prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 2.2.1 Branscher med ökad risk för arbetslivskriminalitet Det finns en relativt samstämmig syn hos myndigheterna på vilka branscher som är riskmiljöer för arbetslivskriminalitet, där arbetskraftsexploatering är en av formerna av kriminalitet. Bygg, städ, hotell och restaurang, handel, skönhet, jord- och skogsbruk, transport, bilverkstad, service, bemanning och personlig assistans, samt vård och omsorg är särskilt utsatta branscher.27 2.2.2 Det finns många riskgrupper för arbetskraftskraftsexploatering Regelverket för arbetstillstånd är komplext och det finns många olika sätt att komma till som arbetskraftsinvandrare. för grundläggande rättigheter (FRA) listar några faktorer som ökar individers risk att råka ut för allvarligare former av arbetskraftsexploatering. De vanligaste är att personen inte kan språket som talas i landet, har kort utbildning, lever under fattigdom i hemlandet och att personen saknar arbetstillstånd.28 I faktarutan nedan redogör vikortfattat för några viktiga riskgrupperna för arbetskraftsexploatering. För flera riskgrupper saknas det kunskap om hur många personer som arbetar i och under vilka villkor de arbetar. Det handlar sannolikt om tiotusentals personer som tillhör grupper där det finns en ökad risk för arbetskraftsexploatering. De olika grupperna kan inte räknas ihop eftersom en person kan tillhöra flera grupper, till exempel både ha arbetstillstånd och vara utstationerad. I bilaga 3 diskuterar vi grupperna ytterligare och hänvisar till den lagstiftning som är aktuell. Arbetskraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd Till gruppen hör dem som kommer från ett land utanför EU/EES och ansöker om arbetstillstånd via . beviljade närmare 22 000 personer arbetstillstånd.29 Asylsökande med undantag från kravet på arbetstillstånd Asylsökande kan få arbeta asylansökan behandlas om de uppfyller vissa villkor. var det närmare 12 000 personer som var asylsökande och hade undantag från kravet på arbetstillstånd.30 27Arbetsmiljöverket m.fl., Lägesrapport . För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, 2019; , ”Högre krav för arbetstillstånd inom vissa branscher”, hämtad . bedömde att branscherna bygg, hotell och restaurang, bilverkstad och övrig service var riskbranscher där arbetsplatsinspektioner kan genomföras. , Rapportering till regeringen avseende sanktionsdirektivets , 2019 a; mejl från företrädare för , . 28European for Fundamental Rights (FRA), Severe labour exploitation: workers moving within or into Union States’ obligations and victims’ rights, 2015, s. 45. 30Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder Den som kommer från tredjeland men som har bott i ett annat EU-land kan ha rätt att arbeta i utan att ansöka om arbetstillstånd. 2019 gavs 2 200 uppehållstillstånd för denna grupp.31 Det går också att få undantag från kravet på arbetstillstånd för tredjelandsmedborgare som har bott i det andra EU- landet, om de vanligtvis arbetar i detta land och för företagets räkning tillfälligt ska utföra arbete i i samband med entreprenad eller liknande. Är vistelsen i krävs ett uppehållstillstånd. Det är okänt hur många tredjelandsmedborgare som arbetar i på dessa grunder. Gruppen utstationerade är personer från EU/EES eller tredjeland som tillfälligt utför arbete åt en verksamhet i . var det omkring 41 500 personer som var anmälda som utstationerade i : hälften av dessa arbetade i branscher som bedömer vara branscher som har en ökad risk för arbetslivskriminalitet.32 Utsändning är en form av tillfälligt arbete där den utsända, om vissa villkor är uppfyllda, inte omfattas av socialförsäkringen och inte betalar sociala avgifter i utan i landet som denna är utsänd ifrån. 2018 fanns det närmare 54 000 intyg om utsändning för utländska arbetstagare i Sverige.33 Utsatta EU/EES-medborgare Medborgare från EU/EES-länder behöver vanligtvis inget arbetstillstånd för att arbeta i . Vissa grupper kan ha svårt att försörja sig i och riskerar att hamna i tiggeri eller arbetskraftsexploatering. Den EU/EES-medborgare som inte kan försörja sig i kan mista sin rätt att vistas här. Det finns inga säkra uppgifter om hur många utsatta EU/EES-medborgare som vistas i . De personer som arbetar trots att de inte har rätt att visats alternativt att arbeta i kallas irreguljära arbetskraftsinvandrare. Det finns inga tillförlitliga uppgifter om hur många personer som arbetar i utan rätt att arbeta eller att vistas här. 2.3 Hur många är drabbade? Det är svårt att veta hur många som är utsatta för arbetskraftsexploatering eftersom det sker i skymundan. Det finns ingen officiell uppskattning av hur många som är utsatta. Myndigheterna samlar in uppgifter över antalet identifierade offer men det är troligtvis en mycket liten andel av dem som utsätts som ger sig till känna. 