prop · H9037 · 2021-09-23 00:00:00 — uppger att de gör ekonomisk uppföljning av finansierade projekt i likhet med den som görs av forskningsråden. Regeringen instämmer med och att när det gäller satsningar av de storleksordningar som dessa myndigheter gör behöver kostnaden för kontrollinsatsen även ses i relation till projektens storlek. påtalar att det finns risk för dubbelfinansiering av mottagaren och att det finns brister i kontrollen av detta. Regeringen tolkar denna iakttagelse som att avser finansiering från olika källor för samma eller liknande ändamål. Vidare tolkar regeringen att det huvudsakliga skälet till att sådan finansiering kan vara problematisk är att statliga medel används ineffektivt. Alla myndigheter som fördelar FoU- medel har villkor om att mottagare måste informera om de får finansiering även från andra källor. Däremot är kontrollen begränsad. Några myndigheter kontrollerar med andra finansiärer innan utbetalning sker, men huvuddelen verkar endast förlita sig på vad de sökande rapporterar. Exempelvis anger de djupgranskade myndigheterna i avtalsvillkoren att bidragssökande som beviljas medel förbinder sig att anmäla erhållna bidrag från andra finansiärer för samma eller liknande ändamål. Om detta sker, eller om det upptäcks att sådant inte har rapporterats, prövas ärendet på nytt och medlen kan helt eller delvis dras in. Det är emellertid svårt att kontrollera om detta sker. Sökande kan ha flera projekt finansierade från olika källor som överlappar varandra utan att vara identiska. I sådana fall är det inte nödvändigtvis fråga om en ur effektivitetssynpunkt problematisk finansiering. Det är något som behöver bedömas från fall till fall utifrån en vetenskaplig granskning. Detta är i många fall resurskrävande för myndigheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser exempelvis att för att göra en sådan kontroll under pågående eller avslutade projekt skulle det kräva långtgående åtgärder som är oproportionerliga sett till omfattningen av den FoU som får stöd av myndigheten. För att undvika dubbelfinansiering behöver finansiärerna i samband med att ansökan handläggs ha nära kontakt med varandra i samband med beslut om stöd och jämföra vilka projekt som får finansiering. I stor utsträckning sker sådan samordning redan. observerar att av de forskningsfinansierande myndigheterna inte använder extern revision för granskning av forskningsprojekt. Det är regeringens uppfattning att FoU-verksamheter vid statliga myndigheter regelbundet bör granskas som del av den interna revisionen som myndigheterna utför. Om det är möjligt och rimligt sett till omfattningen av satsningarna bör FoU-verksamheten även granskas av externa revisorer. När det gäller de djupgranskade myndigheterna är det regeringens uppfattning att den ekonomiska revisionen är tillfredsställande i relation till omfattningen av deras FoU-verksamhet även om revisionen huvudsakligen är intern. påpekar att deras FoU sker inom myndigheten och att kostnaderna är därmed interna och granskas tillsammans med myndighetens övriga räkenskaper. Den FoU som finansieras av granskas av de lärosäten där forskningen utförs. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap uppger att internrevisionen granskar även FoU-verksamheten. 2021/22:7 FoU-verksamheten i den interna revisionen. Myndigheten påpekar att externa revisioner är resurskrävande i relation till omfattningen av FoU- finansiering. Myndigheten har dock som följd av iakttagelse påbörjat ett arbete med att se över vad som är rimligt och möjligt. som har avsevärt större budget för FoU än de övriga djupgranskade myndigheterna uppger att de regelmässigt genomför externa revisioner av den FoU som får stöd. Sammanfattningsvis instämmer regeringen, när det gäller de granskade myndigheterna, delvis i övergripande slutsats att statens FoU-verksamhet inte fungerar tillräckligt effektivt eftersom vissa förutsättningar för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Myndigheter som utlyser FoU-medel har processer som är i linje med de som tillämpas vid forskningsråden och har därmed system för att säkerställa kvalitet även om det i vissa fall finns brister avseende ekonomisk redovisning och riskanalys. När det gäller myndigheter som upphandlar FoU är det som har en dokumenterad process för bedömning av kvalitet och relevans. Regeringen har angett att samtliga myndigheter som bedriver eller finansierar forskning bör ha en effektiv och tillfredsställande kvalitetssäkringsprocess avseende den vetenskapliga kvaliteten (prop. 2012/13:30 s. 