prop · H803173 · 2021-04-13 00:00:00 — Frågan om inrättande av en ersättningskommitté bör därför även i fortsättningen regleras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 10.2. Allmänt om de behöriga myndigheterna Regeringens bedömning: Det följer redan av gällande rätt att Finans- inspektionen ska ha de resurser och det oberoende som krävs för att bedriva tillsyn enligt värdepappersbolagsförordningen och värde- Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. att den nya regleringen ökar komplexiteten i det finansiella regelverket samt att på flera punkter föreslås få fatta beslut om vilka regler ett enskilt institut ska tillämpa, där kriterierna för sådana beslut är synnerligen vaga och ingen vägledning ges i förslaget om hur inspek- tionen ska gå till väga för att avgöra hur reglerna ska tillämpas på olika lyfter fram att tjänstemän inte längre har mer adekvat eller bättre utbildning än företrädarna och beslutsfattarna för instituten samt att många av inspektionens tjänstemän på grund av hög personalomsättning har mycket begränsad erfarenhet. menar att det rådande förhållandet har medfört kraftiga variationer i inspektionens praxis. , till skillnad från utländska tillsynsmyndigheter vanligen inte meddelar praxisändringar på ett offentligt sätt till alla institut, även när ändringen beror på att en tidigare felaktig regeltillämpning korrigeras, utan begränsar sig till att kommunicera förändringen i enskilda Enligt finns det således betydande utmaningar för att tillämpa regelverken på ett korrekt, konsekvent och förutsägbart sätt i enlighet med regeringsformens krav att offentlig maktutövning ska vara normbunden, saklig och med respekt för allas likhet inför lagen. tionens beslut ofta får stor verkan på institutens verksamhet, eftersom det kan ta att få ett beslut ändrat i domstol och regelmässigt utan närmare motivering beslutar att dess beslut ska gälla när detta formellt är möjligt. är av mycket stor vikt att beslut blir rätt och att lagstiftningen därför bör utformas så att den närmare anger hur ska fatta beslut och styr än vad som är fallet i det remitterade förslaget. exempelvis införas hårdare krav på motivering av beslut, mer omfattande och formaliserade krav på samråd och konsultation samt regler om att besluten inte får verkställas innan de har fått laga kraft eller överprövats av domstol eller t.ex. särskild prövningsnämnd inom myndigheten. anser att förmåga att korrekt hantera det allt mer komplexa regelverket behöver stärkas genom en fastare nor- mativ styrning av dess verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt värdepappersbolags- direktivet ska medlemsstaterna utse en eller flera behöriga myndigheter som ska utföra de uppgifter som framgår av direktivet och värdepappers- bolagsförordningen (artikel 4.1). I avsnitt 6.5 föreslås att Finansinspek- tionen ska vara behörig myndighet med ansvar för dessa uppgifter. I värdepappersbolagsdirektivet finns även generella regler om att med- lemsstaterna ska säkerställa dels att de behöriga myndigheterna utövar tillsyn över värdepappersföretagens verksamhet (och i tillämpliga fall även över de värdepappersinriktade holdingföretagens och de blandade finan- siella holdingföretagens verksamhet) för att bedöma efterlevnaden av kraven i regelverket, dels att myndigheterna har alla nödvändiga befogen- heter för detta ändamål och för att utreda eventuella överträdelser av kraven (artikel 4.2 och 4.3). Motsvarande regler finns i kapitaltäcknings- direktivet (artikel 4.2 och 4.3). Medlemsstaterna ska enligt värdepappers- bolagsdirektivet kräva att värdepappersföretagen förser de behöriga myndigheterna med all information som behövs för att de ska kunna bedöma om företagen följer dels de nationella bestämmelser som inför- livar direktivet, dels värdepappersbolagsförordningen (artikel 4.5 första meningen). Motsvarande regler finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 4.5 första meningen). Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har den sakkunskap, de resurser, den operativa kapacitet, de befogenheter och det oberoende som krävs för att utföra de funktioner avseende tillsyn, utred- ning och sanktioner som fastställs i direktivet (artikel 4.4). Det motsvarar det som gäller enligt kapitaltäckningsdirektivet (artikel 4.4). När kapital- täckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt konstaterades i förarbetena att kravet på att en behörig myndighet ska ha de medel och resurser som krävs ytterst riktar sig mot som enligt regeringsformen beslutar om statens budget och storleken på de anslag som respektive myndighet ska få (9 kap. 1 §). Någon särskild genomförandeåtgärd i lag för att upp- fylla direktivets krav i denna del ansågs därför inte krävas. Vidare gjordes bedömningen att kravet på oberoende vid utövandet av sina tillsynsuppgifter är tillräckligt uppfyllt genom bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet enligt regeringsformen (se prop. 2013/14:228 s. 193 f.). Det saknas anledning att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende. I dessa avseenden krävs det således inte några lagstiftningsåtgärder för att genomföra värdepappersbolags- direktivet. Det regelverk har att tillämpa är komplext och tekniskt komplicerat. är dock en myndighet med hög utbildnings- och kompetensnivå hos medarbetarna. Mot bakgrund av det som anförs ovan bedömer regeringen att har de förutsättningar som krävs för att möta de utmaningar som lyfter fram när det gäller tillämpningen av regelverket. När det gäller förslag till fastare normativ styrning av 2020/21:173 , t.ex. i form av ökade krav på beslutsmotivering, konstaterar regeringen att det är en fråga som inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. 11.2Administrativa förfaranden för kontroll av att reglerna följs Regeringens bedömning: Reglerna i värdepappersbolagsdirektivet om administrativa förfaranden för kontroll av att värdepappersföretag följer de nationella bestämmelser som genomför direktivet och värdepappers- bolagsförordningen bör genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens bedömning: Värdepappersföretag ska enligt värdepappersbolagsdirektivet ha interna kontrollrutiner, administrativa förfaranden och redovisningsförfaranden som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att när som helst kontrollera att de nationella bestämmelser som införlivar direktivet samt värdepappersbolagsförord- ningen följs (artikel 4.5 andra meningen). Medlemsstaterna ska säkerställa att värdepappersföretagen registrerar alla transaktioner och dokumenterar de system och processer som omfattas av direktivet och värdepappersbolags- förordningen på ett sådant sätt att myndigheterna alltid kan bedöma efter- levnaden av detta regelverk (artikel 4.6). Motsvarande regler finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 4.5 andra meningen och 4.6). När kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt konstaterades i förarbetena att det i lagen om värdepappersmarknaden (8 kap. 4 §) ställs krav på instituten att ha en tillfredsställande intern kontroll samt att de ska kunna identifiera, mäta, styra och internt rapportera och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Vidare konstaterades att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka åtgärder som instituten ska vidta för att uppfylla lagens krav på riskhantering. Bedömningen gjordes att de nya krav som kapitaltäckningsdirektivet ställer upp i dessa avseenden borde, inom ramen för befintliga bemyndiganden, genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag (prop. 2013/14:228 s. 206). Det kan konstateras att det i reglerna om intern styrning i värdepappers- bolagsdirektivet ställs upp krav på att värdepappersföretag ska ha tillfreds- ställande metoder för intern kontroll, inbegripet sunda administrations- och redovisningsrutiner (artikel 26.1 första stycket c, se avsnitt 9.2). I lagen om värdepappersmarknaden finns en bestämmelse om dokumen- tation av utförda tjänster enligt vilken ett värdepappersinstitut ska dokumen- tera all investeringsverksamhet och samtliga investeringstjänster, sidotjäns- ter och transaktioner som det har genomfört (8 kap. 16 §). Dokumenta- tionen ska göras så att har möjlighet att övervaka att institutet har iakttagit kraven i den lagen och och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (förkortad MiFIR) och i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Dokumentationen ska också göras så att har möjlighet att övervaka att och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknads- missbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, i det följande benämnd EU:s marknads- missbruksförordning. I lagen om värdepappersmarknaden finns även närmare bestämmelser om på vilket sätt dokumentationen ska ske (8 kap. 17–20 §§). Den ovan nämnda bestämmelsen i lagen omfattar däremot inte, som redovisas ovan, dokumentation av utförda tjänster, dokumentsystem och dokumentprocesser och syftar inte heller till att möjliggöra övervakning av att kraven i tillsynsförordningen följs. fanns föreskrifter om hur värdepappersinstitut ska organisera sin verksamhet i föreskrifter (FFFS 2007:16) om värde- pappersrörelse (upphävda ). Där föreskrevs att ett