prop · H803185 · 2021-04-29 00:00:00 — Regeringens förslag: För att utsläppen av växthusgaser från biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara ska de understiga de utsläpp som användningen av fossila bränslen hade gett med , om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anläggning som har tagits i drift efter . I fråga om utsläppen av sådana växthusgaser från fasta och gasformiga biobränslen som används vid produktion av el, värme eller kyla ska utsläppen understiga de utsläpp som användningen av fossila bränslen hade gett med , om anläggningen där det fasta eller gasformiga biobränslet används har tagits i drift efter , och , om den anläggning där det fasta eller gasformiga biobränslet används har tagits i drift efter den Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av växthusgaser för fasta och gasformiga biobränslen ska beräknas. En anläggning ska anses ha tagits i drift när den fysiska produktionen av biodrivmedel eller flytande biobränslen har inletts, eller när den fysiska produktionen av el, värme eller kyla från fasta och gasformiga biobränslen har inletts. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att även användning av fasta och gasformiga biobränslen för produktion av bränslen ska omfattas av kravet på minskade växthusgasutsläpp. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. Ingen remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Krav på minskade växthusgasutsläpp En viktig del av kravet på hållbarhet är att användningen av biodrivmedel och biobränslen leder till minskade växthusgasutsläpp jämfört med användningen av fossila bränslen. För biodrivmedel och flytande biobränslen finns krav på utsläppsminskning , beroende på om den anläggning där drivmedlet eller bränslet produceras har tagits i drift före eller efter . 29.10i det omarbetade förnybartdirektivet höjs kravet på minskade utsläpp från dessa bränslen till , om de har producerats i anläggningar som har tagits i drift från . En bestämmelse som genomför det kravet föreslås i hållbarhetslagen. Kravet på minskade växthusgasutsläpp utvidgas genom artikel 29.10 till att även omfatta fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme eller kyla. Kravet gäller endast för anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på eller mer, om det är fasta biobränslen som används, och på eller mer, om det är gasformiga biobränslen som används. Utsläppen ska minska med minst för anläggningar där driften inleds och för anläggningar där driften inleds . En bestämmelse som genomför det kravet föreslås i hållbarhetslagen. Anläggningar som använder fasta eller gasformiga biobränslen för produktion av bränslen omfattas inte av kravet i artikel 29.10. De bör därför inte omfattas av förslaget om utökade krav på minskade växthusgasutsläpp utan behöver endast uppfylla markkriterierna. En anläggning är tagen i drift när den fysiska produktionen inletts Den tidpunkt då en anläggning har tagits i drift är avgörande för hur stor utsläppsminskningen måste vara. En anläggning anses, enligt artikel 29.10 i det omarbetade förnybartdirektivet, vara tagen i drift när den fysiska produktionen av biodrivmedel och flytande biobränslen har inletts eller när den fysiska produktionen av el, värme eller kyla från fasta och gasformiga biobränslen har inletts. Regleringen i hållbarhetslagen om när en anläggning ska anses vara tagen i drift måste anpassas så att den avser även anläggningar för produktion av el, värme eller kyla från fasta och gasformiga biobränslen. Bedömningen av när en anläggning som producerar el, värme eller kyla från fasta och gasformiga biobränslen har tagits i drift ska göras utifrån det datum då anläggningen började att använda biobränsle. En anläggning som producerar el, värme eller kyla och som har använt någon form av fast eller gasformigt biobränsle omfattas med andra ord över huvud taget inte av kravet på minskade växthusgasutsläpp. En anläggning som däremot är byggd före men som först därefter börjar använda fasta eller gasformiga biobränslen för att producera el, värme eller kyla omfattas av regelverket. Det avgörande är alltså när någon del av anläggningen började att använda biobränsle. Även om en förbränningsenhet exempelvis undantas vid beräkningen av sammanlagd installerad tillförd effekt bör den enheten betraktas som en del av anläggningen. En anläggning som använder biogas som samdistribuerats med naturgas i ett gasnät och producerar el, värme eller kyla bör anses ha använt biobränslen. Vad som avses med en anläggning beskrivs i avsnitt 6 där det också föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som avses med en anläggning. Hur utsläppen