prop · H90315 · 2021-09-21 00:00:00 — De anser att det är angeläget att tillfälliga tillstånd ska kunna avse utvinning av kalksten av åtminstone . För att tillgodose syftet med de föreslagna bestämmelserna bör möjligheten att ansöka om tillstånd kvarstå till dess krisen är löst. anser att det är lämpligt att regeringen även har en möjlighet att förlänga giltighetstiden för tidsbegränsade tillstånd för samhällsviktiga verksamheter. Det är därför mindre lämpligt att begränsa föreslagna förändringar endast till kalktäkter. Det är heller inte lämpligt att upphäva ändringarna . Skälen för regeringens förslag: Cementas tillstånd till täkt av kalksten och vattenverksamhet som bl.a. innebär bortledning av uppkommande yt- och grundvatten i på upphör att gälla . Lagändringarna behöver därför träda i kraft , vilket bedöms vara . Lagen bör få tillämpas på ansökningar som lämnas in efter . Regeringen får då möjlighet att påbörja handläggningen av ärendet, med förbehåll för att bifaller propositionen, innan lagen träder i kraft. Lagrådet anser att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte är uppfyllt. Lagrådet påpekar att promemorian remitterades med en mycket kort svarstid och att förslagen är långt ifrån okomplicerade, både i fråga om de miljömässiga konsekvenserna av ett fortsatt täkttillstånd och beträffande de rättsliga frågor som förslagen i promemorian väcker om bl.a. förslagens förenlighet med internationella konventioner och EU- rätten. Lagrådet har även synpunkter på urvalet av remissinstanser. Även några remissinstanser, bl.a. vid , och har haft liknande synpunkter. När det gäller beredningen av de aktuella lagförslagen vill regeringen framhålla att de föreslagna lagändringarna syftar till att möjliggöra en regeringsprövning som, om tillstånd lämnas, skulle avvärja den akuta risken för de allvarliga samhällskonsekvenser som riskerar att uppstå till följd av cementbrist, t.ex. byggstopp i anläggningsbranschen och svårigheter för bostadsbyggande samt risk för högre arbetslöshet i dessa branscher. Lagändringarna måste komma på plats snabbt för att fylla sin funktion. Cementas tillstånd till täkt av kalksten och till vattenverksamhet som bl.a. innebär bortledning av uppkommande yt- och grundvatten upphör att gälla . Om inget nytt tillstånd till verksamheten finns finns en risk för att ingen bortledning av vatten får ske. Detta innebär att täkterna skulle börja vattenfyllas och att de byggnader och den utrustning som finns i täkterna och som är en förutsättning för cementproduktionen skulle förstöras, med en akut cementbrist som följd och därmed de mycket allvarliga samhällseffekter som detta skulle innebära. Mot bakgrund av den allvarliga och brådskande situationen har det bedömts nödvändigt att tillämpa ett skyndsamt förfarande för beredning, utan att avstå från något av de centrala momenten. Detta innebär bl.a. att remisstiden för att inhämta synpunkter på förslagen med nödvändighet har behövt bli mycket kort. Remissinstanserna har haft på sig att yttra sig. Omfattningen av de förslag som remissinstanserna haft att bedöma har varit begränsad, även om förslagen inte varit helt okomplicerade ur rättslig synvinkel. Regeringen konstaterar i och för sig att frågor om förenligheten med internationella konventioner och EU-rätt i första hand aktualiseras vid regeringens prövning i ett tillståndsärende, förutom när det gäller införlivandet av artikel 2.4 i MKB-direktivet. Regeringen bedömer att detta införlivande är väl analyserat och beskrivet i promemorian. Även de miljömässiga konsekvenserna av ett fortsatt täkttillstånd som kan beröra enskilda kommer att bedömas inom ramen för regeringens prövning av en ansökan om tillstånd. De allra flesta remissinstanser har svarat på remissen, och de instanser som får uppfattas som mest berörda har lämnat välmotiverade yttranden. Majoriteten av remissinstanserna är också väl bekanta med den rättsliga kontexten. Förslagen har remitterats till såväl