prop · H90380 · 2021-12-22 00:00:00 — Schablonen är ofta indelad i ett normalvärde och ett undre och övre intervall som kostnaden ofta hamnar inom. Beroende på objektets förutsättningar kan en högre eller lägre schablonnivå användas i kalkylen. Styckpriser (à-priser) är mycket mer detaljerade och används i underlagskalkylen samt i egenkalkylen inför upphandling. Styckpriser kan exempelvis vara kostnaden för ett ton makadam eller för en meter bullerskydd. Även styckpriserna kan variera beroende på förutsättningarna. Exempelvis kan det vara dyrare att schakta en kubikmeter jord i stadsmiljö där det kan finnas mer ledningar i marken än för motsvarande arbete i en obebyggd miljö. har interna Exceldokument med schablonpriser respektive styckpriser. Det är dock oklart hur väl dessa prisuppgifter stämmer med verkligheten. Ett problem med Exceldokument är att de måste uppdateras manuellt av kalkylsamordnarna. Detta verkar ske ganska ostrukturerat . Det saknas en IT-lösning som automatiskt kan uppdatera en prisdatabas med prisuppgifter från entreprenörsanbud eller efterkalkyler. Följden är att prisuppgifterna i Exceldokumenten innehåller mindre information än vad de skulle kunna om prisvariation och att prisuppgifterna kanske inte speglar det nuvarande marknadsläget. Vi bedömer att bristerna i prisdatabaserna är en onödig källa till osäkerhet som skulle kunna åtgärda. Genom att systematiskt sammanställa anonymiserad prisinformation från anbud skulle kunna öka sin kunskap om prisnivån på anläggningsmarknaden och därmed kunna minska osäkerheten i både kalkyler och upphandlingar. Det skulle även kunna förbättra möjlighet att upptäcka strategisk prissättning från entreprenörer.77 I slutrapporteringen av ett regeringsuppdrag påtalar behovet av att utveckla den sortens IT-lösningar.78 77Riksrevisionen har lyft problemet med strategisk prissättning i två tidigare granskningar om vägrespektive järnvägsunderhåll (RiR 2019:24 och RiR 2020:17). 78Trafikverket, Regeringsuppdrag – Kostnadsutveckling vid upphandling och genomförande av investeringsprojekt, 2021, s. 74–76. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.8Typfallsindelningen inte alltid ändamålsenlig för kalkylprocessen Enligt rutin ska kalkyler genomföras vid vissa fastslagna steg Vilka processteg som ingår i planeringsprocessen avgörs av vilket typfall investeringsobjektet bedöms vara. Det finns typfall 1 till 5, där 1 är det minst omfattande och 5 är det mest omfattande. Klassningen av typfall utgår från behovet av miljöutredning (betydande miljöpåverkan) och behovet av markåtkomst till mark som inte redan ägs av , vilket regleras av vägrespektive järnvägslagen. I normalfallet sammanfaller miljöpåverkan och behovet av mark med projektets storlek i termer av kostnad. Kostsamma projekt har oftast också betydande miljöpåverkan och behov av markåtkomst och samtliga processteg och kalkyler genomförs därför. Små investeringar har oftast mindre miljöpåverkan och mindre behov av markåtkomst och processtegen och kalkylerna blir oftast färre. Det finns dock situationer där utgångspunkten i typfallsbedömning innebär att relativt få kalkyler görs för relativt stora projekt. Det handlar framför allt om när stora upprustningar av den befintliga anläggningen genomförs. Det kan till exempel handla om att höja standarden längs ett helt järnvägsstråk. Eftersom investeringen sker i en befintlig anläggning är miljöpåverkan och behovet av mark obefintliga och därmed blir typfallsklassningen låg och få kalkyler genomförs. Men i termer av ekonomi kan upprustningar vara kostsamma och därmed finns ett behov att även dessa investeringar ska föregås av noggranna kalkyler. Som Trafikanalys påpekat i sin uppföljning79 så förekommer det att genomför fullskaliga kostnadskalkyler i enlighet med successivprincipen trots att detta inte krävs av rutinen för den sortens objekt. Det kan dock finnas skäl att se över rutinen för att tydliggöra att stora projekt bör föregås av en robust kalkylprocess även när investeringen inte innebär någon betydande miljöpåverkan eller behov av markåtkomst. 