prop · H803145 · 2021-03-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:145 om tillämpningen av det Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29). I sin rapport framför bl.a. att regeringen, vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet, enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske och att det osäkra läget inte utgör skäl att inte presentera en sådan plan. anser också att höjningarna av utgiftstakets nivåer endast borde ha omfattat det behov som följer av den stabiliseringspolitik som regeringen faktiskt bedriver och att omfattningen av de tillfälliga respektive permanenta åtgärderna på budgetens utgiftssida inte tydligt framgår av budgetpropositionen . Regeringen instämmer i vissa av bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot delar regeringen inte myndighetens bedömningar när det gäller återgången till överskottsmålet samt utgiftstakets nivåer . I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Återgången till överskottsmålet ........................................................ iakttagelser och rekommendation....................................... 3 Utgiftstakets nivåer 2021 och 2022................................................... 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation iakttagelser och rekommendation....................................... Redovisning av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder ........................................................ iakttagelser och rekommendation....................................... Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29) ........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den senaste utförda granskningen har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken ekonomiska vårproposition (prop. 2019/20:100), skrivelsen Årsredovisningen för staten 2019 (skr. 2019/20:101) och budgetpropositionen (prop. 2020/21:1). Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen bedömer att det finanspolitiska ramverket ger regeringen stöd att tillfälligt avvika från överskottsmålet av stabiliseringspolitiska skäl, också . Eftersom överskottsmålet gäller över en konjunkturcykel är finanspolitikens inriktning enligt myndigheten i linje med det finanspolitiska ramverket. noterar att många av regeringens krisåtgärder är tillfälliga. I takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna justerat för konjunkturläget, så att det s.k. strukturella sparandet enligt regeringens beräkningar når överskottsmålet 2023 Enligt gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att i det här läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske. bedömer att det osäkra läget inte utgör skäl att inte följa bestämmelserna i budgetlagen. Myndigheten rekommenderar regeringen att senast ekonomiska vårproposition redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen bedömer att , till följd av den allvarliga situationen med spridningen av sjukdomen covid-19, kommer att befinna sig i en lågkonjunktur fram . Under såväl 2020 som 2021 bedöms lågkonjunkturen vara mycket djup. 2020/21:145 bedömning att det av stabiliseringspolitiska skäl är befogat att avvika från den målsatta nivån på överskottsmålet under dessa år. Regeringen delar däremot inte bedömning när det gäller hur en plan för återgång till överskottsmålet bör utformas. Prognoser för konjunkturlägets utveckling är i allmänhet mycket svåra att göra. Prognosen för den kommande konjunkturutvecklingen är dessutom ovanligt osäker. Den beror både på pandemins utveckling och på vilka restriktioner länder väljer att införa. Det är därför viktigt att finanspolitiken även kommande år kan anpassas till det rådande konjunkturläget. Det är därför inte lämpligt att i det uppkomna läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålet när de ekonomiska förhållandena medger det, och kommer att återkomma till med en mer detaljerad plan när osäkerheten om utvecklingen minskat. 3Utgiftstakets nivåer 2021 och 2022 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen bedömer att de nivåer som regeringen föreslagit för utgiftstaket är så höga att takets funktion som instrument för att stödja överskottsmålet sätts ur spel. Regeringens motivering till de föreslagna nivåerna är att höjningen bör vara så pass stor att de nya nivåerna inte riskerar att begränsa handlingsfriheten att vidta nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras. anser inte att den motiveringen är tillfredsställande och menar att höjningarna endast borde omfatta det behov som följer av den stabiliseringspolitik som regeringen faktiskt bedriver, plus en marginal för ovanligt stor makroekonomisk osäkerhet. Att skapa utrymme för ett alternativt scenario, med ännu inte aviserad finanspolitik, är enligt inte i linje med det finanspolitiska ramverket. I stället anser myndigheten att regeringen bör återkomma till med förslag till nya nivåer på utgiftstaket om finanspolitikens förutsättningar förändras dramatiskt. rekommenderar regeringen att senast ekonomiska vårproposition återkomma till med nya förslag till nivåer på utgiftstaken , som stämmer överens med det aktuella huvudscenariot för utgifternas utveckling. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Givet den allvarliga situationen och den fortsatta osäkerheten ansåg regeringen att det var motiverat att höja utgiftstakets nivåer så att de nya nivåerna inte skulle riskera att begränsa handlingsfri- heten att vidta nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras. och 2021 har smittspridningen åter tagit fart i och omvärlden, och restriktioner för att minska smittspridningen har återinförts, förlängts och utökats. För att mildra de ekonomiska konsekvenser som restriktionerna medför har regeringen under inledningen av 2021 beslutat fem extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget med anslagsökningar om ca . Detta har tydliggjort den osäkerhet som för tillfället råder i och omvärlden. Regeringen delar inte bedömning när det gäller behovet av ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket. Regeringen anser att det är en åtgärd som endast bör tillgripas i speciella fall, när särskilda omständigheter kräver det. De höjningar av utgiftstakets nivåer, ekonomiska vårproposition och –2022 i budgetpropositionen , som regeringen har föreslagit för att kunna hantera effekterna av pandemin, var de två första tillfällena som en regering lämnat förslag om förändringar av den reella nivån på utgiftstaket som har föreslagits av samma regering. För att utgiftstaket ska kunna främja en kontrollerad utgiftsutveckling, och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser, är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normala fall inte ändras. Denna praxis har tillämpats sedan utgiftstaket infördes, och är en bärande del av det finanspolitiska ramverket. Om regeringen i budgetpropositionen hade agerat i enlighet med förslag hade regeringen , i samband med de propositioner om extra ändringar i budgeten som regeringen då lämnade till , behövt föreslå en ytterligare höjning av utgiftstakets nivå . Att återkommande justera utgiftstaket efter behov som förespråkar hade varit ett betydande avsteg från etablerad praxis. Regeringen anser att en sådan hantering skulle kunna påverka utgiftstakets stramhet och därmed i förlängningen vara negativt för den statliga budgetdisciplinen. Höjningen av utgiftstakets nivåer signalerar att regeringen är beredd att föreslå den finanspolitik som krävs för att hantera konsekvenserna av pandemin. Huvuddelen av de åtgärder som föreslagits, och som också beslutat, är tillfälliga till sin karaktär, för att de ska kunna fasas ut i takt med att den ekonomiska situationen medger det. De långsiktiga effekterna av att höja nivåerna för utgiftstaket och 2022 är därför begränsade. Att krisåtgärderna blir tillfälliga och budgetdisciplinen kan upprätthållas i det medelfristiga perspektivet följer av att regeringen, som man föreslog att nivåerna på utgiftstaket skulle höjas , föreslog att utgiftstakets nivå skulle fastställas på en nivå som bedömdes vara långsiktigt hållbar för de offentliga finanserna. Den bedömningen gjordes med utgångspunkt i utgiftstakets nivåer innan krisen. Som andel av potentiell BNP sjunker utgiftstakets nivå till 2023, vilket är i paritet med nivån –2022 innan pandemins utbrott. Utgiftstakets nivåer framgår av tabell 3.1. Utgiftstak procent av potentiell BNP Utgiftstak, i budgetpropositionen Trots att budgeteringsmarginalerna kan framstå som väl tilltagna är det marginalen för , i detta fall 2023, som begränsar utrymmet för permanenta utgiftsökningar. Regeringen anser sammantaget att utgiftstakets nivåer och de stora budgeteringsmarginalerna är motiverade, dels för att skapa handlingsfrihet för att kunna vidta nödvändiga åtgärder givet det mycket osäkra läget i och omvärlden, dels för att minimera risken för ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket. 4Redovisning av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen anser att det är en brist att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder på budgetens utgiftssida inte framgår tydligt av budgetpropositionen, särskilt mot bakgrund av att utrymmet för tillfälliga åtgärder 2021 och 2022 är exceptionellt stort. Myndigheten rekommenderar regeringen att senast ekonomiska vårproposition förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår. 