prop · H803141 · 2021-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:141 Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag om ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som innebär att en sekretessbrytande bestämmelse ska införas i lagen . Genom bestämmelsen ska , trots statistiksekretessen, kunna få del av sådana uppgifter om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader om de behövs i myndighetens verksamhet med •nationell uppföljning och utvärdering, •nationella studier om måluppfyllelse, •internationella studier om skolväsendet, •stöd till skolutveckling, •hantering av statliga stöd och bidrag, •det nationella informationssystemet för skolväsendet, eller •redovisning och publicering av andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken eller som följer av punkterna Uppgifter om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader ska även få lämnas till en kommun om de behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt skollagen (2010:800) att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft den Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. En praxisändring har medfört att informationssystemet på skolområdet inte fungerar ................................................................. Närmare om statistiksekretessen ..................................................... Tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelser införs ................. och kommunerna behöver få vissa uppgifter om enskilda huvudmän ..................................... införs till förmån för och kommunerna .......... Sammanfattning av promemorian .................................... Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2020/21:141 2 2.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 24 kap. 8 a §, och närmast före 24 kap. 8 a § en ny rubrik av följande lydelse. Sekretessen enligt 8 § hindrar inte att en uppgift om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till , om uppgiften behövs i myndighetens verksamhet med 1. nationell uppföljning och utvärdering, 2. nationella studier om måluppfyllelse, 3. internationella studier om skolväsendet, 4. stöd till skolutveckling, 5. hantering av statliga stöd och bidrag, 6. det nationella informationssystemet för skolväsendet, eller 7. redovisning och publicering av andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken eller som följer av 1–6. Sekretessen enligt 8 § hindrar inte heller att en uppgift om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till en kommun, om uppgiften behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt skollagen (2010:800) att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)1 dels att 24 kap. 8 a § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 24 kap. 8 a § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 8 a § 2021:000 rubriken närmast före 24 kap. 8 a § 2021:000. Ärendet och dess beredning En promemoria, Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skol- information (U2020/05409), har utarbetats inom (Ut- Promemorian har remissbehandlats. manfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. förslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i Remissvaren och en sammanställning av dem, finns tillgängliga i (U2020/05409). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna proposi- Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen En praxisändring har medfört att Systemet för informationsförsörjning inom skolväsendet Skolväsendet i är decentraliserat. Kommunala och enskilda skol- huvudmän ansvarar för verksamheten inom förskola, skola och vuxen- utbildning utifrån de lagar, förordningar och andra författningar som Såväl huvudmännen som staten följer löpande upp verksamheternas resultat och kvalitet och vidtar olika åtgärder i det fall underlaget visar på behov av insatser. ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skol- Huvudmän för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för Skol- verkets uppföljning och utvärdering. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas (26 kap. 24 och 25 §§ skollagen [2010:800]). Med stöd av bemyn- digandet har regeringen i förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. bemyndigat Skol- verket att meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksam- hetsredovisning som ska lämnas för uppföljning och utvärdering enligt Av bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken framgår att är statistikansvarig myndighet för den officiella statistiken över skolväsendet och barnomsorg. Såväl lagen (2001:99) om den officiella statistiken som förordningen om den officiella statistiken innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet för vissa enskilda, kom- muner och regioner samt statliga myndigheter. () för att samla in uppgifterna och göra regis- 2020/21:141 terbearbetningar. Uppgifter om skolor, barn och elever, lärare och annan pedagogisk personal, betygs- och provresultat