värde- pappersföretag skulle ha aktuella riktlinjer och rutiner för sin redovisning som gör det möjligt för företaget att på begäran från , i rimlig tid, lämna finansiella rapporter som dels ger en rättvisande bild av företagets finansiella ställning, dels överensstämmer med alla tillämpliga redovisningsstandarder och redovisningsregler (6 kap. 4 §). I samband med genomförandet av MiFID II ersattes dessa föreskrifter av Finans- inspektionens föreskrifter (FFFS 2017:2) om värdepappersrörelse. Be- stämmelsen om riktlinjer och rutiner för redovisning fördes inte över till de nya föreskrifterna. Skälet för detta var att en motsvarande bestämmelse infördes genom en delegerad förordning till MiFID II (Finansinspek- tionens beslutspromemoria , FI Dnr 15-1725 s. 13 f. och 83 samt artikel 21.4 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/565 av om komplettering av och rådets direktiv /65/EU vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet). Enligt föreskrifter (FFFS 2014:12) om tillsynskrav och kapitalbuffertar ska ett företag dokumentera de uppgifter som är underlag för rapportering till på ett sätt som möjliggör kontroll (7 kap. 3 §). Föreskrifterna innehåller i övrigt inga krav på registrering av transaktioner och processer i syfte att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att bedöma att regelverket följs. Regeringen anser att de krav som föreskrivs i värdepappersbolags- direktivet i detta avseende inte av sådan karaktär att det är nödvändigt med reglering i lag. Reglerna i direktivet bör därför genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på lägre nivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt lagen om värdepappersmarknaden med- dela föreskrifter om vilka åtgärder ett värdepappersbolag ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering och genom- lysning samt riktlinjer och instruktioner som avses i den lagen (8 kap. 35 §). De nu aktuella reglerna i värdepappersbolagsdirektivet gäller för- faranden för dokumentation som ett värdepappersföretag ska ha för att det ska vara möjligt för den behöriga myndigheten att kontrollera att företaget 2020/21:173 följer regelverket. Enligt regeringens uppfattning bör det även i det fallet anses som krav på riskhantering och genomlysning. Föreskrifter om administrativa förfaranden och dokumentation kan därmed meddelas med stöd av det befintliga bemyndigandet i lagen om värdepappersmarknaden. Befogenhet att kräva information och utföra Regeringens förslag: ska få inhämta upplysningar – företag som står under tillsyn enligt artikel 7 i värdepappersbolags- – företag som ingår i en värdepappersföretagskoncern som omfattas av ett beslut enligt artikel 8 i värdepappersbolagsförordningen, – samtliga dotterföretag till ett värdepappersinriktat holdingföretag, – företag som fått i uppdrag av ett sådant företag att utföra ett visst arbete eller vissa funktioner, – anställda i värdepappersinriktade holdingföretag, och – anställda i företag som av ett värdepappersinriktat holdingföretag fått i uppdrag att utföra visst arbete eller vissa funktioner. ska få göra platsundersökningar även hos värde- papperinriktade holdingföretag, företag som av ett sådant holding- företag fått i uppdrag att utföra visst arbete eller vissa funktioner och företag som omfattas av tillsyn över att kraven i artikel 7 i värdepappersbolagsförordningen eller villkoren i grupp- kapitaltestet är uppfyllda. Det ska i lagen om värdepappersmarknaden förtydligas att Finans- inspektionen innan den genomför en undersökning hos ett utländskt värdepappersföretag hemmahörande i ett land inom EES som inrättat filial i är skyldig att samråda med behörig myndighet i före- Regeringens bedömning: är enligt gällande rätt skyldig att efter en undersökning hos ett utländskt värdepappersföretag hemmahörande inom EES som inrättat filial i underrätta behörig myndighet i företagets hemland. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning. Utredningens förslag har dock en annan Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning Upplysningar från juridiska och fysiska personer Värdepappersbolagsdirektivet innehåller både allmänna och specifika regler om de befogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha och värdepappersföretagens skyldighet att förse myndigheterna med all informa- tion som behövs för att bedöma att de följer regelverket (artiklarna 4, 19 och I princip motsvarande reglering finns i kapitaltäckningsdirektivet (artiklarna 65.3 a och 122). Dessa befogenheter innebär att de behöriga myndigheterna ska kunna ålägga ett antal uppräknade juridiska och fysiska personer att lämna uppgifter till myndigheten. Enligt tillsynslagen är företag som står under tillsyn av Finansinspek- tionen utifrån sin konsoliderade situation enligt den lagen eller enligt en utländsk offentlig reglering som bygger på kapitaltäckningsdirektivet skyldiga att lämna upplysningar till inspektionen (6 kap. 1 § första stycket 1). Även företag som står under tillsyn enligt artikel 7 i värde- pappersbolagsförordningen eller ingår i en värdepappersföretagskoncern som omfattas av ett beslut enligt artikel 8 i värdepappersbolagsförord- ningen bör omfattas av upplysningsskyldigheten (se avsnitt 9.3). En skillnad i förhållande till kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.3 a) är att det i uppräkningen i värdepappersbolagsdirektivet (artikel 19 a ii) över upplysningsskyldiga företag även anges värdepappersinriktade holdingföretag som är etablerade i den berörda medlemsstaten. Sådana företag kommer att omfattas av upplysningsskyldigheten enligt den ovan nämnda bestämmelsen i tillsynslagen. Även andra dotterföretag till ett institut eller ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag än de som avses i den bestämmelsen är upplysnings- skyldiga (6 kap. 1 § första stycket 2). Det bör gälla även i fråga om samtliga dotterföretag till ett värdepappersinriktat holdingföretag. Liksom enligt kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.3 a vi) ska upplys- ningsskyldigheten enligt värdepappersbolagsdirektivet (artikel 19 a vi) gälla även för sådana företag som fått i uppdrag av ett företag, som i sin tur är upplysningsskyldigt, att utföra ett visst arbete eller vissa funktioner. Enligt värdepapperbolagsdirektivet ska detta gälla även när uppdraget ges av ett värdepappersinriktat holdingföretag. Det innebär att även sådana företag bör vara upplysningsskyldiga enligt tillsynslagen (6 kap. 1 § första stycket 5). I värdepappersbolagsdirektivet exemplifieras vilka befogenheter myn- digheterna ska ha för att genomföra alla nödvändiga utredningar (arti- kel 19 b). Uppräkningen motsvarar med någon skillnad i uttryckssätten mot- svarande uppräkning i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.3 b). När kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes en bestäm- melse i lagen om värdepappersmarknaden om att även får begära upplysningar direkt av personer som är anställda i bl.a. värde- pappersinstitut eller företag som avses i ovan nämnda bestämmelse i tillsynslagen (23 kap. 2 § fjärde stycket, se även prop. s.194–196). Enligt värdepappersbolagsdirektivet ska även företrädare eller personal i värdepappersinriktade holdingföretag vara skyldiga att lämna upplysningar. Detsamma gäller företrädare eller personal i företag som av ett värdepappersinriktat holdingföretag fått i uppdrag att utföra visst arbete eller vissa funktioner (artikel 19 a ii, v och vi och 19 b). Genom de ändringar i tillsynslagen som föreslås ovan kommer detta att bli följden och någon ytterligare lagstiftningsåtgärd krävs därför inte. rätt att inhämta upplysningar anses även omfatta en rätt att ta del av och få ut dokument (jfr prop. 2004/05:142 s. 116 och 2013/14:228 s. 195). Därmed tillgodoses även det kravet i värdepappers- bolagsdirektivet (artikel 19 b). Liksom enligt kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.3 c) ska de behöriga myndigheterna enligt värdepappersbolagsdirektivet (artikel 19 c) ha rätt att utföra platsundersökningar hos de företag som omfattas av den upplys- ningsskyldighet som redogörs för ovan. Enligt värdepappersbolags- direktivet ska de behöriga myndigheterna även ha rätt att genomföra inspektioner för att kontrollera de uppgifter som lämnats av holdingföretag med blandad verksamhet och deras dotterföretag (artikel 53.2). Mot- svarande regler finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 122.2). De ovan nämnda reglerna i kapitaltäckningsdirektivet har i svensk rätt genomförts i en bestämmelse i tillsynslagen om att , när inspektionen anser att det behövs för tillsynen, får göra undersökningar hos de slag av företag som räknas upp i bestämmelsen (6 kap. 8 §, se prop. 2013/14:228 s. 194–196). Även värdepappersinriktade holdingföretag bör ingå i den uppräkningen (6 kap. 8 § 1). kommer då även att få utföra undersökningar hos företag som har fått i uppdrag av ett värdepappersinriktat holdingföretag att utföra ett visst arbete eller vissa funktioner (6 kap. 8 § 2). Enligt tillsynslagen får även utföra undersökningar hos företag som ingår i en grupp som inspektionen ska utöva tillsyn över (6 kap. 8 § 3, som hänvisar till 4 kap. 1 §). I avsnitt 11.5 föreslås att det ska införas bestämmelser i