av växthusgaser ska beräknas bör regleras i föreskrifter på lägre normnivå än lag Utsläppen av växthusgaser ska beräknas utifrån de utsläpp som uppkommer under hela produktionsprocessen från odling av biomassa till användning av biodrivmedlet eller biobränslet. För restprodukter och avfall ska dock utsläppen räknas från det att restprodukten eller avfallet uppstod. Detta gäller även avfall och restprodukter som först bearbetas till en produkt och som sedan bearbetas ytterligare till biodrivmedel eller biobränslen. Detta framgår av artikel 29.1. I artikel 31 i det omarbetade förnybartdirektivet finns detaljerade regler om hur utsläppen av växthusgaser ska beräknas. Utsläppen kan antingen beräknas som ett faktiskt värde i enlighet med en beräkningsmetod som beskrivs i direktivet eller beräknas utifrån så kallade normalvärden. 2020/21:185 normalvärde är en bedömning av hur stora utsläppen är i en hel produk- tionskedja (t.ex. produktion av etanol från vete) eller en del av en produktionskedja (t.ex. transport av råvara med lastbil en viss sträcka). Syftet med att ta fram normalvärden är att underlätta beräkningarna och att minska den administrativa bördan. Det finns inte normalvärden för alla produktionskedjor. Om det inte finns några normalvärden, behöver utsläppen beräknas antingen genom endast faktiska beräkningar eller genom en kombination av faktiska beräkningar och användning av normalvärden för delar av produktionskedjan, om sådana finns. Reglerna för beräkning av växthusgasutsläpp från biodrivmedel och flytande biobränslen har endast ändrats i begränsad omfattning. Vid beräkning av växthusgasutsläpp från produktion av el, värme och kyla från flytande biobränslen ska beräkningen nu även omfatta omvandlingen till el, värme och kyla. Endast den som använder biobränslet kan därmed göra beräkningen av hur mycket växthusgasutsläppen minskat, vilket skiljer sig från den hittillsvarande tillämpningen. Ett flertal normalvärden har tillkommit eller ändrats. Det jämförelsevärde för utsläppen från fossila bränslen som biodrivmedel jämförs med vid bedömningen av om kravet på minskning av växthusgasutsläppen är uppfyllt har ökat från CO2eq/MJ till CO2eq/MJ. För produktion av el, värme och kyla från fasta och gasformiga biobränslen har det tillkommit helt nya regler om hur minskningar av utsläppen av växthusgaser ska beräknas. Reglerna om beräkning av utsläpp av växthusgaser är detaljerade och tekniskt komplicerade. Dagens reglering finns därför i huvudsak i föreskrifter på lägre normnivå än lag och har meddelats med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 1 § hållbarhetslagen. Bemyndigandet behöver inte ändras med anledning av omarbetningarna i direktivet. Den nuvarande beräkningsregeln i 2 kap. 1 § bör flyttas från lagen och med stöd av nämnda bemyndigande tas in i hållbarhetsförordningen. 8Ändrad inriktning på markkriterierna Regeringens förslag: De bestämmelser i hållbarhetslagen som syftar till att skydda mark med hög biologisk mångfald, förhindra ändrad markanvändning på mark med stora kollager och förhindra dränering av torvmark ska endast gälla agrobiomassa. Bestämmelserna ska även omfatta fasta och gasformiga biobränslen. Det ska införas ett nytt hållbarhetskriterium som avser skogar och annan trädbevuxen mark med stor biologisk mångfald. Med agrobiomassa ska avses biomassa som produceras inom jordbruket. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. Ingen remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Vissa markkriterier ändras så att de endast avser agrobiomassa De s.k. markkriterierna i artikel 29.2–29.5 syftar till att skydda mark med hög biologisk mångfald, förhindra ändrad markanvändning på mark med stora kollager och förhindra dränering av torvmark. De har tidigare gällt för både agrobiomassa och skogsbiomassa. Den viktigaste förändringen i det omarbetade förnybartdirektivet är att dessa markkriterier endast gäller agrobiomassa, dvs. biomassa som produceras inom jordbruk. Nämnda bestämmelser i direktivet utökas även från att endast ha gällt för biodrivmedel och flytande biobränslen till att omfatta fasta och gasformiga biobränslen som framställs av biomassa. Skydd av marker med hög biologisk mångfald som har stort värde för den biologiska mångfalden omfattar mark vars status utgjordes av naturskog, skogar och annan trädbevuxen mark med stor biologisk mångfald, vissa naturskyddsområden och med stor biologisk mångfald. För att biodrivmedel och biobränslen ska anses vara hållbara är det som huvudregel inte tillåtet att använda biomassa från sådan mark. Det är dock tillåtet att använda råvaran, om det finns belägg för att uttag av råvara från