prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Det kan uppkomma stora risker för smittspridning när många människor samlas på en begränsad yta. En typ av plats där sådana situationer kan uppstå är köpcentrum, butiker och andra handelsplatser. Visserligen uppehåller sig människor typiskt sett inte i en viss butik . Handelsplatser får trots detta allmänt betraktas som en så pass riskfylld miljö att de bör omfattas av den nya covid-19-lagen. Regeringen anser att det mot denna bakgrund bör vara möjligt att införa särskilda begränsningar som avser handelsplatser i syfte att förhindra smittspridning. En första fråga är vilka typer av handelsplatser som bör omfattas av regleringen. En reglering som är alltför vid riskerar å ena sidan att medföra bristande förutsebarhet. En reglering som är alltför snäv riskerar å andra sidan att utelämna vissa verksamheter som i ett senare skede visar sig medföra stora risker för smittspridning. Enligt regeringens bedömning bör vid denna avvägning smittskyddsskälen väga tyngst. Den tillfälliga covid- 19-lagen bör därför inte innehålla någon uttömmande uppräkning av vilka typer av handelsplatser som ska kunna omfattas av särskilda begränsningar enligt lagen. För att bidra till ökad tydlighet bör köpcentrum, varuhus, 2020/21:79 gallerior, butiker och serviceinrättningar i den tillfälliga lagen anges som exempel på handelsplatser. I promemorian föreslås att detta ska göras genom en definition av ordet handelsplatser. Regeringen anser att det är lämpligare att i stället ta in en exemplifierande uppräkning i lagen. De ord som används som exempel på handelsplatser bör ges samma innebörd som de har i allmänt språkbruk. Regleringen bör endast omfatta platser som är öppna för allmänheten. Som Lagrådet och Försvarsmakten föreslår bör detta krav av tydlighetsskäl föras in i lagtexten. Riskerna för smittspridning kan skilja sig åt mellan olika typer av verksamheter, men eventuella undantag bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag. vid uppmärksammar bör även torghandel omfattas av regleringen i den tillfälliga lagen. Regeringen anser att torghandel bör omfattas av ordet handelsplats, men att detta inte behöver komma till uttryck i lagtexten. Som är inne på innebär detta att handelsplatser utomhus omfattas av regleringen. Med anledning av Förvaltningsrätten i Malmös synpunkt kan det förtydligas att även livsmedelsbutiker och apotek bör omfattas. Som uppmärksammar är exekutiva auktioner och andra myndighetsförrättningar inte att anse som handelsplatser. Särskilda begränsningar som avser handelsplatser bör inte kunna införas med stöd av den tillfälliga covid-19-lagen i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det måste i det sammanhanget beaktas att sådana särskilda begränsningar kan påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet. Begränsningarna kan därmed innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka särskilda begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas att det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att besluta om stängning av alla handelsplatser, med undantag för t.ex. livsmedelsbutiker och apotek. Covid-19-lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående särskilda begränsningar som avser handelsplatser kan vara en proportionerlig åtgärd. Den tillfälliga lagen bör därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar. Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att handelsplatser ska hållas stängda. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Som Lagrådet föreslår bör det av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. I första hand bör alltså, som Fastighetsägarna framhåller, mindre långtgående särskilda begränsningar övervägas. Som regeringen anför avseende allmänna sammankomster och offentliga tillställningar bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand , få meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en handelsplats ska vidta smittskyddsåtgärder. Regeringen anser att sådana föreskrifter bör få innebära krav på begränsning av antalet besökare, begränsning av öppettider eller andra Prop. 2020/21:79 åtgärder för att förhindra smittspridning. Enligt skulle de bemyndiganden som regeringen föreslår, om de används , kunna komma påverka enskildas rörelsefrihet i sådan omfattning att rättighetsskyddet enligt regeringsformen aktualiseras utan att det rör sig om ett utegångsförbud. Regeringen instämmer i att detta är något som behöver beaktas om eventuella föreskrifter om särskilda begränsningar ska tas fram. Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå. 11.4Kollektivtrafik och inrikes flygtrafik Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som bedriver kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik eller ansvarar för lokaler eller områden som är avsedda att användas av resenärer i kollektivtrafik eller flygtrafik, ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter får innebära krav på •begränsning av antalet personer på färdmedel •begränsning av antalet personer i lokaler eller på områden som är avsedda att användas av resenärer •begränsning av den tid under vilken trafiken bedrivs •andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen får, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att kollektivtrafik och inrikes flygtrafik inte får bedrivas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om förbud får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Svensk kollektivtrafik är positiv till att det införs en tillfällig lag för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 men anser att det i promemorian saknas en analys av hur förslaget om begränsning av antalet personer i de kollektiva färdmedlen eller i resenärslokaler och på resenärsområden ska kunna genomföras rent praktiskt. Svensk kollektivtrafik framhåller att det i finns över 50 000 hållplatser och stationer för kollektivtrafik och att det med undantag för de största saknas personal på dessa bytespunkter. Till detta kommer enligt föreningen att det i många kollektivtrafikfordon inte finns någon personal i fordonens resenärsutrymmen. Det gäller exempelvis för pendeltåg, tunnelbana och lokalbanor i samt i fråga om spårvagnar och stadsbussar i . lämnar liknande synpunkter. Svensk kollektivtrafik, som anser att även annan kollektivtrafik än sådan som regleras i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik bör omfattas av den nya lagen, anför vidare att kollektivtrafiken är en samhällsviktig verksamhet och att inskränkningar av den trafiken genom att begränsa antalet personer i färdmedel, begränsa den tid under vilken trafiken får bedrivas och införa reglering om att kollektivtrafik inte får bedrivas kan komma att slå hårt mot exempelvis vårdpersonals möjligheter att ta sig till och från arbetet. beslut enligt promemorians förslag måste därför föregås av en analys av hur en begränsning påverkar kollektivtrafikresor som kan anses vara Liknande synpunkter lämnas av . Flera länsstyrelser anser att regleringen enligt promemorians förslag bör utvidgas till att omfatta även annan passagerartrafik som t.ex. turistbåtar, turistbussar eller motsvarande. Även Transportstyrelsen anser att det bör övervägas att låta annan yrkesmässig persontrafik än kollektivtrafik omfattas av lagen. anser att det bör klargöras om avsikten är att även kommersiell kollektivtrafik ska omfattas. att lagen omfattar bolagets verksamhet. inte helt klart vilka som bör omfattas av ansvaret att vidta smittskydds- åtgärder enligt den föreslagna bestämmelsen. anför att samråd bör ske med den regionala kollektivtrafik- myndigheten innan föreskrifter meddelas. beslut om föreskrifter eller i enskilda fall bör föregås av samråd med sakkunnig transportmyndighet. promemorians förslag att föreskrifterna ska inskränkas till inrikes Swedavia anför vidare att undantaget från lagens tillämpnings- område för internationell flygtrafik, även bör omfatta utrikespassagerare vad avser begränsningen av antalet personer i lokaler eller på områden som är avsedda att användas av resenärer. Då utrikesflygtrafiken inte kan begränsas kommer Swedavia att sakna rådighet över hur många utrikespassagerare som anländer till flygplatserna från andra länder. Swedavia kan därför inte begränsa antalet utrikesresenärer som anländer Swedavia anför vidare att begränsningar av öppet- hållandetider riskerar att rubba passagerarflödena på flygplatserna när fler passagerare ska hanteras . Detta kan komma att leda till ökad trängsel och därmed ökad risk för smittspridning. väcker frågan om eventuella föreskrifter ska riktas mot den regionala kollektivtrafikmyndigheten eller mot den som efter upphandling utför trafiken i fråga. Även tar upp frågan om vem som olika typer av föreskrifter om särskilda begränsningar bör riktas mot. styrelsen vid anför att begränsningar av kollektivtrafik har nära samband med frågor om rörelsefrihet. Skälen för regeringens förslag: När många människor samlas på en begränsad yta kan det, som anförs ovan, uppstå stora risker för En typ av plats där sådana situationer kan uppkomma är inom kollektivtrafik och flygtrafik. Visserligen uppehåller sig människor typiskt sett inte på ett visst färdmedel , i vart fall inte i lokal kollektivtrafik. Å andra sidan kan det i rusningstrafik uppstå stor Kollektivtrafik och flygtrafik får enligt regeringens mening mot denna bakgrund allmänt betraktas som så pass riskfyllda miljöer att de bör omfattas av den nya covid-19-lagen. Det bör mot denna bakgrund vara möjligt att införa särskilda begränsningar som avser kollektivtrafik och flygtrafik i syfte att förhindra smittspridning. Risk för smittspridning kan uppstå i många olika trafikslag. anser att ordet kollektivtrafik i lagen bör ges en så vidsträckt innebörd som Det framstår därför inte som lämpligt att använda den definition som finns i lagen om kollektivtrafik. Utgångspunkten bör i stället vara att kollektivtrafik är trafik med allmänna färdmedel. Eventuella undantag bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag. Det kan för det första vara fråga om sådan regional kollektivtrafik som regioner och kommuner ansvarar för och som bedrivs med t.ex. buss, spårvagn, tunnelbana, pendeltåg eller båt. uppmärksammar bör även kommersiell kollektivtrafik omfattas, t.ex. taxitrafik och långväga tågtrafik. Som Svensk kollektivtrafik uppmärksammar bör också färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och skolskjuts omfattas. Regeringen bedömer att färjetrafiken mellan och fastlandet är sådan trafik som kan omfattas. Regeringen anser inte att regleringen, som flera länsstyrelser och Transportstyrelsen efterfrågar, bör omfatta annan yrkesmässig