prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Sådana arbetstagare bör omfattas av skyddet precis som andra arbetstagare. Som Arbetsdomstolen påpekar ska skyddet gälla även för den som söker arbete. Direktivet ska enligt artikel 4.3 tillämpas i vissa fall även för rapporterande personer som rapporterar information om överträdelser innan det arbetsrelaterade förhållandet har inletts. Det gäller under förutsättning att informationen om överträdelser har förvärvats under rekryteringsprocessen eller andra förhandlingar inför ingående av avtal. anser att personer som har rapporterat kan behöva skydd i egenskap av arbetssökande hos andra arbetsgivare. Regeringen anser emellertid att det skulle leda för långt om skyddet gällde även mot andra arbetsgivare än den hos vilken missförhållandena finns. Det är därför lämpligt att det även anges att personer som gör en förfrågan om eller söker arbete omfattas. Personer som söker eller utför volontärarbete eller praktik Direktivet anger att volontärer och praktikanter, avlönade och oavlönade, ska skyddas. Dessa bör därför omfattas av lagen i syfte att säkerställa att direktivet genomförs korrekt. Detta gäller även den som söker volontär- arbete eller praktik. Personer som annars står till förfogande för att utföra eller utför arbete under en verksamhetsutövares kontroll och ledning Ett antal remissinstanser, bl.a. , , , Transportstyrelsen och Kemikalieinspektionen, anser att det bör framgå av lagen att inhyrda arbetstagare omfattas av skyddet. anger att regeringen bör överväga att tydliggöra att även arbetstagare i ett leverantörsbolag omfattas av skyddet. Inhyrda arbetstagare anges inte särskilt i direktivets uppräkning av de personkategorier som ska omfattas av skyddet. Inhyrda arbetstagare omfattas emellertid av personkategorin arbetstagare och har enligt utredningens förslag skydd mot hindrande åtgärder och repressalier som vidtas av både bemanningsföretaget och kundföretaget. Även arbetstagare som står under entreprenörers, underentreprenörers eller leverantörers kontroll och ledning omfattas av arbetstagarbegreppet och har enligt utredningens förslag skydd även mot någon annan än den egna arbetsgivaren. Detta åstadkoms enligt utredningens förslag genom att förbuden mot hindrande åtgärder och repressalier även ska träffa andra som bedriver en verksamhet och som har rapporterande personer under sin kontroll och ledning. Regeringen delar utredningens uppfattning om vad som bör gälla i sak men anser att detta bör komma till uttryck genom att den skyddade personkretsen innefattar personer som står till förfogande för att utföra eller utför arbete under en verksamhetsutövares kontroll och ledning. TCO är positiv till förslaget men befarar att det kan komma att uppstå svårigheter, t.ex. på en arbetsplats med arbetskraft med många olika anlitandeformer, att fastställa under vems kontroll och ledning man som arbetstagare eller egenföretagare är. Med anledning av TCO:s synpunkt finns det anledning att göra följande klargöranden när det gäller frågan om vilka som ska anses utöva kontroll och ledning. Enligt direktivet ska varje person som arbetar under överinseende och ledning av entreprenörer, underentreprenörer och leverantörer skyddas mot repressalier (artikel 4.1 d). Entreprenörer, under- entreprenörer och leverantörer bör därför träffas av repressalieförbuden i den utsträckning de utövar kontroll och ledning över rapporterande personer. Även en arbetstagare hos en leverantör bör kunna skyddas mot repressalier som vidtas av en kund om kunden utövar kontroll och ledning över arbetstagaren. Vidare bör kundföretag till bemanningsföretag träffas av förbuden i förhållande till inhyrda arbetstagare. En inhyrd arbetstagare som temporärt står under kundföretagets kontroll och ledning bör således omfattas av skyddet. Även fysiska eller juridiska personer som har praktikanter eller volontärer hos sig bör omfattas i den utsträckning praktikanterna eller volontärerna står under de fysiska eller juridiska personernas kontroll och ledning. När det gäller frågan om de svårigheter som kan uppstå att avgöra om någon står under kontroll och ledning vill regeringen påminna om att uttrycket kontroll och ledning används i lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare, både när det gäller att fastställa lagens tillämpningsområde och i definitioner av bemanningsföretag och kundföretag. Uttrycket är således etablerat i svensk lagstiftning. Egenföretagare som söker eller utför uppdrag Direktivet anger att personer som har status som egenföretagare i den mening som avses i artikel 49 i EUF-fördraget ska skyddas. Personer