förvaltningsmyndigheter och en domstol som flera av civilsamhällets organisationer, t.ex. miljöorganisationer. Med beaktande av dessa omständigheter och med hänsyn till situationens mycket akuta karaktär anser regeringen, till skillnad från Lagrådet, sammantaget att remissinstanserna haft tillräckliga förutsättningar för att kunna bedöma förslagen och deras konsekvenser och att beredningskravet enligt regeringsformen får anses tillgodosett. Cementa och anser att lagens föreslagna giltighetstid är omotiverat kort och att möjligheten att ansöka om tillstånd bör kvarstå till dess att krisen är löst. Med hänsyn till att bestämmelserna endast ska tillämpas i exceptionella fall för att på kort sikt undvika betydande samhällskonsekvenser bedömer regeringen att de nya bestämmelserna endast bör gälla . Lagen om ändring i bör därför upphöra att gälla . Bestämmelsen om i vilken utsträckning tillstånd har rättskraft och, som Lagrådet påpekar, bestämmelsen om oförutsedda skador bör , bortsett från språkliga ändringar, återgå till den nuvarande 2021/22:15 lydelsen. Äldre föreskrifter bör dock fortfarande gälla för tillstånd som meddelats före . 13.1Problemet och vad man vill uppnå Förslagen i denna proposition syftar till att undvika de akuta konsekvenserna för samhället som ett abrupt avbrott i försörjningen av kalksten ämnad för cementtillverkning skulle medföra (se avsnitt 13.2). De föreslagna ändringarna innebär att regeringen under vissa förutsättningar ska pröva en ansökan om ett tidsbegränsat tillstånd till brytning av kalksten. En förutsättning för regeringens prövning är att ansökan avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men som inte kan slutföras på grund av tidsbegränsningen i det tillståndet. Ett sådant tillstånd ska endast få ges om verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Tillståndet får även avse drift av med verksamheten sammanhängande anläggningar och anordningar. 13.2 Effekter om regleringen inte kommer till stånd har mottagit en skrivelse från Cementa och en gemensam skrivelse från ett antal branschorganisationer och fack- förbund som redogör för de konsekvenser dessa aktörer bedömer skulle bli en följd av att cementproduktionen i upphör . De slutsatser som presenteras i dessa skrivelser har på uppdrag av granskats av Ramboll (promemorian Granskning av konsekvensanalys av nedstängning av kalkstensbrott i , Ramboll Kompletterande underlag har även inhämtats från SGU (Konsekvensanalys av utebliven cementproduktion i , SGU 2021, [N2021/02111]), som redogör för de konsekvenser som kan förväntas uppstå om kalkbrytningen i upphör . till SGU:s rapport redovisar även de konsekvenser som en upphörd cementproduktion i skulle kunna ha på svenskt husbyggande och på svensk arbetsmarknad (Underlag till SGU med anledning av det avvisade täkttillståndet för kalkbrytning i , 2021). Av underlaget från SGU framgår sammanfattningsvis att förbrukningen av betong i är /invånare och år. i utgör råvara till 60–av cementen som behövs för den betongen (SGU s. 2). Uppgiften baseras på inhemsk produktion och aktuell folkmängd och inkluderar inte eventuell import eller export. delar av cementen används till fabriksbetong (ohärdad, färsk betongmassa) och en tredjedel till betongelement (färdiggjutna betongkonstruktioner). Som redogörs för närmare i avsnitt 13.4 bedöms det på kort sikt inte vara möjligt att ersätta vare sig kalkstenen eller cementproduktionen i med import eller försörjning från andra inhemska anläggningar. En ned- Prop. 2021/22:15 stängning bedöms därmed på kort sikt innebära en akut cementbrist. bedömer att konsekvensutredningen väl beskriver de samhällsekonomiska effekterna om ett tillstånd inte kommer till stånd, samt de utmaningar som finns för att ersätta cement och betong med alternativa byggmaterial. anför att det sammantaget finns en allvarlig brist på balans och saklighet i beslutsunderlaget eftersom det i huvudsak kommer från nationella branschföreträdare i stället för oberoende