prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att Skolinspektionen ska kunna besluta att förbjuda en huvudman som är en kommun eller regi- on att driva en verksamhet vidare, om ett föreläggande att vidta åtgärder för att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Majoriteten av remissinstanserna stöder detta förslag. Bland de remissinstanser som stöder att möjligheten till verksamhets- förbud införs finns Skolinspektionen, Kommuner och Regioner och kommun, som dock anger att verksamhetsförbud inte bör Enligt Skolinspektionen gör de grundläggan- de skillnader som finns mellan kommunala och enskilda huvudmän att verksamhetsförbud endast bör tillämpas när det är adekvat utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet och att de två ingripandeformerna verksam- hetsförbud och statliga åtgärder för rättelse inte bör vara rangordnade i förhållande till varandra. Som exempel anger Skolinspektionen att om de brister som finns på skolenheten bedöms gå att åtgärda inom en begränsad tidsperiod kan det vara motiverat att i första hand tillämpa statliga åtgärder Om det däremot handlar om brister som är mycket svåra att rätta till skulle det möjligen – främst utifrån ett elevperspektiv men också ur ett samhällskostnadsperspektiv – kunna vara mer lämpligt att stänga skolan tills vidare. Regeringen delar Skolinspektionens uppfattning. promemorians förslag innebär, trots dess rangordning där verksamhets- förbud har ett försteg, att Skolinspektionen ska bedöma lämpligheten av ett verksamhetsförbud i det enskilda fallet. principen alltid ska tillämpas framstår det dock som mest ändamålsenligt att bestämmelserna, i enlighet med bl.a. Skolinspektionens synpunkter, inte utformas så att det anges en strikt rangordning mellan alternativen. För att det över huvud taget ska bli aktuellt för Skolinspektionen att besluta om de skarpaste sanktionerna – verksamhetsförbud respektive stat- liga åtgärder för rättelse – ska det vara frågan om en verksamhet där huvudmannen inte följt ett föreläggande från Skolinspektionen att vidta åtgärder och det föreligger allvarliga missförhållanden. De elever som går i berörda skolor ska, oavsett om ett verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse beslutas, tillförsäkras en god utbildning. också av Skolinspektionens instruktion att myndigheten i sin verksamhet ska analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt konvention om barnets rättigheter, se 7 § förordningen (2011:556) med instruktion för . Genom att det är Skolinspektionens ansvar att i varje enskilt fall avgöra vilken som är den mest lämpliga, nödvändiga och proportionerliga sanktionen kan tillsynsmyndigheten ta erforderlig hänsyn till alla de förhållanden som en nedläggning kan leda till, och välja den åtgärd som är den minst ingripande av de alternativ som finns för att åtgärda bristerna. Ett skäl till att statliga åtgärder för rättelse skulle kunna vara en lämpligare åtgärd är, som lyfts fram i promemorian, att en nedläggning skulle kunna leda till att de barn och elever som påverkas skulle få en orimligt lång resväg eller att den berörda huvudmannen har verksamhet vid ett relativt litet antal enheter och därför har svårt att kunna erbjuda plats vid en annan Regeringen bedömer att förslaget möjliggör för Skolinspektionen att ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och konsekvenser inför ett beslut och välja den av sanktionerna som i det enskilda fallet är minst ingripande för att syftet med åtgärden ska uppnås. På detta sätt tas sådana hänsyn till konsekvenser och proportionalitet som bl.a. och och kommuner framhåller. det inte finns skäl att, som föreslår, göra en åtskillnad mellan kommunala grundskolor och kommunala gymnasieskolor. Det finns inte heller skäl till särreglering avseende vissa specifika åtgärder. Den av kommun föreslagna åtgärden att låta eleverna vara kvar och byta ut skolledningen är en typ av åtgärd som kan vara aktuell inom ramen för ett beslut om statliga åtgärder för rättelse, men kräver ingen ytterligare reglering. I linje med vad som gäller bör valet av åtgärd bero på en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet enligt de principer som redan berörts. Regeringen delar således inte LO:s uppfattning att det bör regleras närmare på vilka grunder ett beslut om verksamhetsförbud ska kunna fattas, exempelvis att alla berörda elever kan garanteras plats i en annan skola. vill att det tydliggörs att regioner kan omfattas av det i promemorian föreslagna undantaget då statliga åtgärder för rättelser ska beslutas. kommun anser att det inte med önskvärd tydlighet framgår om förslaget omfattar