som omfattas av det unionsrättsliga egenföretagarbegreppet bör därför omfattas av lagen i syfte att säkerställa att direktivet genomförs korrekt. Detta gäller även den egenföretagare som söker uppdrag hos en verksamhetsutövare. Personer som står till förfogande för att ingå eller ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan Direktivet anger att personer som tillhör ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, inbegripet icke-verkställande styrelse- ledamöter, ska ges skydd. Utredningen anger att begreppet i vart fall torde omfatta ledande befattningshavare, dvs. styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställ- ande direktörer, vice verkställande direktörer och särskilda firmatecknare. Personkretsen är dock inte begränsad till dessa personkategorier, enligt utredningen, utan omfattar även personer med jämförbar ställning i aktie- bolag eller andra bolag, såsom högre chefer som direkt under styrelsen eller den verkställande direktören ansvarar för en viss funktion, en rörelsegren eller motsvarande enhet. Svensk Försäkring anser att utredningens tolkning av vilka personer som ingår i begreppet förvaltnings-, lednings- och tillsynsorgan går för långt. Även anger att uttrycket förvaltnings-, lednings- och kontrollorgan skiljer sig från vad som i andra sammanhang har ansetts rymmas i begreppet. Förvaltningsrätten i efterfrågar en djupare analys av dessa regler i förhållande till direktivets krav. Den svenska bolagsrätten ger i grunden uttryck för ett monistiskt system, men har även inslag av ett traditionellt dualistiskt system. Ett monistiskt system innebär att det utöver stämman finns ett beslutsorgan, förvaltnings- organet, som utövar ledningen och förvaltningen av företaget. Förvaltningsorganet motsvaras närmast av styrelsen i ett svenskt företag (se exempelvis prop. 2015/16:9 s. 301–303). Enligt 8 kap. 50 § aktiebolagslagen (2005:551) ska det alltid utses en verkställande direktör i svenska publika aktiebolag. För försäkringsföretag gäller att styrelsen ska utse den verkställande direktören, 11 kap. 9 § försäkringsrörelselagen (2010:2043). Enligt 16 § lagen (2004:575) om europabolag ska, som exempel, bestämmelserna i aktiebolagslagen och andra författningar om styrelsen eller dess ledamöter huvudsakligen tillämpas på förvaltningsorganet eller dess ledamöter. Enligt propositionen om europabolag kan förvaltningsorganet sägas motsvara styrelsen i ett svenskt aktiebolag (prop. 2003/04:112 s. 47). Som Svensk Försäkring påpekar förekommer begreppet förvaltnings-, lednings– och tillsynsorgan även i andra direktiv inom . I Rådets sjätte direktiv av grundat på artikel i fördraget om delning av aktiebolag 82/891/EEG, delningsdirektivet, tilldelas förvaltnings-, lednings- och tillsynsorganet särskilda uppgifter i samband med delningen av ett aktiebolag. För svenskt vidkommande avses styrelsen (Ds 2010:32 s. 54). Även i och rådets direktiv /43/EG av om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv /253/EEG, revisorsdirektiv, förekommer begreppet förvaltnings- och ledningsorganet. Överfört på svenska förhållanden får detta gälla företagets styrelse men inte dess verkställande direktör, vice verkställande direktör, firmatecknare eller prokurist (prop. 2008/09:135 s. 68). Vid genomförandet av och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), omfattades dock i vissa fall styrelsen i ett försäkringsföretag och i andra fall den verkställande direktören. Skälet till denna bedömning av begreppet förvaltnings-, lednings- och tillsynsorgan var att vissa av de frågor som direktivet behandlade kunde anses falla inom den löpande förvaltningen som den verkställande direktören ansvarar för (prop. 2015/16:9 s. 302). Vid genomförandet av tidigare direktiv i svensk rätt har således förvaltningsorganet normalt sett likställts med företagets styrelse. En rimlig utgångspunkt är därmed att det även fortsättningsvis ska gälla vid genomförande av direktiv. Liksom Svensk Försäkring påpekar kan oklarheter uppstå om samma begrepp ges olika betydelse i olika svenska lagar och andra föreskrifter. Å andra sidan, mot bakgrund av att syftet med visselblåsardirektivet är att komma till rätta med missförhållanden och förhindra överträdelser om , kan det anses rimligt att även den verkställande direktören ska omfattas av lagstiftningen då även denne kan upptäcka och avslöja missförhållanden. Att exempelvis verkställande direktör och styrelseledamöter har undantagits från meddelarfrihet i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter förändrar inte regeringens bedömning. 