prop · H90351 · 2021-11-03 00:00:00 — Detta gäller även om eleven frivilligt har avbrutit en sådan utbildning (20 kap. 9 § skollagen). En sammanhållen utbildning som förbättrar etableringsinsatserna för nyanlända 6.1Kommunerna ska tillhandahålla en sammanhållen utbildning Regeringens förslag: Kommunerna ska vara skyldiga att tillhandahålla en sammanhållen vuxenutbildning för vissa nyanlända invandrare. Den sammanhållna utbildningen ska rikta sig till sådana vuxna nyanlända som tar del av insatser som avses i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete för insatserna. Utbildningen ska syfta till att i strukturerad form ge deltagarna sådana kunskaper som de behöver för att kunna fortsätta att studera eller etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Målgruppen för och syftet med den sammanhållna utbildning som kommunerna ska tillhandahålla överensstämmer med utredningens förslag, men bestämmelserna har en delvis annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom en som yttrat sig över förslaget ställer sig generellt positiva till eller har inget att invända mot att införa ett krav på att kommunerna ska tillhandahålla en sammanhållen utbildning för målgruppen. Det gäller bl.a. , kommun, i län, , , och Kommuner och Regioner (SKR). Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) bedömer att förslaget bidrar till att fler som omfattas av utbildningsplikten kommer att erbjudas utbildning på heltid som är anpassad utifrån deras behov och förutsättningar. i län anser att en sammanhållen utbildning ökar individens möjligheter till rätt utbildnings- eller arbetsmarknadsinsatser som underlättar etableringen. Även kommun framhåller att en sammanhållen utbildning kan bidra till en effektivare etablering för målgruppen. kommuner anser att förslaget kan bidra till både en högre kvalitet och öka likvärdigheten över landet för berörd elevgrupp. , som prövar beslut om upphörande av komvuxutbildningar, påpekar att beslut om upphörande av utbildning på en kurs inom komvux grundas på att eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller att eleven annars inte gör tillfredsställande framsteg och väcker frågan om bedömningen av framstegen för en elev som blivit antagen till en sammanhållen utbildning ska göras i relation till utbildningen som helhet eller kurs för kurs som . Arbetsförmedlingen avstyrker utredningens förslag. Myndigheten bedömer att det finns en risk för att ett målgruppsanpassat utbildningskoncept enligt förslaget leder till att det skapas en särlösning för en grupp arbets- sökande som inte nödvändigtvis utgår ifrån individens enskilda utbild- Prop. 2021/22:51 ningsnivå, behov och förutsättningar. Skälen för regeringens förslag Det behövs en tydligare reglering av kommunernas roll när det gäller att tillhandahålla utbildning för nyanlända invandrare Som beskrivs i avsnitt 4 har vuxenutbildningen fått en allt mer framträdande roll för kompetensförsörjning och olika gruppers etable- ring på arbetsmarknaden. har målgruppen för vuxenutbild- ningen förändrats med fler nyanlända och personer med kort utbildning och fler personer med stödbehov av olika slag. Regelverket för vuxenutbildningen ger individer en långtgående rätt till De behörighetskrav som finns för deltagande i vuxenutbildning på grundläggande nivå är dels att sökanden ska sakna de kunskaper som kursen är tänkt att ge, dels ha förutsättningar att tillgodogöra sig kursen. Utbildningen inom komvux ska vara individanpassad och det ska finnas möjlighet att kombinera studier på olika nivåer och studier med andra aktiviteter som arbete och praktik. Den utbildning som kommuner erbjuder inom komvux bedrivs på svenska och i en given studietakt motsvarande 20 verksamhetspoäng per vecka för heltidsstudier. En vuxen har som beskrivits rätt att delta i kom- vux på grundläggande nivå om han eller hon saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i och har förutsättningar att tillgodogöra sig Som nämnts har det konstaterats i rapporter att det förekom- mer att kommuner ställer upp mer eller mindre formaliserade krav på att elever ska ha läst sfi och klarat vissa kurser innan de erbjuds möjligheten att gå kurser på grundläggande eller gymnasial nivå inom komvux trots att detta inte är ett uttalat krav i skollagstiftningen och att det finns en risk för att man avstår från att göra den individuella prövning av elevens förutsätt- ningar som ska ske (Skolinspektionen, 2012, Grundläggande vuxenutbild- En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen, dnr 403–2011:5237). Det förekommer alltså att kommunerna bedömer att individen saknar förutsättningar att delta. Vanligtvis börjar en nyanländ sin utbildning inom komvux med att delta i sfi. inom komvux