prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — Till skillnad från Svenska Röda Korset anser regeringen inte att det behöver förtydligas i lagtexten att en individuell bedömning av varje sökandes situation ska göras. Några remissinstanser har synpunkter på eller efterfrågar klargöranden av vilka inkomster som ska beaktas vid bedömningen av om försörjnings- kravet är uppfyllt och hur kravet på bostad av tillräcklig storlek och standard ska bedömas. Regeringen anser, i likhet med de bedömningar som gjordes i samband med att försörjningskravet infördes i utlännings- lagen respektive i den tillfälliga lagen, att det inte är lämpligt att i lag införa 2020/21:191 en detaljerad reglering om innebörden av kravet på försörjningsförmåga och vad som avses med en bostad av tillräcklig storlek och standard (jfr prop. 2009/10:77 s. 21 och prop. 2015/16:174 s. 48). Den närmare regleringen gällande vilka inkomster som ska kunna tillgodoräknas, inkomsternas nivå och bostadsstandard är av detaljkaraktär och bör lämpligen regleras på samma sätt som görs . Regeringen delar därför kommitténs bedömning att det nuvarande bemyndigandet i utlännings- lagen till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försörjningsförmågan och bostad av tillräcklig storlek och standard bör finnas kvar. I enlighet med vad kommittén föreslår bör någon ny prövning av försörjningskravet inte göras vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. efterfrågar klargöranden av vad som i detta avseende menas med ”fortsatt uppehållstillstånd”. En motsvarande reglering som den som föreslås finns i 9 § den tillfälliga lagen. I förarbetena till den bestämmelsen anges att något försörjningskrav inte ställs upp när en utlänning ansöker om förlängt uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 2015/16:174 s. 76). Avsikten är inte att ge begreppet en ny innebörd. 8.5.2Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring Regeringens förslag: Försörjningskravet vid anhöriginvandring ska inte gälla om anknytningspersonen är ett barn eller om sökanden är ett barn som har fötts i och anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i . Försörjningskravet ska inte heller gälla när anknytningspersonen är medborgare i , annan EES-stat eller , om sökanden är anknytningspersonens make eller sambo och sökanden och anknytningspersonen har samman- bott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska försörjningskravet gälla endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om sökanden och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om sökanden är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytnings- personens inresa i ska det anses stå klart att förhållandet är väl etablerat. Om anknytningspersonen är en kvotflykting ska tremånaders- fristen räknas från hans eller hennes inresa i . Om det finns särskilda skäl får undantag från försörjningskravet medges helt eller delvis. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén föreslår att medborgare i ska undantas från försörjningskravet på samma sätt som medborgare i , annan EES-stat och . I betänkandet föreslås inte att tremånadersfristen, när anknytningspersonen är en kvotflykting, ska räknas från hans eller hennes inresa i . Inte heller anges i kommitténs förslag till lagtext att det i fråga om skyddsbehövande ska anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i . Kommittén föreslår vidare att undantag från försörjningskravet ska kunna medges helt eller delvis vid synnerliga skäl. Kommitténs förslag har också en delvis annorlunda teknisk och språklig utformning. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Förvaltningsrätten i och i , tillstyrker, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på förslaget att det i vissa fall ska vara möjligt att göra undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring. Flera remissinstanser anser dock att det bör göras undantag i fler situationer än de föreslagna. Några remissinstanser, t.ex. och , menar att undantag från försörjningskravet bör göras i alla situationer där barn är inblandade. Bland andra och Asylrättscentrum anser att flyktingar och alternativt skyddsbehövande helt bör undantas från försörjningskravet. FARR anser att generella undantag bör göras för äldre, långtidssjuka och funktionshindrade. FARR anser också att undantaget för personer som åberopar anknytning till svenska medborgare bör omfatta även makar och sambor som sammanbott i . Ett flertal remissinstanser har synpunkter på den närmare utformningen av undantagen. Flera remissinstanser kritiserar det föreslagna undantaget för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Bland andra Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Svenska Röda Korset och UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna framhåller att det av olika orsaker kan vara svårt för utlänningar att hinna ansöka om uppehållstillstånd och flera remissinstanser, bl.a. och Åre kommun, anser att tidsfristen bör förlängas. Om en tidsfrist ska uppställas är många remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i , i och kommun, positiva till förslaget i promemorian att fristen när anknytningspersonen är en kvotflykting ska räknas från inresan i . Enligt Asylrättscentrum bör det framgå av lagtexten att försörjningskravet inte gäller i sådana situationer där det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att