experter och att SGU kliver utanför sin expertkompetens när de redogör för samhällseffekter. Även Urbergsgruppen ifrågasätter underlagets balans och tillförlitligheten i SGU:s rapport. Regeringen är medveten om osäkerheten i många uppgifter och har på den korta tid som funnits försökt verifiera uppgifterna från branschen genom myndighetskontakter och uppdraget till Ramboll. Förslaget har också begränsats till att mildra de kortsiktiga konsekvenserna. De direkta effekterna av en akut cementbrist skulle få påverkan på byggandet av bostäder och infrastruktur. För att hålla jämna steg med den demografiska utvecklingen bygger kommunerna också ut sina verksamheter så som skolor, vård- och omsorgsfastigheter vilket också skulle påverkas av både förseningar och fördyringar (se mer om ökat pris i avsnitt 13.4). Krossad kalk används även i den kommunala dricksvattenförsörjningen. Det är oklart hur den förväntade kostnadsökningen som kan uppstå vid ökad import kommer att kunna finansieras. Liksom för kommunerna skulle en akut cementbrist innebära fördyring och förseningar i infrastrukturinvesteringar (särskilt broar, tunnlar och liknande anläggningar) och i investeringar i fastigheter där staten bedriver verksamhet så som rättsväsende och utbildning. Troligen skulle staten i det korta perspektivet precis som kommunerna behöva avstå från att göra vissa investeringar samt underhåll av befintliga anläggningar till följd av brist på cement. Följden av uteblivet underhåll av infrastruktur kan bland annat bli att broars bärighet behöver klassas ner. Den fördyring som kommer till följd av ökade byggkostnader skulle behöva finansieras via statsbudgeten. En bristsituation av en strategisk produkt såsom cement kan även få konsekvenser för uppbyggnaden och förmågan av totalförsvar. anger att det pågår en tidskritisk utbyggnad av infrastrukturen för totalförsvaret och att leveransstörningar för cement kan få allvarliga konsekvenser för denna utbyggnad. Konsekvenser för näringsliv och ekonomi Ett produktionsstopp i kalkstensbrottet i med efterföljande cementbrist kan medföra betydande konsekvenser för ett antal branscher i på kort sikt. Det rör sig om byggstopp i anläggningsbranschen och svårigheter för bostadsbyggandet samt risk för högre arbetslöshet i dessa branscher. Ett produktionsstopp i bedöms kunna ha en kraftig negativ effekt på BNP, sysselsättning och arbetslöshet i på kort sikt. Konsekvenserna på är svårare att bedöma, men konsekvenserna bedöms vara mindre eftersom berörda branscher sannolikt kommer anpassa sig genom t.ex. ökad import och ökad användning av alternativ till cement. Det är däremot inte troligt att någon väsentlig anpassning skulle hinna ske innan utgången av och det är svårt att uppskatta hur anpassningen skulle ske och hur den skulle ta. Byggföretagen framhåller att det inte är möjligt att helt avskriva betong som material. Enligt (s. 5) är det troligt att det blir regionala skillnader i påverkan på bostadsbyggandet. Som exempel nämns att effekten kan bli mindre i västra och , som får en större andel av sin cement från i och från Norcem i . Cement är en viktig insatsvara i många branscher och det finns därför anledning att även ta hänsyn till kedjeeffekter vid en cementbrist. Exempelvis skulle en akut cementbrist direkt påverka gruvnäringen som i ett nästa steg påverkar ståltillverkningen som sin tur påverkar fordonsindustrin (Ramboll s. 6). Produktion av cement medför dels lokala miljökonsekvenser i anslutning till täktområdet vid brytningen av kalksten, dels utsläpp av koldioxid vid produktion av den klinker som sedan vidareförädlas till cement. De lokala miljökonsekvenserna är dels beroende av lokala förhållanden kring täkterna, dels vilka miljökrav som ställs på verksamheten. En ökad import från länder utanför EU kan generellt sett och i genomsnitt förväntas innebära ökad lokal miljöpåverkan, dock med stora variationer mellan olika tänkbara producenter och producentländer. Tillverkningen