prop · H803160 · 2021-03-24 00:00:00 — 25–27 §§ folkbokföringslagen medan vissa offentliga aktörer omfattas av skyldigheten i 2 § folkbokföringsförordningen att rapportera till om antagliga fel om bosättning. Därutöver tar även emot underrättelser från andra som på eget initiativ lämnar upplysningar. Som redan redogjorts för har folkbokföringsverksamheten ett stort behov av att andra myndigheter delar information som kan vara av betydelse för att minska felen i folkbokföringen. En underrättelseskyldighet om misstänkta fel i folkbokföringen har därför också funnits . Underrättelseskyldigheten är dock begränsad till förhållandevis få myndigheter. Betydligt fler myndigheter är i sin verksamhet beroende av uppgifter från folkbokföringen och hämtar dem från system för distribution av folkbokföringsuppgifter. Det är även avsevärt fler myndigheter än de som omfattas av underrättelseskyldigheten som har information av betydelse för folkbokföringen. I flera fall handlar det om information som själv inte har om vilka uppgifter som kan vara felaktiga. För att säkerställa att uppgifterna i folkbokföringen återspeglar verkliga förhållanden är det angeläget att den kunskap som finns om förhållanden som kan medföra att de registrerade uppgifterna ska ändras också kommer till kännedom. Genom ett utökat informationsutbyte kan dessa aktörer bidra till att uppmärksamma på felaktiga uppgifter och därmed stärka kvaliteten på folkbokföringsuppgifterna. En utökad underrättelseskyldighet för det allmänna gentemot bedöms åstadkomma detta. Enligt regeringen finns det mot denna bakgrund ett behov av att utvidga den skyldighet som finns för vissa aktörer att underrätta om misstänkta fel i folkbokföringen. har föreslagit att underrättelseskyldigheten bör utvidgas till att gälla för samtliga myndigheter och kommuner samt att den inte enbart ska omfatta uppgift om adress utan gälla för alla uppgifter i folkbokföringen. har också föreslagit en kraftig utökning av vilka aktörer som ska omfattas av underrättelseskyldigheten på så sätt att skyldigheten ska gälla för svensk myndighet och utlandsmyndighet. Även i departementspromemorian föreslås att skyldigheten ska gälla för samtliga myndigheter. Utgångspunkten för svensk offentlighets- och sekretesslagstiftning är att sekretess inte bara gäller mellan myndigheter och enskilda utan även myndigheter sinsemellan. Sekretessbrytande underrättelseskyldigheter bygger därför som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande myndighetens behov kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. En avvägning mellan skyddsaspekterna och den mottagande myndighetens behov har vid sådana sekretessgenombrott således kunnat göras i förhållande till varje utlämnande myndighet. 2020/21:160 Det sekretessgenombrott som föreslagits av , och även i departementspromemorian träffar i princip hela myndighetssfären och utgör alltså ett principiellt avsteg från detta synsätt. Folkbokföringens funktion i samhället är dock unik. De uppgifter som samlas in i folkbokföringsverksamheten är till för hela samhällets behov och folkbokföringen är att betrakta som en gemensam resurs för hela samhället. En rad myndigheter underrättas av om ändringar i folkbokföringen. De har ett stort behov av uppgifterna för att sköta sina respektive uppdrag och gynnas av att uppgifter i möjligaste mån är korrekt och håller en hög kvalitet. Uppgifterna i folkbokföringen ligger till grund för bl.a. utbetalningar från välfärdssystemen, befolkningsstatistik, samhällsplanering och forskning. Det innebär att ju högre kvalitet folkbokföringen håller desto bättre underlag för t.ex. planering av ett samhälle där resurserna kan användas på rätt sätt. Genom att folkbokföringen är korrekt tillvaratas således både enskilda medborgares och samhällets intressen. folkbokföringsdatabas innehåller systemöverskridande uppgifter som har en central betydelse i bl.a. många av välfärdens ersättningssystem, både för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Detta gäller inte enbart uppgift om folkbokföring i och bostadsadress utan även bl.a. uppgifter om ålder och civilstånd. Eftersom uppgifterna i folkbokföringen används i stora delar av myndighetssfären och dessutom presumeras vara korrekta får fel i dessa uppgifter betydande spridningseffekter. Det gäller inte minst i förhållande till de ersättningssystem som har sin grund i t.ex. bosättning. Enligt regeringens mening motiverar de speciella förutsättningar som gäller för folkbokföringen ett avsteg från den ordning som sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter vanligtvis bygger på. Det innebär att avsteget inte kan läggas till grund för sekretessgenombrott gentemot andra verksamheter. Ett mer genomgripande förändrat synsätt