prop · H90324 · 2021-10-05 00:00:00 — om systemet med energideklarationer Regeringens skrivelse 2021/22:24 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål (RiR 2021:21). har granskat systemet med energideklarationer av bygg- nader. anser att energideklarationerna har svaga förutsät- tningar att få enskilda småhusägare att genomföra energieffektiviserande åtgärder. För att åtgärda detta rekommenderar att ges i uppdrag att utreda hur energideklarationerna kan effektiviseras som styrmedel. ger även ytterligare rekommendationer till och till . Regeringen instämmer i bedömning om bristande upp- följning och samordning av systemet med energideklarationer för bygg- nader och den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Regeringen avser mot denna bakgrund att återinföra återrapporteringskrav kring energideklarationerna och den kommunala energi- och klimatrådgiv- ningen. Regeringen bedömer dock att ett sådant uppdrag om att utreda hur energideklarationerna kan effektiviseras som styrmedel som Riksrevi- sionen rekommenderar bör anstå till genomförandet av den kommande revideringen av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Bilaga 1 2021:21 Systemet med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål .................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat systemet med energideklarationer av bygg- nader. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål (RiR 2021:21), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommen- dationer som har redovisat i sin rapport. 2 iakttagelser och rekommendationer har granskat om systemet för energideklarationer har utfor- mats och genomförts som ett effektivt styrmedel för energieffektivisering konstaterar att energideklarationerna syftar bland annat till att husägare ska energieffektivisera sitt hus. till husägarna är som ser det som viktigt för att effekti- visering ska genomföras och den statligt finansierade, kommunala energi- och klimatrådgivningen ska stötta enskilda i att energieffektivisera. Granskningen visar enligt att energideklarationerna har svaga förutsättningar att få enskilda småhusägare att genomföra energi- effektiviserande åtgärder, men att energiklassning av småhus kan påverka hur köpare värderar husen vid köpet. granskningen visar att flera av de brister som uppmärk- sammade i en granskning 2009 fortfarande kvarstår. noterar att en majoritet av husköparna tar del av energi- deklarationen, men att den varken påverkar valet av hus eller viljan att energieffektivisera i någon hög grad. nästan hälften av köparna i den enkät som genomfört inom ramen för granskningen svarade att de helt bortsåg från energideklara- tionen i valet att köpa ett specifikt hus. utom att de åtgärder som rekommenderas i energideklarationerna sällan genomförs av husköparna. har funnit att det genomsnittliga antalet rekommende- rade åtgärder i energideklarationerna har minskat , tvärt emot och regeringens ambition. två tredjedelar av energideklarationerna som helt saknar åtgärdsförslag har utfärdats för hus med högre energiförbrukning än de krav som ställs på Det går enligt inte att avgöra hur effektivt energideklarationer leder till sänkt energiförbrukning i småhus. som ser det på att det saknas information om eventuell förändring i energiförbrukning i småhus som bara deklarerats en gång. noterar att energideklarationerna har blivit tydligt konsu- mentfokuserade , med tydligare krav på information till spekulan- ter och köpare. Vidare noterar att den kommunala energi- och klimatrådgivningen har pekats ut som viktig för genomförandet av och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda (direktivet om byggnaders energipres- tanda), men regeringen har enligt inte samordnat energi- deklarationerna med rådgivningen för att säkra eller stärka styrmedlens effekt på småhusmarknaden. Enligt har regeringen inte kommunicerat uppföljnings- bara mål för energideklarationerna eller bidragen till energi- (2016:385) om bidrag till energi- och klimatrådgivning inte innehåller några krav på rapportering av effekter eller resultat av den bidragsfinansierade verksamheten i kommunerna. noterar att regeringen inte har beslutat om någon uppfölj- ning av hur energideklarationerna fungerar och påverkar småhusmarkna- den, sedan införandet av energideklarationer