prop · H803134 · 2021-03-16 00:00:00 — I promemorian anförs att med hänsyn till det stora ingrepp som en sådan inspektion innebär bör möjligheterna att genomföra sådana inspektioner avgränsas till köpare. Regeringen ser inte nu att det finns ett sådant behov och delar därmed promemorians bedömning. En annan fråga är vilka befogenheter tillsynsmyndigheten ska ha. Som anförs i promemorian ser reglerna om platsundersökningar olika ut inom olika områden. Ett närliggande område är konkurrensrätten. Enligt 5 kap. 3 § konkurrenslagen (2008:579) får , efter beslut av Patent- och , genomföra en undersökning hos ett företag för att utreda om det har överträtt vissa förbud. Av 5 kap. 6 § samma lag framgår att vid en undersökning bl.a. har rätt att granska bokföring och andra affärshandlingar, ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar, begära muntliga förklaringar direkt på platsen och få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra utrymmen. Promemorians förslag innebär att tillsynsmyndigheten enligt den nya lagen inte har någon rätt att exempelvis söka efter handlingar på platsen. uppfattning är att uttrycket ”inspektion” i direktivets artikel 6.1 c kan indikera att tillsynsmyndigheten ska ha en mer långtgående befogenhet än endast tillträde till lokaler. I propositionen Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet (prop. 2019/20:120) finns en genomgång av hur ett krav i en tidigare gällande EU-förordning på att behöriga myndigheter ska ha rätt att utföra nödvändiga inspektioner på plats har reglerats i olika lagar (s. 52 ff.). Av genomgången framgår att ett sådant krav har tolkats på olika sätt. I det lagstiftningsärendet gällde det dock inte ”oanmälda” inspektioner. I EU:s nya konsumentskyddsförordning anges uttryckligen att behöriga myndigheter ska ha befogenhet att utföra nödvändiga inspektioner på plats i syfte att undersöka, beslagta, kopiera eller utverka kopior av information, data eller handlingar, oberoende av lagringsmedium, för den tidsperiod som krävs och i den omfattning som är nödvändigt för inspektionen. Med anledning av detta infördes det på konsumentområdet mer långtgående befogenheter för tillsynsmyndigheterna. I direktivet finns ingen närmare precisering av hur inspektionerna ska utföras eller vilka befogenheter tillsynsmyndigheten ska ha. Det enda som sägs är att inspektionerna ska genomföras i enlighet med nationella regler och förfaranden. Mot denna bakgrund finner regeringen att en rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, får anses tillräcklig för att genomföra miniminivån i direktivet. Om en köpare vägrar att ge tillsynsmyndigheten tillträde till en lokal kan tvångsåtgärder behöva användas. Att vidta sådana åtgärder ligger inte inom tillsynsmyndighetens befogenheter. För att tillsynsmyndigheten i en sådan situation ska kunna genomföra sin tillsyn bör myndigheten kunna begära handräckning. Handräckning kan utföras av olika myndigheter. Inom vissa områden är det som ska bistå med handräckning. På konkurrensrättens område samt på statsstöds- och finansmarknadsområdet är det däremot som utför handräckning, vilket enligt regeringens mening är lämpligt även vid tillsyn enligt de nya lagen. Handräckning är en åtgärd som utgör ingrepp i enskildas personliga förhållanden, vilket kräver lagstöd (se 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). Av 16 kap. 11 § utsökningsbalken framgår att svaranden som huvudregel i förväg ska underrättas om en verkställighetsåtgärd. Om saken är brådskande får dock genast vidta behövlig åtgärd. Eftersom direktivet ställer krav på oanmälda inspektioner bör inte underrätta den som åtgärden ska genomföras hos innan verkställighet sker. När tillsynsmyndigheten har berett sig tillträde bör den i första hand på frivillig väg försöka få tillgång till den information som behövs för tillsynen. har även möjlighet att på plats meddela ett föreläggande om tillhandahållande av uppgifter, handlingar eller annat. Däremot innebär förslaget inte att 2020/21:134 tillsynsmyndigheten enligt den nya lagen har någon rätt att exempelvis söka efter handlingar på platsen. Regeringen ser dock behov av att tillsynsmyndigheten har mer långtgående befogenheter och avser därför att överväga i vilken utsträckning lagen kan kompletteras. Patent- och , som bl.a. hänvisar till konkurrenslagens bestämmelser, ifrågasätter varför det inte ska krävas domstolsbeslut inför en oanmäld platsundersökning. Regeringen ser inget behov av ett sådant krav på domstolsbeslut med den utformning av bestämmelsen som föreslås. Vid en komplettering med