prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Det föreslås även nya bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för att skydda identiteten på den rapporterande personen och andra enskilda. Nedan redogörs för vilket handlingsutrymme som visselblåsardirektivet lämnar på ett generellt plan samt vilka alternativ som har funnits gällande det horisontella genomförandet, dvs. inom vilka samhällsområden den svenska regleringen föreslås gälla. Det finns olika vägar som kan väljas när det gäller det horisontella genom- Ett alternativ är att direktivet genomförs endast på de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet (horisontellt minimi- Detta skulle medföra minsta möjliga administrativa kostnader för näringslivet och föreningslivet. En sådan lösning skulle dock medföra svårigheter för rapporterande personer att avgöra om det i det enskilda fallet rör sig om en överträdelse av en unionsrättsakt eller en svensk författning som faller inom unionsrättens tillämpningsområde. skulle därför kunna få till följd att personer som har information om missförhållanden avstår från att rapportera denna på grund av att de inte vet om de omfattas av lagens skydd eller inte. Med detta alternativ skulle även den absoluta merparten av verksam- heterna ändå komma att omfattas på grund av att dataskydd ingår i direktivets materiella tillämpningsområde. personuppgifter sker i praktiskt taget all verksamhet skulle sannolikt alla verksamhetsutövare ändå omfattas. Ett sådant alternativ skulle därmed troligtvis inte vara särskilt kostnadsbesparande, i vart fall inte tillräckligt Prop. 2020/21:193 för uppväga den gränsdragningsproblematik som skulle vara en konsekvens av ett horisontellt minimigenomförande. Horisontellt genomförande genom nationellt utpekade områden Ett annat alternativ är att direktivet genomförs på vissa utvalda områden som den svenska lagstiftaren fastställer. De svenska områdena behöver inte sammanfalla med de som anges i direktivet men måste omfatta åtminstone de som anges i direktivet (horisontellt genomförande genom nationellt utpekade områden). En fördel med en sådan genomförande- modell skulle vara att den svenska lagstiftaren kan göra en självständig viktning av intressen som talar för och emot att skyddet ska finnas inom ett visst samhällsområde. I likhet med ett minimigenomförande skulle en sådan modell dock leda till gränsdragningsproblem. Samma resonemang som ovan gör sig här gällande, dvs. verksamheter där behandling av personuppgifter ingår skulle ändå omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden, varför minskade kostnader och minskad administrativ börda inte heller vid denna lösning skulle bli påtaglig. 17.1.6Vilka berörs av regleringen? Genomförande av visselblåsardirektivet får konsekvenser för många olika aktörer och verksamheter. Förslaget berör samtliga privata och offentliga verksamhetsutövare med 50 eller fler arbetstagare. Den föreslagna regleringen påverkar de som föreslås omfattas av personkretsen i lagen, dvs. arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan och aktieägare som är verksamma i bolaget. Men även personer som bistår vid rapporteringen eller har koppling till den rapporterande personen påverkas. Förslaget berör även de myndigheter som utses att vara behöriga myndigheter och ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Dessa myndigheter ska även inrätta interna rapporteringskanaler. Arbetsmarknadens parter kommer att påverkas, bl.a. eftersom deras medlemmar antingen har att inrätta kanalerna eller tillhör den personkrets som omfattas av skydd. Förslaget påverkar även den eller de myndigheter som regeringen utser som tillsynsmyndighet. Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna kommer att påverkas då dessa domstolar enligt förslaget har att hantera tvister med anledning av den föreslagna lagen. Även de allmänna förvaltningsdomstolarna påverkas i den mån en tillsynsmyndighet beslutar om vitesföreläggande som överklagas eller ansöker om utdömande av vite. 17.1.7Positiva effekter av att skyddet stärks för visselblåsare Sammantaget kommer den föreslagna lagen innebära positiva effekter för visselblåsare då förslaget innebär en förstärkning och ett förtydligande av skyddet för de som rapporterar information om missförhållanden. 