studeras oftast i ett senare skede i elevens studiegång. Kommunerna har inte alltid anpassat sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar och inte heller i tillräckligt hög grad erbjudit andra kurser i komvux kombinerat med sfi till den som ännu inte har goda kunskaper i svenska. Det stora antal nyanlända med kort eller ingen utbildningsbakgrund som kom till har med- fört att behovet av kurser på grundläggande nivå har ökat. etableringsreformen infördes preciserades dock kommunernas skyldig- heter inom vuxenutbildningen endast vad gäller sfi. Regleringen av det nya etableringsprogrammet innebär, som beskrivs i avsnitt 5, att nyanlända som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete inom ramen för tiden i etableringsprogrammet, på hel- tid i huvudsak ska ta del av reguljär vuxenutbildning, eller motsvarande utbildning inom folkhögskola, i kombination med sfi och samhällsorien- Det är Arbetsförmedlingen som anvisar till etableringsprogrammet och som gör bedömningen av om en person ska omfattas av utbildnings- Kommunerna behöver, inom ramen för vuxenutbildningen, erbjuda en utbildning som gynnar den enskildes utveckling under etable- Etableringsprogrammet har på så sätt inneburit både ett ökat fokus på reguljär utbildning inom komvux för nyanlända och ett ökat krav på kommunerna att planera för att sfi ska gå att kombinera med andra kur- Efter införandet av utbildningsplikten möter kommunerna nyanlända med kort utbildning i ökad omfattning. Detta för också med sig ett behov av bättre möjligheter att i praktiken kunna kombinera sfi med utbildning i Kommunernas behöver ha en tydligare roll när det gäller att se till att nyanlända med utbildningsplikt utöver sfi kan ta del av annan utbildning inom komvux som är anpassad efter deras behov och förutsättningar. bör därför införas ett krav på att kommunerna inom komvux ska tillhanda- hålla en sammanhållen utbildning med ett anpassat urval av kurser för anser att folkhögskolans hela kursutbud ska omfat- tas av utbildningsplikten, det vill säga även arbetsmarknadsuppdragen etableringskurs på folkhögskola och studiemotiverande folkhögskolekurs, inte endast betygsatta kurser. Fokuset på komvux och betyg i komplette- rande kurser innebär enligt att nyanlända inte kommer att kunna få en anvisning till sfi vid folkhögskola, eftersom folkhögsko- lorna inte kan ge de kompletterande kurserna med betyg. rådet anser därför att det bör framgå av författningsförslaget att samman- hållen utbildning ska kunna tillhandahållas genom utbildning vid folkhög- Enligt förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invand- rare kan en nyanländ som har utbildningsplikt ta del av sfi genom motsva- rande utbildning vid folkhögskola och även annan utbildning inom folk- högskolan som motsvarar komvux på grundläggande eller gymnasial nivå (14 §, som hänvisar till 13 § första stycket 2). män kurs vid folkhögskola som en sådan utbildning som motsvarar kom- vux på grundläggande eller gymnasial nivå. En nyanländ som har utbild- ningsplikt kan alltså studera vid folkhögskola. lertid inte en del av det offentliga skolväsendet enligt skollagen. ningen beskrivs generellt som fri och frivillig. Med undantag för regle- ringen av villkor för att få ta del av statsbidraget till folkbildningen är verk- samheten vid folkhögskolorna inte reglerad. En skyldighet att tillhanda- hålla en sammanhållen utbildning kan därför gälla kommunernas verk- samhet inom ramen för skolformen komvux i det offentliga skolväsendet, men inte folkhögskolorna. Frågan om att ändra regleringen av vilka akti- viteter en nyanländ inom etableringsprogrammet får ta del av för att möj- liggöra studier vid folkhögskola i större utsträckning för personer som har utbildningsplikt kan inte behandlas inom ramen för detta lagstiftnings- Den föreslagna regleringen hindrar inte att kommunerna i sin pla- nering av den sammanhållna utbildningen inkluderar delar som erbjuds på en folkhögskola om det finns en sådan överenskommelse med folkhög- Det är även möjligt för folkhögskolor att ansöka om och få rätt att sätta betyg i andra kurser som motsvarar komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller som särskild utbildning. Tillstånd att sätta betyg kan ges till en enskild utbildningsanordnare för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning om utbildningen anordnas i form av uppdrags- Prop. 2021/22:51 utbildning. Ett fåtal folkhögskolor har en sådan rätt att sätta betyg i andra Den föreslagna regleringen hindrar inte i sig att utbildning vid folkhögskola som motsvarar sfi kombineras med annan utbildning vid folkhögskolan som motsvarar komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller som särskild utbildning. Målgruppen