ansökan lämnades in . Några remissinstanser, bl.a. och , betonar vikten av att enskilda får tydlig information om tidsfrister och andra krav. och ifrågasätter om det är förenligt med familjeåter- föreningsdirektivet att kräva att utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat för att undantag ska gälla. När det gäller den föreslagna ventilen påtalar flera remissinstanser att rekvisitet synnerliga skäl kommer att få en restriktiv tillämpning och vissa, däribland 2020/21:191 Kammarrätten i och , efterfrågar mot den bakgrunden förtydliganden kring hur rekvisitet ska tolkas. Civil Rights Defenders, och m.fl. anser att rekvisitet synnerliga skäl riskerar att utgöra en alltför snäv ventil och anför att det bör ersättas med särskilda skäl. Skälen för regeringens förslag Enligt den nuvarande huvudregeln i 5 kap. 3 b § UtlL ska en anknytnings- person kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas till hans eller hennes anhöriga. Försörjningskravet är försett med ett antal undantag, vilka regleras i 5 kap. 3 c–3 e §§ UtlL. Som regeringen konstaterade i samband med att den tillfälliga lagen infördes är de nuvarande undantagen i utlänningslagen så omfattande att försörjningskravet i själva verket endast undantagsvis kan tillämpas (jfr prop. 2015/16:174 s. 46). I avsnitt 8.5.1 har regeringen tagit ställning till att ett försörjningskrav även fortsatt bör gälla som villkor för anhöriginvandring och föreslagit att försörjningskravet ska utvidgas till ett krav på att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även den anhörige som ansöker om uppehålls- tillstånd. För att försörjningskravet ska få avsett resultat behöver det ses över i vilka situationer som undantag ska kunna göras. Undantag när anknytningspersonen är ett barn och i vissa fall när sökanden är ett barn som har fötts i I utlänningslagen görs undantag från försörjningskravet i de fall anknytning åberopas till ett barn (5 kap. 3 c § 1 UtlL). Kommittén föreslår att detta undantag ska behållas. Barn kan av naturliga skäl inte jämställas med vuxna när det gäller krav på försörjning. Regeringen delar därför kommitténs bedömning att det inte heller fortsättningsvis bör uppställas ett försörjningskrav när anknytningspersonen är ett barn. Till skillnad mot Asylrättscentrum anser regeringen däremot inte att det finns anledning att generellt undanta personer från försörjningskravet. Kommittén föreslår vidare att undantag från försörjningskravet ska kunna göras om sökanden är ett barn som har fötts i och anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i . Enligt nuvarande reglering i utlänningslagen är det tillräckligt att sökanden är ett barn och att anknytningspersonen är barnets förälder för att undantag ska kunna göras. Dessutom uppställs inget försörjningskrav i de fall barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet (5 kap. 3 d § UtlL). Ett motsvarande undantag som det som kommittén föreslår finns dock i den tillfälliga lagen (10 § andra stycket). Regeringen delar kommitténs bedömning att undantag från försörjnings- kravet bör göras i de fall sökanden är ett barn som har fötts i och anknytningspersonen är barnets förälder som också sammanbor med barnet i . När det gäller barn och barnfamiljer i övrigt gör regeringen följande överväganden. För att det föreslagna försörjnings- kravet ska få avsett resultat bör antalet undantag från kravet begränsas. Regeringen gör nedan bedömningen att undantag från försörjningskravet fortsatt ska kunna medges helt eller delvis när det finns särskilda skäl. Om det i ett enskilt fall där ett barn är involverat skulle bedömas stå i strid med ett svenskt konventionsåtagande eller på annat sätt framstå som orimligt att uppställa ett försörjningskrav finns alltså en möjlighet att med stöd av den bestämmelsen göra undantag från försörjningskravet. Som påpekas i avsnitt 8.5.1 ska portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL givetvis beaktas även vid tillämpningen av bestämmelserna om försörjningskrav vid anhöriginvandring. I likhet med kommittén men till skillnad mot bl.a. och anser regeringen därför att det inte bör göras något allmänt undantag för barn eller barnfamiljer. Undantag i vissa fall när anknytningspersonen är medborgare i , annan EES-stat eller I utlänningslagen finns ett generellt undantag från försörjningskravet i de fall anknytning åberopas till en svensk medborgare eller en medborgare i en annan EES-stat eller (5 kap. 3 c § 2 UtlL). Under den tillfälliga lagens giltighetstid har dessa grupper inte omfattats av något allmänt undantag. Som anförs ovan anser regeringen att antalet undantag från försörjningskravet bör begränsas för att kravet ska få avsett resultat. Det kan dock, som kommittén påtalar, ifrågasättas om det är rimligt att svenska medborgare undantagslöst ska omfattas av ett försörjningskrav när det finns utländska medborgare som är undantagna från kravet. Ett försörjningskrav kan t.ex. skapa problem för svenska medborgare som lever utomlands i ett väletablerat förhållande med en tredjelands- medborgare och som vill flytta hem till . I likhet med kommittén anser regeringen att det är rimligt att den som är svensk medborgare ska kunna ta hit sin make eller sambo om förhållandet är väl etablerat utan att det ställs krav på försörjning. Enligt nuvarande reglering i 5 kap. 8 § UtlL ska ett uppehållstillstånd