prop · H803210 · 2021-06-15 00:00:00 — De tidigare utredningar som har gjorts och egna analyser tyder på att bidraget har begränsade förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad och till utveckling av bidragsområdets näringsliv. Trots att frågan har lyfts har regeringen inte tagit något initiativ till att utreda möjligheten att ändra bidraget för att ytterligare stimulera till höjd förädlingsgrad. 6.2.1 Lågt ställda krav på vidareförädling har påtalats i flera studier En statlig utredning konstaterade att utformningen av transportbidraget där sågverken erhöll bidrag för sågat och hyvlat virke inte kunde anses stimulera till förädling. Den bearbetning som sker i ett sågverk utförs naturligt relativt nära råvarukällan av transportkostnadsskäl. För en ökad förädlingsgrad skulle exempelvis träsnickeriföretag i högre utsträckning behöva lokalisera sig Utredningen argumenterade för att gränsen för vid vilken nivå av förädlingsgrad bidrag utgår skulle behöva ses över.145 När en ny förordning infördes betonades stimulering till höjd förädlingsgrad tydligare än förut som ett av bidragets syften. I den tidigare förordningen hade syftet uttryckts som att ”främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet”. Den nya förordningen medförde emellertid inte några betydande förändringar som påverkar bedömningen av vad som utgör en betydande bearbetning. konstaterade i en utredning att transportbidraget inte gett några betydande effekter på förädlingsgraden, utöver det grundläggande kravet på betydande bearbetning. Utformningen bidrar enligt istället till att konservera den rådande näringslivsstrukturen med relativt låga förädlingsgrader hos huvuddelen av de företag som får bidrag.146 föreslog att bidraget borde utvecklas genom att inkludera incitament för ytterligare förädling i transportbidragets regelverk, för att stimulera företag som redan får transportbidrag att ytterligare utveckla sin produktion.147 145SOU 1997:94, s. 78. 146Nutek, Transportbidraget – en analys av motiv, effekter och alternativ, 2004, s. 37. hanterade bidraget innan myndigheten avvecklades och uppgiften togs över av . 147Ibid., s. 63. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 6.2.2Frågan om förädlingsgrad behandlades kortfattat i översyn av transportbidraget fick genom regleringsbrevet 2011 ett uppdrag som gick ut på att, efter samråd med , göra en översyn av transportbidraget. Uppdraget återkom även i regleringsbrevet 2012 med framskjutet rapporteringsdatum. Stimulans till ytterligare vidareförädling var en av de punkter som regeringen listade för översynen. avrapportering innehöll en jämförelse av förändring i förädlingsvärde mellan mottagare av transportbidrag och andra företag. Därutöver berördes utmaningar i handläggningen och en mindre revidering av praxis för bedömningar. Vidareförädling av bär och kött av vilt behandlades som en egen punkt i enlighet med uppdragets beskrivning. Däremot fanns ingen analys av hur kravet på vidareförädling är utformat och vilka konsekvenser det ger upphov till. föreslog heller inte några ändringar i förordningen vad gäller krav på vidareförädling.148 Den del av uppdraget som rör vidareförädling tolkades alltså mycket snävt medan andra delar av uppdraget, som miljöanpassningen, gav upphov till en mer genomgripande översyn. 6.2.3 Villkoren i EU:s allmänna gruppundantag behöver beaktas Regeringen har inte vidtagit några ytterligare åtgärder för att omhänderta de invändningar mot bidragets konstruktion avseende förädlingsgrad som har lyfts fram i tidigare utredningar. Ingen förändring i bidragets utformning har gjorts för att öka företagens incitament att vidareförädla produkter utöver det grundläggande kravet. De begränsningar av vilka driftstöd som tillåts enligt EU:s lagstiftning om gruppundantag från statsstödsreglerna är en komplicerande faktor. Enligt artikel 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion oförenligt med den inre marknaden om inget annat föreskrivs. Genom kommissionens förordning 651/2014 förklaras dock vissa kategorier av stöd förenliga med den inre marknaden, genom så kallade gruppundantag.149 Transportbidraget faller under kategorin regionalt driftstöd som undantar vissa typer av driftstöd i glest befolkade områden. Regionalt driftstöd får kompensera för merkostnader för transporter av varor som har tillverkats eller vidarebearbetats i områden som är berättigade till driftstöd och som uppfyller vissa övriga villkor. Stödet ska vara objektivt kvantifierbart på förhand på grundval av ett fast belopp eller per ton/kilometer eller annan relevant enhet. 