2020/21:193 den psykosociala arbetsmiljön kan förbättras. För företag kan vissel- blåsarfunktionerna fungera som ett verktyg för att upptäcka fel och brister i verksamheten, vilket kan minska risker för ett skadat varumärke och andra ekonomiska risker för verksamheten. Inom den offentliga verksam- heten kan visselblåsning innebära en ekonomisk nytta genom att missför- hållanden i större utsträckning kan avslöjas. Visselblåsarkanalerna kan även stärka förtroendet för verksamheten hos anställda, kunder, leverantörer, ägare och allmänhet. Ett ökat skydd för visselblåsare kan skapa bättre arbetsplatser. Enligt den föreslagna lagen omfattas rapportering i ett arbetsrelaterat sammanhang av information om missförhållanden som det finns ett allmänintresse av de kommer fram. Det innebär att information som når kanalerna kan vara av stor variation. Informationen kan exempelvis omfatta, och som även nämns i visselblåsardirektivet, offentlig upp- handling, finansiella tjänster, produkter och marknader och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet samt säkerhet i nätverks- och informationssystem, finansiella intressen och överträdelser som rör den inre marknaden. Däröver skulle även exempelvis arbetsmiljöproblem och trakasserier kunna rapporteras. Det är svårt att uppskatta antalet rapporter som den nya regleringen kan ge upphov till. I de interna kanalerna blir antalet fall färre än i de externa kanalerna eftersom de interna kanalerna endast omfattar den enskilda verksamheten. Enligt en kartläggning av Statskontoret (Statskontorets rapport 2016:30, Visselblåsarfunktioner i staten) anges att den myndighet som hade flest antalet ärenden hade 85 . Inom privat eller verksamhet finns inget motsvarande underlag. Inom de olika områdena kommer troligtvis utsedda behöriga myndigheter som har externa kanaler ha en stor variation av antalet ärenden. Exempelvis bedöms ärenden som rör dataskydd vara betydligt fler, eftersom de förekommer i nästan alla verksamheter, än ärenden som rör strålskydd. Det kan dock framhållas att antalet ärenden som rör missförhållanden kommer med största sannolikhet att öka på grund av den uppmärksamhet som ett lagförslag med ett förstärkt skydd för visselblåsare kan ge. Detta är bra för arbetstagare, företag, kommuner, regioner, staten och andra berörda. 17.2.1Interna rapporteringskanaler och förfarande för rapportering och uppföljning Vilka företag påverkas av förslaget? Alla företag med 50 eller fler arbetstagare påverkas av förslaget att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Samtliga branscher med företag av den storleken kommer därför att påverkas. Mot bakgrund av hur företagen ser ut i kan det dock konstateras att direktivets krav om att inrätta interna kanaler och förfaranden träffar ett relativt litet antal verksamhetsutövare inom privat sektor. Dessa företag sysselsätter visser- ligen mer än hälften av alla privatanställda, men majoriteten av de svenska verksamhetsutövarna omfattas alltså inte av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. I det följande klassificeras företagen i små, medelstora och stora företag utifrån antalet anställda. Små företag är sådana företag som har 10–49 anställda, medelstora företag har 50–249 anställda och stora företag har över 250 anställda. fanns 7 405 medelstora företag och 1 791 stora företag, dvs. drygt 9 000 företag totalt kan antas påverkas av förslaget. Företag med befintliga visselblåsarfunktioner Det finns flera sektorsspecifika regelverk som föreskriver en skyldighet för verksamheter inom vissa branscher att inrätta visselblåsarfunktioner. Dessa krav kommer även fortsättningsvis att gälla men kan komma att kompletteras av förslagen. På framför allt finansmarknadens område finns flera regelverk som redan medför en skyldighet för olika verksamheter att inrätta interna visselblåsarfunktioner. Verksamheter som omfattas av skyldigheten är fondbolag, revisionsbolag, finansiella företag, företag inom värdepappersmarknaden såsom värdepappersbolag och börser, kreditinstitut, bank- eller finansieringsrörelser och vissa värdepappers- rörelser samt svenska värdepapperscentraler och kontoförande institut. Det finns även många företag, främst större sådana, som frivilligt har inrättat visselblåsarfunktioner. En undersökning som presenterades , och som vände sig till 504 respondenter verksamma både i privata och i offentliga verksamheter av olika storlek, visade att av de undersökta svenska företagen och organisationerna hade en visselblåsarfunktion dit anställda kunde vända sig för att berätta om oegentligheter. svarade att deras organisation hade en konfidentiell rapporteringskanal dit misstänkt bedrägeri eller oetiskt beteende kunde rapporteras (Nordic Business Ethics Survey 2019). Även om det finns en mängd företag som har inrättat interna visselblåsarfunktioner kommer förslaget troligtvis att medföra ytterligare kostnader eftersom det som föreslås är ett relativt detaljerat regelverk som ställer specifika krav på hur rapporteringskanalerna och förfarandena ska vara utformade och hur uppföljning och återkoppling ska ske. Dock torde förslaget medföra mindre kostnader för ett företag som