ett naturskyddsområde inte påverkar naturskyddsändamålet eller om skörd av råvara på en icke-naturlig är nödvändig för att bevara markens status som med stor biologisk mångfald. Bestämmelserna om skydd av marker med hög biologisk mångfald finns i 2 kap. 2 och 3 §§ hållbarhetslagen. Bestämmelserna måste anpassas så att de endast gäller agrobiomassa. De måste också ändras så att de även omfattar fasta och gasformiga biobränslen som används för andra energiändamål än motordrift. Det bör också läggas till ett nytt hållbarhetskriterium, som avser skogar och annan trädbevuxen mark med stor biologisk mångfald. Biodrivmedel eller biobränslen som produceras från agrobiomassa som kommer från sådan mark bör inte anses som hållbara. Agrobiomassa från gräsmarker med stor biologisk mångfald som är mindre än en hektar bör kunna undantas från det aktuella hållbarhetskriteriet. Skydd av mark med stora kollager För att biodrivmedel eller biobränslen ska anses vara hållbara är det inte tillåtet att vid produktionen använda biomassa från mark som hade höga kollager men som inte längre har det. med stora kollager är våtmarker, kontinuerligt skogsbeklädda skogsområden och mark som omfattar mer än en hektar träd som är högre än och trädkronor som täcker mellan av ytan. Detta gäller dock inte om marken hade samma status som då råvarorna anskaffades. Bestämmelsen om skydd av marker med stora kollager finns i 2 kap. 4 § hållbarhetslagen. Den måste anpassas så att den endast gäller agrobio- Den behöver också ändras så att den omfattar fasta och gasformiga Prop. 2020/21:185 biobränslen. Skydd av odikade torvmarker För att biodrivmedel och biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av biomassa från mark som var torvmark, om det inte visas att odling och skörd eller avverkning av råvaran inte medför dränering av tidigare odikad mark. Syftet är att förhindra att odikade torvmarker dräneras, eftersom detta leder till att kol som är bundet i marken frigörs i form av utsläpp av koldioxid. Bestämmelsen om skydd av odikade torvmarker finns i 2 kap. 5 § hållbarhetslagen. Den måste anpassas så att den endast gäller agrobiomassa. Den behöver också ändras så att den omfattar fasta och gasformiga biobränslen. Bestämmelserna om jordbruksråvaror som odlats i unionen tas bort Enligt det omarbetade förnybartdirektivet gäller hållbarhetskriterierna och kriterierna om minskade växthusgasutsläpp oberoende av biomassans geografiska ursprung. De särskilda kraven på jordbruksråvaror som odlats i unionen har tagits bort. Bestämmelserna om detta i 2 kap. 6 § hållbarhetslagen kan därför utgå. Regeringens förslag: Det ska införas nya hållbarhetskriterier för att biodrivmedel och biobränslen som produceras av skogsbiomassa ska anses som hållbara. Med skogsbiomassa ska avses biomassa som produceras inom skogsbruket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om hur det ska visas att villkoren och systemen för övervakning, kontroll och förvaltning av de nya hållbarhetskriterierna för skogsbiomassa är uppfyllda. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Svenska bio- energiföreningen (Svebio) efterfrågar ett förtydligande om hur skogsbiomassa producerad på annan mark än skogsmark ska hanteras, exempelvis sly från träd- och buskmark samt salix och på jordbruksmark. Svebio, Energiföretagen verken i delar slutsatsen att svensk skogsbiomassa uppfyller kraven som A-land. anser att de krav som ställs i är bristfälliga och att biomassa från svenskt skogsbruk inte kan betraktas som hållbar. Skälen för regeringens förslag Markkriterier för att minimera risken för användning av skogsbiomassa som kommer från ohållbar produktion Omarbetningen av förnybartdirektivet innebär att markkriterier har tagits fram för att minimera risken för användning av skogsbiomassa som 2020/21:185 kommer från ohållbar produktion vid framställning av biobränslen och Med skogsbiomassa avses biomassa som producerats i skogsbruk, vilket motsvarar råvaror som producerats på skogsmark. En definition av vad som avses med skogsmark finns i 2 § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429). Ett par remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av hur skogsbiomassa som inte producerats på skogsmark ska hanteras. biomassa från salix och på jordbruksmark utgör agrobiomassa och ska uppfylla de hållbarhetskriterier som gäller för agrobiomassa. Markkriterierna för skogsbiomassa, som finns i artikel 29.6–29.9, har sin grund i ett s.k. riskbaserat förfarande. Med det menas att i de fall biomassan kommer från länder med låg risk för att biomassan ska vara ohållbar kan hållbarhetskriterierna uppfyllas på ett betydligt enklare sätt