prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Det skulle kunna hävdas att det vore naturligt att den inhyrda arbetstagaren endast har tillgång till de interna rapporteringskanalerna hos kundföretaget när det gäller missförhållanden hos kundföretaget och hos bemanningsföretaget endast när det gäller missförhållanden hos bemanningsföretaget. Syftet med att rapportera missförhållanden är att information ska nå någon som kan utreda uppgifterna och som har 2020/21:193 möjligheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47). Om bemanningsföretaget skulle ta emot rapportering om missförhållanden hos kundföretaget kan det antas att bemanningsföretaget har begränsade möjligheter att utreda, avhjälpa eller på något annat sätt åtgärda missförhållandet. Om man däremot ser på frågan utifrån den rapporterande personens perspektiv kan det inte uteslutas att t.ex. en inhyrd arbetstagare som upptäcker missför- hållanden i kundföretagets verksamhet upplever det som tryggare och mer naturligt att rapportera via sin egen arbetsgivares, bemanningsföretagets, interna rapporteringskanal. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att den nya regleringen ger incitament att rapporteringen sker till den mottagare som i realiteten har bäst möjlighet för att agera på uppgifterna. Denna mottagare är i regel den som har det aktuella missförhållandet i sin verksamhet. Om ett bemanningsföretag endast hyr ut personal, utan någon som helst inblandning i den verksamhet dit uthyrningen sker, bör arbetstagaren således rapportera om missförhållanden som finns hos kundföretaget via kundföretagets interna kanal, inte via bemanningsföretagets interna kanal. Det innebär sammanfattningsvis att en verksamhetsutövares interna rapporteringskanaler, liksom förespråkar, bör vara tillgängliga för rapportering när det gäller missförhållanden som finns i den aktuella verksamhetsutövarens verksamhet. 10.6.2Möjlighet att rapportera skriftligt, muntligt och vid ett fysiskt möte Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska utforma sina interna rapporteringskanaler och förfaranden så att den rapporterande personen kan rapportera både skriftligt och muntligt. Det ska även gå att rapportera muntligt vid ett fysiskt möte inom en skälig tid, om den rapporterande personen begär det. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. Utredningens förslag har även en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om de olika sätten att rapportera internt I artikel 9.2 anges att kanalerna för intern rapportering ska göra det möjligt att rapportera muntligt eller skriftligt, eller båda delarna. Muntlig rapportering ska kunna ske per telefon eller via andra röstmeddelande- system. Muntlig rapportering ska även, på begäran av den rapporterande personen, kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist från begäran. Det ska vara möjligt att rapportera både skriftligt och muntligt samt vid ett fysiskt möte Utredningen anser att artikel 9.2 inte kan förstås som att varje verksamhet fritt får avgöra hur intern rapportering ska ske. Artikel 9.2 bör, med beaktande av skäl 53, enligt utredningen anses ge uttryck för ett krav som innebär att det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt. Enligt regeringens uppfattning är innebörden av artikel 9.2 något oklar. Artikelns ordalydelse tycks dock tala för att det ska vara möjligt för en rättslig enhet att välja att bara tillåta skriftlig eller muntlig rapportering. Det tycks således vara möjligt att låta verksamhetsutövare välja att endast ta emot skriftlig rapportering och därmed minska den administrativa börda som är förenad med att ta emot och dokumentera muntlig rapportering. Regeringen anser dock att en sådan ordning inte tillräckligt tillgodoser rapporterande personers intressen. Vissa personer kan nämligen av olika skäl ha svårt att rapportera skriftligen, t.ex. på grund av bristande språkkunskaper eller funktionsnedsättning. För sådana personer kan ett krav på skriftlig rapportering innebära att de avhåller sig från att rapportera. Enligt regeringens uppfattning bör därför det ställas krav på att det ska vara möjligt att rapportera både skriftligt och muntligt, även om det inte står helt klart att direktivet kräver detta. När det gäller de exakta formerna för muntlig respektive skriftlig rapportering kan direktivet tolkas som att det ger ett visst utrymme för att låta verksamheterna själva välja. Så länge någon variant av muntlig respektive skriftlig rapportering erbjuds så uppfyller det direktivets krav. Regeringen anser att det är angeläget att förslagen utformas så att den administrativa