redan har en visselblåsarfunktion jämfört med ett företag som inte har det. Ökade kostnader och ökad administrativ börda Förslaget att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att leda till ökade kostnader och en ökad administrativ börda för företag med 50 eller fler anställda. Det beror på att artikel 8.3 och 8.9 i direktivet ställer uttryckliga krav på rapporteringskanaler och förfaranden, utan möjlighet till nationella undantag. har generellt en bättre möjlighet att bära kostnader än vad mindre företag har. Förslaget får troligtvis därför inte en sådan påverkan på verksamheterna att de inte klarar att möta kraven. Enligt förslaget ska de interna rapporterings- kanalerna och förfarandena vara tillgängliga för fler rapporterande 2020/21:193 personer än endast arbetstagare (avsnitt 10.6.1). Det föreslås således ett överskjutande införlivande i denna del eftersom direktivet endast kräver att kanalerna är tillgängliga för arbetstagare (artikel 8.2). Regeringen bedömer att det inte kommer att krävas några särskilda tekniska lösningar för att möjliggöra detta utan den huvudsakliga ökade kostnaden skulle bestå i ökade kostnader för arbete med att ta emot och hantera rapporter. Kostnaden för arbete med att ta emot och hantera rapporter skulle företaget ändå ha eftersom dessa grupper av personer enligt direktivet ändå ska ha en rätt att rapportera skyddat. Sannolikt kommer dessutom rapporteringen från dessa personer att vara högst marginell. Regeringen har därför bedömt att den administrativa bördan som en följd av detta överskjutande införlivande kommer att vara begränsad. Att hantera rapportering från andra rapporterande personer än arbetstagare kommer därför troligtvis endast att medföra en marginell ökning av kostnaderna. Effekter av visselblåsning på företagens varumärke Även om förslaget kommer att leda till ökade kostnader för en stor mängd företag kan företagen sägas ha ett eget intresse av att inrätta vissel- blåsarfunktioner som ett verktyg för att identifiera fel och brister som kan vara dolda i verksamheten och därför inte kommer till ledningens känne- dom. Eftersom det är personer inom den egna verksamheten som först upptäcker sådana missförhållanden finns fördelar med att göra det smidigt, enkelt och tryggt att rapportera om missförhållanden, detta medför minskade risker för skadat varumärke och andra ekonomiska risker för verksamheten. Visselblåsarfunktionen blir då ett komplement till de ordinarie kommunikationsvägarna. Inrättandet av en visselblåsarfunktion kan också stärka förtroendet för verksamheten hos ägare, kunder och allmänheten. Den föreslagna lagen kan emellertid också leda till att företag drabbas av en goodwillförlust och renomméskada. Det kan i samman- hanget framhållas att enbart missförhållanden som det finns ett allmän- intresse av att det kommer fram omfattas av lagens skydd, utöver miss- förhållanden som strider mot en unionsrättsakt eller strider mot exempelvis lag som genomför eller kompletterar direktiv. Vilka kostnader kommer att uppstå för företag? Som framgår av avsnitt 10.6.2 föreslås att en verksamhetsutövare ska vara skyldig att erbjuda möjligheten att rapportera både skriftligt och muntligt och, om så begärs, vid ett fysiskt möte. Vidare föreslås att verksam- hetsutövaren skriftligen ska dokumentera sina interna rapporterings- kanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Detta kommer att medföra en initial kostnad för planering och utformning av interna rutiner. I arbetet med att ta fram och dokumentera rutiner kan det även bli aktuellt med förhandling med arbetstagarorganisationer. Företagen ska även tillhandahålla information om intern och extern rapportering, vilket kommer att innebära en initial kostnad för att ta fram informationen samt en löpande kostnad för att hålla den uppdaterad. Vidare kommer det troligtvis att krävas utbildningsinsatser för de anställda som ska vara behöriga att ta emot och hantera rapporterna för verksamhetsutövarens räkning. Detta kan komma att bli både en initial kostnad och en löpande kostnad, för det fall förändringar sker hos företaget eller om ny personal tillkommer. Det bör understrykas att de rapporteringskanaler som föreslås inte förutsätter någon särskild teknisk lösning. En visselblåsarfunktion kan bestå av enbart traditionella kommunikationsvägar såsom telefon, post och e-post. som har en befintlig visselblåsarfunktion använder sig av mer avancerade digitala lösningar som möjliggör en säker och krypterad kommunikation med visselblåsaren och en begränsning av behörigheten att ta del av uppgifterna. Detta är dock inte ett krav enligt det förslag som lämnas och vid nedanstående uppskattning av minimikostnader för medelstora och stora företag kommer