32Branscherna är bygg, städ, restaurang, skönhet, transport och vård och omsorg. Mejl från företrädare för , . 33EU-kommissionen, Posting of workers Report on A1 Portable Documents issued in 2018, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 2.3.1Få fall av arbetskraftsexploatering kommer till myndigheternas kännedom och statistiken är bristfällig Olika myndigheter samlar in uppgifter om hur många som identifieras som potentiella offer för arbetskraftsexploatering. Tabell 1 visar att relativt få fall av arbetskraftsexploatering kommer till myndigheternas kännedom. har dock antalet anmälda brott för människoexploatering för tvångsarbete ökat kraftigt. En förklaring till det är att den nya lagstiftningen om människoexploatering infördes och därför bara hade funnits 2018 (se vidare i 3.4.1). Tabell 1 Antal fall av misstänkt eller konstaterad arbetskraftsexploatering och 2019, endast personer . Anmälda brott: människohandel för för tvångsarbete eller arbete under Misstanke om otillbörligt utnyttjande Potentiellt utsatta offer för Källa: (statistikdatabas, hämtad ), (”Stadig ökning av anmälningar om människohandel”, hämtad ; ”384 rapporterade fall av människohandel ”, hämtad ), (Statistik Misstänkta fall för människohandel i , vuxna; Statistik Misstänkta fall för människohandel i vuxna). sticker ut i tabellen med flest registrerade fall – registrerade myndigheten 179 fall av misstänkt otillbörligt utnyttjande på arbetsmarknaden. I statistik över misstänkt människohandel ingår även uppgifter över personer som har blivit utnyttjade i andra länder och av den anledningen kan den inte användas som en uppgift över antalet utsatta i Sverige.34 för statistik över personer som har identifierats av regionkoordinatorer eller genom den nationella stödtelefonen, och registrerats som offer eller potentiella offer för människohandel. Statistiken är dock bristfällig eftersom det inte finns samstämmighet i vad som krävs för att registrera ett fall.35 Dessutom kan en och samma person ingå i flera myndigheters statistik. Det går därför inte att med säkerhet säga hur många offer för arbetskraftsexploatering som har fått hjälp av myndigheterna. 34Mejl från företrädare för , . 35Intervju med företrädare för , . 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3.2 Flera aktörer vittnar om ett stort mörkertal Få fall av arbetskraftsexploatering kommer till myndigheternas kännedom men flera myndighetsrepresentanter bedömer att exploatering av utländsk arbetskraft är vanligt förekommande på arbetsmarknaden i Sverige.36 Arbetsmiljöinspektörer upptäcker ganska ofta utsatta men för ingen statistik En av tre arbetsmiljöinspektörer som arbetar i branscher med högre risk för arbetslivskriminalitet upptäcker ofta eller ganska ofta personer som kan misstänkas vara utsatta för arbetskraftsexploatering. De övriga två tredjedelarna anger att de vid ett eller ett fåtal tillfällen har gjort samma upptäckt. för emellertid ingen statistik över tillfällen då inspektörer misstänker arbetskraftsexploatering.37 De flesta fackförbunden inom LO-kollektivet bedömer att arbetskraftsexploatering förekommer inom deras avtalsområde. bedömer att arbetskraftsexploatering inom byggbranschen numera är så pass omfattande att situationen blivit nästintill ohållbar.38 Även , och Facket för skogs-, trä- och grafisk bransch (GS) anger att arbetskraftsexploatering är ett stort problem inom hela eller delar av deras avtalsområde. Några förbund upplever emellertid små eller inga problem med arbetskraftsexploatering. Till dessa hör , , och Musikerförbundet.39 2.4 Vad gör myndigheterna? Regeringen har inte initierat några insatser som är direkt avsedda att motverka arbetskraftsexploatering. Däremot finns det insatser mot människohandel och människoexploatering som delvis berör arbetskraftsexploatering. Det finns också insatser som syftar till att motverka arbetslivskriminalitet, där arbetskraftsexploatering är en del. Regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel presenterar ett antal åtgärder indelade i åtta insatsområden där bland annat stärkt förebyggande arbete, lagstiftningsåtgärder och starkare skydd och stöd ingår. Störst fokus ligger på åtgärder för att motverka prostitution och människohandel vid intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för i , . 