bördan förberörda aktörer i privat och offentlig sektor inte ökar mer än nödvändigt. I den utsträckning direktivet tillåter det, bör verksamhetsutövare ges frihet att själva bestämma den närmare utformningen av de interna rapporteringskanalerna. I artikel 9.2 anges särskilt att muntlig rapportering ska kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist på begäran av den rapporterande personen. Regeringen bedömer att ett fysiskt möte påtagligt skiljer sig från de andra varianterna av rapportering som nämns i artikel 9.2 och skäl 53. Ett fysiskt möte kan göra det möjligt för personer som annars har svårigheter att uttrycka sig att rapportera. Det bör därför uppställas ett krav på att rapportering ska kunna ske muntligt vid ett fysiskt möte. Vad som är en rimlig tidsfrist beror på omständigheterna i det enskilda fallet men i uttrycket får anses ligga ett krav på att verksamhetsutövaren ska arbeta målinriktat för att få till stånd ett fysiskt möte. Regeringen anser sammanfattningsvis att en verksamhetsutövare som omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler bör vara skyldig att utforma kanalerna så att det är möjligt för rapporterande personer att rapportera både muntligen och skriftligen. Det bör även finnas en skyldighet att möjliggöra muntlig rapportering vid ett fysiskt möte inom en skälig tid om den rapporterande personen begär det. Det är således personen som rapporterar och inte verksamhetsutövaren som får välja om rapporteringen ska ske muntligen eller skriftligen. Enligt regeringen ligger det väl i linje med direktivet att göra rapporteringskanalerna lätt åtkomliga för enskilda. 2020/21:193 Det bör vara enkelt för den rapporterande personen att rapportera Artiklarna 7–9 i direktivet, liksom de skäl som har bäring på interna rapporteringskanaler, genomsyras av att det bör vara enkelt för den rapporterande personen att rapportera internt. I skäl 59 anges att personer som överväger att rapportera om överträdelser av unionsrätten bör ges möjlighet att fatta ett välgrundat beslut om huruvida, hur och när de ska rapportera. De rättsliga enheterna bör därför vara skyldiga att tillhandahålla tydlig och lättillgänglig information om dessa förfaranden. Även om skälet främst tar sikte på att informationen om rapport- eringskanalerna bör vara tydlig och lättillgänglig, måste det enligt regeringen innebära att även rapporteringskanalerna i sig bör vara enkla och lättillgängliga för den rapporterande personen. Det skulle kunna argumenteras för att det bör komma till uttryck i lagtexten, t.ex. att rapporteringskanalerna bör utformas på ett sätt som gör att det är enkelt att rapportera. En sådan bestämmelse kan dock vara svår att kontrollera efterlevnaden av. Regeringen bedömer därför att det är tillräckligt att i lagtext ange att det ska vara möjligt att rapportera muntligen, skriftligen samt vid ett fysiskt möte om det begärs. Bekräftelse av mottagande av rapport Regeringens förslag: De interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen får en bekräftelse på att rapporten är mottagen från mottagandet, om inte den rapporterande personen har avsagt sig bekräftelse eller mottagaren har anledning att anta att en bekräftelse skulle avslöja personens identitet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. myndigheten avstyrker förslaget i den del det gäller undantag från bekräftelse eftersom förslaget enligt myndigheten inte grundas på krav i direktivet utan på utredningens bedömning om risker med att mottagandet De risker som utredningen har pekat på kan enligt myndigheten hanteras fullt ut genom bl.a. tekniska lösningar. att det i samband med bekräftelse även bör ges information om vilka rättigheter visselblåsare har genom meddelarskyddet. önskar förtydligande om hur en bekräftelse ska avsägas. Skälen för regeringens förslag: I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporteringen och uppföljningen. ska förfaranden för intern rapportering och uppföljning omfatta bl.a. en skyldighet att lämna en bekräftelse av mottagandet av rapporten till den rapporterande personen från mottagandet (artikel 9.1 b). Det bör därför införas en skyldighet för verksamhetsutövare som har rapporteringskanaler att från mottagandet bekräfta mottagandet till den rapporterade personen. Det kan noteras att direktivet i artikel 11.2 b föreskriver en möjlighet för myndigheter som ska ha externa rapporteringskanaler att underlåta att bekräfta mottagandet av en inkommen rapport. Någon motsvarande möjlighet att avstå från att bekräfta mottagandet vid intern rapportering finns inte i direktivet. Det kan därför anses att