prop · H9031d13 · 2021-09-20 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget................................................... Ålderspensionssystemet – nu och .................................................. 1.2.1 Ett hållbart pensionssystem som ska bli bättre .................................. 1.2.2 Ett hållbart och längre arbetsliv är väsentligt för pensionerna Pensionerna behöver höjas .................................................................... 1.2.4 Premiepensionen ska bli tryggare.......................................................... Administrations- och förvaltningskostnader....................................... 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 1Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Redovisningen av den allmänna pensionen är uppdelad i två avsnitt. I utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom redovisas de skattefinansierade ersättningarna för ålderspensionärer och ersättningar till efterlevande. I detta avsnitt redovisas den inkomstgrundade ålderspensionen som omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet, vilka är avgiftsfinansierade. Avgiften är av den pensionsgrundande inkomsten (dvs. inkomsten minskad med allmän pensionsavgift) och ger motsvarande pensionsrätt. Inkomst- och premiepensionssystemen är finansiellt skilda från statens budget och hanterar sina egna inkomster och utgifter. Det innebär även att administrationskostnaderna hos , , och Statens servicecenter finansieras inom respektive system. Tabell 1.1 Utgiftsutveckling för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget vid sidan av statens budget 1.2Ålderspensionssystemet – nu och 1.2.1Ett hållbart pensionssystem som ska bli bättre Arbete är grunden för all välfärd. Därför bygger vårt allmänna pensionssystem genom livsinkomstprincipen starkt på arbete. Mer arbete ger mer pension och pensionen blir på så sätt en avspegling av arbetslivet. Det är en grundläggande princip som är hållbar . De försäkringsmässiga principerna innebär att pensionssystemet är ett eget slutet försäkringssystem som betalar ut de pensioner som systemet kan finansiera. Med avgifter och avkastning från AP-fonderna har vi ett mycket hållbart system som kan hålla över generationer. En person som går in i arbetslivet ska kunna känna sig förvissad om att systemet är finansiellt hållbart och kommer att kunna leverera pensioner även . Därför är det väsentligt att systemet stöds och förvaltas av en bred majoritet av partier. Med en sådan riksdagsmajoritet finns mycket goda förutsättningar för att systemet ska kunna bestå politiskt oavsett förändrade 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Regeringens ambition är därför att genom Pensionsgruppen vårda en fortsatt bred politisk samsyn om pensionssystemet. Ett stabilt och hållbart system innebär dock inte att det saknas utmaningar. Även om pensionssystemet är byggt för att klara oväntade och kraftiga påfrestningar så behöver det anpassas till en förändrad omvärld om det ska fungera så effektivt som möjligt. Det handlar särskilt om att säkerställa att själva syftet med vårt pensionssystem uppnås –att systemet levererar pensioner som uppfattas som tillräckliga och trygga. Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionssystemet, har därför i uppgift att följa upp och vårda pensionssystemet. innebär det arbete med att genomföra Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (S2017/07369). Överenskommelsen fokuserar på förbättrade förutsättningar för just höjda och trygga pensioner och innehåller tydliga åtgärder främst i fråga om ett reformerat och tryggare premiepensionssystem, ett förstärkt grundskydd och ett längre arbetsliv. 1.2.2Ett hållbart och längre arbetsliv är väsentligt för pensionerna och pensionssystemet Det svenska pensionssystemet är finansiellt autonomt och pensionerna blir i praktiken så stora som systemet kan finansiera. Vi lever allt längre vilket i ett autonomt system innebär att den intjänade pensionen måste räcka till allt högre åldrar, dvs. om vi inte förlänger arbetslivet blir pensionen lägre i takt med den ökande medellivslängden. För att upprätthålla pensionsnivåerna behöver därför arbetslivet generellt förlängas i takt med den ökade medellivslängden. Om det görs kan pensionsnivåerna upprätthållas. Ett längre arbetsliv innebär också mer pensionsavgifter och ett finansiellt starkare system som står starkt rustat för finansiella påfrestningar. Därutöver är ett längre arbetsliv av stor betydelse för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Mot bakgrund av behovet av ett längre arbetsliv har Pensionsgruppen enats om att justera åldersgränserna i pensionssystemet och angränsande trygghetssystem. Ett första steg har tagits i och med att den tidigaste