persontrafik än kollektivtrafik och flygtrafik, t.ex. chartertrafik med buss. Viss kollektivtrafik bedrivs internationellt, t.ex. i form av tåg och färjor som passerar nationsgränser. De praktiska och rättsliga möjligheterna att reglera sådan kollektivtrafik kan skilja sig från vad som gäller för inrikes kollektivtrafik. Regeringen anser emellertid att det inte finns skäl att i den tillfälliga lagen införa särskilda bestämmelser om internationell kollektivtrafik. När det gäller flygtrafik gör sig delvis andra överväganden gällande. Det är förenat med betydande svårigheter att genom nationell reglering införa vissa typer av krav på smittskyddsåtgärder i internationell flygtrafik. Den reglering om särskilda begränsningar som föreslås bör därför avse enbart inrikes flygtrafik. Det finns inte heller förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsärende behandla frågor om exempelvis karantänsregler. På färdmedel i kollektivtrafik och flygtrafik befinner sig personer ofta nära varandra, vilket innebär en risk för smittspridning. Regleringen bör därför omfatta sådana färdmedel. Trängsel kan emellertid uppstå även i lokaler och på områden som är avsedda att användas av resenärer, t.ex. perronger, busshållplatser, stationshus och flygplatser. Det gäller inte minst i samband med av- och påstigning och vid byte av färdmedel. Även sådana områden bör därför omfattas av regleringen. När det gäller lokaler och områden som är avsedda att användas av resenärer i flygtrafik, saknas anledning att göra skillnad på inrikes och internationell flygtrafik. Bestämmelserna om särskilda begränsningar i den tillfälliga covid-19- lagen bör alltså enligt regeringens uppfattning omfatta även sådana delar av flygplatser som är avsedda att användas av resenärer i internationell flygtrafik. Kollektivtrafik och inrikes flygtrafik bör inte kunna begränsas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det bör i det sammanhanget beaktas att sådan trafik, som Svensk kollektivtrafik och betonar, kan utgöra samhällsviktig verksamhet och att många människor är beroende av kollektivtrafik för att kunna ta sig till arbets- och utbildningsplatser. Med anledning av synpunkter från Juridiska fakultetsstyrelsen vid kan det tilläggas att frågor om den grundlagsskyddade rörelsefriheten kan aktualiseras när det gäller personer som bor på sådana platser som främst kan nås med hjälp av kollektivtrafik. Det måste också beaktas att en särskild begränsning av kollektivtrafik och inrikes flygtrafik kan påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet och därmed kan innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. De särskilda begränsningar som införs får alltså inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka särskilda begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . bedömningen att det inte kan uteslutas att det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det i förhållande till näringsfriheten skulle vara en proportionerlig åtgärd att för en viss införa ett förbud mot att bedriva kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik. lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. förbud behöver också föregås av överväganden kring rörelsefriheten enligt Även mindre långtgående särskilda begränsningar av kollektivtrafik och inrikes flygtrafik kan vara en proportionerlig åtgärd. därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar. Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att kollektivtrafik och inrikes flygtrafik inte får bedrivas. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Som Lagrådet föreslår bör det av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms Utgångspunkten bör alltså vara att de särskilda begränsningar som införs ska vara mindre långtgående än ett förbud. På liknande sätt som föreslås för de verksamheter som behandlas ovan bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand , få meddela föreskrifter om krav på smittskydds- Regeringen konstaterar att det inte är givet vilka typer av smittskyddsåtgärder som skulle vara mest effektiva inom kollektivtrafik eller inrikes flygtrafik. Frågan om vem föreskrifterna bör riktas mot, som och väcker, bör vara beroende av vilka särskilda begränsningar som aktualiseras och får prövas inom ramen för beredningen av det ärende där begränsningarna övervägs. uttrycket bedriver kollektivtrafik i detta sammanhang inte bör tolkas alltför Även den som ansvarar för kollektivtrafik och upphandlar sådana tjänster bör alltså enligt regeringens uppfattning kunna anses bedriva kollektivtrafik i den föreslagna lagens mening. uppmärksammar kan det finnas praktiska svårigheter för den som bedriver trafiken att följa bestämmelser om en särskild begränsning av antalet resenärer på tåg, bussar, spårvagnar eller tunnelbanetåg, vilket måste beaktas om föreskrifter om särskilda begränsningar övervägs. Trängsel kan uppstå inte bara på färdmedel utan även på andra platser som används av resenärer, t.ex. perronger, vänthallar och stationshus. Föreskrifter om särskilda begränsningar med stöd av covid-19-lagen bör därför kunna omfatta även lokaler och områden som är avsedda att användas av resenärer. En konsekvens av detta är att föreskrifterna måste kunna rikta sig till den som ansvarar för sådana lokaler och områden. uppmärksammar kan det i många fall vara så att