prop · H90358 · 2021-11-10 00:00:00 — kommer även fortsättningsvis behöva bedöma naturvärden i samband med fältbesök och inventeringar för att t.ex. kunna handlägga områdesskyddsärenden eller för att kunna bedöma om den hänsyn som avses tas vid en planerad avverkning är tillräcklig. Dessa bedömningar bör kunna göras utan att använda nyckelbiotopsbegreppet. Regeringen bedömer att det är viktigt att arbete i samband med fältbesök och inventeringar bör ske med en hög grad av transparens gentemot markägare. I avsnitt 8.3 gör regeringen också bedömningen att det finns ett statligt ansvar för att tillse att det finns geografisk information om Prop. 2021/22:58 naturvärden som bidrar till att identifiera objektiva förhållanden i naturen. Regeringen bedömer att skogsägarna även i fortsättningen kan behöva stöd och hjälp med fördjupade bedömningar av naturvärden. bör därför kunna fortsätta att på förfrågan från skogsägare stödja bedömning av naturvärden inom ramen för sin uppdragsverksamhet. Angående statens roll i nyckelbiotopsfrågan anser utredningen att staten inte bör, och inte kan, påverka om marknadscertifieringsorganisationerna, under eget ansvar, väljer att fortsätta att använda nyckelbiotopsbegreppet och metodiken i den egna verksamheten. Regeringen instämmer i denna slutsats och gör bedömningen att det inte är statens roll att ansvara för ett begrepp som används av certifieringsorganisationerna. Vissa remissinstanser, exempelvis och Svenskt Friluftsliv, anser att ett upphörande av nyckelbiotopsregistreringar kan underminera skogsbrukets legitimitet på den internationella marknaden eller åtminstone försvåra det marknadsbaserade systemet. Regeringen anser inte att registreringar av nyckelbiotoper är avgörande för trovärdigheten av certifieringsmekanismerna. Att staten i fortsättningen inte kommer att registrera nyckelbiotoper kan dock innebära att certifieringsorganisationerna kan behöva anpassa sig till den nya situationen. 8.2Befintliga uppgifter om skogen bör inte gallras Regeringens bedömning: Gallring av uppgifter i nyckelbiotopsregistret är inte förenlig med arkivlagens (1990:782) ändamål. Det finns inte heller skäl att göra avsteg från arkivlagen. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens Utredningen bedömer att alla delar av nyckelbiotopsregistret som utgör en sammanvägning av naturvärden och en klassificering av dessa bör gallras. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är negativa till utredningens bedömning att uppgifter i nyckelbiotopsregistret bör gallras, däribland , , , , , Världsnaturfonden WWF, , och de flesta länsstyrelser som har yttrat sig över utredningens bedömning, bl.a. länsstyrelserna i , , , , län samt län. Många remissinstanser, bl.a. , Skogs- styrelsen, länsstyrelserna i län, , län och , , och Naturskydds- föreningen anser att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att gallra ett värdefullt dataunderlag som tagits fram med offentliga medel. brukarnas riksförbund (LRF) och LRF skogsägarna, och pekar på att en gallring i befintligt register är ineffektivt då det förmodligen ändå går att utläsa att en bedömning om naturvärden gjorts på en viss fastighet som gallringen innebär att mycket information går förlorad. Flera regioner och kommuner anser att registret inte bör gallras utan i stället förvaltas och tillgängliggöras för bl.a. markägare. flera länsstyrelser, däribland länsstyrelserna i , och län, att utredningens bedömning om att vissa uppgifter i registret bör gallras innebär att värdefull information om naturvärden i skogen förstörs. i län anser att de naturvärdesbedömningar som är gjorda bör vara kvar i registret och att de även fortsättningsvis bör vara tillgängliga för allmänheten. universitet bedömer att de objektiva uppgifter som blir kvar i registren efter gallring inte fyller samma ändamålsenliga funktion som dagens BirdLife anser att även fortsättningsvis bör kunna klassificera ett område som