åldern för uttag av inkomstgrundad allmän pension har höjts från 61 till från . höjdes åldern för rätt att kvarstå i anställning från 67 till och denna ålder höjs till . I linje med pensionsöverenskommelsen kommer förslag om fortsatta justeringar av övriga åldersgränser 2023 och 2026 att lämnas till . För att upprätthålla förvärvsgraden i samhället är det väsentligt att de som har förmåga att arbeta längre också ges den möjligheten. Det kräver god arbetsmiljö och åtgärder som underlättar omskolning och karriärväxling. Det kräver också att även äldres kompetens tillvaratas och att den ojämlika behandling som finns av äldre på den svenska arbetsmarknaden motverkas. För att intensifiera arbetet med ett hållbart arbetsliv beslutade regeringen att inrätta ett kansli för ett hållbart arbetsliv (S2021/06178). Uppdraget är att åstadkomma samverkande åtgärder, och kansliets arbete kommer i stor utsträckning att handla om att identifiera behov, föreslå åtgärder, samråda och samordna så att åtgärder och politik för ett hållbart arbetsliv blir en helhet. Kansliet är placerat vid . Även med ett längre arbetsliv är pensionerna ofta för låga. Det gäller särskilt för dem som jobbat ett långt arbetsliv och där pensionen ofta inte blir så mycket högre än om de inte jobbat alls. Regeringen har därför i överenskommelse med Pensionsgruppen beslutat om att införa ett inkomstpensionstillägg som började betalas ut . Den första helårseffekten av detta tillägg uppnås . 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Pensionssystemet är avgiftsbestämt vilket innebär att pension betalas ut i förhållande till vad som har betalats in. För en högre pension måste man öka inbetalningarna genom mer arbete, vilket ofta innebär ett längre arbetsliv. För att pensionerna ska vara tillräckliga måste dock också pensionsavgiften vara på rätt nivå. Inom ramen för Pensionsgruppens arbete ska nivån på pensionsavgiften analyseras för att skapa bra beslutsunderlag för eventuella framtida förändringar. Regeringen anser att en höjning av pensionsavgiften är ett viktigt steg i att säkra långsiktigt trygga och höjda pensioner. 1.2.4Premiepensionen ska bli tryggare Premiepensionen har haft en mycket god genomsnittlig avkastning som bidragit till bättre pensioner. Systemet har dock visat sig ha brister som lett till att systemet kunnat missbrukas av oseriösa aktörer. Fonderna har också varierat i effektivitet och avkastning. Det statliga systemets syfte är att vara effektivt, tryggt och hållbart och ge goda pensioner. Det är ett socialförsäkringssystem och staten måste ta ett tydligt ansvar för att det levererar optimalt. Pensionsgruppen har därför i sin överenskommelse kommit överens om att ersätta det tidigare öppna fondtorget med ett upphandlat fondtorg där trygghet, hållbarhet och kvalitet sätts i fokus. Det ska fortsatt finnas en reell valfrihet mellan kvalitetssäkrade fonder för dem som vill välja men systemet ska i större utsträckning ta sin utgångspunkt i att leverera en god och trygg pension utan att ställa krav på individens kunskap eller aktivitet. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdraget att ta fram ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension (Fi 2018:06). överlämnade utredningen betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) som innehåller förslag på regler för ett upphandlat fondtorg och en lag som reglerar en myndighet som ska upphandla fonder och förvalta fondtorget. Betänkandet har remissbehandlats och en genomförandeutredning arbetar nu med förberedelser för att inrätta den myndighet som ska ha ansvar för det upphandlade fondtorget (dir. 2018:57). Regeringens avsikt är att den myndighet som ska inrättas är en nämndmyndighet som har som värdmyndighet. verksamhet kommer att finansieras genom avgifter från fondförvaltare och fonder. Regeringens avsikt är att återkomma till med förslag till ett regelverk för det reformerade premiepensionssystemet, i enlighet med pensionsöverenskommelsen. En grundläggande egenskap för pensionssystemet är dess finansiella hållbarhet. För att analysera den finansiella hållbarheten och visa hur systemet fungerar inleds resultatredovisningen med beskrivningar av den inkomstgrundade pensionens två delsystem – inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet. Systemen är konstruerade för att vara autonoma och finansiellt stabila. I ett finansiellt hållbart och autonomt system är pensionernas tillräcklighet inte garanterad. Att pensionsnivåerna är tillräckliga är dock ett grundläggande och självklart syfte för ett pensionssystem och dess trovärdighet. Av den anledningen innehåller resultatredovisningen beskrivningar av pensionärers ekonomiska situation och hur den utvecklats . Eftersom den allmänna pensionen för de flesta endast står för en del av de inkomster som äldre har, ingår även andra inkomster i resultatredovisningen. För de flesta pensionärer är tjänstepensionen den viktigaste inkomsten vid sidan av den allmänna pensionen, men även andra inkomster såsom privat pension, lön och kapitalinkomster beaktas i resultatredovisningen eftersom de har betydelse för pensionärernas ekonomiska standard. 