79Trafikanalys, Granskning av byggstartsförslag , 2020, s.38. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R 5Omprövas infrastrukturprojekt vid stora kostnadsökningar? Det här kapitlet besvarar den tredje delfrågan om betydande kostnadsökningar leder till att infrastrukturprojekt i nationell plan omprövas av regeringen. Den övergripande slutsatsen är att det förekommer att planerade åtgärder omprövas eller lyfts ur den nationella planen, men att det, enligt vår bedömning, sker i relativt liten omfattning. Eventuell bortprioritering av objekt som ingår i nationell plan och i vilka det uppstår avvikelser sker primärt i samband med att planen revideras ungefär . Kostnadsökningar som uppstår under planeringsfasen leder inte till att objekt lyfts ur nationell plan mellan planrevideringarna. I de fall objekt i nationell plan prioriteras bort vid planrevideringen så framgår det inte tydligt av vilka skäl detta skett, trots att regeringen i propositionen om planeringssystemet, som har ställt sig bakom, framhåller vikten av tydlighet och transparens. 5.1 Kostnadsavvikelser rapporteras i olika kanaler Planeringsprocessen med årliga regeringsbeslut om byggstarter eller förberedelser för byggstarter gör det möjligt att utifrån uppdaterad information om exempelvis fördyringar och fördröjningar ändra i planbeslut.80 Större möjligheter att successivt kunna ompröva beslut om enskilda åtgärders prioritet i takt med ökade kunskaper om förutsättningar och konsekvenser var ett av syftena med den ändrade planeringsprocessen. När objekt ingår i nationell plan är det regeringen som beslutar om eventuella omprövningar. För att kunna göra sådana omprioriteringar behöver regeringen uppdaterade underlag från om de icke byggstartade objekten i nationell plan. 5.1.1 Avvikelserapportering för objekt i planeringsfas För objekt i nationell plan som är i planeringsfas får regeringen, enligt , mest utförlig information om kostnadsavvikelser i myndighetens årliga byggstartrapportering.81 I byggstartrapporten redovisar kostnadsberäkningar för objekt som föreslås byggstarta eller förberedas för byggstart inom 4–6 år.82, Rapporteringen omfattar även objekt som ingick i regeringens tidigare byggstartsbeslut för år 1–3 eller förberedelse för byggstart, men som ännu inte påbörjats. redovisar och kommenterar de uppdaterade kostnadsberäkningar som avviker mer än +/– gentemot 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, s. 53, rskr. 2011/12:257. 81E-post från , . 82E-post från , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nationell plan.83 anger att har bra rapportering vad gäller projekt som väntas byggstarta inom sex år.84 Projekt för år 7–12 är ofta vilande och redovisning avseende dessa har däremot ännu inte påbörjats.85 Det innebär att regeringen inte regelbundet får uppdaterad information om avvikelser i de objekt som inte ska byggstarta eller förberedas för byggstart . Avvikelser som uppstår under planeringsfasen kan även lyftas i myndighets- och verksamhetsdialoger med . Så kan ske exempelvis om något inträffat som medfört att de beräknade kostnaderna i ett större objekt har förändrats. Enligt finns det dock inga krav på att redovisa stora avvikelser vid dessa tillfällen.86 sammanställde 2017 inför planperioden (2018–2029) kostnadsförändringarna mellan de nationella planerna för respektive investeringsobjekt som inte var färdigbyggt.87 Sammanställningen delgavs , som använde den i interna analyser.88 Underlaget omfattade dock inte innehållsförändringar och jämförda samhällsnyttor. 5.1.2 Avvikelserapportering för objekt i byggfas Regeringen får genom årsredovisning information om status på de större namngivna pågående investeringsprojekten, det vill säga som är i byggfas. Exempelvis redovisar i sin årsredovisning uppgifter om 12 större pågående projekt i byggfas såsom byggstartsår, tidpunkt för planerad öppning för trafik, totalkostnad enligt plan inklusive medfinansiering, kostnadsprognos, samt utfall till och med innevarande år.89 I sin årsredovisning kommenterar kortfattat utvecklingen i dessa projekt och hänvisar till att större kostnadsavvikelser redovisas i årsredovisningen det år de inträffat eller fallit ut.90 För namngivna investeringsprojekt som öppnat för trafik redovisar den totala kostnadsavvikelsen mot plankostnad och kostnad vid byggstartsbeslut i årsredovisningen.91 För pågående investeringsprojekt som är 83Se t.ex. , Förslag till objekt som bör få byggstartas år 1–3 (2021–2023) samt objekt som bör få förberedas 4–6 (2024–2026), s. 9, 12, 24 och 30. 84Intervju med företrädare för Infrastrukturdepartementet, . 86E-post från , . 87Se , Synpunkter på faktagranskningsutkast, , samt e-post från med bilaga TRV 2017/32405:13. 88E-post från Infrastrukturdepartementet, . 89Trafikverket, Årsredovisning 2020, 2020, s. 43–45. 91Se t.ex. , Årsredovisning 2020, 2020, s. 48. Beräknad kostnad vid byggstartsbeslut saknas för 9 av 11 redovisade investeringsobjekt som öppnades för trafik 2020. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R i byggfas finns inom en intern rutin och en beslutstrappa för att hantera hur och när avvikelser , kostnad och innehåll ska lyftas inom myndigheten.92 Liksom ibland sker under planeringsfasen kan avvikelser även lyftas i myndighets- och verksamhetsdialogerna med . 5.2 Ett fåtal objekt bortprioriteras vid planrevideringarna Granskningen visar att objekt i nationell plan endast omprövas i samband med den revidering av nationell plan som regeringen genomför ungefär . har inte mellan planrevideringarna aktivt stoppat något projekt eller rekommenderat regeringen att stoppa ett projekt som ingår i nationell plan. Sådana överväganden har däremot gjorts i samband med planrevideringarna.93 Regeringens utgångspunkt för planrevideringen är förslag och underlag till ny nationell plan. Regeringen skriver i direktivet till om att ta fram ett förslag till nationell plan 2018–2029 att de namngivna investeringar som ingick i föregående plan94 har bedömts vara angelägna för transportsystemet. ska därför utgå från dessa objekt i sitt förslag. Men regeringen anger också att om förutsättningarna för ett enskilt objekt tydligt förändrats ska göra en ny bedömning av om objektet fortsatt ska ingå i planförslaget.95 När regeringen presenterade den nya infrastrukturpropositionen 2021 var det med målet att fullfölja den tidigare planen.96 Infrastrukturministerns besked var att ”lagt kort ligger”.97 För att få en samlad bild av vilka objekt i föregående plan (2014–2025) som lyftes ur planen vid planrevideringen har vi bett om ett underlag som redovisar de bortprioriterade objekten. Av sammanställningen framgår om bortprioriteringen gjordes på eller regeringens initiativ.98 Regeringen har i vissa fall beslutat enligt förslag och i andra fall inte. Underlaget omfattar även en kortfattad notering om varför föreslagit att ett objekt bör utgå. Inför beslutet om pågående nationell plan (2018–2029) prioriterade regeringen eller bort nio objekt som ingick i föregående nationella plan.99 Som jämförelse kan nämnas att nuvarande nationella plan (2018–2029) totalt omfattar 194 namngivna investeringsobjekt. 92Trafikverket, Planeringsprocessen – Avvikelsehantering Investeringsverksamhet, 2020. 93E-post från , . 94Nationell plan för transportinfrastruktur 2014–2025. 95Regeringsbeslut N2017/02312/TIF. 2020/21:151. ); Regeringen, ”Största ekonomiska ramen någonsin för transportinfrastrukturåtgärder”, hämtad . 98E-post från med bilaga Åtg i plan 2014 som prioriterats bort i plan 2018, 201125. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de samlade effektbedömningarna ()100 för de nio bortprioriterade objekten visar att tre av fallen skulle kunna kopplas till kostnadsökningar (se tabell 7), eftersom kostnaderna i dessa fall har ökat. Eftersom besluten inte motiveras kan vi dock inte bedöma säkert av vilken anledning ett objekt lyfts ur den nationella planen vid revideringen. Tabell 7 Åtgärder i nationell plan 2014–2025 (NTP 2014) som bortprioriterats vid planrevidering inför nationell plan 2018–2029 (NTP 2018) enligt vår bedömning på grund av kostnadsökning 2014 (mnkr) 2018 (mnkr) Ja, genom att den Nej, ingår inte i linjen, som senare- än 2014). 2029, p.g.a. kraftig Nej, ingår inte i Källa: , Åtg. i Nationell plan 2014 som prioriterades bort i Nationell plan 2018 – 201125 samt samlade effektbedömningar för respektive projekt. (bearbetning). I bilaga 1 redovisas samtliga nio objekt som, enligt , bortprioriterades vid planrevideringen 2018. Det är inte tydligt av vilken anledning namngivna investeringar i nationell plan lyfts ut vid planrevideringen. motiverar som ovan nämnts delvis varför de föreslår att ett objekt ska lyftas ur men regeringen motiverar inte sitt beslut. När ett objekt tas bort på regeringens initiativ saknas därmed motivering. Enligt behöver kostnader inte vara den bakomliggande orsaken även om de bortprioriterade objekten skulle uppvisa ökade kostnader. 100Se , ”Samhällsekonomiskt beslutsunderlag - ”, hämtad . 101E-post från Infrastrukturdepartementet, . R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Det är svårt att med utgångspunkt i regeringens fastställelsebeslut av nationell plan få en samlad bild av vilka ändringar regeringen gjort i jämförelse med förslag och med föregående plan. För att tydliggöra de förändringar som gjorts sammanställer en promemoria som redovisar justeringar och skillnader i regeringens beslut jämfört med förslag.102 Av sammanställningen framgår inte regeringens motiv för omprioriteringarna. 102Trafikverket, PM Nationell plan för transportsystemet 2018–2029 – Sammanställning och läshänvisning, 2018. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1 Trots stora kostnadsökningar stoppas sällan projekt Utgångspunkten för den övergripande planeringsprocessen är den stegvisa prövningen av investeringsåtgärder. Detta är inbyggt i den nationella planen genom uppdelningen i tre faser. Varje fas inleds med ett regeringsbeslut. Först för att ett objekt ska hamna i nationell plan, sedan för att förberedelser för byggstart ska inledas, och slutligen för att ge byggstartsbeslut. Ju längre planeringen kommer desto mer information kommer finnas i beslutsunderlagen. Som trafikutskottet betonat ska planeringen kunna avbrytas om projektet inte längre bedöms vara genomförbart av exempelvis miljömässiga, tekniska eller ekonomiska skäl. Att planeringen av projekt som kommit in i nationell plan avbryts är ovanligt. I den senaste planrevideringen var det nio projekt som avbröts. Av dessa bedömer att de bara i tre fall skulle kunna ha bortprioriterats på grund av ökade kostnader. Enligt den information vi fått ifrån är det dock oklart om kostnadsökningar var skälet till att något av dessa projekt avbröts. Kostnaden har ökat för många objekt. För de 142 investeringsobjekt i datamaterialet som ingått i både den nationella planen och i den nationella planen har kostnaden i genomsnitt ökat med på bara . För de 85 investeringsobjekt som ingått i både planen och i planen har kostnaden ökat med i genomsnitt . Dessa kostnadsökningar är i fasta priser, det vill säga efter att de prisökningar som skett på anläggningsmarknaden räknats bort. I löpande priser har kostnaden ökat med för de 142 investeringsobjekt som överlappade planerna. i kostnadsökningar kan sättas i relation till att investeringsanslaget uppgick till under samma . kan också jämföras med att summan av kostnadsökningarna för de tre projekten som bortprioriterades var under . Det finns en stor variation i kostnadsförändringarna. Vissa objekt har ökat klart mer än genomsnittet och för andra objekt har kostnaden sjunkit. Men den övergripande bilden är att det skett systematiska kostnadsökningar. 