samt uppgifter om genomströmning och etablering efter avslutade studier samlas i stor utsträckning in på individnivå. Det gör att informationen, utöver att publiceras avidentifierad på nationell nivå som officiell statistik, har sådan kvalitet att den också kan publiceras aggregerat på kommunnivå och på skolenhetsnivå, dvs. utan att uppgifter om elever, föräldrar, lärare och annan personal kan identifieras. statistik har många användare och användningsområden Den statliga mål- och resultatstyrningen är beroende av tillgång till information om skolenheterna inom skolväsendet för att myndigheterna ska kunna utföra sina uppdrag. Som framgår ovan är ansvarig för den officiella statistiken över skolväsendet och barnomsorg. Av lagen om den officiella statistiken framgår att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den officiella statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Enligt instruktion (förordningen [2015:1047] med instruktion för ) har myndigheten flera andra ansvarsområden än statistikproduktion. Uppgifter som samlats in för den officiella statistiken har också använts för andra uppgifter än framställning av officiell statistik. Utöver att vara ansvarig för nationell uppföljning och utvärdering, och därmed för nationella studier om måluppfyllelse inom skolväsendet, ansvarar myndigheten också för det nationella provsystemet samt för internationella studier om skolväsendet. För att stödja huvudmännen i sitt kvalitetsarbete bistår med stöd för skolutveckling, såväl på nationell nivå som riktat till specifika huvudmän och skolor. administrerar också statliga stöd och bidrag som riktar sig till skolväsendet. har även ett informationsuppdrag, att informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde både i och utanför . Förutom officiell statistik avseende skolväsendet och barnomsorg publicerar också andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken. har publicerat resultat- och kvalitetsinformation på nationell nivå, nivå och skolenhetsnivå i databasen (internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem) och i SALSA (arbetsverktyg för lokala sambandsanalyser), ett verktyg för analyser av skolors resultat där hänsyn tas till skolornas elevsammansättning. Enligt förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet ska vidare göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Detta gäller de uppgifter om skolenheter i förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som framgår av förordningen eller av föreskrifter som meddelats med stöd av den. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmännen ska lämna för att myndigheten i informationssystemet ska kunna tillhandahålla de uppgifter som anges i förordningen. får också meddela föreskrifter om på vilket sätt uppgifterna ska lämnas. Bemyndigandet för denna föreskriftsrätt finns i 29 kap. 19 a § har dock inte utnyttjat denna föreskriftsrätt ännu då Prop. 2020/21:141 har fått tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver på annat sätt. ska enligt 26 kap. 19 och 20 §§ skollagen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt samma kapitel i skollagen. Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. Kommuner är såsom huvudmän för skolväsendet i hög grad beroende av tillgång till information som underlag för sin styrning av verksamheterna, inte minst för att kunna fördela resurser till olika enheter efter barns och elevers olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b § skollagen). Även enskilda huvudmän har behov av underlag för sin verksamhet. Sist men inte minst används informationsdatabaser av allmänheten för insyn i skolväsendet, bland annat av elever och vårdnadshavare inför skolval och av medier inom den granskande journalistiken. Statistiksekretessen sätter gränser för hur information kan användas och delas Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, innebär sekretess ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). En uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Enligt 24 kap. 8 § första stycket OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Med särskild verksamhet som avser framställning av statistik menas en allmänt utredande verksamhet, utan anknytning till särskilda ärenden, som organisatoriskt är avgränsad från annan verksamhet hos myndigheten. Det utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 del A s. 263). Bestämmelsen om statistiksekretess är således inte tillämplig i all verksamhet som avser framställning av statistik, utan endast i ”särskild verksamhet”. Statistiksekretessen gäller för uppgifterna hos den särskilda verksamheten oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till verksamheten eller om de är offentliga utanför verksamheten. Bestämmelsen medför att en uppgift hos en myndighet kan vara offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessreglerad inom en avdelning inom samma myndighet som ägnar sig åt särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Som