det heller inte att beräknas någon kostnad för en teknisk lösning. Ytterligare en kostnad hänförlig till de interna rapporteringskanalerna och förfarandena är löpande lönekostnader för de anställda som ska ta emot, utreda, följa upp och ge återkoppling på rapporteringen. Den person eller enhet som tar emot och hanterar inkomna rapporter bör enligt våra förslag vara oberoende och ha en befattning som säkerställer att intressekonflikter inte förekommer. I mindre verksamheter kan den eller de personer som utses som behöriga inte antas hantera rapportering som sin enda arbetsuppgift. I stället får det antas att det normalt kommer att vara personal som även har andra arbetsuppgifter, t.ex. en personalhandläggare. För att kunna göra någon form av uppskattning av den löpande kostnaden för att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden är det nödvändigt att uppskatta hur många rapporter som kan tänkas komma in och hur tidskrävande uppföljningsärendena kommer att bli. Detta är mycket svårt att uppskatta eftersom det är en helt ny reglering. Det är förenat med stor osäkerhet att försöka beräkna hur stor tidsåtgången kommer att bli i de olika momenten att ta emot, utreda, följa upp och återkoppla. Vissa rapporter kommer att kräva omfattande utrednings- arbete, medan andra kommer att innebära en betydligt mindre arbetsinsats. Exempel på det sistnämnda är när t.ex. en rapport som visselblåsar- funktionen inte är avsedd för kommer in och ärendet omgående kan avslutas. Tidsåtgången kommer troligtvis även att variera och mellan olika företag. Rimligtvis behöver större företag med fler anställda räkna med fler inkomna rapporter och därmed bemanna visselblåsar- funktionen med mer personal än vad ett medelstort företag måste göra. blir kostnaden och den administrativa bördan troligtvis tyngre att bära för de medelstora företagen jämfört med de stora företagen eftersom mindre företag ofta är mer sårbara när det gäller administrativa kostnader. Det bör i sammanhanget noteras att även företag som saknar interna visselblåsarfunktioner redan kan behöva hantera rapporter om missförhållanden. Företag har ett intresse av att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och vidta åtgärder för att uppnå detta. Därför finns redan i viss utsträckning liknande funktioner i vart fall i större företag, som har till uppgift att hantera oegentligheter inom organisationen. Även i företag, där man inte har utsett personal för att hantera oegentlig- heter inom organisationen, kan intern rapportering från t.ex. anställda ändå äga rum. I dessa fall har företaget att hantera den uppkomna situationen på 2020/21:193 något lämpligt sätt, vilket självklart leder till att en chef eller medarbetare måste lägga arbetstid på att hantera situationen. Det innebär att även företag som saknar interna visselblåsarfunktioner ändå har kostnader för att på olika sätt ta hand om och hantera rapporter från anställda och andra eventuella aktörer. Det kan därför hävdas att inrättandet av en intern visselblåsarfunktionen närmast kan ses som ett sätt att mer strukturerat organisera detta arbete. Även av denna anledning är det förenat med svårigheter att uppskatta vilka eventuella merkostnader som uppstår med anledning av våra förslag i denna del. Uppskattning av minimikostnader för medelstora företag att inrätta och driva interna rapporteringskanaler I betänkandet (SOU 2020:38) framgår en uppskattning av kostnaderna att ta fram interna rapporteringskanaler. Beräkningarna som sammanfattas nedan av en minimikostnad för medelstora företag är en grov uppskattning och bygger på flera osäkra antaganden om tidsåtgång för att vidta olika åtgärder och präglas därför av stor osäkerhet. I nedanstående exempel har det utgåtts ifrån att det är ett företag med 50 anställda där en person delvis kommer att arbeta med att hantera intern rapportering, vid sidan av andra arbetsuppgifter. Den initiala kostnaden kommer endast att påverka företagen , medan den löpande kostnaden är årlig. Arbetet med att ta fram rutiner, vilket kan inkludera flera olika moment såsom möten, förhandlingar, utformning, förankring, uppskattas att uppgå . Arbetet med att hålla dessa rutiner uppdaterade beräknas i genomsnitt uppgå . Tidsåtgången för arbetet med att ta fram information till företagets webbplats om intern och extern rapportering uppskattas och för att hålla informationen uppdaterad. Utbildningsinsatser beräknas inlednings- vis kräva både för genomförande och deltagande och för det fall att det tillkommer ny personal eller förändringar i företagets hantering sker. Vidare utgås det i exemplet från en tidsåtgång på totalt cirka för att hantera rapporter. Sammantaget blir tidsåtgången initialt . Den totala löpande