av cement står för av utsläpp av koldioxid, men är också en förutsättning för tillverkning av betong till bland annat bostads- och infrastrukturbyggande. Ett produktionsstopp som medför cementbrist i skulle på kort sikt innebära minskade koldioxidutsläpp, men skulle innebära att en lång rad projekt och åtgärder som är viktiga för bl.a. energi- och transportsektorns klimatomställning och klimatanpassning försenas. Flera industriers förmåga att ställa om verksamheter i enlighet med klimat- och hållbarhetsmål skulle också kunna påverkas negativt om cement snabbt måste säkras från andra leverantörer. Om verksamheten i upphör finns också en uppenbar risk att aviserade investeringar för omställning till koldioxidneutral cementproduktion på försenas eller uteblir. Konsekvenser av förslagen i propositionen Den direkta effekten av propositionens förslag är att prövningen av en ansökan om tillstånd till viss täktverksamhet sker hos regeringen i stället för hos mark- och miljödomstol, vilket bedöms få försumbara konsekvenser för staten. Förslaget är dessutom tidsbegränsat och effekterna kommer därför upphöra när ändringen upphör att gälla eller eventuella tillstånd som meddelats med stöd av förslagen löpt ut. Möjligheten för regeringen att under vissa förutsättningar besluta om undantag från förfarandet i 6 kap. medför att prövningen kan gå snabbt. Detta eftersom myndigheter, organisationer och enskilda eventuellt inte bereds samma möjlighet att delta i processen. framför att det saknas en heltäckande beskrivning av förslagets miljökonsekvenser och dess påverkan på miljömålen. Regeringen konstaterar att förslaget, förutom möjligheten att göra undantag från MKB-direktivet, inte innebär några förändringar i de materiella bestämmelser som ska tillämpas vid prövningen. De lokala konsekvenserna för miljön av fortsatt verksamhet kommer att bedömas inom ramen för regeringens prövning av en eventuell ansökan om tillstånd enligt de nya bestämmelser som föreslås i propositionen. vid anser att analysen av beslutets möjliga konsekvenser inte är tillräckligt redovisade och anser att det är tveksamt om förslagets positiva konsekvenser uppväger de negativa effekterna. Särskilt oroande är förslagets indirekta effekter på medborgarnas rättsuppfattning och konstitutionens värde. Den föreslagna ändringen tycks syfta till att hantera en enskild situation under en mycket begränsad period. Förslagets generella konsekvenser saknas i promemorian. Regeringen har förståelse för vid universitets synpunkt att förslaget riskerar att påverka medborgarnas rättsuppfattning och konstitutionens värde. Regeringen har bedömt att fördelarna med förslaget överväger nackdelarna och att det finns behov av en ändring i enlighet med förslaget för att ha möjlighet att pröva frågan om ett tidsbegränsat tillstånd vilket skulle kunna undvika den akuta civila kris som riskerar att uppstå på kort sikt om cementproduktionen i upphör. Det är dock endast en lösning på kort sikt. I övrigt bedöms förslaget ha få generella konsekvenser eftersom bestämmelserna är utformade på ett sätt som innebär att regeringen endast i undantagsfall får pröva ansökan om tillstånd till kalkstenstäkt och att bestämmelserna endast ska gälla (se även avsnitt 5). Ramboll har på uppdrag av analyserat möjligheten att ersätta kalkstenen från genom import av kalksten, klinker och cement (Analys av import av kalksten, klinker och cement på kort, medellång och lång sikt, Ramboll 2021). Det har även kommit in en analysrapport från SGU som redogör för möjligheter till import och annan alternativ försörjning av kalksten, klinker och cement. SGU:s rapport inkluderar även en bilaga från . På kort sikt är tillgången till kalksten, klinker 2021/22:15 och cement högst begränsad, åtminstone i närområdet (SGU 2021 s. 5). Inga andra kända fyndigheter av kalksten i kan på kort sikt avhjälpa den akuta cementbristen vid ett snabbt produktionsstopp i . Eventuella nya täkter eller ökning av produktionen