prop · H90381 · 2021-12-16 00:00:00 — Regeringen vill i detta sammanhang framhålla, vilket gäller för alla myndigheter som har åtkomst till in- och utresesystemet, att åtkomsten till systemet ska begränsas i den utsträckning som är nödvändig för utförandet av myndigheternas arbetsuppgifter för de ändamål som fastställs i artiklarna 23–35 och stå i proportion till de ändamål som eftersträvas (artikel 9.1 och 9.2 i in- och utreseförordningen). Detta innebär att det blir upp till den aktuella myndigheten att avgöra i vilken utsträckning myndigheten behöver åtkomst till systemet. Vidare gäller enligt in- och utreseförordningen att de myndigheter som har åtkomst till in- och utresesystemet ska säkerställa att användningen av in- och utresesystemet är nödvändig, lämplig och proportionell samt att användningen sker i enlighet med de garantier som fastställts i , Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i (artikel 10). Artikel 10 är direkt tillämplig. Det bedöms därför inte finnas behov av några kompletterande bestämmelser. Detta innebär att det kommer att vara upp till de myndigheter som berörs att se till att åtkomsten begränsas i enlighet med reglerna i in- och utreseförordningen. Det kan dock konstateras att det rör sig om ett komplext system som är under utveckling och som berör många olika myndigheter, vilket kommer att ställa höga krav på ett välfungerande samspel. Skulle det senare, t.ex. vid den praktiska tillämpningen, visa sig finnas behov kan regeringen komma att överväga behovet av kompletterande reglering i förordning. Från definitionen av invandringsmyndighet enligt artikel 3.1.4 b utesluts en beslutande myndighet enligt definitionen i artikel 2 f i Europa- parlamentets och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (det omarbetade asylprocedurdirektivet). Det som avses är en myndighet med domstolsliknande uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökningar om internationellt skydd och behörig att fatta beslut i första instans i sådana , som är beslutande myndighet enligt direktivet, är alltså inte att anse som invandringsmyndighet när myndigheten hanterar ansökningar om internationellt skydd. Enligt andra ledet i artikel 3.1.4 b omfattar begreppet invandrings- myndighet även en myndighet som i enlighet med nationell rätt är ansvarig för att i tillämpliga fall ge råd i enlighet med förordning (EG) nr 377/2004. Denna förordning har upphört att gälla genom och rådets förordning (EU) 2019/1240 av om inrättande av ett europeiskt nätverk av sambandsmän för invandring (omarbetning), men hänvisningar till den förstnämnda förordningen ska anses som hän- visningar till den sistnämnda förordningen (artikel 13 i förordning [EU] 2019/1240). Syftet med förordning (EG) nr 377/2004 har varit att bidra bl.a. till att förebygga och bekämpa olaglig invandring och till hanteringen av laglig migration. Detta har skett genom att en invandringsmyndighet eller annan behörig myndighet utstationerat sambandsmän för invandring De svenska myndigheter som skickar ut sådana sambandsmän, och , bör alltså i tillämpliga fall betraktas som invandringsmyndigheter. Definitionen av invandringsmyndighet i artikel 3.1.4 c avser de myndigheter som är ansvariga för verkställighet av avlägsnandebeslut. Verkställande myndighet för sådana beslut är , Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen (12 kap. 14 § UtlL och 13 § första stycket lagen [1991:572] om särskild utlänningskontroll, LSU). I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och i säkerhets- ärenden enligt utlänningslagen är det i första hand Säkerhetspolisen som ska verkställa ett avlägsnandebeslut. som avgör ärendet får i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen dock bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten (12 kap. 14 § andra stycket UtlL). Samma möjlighet tillkommer den beslutande myndigheten enligt 13 § första stycket LSU. Det normala torde vara att uppgiften i sådana fall lämnas till . och Säkerhetspolisen är i nu aktuellt hänseende alltså att anse som invandringsmyndigheter. I lagrådsremissen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden har regeringen föreslagit en ny lag som ska ersätta lagen om särskild utlänningskontroll och vissa ändringar i regelverket om vilken myndighet som ska verkställa beslut i dessa ärenden. Förslagen innebär dock inte någon skillnad i fråga om vilka myndigheter som är att anse som invandringsmyndighet enligt definitionen i punkt c. Regeringen anser sammantaget att det följer av in- och utrese- förordningen, andra EU-rättsliga instrument och nationell rätt vilka myndigheter som är att anse som behöriga och som kommer att fungera som invandringsmyndigheter enligt artikel 9.2. Det finns därför inte något behov av att i respektive myndighets instruktion eller annan författning särskilt ange att myndigheterna ska omfattas av definitionen. Med viseringsmyndighet avses, enligt artikel 3.1.5 i in- och utreseförordningen som hänvisar till artikel 4.3 i VIS-förordningen, de myndigheter som i varje medlemsstat är ansvariga för att behandla och fatta beslut om viseringsansökningar eller för beslut om huruvida viseringar ska ogiltigförklaras, återkallas eller förlängas, inbegripet de centrala viseringsmyndigheterna och de myndigheter som ansvarar för att utfärda viseringar vid gränsen i enlighet med förordning (EG) nr 415/2003. Den sistnämnda förordningen upphävdes genom och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). regleras viseringar som utfärdas vid de yttre gränserna i artiklarna 35 och 36 i viseringskodexen (artikel 56.3 och bilaga XIII till viseringskodexen). Bestämmelser om vilka nationella myndigheter som är ansvariga för viseringsbeslut finns både i viseringskodexen och i nationell rätt. Enligt viseringskodexen ska viseringsansökningar prövas av konsulaten, med vilket avses en medlemsstats diplomatiska beskickning eller konsulat som har tillstånd att utfärda viseringar och som förestås av en karriärkonsul enligt om konsulära förbindelser av (artiklarna 2.9 och 4.1 i viseringskodexen). Ansökningar får även prövas vid de yttre gränserna av de myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns (artikel 4.2 i viseringskodexen). Det innebär alltså att de konsulat som utfärdar viseringar samt – som är den myndighet som utfärdar viseringar vid yttre gräns – omfattas av definitionen av viseringsmyndighet i in- och utreseförordningen. vill att det förtydligas om , och utgör viseringsmyndigheter när myndigheterna bistår Polismyndigheterna vid kontroller enligt 9 kap. 1 § UtlL. Regeringen konstaterar att det av paragrafen framgår att det är som ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna, dvs. gränskodexen, och att och , samt även under vissa förutsättningar, ska hjälpa vid en sådan kontroll. Det är enligt viseringskodexen myndigheten som ansvarar för personkontroll vid yttre gräns som får pröva en visumansökan (artikel 4.2). Det är en sådan myndighet som är en viseringsmyndighet enligt artikel 3.1.5 i in- och utreseförordningen. Regeringens bedömning är därför att det inte, med hänsyn till ansvar för de aktuella kontrollerna, finns utrymme att göra ytterligare utpekanden av viseringsmyndigheter i detta avseende. Frågan rör dock tolkning av EU- förordningsbestämmelser och får i sista hand avgöras av . Medlemsstaterna får också besluta att ansökningar ska prövas och beslutas av centrala myndigheter (artikel 4.1 a i viseringskodexen). har inte fattat något beslut om att utse en sådan central myndighet. Utöver vad som följer av viseringskodexen får beslut om Schengenvisering meddelas av (3 kap. 5 § första meningen UtlL). Vidare får regeringen och – i vissa fall – meddela föreskrifter om att även andra myndigheter har rätt att besluta om visering (3 kap. 6 § första stycket UtlL). Regeringen får även meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till exportråd har rätt att bevilja 2021/22:81 visering (3 kap. 6 § andra stycket UtlL). Bemyndigandena har inte nyttjats. För det fall sådana föreskrifter meddelas framöver omfattas dock de myndigheter eller organ som därigenom får en rätt att besluta om visering också av definitionen av viseringsmyndighet. Regeringen får ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får besluta om Schengenvisering (3 kap. 6 § tredje stycket UtlL). Även får, efter regeringens bestämmande, ingå överenskommelser om detta. Med viseringsmyndighet avses emellertid endast de myndigheter som i varje medlemsstat är ansvariga för att bl.a. besluta om viseringsansökningar, dvs. En myndighet i en annan Schengenstat som fattar beslut som Schengenvisering enligt överenskommelser som ingåtts i enlighet med dessa bestämmelser är därför inte att anse som en svensk viseringsmyndighet i detta sammanhang. Vissa myndigheter, bl.a. och , får meddela beslut om nationell visering (se 3 kap. 5 § andra meningen UtlL och 3 kap. 12 § utlänningsförordningen [2006:97]). En sådan visering omfattas inte av definitionen av visering enligt VIS-förordningen (artikel 4.1 i VIS-förordningen). Det innebär att de myndigheter som har rätt att meddela beslut om nationell visering inte är att anse som viseringsmyndigheter