prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. universitet anger att enligt förslaget synes en person som rapporterar kunna bestämma hur den som tar emot rapporten ska dokumentera rapporten. I detta sammanhang kan det enligt uppstå konflikter med de regler som myndigheter har att följa om allmänna handlingar. Transportstyrelsen anger att det tydligt bör framgå om en underskrift kan ske elektroniskt. Skälen för regeringens förslag: Direktivet ställer vissa krav om dokumentationen sker genom en utskrift av den inspelade rapporteringen eller genom att de muntliga uppgifterna antecknas i ett protokoll. Dels krävs att den personal som är ansvarig för handläggning av rapporter gör utskriften av eller protokollet från samtalet, dels krävs att den rapporterande personen därefter får tillfälle att kontrollera, rätta, godkänna och underteckna utskriften eller protokollet. Därigenom tillgodoses direktivets krav på att utskriften ska vara fullständig och korrekt eftersom den rapporterande personen har möjlighet att göra kompletteringar och korrigeringar innan utskriften undertecknas. När det gäller frågan om hur en rapporterande person ska kunna underteckna en utskrift eller ett protokoll ställer direktivet inga särskilda krav på formen för ett sådant undertecknande. Regeringen delar Transportstyrelsens uppfattning att det är viktigt att formerna för dokumentation inte hindrar en digital hantering 2020/21:193 och att ett undertecknande ska kunna göras i olika former, exempelvis digitalt. vid anger att den omständigheten att en rapporterande person ges rätt att påkalla ändring i skriftlig dokumentation skulle kunna leda till konflikter med gällande regler om allmänna handlingar. Regeringen konstaterar att vilka handlingar som är allmänna och när de blir allmänna handlingar regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (2 kap. 4 §). En handling ska anses som upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses bl.a. upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten (2 kap. 10 § första stycket). Undantag från denna huvudregel finns dock bl.a. i bestämmelsens andra stycke 3, där det anges att vissa myndighetsprotokoll (protokoll som inte hänför sig till domar och beslut, jfr 2 kap. 10 § andra stycket 2) och därmed jämförliga handlingar anses upprättade när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Regeringen bedömer att möjligheten för den rapporterande personen att kontrollera, rätta och genom underskrift godkänna en utskrift eller ett protokoll normalt kommer att aktualiseras innan handlingen har undertecknats av behörig personal, dvs. innan handlingen har upprättats och blivit en allmän handling. Det finns därför inte anledning att befara att det i detta sammanhang kan komma att uppstå konflikter med de regler som gäller om allmänna handlingar på det sätt som gör gällande. När det gäller frågan om att förstöra allmänna handlingar, får detta endast ske under vissa förutsättningar. Statliga myndigheter får enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av , om inte särskilda gallrings- föreskrifter finns i lag eller förordning. Någon särskild gallringsföreskrift föreslås inte i den nya lagen (avsnitt 13.5). Bestämmelsen om att en rapporterande person ska ges möjlighet att kontrollera, rätta och genom underskrift godkänna en utskrift eller ett protokoll ska således inte förstås som en bestämmelse om gallring. Sammanfattningsvis bör det införas ett krav i den föreslagna lagen på att den rapporterande personen ska ges tillfälle att kontrollera, rätta och genom underskrift godkänna utskriften. Däremot bedömer regeringen att det inte är nödvändigt att införa något särskilt krav på att endast personal som är ansvarig för handläggning av rapporter får upprätta protokoll över de muntliga uppgifter som har rapporterats eller göra utskrifter från inspelningar. Det föreslås i avsnitt 10.4 att det ska utses vilka som är behöriga att på verksamhetsutövarens eller den behöriga myndighetens vägnar ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, följa upp det som har rapporterats samt lämna återkoppling om uppföljningen. Det förslaget kommer att innebära att det endast är behörig personal som kommer att kunna upprätta protokoll och göra utskrifter. Det behöver därför inte införas något ytterligare krav i denna del. Transportstyrelsen anger att det tydligt bör framgå om underskrift kan fullgöras genom elektronisk underskrift. Enligt regeringens uppfattning bör kravet på underskrift kunna fullgöras även genom elektronisk Bevarande och rensning av rapporter i privat Regeringens förslag: Den verksamhetsutövare som bedriver privat verksamhet och är skyldig att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning ska bevara skriftliga rapporter och dokumentation av muntlig rapportering så länge som det är nödvändigt, dock inte längre än efter att ett uppföljningsärende har avslutats. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. Utredningen föreslår en gemensam bestämmelse för privat och offentlig verksamhet. Remissinstanserna: anser att en uppdelning av bestämmelserna utifrån privat och offentlig verksamhet skulle kunna leda till att regelverket blir enklare att förstå och tillämpa. Skälen för regeringens förslag: Artikel 18.1 anger att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn och behöriga myndigheter dokumenterar varje mottagen rapport. Detta betyder att rapportering inte endast ska dokumenteras utan att den också ska bevaras. Det finns inte någon generell reglering om skyldighet för aktörer i den privata sektorn att bevara vare sig inkomna handlingar eller handlingar som upprättats inom den egna verksamheten. För att uppfylla direktivets krav i artikel 18.1 behöver det införas en sådan skyldighet. En verksamhetsutövare som bedriver privat verksamhet och är skyldig att ha interna rapporteringskanaler bör därför vara skyldig att bevara både de skriftliga rapporter som har mottagits och den dokumentation av muntlig rapportering som har gjorts. Regeringen delar uppfattning att regelverket blir enklare att förstå och tillämpa om bestämmelserna om skyldighet att bevara och rensa rapporter placeras i separata paragrafer för privat och offentlig verksamhet. Av artikel 18.1 framgår att rapporterna ska sparas endast så länge det är nödvändigt och proportionellt för att iaktta de krav som åläggs enligt direktivet eller andra krav som åläggs genom unionsrätten eller nationell rätt. I avsnitt 12.5.14 föreslås att personuppgifter i ett uppföljningsärende inte ska få behandlas längre än efter det att ärendet avslutades. Det kan dock ifrågasättas om denna bestämmelse är tillräcklig eftersom person- uppgifter inte omfattar uppgifter om andra än fysiska personer. Om det i skriftliga rapporter eller dokumentation av muntlig rapportering finns känsliga uppgifter om juridiska personer, t.ex. företag, kommer sådana uppgifter normalt inte att behöva rensas enligt den föreslagna bestäm- melsen. Regeringen anser att en sådan ordning inte i tillräcklig grad tillgodoser de krav som ställs i direktivet på att skydda berörda juridiska personer. Direktivets krav på att rapporter bara får sparas så länge det är nödvändigt och proportionellt innebär ett skydd både för rapporterande och berörda personer. Det kan antas att viss rapportering kommer att vara 2020/21:193 sådan att berörda personer pekas ut som ansvariga för missförhållanden som rapporten bygger på ett osäkert underlag. I sådana fall finns enligt regeringens mening ett särskilt starkt intresse av att skydda berörda personers integritet och att inte underlätta att information som både kan vara felaktig och svår att försvara sig mot finns tillgänglig än absolut nödvändigt. En tidsfrist om högst efter att ett uppföljningsärende har avslutats bör vara tillräcklig för att direktivets krav på dokumentation och tillgång till rapporter ska anses tillgodosett. Rapportering som inte kan antas komma till framtida användning bör kunna rensas redan när detta står klart. 13.5Det behövs inte någon bestämmelse om gallring av allmänna handlingar Regeringens bedömning: Det behöver inte införas en bestämmelse i den nya lagen om gallring av allmänna handlingar. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att skriftliga rapporter och dokumentation av muntlig rapportering ska gallras när uppgifterna i rapporterna eller dokumentationen är nödvändiga, dock senast efter det att ett uppföljningsärende avslutats. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag. Förvaltningsrätten i anser att det saknas en nödvändig analys av förhållandet mellan å ena sidan insynsintresset och intresset av att bevara handlingarna och å andra sidan integritetsintresset och behovet av gallring. kommun anser att det finns ett behov av att spara rapporter . Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 18.1 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn och behöriga myndigheter dokumenterar varje mottagen rapport. Vidare framgår att rapporterna ska sparas endast så länge det är nödvändigt och proportionellt för att iaktta de krav som åläggs enligt direktivet eller enligt andra krav som åläggs genom unionsrätten eller nationell rätt. Någon uttalad gallringsfrist framgår dock inte av direktivet. I svensk rätt finns grundläggande bestämmelser om myndigheters hantering av allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns vidare bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Lagen innehåller även bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Även arkivlagen (1990:782) innehåller bestämmelser om myndigheters hantering av allmänna hand- lingar. De nu nämnda bestämmelserna kommer att bli tillämpliga på allmänna handlingar i ett uppföljningsärende, bl.a. på inkomna rapporter, muntliga rapporter som har dokumenterats, men även på annat material i ärendet som inkommer till eller som upprättas hos myndigheten genom t.ex. intern undersökning eller utredning. Bestämmelserna kommer vidare att bli Prop. 2020/21:193 tillämpliga både när en myndighet i egenskap av verksamhetsutövare tar emot rapporter via de interna kanalerna och när en behörig myndighet tar emot rapporter via de externa kanalerna. Den reglering som gäller för hantering av allmänna handlingar hos myndigheter är enligt regeringens uppfattning tillräcklig för att uppfylla direktivets krav på bevarande i artikel 18.1. Det bör därför inte införas några ytterligare bestämmelser för offentliga verksamhetsutövare eller behöriga myndigheter. Grundläggande bestämmelser om gallring av allmänna handlingar finns i arkivlagen och i arkivförordningen. I 3 § arkivlagen föreskrivs att myndigheters arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Allmänna handlingar får enligt 10 § samma lag gallras. Vid gallring ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det återstående arkivmaterialet ska kunna tillgodose ovan nämnda ändamål. Det krävs särskilda föreskrifter eller ett beslut från en arkivmyndighet för att gallring ska få ske. Huvudregeln är således att myndigheters arkiv ska bevaras. I annat fall skulle rätten att ta del av allmänna handlingar påtagligt inskränkas. Enligt regeringen finns det mycket som talar för att uppgifter och annat material i ett uppföljningsärende kan vara av stort intresse för rättsskipningen och för framtida historisk forskning. Det kan även vara av stort värde för rapporterande och berörda personer att kunna få tillgång till arkiverat material för att få klarhet i vad som har hänt under handläggningen av ett avslutat ärende. Detta intresse kan, men behöver inte, stå i motsats till graden av integritetskänslighet i materialet. Att gallring sker är förvisso viktigt av bl.a. integritetsskäl. I den nya lagen föreslås emellertid sekretess för uppgift som kan avslöja identiteten på enskilda, såväl fysiska som juridiska personer (avsnitt 14.1), vilket regeringen anser säkerställer skyddet för enskildas integritet på ett bra sätt. Detta talar för att det inte behövs en särskild gallringsbestämmelse för allmänna handlingar i den nya lagen. Som framgår av avsnittet ovan föreslår regeringen att verksam- hetsutövare i privat verksamhet ska kunna rensa rapporter. Utan en särskild gallringsbestämmelse för allmänna handlingar i uppföljnings- ärenden kommer olika regler att gälla för verksamhetsutövare i privat respektive offentlig verksamhet. Som Förvaltningsrätten i påpekar finns dock olika intressen som måste beaktas i privat och offentlig verksamhet. I privat verksamhet står integritetsintresset i huvudsak mot verksamhetsintresset. I allmän verksamhet står i stället integritetsintresset huvudsakligen mot intresset av att bevara allmänna handlingar i syfte att främja insyn och öppenhet. Regeringen anser sammantaget att intresset av bevarande, dvs. intresset av allmänhetens insyn i allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, kulturarvsaspekten samt forskningens behov, överväger intresset av gallring. Det finns därför inte skäl att införa en särskild bestämmelse om gallring av allmänna handlingar. 