i befintliga täkter måste genomgå tillståndsprövning. Cementa uppger dock i kontakt med att de på kort sikt kan täcka av den kalksten som bryts vid full drift i Slitefabriken genom ett avtal med Nordkalk (2021 s. 4). Större volymer anges förutsätta myndighetsgodkännanden som kan ta 6–8 månader att få, vilket är kopplat till de tillstånd som krävs för utökade vägtransporter och hamnverksamhet. Import av kalksten, klinker och cement Av Rambolls rapport (Ramboll s. 12) framgår att ett stopp av brytningen skulle innebära avsevärda problem att genom import täcka landets behov av cement i det korta perspektivet () och att problem kan komma att kvarstå i varierande grad även i det medellånga (2–) och långa perspektivet (och längre). Cement är en råvara som används i mycket stora volymer vilket gör att transportkostnaderna får stort genomslag på priset. Detta bidrar till att cementindustrin är en lokalt orienterad näring där fabriker förser regionala behov. Totalt beräknas exporten av cementråvaror uppgå till endast av världsproduktionen och sker i huvudsak till närliggande länder (SGU s. 10). exporterar dock av sin cementproduktion och importerar av de volymer som används inom landet. Det finns logistiska utmaningar med import då logistikkedjorna inte är anpassade för en så omfattande import (s. 3). Logistiken omfattar såväl lastbilar, godståg, båtar, hamnar och hamn- och terminalkapacitet samt lagringsmöjligheter i rätt miljö. Även om det skulle vara möjligt att få tillgång till kalksten eller klinker saknas infrastruktur i hamn för att kunna ta emot så mycket kalksten att bolaget kan fortsätta producera samma volymer som . Cementa uppger att hamn i nuvarande utförande inte kan ta in mer än de kalksten man säkrat från Nordkalk (s. 3). Anpassningar av hamn bedöms inte heller kunna färdigställas förrän . Därtill skulle ombyggnation av hamnen samt import av insatsvaror och cement behöva genomgå tillståndsprövningar vilket både medför en ökad osäkerhet och ytterligare ledtider. Förutsättningarna att importera insatsvaror för slutproduktion vid någon annan produktionsanläggning i bedöms vara ytterst begränsade på kort och medellång sikt, i synnerhet för import av kalksten. Cementimportören SCHWENK, som levererar av den cement som används i , uppger att företaget endast kan öka sin produktion marginellt på kort sikt (Ramboll s. 12). Eftersom logistikkedjans kapacitet är otillräcklig skulle det att ta tid innan tillräckligt stora volymer av importerad cement finns att tillgå. Importalternativet begränsas även av provtagning och teknisk kravställning (Ramboll s. 12). Beroende på hur importen skulle se ut (antal importörer, antal kalkstenstyper osv.) skulle behovet av testning av ny cement och nya betongsammansättningar öka. Användning av en annan kalksten än den i innebär med största sannolikhet också en råvara med annan sammansättning än den som bryts (SGU s. 2). En sådan förändring kräver justeringar och utprovning av den nya kalkstenen och därmed cementen, i recept för betong. Sådana betongrecept är specifika både för vilken kalksten som används och vad betongen ska användas till. Det gäller särskilt cement med mer specifika kvalitetskrav såsom den som används för anläggningsbyggande där det kan ta upp till att genomföra nödvändiga tester. ifrågasätter att utprovning och testning skulle ta så då det finns internationella standarder att följa för att säkerställa funktioner kring t.ex. beständighet mot kyla, kemisk påverkan, hållfasthet mm samt även standardiserade testmetoder. Regeringen bedömer sammantaget att de krav som ställs på utprovning och testning riskerar att innebära hinder för cementförsörjning via import på kort sikt. Import är också förknippat med merkostnader som följer av ökade transportkostnader och särskilt i den mån det krävs ny infrastruktur för att möjliggöra import av nödvändiga kvantiteter (Ramboll s. 12). En eventuell kostnadsökning till följd av omställning till ökad import av cement