prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Sådana omständigheter bör dock kunna ha betydelse vid en bedömning av om huvudmannen tidigare visat förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter, vilket berörs nedan. I praktiken bör ett allvarligt missförhållande som uppstår inom ungefär ett till från tillsynsmyndighetens uppföljning av föreläggandet kunna läggas till grund för ett direkt ingripande. Så som förslaget formuleras klargörs vilka konstaterade brister som ska kunna ligga till grund för ingripandet, något kommun efterfrågar. Den praktiska effekten av förslaget blir att ett föreläggande om ett allvarligt missförhållande i de flesta fall, utöver kravet att rätta de brister som anges i föreläggandet, också medför att huvudmannen måste se till att några nya allvarliga brister inte uppstår i verksamheten under en tvåårs- 2021/22:45 period. Följden av att nya allvarliga brister uppstår kan annars bli att verksamheten måste stängas ned, statliga åtgärder för rättelse beslutas eller medgivande eller rätt till bidrag återkallas, utan att ytterligare förelägganden har meddelats. Med anledning av kommuns yttrande kan konstateras att förslaget i sig inte är kopplat till förslaget om att införa verksamhetsförbud som ny sanktion avseende verksamheter med en kommun eller region som huvudman (se avsnitt 6.1), utan avser en fråga om när de skarpaste sanktionerna ska användas. Huvudmannen ska ha visat en bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter Ett ingripande som innebär att en skola tvingas stänga medför stora konsekvenser för såväl skolhuvudmannen som för skolans elever och för den kommun som har ansvaret för att eleverna får sin rätt till skolgång tillgodosedd. Att så får ske även när ett föreläggande har följts och utan att huvudmannen ges tillfälle att avhjälpa de nya bristerna gör att ingripandet kan upplevas som drastiskt. För att öka rättssäkerheten bör det krävas att huvudmannen redan före det föreläggande som ligger till grund för ingripandet visat en bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter enligt skollagstiftningen. Det förutsätts därmed att tillsynsmyndigheten beaktar hur huvudmannens ansvarstagande har bedömts vid tidigare tillsyn. En bedömning av huvudmännens förmåga och vilja sker i Skolinspektionens verksamhet. Att brister har kunnat konstateras vid tidigare tillsynsbesök i verksamheten och att tillsynsmyndigheten har behövt ingripa med sanktioner kan vara typiska tecken på bristande förmåga eller vilja hos huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter. Andra uttryck för en bristande förmåga eller vilja kan vara att det på ett tydligt sätt har framkommit att huvudmannen inte förstår eller respekterar de krav som gäller för verksamheten. Sådana signaler kan ha observerats av tillsynsmyndigheten i samband med kontakter med huvudmannen eller med skolans personal. Den bristande förmågan eller viljan kan även ha visat sig genom att huvudmannen har lämnat vilseledande eller felaktiga uppgifter eller att huvudmannen inte har gett tillsynsmyndigheten tillträde till verksamhetens lokaler. Enligt och kommuner borde statens arbete inriktas på att stödja huvudmännen att vidta åtgärder om det finns brister som uppmärksammas i tillsynen. Skolinspektionen betonar vikten av att grundligt belysa hur förhållandet mellan stödjande insatser och inspektion är tänkt att se ut. Regeringen konstaterar att enligt sin instruktion har i uppdrag att genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse, se 1 och 7 §§ förordningen (2015:1047) med instruktion för . Ett exempel är regeringens satsning Samverkan för bästa skola, där genom riktade insatser ska stärka förskolan, skolan och huvudmännen i arbetet med att planera, följa upp och utveckla utbildningen efter deras unika mål och behov. Regeringens uppfattning är att det behövs både stöd till huvudmännen och tillsyn över dem för att säkerställa en likvärdig utbildning av god kvalitet i hela landet. Regeringen föreslår således att ett rekvisit i den nya grunden för ingripande vid upprepade missförhållanden ska vara att huvudmannen visat bristande vilja eller förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Den bristande förmågan eller viljan bör för att kunna beaktas inte ligga alltför långt tillbaka i tiden. Det bör också beaktas om det har varit fråga om mer allvarliga händelser, t.ex. omständigheter som gjort att det har varit nödvändigt för tillsynsmyndigheten att förelägga vid vite . Ju mer allvarliga de tidigare bristerna