prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Att detta ska gälla även om det överklagade beslutet har fattats före och domstolsprövningen sker efter ikraftträdandet bör tydliggöras genom en övergångsbestämmelse. Med anledning av synpunkten från Kammarrätten i att avsaknaden av ytterligare övergångsbestämmelser medför att det kan uppstå en situation då det saknas möjlighet att ingripa mot en verksamhet trots konstaterade brister konstaterar regeringen att förslaget inte innebär någon ändring i det förhållandet att ett missförhållande ska vara allvarligt för att utgöra grund för återkallelse. Inte heller föreslås någon ändring i fråga om vad som är ett allvarligt missförhållande. Brister i en verksamhet som utgör ett allvarligt missförhållande, och som lett till att tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande, ska kunna ligga till grund för återkallelse eller verksamhetsförbud även om föreläggandet meddelades före ikraftträdandet, dvs. innan det nya kravet på att det i föreläggandet ska anges om ett allvarligt missförhållande föreligger började gälla. Regeringen anser att det inte behövs någon övergångsbestämmelse för att de nya bestämmelserna om återkallelse och verksamhetsförbud ska kunna tillämpas när det gäller allvarliga missförhållanden som lett till ett föreläggande meddelats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, men där beslutet om återkallelse eller verksamhetsförbud fattas först efter ikraftträdandet. När det gäller bestämmelserna om återkallelse av godkännande som huvudman eller beslut om bidrag lyfter , Förvaltningsrätten i , och i sina remissvar fram att övergångsbestämmelser kan behövas för gamla godkännanden. Regeringen delar bedömningen att det finns behov av övergångsbestämmelser. Det framgår av lagen (2010:801) om införande av skollagen att godkännande av enskilda huvudmän enligt skollag ska anses som ett godkännande enligt den nu gällande skollagen (4–8 och 16 §§). Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att ny lagstiftning i och med ikraftträdan- 2021/22:45 det blir tillämplig även på sådant som inträffat tidigare om inte särskilda övergångsbestämmelser säger något annat. I 37 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om när en förvaltningsmyndighet får ändra ett beslut. Där anges att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Av 4 § förvaltningslagen framgår dock att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från lagen, tillämpas den bestämmelsen. De bestämmelser om återkallelse som redan finns i skollagen och de kompletterande bestämmelser som föreslås är exempel på sådana bestämmelser som avviker från 37 § förvaltningslagen. Regeringen anser dock att en enskild som har fått ett godkännande som huvudman före ikraftträdandet men som inte startat någon verksamhet eller inte bedrivit någon verksamhet bör kunna få samma möjligheter att anpassa sig till de nya bestämmelserna som om ett godkännande hade beviljats efter ikraftträdandet. Genom en sådan övergångsbestämmelse tillvaratas den enskildes behov av förutsebarhet kring ett besluts giltighet som det skapas möjligheter att kunna komma tillrätta med de negativa följder som dagens regelverk i vissa fall kan få. Regeringen föreslår därför att ett beslut om godkännande av en enskild som huvudman som har meddelats innan lagen trädde i kraft får återkallas på ovan nämnda grunder först om utbildningen inte har startat eller i annat fall inte har bedrivits av efter ikraftträdandet. Lagrådet anför att den situationen att en huvudman inlett eller återupptagit en verksamhet efter ikraftträdandet men därefter gör uppehåll och inte bedriver verksamheten inte täcks in av den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen, och att lämpligheten av detta bör övervägas i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. Regeringen instämmer och anser således att godkännandet eller rätten till bidrag ska återkallas om huvudmannen startat eller återupptagit verksamheten efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men därefter gjort ett uppehåll och inte bedrivit verksamheten av . Beslutet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som andra motsvarande beslut. Förslagen i propositionen har till syfte att öka möjligheterna för Statens skolinspektion att stänga skolor med stora brister, såväl fristående som Skolinspektionen föreslås få besluta om verksamhetsförbud i fall då en verksamhet som drivs av en kommun eller region har allvarliga Detta som ett alternativ till den befintliga sanktionen statliga åt- gärder för rättelse. Vidare föreslås att en ny grund för ingripande vid upprepade missförhållanden ska kunna användas, och att