skulle troligtvis föras över till slutlig konsument. I ett initialt skede skulle troligen vissa entreprenörer ta kostnadsökningarna, men allt eftersom kommer kostnaden att övervältras till köpare och brukare av infrastruktur och fastigheter. Exakt i vilken omfattning är mycket svårt att avgöra. Utöver en ökad transportkostnad tillkommer även en ökning av priset till följd av ökad efterfrågan dels på den cement som fortsatt tillverkas i , dels på den cement som tillverkas i närområdet. Upphandling av cement från en internationell marknad tar mer tid än om produktionen är inhemsk. I ett scenario där blir beroende av import av cement från enskilda länder eller leverantörer utanför kan det finnas risk för sårbarhet som kan utnyttjas för att utöva påtryckning mot , men också risk för att de långa transporterna utgör en sårbarhet i sig. Cementproduktionen inom EU omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS. Svensk cementproduktion innebär lägre koldioxidutsläpp per ton än genomsnittet i världen. En eventuell ökad andel importerad cement från länder utanför EU bedöms på kort sikt innebära ökade globala koldioxidutsläpp, till följd av en mindre effektiv tillverkningsprocess och längre och mer omfattande transporter. Utsläppen i producentländerna kan antas öka proportionellt mot produktionsvolymen, som den utsläppsminskning som en nedläggning av den inhemska cementproduktionen delvis kan förväntas uppvägas av minskade ekonomiska incitament för omställning av de delar av den europeiska industrin som omfattas av utsläppshandelssystemet. På är effekterna mer osäkra, då både tilldelningen av utsläppsrätter och ekonomiska styrmedel för att sätta press på länder som exporterar cement till EU kan komma att förändras. Utsläppsökningarna vid ökad import bedöms även påverkas av om det importeras färdig cement, eller om delar av förädlingen kan ske i från importerad kalksten eller klinker. En skattning av kostnads- och miljöeffekterna av import av cement har gjorts för fallet med import av cement från via fartyg. 2021/22:15 kostnaden skattas till cirka 620 till per ton cement och utsläppen av koldioxid uppskattas öka med per ton eller med av produktionsutsläppen. Sammanfattningsvis skulle en märkbart ökad import av cement innebära såväl stora samhällsekonomiska som miljömässiga konsekvenser. Möjlighet att ersätta cement med andra bindemedel och material Forskning pågår för att ersätta cement som bindemedel i betong (SGU s. 7). Vanligen anges de alternativa bindemedlen flygaska och slagg som ersättningsmaterial för cement. Enligt SGU tyder dock det mesta på att endast en del av cementen kan ersättas och att cement kommer att behövas som bindemedel under en överskådlig framtid. betongstandarden ska produkten betong innehålla ett visst antal godkända delprodukter för att säkerställa dess hållfasthet, beständighet, stabilitet Standarden bygger på att även cement ingår i produkten. Cement, som bindemedel i betong, används i princip i allt byggande, även där huvuddelen av byggnadsmaterialet består av annat material (till exempel trähus), inte minst i grundläggningen (s. 3). En ökad återvinning av betong kommer inte att bidra till minskad När betong återvinns fungerar den ungefär som ballast och ett bindemedel i form av cement eller en blandning av cement och ett alternativt bindemedel, till exempel flygaska eller slagg, kommer fort- farande att behöva tillsättas. bedriver forskning och utveckling av alternativa bindemedel som delvis ersätter portlandcement i betong. Materialforskningen har varit koncen- trerat till hur och till vilken grad restprodukter från masugnar (slagg), aska från kolförbränning samt andra bioaskor kan användas vid betong- Då slagg och flygaska finns i begränsade mängder och det som produceras lokalt i varje land redan används i betongproduktionen letar forskare efter andra alternativa bindemedel som kan uppfylla de tekniska kraven i och med att bindemedel är en certifierad produkt som är