prop · H803143 · 2021-03-23 00:00:00 — Institutet kommer sammanfattningsvis inte att ha de verktyg som skulle krävas för att bedriva tillsyn eller för att behandla enskilda klagomål. Det finns därutöver myndigheter med specialistkompetens som utövar tillsyn över ett visst område. Ett sådant exempel som ligger nära institutets verksamhetsområde är tillsyn enligt diskrimineringslagen (2008:567). Institutets verksamhet kan i stället bidra med kunskaper och analyser som kan användas av andra myndigheter som utövar tillsyn. Det är slutligen sannolikt att institutet med en sådan uppgift skulle få ta emot ett stort antal klagomål. Regeringen bedömer att det skulle innebära 2020/21:143 begränsningar i hur institutet kan använda sina resurser och påverka dess möjligheter till självständiga prioriteringar. Regeringens förslag: Institutet ska lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet och sina iakttagelser av utvecklingen inom området mänskliga rättigheter under det närmast föregående kalenderåret. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat förslaget, t.ex. , Civil Rights Defenders och Fonden för mänskliga rättigheter, är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt Parisprinciperna ska en nationell rättigheter kunna lämna rapporter till regering, parlament och andra behöriga organ i alla frågor som rör främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna. Det finns inget krav i Parisprinciperna att en institution ska lämna en årlig rapport men SCA kräver numera att de lämnar en årlig rapport i samband med ackrediterings- eller re-ackrediteringsansökan för att kunna bedöma den nationella institutionens förenlighet med Parisprinciperna. Institutet bör ha en skyldighet att lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet och sina iakttagelser av utvecklingen inom området mänskliga rättigheter under det närmast föregående kalenderåret. Regeringen anser att en sådan årlig rapport skulle ge en värdefull beskrivning av hur institutet bedömer utvecklingen inom området mänskliga rättigheter och även en inblick i institutets verksamhet. Institutet bör självt bestämma det närmare innehållet och utformningen av rapporten. Det kan också komma att påverkas av framtida riktlinjer eller synpunkter från ackrediteringskommittén. Kraven på den årliga rapporten bör därför inte preciseras ytterligare. Human Rights Institutions (ENNHRI) rekommenderar att rapporten ska lämnas till i stället för till regeringen. anför att det bör övervägas om regeringen inte också ska vara skyldig att i sin tur redovisa institutets årliga rapport till . Regeringen konstaterar att institutets årsrapport kommer att bli en allmän handling och tillgänglig för alla. Det finns heller inget hinder mot att institutet skickar rapporten till . I promemorian görs bedömningen att det bör övervägas om det ska framgå av lag att regeringen har en skyldighet att redovisa arbetet med att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter till . Vidare görs i promemorian bedömningen att institutets årliga rapport bör ingå i en sådan redovisning till . Regeringen har åtagit sig att i budgetpropositionen redovisa det arbete som bedrivs inom ramen för regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. Den kunskap som regeringen får genom institutets årliga rapport kommer att bli en viktig del i regeringens redovisning till . Därutöver har regeringen en möjlighet att lämna en skrivelse till om hur man arbetar eller planerar att arbeta utifrån de förslag Prop. 2020/21:143 och rapporter som institutet lämnat. Institutet bör därför lämna en rapport om sin verksamhet och sina iakttagelser av utvecklingen inom området mänskliga rättigheter till regeringen. 5.3.4Organisation och arbetets inriktning Regeringens förslag: Institutet bestämmer självt inom ramen för sina uppgifter sin organisation och den närmare inriktningen av sitt arbete. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det är ett fåtal remissinstanser som har kommenterat förslaget. Specialpedagogiska skolmyndigheten, och folkminnen, ungdomsorganisationer och tillstyrker förslaget. ENNHRI och anser att förslaget riskerar att inte tillräckligt tillförsäkra institutet ett oberoende från regeringen eftersom regeringen kommer att ha möjlighet att styra institutet genom att ge uppdrag till institutet. Skälen för regeringens förslag: Institutet föreslås inrättas som en förvaltningsmyndighet under regeringen. Institutet kommer därför att omfattas av det regelverk som gäller sådana myndigheter. En förvaltningsmyndighet under regeringen bestämmer själv om sin organisation, vilket följer av den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Av den ordinarie myndighetsstyrningen följer också att en