huvudregel är statistiksekretessen absolut och, om inte något av de mycket snävt begränsade undantagen från den absoluta sekretessen gör ett utlämnande tillåtet (se vidare avsnitt 5), kan uppgifterna inte överföras till andra delar av myndighetens organisation eller till andra myndigheter eller Detta gäller även om uppgifterna finns allmänt tillgängliga utan- 2020/21:141 för den särskilda statistikenheten, och även om de uppgifter som lämnats in till den särskilda verksamheten inte var skyddade av sekretess hos uppgiftslämnaren. I nedanstående bild illustreras hur statistiksekretessen påverkar hur uppgifter kan respektive inte kan lämnas mellan enheter för statistik och myndighetens övriga enheter och avdelningar, liksom mellan myndigheten och andra myndigheter och enskilda. Exempel på dataflöde till, från och inom Uppgifter om enskilda huvudmäns verksamhet på skolenhetsnivå, t.ex. uppgifter om genomströmning, elevernas genomsnittliga meritvärde och lärartäthet, ansågs tidigare vara offentliga. Statistiksekretessen till skydd för elevers, föräldrars, lärares och annan pedagogisk personals personliga förhållanden upprätthölls dels genom att sådana uppgifter bara lämnades ut för publicering på aggregerad nivå, dvs. var avidentifierade, dels genom att , för att undvika s.k. bakvägsidentifiering, i sin särskilda statistikverksamhet inte lämnade ut uppgifter för publicering om skolenheter som hade färre än tio elever. I dessa fall ”dubbelprickades” (..) uppgiften. () har sett över sin sekretesspolicy. Inom ramen för sin översyn har SCB gjort en ny bedömning av vilka uppgifter som samlas in inom ramen för den officiella statistiken som inte kan lämnas ut eftersom de avser uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden för vilka sekretess gäller enligt 24 kap. 8 § OSL. SCB anser numera att uppgifter hos SCB om fristående skolors genomströmning, betygssättning och sammansättning av elever omfattas av sekretess till skydd för den enskilde huvudmannens ekonomiska förhållanden. Kammarrätten i har gjort samma bedömning som SCB (dom i mål nr 6267-19, i mål nr 6599-19, i mål nr 7032-19, i mål nr 5734-20 och i mål nr 5627-20). Som framgår ovan ansågs sådana uppgifter tidigare vara offentliga och låg då till grund för publicerad information hos på bl.a. skolenhetsnivå. Med anledning av det ändrade rättsläget beslutade att från och med stänga sina databaser som visar olika upp- gifter på förskole- och skolenhetsnivå. Av information på Prop. 2020/21:141 webbplats framgår att myndighetens beslut också omfattade uppgifter om förskolor och skolor med offentlig huvudman, vilket motiverades av att lika villkor ska gälla för kommunala och enskilda huvudmän. skulle dock fortsätta att publicera information om skolväsendet på riksnivå. meddelade att myndigheten, efter att ha gjort ett nytt rättsligt ställningstagande, har beslutat att åter publicera den statistik på huvudmanna- och skolnivå som myndigheten tagit fram och publicerat före . Uppgifterna kommer dock på grund av statistiksekretessen inte att uppdateras. och har analyserat hur tillgången till skolinformation kan säkerställas Regeringen gav respektive SCB i uppdrag att lämna förslag på hur information om skolor åter ska kunna offentliggöras. fick i uppdrag att kartlägga och redovisa vilka författningsändringar och andra åtgärder som kan genomföras för att myndigheten, ska kunna få tillgång till sådana uppgifter som krävs för att ska kunna fullgöra sitt instruktionsenliga uppdrag samt kostnaderna för detta. (U2020/03833/GV). SCB fick i uppdrag att lämna förslag om hur behovet av socioekonomiska uppgifter inom det nationella informationssystemet för skolväsendet kan tillgodoses. SCB skulle även lämna förslag om hur ska kunna ta del av andra nödvändiga uppgifter som ligger till grund för den officiella statistiken avseende skolväsendet och som behöver för att kunna fullgöra sin instruktionsenliga uppgift (U2020/03834/GV). Myndigheterna redovisade sina förslag (U2020/04580/GV, U2020/04581/GV). SCB lämnade två förslag. För det första föreslogs att det ska införas en sekretessbrytande bestämmelse i OSL om att sekretess enligt 24 kap. 8 § inte hindrar att uppgift om en enskild lämnas till , om uppgiften behövs i myndighetens verksamhet inom vissa angivna ansvarsområden. SCB föreslog även en ny sekretessbestämmelse i 24 kap. OSL om att sekretess ska gälla hos för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har lämnats med stöd av den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen. lämnade fyra alternativa förslag till hur det uppkomna problemet skulle kunna lösas. första förslag innebär att en sekretessbrytande bestämmelse införs i 24 kap. OSL, så att uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden kan lämnas ut till och användas av när uppgifterna behövs för att ska kunna utföra sina författningsreglerade uppdrag. andra alternativ innebär att ett undantag i 24 kap. OSL införs, vilket