tillsynslagen om att i fråga om att värdepappersföretagskoncerner ska utöva tillsyn över att kraven i värde- pappersbolagsförordningen (artikel 7) eller att villkoren i gruppkapitaltestet (artikel 8) är uppfyllda. Bestämmelsen om platsundersökningar i tillsyns- lagen bör anpassas så att får göra undersökningar även hos företag som ingår i sådana värdepappersföretagskoncerner. Enligt värdepappersbolagsdirektivet ska värdmedlemsstatens behöriga myndigheter ha befogenhet att utföra inspektioner hos och kräva inform- ation hos ett värdepappersföretags filial inom dess territorium (artikel 14.2). Motsvarande regler finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 52.3). Bestäm- melserna om tillsyn i lagen om värdepappersmarknaden (23 kap.) ger rätt att genomföra undersökningar och begära upplysningar från utländska företag som har tillstånd att driva verksamhet från filial i . Den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten ska enligt värdepappersbolagsdirektivet dels innan den utför en sådan inspek- tion samråda med hemmedlemsstatens behöriga myndigheter, dels efter inspektionen till samma myndigheter ska lämna information som erhållits (artikel 14.2). Enligt tillsynslagen ska i sin tillsynsverksamhet samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av medlemskap i (6 kap. 3 §). Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet konsta- terades att även om enligt gällande rätt är skyldig att samarbeta och utbyta information, blir regleringen av rätten att vidta inspektioner tydligare om den nya samrådsskyldigheten om inspektion av filialer till kreditinstitut hemmahörande inom EES framgår av lag (prop. 2013/14:228 s. 214 f.). En sådan samrådsskyldighet infördes i lagen om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 4 § andra stycket). Vidare konstaterades att behöriga myndigheters skyldighet att efter inspektionen utbyta information med motsvarande myndigheter i andra länder ryms inom gällande rätt. Någon motsvarande bestämmelse om samrådsskyldighet Prop. 2020/21:173 infördes dock inte i lagen om värdepappersmarknaden. Värdepappers- bolagsdirektivet, liksom kapitaltäckningsdirektivet, ställer i detta samman- hang upp ett konkret krav på samråd. Regeringen anser att regleringen blir tydligare om det även i lagen om värdepappersmarknaden förs in en bestämmelse som motsvarar den i lagen om bank- och finansierings- rörelse. I värdepappersbolagsdirektivet anges att innan värdmedlemsstatens behöriga myndigheter utför kontroller och inspektioner ska de utan dröjs- mål samråda med hemmedlemsstatens behöriga myndigheter (artikel 14.2 andra stycket). Det bör enligt regeringens uppfattning förstås som att när fråga uppkommer om att genomföra en inspektion, ska behörig myndighet i värdmedlemsstaten utan dröjsmål samråda med behörig myndighet i hemmedlemsstaten. Det är dock inte nödvändigt att detta skyndsamhets- krav kommer till direkt uttryck i lag. 11.4Hur tillsynen ska utövas Regeringens bedömning: Reglerna i värdepappersbolagsdirektivet om översyn och utvärdering bör genomföras i föreskrifter på förordnings- nivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Värdepappersbolagsdirektivet innehåller regler om hur de behöriga myndigheterna ska utöva tillsyn över värdepappersföretag (artikel 36). Motsvarande regler finns i kapitaltäck- ningsdirektivet (artiklarna 97–101). Liksom vid genomförandet i svensk rätt av det numera upphävda och rådets direktiv /48/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, i det följande benämnt kreditinstitutsdirektivet, gjordes vid genomförandet av kapital- täckningsdirektivet bedömningen att de detaljerade reglerna om hur ofta tillsynen ska ske och vad den ska omfatta inte bör framgå av lag utan regleras genom föreskrifter på lägre nivå (prop. 2006/07:5 s. 343 och 2013/14:228 s. 203). Enligt förordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapitalbuffertar (9 §) ska i sin tillsyn följa de bestämmelser om översyns- och utvärderingsprocess som finns i artik- larna 97–101 i kapitaltäckningsdirektivet. Artikel 101 handlar om löpande översyn av tillstånd att använda interna modeller. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.7. I förhållande till reglerna i kapitaltäckningsdirektivet är kraven på tillsyn i värdepappersbolagsdirektivet (artikel 36) mindre omfattande. Värdepappers- bolagsdirektivet innehåller t.ex. inga regler om program för tillsynsgransk- ning och om stresstest inom ramen för tillsynen. Vidare möjliggör det direk- tivet att tillsynen i större utsträckning anpassas till värdepappersföretagets storlek, riskprofil och affärsmodell.