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Redovisningen beskriver i huvudsak resultaten vid utgången av 2020. Till viss del ingår även en beskrivning av vad som har hänt samt prognoser för hur pensionerna kommer att påverkas fram till detta år. Av den totala pensionsavgiften på går till inkomstpensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem, vilket innebär att de avgifter som betalas in av de förvärvsarbetande används för att betala de utgående pensionerna . Om inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna, sparas överskottet i AP-fonderna. På motsvarande sätt tas medel från fonderna om utbetalningarna är större än inbetalningarna. Fondernas främsta syfte är att utgöra buffertkapital för pensionsutbetalningarna i förhållande till ekonomiska och demografiska variationer samt att bidra med kapitalavkastning till inkomstpensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är finansiellt hållbart och klarar såväl ekonomiska som demografiska förändringar. Det beror på att pensionsutbetalningarna har kopplats till livslängdsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten. Konstruktionen är en garanti för att eventuella underskott i systemet inte skjuts på framtida generationer, men innebär också att de utgående pensionerna kan påverkas negativt till exempel vid samhällsekonomiska kriser. Följsamhetsindexeringen styr inkomstpensionernas utveckling Inkomstpensionen beräknas vid pensioneringstillfället genom att en individs pensionsbehållning i princip divideras med antalet återstående år som pensionären i genomsnitt förväntas leva vid pensionering. Inkomstpensionen indexeras sedan med ett index som är kopplat till inkomstutvecklingen i samhället. För att mildra övergången från arbete till pension får pensionären vid pensioneringstidpunkten ett förskott på den förväntade förräntningen. Detta förskott kallas förskottsränta och är en uppskattning av den framtida realinkomstutvecklingen. Förskottsräntan i inkomstpensionssystemet är fastställd till . De årliga omräkningarna av pensionerna beräknas utifrån förändringen av inkomstindex minskat med förskottsräntan om . Indexeringen efter avdrag för förskottsränta kallas följsamhetsindexering och har tillämpats . Syftet med konstruktionen är att pensionens värde ska vara relativt jämnt . Diagram 1.1 visar utvecklingen av följsamhetsindexeringen jämfört med prisutvecklingen . Som framgår av diagrammet har inkomstpensionen ökat mer än prisutvecklingen , vilket innebär att pensionerna har ökat realt. Inkomstindex fastställs , vilket innebär att den exakta indexeringen av inkomstpensionerna 2022 ännu inte är beräknad. Den senaste prognosen visar en förändring i inkomstindex på . Utifrån den prognosen blir följsamhetsindexeringen 2022, vilket innebär att inkomstpensionerna förväntas öka . 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Diagram 1.1 Följsamhetsindexering och inflationsutveckling omvandlat till index, basår 2001=100 Källa: , SCB och egna beräkningar. Pensionssystemets finansiella ställning redovisas i dess årsredovisning Rapport. Rapporten sammanställs av . stärktes inkomstpensionssystemets finansiella ställning tack vare att tillgångarna ökade mer än skulderna. Det positiva resultatet beror både på att AP-fondernas tillgångar ökat i värde och på att avgiftstillgången ökade. Resultatet för Första–Fjärde och Sjätte uppgick till efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på . Det kan jämföras med att den genomsnittliga avkastningen har varit 2001 då det nuvarande AP-fondssystemet infördes, se skrivelsen Redovisning av AP-fondernas verksamhet (skr. 2020/21:130). Balanstalet, som är kvoten mellan systemets tillgångar och skulder, används för att mäta systemets finansiella hållbarhet. Balanstalet är 1,0824. Det innebär att tillgångarna var högre än skulden per . När balanstalet är över 1 påverkas inte pensionernas indexering av balanstalets storlek. Av den totala pensionsavgiften på går till premiepensionssystemet. Premiepensionssystemet är ett fonderat system där de avgifter som betalas in fonderas separat för varje enskild person. Systemet är utformat som en fondförsäkring där spararen själv väljer fonder. Om pensionsspararen inte gör ett aktivt fondval, placeras pengarna i den åldersanpassade fondportföljen AP7 Såfa, som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Fondportföljen kan också aktivt väljas av pensionssparare och pensionärer. Genomsnittligt positiv värdeutveckling för spararna 2020 Efter ett 2019 med stark värdeutveckling inträffade en kraftig minskning . En återhämtning under den innebar dock en positiv genomsnittlig värdeutveckling för premiepensionens fondförsäkring. Den genomsnittliga utvecklingen för samtliga fondsparare som inte påbörjat uttag av sin premiepension uppgick till . Den genomsnittliga värdeutvecklingen var något högre för sparare med aktivt vald portfölj än för dem i AP7 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Såfa, respektive . För en mer utförlig redogörelse se : Pensionsspararna och pensionärerna 2020. Bättre avkastning på premiepensionen än inkomstpensionen Premiepensionskapitalet är i huvudsak placerat i aktiefonder och följer därför i stor utsträckning börsutvecklingen. Värdet på inkomstpensionsbehållningen följer inkomstindex, som speglar den genomsnittliga löneutvecklingen i . Eftersom börsutvecklingen varierar betydligt mer än löneutvecklingen blir en jämförelse av avkastningen mellan systemen beroende av vilken tidsperiod som mäts. Diagram 1.2 visar den årliga värdeutvecklingen för premiepensionskapitalet sedan starten jämfört med om kapitalet hade varit placerat i inkomstpensionssystemet. Den genomsnittliga årliga värdeutvecklingen var för premiepensionen jämfört med för inkomstpensionen per . Diagram 1.2 Genomsnittlig årlig värdeutveckling av premiepensionen respektive premiepensionen om den i stället hade avsatts till inkomstpensionen 0 -2 -4 -6 -8 Premiepensionen (IR) Balans-/inkomstindex (IR) Anm.: Värdeutvecklingen är beräknad som internränta (IR). Det innebär att man vid beräkningen tar hänsyn till alla flöden in och ut ur systemet och som flödena har skett samt det totala marknadsvärdet i fonderna för beräkningen. Vid utgången av 2020 var den genomsnittliga avkastningen för de sparare som varit med sedan systemet startade högre för sparare i AP7 Såfa (9,) än för den som gjort ett eget val (7,). Skillnaden i avkastning sedan starten mellan kvinnor och män är försumbar. är det av spararna som inte gjort något aktivt val och därmed är placerade i förvalet AP7 Såfa. Totalt sett är det dock av spararna som är placerade i AP7 Såfa, eftersom det också finns sparare som aktivt valt att placera hela eller delar av sitt premiepensionskapital i AP7 Såfa. Andelen som gör fondbyten ökade något 2020 Antalet premiepensionssparare som byter fond har minskat , men ökade . Antalet sparare som bytte fond var 328 000, vilket motsvarar av alla pensionärer och pensionssparare. av samtliga pensionärer och sparare fond . Liksom föregående år var det en lägre andel kvinnor (3,) än män (5,) som bytte fond. 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Premiepensionens betydelse för den totala pensionen ökar Premiepensionssystemet introducerades och är fortfarande under infasning. Utbetalningarna av premiepension till pensionärerna har därför varit av begränsad betydelse, sett till individens hela pension. I takt med att premiepensionssystemet fasas in blir dock premiepensionens betydelse för den totala pensionen allt större för nya pensionärer. Dessutom har premiepensionens betydelse ökat ytterligare sedan starten i och med att den haft en bättre värdeutveckling än inkomstpensionen. Diagram 1.3 visar hur stor andel av pensionärernas totala inkomstgrundade ålderspension som premiepensionen i genomsnitt utgör, uppdelat på pensionärernas födelseår. Som framgår av diagrammet blir premiepensionen som andel av den totala inkomstgrundade pensionen allt större för yngre pensionärer. För en person född utgör premiepensionen av den totala pensionen, medan den för en person född utgör . De genomsnittliga månadsbeloppen för utbetald premiepension är för årskullarna ca 130 respektive ca . Diagram 1.3 Premiepension som andel av total inkomstgrundad pension efter födelseår Anm.: Endast personer uttag av premiepension och inkomstpension. Det allmänna pensionssystemet är avgiftsfinansierat och finansierar sina egna administrationskostnader. Storleken på administrationskostnaderna har därför betydelse för de framtida pensionerna. Den sammanlagda administrations- och förvaltningskostnaden för ålderspensionssystemet 2020 utgjorde av förvaltat kapital och uppgick till , se diagram 1.4. Det är en ökning med ca jämfört med föregående år. Ökningen består främst av att det genomsnittliga förvaltade kapitalet i premiepensionssystemet har ökat. Kapitalförvaltningskostnader tas ut i procent av förvaltat kapital. Kostnaderna i förhållande till kapitalet har inte ökat. 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Diagram 1.4 Utvecklingen av administrations- och förvaltningskostnader för ålderspensionssystemet Källa: , Rapport 2020. I diagram 1.5 visas fördelningen av inkomstrespektive premiepensionens kostnader . Den största delen utgörs av kapitalförvaltningskostnader. För inkomstpensionssystemet utgör dessa och för premiepensionen . Av de totala kostnaderna 2020 stod inkomstpensionssystemet för och premiepensionen för . Diagram 1.5 Fördelning av kostnader i inkomst- och premiepensionssystemet 2020 Källa: , . Pensionernas tillräcklighet kan analyseras utifrån flera perspektiv. Ett sätt är att analysera den ekonomiska standarden hos olika grupper av pensionärer.1 Det går också att se till hur hög slutlön en pensionär måste ha för att inte beräknas få låg ekonomisk standard vid olika långa arbetsliv. Ett annat sätt att analysera pensionernas tillräcklighet är att titta på kompensationsgraden, dvs. pensionsnivån i förhållande till inkomsten före pensioneringstidpunkten. Ett ytterligare sätt att belysa frågan är att 1Ekonomisk standard definieras som den disponibla inkomsten justerat för försörjningsbörda. Detta innebär att alla personer i hushållet tilldelas samma ekonomiska standard vilken beräknas som hushållets disponibla inkomst justerat för hushållets sammansättning. Justeringen görs för att kunna jämföra disponibla inkomster mellan hushåll med olika sammansättning dvs. hur många vuxna och barn som ska försörjas på inkomsten. 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget analysera skillnaden i inkomst mellan kvinnor och män exempelvis genom att visa den procentuella skillnaden i inkomst, det så kallade inkomstgapet. Dessa olika perspektiv analyseras nedan. Inledningsvis beskrivs begreppet pensionär och vilka som ingår i gruppen i nedanstående redovisning. Vem är pensionär? likställs en pensionär med en person . Sedan det nuvarande pensionssystemet, med en flexibel ålder för uttag av inkomstpension, infördes har skillnaden mellan gruppen och personer med pension blivit allt större. Det är möjligt och blir allt vanligare att personer tar ut pension och fortsätter att arbeta. Av dem som föddes gick i pension 2003 . För varje yngre årskull har denna andel minskat och bland dem som fyllde årskullen född , var motsvarande siffra . Mot bakgrund av att en majoritet numera tar ut sin pension vid en annan ålder än just definieras inte pensionär i denna resultatredovisning utifrån ålder. I beräkningarna som regeringen gjort definieras pensionär som någon som har tagit ut allmän pension till någon del (inkomstgrundad pension eller garantipension) eller har äldreförsörjningsstöd, i stället för någon som har uppnått en viss ålder. Ytterligare ett skäl att ändra definitionen är att åldersgränserna i pensionssystemet redan har justerats och ska fortsätta justeras framöver. justerades lägsta åldern för uttag av inkomstpension från 61 till och ska åter justeras 2023 till . Av pensionsöverenskommelsen framgår att lägsta ålder för att få ta del av pensionssystemets grundskydd ska justeras till . En så kallad riktålder har införts i pensionssystemet som bör styra de pensionsrelaterade åldersgränserna (prop. 2018/19:133, bet. 2019/20:SfU5, rskr. 2019/20:10). För att kunna se effekten av dessa regeländringar är det nödvändigt att begreppet pensionär framöver avser någon med allmän pension. Skillnaden i resultat när man använder de olika definitionerna är små, men kommer att öka i takt med att de pensionsrelaterade åldersgränserna justeras. Ett mått där pensionär likställs med någon som är eller äldre blir därför med tiden allt mer missvisande. Inom EU definieras emellertid en pensionär som någon som är eller äldre. Det innebär att i data hämtade från används denna definition. Stora skillnader i ekonomisk standard mellan olika pensionärer Diagram 1.6 visar hur den ekonomiska standarden för olika grupper av pensionärer förhåller sig till den ekonomiska standarden för dem som inte tar ut pension (som har nivån i diagrammet). Bland pensionärerna har sammanboende i genomsnitt högst ekonomisk standard. De sammanboende pensionärernas ekonomiska standard är på samma nivå som för dem som inte tar ut pension. De ensamstående pensionärerna, särskilt kvinnor, har betydligt lägre ekonomisk standard än sammanboende pensionärer och dem som inte tar ut pension. Det finns ett generellt mönster att äldre pensionärer har lägre ekonomisk standard än yngre och att kvinnor har lägre ekonomisk standard än män. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män är också en större andel kvinnor ensamstående. Den ekonomiska standarden för pensionärer i förhållande till dem som inte tar ut pension har varit relativt oförändrad . 2021/22:1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Diagram 1.6 Pensionärernas ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen icke-pensionärer (=100) (prognos 2021) Källa: beräkningar i 2019.