direktivet inte ger något utrymme för att en intern visselblåsarfunktion ska kunna avstå från att bekräfta mottagandet. För att bedöma frågan finns det dock anledning att beakta syftet med kraven på bekräftelse och även det övergripande syftet med visselblåsardirektivet. Det övergripande syftet med direktivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för rapporterande personer. I skäl 57 framhålls att ett av syftena med att lämna återkoppling om den uppföljning som sker av rapporten är att minska sannolikheten för ytterligare onödiga rapporter eller offentliggöranden. Samma skäl gör sig gällande för kravet på att mottagandet ska bekräftas. En bekräftelse på mottagande kan ses som ett viktigt moment för att öka förtroendet för den interna visselblåsar- funktionen och att rapporterna tas om hand på ett lämpligt sätt av arbets- givaren. Enligt bör det i bekräftelsen ges information om vilka rättigheter visselblåsare har att med stöd av meddelarskyddet att lämna uppgifter till grundlagsskyddade medier. Regeringen håller med förbundet om betydelsen av information. Dock görs bedömningen att en upplysning om grundlagsskyddet bör komma den rapporterande personen till del löpande vid behov och i ett tidigare skede och inte först i samband med bekräftelsen (avsnitt 10.7). Det finns dock både vid intern rapportering och extern rapportering risker med att bekräfta mottagandet. Det kan vara så att den rapporterande personen skickar ett e-postmeddelande från den adress som personen använder i sin anställning vilket innebär en risk för att andra får kännedom om rapporteringen. Om den interna visselblåsarfunktionen besvarar e- postmeddelandet ökar risken ännu mer för att andra får kännedom om rapporteringen. Det i sin tur kan innebära en risk för repressalier mot den rapporterande personen. Regeringen instämmer i Kronofogdemyndig- hetens uppfattning att risken med bekräftelse delvis kan hanteras genom tekniska lösningar. Att öka skyddet för den rapporterande personen, bl.a. genom att minska risken för repressalier, är ett av huvudsyftena med direktivet. Regeringen bedömer därför att de skäl som ligger bakom möjligheterna till undantag vid extern rapportering enligt artikel 11.2 b gör sig lika mycket gällande vid intern rapportering. Vid en avvägning mellan den rapporterande personens intresse av att inte riskera att utsättas för repressalier och intresse av att få en bekräftelse, står det enligt regeringens mening klart att intresset av att inte utsättas för repressalier väger tyngre. Mot denna bakgrund bör det införas en bestämmelse om att skyldigheten att bekräfta mottagandet inte gäller om den rapporterande personen har avsagt sig bekräftelse eller mottagaren har anledning att anta att en bekräftelse skulle avslöja personens identitet. kommun önskar förtydligande om hur en bekräftelse ska avsägas. Att avsäga sig bekräftelse kan ske på flera sätt. Det vanligaste sättet kommer troligen att vara att den rapporterande personer avböjer att få en bekräftelse i samband med rapporteringen. 2020/21:193 10.6.4 Uppföljning, återkoppling och information till den Regeringens förslag: De interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen får −återkoppling i skälig utsträckning om åtgärder som har vidtagits vid uppföljning av rapporten och om skälen för dessa, och −i förekommande fall, information om att en uppgift som kan identifiera den rapporterande personen kommer att lämnas ut, om inte informationen gör att syftet med uppföljningen eller åtgärderna hindras eller försvåras. Tidsfristen för återkoppling får högst uppgå från bekräftelse av mottagandet av rapporten eller, om ingen bekräftelse har lämnats och det inte har berott på den rapporterande personen, från mottagandet av rapporten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att det är lämpligast att det överlämnas åt arbetsgivarna att själva avgöra hur de interna rapporteringskanalerna ska utformas och återkopplingen ske. anger att det är viktigt att rapportering går att följa upp och att visselblåsaren ska kunna se vad som händer efter en rapportering. ser positiv på att återkopplingen endast ska ske i skälig utsträckning. kommun anser att uttrycket skälig utsträckning är otydligt. Havs- och vattenmyndigheten anser att det bör förtydligas vilka åtgärder som förväntas vidtas i ett s.k. uppfölj- ningsärende. anger att det kan vara svårt att avgöra vilka utredningsåtgärder som behöver göras samt att det brottsbekäm- pande arbetet kan försvåras. anger att det föreslagna regelverket kan bidra till arbetet med att motverka brott. Kemikalie- inspektionen anser att det vore lämpligt