prop · H803116 · 2021-03-16 00:00:00 — Besluten innehåller genomgående en beskrivning av vilka bestämmelser beslutet är fattat utifrån. Under rubriken ”bedömning” finns det i de fällande besluten alltid en motivering till beslutet där det framgår hur nämnden har tillämpat aktuella bestämmelser i det enskilda ärendet. Bland de friande besluten är det vanligt att en sådan beskrivning saknas. Det gör att dessa beslut blir mindre klargörande än de fällande. Vår beslutsgenomgång visar att vilken nivå besluten tas på påverkar om beslutsmotiveringen dokumenteras eller inte. I de fall beslutsmotiveringar saknats har beslutet fattats av en ensam ordförande. De friande beslut som fattats efter sammanträde i nämnden innehåller genomgående en motivering till beslutet. Merparten av de ärenden som leder fram till ett friande beslut fattas emellertid av en ensam ordförande utan nämndsammanträde. Bland de beslut vi har gått igenom som fattats av en ordförande, utan nämndsammanträde, är det vanligt att det inte framgår hur de aktuella bestämmelserna har tillämpats i det enskilda ärendet. De beslut som saknar tydliga motiveringar är framför allt prövningar om opartiskhet eller saklighet, men det förekommer också att motiveringar saknas vid prövningar om mediets genomslagskraft och otillbörligt gynnande. 81Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Av de fällande besluten framgår att både anmälare och programföretag har kommit till tals i beredningsarbetet. innehåller besluten flera omgångar av yttranden och kommentarer. Yttrandena redovisas relativt detaljerat i besluten. Besluten avslutas alltid med nämndens bedömning där det framgår att nämnden prövat ärendet och hur anmälningen har bedömts. I de fällande besluten finns i regel en motivering till nämndens beslut där det framgår hur den aktuella bestämmelsen eller rådande praxis tillämpats av nämnden i det aktuella fallet. De friande besluten har också en tydlig struktur men är i regel lite mer standardiserade och mindre omfattande. I de friande besluten finns inte alla rubriker som finns i de fällande besluten. Det förekommer visserligen att de friande besluten innehåller yttranden från programföretagen och att de beslutas i nämnden, men det vanliga är att besluten är mindre omfattande och beslutas av ordföranden eller vice ordföranden. Den aktuella bestämmelsen framgår alltid, liksom nämndens bedömning i ärendet. Däremot saknas ofta en motivering till beslutet; i dessa fall framkommer det inte hur nämnden tillämpat bestämmelsen i det aktuella fallet.82 Till exempel kan nämnden i ett beslut som hanterar en anmälan om brist på saklighet beskriva att: Kravet på saklighet innebär främst att uppgifter som är av betydelse för framställningen ska vara korrekta och att framställningen inte får vara vilseledande, till exempel genom att väsentliga uppgifter utelämnas.83 Därefter följer nämndens bedömning av ärendet där det framgår att har granskat det aktuella inslaget och att man bedömer att inslaget inte strider mot kravet på saklighet. Varför det aktuella inslaget inte strider mot kravet på saklighet framgår i dessa fall inte. finns det exempel på motsatsen, det vill säga att friande beslut också har en motivering.84 Till exempel motiverades ett friande beslut efter en anmälan om saklighet på följande sätt: konstaterar att sakuppgiften om X var felaktig. Mot bakgrund av att inslaget framförallt handlade om Y anser nämnden att den felaktiga uppgiften inte var av sådan betydelse för framställningen att inslaget strider mot kravet på saklighet. Nämnden har i sin bedömning beaktat att programföretaget Z i efterföljande sändningar ändrade den felaktiga uppgiften.85 82Besluten finns diarieförda hos Myndigheten för press, radio och tv, se t.ex. dnr 19/03109, dnr 19/03090, dnr 19/02904, dnr 19/02902, dnr 19/02881. Besluten är sökbara på myndighetens webbplats. 83Dnr 19/03109. 84Se t.ex. dnr 19/03101, dnr 19/03029, dnr 19/02849, dnr 19/02759, dnr 19/02789, dnr 19/02774, dnr 19/02729. 85Dnr 19/02729. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett beslut om att ett inslag inte stred mot bestämmelsen om otillbörligt gynnande bedömdes på följande sätt: Det gynnande som kan ha uppkommit genom omnämnandet av X var motiverat av ett underhållningsintresse. Inslaget innebar därför inte något otillbörligt gynnande av kommersiella intressen i strid med bestämmelsen.86 I ett annat beslut om otillbörligt gynnande framkommer att nämnden anser att programmet inte strider mot bestämmelsen: har granskat det aktuella programmet mot bakgrund av anmälan. Nämnden anser att programmet inte strider mot bestämmelsen om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen.87 Varför programmet inte stred mot bestämmelsen, i det här fallet, framgår inte. Varför vissa ordförandebeslut innehåller en tydlig beslutsmotivering medan andra inte gör det är inte självklart. En förklaring skulle kunna vara att det handlar om vilken regel som tillämpas. Så verkar inte vara fallet eftersom tillämpningen av en viss regel i vissa fall leder till att beslutsmotiveringen dokumenteras i beslutet och i andra fall inte. En annan tänkbar förklaring skulle kunna vara att en stor ärendemängd skapar ett tryck på att snabbt avverka ärenden. Det skulle i sin tur kunna leda till att dokumentationen blir sparsam. har noterat att har tagit fram standardiserade beslutsformuleringar som kan användas vid olika typer av friande beslut.88 Enligt kansliets rutinbeskrivning ska besluten inte vara mer omfattande och detaljerade än nödvändigt och standardtexterna ska endast frångås när ärendet kräver det.89 Den mest sparsamma motiveringen som förekommer relativt ofta i besluten är: har granskat det aktuella programmet mot bakgrund av anmälan. Nämnden anser att programmet inte strider mot bestämmelsen X. noterar att en så kortfattad motivering egentligen inte kan ses som någon beslutsmotivering. Den tillför inte någon information som hjälper läsaren att förstå utfallet, mer än att den berättar att nämnden granskat ärendet och vad utfallet blev. Det senare har dessutom redan redovisats i inledningen av besluten under rubriken ”Beslut”. Vi har svårt att se att det sparar mycket tid att inte dokumentera motiveringen, eftersom man ändå måste bedöma hur bestämmelserna ska tillämpas i det enskilda ärendet för att man ska kunna komma fram till beslutet. Att genomgående redovisa den bedömningen skulle kunna leda till ökad öppenhet i nämndens arbete och troligen en ökad förståelse för nämndens beslut. Vi har också noterat att de beslutsmotiveringar som förekommer i ordförandebeslut inte är långa och därmed inte borde innebära något stort merarbete för nämnden. 86Dnr 15/00344. 87Dnr 18/01789. 88Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv via e-post . 89Myndigheten för press, radio och tv, Rutiner för tillsynsprocesser s. 18, 2020. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE 3.3.5 Många anmälningar rör frågor som nämnden inte ska granska Ett förhållande som har blivit tydligt under vår granskning är att det finns förväntningar på som går långt utöver de uppdrag som nämnden faktiskt har. Dessa förväntningar framkommer i de beslut som vi har tagit del av, men de förekommer också i samhällsdebatten om granskningen av public service.90 Vår analys av besluten visar att det ibland finns en förväntan hos anmälaren på att nämnden ska behandla frågor som den inte har mandat att granska. Exempel på sådana frågor är hets mot folkgrupp, förtal, innehåll i sociala medier, webbsändningar eller artiklar på webben, omständigheter kring hur ett program kommit till eller journalisternas arbetsmetoder.91 En vanlig förväntning på bland anmälare är att nämnden utgör en slags garant för kvaliteten i programföretagens sändningar. Denna förväntning är felaktig. är inte, och kan inte vara, en smakdomare. Omvänt betyder detta naturligtvis att ett friande beslut i ett granskningsärende inte innebär någon positiv värdering av kvaliteten i det granskade inslaget. Det är helt enkelt inte uppdrag att avgöra om innehållet i programföretagens sändningar är bra eller dåligt. Det finns också exempel på att anmälaren förväntar sig att nämnden ska avgöra vad som varit rätt och fel i en sändning.92 För att hantera detta använder sig nämnden ibland av en särskild rubrik, Vad prövning inte omfattar, där det klargörs vad som inte behandlas i beslutet. Att det finns överdrivna eller felaktiga förväntningar på uppdrag och befogenheter behöver inte utgöra något stort problem vare sig för nämnden eller för public service-systemet i stort. Vår granskning har visat att det finns fungerande rutiner för att se till att anmälningar som inte ska leda till prövning inte tynger handläggningsprocessen i onödan. är det viktigt att komma ihåg att granskningen av innehållet i radio- och tv-program i mycket stor utsträckning bygger på anmälningar från allmänheten. Ju bättre allmänheten förstår nämndens uppdrag, desto större borde chanserna vara att nämnden får in anmälningar som kan leda till prövning. Ju tydligare nämnden lyckas förklara sina beslut och sin praxis, desto större borde också allmänhetens förtroende för nämndens granskning och, i förlängningen, public service-systemet i stort kunna bli. 90Jfr Jermsten, ”Vad är det som granskas av och tv?”, 2020. 91Se till exempel dnr 16/00887, dnr 14/02904, dnr 19/00261, dnr 17/02891, dnr 17/00951, dnr 15/01881, dnr 15/00505. 