prop · H80378 · 2021-01-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:78 Extra ändringsbudget – Vissa ändrade Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att åstadkomma en mer flexibel rehabiliteringskedja i sjukförsäkringen, och därigenom större möjligheter för den som är sjukskriven att i första hand återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska skjutas upp, om övervägande skäl talar för att den försäkrade senast dag 365 kommer att återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som . Ändringarna föreslås träda i kraft . Med anledning av lagförslaget föreslås även en ändring i statens budget . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Skäl för ändring i statens budget ........................................ Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen ...................... Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen ..................................... 4.2Utvidgad möjlighet att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete fr.o.m. dag 181 .................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Konsekvenser för individen............................. Konsekvenser för arbetsgivare ........................ Konsekvenser för jämställdhet ........................ Konsekvenser för statens budget ..................... Konsekvenser för hälso- och sjukvården......... Konsekvenser för myndigheter........................ 5 Ändring i statens budget ................................................... Ändring av statens utgifter ............................................... Konsekvenser för statens budget ...................................... Sammanfattning av för denna proposition relevanta delar av betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU Författningsförslag i betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6) ................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (avsnitt 2 och 4). 2.Riksdagen godkänner ändrad ram för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1. Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde och ändrat anslag 2021 Ny ram/Ny Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 27 kap. 48 och 49 §§ socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. Från och med den tidpunkt då Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt den försäkrade har haft nedsatt dessutom, om det inte finns sär- det dessutom beaktas om den för- skilda skäl mot det eller det i annat säkrade har sådan förmåga att han fall kan anses oskäligt, beaktas om eller hon kan försörja sig själv den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig 1.sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller 2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga bedömas enligt 46 och 47 §§ om 1. övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga , eller 2. det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket. Från och med den tidpunkt då Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt den försäkrade har haft nedsatt det, om det inte kan anses oskäligt, det, om det inte kan anses oskäligt, 1 Senaste lydelse 2012:256. alltid beaktas om han eller hon har beaktas om han eller hon har sådan sådan förmåga som avses i 48 förmåga som avses i 48 § första 47 § andra stycket. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning 3.1Skäl för ändring i statens budget Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket). Spridningen av sjukdomen covid-19 har fått mycket stora konsekvenser för samhället och enskilda. Regeringen har denna dag beslutat om en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget om stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77). Pandemin bedöms även fortsättningsvis få betydande konsekvenser och har bl.a. lett till långvariga sjukskrivningar. Många patienter rapporteras ha symtom efter genomgången covid-19-sjukdom. Detta har ytterligare tydliggjort att regelverket för sjukförsäkringen i vissa fall inte är tillräckligt flexibelt. Personer som varit sjukskrivna i , men har goda förutsättningar att återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365, riskerar med nuvarande regelverk att nekas fortsatt rätt till sjukpenning. För att hantera den uppkomna situationen finns det anledning att skyndsamt vidta åtgärder för att åstadkomma vissa lättnader i sjukförsäkringen vid prövningen av rätten till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till en ändring i statens budget . 3.2 Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera och vid behov lämna förslag rörande sjukpenningen (dir. 2018:26). Syftet med utredningen var att säkerställa en mer ända- målsenlig och rättssäker sjukförsäkring. Utredningen antog namnet En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren (dir. 2019:21) och (dir. 2019:105). lämnade utredningen delbetänkandet Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2) till regeringen. anordnade en hearing i syfte att bereda möjlighet för remissinstanser att lämna synpunkter av relevans för utredningens fortsatta arbete. De remissvar som lämnats skriftligen finns tillgängliga i (S2019/00324). nade delbetänkandet En begriplig och trygg sjuk- försäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6). lämnades i föregående delbetänkande har arbetats in i detta betänkande. En sammanfattning av för denna proposition relevanta delar av betän- kandet (SOU 2020:6) finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bil- Förslagen har remissbehandlats och en förteckning över remiss- Prop. 2020/21:78 instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Social- departementet (S2020/00536). Frågan om ett ikraftträdande 2021 av lagförslaget i denna proposition har beretts under hand med , som inte har framfört några invändningar. I denna proposition behandlas det lagförslag i promemorian som innebär att arbetsförmågan fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan ska fortsätta att bedömas mot arbete hos arbetsgivaren om övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i rehabiliteringskedjan. 4Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen Sjukpenningens regelverk bygger på fasta tidsgränser som reglerar mot vad den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas, den s.k. rehabiliteringskedjan. i ett sjukfall bedöms arbetsförmågan mot den försäkrades vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den försäkrade. Från och med dag 91 ska det vid bedömningen även beaktas om den försäkrade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med dag 181 bedöms arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden såvida det inte finns särskilda skäl mot att göra en sådan prövning eller om det annars kan anses oskäligt att göra den. Från och med dag 366 kan en prövning mot normalt förekommande arbete skjutas upp endast om det kan anses oskäligt att göra en sådan prövning. Arbetsförmågan prövas mot normalt förekommande arbete från dag ett för arbetslösa. Egenföretagares arbetsförmåga bedöms mot arbete i företaget och fr.o.m. dag 181 mot normalt förekommande arbete. För att undvika att ett kortare uppehåll mellan två sjukperioder ska medföra att prövningen i rehabiliteringskedjan börjar om från början finns en bestämmelse om sammanläggning av sjukperioder, 27 kap. 51 § socialförsäkringsbalken. Bestämmelsen stadgar att vid beräkningen av hur länge en försäkrad har haft nedsatt arbetsförmåga ska dagar i sjukperioder läggas samman om färre än förflutit mellan perioderna. Bestämmelsen om sammanläggning innebär att den som har ett flertal kortare sjukfall med färre än mellan sig relativt snart vid ett nytt sjukfall kan anses ha haft nedsatt arbetsförmåga . Enligt 27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken ska den försäkrades arbetsförmåga efter dag 180 i rehabiliteringskedjan bedömas i förhållande till förvärvsarbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Den försäkrades arbetsförmåga ska dock inte prövas mot normalt förekommande arbete om det finns särskilda skäl att inte göra det eller om det kan anses oskäligt. Särskilda skäl vid bedömning av arbetsförmågan efter dag 180 För att särskilda skäl ska finnas att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete krävs att stor sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365.Prognosen för återgång i arbete ska vara klar, tydlig och välgrundad. Det kan enligt förarbetena (prop. 2007/08:136 s. 68 f.) vara fallet när den försäkrade väntar på en operation eller genomgått en sådan som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet med stor sannolikhet leder till att arbetsförmågan återställs. Likaså kan särskilda skäl bli aktuella om det med utgångspunkt i försäkringsmedicinska beslutsstöd kan förväntas att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren . För att särskilda skäl ska kunna tillämpas krävs, oavsett situation, att sannolikheten är stor att den försäkrade kommer att kunna arbeta i samma omfattning som före sjukfallet senast dag 365. Oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete Det andra undantaget som finns från huvudregeln att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbete efter dag 180 är om det kan anses oskäligt att göra en sådan bedömning. Grunden att det kan anses oskäligt kan tillämpas även efter dag 365 i rehabiliteringskedjan och är det enda undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete. I förarbeten anges fem exempel på situationer när det kan anses vara oskäligt att pröva arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete (bet. 2009/10:SfU13 s. 8 f.). I huvudsak är det sådana situationer där den försäkrade har en allvarlig sjukdom. De fem situationer som beskrivs i betänkandet är successiv försämring, tillfällig förbättring, medicinsk behandling för allvarlig sjukdom, långvarig rehabilitering och progressiv sjukdom. Det är inte ovanligt även vid allvarliga sjukdomar att den försäkrade har arbetsförmåga kvar och kan arbeta helt eller delvis. I vissa fall skulle han eller hon kunna arbeta i större omfattning i ett annat arbete, åtminstone för . Det är dock inte rimligt att begära att någon ska lämna sin anställning eller begära tjänstledigt för att söka annat arbete om det är troligt att arbetsförmågan successivt kommer att försämras och den försäkrade kommer att få svårigheter att klara även ett annat arbete. En försäkrad med en allvarlig sjukdom kan få en ökad arbetsförmåga och skulle då eventuellt kunna arbeta mer i ett annat arbete. Inte heller i en sådan situation är det rimligt att kräva att den försäkrade ska söka ett nytt arbete, om inte den ökade arbetsförmågan bedöms vara bestående. Medicinsk behandling för allvarlig sjukdom Prövningen bör begränsas till arbete hos nuvarande arbetsgivare om den försäkrade genomgår en medicinsk behandling i syfte att förebygga en all- varlig sjukdom och den nedsatta arbetsförmågan beror på behandlingen. 2020/21:78 Så kan vara fallet när den försäkrade har haft en tumörsjukdom och det krävs ytterligare behandling för att minska risken för ett återinsjuknande. I samband med olyckor och vissa sjukdomar, t.ex. stroke, kan den försäkrade drabbas av funktionshinder med betydande konsekvenser för arbetsförmågan. Det kan handla om omfattande brännskador, förlamning, förlust av en kroppsdel eller förmågan att se eller att tala och liknande funktionshinder. Den efterföljande rehabiliteringen kan pågå . Så länge rehabiliteringen pågår enligt en plan som godkänt bör prövningen mot hela arbetsmarknaden kunna skjutas upp. Om rehabiliteringen sannolikt inte kommer att leda till att den försäkrade kan börja arbeta hos sin arbetsgivare igen bör prövningen göras mot hela arbetsmarknaden. Vid vissa progressiva sjukdomar som leder till att arbetsförmågan successivt avtar kan den försäkrade ha större arbetsförmåga i ett annat arbete. Inte heller i en sådan situation bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till hela arbetsmarknaden. 4.2Utvidgad möjlighet att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete fr.o.m. dag 181 Regeringens förslag: Bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska, fr.o.m. den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga , skjutas upp om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Utredningens förslag har i vissa delar en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däribland Arbetsförmedlingen, , , , , Myndigheten för delaktighet, ombudsmän (), , , och flertalet av svarande kommuner och regioner, bl.a. , , Region , , Region och Region län. Kammarrätten i påpekar att det är viktigt att valet av beviskrav övervägs noga och motiveras väl i den fortsatta beredningen av förslaget. Kammarrätten noterar att även beviskravet sannolikt, som är vanligt förekommande i förvaltningsprocessrätten, skulle innebära att beviskravet kommer att sänkas. 2020/21:78 centralorganisation (), Funktionsrätt och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa (NSPH) anser att övervägande skäl även bör kunna tillämpas när den försäkrade bedöms kunna återgå på deltid hos arbetsgivaren senast dag 365. Kommuner och Regioner (SKR) anser att de önskade effekterna av dagens undantagsregel, särskilda skäl, bör rymmas inom nuvarande regelverk, förutsatt att tillämpning mer speglar förarbetena. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) framhåller att om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag så är det rimligt att ingen diagnos undantas vid prövningen av om det finns skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Några remissinstanser anser att förslaget innebär en risk för längre sjukskrivningar, bl.a. , och kommun. avstyrker förslaget och framhåller att det medför en risk för att rehabiliteringsåtgärder vidtas senare i sjukfallen. påpekar också att fler kommer att bedömas mot ordinarie arbete trots att det inte finns några medicinska hinder att ställa om till annat arbete. Skälen för regeringens förslag: De allmänna socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmodellen och har bidragit till att skapa trygghet och motverka ekonomisk utsatthet. Sjukförsäkringen syftar till att ge ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom och stöd till individen för återgång i arbete. En grundläggande princip är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det egna arbetet. Den som inte kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren men som har arbetsförmåga i andra arbeten förväntas således ställa om till ett sådant arbete i stället för att kvarstå i sjukförsäkringen. Detta är enligt regeringens mening en rimlig ordning. För sjukförsäkringens legitimitet är det dock viktigt att kravet på omställning inte kommer för tidigt i sjukfallet. Försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt vanliga arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin egen arbetsgivare. När rehabiliteringskedjan infördes angavs i förarbetena (prop. 2007/08:136 s. 68 f.) att särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden endast kan bli aktuellt när en välgrundad bedömning kan göras att det är stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365. Som exempel anges att den försäkrade väntar på en operation eller genomgått en sådan som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet med stor sannolikhet leder till att arbetsförmågan återställs. Likaså kan särskilda skäl bli aktuella om det, med utgångspunkt från de försäkringsmedicinska beslutsstöd som har utarbetat, kan förväntas att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren . Vidare angavs att särskilda skäl endast bör beaktas vid tydliga diagnoser, eftersom det vid mer diffusa diagnoser torde vara svårt att ha en välgrundad uppfattning om att en viss terapi har önskad effekt eller vilket läkningsförlopp som kan förväntas. Regelverket är således strikt och tar sikte på vad som kan vara en välgrundad uppfattning utifrån vetenskap och beprövad Sjukfrånvaron har, liksom sjukpenningtalet, minskat , vilket delvis kan förklaras av att har ändrat sin tillämpning av