en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde. påpekar att databasen för nyckelbiotoper utgör ett viktigt underlag för datainlärning för sådan fjärranalys som baseras på artificiell intelligens och för att kvalitetssäkra utvecklingen av en sådan metod. registret gallras försämras förutsättningarna att utveckla metoden. Många remissinstanser, bl.a. , Skogs- styrelsen, i och Skydda Skogen pekar på nyckelbiotopsregistrets betydelse för enskilda skogsägare, skogsbolag, myndigheter och allmänhet. anser att det är odiskutabelt att befintlig information om nyckelbiotoper är viktig för möjligheten att uppnå mål om biologisk mångfald och ekologisk Flera remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i och , och Världsnaturfonden WWF understryker att det finns risker att naturvårdsarbetet skadas och att det finns risk för förlust av biologisk mångfald genom att värdefulla skogar med höga naturvärden avverkas eller skadas om registret gallras på Mark- och miljödomstolen, anser att en gallring av nyckelbiotopregistret innebär en kunskapsförlust som riskerar att leda till ett reaktivt system där tvister om naturvärden uppstår som måste hanteras Några remissinstanser, t.ex. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), , , framhåller kunskapsunderlagets stora betydelse för poängterar vikten av att hela registret fortsatt finns tillgängligt för anser att gallring av delar av registret inte är förenligt med arkivlagens (1990:782) bestämmelser, eftersom det uppenbarligen är av vikt för rättskipningens och förvaltningens behov samt högst sannolikt även forskningens behov. bedömer att en gallring av registren strider mot samtliga mål i arkivlagen. av vilka uppgifter som bör gallras innebär att även fritext och grundläggande information om strukturer och naturvårdsarter skulle ifrågasätter också lagligheten i att gallra registret. Organisationen anser att en gallring strider mot förvaltningslagens (2017:900) krav på kostnadseffektivitet och mot Århuskonventionen (särskilt art 6 b). anser att utredningen inte har utvecklat resonemanget om nyckelbiotopsregistrets betydelse för tillsyn, inte minst när det gäller artskyddet, och anser därför att bedömningen om gallring framstår som oklar och motsägelsefull. Kammarkollegiet och anser att det vore mer i linje med utredningens allmänna hållning gällande behovet av ökad kunskap att bibehålla registret. Kammarkollegiet pekar på att civil- samhället skulle få en minskad insyn i skogsbruket och svårigheter att ta del av miljöinformation. pekar på att en gallring riskerar försvåra för den mindre markägaren att svara upp mot sektorsansvaret och, i före- kommande fall, certifieringen. anser att de marknadsbaserade styrmedlen (FSC och PEFC) får det poängterar att mätbara uppgifter, som exempelvis mängden död ved och naturvärdesträd, inte bör gallras. kunskapsunderlag som är användbart för såväl markägare som myndigheter, men för att informationen inte ska kunna användas mot markägare så bör registret inte vara allmänt tillgängligt. Flera remissinstanser, bl.a. Region , Region , Region , , kommun, , , , , SCA samfund, är uttalat positiva till att nyckelbiotopsregistret gallras. pekar på att felaktigt dragna kartfigurer föreställande nyckelbiotoper gång på gång visat sig orsaka stora missförstånd och underblåst motsättningarna i skogsdebatten. LRF och LRF skogsägarna, , och Spillkråkan – nätverk för kvinnliga skogsägare föreslår att skogsägare bör kunna ansöka om att få sina objekt borttagna från registret. Staten kan då antingen ge skogsområdet ett formellt skydd eller avregistrera biotopen. Kammarrätten i anser att normstöd för nyckelbiotopregistrering och inventering är oklart, eventuellt med undantag för inventering som genomförts i enlighet med regeringsbeslut. Enligt kammarrätten är det av största vikt att överväga hur den information som inhämtats vid registreringen ska hanteras. tillstyrker borttagande av de eventuella uppgifter som behöver tas bort ur kring