prop · H90376 · 2021-12-20 00:00:00 — Svensk rätt uppfyller därmed redan direktivets krav på samarbete och utbyte av information. Regeringens förslag: ska få ta ut avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Utredningen lämnar inte något förslag i frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte om detta. Skälen för regeringens förslag: verksamhet finansieras dels via anslag på statens budget, dels via avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser. Generellt gäller att de företag som står under tillsyn betalar avgifter till enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Dessa avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen har haft för tillsynen över respektive får inte behålla avgifterna utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statens budget. även ut avgifter för prövningen av olika slag av ärenden. Sådana avgifter Prop. 2021/22:76 regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden Dessa avgifter får disponera. tar ut avgifter för ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Regeringen har meddelat föreskrifter om avgifterna i förordningen om avgifter för prövning av ärenden hos . Föreskrifterna har meddelats med stöd av ett bemyndigande från i form av ett beslut (prop. 1989/90:138, bet. 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Ändringar i regeringsformen som trädde i kraft innebär att bemyndiganden att meddela föreskrifter numera måste tas in i lag eller förordning (8 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). Övergångs- bestämmelser till regeringsformen innebär dock att äldre bemyndiganden fortfarande kan tillämpas. Det är emellertid lämpligt att i lagen om utgivning av säkerställda obligationer införa en bestämmelse om att får ta ut avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt den lagen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för en säkerställd obligation som har getts ut före ikraftträdandet. För en sådan obligation ska dock tillämpas den nya skyldigheten för emittentinstituten att tillhandahålla viss information om sina säkerställda obligationer och, för överträdelser som sker efter ikraftträdandet, den nya lydelsen av bestämmelsen om när ett emittentinstituts tillstånd ska återkallas. Detsamma ska gälla för en sådan säkerställd obligation som avses i artikel 30.2 i direktivet under förutsättning att utgivningsvolymen inte utökas efter och den säkerställda obligationen uppfyller kraven i leden a–d i samma artikel. Bestämmelserna om ingripanden mot ledningspersoner och möjligheten att återkalla av ett emittentinstituts tillstånd att ge ut säkerställda obligationer, i sina äldre lydelser, ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. I fråga om säkerställda obligationer för vilka äldre bestämmelser ska gälla ska det göras vissa undantag i fråga om ingripanden mot ledningspersoner. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär att bestämmelsen i rörelse- lagstiftningen om ingripande mot en ledningsperson i ett kreditinstitut om institutet ger ut säkerställda obligationer utan att ha erhållit tillstånd ska gälla i fråga om säkerställda obligationer för vilka äldre bestämmelser ska tillämpas. Utredningens förslag har dessutom en annan lagteknisk utform- ning. 2021/22:76 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , och anser att de nya bestämmelserna om övervärde i säkerhets- massan, belåningsgrader och derivat ska gälla för hela säkerhetsmassan fr.o.m. och att kravet på likviditetsbuffert ska gälla för säkerställda obligationer som ges ut efter . Skälen för regeringens förslag Reglerna i direktivet ska tillämpas senast fr.o.m. . Medlemsstaterna ska anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra direktivet (artikel 32.1). Kommissionen har meddelat att den avser att ändra kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut, kallad likviditetstäckningsförordningen. Ändringen är påkallad av att det nu finns en överlappning mellan kravet på en likviditetsbuffert i direktivet och kravet på en likviditetstäckningskvot i likviditetstäckningsförordningen (artikel 4 i likviditetstäckningsförordningen). för färdigställandet av denna proposition finns det dock inte något offentligt förslag till en sådan ändring och det är oklart när kommissionen kan komma att anta den, men det får antas att det kommer att ske innan lagändringarna träder ikraft, . Regeringen anser därför att ändringen med den innebörden, bör träda i kraft som de andra lagändringarna. Säkerställda obligationer som har getts ut före ska enligt direktivet undantas från ett antal krav (artiklarna 5–12, 15–17 och 19). Dessa säkerställda obligationer ska under sin återstående löptid benämnas säkerställda obligationer även om de inte uppfyller de nya kraven, under förutsättning att de uppfyller vissa kriterier i och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), kallat UCITS-direktivet, enligt den lydelse som gällde för utgivningen (artikel 30.1). Följaktligen ska vissa av reglerna i direktivet tillämpas direkt fr.o.m. den även på säkerställda obligationer som har getts ut enligt äldre rätt. Detta gäller framför allt reglerna om s.k. dual recourse enligt artikel 4 i direktivet, information till investerare, tillsyn, rapporteringsskyldighet och administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder (artiklarna 4, 14, 18 och 20–26). Enligt direktivet får medlemsstaterna utöka den nu aktuella övergångs- bestämmelsen till att även omfatta vissa säkerställda obligationer för vilka utgivningsvolymen kan utökas successivt under dess löptid genom s.k. on tap-emissioner (artikel 30.2). Tillämpningen av den utökade övergångs- regeln förutsätter att de s.k. ISIN-koderna har öppnats upp, dvs. tagits i bruk, före och att följande villkor är uppfyllda: •Förfallodagen för den säkerställda obligationen ska infalla före . •Den totala utgivningsvolymen för on tap-emissioner efter , dvs. den volym som tillkommit därefter, får vara högst dubbelt så stor som den totala utgivningsstorleken för de säkerställda obligationer som är utestående . •Den totala utgivningsvolymen för den säkerställda obligationen med en viss ISIN-kod får inte överstiga eller mot- svarande belopp i inhemsk valuta när obligationen förfaller. •Säkerheterna för de krediter som ingår i säkerhetsmassan ska vara lokaliserade i den medlemsstat som tillämpar övergångsreglerna ovan på on tap‐emissioner av säkerställda obligationer. Regeringen kan likt utredningen konstatera att säkerställda obligationer som har getts ut av ett svenskt emittentinstitut med tillstånd från Finans- inspektionen uppfyller kriterierna i UCITS-direktivet. För att genomföra direktivets krav på att säkerställda obligationer som har getts ut före ska undantas från flera av reglerna i direktivet om de uppfyller kriterierna i UCITS-direktivet till dess att de löper ut och under den tiden få fortsätta att benämnas säkerställda obligationer, bör motsvarande bestämmelse införas i svensk rätt. Direktivet innebär att bl.a. kravet på täckning, godtagbara säkerställda tillgångar och en likviditetsbuffert inte ska tillämpas på säkerställda obligationer som getts ut före ikraftträdandet under återstoden av dess löptid. Kommissionen har också gett uttryck för att kravet på täckning och likviditetsbuffert ska tillämpas på sådana utestående säkerställda obligationer i ett program som ges ut efter . Regeringen anser därför, till skillnad från , och , att övergångsregleringen bör genomföras enligt direktivets ordalydelse. nämnda remissinstanser anför att det framstår som problematiskt hur olika krav på säkerställda obligationer som getts ut före respektive ska tillämpas i förhållande till att dessa obligationer kan vara kopplade till en och samma säkerhetsmassa. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla följande. Det framgår inte av direktivet hur övergångsregleringen ska tillämpas för en situation där utgivna äldre och nya obligationer säkras av en och samma säkerhetsmassa. Att förutsättningar finns för att tillämpa en sådan utgivning är nödvändigt för att inte störa existerande, välfungerande marknader såsom den svenska. En sådan utgivning framstår därför som förenlig med direktivets syfte. Det bör därför t.ex. vara möjligt att låta äldre bestämmelser tillämpas för säkerhetsmassan i dessa fall, så länge detta inte kommer i konflikt med nya bestämmelser enligt förslaget. Nya bestämmelser som torde behöva efterlevas i dessa fall avser t.ex. gränser för exponeringar mot kreditinstitut enligt tillsynsförordningen. En annan möjlig tillämpning, med mindre grad av komplexitet, bör vara att låta säkerhetsmassan i dess helhet omfattas av de nya bestämmelserna enligt förslaget. Generellt bör det beaktas att utgångspunkten för direktivet och dess övergångsreglering är att inte störa befintliga välfungerande system 2021/22:76 och marknader. Även tillämpningen av den del av förslaget som genomför direktivets övergångsreglering bör ske mot denna bakgrund. Detta får emellertid bli en fråga för rättstillämpningen. Vad gäller direktivets krav på att vissa bestämmelser ska tillämpas direkt fr.o.m. på obligationer som har getts ut före det datumet kan regeringen konstatera att bestämmelserna om dual recourse, rapportering och tillsyn redan är omhändertagna i gällande svensk rätt. Svensk rätt uppfyller därmed redan direktivets krav i dessa delar. För att genomföra direktivets krav på att även regeln om att viss information ska tillhandahållas investerare ska tillämpas fr.o.m. , på obligationer som har getts ut före det datumet, bör motsvarande bestämmelse införas i svensk rätt. De utvidgade möjligheterna att återkalla ett emittentinstituts tillstånd och de nya bestämmelserna om sanktioner mot vissa fysiska personer är bestämmelser som har ansetts vara av sådan karaktären att de inte bör gälla retroaktivt. De bör därför inte tillämpas på överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet, varför övergångsbestämmelser med motsvarande innebörd bör införas. Eftersom ett flertal krav i direktivet (artiklarna 5–12, 15–17 och 19), däribland kravet på tillståndsplikt, inte ska tillämpas på säkerställda obligationer som getts ut före ikraftträdandet under återstoden av deras löptid, bör inte heller ha möjlighet att ingripa mot en fysisk person som ingår i institutets ledning om dessa krav inte är uppfyllda. Det bör därför införas övergångsbestämmelser med den innebörden. Möjligheten för medlemsstaterna att införa en särskild övergångsregel för vissa on tap-emissioner är särskilt av intresse för svensk del i och med att de säkerställda obligationer som ges ut av till stor del är av sådant slag. Mot den bakgrunden anser regeringen att det är eftersträvansvärt att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden i den utsträckning som det nya direktivet ger medlemsstaterna valmöjligheter att i nationell rätt anpassa bestämmelserna till de nationella förhållandena. Regeringen anser därför att möjligheten att införa en särskild övergångsbestämmelse för on tap-emissioner bör utnyttjas. Regeringens bedömning: Förslaget har inga offentligfinansiella De samhällsekonomiska effekterna är positiva, eftersom en standardi- serad och välutvecklad marknad för säkerställda obligationer främjar stabiliteten i det europeiska finansiella systemet. Förslaget innebär att den svenska marknadens funktionssätt i allt väsentligt bibehålls och de övergripande konsekvenserna är därför På några områden ger förslaget emittentinstituten visst ökat handlingsutrymme att hantera säkerhetsmassan. Till följd av kravet på en särskild likviditetsbuffert kan finansieringskostnaderna komma att öka, framför allt i en anpassningsfas, men emittentinstituten bör i hög Tillgångskategorier och belåningsgrader i säkerhetsmassan harmoni- seras med tillsynsförordningen. Högsta tillåtna belåningsgrader för bostadskrediter höjs från . För kommersiella fastighetskrediter kvarstår som huvudregel tidigare tillåtna belånings- grad om högst , med möjlighet att belåningsgraden får uppgå till om övervärdet i säkerhetsmassan är . Detta inkluderar även krediter som lämnas mot säkerhet i grad kunna begränsa kostnaderna genom att minska refinansierings- riskerna i säkerhetsmassan. Det är också sannolikt att emissions- volymerna av säkerställda obligationer med förlängningsbara löptids- strukturer kommer att öka, något som varit relativt ovanligt på den svenska marknaden men som är vanligt förekommande i övriga EU. Sammantaget väntas de skärpta kraven på likviditetshantering, i kombination med regleringen av löptidsförlängning, stärka investerarskyddet. De föreslagna lagändringarna bör i övrigt inte påverka investerarskyddet på något påtagligt sätt eller ha några väsentliga effekter för bolånetagare och andra relevanta låntagare – t.ex. jord- och skogsbrukare samt övriga kommersiella fastighetsaktörer. Merkostnader för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget har inga effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att konsekvensbeskrivningen brister i fråga om effekterna för emittentinstituten. Förvaltningsrätten i anför att det är av vikt att effekterna för domstolarna av olika lagförslag på finans- marknadsområdet bedöms samlat. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och syfte med förslaget Propositionens förslag innebär att svensk rätt anpassas till EU:s direktiv om utgivning av säkerställda obligationer och till ändringar i tillsynsför- ordningen. Kommissionens övergripande syfte med regleringen är att främja utvecklingen av marknaden för säkerställda obligationer inom EU. De harmoniserade reglerna ska också säkerställa att obligationerna uppfyller vissa grundläggande kvalitetskrav för att investeringar i dem ska få fortsätta behandlas förmånligt enligt kapitaltäckningsregelverket och andra finansiella . Den svenska marknaden för säkerställda obligationer är väletablerad och välfungerande. Regeringens utgångspunkt har därför varit att, i den utsträckning som det nya regelverket