prop · H803194 · 2021-05-25 00:00:00 — Till skillnad från Transportstyrelsen anser regeringen dock inte att det behövs ytterligare utredning för att avgöra vilka beloppsgränser som ger avsedd effekt. När det gäller vilket belopp som sanktionsavgift högst ska kunna bestämmas till anser regeringen, liksom bl.a. , , och men till skillnad från utredningen, inte att är tillräckligt högt. Som exempel kan vara ett alldeles för lågt belopp när det gäller överträdelse av förbud mot överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet. Vidare kan det beloppet vara en affärsmässigt acceptabel kostnad för vissa stora aktörer jämfört med de investeringar som kan krävas för att skapa ett väl avvägt säkerhetsskydd. För att beloppsintervallet ska inrymma avskräckande och proportionerliga sanktionsavgifter för de allvarligaste överträdelserna av de största aktörerna anser regeringen att det, med undantag för statliga myndigheter, kommuner och regioner, är motiverat med ett maximibelopp om . När det gäller sanktionsavgifter för statliga myndigheter, kommuner och regioner anser regeringen – i linje med vad som gäller enligt personuppgiftsregleringen – inte att det är motiverat med ett lika högt maximibelopp som för andra. Enligt regeringen krävs normalt sett inte lika höga belopp för statliga myndigheter, kommuner och regioner som exempelvis för stora företag för att påverka agerandet i önskvärd riktning. Till det kommer att ett felaktigt handlande av en myndighet sällan föranleds av en önskan att maximera sin vinst eller att göra en större besparing (jfr prop. 2017/18: 232 s. 326). Mot denna bakgrund anser regeringen att en avgift om är en effektiv, proportionell och avskräckande sanktion också för allvarliga överträdelser av en statlig myndighet, kommun eller region. Sanktionsavgiften för en sådan aktör bör därför som högst kunna bestämmas till det beloppet. Beträffande det lägsta belopp som ska kunna bestämmas i sanktionsavgift anser regeringen, liksom kommun men till skillnad från utredningen, att är för lågt. Som kommun anför står 2020/21:194 det beloppet inte i paritet med de överträdelser som kan motivera att sanktionsavgift beslutas. Enligt regeringen bör minimibeloppet i stället vara . 9.3.4När och till vilket belopp ska sanktionsavgift beslutas i det enskilda fallet? Regeringens förslag: Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till den skada eller sårbarhet för säkerhet som uppstått till följd av överträdelsen, om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet, vad verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har gjort för att överträdelsen ska upphöra och för att begränsa dess verkningar och om verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har begått en överträdelse. När sanktionsavgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn även tas till den vinst som den avgiftsskyldige har gjort till följd av överträdelsen. Sanktionsavgiften ska få sättas ned, helt eller delvis, om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock inte några bestämmelser om vilka omständigheter som tillsynsmyndigheten ska ta särskild hänsyn till vid bedömningen av om sanktionsavgift ska tas ut. Vidare föreslår utredningen inte att tillsynsmyndigheten, när storleken på avgiften ska bestämmas, ska ta särskild hänsyn till om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet och vad den avgiftsskyldige har gjort för att överträdelsen ska upphöra och begränsa dess verkningar. Utredningen föreslår inte heller att den vinst som den avgiftsskyldige gjort till följd av överträdelsen särskilt ska beaktas vid den bedömningen, utan endast de kostnader som undvikits. Remissinstanserna: kommun anser att sanktionsavgiftens storlek endast bör bestämmas med beaktande av den skada eller sårbarhet för säkerhet som överträdelsen inneburit. (juridiska fakulteten) menar att ett skäl för jämkning kan vara att verksamhetsutövaren har gjort en rimlig missbedömning om hur den bör verkställa ett råd från tillsynsmyndigheten. Transportstyrelsen anser att Säkerhetspolisen och Försvarsmakten bör få i uppdrag att ta fram handböcker eller liknande vägledande dokument för bestämmande av sanktionsavgift. Enligt FRA bör tillsynsmyndigheten beakta om verksamhetsutövaren arbetat aktivt med att komma tillrätta med överträdelserna. kommun anser att köpeskillingens storlek är relevant att beakta när sanktionsavgiftens storlek bestäms för överträdelse av förbud mot att sälja säkerhetskänslig verksamhet. framhåller att den avgiftsskyldiges storlek och likviditet bör påverka sanktionsavgiftens storlek. kommun