prop · H803223 · 2021-09-13 00:00:00 — En annan tydlig intention vid beslutet var att den statliga ersättningen för veterinär service skulle grundas på beräkningar av faktiska kostnader för att utföra uppdragen. Detta skulle minska risken för korssubventionering av verksamhet som bedrivs i konkurrens.38 Enligt företrädare för ska sådana beräkningar säkerställa att ersättningen inte korssubventionerar den del av Distriktsveterinärernas verksamhet som ska bedrivas i konkurrens.39 granskning visar dock (se avsnitt 5.1.1.) att i stort sett all statlig ersättning går till Distriktsveterinärerna och att ersättningen tilldelas utan uppgifter om Distriktsveterinärernas faktiska kostnader för att utföra veterinär service. 2.2.4Regeringen har inte tagit initiativ till samlad uppföljning av veterinärmarknaden I samband med beslutet slog regeringen och fast att veterinärmarknadens funktionssätt och utveckling behöver följas löpande. Det framhölls som särskilt viktigt att belysa hur antalet distriktsveterinärer och privata veterinärer utvecklar sig i områden med olika djurtäthet och djursammansättning samt hur jourberedskapen, smittskyddsberedskapen och verksamheten i områden där det inte går att bedriva lönsam veterinär verksamhet utan statligt stöd 2008/09:211, s. 1, bet. 2009/10:MJU7 s.14–15, rskr. 2009/10:27. 35Enligt 2 § förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse definieras sådan service som: deltagande i beredskapsorganisation för utbrott av smittsamma djursjukdomar, beredskap för djursjukvård under jourtid samt djurhälso- och djursjukvård i områden där tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder. 36Se 22 § andra stycket förordningen (2009:1464) med instruktion för . 37Intervju med företrädare för . 2008/09:211, s. 49 och 54. I 3 och 4 §§ förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse regleras hur ersättningen ska beräknas. 39Intervju med företrädare för . 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fungerar.40 Regeringen gav 2012 ett uppdrag om att göra en översyn av utvecklingen inom djurhälso- och sjukvården inom de kommande tio åren. återrapporterade det uppdraget 2013 i en rapport, som huvudsakligen avsåg den förväntade utvecklingen för olika yrkeskategorier inom djurhälso- och sjukvården. Rapporten lyfte fram att djursjukvården i var i en mycket föränderlig tid och att det därför var viktigt att fortlöpande se över behov av och tillgång på personal.41 Därefter har regeringen inte har tagit initiativ till någon ytterligare uppföljning, som skulle kunna motsvara det behov av information som framhölls 2009. redovisar vissa uppgifter om tillgången till veterinärer i sin årsredovisning, såsom antal utfärdade veterinärlegitimationer, liksom kortfattad information om vilka eventuella nya beredskapsuppdrag som Distriktsveterinärerna getts. I årsredovisningen finns ingen analys av veterinärmarknaden i övrigt. Enligt företrädare för har regeringen inte haft några synpunkter på den redovisningen.42 har i en skrivelse till regeringen framhållit att veterinärmarknaden och efterfrågan på veterinär service har förändrats och uttryckt önskemål om en översyn av de bestämmelser som reglerar Distriktsveterinärernas verksamhet.43 Förändringar som lyfter fram i skrivelsen är exempelvis ökat antal djur per jordbruksföretag med förändrad efterfrågan på veterinärtjänster som följd, ökad efterfrågan på veterinärvård för hästar och sällskapsdjur på jourtid, mer specialiserad vård för sällskapsdjur och nya aktörer på veterinärmarknaden i form av stora internationella veterinärkoncerner. skrivelse bereds inom Regeringskansliet.44 2.2.5Regleringen av beställar- och utförarroller avser enbart en organisatorisk åtskillnad I samband med beslutet betonade regeringen och vikten av att håller isär sina olika ansvarsområden om djurhälsa. Förutom att ska se till att det finns veterinär service i hela landet och är central tillsynsmyndighet för djurhälsopersonal inklusive veterinärer45, är dessutom huvudman för distriktsveterinärverksamheten. Därför ansågs det viktigt att åstadkomma en tydlig uppdelning mellan beställar- och 2008/09:211 s. 52, bet. 2009/10:MJU7, rskr. 2009/10:27. 