mer långtgående befogenheter för tillsynsmyndigheten får frågan övervägas på nytt. Enligt promemorians förslag ska ett föreläggande inte få beslutas om uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. anser att regleringen om tystnadsplikt för advokater bör omformuleras så att den inte tar sikte på om advokater bryter tystnadsplikt utan om företaget kan invända att en handling innehåller uppgifter som omfattas av advokatsekretess. Även ett krav att en handling ska förvaras av advokaten, dess biträde eller den till vars förmån den är upprättad vore enligt verket rimligt. Regeringen, som delar uppfattning, anser att bestämmelsen bör utformas med konkurrenslagen som förebild. Motsvarande reglering finns i 5 kap. 11 § konkurrenslagen. Bestämmelsen i den nya lagen bör utformas på så sätt att den mot vilken ett föreläggande riktas inte ska vara skyldig att tillhandahålla en skriftlig handling vars innehåll kan antas vara sådant att en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om innehållet, och som innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för. anför att ett liknande undantag bör införas till skydd för det grundlagsskyddade källskyddet. Regeringen konstaterar att utövandet av de tillsyns- och utredningsbefogenheter som tillsynsmyndigheten ska ha enligt direktivet ska vara förenligt med nationell rätt. I och med detta finns ett stort utrymme att beakta nationella regler och rättsprinciper, t.ex. om anonymitetsskydd och efterforskningsförbud. Skyldigheten att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar begränsas alltså av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom detta följer redan av grundsatsen att grundlag har företräde framför vanlig lag anser regeringen att det inte behöver anges särskilt (jfr prop. 2019/20:120 s. 50). 6.6.5Sanktionssystemet ska bestå av administrativa sanktioner Regeringens förslag: ska kunna besluta om administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden mot otillbörliga handelsmetoder i den nya lagen. Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestämmelser om straffansvar för överträdelser av den nya lagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt om promemorians förslag och bedömning. Fairtrade anför att det är av stor vikt att vi får en harmoniserad lagstiftning i när det gäller sanktioner. vid tillstyrker det föreslagna systemet med administrativa sanktioner och anför att systemet motsvarar den uppsättning av sanktioner som förekommer i annan marknadsrättslig lagstiftning. Vidare anser fakultetsnämnden att det är välmotiverat att tillsynsmyndigheten själv beslutar om och i så fall vilken typ av ingripande eller sanktion den ska utöva. Kammarrätten i delar promemorians bedömning att det framstår som ändamålsenligt att införa bestämmelser om bl.a. sanktionsavgifter i stället för bestämmelser om straffansvar. () anser att föreslagna sanktioner är lämpliga och att tillsynsmyndigheten får en bred skala av olika ingripande åtgärder att välja på beroende på överträdelsens art och omfattning. menar att eventuella skador i stället kan regleras skadeståndsvägen och att vitesföreläggande kan fastställas av tillsynsmyndigheten efter prövning i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I artikel 6.1 första stycket e i direktivet anges bl.a. att den utpekade tillsynsmyndigheten ska ha befogenhet att ålägga, eller inleda förfaranden för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner och interimistiska åtgärder för den som begått en överträdelse. De sanktioner som avses ska enligt direktivet vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det finns inget krav i direktivet på straffrättsliga sanktioner. Kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället bör enligt regeringen användas med försiktighet. Straffsanktioner bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Enligt regeringens mening faller överträdelser av förbuden mot otillbörliga handelsmetoder utanför det område där kriminalisering framstår som befogat. Ett alternativ till straffsanktioner är administrativa sanktioner. I direktivet nämns särskilt sanktionsavgifter. Ett system med administrativa sanktioner medför att det inte är möjligt att använda straffprocessuella tvångsmedel. De administrativa sanktioner som framstår som lämpliga för att uppfylla direktivets krav är förelägganden om att upphöra med att tillämpa en förbjuden handelsmetod, med möjlighet att förena ett sådant föreläggande med vite, och sanktionsavgift. Ett föreläggande om att upphöra med tillämpningen av en metod syftar till att förhindra en