37Riksrevisionens enkät till arbetsmiljöinspektörer inom myndighetsgemensam tillsyn, april–. 38Riksrevisionens enkät till , april–. play bygg utredde tips som rörde uppskattningsvis 600–1 100 byggarbetare som arbetade svart i . Tipsen lämnades vidare till myndigheter. play byggs årsrapport . 39Riksrevisionens enkät till , april–. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T för sexuell exploatering. De åtgärder som specifikt rör människohandel för tvångsarbete är bland annat att människoexploatering har införts i och uppdraget kring metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.40 2.4.1Myndigheternas uppdrag och insatser för att motverka arbetskraftsexploatering Tre myndigheter är i huvudfokus i granskningen: , och . är en viktig myndighet i arbetet med att motverka människohandel och har i uppdrag att bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.41 Eftersom vi inte granskar regelverket för arbetskraftsinvandring upptar de emellertid en mindre del I figuren nedan sammanfattar vi myndigheternas roller. Figur 3 Tre centrala myndigheter i arbetet mot arbetskraftsexploatering •Samordnar metodutveckling för myndighets- gemensamma kontroller •Har tillsyn över arbetsmiljölagen och arbetstidslagen •Ansvarar för frågor om utstationering. •Är nationell rapportör om människohandel •Utreder människohandels- och människoexploa- teringsärenden •Samordnar arbetet mot människohandel •Delfinansierar regionkoordinatorer som arbetar mot människohandel •Ansvarar för nationellt metodstödsteam mot människohandel (NMT) Myndigheternas insatser mot arbetskraftsexploatering kan något förenklat sorteras in under tre processer: kontroller, information till arbetstagare och skydd och stöd till offer. Vi redogör kortfattat för processerna nedan och myndigheternas roller i respektive process. Myndigheternas roller i de myndighetsgemensamma kontrollerna I granskningen fokuserar vi på de myndighetsgemensamma kontroller som samordnar. I uppdraget från regeringen står att arbetskraftsexploatering är en del av problembilden som kontrollerna ska motverka. I detta uppdrag ska åtta myndigheter42 utveckla metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet –2020.43 I kontrollerna deltar framför allt , och . 40Regeringskansliet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018. 41Se 5 § förordningen (2019:502) med instruktion för . 42Arbetsförmedlingen, , , , , , och . 2018/19:1 (utgiftsområde 14), bet. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62 samt regeringsbeslut A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillsyn utifrån den lagstiftning som de har tillsynsansvar för. har avsatts för uppdraget.44 inspekterar om arbetsgivare lever upp till kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673). De kontrollerar även om arbetsgivare anmält utstationerade till utstationeringsregistret.45 kontrollerar om arbetsgivare har anställda som saknar arbetstillstånd eller rätt att vistas i landet. Polisens medverkan är också viktig av säkerhetsskäl för att de övriga medverkande myndigheterna ska kunna kontrollera alla typer av arbetsgivare.46 kontrollerar kassasystem, oklara anställningar och oredovisade intäkter. I vissa branscher finns det också krav på personalliggare som kontrollerar.47 bidrar med metodutveckling och utbildning i frågor som rör människohandel och människoexploatering. De delfinansierar och samordnar även regionkoordinatorer. Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel, som är anställda av , har rollen att se till brottsofferperspektivet vid inspektionerna. Regionkoordinatorerna kan försöka få kontakt med potentiella brottsoffer och ta reda på om de är utsatta för exploatering eller människohandel. De deltar dock sällan vid inspektionerna på grund kontrollerar framför allt arbetstillstånd och ser om alla villkor för tillstånden är uppfyllda.49 De medverkar sällan vid kontrolltillfället utan följer upp ärenden i efterhand. Även kan göra efterkontroll av arbetsgivaren i de fall det finns anställda med ekonomiskt stöd, exempelvis lönebidrag eller nystartsjobb.50 bidrar med kunskap och information om den ekonomiska brottsligheten och kända riskbranscher.51 agerar på impulser från de andra myndigheterna om brott mot socialförsäkringen.52 Polisens arbetsplatsinspektioner och arbete mot människohandel Vi granskar också arbetsplatsinspektioner som syftar till att kontrollera om arbetsgivare har anställda utan arbetstillstånd eller som saknar uppehållstillstånd.53 Kopplingen till arbetskraftsexploatering är att de irreguljära 44Se regeringsbeslut A2017/02422/ARM. 45Intervju med företrädare för , . 