efterfrågar förtydligande av vilka typer av överträdelser som kan generera vilken sanktionsavgift. FMV anser att en sanktionsavgift bör kunna efterges för det fall en sådan riskerar att medföra skada i form av exponering av den säkerhetskänsliga verksamheten. Skälen för regeringens förslag Omständigheter som ska påverka om och med hur stort belopp sanktionsavgift ska tas ut Eftersom regeringen, till skillnad från utredningen, föreslår att sanktionsavgift inte alltid ska tas ut vid en överträdelse, bör det regleras vilka omständigheter som ska påverka bedömningen av om någon sanktionsavgift ska tas ut. Vidare finns det behov av reglering om vad som kan påverka avgiftens storlek. När tillsynsmyndigheten ska bedöma om en sanktionsavgift ska tas ut och när den ska bestämma storleken på avgiften bör hänsyn tas till alla relevanta omständigheter. Det är dock inte möjligt att i säkerhetsskyddslagen ange samtliga relevanta omständigheter som kan behöva beaktas i enskilda fall. Däremot bör det anges vilka omständigheter som är särskilt viktiga att beakta. Både vid bedömningen av om en avgift överhuvudtaget ska tas ut och vid bestämmandet av avgiftens storlek bör för det första särskild hänsyn tas till den skada eller sårbarhet för säkerhet som uppstått till följd av överträdelsen. Det innebär att ju större skadan eller sårbarheten som uppstått är, desto mindre blir utrymmet att avstå från att ta ut avgift eller att bestämma avgiften till ett lågt belopp. I motsats till kommun anser regeringen att det även finns andra omständigheter som är särskilt viktiga att beakta. För det andra anser regeringen – till skillnad från utredningen – att särskild hänsyn bör tas till om överträdelsen varit avsiktlig eller berott på oaktsamhet. Anledningen till det är främst att regelverket i vissa avseenden är komplext. En avsiktlig överträdelse visar dessutom tydligt på nonchalans mot regleringen och de intressen som den avser skydda. Utrymmet att underlåta att ta ut avgift eller att bestämma avgiften till ett lågt belopp vid uppsåtliga överträdelser bör därför vara mycket litet. Tvärtom talar avsiktliga överträdelser starkt för att sanktionsavgift ska tas ut och att den ska bestämmas till ett högt belopp. I många fall kan dock överträdelser tänkas vara resultatet av mer eller mindre oaktsamma förfaranden, t.ex. missförstånd om hur regleringen ska tillämpas. Även graden av oaktsamhet bör därför vägas in. I linje med vad (juridiska fakulteten) anför innebär det bl.a. att sanktionsavgift som utgångspunkt inte bör tas ut för en överträdelse som skett till följd av ursäktliga felbedömningar. Bedömningen av om en verksamhetsutövare begått en överträdelse avsiktligen eller i vilken mån den varit oaktsam bör inte bara inbegripa handlande av personer i ledande ställning hos verksamhetsutövaren som lett till överträdelsen, utan även av andra som kan konstateras handla på verksamhetsutövarens vägnar, såsom en arbetstagare eller uppdragstagare. För det tredje anser regeringen – i likhet med FRA men till skillnad mot utredningen – att särskild hänsyn bör tas till vad verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har gjort för att överträdelsen ska upphöra och begränsa dess verkningar. Enligt regeringen framstår en överträdelse inte som lika klandervärd om en aktör snabbt har gjort rättelse sedan överträdelsen uppdagats, vidtagit åtgärder för att begränsa överträdelsens skadeverkningar eller aktivt har samarbetat med tillsynsmyndigheten i dessa syften. Däremot framstår en överträdelse som mer klandervärd om aktören 2020/21:194 i fråga har vidtagit sådana åtgärder först efter påtryckningar från tillsyns- myndigheten eller har vägrat samarbeta med tillsynsmyndigheten. För det fjärde bör särskilt beaktas om verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har gjort sig skyldig till en överträdelse, efter- som det är särskilt graverande om aktören trots påpekanden vid upprepade tillfällen har handlat i strid med regleringen. När det gäller bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek föreslår utredningen att särskild hänsyn dessutom ska tas till de kostnader som den avgiftsskyldige undvikit till följd av överträdelsen. kommun anser regeringen att det är en viktig faktor. bli orimligt att endast beakta de kostnader som den avgiftsskyldige undvikit om denne i samband med överträdelsen även har gått miste om intäkter som svarar mot kostnaderna. Som kommun påpekar kan det dessutom vara så att den avgiftsskyldige har erhållit intäkter till följd av överträdelsen, vilket i så fall också är relevant att beakta. anser