har varit, desto bör de kunna beaktas. Att bestämma någon tidsgräns av det slag kommun föreslår, eller föreskriva vilka omständigheter som ska ha förelegat, kan dock enligt regeringens uppfattning inte anses nödvändigt. En helhetsbedömning bör göras i det enskilda fallet. Regeringen konstaterar i anledning av kommuns synpunkt om dokumentation att de sakförhållanden som ligger till grund för en tillsynsmyndighets bedömning att en huvudman har en bristande vilja eller förmåga, liksom huvudmannens syn på en sådan bedömning, får förutsättas framgå av tillsynsbeslut eller i annan dokumentation i ett tillsynsärende. Enligt 32 § förvaltningslagen ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. kommun anger att det är otillfredsställande att Högsta förvaltningsdomstolens praxis avseende vitesförelägganden, i relation till den föreslagna särskilda grunden, svårligen medger att förelägganden mot huvudmän knyts till brister som relaterar till allmänt hållen ramlagstiftning vilken inte preciseras närmare av andra föreskrifter. Enligt kommunen finns det behov av förtydligande kring hur en ny grund för ingripande vid upprepade missförhållande skulle tillämpas i förhållande till befintlig sanktion när förelägganden förenas med vite. Kommunen syftar på att det av en dom i () (HFD 2020 ref. 28) framgår att om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas tillsynsmyndighetens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister eftersom föreläggandet måste uppfylla krav på tydlighet. Eftersom ett föreläggande att vidta olika åtgärder eller att underlåta något enbart får avse sådana åligganden som följer av den aktuella författningsregleringen, saknar tillsynsmyndigheten i en sådan situation möjlighet att i ett föreläggande formulera tillräckligt tydliga och konkreta åtgärder som adressaten ska vidta. Om ett föreläggande avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen så ska ett föreläggande förenas med vite (26 kap. 27 § andra stycket skollagen). Enligt regeringens mening påverkar förslaget i detta lagstiftningsärende inte förutsättningarna för tillsynsmyndigheten att formulera förelägganden som uppfyller de krav på tydlighet som gäller. Förslaget fastslår när tillsynsmyndigheten i vissa fall ska få tillgripa de skarpaste sanktionerna och utgår från att ett föreläggande har meddelats. Även om ett föreläggande har följts kan ett ingripande ske och det är inte heller 2021/22:45 ett krav att föreläggandet har varit förenat med vite för att bestämmelserna ska vara tillämpliga. Det som däremot krävs är att föreläggandet har avsett ett allvarligt missförhållande. En särskild aspekt av frågan om ett föreläggande varit tillräckligt preciserat gör sig dock gällande vad gäller prövningen av om huvudmannen tidigare visat bristande vilja eller förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Om det tidigare förekommit ett vitesföreläggande som inte varit tillräckligt preciserat bör detta inte beaktas i bedömningen, på samma sätt som det finns skäl att bortse från andra åtgärder som inte varit rättsenliga. Kammarrätten i har anmärkt att det i promemorian saknas ett resonemang kring förutsättningarna att återkalla beslut om rätt till bidrag. Regeringen konstaterar att bestämmelserna om återkallelse av sådana beslut i relevanta delar är desamma som för återkallelse av godkännande eller medgivande och att vad som är vägledande för återkallelse av dessa beslut även är det för återkallelse av beslut om rätt till bidrag. 7.2Det ska anges i ett föreläggande om ett missförhållande bedöms vara allvarligt Regeringens förslag: Om tillsynsmyndigheten bedömer att de brister som påtalas i ett föreläggande utgör ett allvarligt missförhållande ska detta anges i föreläggandet. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget är positiva. Bland dem finns Kammarrätten i , som anser att rekvisitet allvarligt missförhållande bör ges en tydlig definition för att ge en mer förutsägbar och rättssäker domstolsprövning. Även kommun efterfrågar en definition av vad som anses utgöra allvarliga missförhållanden. Idéburna skolors riksförbund anger att det krävs en tydlighet särskilt kring vad bedömningen allvarligt missförhållande kan avse. förordar att Skolinspektionens beslut uttrycks än tydligare för att det ska stå helt klart för huvudmannen att risk för verksamhetsförbud eller återkallande föreligger. En remissinstans, , avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Vad anses enligt gällande rätt vara ett allvarligt missförhållande? Enligt vad som framgår av avsnitt 5 krävs att ett föreläggande inte följts och att det föreligger ett missförhållande som är allvarligt för att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag för en enskild huvudman ska kunna återkallas. Samma krav ställs för att Skolinspektionen ska kunna fatta beslut om statliga åtgärder för rättelse om det är frågan om kommunalt bedriven verksamhet. Skolinspektionens praxis visar att det ofta är brister inom flera bedömningsområden som läggs till grund för slutsatsen att ett allvarligt missförhållande föreligger. görs enligt nuvarande ordning en samlad bedömning av om de brister som har konstaterats föreligga sammantaget utgör ett allvarligt missförhållande, dvs. om bristerna på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Det krävs inte att de konstaterade missförhållandena var för sig till art eller grad är allvarliga. I promemorian (avsnitt 5.3) redovisas nio fall där Skolinspektionen –2019 återkallat ett godkännande eller beslutat om statliga åtgärder för rättelse. Det var i dessa fall oftast frågan om samtidigt förekommande brister rörande exempelvis undervisning och lärande, extra anpassningar och särskilt stöd, trygghet och studiero, åtgärder mot kränkande behandling, bedömning och betygssättning och systematiskt kvalitetsarbete. I ett fall var de uppgifter om åtgärder som huvudmannen angett hade vidtagits inte förenliga med de faktiska förhållandena i verksamheten. I propositionen Samling för skolan bedömdes en närmare redogörelse för innebörden av allvarligt missförhållande inte som nödvändig med hänvisning till att viss praxis hunnit utarbetas och att bedömningen av om det föreligger missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten förutsätter en helhetsbedömning i det enskilda fallet (prop. 2017/18:182 s. 46). Regeringen har ingen annan uppfattning . Det är varken lämpligt eller möjligt att ange en sådan definition som Kammarrätten i och kommun efterfrågar. Som redan angetts har det i tillämpningen ofta varit frågan om en samlad bedömning av olika brister som sammantaget innebär att det föreligger ett allvarligt missförhållande. Skolinspektionens beslut har i flera fall överklagats och det finns därmed utvecklad praxis på området. Om tillsynsmyndigheten inte får den hjälp den behöver när det gäller tillträde till lokaler eller andra utrymmen av betydelse för tillsynsarbetet, kan konsekvensen bli att det inte går att utreda om huvudmannen följt ett föreläggande. Det kan i sin tur få betydelse för tillsynsmyndighetens ställningstagande till om den mest ingripande sanktionen ska beslutas eller inte (prop. 2009/10:165 s. 896 f.). Skolinspektionen redovisar att myndigheten i sin verksamhet mött vissa huvudmän som endast lämnat delvis sanna eller oriktiga uppgifter, och att det finns signaler om att vissa huvudmän försvårar myndighetens utredningar (Skolinspektionen, Budgetunderlag 2022–2024 s. 8, U2021/01406). Det är inte acceptabelt att den som tillsynen gäller medvetet eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Den vars verksamhet står under tillsyn enligt skollagen är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen (26 kap. 7 §). får förelägga den uppgiftsskyldige att fullgöra sin skyldighet (26 kap. 8 §). I promemorian görs bedömningen att ett oriktigt uppgiftslämnande som sker medvetet eller av oaktsamhet bör vara ett sådant allvarligt missförhållande som kan medföra att den mest ingripande sanktionen aktualiseras, vilket alla remissinstanser som yttrat sig över bedömningen är positiva till eller inte har någon invändning mot. anser dock att det måste förtydligas vems uppgifter det avser och att det bör anges i skollagen att sanktioner kan ske. Något förtydligande i skollagen av att lämnade uppgifter måste vara sanningsenliga bör enligt regeringens bedömning inte göras, då det skulle kunna medföra att det blir oklart vad som gäller på andra områden där ett sådant förtydligande inte finns. Inte heller kan det anses otydligt vems skyldigheter som avses i bestämmelserna om uppgifts- 2021/22:45 skyldighet i 26 kap. 7 och 8 §§. Omständigheten att huvudmannen undandrar sig att fullgöra sina skyldigheter att medverka i utredningen av om åtgärder för att följa ett föreläggande har vidtagits eller inte bör vägas in i bedömningen, men bör inte vara en självständigt formulerad grund. Den bör följaktligen inte heller föranleda en särskild sanktionsregel. I de fall ett föreläggande bedöms avse ett allvarligt missförhållande ska det framgå av föreläggandet Det