prop · H803157 · 2021-03-23 00:00:00 — uppfyller kontaktmaterialförordningens grundläggande krav ska straffas med böter. Regeringens bedömning: Även andra uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i livs- medelslagen, i föreskrifter som meddelats med stöd av livsmedelslagen eller i bör straffas med böter. avgifter i livsmedelslagen bör omfatta området material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: tillstyrker promemorians för- slag och anför att sanktionsavgiften bör anpassas utifrån vilken risk som olika verksamheter kan medföra. riskerna vid överträdelser av regelverket om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel kan vara lika påtagliga eller direkta som riskerna kan vara vid överträdelser mot regelverket om livs- Det kan finnas tillfällen då det finns risker att livsmedel förorenas. Fängelse bör finnas med i straffskalan. Även kommun anser att sådana överträdelser av lagstiftningen som kan orsaka stor skada på människors hälsa bör ha fängelse i straffskalan. Kommunen betonar att vissa kemikalier vid lång exponering riskerar att vara t.ex. cancerogena och hormonstörande vilket kan orsaka stort lidande och oåterkalleliga skador. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt kontaktmaterialförordningen ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 25). I 28 a–30 f §§ livsmedelslagen finns bestämmelser om straff och sanktionsavgifter. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på livsmedelsområdet infördes . I propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan framfördes att systemet behövde ändras bl.a. då överträdelserna inom livsmedelsområdet kunde vara av mycket skiftande straffvärdemässig karaktär (prop. 2017/18:165 s. 25–27). Ändringarna innebar att överträdelserna differentierades på så sätt att straffet för allvarliga brott skärptes till böter eller fängelse i högst (28 a §) medan mindre allvarliga överträdelser av administrativ karaktär i stället kom att beläggas med sanktionsavgifter (30 a–f §§). Den tidigare bestämmelsen som föreskrev böter i straffskalan (29 §) behölls, men förtydligades med tillägg om vad som skulle gälla vid konflikt med 28 a § livsmedelslagen och kompletterades med att ansvar inte skulle dömas ut i ringa fall. För att dömas till den strängaste påföljden ska det vara fråga om allvarliga överträdelser av regelverket om livsmedel. Allvarliga brott kan vara sådana gärningar som innebär eller kan innebära en fara för människors liv eller hälsa, ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra t.ex. ett livsmedel försvåras. På samma sätt som gäller regelverket om livsmedel syftar i princip alla bestämmelser om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel i förlängningen till att skydda viktiga värden, bl.a. människors hälsa och konsumenternas intressen. Det finns därför skäl att som huvudregel använda en straffsanktion även vid överträdelser av reglerna om sådana material och produkter. Vid utformningen av en straffbestämmelse är utgångspunkten att de strängaste påföljderna ska vara förbehållna de allvarligaste gärningarna och att straff ska dömas ut i relation till brottets svårhet. Som kommun påtalar kan det inte uteslutas att en överträdelse av regelverket om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel framför allt kan få långtgående negativa konsekvenser för människor. Till skillnad från kommunen och i gör regeringen emellertid bedömningen att de risker som överträdelser av regelverket medför inte är lika påtagliga eller direkta som riskerna kan vara vid överträdelser mot regelverket om livsmedel. Det kan även antas att sambandet mellan regelöverträdelsen och de konsekvenser som överträdelsen medför är svårare att påvisa än i fråga om livsmedel. Mot den bakgrunden bedöms det som tillräckligt att påföljden stannar vid böter vid brott mot regelverket. Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser bör vara straffbelagda. På samma sätt som gäller för livsmedel bör ringa fall inte leda till någon påföljd. I 29 § första stycket livsmedelslagen finns en punktlista med en uppräk- ning av vilka överträdelser av förpliktelser i livsmedelslagen, eller i före- skrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen, som straffsanktio- neras med böter. Punktlistan bör kompletteras med ett tillägg i punkten 2 om överträdelser av det i avsnitt 10 föreslagna förbudet mot att på marknaden släppa ut material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel som inte uppfyller de grundläggande kraven i artikel 3, 4 och 15 i kontaktmaterialförordningen. föreskrifter om förbud eller villkor för handhavande m.m. av produkter eller material avsedda att komma i kontakt med livsmedel som meddelats med stöd av det i avsnitt 9 föreslagna bemyndigandet i 6 § 1 bör leda till Detsamma gäller föreskrifter om märkning och presentation av material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel som meddelats med stöd av det föreslagna bemyndigandet i 6 § 2. föranleder emellertid inte några ändringar i 29 § eftersom överträdelser mot 6 § redan räknas upp i punktlistan. Även överträdelser av sådana föreskrifter om nödvändiga komplette- ringar till EU-förordningar som regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket livs- medelslagen och som gäller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel bör straffas med böter, liksom överträdelser av skyldigheten enligt 20 § första stycket 1 att till en kontrollmyndighet lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar. Inte heller detta föran- leder några ändringar i straffbestämmelsen eftersom båda bestämmelserna redan räknas upp i punktlistan i 29 §. Enligt 29 § andra stycket livsmedelslagen döms till böter även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot de skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. bör vara straffbart att bryta även mot förpliktelser eller förbud som följer av de unionsrättsliga rättsakterna om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Utformningen av straffbestämmelsen är så allmän att den även omfattar överträdelser av bestämmelser i kontakt- materialförordningen och de rättsakter som beslutas med stöd av den för- Någon lagändring behövs alltså inte. Mindre allvarliga överträdelser av förpliktelser i livsmedelslagen hante- ras genom lagens system med sanktionsavgifter. överträdelser av administrativ karaktär som är frekventa och enkla att Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter är begränsat till överträdelser av bestämmelser om krav på registrering och av bestämmelser om journalföring och övrig doku- Föreskrifter om sanktionsavgifter finns när det gäller underlåten registrering av livsmedelsanläggningar och brister i journalfö- ring av livsmedelsföretagares användning av växtskyddsmedel och biocider och om dokumentation av vissa uppgifter om leveranser av små mängder honung, ägg, råmjölk eller opastöriserad mjölk. digandet är formulerat omfattar det även överträdelser av krav på registrering eller dokumentation som gäller företag som tillverkar eller distribuerar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livs- Sådana överträdelser kan typiskt sett antas vara av mindre allvarlig karaktär och enkla att konstatera. De bör därför, i likhet med vad som gäller för livsmedelsföretagare, leda till en sanktionsavgift. Det är en upp- gift för regeringen att i föreskrifter precisera vilka föreskrifter som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet. Av 30 § tredje stycket livsmedelslagen framgår att det inte ska dömas till ansvar enligt 29 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 30 a §. När det gäller krav på dokumentation kan sådana krav i vissa fall syfta till att säkerställa spårbarhet. I förarbetena till det nuvarande sanktionssystemet i livsmedelslagen gjordes bedömningen att det grundläggande kravet på spårbarhet i livsmedelslagstiftningen inte kan anses uppfylla kraven på enkelhet eller tydlighet. Det ifrågasattes också om sådana överträdelser typiskt sett kan betraktas som mindre allvarliga. Regeringen gjorde mot den bakgrunden bedömningen att regler som huvudsakligen syftar till spårbarhet inte bör föras över till ett system med sanktionsavgifter (prop. 2017/18:165 s. 54). Det grundläggande kravet om spårbarhet när det gäller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel finns i artikel 17 i kontaktmaterialförordningen. Enligt artikeln ska materialens och produkternas spårbarhet säkerställas på samtliga stadier för att underlätta kontroll, återkallande av defekta produkter, konsumentinformation och fastställande av ansvaret. Företagarna ska ha system och förfaranden som gör det möjligt att identifiera från och till vilka företag leverans har skett av material och produkter samt, där så är lämpligt, ämnen eller produkter som omfattas av kontaktmaterialförordningen och genomförandebestämmelser till den och som används vid tillverkningen. Informationen ska på begäran göras tillgänglig för de behöriga myndigheterna. Vidare