i fråga om sekretess mellan myndigheter skulle kräva överväganden i ett särskilt sammanhang. Underrättelseskyldigheten bör i huvudsak gälla för alla myndigheter Vad gäller frågan om att utvidga skyldigheten att underrätta om misstänkta fel i folkbokföringen har i sin granskning 2017 av arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen ifrågasatt nyttan av att utöka myndigheternas skyldighet att skicka underrättelser, såsom föreslogs av . konstaterar att det krävs ett omfattande utvecklingsarbete inom innan en sådan förändring kan få genomslag och leda till bättre registerkvalitet. Det bör även belysas vilka möjligheter har att utveckla egna kontrollurval samt i vilken utsträckning dessa bör prioriteras framför underrättelser. anser därmed att det i teorin vore bra om alla myndigheter hade en skyldighet att rapportera in underrättelser om fel i folkbokföringen, men att det i praktiken är tveksamt om det är en önskvärd förändring med tanke på bristande kapacitet att omhänderta och utreda de underrättelser som kommer in till myndigheten (se s. 54 och 81 i – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, RiR 2017:23). Även vissa remissinstanser har pekat på vikten av att har en reell möjlighet att ta emot och åtgärda underrättelserna. Många av de problem som påtalar har dock redan uppmärksammats inom verksamheten och det pågår ett utvecklingsarbete inom myndigheten. påbörjade ett arbete för att bl.a. förbättra risk- och kontrollarbetet samt öka kunskapen om det s.k. folkbokföringsfelet (se , Fi2018/03199). Enligt myndighetens bedömning är de vidtagna åtgärderna adekvata men arbetet har ännu inte kommit tillräckligt långt och bristerna kvarstår. utvecklingsarbete för att förbättra folkbokföringen fortsätter. I det arbetet ingår bl.a. att förstärka riskhanteringen och de kvalitetsförbättrande åtgärderna samt skapa förutsättningar för ett modernt arbetssätt. arbetar även med att bl.a. utveckla it-stöd som ska effektivisera handläggningen av ärenden. Arbetet med verktyg och it-stöd som effektiviserar handläggningen av ärenden och arbetet med att hitta, utreda och åtgärda fel är viktigt för att förbättra verksamhetens resultat och höja kvaliteten i folkbokföringen. Regeringen har därför i budgetpropositionen föreslagit att anslag ökas för att förstärka och effektivisera folkbokföringsverksamheten och för insatser mot fel i folkbokföringen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 17–20). har bifallit regeringens förslag (bet. 2020/21:SkU1, rskr. 2020/21:93). De brister som förts fram om arbete med att upprätthålla kvaliteten inom folkbokföringsverksamheten bedöms mot denna bakgrund inte utgöra skäl för att låta bli att utvidga underrättelseskyldigheten. Underrättelseskyldigheten kan framstå som relativt betungande för flera myndigheter som inte träffats av bestämmelsen. Ett flertal myndigheter har nämligen en ytterst begränsad, om ens någon, koppling till folkbokföringen. Behovet och lämpligheten av att låta dessa omfattas av en sådan skyldighet kan därför ifrågasättas. Genom att begränsa underrättelseskyldigheten, på det sätt som både och har föreslagit, till att endast gälla så snart myndigheten har anledning att anta att uppgifter som är registrerade i folkbokföringen är felaktiga eller ofullständiga kommer dock skyldigheten att sällan eller aldrig aktualiseras för sådana myndigheter. Även i promemorian har en liknande begränsning föreslagits på så sätt att skyldighet att underrätta inträder först om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen är oriktig eller ofullständig. Med en sådan reglering anser regeringen att underrättelseskyldigheten knappast kommer att påverka dessa myndigheter nämnvärt och därför inte kommer att bli särskilt betungande. omfattas kommuner av underrättelseskyldigheten i 2 § folkbokföringsförordningen, men är uttryckligen undantagen. Ett huvudskäl för undantaget har varit att det inom råder en presumtion för sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden (26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) och att en underrättelseskyldighet som enligt 10 kap. 28 § samma lag bryter denna sekretess kan riskera att skada den enskildes förtroende för . kommun anser att även om det införs ett undantag från 2020/21:160 underrättelseskyldigheten då särskilda skäl föreligger, riskerar redan det förhållandet att det finns en skyldighet för att lämna uppgifter att undergräva den enskildes förtroende för . Särskilt med hänsyn till att kravet för att lämna underrättelse är lågt ställt och då skyldigheten att underrätta kommer att avse ett stort antal uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, finns en risk för att människor undviker att söka hjälp och stöd hos . det vidare goda skäl att