utvärderades . saknas därför enligt kunskap om både energideklarationer- nas resultat och effekter, samt om hur väl det mer konsumentfokuserade konstaterar att har valt den lägsta av tre nivåer av kontroll som anges i direktivet om byggnaders energiprestanda. innebär enligt att det saknas kontroll över om uppgifterna i energideklarationerna är korrekta. Det är som ser det oklart vad som avses med att rekom- menderade åtgärder i energideklarationerna ska vara kostnadseffektiva. Det saknas enligt utvärderingar av, och därmed kunskap om, huruvida informationen i energideklarationerna utgör ett stöd för äg- are och köpare av småhus i att genomföra energieffektiviserande åtgärder. noterar att återkommande har lyft behovet av att utvärdera systemet med energideklarationer, men varken har tilldelats medel för detta eller på eget initiativ prioriterat en sådan utvärdering. konstaterar vidare att tillsyn har visat att det förekommer felaktigheter i annonseringen av energideklarationer vid för- säljning av småhus samt att har informerat mäklare om prob- lemet, men inte har beslutat om förelägganden med anledning av felaktig- har funnit att samverkan mellan energimyndighet angående energideklarationerna har förekommit men är konstaterar att andelen av husköparna 2018–2020 som har sökt rådgivningen inte är väsentligen högre än andelen i befolkningen som sökt rådgivningen. saknar enligt systematisk upp- följning av i vilken mån den kommunala energi- och klimatrådgivningen når målgrupperna och enligt ställer heller inte myndig- heten krav på att kommunerna ska ha mål för sitt arbete med att öka känne- domen hos målgrupperna. Enligt har ännu inte prioriterat energiprestanda i byggnader som fokus för rådgivningen. Baserat på sina iakttagelser lämnar rekommendationer till regeringen, och . rekommenderar regeringen att överväga att ge Skr. 2021/22:24 i uppdrag att utreda hur energideklarationerna kan effektiviseras som Två komponenter i ett sådant uppdrag bör enligt vara att: •Boverket i samråd med utreder hur samord- ningen kan stärkas mellan energideklarationerna och den kommunala energi- och klimatrådgivningen, för att säkra att information om energieffektivisering kan nå småhusägare och uppnå syftet med direk- tivet om byggnaders energiprestanda. •Boverket tar reda på om det på ett kostnadseffektivt sätt går att utöka kunskaperna om energianvändning i bostadsbeståndet, så att energi- deklarationerna blir uppföljningsbara med fokus på resultat och effektivitet i styrmedlet. •att utreda om energideklarationerna ger småhusägarna avsedd infor- mation om hur energieffektivisering kan genomföras, antingen som del i ett eventuellt regeringsuppdrag eller på eget initiativ, och •att samverka med för att säkerställa att enskilda hushåll förses med den information och rådgivning som direktivet om byggnaders energiprestanda kräver. •att systematisera ytterligare uppföljningen av i vilken mån målgrupper- na, i synnerhet småhusägare och köpare, nås av och använder informa- tionen för energieffektivisering. Systemet med energideklarationer för byggnader är ett marknadsstyrmedel och har sin grund i direktivet om byggnaders energiprestanda. antogs och reviderades 2018 genom och rådets direktiv (EU) 2018/844 av om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU Direktivet är, när det gäller energideklarationer för byggnader, genomfört genom lagen (2006:985) om energideklarationer för byggnader, förordningen (2006:1592) om energideklarationer för byggnader samt genom föreskrifter och allmänna råd (BFS 2007:4) om energideklaration för byggnader. energi- och klimatrådgivning regleras i förordningen (2016:385) om bi- drag till energi- och klimatrådgivning. Europeiska kommissionen har aviserat en omarbetning av direktivet om Denna omarbetning utgör en del i lagstift- ningspaketet ”för 55”, som ska anpassa EU-lagstiftningen på bl.a. energiområdet till EU:s nya klimatlag och det skärpta EU-målet om min- 2021/22:24 skade växthusgaser till 2030. Kommissionen väntas lägga fram förslag till omarbetning av direktivet . Regeringen bedömer att det finns stöd för iakttagelser om bristande uppföljning och samordning av systemet med energideklara- tioner för byggnader och den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Regeringen bedömer vidare att det finns skäl att se över regleringen och styrningen av systemet med energideklarationer för byggnader. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen avser att återinföra återrapporteringskrav kring energideklara- tionerna och den kommunala energi- och klimatrådgivningen i reglerings- breven avseende för respektive Statens energi- myndighet. När det gäller rekommendation om uppdrag till Bover- ket att utreda hur energideklarationerna kan effektiviseras som styrmedel bedömer regeringen att en sådan översyn bör göras i samband med att övriga behov av förändringar bereds med anledning av att den kommande omarbetningen av direktivet om byggnaders energiprestanda ska genom- föras i svensk rätt. I en sådan översyn bör det även undersökas om det är möjligt att harmonisera energideklarationerna med hur klimatdeklara- tioner för byggnader utvecklas och används Direktivets bestämmelser om energideklarationer förväntas omfattas av den omarbetningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – tydligt syfte men oklart mål är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-603-6 rir 2021:21 omslagets originalfoto: imfoto tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 5 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 7 5 8 R I R 2 0 2 1 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – tydligt syfte men oklart mål har granskat systemet med energideklarationer. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Infrastrukturdepartementet, , R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Minimi-direktiv från EU anger systemets lägsta nivå Information som ska styra mot mer energieffektiva byggnader Energimärkning med enskilda hushåll som mottagare Det finns många närliggande styrmedel Svaga förutsättningar för ett effektivt styrmedel Energideklarationen är inte så viktig för husköpare Minskad energiförbrukning i hus med flera energideklarationer Energiklass hör samman med huspris Regeringen har inte samordnat styrmedlen Bristande samordning av energideklarationer och rådgivning till småhusägare Syftet är tydligt men målet oklart Bristande uppföljning av energideklarationerna Ännu oklart vad kostnadseffektiva åtgärder innebär brister i uppföljning och samverkan av energideklarationer Kontroll bedrivs delvis på lägsta möjliga nivå Uppföljningen av systemets olika delar brister Bidrag till rådgivning stödjer inte energideklarationerna tydligt Ökad andel bidrag till rådgivning Utvecklingsarbete och regelbunden uppföljning Få känner till och använder rådgivningen Skärpta krav men begränsad kunskap om rådgivningens resultat Byggnaders energiprestanda har inte varit prioriterat Effektivitet utifrån olika tidsperspektiv Samordning är en nyckel till effektivitet i styrningen Kvalitet och tilltro ska förstås tillsammans R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Analyser av småhus i Analyser av samband mellan energideklaration och huspris R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om systemet för energideklarationer har utformats och genomförts som ett effektivt styrmedel för energieffektivisering i småhus. Energideklarationerna syftar bland annat till att husägare ska energieffektivisera sitt hus. Information till husägarna är viktigt för att effektivisering ska genomföras och den statligt finansierade, kommunala energi- och klimatrådgivningen ska stötta enskilda i att energieffektivisera. Granskningen visar att energideklarationerna har svaga förutsättningar att få enskilda småhusägare att genomföra energieffektiviserande åtgärder, men att energiklassning av småhus kan påverka hur köpare värderar husen vid köpet. Den visar också att flera av de brister som uppmärksammade i en granskning 2009 fortfarande kvarstår. Energideklarationer kan effektiviseras som styrmedel En majoritet av husköparna tar del av energideklarationen, men den påverkar varken valet av hus eller viljan att energieffektivisera i någon hög grad. Nästan hälften av köparna i enkät svarade att de helt bortsåg från energideklarationen i valet att köpa ett specifikt hus. De åtgärder som rekommenderas i energideklarationerna genomförs också sällan av husköparna. Det genomsnittliga antalet rekommenderade åtgärder i energideklarationerna har minskat , tvärt emot och regeringens ambition. Två tredjedelar av