finns inget krav på att tillsynsmyndigheterna i förelägganden ska ange om de har bedömt att de påtalade bristerna utgör ett allvarligt missförhållande eller inte. Om ett föreläggande som inte har följts leder till ett beslut om återkallelse av ett godkännande eller statliga åtgärder för rättelse kan man ändå sluta sig till att ett allvarligt missförhållande har bedömts föreligga för föreläggandet – samma brister ska ju kvarstå för att det ska bli aktuellt med sådana sanktioner. De ingripanden som genomförs på grund av att ett föreläggande inte har följts bygger alltså på att ett allvarligt missförhållande kvarstår när det blir aktuellt att pröva frågan om återkallelse av ett godkännande eller statliga åtgärder för rättelse. Tanken med det nu aktuella lagförslaget är att ett allvarligt missförhållande ska ha konstaterats – dels när föreläggandet beslutas, dels när beslut om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse fattas. En skillnad jämfört med den nuvarande grunden för ingripande är att det när det senare beslutet fattas ska kunna vara fråga om ett allvarligt missförhållande som består i andra brister än de som låg till grund för föreläggandet. De föreslagna bestämmelserna möjliggör även att det senare beslutet fattas på grund av ett allvarligt missförhållande som konstateras föreligga efter att ett föreläggande har följts. Situationen kan därmed bli något mindre förutsägbar för både tillsynsmyndigheterna och huvudmännen. Regeringen bedömer därför att det behövs en större tydlighet om den bedömning som görs vid ett föreläggande att åtgärda brister. Ett föreläggande får antas ge huvudmannen en någorlunda klar bild av hur allvarligt tillsynsmyndigheten ser på den brist som finns i verksamheten. Ytterligare tydlighet kan uppnås genom att tillsynsmyndigheten anger i föreläggandet om den bedömer att missförhållandet är allvarligt. Det kan ske under förutsättning att tillsynsmyndigheten gör en bedömning i frågan. Det finns exempel på att Skolinspektionen i sina förelägganden är tydlig med att en återkallelse av godkännandet blir nästa steg om missförhållandet inte avhjälps. Om huvudmannen blir medveten om att ett allvarligt missförhållande bedöms föreligga blir huvudmannen också medveten om att mer ingripande sanktioner kan komma att aktualiseras om bristerna inte åtgärdas. Ett sådant förtydligande får alltså ett signalvärde. Att det i föreläggandet ska framgå att myndigheten bedömt bristerna som allvarliga underlättar också en senare prövning av tillsynsmyndigheten, särskilt en prövning som sker än vid uppföljningen av föreläggandet. Det bör lättare kunna konstateras om något allvarligt missförhållande har uppstått på nytt inom tvåårsfristen när myn- digheten redan uttryckligen har gjort bedömningen i föreläggandet. underlättar också för en domstol som ska överpröva beslutet om under- Prop. 2021/22:45 instansen redan har tydliggjort bedömningen att ett allvarligt missförhål- lande föreligger i det tidigare föreläggandet. 7.3Beslutet om ingripande ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: Beslut om återkallelse av ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som fattas på grund av upprepade allvarliga missförhållanden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma ska gälla för beslut om verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända. Skälen för regeringens förslag: I propositionen föreslås att Skolinspektionen vid brister i kommunalt bedriven verksamhet ska kunna besluta om ett verksamhetsförbud som gäller utan tidsbegränsning. Vidare föreslås en ny grund för återkallelse av godkännande, medgivande eller rätt till bidrag respektive verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse. Förslagen innebär att beslut om ingripanden riktade mot enskilda eller kommunala huvudmän kommer att kunna fattas på nya grunder. Beslut som fattas med tillämpning av de föreslagna nya bestämmelserna omfattas inte av de nuvarande bestämmelserna om överklagande i 28 kap. 2 och 5 §§ skollagen. I de nuvarande bestämmelserna saknas också en hänvisning till 26 kap. 15 § skollagen. Detta skulle kunna uppfattas som att beslut om återkallelse med stöd av denna paragraf inte ska kunna överklagas, vilket dock knappast är syftet. När det gäller de nya beslut som kan komma att riktas mot enskilda skolhuvudmän följer en rätt till domstolsprövning av dessa av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Besluten bör i likhet med vad som i övrigt gäller enligt 28 kap. 2 och 5 §§ skollagen