2020/21:193 13.6 Dokumentation och bevarande som fullgörs av Regeringens förslag: Skyldigheten att bevara rapporter och dokumentation ska kunna fullgöras av någon som har anlitats för att hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena för rapportering och uppföljning för verksamhetsutövarens räkning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhets- utövare. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: När det gäller verksamhetsutövare som föreslås få möjlighet att anlita en utomstående part för att hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena för rapportering och uppföljning bör det vara möjligt att på samma sätt som vid dokumentationen av muntlig rapportering låta den anlitade parten fullgöra de krav som ligger på verksamhetsutövaren att bevara rapporterna. Det bör således framgå av den föreslagna lagen att skyldigheten att bevara rapporter får fullgöras av någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för verksamhetsutövarens räkning. Även i dessa fall bör det dock vara verksamhetsutövaren som ytterst ansvarar för att bevarandet av rapporterna fullgörs korrekt. 14.1Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i uppföljningsärenden och vissa andra ärenden Regeringens förslag: Sekretess ska gälla 1.i ett uppföljningsärende enligt lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, 2.hos en myndighet i ett personalärende om avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd, som har sin grund i ett uppföljningsärende avseende myndigheten, och 3.hos en myndighet i ett ärende om en annan åtgärd än enligt 2, som har sin grund i ett uppföljningsärende avseende myndigheten. 1.för uppgift som kan avslöja den rapporterande personens identitet, 2.för uppgift som kan avslöja identiteten på en annan enskild, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av de nya sekretessbestämmelserna. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår en paragraf för sekretess vid rapportering via interna rapporteringskanaler och en för rapportering via externa kanaler. Utredningen föreslår att paragrafen för rapportering via interna rapporteringskanaler placeras i 40 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen föreslår att sekretessen ska gälla hos en myndighet i ärenden om uppföljning och åtgärder med anledning av rapporter som kommit in till myndigheten i en intern rapporteringskanal. Utredningen föreslår vidare en annan redaktionell utformning av bestämmelserna. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag. vid , Kommuner och Regioner, , Region , kommun och kommun m.fl. är positiva till förslaget. JO anser att det bör förtydligas om de föreslagna sekretess- bestämmelserna ska vara tillämpliga i de fall när de objektiva förutsätt- ningarna för den nya lagens tillämplighet brister. Även Kronofogde- myndigheten har frågor om hur sekretesskyddet förhåller sig till det materiella skydd som följer av den nya lagen. Integritetsskydds- myndigheten är positiv till de föreslagna bestämmelserna om sekretess men ifrågasätter om man genom den föreslagna utformningen av 2020/21:193 sekretessen för visselblåsare och frånvaron av begränsning av meddelar- friheten uppnår det konfidentialitetsskydd för visselblåsare som EU- direktivet syftar till. Inspektionen för vård och omsorg önskar ett förtydligande om inte sekretess även ska omfatta externa rapporter som kommer in till obehörig myndighet eller inte kommer in via externa rapporteringskanaler. anser att det inte är tydligt om den föreslagna sekretessbestämmelsen är tillämplig om en rapport tas emot av en myndighet på annat sätt än genom en extern rapporteringskanal. Det bör också enligt myndigheten förtydligas om sekretessbestämmelserna är tillämpliga i situationer när en arbetsgivare eller behöriga myndigheter har utformat sina rapporteringskanaler på ett sådant sätt som går utöver vad som krävs. anser att det finns starka skäl som talar för att kvalificerad sekretess bör gälla. anser att det bör råda absolut sekretess för den information som kommer in till myndigheten. Enligt finns det inget som talar för att införa absolut sekretess när det gäller sekretessen för den person som rapporterar utan det räcker med ett omvänt skaderekvisit. När det gäller sekretess för den anmälda eller någon närstående till denne räcker det enligt förbundet med rakt skaderekvisit. förordar