prop · H90358 · 2021-11-10 00:00:00 — Skogens mångbruk anser att det är viktigt att avsätta värdefulla och unika skogar i formellt skydd av många skäl. viktigt argument är att det ofta går att utveckla nya näringar med den skyddade skogen som bas. anser att skött skog upplevs mer tillgänglig och intressant än skog som har ett mer urskogs- Skälen för regeringens bedömning: Den svenska skogen innehåller naturvärden som är viktiga för skogslevande arter, sociala värden och Regeringen bedömer att har skyddsvärda skogstyper i hela landet. Många av värdena bevaras bäst genom att de lämnas orörda, medan andra värden gynnas genom aktiv skötsel. miljömålen har sin grund i konventionen för biologisk mångfald. variation av levande organismer är en förutsättning för liv på jorden, både på land och i vatten. Regeringen har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga Det finns fortfarande ett stort behov av att bevara och skydda biologiskt värdefulla skogar för att nå de nationella miljömålen. såväl i och i anslutning till det fjällnära området som i övriga . För att inte markägare ska utsättas för osäkerhet och otydlighet bör de resurser som finns tillgängliga för att skogar med höga naturvärden ska kunna skyddas vara tillräckliga . innebär att utöver de krav som lagstiftningen ställer är det avgörande med frivilliga insatser för att dessa mål ska nås, t.ex. genom frivilliga avsättningar och hänsyn (prop. 2013/14:141 s. 92, 116 och 122). Frivilliga avsättningar och miljöhänsynen i skogsbruket är därför en grundläggande del av skogs- och miljöpolitiken. Även inom, och i nära anslutning till, den fjällnära skogen ska frivillighet vara utgångspunkten för formellt skydd (se avsnitt 4.1). Markägare ska enkelt kunna ta initiativ till formellt skydd av fjällnära skog, vilket skapar förutsättningar för att skyddet kan genomföras på ett sätt som värnar äganderätten. Att äga skog kan fylla en funktion som ekonomisk säkerhet i förhållande till långivare, ägandet kan också ha stor känslomässig betydelse för många. Huvudregeln bör vara att skydd i skogen sker i god samarbetsanda med markägare. I arbetet med att förbereda naturreservat är förhandlade lösningar, med oberoende värdering, ett gynnsamt arbetssätt som fortsatt ska kunna användas. Markägare bör ges ökade möjligheter att välja mellan olika former av skydd. Vidare bör huvudregeln vara att ägandet av marken i de fjällnära skogarna kvarstår hos markägarna då reservat bildas med intrångsersättning. Privat ägande kan förbättra förutsättningarna för ett ändamålsenligt och lokalt förankrat naturskydd med god legitimitet. I genomförandet av formellt skydd finns en stor potential att öka acceptansen hos markägare t ex. genom möjligheten att kombinera skydd med ett visst anpassat brukande när det är förenligt med skyddets syften. Äganderätten bör vidare värnas genom att det är enkelt för markägare att ha kvar ägandet av sin skog eller att markägaren har kvar exempelvis möjligheter till jakt, fiske, vedhuggning för husbehov och att bygga en mindre stuga, när det är förenligt med skyddets syften. Regeringen bedömer att det i många fall, både för stat och markägare, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Mer flexibla skydds- och ersättningsformer, se avsnitt 4, bidrar till att äganderätten stärks för markägare och att markägaren kan få ekonomisk kompensation i den utsträckning de har rätt till samt till att biologisk mångfald och ekosystemtjänster bevaras och stärks. Speciella regler för avverkning och återväxt finns i skogsvårdslagen för fjällnära skog. Tillståndsplikt gäller för avverkning i fjällnära skog enligt 15 § skogsvårdslagen. Syftet med tillståndsplikt för avverkning motiveras av naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen och att dessa intressen ska ges en större tyngd i området. Den allmänna tillståndsplikten anses vara ett komplement till formellt skydd i området och bidrar till att förstärka naturskyddet (prop. 1990/91:3 s. 44-45). Enligt 18 § skogsvårdslagen får tillstånd till avverkning inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. I och med Änokdomen (Kammarrätten i dom , i mål nr 439-14) har tillämpning ändrats vad gäller 18 § skogsvårdslagen. Mot bakgrund av Änokdomen och ändrade tillämpning har färre tillstånd för avverkning medgetts i fjällnära skog vilket påverkar markägarnas möjlighet att bedriva skogsbruk i detta område. Längs hela den svenska fjällkedjan finns det stora sammanhängande områden med naturskogar som till stora delar är opåverkade och där det 2021/22:58 finns höga naturvärden. Naturskogarna är belägna ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Naturvärdet består bland annat i att det finns sammanhängande naturskogsområden som endast i liten grad är påverkade av skogsbruk. Skogarnas unika värden består både i att de har höga naturvärden i form av gamla träd och död ved, är relativt orörda samt att de utgör större sammanhängande funktionella ekosystem med representativa arter. Skydd av dessa skogar bidrar tillsammans med skydd av andra skogar till internationella åtagaden enligt konventionen för biologisk mångfald. Redan i dagär mer än hälften av skogen ovan gränsen för fjällnära skog skyddad. Den fjällnära skogen sträcker sig längs ett stort område och i vissa delar finns förutsättningar för ett fortsatt aktivt skogsbruk. Regeringen bedömer att det formella skyddet av fjällnära skogarna med höga naturvärden bör bygga på att flera olika skyddsformer finns tillgängliga utifrån lokala förutsättningar och markägarens behov. Regeringen avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår , för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och därigenom bevara naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden. Anslaget för ersättningar för skydd av skogsmark ska vara tillräckligt för detta ändamål . Till detta kommer formellt skydd av fjällnära skogar som ägs av staten (se avsnitt 15) samt frivilliga avsättningar från privata markägare. Regeringen delar utredningens bedömning att de ca kända frivilliga avsättningarna som finns på i huvudsak bolagsmark inom de stora sammanhängande naturskogarna utgör en adekvat bevarandeform. Staten bör prioritera arbetet med att i god samarbetsanda med markägare skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Även frivilliga avsättningar ska uppmuntras. Områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan möjliggöra ett enklare förfarande för markägare att få ersättning, som utifrån rådande förutsättningar i regel får sin ersättning efter nekat avverkningstillstånd. Arbetet med att bygga kunskap om skogen och hur vi kan förena naturvärden och ekosystemtjänster med ett aktivt skogsbruk är en gemensam uppgift för en rad olika aktörer. Kunskapsunderlaget om hur vi kan kombinera bevarande av biologisk mångfald med ett fortsatt aktivt skogsbruk bör stärkas, exempelvis genom en brist- och behovsanalys. Genom att öka kännedomen om förhållandena i skogen skapas förutsättningar både för effektivare skyddsåtgärder och ett hållbart brukande. Samverkan, inte minst inom det nationella skogsprogrammet, skapar förutsättning både för dialog och ökad kunskap. 7Förtydligande av regelverket om rätt till ersättning Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma till med förslag som tydliggör bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav i uppdrag att bl.a. se över ersättningsbestämmelserna vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Utredningen föreslår tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. De föreslagna bestämmelserna tydliggör bl.a. att ersättning ska lämnas om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras genom avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. De syftar även till att säkerställa att det inte ska vara möjligt att få ersättning vid sådant avslag, samt att det ska bli tydligt och transparent för alla vilka marker där tillstånd till avverkning i fjällnära skog har nekats. Regeringen avser att återkomma till med en proposition som tydliggör bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog och därvid bl.a. klargöra att det inte ska vara möjligt att få ersättning vid sådant avslag och att det blir tydligt och transparent för alla vilka marker där tillstånd nekats vid en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Utredningen föreslår också att det i skogsvårdslagen (1979:429), i enlighet med den praxis som bildats vid , (Mark- och ), införs en bestämmelse som innehåller en presumtion om att skogsbruk är pågående markanvändning för produktiv skogsmark inom det fjällnära området. , (Mark- och ) har i domar som avsåg ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog gjort bedömningen att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk så får skogsbruk anses vara pågående markanvändning (domar meddelade i mål M 1729-19 m.fl.). Den historiska användningen av skogen ska enligt denna praxis inte tillmätas någon betydelse i frågan om skogsbruk är att anse som pågående markanvändning eller inte. En förutsättning för att ersättning ska lämnas vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog är att beslutet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Kravet gäller enligt 31 kap. 4 § som är tillämplig vid ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen . Det bör noteras att ett sådant krav också finns i 2 kap. 15 § regeringsformen vid inskränkningar av det allmänna i användningen av mark eller byggnad som sker av andra skäl än av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Frågan om en avverkning i fjällnära skog ska anses vara pågående eller ändrad markanvändning har 2021/22:58 därför betydelse för om ersättning ska lämnas vid ett avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. 