än om biomassan inte kommer från ett sådant land. uppdelade i A- och B-alternativ beroende på förutsättningarna i det land där råvaran är odlad. Om skogsbiomassan har avverkats i ett land med en nationell eller regional lagstiftning som är tillämplig inom avverkningsområdet och det finns övervaknings- och kontrollsystem som säkerställer vissa i artikeln angivna förutsättningar, räcker det att visa på att skogsbiomassan kommer från ett sådant land (”A-alternativet”) för att skogsbiomassan ska anses Lagstiftningen och kontrollsystemen ska visa att avverk- ningsverksamheten sker på ett lagenligt sätt, att skogsföryngring sker på avverkade arealer, att formellt skyddade områden (inklusive sådana arealer på våtmarker och torvmarker) skyddas, att det vid avverkningen tas hänsyn till att bevara jordbeskaffenhet och biologisk mångfald och att avverkningen upprätthåller eller förbättrar skogens produktionskapacitet på lång sikt. Om det inte kan visas att skogsbiomassan kommer från ett land som uppfyller dessa förutsättningar, ska det finnas förvaltningssystem för området som skogsråvaran kommer från som säkerställer att motsvarande krav är uppfyllda (”B-alternativet”). I används i mycket hög utsträckning svensk skogsbiomassa för produktion av el, värme, kyla eller bränslen. massa för produktion av biodrivmedel är låg. är tallolja, som är en restprodukt från massatillverkning. sågspån, som är råvaror som kan komma att användas för produktion av biodrivmedel , utgör restprodukter från industriella Markkriterierna behöver inte vara uppfyllda för att restprodukter ska anses som hållbara. Ett undantag är om restprodukten har uppkommit direkt i skogsbruket. Då gäller markkriterierna. rapporten för genomförande av direktivet om främjande av an- vändningen av energi från förnybara energikällor (rapport /15) lag- stiftning, övervakning, kontroll och andra åtgärder som är relevanta när det gäller hållbarhetskriterierna för skogsbiomassa i det omarbetade Mot bakgrund av redovisningen i den rapporten be- döms svensk skogsbiomassa uppfylla direktivets krav och blir därmed ett s.k. A-land, se nedan. Flera remissinstanser delar denna bedöm- anser dock att kraven i är otillräckliga och att svensk skogsbiomassa inte kan betraktas som hållbar. redovisning av de regelverk och åtgärder som ligger till grund för bedöm- ningen att svensk skogsbiomassa är att anse som hållbar enligt de krav som Prop. 2020/21:185 ställs i direktivet. Några ändringar med anledning av direktivsgenom- förandet är inte aktuella. Det omarbetade direktivets krav gäller även för importerade biodrivmedel och biobränslen och för råvaror som importeras för att i producera sådana drivmedel eller bränslen. I dessa fall behöver det kontrolleras hur det land där råvaran har sitt ursprung uppfyller kravet. De nya hållbarhetskriterierna som avser skogsbiomassa kommer att omfattas av befintliga bestämmelser om kontrollsystem i hållbarhetslagen. Några ytterligare lagbestämmelser för att säkerställa kontrollfunktionen behövs inte men genomförandet kan kräva nya bestämmelser på lägre normnivå. I 3 kap. 1 a § hållbarhetslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om styrkande av hållbarhet hos biodrivmedel och biobränslen. Med stöd av det bemyndigandet kan föreskrifter meddelas i förordning eller myndighetsföreskrifter. Svensk lagstiftning uppfyller kraven för A-alternativet Bestämmelser om avverkning finns främst i skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen (1993:1096) och föreskrifter (SKSF 2011:7) och allmänna råd till skogsvårdslagen. Att dessa bestämmelser följs kontrolleras genom den tillsyn som utövar enligt skogsvårdslagen, lagen (2014:1009) om handel med timmer och trävaror och förordningen (2015:1010) om handel med timmer och trävaror. Vidare finns det bestämmelser om områdesskydd till skydd för biologisk mångfald, meddelade med stöd av 7 kap. , och bestämmelser om artskydd i artskyddsförordningen (2007:845), meddelade med stöd av 8 kap. . Att dessa bestämmelser följs kontrolleras genom tillsyn enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) av bl.a. och . Europaparlaments och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden har också betydelse för att det svenska regelverket följs, även om EU-förordningen inte innehåller några bestämmelser om hur avverkning får utföras. Återbeskogning av avverkade områden regleras främst i skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen samt föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen. Dessutom finns det kompletterande bestämmelser om plantval, markberedning och liknande som måste beaktas vid återbeskogning. I en ansökan om tillstånd till