anta att när det förekommer felaktiga folkbokföringsuppgifter, till övervägande del är fråga om en person som är särskilt utsatt på något sätt. Det är framför allt i de situationerna särskilt viktigt att förtroendet för är intakt. förslag är det just i en sådan situation skulle kunna hävda att särskilda skäl föreligger. Enligt kommunen får dock detta till följd att den utökade skyldigheten som föreslås skulle sakna praktisk betydelse. Med hänsyn därtill och till den inte obetydliga risken för att underrättelseskyldigheten hindrar behövande från att söka stöd ser kommunen inte något skäl för att ändra nu gällande ordning. Frågan om lämpligheten av att låta kommunerna, och framför allt , omfattas av underrättelseskyldigheter har aktualiserats även i andra sammanhang. När lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes undantogs kommunerna från underrättelseskyldigheten av två skäl. innehöll betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45), som låg till grund för regeringens proposition, inte något förslag om att kommunerna skulle omfattas av underrättelseskyldigheten. andra hade företrädare för under utredningens arbete framhållit att en underrättelseskyldighet skulle försämra möjligheterna att åstadkomma en förtroendesituation mellan och den I propositionen konstaterades dock att kommunerna redan hade en anmälningsskyldighet enligt bidragsbrottslagen och att det därför låg nära till hands att även ålägga kommunerna en underrättelseskyldighet 2007/08:48 s. 21). kommunerna av underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från Regeringen anförde i propositionen Ett starkare skydd för välfärdssystemen bl.a. att det är svårt att se att det i fråga om förtroendet för skulle finnas en principiell skillnad mellan skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott och en skyldighet att underrätta andra myndigheter om felaktiga utbetalningar (prop. 2018/19:132 s. 45). Underrättelseskyldigheten, som avser såväl avsiktliga som oavsiktliga fel, är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen och innebär att kommunen kan lämna uppgifter som omfattas av sekretess enligt 26 kap. 1 § samma lag vidare till andra myndigheter, inklusive arbetslöshetskassor. Som redan framgått grundades skälen för att undanta från 2 § folkbokföringsförordningen i en oro för att skyldigheten skulle kunna undergräva förtroendet för . Utifrån samma skäl som gjorts gällande beträffande lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen finns anledning att ifrågasätta detta argument för att låta vara särskilt undantagen från en underrättelseskyldighet om misstänkta fel i folkbokföringen. har folkbokföringsbrott återinförts och straffansvar inträder när någon uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet och åtgärden innebär fara i bevishänseende. Det är även möjligt att dömas för grovt folkbokföringsbrott (42 § folkbokföringslagen). På samma sätt som i fråga om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar är det även i detta avseende svårt att se att det i fråga om förtroende för finns en principiell skillnad mellan å ena sidan skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott eller underrätta andra myndigheter om felaktiga utbetalningar och å andra sidan underrätta när det kan antas finnas fel i folkbokföringen. I remissförfarandet av promemorians förslag har kommun avstyrkt förslaget och bl.a. pekat på att redan det förhållandet att det finns en skyldighet att lämna uppgifter riskerar att undergräva den enskildes förtroende för och att det därför fortfarande finns skäl att undanta från skyldigheten. Den stora majoriteten har dock inte haft något att invända mot förslaget. Vissa kommuner, såsom kommun, har välkomnat det särskilt. Regeringen kan konstatera att det inte kan uteslutas att förtroendet mellan den enskilde och kan påverkas i viss utsträckning men anser att skälen för att även ska omfattas av samma underrättelseskyldighet som föreslås gälla för övriga verksamheter och myndigheter överväger. En underrättelseskyldighet för har även befarats medföra en ökad risk för de personer som lever under hot och förföljelse. Dessa personer kan vara i behov av att skydda sina personuppgifter, däribland uppgift om var personen är bosatt. SKR har påtalat att det särskilt avseende individer som har skyddade personuppgifter eller som har ansökt om detta och inväntar beslut behöver förtydligas i vilka fall det kan finnas särskilda skäl att inte underrätta . Vidare saknar SKR en redovisning av om de brister i systemet med sekretessmarkering som påtalade i sitt remissvar på förslag har utretts vidare. Regeringen har vidtagit åtgärder för att förstärka skyddet för hotade och förföljda personer som är i behov av att leva med