förskola och pedagogisk omsorg, och inte heller om förslaget avser kommuner i egenskap av tillsynsmyndighet över fristående förskolor och enskilda huvudmän som bedriver pedagogisk omsorg. Med anledning av dessa synpunkter kan noteras att förslaget om möjlighet till verksamhetsförbud avser verksamhet som drivs av kommuner och regioner och som står under Skolinspektionens tillsyn. Även verksamheter inom förskolan och annan pedagogisk verksamhet omfattas. Skolinspektionen tar i sitt remissyttrande upp att det vore lämpligt att se över innebörden av bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse och se om den kan utvecklas ytterligare för att ge Skolinspektionen ett tydligare mandat vid ingripande. Regeringen konstaterar att en sådan översyn inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. Skolinspektionen ska kunna låta beslutet gälla trots att det inte har fått laga kraft Liksom i fråga om olika beslut om återkallelse som berör enskilda huvudmän bör Skolinspektionen kunna besluta att ett verksamhetsförbud ska gälla trots att det inte har fått laga kraft. Inte heller i detta avseende finns det skäl för en ordning som skiljer sig åt mellan olika slags huvudmän. Förslaget stöds av så gott som alla remissinstanser som behandlat frågan. Möjligheten bör naturligtvis tillämpas med samma försiktighet och urskillning som vid beslut om återkallelser. Det förekommer att Skolinspektionen beaktar betydelsen av att eleverna kan gå kvar terminen ut på en fristående skolenhet som godkännandet återkallas för. Om Skolinspektionen anser att en verksamhet inte bör få fortsätta i väntan på laga kraft kan Skolinspektionen ändå, för att ta hänsyn till elevernas intressen, t.ex. besluta att verksamhetsförbudet ska börja gälla efter den innevarande terminens slut. Ett verksamhetsförbud ska kunna upphävas Även om ett beslut om verksamhetsförbud ska gälla tills vidare och alltså inte omfattas av någon bortre tidsgräns bör det inte vara oåterkalleligt. Med hänsyn till det ansvar som en kommun har för skolväsendet i kommunen är det alltför ingripande att låta verksamheten ovillkorligen stängas för gott i och med ett beslut om verksamhetsförbud. kan också dras till den möjlighet som en enskild huvudman har att ansöka om godkännande för en skolenhet på nytt efter en tidigare återkallelse. måste därför anses motiverat att göra det möjligt för kommuner och regioner att begära att beslut om verksamhetsförbud ska upphävas – i de fall huvudmannen önskar det. Det är inte givet att en kommun eller region i alla lägen vill att en verksamhet som har stängts till följd av ett förbud ska öppna igen. Exempelvis kan kommunen ha övervägt att stänga skolan som ett led i organisatoriska förändringar för att möta ett växande eller krympande elevunderlag i kommunen. regionen skulle vilja ta upp en verksamhet på nytt bör ett verksamhets- förbud dock kunna upphävas efter en begäran om detta, inte minst med hänsyn till det kommunala ansvaret för skolväsendet. sättning för upphävandet är då att de missförhållanden som legat till grund för beslutet inte längre finns kvar och inte heller något nytt allvarligt missförhållande har uppstått. Det bör vara upp till den kommun eller region som begär ett upphävande att visa att förutsättningarna för förbudet inte längre föreligger. verksamheten är stängd får det i många fall antas ske genom en redovis- ning som ger stöd för att bristerna är åtgärdade inför ett planerat åter- öppnande av verksamheten. Vilka brister som behöver åtgärdas förutsätts framgå av motiveringen i beslutet om verksamhetsförbud. vilka brister det gäller kan kommunens eller regionens redogörelse exem- pelvis visa att åtgärder vidtagits för att fördela behövliga resurser till verk- samheten, att en rektor som har brustit i sitt ansvar har bytts ut eller utbildats, att en otjänlig skolbyggnad har renoverats eller att förbättrade rutiner för systematiskt kvalitetsarbete har upprättats. Kammarrätten i saknar en diskussion om hur ofta en begäran om upphävande av verksamhetsförbud ska kunna framställas. rätten anför att avsaknaden av en sådan reglering innebär en risk för paral- lella processer i olika instanser, vilket kan medföra en belastning för i första hand Skolinspektionen och i andra hand domstolarna. I förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om när en förvalt- ningsmyndighet har befogenhet eller skyldighet att ändra ett beslut som den har meddelat som första instans. Myndigheten får ändra beslutet om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning (37 §). ändra beslutet om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 §). har överklagats