bör vara de som tar del av etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och bedöms omfattas av utbildningsplikt För tillämpningen av en bestämmelse om sammanhållen utbildning är det viktigt att målgruppen är tydligt angiven. Detta är, som Skolinspektionen framhåller, även väsentligt ur ett tillsynsperspektiv. Enligt 14 § förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare är det sådana nyanlända som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete i programmet som i huvud- sak ska ta del av utbildning. Kommunernas skyldighet att tillhandahålla en sammanhållen utbildning bör omfatta denna grupp. I förhållande till utred- ningens förslag bör det därför preciseras att en sammanhållen utbildning ska tillhandahållas för sådana nyanlända som tar del av insatser som avses i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete i etableringsprogrammet. Det är av särskild vikt att kommunerna kan erbjuda ett anpassat utbild- ningsinnehåll som möjliggör studier i sfi i kombination med andra kurser för de nyanlända i etableringsprogrammet som har bedömts omfattas av utbildningsplikt och därmed i huvudsak ska ta del av utbildning. länd får vidare inte inom ramen för etableringsprogrammet delta i program enligt förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin eller förordningen om jobbgaranti för ungdomar. En anvisning till det arbetsmarknadspoli- tiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin kan ske för en person som deltagit i etableringsprogrammet för det programmet (13 § andra stycket förordningen om etableringsinsatser för vissa nyan- lända invandrare och 5 § förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin). Personer som deltar i andra arbetsmarknadspolitiska program har behov av andra typer av insatser än de som deltar i etableringsprogrammet och har bedömts omfattas av utbildningsplikt. Kommunens skyldighet att till- handahålla en sammanhållen utbildning bör därför inte, som kommun anser, breddas till att omfatta personer som deltar i andra arbets- Syftet med en sammanhållen utbildning Kommunernas skyldighet att tillhandahålla en sammanhållen utbildning för nyanlända med utbildningsplikt bör vara en del av skyldigheten enligt skollagen att tillhandahålla vuxenutbildning. i skollagen som anger syftet med utbildningarna som ska tillhandahållas inom komvux (20 kap. 4 §) framgår att utbildningen syftar till att ge vuxna kunskaper på olika nivåer. Även syftet med sammanhållen utbildning bör i anslutning till detta formuleras så att det handlar om att ge vissa kun- Studierna för de nyanlända inom etableringsprogrammet bör kunna leda till vidareutbildning eller etablering på arbetsmarknaden. tet med sammanhållen utbildning för vissa nyanlända invandrare bör där- för anges vara att i strukturerad form ge dem sådana kunskaper som behövs för att de ska kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom de nyanlända till stor del kommer att studera sfi inom en sam- manhållen utbildning behöver det inte som utredningen föreslagit särskilt anges att det ska vara fråga om en utbildning med tyngdpunkt i svenska anför att begreppet sammanhållen utbildning kan behöva de- finieras ytterligare, så att det framgår om det är sammanhållen utbildning i förhållande till innehåll eller tid som avses, eftersom begreppet används i andra författningar och det finns en uppenbar risk att det tolkas olika be- roende på syftet med utbildningen. Även Lagrådet anser att det finns en oklarhet när det gäller vad som avses med sammanhållen utbildning. En nyanländ i etableringsprogrammet som har bedömts omfattas av utbildningsplikt ska som nämnts i avsnitt 4 enligt 14 § förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ta del av sfi eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola, samhällsorientering och utbildning inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå, komvux som sär- skild utbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan. sammanhållen utbildning avses en utbildning där innehållet består av ett sammansatt urval av kurser på olika nivåer från det befintliga utbudet av kurser inom komvux och urvalet av de kurser som ingår är anpassat efter målgruppens behov och förutsättningar. Det handlar således inte om att skapa nya kurser för denna målgrupp. I uttrycket sammanhållen ligger att de olika kurserna och aktiviteterna inom utbildningen ska ses som en hel- het och att det ska finnas en plan och en struktur som beskriver hur de olika delarna förhåller sig till varandra. Att utbildningen ska vara sammanhållen hindrar inte att olika aktörer tillhandahåller skilda delar av utbildningen eller att olika delar äger rum på skilda platser. Det viktiga är att individen erbjuds en utbildning