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Förändringen av de takbegränsade utgifterna till följd av de åtgärder som regeringen föreslagit i förhållande till föregående ekonomiska proposition redovisas alltid i tabellform i både den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. I tabellerna redovisas alla utgiftsförändringar summerat per utgiftsområde. Utgiftsförändringar som överstiger särredovisas under respektive utgiftsområde. Det framgår då i tabellen vilka åtgärder som minskar, ökar eller helt upphör under de år som det medelfristiga perspektivet omfattar. Det framgår dock inte av tabellen vilka åtgärder som är tillfälliga eller permanenta efter det sista redovisade året. Av tabellen med rubriken före- slagna och aviserade reformer i budgetpropositionen 2020/21 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 7.16) Skr. 2020/21:145 framgår att effekten på de takbegränsade utgifterna av de föreslagna och aviserade åtgärderna minskar från 2021 till 2023, vilket visar att ungefär hälften av de åtgärder regeringen presenterade beräknas ha fasats ut eller minskat i omfattning 2023. Förslaget till nivå på utgiftstaket bestämdes med beaktande av de totala utgifterna som omfattas av utgiftstaket. Det är inte endast regeringens förslag till åtgärder i budgetpropositionen som påverkar utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. beslut om reformer, pris- och löneomräkning, makroekonomisk utveckling och volymförändringar påverkar utgiftsutvecklingen i samma utsträckning som de föreslagna åtgärderna i budgetpropositionen. Vid bedömningen av de takbegränsade utgifterna har därmed hänsyn tagits till förslag och aviseringar i budgetpropositionen , tidigare beslutade och aviserade åtgärders effekt på utgifterna samt övriga utgiftspåverkande faktorer. I budgetpropositionen beskrivs utvecklingen av de takbegränsade utgifterna utifrån dessa förklaringsfaktorer (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 7.3). I tabellen Förändring av utgifter till följd av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer, jämfört med det föregående året (pop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.tabell 7.6) redovisas förändringen av reformerna jämfört med föregående år per utgiftsområde. Tabellen ger en sammanfattning av hur regeringens åtgärder både i den aktuella propositionen och i tidigare propositioner påverkar de takbegränsade utgifterna under de år som det medelfristiga perspektivet omfattar. I samband med att ett nytt år tillkommer vid budgeteringen redogörs på samma sätt för utvecklingen av utgifterna för det nya året. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna följs noggrant av regeringen och utvecklingen beskrivs i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Även anser att regeringens utgiftskontroll är god och att uppföljningen av de takbegränsade utgifterna är noggrann (RIR 2020:28). Sammantaget anser regeringen att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår av redovisningen av de takbegränsade utgifterna. arbetar regeringen kontinuerligt med att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som rekom- Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. 2020/21:145 nationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. När det gäller återgången till överskottsmålet samt utgiftstakets nivåer delar regeringen inte de bedömningar som har redovisat. Regeringen avser därför inte att vidta några åtgärder med anledning av rekommendationer i dessa delar. När det gäller redovisningen av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder strävar regeringen efter att fortsätta utveckla redovisningen av de takbegränsade utgifterna så att det tydligare framgår vilka faktorer som driver utgiftsutvecklingen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. – regeringens tillämpning 2020 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-580-0 rir 2020:29 omslagets originalfoto: tommy alven tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 2 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 6 9 8 R I R 2 0 2 0 : 2 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – regeringens tillämpning 2020 har granskat tillämpningen av ramverket för finanspolitiken. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef och revisionsdirektörerna har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 0 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning Den plötsliga konjunkturnedgången motiverar att överskottsmålet inte uppnås Åttaårsindikatorn understiger både nuvarande och tidigare överskottsmål Regeringen anger ingen plan för återgång till överskottsmålet Finanspolitikens inriktning är i linje med det finanspolitiska ramverket Regeringens prognosjämförelser kan förbättras Regeringens uppföljning av skuldankaret är tydlig Unikt stora höjningar av tidigare fastställda utgiftstak Det finanspolitiska ramverket ger stöd för en höjning av utgiftstaket 4.3Höjningarna 2021 och 2022 ger stor handlingsfrihet för ytterligare temporära 4.4 Alltför stora höjningar av utgiftstaken Transparent redovisning av uppföljningen av balanskravet Oklart vad som ligger till grund för regeringens prognos för balanskravsresultatet Regeringen bedömer att det finns behov av en kommunakut 6.1Överskottsmålet nås inte men finanspolitikens inriktning är i linje med det Regeringen kan bli bättre på att förklara skillnader mot andra prognosmakare Det är en brist att det inte framgår vilka utgifter som är tillfälliga respektive 6.4De föreslagna taknivåerna är så höga att de sätter utgiftstakets 6.5Regeringens uppföljning av skuldankaret och kommunsektorns balanskrav är R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 0 har granskat regeringens finanspolitik i de ekonomiska propositionerna . Granskningen jämför regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna med det ramverk som gäller för finanspolitiken. Genom att redovisa finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt kan regeringen bidra till att stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende för en uthållig finanspolitik så att politiken kan få avsedd effekt. Granskningens övergripande slutsats är att finanspolitiken i huvudsak varit utformad och redovisats i enlighet med det finanspolitiska ramverket, men det finns avvikelser. Bland annat har regeringen höjt utgiftstaken på ett sätt som saknar stöd i ramverket och som riskerar att medföra mindre effektiva utgiftsprioriteringar, enligt bedömning. Den plötsliga och mycket kraftiga konjunkturnedgången till följd av den pågående covid-19-pandemin har ändrat finanspolitikens förutsättningar. För att motverka den djupa lågkonjunkturen bedriver regeringen en expansiv finanspolitik, där den aktiva politiken försvagar de offentliga finanserna 2020. Regeringen når därför inte överskottsmålet. bedömer dock att det finanspolitiska ramverket ger regeringen stöd för att tillfälligt avvika från överskottsmålet av stabiliseringspolitiska skäl, också under . Eftersom överskottsmålet gäller över en konjunkturcykel är finanspolitikens inriktning i linje med det finanspolitiska ramverket. Många av regeringens krisåtgärder är tillfälliga, och i takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna, justerat för konjunkturläget, så att det så kallade strukturella sparandet når överskottsmålet enligt regeringens beräkningar. bedömer regeringen, lite motsägelsefullt, att det inte är lämpligt att i det här läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske. bedömer att det osäkra läget inte utgör skäl för att inte följa bestämmelserna i budgetlagen. Tvärtom är det just i plötsliga konjunkturnedgångar som avvikelser från målnivån kan förväntas uppstå. Konjunkturläget har stor betydelse vid regeringens löpande uppföljning av finanspolitikens inriktning i förhållande till överskottsmålet. Det innebär att jämförelser behöver göras med andra prognosmakare för att en utomstående läsare ska kunna få en uppfattning om regeringens bedömning är rimlig. konstaterar, liksom i tidigare granskningar, att regeringen kan bli bättre på att förklara de skillnader som finns jämfört med andra prognoser. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Återgången från den expansiva finanspolitiken 2020, till ett strukturellt sparande i nivå med överskottsmålet, stöds av regeringens förslag till ny nivå på utgiftstaket . Genom att återgå till samma nivå på utgiftstaket i förhållande till BNP som gällde före krisen begränsar regeringen utrymmet för permanenta utgiftsökningar som krisen pågår. bedömer emellertid att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder på budgetens utgiftssida borde framgått tydligare i budgetpropositionen. Regeringen har föreslagit unikt stora höjningar av tidigare fastställda utgiftstak för perioden –2022 med hänvisning till finanspolitiska skäl. På så sätt har regeringen stor handlingsfrihet att genomföra temporära utgiftsökningar , ifall utvecklingen blir betydligt sämre än vad som antas. bedömer att höjningen av utgiftstakets nivå 2020 är i linje med det finanspolitiska ramverket. Osäkerheten för var mycket stor för regeringens förslag. Det var därför befogat med en kraftig höjning utan någon tydlig motivering av storleken på höjningen. Däremot är de höjningar som regeringen föreslår av utgiftstaken inte i linje med det finanspolitiska ramverket, enligt bedömning. Anledningen är att nivåerna har valts för att skapa utrymme för både den aktuella omläggningen av finanspolitiken och ett alternativt scenario med aktiv finanspolitik som ännu inte har aviserats. Om den ekonomiska utvecklingen blir i linje med den bild som i övrigt tecknas i budgetpropositionen innebär de kraftigt höjda taken en risk för att utgifterna inte prövas mot varandra på det sätt som utgiftstaket är tänkt att bidra till. Sammantaget bedömer att utgiftstaken har justerats upp på ett sätt som saknar stöd i ramverket och som riskerar medföra en försvagad budgetdisciplin. Det finanspolitiska ramverket innehåller också ett balanskrav för kommunsektorn och ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, det så kallade skuldankaret. bedömer att regeringens uppföljning av dessa budgetmål är transparent. rekommenderar regeringen att senast i den ekonomiska vårpropositionen : •redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske •återkomma till med nya förslag till nivåer på utgiftstaken som stämmer överens med det aktuella huvudscenariot för utgifternas utveckling •förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 0 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Det finanspolitiska ramverket syftar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. innehåller fyra budgetpolitiska mål: •målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) •det kommunala balanskravet. innehåller också principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken.