prop · H90315 · 2021-09-21 00:00:00 — Uttaget av material och eventuella upplag (material som läggs upp med syfte att användas ) kan medföra störningar så som buller, damning och hydrologisk påverkan samt föroreningar av mark och vatten och påverkan på skyddade arter. Ingreppet och verksamheten kan leda till påtagliga konsekvenser för naturmiljön, samt påverka kringliggande boendemiljöer och rekreationsområden. Bergtäkter har även betydelse för hushållningen med material och resurser, exempelvis grundvatten, och kan negativt påverka förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. Mot bakgrund av täktverksamheters potentiellt stora inverkan på miljön finns särskilda stoppregler och hänsynsregler om täkter i 9 kap. 6 f–h §§ . Det finns även, enligt 20 e § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, en möjlighet för att förelägga den som ansöker om tillstånd till täkt att lägga fram en utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av den omfattning som behövs. Tillsynen ska säkerställa syftet med och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (26 kap. 1 § första stycket ). ska för detta ändamål, på eget initiativ eller efter anmälan, i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av reglerna och besluten och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga (26 kap. 1 § andra stycket). Ansvaret för tillsyn framgår av (26 kap. 3 §). fördelningen av ansvaret för tillsyn och tillsynsvägledning inom olika områden preciseras i miljötillsynsförordningen (2011:13). till övervägande del av länsstyrelser och kommuner. det länsstyrelserna som har ansvar för tillsyn över tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, men tillsynen kan 2021/22:15 överlåtas till en kommun (2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen). Eftersom tillsynsansvarets fördelning i miljötillsynsförordningen utgår från bestämmelserna om tillståndsplikt förändras inte ansvaret för tillsynen även om tillståndsmyndigheten skulle ändras. Århuskonventionen trädde i kraft . är part till konventionen . Konventionen bygger på tre grundprinciper som brukar kallas konventionens tre pelare: 1.Allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter. 2.Allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön. 3.Allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århuskonventionen. Eftersom EU är part till konventionen är denna en del av unionens rättsordning, se dom Lesoochranárske zoskupenie (den slovakiska brunbjörnen, C-240/09, EU:C2011:125, punkt 30). För genomförande av Århuskonventionen inom unionsrätten har ett flertal rättsakter antagits, exempelvis och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation (miljöinformationsdirektivet), och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG och och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). Inom återfinns bestämmelser om miljöbedömningar i MKB- direktivet. Direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och för vilka miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt. I bilaga 2 till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras. bedömningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga 2 till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. Denna del kallas i svensk rätt för undersökning (engelskans screening). De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i tillståndsprövas enligt , dels sådana som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, t.ex. vägar och järnvägar. I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i bilaga 4 till direktivet. Vilka krav som i det enskilda fallet ska ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (avgränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna i vare sig bilaga 1 eller 2 ställer MKB-direktivet inte några krav på vare sig tillståndsplikt eller en bedömning av deras miljöpåverkan. MKB-direktivet innehåller en möjlighet för medlemsstaterna att i undantagsfall undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställs i direktivet om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte, förutsatt att målen i direktivet uppfylls (artikel 2.4). Undantag får inte göras från artikel 7 som gäller betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat. För att kunna undanta ett projekt från kraven som följer av direktivet ska medlemsstaten a)undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig, b)se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslut att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten, och c)innan tillstånd ges, informera Europeiska kommissionen om skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna. När kommissionen tar emot information om tillämpningen av undantaget ska kommissionen genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater. I praktiken sker det genom att kommissionen informerar de nationella experterna i gruppen för miljökonsekvensbedömning/strategisk miljöbedömning via e-post och meddelar medlemsstaternas ständiga representationer vid Europeiska unionen. Kommissionen ska rapportera till och rådet om tillämpningen av artikel 2.4. Utrymmet till undantag från direktivets krav har använts av EU:s medlemsstater i mycket begränsad utsträckning. mottog kommissionen flera anmälningar avseende artikel 2.4, men artikeln tillämpades endast i tre fall. I ett av fallen förelåg behov av att trygga gasförsörjningen, i ett annat behövdes projektet för att tillgodose ett strategiskt intresse för förnybara energikällor, och i det tredje fallet var syftet med projektet att uppfylla offentliga myndigheters politiska åtaganden på hög nivå för att bygga upp förtroende mellan olika grupper i samband med bredare försoningsförhandlingar. I samtliga dessa fall var projektets angelägenhetsgrad sådan att det skulle strida mot allmänintresset och utgöra ett hot mot politisk, administrativ eller ekonomisk stabilitet och säkerhet om projektet inte genomfördes. 2021/22:15 situation uppstår finns det således ett visst – om än begränsat – utrymme för att tillämpa undantaget, förutsatt att alla villkor är uppfyllda. Art- och habitatdirektivet, som även kallas livsmiljödirektivet, (Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och fågeldirektivet (och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar) benämns ofta gemensamt som naturvårdsdirektiven. De två direktivens syfte är framför allt att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter inom EU. Genom de båda naturvårdsdirektiven föreskrivs dels ett system för områdesskydd, dels ett system för skydd av arter. Det EU-omfattande nätverket av skyddade områden som kallas Natura 2000 har sin huvudsakliga rättsliga grund i art- och habitatdirektivet. Av art- och habitatdirektivet följer att alla planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka ett skyddat område, som ingår i nätverket 2000, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för bevarandesyftet med området. ska godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om det är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt (artikel 6.3). Direktiven har huvudsakligen genomförts med bestämmelser i 7 och 8 kap. om skydd av områden och om skydd för den biologiska mångfalden samt bestämmelser meddelade med stöd av bemyndiganden i de kapitlen. Tillståndsplikt för verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område följer av 7 kap. 28 a § . I 6 kap. 20 § 1 föreskrivs att en specifik miljöbedömning ska göras när en ansökan om ett sådant tillstånd ska prövas. 4.5 Ramdirektivet för vatten och grundvattendirektivet Ramdirektivet för vatten (och rådets direktiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på vattenpolitikens område) syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. Direktivet kompletteras av bl.a. grundvattendirektivet (Europaparlamen- tets och rådets direktiv /118/EG av om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring). har genomfört ramdirektivet för vatten och övriga direktiv med direkt relevans för vattenförvaltningen i huvudsak med bestämmelser i 5 kap. , vattenförvaltningsförordningen (2004:660) samt före- skrifter från Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning (SGU). Därutöver har de länsstyrelser som är vattenmyndig- heter bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer samt Prop. 2021/22:15 beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Regeringen får enligt 5 kap. 1 § för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Sådana föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer och utgör det centrala rättsliga verktyget för genomförandet av ramdirektivet för vattens miljömål i den svenska rättsordningen. I 5 kap. finns också bestämmelser om bl.a. myndigheters och kommuners ansvar för att miljökvalitetsnormerna följs (3 §), förbud mot att tillåta försämring av vattenmiljön och äventyra möjligheten att uppnå rätt kvalitet (4 §), bemyndigande för regeringen att under vissa förutsättningar meddela föreskrifter om undantag från förbuden i nyssnämnda bestämmelse (6 §) samt krav på det underlag som ska finnas tillgängligt i mål och ärenden där tillämpas (18 §). Ramvattendirektivets grundläggande miljömål är att uppnå god vattenstatus och förebygga en försämring i medlemsstaternas vattenförekomster. Direktivet innehåller dock möjligheter för medlemsstaterna att under särskilt angivna förutsättningar tillämpa undantag, såsom att ange för att nå målen, att nå mindre stränga mål eller att medge att vissa verksamheter kommer till stånd trots att de medför att målen för en viss vattenförekomst inte kan nås. I artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten regleras förutsättningarna för en medlemsstat att under vissa förutsättningar tillåta en verksamhet eller åtgärd genom att göra undantag från direktivets krav på att uppnå god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential eller undantag från kravet att förebygga en försämring. Undantaget är genomfört i med 4 kap. 11 och 12 §§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Bestämmelserna är meddelade med stöd av 5 kap. 6 § . Tillämpningen av undantagsbestämmelsen behandlas i prop. 2017/18:243 s. 145 och 146. 5 Nytt tidsbegränsat tillstånd att bryta kalksten Regeringens förslag: Regeringen ska pröva en ansökan om 1. tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som a) avser täkt av kalksten och drift av därmed sammanhängande anläggningar och anordningar, b) avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kan slutföras på grund av tidsbegränsningen i det tillståndet, och c) behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt, och 2.sådan artskyddsdispens som krävs för att bedriva den verksamhet som avses i 1. Bestämmelsen om regeringens prövning ska gälla trots andra bestämmelser enligt om att ansökan ska prövas av en mark- och miljödomstol eller av en länsstyrelse. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av nya processuella bestämmelser för regeringens handläggning av ärenden om tillstånd eller dispens till kalkstenstäkt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringens förslag innehåller till skillnad från promemorians förslag en möjlighet för regeringen att inom ramen för ansökan även pröva en fråga om artskyddsdispens som krävs för att bedriva verksamheten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. och (), Svemin, SGU och Cementa, tillstyrker förslaget i promemorian eller lämnar det utan invändning. Föreningen , , (), vid , , , , och några privatpersoner avstyrker förslaget eller riktar kritik mot det. Svemin och bedömer att det behöver införas en möjlighet för regeringen att pröva en ansökan om artskyddsdispens. i påtalar att frågan om artskyddsdispens kan behöva utredas i samband med en eventuell regeringsprövning. Cementa påpekar att regeringen bör ges befogenhet att besluta i samtliga tillstånds- och dispensfrågor enligt och med stöd av balken meddelade författningar. , i och anser att det finns behov av att tydliggöra regeringens behörighet att pröva ansökan om Natura 2000-tillstånd. vid och påpekar att det genom förslaget tillskapas en möjlighet att göra undantag från regler för en specifik verksamhet. Lagstiftningen bör vara allmängiltig och inte utformad för en enskild situation eller aktör. Förslaget sätter kalkstensbrytning i en särställning genom regellättnader på ett sätt som inte är förenligt med likabehandlingsprincipen och strävan efter konkurrensneutralitet mellan olika grenar av miljöfarliga verksamheter. i anser att förslaget kan ifrågasättas utifrån den principiella invändningen att det handlar om lagstiftning för ett enskilt fall. Då lagstiftningen är generellt utformad, endast innebär en utsträckning i tiden inom ramen för ett nuvarande tillstånd och med tanke på det stora samhällsintresset bedömer att förslaget ändå kan godtas. framhåller att förslaget motverkar generationsmålet t.ex. genom att inte uppfylla krav på ändrade konsumtionsmönster. Skyddet för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet försvagas. Förslaget motverkar även miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. , Svensk Betong och konstaterar att de föreslagna ändringarna inte är tillräckliga för att undanröja risken för cementbrist i efter att ett eventuellt tillstånd löper ut. att det är viktigt att det ges rimliga förutsättningar tidsmässigt för en flexibel och effektiv brytning av den kvarvarande mängden kalksten inom SGU påpekar att frågan om nytt tillstånd för utbrytning av återstående kalksten sannolikt inte kommer att vara slut- behandlad före utgången av 2022. Cementa anser att det är angeläget att tillfälliga tillstånd ska kunna avse utvinning av kalksten av åtminstone . Näringsliv anser att det är lämpligt att regeringen även har en möjlighet att förlänga giltighetstiden för tidsbegränsade tillstånd för lagstiftningsåtgärden endast är en tillfällig lättnad i en mycket allvarlig i ser positivt på att lagförslaget har en restriktiv formulering och att det kommer att upphöra att gälla. att det bör införas en längsta tid för tillstånden. påpekar att promemorian beskriver ramdirektivet för vatten men att analys av förslagets förenlighet med direktivet saknas. framhåller att förslaget bör inne- hålla en bestämmelse om hur ett tidsbegränsat tillstånd ska kunna Vidare påpekar myndigheten att det har skett förändringar i grundvattenförekomsten Mellersta – (WA96690582) och i praxis som måste beaktas vid en prövning enligt de föreslagna bestämmel- i uppmärksammar särskilt att vid en tillståndsprövning kan regeringen behöva medge undantag enligt 4 kap. 11 och 12 §§ vattenförvaltningsförordningen. samtliga villkor i artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten måste vara uppfyllda för att undantag från krav på icke-försämring ska kunna göras. gruppen för fram att det måste finnas en bestämmelse som innebär att regeringen i samband med tillstånd ska meddela nödvändiga villkor för att en verksamhet inte ska medföra sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket . påpekar att det saknas en regel om vad ett beslut om tids- begränsat tillstånd ska innehålla och att behovet av en sådan regel bör Havs- och vattenmyndigheten framför att det tydligare bör framgå att prövningen både avser 9 och 11 kap. . saknar en analys av sanktioner i promemorian och framhåller att det kan behövas följdändringar i 29 kap. . Skälen för regeringens förslag och bedömning Samhällskonsekvenser av ett driftsstopp vid täktverksamheten i på Cementas tillstånd till täkt av kalksten och till vattenverksamhet som bl.a. innebär bortledning av uppkommande yt- och grundvatten i på upphör att gälla . Om inget nytt tillstånd till verksamheten finns får ingen ytterligare brytning eller länshållning (bortpumpning av vatten) ske. Fyndigheten i är utpekad 2021/22:15 som riksintresse av behöriga myndigheten , och är mycket viktig ur ett nationellt försörjningsperspektiv. En nedstängning av verksamheten skulle medföra betydande samhällsekonomiska konsekvenser för . En närmare beskrivning av dessa konsekvenser och underlaget för bedömningarna finns i konsekvensutredningen i avsnitt 13. Som redogörs för närmare i avsnitt 13.4 bedöms det på kort sikt inte vara möjligt att ersätta vare sig kalkstenen eller cementproduktionen i med import eller försörjning från andra inhemska anläggningar. En nedstängning bedöms därmed på kort sikt innebära en akut cementbrist med negativa effekter för byggande i både privata och offentliga projekt, sysselsättning och BNP. Avsikten är således att undvika den kris som kan uppstå på kort sikt på grund av akut cementbrist. Regeringen delar den uppfattning som bl.a. förts fram av , och om att de föreslagna ändringarna inte är tillräckliga för att undanröja risken för cementbrist i på medellång eller lång sikt. Det måste således till andra åtgärder än lagstiftning för att undvika en sådan kris. Kravet på att lagstiftning ska vara generell vid , m.fl. remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna lagstiftningen uppfyller kravet på generalitet. Ett grundläggande krav på en föreskrift är att den har generell tillämpbarhet. Detta krav följer inte av någon uttrycklig bestämmelse i grundlag utan kan närmast härledas från bestämmelsen i 12 kap. 3 § regeringsformen om befattning med rättskipnings- och förvaltningsuppgifter och grunderna för bestämmelserna om normgivningsmakten. ska inte kunna tillgripa lagformen för att kringgå de begränsningar som följer av 12 kap. 3 § regeringsformen. Av motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 203 och 204) framgår att kravets närmare innebörd är att lagen ska ha en generell utformning, vilket dock inte sägs hindra att föreskrifter i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt motiven får en lag anses uppfylla kravet på generell utformning om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. kan däremot inte besluta en lag som uttryckligen anges avse ett visst konkret fall. Se även Lagrådets yttranden i prop. 1999/2000:63 och prop. 2019/20:157, Lagrådets yttrande i betänkandet bet. 2000/01:KU26 samt RÅ 80 1:92 och RÅ 1999 ref. 76. Lagrådet anser att övervägande skäl talar för att förslagen i lagrådsremissen strider mot grundlagens krav på normers generella giltighet. Lagrådet pekar på att det föreslagna 17 a kap. föreslås vara i kraft endast under en (knappt ) och att tiden är anpassad helt efter behoven i det enskilda fall som har motiverat framtagandet av lagrådsremissen. Vidare anför Lagrådet att rekvisiten för en regeringsprövning enligt 17 a kap. har formulerats på ett sådant sätt att kapitlet kommer att kunna tillämpas endast i detta enda fall. Regeringen vill med anledning av vad Lagrådet anför framhålla att den nu föreslagna lagtexten har en genomgående allmängiltig utformning. formellt hänseende kan föreskrifterna tillämpas på en i och för sig obestämd krets personer och i alla de tänkbara situationer som kan kvalificera sig under de allmänt utformade villkoren i lagen. Det finns ingen bestämmelse som t.ex. riktar sig till en viss juridisk eller fysisk person eller avser ett visst föremål. Regleringen träffar en i allmänna termer bestämd krets av personer, nämligen samtliga aktörer som bedriver verksamhet som avser täkt av kalksten i . Den omständigheten att den föreslagna lagstiftningen i praktiken kan komma att bli tillämplig endast i ett enstaka fall innebär inte i sig att kravet på normers generella giltighet inte kan anses uppfyllt. Av praxis framgår att föreskrifter som bara avser en kort tidsrymd ibland torde kunna ses som beslut i ett enskilt fall (jfr RÅ 1986 ref. 108). En begränsning av giltighetstiden för en lagbestämmelse kan dock inte förta en i allmänna termer utformad rättsregel från dess generella karaktär. Det måste t.ex. vara möjligt att tidsmässigt och kortvarigt begränsa exempelvis ett statligt stöd som ges genom föreskrifter i lag eller förordning när det behövs för att möta en allvarlig samhällskris som exempelvis en pandemi. Att regeringen föreslår att ändringarna bara ska gälla tillfälligt innebär därmed inte att föreskrifterna inte ska anses generella. Sammanfattningsvis anser regeringen att de föreslagna bestämmelserna uppfyller kravet på generell giltighet. Regeringsprövning av ansökan om tidsbegränsade tillstånd till kalkstenstäkt Det finns ett behov av att införa en tillfällig möjlighet att få till stånd en regeringsprövning av en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser utbrytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd. Tillståndet bör även få omfatta drift av anläggningar och anordningar som hänger samman med verksamheten. Syftet med bestämmelsen är att införa en regeringsprövning som ska kunna genomföras snabbt. Regeringen ska kunna pröva en ansökan som avser en verksamhet som avser täkt av kalksten som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. bedömer att förslaget motverkar generationsmålet och även att skyddet för att nå miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet och Begränsad klimatpåverkan försvagas. Regeringen vill framhålla att en god hushållning med naturens resurser ibland kräver att ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste vägas mot varandra. Miljömålen ska ge ledning vid tillämpningen av avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Dessa mål ska även beaktas vid en regeringsprövning.