prop · H90357 · 2021-11-12 00:00:00 — Regeringsformen (1974:152) Språklagen (2009:600) 2012/2013:JuU1. 2015/16:JuU1 punkt 44, s. 77, rskr. 2015/16:106. 2017/18:JuU1 punkt 73, rskr. 2017/18:92. 1997/98:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 4 rättsväsendet, bet. 1997/98:JuU1, rskr. 1997/98:87. 2019/20:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 4 rättsväsendet. EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Delar av förundersökningskungörelsen (1947:948) 13 a § Målsäganden ska underrättas om att åklagaren under vissa förutsättningar kan föra talan om enskilt anspråk med anledning av brott och om möjligheterna för målsäganden att få ersättning enligt brottsskadelagen (2014:322). Vårdnadshavaren till ett barn som har bevittnat brott ska underrättas om möjligheterna till brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen, om inte vårdnadshavaren är misstänkt för brottet. I samband med underrättelserna bör också på lämpligt sätt upplysning lämnas om de regler som gäller för handläggningen av sådana anspråk. Om brottet är sådant att det kan bli fråga om att förordna ett målsägandebiträde enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde eller att meddela kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller om målsäganden har behov av särskilda skyddsåtgärder enligt 13 f § ska målsäganden underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende. Målsäganden ska informeras om •reglerna om stödperson i 20 kap. 15 § och 23 kap. 10 § , •möjligheterna att få rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälpslagen (1996:1619), •möjligheten att begära att en europeisk skyddsorder utfärdas och sänds över till en annan medlemsstat i Europeiska unionen enligt lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder, •möjligheten till och förutsättningarna för medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott, •vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd, hjälp och vård, •de kontaktuppgifter som behövs för att få upplysningar om det egna ärendet, •den fortsatta handläggningen och vilken roll han eller hon kommer att ha i den, •rätten till tolkning och översättning, •rätten till ersättning för kostnader vid inställelse till förhör och sammanträden i domstol, •vart han eller hon kan vända sig med klagomål som rör handläggningen av ärendet, och •att han eller hon på begäran kan få information om hur ärendet fortskrider hos polisen, åklagare eller domstol om det kan ske utan men för utredningen. En åtgärd enligt första stycket andra meningen behöver inte vidtas om det är uppenbart att den inte behövs eller om det är förenat med betydande svårighet att vidta åtgärden. Förordning (2015:647). EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 13 b § Målsäganden ska tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut om att förundersökning inte ska inledas eller att en inledd förundersökning har lagts ned, beslut om att åtal inte ska väckas, tidpunkt och plats för sammanträden i rätten och dom eller slutligt beslut i målet. Förordning (2015:477). 13 c § Om en gripen, anhållen eller häktad person avviker eller om frihetsberövandet hävs, ska målsäganden underrättas, om det behövs. Om en gripen, anhållen eller häktad person har avvikit är den som ansvarar för den frihetsberövade också ansvarig för att målsäganden underrättas om det. Den som beslutar om att häva ett gripande är ansvarig för att målsäganden underrättas om beslutet. Åklagaren ansvarar för att målsäganden underrättas om att ett beslut om anhållande eller häktning hävs. Förordning (2015:477). 14 § Läggs en förundersökning ned eller beslutas det att åtal inte ska väckas, ska den som hörts som skäligen misstänkt för brottet underrättas. Beslutas det att förundersökning inte ska inledas eller att en inledd förundersökning ska läggas ned eller att åtal inte ska väckas, ska underrättelse lämnas till en målsägande som har angett brottet, anmält enskilt anspråk i anledning av brottet eller begärt att bli underrättad. Har den som övertagit målsägandens anspråk gjort anmälan om enskilt anspråk, ska även han eller hon underrättas. Underrättelse enligt andra stycket behövs inte vid beslut av eller Säkerhetspolisen om att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning, om utredningen inte lett så långt att någon varit skäligen misstänkt för brottet. Målsäganden ska dock alltid underrättas om han eller hon har begärt det. En myndighet, en kommun eller en region som har till uppgift att handlägga disciplinärenden enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.och som har gjort en åtalsanmälan ska genast underrättas om en åtgärd som avses i andra stycket eller om att ett väckt åtal har lagts ned. Förordning (2019:998). EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Här följer en mer utförlig beskrivning av granskningens metoder. Hur vi har besvarat delfråga ett Delfråga ett handlar om ifall interna styrning och stöd för hur myndigheten ska informera brottsutsatta är effektiva. För att besvara frågan har vi kartlagt interna styrning av vanliga informationstillfällena och stöden som finns för dessa. Vi har också tittat på förhållandet mellan olika informationstillfällen, såsom rutiner för att kontrollera att information har lämnats och rutiner för att överlämna uppgiften att informera vartefter förundersökningen fortskrider. Vi har studerat vilken organisation som finns på nationell nivå för arbetet med information till brottsutsatta och vilka som har varit involverade i vad för valda delar. För detta har vi använt intervjuer, dokumentstudier och skriftliga frågor till olika delar av . Vi har använt flera metoder för att samla in och använda underlag som visar hur interna styrning och stöd kan fungera i verkligheten. Vi har tagit in och bearbetat data från utredningssystemet Durtvå som visar dokumentationen av vilken information som har lämnats när anmälningar har tagits upp.215 Vi har genomfört gruppintervjuer med nyckelfunktioner inom arbetet med att lämna information till brottsutsatta.216 Därtill har vi genomfört intervjuer med och ställt skriftliga frågor till externa aktörer217 med kännedom om olika slags brottsofferperspektiv. Till de sju polisregionerna har vi ställt en skriftlig fråga om eventuella särskilda insatser med koppling till information till brottsutsatta –2020. Svaren har använts för att få ökad kunskap om i vilken utsträckning polisregionerna kompletterar och/eller utvecklar myndighetens gemensamma styrning och stöd för att lämna information till brottsutsatta. 215Data över samtliga anmälningar där privatpersoner är målsägande 2015–2020 från utredningssystem Durtvå. 216Operatörer på Polisens kontaktcenter, förundersökningsledare, receptionsverksamhet och ingripandeverksamhet samt utredare som arbetar med att utreda cykelstöld, bostadsinbrott och våldtäkt. 217Exempelvis målsägandebiträden, brottsofferstödjare, kvinnojourer, barnahus, och . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Hur vi har besvarat delfråga två Delfråga två handlar om ifall styrning och stöd för hur myndigheten ska informera brottsutsatta bygger på ändamålsenliga analyser. För att besvara frågan har vi ställt direkta frågor om vilka utvärderingar och uppföljningar som har genomförts på området. Vi har också gått igenom flera sorters underlag såsom strategiska dokument, styrande och stödjande dokument, förstudier och rapporter. Vi har genomgående ställt direkta frågor om vilka underlag och analyser som finns och som har använts, både för information till brottsutsatta i allmänhet och för specifika insatser och förändringar. viställt skriftligen till och till funktioner med särskilda nationella arbetsuppgifter inom området, samt i intervjuer med representanter för olika delar av den nationella nivån. Vi har också studerat vilket arbete som pågår med att utveckla informationen till brottsutsatta. För att få en bild av hur väl analyserna omhändertar brottsutsattas perspektiv har vianvänt samma underlag från externa aktörer som i delfråga ett. För att få en bild av hur väl analyserna omhändertar perspektiv från verksamheten som ska lämna information använder vi huvudsakligen underlag från gruppintervjuer med nyckelfunktioner inom arbetet med att informera brottsutsatta. Lista över moment i granskningen Här listar vi de viktigaste momenten som vi har genomfört i granskningen. Kartläggning av reglering och styrning på området •Genomgång av för granskningen relevanta lagar och förordningar, exempelvis lagen om målsägandebiträde och förundersökningskungörelsen. •Genomgång av för granskningen relevanta propositioner och skrivelser, exempelvis budgetpropositioner, propositionen om genomförandet av brottsofferdirektivet och skrivelser till regeringen. •Genomgång av regleringsbrev 2015–2020 och genomgång av återrapporteringskrav i årsredovisningarna. •Skriftliga frågor till som helhet, riktade till chefen för nationella operativa avdelningen i egenskap av att denna har processansvar för huvudprocess Utredning och lagföring. Där ligger huvuddelen av arbetet med information till brottsutsatta.218 Svaren är gemensamt beredda med de nationella avdelningarna som har ansvar och uppgifter inom ramen för granskningens frågor, bland annat rättsavdelningen, HR-avdelningen, it-avdelningen och kommunikationsavdelningen. 218Brottsoffer i terminologi. EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA •Skriftliga fråga till polisregionerna om eventuella särskilda insatser med koppling till information till målsägare. Polisregionerna har verksamhetsansvar för att ge information till brottsutsatta och en viktig del i att förankra och lyfta aspekter av arbetet med detta till nationell nivå. •Skriftliga frågor till högt ansvariga i organisationen för att arbeta med information till brottsutsatta om hur olika delar är tänkta att fungera och på vilka grunder. •Skriftliga frågor till lärosäten med polisutbildning och kurser för polisanställda. Intervjuer med olika funktioner inom •Intervjuer med representanter för funktioner i organisationen med ansvar för att arbeta med information till brottsutsatta. Intervjuerna har använts för att förstå hur det är avsett att brottsutsatta ska informeras och varför. •Intervjuer med internrevision och tillsynsenhet. •Intervjuer med funktioner som arbetar med att utveckla nya former för information till brottsutsatta, särskilt inom ramen för serviceprogram 2024 och arbetet med Mina sidor. •Intervjuer med beställare och utförare av grund-, fort- och vidareutbildning inom . •Gruppintervjuer med representanter för nyckelfunktioner vad gäller att informera brottsutsatta. Deltagarna har varit spridda i olika polisregioner. Fem grupper med 4–6 deltagare vardera för respektive kategori: −Operatörer vid kontaktcenter. −Förundersökningsledare vid kontaktcenter och jourhavande förundersökningsledare på polisstationer. −Utredare med erfarenhet från cykelstöld, bostadsinbrott och/eller våldtäkt. Intervjuer med andra myndigheter •Intervju med företrädare för om regeringens styrning på området. Har använts för att förstå förutsättningar bättre och förstå i vilken utsträckning det finns kontakter mellan regeringen/ och inom granskningens område. •Intervjuer med anställda på andra myndigheter som kan ha kunskap om och/eller påverka arbete med information: , och . Intervjuer och skriftliga frågor, externa aktörer Dessa har använts för att ge en bättre förståelse för granskningens område. Underlag från dessa används som indikationer på vad som fungerar väl eller brister för alla aspekter av granskningen. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN •Intervjuer med olika slags aktörer som har erfarenheter av brottsutsattas upplevelser av information och brottsutsattas behov av information. De kan också ha egna erfarenheter av hur väl informerar brottsutsatta. −Två enskilda intervjuer med erfarna målsägandebiträden inom sexualbrott och brott i nära relationer. −Två gruppintervjuer med sammanlagt fem erfarna målsägandebiträden inom sexualbrott och brott i nära relationer. −Gruppintervju med fem brottsofferstödjare vid brottsofferjourer i olika delar av landet. −Stödcentrum för unga brottsutsatta. •Skriftliga frågor till och . •Intervjuer med representanter för Stiftelsen . •Intervjuer med före detta polisanställda med god kännedom om det dåvarande arbetet med information till brottutsatta i . Studier av olika former för att informera •Besök på nationella operativa avdelningen och på ett av kontaktcenter i syfte att lära hur arbetssätten för formerna för information ser ut och fungerar i praktiken. •Demonstrationer och beskrivningar av följande moment: hur anmälningssystemet är uppbyggt i utredningssystemet Durtvå, e-anmälan, avskrivningsbeslut, nedläggningsbeslut. •Studie av intranät (Intrapolis) i syfte att se vilket stöd som finns och hur lättillgängligt det är. Ytterligare ett syfte var att säkerställa att vi har en tillräckligt god bild av omfattningen av vad som görs inom ramen för arbetet med information till brottsutsatta, och säkerställa att vi har hittat för granskningen nödvändiga dokument. •Studier av riktlinjer, handböcker och metodstöd för olika former för att informera. Studier av organisation och processtyrningsmodellen för den nationella nivåns arbete med brottsofferinformation •Studier av relevanta interna styrdokument. •Följdfrågor i intervjuer och i skriftliga frågor. EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA •Insamling och statistisk bearbetning av data från utredningssystemet Durtvå. Datan visar hur polisanställda vid anmälningstillfället har fyllt i om/att/hur de har informerat om varje informationspunkt som finns inlagd som uppgift i systemet. Datan innehåller alla anmälda brott med privatperson som målsägande 2015–2020. •Studier av de befintliga brottsofferundersökningarna på området. brottsofferundersökning 2017 och Brottsförebyggande rådets årliga Nationella trygghetsundersökning. Dokumentation av underlag för dataanalys Data från består av fyra olika leveranser med data: Innehåller övergripande info, till exempel brottskod, år, anmälningssätt, enhet, brott och aktör-id. Innehåller flera tabeller, en . Sammanlagt 11 111 200 observationer, alltså cirka 1,85 miljoner observationer . Detaljinfo om målsägaren samt aktör-id att koppla mot data 1. Innehåller flera tabeller, en . Sammanlagt 11 353 442 observationer, alltså cirka 1,89 miljoner observationer . Enhetstyp, nivå etcetera. Genom att kombinera data 1 med data 2 får vi populationen som ska analyseras. Data 3 och data 4 matchas även också på för att kunna gruppera exempelvis enheter. Klassificeringen av motiveringarna i fritext från data 5 beskrivs i ett eget avsnitt. Sammanlagt har skickat åtta versioner av datamaterialet till efter att olika felaktigheter i data har uppmärksammats av under bearbetningarna. Variablerna diarienummer, aktör-id och brott-id utgör tillsammans unika identiteter. För åtta observationer saknar någon av dessa variabler ett värde. Därför kastas åtta observationer ut. Variablerna diarienummer, aktör-id och brott-id utgör tillsammans unika identiteter. För en observation saknar någon av dessa variabler ett värde och kastas därför ut. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN De flesta dubbletterna beror ofta på att varje brottsofferstödjande organisation som anges skapar en ny rad i det gamla systemet (RAR) men inte i det nya systemet (Durtvå). Men det sker även omregistreringar av ärenden. i administrativ kronologisk ordning. Därför väljs den sista observationen ut i de fall flera registreringar finns för samma diarienummer, brott-id och aktör-id. Innan dubbletterna rensas bort finns det 11 353 441 observationer. Efter utrensningen finns det kvar 11 111 301 (cirka 240 000 observationer bedöms alltså som överflödiga). Kombinera data 1 med data 2 När data 1 kombineras med data 2 matchar 11 111 182 observationer. Endast 119 observationer matchar inte, varav 22 avser 2019 eller 2020. begränsar vi tidsfönstret till brott som inträffade –2020 (oavsett när de registrerades i systemen. I granskningen analyseras dock endast 2019 och 2020. Andel (%) Kumulativ andel (%) EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Kategorierna cykelstöld, inbrott och våldtäkt En analys som genomförs i granskningen är skillnaden mellan information till brottsutsatta vilka utsatts för brotten cykelstöld, inbrott eller våldtäkt. Kategorierna har definierats utifrån ett antal brottskoder i datamaterialet. Tabell 3 Brottskoder kategoriserade till brotten cykelstöld, inbrott eller våldtäkt EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Data 5 – Klassificering av motivering till att frågan om brottsofferstödjande verksamhet inte har ställts Om målsägande inte har tillfrågats om de vill ha kontakt med brottsofferstödjande verksamhet måste någon form av motivering i fritext anges av operatören. I vår undersökning har vi begärt ut alla dessa fritextsvar för anmälningssätten: Besök på polisstation, Kontaktcenter, Polisanställd i tjänst och Telefon. Datauttaget omfattade 259 303 observationer. I genomsnitt var motiveringarna knappt 14 tecken långa och som längst 40 tecken. Antalet unika motiveringar uppgick till 19 248 (exklusive skillnader i versaler och gemener). För att klassificera en sådan stor mängd unika textsträngar har vi systematiskt använt oss av Regex-kodning219 enligt följande metod: 1.Tabulera de 30 vanligaste textsträngarna. 2.På bas av de olika svaren skapar vi en kategori, exempelvis ”Juridisk person”. 3.Därefter utformas ett regexutryck i en iterativ process där uttrycket succesivt utökas och kalibreras för att fånga alla olika former av textuttryck där avsändaren vill förmedla att målsägande är en juridisk person. Det kan handla om rena felskrivningar eller om förkortningar, negationer eller andra språkliga variationer. 4.När kategorin fångar det vi vill utan att felklassificera någon rad eller som mest en handfull rader återupprepar vi steg 1 till 3 men utan de rader vi redan klassificerat. Allt eftersom fler och fler rader får en klassificering dyker det upp textsträngar som ännu inte blivit klassificerade men som borde tillhöra en tidigare skapad kategori. Då lägger vi helt enkelt till regexuttryck som fångar in dessa missade varianter som vi kontrollerar att uttrycket inte fångar för mycket. Till slut blir ”topplistan” (steg 1) mycket heterogen. Även om vi tabulerar upp till 200 rader så hittar vi inget som kan klassificeras till någon av de tidigare definierade kategorierna och vi kan heller inte konstruera en ny kategori som fångar mer än ett par hundra motiveringar sammantaget. Denna ”mättnad” uppkom när av alla motiveringar hade en klassificering. De resterande (21 162 stycken) förblev alltså oklassificerade. En okänd mängd av dessa skulle säkert kunna hänföras till någon av de tidigare definierade kategorierna men regex-koden som skulle kunna göra detta blir med nödvändighet så specifik att den inte fångar mycket mer än just exakt den enskilda motiveringstexten man baserar den på. Att klassificera de sista dryga 21 000 motiveringarna blir därför i alldeles för stor grad ett helt manuellt arbete där vi inte kan nyttja datorkraften i särskilt stor utsträckning längre. Eftersom det arbetet skulle ta ett okänt antal veckor i anspråk av hela projektgruppen till oklar avkastning stannade vi klassificeringsarbetet här. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN All kod har skrivits i Stata och finns sparade i s.k. do-filer. Exempel på regexuttryck i Stata som använts: replace skäl="Juridisk person" if \\\ ustrregexm(kommentar,"jur|jp(? !\w)|företag|(ej|ingen) fys. * pers",1) \\\ & missing(skäl) EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA använder en processtyrningsmodell för den interna styrningen och kontrollen på myndigheten. I denna finns sju huvudprocesser.220 Området information till brottsutsatta hanteras huvudsakligen inom utrednings- och lagföringsprocessen, men ingår även i andra huvudprocesser. Chefen för nationella operativa avdelningen är processansvarig och processägare för huvudprocesserna utredning och lagföring, brottsförebyggande arbete och service.221 I processansvaret ingår bland annat ansvar222 för att: •processen säkerställer att resultat uppnås inom verksamheten •kartlägga beroenden till andra processer •uppdatera och utveckla styrdokument •säkerställa enhetlighet och effektivitet •utveckla och följa upp processen •ställa krav i processen för utbildning.223 Ansvaret kan inte delegeras. Däremot kan chefen för nationella operativa avdelningen fördela uppgifter till andra nivåer i myndigheten. 220En process är ett avgränsat och återkommande flöde av aktiviteter som utifrån ett givet behov skapar värde för mottagarna. , Arbetsordning för , 2020, s. 15. 221Polismyndigheten, Arbetsordning för , 2020, s. 15 223Enligt arbetsordning äger HR Kompetensenheten kompetensförsörjningsprocessen. Nationella operativa avdelningen är kravställare av utbildningar, och mottagare är exempelvis sektionen för fort- och vidareutbildning inom HR-avdelningen. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Fördelning av ansvars- och verksamhetsområden inom nationella operativa avdelningen Varje huvudprocess bryts ned i ansvars- och verksamhetsområden. Nationella operativa avdelningens ansvar inom ramen för granskningens område har fördelats på olika enheter inom avdelningen.224 Utredningsenheten (UE) ansvarar bland annat för arbetsuppgifterna i brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet (BOPS). På enheten finns en processledarfunktion för det strategiska arbetet med brottsofferfrågor inom myndigheten. Beredningsenheten (BE) är bland annat informationsägare för utredningssystem Durtvå. Det innebär ansvar för att utöva styrning över denna informationshantering i både egna och andras processer. I arbetet ingår bland annat kravställning av utredningssystemet Durtvå och av Rättsväsendets digitalisering225 (RD). Nationella kontaktenheten (NKE) ansvarar bland annat för att samordna utvecklingen av e-tjänster. Polisens kontaktcenter är en del av NKE och utgör en stor del av utredningsverksamheten och ansvarar för tillgänglighet och service till medborgarna. Nationella utvecklingscentrum (UC) finns utplacerade i olika polisregioner och utgörs av enheter med utpekade ansvarsområden. Relevanta för granskningen är: •grova brott och hatbrott (UC ) •brott i nära relation, sexualbrott och organiserad brottslighet (UC Väst) •Polisens nationella utredningsdirektiv226, PNU (UC Syd) •barn och ungdomar samt hedersrelaterad brottslighet (UC Mitt). 224Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningens handläggningsordning, Bilaga 1, 2020. 225Inom RD beslutas om myndighetsgemensamma utrednings- och lagföringsbeslut (UoL-beslut) som målsägande får information om, exempelvis vid nedläggning av förundersökning. 226En del av arbetsmetoden handlar om strukturerad återkoppling till målsäganden om hur handläggningen av ärendet fortskrider. EFFEKTIVITETEN I POLISMYNDIGHETEN ARBETE MED INFORMATION TILL BROTTSUTSATTA Andra nationella avdelningar med ansvar för information till brottsutsatta arbete med information till brottsutsatta berör även andra nationella avdelningar. Övriga nationella avdelningar med ansvar inom information till brottsutsatta Kommunikationsavdelningen ansvarar bland annat för myndighetens publika webbplatser, intranätet Intrapolis och tidningen . Avdelningen stödjer också nationella operativa avdelningen och polisregionerna, exempelvis vid informationskampanjer eller förändringar i informationen på de publika webbplatserna. Ekonomiavdelningen ansvarar bland annat för myndighetens verksamhetsplanering, uppföljning och resultatanalys. Avdelningen ska också samordna myndighetens nationella brottsofferundersökning som genomförs .