enligt in- och utreseförordningen när de hanterar ansökningar om nationell visering. Regeringen anser sammantaget att det följer av in- och utreseförordningen, andra EU-rättsliga instrument och nationell rätt vilka myndigheter som är att anse som behöriga och som kommer att fungera som viseringsmyndigheter enligt artikel 9.2. Det finns därför inte något behov av att i respektive myndighets instruktion eller annan författning särskilt ange att myndigheterna ska omfattas av definitionen. In- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen innehåller flera bestämmelser som rör biometriska uppgifter. Sådana uppgifter ska bl.a. ingå i tredjelandsmedborgarnas personakter och användas för att kontrollera identiteten vid in- och utresor. In- och utreseförordningen innehåller också bestämmelser som innebär att biometriska uppgifter ska användas vid kontroller inom landet för att kontrollera tredjelandsmedborgares identitet mot in- och utresesystemet. Det här kapitlet innehåller en redogörelse för bestämmelserna om biometriska uppgifter och överväganden om huruvida det behöver införas nationella bestämmelser med anledning av dessa. I det följande används uttrycket biometriska uppgifter om inte annat sägs i den betydelse som avses i in- och utreseförordningen, dvs. uppgifter om fingeravtryck och ansiktsbild (artikel 3.1.18). 6.1Behovet av nationella bestämmelser Bestämmelser om myndigheters möjlighet att ta fotografier och fingeravtryck i utlänningsärenden finns i 9 kap. UtlL. Inom det migrationsrättsliga området har det antagits ett antal unionsrättsliga akter som innebär att enskilda ska lämna biometriska uppgifter i olika sammanhang. Ett exempel på en rättsakt som innehåller sådana bestämmelser är och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeiska byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning), som i denna proposition benämns Eurodac-förordningen. Andra exempel är viseringskodexen, VIS-förordningen, gränskodexen, rådets förordning (EG) 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland och samt rådets förordning (EU) 2019/1157 av om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. I samband med att svensk rätt har anpassats till dessa förordningar har lagstiftaren i vissa fall – exempelvis Eurodacförordningen och viseringskodexen – inte ansett att det finns något behov av kompletterande bestämmelser i svensk rätt. I andra fall har det däremot bedömts finnas skäl att införa kompletterande bestämmelser, bl.a. för gränskodexen och förordning (EG) 1030/2002. I fråga om VIS-förordningen har det införts kompletterande bestämmelser avseende vissa bestämmelser men inte andra. De kompletterande bestämmelserna reglerar i många fall en utlännings skyldighet att låta sig fotograferas eller lämna fingeravtryck, vem som har behörighet att ta uppgifterna och hur uppgifterna ska hanteras efter att de tagits. Bestämmelserna i 9 kap. 8 a–g §§ UtlL är exempel på sådana bestämmelser (se prop. 2010/11:123, prop. 2014/15:32, prop. 2017/18:35, prop. 2019/20:178, prop. 2020/21:6 och prop. 2020/21:120). De unionsrättsliga bestämmelserna om biometriska uppgifter har olika syften och är utformade på olika sätt. Vissa bestämmelser är förhållandevis detaljerade medan andra är mer allmänt hållna. Det är därför naturligt att behovet av att införa kompletterande bestämmelser varierar. Som skäl för att införa nationella bestämmelser har det bl.a. framförts att bestämmelserna i har varit allmänt utformade och inte utgjort tillräckligt stöd för att ta de biometriska uppgifterna. Det har även framhållits att nationella bestämmelser behövs för att skapa tydlighet och enhetlighet i regelverket (se t.ex. prop. 2010/11:123 s. 13, prop. 2017/18:35 s. 12 f. och prop. 2020/21:6 s. 19). Även i fall då det – enligt lagstiftaren – funnits mycket som talar för att de unionsrättsliga reglerna utgör tillräckligt stöd 2021/22:81 för att fotografera och ta fingeravtryck har bestämmelser i vissa fall införts i svensk rätt, bl.a. med hänvisning till hur liknande regelverk har hanterats tidigare. 6.2Biometriska uppgifter vid skapande av personakt och vid gränskontroller Regeringens bedömning: Bestämmelserna om att en tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter när en personakt ska skapas och uppdateras i in- och utresesystemet kräver inte några författningsändringar. Detsamma gäller bestämmelserna om att en tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter när identiteten ska kontrolleras mot in- och utresesystemet vid gränskontroll. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Förvaltningsrätten i och ser positivt på att nationell reglering undviks om det finns en tydlig bestämmelse i EU-förordning. framhåller att det i så fall ställs krav på tydlighet i fråga om varför det inte krävs kompletterande bestämmelser. delar bedömningen av vilka personer som kommer att omfattas av de nya in- och utresevillkoren. anser dock att begreppet biometriska uppgifter i svensk rätt behöver analyseras ytterligare. Myndigheten pekar på att definitionen av biometriska uppgifter skiljer sig mellan olika unionsrättsakter och mellan olika bestämmelser i utlänningslagen som kompletterar unionsrättsakterna och framhåller vikten att ett enhetligt och tydligt regelverk. menar att det saknas resonemang om varför barn ska registreras samt hur detta, med relevanta anpassningar till barnets ålder, ska gå till. Vidare påtalas att det är av stor vikt att utlänningen får erforderlig information i samband med att personakten skapas och att informationen, i en stressig situation, kan vara svår för utlänningen att ta till sig. påtalar att skyldigheten att lämna fingeravtryck inte ska gälla om det är sannolikt att utlänningen är . Skälen för regeringens bedömning Biometriska uppgifter ska lämnas vid skapandet av en personakt i in- och utresesystemet Iartiklarna 14–23 i in- och utreseförordningen finns bestämmelser om behöriga myndigheters införande och användning av uppgifter i in- och utresesystemet. En personakt ska skapas vid gränsen för de tredjelandsmedborgare som ska registreras i in- och utresesystemet och som inte har någon personakt. ska skapa personakten (artikel 14.4 i in- och utreseförordningen). I vissa undantagsfall ska en personakt också skapas för en tredjelandsmedborgare som redan befinner sig i landet (artikel 20). Personakten ska bl.a. innehålla en ansiktsbild och, i fråga om tredjelandsmedborgare som är undantagna från viseringskravet, fingeravtryck (artiklarna 16.1 och 17.1). Barn är undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck (artikel 17.3). Även sådana personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig är undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck. Om det är fråga om ett tillfälligt fysiskt hinder krävs det dock att personen i fråga lämnar fingeravtryck vid utresan eller nästa inresa. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns lämpliga förfaranden som garanterar personens värdighet om det uppstår problem vid upptagningen av fingeravtryck (artikel 17.4). Tredjelandsmedborgare som omfattas av viseringskravet får i stället sina fingeravtryck registrerade i VIS (artikel 9.6 i VIS-förordningen). För dessa tredjelandsmedborgare finns i huvudsak undantag motsvarande dem i in- och utreseförordningen för barn och personer som det är fysiskt omöjligt att ta fingeravtryck på (artikel 13.7 a och b i viseringskodexen). Innan en personakt skapas ska också en sökning i VIS göras. Det ska också skapas en personakt för den som nekas inresa för kortare vistelse i enlighet med artikel 14 i gränskodexen (i lydelse enligt artikel 1.11 i förordningen om ändring i gränskodexen) (artikel 18 i in- och utreseförordningen). Även i en sådan personakt ska biometriska uppgifter föras in, under vissa förutsättningar (artikel 18.2 och 18.4 i in- och utreseförordningen). Den ansiktsbild som ska registreras i personakten ska som regel tas på plats, och ha tillräckligt hög bildupplösning och kvalitet för att kunna användas för automatiserad biometrisk matchning (artikel 15.1 och 15.4). I undantagsfall – om kvalitets- och bildupplösningsspecifikationerna inte kan uppfyllas – får dock ansiktsbilden tas fram elektroniskt från chipet i resehandlingen (artikel 15.2). Vid behov ska en personakt som skapats uppdateras i fråga om de uppgifter som avses i artiklarna 16, 17 och 18, beroende på vad som är tillämpligt (artikel 14.2). Det innefattar alltså även biometriska uppgifter. Som regel kommer alltså gränsmyndigheten att behöva fotografera tredjelandsmedborgaren och – om det gäller en person som inte omfattas av viseringskravet – ta hans eller hennes fingeravtryck för att kunna skapa eller uppdatera en personakt i in- och utresesystemet. efterfrågar resonemang om varför barn ska registreras. Synpunkten torde ta sikte på kravet att lämna fingeravtryck. Kravet på att barn ska lämna fingeravtryck framgår direkt av bestämmelser i . Det finns således inte förutsättningar att på nationell nivå överväga eller lämna förslag om en annan ordning. Av samma skäl är det inte möjligt att, som efterfrågar, införa en bestämmelse om att undantaget ska gälla om det är sannolikt att barnet är . efterfrågar även resonemang om hur förfarandet för fingeravtrycksupptagning ska gå till på ett barnanpassat sätt. inkorporerades i svensk rätt och gäller som lag. Av följer bl.a. att barnets bästa är det som i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och att barn ska skyddas från godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv (artiklarna 3 och 16). De aktuella kontrollerna kommer fram- förallt att genomföras av (9 kap. 1 § UtlL). De allmänna principerna för hur en polisman ska agera när han eller hon verkställer en tjänsteåtgärd finns i 8 § polislagen, innebärande bl.a. att behovs- och proportionalitetsprinciper ska följas när en polisman utför en åtgärd i tjänsten. Detta innebär att det finns bestämmelser i svensk rätt som tydliggör att förfarandet för fingeravtryckstagning ska ske på ett barnanpassat sätt. Biometriska uppgifter ska lämnas vid gränspassage för kontroll av identiteten mot in- och utresesystemet Vid gränskontroller av personer som ska registreras i in- och utresesystemet ska det genomföras en verifiering – vilket förenklat är en slags bekräftande kontroll – av deras identitet i enlighet med artikel 23.2 i in- och utreseförordningen och, i tillämpliga fall, en identifiering i enlighet med artikel 23.4 (artikel 8.2 b tredje stycket, 8.3 a iii och iii i gränskodexen, som införs genom artikel 1.4 i förordningen om ändring av gränskodexen). En verifiering i enlighet med artikel 23.2 innebär, i korthet, att gränsmyndigheterna söker i in- och utresesystemet på uppgifter om t.ex. namn, födelsedatum, medborgarskap och kön. Om sökningen visar att tredjelandsmedborgaren finns registrerad i in- och utresesystemet ska identiteten verifieras genom att tredjelandsmedborgarens ansiktsbild och fingeravtryck jämförs med den ansiktsbild och de fingeravtryck som finns registrerade. För tredjelandsmedborgare som omfattas av viseringskravet är det i sådana fall de fingeravtryck som finns registrerade i VIS som används för verifieringen. Om den alfanumeriska sökningen i in- och utresesystemet i stället visar att uppgifter om tredjelandsmedborgaren inte finns registrerade, om verifieringen av identiteten inte lyckas eller om det råder oklarhet om tredjelandsmedborgarens identitet, ska gränsmyndigheterna ha åtkomst till uppgifter för identifiering i enlighet med artikel 27 (artikel 23.4). Detta innebär att gränsmyndigheterna ska kunna söka i in- och utresesystemet genom att använda tredjelandsmedborgarens fingeravtryck, eller fingeravtryck kombinerade med ansiktsbild, för att kontrollera om tredjelandsmedborgaren har registrerats tidigare i systemet under en annan identitet, eller om han eller hon inte uppfyller villkoren för inresa till eller vistelse på medlemsstaternas territorium. Under vissa förutsättningar ska det även genomföras sökningar i VIS från in- och utresesystemet, bl.a. med stöd av artiklarna 18 och 19a i VIS-förordningen (i lydelse enligt artikel 61.6 respektive 61.8 i in- och utreseförordningen). Den verifiering och identifiering som ska utföras i samband med gränskontroller vid in- och utresa kräver alltså att den enskilde lämnar fingeravtryck och låter sig bli fotograferad. Nya villkor för inresa införs Artikel 6 i gränskodexen innehåller bestämmelser om inresevillkor för tredjelandsmedborgare som ska resa in för en kortare vistelse på medlemsstaternas territorium. Inresevillkoren innebär bl.a. att tredjelandsmedborgaren ska ha en resehandling som uppfyller vissa krav, kunna styrka syftet med resan, inte finnas registrerad i Schengens informationssystem (SIS) i syfte att nekas inresa och ha en giltig visering om en sådan krävs. Genom förordningen om ändring av gränskodexen införs nya inrese- Prop. 2021/22:81 villkor för de tredjelandsmedborgare som ska registreras i in- och utrese- systemet (artikel 6.1 f i gränskodexen, som införs genom artikel 1.2 a i förordningen om ändring av gränskodexen). De nya villkoren innebär bl.a. att dessa tredjelandsmedborgare ska lämna biometriska uppgifter om det krävs för skapandet av personakter i in- och utresesystemet i enlighet med artiklarna 16 och 17 i in- och utreseförordningen och om det krävs för utförandet av in- och utresekontroller i enlighet med artikel 23.2 och 23.4 i in- och utreseförordningen. Att biometriska uppgifter lämnas i dessa situationer blir alltså ett krav för att få resa in. Det innebär att en tredjelandsmedborgare som inte lämnar biometriska uppgifter för skapandet av en personakt, eller för utförandet av in- och utresekontroller, som huvudregel ska nekas inresa enligt artikel 14 i gränskodexen.