som beviljas en make eller sambo vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället såvida inte utlänningen sammanbott utomlands med sin make eller sambo eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Precis som kommittén anser regeringen att denna bestämmelse bör utgöra förebild för ett justerat undantag för anhöriga till svenska medborgare. För undantag bör därför krävas att paret har sammanbott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Med anledning av vad FARR anför vill regeringen uppmärksamma att den föreslagna lydelsen inte innebär ett absolut krav på att makarna eller samborna ska ha sammanbott utomlands (jfr prop. 2014/15:32 s. 33 f. och 37). I likhet med nuvarande reglering i utlänningslagen bör medborgare i andra EES-stater och omfattas av samma undantag som föreslås för svenska medborgare. Kommittén föreslår att medborgare i ska omfattas av undantag på samma sätt som medborgare i , andra EES-stater eller . för kommitténs arbete pågick fortfarande förhandlingar mellan och om vad som skulle gälla efter utträde ur EU och kommittén konstaterar i betänkandet att förslaget i denna del kan behöva anpassas beroende på utfallet av dessa förhandlingar. 2020/21:191 nytt handels- och samarbetsavtal mellan och . Det står därmed klart att relationen mellan och är av ett annat slag än relationen mellan EES-staterna och relationen mellan och . Enligt regeringens bedömning bör medborgare i därför inte undantas från försörjningskravet på samma sätt som medborgare i , andra EES-stater eller . Undantag i vissa fall när anknytningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande Enligt utlänningslagens nuvarande reglering är det tillräckligt att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande eller tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten, för att försörjnings- kravet inte ska gälla (5 kap. 3 c § 3–5 UtlL). Enligt familjeåterförenings- direktivet, som inte är tillämpligt på alternativt skyddsbehövande, får dock ett försörjningskrav ställas upp om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än efter det att flyktingstatus har beviljats eller om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land, dvs. ett land utanför EU, med vilket anknytningspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning (artikel 12.1). Försörjningskrav får också ställas upp när det gäller flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan (artikel 9.2). Kommittén föreslår att undantag ska göras när anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande på samma sätt som enligt den tillfälliga lagen. Enligt den tillfälliga lagen gäller försörjningskravet endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller utlänningen och anknytnings- personen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (10 § tredje stycket). Regeringen delar kommitténs bedömning att undantagen för flyktingar och alternativt skyddsbehövande i utlänningslagen bör ändras och att bestämmelsen i den tillfälliga lagen utgör en rimlig utgångspunkt. Flera remissinstanser är kritiska till den föreslagna tidsfristen och menar att den är för kort. Som framgår av betänkandet visar statistik från att det inte varit helt ovanligt att ansökningar om familjeåterförening gjorts senare än efter det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd. Närmare utredning om orsakerna till detta saknas men enligt kommittén kan det t.ex. bero på okunskap om vilka regler som gäller eller brist på dokumentation. Även regeringen anser att det är rimligt att anta att orsakerna åtminstone till viss del kan bestå i bristande kunskap. Som bl.a. och lyfter är det viktigt att enskilda får tydlig information om vad försörjningskravet innebär och hur tidsfristen fungerar. Såväl utlands- myndigheterna som har en serviceskyldighet i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. kommitténs bedömning att en möjlig åtgärd som skulle kunna minska antalet ansökningar som görs efter tremånadersfristens utgång är att tydligare information lämnas till den som beviljas uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande om hur försörjningskravet och tidsfristen fungerar. Informationen skulle kunna lämnas av Migrations- verket i samband med att personen beviljas uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Regeringen ifrågasätter inte att det, som t.ex. Svenska Röda Korset och UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna påtalar, även kan finnas andra orsaker till att det kan vara svårt för enskilda att hinna ansöka . Som kommittén konstaterar bör dock beaktas att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning, utöver att ges in i pappersform, kan göras elektroniskt direkt på . Om anknytningspersonen har fullmakt kan han eller hon göra ansökan åt den anhörige. En ansökan ska registreras så snart den kommer in till myndigheten och ansöknings- datumet påverkas inte av om ansökan därefter behöver kompletteras (jfr prop. 2015/16:174 s. 47). Sammantaget bedömer regeringen att den av kommittén föreslagna fristen , vilken överensstämmer med familjeåterföreningsdirektivet, bör gälla. För att en kvotflykting ska få samma praktiska möjlighet att nyttja tidsfristen som en flykting eller alternativt skyddsbehövande som redan befinner sig i bör dock respiten, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, räknas från det att kvotflyktingen