förvaltningsmyndighet under regeringen själv väljer vilka frågor som prioriteras eller vilka resurser som ska avsättas för olika uppgifter. Institutets uppfyllande av Parisprinciperna kommer återkommande att granskas av ackrediteringsorganet SCA. Även andra internationella granskningsorgan inom FN och kommer med regelbundna intervaller att granska efterlevnad av Parisprinciperna. För att uppfylla Parisprincipernas krav på oberoende bör institutet självt, inom ramen för sina uppgifter, bestämma sin organisation och den närmare inriktningen av sitt arbete. Institutet bör t.ex. självt bestämma utformningen av institutets interna indelning och ansvarsfördelning eller vilka befattningshavare som ska finnas. Det bör också ha möjlighet att besluta hur och på vilket sätt arbetet med civilsamhället och andra relevanta aktörer ska utformas, t.ex. behovet av att tillsätta en referensgrupp i en viss fråga. Som och pekar på utesluter inte förslaget att regeringen ger uppdrag åt institutet. Det är regeringens bedömning att uppdrag bör lämnas till institutet mycket restriktivt och endast efter dialog med institutet. Sådana uppdrag bör syfta till att ge regeringen viktigt underlag i arbetet med att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Institutet kommer exempelvis att ha djupgående kunskap och kännedom om människorättsfrågor. Uppdrag av lite större omfattning bör finansieras särskilt. Regeringens bedömning är därför att det, för att uppfylla Pariprincipernas krav på institutets oberoende från regeringen, bör regleras i lag att institutet självt bestämmer sin organisation och den närmare inriktningen av sitt arbete. Under inga omständigheter kan så många eller 2020/21:143 omfattande uppdrag lämnas till institutet att dess möjligheter att göra detta inskränks. Institutets ledning och institutets chef Regeringens förslag: Institutet ska ledas av en styrelse. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorians förslag framgår inte av lagtexten att direktören är Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har kommenterat förslaget, t.ex. Kommuner och Regioner, kommun, Barn- ombudsmannen och i län, tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt Parisprinciperna ska en nationell rättigheters sammansättning vara specificerad i lag eller grundlag. Med sammansättning får förstås främst sammansättningen av institutionens ledning. ackrediteringskommitté SCA:s tolkning måste också fullständiga bestämmelser avseende bl.a. tillsättandet av institutionens ledning placeras Institutets ledningsform är således av central betydelse för om institutet ska anses uppfylla Parisprinciperna. dock inte i detalj hur en institutions ledning ska utformas utan erkänner varje stats rätt att välja det ramverk som är bäst lämpat för dess särskilda behov på nationell nivå. För att garantera kravet på oberoende ligger vanligtvis en institution för mänskliga rättigheter under parlamentet. Eftersom institutet föreslås vara en myndighet under regeringen är det särskilt viktigt att överväga utformningen av institutets ledning. Det innebär bl.a. att det kan krävas en mer detaljerad reglering i lag än vad som normalt finns för en myndighet under regeringen i syfte att garantera ett så stort mått av oberoende som är En myndighet under regeringen kan ledas av en myndighetschef (enrådsmyndighet), en nämnd eller en styrelse. Att inrätta institutet som en styrelsemyndighet har flera fördelar. Myndighetsledningen bör, med hänsyn till institutets oberoende, ges så stor frihet som möjligt att styra Med en styrelse kan institutet få en starkare ledning med bredare kompetens och flera personer som kan stödja varandra. har därmed bättre möjligheter att fatta strategiska beslut om verksam- hetens inriktning och organisering. Institutet föreslås ha i uppgift att bl.a. undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna efterlevs. sådan uppgift kan leda till att institutet möts av kritik och ifrågasättande. En ledning med bred kompetens kan stärka förtroendet för institutet och dess oberoende och göra den mindre sårbar. Regeringen anser därför att institutet bör ledas av en styrelse. Institutet bör, i likhet med vad som normalt gäller för styrelse- myndigheter under regeringen, ha en myndighetschef som sköter den verksamheten och som ansvarar inför styrelsen Institutets myndighetschef bör ges titeln . 2020/21:143 direktör. Det bör framgå av lag att direktören är myndighetschef. 5.4.2Styrelsens storlek och ledamöternas förordnanden Regeringens förslag: Styrelsen ska bestå av direktören och sju andra ledamöter. De andra ledamöterna ska utses av regeringen för . Styrelsen utser en ordförande och en vice ordförande bland de ledamöter som utses av regeringen. Regeringen får entlediga en ledamot endast på ledamotens begäran eller om det finns synnerliga skäl. Om en ledamots uppdrag upphör ska en ny ledamot utses för återstoden av tiden. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag ingår inte direktören i styrelsen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har kommenterat förslaget tillstyrker majoriteten förslaget. ENNHRI framhåller att grunderna för när en styrelseledamot kan entledigas bör vara tydligt beskrivna. framhåller att institutets oberoende påverkas negativt av att en styrelseledamot kan entledigas om det föreligger synnerliga skäl. avstyrker förslaget att myndighetens chef, direktören, inte ska ingå i styrelsen. Skälen för regeringens förslag Styrelsens storlek är en avvägning mellan behovet av å ena sidan effektivitet, vilket talar för en mindre styrelse, och å andra sidan bred kompetens och minskad sårbarhet, vilket talar för en större styrelse. Regeringen anser att sju ledamöter är en ändamålsenlig storlek på institutets styrelse. Styrelseledamöternas antal bör vara fast angivet i lag för att stärka styrelsen och institutets självständighet. anför att myndighetschefen, direktören, bör sitta i styrelsen. har den ordningen att myndighetens styrelse anställer generaldirektören samt att denne sitter i styrelsen. Regeringen anser, i likhet med , att det är angeläget att myndighetschefen ingår i institutets styrelse, vilket också är det som normalt gäller för styrelsemyndigheter. Regeringen utser normalt ordförande och vice ordförande, om sådana finns, i myndigheter under regeringen. Det finns dock undantag. I , som är en nämndmyndighet, utser nämnden inom sig en ordförande och en vice ordförande. För att ytterligare stärka institutets oberoende bör styrelsen utse en ordförande och en vice ordförande bland ledamöterna. Styrelseuppdragens längd och upphörande Regeringen utser styrelseledamöter i befintliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och bör även utse institutets styrelseledamöter. Parisprinciperna ska medlemmarna i en nationell rättigheter tillförsäkras stabila uppdrag och styrelseledamöterna är, som en 2020/21:143 del i institutets ledning, sådana medlemmar. En utnämning ska enligt Parisprinciperna verkställas genom en officiell handling som också fastställer uppdragets längd. SCA rekommenderar att uppdragets längd bestäms till mellan tre och . Regeringen anser att det inte bör vara regeringen som fastställer uppdragets längd utan att det bör framgå av lag. Ledamöternas uppdragstid bör anges till en fast tid som inte är för kort och bör därför sättas till . För att skapa kontinuitet och för att överföra kunskaper och erfarenheter bör inte alla styrelseledamöter bytas ut . Därför bör också en ny ledamot som utses efter att en ledamots uppdrag har upphört inte utses utan endast på den återstående tiden av det uppdrag som har upphört. Regeringens utnämningsmakt innebär att regeringen har möjlighet att entlediga ledamöter i styrelser i förvaltningsmyndigheter under regeringen. För att stärka styrelsens och därmed institutets oberoende bör regeringens möjligheter att entlediga en styrelseledamot, som inte själv begär det, begränsas till att kunna ske endast i undantagsfall. ENNHRI framför att skälen för att entlediga en styrelseledamot bör vara tydligt beskrivna och begränsas till omständigheter som har en negativ påverkan på styrelseledamotens möjligheter att fullgöra uppdraget. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att uttömmande reglera i vilka situationer det ska vara möjligt att entlediga en styrelseledamot. En styrelseledamot kan komma att inte kunna fullgöra sitt uppdrag, t.ex. på grund av sjukdom. Regeringen kan också behöva entlediga en styrelseledamot för att institutet ska kunna fullgöra sitt uppdrag eller för att förtroendet för institutet inte ska skadas allvarligt, t.ex. om en styrelseledamot skulle begå brott eller annan misskötsamhet. Mot den bakgrunden bör därför styrelseledamöter kunna entledigas endast på egen begäran eller om det finns synnerliga skäl. ifrågasätter lämpligheten, utifrån Parisprincipernas krav, av att regeringen får entlediga en styrelseledamot och att ett sådant beslut om entledigande inte kan prövas rättsligt. Beslut av regeringen om entledigande av styrelseledamöter i förvaltningsmyndigheter under regeringen kan inte överklagas. Regeringens utövande av utnämningsmakten kontrolleras dock regelbundet av . Någon möjlighet att därutöver överpröva regeringens beslut om entledigande av ledamöter i institutets styrelse bör inte införas. 