vars olika delar tillsammans bildar en meningsfull Som utvecklas nedan ska den sammanhållna utbildningen följa en plan. Att enbart fokusera på att kombinera många kurser för att lägga ut heldagar för eleverna kan medföra en risk för att eleven upplever en fragmentisering av sin utbildning, att den kognitiva utmaningen blir för stor och även att samma innehåll upprepas i flera kurser. Detta riskerar leda till avhopp och När utbildningar integreras, exempelvis sfi och yrkesutbildning, upplevs det i stället som en helhet av eleverna, och som en utbildning där man möts av höga och tydliga förväntningar och där man med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkes- färdigheter i ett meningsfullt och strukturerat sammanhang. hållen, integrerad utbildning bedöms därför kunna ge större möjligheter till effektivt lärande. Bland de nyanlända som deltar i etableringsprogram- met och bedöms omfattas av utbildningsplikt finns det både de som har längre utbildningsväg framför sig och de som endast behöver slutföra nå- gon enstaka kurs. Det behöver därför erbjudas helt olika paket med ett urval av kurser inom den sammanhållna utbildningen som är anpassat efter de personer som ingår i gruppen. Inom ramen för den sammanhållna utbildningen ska den enskilda individens utbildningsbehov omhändertas. För var och en av de som deltar i de sammanhållna utbildningarna ska det, som för alla som studerar inom komvux, upprättas en individuell studieplan. Sammanhållen utbildning innebär således inte att alla studerande erbjuds samma utbildningsinnehåll. Det kan, som Arbetsförmedlingen framhåller, finnas en risk för att möjligheten att tillgodose enskildas behov och önskemål i vissa fall begränsas av det utbud av kurser kommunen har möjlighet att tillhandahålla främst på gymnasial nivå. Till skillnad från Arbetsförmedlingen bedömer regeringen ändå att förslaget omhändertar de individuella behoven bland personer som deltar i etableringsprogrammet och bedöms omfattas av utbildningsplikt. Regeringen bedömer också att deltagarna får en bättre och mer ändamålsenlig kombination av sfi och andra kurser i det reguljära utbudet med den sammanhållna utbildningen än om de studerar olika kurser som inte är samordnade. Att utbildningen ska vara sammanhållen innebär också att den studerande ska kunna kombinera olika kurser inom ramen för den sammanhållna utbildningen tidsmässigt och att utbildningen är organiserad så att de kurser som den enskilde ska delta i inte kolliderar eller är alltför utspridda. Utbildningen bör styras av regelverket för komvux Regeringen bedömer att det nuvarande regelverket för vuxenutbildningen är utformat på ett sådant sätt att det ger förutsättningar för en individanpassad utbildning av god kvalitet. Beslutade reformer som haft till syfte att stärka individanpassningen har dock inte slagit igenom i verksamheterna i tillräcklig omfattning. Förslaget om att kommunerna ska tillhandahålla sammanhållen utbildning med ett utbud av kurser som är anpassat till målgruppens behov syftar till att bidra till att beslutade reformer får genomslag. Kommunernas skyldighet att tillhandahålla en sammanhållen utbildning för målgruppen ska vara en del av skyldigheten enligt skollagen att tillhandahålla vuxenutbildning. Regelverket för vuxenutbildningen i skollagen och förordningen om vuxenutbildningen bör därmed gälla även för den sammanhållna utbildningen. Som utvecklas nedan ska den sammanhållna utbildningen följa en plan som beslutas av kommunen. I utbildningsplanen ska bl.a. utbildningens huvudsakliga innehåll fastställas. Utifrån en bedömning av målgruppens kunskaper, erfarenheter och förutsättningar ska kommunen fastställa ett utbud av kurser som möter målgruppens behov. Hemkommunen ansvarar för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev inom komvux. För varje person inom den sammanhållna utbildningen kommer det av den individuella studieplanen att framgå vilka kurser ur utbudet som det planeras att denne ska delta i. påpekar att förslagen inte fullt ut harmonierar med övriga bestämmelser i 20 kap. skollagen. Skolinspektionen saknar en analys av konsekvenserna i förhållande till att behörighetsreglerna när det gäller komvux i 20 kap. skollagen lämnas oförändrade. Lagrådet uppmärksammar också frågan om hur förslagen harmonierar med övriga bestämmelser i 20 kap. skollagen och anser att det behöver klarläggas hur de nya bestämmelserna om en sammanhållen utbildning förhåller sig till de olika utbildningar som kommunerna ska tillhandahålla inom komvux enligt 3 § i kapitlet. Lagrådet ställer frågan om bestämmelserna i 10–15 §§ om vuxenutbildning på grundläggande nivå i 2021/22:51 kapitlet ska gälla för den som studerar på motsvarande grundläggande nivå