fortsatt användning av otillbörliga handelsmetoder. För att det ska vara fråga om en sanktion ska det kunna förenas med vite. Först om den som meddelats ett föreläggande vid vite inte uppfyller en viss skyldighet enligt vitesföreläggandet kan vitet komma att dömas ut. Bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Utöver möjligheten att meddela förelägganden, och att förena sådana med vite, bör det enligt regeringen införas en möjlighet att besluta om sanktionsavgift, vilka särskilt nämns i direktivets artikel 6.1 e. Fairtrade 2020/21:134 anför att det är av stor vikt att lagstiftningen i är harmoniserad när det gäller val av sanktioner. Såvitt framkommit kommer de övriga medlemsstaterna i EU att införa administrativa sanktioner för överträdelser av direktivets förbud. I det finska förslaget till genomförande av direktivet finns en genomgång av de sanktionsavgifter som ett antal medlemsländer planerar att införa (Regeringens proposition till med förslag till lagar om ändring av livsmedelsmarknadslagen, 1 kap. 2 och 6 § i lagen om rättegång i och 1 § i lagen om verkställighet av böter [RP 199/2020 rd] s. 39). I vissa länder kommer sådana även kunna kombineras med böter. Föreläggande om att upphöra med förbjudna Regeringens förslag: ska få förelägga en köpare 1. att tillämpa en sådan handelsmetod som är förbjuden enligt den nya 2. att obehörigen angripa leverantörens företagshemligheter enligt lagen om företagshemligheter. Föreläggandet ska gälla om något annat inte beslutas. ska även få förelägga en köpare att lämna en skriftlig beräkning, eller en skriftlig kostnadsberäkning och underlaget för denna beräkning, om köparen kräver betalning för vissa tjänster. Sådana förelägganden ska få förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens I promemorian föreslås att tillsynsmyndigheten ska få förbjuda en köpare att tillämpa en otillbörlig handelsmetod. förslag ska ett sådant förbud få omfatta även en handelsmetod som väsentligen överensstämmer med den handelsmetod som har förbjudits. Vidare föreslås i promemorian att förbud ska få meddelas även i fall där en förbjuden metod ännu inte tillämpats. Slutligen föreslås att ett förbud ska få förenas med vite endast om tillsynsmyndigheten inte beslutar eller överväger att besluta om sanktionsavgift. Remissinstanserna: ifrågasätter om ett förbud som omfattar en handelsmetod som väsentligen överensstämmer med den som förbjuds är godtagbar från rättssäkerhetssynpunkt. Det är enligt verket problematiskt att, som i promemorian, utgå från en handelsmetods verkningar vid en sådan bedömning, då ett förbud i sådana fall skulle kunna ta sikte på förfaranden som inte är förbjudna enligt den svarta listan. anför vidare att enligt direktivet ska tillsyns- myndigheten kunna fatta interimistiska förbud, vilket saknas i Det bör enligt verket övervägas om förvaltnings- lagens regler är tillräckliga. Även (Patent- och ) noterar att förslaget inte innehåller någon möjlighet att meddela interimistiska förbud. Domstolen anför vidare att den föreslagna lösningen att förbud inte ska få förenas med vite om tillsynsmyndigheten beslutar eller överväger att besluta om en sanktionsavgift framstår som märklig med tanke på att ett förbud är framåtblickande. Enligt domstolens mening vore det bättre att införa en generell möjlighet att meddela vitesförbud, vid sidan av bestämmelserna om sanktionsavgift. Förbudet mot dubbelbestraffning måste dock givetvis respekteras i rättstillämpningen. Domstolen anför även att det finns skäl att göra samma uppdelning som i marknadsföringslagen, där endast får meddela förbud vid vite i fall som inte är av större vikt. Domstolen vill i sammanhanget påpeka att en reglering som innebär att beslut i omfattande ärenden får fattas av tillsynsmyndigheten, och som efter överklagande kommer att handläggas i domstol, skulle medföra betydande merarbete i domstolarna bl.a. när det gäller sekretessprövning. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5.7 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att tillsynsmyndigheten, om den kommer fram till att en köpare har överträtt de förbud som avses i artikel 3, kräver att köparen upphör med den förbjudna handelsmetoden. I artikel 6.1 d anges att tillsynsmyndigheten ska ha befogenhet att fatta beslut i vilka en överträdelse av förbuden i artikel 3 konstateras och det krävs att köparen upphör med den förbjudna handelsmetoden. Myndigheten får enligt artikeln avstå från att fatta ett sådant beslut om beslutet skulle kunna riskera att avslöja den klagandes identitet eller avslöja andra uppgifter beträffande vilka den klagande anser att ett sådant röjande skulle kunna skada dennes intressen, och under förutsättning att den klagande har angett vilka uppgifter det gäller. bör därför, som konstaterats i avsnitt 6.6.5, få förelägga en köpare att upphöra med att tillämpa en sådan handelsmetod som är förbjuden enligt den nya lagen. Det inkluderar en möjlighet att rikta ett föreläggande mot en fysisk eller juridisk person som ingår i en grupp av fysiska eller juridiska personer som omfattas av definitionen av köpare. Enligt direktivets artikel 3.1 första stycket g ska det vara förbjudet för en köpare att olagligen anskaffa, använda eller röja leverantörens företagshemligheter i den mening som avses i och rådets direktiv (EU) 2016/943 av om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs. I avsnitt 6.5.7 görs bedömningen att detta redan är olagligt genom lagen (2018:558) om företagshemligheter, och att det därför inte krävs något särskilt förbud i den nya lagen. Däremot kräver direktivet att tillsynsmyndigheten ska ha befogenheter att ingripa även mot sådana överträdelser. bör därför få förelägga en köpare att upphöra med att obehörigen angripa leverantörens företagshemligheter enligt lagen om företagshemligheter. Enligt promemorians förslag ska det även vara möjligt att låta förbudet omfatta en handelsmetod som väsentligen överensstämmer med den som förbjuds eftersom det i annat fall finns det en risk för att ett meddelat förbud kan bli verkningslöst. framhåller att det ur rättssäkerhetssynvinkel ska finnas förutsebarhet om förbudets räckvidd och att det är problematiskt att utgå från en handelsmetods verkningar vid en sådan bedömning av vad som väsentligen överensstämmer med en förbjuden metod. Regeringen finner, liksom , att en sådan reglering kan vara problematisk från rättssäkerhetssynpunkt. 2020/21:134 bör därför enligt regeringens bedömning inte införas någon sådan bestämmelse. anför att det bör övervägas om förvaltningslagens regler är tillräckliga för att uppfylla direktivets krav på interimistiska förbud. Enligt artikel 6.1 e i direktivet ska tillsynsmyndigheten bl.a. ha befogenhet att vidta interimistiska åtgärder för den som begått en överträdelse, i enlighet med nationella regler och förfaranden. I propositionen Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet bedömdes de möjligheter som föreslogs för behöriga myndigheter att fatta beslut som ska gälla , vilka beslut sedan kan överklagas till domstol, uppfylla de krav på att behöriga myndigheter skulle ha befogenhet att vidta vissa interimistiska åtgärder som ställdes upp i den aktuella EU- förordningen (prop. 2019/20:120 s. 75). Regeringen, som gör samma bedömning när det gäller direktivets krav på befogenhet att vidta interimistiska åtgärder, menar att detta krav får anses vara uppfyllt i och med att ett föreläggande enligt den nya lagen föreslås gälla om något annat inte beslutas. Frågan om en särskilt reglerad möjlighet att fatta interimistiska beslut får övervägas om det finns ett sådant behov. Ett föreläggande om att upphöra med att tillämpa en förbjuden handelsmetod bör kunna förenas med vite för att vara tillräckligt handlingsdirigerande. Som ovan konstaterats fastställs vite i enlighet med bestämmelserna i viteslagen. I promemorian föreslås att ett förbud ska få förenas med vite endast om tillsynsmyndigheten inte beslutar eller överväger att besluta om sanktionsavgift. Enligt Patent- och vore det bättre att införa en generell möjlighet att meddela vitesförbud, vid sidan av bestämmelserna om sanktionsavgift. Regeringen delar domstolens uppfattning att det inte bör föras in någon sådan begränsning i möjligheten att förena ett föreläggande med vite. När det gäller dubbelbestraffningsförbudet och förhållandet mellan vite och sanktionsavgift, se avsnitt 6.6.10. Patent- och anför även att det finns skäl att införa samma uppdelning som i marknadsföringslagen, dvs. att förbud vid vite ska meddelas av domstol i fall som är av större vikt. Regeringen ser inte något behov av en sådan uppdelning beträffande detta regelverk. En sådan ordning stämmer också mindre bra överens med att det enligt ordalydelsen i direktivet är tillsynsmyndigheten som ska ha befogenhet att fatta beslut om att köparen ska upphöra med den förbjudna handelsmetoden (artikel Här skiljer sig direktivtexten från bestämmelsen om sanktionsavgifter där myndigheten ska ha befogenhet att ålägga, eller inleda förfaranden för att ålägga sådana avgifter (artikel 6.1 e). Regeringens förslag: ska få besluta att en köpare som har tillämpat en sådan handelsmetod som är förbjuden enligt den nya lagen ska betala en sanktionsavgift. få besluta om en sanktionsavgift för en köpare som obehörigen har angripit leverantörens företagshemligheter enligt lagen om Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen av lagens förbud inte varit uppsåtlig eller oaktsam. överträdelser ska undantas från det avgiftsbelagda området. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Fairtrade menar att det ska vara möjligt för de som drabbas av otillbörliga affärsmetoder att kompenseras ekonomiskt. Kammarrätten i anser att promemorians lagförslag bör kompletteras med en säkerhetsventil, i form av en särskild bestämmelse om att en sanktionsavgift kan efterges helt eller delvis. Det bör enligt praxis från finnas möjlighet till en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning för att undgå avgift i varje enskilt fall (se t.ex. prop. 2012/13:143 s.78). Även om en sådan prövning kan ske genom att tillsynsmyndigheten helt eller delvis avstår från att ta ut en avgift brister en sådan ordning enligt domstolen i transparens och förutsägbarhet. anför att det med anledning av direktivets krav på effektiva sanktioner, och att det finns ett strikt ansvar att inte tillämpa svartlistade förfaranden, bör övervägas om konstaterade överträdelser alls kan vara av ringa fall. (Patent- och ) ställer sig frågande till varför det inte ska krävas uppsåt eller oaktsamhet för en sanktionsavgift enligt den nya lagen när det krävs för utdömande av marknadsstörningsavgift och konkurrensskadeavgift. Vidare anser domstolen att sanktionsavgift är en så allvarlig sanktion att den bör beslutas av domstol. anför att det är oproportionerligt att införa sanktionsavgifter likt de som förekommer t.ex. i konkurrenslagstiftning. Skälen för regeringens förlag: Sanktionsavgifter har införts på en rad olika områden med EU-rättslig anknytning. Exempelvis i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, livsmedelslagen (2006:804), lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Enligt direktivets skäl kan möjligheten att använda avskräckande åtgärder, t.ex. att ålägga, eller inleda ett förfarande för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner, eller att publicera resultaten från utredningar, inklusive att publicera information om den köpare som har begått överträdelsen, leda till att beteenden förändras och att parterna hittar administrativa lösningar och bör därför ingå i tillsynsmyndigheternas befogenheter. Sanktionsavgifter kan vara synnerligen effektiva och avskräckande. bör enligt skälen dock i varje enskild utredning ha möjlighet att besluta om vilken av befogenheterna den ska utöva och huruvida den ska ålägga, eller ta initiativ till ett förfarande för att ålägga, sanktionsavgifter eller en annan lika effektiv sanktion (skäl 34). Bestämmelsen om sanktionsavgifter bör därför utformas som en fakultativ bestämmelse, att tillsynsmyndigheten ”får” besluta om en sanktionsavgift. Ett system med sanktionsavgifter bygger i regel på strikt ansvar, dvs. att avgiften tas ut oberoende av om överträdelsen är uppsåtlig eller oaktsam. Patent- och ställer sig frågande till varför det enligt promemorians förslag inte ska krävas uppsåt eller oaktsamhet för en 2020/21:134 sanktionsavgift enligt den nya lagen när det krävs för utdömande av marknadsstörningsavgift och konkurrensskadeavgift. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Vidare blir utrymmet för bedömningar mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det för ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Då ansvaret är strikt behöver tillsynsmyndigheten endast kontrollera att en överträdelse har skett objektivt och fastställa avgiften. Effektivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättssäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast i de fall där argumenten för att införa hot om straff inte är lika För att en konstruktion med strikt ansvar inte ska innebära risker från rättssäkerhetssynpunkt, bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (jfr prop. 2017/18:165 s. 62 och prop. s. 70). Regeringen bedömer att denna förutsättning är uppfylld beträffande de relativt tydliga och preciserade förbud mot otillbörliga handelsmetoder som nu föreslås. Sanktionsavgifterna enligt den nya lagen ska därför bygga på strikt ansvar. Att det, i motsats till vad som gäller för straff, inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att döma ut en sanktionsavgift är något som gäller generellt och behöver inte anges i lagtext (se prop. 2012/13:55 s. 142). Förslaget innebär att en objektivt