41Jordbruksverket, Djurens hälso- och sjukvård – i ett tioårsperspektiv, rapport 2013:19. 42Intervju med företrädare för . 43Jordbruksverket, skrivelse , dnr. 1.2.17-01728/2020. 44Intervju med företrädare för . 45Jordbruksverket samordnar länsstyrelsernas tillsyn och ger stöd, råd och vägledning till länsstyrelserna. Se 5 kap. 2 § förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 1 § kap. 5 kap. lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE utförarroll.46 I förordningen med instruktion för har regeringen reglerat utförarrollen genom att ange att Distriktsveterinärerna ska vara en avdelning inom som fullgör veterinära uppgifter. I instruktionen framgår vidare att uppgiften att säkerställa tillgången till veterinärer, det vill säga beställarrollen, ska utföras av en enhet inom som är organisatoriskt åtskild från Distriktsveterinärerna.47 Enligt företrädare för tillgodoser nuvarande organisation, där Distriktsveterinärerna är en egen avdelning, behovet av tydliga och separerade ansvarsförhållanden. Departementet har inte fått indikationer på att uppdelningen av roller inte skulle fungera.48 2008/09:211 s. 52–53, bet. 2009/10:MJU7 s. 17, rskr. 2009/10:27. 47Se 22 § förordningen (2009:1464) med instruktion för . 48Intervju med företrädare för . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Jordbruksverkets genomförande av uppdraget Detta kapitel är det första av två kapitel som avser följande delfråga i granskningen: Ser till att det finns tillgång till veterinärer för djurhälso- och sjukvård i hela landet? Kapitlet behandlar tilldelning av ansvar för veterinär service för beredskapsområden och organisering av smittskyddsberedskap. Kapitlet behandlar också styrning av Distriktsveterinärerna. Granskningen visar att är passivt i sitt uppdrag att säkerställa att det finns veterinärer för djurhälso- och sjukvård i hela landet. har inte heller sett till att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs enligt de begränsningar som regeringen har angett i instruktion. har inte heller alltid styrt Distriktsveterinärernas verksamhet i enlighet med myndighetens egna beslut. Därutöver håller inte alltid i praktiken isär sina beställar- och utförarroller i förhållande till Distriktsveterinärerna. •Jordbruksverket har tilldelat ansvar för veterinär service endast för drygt hälften av de geografiska beredskapsområden som har definierat. För övriga områden är kunskap bristfällig när det gäller vilka privata veterinärer som på eget initiativ upprätthåller veterinär service. •Jordbruksverkets process att säkerställa tillgången till veterinär service är passiv. Den inleds först efter att fått signaler om att den veterinära servicen inte fungerar i ett specifikt beredskapsområde. •Jordbruksverket har upphört med upphandling av veterinär service, som enligt regeringens och intentioner är det viktigaste verktyget för att utse ansvariga för veterinär service. •Jordbruksverket håller inte isär sina beställar- och utförarroller i arbetet med att säkerställa tillgången till veterinär service eftersom Distriktsveterinärerna deltar i beredningen. •Centrala delar i styrdokument för Distriktsveterinärerna är otydliga och har inte uppdaterats. Nya styrdokument kommer att gälla retroaktivt. •Jordbruksverkets årliga bedömningar av om Distriktsveterinärerna är etablerade endast där det behövs för att säkerställa tillgången till veterinärer, avser inte samtliga områden där Distriktsveterinärerna är etablerade. håller inte isär sina beställar- och utförarroller eftersom Distriktsveterinärerna deltar i de bedömningarna. •Jordbruksverket bygger sin planering av smittskyddsberedskap nästan enbart på Distriktsveterinärernas medverkan. Det ingår inga privatpraktiserande eller privatanställda veterinärer i smittskyddsberedskapen. •Jordbruksverket har inte samlat följt upp eller omprövat Distriktsveterinärernas verksamhet . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE •Distriktsveterinärerna hade tidigare inga fastställda principer för var de ska vara etablerade, men tog fram sådana . Underlag för beslut om etablering har tidigare inte alltid dokumenterats. •Jordbruksverkets myndighetsledning beslutar om Distriktsveterinärernas etablering och prissättning. 3.1Jordbruksverkets tilldelning av ansvar för veterinär service är passiv Detta avsnitt beskriver process för att tilldela ansvar för att tillhandahålla dels beredskap för djursjukvård under jourtid (kvällar, nätter och ), dels djurhälso- och djursjukvård i områden där sådan service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder. Det är detta som vi i granskningen kallar för veterinär service. Den huvudsakliga anledningen till att har denna uppgift är att privata veterinärer i till skillnad från sådana i flera andra länder inte skyldiga att tillhandahålla veterinär service.49 Det är en enhet50 inom Djuravdelningen som ansvarar för denna process.51 tilldelning av ansvar för att tilldela ansvar för smittskyddsberedskap hanteras i en annan process, som beskrivs i avsnitt 3.2. har utifrån myndighetens instruktion två verktyg för att tilldela ansvar för veterinär service. Det ena är att ingå avtal med privata veterinärer efter upphandling (där också Distriktsveterinärerna får lämna anbud). Det andra är att ge uppdrag till Distriktsveterinärerna,52 vilket sker genom beslut av generaldirektör. 3.1.1Ansvaret för veterinär service ska utgå från geografiskt avgränsade beredskapsområden Ansvaret för veterinär service är tänkt att utgå från geografiskt avgränsade områden, så kallade beredskapsområden. Regeringen framhöll 2009 att det ur djurskyddssynpunkt är viktigt att alla sjuka eller skadade djur kan få vård inom rimlig tid. För lantbrukets djur och för häst angav regeringen att tillgången till veterinär fältverksamhet är en förutsättning för att djurhållaren ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt djurskyddslagen. Ett beredskapsområde bör inte vara större än att en veterinär ska kunna komma på besök inom rimlig tid för 49Jordbruksverket, skrivelse . Se också SOU 2007:24 s. 419, där det redovisas en jämförelse av den dåvarande situationen gällande privata veterinärers skyldighet att medverka i beredskap i med den i , , och . 50Enheten ”Internationella frågor och djurhälsopersonalenheten”. 51Se 10 § och 22 § andra stycket förordningen (2009:1464) med instruktion för . 52Se 22 § andra stycket förordningen (2009:1464) med instruktion för jämförd med 2–4 §§ förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lantbrukets djur och för häst.53 arbete med att tilldela ansvar för veterinär service utgår från en förteckning över kommuner och församlingar. När har tilldelat ansvar för veterinär service i ett område, anger myndigheten vilka församlingar och/eller kommuner som det ansvaret omfattar och vilken aktör som har tilldelat ansvar för veterinär service i det området.54 Som beskriver i avsnitt 3.1.2 nedan, är det för de övriga områdena oklart om veterinär service bedrivs och av vem. –2020 har Distriktsveterinärerna tagit på sig beredskap under jourtid i 13 nya områden. har Distriktsveterinärerna avvecklat sin beredskap i 4 områden. tilldelade inte ansvar för veterinär service genom formella beslut. Därefter har generaldirektör fattat formella och dokumenterade beslut.55 3.1.2Endast i hälften av de definierade beredskapsområdena finns utsedd ansvarig för veterinär service Enligt är det svårt att avgöra vilken eller vilka aktörer som i praktiken