med ett klargörande om en rapporterande person har rätt till återkoppling om det slutliga resultatet av uppföljningsåtgärderna även om förfarandet tagit längre än . Myndigheten har även synpunkter på kravet på återkoppling när den rapporterande personen har avsagt sig bekräftelse. TCO konstaterar att återkoppling till den som har rapporterat är centralt och en utgångspunkt för om man kan ta saken vidare externt eller för offentliggörande. Organisationen anger att kan uppfattas som och att det kan uppstå oklarheter om huruvida innehållet i återkopplingen är tillräcklig. anger att det bör förtydligas att återkoppling och angivna tidsfrister inte ska gälla vid anonym rapportering. anser att det inte behöver finnas någon reglering om anonym rapportering. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om uppföljning, återkoppling och information till den rapporterande personen I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporteringen och uppföljningen. Enligt artikeln ska förfaranden för intern rapportering och uppföljning omfatta bl.a. att en omsorgsfull uppföljning ska göras av den person eller avdelning som har utsetts att följa upp rapporter. I nationell rätt kan det föreskrivas att det ska gälla även vid anonym rapportering (artikel 9.1. d och e). Förfaranden ska även innehålla en rimlig tidsfrist för att lämna återkoppling. Tidsfristen för att lämna återkoppling är från bekräftelsen av mottagandet av rapporten eller, om någon bekräftelse inte har sänts till den rapporterande personen, från det att rapporten mottogs (artikel 9.1 f.). Med uppföljning avses enligt artikel 5.12 varje åtgärd som vidtas av mottagaren av en rapport för att bedöma riktigheten i de påståenden om ett missförhållande som framställs i rapporten och, i förekommande fall, för att hantera det rapporterade missförhållandet, genom t.ex. interna undersökningar, utredningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och åtgärder för att lägga ner förfarandena. Med återkoppling avses enligt artikel 5.13 tillhandahållande av information till en rapporterande person om de åtgärder som planeras eller har vidtagits som uppföljning inklusive skälen för uppföljning. I artikel 16.3 anges att om uppgifter som avslöjar den rapporterande personens identitet lämnas ut, ska den rapporterande personen informeras innan uppgifterna lämnas ut, såvida inte sådan information skulle äventyra berörda utredningar eller rättsliga förfaranden. För att bygga upp förtroende för systemet med visselblåsning och för att minska onödiga rapporter eller offentliggöranden framhålls i skäl 57 att det, i den mån det är juridiskt möjligt, är viktigt att ge den rapporterande personen information om uppföljningen av rapporten på ett så heltäckande sätt som möjligt. Den rapporterande personen ska därför inom rimlig tid underrättas om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits med anledning av rapporten och grunderna för dessa. Återkoppling ska ges om att ärendet har lagts ned eller att en intern undersökning inletts och om eventuella resultat eller åtgärder som vidtagits. Om ärendet har hänskjutits till en behörig myndighet för vidare utredning, bör dock återkoppling enligt skäl 57 endast ske i den mån information om detta inte skulle hindra utredningen eller påverka den berörda personens rättigheter. När en rapport uteslutande påverkar den rapporterande personens individuella rättigheter bör återkoppling kunna ges genom en hänvisning till andra kanaler eller förfaranden. Oavsett vad rapporteringen leder till framhålls i skälet att det är viktigt att den rapporterande personen får återkoppling och informeras om hur utredningen fortlöper och om resultatet. Det bör vara möjligt att anmoda den rapporterande personen att tillhandahålla ytterligare information under utredningens gång, men den rapporterande personen ska inte ha någon skyldighet att lämna sådan information. I skäl 58 anges att tidsfristen för när återkoppling ska ha skett inte bör överstiga . Om det inte har bestämts vilken uppföljning som 2020/21:193 ska ske bör den rapporterande personen underrättas om detta och om vilken eventuell vidare återkoppling som kan förväntas. Hur bör direktivets krav på omsorgsfull uppföljning genomföras? Havs- och vattenmyndigheten anser att det bör förtydligas vilka åtgärder som förväntas vidtas i ett uppföljningsärende. Regeringen anser att det är svårt att i generella termer precisera vad som är en omsorgsfull uppföljning. Om en uppföljning är omsorgsfull kommer att vara beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och av vilken typ av missförhållande det är fråga