148Tillväxtverket, Översyn av transportbidraget – förslag till ett miljöanpassat transportbidrag som bidrar till regional utveckling, 2012, s. 57–60. 149Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 48R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Merkostnaderna för transport ska beräknas på grundval av varornas färd inom den berörda medlemsstatens gränser, med det transportmedel som leder till den lägsta kostnaden för stödmottagaren. Stödnivån får inte överstiga av merkostnaderna för transporterna.150 Förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag ställer upp ett bredare syfte med bidraget jämfört med gruppundantaget som avser ett renodlat driftstöd. Transportbidraget är en del av den regionala utvecklingspolitiken och ska även stimulera till höjd förädlingsgrad. Vissa potentiella åtgärder för att öka måluppfyllelsen på den här punkten, som att koppla bidragsnivå till förädlingsgrad, riskerar att inte vara förenliga med hur driftstöd får utformas enligt gruppundantaget. Företrädare för hänvisar till att grunden för transportbidraget är att det ska ske en betydande bearbetning, vilket ger förutsättningen till ökad förädlingsgrad, och att det är problematiskt att koppla incitament till driftstöd.151 En bedömning av transportbidragets klimatpåverkan är ett avgörande underlag för att regeringen ska kunna beakta om och hur klimatpåverkan skulle kunna minska. Regeringen har inte tagit tillräckliga initiativ till att ta fram underlag om hur transportbidraget påverkar klimatet jämfört med en situation utan bidrag, eller hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan ser ut och har utvecklats . Regeringens nya uppdrag till , som ska redovisas , om hur bidraget kan klimatanpassas har heller inte baserats på en bedömning av bidragets klimatpåverkan, men förväntas ändå leda till att någon form av bedömning av bidragstransporternas klimatpåverkan genomförs. Regeringsuppdraget är dock snävt formulerat och fokuserar på hur och inte om en anpassning bör göras. 6.3.1 regeringsuppdrag saknar bedömning av klimatpåverkan Regeringen gav 2011 i uppdrag att genomföra en översyn av transportbidraget. En del av uppdraget handlade om att se över hållbarhetsperspektivet, framför allt ur ett miljö- och klimatperspektiv. föreslog i rapporten att arbetet med miljöfrågorna skulle ske genom mjuk styrning, till exempel stöd till företag som försöker hitta nya effektivare logistiklösningar och kunskapshöjande insatser. Hård styrning med fokus på 150Artikel 15, Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 151Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E minskat koldioxidutsläpp valdes bort.152 I arbetet med regeringsuppdraget konstaterade att det inte gick att fastställa transportbidragets klimatpåverkan eftersom det saknades uppgifter om hur stor andel av vägtransporterna som var kombitransporter och hur lång sträcka som kördes med respektive transportslag.153 Regeringen har inte tagit några initiativ till att regelbundet samla in sådana uppgifter . Som en följd av det tidigare uppdraget fick 2013 i uppdrag att genomföra åtgärder som ytterligare miljöanpassar transporter med rätt till transportbidrag.154 genomförde informations- och utbildningsinsatser om miljövänligare transporter på fyra orter.155 Regeringen har inte följt upp hur arbetet med mjuk styrning har fungerat eller vad det har gett för resultat på transporternas klimatpåverkan. En sådan uppföljning låter sig heller inte så enkelt göras eftersom fortfarande saknar information för att kunna fastställa, och analysera utvecklingen av, bidragets klimatpåverkan. 6.3.2Nytt uppdrag 2020 om att klimatjustera bidraget baseras inte på en bedömning av klimatpåverkan I regleringsbrevet fick i uppdrag att analysera möjligheterna att utforma transportbidraget så att hänsyn tas till klimataspekter, i syfte att bidra till klimatmål (se avsnitt 4.2.3). Regeringen har gett detta uppdrag om en klimatanpassning av bidraget utan att ha kännedom om transportbidragets faktiska klimatpåverkan, eller hur utvecklingen av exempelvis kombitransporter har sett ut . En grundlig bedömning av bidragets faktiska klimatpåverkan och hur bidragstransporternas klimatpåverkan utvecklats är helt avgörande underlag inför ett beslut om eller hur bidragets klimatpåverkan kan minska. Regeringsuppdraget är mot denna bakgrund väl snävt formulerat då det fokuserar på hur och inte om en anpassning bör göras. planerar att utreda möjligheterna till hård miljöstyrning inom uppdraget, som exempelvis kan innebära att miljövänligare transporter premieras med en högre bidragssats.156 Vid eventuellt införande av hård miljöstyrning blir behovet av information om olika transporters klimatpåverkan tydligt och planerar därför att inom det pågående regeringsuppdraget göra någon form av bedömning av bidragstransporternas nuvarande klimatpåverkan för att kunna följa utvecklingen vid en eventuell klimatanpassning. På grund av uppdragets snäva formulering riskerar dock regeringen fortfarande att sakna underlag i form av 152Tillväxtverket, Översyn av transportbidraget – förslag till ett miljöanpassat transportbidrag som bidrar till regional utveckling, 2012. 