upprätthåller beredskap under jourtid i ett beredskapsområde. En orsak är enligt att det är svårt att bedöma vad som är beredskapsarbete och om det bedrivs eller inte. Det beror enligt på att det finns veterinärer som upprätthåller beredskap utan att myndigheten känner till det.56 En annan orsak är enligt att gränserna mellan de områden som myndigheten definierat inte är tydliga och att de förändras kontinuerligt. Det beror i sin tur exempelvis på att nya privata aktörer etablerar sig och då eventuellt tar på sig beredskap för sina dagtidskunder.57 tar inte aktivt reda på vilka veterinärer som upprätthåller beredskap under jourtid i de områden där Distriktsveterinärerna inte är etablerade. Myndigheten anger som skäl att den inte ska blanda sig i beredskap som den antar att privata aktörer upprätthåller.58 har därmed enligt bedömning ingen tydlig bild av vem som upprätthåller beredskap under jourtid i en stor del av beredskapsområdena. På begäran har tagit fram uppgifter om beredskapsområden där myndigheten formellt beslutat att tilldela Distriktsveterinärerna respektive privata veterinärer ansvar för veterinär service. 2008/09:211 s. 47. Se också SOU 2007:24 s. 77 f, där det redovisas en översikt över veterinärväsendet i ett historiskt perspektiv. ändrar formellt tilldelningen av ansvar för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse genom att ändra i bilagan till grundbeslut om generellt uppdrag till Distriktsveterinärerna att tillhandahålla veterinär service, som beskriver i avsnitt 3.3.2. Ett exempel på sådant ändringsbeslut är beslut . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE Därutöver har tagit fram uppgifter om de områden där myndigheten inte formellt har tilldelat någon aktör ansvar för veterinär service. Totalt rör det sig om 79 beredskapsområden. Situationen i de områdena är enligt följande:59 •Distriktsveterinärerna har formellt tilldelats ansvar för veterinär service genom uppdrag i 42 områden, det vill säga drygt hälften av beredskapsområdena. •Privata veterinärer har formellt tilldelat ansvar för veterinär service genom avtal i 2 områden. •I 1 område är ansvaret för veterinär service delat mellan Distriktsveterinärerna och privata veterinärer. •I 34 områden () har inte formellt tilldelat någon aktör ansvar för veterinär service. I 2 av dessa områden upprätthåller en annan myndighet, (), veterinär service utifrån en informell överenskommelse med . I bilaga 2 redovisar vi en tabell med en sammanställning över beredskapsområdena och deras fördelning på olika kategorier av aktörer. 3.1.3 Problematiskt med upphandling av veterinär service Upphandling är ett av de två verktyg som utifrån myndighetens instruktion kan använda för att tilldela ansvar för veterinär service.60 Som vi har nämnt i avsnitt 2.1. var utgångspunkten för ett system med upphandling att fler privatpraktiserande veterinärer ska kunna delta i smittskydds- och jourberedskap och utföra olönsam djursjukvård och få statlig ersättning för detta. Upphandling ska säkerställa avvägningen mellan statens ansvar för smitt- och djurskydd och behovet av ett konkurrensneutralt system.61 Upphandling av veterinär service gav dock inte resultat, eftersom få anbud inkom. började tilldela ansvar för veterinär service efter upphandling och genomförde den sista upphandlingen . Orsaken till upphörandet var att myndigheten hade genomfört cirka 150 upphandlingar men fått in endast ett anbud från privat veterinär.62 informerade om att myndigheten avsåg att upphöra 60Se 22 § andra stycket förordningen (2009:1464) med instruktion för . 2008/09:211, s. 54, bet. 2009/10:MJU7 s. 14–15, rskr. 2009/10:27. 62Intervju med företrädare för . Intervju med företrädare för . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N upphörande med upphandling skedde inte genom ett tydligt och transparent ställningstagande. I stället togs en mening om att ansvarig verksamhet ska ordna upphandling bort i reviderade beslut om principer för redovisningen av statsstöd, se avsnitt 3.3.2.64 gav därefter ett internt uppdrag om att utreda alternativa lösningar för utformning av upphandling kring veterinär service.65 Den utredningen redovisade bland annat att intresset för att lämna anbud vid upphandling av veterinär service var mycket litet.66 Det är enligt otydligt om fortfarande använder upphandling eller inte, eftersom angett upphandling som ett av handlingsalternativen inför generaldirektörens beslut om tilldelning av ansvar för veterinär service.67 Tilldelningen av ansvar för veterinär service har efter 2016 skett enbart genom att har gett uppdrag till Distriktsveterinärerna.68 3.1.4 Inga bestämda principer för tilldelning och ersättning har inte några fastställda principer för vem som ska tilldelas ansvar för veterinär service och med vilka villkor sådana uppdrag ska ges. Myndigheten har inte heller några fastställda principer för utbetalning av statlig ersättning till privata veterinärer som upprätthåller veterinär service på eget initiativ. Enligt har det förekommit förfrågningar från privata veterinärer om ersättning för den jourverksamhet som de bedriver . Vid sidan av de två privata klinikerna som har tilldelat ansvar för veterinär service har dock, med undantag för ett mindre belopp, inte beviljat någon privat veterinär statlig ersättning.69 Enligt borde det ligga i intresse att ta vara på privata veterinärers vilja att ta på sig ansvar för att tillhandahålla veterinär service. De behöver då ges möjlighet att få del av den statliga ersättningen för veterinär service.70 I beredskapsområdena och har () bedrivit veterinär service dygnet runt för lantbrukets djur och häst utan avtal med . har denna verksamhet i stället bedrivits utifrån en informell och muntlig överenskommelse mellan . Verksamheten bedrivs av den ambulatoriska 64Jordbruksverket, beslut . Följande mening har tagits bort i det reviderade beslutet : ”Ansvarig verksamhet på ska vidare fortsatt ordna offentlig upphandling för jour och beredskap utifrån det kalkylunderlag som tagits fram.” 66Jordbruksverket, Ny modell för upphandling rörande veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, . 67Jordbruksverket, bilaga till promemoria . 68Intervju med företrädare för . 69Intervju med företrädare för . 70Intervju med företrädare för . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE kliniken vid SLU Universitetsdjursjukhuset, i undervisningssyfte. Verksamheten finansieras genom SLU:s anslag med och genom avgifter med . Enligt en åtgärdsplan från ska en ny överenskommelse tas fram, men i väntan på den ska den muntliga överenskommelsen regleras genom skriftligt avtal.71 3.1.5Händelsestyrd tilldelning och översiktlig löpande uppföljning av ansvar för veterinär service tilldelning av ansvar för veterinär service är händelsestyrd. Det görs inte någon regelbunden översyn av om den veterinära servicen fungerar i samtliga beredskapsområden. anger som skäl att det är fritt att etablera sig som veterinär i och därmed att det är fritt att arbeta med vilken inriktning man önskar. Den veterinär som vill får arbeta med jourverksamhet.72 påbörjar processen med att tilldela ansvar för veterinär service först när myndigheten får signaler från till exempel privata veterinärer eller djurägare om att den veterinära servicen inte fungerar i ett specifikt område. Efter möten med olika veterinärer och andra intressenter, tar Djuravdelningen fram en handlingsplan med olika alternativ för veterinär service i det aktuella området. Den tar också fram ett förslag till beslut av generaldirektören, som har följt avdelningens förslag. Det tar från det att Djuravdelningen fått signaler om problem i ett område, till dess att generaldirektören har beslutat om tilldelning av ansvar för veterinär service.73 