ska de material och produkter som släpps ut på marknaden kunna identifieras genom ett lämpligt system som gör det möjligt att spåra dem genom märkning eller relevant dokumentation eller information. Spårbarhetsbestämmelsen i kontaktmaterialförordningen är i princip identisk med de spårbarhetskrav som gäller för livsmedel. Det saknas preciserade regler om hur system och förfaranden om spårbarhet ska utformas och det överlämnas till den enskilda företagaren att utforma egna system och förfaranden. Bedömningen är därför att överträdelser av bestämmelserna om spårbarhet i kontaktmaterialförordningen inte, liksom i fråga om livsmedel, ska omfattas av systemet för sanktionsavgifter. Utöver livsmedelslagens sanktionsbestämmelser finns det även flera bestämmelser i som kan aktualiseras vid allvarliga överträdelser mot regelverket om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Som konstaterades i förarbetena till det nuvarande sanktionssystemet på livsmedelsområdet är det dock så, även när det gäller överträdelser på området material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, att reglerna i inte täcker alla de situationer som kan uppstå när någon bryter mot reglerna på området. Detta eftersom det är svårt att visa på ett tillräckligt tydligt samband mellan någons uppsåt eller oaktsamhet och den effekt som uppkommit. Utanför bestämmelser faller även sådana överträdelser där någon negativ effekt eller konkret fara inte har hunnit uppstå till följd av en överträdelse (prop. 2017/18:165 s. 28–29). 2020/21:157 13 Regeringens förslag: De lagändringar som föreslås ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att tiden för införande är för kort. Det behövs tid för att ta fram ett lämpligt riskklassningssystem, att informera de berörda företagen, att inventera och registrera de företag som omfattas av kraven och att upprätta datasystem för ärendehantering och rapportering. Det behövs även tid för att ta fram ett effektivt och rättvisande avgiftssystem, vägledningar och att utbilda samt bygga upp kunskap hos de inspektörer som ska utföra den offentliga kontrollen. Nya upphandlingar behöver också göras för t.ex. provtagning och IT-lösningar i ärendehanteringssystem. tror att kontrollen kan inledas , men då till en början i en mycket begränsad omfattning och endast i form av informationsinsatser och kunskapsuppbyggande. Det finns en möjlighet att starta upp en kontroll i någon vidare omfattning . Skälen för regeringens förslag: Kontaktmaterialförordningen har varit tillämplig , men har saknat ett heltäckande system inom det aktuella området. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Flera remissinstanser har invänt att det behövs mer tid innan de föreslagna bestämmelserna kan träda i kraft. Regeringen har full förståelse för att det kommer att ta tid att ta fram vägledningar, bygga upp kunskap, justera ärendehanteringssystem och att få ett avgiftssystem på plats. Det nationella saluförbud som föreslås förutsätter vidare en anmälan till kommissionen i enlighet med och rådets direktiv (EU) 2015/1535. Det innebär att förslaget inte får antas före utgången av från den tidpunkten då kommissionen mottog information om förslaget. Mot denna bakgrund bör de lagändringar som föreslås träda i kraft . Syftet med författningsförslagen är att den svenska lagstiftningen ska komplettera bestämmelserna i kontaktmaterialförordningen och säkerställa att får avsedd effekt. Förslagen innebär att området material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel kommer att omfattas av livsmedelslagens Det innebär bl.a. att kontrollmyndigheterna ska utöva Prop. 2020/21:157 offentlig kontroll även på området material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Bestämmelserna som gäller frivillig överflyttning av ansvaret för offentlig kontroll mellan en kommun och föreslås kompletteras och bli tillämpliga även för verksamheter som endast hanterar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Även de bestämmelser i livsmedelslagen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter i vissa frågor, s.k. normgivningsbemyndiganden, kompletteras så att de omfattar inte bara livsmedel utan också material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Bemyndiganden medför inga direkta konsekvenser utan följderna beror på vad som beslutas i nästa led. Därutöver föreslås att det införs ett förbud mot att släppa ut material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel på marknaden