därför att särskild hänsyn i stället bör tas till den ekonomiska fördel som överträdelsen inneburit för den avgiftsskyldige. (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finan- sieringsrörelse kan detta uttryckas så att särskild hänsyn ska tas till den ”vinst” som den avgiftsskyldige gjort till följd av överträdelsen. uttrycket omfattar såväl intäkter minskat med kostnader som förluster som Att en sådan faktor särskilt ska beaktas främjar att sanktions- avgiften blir proportionerlig för varje verksamhetsutövare. motverka att verksamhetsutövare räknar in sanktionsavgiften som en godtagbar kostnad jämfört med att genomföra en viss åtgärd. Som exempel på andra omständigheter som kan vara relevanta att beakta både vid bedömningen av om någon sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas, men som enligt regeringen inte behöver anges särskilt i säkerhetsskyddslagen, kan nämnas hur länge som Om aktören i fråga tidigare gjort sig skyldig till över- trädelse av säkerhetsskyddslagstiftningen kan det vara aktuellt att beakta om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika Det kan också vara relevant att beakta bestämmelsens betydelse för tillsynsområdet. Vid bedömningen av sanktionsavgiftens storlek kan dessutom – i linje med vad Svensk Näringsliv anför – den avgiftsskyldiges finansiella ställning ha betydelse. het ska ta ut sanktionsavgift för flera överträdelser som en verksamhets- utövare har gjort sig skyldig till, måste vidare beaktas att sanktionsavgiften ska vara en rimlig reaktion på de överträdelser som är uppe till bedömning. Sanktionsavgiften bör i sådana fall därför bestämmas med utgångspunkt i de samlade överträdelsernas allvar. kommun efterfrågar förtydliganden om hur stora belopp i sank- tionsavgift som olika överträdelser kan leda till. Som framgår ovan är det många faktorer som kan påverka sanktionsavgiftens storlek. av samma bestämmelse kan därför leda till helt olika belopp i sanktions- Vilket belopp som en överträdelse motiverar i det enskilda fallet kommer därför få avgöras av tillsynsmyndigheten eller, efter över- klagande, domstol. Det kan dock sägas att belopp i den övre halvan av föreslagna beloppsintervall endast bör komma i fråga för mycket allvarliga I linje med vad Transportstyrelsen anför kan det finnas anledning för Säkerhetspolisen och Försvarsmakten att ta fram hand- böcker eller liknande vägledande dokument för bestämmande av Prop. 2020/21:194 sanktionsavgift. Att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar gör att det behöver finnas utrymme för att jämka eller helt sätta ned sanktionsavgiften. Det bör därför införas en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten utrymme att jämka eller helt efterge avgiften om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. En situation som kan innebära att det framstår som oskäligt att besluta om sanktionsavgift är om en verksamhetsutövare drabbats av sanktionsavgift enligt något annat regelverk för i princip samma brist. Bestämmelser om säkerhetsåtgärder och sanktionsavgifter för den som bryter mot dessa bestämmelser finns t.ex. i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, i NIS-lagen samt i speciallagstiftning inom de olika sektorerna. Vidare kan en överträdelse som berott på omständigheter utanför den avgiftsskyldiges kontroll i undantagsfall anses ursäktlig och det därför finnas grund för jämkning. Till skillnad från FMV anser regeringen dock inte att den omständigheten att det finns en risk att den säkerhetskänsliga verksamheten blottläggs vid överklagande till domstol bör kunna innebära att det vore oskäligt att ta ut sanktionsavgift. Sådana eventuella risker får i stället hanteras vid domstolens handläggning av ärendet. Möjligheten att sätta ned eller efterge avgiften bör tillämpas restriktivt och endast när det skulle te sig oskäligt att ta ut avgiften. Förfarandet vid beslut om sanktionsavgift Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska endast få beslutas om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från Ett beslut om sanktionsavgift ska delges. Sanktionsavgiften ska betalas till tillsynsmyndigheten från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om sanktionsavgiften inte betalas , ska tillsynsmyndigheten lämna den obetalda avgiften för Vid indrivning ska verkställighet få ske enligt utsöknings- En beslutad sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet fick laga Sanktionsavgifter ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslagen. Näringsliv anser att betalningsplikt kan vara problematiskt i vissa fall. för