det ska anges i ett föreläggande om ett uppdagat missförhållande bedöms vara allvarligt. I propositionen föreslås även att Skolinspektionen ges möjlighet att återkalla godkännanden som inte längre används. Genom de föreslagna ändringarna ges Skolinspektionen bättre möjligheter att ingripa tidigare mot huvudmän som vid upprepade tillfällen visar en bristande förmåga eller vilja att följa gällande regler. Vidare bedöms förslaget att Skolinspektionen ska välja den mest lämpliga av åtgärderna verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse gör att myndighetens val av åtgärd kan göras proportionerlig och ta hänsyn till de olika konsekvenser åtgärden medför i varje enskilt fall. Genom den nya grunden för de mest ingripande sanktionerna får Skolinspektionen tydliga kriterier för när återkallelse av ett godkännande respektive verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse får beslutas. De nya reglerna bedöms leda till något fler beslut om återkallelse respektive verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Kortsiktigt kan förslagen därför bedömas leda till viss ökning av Skolinspektionens arbetsbörda. Eftersom de nya reglerna gör det lättare att åtgärda bristfällig verksamhet och att snabbare fatta beslut som leder till att verksamheten får stängas ned, bedöms dock den totala arbetsbördan för tillsynen ligga kvar på nuvarande nivå eller minska. Statens skolinspektions prövning av ansökningar från enskilda att godkännas som huvudmän för fristående skolor bedöms underlättas genom propositionens förslag till möjligheter till återkallelse av godkännanden som inte längre används. Totalt sett bedöms förslagen inte leda till att Skolinspektionens arbetsbörda ökar på ett sätt som medför behov av ytterligare resurser. Enligt förslaget ska ett beslut om återkallelse av ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som fattas med stöd av den nya bestämmelsen få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma ska gälla för beslut om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Kammarrätten i anger att förslagen medför en risk för parallella processer i olika instanser som kan vara en belastning för i första hand Skolinspektionen och i andra hand domstolarna. Vidare anger kammarrätten att den aktuella måltypen kan förväntas vara resurskrävande för domstolarna, och att det kan antas att ett stort antal av de inkommande målen är förenade med underhandsyrkanden, bl.a. inhibition eller andra interimistiska beslut. Kammarrätten lyfter även fram att konsekvenserna av besluten inverkar på utomståendes rättigheter, exempelvis barns rätt till skolgång, vilket medför att målen bör behandlas med förtur. Domstolen framhåller att sammantaget kan även en liten ökning av antalet inkomna mål föranleda en ökning av arbetsbelastningen hos domstolarna. Regeringen bedömer att förslagen sannolikt medför att fler beslut om återkallelse av godkännande för enskilda huvudmän kommer att fattas, liksom nya beslut om verksamhetsförbud. Sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket innebär att förvaltningsdomstolarna 2021/22:45 kommer att få något fler mål än . Antalet mål är högst begränsat. Målen är dock som regel förhållandevis komplexa och arbetskrävande. Det kan också vara så att den nya regleringen snarare kan verka dämpande då det blir tydligare för huvudmännen att allvarliga missförhållanden i verksamheten kan medföra att verksamheten inte får drivas vidare. Regeringen är som framgår av avsnitt 6.1 av uppfattningen att det inte finns risk för merarbete på grund av parallella processer. Regeringen bedömer att den tillkommande arbetsbördan kommer att vara så pass begränsad att den inte har en nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och därmed inte medför behov av ökad finansiering. Regeringen avser att följa upp utvecklingen av antalet överklagade mål inom måltypen. Konsekvenser för kommuner och regioner Konsekvenser för kommuner och regioner som huvudman Utöver den nuvarande mest ingripande sanktionen vid brister i kommunala verksamheter som står under tillsyn enligt skollagen – statliga åtgärder för rättelse – föreslås att Skolinspektionen ska få besluta om verksamhets- Det innebär att även kommunala verksamheter med stora brister kommer att kunna stängas och inte få öppnas igen förrän bristerna är åt- En utgångspunkt för förslagen är att möjligheterna till ingripande ska vara så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. gäller den nuvarande mest ingripande sanktionen mot en enskild huvud- man, dvs. att huvudmannen får sitt godkännande att bedriva verksamheten vid den aktuella enheten återkallat, finns ingen direkt motsvarighet för Detta