prop · H90342 · 2021-11-02 00:00:00 — Straffstadgandet fick sin nuvarande lydelse 1948 då en utvidgning av dess tillämpningsområde genomfördes. Ändringen innebar att kriminaliseringen sträcktes ut till att omfatta organisationer som med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilka de bildats lätt kunde utvecklas till ett sådant maktmedel som avsågs i paragrafen. Fram till dess hade kriminaliseringen enbart omfattat sammanslutningar som måste 2021/22:42 anses ha varit avsedda att utgöra sådana maktmedel som avses i paragrafen. När det gäller innebörden av detta begränsningsändamål gör kommittén bedömningen att varken författningstexten, motivuttalanden eller några andra uttalanden ger stöd för att bestämmelsen i något väsentligt hänseende skulle vara mer omfattande än vad som följer av straffstadgandet om olovlig kårverksamhet. Det finns därför inte något stöd för att andra sammanslutningar kan omfattas av bestämmelsen. Utgångspunkten bör, enligt kommittén, således vara att uttrycket militär eller liknande natur i regeringsformen inte har ett bredare tillämpningsområde än att föreningsfriheten får begränsas för sammanslutningar som kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka som anges i bestämmelse om olovlig kårverksamhet. Det begränsningsändamål i 2 kap. 24 § andra stycket RF som avser sammanslutningar som ägnar sig åt förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande infördes för att grundlagen inte skulle lägga hinder i vägen för uppfyllande av åtaganden enligt Internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (SÖ 1971:40, prop. 1975/76:209 s. 113–114.). Med uttrycket annat liknande förhållande avses i första hand föreställningar om ras (se propositionen En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80 s. 256). Detta begränsningsändamål har inte tillämpats för att anta lagstiftning som begränsar föreningsfriheten (se dock förslag i betänkandet Ett förbud mot rasistiska organisationer, SOU 2021:27, som bereds i ). När det gäller denna bestämmelse anför kommittén att det är rimligt att utgå från att det finns sammanslutningar som skulle kunna omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde och som anses vara terroristorganisationer. Som exempel nämner kommittén en sammanslutning vars verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på det sätt som anges i den nämnda bestämmelsen och som använder sig av terrorism för att uppnå sina rasistiska syften. För en sådan rasistisk organisation torde det finnas förutsättningar att begränsa föreningsfriheten enligt den befintliga grundlagsregleringen. Däremot är det enligt kommittén svårt att se att detta begränsningsändamål gör det möjligt att inskränka föreningsfriheten enbart på den grunden att det är fråga om en terroristorganisation. Kommittén gör mot den bakgrunden bedömningen att det inte framstår som möjligt att lägga bestämmelsen om rasistiska organisationer till grund för en lagstiftning som tar sikte på ingripanden mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation förutsätter en grundlagsändring I lagstiftningsärendet om införandet av ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation gjorde regeringen bedömningen att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation som stödjer sig på begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket RF inte skulle införas. Regeringen uttalade i det sammanhanget att en del terroristorganisationer skulle kunna bedömas vara organiserade i sådana former och bära sådana drag i övrigt som är kännetecknande för militära och liknande På motsvarande sätt skulle vissa terroristorganisationer, men långt ifrån alla, kunna anses ägna sig åt förföljelse av en folkgrupp på någon sådan grund som omfattas av bestämmelsen. Regeringen argumenterade vidare för att det måste beaktas att terroristorganisationer kan ta sig olika skepnad . Möjligen kan det alltså finnas terroristorganisationer som i och för sig skulle kunna omfattas av begränsningsreglernas villkor, men det kan i vart fall inte sägas vara fallet för alla terroristorganisationer. En kriminalisering som stödjer sig på befintlig reglering skulle med regeringens synsätt få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli ineffektiv (prop. 2019/20:36 s. 15–16). Kommittén invänder inte mot detta resonemang. Det gör däremot vid , som anför att kommittén kunde ha gjort en mer kritisk granskning av denna fråga. framhåller att regeringen i propositionen inte ger ett enda exempel på någon organisation som den anser är en terroristorganisation men som inte har en militär eller polisliknande karaktär eller ägnar sig åt förföljelse. anser att de värsta terroristorganisationerna är de som har störst våldskapacitet – som rimligtvis förutsätter en militärliknande organisation – och/eller ägnar sig åt förföljelse. Regeringen noterar att fakultetsnämnden accepterar slutsatsen att inte alla tänkbara terroristorganisationer kommer att falla in under befintliga begränsningsregler. uttrycker å sin sida synpunkter av innebörden att den begränsningsregel som införts för att kunna upprätthålla kriminaliseringen av olovlig kårverksamhet är tillräcklig eftersom det finns möjlighet att ingripa mot sådan verksamhet som är systemhotande. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla den stora betydelsen av att samhället vidtar alla nödvändiga åtgärder för att med all kraft bekämpa alla former av terrorism i syfte att värna det demokratiska styrelseskicket och vårt öppna samhälle. Det framstår inte som rimligt att grundlagens reglering av föreningsfriheten ger ett i princip absolut skydd för deltagande i terroristorganisationer så länge dessa inte har utvecklats tillräckligt till en mer utpräglad militär maktfaktor i samhället. Regeringen gör i detta lagstiftningsärende, liksom i samband med förslaget till ett nytt samröresbrott, bedömningen att det står klart att inte alla sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är organiserade i sådana former eller bedriver sådan verksamhet att de omfattas av de nuvarande begränsningsändamålen i 2 kap. 24 § andra stycket RF. I likhet med kommittén och flera remissinstanser, däribland , ombudsmän och Kammarrätten i , gör regeringen bedömningen att detta innebär att den befintliga regleringen inte kan läggas till grund för någon heltäckande lagstiftning som innefattar begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Om lagstiftaren ska ha möjlighet att på ett heltäckande sätt begränsa föreningsfriheten för enskilda som är med i en terroristorganisation behöver regleringen av grundlagsskyddet för föreningsfriheten därför ändras. 2021/22:42 4.2 Möjligheterna att begränsa föreningsfriheten Regeringens bedömning: Möjligheterna att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism bör utökas. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Center mot våldsbejakande extremism vid (), , , , Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Hovrätten över och , Justitiekanslern, fakultetsstyrelsen vid , Kammarrätten i , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , ombudsmän, , , och , delar kommitténs bedömning eller har inte några invändningar mot den. Flera av dem, bl.a. Försvarshögskolan, Justitiekanslern, fakultetsstyrelsen vid och ombudsmän, menar att kommitténs överväganden är väl underbyggda eller tillräckliga för att kunna ligga till grund för bedömningen. Säkerhetspolisen anser att behovet av en grundlagsändring är stort och att det är ett viktigt och nödvändigt steg för att få till en lagstiftning som stärker myndighetens förmåga att bekämpa terrorism. Även understryker att den föreslagna reformen är angelägen. LSU – ungdomsorganisationer delar inte kommitténs bedömning och framhåller att det måste finnas resurser inom bl.a. polis och andra myndigheter för att kunna skydda det demokratiska samhället, demokratiska föreningar och våra olika engagerade aktörer när så behövs och att arbetet mot terrorism aldrig får leda till att demokratin försvagas. Föreningsfriheten bör enligt LSU lämnas orörd. Forum – idéburna organisationer med social inriktning och framför delvis liknande synpunkter. Enligt dessa organisationer bör inskränkningar göras endast när alla andra verktyg är uttömda. Bland annat efterlyser de en mer utförlig analys av hur grundläggande mänskliga rättigheter och folkrättsliga regler ska kunna garanteras efter genomförd grundlagsändring. Även andra remissinstanser för fram invändningar mot kommitténs behovsanalys och ifrågasätter bedömningen på den grunden. Bland andra , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , och menar att det saknas sådana noggranna överväganden som måste föregå en grundlagsändring, däribland en värdering av sådana argument som talar emot en grundlagsändring. anser att de huvudsakliga argument som anförs av kommittén som grund för att inskränka föreningsfriheten inte uppväger de men som en sådan förändring skulle kunna leda till. tycker att det är en grundläggande brist att frågan om effekten av den föreslagna grundlagsändringen inte besvaras av kommittén och varnar för att ändringen kan komma att medföra ett möjliggörande av framtida begränsningar av föreningsfriheten som inte är överblickbara. Även Amnesty Prop. 2021/22:42 International har liknande synpunkter. bristerna i analysen sådana att organisationen sammanfattningsvis ställer sig frågande till om behovet av ett deltagandebrott är så pass starkt att det berättigar en ändring i grundlagsskyddet för föreningsfriheten. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid för också fram liknande invändningar och pekar även på brister i beskrivningen av de praktiska effekterna av den rådande ordningen. anser å sin sida att underlaget inte är tillräckligt för att kunna ta ställning till om grundlagen behöver ändras. instämmer i kommitténs bedömning men påpekar att det saknas närmare överväganden i frågor som t.ex. behovet av en bestämmelse som straffbelägger deltagande i terroristorganisationer eller hur effektiv en sådan kriminalisering kan förväntas bli och menar att sådana överväganden hade varit värdefulla. Liknande synpunkter förs även fram av flera andra remissinstanser, bland dem och . Skälen för regeringens bedömning Möjligheterna att begränsa föreningsfriheten bör utökas endast om starka skäl talar för det De fri- och rättigheter som framgår av 2 kap. 1 § RF, de s.k. positiva opinionsfriheterna, är de fri- och rättigheter som är av särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Den svenska folkstyrelsen bygger, i enlighet med portalparagrafen i 1 kap. 1 § RF, på bl.a. fri åsiktsbildning. En omfattande frihet för den enskilde att på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen är en nödvändig förutsättning för att ett styrelseskick ska kunna kallas demokratiskt (se avsnitt 4.1.1 och prop. 1975/76:209 s. 83 och 103). Skyddet för föreningsfriheten är ett centralt inslag i fri- och rättighetsskyddet. Regleringen av de positiva opinionsfriheterna som tillkom 1976 har i stora drag haft samma rättsliga innehåll sedan den infördes. De förändringar som skett har, utöver de språkliga, handlat om att fri- och rättighetsskyddet utökats. Att snäva in skyddet för någon av de centrala fri- och rättigheterna på regeringsformens område har alltså inte övervägts sedan reglerna infördes. Mot den bakgrunden anser kommittén att en sänkt skyddsnivå för föreningsfriheten bör komma i fråga endast om det finns starka skäl som talar för det. Precis som bl.a. Justitiekanslern och Samhällsvetenskapliga fakulteten vid instämmer regeringen i kommitténs bedömning. Starka skäl talar för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten Hur pass tungt de åberopade skälen för att göra ändringar i grundlag, som innebär att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna försvagas, kan anses väga får enligt regeringens mening bedömas från fall till fall och avgörs ytterst av och indirekt även under demokratiskt inflytande av väljarkåren eftersom en grundlagsändring förutsätter två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val. 2021/22:42 är enligt regeringens mening av betydelse för den nu aktuella bedömningen, däribland de som kommittén tar sin självklara utgångspunkt i och som bl.a. handlar om föreningsfrihetens betydelse för den fria opinionsbildningen och som ett centralt inslag i fri- och rättighetsskyddet. Enligt regeringen är det dock också relevant att framhålla att det inte handlar om att sänka skyddsnivån för föreningsfriheten generellt eller att göra några andra större förändringar i skyddet för denna frihet. Det handlar i stället om en begränsad utökning av möjligheterna att genom lag inskränka föreningsfriheten för att samhället ska kunna ingripa effektivt mot terrorism. Det grundläggande syftet med kommitténs förslag är att − likt andra jämförbara länder i vår närhet − ska kunna införa en mer heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation. Friheten för enskilda att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften kommer även efter en grundlagsändring i linje med förslaget inte bara att vara omfattande; den kommer till och med att vara mycket omfattande (se avsnitt 4.1.1). Terrorism är en gränsöverskridande företeelse som utgör en svår påfrestning för drabbade samhällen och hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur som ställer särskilda krav på ett samhälle som är öppet och demokratiskt, bl.a. när det gäller förmågan att vidta förebyggande åtgärder och i fråga om straffrättsliga ingripanden. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det bör finnas vida möjligheter att ingripa mot terrorism och situationer som kan uppstå där det är motiverat att vidta åtgärder som tar direkt sikte på terroristorganisationer. De brottsbekämpande myndigheterna, Säkerhetspolisen och , anför angelägna skäl som talar för en grundlagsändring. Säkerhetspolisen anser t.ex. att en ändring är ett viktigt och nödvändigt steg för att få till stånd en lagstiftning som stärker myndighetens förmåga att bekämpa terrorism. Regeringen instämmer i synpunkterna och anser att betydelsen av att samhället har goda förutsättningar att kunna ingripa effektivt mot terrorism inte nog kan understrykas. Till detta kommer att terrorism inte sällan har internationella inslag och kan beröra flera olika rättsordningar. Ett omfattande straffrättsligt samarbete mellan olika länder har därför pågått . står ganska ensamt med en ordning som inte ger möjlighet till lagstiftning som straffbelägger deltagande i en terroristorganisation eller innebär förbud mot organisationer av det slaget. Även om den straffrättsliga regleringen på terrorismområdet är omfattande finns en risk för att deltagande i en terroristorganisations aktiviteter förblir ostraffat i eftersom det med nuvarande grundlagsreglering inte är möjligt att genomföra en mer heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation. Det finns, som kommittén påpekar, i och för sig inga uppgifter om att den nuvarande regleringen skulle ha medfört att behövt avstå från att delta i internationellt samarbete mot terrorism. Det kan därför finnas anledning att ifrågasätta styrkan i ett argument som handlar om internationella samarbete. Invändningar av detta slag förs fram av bl.a. vid , och Samhällsvetenskapliga fakulteten vid . vid framhåller bl.a. att ett lands grundlag uttrycker landets särart och menar att det förhållandet att skiljer sig från andra länder i hur man grundlagsreglerar en viss fråga inte i sig är skäl för att ändra grundlagen. Regeringen delar fullt ut den uppfattningen. Som lyfter fram kan det konstateras att terroristbrottsligheten är ett av de största hoten mot det fria och demokratiska samhället och bekämpandet av den måste ges de allra bästa förutsättningarna. Detta är något som myndigheten menar har motiverat merparten av jämförbara länders rättsordningar att straffbelägga deltagande i terroristorganisationer. anser att det, av de skäl som kommittén utvecklar, är angeläget att genom den nu föreslagna grundlagsändringen för framtiden gör det möjligt att undvika att på det här området ha en lagstiftning som väsentligt avviker från andra länders. Regeringen, som från principiell utgångspunkt självklart delar fakultetsnämndens uppfattning att det förhållandet att har en annan grundlagsreglering än vad andra länder har inte är ett skäl att ändra i grundlag, anser att de internationella aspekter som kommittén och lyfter fram när det gäller just terrorism trots det är viktiga. Som kommittén framhåller kan situationer uppstå där lagstiftaren bör ha möjlighet att införa en reglering som i fråga om terroristorganisationer är mer lik den som gäller i andra länder och som innebär en tydlighet i genomförande av . Det visar inte minst det svenska genomförandet av terrorismdirektivet (och rådets direktiv [EU] 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF). Visserligen accepterade Europeiska kommissionen regeringens ställningstagande att den befintliga kriminaliseringen uppfyller kraven på EU-nivå men den har i sin genomföranderapport dock uttryckt att den svenska regleringen medför en risk för att deltagande i en terroristorganisations aktiviteter förblir ostraffat. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från Samhällsvetenskapliga fakulteten vid och , att det finns ett tydligt behov av en ändring i grundlag för att ska ha möjlighet att införa en mer heltäckande kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation. En mer utförlig utredning av den svenska straffrättsliga regleringens överenstämmelse med bl.a. , som fakulteten efterfrågar, är inte nödvändig för att kunna dra denna slutsats. En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i den här delen instämmer i kommitténs uppfattning att de skäl som kommittén anför talar starkt för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten. Några av dessa, bl.a. Justitiekanslern, fakultetsstyrelsen vid och ombudsmän, framhåller dessutom att de anser att de överväganden som kommittén gör framstår som väl underbyggda eller tillräckliga för kommitténs bedömning. Några remissinstanser delar dock inte den uppfattningen. Bland andra vid , , och Amnesty International anser att de överväganden som kommittén gör inte är tillräckliga för att kunna dra slutsatsen att det föreligger starka skäl som talar för en grundlagsändring. De kritiska remissinstanserna efterfrågar bl.a. en analys av de argument som talar emot en grundlagsändring. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anger att det bör göras en proportionalitetsbedömning där bl.a. individens intressen beaktas i förhållande till den föreslagna inskränkningen i föreningsfriheten. Regeringen anser för sin del att kommittén redan i samband med att den konstaterar att en grundlagsändring förutsätter att det föreligger starka skäl ingående värderar flera argument som talar tydligt emot en grundlags- ändring, däribland att föreningsfriheten är ett centralt inslag i regeringsformens fri- och rättighetsskydd och att en inskränkning i någon av de centrala fri- och rättigheterna inte har övervägts sedan reglerna Regeringen anser att de argument som talar emot att göra förändringar i regleringen lyfts fram i analysen på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen vill också framhålla att de skäl som kommittén framför till stöd för en grundlagsändring väger mycket tungt i förhållande till det intresse som enskilda har eller kan ha i att lagstiftaren inte får inskränka möjligheterna att bilda och delta i sammanslutningar som ägnar sig åt En ändring av det slag som är i fråga, dvs. av ytterligare begränsningsändamål i 2 kap. 24 § andra stycket RF, förutses inte få någon negativ inverkan på den fria opinionsbildningen eller Regeringen menar, i motsats till exempelvis LSU – ungdomsorganisationer, att det står klart att den grundlagsändring som kommittén föreslår skulle ge utrymme för att ytterligare förstärka arbetet och de verktyg som behövs för att effektivt kunna bekämpa terrorism. intresseavvägning leder därför regeringen till samma slutsats som kommittén drar, nämligen att de skäl som talar för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten är påtagligt starkare än de som talar emot en Som bl.a. , och anmärker saknas i kommitténs betänkande särskilda straffrättsliga överväganden som skulle kunna belysa effekterna av en grundlagsändring om en utvidgad kriminalisering föreslås. överväganden i frågor om t.ex. behovet av en bestämmelse som straffbelägger deltagande i terroristorganisationer och hur effektiv en sådan kriminalisering kan förväntas bli skulle ha varit värdefulla men instämmer ändå i kommitténs bedömning att starka skäl föreligger för en CVE har liknande synpunkter. anser att det är en grundläggande brist i betänkandet att frågeställningen om vilken effekt förändringen av grundlagen kommer att få inte besvaras Samfundet menar att det är en brist att kommittén inte närmare analyserar om en ändring av grundlagen skulle medföra de effekter som eftersträvas, särskilt i ljuset av att det just är möjligheten att förhindra allvarlig brottslighet som är ett av de två huvudskäl som kommittén anför för att inskränka föreningsfriheten. dessa synpunkter vill regeringen här bara betona att kommittén inte har haft i uppdrag att göra sådana bedömningar. aktualiseras i stället i ett annat lagstiftningsarbete där frågor om utformning av en eventuell utvidgad kriminalisering och dess effektivitet utgör naturliga inslag i analysen. Frågan om föreningsfrihetens räckvidd och under vilka förutsättningar den ska kunna begränsas är i grunden en helt egen och principiell fråga som inte bör få sitt svar med utgångspunkt i tänkbara straffrättsliga bedömningar. Det är i ett sådant senare lagstiftningsarbete om en inskränkning av föreningsfriheten som en prövning ska ske i förhållande till bl.a. 2 kap. 21 § RF och inte, som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid menar, vid prövningen av själva grundlagsskyddet för föreningsfriheten (se närmare avsnitt 4.3). I sammanhanget bör nämnas att regeringen gav en utredare i uppdrag att, med utgångspunkt i den grundlagsändring som kommittén föreslår, lämna förslag som innebär att det införs ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ju 2021:B). Uppdraget ska redovisas . Regeringen delar kommitténs uppfattning att en bestämmelse på grundlagsnivå som gör det möjligt att i vidare mån än begränsa föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer kan bidra till ökad klarhet när det gäller lagstiftningen på terrorismområdet. Regeringen vill mot bakgrund av bl.a. advokatsamfunds remisskritik och den oro som återspeglas i remissvaren från civilsamhällesorganisationerna också framhålla att även om möjligheterna att genom lag begränsa föreningsfriheten när det gäller deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism utökas, och skyddsnivån för föreningsfriheten på så vis sänks, så kommer styrkan i grundlagsskyddet för föreningsfriheten ändå att vara unikt. Möjligheterna att begränsa friheten kommer, inte minst vid en internationell jämförelse, alltjämt att vara mycket små. Effekten av en grundlagsändring framstår enligt regeringens uppfattning alltså på det sättet som klar. Det kan också noteras att den befintliga begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket RF med två olika ändamål bara lagts till grund för ett straffstadgande, nämligen det om olovlig kårverksamhet (se avsnitt 4.1.2).