i den nya sammanhållna utbildningen och om bestämmelserna i 16–23 §§ ska gälla för den som studerar på gymnasial nivå och bestämmelserna i 24–32 §§ när han eller hon läser sfi. Regelverket för vuxenutbildningen i skollagen och förordningen om vuxenutbildning ska gälla även för den sammanhållna utbildningen inom komvux som kommunerna ska tillhandahålla för de nyanlända som bedömts omfattas av utbildningsplikt. Däremot kommer förutsättningarna för att kunna tillämpa bestämmelserna att i några fall skilja sig åt när det gäller nyanlända som bedömts omfattas av utbildningsplikt och andra som studerar inom komvux eftersom vissa bestämmelser inte blir aktuella att tillämpa för nyanlända som har bedömts omfattas av utbildningsplikt. Kommunens ansvar för att de som har rätt att delta i utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå och som önskar det också får delta i sådan utbildning, för att verka för att nå och motivera vuxna att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att informera och erbjuda utbildning på gymnasial nivå liksom de motsvarande bestämmelserna för sfi ska gälla oberoende av om det handlar om en nyanländ som omfattas av utbildningsplikt eller någon annan person som har rätt att delta i utbildning och oberoende av den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla en sammanhållen utbildning (se 20 kap. 10, 16, 17, 28 och 29 §§). Även kommunens skyldighet enligt 10 a respektive 30 § att se till att den som ska påbörja utbildning på grundläggande nivå eller särskild utbildning på grundläggande nivå eller sfi erbjuds studie- och yrkesvägledning ska gälla för nyanlända med utbildningsplikt på samma sätt som för andra som studerar inom komvux. Detsamma gäller bestämmelserna om rätt att delta och behörighet som redovisas i avsnitt 5 liksom bestämmelserna om ansökan, antagning och mottagande (se 20 kap. 11–11 d, 13, 19–23 och 31–33 §§). Den utbildningsplan som ska finnas för den sammanhållna utbildningen ska utformas utifrån en analys av målgruppens behov och förutsättningar. Därvid behöver det beaktas att kurserna utformas så att de tänkta deltagarna bedöms ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och därmed ha rätt att delta enligt gällande bestämmelser. Utbildningen ska som nämnts vara anpassad till de tänkta deltagarnas behov och förutsättningar. Detta innebär att de ska studera sfi och kurser inom det befintliga utbudet av kurser inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå och enligt de kursplaner och ämnesplaner som enligt 20 kap. 6 § skollagen ska finnas för dessa kurser. Men kurser kan delas upp i delkurser och studietakten kan anpassas till individens förutsättningar. I utbudet av kurser kan orienteringskurser ingå. En orienteringskurs ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs och ha något av de syften som framgår av 2 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning. Kursplaner ska inte finnas för orienteringskurser (2 kap. 15 § förordningen om vuxenutbildning). Som nämnts i avsnitt 4 får exempelvis också utbildningen tillhandahållas på elevens modersmål eller annat språk som eleven behärskar om en elev i utbildning på grundläggande nivå eller särskild utbildning på grundläggande nivå har bristfälliga kunskaper i svenska. Utbildningen ska i så fall kompletteras med undervisning eller träning i svenska språket (20 kap. 12 § skollagen). framför att det av utredningens förslag inte framgår om en person ska antas till en sammanhållen utbildning eller till varje kurs. Regeringens förslag utgår från att de berörda personerna på samma sätt som andra studerande inom komvux ska ansöka och antas till varje kurs för sig. För den som antagits till en kurs inom komvux finns det en rätt att fullfölja utbildningen. Huvudmannen får dock besluta att utbildningen på kursen ska upphöra om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. Om utbildningen har upphört, kan eleven på nytt beredas plats på utbildningen om det finns särskilda skäl (20 kap. 9 § skollagen). Mot bakgrund av att en bedömning av elevens framsteg enligt praxis ska göras kurs för kurs väcker frågan om bedömningen för en elev i en sammanhållen utbildning ska göras i relation till utbildningen som helhet eller kurs för kurs. Om någon påbörjar en eller flera kurser inom den sammanhållna utbildningen och det visar sig att denne inte gör tillfredsställande framsteg, bör det enligt regeringens mening kunna bli fråga om ett beslut om upphörande av utbildningen på den eller de kurser som eleven deltar i. I en sådan situation bör det övervägas om eleven kan tillgodogöra sig utbildningen på de planerade men ännu inte påbörjade kurserna. Om så bedöms inte vara fallet, ska antagning till de kurserna inte ske.