prop · H90331 · 2021-10-21 00:00:00 — Utgångspunkten är att bolagen med statligt ägande genom sin verksamhet ska bidra till värdeskapande på ett sätt som gynnar en långsiktigt hållbar utveckling. Därför kommer regeringen fortsätta att arbeta med ständiga förbättringar i styrningen på detta område. Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Bolag med statligt ägande ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. I syfte att främja ett långsiktigt hållbart värdeskapande i bolagen med statligt ägande integreras hållbart företagande i bolagsstyrningen. Det innebär att bolagen ska agera Skr. 2021/22:31 föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. I syfte att säkerställa och kontinuerligt utveckla den aktiva och professionella förvaltningen av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har regeringen låtit utveckla ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen avser bland annat att utveckla analysen av bolagens strategiska mål för hållbart värdeskapande i förhållande till de krav som framgår av statens ägarpolicy. har upphandlat och infört ett system för datainsamling från bolagen med en särskild modul för hållbarhetsdata som möjliggör redovisning av ytterligare information och nyckeltal som kan följas . Denna information kommer även att användas för att utveckla såväl rapporteringen till som att utveckla bolagsstyrningen inklusive uppföljning. Regeringen avser att fortsätta utveckla sin rapportering till om hur arbetet med hållbart företagande har utvecklats och genomförts genom en utförlig och balanserad redovisning av olika områden som ingår inom området hållbart företagande, främst inom ramen för sin ovannämnda årliga skrivelse till . Även andra aspekter av rapporteringen kommer att utvecklas både när det gäller omfattningen av rapporteringen och information om vilka processer som genomförts, såsom exempelvis antalet hållbarhetsanalyser som genomförts . Regeringen avser också att framöver redovisa med vilka bolag som ägardialoger har genomförts för att öka transparensen och ytterligare stärka det systematiska genomförandet. Regeringen kan konstatera att det pågår en rad initiativ hos internationella organisationer som syftar till att utveckla bolags hållbarhetsrapportering. Regeringen avser att fortsätta följa utvecklingen inom området och utvärderar kontinuerligt de krav staten som ägare ställer på bolag med statligt ägande i förhållande till de regleringsförändringar som genomförs inom exempelvis hållbarhetsrapportering. Genom denna skrivelse anser regeringen att frågan är slutbehandlad. –regeringens styrning av de statligt ägda bolagen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-591-6 rir 2021:10 omslagets originalfoto: lisa tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 4 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 3 9 3 R I R 2 0 2 1 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – regeringens styrning av de statligt ägda bolagen har granskat om regeringens styrning mot hållbart företagande i de statliga bolagen har lett till att ambitionerna inom området uppnåtts. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , , , R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Översikt över de statligt ägda bolagen och styrningen mot De statligt ägda bolagen Styrningen mot hållbart företagande Regeringens styrning av statligt ägda bolag Statens ägarpolicy som stöd Angivna internationella riktlinjer i statens ägarpolicy Styrning mot föredömlighet och de statligt ägda bolagen som föregångare Regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens insatser Ägardialogerna – behandling av hållbart företagande och frekvens Uppföljningen av bolagens strategiska hållbarhetsmål Regeringens andra uppföljande analyser Beskrivningen av resultat och förutsättningar 6.1Statens ägarpolicy är ett bra stöd men kan bli tydligare avseende internationella Ägardialogerna berör hållbart företagande men når inte alla bolag systematiskt Bolagens strategiska hållbarhetsmål – förbättringsutrymme och goda exempel 6.4Regeringens uppföljande analyser – dröjer och saknar information från många bolag och områden Föredömlighet och föregångarskap – behov av starkare styrning Regeringens information till bör beskriva helheten bättre 6.7Kraven