regeringens förslag: Ett beslut om administrativa sanktionsavgifter är en särskilt ingripande åtgärd. Sådana beslut bör därför delges den betalningsskyldige enligt delgivningslagen (2010:1932). På grund av sanktionsavgiftens ingripande natur bör det finnas en bortre tidsgräns för när en sanktionsavgift får beslutas. Regeringen anser att en sanktionsavgift endast bör få beslutas om den som anspråket riktas mot har 2020/21:194 getts tillfälle att yttra sig från överträdelsen. Det innebär att om kommunikation enligt 25 § förvaltningslagen med den som avgiften ska tas ut av inte har skett från överträdelsen, får en sanktionsavgift inte tas ut. Bevisbördan för att kommunikation har skett ligger på tillsynsmyndigheten. Vidare bör det finnas en tidsgräns för när sanktionsavgiften senast ska betalas. Svensk Näringsliv anser att utredningens förslag – från det att beslutet fått laga kraft eller den som anges i beslutet – är problematisk, speciellt för mindre företag som kanske saknar likviditet. För att regleringen om sanktionsavgifter ska bli tillräckligt handlingsdirigerande och effektiv anser regeringen dock att betalning bör ske inom den tid som utredningen föreslår. Om avgiften inte betalas bör tillsynsmyndigheten vara skyldig att lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vidare bör den avgift som tillsynsmyndigheten beslutat kunna drivas in utan att det krävs något domstolsavgörande. Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. Det bör alltså införas en bestämmelse i säkerhetsskyddslagen om att en sanktionsavgift som inte betalats inom angiven tid får verkställas enligt utsökningsbalken. I allmänhet gäller för den här typen av avgifter att de preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett . Regeringen bedömer att det saknas anledning att införa någon annan preskriptionstid än den som i allmänhet används. En beslutad sanktionsavgift bör därför falla bort om avgiften inte har verkställts från det att beslutet fått laga kraft. Sanktionsavgifter bör som brukligt tillfalla staten. Regeringens förslag: ska inte få besluta om sanktionsavgift om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av och Europe- iska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna framgår det att ingen får bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning), det s.k. dubbelbestraffningsförbudet. Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i anses omfatta vite (se prop. 2007/08:107 s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut bör det därför inte vara möjligt att besluta om en sanktion – administrativ eller straffrättslig – för samma sak. Den avgörande tidpunkten för när sådant hinder uppkommer bör anses vara när det inleds en domstolsprocess angående frågan om utdömande av vite (jfr prop. 2016/17:22 s. 228). Ett föreläggande om vite bör därför inte hindra ett senare ingripande med sanktionsavgift så länge som tillsynsmyndigheten inte har ansökt om utdömande av vitet. tillsynsmyndigheten har ansökt om utdömande av vitet bör tillsyns- Prop. 2020/21:194 myndigheten dock vara förhindrad att besluta om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av vitesföreläggandet. En bestämmelse om detta bör tas in i säkerhetsskyddslagen. Regeringens förslag: beslut om föreläggande under samråd eller vid tillsyn samt om sanktionsavgift ska få överklagas till Förvaltningsrätten i . När ett sådant beslut överklagas ska tillsynsmyndigheten vara motpart i domstolen. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. beslut om förbud ska få överklagas till regeringen. Detsamma ska gälla beslut om förelägganden som avser en genomförd och ogiltig överlåtelse eller ett pågående förfarande som är olämpligt från säkerhetsskyddssynpunkt. Andra beslut enligt säkerhetsskyddslagen ska inte få överklagas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte några in- vändningar mot förslaget. () anser att överklagande bör ske till regeringen när en statlig förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen överklagar ett beslut om sanktionsavgift. () instämmer i utredningens bedömning om att beslut om förbud bör prövas av regeringen, men konstaterar att även sanktionsbeslut och åtgärdsförelägganden kan innehålla aspekter av utrikes-, försvars- och säkerhetspolitisk natur. FRA och Försvarsunderrättelsedomstolen anser att Försvarsunderrättelsedomstolen skulle kunna handlägga överklaganden om åtgärdsförelägganden. Försvarsmakten anser att mål om överklagande av myndigheternas beslut ska avgöras av sådana avdelningar vid Förvaltningsrätten i som från säkerhetsskyddssynpunkt