medger, värna den svenska marknadens funktionssätt. är baserat på god marknads- praxis från väl fungerande nationella marknader, inklusive den svenska. Svensk rätt uppfyller därför i hög utsträckning redan kraven i det nya regelverket, och de anpassningar som propositionen föreslår är till stor del tekniska. De substantiella ändringar som regeringen föreslår är i huvudsak följande: 2021/22:76 jordbruksfastigheter som i huvudsak används för kommersiellt ändamål, som tidigare tillåtits belåningsgrader om högst utan begränsningar. •Ett nytt krav på likviditetsbuffert i säkerhetsmassan införs. Bufferten ska täcka det högsta ackumulerade nettokassautflödet . •Bestämmelser som tillåter löptidsförlängning för säkerställda obliga- tioner införs, vilket tidigare varit oreglerat i svensk rätt. Bestämmel- serna innehåller även villkor för när löptiden får förlängas. •Ett nytt krav på information till investerare införs. Regeringen eller den myndighet som regeringens bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad informationen ska omfatta, samt när och på vilket sätt den ska lämnas. Offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekter Förslaget har inga offentligfinansiella effekter. När det gäller de samhällsekonomiska effekterna av förslaget har en ökad harmonisering av de olika regelverken om säkerställda obligationer inom EU positiva effekter för samhällsekonomin. Marknaden för säkerställda obligationer är en central del av det finansiella systemet, både i och andra delar av EU. För banker och andra kreditinstitut är det ett kostnadseffektivt och relativt stabilt sätt att finansiera utlåning till realekonomin. För många finansiella företag är det också en attraktiv investering eftersom säkerställda obligationer har hög kreditvärdighet, erbjuder en relativt lång placeringshorisont och behandlas fördelaktigt i finansiella regelverk. För den finansiella stabiliteten och för samhällsekonomin i stort är det därför positivt med en standardiserad och välutvecklad marknad inom EU med högt förtroende från investerare. anser att konsekvensbeskrivningen brister i fråga om effekterna för emittentinstituten. Det finns ett 150-tal kreditinstitut (banker och kreditmarknadsföretag) i . Elva av dessa har per tillstånd att ge ut säker- ställda obligationer, varav de flesta ingår i större bank- och försäkrings- koncerner. Storleken på emittentinstituten, och i förekommande fall deras koncerner, skiljer sig betydligt men samtliga klassificeras som stora företag enligt kommissionens avgränsningar för företagsstorlek (se kommissionens rekommendation av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag). De har totala balans- omslutningar om , en omsättning om och mellan 200 och 28 000 anställda. Eftersom svensk rätt i hög utsträckning redan uppfyller kraven i är konsekvenserna för emittentinstituten relativt begränsade. På ett övergripande plan är det positivt för emittentinstituten och deras koncerner med en harmoniserad och välfungerande marknad för säker- ställda obligationer inom EU, med högt förtroende från investerare. Genom att harmonisera marknaden inom EU kan obligationerna också bli mer attraktiva alternativ för utländska investerare utanför EES. På några områden ger regeringens lagförslag emittentinstituten ökat handlingsutrymme, i och med att belåningsgraderna höjs. Förändringarna kräver inga väsentliga anpassningar av eftersom de har säkerhetsmassor som är förenliga med kraven i tillsynsförordningen. Delar av lagförslaget kan också innebära ökade kostnader för emittentinstituten, främst till följd av kravet på att hålla en särskild likviditetsbuffert i säkerhetsmassan och de utökade kraven på information till investerare. Dessa redovisas enligt följande. Kravet på en särskild likviditetsbuffert är nytt och kräver sannolikt att emittentinstituten gör vissa anpassningar. Det kan medföra ökade kostnader eftersom innehav i likvida tillgångar är relativt sett dyra. uppgick de genomsnittliga förfallen av säkerställda obligationer till enligt statistik från , vilket motsvarar av emittentinstitutens, och i förekommande fall deras koncerners, totala likviditetsreserver. Emittentinstitutens kostnader för att täcka dessa utflöden med en likviditetsbuffert beror på skillnaden mellan de likvida tillgångarnas avkastning och upplåningskostnaden för att finansiera dem. Denna ränteskillnad varierar men uppgår uppskattningsvis till omkring 0,2–0,, vilket skulle innebära en årlig kostnad om . Det motsvarar av koncernernas rörelseresultat. Beräkningarna baseras på uppskattningar av bankernas genomsnittliga finansieringskostnader och placeringsränta för . Dessa är sammanvägda