8Kunskap om skogen och dess naturvärden Regeringens bedömning: bör upphöra med inventering och registrering av nyckelbiotoper. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen bedömer dock att bör kunna fortsätta att inventera och registrera nyckelbiotoper mot betalning i sin uppdragsverksamhet. Remissinstanserna: Svaren från remissinstanserna är splittrade. De flesta av kommunerna, regionerna och representanter för skogsbruket är i huvudsak positiva till bedömningen att nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra. Flera av de remissinstanser som är positiva till bedömningen att nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra anser att det saknas stöd i rättsordningen för inventeringen liksom att bedömningen på olika sätt kan förbättra förutsättningarna för markägare, för relationer mellan markägare och myndigheter, och leda till en minskad polarisering i en konfliktfylld fråga. Några remissinstanser lyfter konsekvenserna för enskilda. anser att registreringen av nyckelbiotoper får orimliga ekonomiska konsekvenser och att det har blivit en skyddsform utan ersättning. Några kommuner och regioner, bl.a. kommun och Region , anser att inventeringen skapade ett omvänt incitament till naturvård där en skogsägare som skött sin skog varsamt och skapat biotoper där hotade arter trivs utsattes för en stor ekonomisk press genom att riskera att inte kunna sälja sin skog. Flera remissinstanser upplever att nyckelbiotopsfrågan kan upplevas som konfliktfylld. anser att bedömningen om att nyckelbiotopsregistreringar bör upphöra kan bidra till att minska konflikten kopplad till nyckelbiotoper. och tycker att bedömningen bidrar till att minska polariseringen i den svenska skogsdebatten. poängterar att nyckelbiotopsinventeringarna har skapat mycket oro bland skogsägarna och misstro mot myndigheter och Region samt kommun tycker att bedömningen att upphöra med nyckelbiotopsregistreringar är ett bra första steg för att lösa en infekterad konflikt. i län anser att nyckelbiotopsbegreppet är det enskilt mest problematiska i naturvårdsdebatten och det behöver lösas för att komma vidare i äganderättsfrågan och för att öka förtroendet för myndigheternas arbete med naturvård. Några remissinstanser som inte tar tydlig ställning till bedömningen att myndigheten bör upphöra med registrering men som ändå delar bedömningen att det rättsliga stödet för inventering och registrering är oklart är , Kammarrätten i och Skogforsk. Det är varierande kritik som riktas mot bedömningen att nyckelbiotops- inventeringen bör upphöra. De flesta länsstyrelser och miljö- organisationerna är i huvudsak negativa till eller avstyrker bedömningen. Några remissinstanser, däribland och i län, delar inte utredningens slutsats att det saknas stöd i rättsordningen för inventeringen. föreningen och anför att utredningen kan ha påverkats av en upplevd förväntan att föreslå att inventeringen ska upphöra och därefter sökt stöd för slutsatsen. BirdLife anser att om nyckelbiotopregistreringen ska ses som ett förvaltningsrättsligt beslut, ska ges de rättsliga förutsättningarna att fatta ett sådant beslut. Det är en åsikt som delas av bl.a. , Skydda myndigheter generellt ska bedriva långsiktig fysisk planering om nyckelbiotopsinventeringen betraktas som regelvidrig. Många instanser, t.ex. flera länsstyrelser och universitet, Natur- historiska och , understryker behovet av löpande inventeringar med bedömningar av naturvärden, både som stöd till markägare, som underlag till myndigheters arbete med Levande skogar Världsnaturfonden WWF påtalar att nyckelbiotops- inventeringen är väl beprövad och fungerande. bedömningen inte får innebära att natur- och miljövärden går förlorade. föreslår ökade kalibreringar och utbildningar för att säkerställa samstämmighet i bedömningarna i stället för att upphöra Skydda Skogen ifrågasätter att bedömningen kommer att leda till minskade konflikter i skogen och anser att den systematiska lands- omfattande inventeringen bör återupptas. bedömningen kommer att bidra till nya konflikter och i förlängningen riskera att underminera hela det svenska skogsbrukets legitimitet på den Bland andra Kammarkollegiet, i , och pekar på att det är naturvärdena, oavsett om de är registrerade eller inte, som har betydelse för certifieringens krav, vilket i praktiken innebär att problemen kvarstår för den individuella markägaren då certifieringen även i fortsättningen krafter kommer fortsätta granska avverkningsanmälningar och om området har nyckelbiotopskvaliteter så kopplas certifieringsmekanismen och Svenskt Friluftsliv tror att ett effektivt marknadsbaserat system för uthållig skogsproduktion försvåras. anser att inventeringen bör fortsätta för att stödja både skydd och certifiering. bedömningen inte förändrar något för certifierade markägare på kort sikt, men är ändå positivt till avveckling av nyckelbiotopsinventeringen, då det kan gynna diskussionen inom ramen för certifieringssystemen på längre Svenska PEFC understryker att konsekvensen blir obetydlig eftersom nyckelbiotoper och inventering aldrig varit, eller kunnat vara, en förutsättning för tillämpningen av PEFC:s certifiering. framhåller att nyckelbiotopsbegreppet har ett fortsatt värde i naturvårdsarbetet och bör därför tillåtas vidareutvecklas. anser även att det är angeläget att även i fortsättningen äger definitionen och inventeringsmetodiken för nyckelbiotoper. Flera remissinstanser, exempelvis några länsstyrelser samt , pekar på att lösningen är att satsa mer pengar till skydd för nyckelbiotoper. På så vis drabbas inte enskilda markägare. föreslår en fond. stödjer bedömningen att nyckelbiotopsinventeringen bör avvecklas så länge som en sådan inventering inte upp av en fullvärdig finansiering. Ett fåtal remissinstanser kommenterar bedömningen att fortsatt bör kunna inventera och bedöma nyckelbiotoper inom sin uppdragsverksamhet. och Skogsindustrierna pekar på att resultaten från sådana uppdrag ska ägas av uppdragsgivaren, dvs. markägaren, och inte får användas i ärendehandläggning. är starkt emot att ska kunna inventera och bedöma naturvärden på uppdrag av någon annan än markägaren. stödjer att håller kompetens på området för uppdragsverksamhet. anser att det inte ska ligga inom uppdrag att bedriva konkurrerande uppdragsverksamhet. Skälen för regeringens bedömning Nyckelbiotopsinventeringen får konsekvenser för den enskilda markägaren Nyckelbiotopsinventeringen är en av de största naturvärdesinventeringarna i världen. Registret är ett användbart kunskapsunderlag för myndigheternas strategiska arbete och beslut om formellt skydd, samt för markägares ställningstagande om frivilliga avsättningar och annan planering som exempelvis miljöhänsyn. Enligt i nyckelbiotopsinventering definieras begreppet nyckelbiotop som ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har en mycket stor betydelse för skogens flora och fauna. Där finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter (, , , s. 5). Enligt utredningen var det ursprungliga syftet med nyckelbiotopsinventeringen att inventera små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter i skogen i syfte att komplettera besluts- och planeringsunderlag för olika aktörer. Utredningen anser dock att nyckelbiotopsbegreppet med tiden har fått en vidare innebörd än vad som ursprungligen avsågs och blivit ett, i vissa avseenden, kontroversiellt begrepp bl.a. för att marknadscertifieringarna har infört krav i sina standarder som på olika sätt innebär att nyckelbiotoper inte får avverkas eller att dessa ska prioriteras för frivilliga avsättningar. Utredningen anser därför att registrering av nyckelbiotoper kan leda till långtgående konsekvenser för enskilda markägare. Detta är även något som pekar på i Registrering av nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar (, rapport /2). anser där att sambandet mellan registrering av nyckelbiotoper och frivillig certifiering i praktiken innebär att nyckelbiotopsbegreppet har fått en annan funktion än den ursprungliga. Detta samband och den förändrade funktionen av nyckelbiotopsbegreppet medför att en identifiering och registrering av en nyckelbiotop vid hantering av en inlämnad underrättelse om avverkning (s.k. avverkningsanmälan) kan uppfattas som något annat än enbart en dokumentation av naturvärden. Flera remissinstanser lyfter konsekvenserna för enskilda. Exempelvis pekar kommun och Region på att inventeringen skapade ett omvänt incitament till naturvård där en skogsägare som skött sin skog varsamt och skapat biotoper där hotade arter trivs utsattes för en stor ekonomisk press genom att riskera att inte kunna sälja sin skog. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen noterar att frågan om ställningstagande att registrera en nyckelbiotop är ett överklagbart beslut eller inte i några fall har prövats i domstol (bl.a. Kammarrätten i , dom i mål 1727-20, Kammarrätten i , dom i mål nr 2853-19, Kammarrätten i , dom i mål nr 638-20, och Kammarrätten i , dom i mål nr 7503- 20). Även om registrering i flera av målen har ansetts ha en sådan påvisbar effekt för den enskilde skogsägaren att det varit fråga om ett överklagbart beslut är inte praxisen entydig och frågan har inte heller prövats i högsta instans. Regeringens bedömning är att även om det, som exempelvis anför, framgår tydligt av certifieringsorganisationernas standarder att avverkningsbegränsningarna gäller oavsett om nyckelbiotoper är registrerade eller inte, så går det inte att bortse från att det har betydelse om en statlig myndighet har registrerat och publicerat en uppgift officiellt om att ett skogsområde uppfyller kriterierna för nyckelbiotop. Regeringen delar därmed utredningens bedömning att registreringen av nyckelbiotoper får konsekvenser för den enskilda markägaren som den från början inte var avsedd att få. Att inventera och registrera nyckelbiotoper är inte längre ett effektivt arbetssätt Utredningen konstaterar att inventering och registrering av nyckelbiotoper i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppgifter, exempelvis beträffande tillsyn och rådgivning. Det är alltid en helhetsbedömning av biotopens samlade naturvärde som avgör om ett område är nyckelbiotop eller inte och det finns, enligt utredningen, sällan skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sammanvägda naturvärden innan ett ärende som berör dessa aktualiseras. Flera remissinstanser pekar på att nyckelbiotopsfrågan kan upplevas som konfliktfylld och exempelvis och i län lyfter att det kan påverka förtroendet för myndigheter. Som flera remissinstanser lyfter fram kan ett upphörande av nyckelbiotopsregistreringar bidra till att minska konflikter och polariseringen i den svenska skogsdebatten. Regeringen anser att arbetssättet med att inventera 2021/22:58 och registrera nyckelbiotoper är effektivt eftersom det dels finns en risk för att det kan skapa konflikter som undergräver markägares förtroende för myndigheter, dels kan ifrågasättas om det är lämpligt att på förhand utan koppling till ett ärende göra en bedömning och klassificering av nyckelbiotoper då klassificeringen numera kan leda till konsekvenser för enskilda som den från början inte var avsedd att få. Statens framtida roll i nyckelbiotopsfrågan Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar för att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogsbruk. Att ha kännedom om de naturvärden som finns inom den egna skogen och bedöma i vad mån särskild hänsyn eller avsättningar är motiverade är en viktig del av denna politik. har på eget initiativ upphört med registrering av nyckelbiotoper i samband med att underrättelser om avverkning eller ansökningar om avverkningstillstånd kommer in till myndigheten. bedömde det som olämpligt att som tillsynsmyndighet fortsätta att registrera nyckelbiotoper i samband med inkommen underrättelse om avverkning eller ansökan om tillstånd till avverkning, bl.a. då det är otydligt om registreringen ingår som en del av tillsynsverksamheten och tilltron till tillsynsverksamhet kan ta skada. Utredningen bedömer att inte längre bör inventera och registrera nyckelbiotoper. såvida det inte sker inom myndighetens ärendehandläggning som utmynnar i förvaltningsbeslut eller om det sker mot betalning inom myndighetens uppdragsverksamhet. Utredningen konstaterar att det är möjligt att överpröva myndighetens bedömning att området uppfyller kriterierna för nyckelbiotop i samband med ett överklagande av förvaltningsbeslut, t.ex. beslut som fattats med anledning av tillsyn. Till skillnad från utredningen bedömer regeringen att överhuvudtaget inte bör inventera och registrera nyckelbiotoper. Skälen för detta är att registrering av nyckelbiotoper kan leda till konsekvenser för enskilda som den från början inte var avsedd att få, att inventering och registrering av nyckelbiotoper inte bedöms vara ett effektivt arbetssätt, samt att det skapar konflikter som undergräver markägares förtroende för myndigheter. Enligt utredningen finns det ett fortsatt behov av att en myndighet gör sammanvägda bedömningar av naturvärden i myndighetens ärendehandläggning, t.ex. för att handlägga områdesskyddsärenden eller underrättelser om avverkning. Regeringen delar denna bedömning.