tidsåtgången blir . Vid beräkningarna har det utgåtts från att det är en anställd med en befattning som handläggare som kommer att utföra uppgifterna. Den genomsnittliga månadslönen för en handläggare i privat sektor är enligt uppgifter från . Den genomsnittliga lönenivån har multiplicerats med schablonvärdet 1,84 för att innefatta semesterersättning, arbetsgivaravgifter och en overheadkostnad, vilket ger en lönekostnad om . Vidare bortses det från den möjlighet som kommer att finnas att dela rapporteringskanaler och förfaranden. Sammantaget blir summan av kostnaden initialt och kostnaden löpande . var antalet medel- stora företag 7 407. Den totala summan för antalet medelstora företag blir således respektive . Uppskattning av minimikostnader för stora företag att inrätta och driva I likhet med uppskattningen för medelstora företag bygger uppskattningen av kostnaden för stora företag på flera osäkra antaganden om tidsåtgång. nedanstående exempel har det utgåtts ifrån att det är ett företag med 250 anställda där en person delvis kommer att arbeta med att hantera intern rapportering, vid sidan av andra arbetsuppgifter. kommer endast att påverka företagen medan den löpande kostnaden är årlig. Arbetet med att ta fram rutiner för större företag uppskattas till att uppgå Arbetet med att hålla dessa uppdaterade beräknas i genomsnitt att uppgå . Arbetet med att ta fram information till företagets webbplats om intern och extern rapportering uppskattas ta 12 timmar och för att hålla informationen upp- Utbildningsinsatser beräknas inledningsvis ta både för genomförande och deltagande och för det fall att det tillkommer ny personal eller förändringar i företagets hantering sker. Vidare utgås det från en tidsåtgång på totalt cirka för att Sammantaget blir tidsåtgången initialt . totala löpande tidsåtgången blir . Vid beräkningarna har det utgåtts från samma förutsättningar som ovan gällande medelstora företag vad gäller löneuppgifter och antal timmar. Därmed blir sammantaget summan av kostnaden initialt och företag 1 791. Den totala summan för antalet stora företag blir således knappt 60 miljoner respektive . Möjlighet att anlita utomstående leverantörer Det finns en möjlighet för företag som är skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden att anlita en utomstående leverantör för att hantera hela eller delar av den interna visselblåsarfunktionen, t.ex. en advokatbyrå, en revisionsbyrå eller ett företag som har specialiserat sig på att tillhandahålla sådana tjänster. sådana visselblåsarfunktioner kan ofta erbjuda färdiga tekniska lösningar för att ta emot anmälningar, vilket kan vara en fördel för mindre företag med begränsade möjligheter att själva ta fram en kommunikationslösning och begränsade resurser att bemanna rapporteringskanalerna och för- Med förslaget kommer det dock inte att vara nödvändigt att anlita en utomstående leverantör eftersom förslaget, som nämnts, inte kräver någon särskild teknisk lösning. När Statskontoret undersökte visselblåsarfunktioner 2016 uppgav myndigheterna att de betalade i avgift för en visselblåsartjänst dit visselblåsare kunde anmäla sina Om en verksamhetsutövare väljer att anlita en utomstående leverantör för att hantera den interna visselblåsarfunktionen kommer många av de ovan nämnda kostnaderna med inrättande av en intern rapporteringskanal inte att vara aktuella. Det kommer dock troligtvis ändå vara nödvändigt för någon inom företaget att vara kontaktperson gentemot 2020/21:193 den utomstående leverantören, vilket innebär att viss personalkostnad ändå kan uppkomma löpande. Möjlighet att dela rapporteringskanaler och förfaranden Enligt förslaget ska verksamhetsutövare inom privat sektor som har 50 till 249 arbetstagare kunna dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra verksamhetsutövare med motsvarande antal arbetstagare. De funktioner som får delas är mottagande av rapporter och utredning av de rapporterade förhållandena, dock inte att ha kontakt med den rapport- erande personen. Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kan uppfattas som ingripande för mindre verksamheter. Att dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion kan bidra till att den administrativa bördan och kostnaderna minskar. Det ger även möjligheter för verksamheter att gemensamt skapa kostnadseffektiva lösningar. Begränsningen till medelstora företag kan dock medföra negativa konsekvenser för stora koncerner som har en gemensam visselblåsarfunktion för hela koncernen, vilket de inte längre kommer att ha möjlighet till. Förslaget kan därmed medföra ökade kostnader för de koncerner som har en koncerngemensam visselblåsarfunktion för det fall bolagen inom koncernen har fler än 249 arbetstagare per bolag.