46Arbetsmiljöverket m.fl., Lägesrapport . För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, 2019. 47Skatteverket, ”Vad är en personalliggare?”, hämtad . 48Intervjuer med regionkoordinatorer Region , ; Region , ; Region , ; Region , . 49Mejl från företrädare för , . 50Arbetsmiljöverket m.fl., 2019. 51Ekobrottsmyndigheten, Årsredovisning 2019, s. 59. 52Försäkringskassan, Årsredovisning 2019, s. 147. 53Se 9 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelsen trädde i kraft . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T migranter som polisen kan påträffa vid kontrollerna är en riskgrupp för arbetskraftsexploatering. gör arbetsplatsinspektioner både i samarbete med andra myndigheter och på egen hand. ska också verka i arbetet mot arbetskraftsexploatering genom att redogöra för omfattningen av människohandel till, i och genom , och lämna förslag på hur människohandel kan förebyggas och bekämpas.54 Arbetet mot människohandel bedrivs på olika sätt i de olika polisregionerna. I fem av sju polisregioner finns särskilda människohandelsgrupper.55 I gruppernas arbete ingår att bedriva underrättelsearbete, göra tillslag och bedriva förundersökningar gällande människohandel och människoexploatering.56 Under tillslagen kan även regionkoordinatorer delta för att ta hand om brottsoffer som hittas vid tillslaget.57 I granskningen analyserar vi vilken information som finns riktad till utländska arbetstagare. har i uppdrag att medverka till att information om olika regelverk och annan relevant information om den svenska arbetsmarknaden finns samlad i ett överskådligt och lättillgängligt digitalt format. Informationen återfinns i webbportalen Working in som nylanserades . I uppdraget ingår att fortsätta utveckla portalen i samarbete med de sju andra myndigheterna som också har uppdraget.58 I en pågående utredning ingår att ta ställning till om det finns ett behov av ytterligare myndighetssamverkan för att bistå arbetskraftsinvandrare inom alla kategorier.59 Utöver och de centrala myndigheterna i granskningen, har vi också kartlagt vilken information andra relevanta myndigheter har som är inriktad på arbetsförhållandena i , se bilaga 7. Skydd och stöd till offer för människohandel ska på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer och bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling.60 I samband med att bildades tog myndigheten 54Se 8 a § förordningen (2014:1102) med instruktion för . finns en nationell rapportör för människohandel i som är placerad på . Den nationella rapportören sammanställer en årlig rapport. 55Telefonintervju med företrädare för , , . 56Intervju med företrädare för i , . 58Regeringsbeslut A2017/01962/ARM, A2017/00185/ARM. De sju myndigheterna är: Arbetsförmedlingen, , , , , och . har fortsatt uppdraget att utveckla webbplatsen i samarbete med de sju myndigheterna. Regeringsbeslut UD2019/04008/FH m.fl. Ett delbetänkande ska redovisas och slutbetänkande . 60Se 4 § förordningen (2017:937) med instruktion för . hade det nationella uppdraget om prostitution och människohandel för sexuella ändamål . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N över samordningsuppdraget från i Stockholm.61 Länsstyrelserna har fortsatt i uppdrag att motverka människohandel för sexuella ändamål.62 Som en del av samordningsuppdraget samordnar och delfinansierar63 regionkoordinatorer, anställda i , som stödjer myndigheter och kommuner i att hantera individer som har utsatts för människohandel eller människoexploatering. Totalt finns 11 regionkoordinatorer i 7 regioner.64 ska också hantera bidrag till ett återvändandeprogram för personer som varit utsatta för människohandel och som drivs av Organization for Migration (IOM).65 ansvarar även för Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel (NMT) som består av myndigheter som arbetar mot prostitution och människohandel. NMT:s syfte är att stärka arbetet mot prostitution och människohandel i hela landet samt att utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel. NMT ger operativt metodstöd till kommuner, myndigheter och frivilligorganisationer, anordnar nätverksmöten och ansvarar för en nationell stödtelefon för yrkesverksamma som kan ge råd eller stöd i ärenden om prostitution och människohandel.66 vid misstanke om människohandel –En stöd- och skyddsprocess för offer för människohandel i Sverige67 är s.k. national referral mechanism. Det innebär att den beskriver den skydd- och stödprocess som offer för människohandel har rätt till i enlighet med de konventioner som förbundit sig till. Manualen utgår från socialtjänstlagen och beskriver vilka aktörer – myndigheter och andra – som ansvarar för de olika delarna i processen.68 Utöver , och det nationella metodstödsteam som myndigheten samordnar, har , , och uttalade roller i processen.69 För en sammanställning av de aktörer som har en roll i stöd- och skyddsprocessen, se bilaga 8. 61Regeringskansliet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018. 62Regeringsbeslut Fi2019/04079/SFÖ m.fl., s. 16. 63Jämställdhetsmyndigheten finansierar varje regionkoordinator med . Intervju med företrädare för , . 64Intervju med företrädare för , . 65Regeringskansliet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018. 66Jämställdhetsmyndigheten m.fl., ”Nationellt metodstöd mot prostitution och människohandel”, hämtad . 67Jämställdhetsmyndigheten, 2019. 68Intervju med företrädare för , . 69Jämställdhetsmyndigheten, Manual vid misstanke om människohandel – En stöd och skyddsprocess för offer för människohandel i , 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 3Regelverk som ska motverka arbetskraftsexploatering I kapitlet besvarar vi frågan om huruvida regelverket ger goda förutsättningar för att förebygga och motverka arbetskraftsexploatering. Den första delen fokuserar på det regelverk som ska förebygga exploatering och den andra på det straffrättsliga skyddet när exploatering väl har konstaterats. Vårt huvudsakliga underlag består av en genomgång av lagstiftningen och förarbeten samt intervjuer och skriftliga frågor till myndigheter. Vi anser att regelverket ger goda förutsättningar för att skydda arbetstagare mot arbetskraftsexploatering om: •det finns ändamålsenliga regler som kan förebygga att missförhållanden uppstår på arbetsplatser •det finns ett gott straffrättsligt skydd för att kunna åtala och döma den som utsätter andra för arbetskraftsexploatering. I propositionen som föregick beslutet att godkänna tilläggsprotokoll om tvångsarbete beskriver regeringen statens roll för att motverka tvångsarbete. Staten ska genom regelverk och andra styrmedel säkerställa goda arbetsvillkor och skapa förutsättningar för att arbetsmarknadens parter ska ta ansvar för villkorens närmare utformning i kollektivavtal. Det gäller för alla som arbetar i , oavsett varifrån de kommer.70 I propositionen framgår också att alla former av brottslig verksamhet på arbetsmarknaden, däribland tvångsarbete, är en fråga för rättsväsendet. Men regeringen menar också att det finns ett ansvar för att arbetstagare inte utnyttjas på arbetsmarknaden som delas av andra aktörer. Det är huvudsakligen arbetsmarknadens parter och men även och som ska kunna upptäcka missförhållanden på en arbetsplats.71 Utifrån regeringens beskrivning tolkar det som att det är centralt att det finns lagstiftning som kan förebygga att arbetskraftsexploatering uppstår på arbetsplatserna. Men när exploatering sker på en arbetsplats behöver det finnas tillämplig lagstiftning för att förövare ska kunna lagföras. 2016/17:93, s. 23–24. 2016/17:93, s. 12 och 17. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Grupper som löper högre risk för arbetskraftsexploatering har en svag förhandlingsposition gentemot arbetsgivaren. För att dessa grupper ska kunna ha goda arbetsvillkor kan det, enligt , i vissa fall krävas ett starkare skydd i regelverket än för andra grupper på arbetsmarknaden. Enligt regeringen har arbetsmarknadens parter en roll i arbetet mot tvångsarbete. Hur förutsättningarna ser ut för arbetsmarknadens parter att följa upp anställningsvillkoren granskar vi i kapitel 4. Det finns stora utmaningar med de olika delar av regelverket som ska motverka arbetskraftsexploatering. •Regelverket ger inte ett tillräckligt skydd mot missförhållanden som kan leda till arbetskraftsexploatering. Det handlar framför allt om missförhållanden som rör lön, boendestandard och att arbetstagare kan hamna i skuld om de betalat arbetsgivaren för sin anställning. Den arbetstagare som kräver bättre villkor av sin arbetsgivare riskerar även utvisning eftersom uppehållstillståndet i vissa fall är knutet till att arbetstagaren behåller sin anställning. •Det straffrättsliga skyddet har skärpts genom att ett nytt brott, människoexploatering, 2018 fördes in i . Det har dock ännu bara lett till en fällande dom. är det en närmast obefintlig risk att bli straffad för människoexploatering eller människohandel för den arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft. 3.3Regelverk som ska förebygga missförhållanden i arbetslivet