prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Eftersom lagens bestämmelser ska tillämpas i många verksamheter som inte omfattas av grundlagarnas bestämmelser om anskaffarfrihet framstår en avgränsning i enlighet med utredningens förslag som den mest välavvägda, med beaktande av de olika motstående intressen som hänsyn behöver tas till. Det förslag som utredningen lämnar och som regeringen alltså ställer sig bakom torde bl.a. innebära att risken minskar för att personer som aldrig har haft för avsikt att rapportera använder regleringen som försvar vid påståenden om överträdelser av olika restriktioner som kan finnas på en arbetsplats. Som Arbetsdomstolen påpekar kommer ansvarsfriheten enligt den nya lagen alltså inte att gälla t.ex. om en person anskaffar information i syfte att rapportera men senare väljer att inte rapportera informationen. vid anser att bestäm- melsen är svår att förstå och att förtydligande krävs när det gäller brottsliga förfaranden. Det kan mot den bakgrunden anges att ansvarsfriheten enligt direktivet inte behöver omfatta handlingar eller underlåtenheter som inte rör rapporteringen eller som inte är nödvändiga för att avslöja en överträdelse. Det som bör föreskrivas är därför att en rapporterande person inte ska kunna göras ansvarig för åtgärder som innebär att han eller hon bereder sig tillgång till information som rapporteras, om åtgärden att förvärva uppgifterna inte utgör ett självständigt brott och personen hade skälig anledning att anta att förvärvandet av just den aktuella informationen var nödvändigt för att avslöja missförhållandet. Enligt regeringens uppfattning är det en ofrånkomlig konsekvens av genomförandet av direktivet i denna del att, som påpekar, företag kan komma att hålla information i en mindre krets av medarbetare för att undvika att den kan komma personer till del som kan ha ett intresse av att rapportera uppgifterna. Informationen kan även komma att förvaras i låsta utrymmen i högre utsträckning än . Regeringen anser i likhet med bl.a. att uttrycket anskaffande inte bör användas i lagtexten eftersom det leder till en uppenbar risk att enskilda blandar samman regleringen om anskaffarfrihet i mediegrundlagarna och regleringen i den nu aktuella lagen. Som framgår av avsnitt 6.2 anser regeringen att det är angeläget att lagen utformas så att risken minskar för missuppfattningar om den nya lagens förhållande till grundlagarna. Regeringen anser att ordet inhämtande lämpligen kan användas i lagtexten. 7.4Ansvar för obehöriga angrepp på företagshemligheter Regeringens bedömning: Det behöver inte införas en bestämmelse om att en rapporterande person som uppfyller förutsättningarna för skydd enligt den nya lagen inte kommer att kunna göras ansvarig enligt företagshemlighetslagen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. och delar utredningens uppfattning att den nya lagen kommer att ha företräde framför företagshemlighetslagen. TCO anser att detta bör framgå direkt av den föreslagna lagen. Skälen för regeringens bedömning: I företagshemlighetslagen finns bestämmelser om skadestånd, vitesförbud och straff vid obehöriga angrepp på företagshemligheter. Lagen genomför delvis Europa- parlamentets och rådets direktiv /943/EU av om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företags- hemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs, företagshemlighets- direktivet. Enligt företagshemlighetslagen är information om något som utgör ett brott eller annat allvarligt missförhållande inte en företagshemlighet. Vidare gäller lagen endast obehöriga angrepp på företagshemligheter. Som ett obehörigt angrepp anses aldrig att någon angriper en företagshemlighet för att offentliggöra eller inför en myndighet eller ett annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott med fängelse i straffskalan eller kan anses utgöra något annat missförhållande och offentliggörandet eller avslöjandet sker till skydd för allmänintresset. Utgångspunkten är att det ska göras en avvägning mellan samhällsintresset av att viss information offentliggörs eller avslöjas för en behörig myndighet och innehavarens intresse av skydd för sina företags- hemligheter. Regleringen i företagshemlighetslagen bedöms inte utgöra något hinder för den som rapporterar information om överträdelser i enlighet med visselblåsardirektivets bestämmelser. Av artikel 21.7 i visselblåsardirektivet framgår att om en person rapporterar eller offentliggör information om överträdelser som inbegriper företagshemligheter och personen uppfyller villkoren i vissel- blåsardirektivet, ska rapporteringen eller offentliggörandet anses som lagligt enligt villkoren i artikel 3.2 i företagshemlighetsdirektivet. I den aktuella artikeln i företagshemlighetsdirektivet anges att anskaffande, utnyttjande eller röjande av en företagshemlighet ska anses som lagligt i den utsträckning som sådant anskaffande, utnyttjande eller röjande krävs eller medges enligt unionsrätt eller nationell rätt. Visselblåsardirektivet ska således beaktas vid tillämpningen av företagshemlighetslagen, i synnerhet artikel 21.7 i visselblåsardirektivet som anger att rapportering i enlighet med direktivet ska anses laglig enligt företagshemlighets- direktivet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att en rapporterande person som uppfyller förutsättningarna för skydd enligt den föreslagna lagen inte kommer att kunna göras ansvarig enligt företagshemlighets- lagen. Det är därför inte nödvändigt att införa någon bestämmelse i den nya lagen som genomför den delen av artikel 21.7. Skydd mot hindrande åtgärder och Förbud att vidta hindrande åtgärder och repressalier mot rapporterande personer och Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska inte få 1. hindra eller försöka hindra rapportering, eller 2. på grund av rapportering vidta repressalier mot a) en rapporterande person, b) någon hos verksamhetsutövaren som bistår den rapporterande personen vid rapporteringen, såsom en förtroendevald eller ett skydds- c) någon hos verksamhetsutövaren som har koppling till den rapporterande personen, såsom en anhörig eller kollega, eller d) en juridisk person som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har koppling till. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att förbudet ska rikta sig till arbetsgivare, uppdrags- givare och andra som har en rapporterande person under sin kontroll och I utredningens förslag används inte ordet verksamhetsutövare. Utredningen föreslår vidare att personer som bistår eller har koppling till den rapporterande personen samt juridiska personer ska skyddas genom att de anges i särskilda bestämmelser om den skyddade personkretsen. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna, bl.a. TCO, , Ingenjörer och är positiva till tolkar förslaget så att endast personer som faktiskt fullbordar rapportering kommer att omfattas av skyddet mot Arbetsdomstolen anger att utan att i lagtexten ange att en person i vissa fall ska betraktas som arbetsgivare i relation till vissa personer i verksamheten utan att vara det, kan inte lagtexten anses omfatta anser att det är önskvärt att det i lagen tydligt anges vad som avses med en repressalie. anser att det inte bör anges en definition av anser att förhållandena på en arbetsplats ofta motiverar ett undantag från ett repressalieförbud för att säkerställa verksamhetens behöriga gång. SRAT välkomnar att lagtexten uttryckligen anger att förtroendevalda och skyddsombud inkluderas av TCO anser att det finns behov av att utveckla när och hur en person kan övergå från att vara bistående till att bli rapporterande person. m.fl. instämmer i utredningens bedömning att det inte finns anledning att ge någon som bistår eller har koppling till den rapporterande Föreningen välkomnar att inte bara arbets- tagare utan även andra, t.ex. anhöriga till visselblåsaren, omfattas av Prop. 2020/21:193 skyddet. Region anser att det finns vissa oklarheter med Regionen anser vidare att det behövs förtydligande vad gäller tillämpningen av förslaget i förhållande till juridiska personer. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier Artikel 19 anger att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förbjuda alla former av repressalier mot rapporterande personer. I artikel 23 anges att medlemsstaterna ska föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner tillämpliga på fysiska eller juridiska personer som bl.a. hindrar eller försöker hindra rapportering. I samma artikel anges att det även ska föreskrivas sanktioner mot den som vidtar repressalier. Det finns ett uttryckligt förbud mot repressalier i artikel 19. Det finns inget uttryckligt förbud när det gäller åtgärder som syftar till att hindra eller försöka hindra rapportering. Det faktum att direktivet kräver att det ska finnas sanktioner gentemot den som hindrar eller försöker hindra rapportering måste dock innebära att det i direktivet ligger ett förbud mot att hindra eller försöka hindra rapportering, trots att det saknas en uttrycklig förbudsbestämmelse. Det behöver införas förbud mot hindrande åtgärder och repressalier Det finns flera repressalieförbud i svensk rätt inom rättsområden som ligger nära det nu aktuella. I lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, visselblåsarlagen, finns ett förbud för arbetsgivare att utsätta en arbets- tagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Det finns också ett förbud mot repressalier i diskrimineringslagen (2008:567). Enligt förbudet får en arbetsgivare inte utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren har anmält eller påtalat att arbetsgivaren har handlat i strid med diskrimineringslagen, har medverkat i en utredning enligt lagen eller har avvisat eller fogat sig i arbetsgivarens trakasserier eller sexuella trakas- serier. Även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns repressalieförbud. Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga repressalie- förbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon har brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Det finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen även en reglering om förbud mot hindrande åtgärder (1 kap. 8 § andra stycket tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 11 § andra meningen yttrandefrihetsgrundlagen). Enligt dessa bestämmelser är det inte tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet i en tryckt skrift eller ett program förbjuda eller hindra t.ex. tryckning, utgivning eller spridning av skriften eller offentliggörandet av programmet, om åtgärden inte har stöd i grund- lagarna. Bestämmelserna gäller inte i privat verksamhet. De nu nämnda repressalie- och hindersförbuden uppfyller varken var för sig eller tillsammans kraven i visselblåsardirektivet. För att genomföra direktivet korrekt behöver det därför finnas särskilda förbud mot hindrande åtgärder och repressalier i den nya lagen. Förbudet mot hindrande åtgärder bör utformas på ett sådant sätt att det, som påpekar, tydligt framgår att skyddet inte endast omfattar fullbordad rapportering. Förbuden ska rikta sig till verksamhetsutövare Utredningen föreslår att förbuden ska rikta sig till arbetsgivare, uppdrags- givare och andra som har en rapporterande person under sin kontroll och ledning. Om den rapporterande personen är en person som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, eller är en aktieägare, ska dock förbuden i stället rikta sig till det företag där den rapporterande personen är verksam. Arbetsdomstolen påpekar att enligt förslaget omfattas rapportering av information om missförhållanden i den verksamhet som den rapporterande personen är, har varit eller kan komma att bli verksam i, eller i en annan verksamhet som den rapporterande personen är eller har varit i kontakt med genom sitt arbete. Det ligger därför enligt domstolen nära till hands att den som utövar sådan verksamhet ska omfattas av förbudet. Denna skulle enligt Arbetsdomstolen kunna benämnas berörd verksamhets- utövare. Regeringen anser att förbud mot hindrande åtgärder och repressalier som riktar sig till en enhetlig adressat blir tydligare och enklare att tillämpa. Därför bör förbuden som Arbetsdomstolen föreslår rikta sig till verksam- hetsutövare. I avsnitt 5.4.3 behandlas frågan vad som bör avses med verksamhetsutövare. Skyddet mot repressalier ska gälla för rapporterande personer Det står enligt direktivet klart att sådana rapporterande personer som omfattas av direktivets tillämpningsområde avseende personer ska skyddas mot repressalier (artikel 19). Rapporterande personer bör därför skyddas. Skyddet ska gälla för en person som bistår vid rapporteringen eller har koppling till den rapporterande personen Direktivet anger att skyddet för rapporterande personer i relevanta fall också ska erbjudas andra än rapporterande personer (artiklarna 4.4 och 5.8). Personerna i denna krets är sådana som inte är rapporterande personer men som ändå kan utsättas för repressalier. I direktivets skäl benämns repressalier som vidtas mot någon annan än den rapporterande personen indirekta repressalier. Det kan t.ex. vara repressalier gentemot främjande personer, kollegor eller anhöriga till den rapporterande personen som också har en arbetsrelaterad anknytning till den rapporterande personens arbetsgivare eller kund eller tjänstemottagare (skäl 41). Regeringens uppfattning är att ansvarsfriheten är ett långtgående skydd som, liksom förespråkar, bör förbehållas rapporterande personer. Det bör dock noteras att en person som bistår en rapporterande person eller som har koppling till den rapporterande personen i det enskilda fallet skulle kunna anses vara en rapporterande person och därmed enligt förslaget tillerkännas ansvarsfrihet. Ingenting utesluter nämligen att flera personer tillsammans skulle kunna rapportera och därmed var för sig anses vara rapporterande personer. TCO anser att det finns behov av att utveckla när och hur en person kan övergå från den utökade till den primära personkretsen. Enligt regeringens uppfattning kan typiska fall av bistånd bestå i att en person ger råd till den rapporterande personen eller hjälper den rapporterande personen att författa en inlaga eller artikel. Om personen i stället väljer att tillsammans med den rapporterande personen ställa sig bakom rapporteringen, bör det kunna anses att personen är en rapporterande person. Var gränsen i det enskilda fallet ska dras mellan bistående och rapporterande personer bör avgöras i rättspraxis. Region anser att det bör förtydligas i vilken utsträckning personer som har koppling till den rapporterande personen får skydd. Regeringen anser att även personer med koppling till den rapporterande personen bör skyddas mot samma personer som den rapporterande personen skyddas mot. Om det t.ex. är så att någon i ett arbetslag rapporterar om missförhållanden, bör således var och en i arbetslaget vara skyddad mot repressalier från verksamhetsutövarens sida. Av samma skäl som när det gäller rapporterande personer bör genomförandet i denna del inte gå längre än vad direktivet kräver. De som bör skyddas från repressalier är därför personer som bistår en rapporterande person vid rapportering, såsom förtroendevalda och skydds- ombud, och personer som har koppling till en rapporterande person, såsom anhöriga och kollegor. Skyddet ska gälla för juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har koppling till I direktivets personkrets ingår även rättsliga enheter som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till i ett arbetsrelaterat sammanhang. Även dessa bör ges skydd i de fall någon vidtar en repressalieåtgärd mot den juridiska personen i syfte att skada den rapporterande personen. Region anser att det behövs förtydligande vad gäller tillämpningen av juridiska personer. Mot den bakgrunden kan anges att repressalieåtgärder mot ett företag i form av t.ex. vägran att tillhandahålla tjänster, svartlistning eller bojkott bör därmed kunna angripas med stöd av lagen (jfr skäl 41 i direktivet). Repressaliebegreppet ska ha samma innebörd som i direktivet Utredningen föreslår att repressaliebegreppet ska ha samma innebörd som i den nuvarande visselblåsarlagen. Enligt regeringens uppfattning finns det dock fördelar om repressaliebegreppet utgår från direktivets begrepp eftersom det därigenom säkerställs att direktivet genomförs korrekt. Några tillämpningsproblem torde inte uppstå på grund av detta eftersom direktivets repressaliebegrepp, som utredningen också konstaterar, i allt väsentligt överensstämmer med det begrepp som finns i vissel- blåsarlagen och som har sin bakgrund i diskrimineringsrätten och tryck- och yttrandefrihetsrätten. 2020/21:193 Gemensamt för befintliga repressalieförbud i svensk lagstiftning är att repressaliebegreppen inte definieras i lag. Detta gäller också regelverk som likt diskrimineringslagen har sin grund i unionsrätten. I stället har begreppen fått sitt innehåll i förarbetsuttalanden och rättspraxis. På så sätt har begreppen kunnat följa samhälls- och rättsutvecklingen utan att lagstiftningen behövt ändras. Mycket talar enligt regeringens uppfattning för att även repressaliebegreppet i den nu aktuella lagen bör hämta sitt innehåll i förarbetsuttalanden och rättspraxis, inte minst eftersom begreppet har sin grund i EU-rätt som ytterst uttolkas av . har regeringen förståelse för att en legaldefinition, liksom Bankinstitutens och Region påpekar, kan främja förutsebarhet och tydlighet. Förutsebarhet och tydlighet skulle dock enligt regeringens mening komma till priset av en mer rigid och detaljerad lagstiftning som skulle riskera att utesluta repressalier som bör omfattas av skyddet men som lagstiftaren inte har förutsett vid utform- ningen av lagstiftningen. Även anser att det inte bör anges en definition av repressalier eftersom det skulle riskera att bli inskränkande. Av dessa skäl anser regeringen att lagen inte bör innehålla en legal- definition av begreppet. Förbudet mot repressalier ska omfatta repressalier som vidtas på grund av rapporteringen I visselblåsarlagen anges att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden. I diskrimineringslagens repressalieförbud uttrycks orsakssambandet som att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren t.ex. har anmält eller påtalat att arbetsgivaren handlat i strid med lagen. Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga repressalieförbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa, varken formellt eller informellt, mot någon för att han eller hon brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Avsikten är att det lagstadgade repressalieförbudet ska inrymma alla de repressalieåtgärder som grundar sig på medverkan i grundlagsskyddade medier. Av artikel 5.11 i direktivet framgår att en repressalie är en handling eller underlåtenhet som har föranletts av rapportering eller offentliggörande. Det centrala är således att den har föranletts av rapporteringen eller offentliggörandet. till ordalydelsen avviker detta från de ovannämnda regelverken. Rapporteringen bör i detta sammanhang avse både rapportering som är avslutad när repressalien vidtas och rapportering som har påbörjats men ännu inte avslutats. Det kan tänkas situationer där en rapporterande person har påbörjat rapportering vilket kommer till verksamhetsutövarens känne- dom. Om verksamhetsutövaren då vidtar en repressalieåtgärd på grund av att den rapporterande personen har påbörjat rapportering bör det anses vara fråga om en repressalie på grund av rapporteringen. Det bör även framhållas att skäl 44 anger att direktivet inte bör hindra arbetsgivare från att fatta anställningsrelaterade beslut som inte föranleds av rapportering eller offentliggörande. Genomförande av direktivet bör således inte, som påpekar, hindra åtgärder i syfte Prop. 2020/21:193 att säkerställa verksamheters behöriga gång. 8.2Förbud mot hindrande åtgärder och repressalier vid samråd med en arbetstagarorganisation Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska inte få vidta repressalier på grund av att någon vänder sig till sin arbetstagar- organisation för samråd i fråga om rapportering. Verksamhetsutövaren ska inte heller få hindra eller försöka hindra sådant samråd. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna, bl.a. och , tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anger att det kan vara positivt att en person som avser att rapportera först konsulterar sin arbetstagarorganisation. , TCO och Akavia är positiva till utred- ningens förslag. och Akavia invänder dock mot att ansvarsfrihet inte ska omfatta en medlem som åsidosätter en tystnadsplikt vid samråd med sin arbetstagarorganisation. , TCO och Akavia ifrågasätter att det är att anse som ett offentliggörande om arbetstagaren rapporterar till sin arbetstagarorganisation. anser att det kan vara otillåtet enligt artikel 25 i direktivet att ta bort möjligheten att rapportera till sin organisation. Skälen för regeringens förslag I artikel 3.4 anges att direktivet inte påverkar nationella bestämmelser om utövandet av arbetstagares rätt att samråda med sina företrädare eller fackföreningar, om skydd mot oberättigade missgynnande åtgärder som föranleds av sådana samråd och om arbetsmarknadens parters autonomi och rätt att ingå kollektivavtal. I skäl 45 anges att som ett sätt att skydda yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald bör skydd beviljas bl.a. personer som rapporterar till fackföreningar. I visselblåsarlagen anges att en arbetstagare omfattas av lagens skydd när denne slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation. Föreningsrätten och fackligt inflytande på arbetsplatsen Arbetstagarorganisationer har typiskt sett stora möjligheter att påverka förhållanden på arbetsplatser. Inte minst tack vare reglerna om fackligt inflytande i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, med- bestämmandelagen, har arbetstagarorganisationerna en möjlighet till dialog med arbetsgivaren som en enskild arbetstagare saknar. Därför kan det vara naturligt att en arbetstagare som får kännedom om missförhållanden vänder sig till sin arbetstagarorganisation för att denna ska kunna agera i förhållande till arbetsgivaren. En arbetstagare kan med stöd av sin föreningsrätt vända sig till sin arbetstagarorganisation i frågor som berör arbetsgivarens Det omfattar även frågor om missförhållanden i arbets- givarens verksamhet. En arbetstagare som utnyttjar sin föreningsfrihet har då ett skydd gentemot åtgärder från arbetsgivarens sida genom regleringen i 7–9 §§ medbestämmandelagen om föreningsrättskränkning. Medbestämmandelagens reglering om föreningsfrihet gäller endast i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Medbestämmandelagen skyddar därför inte flera av de personkategorier som enligt direktivet ska skyddas. Det finns därför anledning att överväga om det behövs ett särskilt skydd vid kontakter med en arbetstagarorganisation i den nya lagen så att även övriga rapporterande personer i personkretsen omfattas, inklusive de som arbetar under verksamhetsutövarens kontroll och ledning utan att vara anställda av verksamhetsutövaren.