avverkning av fjällnära skog och i en underrättelse om avverkning av skog ska markägaren ange hur återväxten av skogen ska tryggas (14 och 16 §§ skogsvårdslagen). Efter avverkning i ädellövskog ska ny ädellövskog anläggas på området (25 § skogsvårdslagen). Att dessa bestämmelser följs kontrolleras genom den tillsyn utför i enlighet med skogsvårdslagen. Vilka områden som utses för naturskydd och särreglering av verksamhet på sådana områden, inklusive sådana områden som är våtmarker och torvmarker, regleras främst genom 7 kap. och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Där finns regler om bl.a. nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura Att bestämmelserna följs kontrolleras genom den tillsyn som 2020/21:185 länsstyrelser, och kommuner bedriver enligt miljötillsynsförordningen och som utför i enlighet med skogsvårds- lagen, lagen om handel med timmer och trävaror och förordningen om handel med timmer och trävaror. I områden där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras är det förbjudet att utföra markavvattning enligt 11 kap. 14 § och 4–4 c §§ förordningen (1998:1388) om bedriver tillsyn över förbudet enligt miljötillsynsförordningen (2011:13). Avverkning, ska bedrivas inom ramen för den allmänna svenska miljö- För skogsbruk finns den allmänna regleringen för bevarande av biologisk mångfald dels i föreskrifter meddelade av Skogs- styrelsen med stöd av 30 § skogsvårdslagen, dels i 2 kap. och Artskyddsförordningen genomför rådets direktiv 92/43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar. melser följs övervakas och kontrolleras genom den tillsyn som länsstyrel- sen och utför i enlighet med miljötillsynsförordningen och En skogsbruksåtgärd som står i strid med förbuden i artskyddsförordningen kräver dispens för att kunna genomföras. styrelsen får kännedom om sådana åtgärder som ska utföras i skogen och som kräver en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen, eller en an- mälan om samråd enligt 12 kap. 6 § . kunna skada naturmiljön, får förelägga om de försiktig- hetsåtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skadan. dana förelägganden inte är tillräckliga, kan förbjuda åt- Som framgår ovan finns det också bestämmelser om områdes- skydd för att skydda biologisk mångfald. I föreskrifter finns det också bestämmelser om natur- vårdens och kulturmiljövårdens intressen som ska följas när skogsbruks- åtgärder vidtas som syftar till att bevara jordbeskaffenheten, bl.a. hänsyn till markkvaliteten och den biologiska mångfalden. avser exempelvis skyddszoner vid vattendrag, försiktighetsåtgärder vid gödsling, terrängkörning och markberedning och hänsyn till biotoper och utövar tillsyn enligt skogsvårdslagen över att bestäm- Att trygga skogens möjlighet att fortsatt upprätthålla eller förbättra produktionskapaciteten på lång sikt som den biologiska mång- falden bibehålls och hänsyn tas till andra allmänna intressen återspeglas i dagens skogspolitik med de två jämställda målen för miljö och produktion, vilka beslutades av 1993. (1 §) tydliggörs också att skogen är en nationell tillgång som ska skötas så att skogen uthålligt ger en god avkastning som biologisk mång- fald bibehålls och hänsyn tas till andra allmänna intressen. paragrafer i skogsvårdslagen har bäring på kriteriet att upprätthålla och förbättra skogens produktionskapacitet på lång sikt. Det gäller bl.a. 5 § om skyldigheten att anlägga ny skog, 10 § om tillåtna avverkningsformer och lägsta ålder för föryngringsavverkning och 11 § om ransoneringsregler. Den formella regleringen sammanfaller i princip med den reglering för avverkningsverksamhet som framgår ovan. över att bestämmelserna följs. Vid () bedrivs riksskogstaxeringen Prop. 2020/21:185 som är en stickprovsinventering där ca 11 000 provytor inventeras och som utgör grunden för skattningar om skogen tillstånd och förändring i . Den svenska riksskogstaxeringen är, tillsammans med den norska och finska, världens äldsta och har snart genomförts under . Integrerat med riksskogstaxeringens fältarbete utförs även den s.k. markinventeringen på permanenta provytor. Där utförs en noggrann beskrivning av markförhållandena. Riksskogstaxeringen utgör en del av officiella statistik och används för uppföljning och utvärdering av skogs- och miljöpolitiken. I det här sammanhanget används data från riksskogstaxeringen för att övervaka att skogens skötsel och nyttjande inte leder till att skogens produktionspotential försämras. Det görs genom att virkesförrådet i skogen och skogens tillväxt följs. Riksskogstaxeringen visar på en stabil trend av ökande virkesförråd, i princip en fördubbling sedan mätningarnas början.