5.4.3Styrelsens sammansättning och nomineringsförfarandet Regeringens förslag: Inom styrelsen ska det finnas ledamöter med sakkunskap inom området mänskliga rättigheter och erfarenhet av kvalificerat arbete inom följande verksamhetsområden: det civila samhället, rättsväsendet och advokatverksamhet samt forskningen och högskoleutbildningen. För vart och ett av verksamhetsområdena ska det finnas två ledamöter som har erfarenhet från området. Regeringen ska begära in förslag till ledamöter från institutets råd, samt universiteten och högskolorna. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte att det ska framgå av lagtexten att verksamhetsområdet omfattar advokatverksamhet. I promemorian föreslås att regeringen även ska begära in förslag till ledamöter från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I promemorian benämns institutets råd Rådet för de mänskliga rättigheterna. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har kommenterat förslaget är majoriteten positiva till att styrelseledamöternas erfarenheter regleras och att ett nomineringsförfarande inrättas. Ett flertal remissinstanser, bl.a. ENNHRI och , för fram att regeringen i viss utsträckning bör vara bunden att utse någon av de som har nominerats. Ett par remissinstanser anser att ytterligare aktörer bör få möjlighet att nominera styrelseledamöter. tillstyrker sin möjlighet att nominera styrelseledamöter. Specialpedagogiska skolmyndigheten avstyrker förslaget om styrelseledamöternas erfarenheter. Skälen för regeringens förslag SCA:s tolkning av Parisprinciperna innebär att lagstiftningen måste innehålla fullständiga bestämmelser avseende tillsättandet av ledningen i en nationell rättigheter. Ledningens sammansättning är central i att garantera att institutet kan verka effektivt och oberoende av påverkan utifrån. Det behövs därför en närmare reglering av styrelsens sammansättning. För att stärka institutets oberoende bör styrelsen ha en bred sammansättning med erfarenhet från skilda verksamhetsområden. Ett flertal remissinstanser har synpunkter på styrelsens sammansättning. föreslår att det även ska finnas ledamöter med erfarenhet av arbete inom statlig förvaltning och verksamhet. ifrågasätter att det ställs upp så höga akademiska krav och anser också att det bör framgå att styrelseledamöterna ska ha kunskap om urfolks- och minoritetsfrågor. förordar att folkbildningen ska vara representerad i styrelsen och Funktionsrätt anser att styrelsen bör ha sakkunskap om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Specialpedagogiska skolmyndigheten anser att kvalificerad erfarenhet av arbete med rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska vara särskilt representerat i styrelsen. instämmer i att det är angeläget att styrelseledamöterna har en hög generell kompetens i fri- och rättighetsfrågor och att t.ex. domare, personer från och advokater kan ha sådan kompetens men att även andra yrkesgrupper, t.ex. journalister, skulle kunna vara lämpliga. Institutet föreslås att inrättas som en myndighet och kommer att bedriva sin verksamhet utifrån ett allmänt intresse. Regeringen anser därför att det är angeläget att styrelseledamöterna inte utgör eller uppfattas som att de utgör representanter för olika intressen. Styrelsens sammansättning bör därför utformas så att sex av styrelsens ledamöter har sakkunskap inom området mänskliga rättigheter och erfarenhet av kvalificerat arbete inom något av verksamhetsområdena det 2020/21:143 civila samhället, rättsväsendet och advokatverksamhet eller forskningen och högskoleutbildningen. Erfarenheter från de angivna verksamhetsområdena bedöms tillföra styrelsen väsentliga och sinsemellan kompletterande perspektiv på de mänskliga rättigheterna. Regeringen anser också att det är en fördel för institutets oberoende att det finns styrelseledamöter med en bakgrund i verksamheter som är fristående från regeringen. Eftersom institutet både ska vara och uppfattas vara oberoende bör styrelseledamöterna inte sökas bland personer som är partipolitiskt aktiva. För den sjunde styrelseledamoten anser regeringen inte att det bör anges några motsvarande krav på sakkunskaper eller arbetslivserfarenhet. Regeringen instämmer i det som framfört, dvs. att erfarenhet statlig förvaltning och verksamhet kan vara värdefullt bland institutets styrelseledamöter. Det är områden med stor relevans för institutets arbete, främst då de har stor betydelse för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna men även för att tillföra institutet kompetens i frågor om arbete i styrelser i statliga myndigheter. Det kan även finnas behov av annan kompetens och erfarenheter i institutets styrelse, vilket kan visa sig när institutet har påbörjat sin verksamhet. Det bör därför finnas möjlighet att utse en ledamot i styrelsen som kan ha en annan bakgrund än de verksamhetsområden som anges. Nomineringsförfarandet är en central del i tillsättandet av institutets