en sekretess med ett rakt skaderekvisit för uppgift genom vilken den rapporterande personen kan identifieras. anser att eftersom sekretess ska omfatta ett uppföljningsärende bör vad som avses med ett sådant ärende förtydligas i bestämmelserna. Region anser att det bör övervägas att införa en bestämmelse om överföring av sekretess eller annan reglering för att säkerställa syftet med visselblåsningar när gemensamma visselblåsar- system och kanaler används. är tveksam till om befintlig sekretesslagstiftning säkerställer sekretesskyddet vid överföring av sekretess vid extern rapportering. Det bör därför enligt myndigheten övervägas om en bestämmelse om överföring av sekretess ska införas som är mer generell i sin räckvidd. Transportsstyrelsen anser att frågan om en intern visselfunktion hos myndighet utgör en egen självständig verksamhetsgren hos myndigheten behöver utvecklas och analyseras närmare. anser att det bör övervägas om sekretess- bestämmelser ska införas som omfattar uppgifter inom ramen för tillsynsmyndighetens verksamhet. avstyrker förslaget och anser att sekretesskyddet även ska gälla hos andra myndigheter som inte har krav på att ha rapporteringskanaler. Skälen för regeringens förslag och bedömning Direktivets bestämmelser om skydd för identiteten I direktivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa att den rapporterande personens identitet inte lämnas ut till någon annan än den godkända personal som är behörig att ta emot eller följa upp rapporter, utan den personens uttryckliga samtycke (artikel 16.1). Detta ska även gälla all annan information från vilken den rapporterande personens identitet kan härledas direkt eller indirekt. Vidare anger direktivet under vilka förutsättningar den rapporterande personens identitet får lämnas ut samt vad som ska gälla vid utlämnande av sådana uppgifter (artikel 16.2 och Den rapporterande personens identitet och annan information får enligt direktivet lämnas ut endast när det föreligger en nödvändig och proportionell skyldighet enligt unionsrätt eller nationell rätt i samband med nationella myndigheters utredningar eller rättsliga förfaranden, inbegripet i syfte att slå vakt om den berörda personens rätt till försvar (artikel 16.2). Även berörda personers identitet ska skyddas av behöriga myndigheter. De regler som fastställs i artiklarna 12, 17 och 18 om skydd av rapporterande personers identitet ska även gälla skyddet av de berörda personernas identitet (artikel 22.2 och 22.3). Det ska införas en ny reglering om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen Regeringen föreslår i avsnitt 10.2 att vissa verksamhetsutövare ska vara skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Det innebär att det kommer att ställas krav på vissa statliga myndigheter och kommuner att i egenskap av verksamhetsutövare inrätta sådana kanaler och förfaranden. Vidare föreslås i avsnitt 11.1 att regeringen ska kunna utse behöriga myndigheter som ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Rapporterande och berörda personers identitet ska, som framgår ovan, enligt direktivet skyddas hos alla som är skyldiga att inrätta rapporteringskanaler och förfaranden, dvs. både hos dem som ska ha interna rapporteringskanaler och förfaranden och hos dem som ska ha externa sådana. Skriftliga rapporter som inkommer via externa rapporteringskanaler till den mottagande myndigheten är inkomna till myndigheten och utgör därmed allmänna handlingar hos myndigheten. Rapporter som inkommer via interna rapporteringskanaler kan, beroende på hur myndigheten är organiserad, också anses inkomna till myndigheten och därmed utgöra allmänna handlingar. I andra fall blir rapporterna allmänna handlingar i samband med att de upprättas. En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. I uppföljningsärenden blir således handlingar som hänför sig till ärendet allmänna när de har upprättats, t.ex. när ärendet slutbehandlats hos myndigheten. Enligt offentlighetsprincipen är huvudregeln att allmänna handlingar är offentliga. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan endast begränsas av sekretess. Skydd för de rapporterande och berörda personernas identitet, såvida de inte är anonyma och inte kan identifieras genom rapporten, förutsätter därför sekretess, dvs. ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.