är en följd av att kommuner har det övergri- pande ansvaret för att elever får sin rätt till utbildning enligt skollagen tillgodosedd och att skolplikten fullgörs. Ett sådant uppdrag har inte huvudmän för fristående skolor. Det är inte aktuellt att överväga en möjlighet att på ett övergripande plan ta ifrån en kommun rätten att driva Förslagen innebär att Skolinspektionen får fatta ett beslut om verksam- hetsförbud om det förekommer brister i verksamheten som är så stora att ett allvarligt missförhållande bedöms föreligga. I praktiken får ett beslut om verksamhetsförbud samma effekt som ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande, dvs. att enheten stängs. verksamhet som stängs har enskild eller offentlig huvudman uppkommer ett behov för berörda elevers eller barns hemkommun att bereda dem plats i andra skol- eller förskoleenheter. Å andra sidan kan även statliga åtgärder för rättelser innebära ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrel- sen, vilket berörs nedan. Vid statliga åtgärder för rättelse kan verksam- heten drivas vidare då staten, på kommunens eller regionens bekostnad, vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Skolinspektionen bedömer i sitt yttrande över promemorian att ett ingri- pande genom statliga åtgärder för rättelse kan ge större möjligheter att komma åt strukturproblem i en huvudmans ansvarstagande och kräva insatser som huvudmannen måste bekosta. innebär att Skolinspektionen ges större utrymme att välja den typ av ingri- pande som är mest adekvat och proportionerligt med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Ett genomförande av förslagen leder till att kommuner kan komma att behandlas olika, beroende på Skolinspektionens bedömning av vilken åtgärd som är den mest lämpliga. Det motiveras av att kommunerna i praktiken kan ha mycket olika förutsättningar, bl.a. när det gäller antalet skolor, skolornas kapacitet och utbud liksom geografiska förutsättningar. Syftet är främst att skydda elever från att drabbas av alltför stora negativa konsekvenser i samband med ett ingripande på grund av allvarliga missförhållanden och säkerställa den grundlagsskyddade rätten till utbildning (se 18 § regeringsformen). Den föreslagna ordningen kan därmed sägas utgöra en förutsättning för en likvärdig utbildning i landet, oavsett kommunens storlek och förhållandena i övrigt. Vidare innebär de föreslagna ändringarna att möjligheterna att ingripa mot brister i verksamheter förbättras genom att en ny grund för de mest ingripande sanktionerna, dvs. verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse, kan användas. Att den nya grunden för ingripande, som ersätter den nuvarande i 26 kap. 15 § skollagen, kan användas även i förhållande till kommunala huvudmän innebär att Skolinspektionen kan ingripa även vid stora brister i kommunala verksamheter om förutsättningarna är uppfyllda. Det handlar om fall då ett föreläggande som gällt ett allvarligt missförhållande visserligen har följts, men där ett allvarligt missförhållande ändå föreligger eller uppstår , som det finns en historik där huvudmannen tidigare visat prov på bristande förmåga eller vilja att följa regelverket. Det finns knappast några sakliga skäl för att det inte ska vara möjligt att ingripa med ett verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse i en sådan situation. Tvärtom kan det på goda grunder hävdas att de mest ingripande sanktionerna måste vara möjliga att tillämpa i en sådan situation, oavsett om huvudmannen är eller enskild. Effekten blir således att kommunala huvudmän – i likhet med enskilda huvudmän – får mindre möjligheter att bedriva en bristfällig verksamhet. Detta är också syftet med den föreslagna ändringen. Förslagen om verksamhetsförbud och ny grund för ingripande vid tillsyn innebär inte något nytt åliggande för kommunerna och regionerna, varför de inte har några ekonomiska konsekvenser. Förslagen i denna proposition om återkallelse av godkännanden och beslut om rätt till bidrag som inte utnyttjas bedöms inte heller medföra några ekonomiska konsekvenser av betydelse för kommunerna och regionerna. Konsekvenser för kommuner som tillsynsmyndighet Kommunerna utövar tillsyn över viss verksamhet som regleras i skollagen –fristående förskolor, vissa fritidshem och viss pedagogisk omsorg. Genom de föreslagna ändringarna ges kommunerna, liksom Skolinspektionen, bättre möjligheter att ingripa tidigare mot enskilda huvudmän som vid upprepade tillfällen visar en bristande förmåga eller vilja att följa gällande regler. Genom den nya lydelsen av 26 kap. 15 § skollagen får kommunerna tydligare kriterier för när återkallelse får ske trots att ett föreläggande att åtgärda ett allvarligt missförhållande har följts. Den nya bestämmelsen bedöms kunna tillämpas oftare än den nuvarande och 2021/22:45 underlätta för kommunen i de fall en enskild huvudman visar prov på bristande förmåga eller vilja att rätta sig efter regelverket. Den nya bestämmelsen bedöms leda till något fler beslut om återkallelse. Kortsiktigt kan förslagen därför bedömas leda till en marginell ökning av arbetsbördan. Eftersom de nya reglerna gör det lättare att beivra bristfällig verksamhet, bedöms dock den totala arbetsbördan för tillsynen ligga kvar på nuvarande nivå eller minska. Totalt sett bedöms förslagen inte leda till ökade kostnader för kommunerna. När det gäller förslaget om möjligheter att återkalla godkännanden som inte startar eller som inte längre används, respektive att återkalla rätt till bidrag för verksamheter som inte erbjuds, bedöms kommunens prövning av nya ansökningar av enskilda som huvudmän respektive om rätt till bidrag förenklas. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen. Enligt 14 kap. 2 § gäller den kommunala självstyrelsen för all verksamhet och ger kommunen rätt att besluta om interna angelägenheter, såsom skola, vård och äldreomsorg. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att en eventuell inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. anser att promemorians förslag om möjligheterna för en statlig tillsynsmyndighet att ingripa med verksamhetsförbud mot en skola inskränker den kommunala självstyrelsen. Enligt kommunen orsakar ett verksamhetsförbud ett flertal konsekvenser: nya skolplaceringar, behov av nya lokaler, ökade kostnader för skolskjuts, elever som tvingas bryta upp från befintlig klass och socialt sammanhang samt risk för att elever med stödbehov tvingas vänta på stöd. Kommunen anför att den kommunala kompetensen är avgörande för att kunna bedöma om det är lämpligt att besluta om statliga åtgärder för rättelse i stället för att stänga en skola, och att ingreppet i kommunens verksamhet leder till ett flertal betydande konsekvenser. Kommunen anser därför att förslaget om verksamhetsförbud är en inskränkning som inte står i proportion till de ändamål som har föranlett den. Även anger att förslaget i promemorian, med ett verksamhetsförbud som förstahandslösning, inte i tillräcklig hög grad tar hänsyn till proportionalitetsprincipen. Lagrådet efterlyser ett mer utvecklat resonemang kring effekterna på den kommunala självstyrelsen av den föreslagna regleringen om verksamhetsförbud. Enligt Lagrådet bör resonemanget avseende proportionalitetsprövningen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen utvecklas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Ett sådant utvecklat resonemang bör innefatta en mer utförlig beskrivning och analys av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyrelsen och en tydlig redovisning av avvägningen mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Regeringens utgångspunkt är att det övergripande nationella syftet med Skolinspektionens tillsyn är att höja kvaliteten i skolväsendet samt att främja en positiv utveckling av verksamheten. För att säkerställa likvärdig- heten och kvaliteten i utbildningen måste staten kunna ingripa mot såväl kommuner och regioner som enskilda huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. Det är inte acceptabelt att en verksamhet kännetecknas av allvarliga brister, svaga studieresultat och otrygg studiemiljö. Det är viktigt att de ingripanden som vidtas inom ramen för den statliga tillsynen är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som motiverat ingripandet. Förslaget innebär att det gäller samma förutsättningar för verksamhetsförbud avseende verksamhet som för återkallelsebeslut avseende verksamhet med enskild huvudman. I båda fallen krävs att det är fråga om allvarliga missförhållanden för att en viss verksamhet inte längre ska få bedrivas. Regeringen konstaterar att det mycket väl kan förekomma sådana missförhållanden i verksamhet med huvudman. En utgångspunkt för förslagen är att möjligheterna till ingripande ska vara så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. I ett tidigare lagstiftningsärende, som gällde ändring av förutsättningarna för ingripande i form av statliga åtgärder för rättelse i syfte att sådana åtgärder skulle användas oftare, ansåg regeringen att intresset av att så långt som möjligt ha likvärdiga sanktioner för kommunala och enskilda huvudmän motiverade det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som förslaget innebar (prop. 2017/18:182 s. 82). Vid riksdagsbehandlingen instämde utbildningsutskottet i att lagändringen var viktig mot bakgrund av skollagens princip