prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Det bör dock inte, som Civil Rights Defenders föreslår, hänvisas i lagen till de författningar som innehåller skydd för visselblåsare eftersom sådana hänvisningar dels skulle riskera att ge intrycket av att skydd endast finns i de uppräknade författningarna, dels skulle riskera att behöva ändras ofta. 6.2Förhållandet till grundlagsregleringen om tryck- och yttrandefrihet Regeringens förslag: I lagen ska det tas in en upplysningsbestämmelse om rätten för var och en att i grundlagsskyddade medier meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte en upplysningsbestämmelse om meddelar- friheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern, , Civil Rights Defenders, , , , vid , och kommun, anger att det finns en risk att den nya regleringen kan uppfattas som en uttömmande skyddsreglering eller att regleringen kan uppfattas som att den upphäver eller inskränker skyddet i grundlagarna. Flera remissinstanser, bl.a. och , har dessutom frågor om regleringens förhållande till det meddelarskydd som gäller i viss enskild verksamhet. Skälen för regeringens förslag Det ska tas in en bestämmelse som upplyser om skyddet för tryck- och yttrandefriheten i grundlagarna Att grundlag är överordnad lag eller annan författning på lägre nivå följer direkt av regeringsformen. Den formella lagkraftens princip innebär att grundlag inte kan ändras eller upphävas annat än genom grundlag (8 kap. 18§ regeringsformen). Att grundlag är överordnad vanlig lag innebär bl.a. att en lagbestämmelse som strider mot en grundlag inte får tillämpas (jfr 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). Av uttryckliga bestäm- melser i de särskilda mediegrundlagarna följer att åtgärder inte kan vidas med stöd av vanlig lag mot t.ex. en anställd inom offentlig verksamhet som använder sin meddelarfrihet och lämnar uppgifter för publicering i ett grundlagsskyddat medium eller själv utnyttjar rätten att sprida uppgifter enligt någon av mediegrundlagarna, om det inte finns ett uttryckligt stöd i dessa lagar för det (1 kap. 7 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 10 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen). Den i dessa båda grundlagar uttryckta exklusivitetsprincipen innebär vidare att det krävs stöd i grundlagarna för att någon ska kunna åtalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten 2020/21:193 eller medverkan till sådant missbruk (1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 14 § yttrandefrihetsgrundlagen). Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte behövs någon bestämmelse i den föreslagna lagen om dess förhållande till grundlagarna. Justitiekanslern m.fl. ifrågasätter dock denna bedömning. Justitiekanslern anger att utan en upplysning om att grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet gäller finns risk att lagen uppfattas som en uttömmande reglering och att enskilda kan komma att tro att de enbart kan få skydd om de uppfyller de föreslagna förutsättningarna för skydd. Ytterligare en risk är, enligt Justitiekanslern, att enskilda uppfattar det som att det är de kanaler som den nu föreslagna lagen erbjuder som ska användas i första hand. Detta kan leda till försvagade incitament att offentliggöra och meddela uppgifter i enlighet med tryck- och yttrandefriheten i grundlagarna. Regeringen anser att det är viktigt att den föreslagna lagen inte uppfattas som en uttömmande reglering av skyddet för visselblåsare. Den föreslagna lagen får inte heller leda till försvagade incitament för arbetstagare, uppdragstagare och andra inom det allmännas verksamhet att offentliggöra eller meddela uppgifter med stöd av den rätt som följer av grundlagarna. I syfte att säkerställa att incitamentet för en potentiell visselblåsare att använda sig av sin grundlagsskyddade meddelarfrihet inte försvagas, anser regeringen att den som har en skyldighet att tillhandahålla interna eller externa rapporteringskanaler också bör vara skyldig att tillhandahålla information om den enskildes meddelarfrihet enligt grundlagarna, se närmare avsnitt 10.7. En sådan ordning bör leda till att kunskapen om meddelarfriheten enligt mediegrundlagarna ökar och kan därmed även bidra till att risken minskar för missuppfattningar om den nya lagens förhållande till dessa. Mot bakgrund av den föreslagna lagens räckvidd och dess förhållandevis detaljerade utformning anser regeringen därutöver, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, att det i detta fall framstår som motiverat att ta in en upplysning i lagen om bestämmelserna i grundlag om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst (meddelar- friheten). I direktivet anges att direktivets bestämmelser om offentliggöranden inte ska tillämpas om en person lämnar ut information direkt till pressen i enlighet med nationella bestämmelser som etablerar ett skyddssystem för yttrande- och informationsfriheten (artikel 15.2). Direktivet ger således utrymme för en tillämpning av svenska regler om meddelarskydd i stället för eller parallellt med de bestämmelser som föreslås i den nya lagen. Lagens förhållande till det utsträckta meddelarskyddet Genom meddelarskyddslagen i vissa enskilda verksamheter har bestäm- melser införts i vanlig lag som innebär att grundlagsbestämmelserna om meddelarfrihet, efterforskningsförbud och repressalieförbud har sträckts ut till att gälla i viss offentligt finansierad privat verksamhet, bl.a. på skolområdet och inom hälso- och sjukvårdens område. Av 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer vidare att meddelar- skyddet på motsvarande sätt har sträckts ut för anställda och uppdrags- tagare i kommunala bolag och vissa andra privaträttsliga organ, som anges i bilagan till den lagen, i den utsträckning offentlighetsprincipen ska tillämpas i verksamheten. och Svenska Tidnings- Prop. 2020/21:193 utgivareföreningen framhåller att en person inom en verksamhet som omfattas av det utsträckta meddelarskyddet både kan använda sin meddelarfrihet och rapportera skyddat enligt den föreslagna lagen och önskar klargöranden om hur den föreslagna regleringen förhåller sig till det utsträckta meddelarskyddet. De efterfrågade klargörandena avser särskilt skyldigheten att återkoppla till den rapporterande personen och skyldighetens förhållande till efterforskningsförbudet. Enligt det förslag som lämnas i avsnitt 6.1 ska lagen upplysa om att den inte inskränker skydd som finns i annan lag. Det gäller givetvis också skydd som finns i meddelarskyddslagen i vissa enskilda verksamheter och offentlighets- och sekretesslagen. Detta innebär att efterforsknings- förbudet enligt de särskilda lagar som utsträcker meddelarskyddet utanför det allmännas verksamhet gäller när någon enskild i sådana verksamheter använder sin meddelarfrihet för att lämna uppgifter för offentliggörande i något grundlagsskyddat massmedium. Det kommer i dessa fall inte att vara tillåtet att efterforska vem meddelaren är för att informera om åtgärder som planeras eller som vidtagits som uppföljning av rapporteringen. Eftersom det i den nya lagen inte föreslås att skyldigheten att återkoppla till en rapporterande person ska gälla i de fall rapportering sker genom offentlig- görande, konstaterar regeringen att det inte finns någon risk för att otillåtna efterforskningsåtgärder kommer att vidtas med stöd av den nya lagen i dessa fall. Om en person rapporterar via en intern eller extern rapporteringskanal enligt den föreslagna lagen och använder sin meddelarfrihet för offentliggörande i ett grundlagsskyddat massmedium, måste en bedöm- ning i det enskilda fallet göras i fråga om hur bestämmelserna bl.a. om återkoppling ska tillämpas. Bestämmelserna får aldrig tillämpas om syftet med återkopplingen är att efterforska meddelaren. Det bör i sammanhanget också understrykas att förslaget i propositionen inte innebär att en verksamhetsutövare ska vidta några åtgärder för att undersöka vem den rapporterande personen är i fall den rapporterande personen väljer att rapportera anonymt. Regeringens förslag: Ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker någons rättigheter enligt lagen. Det ska dock vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning under förutsättning att avtalet inte upphäver eller inskränker någons rättigheter som avses i visselblåsar- direktivet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att ett avtal ska vara ogiltigt om det upphäver eller inskränker en rapporterande eller berörd persons rättigheter enligt lagen. Utredningen föreslår vidare att ordet respekterar ska användas i bestäm- 2020/21:193 melsen om avvikelser genom kollektivavtal i stället för uttrycket inte upphäver eller inskränker. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer ieller har inga synpunkter på utredningens förslag. , , , , och advokat- samfund ser positivt på att det är möjligt att träffa kollektivavtal och göra avvikelser från bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden. anser att semidispositiviteten bör utökas till att även gälla lokala kollektivavtal. Föreningen välkomnar att skyddet inte ska kunna avtalas bort genom kollektivavtal. anger att det inte framgår av betänkandet vilka avvikelser som kommer att vara möjliga genom kollektivavtal. har vissa språkliga synpunkter. i län anser att det behöver förtydligas vad följden blir av att ett kollektivavtal inte respekterar de rättigheter för rapporterande och berörda personer som avses i direktivet. vid anger att det behöver under- strykas att flera av de kategorier som omfattas av begreppet arbetstagare i lagförslaget inte har tillgång till kollektivavtal i samma utsträckning som de som är fackligt anslutna. Säkerhets- och försvarsföretagen anser att det bör övervägas att utvidga möjligheten att avvika från lagen till att även omfatta avtalad tystnadsplikt i samband med anställning som har sin grund ioffentlighets- och sekretesslagen, säkerhetsskyddslagstiftning eller motsvarande internationell reglering. Skälen för regeringens förslag En utgångspunkt för den svenska arbetsmarknadsmodellen är att det ofta går att göra avvikelser från lagstiftningen genom kollektivavtal. Anställ- ningsskyddslagen och medbestämmandelagen är t.ex. delvis dispositiva, vilket innebär att arbetsmarknadens parter kan komma överens om avvikande lösningar som är anpassade till en särskild bransch eller en enskild arbetsgivare. I vissa fall begränsas utrymmet att göra avvikelser till kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagar- organisation. Bestämmelser som det är möjligt att göra avsteg från genom kollektivavtal brukar kallas semidispositiva. Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på ansvarstagande parter och lagstiftaren har i stor utsträckning anförtrott åt parterna att reglera arbetsvillkor och arbetsförhållanden. Lagstiftningen på arbetsmarknads- området har därför utformats så att det ska finnas ett stort utrymme för parterna att avtala på olika områden. I de fall lagstiftning genomförs med anledning av krav i EU-direktiv kan parternas spelrum när det gäller att komma överens om särskilda lösningar behöva begränsas av en s.k. EU-spärr. EU-spärren innebär att den skydds- nivå som följer av unionsrättsakten inte får underskridas genom ett kollektivavtal. I den svenska arbetsmarknadsmodellen är det mer ovanligt att det går att avvika från lagbestämmelser i individuella avtal. Direktivets bestämmelser om avvikelser genom avtal Enligt artikel 24 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att det inte är möjligt att avstå från, eller begränsa, de rättigheter och rättsmedel som föreskrivs i direktivet genom ett avtal, en policy, en anställningsform eller ett anställningsvillkor, och inte heller genom ett skiljeavtal som ingås före eventuell tvist. I artikel 3.4 anges dessutom att direktivet inte påverkar nationella bestämmelser om utövandet av arbetstagares rätt att samråda med sina företrädare eller fackföreningar, om skydd mot oberättigade miss- gynnande åtgärder som föranleds av sådana samråd, och om arbets- marknadens parters autonomi och rätt att ingå kollektivavtal. Enligt artikeln påverkar detta inte den skyddsnivå som beviljas genom direktivet. Artikeln rör flera olika frågor, dels rätten för den enskilde att samråda med sina fackliga företrädare, dels arbetsmarknadens parters autonomi och rätten att ingå kollektivavtal. Att direktivet inte påverkar rätten att ingå kollektivavtal bör tolkas i ljuset av artikel 24 och förstås så att medlems- staterna har möjlighet att ge parterna på arbetsmarknaden rätt att helt eller delvis avtala i frågor som berörs av direktivet, men det får inte leda till att det harmoniserade skydd som direktivet syftar till att uppnå inom unionen avtalas bort. Ett avtal är enligt visselblåsarlagen ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt lagen. I förarbetena till lagen uttalade regeringen att utgångspunkten visserligen är att den svenska modellen ska värnas och respekteras, men att det borde beaktas att det är fråga om en utpräglad skyddslagstiftning som syftar till att vara ett skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm (se prop. 2015/16:128 s. 48). Lagen ska som utgångspunkt vara tvingande För att genomföra artikel 24 i direktivet krävs att det i den föreslagna lagen tas in en bestämmelse som föreskriver att ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker någons rättigheter enligt lagen. Liksom den nuvarande visselblåsarlagen är den nu föreslagna lagen en skyddslagstiftning som syftar till att skydda personers rättigheter. Enligt regeringen medför en bestämmelse om ogiltighet en markering att det är fråga om tvingande rätt och att det skydd som lagreglerna erbjuder inte ska kunna avtalas bort. Frågan om giltigheten av skiljeklausuler behandlas i avsnitt 8.8. Särskilt om avtal om säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter Säkerhets- och försvarsföretagen anser att det bör övervägas att utvidga möjligheten att avvika från lagen till att även omfatta avtalad tystnadsplikt i samband med anställning som har sin grund i offentlighets- och sekretesslagen, säkerhetsskyddslagstiftning eller motsvarande internat- ionell reglering. 