på bolagens rapportering kan utvecklas för att förbättra informationen R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Hållbart företagande i betänkanden och statens ägarpolicy Enkätsvar från styrelseordförande och vd:ar R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbetet med hållbart företagande kan stärka företag i väsentliga avseenden, genom att hjälpa dem att identifiera och hantera risker och därigenom skapa konkurrensfördelar. Företag behöver också i allt större utsträckning lämna mer och bättre information till sin omvärld om till exempel klimatrisker och klimatarbete för att vara förtroendegivande och till exempel attraktiva för finansiärer. Det har pågått ett arbete för att stärka de statliga bolagens arbete med hållbart företagande. Bolagen ska enligt vara föregångare i hållbart företagande och bolagens verksamhet ska präglas av öppenhet och föredömlighet. Staten är en stor bolagsägare avseende såväl bolagens värde och omsättning som antalet anställda. Staten kan genom att visa gott och ansvarsfullt exempel bidra till utveckling utöver de egna bolagen. har granskat om regeringens styrning mot hållbart företagande i de statligt ägda bolagen har lett till att ambitionerna som regeringen uttrycker i statens ägarpolicy uppnåtts och hur de omsätts i praktiken. Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande delfrågor. 1.Ger regeringen genom sin styrning verkningsfulla incitament för de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande? 2.Är regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande tillräcklig i förhållande till ambitionerna inom området? 3.Informerar regeringen om de statligt ägda bolagens resultat inom hållbart företagande och om det underlag som informationen bygger på? Granskningen visar att det är tydligt att staten strävar efter att vara en aktiv och professionell ägare avseende hållbart företagande. Det kommer till uttryck till exempel i statens ägarpolicy och i genomförande av analyser och uppföljningar. De ambitioner regeringen ger uttryck för handlar dock i mindre grad och mer vagt om konkreta resultat i de statligt ägda bolagens verksamheter. Fokus ligger i stället mer på processer för styrning och uppföljning av bolagens arbete. Granskningen visar att det faktiska genomförandet av dessa processer inte alltid överensstämmer med hur de beskrivs av regeringen avseende bland annat frekvens. Granskningen visar att det finns utvecklingsområden i följande avseenden. Regeringens styrning bör bli tydligare och starkare och därmed ge bättre incitament Regeringens styrning avseende de internationella riktlinjer de statligt ägda bolagen ska beakta behöver förtydligas för att ge bolagen starkare incitament att R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N nyttja dem i arbetet med hållbart företagande. Dessa riktlinjer tas upp i statens ägarpolicy som är ett av regeringens främsta verktyg för att styra de statligt ägda bolagen. Ägarpolicyn är dock tolkningsbar och hur bolagen agerar i enlighet med den kan därför variera. Den genomgång gjort av de statligt ägda bolagens strategiska hållbarhetsmål visar visserligen att de övergripande ligger i linje med regeringens styrning. finns det exempel såväl på mål som kan behöva ses över som på mål som kan tjäna som goda exempel värda att sprida. konstaterar att statligt ägda bolag just har efterfrågat att goda exempel sprids av regeringen i samband med de olika uppföljningsprocesserna. Regeringens uppföljning behöver genomföras mer regelbundet och med bättre information från de statligt ägda bolagen Regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens insatser spelar en viktig roll som underlag för att identifiera utvecklingsområden i bolagens arbete med hållbart företagande som regeringens styrning behöver hantera. Granskningen visar att regeringen följer upp de statligt ägda bolagens arbete på ett flertal sätt. Vissa, som ägardialoger och hållbarhetsanalyser, behöver genomföras mer regelbundet och systematiskt. Andra uppföljningar inom till exempel miljöområdet visar på problem med att samla in information från bolagen. Regeringens information till saknar grundläggande fakta Regeringens information till återger inte helt vare sig hur det går med genomförandet av styrningen eller vad den