personliga datauppgifter behöver lösas. Skälen för regeringens bedömning Gallring bedöms inte vara förenlig med arkivlagens ändamål De uppgifter som har inhämtat genom inventering av nyckelbiotoper har förts in i ett register. Registret består huvudsakligen av ett kartskikt där omfattningen av respektive nyckelbiotop framgår. registret framgår även vilken eller vilka fastigheter som nyckelbiotopen Vidare tilldelas nyckelbiotopen ett namn bestående av ett antal siffror och i registret finns även uppgift om vilken typ av nyckelbiotop det är och vilka förhållanden i naturen som har legat till grund för Skogs- Utredningen bedömer att alla delar av nyckelbiotopsregistret som utgör en sammanvägning av naturvärden och en klassificering av dessa utifrån de förutsättningar som rådde vid inventeringstillfället bör gallras. innebär bl.a. att begreppen ”nyckelbiotop” och ”objekt med naturvärde” tillsammans med det registrerade namnet bedöms kunna utgå ur registret. Utredningens bedömning innebär dock inte att hela registreringen avseende en viss fastighet skulle gallras ur registret. bedömning bör registret nämligen kvarstå med de objektiva fynd som identifierats vid fältinventering och som är betydelsefulla för att kunna bedöma naturvärdena inom ramen för myndighetens handläggning av de ärenden där sådan kunskap kan vara relevant. Efter gallringen skulle det därför gå att utläsa att tidigare gjort en sammanvägd bedömning för området och då ansett att det var antingen en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde. En majoritet av remissinstanserna är negativa till att uppgifter i registret gallras i enlighet med utredningens bedömning. lyfter fram att den information som föreslås tas bort har betydelse för enskilda skogsägare, skogsbolag, myndigheter och allmänhet. och anser att en gallring av delar av registret vore oförenlig med arkivlagen. Det kan konstateras att nyckelbiotopsregistret är en allmän handling. Utgångspunkten i arkivlagen är att myndigheternas arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock enligt 10 § arkivlagen gallras. avses att handlingar sorteras ut och förstörs. Att gallra handlingar utgör en möjlighet för myndigheter så att arkiven inte blir alldeles för stora och svämmas över av sådant som är av intresse. det enligt 10 § arkivlagen dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose ändamålen enligt 3 § 1. rätten att ta del av allmänna handlingar, 2. behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och 3. forskningens Statliga myndigheter får enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) gallra allmänna handlingar i enlighet med föreskrifter eller beslut av , om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller En bestämmelse om gallring kan alltså placeras på När det gäller ändamålet i 10 § 1 arkivlagen – rätten att ta del av allmänna handlingar – syftar det i första hand till att tillgodose behovet av insyn i den offentliga förvaltningen. Syftet är att allmänheten ska kunna få insyn i myndighetens verksamhet och kunna bilda sig en uppfattning om myndigheten agerar på ett korrekt sätt. biotopsregistrering har myndigheten gjort en bedömning av om det finns höga naturvärden på en fastighet. Till skillnad från myndighetens normala ärendehantering är det dock endast i viss utsträckning, särskilt när det gäller äldre nyckelbiotopsregistreringar, möjligt att utifrån registret bilda sig en uppfattning om myndigheten har gjort en rimlig bedömning kring ett visst förhållande på en fastighet. Enligt regeringens mening kan nyckel- biotopsregistret snarare anses ha ett värde för allmänheten genom den information om naturvärden som har tagit fram, än att registret kan användas för att ge insyn i myndighetens verksamhet. Regeringen bedömer därför att ändamålet som avser rätten att ta del av allmänna handlingar inte uppenbart talar mot att uppgifter gallras från nyckelbiotopsregistret. När det sedan gäller ändamålet i 10 § 2 arkivlagen – behovet