2020/21:193 Enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) avses med säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig. Regeringen föreslår att lagen inte ska omfatta rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen i syfte att värna den nationella säkerheten (avsnitt 5.3). Därmed kommer avtal som gäller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, t.ex. avtal med förbud att röja sådana uppgifter, inte att påverkas av den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen ska tillåta avvikelser genom kollektivavtal under vissa förutsättningar Visselblåsardirektivet lämnar ett begränsat utrymme för en dispositiv nationell lagstiftning. Medlemsstaterna får nämligen som nämns ovan inte lämna utrymme att genom avtal avstå från eller begränsa de rättigheter eller rättsmedel som föreskrivs i direktivet, vilket är något som Föreningen välkomnar. I den utsträckning det finns bestämmelser i direktivet som inte medför rättigheter eller rättsmedel skulle dessa bestämmelser dock kunna genomföras genom en dispositiv lagstiftning. Regeringen anser att det i vissa delar bör gå att avvika från lagen genom kollektivavtal, i likhet med och , eftersom en dispositiv lagstiftning ger en större flexibilitet för anpassade lösningar på olika avtalsområden. Genom kollektivavtalsreglering har parterna möjlig- het att enas om förtydliganden och preciseringar av lagens regler. En dispositiv lagstiftning ligger dessutom i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen. Enligt regeringens uppfattning bör avtalsfriheten värnas både av principiella och praktiska skäl. Därför bör lagstiftningen ge utrymme för avvikelser i kollektivavtal. i län anför att det inte framgår vad följden blir av att ett kollektivavtal inte respekterar de rättig- heter som avses i direktivet. För att undvika oklarheter anser att frågan närmare behöver belysas samt att det bör övervägas om att införa ett förtydligande i lagtexten. Avvikelserna bör med hänsyn till artikel 25.1 inte få innebära att de rapporterande eller berörda personernas skydd eller rättigheter enligt direktivet upphävs eller inskränks. Möjligheten att ingå kollektivavtal bör därför begränsas av en s.k. EU-spärr till skydd för rapporterande, berörda och andra personer som har rättigheter enligt visselblåsardirektivet. Om ett kollektivavtal strider mot lagen är följden att avtalet är ogiltigt i den delen. När det gäller regler som ger arbetstagarna ett viktigt skydd i förhållande till arbetsgivaren måste det även säkerställas att avvikelser inte görs alltför lättvindigt. Det bör därför krävas att kollektivavtalet ska ha slutits eller godkänts av arbetstagarorganisation på central nivå. Därigenom säker- ställs att arbetstagarperspektivet beaktas i tillräcklig utsträckning. Semi- dispositiviteten bör alltså inte gälla lokala kollektivavtal i enlighet med förslag. Möjligheten till företagsvis och verksam- hetsnära anpassningar bedöms möjliga ändå genom att en central arbetstagarorganisation kan godkänna ett lokalt slutet kollektivavtal. Avvikelser bör kunna göras från bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden Möjligheten att genom kollektivavtal göra avvikelser från lagstiftning är vanligtvis begränsad till vissa särskilda bestämmelser. Frågan är därför vilka av den föreslagna lagens bestämmelser som bör vara dispositiva. Enligt regeringens mening är det bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden som bör vara dispositiva eftersom det finns behov av att utforma dessa på olika sätt beroende på vilken bransch det är fråga om och vilka personalkategorier som är verksamma i branschen. frågar om vilka avvikelser som kommer att vara möjliga. Genom kollektivavtalsreglering har parterna möjlighet att enas om undantag från och preciseringar av lagens regler. Det skulle t.ex. kunna gälla vilka personer som inom ett visst kollektivavtalsområde ska kunna rapportera via de interna rapporteringskanalerna eller vilken information om kanaler och förfaranden som ska finnas tillgänglig. Avvikelser från den föreslagna lagen bör som nämnts endast få göras under förutsättning att avtalet respekterar de rättigheter för rapporterande och berörda personer som avses i visselblåsardirektivet eftersom det annars inte säkerställs att direktivet blir korrekt genomfört i svensk lag- stiftning. anser att av tydlighetsskäl bör ordet respekterar bytas till uttrycket inte inskränker. Regeringen instämmer och föreslår att det i lagtexten bör anges att det i kollektivavtal för göras avvikelser under förutsättning att avtalet inte upphäver eller inskränker någons rättigheter. I arbetsrättsliga lagar som öppnar för att genom kollektivavtal göra avvikelser från lagarnas bestämmelser finns det normalt en bestämmelse som anger att avtalet även får tillämpas på en arbetstagare som inte är medlem av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen. Det brukar gälla under förutsättning att arbetstagaren sysselsätts i sådant arbete som avses med avtalet. Som exempel kan nämnas 2 § sjätte stycket anställnings- skyddslagen och 2 § fjärde stycket föräldraledighetslagen. Även utan en sådan uttrycklig bestämmelse är det i princip alltid möjligt att komma överens i ett kollektivavtal om att avtalet ska tillämpas på alla arbetstagare inom avtalsområdet. Ett kollektivavtal anses dessutom ha en normerande verkan på en oorganiserad arbetstagares anställningsavtal. Denna princip bygger på tanken att kollektivavtalet får verkan som bruk och sedvänja på arbetsplatsen och fyller ut de enskilda anställningsavtalen. Det medför att innehållet i kollektivavtalsvillkor kan åberopas av en utomstående arbetstagare, trots att denne inte kan grunda någon direkt rätt på kollektivavtalet som sådant (se t.ex. AD 2007 nr 90). Eftersom detta är gällande rätt bedömer regeringen att det inte behöver införas en bestämmelse om att kollektivavtalet även kan tillämpas på oorganiserade arbetstagare. Tillgång till information för andra grupper än arbetstagare Ett problem som vid understryker är att flera av de personkategorier som omfattas av förslaget, som före detta arbetstagare, arbetssökande, uppdragstagare, volontärer och praktikanter, inte har tillgång till kollektivavtal i samma utsträckning som 2020/21:193 de som är fackliga anslutna. Det kan medföra att ovan nämnda grupper inte har samma möjlighet att få information om de interna rapporterings- kanalerna. Regeringen vill dock framhålla att de interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att det finns tydlig och lättillgänglig information för en rapporterande person (avsnitt 10.7). Informationen ska exempelvis avse hur en rapporterande person kan rapportera internt och gälla oavsett om bestämmelserna framgår i lag eller kollektivavtal. Därmed måste verksamhetsutövaren tillgängliggöra informationen så att fler grupper får tillgång till den än enbart arbetstagare. 7Skydd i form av ansvarsfrihet Regeringens förslag: En rapporterande person ska inte få göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt, under förutsättning att personen vid rapporteringen hade skälig anledning att anta att rapporteringen av informationen var nödvändig för att avslöja det rapporterade missförhållandet. Ansvarsfriheten ska inte gälla vid 1. uppsåtligt åsidosättande av sådan tystnadsplikt som enligt offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen, eller 2. åsidosättande av tystnadsplikt enligt lagen om försvarsupp- finningar. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att beviskravet ska vara rimliga skäl att tro att informationen är sann. Utredningen föreslår inte att åsidosättande av tystnadsplikt enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar ska undantas. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utform- ning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Akavia anger att förslaget medför en större trygghet för individen att anskaffa och rapportera information om missförhållanden. anser att det inom offentlig sektor kan finnas anledning att tillåta att uppgifter som omfattas av den kvalificerade tystnadsplikten kan rapporteras. och Företagarna anser att ansvarsfriheten inte bör sträcka sig längre än vad som är absolut nödvändigt. JO, och Region anger att det kan vara svårt att bedöma om det var nödvändigt att avslöja ett missförhållande. JO anger också att det kan övervägas om det inte redan av lagtexten bör framgå vilka olika slags tystnadsplikter som avses. anger att tystnadsplikten för advokater till synes får stå tillbaka för vissel- anser att det bör övervägas om inte den som slår larm ska behandlas Prop. 2020/21:193 generösare än meddelare enligt grundlagarna. det är oklart vad ansvarsfriheten innebär. Säkerhetspolisen anger att förslaget kan tolkas som att en anställd hos en enskild verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet i samband med rapportering kan begå spioneri utan att kunna fällas till ansvar. Som framgår av avsnitt