153Ibid., s. 26. 154Regleringsbrev för 2013. 155Intervju med företrädare för , . 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N en grundläggande bedömning av bidragets klimatpåverkan jämfört med en situation utan bidrag. 6.4 Regeringens rapportering till Regeringen har utvecklat rapporteringen om transportbidraget i budgetpropositionens resultatredovisning efter önskemål från . Redovisningen ger dock en ofullständig bild av hur utbetalat bidrag har utvecklats och vilka företag som tar del av det. Mottagare av transportbidrag jämförs vidare med en kontrollgrupp utifrån några olika indikatorer, men det saknas information om att resultatet inte kan tolkas som ett kausalt samband. 6.4.1Transportbidragets del i resultatredovisningen har blivit mer omfattande efter synpunkter från näringsutskottet har vid ett flertal tillfällen påtalat brister i resultatredovisningen för den regionala tillväxtpolitiken, och specifikt för transportbidraget. I sitt betänkande över budgetpropositionen 2018 angav att redovisningen av den regionala tillväxtpolitikens måluppfyllelse behövde göras mer specifik. Utskottet angav indikatorer för transportbidraget som exempel på delmål som skulle underlätta arbetet med resultatredovisningen.157 I budgetpropositionen lämnade regeringen en utvecklad redovisning av transportbidraget. Bland de nya uppgifterna fanns till exempel antal arbetsställen som beviljas bidrag och fördelningen av bidrag mellan branscher. noterade i sitt betänkande om budgetpropositionen 2019 att regeringen hade lämnat en utvecklad redogörelse för anslaget 1:2 Transportbidrag.158 6.4.2Redovisningen ger en ofullständig bild av hur omfattningen av beviljade bidrag har utvecklats Resultatredovisningen ger en ofullständig bild av hur utbetalningarna av transportbidrag har utvecklats . Det framgår av redovisningen att utbetalningarna av transportbidrag har ökat . Enligt regeringen är det delvis ett resultat av den starka konjunkturen med ökad efterfrågan som medfört högre produktion och därmed ökade transporter. Dessutom hänvisar regeringen till den tidigare förändringen i EU:s lagstiftning att transportbidrag numera även kan beviljas till företag för transporter av vidareförädlade produkter inom bland annat livsmedelssektorn.159 157Näringsutskottets betänkande 2017/18:NU2, s. 9–11. 158Näringsutskottets betänkande 2018/19:NU2. 2020/21:1, Utgiftsområde 19, s. 24. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Utifrån de uppgifter som presenteras ser det ut som att intresset för transportbidraget ökar. Men har antalet totala ansökningar, liksom antalet nya sökande, minskat över en längre tidsperiod.160 Att utbetalningarna är koncentrerade till ett fåtal företag, och att koncentrationen av transportbidraget snarare förefaller ha ökat än minskat , framgår inte heller av redovisningen. 6.4.3 Uppföljningen genom indikatorer är delvis missvisande Transportbidraget följs upp utifrån fyra olika indikatorer genom att företag som tar del av bidraget jämförs med liknande företag i en kontrollgrupp. I budgetpropositionernas resultatredovisning nämns inte att skillnaden mellan bidragsmottagarna och kontrollgruppen inte kan tolkas som ett kausalt samband. har anmärkt på att redovisningen av utfall i förhållande till jämförbara kontrollgrupper får ett begränsat utrymme jämfört med annan redovisning.161 Mot den bakgrunden bör det framgå tydligare vad som faktiskt går att säga utifrån undersökningen. Resultatredovisningen innehåller uppgifter om arbetsproduktivitet (kallades tidigare konkurrenskraft), överlevnadsgrad, förädlingsvärde och antal anställda (kallades tidigare sysselsättning) hos företag som beviljats transportbidrag jämfört med företag i en kontrollgrupp. Uppgifterna är hämtade från underlagsrapporter som tar fram enligt uppdrag i regleringsbrevet. Kontrollgruppen har tagits fram av SCB och består av ”tvillingföretag” som dras som ett obundet slumpmässigt urval utifrån kriterierna