får det ändras av myndigheten enbart i sådana fall som avses i 38 § och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva över- klagandet (39 §). När överklagandet och övriga handlingar har över- lämnats till den högre instansen får myndigheten, förfarandet i den högre instansen pågår, varken ändra beslutet eller fatta ett nytt beslut i samma sak. Det ligger under den tiden exklusivt på den högre instansen att pröva om beslutet ska ändras, s.k. litispendens (prop. s. 330 f.). Regeringen föreslår inte något undantag i skollagen från denna litispendensregel i förvaltningslagen när det gäller Skolinspektionens beslut om verksamhetsförbud. När Skolinspektionen har överlämnat hand- lingarna i ärendet till förvaltningsrätten bör myndigheten alltså inte kunna Prop. 2021/22:45 pröva en begäran om upphävande av förbudet så länge domstolspröv- En motsatt ordning skulle, som kammarrätten påpekar, medföra en risk för parallella processer hos Skolinspektionen och i förvaltningsdomstol. Den föreslagna bestämmelsen om att ett beslut om verksamhetsförbud på begäran ska upphävas om något allvarligt missförhållande som kan ligga till grund för ett verksamhetsförbud inte finns om verksamheten återupptas utgör inget undantag från förvaltningslagens litispendensregel i 39 §. Däremot innebär den en längre gående skyldighet än den som följer av 38 § förvaltningslagen, som förutsätter att myndigheten anser att beslutet är uppenbart oriktigt. 6.2Tillfälligt verksamhetsförbud ska kunna beslutas om ett verksamhetsförbud är sannolikt Regeringens förslag: ska kunna besluta om tillfälligt verksamhetsförbud om det är sannolikt att myndigheten senare kommer att fatta ett beslut om verksamhetsförbud. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget är alla utom en positiva eller har inget att invända. Dessa remissinstanser är , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , Förvaltningsrätten i , , , , , , och kommuner, Kommuner och Regioner, , Idéburna skolors riksförbund, , , , Elevkårer och Föräldraalliansen. , som tillstyrker förslaget, anser att det bidrar till Skolinspektionens möjligheter att kunna vidta adekvata och effektiva sanktioner i olika situationer. tillstyrker förslaget förutsatt att den nuvarande mest ingripande sanktionen – statliga åtgärder för rättelser för kommunala skolor – kvarstår. avstyrker utan motivering förslaget. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande reglerna om tillfälligt verksamhetsförbud kan användas oavsett om huvudmannen är en kommun, en region eller en enskild (se avsnitt 5). Tillfälligt verksamhetsförbud används endast när det är sannolikt att ett beslut om återkallelse eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning. Bestämmelsen bör fortsättningsvis kunna tillämpas på samma sätt som i de fall statliga åtgärder för rättelse kan bli aktuella. Det får anses rimligt att Skolinspektionens möjlighet att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud ska omfatta även situationer där det är sannolikt att en huvudman kommer att förbjudas att driva verksamheten 2021/22:45 vidare, förutsatt att övriga förutsättningar är uppfyllda. Regeringen föreslår därför en ändring med den innebörden. 7Skolinspektionens möjligheter att stänga en skola med allvarliga brister ska öka 7.1En ny grund för ingripande vid upprepade missförhållanden Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet ska kunna besluta om återkallelse av ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag, eller om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse från ett beslut om föreläggande som har gällt ett allvarligt missförhållande även om föreläggandet har följts, om 1.ett allvarligt missförhållande på nytt visar sig i verksamheten, och 2.huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de instanser som yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända. Dessa remissinstanser är , , , och kommuner, Kommuner och Regioner, , Idéburna skolors riksförbund, , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , Förvaltningsrätten i , , , , , Elevkårer och Föräldraalliansen. Några instanser har lämnat förslag till utveckling av promemorians förslag om en ny grund för ingripande vid upprepade allvarliga missförhållanden. anser att det bl.a. finns skäl att överväga en längre tidsgräns än och att det även bör finnas en möjlighet för myndigheten att vid särskilda skäl beakta allvarliga missförhållanden som ligger längre bak i tiden än den fastställda tidsgränsen. är positiv till förslaget men anser att regeln bör kunna utformas utan koppling till förslaget om verksamhetsförbud, som kommunen avstyrker. Skolinspektionen vill betona vikten av att grundligt belysa hur förhållandet mellan stödjande insatser och inspektion är tänkt att se ut, exempelvis hur ytterligare stödinsatser genom dialog med skolans huvudmän förhåller sig till att staten ska ges ökade möjligheter att stänga skolor. och kommuner anger, med olika ordval, att staten bör rikta in sig på att stödja huvudmännen i arbetet med att rätta de brister som uppdagas vid tillsynen. kommun föreslår bl.a. att huvudmannens bristande förmåga eller Prop. 2021/22:45 vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman ska vara dokumenterad och ska ha föranlett kritik av någon form i ett tillsynsbeslut. Kammarrätten i saknar ett resonemang kring förutsätt- ningarna att återkalla beslut om rätten till bidrag. Skälen för regeringens förslag Brister i huvudmannaskapet är ett reellt problem Den genomgång av Skolinspektionens beslut om ingripanden som redovisas i promemorian (se promemorians avsnitt 5.3) visar dels att brister ofta förekommer inom flera olika områden i skolverksamheten, dels att det är vanligt att huvudmannen vid minst ett tidigare tillfälle har förelagts att avhjälpa brister i verksamheten. I vissa fall har upp till sex vitesförelägganden meddelats inom loppet av , och det aktuella tillsynsärendet är ibland det tredje i ordningen. Skolinspektionen konstaterar i sin årsrapport att bristerna , på samma sätt , i flera fall avser problem med huvudmännens ansvarstagande när det gäller uppföljning och strategiska insatser. Den tydligaste bakomliggande faktorn när Skolinspektionen ser brister är hur styrning och ledning har genomförts. Skolinspektionens nuvarande verktyg har visat sig otillräckliga där allvarliga brister återigen uppstår i verksamheten, även om huvudmannen följer förelägganden. Det kan vara så att huvudmannen åtgärdar brister hjälpligt efter ett föreläggande, men att nya brister visar sig varje gång tillsyn sker på skolan. Verksamheten ligger således och balanserar på gränsen till att mer ingripande sanktioner ska kunna aktualiseras. Bristerna i verksamheten förefaller i sådana fall ofta ha ett samband med brister i huvudmannaskapet, där huvudmannen medvetet eller på grund av bristande förmåga bryter mot gällande föreskrifter. Det rör sig alltså om fall då huvudmannen visar en bristande förmåga eller vilja att följa regelverket. En skola är en komplex verksamhet och det kan naturligtvis gestalta sig på olika sätt när en huvudman inte fullgör sina skyldigheter. Utöver vad som beskrivits ovan om återkommande brister i verksamheten kan det röra sig om en ovilja att samarbeta med tillsynsmyndigheten eller att medvetet försvåra myndighetens utredning genom vilseledande, svårförenliga eller rentav osanna uppgifter. De så kallade sakbrister som kan observeras i exempelvis undervisningen kanske inte var för sig utgör allvarliga missförhållanden, men kan i kombination med huvudmannens bristande ansvarstagande ändå orsaka att förutsättningarna för verksamheten rubbas på ett allvarligt sätt. Skolinspektionen har konstaterat att svagheter och brister i skolors arbete hänger samman med att huvudmän inte har agerat för att sätta in resurser på svaga skolor (Årsrapport ). Brister i huvudmannaskapet kan förekomma bland såväl enskilda som offentliga huvudmän. Det förekommer bristande kompetens eller egenkontroll eller dåliga ekonomiska förutsättningar oavsett huvudmannatyp. En ny grund för de skarpaste sanktionerna som ger bättre möjligheter att ingripa vid upprepade missförhållanden Alla elevers lagbundna rätt till en god utbildning med hög kvalitet måste säkerställas. Tillsynsmyndigheterna måste ha de verktyg som krävs för att huvudmän ska vidta de åtgärder som behövs för att verksamheten ska bedrivas enligt gällande bestämmelser. I fråga om huvudmän som inte följer ett föreläggande att åtgärda allvarliga missförhållanden finns förutsättningar att ingripa med de skarpaste sanktionerna. Den nuvarande regleringen kan dock inte anses uppfylla det behov som finns av att snabbt kunna ingripa mot huvudmän som vid upprepade tillfällen brister i sitt ansvar. Möjligheten att ingripa mot huvudmän i de fall ett föreläggande visserligen följts men nya missförhållanden visar sig bör förstärkas. Den bör inte bygga på vilken prognos tillsynsmyndigheten gör i fråga om risken för att nya missförhållanden uppstår. I stället bör den tydligare ta sikte på situationer med upprepade stora brister där huvudmannen har en bakgrund av att inte fullgöra sina skyldigheter. Det bör finnas möjlighet för tillsynsmyndigheten att kunna använda sanktionerna återkallelse, verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse i de fall då ett föreläggande att åtgärda ett allvarligt missförhållande visserligen har följts, men ett allvarligt missförhållande – samma som tidigare eller ett nytt – ändå visar sig vid prövningstillfället utan att tillsynsärendet behöver fördröjas med fler förelägganden och uppföljande åtgärder vid ytterligare tillfällen. En sådan ordning kan fungera som ett incitament för huvudmän som har varit föremål för tidigare ingripanden att förbättra sitt arbete med att identifiera och åtgärda brister , snarare än att vänta på att de upptäcks av tillsynsmyndigheten och vidta åtgärder först i ett skarpt läge. Det ska vara fråga om allvarliga missförhållanden Tillsynsmyndigheterna kan meddela förelägganden som gäller mer eller mindre allvarliga brister. För att föreläggandet ska kunna ligga till grund för ett beslut om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse är det enligt regeringen en rimlig utgångspunkt att föreläggandet ska ha avsett ett allvarligt missförhållande. Det kan knappast anses proportionerligt att den mest ingripande sanktionen kan aktualiseras om ett föreläggande – som dessutom har följts – har gällt någon enstaka mindre brist. Även de beslut om återkallelse eller statliga åtgärder för rättelse som kan fattas enligt nuvarande regler förutsätter att ett allvarligt missförhållande funnits för föreläggandet. En förutsättning för ett ingripande med stöd av 26 kap. 13 eller 17 § skollagen är att ett föreläggande inte har följts, dvs. bristerna ska kvarstå, och dessa brister ska bedömas utgöra ett allvarligt missförhållande. Med hänsyn till de konsekvenser en stängning av en skola har, bör ett beslut om återkallelse eller verksamhetsförbud enbart kunna fattas på grund av brister som utgör ett allvarligt missförhållande, dvs. sådana som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Regeringen föreslår därför att det ska krävas att ett allvarligt missförhållande har konstaterats föreligga såväl vid det föreläggande som ligger till grund för ingripandet som för beslutet om återkallelse eller verksamhetsförbud alternativt statliga åtgärder för rättelse. Vad som enligt gällande rätt anses vara ett allvarligt missförhållande behandlas i avsnitt 7.2 nedan. Det nya allvarliga missförhållandet ska ha visat sig efter föreläggandet En situation när möjligheten till ingripande på den nya grunden bör kunna användas är att det visar sig nya allvarliga brister av annat slag när tillsynsmyndigheten följer upp ett föreläggande. En annan situation är att de brister som anges i ett föreläggande har avhjälpts , men uppstår på nytt, t.ex. efter en tillfällig resursförstärkning. För att fånga bl.a. sådana fall bör möjligheten till ingripande sträckas ut tidsmässigt. Den bör inte vara kopplad till när tillsynsmyndigheten gör sin uppföljning. Det ska framhållas att det inte finns något egenvärde i att tillgripa de mest ingripande sanktionerna så snabbt som möjligt. De ska bara användas när det finns ett behov. Den tid efter ett föreläggande inom vilken möjligheten till ingripande på den nya grunden bör kunna användas bör å andra sidan inte sträckas ut alltför långt. För både huvudmännen och de myndigheter som ska tillämpa de nya bestämmelserna finns det klara fördelar med den tydlighet och förutsebarhet som en exakt tidsgräns innebär. Den tid inom vilken ingripandet får ske bör därför framgå uttryckligen av lagen och knytas till två beslutsdatum. Det är viktigt att beakta rättssäkerheten för huvudmannen. Om har passerat sedan förra gången huvudmannen meddelades ett föreläggande avseende ett allvarligt missförhållande är det rimligt att huvudmannen får en chans att avhjälpa de senare uppkomna bristerna innan tillsynsmyndigheten kan ingripa med de skarpaste sanktionerna. Om tidsfristen bara skulle vara eller mindre kan det leda till att tillsynsmyndigheten, som av olika skäl kan ha begränsad möjlighet att prioritera frekventa tillsynsbesök i en och samma verksamhet, inte hinner fatta beslut om ingripande trots att ett allvarligt missförhållande kan ha uppstått i relativt nära anslutning till det tidigare uppföljningstillfället. En rimlig tidsgräns för hur långt tillbaka förelägganden ska beaktas bör därför vara räknat från den tidpunkt då beslutet om återkallelse eller verksamhetsförbud alternativt statliga åtgärder för rättelse fattas av tillsynsmyndigheten. Regeringen delar inte Skolinspektionens uppfattning att det bör finnas en möjlighet för myndigheten att vid särskilda skäl beakta allvarliga missförhållanden som ligger längre tillbaka i tiden än , då en sådan motverkar den tydlighet och förutsebarhet som eftersträvas i denna del av bestämmelsen.