energideklarationerna som helt saknar åtgärdsförslag har utfärdats för hus med högre energiförbrukning än de krav som ställs på nybyggda hus. Det finns ett tydligt samband mellan husets energiklass och dess försäljningspris. Småhus i den sämsta energiklassen, G, har 10–11 procents lägre pris än hus i energiklass A även när vi kontrollerar för ett antal bakgrundsfaktorer. Energiklassificering med skalan A–G infördes och har sannolikt medfört en förstärkning av sambandet energiprestanda och försäljningspris, jämfört med . Det tyder på att energiklassningen i sig kan ha en signaleffekt på marknaden, vilket är ett tecken på att energideklarationer skulle kunna styra mot en marknad där hög energiprestanda värderas av småhusköpare. Det går inte att avgöra hur effektivt energideklarationer leder till sänkt energiförbrukning i småhus. Det beror på att det saknas information om eventuell förändring i energiförbrukning i småhus som bara deklarerats en gång. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Regeringen kan samordna och utvärdera styrmedlen mer strukturerat Energideklarationerna har blivit tydligt konsumentfokuserade , med tydligare krav på information till spekulanter och köpare. Den kommunala energi- och klimatrådgivningen har pekats ut som viktig för genomförandet av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda, men regeringen har inte samordnat energideklarationerna med rådgivningen för att säkra eller stärka styrmedlens effekt på småhusmarknaden. Regeringen har inte kommunicerat uppföljningsbara mål för energideklarationerna eller bidragen till energi- och klimatrådgivning. Förordningen för bidrag till energi- och klimatrådgivning innehåller inga krav på rapportering av effekter eller resultat av den bidragsfinansierade verksamheten Regeringen har inte beslutat om någon uppföljning av hur energideklarationerna fungerar och påverkar småhusmarknaden, sedan införandet av energideklarationer utvärderades . Det saknas därför kunskap om både energideklarationernas resultat och effekter, och om hur väl det mer konsument- fokuserade regelverket fungerar. har valt den lägsta av tre nivåer av kontroll som anges i EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Det innebär att det saknas kontroll över om uppgifterna i energideklarationerna är korrekta. Det är oklart vad som avses med att rekommenderade åtgärder i energideklarationerna ska vara kostnadseffektiva. kan utöka samverkan och uppföljning Det saknas utvärderingar av, och därmed kunskap om, huruvida informationen i energideklarationerna utgör ett stöd för ägare och köpare av småhus i att genomföra energieffektiviserande åtgärder. har återkommande lyft behovet av att utvärdera systemet med energideklarationer, men har varken tilldelats medel för detta eller på eget initiativ prioriterat en sådan utvärdering. tillsyn har visat att det förekommer felaktigheter i annonseringen av energideklarationer vid försäljning av småhus. har informerat mäklare om problemet, men har inte beslutat om förelägganden med anledning Samverkan mellan och angående energideklarationerna har förekommit men är begränsad . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan systematisera uppföljning av resultaten Andelen av husköparna 2018–2020 som sökt rådgivningen är inte väsentligen högre än andelen i befolkningen som sökt rådgivningen. saknar systematisk uppföljning av i vilken mån den kommunala energi- och klimatrådgivningen når målgrupperna. Myndigheten ställer heller inte krav på att kommunerna ska ha mål för sitt arbete med att öka kännedomen hos målgrupperna. har ännu inte prioriterat energiprestanda i byggnader som fokus för rådgivningen. Rekommendationer till regeringen: Överväg att ge i uppdrag att utreda hur energideklarationerna kan effektiviseras som styrmedel. Två komponenter i ett sådant uppdrag bör vara att: •i samråd med utreda hur samordningen kan stärkas mellan energideklarationerna och den kommunala energi- och klimatrådgivningen, för att säkra att information om energieffektivisering kan nå småhusägare och uppnå syftet med EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. •ta reda på om det på ett kostnadseffektivt sätt går att utöka kunskaperna om energianvändning i bostadsbeståndet, så att energideklarationerna blir uppföljningsbara med fokus på resultat och effektivitet i styrmedlet. Utred om energideklarationerna ger småhusägarna avsedd information om hur energieffektivisering kan genomföras. Gör det antingen som del i ett eventuellt regeringsuppdrag eller på eget initiativ. Samverka med för att säkerställa att enskilda hushåll förses med den information och rådgivning som EU-direktivet om byggnaders energiprestanda kräver. Systematisera ytterligare uppföljningen av i vilken mån målgrupperna, i synnerhet småhusägare och köpare, nås av och använder informationen för energieffektivisering. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ska alla småhus1 som säljs och de flesta större byggnader i ha en energideklaration.2 Den som köper eller hyr en bostad eller byggnad, och den som befinner sig i en offentlig eller privat lokal,3 ska få information om vilken energiprestanda som byggnaden har. Om det går att förbättra byggnadens energiprestanda, ska energideklarationen också innehålla rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder.4 Energideklarationen ska bland annat främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader5 genom att den som äger byggnaden gör den mer energieffektiv. Mer energieffektiva byggnader förväntas ge ett högre pris vid försäljning. På så vis ska köpare och säljare motiveras att prioritera energieffektivitet.6 är tillsynsansvarig myndighet enligt förordningen om energideklaration för byggnader, med stöd i lagen om energideklaration för byggnader. Energideklarationer är ett marknadsstyrmedel7 med grund i EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Direktivet anger att medlemsstaterna ska ge husägare information om bland annat syfte och mål med energideklarationer, såväl i själva deklarationerna som på andra sätt, om bland annat kostnadseffektiva sätt att förbättra byggnadens energiprestanda.8 För detta är den kommunala energi- och klimatrådgivningen ett viktigt verktyg.9 Den infördes innan 1Genomgående i rapporten används begreppet småhus, som då omfattar bebyggda småhusenheter med typkod 220. Småhus som begrepp omfattar olika typer av byggnader, se s. 8 i , Förutsättningar för ökat småhusbyggande i storstadsregionerna – delrapport 1. Rapport 2014:24, 2014. 2Förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader anger undantag. Exempelvis ges undantag för bostadshus som används eller är avsedda för användning mindre än , eller under en begränsad del av året, om energianvändningen beräknas vara mindre än av en helårsanvändning. 3Med lokal avses här och i följande avsnitt de lokaler som omfattas av lag (2006:985) om energideklaration för byggnader, nämligen lokaler med en totalt användbar golvarea på över 250 kvm som ofta besöks av allmänheten. 4Europaparlamentet och rådets direktiv /91/EG av , ändrad ; och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda. 5Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 6Boverket, Konsekvensutredning med anledning av ändringar i föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED 6. Dnr: 1191-3857/2012, 2013. 7Systemet med energideklarationer utgår från marknadsekonomiska teorier om marknadsmisslyckanden och asymmetrisk information, se till exempel Amecke, ”The impact of energy performance certificates: A survey of German home owners”, 2012; , Brounen och , ”The capitalization of energy efficiency: Evidence from the housing market”, 2020; och Kazukauskas, ”Inefficiencies in residential use of energy – A critical overview of literature and energy efficiency policies in EU and ”, 2014. 8Artikel 11 punkt 2 och artikel 20 punkt 1 och 2 i direktiv /31/EU. 9Energimyndigheten, Översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen – Uppdrag 3 i regleringsbrev för , ER 2015:14, 2015. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L energideklarationerna10 men spelar en central roll för att uppfylla flera EU-direktiv, bland annat direktivet om byggnaders energiprestanda.11 Den kommunala energi- och klimatrådgivningen får bidrag via (). beslutade att permanenta det förstärkta stödet till energi- och klimatrådgivning.12 Åren 2018–uppgick bidragen till , och uppskattar att kommunerna medfinansierat rådgivningen med , det vill säga av de totala kostnaderna, under samma period.13 Rådgivningen är dock relativt okänd: kände av allmänheten till den.14