om. Det är enligt regeringens uppfattning därför inte möjligt att i lagtext ange vilka typer av uppföljningsåtgärder som ska vidtas av en verksamhetsutövare. Det skulle ändå kunna anses att det bör införas en bestämmelse som uttryckligen anger att rapporter ska följas upp omsorgsfullt av verksamhetsutövare, utan att precisera vilka uppföljningsåtgärder som avses. Det kan dock konstateras att en verksamhetsutövare har ett egenintresse av att följa upp det som har rapporterats på ett seriöst och omsorgsfullt sätt, bl.a. för att kunna komma till rätta med missförhållanden i den egna verksamheten. Om verksamhetsutövaren inte följer upp informationen omsorgsfullt ökar risken också för att den rapporterande personen väljer att rapportera externt eller att offentliggöra informationen, med eventuellt oönskad publicitet som följd. Det bör vidare framhållas att regeringen, som framgår av det efterföljande avsnittet, anser att det bör införas ett krav på att en rapporterande person ska få återkoppling om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits som uppföljning av rapporten. Om återkopplingen ger den rapporterande personen anledning att tvivla på att verksamhetsutövaren på ett seriöst sätt följer upp informationen har personen enligt regeringens förslag alltid möjlighet att skyddat vända sig externt till en behörig myndighet, och under vissa förutsättningar även till andra myndigheter eller till allmänheten genom ett offentliggörande. Regeringen anser därför att kravet på återkoppling sannolikt kommer att vara ett starkt incitament för verksamhetsutövare att omsorgsfullt följa upp informationen. Det behövs därför inte en bestämmelse som anger att informationen ska följas upp. När det gäller artikel 9.1 e, som anger att förfaranden för intern rapportering och uppföljning ska omfatta även uppföljning av anonym rapportering om detta föreskrivs i nationell rätt, konstaterar regeringen följande. Det finns inga föreskrifter i svensk rätt om att t.ex. en arbetsgivare som tar emot anonym rapportering via en intern visselblåsarfunktion är skyldig att följa upp den rapporterade informationen på ett visst sätt. Regeringen anser mot den bakgrunden, i likhet med , att artikel 9.1 e inte behöver genomföras i svensk rätt. Mot bakgrund av Svenska Bankföreningens önskemål om förtydligande såvitt avser återkoppling vid anonym rapportering vill regeringen förtyd- liga att det vid sådan rapportering inte bör finnas någon skyldighet för verksamhetsutövare att vidta några åtgärder för att undersöka vem den rapporterande personen är enbart i syfte att kunna lämna återkoppling. Uppföljning vid misstanke om brott tar upp frågan om att somliga rapporter kan antas innehålla påståenden om att en brottslig gärning begås eller har begåtts. Myndigheten anger att vad som objektivt sett kan utgöra ett brott inte sällan är svårt att avgöra och att det kan vara en svår uppgift att avgöra vilka utredningsåtgärder som behöver utföras. Vidare anger myndigheten att interna utredningsåtgärder enligt direktivet i vissa fall kan innebära att bevisläget i en senare inledd förundersökning försämras eller till och med att förutsättningarna för en meningsfull brottsutredning omintetgörs. Även en eventuellt pågående förundersökning kan störas om oövertänkta uppföljningsåtgärder vidtas anger myndigheten. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla vikten av att påståenden om brottsliga gärningar överlämnas till och hanteras av brottsbekämpande myndigheter. Beroende på de slutsatser som dras i ett uppföljningsärende kan en polisanmälan vara en lämplig åtgärd. Det är givetvis viktigt att en sådan också görs i ett tidigt skede vid misstanke om brott. En annan slutsats kan vara att ett uppsägningsförfarande behöver inledas eller att disciplinåtgärder behöver vidtas för att någon har misskött sig i sin anställning. Sådana personal- och arbetsrättsliga förfaranden kan alltså precis som komma att löpa parallellt med brottmåls- hanteringen. Det kan vidare vara så att åtgärder behöver vidtas med anledning av information som har rapporterats för att avhjälpa allvarliga brister i verksamheten, t.ex. brister som innebär akut fara för liv och hälsa. Även i sådana fall kommer åtgärder i uppföljningen behöva vidtas parallellt med en eventuell brottmålshantering. Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att införa någon form av begränsning av vilka åtgärder som får vidtas när påståenden om missförhållanden följs upp, även om det inte kan uteslutas att oövertänkta åtgärder i uppföljningsärenden skulle kunna störa en brottmålshanteringen hos brottsbekämpande myndigheter.