reser in i . Migrationsöverdomstolen har i fråga om tremånadersfristen i 10 § tredje stycket 1 den tillfälliga lagen, mot bakgrund av praxis, uttalat att den bestämmelsen bör tillämpas på så sätt att en flykting ska undantas från försörjningskravet om det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening lämnas in efter att tremånadersfristen har löpt ut (MIG 2021:5). Som framgår nedan anser regeringen att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att medge undantag från försörjnings- kravet om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl. Inom ramen för den ventilen finns utrymme att beakta om det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har lämnats in efter den nu föreslagna tidsfristens utgång. Till skillnad mot Asylrättscentrum anser regeringen att det inte behöver införas någon särskild reglering om undantag från försörjningskravet i dessa fall. Som nämnts får enligt familjeåterföreningsdirektivet försörjningskrav ställas upp för flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan. och ifrågasätter om det är förenligt med direktivet att kräva att utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat för att undantag från försörjningskravet ska gälla. Mot bakgrund av att det ifrågasätts om kommitténs förslag i detta avseende överensstämmer med familjeåterföreningsdirektivet anser regeringen att det finns anledning att förtydliga lagtexten så att det framgår att det i fråga om makar och sambor är tillräckligt att äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat innan anknytningspersonen reste in i för att undantag från försörjningskravet ska gälla. Undantag om det finns särskilda skäl Utöver ovan nämnda undantag föreslår kommittén en ventil för situationer där det framstår som orimligt att uppställa ett försörjningskrav. Enligt kommittén gäller det t.ex. personer som i och för sig har rätt att återförenas med anhöriga enligt bestämmelserna i utlänningslagen men som av olika skäl inte kan uppfylla försörjningskravet. Som exempel anges äldre personer som har lämnat arbetsmarknaden och som inte har en inkomst som når upp till den nivå som krävs. Det kan enligt kommittén även röra sig om personer med en varaktig funktionsnedsättning som gör det omöjligt med en egen arbetsrelaterad inkomst. I dessa fall krävs enligt kommittén undantag för att vissa grupper inte ska diskrimineras och för att t.ex. ska leva upp till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Kommittén framför att det naturligtvis kan förekomma även andra situationer där det framstår som orimligt att ställa upp ett försörjningskrav och bedömer, bl.a. med hänsyn till EU- domstolens praxis, att det krävs en nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Kommittén föreslår mot den bakgrunden att det ska vara möjligt att göra undantag när det finns synnerliga skäl. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det bör finnas en ventil som gör det möjligt att medge undantag från försörjningskravet i vissa fall. Som Kammarrätten i konstaterar är dock de exempel som kommittén redogör för och som framgår ovan till viss del samma som anges i förarbetena till den nuvarande ventilen i utlänningslagen enligt vilken undantag från försörjningskravet får medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 e § UtlL, jfr prop. 2009/10:77 s. 26). Ett krav på att det ska finnas synnerliga skäl skulle, som bl.a. Kammarrätten i och påtalar, innebära en restriktiv tillämpning. Eftersom de exempel som kommittén anger mer får anses ligga i linje med särskilda skäl är det sannolikt att en bestämmelse som kräver synnerliga skäl inte skulle möjliggöra undantag i alla de situationer som kommittén pekar på. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Civil Rights Defenders, och , att undantag från försörjningskravet även fortsättningsvis bör kunna medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl. Genom bestämmelsen bör undantag kunna göras i de specifika situationer som kommittén pekar på men även i andra fall där det framstår som orimligt att ett försörjningskrav uppställs, t.ex. om det i ett enskilt fall bedöms stå i strid med konventions- åtaganden att uppställa ett försörjningskrav. En bedömning får göras i varje enskilt fall av om det finns särskilda skäl att göra undantag. Vid denna prövning ska samtliga omständigheter beaktas. Som kommittén konstaterar framgår det av praxis att även om medlems- staterna får ange en viss summa som referensbelopp får medlemsstaterna inte neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation (se dom i mål nr C-578/08). I fall som rör barn ska, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Regeringen bedömer i likhet med kommittén att inga ytterligare undantag från försörjningskravet bör gälla. Uppehållstillstånd av humanitära skäl 9.1Uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter Regeringens förslag: En vuxen person som har vistats i med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknytning beaktas som har uppstått mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas. Regeringens bedömning: Barn bör fortsatt kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommitténs förslag innebär att bestämmelsen om uppehållstillstånd för barn på grund av särskilt ömmande omständigheter tas bort och att barn i stället ska få beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd