prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:45 Ökade möjligheter att stänga skolor med Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som syftar till att göra tillsynen enligt lagen mer effektiv och möjligheterna till ingripande så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. Det föreslås att ska kunna förbjuda en kommun eller en region att driva en verksamhet vidare om ett föreläggande att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Om en tillsynsmyndighet bedömer att de brister som påtalas i ett föreläggande mot en offentlig eller enskild huvudman utgör ett allvarligt missförhållande, ska tillsynsmyndigheten ange det i föreläggandet. från beslutet om föreläggande ska tillsynsmyndigheten kunna besluta återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse om ett allvarligt missförhållande på nytt visar sig i verksamheten och huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter. Det föreslås att beslut som fattas med stöd av de nya bestämmelserna ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare föreslås ytterligare grunder för återkallelse av godkännande av enskild huvudman eller beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg. Godkännanden eller beslut om rätt till bidrag som inte utnyttjats ska som huvudregel återkallas. Godkännanden och beslut om rätt till bidrag ska också återkallas på begäran av huvudmannen. Beslut om rätt till bidrag ska även kunna återkallas efter konkurs eller likvidation. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning ............................................................ Dagens möjligheter att ingripa är inte tillräckliga........................... Allmänt om tillsyn enligt skollagen ................................. 5.2Godkännandet för en enskild huvudman kan 5.3Statliga åtgärder för rättelse kan vidtas mot kommuner och regioner.................................................... 5.4Både enskilda och kommunala huvudmän kan tillfälligt förbjudas att driva verksamhet vidare ............... 6 Villkoren för enskilda och kommunala huvudmän ska vara så lika som möjligt .............................................................................. Även kommunala skolor bör kunna stängas..................... 6.2Tillfälligt verksamhetsförbud ska kunna beslutas om ett verksamhetsförbud är sannolikt................................... 7 Skolinspektionens möjligheter att stänga en skola med allvarliga brister ska öka ................................................................. En ny grund för ingripande vid upprepade Det ska anges i ett föreläggande om ett missförhållande bedöms vara allvarligt............................ 7.3Beslutet om ingripande ska få överklagas till allmän 8 Outnyttjade godkännanden som huvudman bör återkallas.............. Godkännanden som inte används bör återkallas............... 8.2Ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas på samma grunder som ett godkännande........................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian En mer likvärdig och effektiv skoltillsyn (U2020/04703)............................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Sammanfattning av promemorian Vissa skollagsfrågor – Del 4 (U2016/05181)............................. Promemorians lagförslag i relevanta delar ....................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2021/22:45 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Förslag till lag om ändring i skollagen Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 26 kap. 10, 15, 17 och 18 §§, 28 kap. 2 och 5 §§ och rubriken närmast före 26 kap. 18 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sju nya paragrafer, 26 kap. 14 a–14 c och 16 a– 16 d §§, och närmast före 26 kap. 16 a § en ny rubrik av följande lydelse. En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som enligt denna lag står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. får förelägga en utförare av utbildning där distansundervisning används i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan att fullgöra sina skyldigheter om distansundervisningen inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för undervisningen eller de villkor som gäller för godkännandet som sådan utförare. Ett beslut om föreläggande gäller . Ett föreläggande ska ange de Ett föreläggande ska ange de anser nödvändiga för att avhjälpa anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. de påtalade bristerna. enligt 2 § andra stycket ger stöd för bedöms vara ett allvarligt miss- det, kan åtgärderna omfatta föränd- förhållande ska det anges. ringar i lärarresurserna. analys enligt 2 § andra stycket ger stöd för det, kan åtgärderna omfatta förändringar i lärarresurserna. En kommun får återkalla ett beslut om rätt till bidrag för peda- gogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritids- hem och som kommunen har med- delat enligt denna lag, om den enskilde har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om 1 Senaste lydelse 2020:605. kalla ett godkännande av en en- skild som huvudman inom skol- meddelat enligt denna lag, om 1. utbildningen inte har startat senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, 2. utbildningen i annat fall inte har bedrivits under en samman- hängande tid av . Om det endast är en del av ut- bildningen vid en viss skolenhet som inte har startat eller inte längre bedrivs, får återkallelsen avse denna del av utbildningen. Om det finns särskilda skäl får Ett godkännande som avses i första stycket ska också återkallas om den enskilde begär det. det endast är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som den enskilde inte längre vill ha godkännande för, ska åter- kallelsen avse denna del av ut- En kommun ska återkalla ett godkännande av en enskild som eller ett beslut om rätt till bidrag erbjuds i stället för förskola eller har meddelat enligt denna lag, om 1. verksamheten inte har startat senast efter den första tid- 2. verksamheten i annat fall inte har bedrivits av . Om det finns särskilda skäl får kommunen avstå från att återkalla godkännandet eller beslutet. från ett beslut om föreläggande enligt 10 § som gäller ett allvarligt missförhållande får en tillsynsmyndighet återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag, trots att föreläggandet har följts, om1. det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och2. huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten.Verksamhetsförbud16 a §Statens skolinspektion får när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller en region förbjuda huvudmannen att driva verksamheten vidare, om1. ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och2. missförhållandet är allvarligt.16 b §Inom från ett beslut om föreläggande enligt 10 § som gäller ett allvarligt missförhållande får ett verksamhetsförbud beslutas trots att föreläggandet har följts, om1. det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och2. huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Ett godkännande eller beslut som avses i första stycket ska också återkallas om den enskilde begär det. Återkallelse enligt 13 § får beslutas även om rättelse har skett vid prövningstillfället, om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som utgör grund för återkallelse. får besluta att ett verksamhetsförbud ska gälla trots att det inte har fått laga kraft. Ett beslut om verksamhetsförbud enligt 16 a eller 16 b § gäller tills vidare. ska upphäva beslutet om huvudmannen begär det och något allvarligt missförhållande som kan ligga till grund för ett verksamhetsförbud inte finns om verksamheten återupptas. får när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller en region besluta att staten på kommunens eller regionens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller regionen 1.inte har följt ett föreläggande enligt 10 §, och 2.missförhållandet är allvarligt. från ett beslut om föreläggande enligt 10 § som gäller ett allvarligt missförhållande får sådana åtgärder som avses i första stycket beslutas trots att föreläggandet har följts, om 1. det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och 2. huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av denna paragraf, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat ut till kommunen eller regionen. Tillfälligt förbud att bedriva Om det är sannolikt att ett beslut Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § eller ett om ingripande enligt 13, 15, 16 a, 1Senaste lydelse 2019:947. 16 b eller 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Beslut enligt första stycket gäller , om inte annat beslutas och får gälla . Beslut av får överklagas till allmän förvaltnings- domstol i fråga om 1. godkännande enligt 2 kap. 5 §, 1. godkännande enligt 2 kap. 5 §, 22 kap. 9 § eller 24 kap. 3 a § eller 22 kap. 9 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §, 2. medgivande enligt 4 a § eller återkallelse av 4 a § eller medgivande enligt 26 kap. 13 §, medgivande enligt 26 kap. 13 eller 3. förklaring om rätt till bidrag 3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §, av sådan rätt enligt 26 kap. 13 eller 26 kap. 16 a eller 16 b § eller upp- enligt 16 d §, 4. statliga åtgärder för rättelse en- 5. statliga åtgärder för rättelse en- ligt 26 kap. 17 §, ligt 26 kap. 17 §, 5. tillfälligt verksamhetsförbud 6. tillfälligt förbud enligt 26 kap. enligt 26 kap. 18 §, eller 18 §, eller 26 kap. 27 §. 26 kap. 27 §. Beslut av en kommun eller en region får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol i fråga om 1. godkännande enligt 2 kap. 5 § 1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller återkallelse av sådant godkän- eller återkallelse av sådant godkän- nande enligt 26 kap. 13 eller 14 §, nande enligt 26 kap. 13, 14, 14 c 3Senaste lydelse 2020:605. 4Senaste lydelse 2020:605. eller 15 §, 2.bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 35 §, 19 kap. 45 § eller 22 kap. 18 §, 3.avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §, 4.föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §, 5.skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket, 6.ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket, 7.medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §, 8. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 8. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §, rätt enligt 26 kap. 13, 14 a, 14 c 9. bidrag enligt 25 kap. 11 §, 10. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller 26 kap. 18 §, eller 11. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna i 26 kap. 14 b § första–tredje styckena och 14 c § första och andra styckena tillämpas inte i fråga om ett godkännande av en enskild som huvudman eller ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem som har meddelats före ikraftträdandet. eller den kommun som har meddelat ett sådant godkännande eller beslut om rätt till bidrag ska i stället återkalla godkännandet eller beslutet, om utbildningen eller verksamheten inte har startat senast efter det att lagen har trätt ikraft eller utbildningen eller verksamheten i annat fall inte har bedrivits . Detsamma gäller om huvudmannen startat eller återupptagit verksamheten efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men därefter gjort ett uppehåll och inte bedrivit verksamheten av . Om det endast är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som omfattas av ett godkännande och som inte har startat eller inte längre bedrivs, får återkallelsen av godkännandet avse denna del av utbildningen. Om det finns särskilda skäl får Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat ett godkännande eller ett beslut om bidrag avstå från att återkalla godkännandet eller beslutet. Ett beslut om återkallelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 3.Äldre bestämmelser gäller fortfarande vid prövning i domstol av beslut meddelade före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning beslutade att låta en utredare biträda departementet med att utreda hur gällande bestämmelser kan ändras för att öka möjligheterna för att stänga skolor med stora brister, såväl fristående som kommunala (U2019/03758). Promemorian En mer likvärdig och effektiv skoltillsyn (U2020/04703) har därefter utarbetats inom . Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på . En sammanställning av dem finns även tillgänglig i (U2020/04703). I propositionen behandlas de förslag som lämnas i promemorian. I anslutning till detta behandlas några ytterligare frågor som gäller återkallelse av godkännande av enskild som huvudman eller av beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg och som tidigare tagits upp i promemorian Vissa skollagsfrågor – Del 4 (U2016/05181). Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorians förslag i nu aktuell del finns i bilaga 4 och promemorians lagförslag i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Ut- bildningsdepartementet (U2016/05181). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 10. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 8.1, 8.2 och 9 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Dagens möjligheter att ingripa är inte tillräckliga Syftet med tillsynen enligt skollagen (2010:800) är att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut som är nödvändiga för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. – eller i vissa fall en kommun – ska i första hand tillämpa en mindre ingripande sanktion, dvs. ett föreläggande med eller utan vite eller en anmärkning. För sådana gäller samma allmänna förutsättningar oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Om en huvudman för verksamheten inte har följt ett föreläggande och missförhållandet är allvarligt kan mer ingripande sanktioner aktualiseras. Möjligheterna skiljer sig dock åt beroende på om det är en eller enskild huvudman som är ansvarig för verksamheten. Om det t.ex. är fråga om verksamhet i en fristående skola får godkännandet för den enskilde huvudmannen återkallas, vilket i praktiken innebär att verksamheten måste Om det är fråga om verksamhet kan det i stället bli fråga om statliga åtgärder för rättelse, dvs. besluta att staten, på kommunens eller regionens bekostnad, ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Det innebär att det i nuläget inte är möjligt att tvinga en verksamhet att stänga på grund av allvarliga missförhållanden. Det kan ifrågasättas om det finns sakliga skäl för en ordning som bl.a. innebär att fristående skolor där det finns allvarliga missförhållanden i praktiken kan stängas ned, men där motsvarande ingripande inte är möjligt i fråga om kommunala skolor med lika allvarliga brister. FN:s konvention om barnets rättigheter () – som gäller som svensk lag – följer ett krav på att utbildningen ska vara lik- Kravet på likvärdig utbildning medför att staten måste se till att den utbildning som ges inom ramen för skollagens regelverk lever upp till det som följer av svensk rätt. Skolinspektionens tillsyn är ett av de medel som staten använder för att säkerställa skolornas regelefterlevnad och därmed en likvärdig utbildning i landet. En tillsynsreglering som så långt som möjligt är lika för alla huvudmän bidrar till en likvärdig utbildning. En utgångspunkt bör därför vara att möjligheterna till ingripande ska vara så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. Det har förekommit att huvudmän, trots återkommande förelägganden från Skolinspektionen om brister vid en skolenhet, kunnat fortsätta att bedriva verksamheten. En anledning är att tillstånd inte har återkallats när det varit olika brister som har visat sig efter hand. inspektionen har följt upp ett föreläggande har bristen varit åtgärdad, men har andra brister som utgjort allvarliga missförhållanden upp- Skolinspektionen har i sådana fall inte ansett sig kunna återkalla tillstånd enligt gällande regler. För att säkra alla barns och elevers rätt till en utbildning av hög kvalitet finns det skäl att ytterligare skärpa bestämmelserna för att säkerställa att verksamheter med undermålig kvalitet och där bristerna är allvarliga inte kan drivas vidare, om brister återkommande har uppmärksammats av Om godkännanden som huvudman inte utnyttjas kan detta leda till problem för såväl kommuner som enskilda huvudmän. kommuner kan outnyttjade godkännanden innebära svårigheter vid dimensionering och övrig planering av den egna verksamheten. jade godkännanden kan även vara ett problem för enskilda huvudmän som vill starta nya utbildningar när de t.ex. ska göra den elevprognos som ska Outnyttjade godkännanden medför därmed också pro- blem för Skolinspektionen och kommunerna som har att pröva ansök- ningar om nya utbildningar. Skolinspektionen har därför i en skrivelse uppmärksammat regeringen på att reglerna kring återkallelse av godkän- nande behöver kompletteras så att ett godkännande kan återkallas helt eller delvis om godkännandet inte längre utnyttjas (U2012/06613). 5.1Allmänt om tillsyn enligt skollagen I 26 kap. skollagen finns bestämmelser om tillsyn över utbildning och annan pedagogisk verksamhet. Tillsyn innebär kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (2 §). utövar den statliga tillsynen över skollagsreglerad verksamhet, såväl offentligt som enskilt bedriven, om inte tillsynen är en särskild uppgift för någon annan tillsynsmyndighet (3 §). Kommuner har tillsyn över sådan verksamhet med enskild huvudman som kommuner beslutar om godkännande för, nämligen fristående förskolor, vissa fritidshem med enskild huvudman och annan pedagogisk verksamhet med enskild huvudman (4 §). Skolinspektionen utövar i sin tur tillsyn över kommunernas tillsyn (3 §). En tillsynsmyndighet – Skolinspektionen eller en kommun inom sitt respektive tillsynsområde – har rätt att på plats granska verksamhet som står under dess tillsyn. Det innebär bl.a. att tillsynsmyndigheten i den omfattning det behövs för tillsynen ska ges tillträde till byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten (6 §). Vidare är den huvudman vars verksamhet står under tillsyn skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen (7 §). I tillsynen ingår att tillsynsmyndigheterna ska fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäcks vid tillsynen (2 §). De sanktioner som tillsynsmyndigheterna på skolområdet kan använda sig av är mer eller mindre ingripande, varför man brukar tala om en sanktionstrappa. En viktig utgångspunkt är att mildare åtgärder prövas i första hand och att mer ingripande sanktioner kan användas vid grövre överträdelser. I förarbetena uttalas att tillsynsmyndigheten ska använda en mer ingripande form av åtgärd vid konstaterade brister endast om andra medel för rättelse har prövats eller bedömts som verkningslösa. Avsteg bör dock kunna göras om det bedöms lämpligt utifrån missförhållandenas art. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas, så att inte mer ingripande åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. En annan utgångspunkt vid införandet av skollag var att regleringarna av verksamhet i offentlig respektive enskild regi ska vara så lika som möjligt. Ett första steg var att tillsynen i båda fallen reglerades i lag. Det konstaterades att det inte är möjligt att skapa en i alla avseenden helt likformig reglering för offentlig och enskild verksamhet, bl.a. på grund av att offentliga huvudmän har ett mer långtgående ansvar att erbjuda alla barn och ungdomar utbildning än enskilda huvudmän. kan förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. I ett föreläggande ska de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna anges (10 §). 2021/22:45 Om det är fråga om mindre allvarliga överträdelser får tillsynsmyndigheten, i stället för att meddela ett föreläggande, utdela en anmärkning (11 §). får avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, om huvudmannen vidtar nödvändiga rättelser eller om det med hänsyn till omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl (12 §). Ett föreläggande får förenas med vite, och om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen ska tillsynsmyndigheten förena föreläggandet med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (27 §). För att en brist ska anses allvarligt försvåra förutsättningarna för eleverna att nå målen får den inte vara tillfällig.