prop · H803146 · 2021-03-30 00:00:00 — Vi har också tagit del av hur det praktiska budgetarbetet går till i , det gemensamma informationssystemet för och myndigheterna. För att bedöma prognosernas träffsäkerhet har vi använt uppföljning av utgiftsprognoser samt uppgifter från regeringens skrivelse Årsredovisning för staten. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R 2Utgiftstaket – en del av det finanspolitiska ramverket I detta bakgrundskapitel ges en översiktlig beskrivning av utgiftstaket, dess införande och utveckling . 2.1Införandet av utgiftstaket var en del av reformeringen av budgetprocessen I spåren av 1990-talskrisens stora offentligfinansiella underskott och en snabbt stigande statsskuld inleddes ett budgetsaneringsarbete. Men insikten att budgetprocessen behövde reformeras formades redan under krisen. och budgetprocessen konstaterade att den svenska budgetprocessen var svag i en internationell jämförelse.13 tillsatte en riksdagsutredning för att se över bland annat budgetberedningen. Utredningen konstaterade flera brister i budgetarbetet och det fanns ett stort behov av att förbättra budgetprocessen, inte minst mot bakgrund av det statsfinansiella läget.14 antog utredningens förslag till att förbättra budgetprocessen, vilket bland annat innebar att en rambeslutsmodell infördes.15 Modellen användes första gången . Den innebar att i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar det på de 27 utgiftsområdena i statens budget. I steg två får prioritera inom dessa ramar. Detta uppifrån-och- ner-perspektiv skulle säkerställa att riksdagsbehandlingen i utskotten inte medför en oönskad utgiftsutveckling. föreslog regeringen att statsskuldens andel av BNP skulle stabiliseras senast 1998.16 föreslog regeringen att detta mål skulle nås . föreslogs att den offentliga sektorns finansiella sparande skulle vara i balans 1998.17 höjdes målet till att sparandet skulle motsvara ett överskott på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. som var ordförande i satte tonen när han på presskonferensen sade att spelar i spagettiligan eftersom tillsammans med var de länder som enligt studien hade den svagaste budgetprocessen. Uttalandet ledde enligt till att han blev kontaktad av italienska forskare som ogillade jämförelsen då de ansåg att budgetprocess var mycket starkare än . Mejl från , . 1993/94:TK1 och bet. 1993/94:TK2. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5. 1994/95:25. 1994/95:150. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen anförde att förstärkningen av statsfinanserna företrädesvis behövde ske genom att reducera utgifterna. Utrymmet för skattehöjningar beskrevs som starkt begränsat då skatteuttaget inte kunde höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska konsekvenser. Därför behövde de offentliga utgifterna hållas under strikt kontroll. Mot den bakgrunden föreslogs att ett utgiftstak skulle införas.18 Utgiftstaket, som infördes , utgjorde således ett av flera element i arbetet med att återställa en god ordning i det offentliga finanserna. Regeringen beskrev taket som ett verktyg för att nå de övriga målen men även som ett mer operativt mål som lättare kunde följas upp jämfört med övriga mål.19 för hur finanspolitiken ska utformas har fortsatt att utvecklas . En central del i ramverket är de budgetpolitiska målen som är fyra till antalet: överskottsmålet, skuldankaret, utgiftstaket och balanskravet. I bilaga 1 beskrivs sambandet mellan de budgetpolitiska målen. 2.2 Utgiftstaket i budgetprocessen Utgiftstaket innebär att det finns ett treårigt perspektiv i regeringens budgetförslag Regeringen började tillämpa utgiftstaket från och med . Alla regeringar har använt sig av ett utgiftstak i budgetarbetet, men det var först som det slogs fast i budgetlagen att utgiftstaket är obligatoriskt. Regeringen föreslår en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. På så sätt finns det alltid ett treårigt perspektiv i regeringens budgetförslag eftersom utgiftstaken är beslutade för de kommande två åren. Det var först som det blev obligatoriskt att förslaget skulle omfatta det tredje tillkommande året. –2006 avstod regeringen från att föreslå ett utgiftstak för år tre. Skälen för detta varierar, regeringen angav exempelvis den korta beredningstiden efter valet som orsak.20 har regeringen lämnat förslag så att utgiftstaket omfattar . –2014 förlängde regeringen tidsperspektivet till ett fjärde år med motiveringen att detta tydliggör återgången till överskott i de offentliga finanserna.21 1994/95:150. 2002/03:1 (budgetpropositionen ) och prop. 2006/07:1 (budgetpropositionen ). 2009/10:100 (ekonomiska vårproposition). R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R Regeringen gör bedömningar av det tillkommande årets utgiftstak innan förslaget läggs fram för beslut i . Praxis är att bedömningen för det tredje tillkommande året lämnas i den ekonomiska vårpropositionen innevarande år.22 , senare, lämnar regeringen förslaget i budgetpropositionen.23 beslutar därefter att fastställa regeringens förslag. Det är endast vid ett fåtal tillfällen som inte fastställt utgiftstaket enligt regeringens förslag, se bilaga 2. Ovanligt med reella ändringar av utgiftstaket Från det att utgiftstaket är fastställt ska takets begränsande effekt vara oförändrat för det specifika året. Det finns emellertid inte något formellt hinder för att besluta om en ny nivå på utgiftstaket. Det skulle annars kraftigt begränsa en ny regerings möjligheter att ändra finanspolitikens inriktning. Finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar.24 Det är vanligt att utgiftstaket ändras efter att fastställt nivån , men det handlar i de allra flesta fallen om så kallade tekniska justeringar.25 Tekniska justeringar syftar till att bibehålla takets ursprungliga stramhet och görs till följd av budgettekniska förändringar som ändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Det omvända kan också gälla. Det är desto ovanligare med reella ändringar av utgiftstaket. Reella ändringar har framför allt gjorts efter ett val när den finanspolitiska inriktningen ändrats. De stora höjningarna av utgiftstaken –2022 är unika sett till både omständigheterna bakom höjningen (pandemin) och deras storlek. Det är också de enda gångerna som en regering lämnat förslag om en ny nivå på ett utgiftstak som den tidigare föreslagit. Se figur 1 och bilaga 2 för de reella ändringar som gjorts . 22Se tabell 5 i bilaga 2 för de propositioner där regeringen lämnat bedömningar av det tillkommande årets utgiftstak. som utgiftstaket var i bruk lämnades ingen bedömning. 23Under som utgiftstaket tillämpades lämnade regeringen sitt förslag i den ekonomiska vårpropositionen. beslutade att regeringen i fortsättningen skulle lämna förslaget i budgetpropositionen. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274. 2017/18:207, s.18. 25Vissa ändringar av utgiftstaket, eller snarare uteblivna ändringar, föranledde kritik . Ett sådant exempel är sysselsättningsstödet som infördes för kommunerna 2002. skriver: ”Stödet gavs som en kreditering av kommunernas skattekonto och påverkar således inte de takbegränsade utgifterna. Stödet påverkar emellertid de offentliga utgifterna eftersom stöd i form av kreditering av skattekonto redovisas på utgiftssidan i nationalräkenskaperna (NR). Åtgärden minskade således takets stramhet i förhållande till de offentliga utgifterna, men någon justering av utgiftstaket föreslogs inte. När stödet överfördes till utgiftssidan ökade de takbegränsade utgifterna medan de offentliga utgifterna mätt med NR:s metoder var opåverkade av den förändrade budgetredovisningen. Utgiftstaket höjdes därför med motsvarande belopp. Jämfört med situationen före sysselsättningsstödets införande frigjordes på detta sätt ett ökat utrymme för statliga utgifter.” Se , Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringen redovisning, 2007, s. 53. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Ändringar av fastställda utgiftstak. Källa: Årsredovisning för staten åren 1999–2019 och budgetpropositionen . Utgiftstaket täcker i stort sett alla utgiftsområden i statens budget Det är inte reglerat i lag vilka utgifter som täcks av utgiftstaket. De utgifter som taket begränsar har emellertid alltid haft samma omfattning: statsbudgetens anslagsutgifter, exklusive statsskuldsräntor, och utbetalda pensioner från ålderspensionssystemet. Utgiftstaket omfattar därmed alla utgiftsområden på statens budget, undantaget utgiftsområde 26 Statsskuldräntor m.m. Skälet till att undanta statsskuldsräntorna var att de inte kan styras av staten, annat än indirekt genom att underskottens storlek påverkas och genom att förtroendet för den ekonomiska politiken påverkar statens upplåningskostnad.26 Budgeteringsmarginal för att hantera osäkerhet I ett budgetramverk där ett nominellt tak fastställs i förväg behöver det finnas flexibilitet för att kunna hantera sådan osäkerhet som ofrånkomligen finns i prognoser. Osäkerheten beror bland annat på svårigheten att bedöma den samhällsekonomiska utvecklingen och hur olika anslag kommer att utnyttjas. Det är önskvärt att det finns utrymme för utgiftsförändringar till följd av konjunkturvariationer i exempelvis antalet arbetslösa utan att regeringen behöver vidta besparingsåtgärder. Finanspolitiken riskerar annars att förstärka konjunktursvängningar. En sådan flexibilitet ges av budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket. Den ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen 1994/95:150, bilaga 1, s. 55. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R utvecklas på ett annat sätt än beräknat, men den kan användas för reformer och andra utgifter i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar och det är förenligt med överskottsmålet. Regeringen använder sig av en riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek. Marginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna , för det därpå följande året, för året därefter och för det tredje tillkommande året.27 Regeringen redovisar , i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen, en uppföljning av de takbegränsade utgifterna till . Efter budgetårets slut redogör regeringen för det ekonomiska utfallet i staten, inklusive en uppföljning av utgiftstaket, i en skrivelse till (Årsredovisning för staten). Flera myndigheter gör, med olika fokus, prognoser över de offentliga finanserna och granskar den ekonomiska politiken. Till exempel gör ESV prognoser över de takbegränsade utgifterna med samma detaljrikedom som regeringen själva. ESV analyserar också måluppfyllelsen av utgiftstaket för de statliga utgifterna.28 har i uppdrag att bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser och de budgetpolitiska målen, i synnerhet överskottsmålet och utgiftstaket.29 Rådet publicerar bland annat en årlig rapport. Även har behandlat utgiftstaket i sina granskningsrapporter till riksdagen.30 2.3 Utgiftstakets utveckling över tid De statliga utgifternas andel av ekonomin har minskat När utgiftstaket infördes fanns det en tydlig ambition att minska de statliga utgifterna. som andel av BNP sjönk utgiftstaket från vid dess introduktion till , se figur 2. Efter att ha legat ganska stabilt av BNP kring mitten av seklets sjönk andelen till . 2017/18:207, s. 20. 28Förordning (2016:1023) med instruktion för . 29Förordning (2011:446) med instruktion för . 30Riksrevisionen har vid ett flertal tillfällen granskat regeringens tillämpning utifrån enskilda propositioner och skrivelser. Se exempelvis , Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019, 2019. granskning Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringen redovisning, 2007 skiljer ut sig i det avseendet att granskningen har ett flerårigt perspektiv. Den kritik som har framfört har berört olika aspekter av regeringens tillämpning. har bland annat rekommenderat regeringen att tydligare motivera sina förslag till utgiftstak. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2014 låg andelen stabilt på av BNP för att sedan sjunka till 2019. Figur 2 Utgiftstakets nivå 1997–2019. Procent av potentiell BNP 36 Anm. För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstaket rensats från tekniska justeringar. Källa: SCB och . Marginalen till taket har varierat över tid Utgiftstaket har aldrig överskridits sedan införandet 1997 men marginalen till taket har varierat. De takbegränsade utgifterna var nästan i nivå med utgiftstaket –2005. Marginalen till taket var som lägst 2002 då taket underskreds med endast 363 miljoner kronor.31 Regeringen genomförde vid ett flertal tillfällen ett antal åtgärder för att säkerställa att utgiftstaket inte överskreds.32 Ofta har åtgärderna inte handlat om att påverka utgiftsutvecklingen utan att antingen flytta utgifter mellan årsskiften eller att regeringen sent föreskrivit myndigheter att de inte får använda tilldelade anslagsbelopp fullt ut. Regeringen har kritiserats för att en del av åtgärderna bara förflyttade utgifterna mellan budgetåren.33 har budgeteringsmarginalen varit större, vilket medfört att regeringen mer sällan utnyttjat sådana åtgärder. Det senaste tillfället då regeringen vidtog åtgärder för att undvika ett överskridande av utgiftstaket var då bland annat takbegränsade utgifter tidigarelades och belastade budgeten för 2015.34 31ESV, Tidsserier, statens budget m.m. 2019, 2020. 32I SOU 2000:61 identifieras 10 olika möjligheter att kringgå utgiftstaket. 33Se till exempel , Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport , 2016 och , Granskning av Årsredovisning för staten 2015, 2016. , Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport , 2016. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R De takbegränsade utgifterna har varit betydligt lägre än utgiftstaket under de flesta åren , se figur 3. Regeringen har fått kritik för att en alltför stor budgeteringsmarginal riskerar att medföra att utgiftstakets styrande roll och effekt på utgiftsutvecklingen försvagas.35 Figur 3 Fastställt utgiftstak, takbegränsade utgifter och marginal, utfall. Utgiftstak (vänster) Utfall takbegränsade utgifter (vänster) Marginal till utgiftstaket (höger) Källa: Årsredovisning för staten åren 1999–2019. –2006 fastställdes utgiftstaket på en nivå där marginalen till de takbegränsade utgifterna vanligtvis var omkring 20–, och till stor del utnyttjades marginalen nästan fullt ut, se figur 4. har merparten av utgiftstaken fastställts med en större marginal, vanligen , bland annat 2010–2012, var utgiftsutvecklingen svagare än prognostiserat och utfallet av marginalen blev större än vid fastställandet av taket . Utfallet förklaras av att prognoserna över kostnadsutvecklingen i inledningen av finanskrisen baserades på en långsammare återhämtning av ekonomin, och därmed högre utgifter, än vad som blev fallet. 35Se till exempel , Granskning av budgetpropositionen , 2016, , Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport , 2015 och bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 4 Marginal vid fastställande av utgiftstaket respektive utfall av takbegränsade utgifter. Källa: Ekonomiska vårpropositioner åren 1996–2001, budgetpropositioner , 2006 och 2007 samt Årsredovisning för staten åren 2009–2019. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R 3 Förslag till utgiftstak Granskningen visar att regeringens ambition med utgiftstaket har varierat . Vi identifierar fyra olika faser där inriktningen beror på det ekonomiska utgångsläget och olika regeringars preferenser. När regeringen föreslår att utgiftstakets andel av ekonomin ska vara oförändrad leder det med automatik till att budgeteringsmarginalen blir stor vid beslutstillfället. Ju högre tillväxttakten i ekonomin förväntas bli, desto större blir budgeteringsmarginalen. Vidare visar granskningen att regeringens redovisning av förslag till utgiftstak har varierat . Det har inte alltid varit tydligt vad som styr regeringens val av nivå på det tillkommande årets utgiftstak. Sambandet med överskottsmålet har betonats i de ekonomiska propositionerna men det framgår inte vilket skatteuttag som behövs för att utgiftsnivån ska vara förenlig med överskottsmålet i det medelfristiga perspektivet. Underlagen till regeringens förslag visar emellertid konsekvenserna för den offentliga sektorns sparande och skatteuttaget om utrymmet under taket skulle tas i anspråk. 3.1Underlagen till regeringens förslag visar konsekvenserna för sparandet och skatteuttaget tar fram ett underlag till regeringens bedömningar och förslag till utgiftstak som föredras för den politiska ledningen. Underlagen är baserade på prognoser som görs i ordinarie budgetarbete. De bygger därmed på den aktuella bedömningen av makroekonomiska förutsättningar och en med dessa konsistent beräkning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter som beaktar finanspolitiska beslut och aviseringar. Här ingår också en bedömning av de takbegränsade utgifterna som är baserad på samma förutsättningar. Underlagen beskriver normalt sett hur olika nivåer på utgiftstaket för det tredje året förhåller sig till potentiell BNP och den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande.36,37 Underlagen visar hur sparandet skulle förändras om utrymmet under utgiftstaket tas i anspråk och i vilken utsträckning det kan komma att behövas skattehöjningar eller finnas utrymme för skattesänkningar i förhållande till överskottsmålet. Underlagen beskriver också hur mycket av 36Med potentiell BNP avses den produktionsnivå som kan upprätthållas vid ett balanserat konjunkturläge. Det strukturella sparandet är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara om BNP skulle motsvara den potentiella nivån så att sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångseffekter, 2017/18:207. 37Underlagen har sett ungefär likadana ut , enligt . Se svar på skriftlig fråga, . Det har bekräftats när vi tagit del av underlag , 2015 och 2019. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utrymmet under utgiftstaket som kan användas i varje budgetproposition fram till budgetpropositionen som nivån ska föreslås. Enligt bestäms utgiftstakets nivå i första hand i ett uppifrån- och-ner-perspektiv, det vill säga baserat på information såsom ekonomins långsiktiga produktionsförmåga (potentiell BNP) och ett lämpligt skatteuttag. Det ska också finnas en tillräckligt stor budgeteringsmarginal i enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalen minsta storlek, men de beräknade utgifternas storlek spelar normalt en mindre roll när utgiftstakets nivå ska bestämmas.38 3.2Utgiftstakets andel av ekonomin illustrerar regeringens viljeinriktning Regeringens viljeinriktning avseende hur statens utgifter ska utvecklas på medellång sikt kan studeras genom att betrakta regeringens förslag på nivån på utgiftstaket i relation till BNP (utgiftstakkvot) för det tredje tillkommande budgetåret i prognosen (år tre). I figur 5 visar vi regeringens förslag till utgiftstak för år tre som andel av prognostiserad BNP jämfört med utgiftstakkvoten . Vi mäter förändringen av utgiftstakkvoten i procentenheter. Ett positivt tal innebär att kvoten för år tre är lägre än vad den uppgår till innevarande år, vilket innebär att regeringens ambition är att minska statens utgifter som andel av ekonomin. Figur 5 Förändring i utgiftstakkvoten mellan innevarande år och år tre. 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 Anm. I budgetpropositionen redovisades inget förslag till utgiftstak för det tredje kommande budgetåret. I budgetpropositionerna för åren 2005–2007 redovisade inte regeringen något förslag för utgiftstaket det tredje kommande budgetåret. Regeringen gjorde i stället vad de 38Finansdepartementets svar på skriftlig fråga, . R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R kallade en bedömning av utgiftstaket respektive ett preliminärt utgiftstak för år tre. Dessa har använts i diagrammet. I budgetpropositionen förrycks regeringens ambition av pandemins effekter. Redovisat på samma sätt som övriga år innebär regeringens förslag av utgiftstakkvoten en minskning . vidärför valt att redovisa skillnaden mellan 2019, det vill säga innan pandemin startade, och 2023. Källa: Ekonomiska vårpropositioner och budgetpropositioner åren 1997–2021. Fyra olika faser i användandet av utgiftstaket Inledningsvis fanns det en tydlig ambition att minska de statliga utgifternas andel av ekonomin. Detta var en viktig del i budgetsaneringen efter 1990-talskrisen och ett verktyg för att nå målet om balans i de offentliga finanserna 1998 och sedermera målet om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP . När väl överskottsmålet på uppnåtts var regeringens ambition att långsamt reducera utgiftstaket som andel av BNP. I den tredje fasen fanns en uttalad ambition att reducera de statliga utgifterna som andel av ekonomin, även om det skedde en anpassning till finanskrisens effekter. inleddes en period när regeringen återkommande lade förslag som innebar att utgiftstakkvoten för år tre var klart lägre än innevarande års kvot. Finanskrisen medförde att intentionerna inte kunde fullföljas fullt ut, bland annat eftersom BNP sjönk och kvoten därigenom steg. Men –2014 fanns åter en tydlig ambition att reducera de statliga utgifternas andel av ekonomin. är ambitionen, så som den kommer till uttryck i utgiftstakkvoten, att hålla de statliga utgifternas andel av BNP i stort sett oförändrad. Under de flesta åren har de förslagna utgiftstaken inneburit en uppgång i kvoten med ett par tiondels procentenheter. Genomsnittet ligger på en uppgång . I avsnitt 3.4 görs en genomgång av hur regeringen motiverat sina förslag till det tillkommande årets utgiftstak. Stabil utgiftstakkvot medför stor budgeteringsmarginal har regeringen föreslagit nivåer på utgiftstaket som innebär att dess andel av ekonomin i stort sett är oförändrad. Detta medför med automatik att budgeteringsmarginalen, det vill säga skillnaden mellan utgiftstaket och prognosen över de takbegränsade utgifterna, blir stor. Detta beror på att budgetprocessen utgår från gällande beslut och aviseringar. Budgetreglerna som styr uppräkningen av anslag innebär att vissa utgifter, till exempel statsbidrag till kommunsektorn och barnbidrag, är nominellt oförändrade under hela den prognostiserade perioden. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Konsekvenser av att regeringens prognoser utgår från gällande finanspolitiska beslut och aviseringar Det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen förutsätter att det finns prognoser på den samhällsekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna . Regeringens prognoser bygger på gällande regelverk för skatter och ersättningssystem men inkluderar även de förändringar som regeringen föreslår eller aviserar i den aktuella propositionen. Prognosen kan därmed innehålla åtgärder som ännu inte är föremål för beslut i men som regeringen avser att föreslå i kommande propositioner.