innebär att statistiksekretessen inte gäller uppgifter om ekonomiska förhållanden för enskilda huvudmän och enheter inom skolväsendet, om intresset av allmän kännedom om förhållanden som rör utbildningars eller pedagogiska verksamheters förutsättningar, genomförande, kvalitetssäkring, resultat eller liknande allmänintressen har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. tredje och fjärde alternativ bygger båda på att uppgifter samlas in utanför statistikverksamheten. Enligt det tredje förslaget sker olika insamlingar av upp- gifter med olika definierade ändamål, där vissa uppgifter endast samlas in 2020/21:141 för statistikframställning medan andra uppgifter samlas in dubbelt, dels för statistikändamål, dels för andra ändamål. Förslaget innebär en ökad administrativ börda för huvudmännen. Det fjärde förslaget bygger på en ny insamlingsorganisation, där i stort sett samtliga uppgifter som samlas in av SCB för statistikframställning i stället samlas in av en enhet inom som inte ägnar sig åt särskild verksamhet för framställning av statistik och där ligger till grund för offentliga utbildningsdataregister med specificerade ändamål. Uppgifter som behövs för officiell statistik kan då hämtas av de särskilda statistikenheterna från utbildningsdataregistren. Uppgifterna kommer, när de har inhämtats av de särskilda statistikenheterna, att omfattas av statistiksekretessen hos dessa enheter och ligga till grund för officiell statistik. Statistik som behöver publiceras eller användas för andra ändamål än officiell statistik får då, utifrån uppgifter i de offentliga utbildningsdataregistren, tas fram av andra delar av organisation än statistikenheterna. Det finns ett stort behov av att säkerställa informationsförsörjningen inom skolväsendet och förslag är delvis sammanfallande och förutsätter lagändringar. Förslagen och andra utkast till lösningar har analyserats inom , och det står klart att oavsett vilken lösning som väljs så krävs det ytterligare utredningsinsatser. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.1 bör i första hand ett permanent genombrott av statistiksekretessen undvikas. En långsiktig lösning för informationsförsörjningen inom skolområdet bedöms inte kunna finnas på plats förrän tidigast . Myndigheter, kommuner och allmänhet är dock beroende av tillgång till information . Inledningsvis bedöms behovet kunna täckas av de data som publicerats före stängningen av databaser, trots att gamla uppgifter ger försämrad precision vid användningen. För att styrningen av skolväsendet ska fungera behöver dock tillgången till skolenhetsinformation säkerställas med en kortsiktig lösning så fort som möjligt. Som nämnts är huvudregeln i 24 kap. 8 § OSL att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den och som kan hänföras till den enskilde. Huvudregeln framgår av para- grafens första stycke. Motsvarande sekretess gäller i annan jämförbar undersökning som ut- förs av , av , av Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det (24 kap. 8 § andra stycket OSL). Från huvudregeln om absolut sekretess finns vissa undantag (24 kap. 8 § tredje stycket OSL). Uppgift som behövs för forsknings- eller statistik- ändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355). I dessa undantagsfall gäller alltså ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det råder presumtion för sekretess. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst , om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst (24 kap. 8 § fjärde stycket OSL). Med särskild verksamhet som avser framställning av statistik avses en allmänt utredande verksamhet, utan anknytning till något särskilt ärende, som organisatoriskt är avgränsad från annan verksamhet hos myndigheten. Hos SCB utgör all statistikverksamhet en sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter, som framställer statistik i en särskild verksamhet, genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Om uppgifter som en myndighet ska lämna till en statistikmyndighet, hos den förstnämnda myndigheten primärt insamlas i annat syfte, t.ex. i en verksamhet som avser tillsyn eller annan handläggning, gäller statistiksekretessen inte i dessa verksamheter utan bara hos statistikmyndigheten. Sekretessen gäller för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan – direkt eller indirekt – hänföras till en viss enskild. Med enskild avses fysiska personer och privaträttsliga juridiska personer. Vad som menas med personliga förhållanden måste bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd. Också uppgift om en persons ekonomi kan sägas falla under begreppet personliga förhållanden. Juridiska personer har inte några ”personliga förhållanden” utan omfattas bara av sekretess till skydd för ekonomiska förhållanden (prop. 1979/80 del A s. 84). En uppgift kan omfattas av flera sekretessbestämmelser till skydd för olika intressen. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i OSL (7 kap. 3 § OSL).