som inte uppfyller de grundläggande kraven i kontaktmaterialförordningen. Slutligen införs ett tillägg i bestämmelserna om straff som gör att den som bryter mot förbudet att släppa ut vissa material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel på marknaden som inte uppfyller kraven i kontaktmaterialförordningen kan dömas till ansvar och åläggas att betala böter. Utöver de ändringar som föreslås har regeringen i propositionen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning (prop. 2020/21:43, bet. 2020/21:MJU6, rskr. 2020/21:198) föreslagit flera lagändringar för att anpassa bl.a. livsmedelslagen till bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Lagändringarna träder i kraft . Flera av de ändringar som föreslås i propositionen kommer också att gälla för området material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. De konsekvenser som följer av de ändringarna beskrivs inte i detta konsekvensavsnitt. Vilka berörs av förslagen? Förslagen kommer att beröra kontrollmyndigheter och de myndigheter som har i uppdrag att samordna och vägleda kontrollmyndigheterna. Förslagen berör också de företag som bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med något led av tillverkning, förädling och distribution av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Även rättsväsendet berörs av förslagen. Förslagen berör slutligen konsumenter och andra som använder material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Alternativa lösningar till förslagen Kontaktmaterialförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Den nationella lagstiftningen behöver anpassas för att förordningen ska kunna tillämpas fullt ut. Det handlar bl.a. om att föreskriva sanktioner och att anordna ett system för offentlig kontroll. Det finns inga rimliga alternativa lösningar till de föreslagna lagändringarna. Effekten av en utebliven reglering innebär att kontaktmaterialförordningen inte kan tillämpas effektivt i 2020/21:157 alla delar och att en offentlig kontroll av att regelverket följs inte skulle utföras. De lagändringar som föreslås är förenliga med kontaktmaterialförordningen och syftar till att komplettera kontaktmaterialförordningens bestämmelser och möjliggöra en kontroll enligt kontrollförordningen. I kontaktmaterialförordningen finns emellertid inget förbud mot att på marknaden släppa ut material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel som inte uppfyller de grundläggande kraven i förordningen. Ett sådant förbud föreslås införas i livsmedelslagen för att säkerställa att de material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel som finns på marknaden uppfyller de krav som ställs i artikel 3, 4 och 15 i kontaktmaterialförordningen. Genom ett förbud blir det möjligt att stoppa sådana material och produkter som inte lever upp till de grundläggande kraven i förordningen. Behov av speciella informationsinsatser med anledning av förslagen Kontaktmaterialförordningen har varit tillämplig och förslagen borde därför träda i kraft . Förslagen kan emellertid inte träda i kraft direkt. Kontrollmyndigheterna och de samordnande myndigheterna behöver på sig för att en offentlig kontroll ska kunna komma igång. De behöver bl.a. ta fram en riskklassificering för offentlig kontroll, olika vägledningar för att säkerställa att myndigheternas kontroll är effektiv och likvärdig och ett system för rapportering. Vidare behöver personal utbildas och befintliga ärendehanteringssystem justeras. Kontrollmyndigheterna behöver även tid för att kunna ta fram nya taxor för avgifter för kontroll och ett system för att administrera avgifterna. Verksamhetsutövare behöver också få särskilda informationsinsatser om bl.a. vad den offentliga kontrollen innebär och vad en regelöverträdelse kan innebära. 14.2Sociala och miljömässiga konsekvenser I artikel 3 i kontaktmaterialförordningen uppställs flera allmänna krav som ytterst syftar till att skydda människors hälsa och konsumenternas intressen. De särskilda krav som uppställs för aktiva och intelligenta material och produkter i artikel 4 och de särskilda åtgärder för grupper av material och produkter som kan antas enligt artikel 5 har motsvarande målsättningar. Förslagen syftar till att säkerställa att bestämmelserna i kontaktmaterialförordningen kan tillämpas effektivt och att målen med förordningen kan uppnås. Även om de materiella bestämmelserna i förordningen redan tillämpas av de verksamhetsutövare som hanterar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, kan