den som ansvarar för exempelvis ett stationshus eller en bussterminal inte är den som bedriver trafiken. Som ansvarig bör den betraktas som i egenskap av ägare eller på någon annan grund disponerar över lokalen eller området och har möjlighet att vidta smittskyddsåtgärder. Regeringen anser, till skillnad från , att föreskrifter om särskilda begränsningar, om det Prop. 2020/21:79 bedöms lämpligt, bör kunna rikta sig även mot den som disponerar över en lokal eller ett område på någon annan grund än äganderätt. Mot denna bakgrund bör föreskrifter om krav på smittskyddsåtgärder enligt den tillfälliga lagen få innebära krav på begränsning av antalet personer på färdmedel eller begränsning av antalet personer i lokaler eller på områden som är avsedda att användas av resenärer. Föreskrifterna bör vidare få innebära krav på begränsning av den tid under vilken trafiken bedrivs. Vidare bör föreskrifterna få innebära krav på andra åtgärder för att förhindra smittspridning, t.ex. att resenärer ska använda munskydd. Vad gäller behovet av samråd med regionala kollektivtrafikmyndigheter innan föreskrifter om särskilda begränsningar beslutas, som och Region uppmärksammar, bedömer regeringen att det behovet kan tillgodoses inom ramen för den sedvanliga beredningen av ärenden om föreskrifter och beslut. Detsamma gäller i fråga om sådant samråd med sakkunnig transportmyndighet som Transportföretagen efterfrågar. Som Swedavia framhåller kräver flygtrafik särskilda överväganden. Sådana överväganden kan enligt regeringen lämpligen göras om och när föreskrifter om särskilda begränsningar i fråga om flygtrafik aktualiseras. Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att serveringsställens öppettider ska begränsas, om det är nödvändigt för att förhindra spridning av Regeringen får under samma förutsättningar, om andra smittskydds- åtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att serverings- ställen ska hållas stängda. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om nedstängning får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. och Regioner tillstyrker att det införs möjligheter att genom förordning meddela föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda. Kommuner och Regioner anför vidare att en möjlighet för att i förebyggande smittskyddssyfte besluta om förbud i enskilda fall skulle vara ett bra komplement till föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Skälen för regeringens förslag: På restauranger och andra serverings- ställen kan det samlas många människor på en begränsad Därmed kan det uppstå stora risker för smittspridning. om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen har det därför krav på att den som driver ett serveringsställe ska vidta vissa 2020/21:79 smittskyddsåtgärder. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om smittskyddsåtgärder. Avsikten är inte att det bemyndigandet ska användas för att meddela föreskrifter som generellt stänger ned viss serveringsverksamhet (prop. 2019/20:172 s. 18). Mot bakgrund av regeringens förslag avseende andra typer av verksamheter bör det övervägas om det bör införas en möjlighet att införa mer långtgående begränsningar som avser serveringsställen. Föreskrifter om särskilda begränsningar som avser serveringsställen bör inte kunna införas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det måste i det sammanhanget beaktas att sådana begränsningar kan påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet och därmed kan innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att besluta att alla serveringsställen ska hållas stängda. Lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående begränsningar som avser serveringsställen kan vara en proportionerlig åtgärd. Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda, om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Det bör, i linje med Lagrådets synpunkter avseende de förslag som behandlas i avsnitten 11.1–4 och 11.6, av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Det bör även, om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning, vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand , att meddela föreskrifter om att öppettider för serveringsställen ska begränsas. I övrigt bedömer regeringen att lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen ger möjlighet att besluta om åtgärder för att förhindra smittspridning på motsvarande sätt som enligt förslaget till den tillfälliga covid-19-lagen. Regeringen anser, till skillnad från Kommuner och Regioner, inte att det är lämpligt att ge befogenhet att i enskilda fall besluta om att serveringsställen ska hållas stängda. De möjligheter i detta avseende som lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen redan ger, får anses tillräckliga. Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga länsstyrelserna att meddela föreskrifter om begränsning av öppettider på regional nivå. 11.6Platser för privata sammankomster Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att smittskyddsåtgärder ska vidtas av den som, inom ramen för en verksamhet som bedrivs yrkesmässigt, använder eller, direkt eller indirekt, upplåter en lokal, ett område eller ett utrymme för en tillställning eller någon annan liknande privat sammankomst. Sådana föreskrifter får innebära krav på •begränsning av antalet deltagare