av information för rättskipningen och förvaltningen – syftar det till att säkerställa att myndigheter kan fatta sina beslut utifrån så fullständig information som möjligt. Information som har inhämtats bör sparas om informationen behövs för att myndigheterna ska kunna fullgöra sin verksamhet. Som bl.a. , och påpekar gäller detta särskilt om staten har finansierat framtagandet av uppgifterna. Flera remissinstanser lyfter också fram att nyckelbiotopsregistret behövs för rättskipningen och förvaltningen, både inom statlig och verksamhet. Det handlar exempelvis om underlag för beslut enligt skogsvårdslagen (1979:429), och (2010:900). Enligt arkivlagen ska det beaktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de uppräknade ändamålen. Enligt regeringens mening kan en gallring av uppgifter i enlighet med utredningens bedömning inte anses förenlig med bestämmelsen i 10 § 2 arkivlagen eftersom den skulle innebära att information som kan ha betydelse för rättsskipningen och förvaltningen försvinner. Vidare bedömer regeringen att en gallring av uppgifter enligt utredningens bedömning inte kan anses förenlig med ändamålet i 10 § 3 arkivlagen som syftar till att värna forskningens behov. Som och framhåller är det av vikt att hela registret fortsatt finns tillgängligt för forskning. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en gallring av uppgifter i enlighet med utredningens bedömning inte är förenlig med 10 § 2 och 3 arkivlagen, eftersom det skulle innebära att information som behövs för rättsskipningen och förvaltningen samt för forskningens behov tas bort från nyckelbiotopsregister. Regeringen bör därför inte besluta om en gallringsföreskrift. Det finns inte skäl att göra avsteg från arkivlagen Arkivlagens gallringsbestämmelse är dock subsidiär i förhållande till annan lagstiftning. Det innebär att det är möjligt att göra avsteg från lagen och införa en bestämmelse som medger att uppgifter tas bort i en större utsträckning än vad som är förenligt utifrån ändamålen i 10 § arkivlagen. Sådana avvikande gallringsbestämmelser finns t.ex. i författningar som reglerar integritetskänsliga uppgifter. Vissa remissinstanser menar också att det bör göras en bedömning av frågan om gallring i förhållande till och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Av artikel 17.3 i EU:s dataskyddsförordning framgår att det inte finns någon ovillkorlig rätt att få personuppgifter raderade. Vid bedömningen av om uppgifter bör raderas ska det bl.a. beaktas om uppgiften behövs för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. 2021/22:58 Vid bedömningen av om det finns skäl att göra avsteg från arkivlagen måste det enligt regeringens mening beaktas att de praktiska konsekvenserna av att gallra uppgifter om sammanvägda bedömningar om naturvärden ur nyckelbiotopsregistret är begränsade. Kraven i certifieringsstandarderna om att avstå avverkning gäller oavsett om nyckelbiotopen är registrerad eller inte. Att ett skogsområde är registrerat som nyckelbiotop visar att har bedömt att skogen har höga naturvärden. Utredningens bedömning när det gäller vilka uppgifter som bör gallras innebär dock att ett område fortfarande skulle vara registrerat i nyckelbiotopsregistret – utan att det går att utläsa om det är bedömt som en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde – och gallringen skulle därför förmodligen inte innebära några skillnader för den enskilde. Vidare har uppgifterna i nyckelbiotopsregister funnits tillgängliga och uppgifterna används i många användares egna system. Det är därför rimligt att anta att uppgifterna kommer att finnas tillgängliga för allmänheten även om gallring skulle ske enligt utredningens bedömning, som en gallring innebär att de blir mindre tillgängliga för och skulle försvåra myndighetens arbete. En gallring innebär således att information om naturvärden till stöd för myndighetens arbete går förlorad, som de praktiska konsekvenserna av en gallring får anses