92Dnr 17/01477. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.4 Granskningen bidrar till god regelefterlevnad För att ska bedöma att granskning bidrar till god regelefterlevnad behöver nämndens beslut leda till att programföretagen uppmärksammar och aktivt sprider kunskap om besluten i sina organisationer. 3.4.2 Programföretagen tar besluten på allvar bedömning är att programföretagen tar beslut på stort allvar. Detta tar sig både uttryck i det arbete som företagen ägnar åt hanteringen av pågående granskningsärenden, inte minst i att ta fram yttranden, och i det kontinuerliga arbete för utveckling och lärande som företagen bedriver, till stor del med utgångspunkt just i avgöranden. Fällningar följs regelmässigt upp av samtliga programföretag genom möten där programansvariga, programmedarbetare och ansvariga chefer går igenom besluten och diskuterar vilka slutsatser som ska dras samt om några rutiner behöver förändras till följd av fällningen. Principiellt intressanta ärenden hos används också i programföretagens interna utbildningsverksamhet. Programföretagen anordnar både grundutbildningar för olika redaktioner och yrkesgrupper och mer skräddarsydda kurser för olika delar av programverksamheten, speciella projekt, nya medarbetare med flera. Vissa utbildningar bedrivs också externt för att ge externa produktionsbolag bättre förutsättningar att skapa program efter de regler och policys som gäller för programföretagen. genomförs till exempel kontinuerlig utbildning och rådgivning kring vad som krävs för att säkerställa programföretagens oberoende i samband med indirekt sponsring och vilken finansiering som inte är tillåten. konstaterar vidare att programföretagen uttrycker stor respekt för arbete och beslut. Det är inte alltid programföretagen håller med om, eller fullt ut förstår, beslut. Tack vare den höga legitimitet nämnden åtnjuter visar programföretagen ändå att de tar nämndens beslut på allvar. De gör det genom att sprida kunskapen om besluten i sina organisationer och genom att efter varje fällande beslut hålla särskilda möten, där utgångspunkten är att diskutera vad som har gått fel och hur företaget kan lära sig av detta för framtiden. Programföretagen sätter stort värde på praxissamlingar ”Granskat och klart” men uttrycker också viss frustration över att de uppdateras alltför sällan. Programföretagens företrädare betonar att ingen vill bli fälld av . SR uttrycker det till exempel som att det inte finns någon ”cowboymentalitet” vid företaget. Tvärtom sätter medarbetarna en ära i att inte bli fällda. Programföretagen uttrycker i det stora hela att kontakterna med R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE fungerar väl när det gäller granskningen av innehållet i radio- och tv-program. Det finns en viss irritation över att handläggningstiderna ibland upplevs som väl långa, men det finns också en förståelse för att det kan ta när ärenden bollas fram och tillbaka mellan programföretag, anmälare och kansli. 3.4.3 Programföretagen arbetar för att utveckla sina redovisningar konstaterar att programföretagen lägger ned ett stort arbete på att producera så genomarbetade och tydliga public service-redovisningar som möjligt. Programföretagen tar årliga bedömningar på allvar och arbetar för att utveckla redovisningarna, särskilt på de punkter där har kritiserat företagen. Samtliga tre programföretag betonar att public service-redovisningen utgör ett centralt verktyg för att redovisa hur de lever upp till det förtroende som de har fått att sända radio och tv i allmänhetens tjänst. I redovisningen redogör företagen för hur de har uppfyllt sina uppdrag i enlighet med sändningstillstånden och anslagsvillkorens krav och hur de arbetar för att utveckla sin verksamhet i enlighet med uppdragen. Företagen arbetar självständigt med att utveckla sina redovisningar och alla tre menar att det finns skillnader mellan företagen som gör att det är svårt, och i vissa fall omöjligt, att använda samma operationaliseringar och mått för alla delar i företagens verksamhet. För att nå så god överensstämmelse som möjligt mellan de olika redovisningarna finns det dock ett bolagsöverskridande samarbete i form av en arbetsgrupp som tar fram gemensamma definitioner på nyckelbegrepp och ett index för minoritetsspråk. Företagen beskriver också att samarbetet mellan företagen intensifieras i början av en ny tillståndsperiod och då görs också eventuella gemensamma förändringar av redovisningens upplägg, exempelvis gällande kapitelindelning och övergripande struktur. På en punkt har och programföretagen fortsatt att inta olika ståndpunkter under hela tillståndsperioden. Det gäller det krav på redovisning av nyckeltal för effektivitet och produktivitet som infördes i anslagsvillkoren inför tillståndsperioden –2013 och som sedan skärptes ytterligare inför tillståndsperioden –2019.93 Programföretagen har arbetat intensivt med att ta fram mått på effektivitet och produktivitet. Nämnden har godkänt de olika mått på effektivitet som företagen har tagit fram, men den har fortsatt att rikta kritik mot företagens sätt att redovisa sin produktivitet. Det övergripande problemet här är, enligt programföretagen, att det är svårt att ta fram enkla mått på effektivitet och produktivitet för journalistisk och konstnärlig verksamhet som också tar hänsyn 93SOU 2012:59, s. 99 f. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Programföretagen menar också att alltför enkla mått på effektivitet och produktivitet inbjuder till jämförelser mellan programkategorier och programföretag som inte tar tillräcklig hänsyn till de skillnader som finns mellan det som jämförs och att de därför riskerar att leda till felaktiga slutsatser. Det har också framgått att och dess kansli själva har vidtagit flera olika åtgärder för att klara av uppdraget att bedöma programföretagens mått på effektivitet och produktivitet. och programföretagen har samrått med och nämnden har till och med bett regeringen att förstärka dess bedömningskapacitet genom att utse en ledamot med särskild kunskap om ekonomistyrning. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE 4 Slutsatser och rekommendationer Public service-företagens sändningsverksamhet bedrivs på uppdrag av riksdag och regering och finansieras av allmänheten. En grundbult i det svenska public service-systemet är att programföretagens verksamhet ska präglas av oberoende och integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen i samhället. finns det en omfattande reglering av företagens verksamhet. Företagen ska erbjuda ett mångsidigt programutbud som är tillgängligt för alla, speglar mångfalden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans. i företagens sändningar ska också följa de programrelaterade regler som finns i radio- och tv-lagen och i sändningstillstånden. För att allmänheten ska kunna känna förtroende för programföretagens verksamhet behöver det finnas en granskning av att programföretagen följer de regler som finns för sändningarna och att de uppfyller sina uppdrag. har därmed en viktig funktion i det svenska public service-systemet. har granskat om granskning av public service fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Vår övergripande slutsats är att granskningen fungerar bra, även om det finns delar av verksamheten som behöver utvecklas. Det finns en, i stort sett, fungerande balans mellan effektivitet och öppenhet i nämndens ärendehantering. bedömer också att granskning av programinnehållet bidrar till god regelefterlevnad. En viktig förklaring till att granskningen får effekt är att systemet med programrelaterade tillståndsvillkor och en särskild granskningsnämnd har hög legitimitet hos programföretagen. granskning har emellertid också visat på vissa brister avseende uppföljningen av handläggningstider och vissa utvecklingsbehov avseende motiveringen av de beslut som fattas av ordförande utan sammanträde En förklaring till bristerna kan vara att nämnden har blivit allt hårdare belastad . Det handlar både om en ökad ärendemängd och fler uppdrag. Detta har påverkat handläggningstiderna och lett till att myndigheten under vissa perioder känt sig tvungen att ta in konsulter för att stärka upp granskningsverksamheten. Myndigheten har också vidtagit en rad effektiviseringsåtgärder för att hantera den ökande ärendemängden. 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.1 Ta fram en plan för att korta handläggningstiderna Vår granskning visar att handläggningstiderna ökar, även om de minskat något i förhållande till den stora ökningen –2018. Det är fullt begripligt att delar av den granskning som nämnden, med hjälp av kansliet, gör är tidskrävande. är det viktigt för allmänhetens förtroende för nämnden, och i förlängningen för public service-systemet i stort, att det inte går från anmälan till beslut. Myndigheten för press, radio och tv bör därför ta fram en plan med en tydlig beskrivning av mål och medel för att korta handläggningstider. bedömer att det är svårt att, utifrån myndighetens hittillsvarande uppföljning av handläggningstiderna, fullt ut förstå den ökning som har ägt rum . Man har vidtagit en mängd effektiviseringsåtgärder som borde ha lett till kortare handläggningstider. För att kunna identifiera vilka delar av handläggningen som skulle kunna kortas ned är det viktigt att handläggningsprocessen analyseras regelbundet och systematiskt. Myndigheten för press, radio och tv följer visserligen upp handläggningstiderna , bland annat i syfte att kunna omdisponera myndighetens personal vid förändringar bedömer dock att det behövs mer fördjupade analyser för att kunna identifiera vilka delar av handläggningstiderna som skulle kunna kortas ned. Ett exempel på en sådan analys utgörs av den uppföljning av programföretagens yttrandetider som genomfördes . En sådan analys borde kunna göras och kompletteras med liknande analyser av handläggningsprocessens övriga faser. Då skulle det bli tydligare vad de årliga variationerna i handläggningstider beror på och vad som behöver göras för att komma tillrätta med eventuella problem. 4.2 Gör det lättare att förstå nämndens beslut Det finns utrymme för att öka anmälarnas och allmänhetens förståelse för nämndens beslut. Granskningen visar att nämnden i sina fällande beslut tydligt motiverar varför den har landat i en viss bedömning. I de friande beslut som fattas av en ordförande, utan nämndsammanträde, saknas det dock ofta motiveringar till besluten. bedömning är att med enkla medel, genom att dokumentera den bedömning som görs i samband med att besluten fattas, skulle kunna öka transparensen även i dessa beslut. Detta är särskilt betydelsefullt eftersom nämndens beslut rörande programinnehåll inte kan överklagas. publicerar med ojämna mellanrum praxissamlingar med rubriken ”Granskat och klart”. Programföretagen sätter stort värde på dessa praxissamlingar men uttrycker också viss frustration över att de uppdateras alltför sällan. Det borde vara möjligt för Myndigheten för press, radio och tv att uppdatera dessa praxissamlingar oftare och därigenom bättre kommunicera gällande praxis både till programföretagen och till allmänheten. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE lämnar följande rekommendationer till Myndigheten för press, radio och tv: •Ta fram en plan med en tydlig beskrivning av mål och medel för att korta handläggningstider. Planen bör utgå från en systematisk analys av de faktorer som påverkar handläggningstiderna under handläggningsprocessens olika faser. •Utveckla motiveringarna i de beslut som fattas av en ordförande, utan nämndsammanträde, för att öka förståelsen för nämndens beslut hos anmälare och allmänhet. •Uppdatera praxissamlingarna oftare, för att göra det lättare för programföretagen att göra rätt. 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N SOU 1965:20, Radions och televisionens framtid i . SOU 2005:1, Radio och TV i allmänhetens tjänst – Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. SOU 2008:64, Kontinuitet och förändring. SOU 2012:59, Nya villkor för public service. SOU 2017:79, Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende. SOU 2018:50, Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar. SOU 2019:39, En moderniserad radio- och tv-lag – genomförande av ändringar i AV-direktivet. SOU 2020:45, Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. betänkande 2020/21:KU3, En moderniserad radio- och tv-lag. betänkande 2013/14:KrU3, Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019. betänkande 2014/15:KrU6, Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid (förnyad behandling). betänkande 2018/19:KrU2, Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service. betänkande 2019/20:KrU1, Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. betänkande 2019/20:KrU2, Villkor och riktlinjer för radio och tv i allmänhetens tjänst 2020–2025. Proposition 1992/93:236, Regeringens proposition om ägande av den avgiftsfinansierade radio- och TV-verksamheten. Proposition 1995/96:161, En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997–2001. Proposition 2005/06:112, Viktigare än någonsin! Radio och tv i allmänhetens tjänst 2007–2012. Proposition 2008/09:195, Utveckling för oberoende och kvalitet – Radio och tv i allmänhetens tjänst 2010–2013. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Proposition 2012/13:164, Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019. Proposition 2014/15:1, Budgetpropositionen . Proposition 2017/18:261, Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service. Proposition 2018/19:136, Ett modernt public service nära publiken – Villkor 2020–2025. Proposition 2019/20:1, Budgetpropositionen . Proposition 2019/20:168, En moderniserad radio- och tv-lag. Riksdagsskrivelse 2013/14:60. Riksdagsskrivelse 2014/15:96. Riksdagsskrivelse 2018/19:24. Riksdagsskrivelse 2019/20:20. Riksdagsskrivelse 2019/20:98. Riksdagsskrivelse 2020/21:16. , U, ”Hur står sig svenska mediers förtroendekapital?” i: , U. , A. och , P. ), Regntunga skyar, : , 2020.