6.2 Transparens kring kostnadsökningar saknas Varken regeringen eller publicerar inför revideringarna av den nationella planen vilka förändringar i kostnadsbedömningar och innehåll som skett för de enskilda objekten sedan föregående plan. Det gäller också den totala kostnadsförändringen för samtliga objekt som överlappar planerna. gör en sammanställning av hur kostnadsbedömningen förändrats men den R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Någon sammanställning av innehållsförändringar finns inte. En offentlig sammanställning av hur kostnader, nyttor och innehåll i objekten förändrats mellan planerna skulle öka transparensen gentemot och allmänheten samt bidra med kunskap om problemets omfattning. 6.3Bättre underlag kommer efter att prioriteringen redan skett Det är dock huvudsakligen under planeringsfasen som kostnaden stiger, inte under byggfasen. Vi har analyserat samtliga objekt från nationella planer som byggts färdigt sedan bildades . Totalt rör det sig om 86 färdigställda investeringsobjekt. I genomsnitt har det inte skett några systematiska kostnadsförändringar under byggfasen. För enskilda objekt förekommer det både kostnadsökningar och kostnadsminskningar under byggfasen men i genomsnitt för samtliga objekt tar ökningarna och minskningarna i stort ut varandra. Vår slutsats är att de kalkyler som tas fram inför byggstart generellt håller relativt god kvalitet. bedömning är att de kostnadskalkyler som tas fram tidigt i planeringsprocessen inte utgör tillförlitliga beslutsunderlag. De kostnadskalkyler som tas fram sent i planeringsprocessen inför att byggfasen ska inledas är dock relativt mer tillförlitliga som beslutsunderlag. Men som visat finns bara de tidiga mera otillförlitliga kalkylerna att tillgå när regeringen först fattar beslut om vilka objekt som ska komma med i nationell plan. Eftersom varken eller regeringen i någon betydande utsträckning omprövar om ett investeringsobjekt ska vara kvar i nationell plan när dess kostnad ökar är det i praktiken enbart de tidiga otillförlitliga kalkylerna som används vid prioritering av vad som ska byggas. De förhållandevis mer tillförlitliga kalkyler som tas fram senare under planeringsprocessen har obetydlig påverkan på prioriteringen eftersom de sällan leder till en omprövning av tidigare beslut. Det här ger två implikationer: För det första finns det en stor förbättringspotential i att efterleva utgångspunkten i planeringsprocessen, nämligen att genomföra en stegvis prövning av investeringsåtgärder. Som trafikutskottet skrivit ska det faktum att ett objekt tagits med i nationell plan inte tolkas som ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att det aktuella projektet också ska genomföras. Genom att ompröva tidigare beslut finns en möjlighet att prioritera mer effektivt. En åtgärd som bedömdes värd att genomföra när kostnaden bedömdes vara låg är inte nödvändigtvis värd att genomföra när kostnaden ökat kraftigt. De medel som frigörs kan användas till mer effektiva åtgärder. En omprövning behöver självklart inte leda till att planeringen avbryts; även efter omfattande kostnadsökningar kan det vara värt att fortsätta med ett projekt om de nyttor som skapas motiverar det. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När regeringen presenterade den nya infrastrukturpropositionen var det med målet att fullfölja den tidigare planen och med beskedet från infrastrukturministern att ”lagt kort ligger”. Därmed avviker regeringen från intention om den stegvisa prövningen av infrastrukturåtgärder och låser sig vid projekt som kan visa sig bli klart dyrare än den initiala bedömningen gav sken av. För det andra så innebär det att alla förbättringar av de tidiga kostnadskalkylernas tillförlitlighet är särskilt betydelsefulla eftersom det är de tidiga kostnadskalkylerna som faktiskt används i beslutsfattandet. Att tidiga kostnadskalkyler är osäkra är delvis ofrånkomligt. Innan projekteringen är genomförd vet man inte med säkerhet hur anläggningen ska utformas och utan att veta utformningen kan man heller inte veta kostnaden med säkerhet. 