om lika villkor för enskilda och kommunala huvudmän (bet. 2017/18:UbU27 s. 16 f.). Regeringen anser även i det nu aktuella lagstiftningsärendet att intresset av att regleringen för offentliga och enskilda huvudmän är så likartad som möjligt är ett intresse som ska beaktas vid bedömningen av om ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen är motiverat och proportionerligt. Som regeringen anger i avsnitt 6.1 bedöms såväl åtgärden statliga åtgärder för rättelse som ett verksamhetsförbud tills vidare vara ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. På skolområdet kan det hävdas att ett verksamhetsförbud utgör ett mindre ingrepp i den kommunala självstyrelsen än statliga åtgärder för rättelse. Ett verksamhetsförbud innebär nämligen enbart att Skolinspektionen konstaterar att en skola har så stora brister att verksamheten inte får drivas vidare. Ett beslut om statliga åtgärder för rättelse innebär i stället att Skolinspektionen inte bara slår fast att en skola har stora brister, utan även hur bristerna ska avhjälpas. Ett beslut om statliga åtgärder för rättelse innebär således en detaljstyrning av en skolverksamhet, vilket ett beslut om verksamhetsförbud inte gör. På så vis kan den nuvarande ordningen med statliga åtgärder för rättelse i det enskilda fallet medföra ett större ingrepp i den kommunala självstyrelsen än den föreslagna nya ordningen. Enligt förslaget ska Skolinspektionen inte välja en mer ingripande åtgärd än vad som är nödvändigt. Syftet med den ingripande åtgärden är att säkerställa elevers rätt till en likvärdig utbildning med god kvalitet. De skarpaste sanktionerna kan bara bli aktuella i det fall det slagits fast att det finns allvarliga missförhållanden i verksamheten. I dessa fall anser regeringen att ingreppet i den kommunala självstyrelsen är såväl befogat som proportionerligt. Regeringen vill således understryka att Skolinspektionen ska välja den i den aktuella situationen lämpligaste åtgärden, och då beakta att inte mer ingripande åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och 2021/22:45 bristens omfattning. Regeringens utformning av förslagen innebär att Skolinspektionen i högre grad ges möjlighet att anpassa ingripandet till förhållandena i det enskilda fallet och avgöra om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse är den mest adekvata och proportionerliga formen av ingripande. Genom utformningen beaktas den kommunala självstyrelsen och de skillnader mellan offentliga och enskilda huvudmäns förutsättningar som såväl Lagrådet som flera remissinstanser pekat på (se avsnitt 6.1). Förslagen innebär att det avseende kommunalt bedriven verksamhet också ska vara möjligt att använda de mest ingripande sanktionerna i fall då ett föreläggande som gällt ett allvarligt missförhållande visserligen har följts, men ett allvarligt missförhållande konstateras på nytt , som det finns en historik där huvudmannen tidigare visat prov på bristande förmåga eller vilja att följa regelverket. Denna grund för ingripande är ny i förhållande till kommunala huvudmän och innebär att möjligheterna att bedriva en bristfällig verksamhet minskar. Det innebär inte att några nya krav läggs på kommunerna eller att några kommunala befogenheter begränsas. Någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen på den grunden kan den föreslagna ändringen därmed inte sägas medföra. Att Skolinspektionen ges rätt att ingripa mot allvarliga brister i fall då ett ingripande tidigare inte varit möjligt skulle i sig kunna anses påverka den kommunala självstyrelsen. Av bl.a. skollagen och följer dock ett krav på att utbildningen ska vara likvärdig. Kravet på likvärdig utbildning medför att staten måste se till att all den utbildning som ges inom ramen för skollagens regelverk lever upp till de bestämmelser som följer av svensk rätt. För att säkerställa en likvärdig utbildning måste också möjligheterna till ingripande inom ramen för tillsyn vara så lika som möjligt i förhållande till kommunala och enskilda huvudmän. Syftet med förslagen är alltså att öka möjligheterna att ingripa mot kommuner och regioner som bedriver verksamhet i strid med gällande regler. I den mån detta medför att ändringen kan anses påverka den kommunala självstyrelsen, måste påverkan anses proportionerlig. Mot den angivna bakgrunden bedömer regeringen att syftet med förslagen inte kan uppnås med någon mindre ingripande åtgärd och att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen därmed inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. De konsekvenser som uppstår för den kommunala självstyrelsen bedöms som motiverade, rimliga och proportionerliga. Konsekvenser för enskilda huvudmän