändra reglerna efter att ansökningsperioden är avslutad. Även SLU kommenterar att det i promemorian anges att de sökande kan påverkas av att de inte är tydligt hur platserna kommer att fördelas. SLU påminner dock om att den otydligheten redan föreligger då ingen vid söktillfället vet hur t.ex. fördelningen mellan betygskvoterna blir eftersom den sker utifrån hur många som söker i respektive betygskvot. Regeringen delar denna uppfattning. I och med att departementspromemorian har remitterats och att denna proposition lämnas till före det att anmälningsperioden öppnas är det offentligt att det kan komma att ske ändringar i urvalskvoterna. Det ligger vidare inom såväl UHR:s som lärosätenas uppdrag att informera om detta bl.a. i samband med att anmälan öppnar. Flera lärosäten ser problem med den korta tiden från ett möjligt beslut om förordningsändring till dess att den behöver tillämpas. Som regeringen närmare utvecklar i avsnitt 6 gör dock regeringen bedömningen att ett förslag om att regeringen ska få frångå den av godkända huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning kommer att kunna hanteras av i sådan tid att en efterföljande ändring det kommer kunna hanteras praktiskt av berörda myndigheter. När det gäller frågan hur ett undantag från huvudregeln för platsfördelning bör formuleras kan det konstateras att smittspridningen av viruset som orsakar sjukdomen covid-19 innebär en extraordinär händelse i fredstid. Möjligheten till undantag från huvudregeln bör formuleras generellt. Det föreslås således att regeringen ska få frångå den av godkända huvudregeln för fördelning av platser vid urval till högskoleutbildning vid extraordinära händelser i fredstid.