6.4 Kunskap om orsaker till kostnadsavvikelser saknas sammanställer inte orsakerna till att slutkostnaden avviker från kostnadskalkylerna eller varför en ny kostnadskalkyl avviker från en tidigare. Avsaknaden av en samlad bild av vad som orsakar kostnadsavvikelser försvårar arbetet med att förebygga framtida kostnadsavvikelser. De få gånger sammanställt orsakerna till kostnadsavvikelser så har det varit i små urval och det har skett som en följd av regeringsuppdrag. Vi bedömer att en sådan utvärdering bör vara en del av löpande uppföljning. Det finns också ett behov av att uppgifter om orsaker till kostnadsavvikelser tas fram eller kvalitetssäkras av en part som inte själv varit inblandad i det ursprungliga kalkylarbetet. Om ansvaret ligger på den enskilda projektledaren eller dennas chef finns det en risk för att orsakskodningen blir en subjektiv självskattning. har i sin slutrapportering av ett regeringsuppdrag lyft behovet av en second opinion bland annat när det gäller underlag inför upphandling. En sådan funktion skulle också kunna användas för orsakskodningen. 6.5 Många projekt växer efter att de hamnat i nationell plan återkommer ofta till att innehållsförändringar är en viktig förklaring till att kostnaden ökar i förhållande till de tidiga kalkylerna. Att innehållet kan komma att förändras är någonting som i stort sett faller utanför kalkylernas nuvarande utformning. Principen när tar fram en kalkyl är att räkna på anläggningen som den är tänkt att utformas. Att det senare kan ske ändringar av anläggningens utformning är inte något som beaktas i kalkylen. Eftersom det är betydligt vanligare att projekten växer än att de krymper så blir effekten att kostnaden underskattas. Det finns två huvudsakliga sätt att åtgärda det här problemet. Det första är att i de tidiga kalkylerna i större utsträckning beakta att projekten vanligtvis växer under det fortsatta planeringsarbetet. Det andra sättet är att blir mer restriktivt när det gäller att godkänna att innehållet i projekten utökas. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R 6.6Kalkylrisken speglar inte osäkerheten i olika planeringsskeenden Trafikanalys har visat att bedömning av osäkerheten i kostnadskalkylerna, kalkylrisken, i flera fall blir högre ju längre planeringen fortgår. Att osäkerheten skulle bli större ju längre planeringen kommit är kontraintuitivt och vår uppföljning tyder på motsatsen, osäkerheten minskar ju längre planeringen kommit. behöver i större utsträckning ta hänsyn till den stora generella osäkerhet som råder i de tidiga faserna av planeringen. 6.7Brister i kvalitetssäkring av underlag och osäkra prisuppgifter Underlagskalkylen är en viktig del av kalkylarbete. Den tas fram av externa konsulter, så kallade kalkylatorer, på uppdrag av . Kvaliteten på underlagen kan variera och ska granska kvaliteten på underlagskalkylen innan de accepterar konsultens slutleverans. Flera av de kalkylsamordnare på som ska genomföra en del av den kvalitetssäkringen uppger dock att det sällan finns tid för mer än en snabb kontroll av att alla fält i kalkylmallen är ifyllda. Denna avsaknad av riktig kvalitetssäkring innebär att fel och missförstånd från konsultens sida kan förbli oupptäckta och resultera i kostnadsavvikelser i senare skeenden. I arbetet med kalkyler och upphandlingar är kunskap om prisnivån för olika typer av arbeten inom anläggningsmarknaden central. har en prisdatabas som sköts manuellt av kalkylsamordnarna som kan uppdatera prisuppgifter i databasen när de har tid över.