förslagen medföra viss miljö- och hälsopåverkan. Detta eftersom en kontroll av regelverket tillkommer och då det finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel för Prop. 2020/21:157 vilka kommissionen inte har meddelat några särskilda åtgärder. kvenserna bedöms emellertid inte som negativa utan syftar till att skydda människors hälsa och konsumenternas intressen av säkra produkter och material. Förslagen bedöms inte ha några nämnvärda sociala effekter t.ex. för jämlikhet, tillgänglighet, kultur eller utbildning. De företag som hanterar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel kommer att kontrolleras av kontrollmyndigheterna. Utgångspunkten är att kommunerna ska ansvara för kontroll av de verksamheter som inte är livsmedelsanläggningar. Kommunerna kommer inte att kunna kontrollera alla verksamheter på en gång. kommer att ta fram en modell för riskklassificering av de olika verksamheterna för att bistå kommunerna med att avgöra vilka verksamheter som bör kontrolleras i första hand och hur ofta verksamheterna bör kontrolleras. De som kontrolleras kommer att få betala en avgift för kontrollen. Avgifterna kan variera utifrån de taxor som varje kommun beslutar om. Även vid livsmedelsanläggningar kommer material och produkter avsedda för livsmedel som sådana att kontrolleras. De kontrollmyndigheter som ansvarar för den kontrollen ska ta ut en avgift för kontrollen. Avgifterna mellan verksamheter kan komma att skilja sig åt beroende på hur avgiften bestäms. De verksamheter som berörs kan alltså kontrolleras med olika frekvens och tidsintervall som kostnaden för den kontroll som utförs kan variera mellan kommuner och andra kontrollmyndigheter. Det kan påverka konkurrensförhållandena mellan verksamheterna. 14.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Av livsmedelslagen framgår att det är en uppgift att utföra offentlig kontroll av efterlevnaden av lagen i enlighet med vad regeringen bestämmer. Förslagen innebär inga direkta konsekvenser för den kommunala självstyrelsen utan följderna beror på vad regeringen beslutar när det gäller vilka kontrollmyndigheter som ska utföra offentlig kontroll av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel vid livsmedelsanläggningar och andra verksamheter än livsmedelsanläggningar. Regeringen har under avsnitt 11.1 övervägt vilka kontrollmyndigheter som bör utföra den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Bedömningen är att kommunerna är bäst lämpade att utföra de uppgifterna vid andra verksamheter än livsmedelsanläggningar. Skälen är bl.a. att kommunerna har bäst kännedom om de verksamheter som bedrivs inom kommunen och att kommunen kan göra samordningsvinster med den miljö- och kemikalietillsyn som redan utförs. 2020/21:157 vissa kompetensfördelar som andra kontrollmyndigheter inte har. För verksamhetsutövarna innebär den tillkommande kontrollen både en ökad administrativ börda och en kostnad, men administrationen och kostnaden förväntas bli högre om någon annan än kommunen utses som kontrollmyndighet. Att kommunerna får uppgiften att utöva kontroll påverkar visserligen den kommunala självstyrelsen, men det bedöms inte finnas några andra mindre ingripande alternativa lösningar som är rimliga utifrån såväl effektivitet i kontrollen som påverkan gentemot verksamhetsutövarna. Bedömningen är därmed att den inskränkning som regeringen avser att göra av den kommunala självstyrelsen genom kommande förordningsändring är nödvändig för att uppnå ändamålet. Enligt 2 kap. 17 § RF får rätten att bedriva näring eller att utöva ett yrke endast begränsas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer. Förslagen innebär begränsningar av denna rätt, men inskränkningarna är nödvändiga för att skydda människors hälsa mot hälsofarliga material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Några remissinstanser har invänt att det är svårt att veta hur många verksamheter som kommer att omfattas av förslagen och att det därför är svårt att ta ställning till de konsekvenser som förslagen innebär. En inventering av antalet verksamheter gjordes i samband med den utredning som låg till grund för promemorian (N2015/07035). Berörda verksamheter kunde enligt den kartläggningen delas in i tre olika kategorier; tillverkningsanläggningar som producerar material och produkter, handelsföretag som enbart handlar med sådana material och produkter och livsmedelsföretag som använder material och produkter i sin verksamhet.