har behörighet att hantera sådana måltyper. Förvaltningsrätten i konstaterar att Säkerhetspolisen utövar tillsyn över domstolar och därigenom har befogenhet att rikta samma typ av beslut mot förvaltningsrätten som domstolen har till uppgift att överpröva och anser att lämpligheten av den ordningen kan ifrågasättas. Kammarrätten i anser att ordningen med beslut som får överklagas till domstol respektive till regeringen bör utredas vidare, bl.a. när det gäller risken för parallella processer om samma sak. Skälen för regeringens förslag Beslut om sanktionsavgift, förelägganden och förbud ska kunna överklagas Artikel 6 i ställer krav på att enskilda ska ha rätt till en rättvis domstolsprövning vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. Beslut om sanktionsavgift, förelägganden och för- bud för en verksamhetsutövare att genomföra en överlåtelse eller ett annat 2020/21:194 förfarande påverkar i allmänhet dennes civila rättigheter och skyldigheter. Det innebär att det bör finnas en möjlighet att överklaga sådana beslut till domstol. Även myndigheter och andra offentliga aktörer som tillsynsmyndighetens beslut gått emot bör ha rätt att överklaga. Sanktionsavgifter och förelägganden ska få överklagas till Förvaltningsrätten i Eftersom beslut om sanktionsavgift och förelägganden vid samråd och tillsyn är förvaltningsbeslut är det en naturlig utgångspunkt att besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dessutom bör sådana beslut normalt sett inte aktualisera den sorts utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden som bör hanteras av regeringen. Det kan dock vara fråga om mycket känsliga uppgifter ur ett säkerhetsperspektiv. Försvarsunderrättelsedomstolen och FRA anser att Försvarsunderrättelsedomstolen skulle kunna handlägga överklaganden om åtgärdsförelägganden. Försvarsunderrättelsedomstolen har särskild kunskap och erfarenhet i fråga om underrättelseverksamhet, sekretess och säkerhetsskydd. Detta skulle dock kräva att en helt ny reglering utformas särskilt för denna typ av process, vilket inte är möjligt inom ramen för detta lagstiftningsärende. Enligt regeringens mening bör besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kan prövningen ansluta till en befintlig processordning. Som ISP påtalar kan det förekomma att en statlig förvaltningsmyndighet överklagar en tillsynsmyndighets beslut. Detta är enligt regeringen inte något hinder mot att besluten överklagas till förvaltningsdomstol. Motsvarande regelverk finns t.ex. i lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Sådana överklaganden kan dessutom antas bli mycket sällsynta. Som utredningen påtalar är målen enligt de föreslagna bestämmelserna av ett så särpräglat slag att det kan bli svårt att skapa och upprätthålla tillräcklig kompetens hos alla förvaltningsrätter. Detta gäller särskilt eftersom antalet mål kan förväntas bli få. Dessutom bör den typen av känsliga uppgifter som kan förekomma i ärendena hållas inom en så begränsad krets som möjligt. Det finns därför enligt utredningens uppfattning skäl att koncentrera mål enligt de föreslagna bestämmelserna till en domstol. Utredningen föreslår att överklagande ska få ske till Förvaltningsrätten i . Denna domstol kan därmed upparbeta den särskilda kompetens på området som krävs, organisera arbetet med dessa mål på ett lämpligt sätt och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som kan behövas. Detsamma gäller i fråga om Kammarrätten i , som i förekommande fall överprövar förvaltningsrättens avgöranden. Försvarsmakten framför att målen bör avgöras av sådana avdelningar vid Förvaltningsrätten i som ur säkerhetsskyddssynpunkt kan hantera sådana mål på ett korrekt sätt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning och konstaterar att den organisatoriska frågan avgörs av domstolen. Om en enskild överklagar en myndighets beslut följer det av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att myndigheten är den enskildes motpart i domstol. Detsamma bör gälla om beslut överklagas av en myndighet. Det bör därför anges i bestämmelsen att tillsynsmyndigheten är motpart i domstolen när ett beslut överklagas. Vidare bör det anges att prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Förvaltningsrätten i påtalar att Säkerhetspolisen har befogenhet att rikta samma typ av beslut mot förvaltningsrätten som domstolen har till uppgift att överpröva, vilket skulle kunna bli problematiskt. Enligt regeringens uppfattning är det dock närmast uteslutet att denna problematik i praktiken kommer att uppkomma för en enskild förvaltningsdomstol.