få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samma sak bör gälla även i fråga om de beslut om ingripanden med stöd av de nya bestämmelserna som kan komma att riktas mot kommunala huvudmän. Enskilda och kommunala huvudmän bör även i fråga om tillgång till domstolsprövning behandlas på samma sätt. Något skäl som motiverar en annan ordning kan inte anses föreligga. Godkännanden som inte används bör återkallas Regeringens förslag: Ett av beslutat godkän- nande av en enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- särskola ska återkallas om inte verksamheten har startat senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet. Ett av kommunen beslutat godkännande av en enskild som huvudman för förskola och fritidshem ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som godkännandet avser. Skolinspektionen eller en kommun ska också få återkalla ett god- kännande om verksamheten i annat fall inte bedrivits under en samman- hängande tid av eller om den enskilde begär det. I fall som avses ovan och som gäller ett av Skolinspektionen beslutat godkännande får återkallelsen avse den del av verksamheten vid en viss skolenhet som inte har startat eller inte längre bedrivs. sker på begäran av den enskilde och denne begärt att återkallelsen bara ska avse en del av godkännandet, ska återkallelsen avse den delen. Skolinspektionen respektive kommunen ska få avstå från att återkalla ett godkännande om det finns särskilda skäl för den enskilde huvud- mannen att överskrida ovan nämnda tidsgränser. Beslut om återkallelse av godkännande ska kunna överklagas till Promemorians förslag (U2016/05181): Överensstämmer med Remissinstanserna: Majoriteten remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget, däribland Justitiekanslern, verket, , , , , Lunds, , , och kommuner, , Rekonstruktions- och konkursförvaltarkollegiet (REKON) och Kommuner och Regioner. kommun anser att förslaget underlättar för skolverksamheten, planering av nyetablering av skolor samt ger enhetliga bestämmelser för både fristående och kommunala skolor. Internationella Engelska skolan i () – som välkomnar att Skolinspektionen ges möjlighet att återkalla icke utnyttjade tillstånd – anger att det underlättar Skolinspektio- nens prövning av såväl negativa följder för en kommun samt den enskilda huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamhet i enlighet med ansökan om godkännande och underlättar också huvudmannens egen planering av nya ansökningar om godkännande. det är positivt att kommunen får möjlighet att återkalla beslut om fri- stående förskola då det underlättar kommunens långsiktiga planering. Ett antal instanser som är positiva till förslaget har dock synpunkter eller efterlyser förtydliganden i olika delar. , och anser att det är oklart vad som avses med särskilda skäl. Sala kommun anger att det bör tydliggöras att det Prop. 2021/22:45 åligger den fristående huvudmannen att åberopa särskilda skäl som för- anleder att tillståndet inte bör återkallas. anser att det även bör tydliggöras under vilka förutsättningar ”delar av tillstånd” ska kunna återkallas om verksamheten inte startat inom föreskrivna från godkännandet. anser att det bör ges en relativ frihet att göra bedömning avseende vad som faller inom området för särskilda skäl. Skolinspektionen anser att förslaget om återkallelse av godkännande även bör omfatta godkännanden för internationella skolor. , , , och kommun avstyrker förslaget att kommunen ska kunna återkalla ett godkännande som inte utnyttjas, bl.a. då det öppnar upp för en godtycklighet i kommunernas beslutsfattande. kommun anser att i det fall en reglering införs ska en återkallelse kunna ske senast , då är för att kommunen ska kunna tillmötesgå behovet av tillgång till förskoleplatser. föreslår som alternativ lösning att ett beslut om godkännande eller beslut om rätt till bidrag förfaller om inte den verksamhet som tillståndet eller beslutet avser startas inom angiven tid och att huvudmän som inte önskar att tillståndet ska förfalla ska ansöka om detta. Skolinspektionen anger att det enligt myndigheten är önskvärt att kunna återkalla även äldre godkännanden som meddelats enligt den upphävda skollagen (1985:1100) på samma grunder som nyare godkännanden som meddelats enligt den nuvarande skollagen. Enligt måste det klargöras hur tidigare beviljade godkännanden hanteras och bolaget menar att det bör tydliggöras att redan existerande godkännanden inte omfattas av retroaktivitet. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av regeländringar