i enlighet med emittentinstitutens, och i förekommande fall deras koncerners, skuldfinansieringsstruktur och sammansättning av likviditetsreserver per sista . Beräk- ningarna är en grov uppskattning och kan ses som ett kostnadstak. Emittentinstituten kan i hög utsträckning begränsa dessa kostnader genom att på olika sätt minska refinansieringsriskerna i säkerhetsmassan, exempelvis genom återköpsförfaranden. Framför allt är det sannolikt att emittentinstituten kommer att öka volymerna av säkerställda obligationer vars löptid under vissa omständigheter kan förlängas. Enligt regeringens förslag ska utflödet från sådana obligationer beräknas mot den senast möjliga förfallodagen enligt avtalsvillkoren. Givet att den förlängnings- bara perioden överstiger buffertkravets innebär det i praktiken att obligationer med förlängningsbara löptider inte behöver täckas av den särskilda likviditetsbufferten. Därmed kan emittentinstituten i stort sett eliminera kostnaderna för att hålla en likviditetsbuffert. För emittent- instituten bör detta vara ett kostnadseffektivt alternativ, eftersom analyser visar att investerare inte tycks ta ut någon premie för förlängningsbara löptidsstrukturer (se Covered Bonds in Union: Harmonisation of Legal Frameworks and Market Behaviours, Final Report [] och ECBC European Covered 2017). Vilka kostnader som i praktiken uppstår till följd av det nya kravet på en särskild likviditetsbuffert beror på de strategier emittentinstituten använder för att hantera likviditetsriskerna och uppfylla buffertkravet. Emittentinstitutens finansieringskostnader kan komma att öka, framför allt i en anpassningsfas, men de har också möjligheter att i hög utsträckning begränsa kostnaderna genom att minska refinansieringsriskerna i säker- hetsmassan. 2021/22:76 De administrativa kostnader som tillkommer med anledning av den nya regleringen rör främst de utökade kraven på information till investerare. Emittentinstitutens information till investerare omfattas redan av lagstadgade krav och branschpraxis (se avsnitt 6.6). Delar av dessa krav och praxis kan behöva anpassas eller kompletteras i enlighet med de nya kraven i direktivet. Det skulle i så fall innebära ökade administrativa kostnader för emittentinstituten, främst i form av engångskostnader för att utveckla systemstöd och processer i enlighet med de nya kraven. Omfattningen av anpassningarna, och därmed kostnaden för dem, avgörs av hur regeringen eller den myndighet som regeringen utser väljer att utforma föreskrifter på området. Eftersom emittentinstituten lämnar relativt utförlig information till investerarna, bör dessa anpassningar vara begränsade. Beroende på hur informationskraven utformas kan emittentinstituten behöva göra mer omfattande investeringar för att utveckla it-system och processer, vilket skulle öka kostnaderna betydligt. finns det dock inget som talar för att det ska behövas. Konsekvenserna av dessa vägval behandlas närmare i samband med utformandet av föreskrifter på området. kan en mer harmoniserad reglering minska de löpande administrativa kostnaderna för bankkoncerner som bedriver verksamhet i flera EU-länder. Det sammantagna lagförslaget bör inte gynna vissa emittentinstitut mer än andra, och påverkar därför inte konkurrensförhållandena på den svenska marknaden. Ändringarna är begränsade och bör inte förändra nya aktörers möjligheter att träda in på marknaden. Vidare bör förslaget inte förändra konkurrensvillkoren gentemot andra EU-länder med stora marknader för säkerställda obligationer, t.ex. och . Dessa har i väsentliga delar – t.ex. vad gäller tillåtna tillgångar, övervärde och belåningsgrader i säkerhetsmassan – valt att antingen genomföra direktivet på samma sätt som , eller att behålla de nationella skillnader som redan finns. Eftersom regleringen endast omfattar stora företag behöver ingen särskild hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning. Det är i huvudsak finansiella företag som investerar i svenska säkerställda obligationer; främst försäkringsföretag, banker och andra kreditinstitut, samt fondbolag och pensionsinstitut – inklusive pensionsbolag och statliga AP-fonder. Kretsen av investerare inkluderar även emittentinstituten och deras bank- och försäkringskoncerner, som själva har stora innehav i säkerställda obligationer. Därmed påverkas de av konsekvenserna för både emittenter och investerare. Investerarskyddet på den svenska marknaden för säkerställda obliga- tioner är högt och regeringens utgångspunkt för regleringen är att värna detta. Konsekvenserna för investerare är därför begränsade. Flera av lagförslagen innebär att investerarskyddet i viss utsträckning stärks.