regelverket i syfte att uppnå högre rättssäkerhet. Den förändrade tillämpningen har inneburit ett ökat antal avslag i pågående sjukfall. var det av de sjukfall som avslutades mellan dag 180 och dag 364 som avslutades med ett avslag. var den siffran . Motsvarande uppgifter (t.o.m. oktober) visar att det nu är av avslutade sjukfall mellan dag 180 och dag 364 som avslås. ISF har i rapporten av antalet personer som får beslut om indragen sjukpenning (2018:12) redovisat att andelen som fick sin sjukpenning indragen var högst bland personer med sjukdomar i rörelseorganen, skador och förgiftningar. Ökningen av andelen indragningar var relativt sett störst bland personer med psykiatriska diagnoser. Andelen indragningar ökade mest i samband med att prövade de försäkrades arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete, dvs. efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum har granskat 108 slumpvis utvalda ärenden där fattat beslut om avslag efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. I denna grupp hade huvuddiagnoser som härrör från rörelseorganen, t.ex. cervikalgi (nacksmärtor) och lumbago (ryggsmärtor), eller psykiatriska diagnoser, t.ex. utmattningssyndrom, depression och ångest. I 106 av ärendena avslogs ansökan om sjukpenning för att den försäkrade bedömdes kunna arbeta i ett normalt förekommande arbete. I ungefär en tredjedel av ärendena pågick en upptrappning av arbetstiden med sikte på återgång i arbete på heltid för försäkrade, som varit heltidssjukskrivna, då sjukperioden passerade dag 180. Dessa personer bedömdes således inte uppfylla lagens krav på särskilda skäl för att få bedömningen mot normalt förekommande arbete uppskjuten. Tillämpningen av de särskilda skälen med deras höga beviskrav innebar i de granskade fallen att även försäkrade som var i en planerad återgång i arbete prövades mot normalt förekommande arbete och förväntades ställa om till annat arbete. har i rapporten till arbete efter nekad sjukpenning (RiR 2020:12) genomfört en granskning som visat att knappt hälften av dem som nekas sjukpenning är åter i ordinarie arbete och omfattning 6–12 månader efter avslagsbeslutet. Tre fjärdedelar av avslagsbesluten sker på ansökan om deltidssjukskrivning och många fortsätter efter avslaget att arbeta i samma utsträckning som vid tiden för avslagsbeslutet. Många återvänder också till en ny sjukskrivningsperiod inom 9–15 månader. har i rapporten av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190) analyserat sysselsättningen och försörjningen bland personer i åldern 24–som nekats sjukpenning i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete mellan dag 180 och 365. gällde detta ca 14 900 personer (kvinnor och män). Resultaten visar tydligt att den omställning som krävs för personer som har fått avslag i många fall inte leder till en hållbar återgång i arbete. Exempelvis har andelen som försörjt sig genom arbete i hög grad efter sjukskrivningen minskat från (månad 3) till (månad 12). Att personerna försörjer sig genom arbete i hög grad betyder inte att de arbetar heltid. Inkomstgränsen för att anses försörja sig genom arbete i hög grad har i 2020/21:78 studien varit . Resultaten visar också att av personerna i undersökningen hade beviljats sjukpenning igen efter sjukskrivningen. Bland de personer som var eller äldre var det som hade tagit ut sin ålderspension. En stor del av de avslag som ingick i undersökning gällde personer med psykiatriska diagnoser. Detta beror sannolikt på att de nuvarande reglerna om särskilda skäl i praktiken gör det svårt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete, trots att det kan finnas goda möjligheter för den försäkrade att återgå i arbete senast dag 365. Regeringen konstaterar att avslagen efter dag 180 ökat kraftigt , att även sjukskrivna som är på väg tillbaka till arbete hos sin egen arbetsgivare får avslag på ansökan om sjukpenning efter dag 180 då de inte bedöms omfattas av undantaget ”särskilda skäl”, att många som börjat trappa upp i deltidsarbete fortsätter att arbeta deltid hos sin egen arbetsgivare efter avslaget vilket innebär att de står den ekonomiska risken själva samt att en betydande del av dem som nekats sjukpenning är åter i sjukförsäkringen vilket tyder på att återgången i arbete inte har varit hållbar. LO-TCO Rättsskydd pekar också i sitt remissyttrande på att det i ärenden om sjukpenning som kommer in till dem är mycket vanligt att en rehabilitering pågår när den försäkrades ansökan om fortsatt sjukpenning avslås. LO-TCO Rättsskydd framhåller att det inte är ovanligt att avslaget kommer när endast en begränsad tid av upptrappning av arbetstiden kvarstår. Även lyfter fram problemet med att man i många sjukskrivningsärenden är mitt i en rehabilitering efter dag 180 och att denna då måste avbrytas trots att den försäkrade i det skedet inte är redo för heltidsarbete. framför att förslaget att sänka kravet något för när undantag från prövningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete kan göras förbättrar möjligheterna för fler sjukskrivna att på ett planerat sätt återgå i arbete hos arbetsgivaren. Regeringen anser att de senaste årens utveckling med en kraftigt ökad andel avslag inom sjukförsäkringen är bekymmersam. Syftet med försäkringen är att ersätta för inkomstbortfall vid sjukdom och ge stöd för återgång i arbete.