vara begränsade. Mot denna bakgrund och då uppgifterna i registret har betydelse för rättsskipningen och förvaltningen samt för forskningens behov, bedömer regeringen att det inte framkommit tillräckliga skäl för att göra avsteg från arkivlagen och införa en särskild gallringsbestämmelse i enlighet med utredningens bedömning. Av samma skäl som anförs ovan är det enligt regeringens mening inte heller lämpligt att, som bl.a. , LRF och LRF skogsägarna och föreslår, införa en bestämmelse som innebär att skogsägare ska kunna ansöka om att få sina objekt borttagna från registret. Det skulle innebära att information om naturvärden, som bl.a. har betydelse för forskningens behov, tas bort från registret som de praktiska konsekvenserna av att uppgifterna raderas måste anses vara begränsade. De uppgifter som finns i nyckelbiotopsregistret är av intresse för skogsägare, skogsbolag, myndigheter och allmänhet och har samlats in på skattebetalarnas bekostnad. Kunskapen bör därför fortsatt vara tillgänglig. 8.3Kunskapsunderlag och stöd till markägare Regeringens bedömning: Inventeringen i skogen bör utvecklas genom nya moderna digitala fjärranalysmetoder som stöd till fältinventeringar. Dessa bör rikstäckande identifiera objektiva förhållanden i naturen som kan vara av betydelse för skogsbrukets planering, arbetet med biologisk mångfald och nationella klimat- och miljömål. Markägare har god kunskap om sin skog. Ett statligt ansvar för att tillse att kunskapsunderlag i form av geografisk information om tillståndet i skogen och förekomst av naturvärden finns är fortsatt angeläget och något som kan utgöra ett stöd för skogsägaren, exempelvis för att underlätta framtagande av skogsbruksplaner och planering av naturvårdsåtgärder samt effektivare och mer transparenta beslut vid avverkningsanmälan. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens när det gäller bedömningen av att det fortsatt finns ett statligt ansvar för att tillse att det finns kunskapsunderlag i form av geografisk information om naturvärden som syftar till att identifiera objektiva förhållanden i naturen. Utredningen föreslår dock, till skillnad från regeringen, att kunskaperna bör tas fram genom en i instruktion reglerad inventering i fält av objektiva förhållanden i naturen, en s.k. naturmiljöbeskrivning, inriktad på skogar där olika mål kan hamna i konflikt med varandra. Remissinstanserna: Många instanser, t.ex. flera länsstyrelser och flera av universiteten understryker behovet av löpande inventeringar med bedömningar av naturvärden, både som stöd till markägare, som underlag till myndigheters arbete, samt forskning. Flera av länsstyrelserna lyfter att kunskap om naturvärden i skogen är nödvändig för en effektiv naturvård. () och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) pekar på att behovet av goda kunskaper om naturvärden fortsatt är grundläggande för genomförandet av gällande skogspolitik. betonar att för relevant statistik avseende Agenda 2030 behövs det ett nationellt register som omfattar områden viktiga för biologisk mångfald för alla naturtyper. Flera remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i , , , Havs- och vattenmyndigheten, och , pekar på att om nyckelbiotopsinventeringen tas bort, så måste den ersättas av något annat. och i län ifrågasätter dock om bytet från nyckelbiotopsinventering mot naturmiljöbeskrivning kommer att göra någon skillnad. i anser att den föreslagna inventeringsmetoden, åtminstone i nuvarande form, är mycket tids- och arbetskrävande. anser att inventeringsmetodiken bör utredas i särskild ordning och utformas på ett flexibelt sätt så att en modernisering kan göras efter hand som ny teknik utvecklas. föreslår fjärranalys förstärkt med artificiell intelligens (AI) som metod för att identifiera områden med potentiellt höga naturvårdskvaliteter. () anser att möjligheten att kombinera modern fjärranalysteknik med data från medborgarforskning kan utredas för att ta fram en kostnadseffektiv metod. Även Skogforsk ser stora möjligheter att utnyttja digitalisering och tillgängliga samt framtida data för olika typer av beslutsstöd. Havs- och vattenmyndigheten pekar på att vattenmiljöer kan missas vid provytebaserade inventeringar. och anser att även kulturmiljövärden bör identifieras. Flera länsstyrelser anser att bedömningar är en naturlig del av inventeringar och flera miljöorganisationer anser att förslaget om naturmiljöbeskrivning behöver kompletteras med en sammanvägd bedömning för att bli användbar. anser att det blir svårt för att upprätthålla sin roll som naturvårdsmyndighet i skogen om myndigheten inte får göra en naturvärdesbedömning. Flera länsstyrelser och universitet anser att resultaten bör vara tillgängliga och transparenta. SLU anser att det är av största vikt att forskningen får tillgång till dessa data från alla markägare. inte är öppna och tillgängliga för löpande analys så kommer den inte att bidra till en samsyn om åtgärdernas nytta. Även flera miljöorganisationer, t.ex. Världsnaturfonden WWF och , är kritiska till utredningens förslag att bara tillgängliggöra resultatet av naturmiljöbeskrivningen för myndigheter och markägare, eftersom det kan vara oförenligt med Århuskonventionen. Flera remissinstanser, t.ex. i län, är positiva till att staten ansvarar för att ta fram kunskapsunderlag på små- och ansvarsfördelningen mellan markägare och stat är otydlig när det gäller kartläggning av naturvärden. anser att dokumentation av skogens värden bör vara ett delat ansvar mellan skogsägaren och Länsstyrelserna i och lyfter att kunskapsinhämtningen inom ett län bör ske i samverkan mellan Region är positiv till naturmiljöbeskrivningarna förutsatt att dessa kan bli ett stöd för markägares beslut utan att ge inskränkningar i äganderätten. anser att den föreslagna naturmiljöbeskrivningen kan bli ett bra stöd för det privata skogsägandet i vården av skogen. är positiv till att nyckelbiotoperna tas bort och ersätts med ett mer Några kommuner och regioner, samt Kommuner och Regioner anser att det är viktigt att naturmiljö- beskrivningen utformas så att den inte får samma rättsosäkra verkan som AB är positiva till förslaget och anser att det krävs samverkan och förankring för att förhindra att det uppstår en misstro även kring naturmiljöbeskrivningar liksom för nyckelbiotopsbegreppet. Bland remissinstanserna finns det också starkt kritiska röster till () och LRF skogsägarna, , Malung-Sälens kommun och kommun anser att förslaget om naturmiljöbeskrivningar är en misstroende- förklaring mot enskilda skogsägares egna bedömningar och framtagna De ser en risk i att det får liknande konsekvenser som förslaget med största oro och anser att inget som det inte finns anslag för att skyddas genom formellt områdesskydd ska registreras och att registrering aldrig ska ske mot markägarens vilja. Åre kommun anser att förslaget inte är förenligt med den rådande principen om frihet under Mellanskog uttrycker det som att förslaget är i princip det gamla nyckelbiotopsbegreppet i ny skepnad. att en ny inventeringsmetod riskerar stor otydlighet och nya målkonflikter. Svenska PEFC anser att utredningens förslag innebär att myndigheten åter kommer göra anspråk på att vara inblandad i de frivilliga systemen, vilket skapar oreda i system som skapats för att vara frivilliga och marknads- Skogsindustrierna, och Gröna arbetsgivare pekar på att många markägare är kompetenta att själva inventera höga naturvärden medan andra kan anlita en fristående aktör för att utföra inventering. anser att myndigheternas roll framöver bör vara att tillsammans med branschen, markägare och övriga intressentorganisationer, bidra till att utförda naturvärdesinventeringar håller jämn nivå genom att erbjuda utbildning och kalibreringsövningar. till enbart ett statligt uppdrag skulle bli kontraproduktivt. AB anser att inventeringsarbete bör inriktas mot formellt skydd medan markägaren bör ha det fulla ansvaret för frivilliga