2020/21:193 fattningsvis att begreppet förvaltnings-, lednings- och tillsynsorgan ska omfatta såväl styrelsen, inbegripet icke-verkställande styrelseledamöter, som den verkställande direktören. Aktieägare som står till förfogande för att vara eller som är verksamma i aktiebolaget Direktivet anger att aktieägare ska skyddas. Aktieägare bör därför inkluderas i den personkrets som ska ha skydd. En aktieägare kan vara en passiv ägare vars enda koppling till en verksamhet är själva aktieinnehavet. När det gäller aktieägare behöver det därför tydliggöras att det ska vara fråga om en aktieägare som utför någon form av arbete i den verksamhet som aktieinnehavet avser eller på något sätt tar aktiv del i verksamheten. Uttrycket är verksam bedöms vara lämpligt för att uttrycka detta. Även den som står till förfogande för att vara verksam bör omfattas. Personer som har tillhört någon av personkategorierna ovan och har fått del av informationen i verksamheten Direktivet ska enligt artikel 4.2 tillämpas på rapporterande personer när de rapporterar eller offentliggör information om överträdelser som har förvärvats inom ramen för ett arbetsrelaterat sammanhang som sedermera har upphört. För att genomföra artikeln bör skyddet gälla även efter personen har slutat inom en verksamhet. Det ska inte införas skydd för fler personkategorier Enligt , och kommuner borde fritidspolitiker omfattas av lagens skydd. Politiker anges inte i direktivet i den krets som ska omfattas av skyddet. Sådana personer kan dock i många fall tillhöra någon av de andra personkategorierna som räknas upp i direktivet. Enligt regeringens uppfattning har politiker dock i många fall goda möjligheter att genom sina politiska uppdrag och sina positioner i samhället lyfta frågor om missförhållanden. Vidare är det tveksamt om förtroendevaldas ställning i en organisation generellt kan jämföras med det förhållande som finns mellan en arbetsgivare och en arbetstagare, är en arbets- tagare generellt beroende av sin arbetsgivare för sin fortsatta försörjning, vilket inte är fallet för en fritidspolitiker. Regeringen delar därmed inte uppfattningen att förtroendevalda ska omfattas av skyddet. Flera remissinstanser, bl.a. , Försvarsmakten och Sida, efterfrågar att fler personkategorier ska omfattas av lagens skydd. Enligt regeringens uppfattning bör dock inte fler personkategorier omfattas av skydd än de som anges i direktivet eftersom en utvidgad personkrets ytterligare skulle få allvarliga konsekvenser för motstående intressen, t.ex. genom ökade administrativa kostnader. Det bör därför inte införas skydd för fler personkategorier än vad direktivet kräver. Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska definieras i privat verksamhet som en fysisk eller juridisk person och i allmän verksamhet som en statlig förvaltningsmyndighet, domstol eller kommun. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. Utredningen föreslår inte en uttrycklig definition. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen föreslår att ordet verksamhets- utövare ska användas i lagen. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att förbuden mot hindrande åtgärder och repressalier ska rikta sig till arbetsgivare, uppdragsgivare och andra som har en rapporterande person under sin kontroll och ledning. Utredningen föreslår vidare att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfarande för rapportering och uppföljning ska rikta sig till arbetsgivare. Regeringen anser emellertid, i likhet med Arbetsdomstolen, att dessa bestämmelser bör rikta sig till verksamhetsutövare i stället för arbetsgivare och vissa andra. Verksam- hetsutövare blir därmed ett centralt begrepp i lagen. Eftersom förbuden respektive skyldigheten är förenade med sanktioner är det viktigt att det står klart vilka som omfattas. Det bör därför införas en definition av begreppet verksamhetsutövare. I privat sektor bör alla som driver en verksamhet inom vilken sådana missförhållanden som omfattas av lagens materiella tillämpningsområde kan förekomma omfattas. Sådana verksamheter kan drivas av alla former av juridiska personer men också fysiska personer som driver enskild näringsverksamhet eller annan verksamhet, t.ex. ideell verksamhet. Juridiska personer och fysiska personer kan vara arbetsgivare och därmed ha arbetstagare i sin verksamhet. De kan också ha andra rapporterande personer i sin verksamhet, t.ex. egenföretagare som utför uppdrag. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens uppfattning lämpligt att verksamhetsutövare i privat verksamhet ska anses vara fysiska och juridiska personer. Inom den statliga sektorn har varje myndighet ett självständigt arbetsgivaransvar gentemot dem som är arbetstagare vid myndigheten. Detta är en följd av den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. I den kommunala sektorn finns kommuner på lokal och regional nivå. Inom den kommunala sektorn är det kommunen som sådan som är arbetsgivare. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att den som har arbets- givaransvaret inom den statliga och kommunala sektorn ska anses som verksamhetsutövare enligt den nya lagen. I den offentliga sektorn bör således statliga förvaltningsmyndigheter, domstolar, och kommuner anses som verksamhetsutövare. Statliga förvaltningsmyndigheter bör omfatta såväl myndigheter under som regeringen. Kommuner bör omfatta både kommuner på lokal och regional nivå. Regeringens förslag: Ett uppföljningsärende ska definieras som ett ärende som består i att 1.via en intern eller extern rapporteringskanal ta emot en rapport och ha kontakt med den rapporterande personen, 2.på något annat sätt inom en myndighet som är skyldig att ha externa rapporteringskanaler ta emot en rapport som har varit avsedd för rapporteringskanalerna och vidarebefordra den till någon som är ansvarig för att ta emot rapporten, 3.vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten, 4.överlämna uppgifter om de utredda påståendena för fortsatta åtgärder, och 5.lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att det ska framgå att mottagande av rapporter på annat sätt än genom externa rapporteringskanaler ska ingå i definitionen. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Kronofogdemyndig- heten anser att en legaldefinition av uppföljningsärende alltför detaljerat styr myndighetens arbetssätt med interna myndighetsärenden. TCO och ifrågasätter om begreppet uppföljningsärende är ändamålsenligt eftersom det snarare förefaller vara fråga om utredning än uppföljning. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår en definition av begreppet uppföljningsärende. En definition har tydliga fördelar. Fastställande av frister, bl.a. när det gäller behandling av personuppgifter, underlättas om det tydligt framgår vad som avses med ett uppföljningsärende och underlättar regleringen av tystnadsplikt. Enligt regeringens uppfattning överväger fördelarna med att införa en legaldefinition. Eftersom begreppet uppföljning används i direktivet och eftersom det också är ett begripligt ord bör det, och inte utredning som TCO och föreslår, användas som första led i begreppet uppföljningsärende. Enligt regeringen är begreppet uppföljningsärende därmed ändamålsenligt. anser att en legaldefinition av uppföljnings- ärende alltför detaljerat styr myndighetens arbetssätt med interna myndig- hetsärenden. Regeringen har förståelse för myndighetens synpunkt men anser att en legaldefinition är motiverad i detta fall eftersom begreppet också ska gälla för kommuner och privaträttsliga aktörer och att det finns ett värde i att ha ett enhetligt begrepp i statlig, och privat verksamhet. Enligt direktivet ska de behöriga myndigheterna säkerställa att, om en rapport har mottagits genom andra kanaler än de inrättade externa rapporteringskanalerna eller av annan personal än den som är ansvarig för handläggning av rapporter, ska den personal som mottagit rapporten vidarebefordra rapporten i oförändrat skick till den personal som är ansvarig för handläggning av rapport (artikel 12.3). artikel ska den mottagna rapporten omfattas av sekretess. För att Prop. 2020/21:193 åstadkomma detta bör det framgå av definitionen av uppföljningsärende att ärendet också omfattar mottagande på annat sätt än via de externa rapporteringskanalerna. Det bör därför införas en definitionsbestämmelse som återspeglar de centrala momenten i uppföljningen. Dessa bör vara att via en intern rapporteringskanal ta emot en rapport och ha kontakt med den rapporterande personen, på något annat sätt inom en myndighet som är skyldig att ha externa rapporteringskanaler ta emot en rapport som har varit avsedd för rapporteringskanalerna och vidarebefordra den till någon som är ansvarig för att hantera rapporten, vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten, överlämna uppgifter om de utredda påståendena för fortsatta åtgärder samt lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. 6Lagens förhållande till annan reglering Förhållandet till annat skydd Regeringens förslag: Lagen ska upplysa om att den inte inskränker skydd som gäller enligt annan lag, förordning eller på annan grund. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: anger att det i den nya lagen bör tas in en generell regel om att lagen inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund. Civil Rights Defenders anser att det i lagen bör hän- visas direkt till berörda författningar. Skälen för regeringens förslag Andra lagar som ger skydd Regeringsformens bestämmelse om yttrandefrihet ger skydd också för den som rapporterar om missförhållanden i arbetslivet. Detta gäller i synnerhet offentligt anställda som har det allmänna som arbetsgivare. innebär inte någon begränsning i den rätt till skydd för yttrandefriheten som följer av regeringsformen. Regeringen återkommer nedan till frågan om lagens förhållande till grundlagsregleringen om tryck- och yttrande- Utöver grundlagsregleringen finns annan lagstiftning som kan ge skydd för den som rapporterar om missförhållanden. Regeln om saklig grund i lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen, skulle kunna bli tillämplig om den rapporterande personen är arbetstagare och utsätts för en repressalieåtgärd i form av en uppsägning eller ett En repressalie mot den som rapporterar om missförhållanden skulle också i vissa fall kunna utgöra en kränkning av föreningsrätten enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, medbestäm- Också andra lagar skulle i vissa fall kunna ge skydd för den 2020/21:193 som rapporterar om missförhållanden, t.ex. den arbetsrättsliga ledighets- lagstiftningen, arbetsmiljölagen (1977:1160), diskrimineringslagen (2008:567), lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter, meddelarskyddslagen, eller olika sektorsspecifika lagar som innehåller skydd för personer som rapporterar överträdelser, t.ex. lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen ska upplysa om att den inte inskränker annat skydd Lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, visselblåsarlagen, anger att den inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund. I förarbetena till visselblåsarlagen motiveras detta med att det är önskvärt att en arbetstagare kan få sin sak prövad utifrån den lagstiftning som i det enskilda fallet ger starkast skydd (prop. 2015/16:128 s. 20). Handlingsutrymmet när det gäller lagens förhållande till annan författ- ning är begränsat. Direktivet tillåter nämligen inte medlemsstaterna att vid genomförandet inskränka det befintliga skyddet (artikel 25.2). Om det i befintliga lagbestämmelser ges ett starkare skydd än det som följer av den nya lagen, får således inte den nya lagen ges företräde. ska det beaktas att direktivet även sätter vissa gränser för medlemsstaternas möjlighet att ha ett starkare skydd än det som föreskrivs i direktivet (artikel 25.1). Anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen är vid sidan av visselblåsarlagen de främsta arbetsrättsliga lagarna som erbjuder vissel- blåsare skydd. Båda lagarna är subsidiära, dvs. de tillämpas inte om det i en annan lag eller förordning finns särskilda föreskrifter som avviker från lagarna. Om någon bestämmelse i den nu föreslagna lagen kan sägas utgöra en sådan avvikande föreskrift, ska således den bestämmelsen tillämpas. En sådan ordning med en subsidiär lag skulle medföra vissa problem. För det första skulle det medföra oklarheter kring hur den nya lagen förhåller sig till andra subsidiära lagar såsom anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen. För det andra grundar sig avvägningar i detta lagstiftningsärende på visselblåsardirektivets avvägningar. I direktivet balanseras skyddsintresset för rapporterande och berörda personer mot varandra. Om andra lagar skulle ges företräde finns därför risken att dessa intressen skulle balanseras på ett annat sätt än som gjorts i direktivet. måste det å andra sidan konstateras att om lagen ges företräde framför andra lagar finns risken att ett i och för sig starkare skydd i annan lagstiftning sätts åt sidan. Enligt regeringens bedömning är dock risken närmast obefintlig att så skulle vara fallet med tanke på att förslaget i denna proposition medför ett mycket starkt skydd i förhållande till det skydd som finns i olika lagar. Lagen bör därför inte göras subsidiär i andra fall än de som behandlas i avsnitt 10.1. Det finns dock, liksom påpekar, anledning att tydliggöra i den nya lagen att det kan finnas ett skydd även om den nya lagens förutsättningar inte är uppfyllda eftersom det är önskvärt att en person kan få sin sak prövad utifrån den lagstiftning som i det enskilda fallet ger starkast skydd. Därmed motverkas risken för att den nya lagen Prop. 2020/21:193 uppfattas som att den uttömmande reglerar skyddet för personer som rapporterar om missförhållanden. Det bör därför i den nya lagen tas in en upplysning om att lagen inte inskränker skydd som gäller enligt annan lag, förordning eller på annan grund.