s.k. skyddade personuppgifter. Dessa lagändringar trädde i kraft (prop. 2017/18:145). Inom folkbokföringen används samlingsbegreppet skyddade personuppgifter för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, skyddad folkbokföring (tidigare kvarskrivning) och fingerade personuppgifter. För någon som har medgetts fingerade personuppgifter finns inget behov av skydd för adress eftersom personen har fått medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Även för den som har medgetts skyddad folkbokföring kommer underrättelseskyldigheten sakna betydelse då skyddet består av att personen medges att vara folkbokförd på en annan folkbokföringsort än där personen är bosatt. Personen är därmed rätteligen inte folkbokförd på den adress där den faktiskt är bosatt. Posthanteringen sköts dessutom av . För personer som har fått en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen aviseras personuppgifterna ut till andra myndigheter med en särskild markering. De mottagande myndigheterna får därmed en signal om att det kan antas att en uppgift inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess. Myndigheterna uppmärksammas på detta sätt om behovet av att göra en noggrann 2020/21:160 skadeprövning när någon begär att få ut en sekretessmarkerad uppgift. Detta är en viktig del av skyddet, som förlorar betydelse om personen låter bli att anmäla ny adress till vid flytt och uppger en annan adress vid kontakter med myndigheter. Slutligen kan även tilläggas att den som är folkbokförd och har flyttat omfattas av en anmälningsskyldighet enligt 25 § folkbokföringslagen och att det kan vara straffbart att inte fullgöra denna anmälningsskyldighet (jfr 42 § folkbokföringslagen). Regeringen anser att det mot den bakgrunden är svårt att föreställa sig att en underrättelseskyldighet för skulle medföra en ökad risk för den hotade och förföljda som har skyddade personuppgifter. personer som har ansökt om skyddade personuppgifter och som inväntar beslut registrerar vanligtvis en tillfällig sekretessmarkering när en ansökan om skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering kommer in till myndigheten. markering finns sedan i regel kvar som utreder Det finns emellertid även personer som lever under hot och förföljelse utan att ansöka om skyddade personuppgifter. personer vänder sig till för att få stöd och hjälp med exempelvis ekonomiskt bistånd eller andra insatser, utan att berätta om våldet de blir utsatta för. Personer som mottagit ekonomiskt bistånd är en grupp som är överrepresenterade när det gäller att ha fått vård för eller avlidit på grund av yttre våld. kunskap om den enskildes förhållanden underrättar om misstänkta fel i folkbokföringen, kan det finnas en risk för allvarlig skada. Som redovisas nedan föreslås att en underrättelse inte behöver lämnas om särskilda skäl talar mot det. Det är därför angeläget att har tydliga rutiner för hanteringen av underrättelser till och alltid för en dialog med den enskilde för att undersöka om det finns särskilda skäl att avstå från en underrättelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl för att undanta från en underrättelseskyldighet som tar sikte på fel Regeringen föreslår därför att det befintliga undantaget för ska slopas. Domstolarna är myndigheter som i sin verksamhet använder uppgifter i folkbokföringen i stor utsträckning och även de kommer gynnas av att dessa uppgifter förbättras. I likhet med anser regeringen därför att det är rimligt att domstolarna medverkar i att lämna är det av vikt att den ordning som ska tillämpas utformas på ett sätt som innebär att allmänhetens förtroende för domstolarnas opartiskhet och för rättsväsendet i stort inte påverkas. hovrätt har påtalat att underrättelserna i förlängningen kan leda till ingripande åtgärder mot den enskilde i form av vitesföreläggande eller lagföring och att det saknas en analys av hur detta kan påverka domstolsaktörernas uppfattning av domstolarna. Hovrätten anför vidare att domstolarna utövar sin verksamhet genom enskilda domare vars roll bör vara begränsad till att handlägga och avgöra de mål som han eller hon har Vid situationer då misstankar om t.ex. mened eller förfalskad bevisning uppkommer är det i normalfallet någon av parterna, i brottmål åklagaren, som agerar för att få till stånd en utredning. dessa fall är begränsad till att värdera bevisningen inom ramen för de frågor som aktualiseras i målet. Genom denna hållning upprätthålls enligt hovrättens mening domarens och domstolarnas neutralitet i förhållande till parterna. Vidare påpekar hovrätten att frågan om lämpligheten i att domstolar lämnar underrättelser om enskilda till andra myndigheter har uppmärksammats i sekretesslagstiftningen där det konstateras att det är av stor