tillgängliga uppföljande informationen visar. Skrivelsen till innehåller visserligen många väsentliga delar. Men det är svårt att få en samlad bild av utvecklingen i de statligt ägda bolagen med avseende på social och miljömässig utveckling. De statligt ägda bolagens rapportering, och inte minst deras hållbarhetsredovisning, är ett viktigt underlag till regeringens information till . Regeringen ställer i Statens ägarpolicy och principer för statligt ägda bolag, krav på att alla statligt ägda bolag ska upprätta och offentliggöra en kvalitetssäkrad hållbarhetsredovisning enligt internationell standard samt en hållbarhetsrapport enligt reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554). Regeringens krav går utöver kraven i årsredovisningslagen. De generella kraven för utvärdering och kontroll av bolags hållbarhetsredovisning är tydligt lägre än kraven på den finansiella redovisningen. Regeringen kan dock som ägare naturligtvis ställa högre krav på de statligt ägda bolagen så att hållbarhetsredovisningen blir mer likvärdigt behandlad den finansiella redovisningen. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar att regeringens ambitioner inom hållbart företagande i de statligt ägda bolagen i praktiken handlar mycket om processer för styrning och uppföljning av bolagens arbete. Men regeringens faktiska genomförande av dessa processer överensstämmer inte alltid med hur de beskrivs av regeringen, avseende bland annat frekvens. Rekommendationer till regeringen: •Genomför uppföljningen av de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande mer systematiskt och återkommande. •Förtydliga informationen till de statligt ägda bolagen så att det blir tydligt för dem vilka internationella riktlinjer som de ska beakta och vad det innebär. •Utveckla informationen till så att den inkluderar upplysningar om hur styrningen genomförts och hur långt regeringen kommit med att balansera en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling i statens bolagsägande. •Överväg att införa krav på utvärdering och kontroll av de statligt ägda bolagens hållbarhetsredovisning så att den behandlas mer likvärdigt den finansiella redovisningen. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den statliga bolagsportföljen består av 46 aktiebolag (39 helägda och 7 delägda), och hade 2019 ett sammanlagt värde på . Bolagen är verksamma inom en rad olika sektorer, varav basindustri/energi värdemässigt är den största.1 De flesta av bolagen är vinstdrivande och verksamma på affärsmässiga grunder i konkurrensutsatta marknader. Knappt hälften av bolagen (22 stycken) har också samhällsuppdrag. Dessa uppdrag har särskilt beslutat om och de innebär att bolagen ska uppnå andra mål utöver ekonomisk avkastning.2 vill att de statligt ägda bolagen ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.3 Regeringens ägarpolicy anger bland annat att statligt ägda bolag ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. I syfte att främja ett långsiktigt hållbart värdeskapande i statligt ägda bolag integreras hållbart företagande i bolagsstyrningen. Det innebär att de statligt ägda bolagen ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende.4 1.1 Motiv till granskning Arbetet med hållbart företagande i företag kan stärka varumärken, skapa nya affärsmöjligheter och konkurrensfördelar, underlätta rekryteringar, öka möjligheten till finansiering, öka lönsamheten och hjälpa företaget att identifiera och hantera risker.5 Företag behöver i allt större utsträckning lämna mer och bättre information till sin omvärld om till exempel klimatrisker och klimatarbete för att vara attraktiva för investeringar.6 har påpekat att det pågått ett arbete för att stärka de statligt ägda bolagens 1Per sektor fördelade sig värdet av bolagen på följande sätt 2019: basindustri/energi , fastighet , telekom , infrastruktur , finans , tjänst , transport , konsument . uppgick antalet anställda i bolagen till 129 000 och utdelningen till . 2018/19:140, bet. 2019/20:NU4, rskr. 2019/20:139. 2018/19:140, bet 2019/20:NU4, rskr 2019/20:139. 2018/19:140, bet 2019/20:NU4, rskr 2019/20:139. Se även elektroniska bilaga 2 för en översikt av överväganden och ställningstaganden –2019 om förvaltningen av bolagen, bland annat avseende statens ägarpolicy och hållbart företagande, med anledning av regeringens årliga skrivelser om bolagen till . 4Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020, s. 1. Regeringens beslutade nuvarande ägarpolicy . Den ersatte en tidigare ägarpolicy från . Se även elektronisk bilaga 2 för en översikt avseende Statens ägarpolicy 2014–2019. Se statligt-agande-2020/, hämtad . 5FAR, ”Frågor och svar om hållbarhet”, hämtad . 6Se till exempel, , ”Klimatredovisning – snart lika skarp som finansiell”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N Det är enligt viktigt att regeringen fortsätter att utveckla arbetet med hållbart företagande i förvaltningen av de statligt ägda bolagen.7 Hållbarhet handlar om samhällens och ekonomiers framtida förutsättningar. Den så kallade gav en tidig impuls som fick ett stort genomslag. Kommissionen definierade hållbarhet på följande sätt, ”En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.”8 Staten kan som en av landets största bolagsägare i termer av värde, omsättning och antal anställda9 genom förvaltningen av de statligt ägda bolagen visa gott och ansvarsfullt exempel och därigenom bidra till utveckling utöver de egna bolagen. Enligt regeringens definition innebär hållbart företagande att de statligt ägda bolagen inom sin verksamhet ska balansera en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Regeringen pekar särskilt på betydelsen av miljöhänsyn och socialt ansvarstagande såsom etik, arbetsvillkor, mänskliga rättigheter, bekämpning av korruption samt jämställdhet och mångfald. För att främja detta betonar regeringen vikten av en aktiv och professionell förvaltning och av att hållbart företagande är integrerat i styrningen.10 Regeringens styrning avseende hållbart företagande behandlar framför allt processer. har ett antal statligt ägda bolag erhållit priser och utmärkelser inom hållbarhetsområdet. Dock finns det i förhållande till de ambitioner och den inriktning som regeringen har pekat ut direkta och indirekta problemindikationer inom flera områden. Det har till exempel handlat om att regeringens styrning inte fått tillräckligt genomslag11, att rapporteringen till kan utvecklas samt flera konkreta fall där det kan ifrågasättas om statligt ägda bolag har agerat föredömligt, som till exempel Telias affärer i . 2016/16:140, bet. 2016/17:NU4. 8Se , ”FN-fakta – hållbar utveckling”, hämtad . 9Följande uppgifter illustrerar det statliga bolagsinnehavets storlek i förhållande till privata bolagsägare i . Enligt verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande uppgick det uppskattade värdet av statens bolag till . Bolagens omsättning uppgick till och antalet anställda uppgick till 129 000. Detta kan jämföras med Investor som lämnade följande uppgifter i sin årsredovisning 2019. Bolagets substansvärde uppgick till (bedömda marknadsvärden för de större dotterföretagen och partnerägda investeringar), omsättningen i bolaget uppgick till och antalet anställda i bolag som Investor ägde andelar i uppgick till över 500 000. omsatte de statliga bolagen och hade 131 000 anställda. Det kan jämföras med till exempel AB som 2018 hade en omsättning som uppgick till och 91 000 anställda. omsättning uppgick till och de anställda uppgick till 97 000 (se Ekonomifakta, ”största företag”, hämtad ). 10Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020. 11Se exempelvis et al., Effekterna av hållbarhetsredovisning – en studie av konsekvenserna av de nya riktlinjerna om hållbarhetsinformation i statligt ägda företag, 2010. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det kan också handla om när och hur statligt ägda bolag ska göra konsekvensanalyser inom specifika hållbarhetsområden.12 Den pågående pandemin har satt även statligt ägda bolag under press. Bolagens agerande mot kunder, leverantörer och intressenter får också i olika avseenden större betydelse. har till exempel ställt krav på SAS avseende åtgärder som bolaget vidtagit under pandemin. Det handlar om rutiner avseende ersättningar till konsumenter för inställda flygresor. Granskningen ger ett mervärde genom att genomlysa resultatet av ambitioner och initiativ som funnits . 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om regeringens styrning mot hållbart företagande i de statligt ägda bolagen har lett till att ambitionerna som regeringen uttrycker i statens ägarpolicy uppnåtts och hur de omsätts i praktiken. Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande delfrågor: 1.Ger regeringen genom sin styrning verkningsfulla incitament för de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande? 2.Är regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande tillräcklig i förhållande till ambitionerna inom området? 3.Informerar regeringen om de statligt ägda bolagens resultat inom hållbart företagande och om det underlag som informationen bygger på? Granskningens övergripande fråga behandlar regeringens styrning. Vi granskar inte de statligt ägda bolagen utan endast hur regeringen styr och hur de följer upp resultatet i bolagens verksamhet för att se om dessa ligger i linje och nivå med de förväntningar som och regeringen ställt upp. I granskningen fokuserar vi på områdena miljö och klimat samt de sociala områdena mänskliga rättigheter, arbetsmiljö och jämställdhet. Vi behandlar även översiktligt missbruk av särställning. Regeringen har pekat ut bland annat dessa områden som särskilt viktiga och gör också vissa uppföljningar inom dessa områden. Beträffande den ekonomiskt hållbara utvecklingen menar vi att den är och har varit föremål för en omfattande och strukturerad uppföljning , varför vi avgränsar oss från att undersöka den. 12Se Statskontoret, FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete, 2018. 13Se , ”KO kräver att SAS betalar för uteblivna resor ”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N Regeringens styrning avseende hållbart företagande har tagit form över tiden genom olika utvecklingssteg. Mot bakgrund av dessa utvecklingssteg inriktas granskningen primärt på perioden –2019 så att vi kan granska effektiviteten i den nya uppföljningsprocess som regeringen införde 2014. I viss mån kommer viockså att beröra förhållanden och omständigheter . Detta mot bakgrund av att granskningen publiceras . Granskningen fokuserar på av statligt ägda bolag (vissa bolag förvaltas av andra departement) men behandlar samtliga statligt ägda bolag när det gäller regeringens uppföljning och informationen till . beslutar om de statligt ägda bolagens övergripande uppdrag medan regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen.15 uttrycker att de statligt ägda bolagen ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företag representerar och strukturanpassning. 1.3.1 Regeringen ska vara en aktiv och professionell förvaltare Vi utgår i granskningen från att det är befogat att bedöma hur och i vilken mån den styrning som regeringen ger uttryck för i statens ägarpolicy följs och uppfattas av de statligt ägda bolagen. I det senare avseendet beaktar vi om de statligt ägda bolagen upplever att regeringens styrning är tydlig och hjälpsam. Vi undersöker till exempel bolagens kännedom om de internationella riktlinjer som pekas ut i ägarpolicyn, hur bolagen beaktar dessa riktlinjer, styrelserekryteringen, kraven på hållbarhetsredovisning och styrningen mot föredömlighet och föregångarskap. Vi gör detta baserat på följande: Regeringen ska enligt vara en aktiv och professionell förvaltare så att de statligt ägda bolagen genererar en god avkastning och med fokus på långsiktigt värdeskapande.17 14I den elektroniska bilagan 2 finns en översikt över uttalanden om de statliga bolagens förvaltning 2014–2019 med anledning av regeringens årliga skrivelse till om de statliga bolagen samt statens ägarpolicy . 15Jämför 1 kap. 4 § andra stycket, 9 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen (RF). Av dessa bestämmelser framgår att beslutar om grunderna för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar, medan regeringen som huvudregel förvaltar och förfogar över dessa tillgångar. Andelarna i de statligt ägda bolagen utgör sådana statliga tillgångar. I 8 kap. 1–4 §§ budgetlagen (2011:203) finns närmare bestämmelser för tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Se även SOU 2012:14 s. 89 och bet. 2014/15:NU4 s. 8. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, se även till exempel skr. 2015/16:140, bet. 2016/17:NU4. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, se även till exempel skr. 2015/16:140, bet. 2016/17:NU4. R I K S R E V I S I O N E N