styrelse. Ett väl utformat nomineringsförfarande kan bidra till en styrelse som kan verka effektivt och oberoende från påverkan utifrån. En närmare reglering av nomineringsförfarandet är också i enlighet med SCA:s tolkning att fullständiga bestämmelser avseende tillsättandet ska framgå av lag. Inför att regeringen ska utse ledamöter i institutets styrelse bör lämpliga kandidater tas fram genom ett nomineringsförfarande. Funktionsrätt och , unga och vuxna med utvecklingsstörning vill ha möjlighet att nominera styrelseledamöter. ungdomsorganisationer anser att aktörer från civilsamhället bör ha möjlighet att nominera styrelseledamöter. För att stärka institutets oberoende och främja dess legitimitet i samhället i stort så anser regeringen att förslagen till styrelseledamöter bör hämtas in från aktörer som har en fristående roll i förhållande till regeringen och som har ett stort förtroende i samhället. Aktörerna bör också ha god kännedom om de verksamhetsområden som har bedömts vara av betydelse för institutets verksamhet. Institutets råd ska ha som uppgift att tillföra institutet kunskaper och erfarenheter från det civila samhället och andra aktörers arbete med mänskliga rättigheter (se avsnitt 5.5). Rådet ska ha en bred sammansättning och bör kunna lämna förslag som har en bred förankring. Andra aktörer som bör ges möjlighet att nominera kandidater är samt universitet och högskolor. Till skillnad från promemorians förslag bedöms det inte finnas tillräckliga skäl för att lägga uppgiften att lämna förslag till styrelseledamöter på domstolarna. Aktörerna som ges möjlighet att nominera kandidater har möjlighet att lämna förslag på flera styrelseledamöter och från flera av de verksamhets- Prop. 2020/21:143 områden som räknas upp i lagen. framför att det är tveksamt om institutets oberoende blir tillräckligt säkerställt eftersom regeringen inte kommer att vara bunden vid de nomineringsförslag som lämnas till regeringen. ENNHRI anför att eftersom regeringen inte kommer att vara skyldig att välja styrelseledamöter bland de som har nominerats finns en risk att styrelsen inte kommer att ha den bredd som krävs enligt Parisprinciperna. för fram att regeringen bör vara bunden vid att utse minst en styrelseledamot bland de nominerade under förutsättning att minst fem har nominerats. JO anser att styrelsens oberoende är nära förknippat med att regeringen i första hand utser ledamöter som har nominerats. Även anser att institutets oberoende skulle stärkas om det föreskrevs att regeringen inte får utse någon annan till styrelseledamot än den som har nominerats. Syftet med nomineringsförfarandet är att de utvalda aktörerna ska föreslå lämpliga och kvalificerade styrelseledamöter. Även om regeringen inte är formellt bunden av de förslag som lämnas, bör styrelseledamöter som utses normalt hämtas från kretsen av nominerade. kan det undantagsvis finnas situationer då styrelseledamöter behöver utses utanför denna krets, exempelvis om ingen eller endast ett fåtal personer har nominerats eller de föreslagna personerna inte uppfyller de lagstadgade kvalifikationskraven. Genom att styrelseledamöter enligt vad som föreslås ovan (avsnitt 5.4.2) endast ska kunna entledigas om det finns synnerliga skäl är det angeläget att styrelseledamöterna uppfyller mycket högt ställda krav på oberoende och integritet. Kravet på att sex av styrelseledamöterna ska ha sakkunskap inom området mänskliga rättigheter och erfarenhet av kvalificerat arbete inom något av de tre verksamhetsområdena bör dock gälla även i det fall en styrelseledamot utses som inte har nominerats av de utpekade aktörerna. 5.4.4Direktörens anställning och kvalifikationer Regeringens bedömning: Direktören bör inte anställas av regeringen utan genom beslut av styrelsen. Regeringens förslag: Direktören anställs genom en tidsbestämd anställning för . Anställningen ska utlysas och tillsättas efter ett ansökningsförfarande. Direktören ska ha erfarenhet av kvalificerat arbete inom området mänskliga rättigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att det ska framgå av lagtexten att styrelsen anställer direktören. I promemorian föreslås också att direktören anställs för och att det ska framgå av lag att styrelsen får utse en tillförordnad direktör fram till dess att direktören anställs. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har kommenterat förslaget om hur direktören anställs och om anställningstidens längd, t.ex. Specialpedagogiska skolmyndigheten och Stiftelsen , anser att förslaget att en i lag fast 2020/21:143 angiven tidsbestämd förordnandetid utan möjlighet till flexibilitet reser frågor om en möjlig konflikt med andra överordnande regler, exempelvis regeringsformens bestämmelser (12 kap. 5 § andra stycket).