län, bransch och storlek.162 Analyserna visar att de företag som får bidrag har en bättre utveckling än liknande företag som inte får bidrag för flertalet av indikatorerna. påpekar i underlagsrapporten att den goda utvecklingen kan bero på en ändamålsenlig utformning av stöden, men även på en snedvriden urvalsprocess där företag med högre tillväxt (eller tillväxtpotential) blir prioriterade. För att reda ut den här typen av kausalitet krävs enligt djupgående studier som baseras på mikrodata och sådana undersökningar ligger utanför rapportens ramar.163 En sådan studie genomfördes av Tillväxtanalys, men inte heller den kunde påvisa någon kausal effekt.164 160År ökade antalet ansökningar med ett fyrtiotal företag på grund av en förändring i förordningen om att fler livsmedelsföretag blev berättigade att söka. Om man bortser från denna förändring är enligt den långsiktiga trenden av antal ansökningar, och nya sökande, nedåtgående. 161Näringsutskottets betänkande 2019/20:NU2. Dokument mottaget från . 163Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2018 – uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2019, s. 63. 164Tillväxtanalys, Regionalt transportbidrag – en effektutvärdering med fokus på sågverksindustrin, 2012, s. 32. 52R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om företagen i kontrollgruppen är jämförbara sett till bransch och län har de förmodligen också rätt att söka transportbidrag. De faktorer som ligger bakom valet att ändå inte söka bidraget kan påverka företagens utveckling vad gäller de indikatorer som man vill jämföra. Det kan även påpekas att en stor andel av företagen som får transportbidrag har sökt . Det kan då röra sig om väletablerade företag som funnits och redan har en positiv utveckling. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 7 Slutsatser och rekommendationer Granskningens övergripande slutsats är att det både är oklart i vilken utsträckning transportbidraget kompenserar för faktiska transportkostnadsnackdelar och om det stimulerar till höjd förädlingsgrad. Det är därför också oklart i vilken utsträckning bidraget bidrar till målet för regional utveckling. Det är dessutom en brist att bidragets klimatpåverkan varken har bedömts eller beaktats. bedömning är att oklarheterna och bristerna till stor del kan förklaras av brister i regeringens underlag som ligger till grund för bidragets utformning. Regeringen har i vissa fall inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att minimera osäkerheten i underlagen eller säkerställt att relevanta beslutsunderlag tagits fram. I andra fall har regeringen inte omhändertagit resultat från tidigare utvärderingar i tillräcklig utsträckning. har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande, men har inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Avdragen vid stickprov är relativt stora och det går inte att utesluta att stora fel även förekommer i ärenden som inte kontrolleras. Det innebär att det finns en risk för felaktiga utbetalningar och att medlen därmed inte används på ett effektivt sätt. 7.1 De faktiska transportkostnadsnackdelarna är oklara Granskningen visar att det är oklart i vilken utsträckning som bidraget kompenserar för faktiska transportkostnadsnackdelar. På grund av osäkerheter i de modellbaserade underlag som ligger till grund för bidragets utformning finns risken att de nuvarande bidragsnivåerna inte stämmer överens med företagens faktiska kostnadsnackdelar. Det saknas dessutom uppgifter om transportavstånd i de uppgifter som samlar in från bidragsmottagarna, vilket begränsar möjligheten att genomföra kompletterande analyser av skillnader i transportkostnader baserad på inrapporterade uppgifter. Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att minimera osäkerheten i underlagen. 7.1.1 Flera osäkerheter i modellberäkningarna bakom bidragsnivåer De nuvarande bidragsnivåerna bygger på beräkningar av transportkostnadsnackdelar som genomfördes med hjälp av den nationella godstransportmodellen. Det finns flera osäkerheter i beräkningarna. Modellen var inte anpassad för att analysera den här typen av frågeställning. De avgränsningar som gjordes angående undersökta branscher och transportmönster innebär också att resultatet riskerar att avvika från de verkliga transportkostnadsnackdelarna. Underlagen visar att olika val när det gäller bakomliggande antaganden och 54R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avgränsningar kan ha stor påverkan på de beräknade transportkostnadsnackdelarna i modellen. 