betydelse för tilliten till rättsväsendet att domstolarna visar återhållsamhet med att lämna uppgifter om brott som framkommit i den rättskipande verksamheten (prop. 1983/84:142 s. 39). JO har i ett antal ärenden, med hänvisning till bl.a. detta förarbetsuttalande, riktat kritik mot domstolar och domare som anmält eller på annat sätt vidareförmedlat misstänkta brott till åklagare eller polis (JO 1990/91 s. 29, JO 2003/04 s. 33 och JO 2017/18 s. 66). Om domaren eller domstolen lämnar underrättelser till om misstänkta felaktigheter i folkbokföringen angående parter eller vittnen kan detta enligt hovrätten i vissa fall uppfattas som att domaren och domstolen agerar osakligt och till deras nackdel. Det är av stor betydelse att domstolarna och de enskilda domarna både är och upplevs opartiska. Kammarrätten i uppger att det är vanligt förekommande att kammarrätten inom ramen för sin dömande verksamhet får kännedom om att uppgifter i folkbokföringen kan vara osanna och att tillämpningen av den föreslagna skyldigheten då inte blir komplikationsfri. Inte sällan har det direkt betydelse för bedömningen av ett mål om vissa folkbokföringsuppgifter är sanna eller inte. Även för bedömningen av en parts trovärdighet i en annan fråga, som inte direkt har med folkbokföringen att göra, kan det enligt kammarrätten ha betydelse hur man ser på en uppgift om parten i folkbokföringen. Om domstolen i en sådan situation skulle underrätta om att det kan antas att uppgiften i fråga är oriktig eller ofullständig skulle domstolens opartiskhet i målet på goda grunder kunna sättas i fråga. Regeringen instämmer i att det är av stor betydelse för tilliten till rättsväsendet att domstolarna visar återhållsamhet när det kommer till att göra anmälan med anledning av en brottsmisstanke som uppkommit under handläggningen av ett mål. Den nu aktuella underrättelseskyldigheten är inte avsedd att innebära någon förändring i detta avseende. Inte heller är avsikten att domstolen ska lämna underrättelser om misstänkta fel angående parter eller vittnen när ett mål eller ärende ska avgöras. Som redovisas nedan föreslås att en underrättelse inte behöver lämnas om särskilda skäl talar mot det. Det kommer således att finnas utrymme för domstolen att avstå från underrättelse och regeringen återkommer till dessa frågor nedan. Med hänsyn till detta gör regeringen bedömningen att förslaget i sig inte inverkar på domstolarnas opartiskhet eller uppfattningen om den. Därmed anser regeringen att domstolarnas synpunkter är tillgodosedda. I och med att folkbokföringsuppgifter tillhandahålls ett flertal aktörer inom det offentliga på ett enkelt sätt och att dessa har ett behov av att uppgifterna håller en hög kvalitet anser regeringen sammanfattningsvis att det är rimligt att kräva att mottagarna av uppgifterna för sin del har en skyldighet att återrapportera eventuella felaktigheter i folkbokföringen. En sådan skyldighet finns redan för mottagare av uppgifter från SPAR (jfr 14 § SPAR-förordningen). För att förbättra kvaliteten i folkbokföringen föreslår därför regeringen en generell underrättelseskyldighet för i huvudsak alla myndigheter. Det innebär att skyldigheten även kommer att 2020/21:160 gälla för olika verksamhetsgrenar som kan finnas inom en och samma myndighet. Begreppet myndighet omfattar såväl statliga som kommunala myndigheter. Underrättelser bör lämnas för fler uppgifter Underrättelseskyldigheten i 2 § folkbokföringsförordningen avser endast uppgift om adress. folkbokföringsverksamhet fastställer dock inte enbart en persons bosättning. Därutöver innebär folkbokföring enligt folkbokföringslagen registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen (1 § första stycket folkbokföringslagen). Närmare bestämmelser om vilka uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen finns bl.a. i 2 kap. 3 § lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Där framgår bl.a. att uppgift om namn, födelsetid, födelsehemort, födelseort, adress, medborgarskap, civilstånd och avregistrering enligt 19–22 §§ folkbokföringslagen får behandlas i databasen. Som nämnts ovan innehåller folkbokföringsdatabas systemöverskridande uppgifter som har en central betydelse i bl.a. många av välfärdens ersättningssystem, både för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Detta gäller inte enbart uppgift om bosättning utan även uppgifter om t.ex. ålder och civilstånd. Fel i folkbokföringen är ofta förknippat med att den fastställda bosättningen för en person inte är korrekt, dvs personen har en felaktig folkbokföringsadress. I analys av folkbokföringsfelet som publicerades i årsredovisningen ingår även personer som är folkbokförda trots att de inte borde vara det eller som inte är folkbokförda fast de borde vara det.