löpande uppföljning av om veterinär service fungerar är översiktlig. Den uppföljning som görs avser främst områden där det har funnits problem med att upprätthålla veterinär service. När det gäller sådana områden tar Djuravdelningen kontakt med berörda huvudmän för beredskapen och då även med Distriktsveterinärerna. I sådana områden kontaktar Djuravdelningen även andra veterinärer än huvudmännen för den veterinära servicen. Djuravdelningen kontaktar inte alla områden löpande och dokumenterar inte uppföljningen särskilt.74 71Sveriges , Internrevisionen, rapport , s. 9 f. , Styrelsen, beslut inklusive åtgärdsplan , s. 4. 72Intervju med företrädare för . Intervju med företrädare för . 73Intervju med företrädare för . 74Intervju med företrädare för . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1.6Distriktsveterinärerna deltar i processen om att tilldela ansvar för veterinär service Distriktsveterinärerna deltar i process med att tilldela ansvar för veterinär service. Enligt är Distriktsveterinärerna myndighetens ögon och öron ute i fält. En aspekt som Djuravdelningen väger in i beredningen av förslag till generaldirektören om tilldelning av ansvar är Distriktsveterinärernas möjligheter att ta över ansvaret för den veterinära servicen i det berörda området.75 I den handlingsplan som vi har tagit del av har Distriktsveterinärerna deltagit i Djuravdelningens inledande diskussioner med de privata veterinärer som aviserat att de inte kommer kunna upprätthålla veterinär service i det berörda området. Djuravdelningen har därefter tillsammans med Distriktsveterinärerna gjort bedömningen att måste agera för att säkerställa tillgången till veterinär service. I det här fallet föreslog Djuravdelningen att ska ge Distriktsveterinärerna i uppdrag att komma med förslag på lösning för den veterinära servicen i det berörda området.76 3.1.7Ovanligt med samarbeten mellan Distriktsveterinärerna och privata veterinärer Det är ovanligt med formella samarbeten mellan Distriktsveterinärerna och privata veterinärer. Sett utifrån de intervjuer som har genomfört med klinikchefer inom Distriktsveterinärerna, förekommer det att Distriktsveterinärerna och privata veterinärer samarbetar genom exempelvis remittering eller hänvisning av sjuka djur till varandra. Det verkar däremot vara ovanligt med schemalagt samarbete om jourverksamhet.77 En svårighet med att få till schemalagt samarbete anges vara att de privata veterinärerna då behöver åta sig bemanning för samtliga djurslag.78 På har dock Distriktsveterinärerna en överenskommelse om delning av jourverksamheten med privata veterinärer.79 3.2Smittskyddsberedskapen bygger på Distriktsveterinärerna ansvar för smittskydd hanteras i en annan process än den för att säkerställa tillgången till veterinärer för djursjukvård. Det är Beredskapsenheten vid Jordbruks- och analysavdelningen som ansvarar för frågor om smittskydd. ska bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga 75Intervju med företrädare för . 76Jordbruksverket, promemoria med bilaga. 77Sammanvägd bedömning utifrån intervjuer med klinikchefer inom Distriktsveterinärerna. 78Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . 79Intervju med företrädare för Distriktsveterinärerna . E-post från Distriktsveterinärerna . R I K S R E V I S I O N E N STATENS ANSVAR FÖR VETERINÄR SERVICE – JORDBRUKSVERKETS STYRNING OCH GENOMFÖRANDE spridning av och bekämpa smittor hos djur.80 krisberedskap ska hindra och förebygga svåra påfrestningar på samhället inom jordbruks- och livsmedelsområdet. Om det inträffar en sådan påfrestning ska leda och samordna åtgärder för att minska konsekvenserna av den.81 beräkning av hur många gårdar som kan hanteras vid ett utbrott av smitta baseras enbart på Distriktsveterinärernas verksamhet. Beräkningen utgår från att 170 veterinärer från Distriktsveterinärerna kan delta vid ett utbrott av smitta.