7.1.2Avsaknad av uppgifter om transportavstånd begränsar alternativ analys av skillnader i transportkostnader samlar inte in uppgifter om transportavstånd vid handläggningen av transportbidraget. Detta begränsar möjligheten att genomföra analyser av skillnader i transportkostnader som baseras på inrapporterade uppgifter, vilket hade kunnat vara ett alternativ eller komplement till modellberäkningarna. hänvisar till att krav på att redovisa transportsträckan skulle kunna medföra en stor administrativ börda för företagen och transportörerna. Enligt borde en relativt enkel beskrivning av transportsträckan för respektive transportslag, exempelvis avsändarort och destination, vara tillräcklig, utan detaljerade uppgifter från faktura eller fraktsedel. inhämtar redan flera av dessa uppgifter för de ärenden som kontrolleras i efterhand. Även om en viss ökad administration krävs bedömer att det kan vara motiverat eftersom uppgiften om transportsträcka är central för en effektiv uppföljning av bidraget. Det gäller såväl vid analyser av transportkostnader och klimatpåverkan som vid kontroller av riktigheten i ansökningarna. 7.1.3Regeringen har inte vidtagit åtgärder för att minimera osäkerheten i underlagen Regeringen har , 2006 och 2014, gett myndigheter i uppdrag att genomföra modellbaserade beräkningar av transportkostnadsnackdelar för företag i bidragsområdet. Regeringen har dock inte gjort tillräckligt för att minimera osäkerheten i underlagen. Denna typ av studie innebär att val av viktningar och avgränsningar behöver göras, och dessa val behöver beaktas vid tolkning av resultaten. Varken regeringen (2006) eller (2014) gav tillräckligt stöd i rollen som beställare av uppdragen för att bidra till att det slutliga resultatet blir så relevant som möjligt. Det första uppdraget var därtill mycket tidsbegränsat. Trots osäkerheten som har uppstått vid båda dessa analyser har regeringen inte tagit några initiativ till att försöka ta fram kompletterande underlag om skillnader i transportkostnader. 7.2Oklart bidrag till höjd förädlingsgrad och utveckling av näringslivet Det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad. Enligt finns dock mycket som tyder på att transportbidraget endast i begränsad utsträckning har stimulerat till höjd förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet i bidragsområdet. En anledning är att bidragets utformning ger begränsade förutsättningar att göra det. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Majoriteten av utbetalningarna är koncentrerade till en grupp av företag som ansöker om bidrag och nästan en fjärdedel av de utbetalda medlen går fortfarande till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror. Koncentrationen av utbetalt bidrag till ett fåtal företag är stor och antalet totala sökande företag, liksom antalet nya sökande, har minskat. Regeringen har inte beaktat resultaten från tidigare utvärderingar om att öka bidragets möjligheter att stimulera till höjd förädlingsgrad. 7.2.1Bidraget har begränsade förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad Utöver det grundläggande kravet på betydande bearbetning av varor som erhåller bidrag ger transportbidraget inga incitament till att ytterligare höja förädlingsgraden hos de företag som redan erhåller bidrag. Inom trävaruindustrin, som är den sektor som mottagit störst bidrag , går majoriteten av utbetalda medel fortfarande till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror. 7.2.2Branschfördelningen över och stor koncentration av bidrag till ett fåtal företag Trävaruindustrin är den sektor som mottagit störst bidrag (av totala utbetalningar). har inga större förändringar skett gällande branschfördelning och en jämförelse med tidigare utvärderingar visar att den varit relativt över . Mer än hälften av alla företag som erhåller bidrag har beviljats bidrag –2018. Dessa återkommande företag har mottagit av det totala utbetalade beloppet . Nära hälften av de totala årliga utbetalningarna går till endast 20 företag. Bidraget verkar heller inte vara särskilt avgörande för en stor majoritet av de nya företag som etablerar sig i regionen. Antalet nya sökande företag är litet, och har, liksom det totala antalet företag som ansöker om transportbidrag, minskat . 7.2.3Regeringen har inte beaktat resultaten från tidigare utvärderingar om att öka incitamenten till höjd förädlingsgrad Frågan om lågt ställda förädlingskrav och svaga incitament för ytterligare förädling har lyfts fram i samband med flera utredningar och framåt. Trots detta har regeringen inte tagit något initiativ till att utreda frågan ytterligare.