167–170). Regeringen bedömer därför att myndigheter som upphandlar FoU bör ha en dokumenterad process för bedömning av kvalitet och relevans. Huvuddelen av statens investeringar i FoU avsätts till universitet och högskolor med finansiering från lärosätenas anslag eller från de externa statliga finansiärerna. För den FoU som utförs med dessa medel finns enligt regeringens bedömning etablerade processer för samordning, granskning och ekonomisk uppföljning. Andra myndigheter än forskningsråden som utlyser FoU- medel har, vilket konstaterat, liknande processer som forskningsråden. Det är regeringens bedömning att dessa processer även till stor del bör kunna tillämpas av myndigheter som upphandlar FoU- verksamhet och myndigheter som utför FoU-verksamhet. Det skulle bidra till att säkerställa kvaliteten vid dessa myndigheter och därmed ge ett bättre nyttjande av resurserna. Regeringen instämmer med slutsats att utvärdering av statens FoU-verksamhet sker i alltför liten utsträckning och med rekommendationen att regeringen bör säkerställa att FoU-verksamheten vid de aktuella myndigheterna regelbundet utvärderas. När det gäller rekommendation till myndigheterna utgår regeringen från att kommer att vara ett värdefullt underlag för myndigheternas fortsatta kvalitetsarbete. Regeringens åtgärder med anledning av Med anledning av rekommendation till regeringen att säkerställa att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas noterar regeringen följande. Regeringen delar uppfattningen att dess styrning ska vara verksamhetsanpassad och samordnad. Regeringen instämmer i iakttagelse att samordningen av myndigheternas FoU-verksamhet mellan departementen kan förbättras. fokuserar samordningen av FoU-frågor inom på de stora forskningsfinansiärerna och inte på de FoU-myndigheter som omfattas av granskning. Det finns därmed, vilket också påpekas av en risk att synergieffekter inte tas tillvara. Det leder också till att det inte går att få en samlad bild av all statligt finansierad FoU. Det är regeringens avsikt att säkra en bättre överblick över den FoU som finansieras av staten och att detta inkluderar alla myndigheter som utför, upphandlar, beställer och finansierar FoU. I propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för (prop. 2020/21:60, s. 61) anför regeringen att det finns skäl att göra en översyn av den statliga forskningsfinansieringen som inkluderar dels de statliga forskningsfinansiärerna, dels övriga myndigheters forsknings- och innovationsfinansiering. iakttagelser talar också för att en sådan översyn ska göras brett och inkludera alla myndigheter som utlyser, upphandlar och egenfinansierar FoU. Regeringen instämmer med bedömning att en sådan översyn kan bidra till ökad samordning av styrningen vilket ökar möjligheterna att ta tillvara synergier och minska risken för oönskade överlapp mellan olika FoU- myndigheter. En helhetssyn på all FoU som bedrivs med statliga medel ger regeringen bättre möjligheter att utforma forskningspolitiken så att den både bidrar till de forskningspolitiska målen och till politiska mål inom olika samhällssektorer som motiverar myndigheternas FoU-verksamhet. FoU-verksamheten är viktig för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter. FoU-myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn är också betydelsefulla för kunskapsförsörjningen i samhället och bidrar till en mångfald i forskningslandskapet. I flera fall förvaltar de resurser som är viktiga för högre utbildning och för forskning inom universitets- och högskolesektorn. Resultatet av den översyn som regeringen ser skäl att genomföra kan även bli ett underlag för myndigheternas fortsatta egna utvärderingar av sin FoU-verksamhet i syfte att säkerställa kvalitet, relevans och att god praxis följs. Myndigheterna kan samverka med forskningsråden för att dra nytta av deras expertis för granskning av kvalitet och relevans, system för att garantera oberoende och opartiskhet samt ekonomisk uppföljning. När det gäller frågan om dubbelfinansiering och extern revision har flera myndigheter påpekat att det innebär att stora resurser behöver avsättas. En större samverkan mellan FoU-finansiärer som kan möjliggöras av en översyn kan även bidra till att myndigheter som avsätter en mindre andel av sina resurser för FoU kan få ökad kontroll av dubbelfinansiering och i större utsträckning samverka om extern revision av FoU-verksamheten. 2021/22:7 och konsekvensanalys bör göras innan en myndighet beslutar att själv öka kontroll av eventuell dubbelfinansiering eller att använda extern revision. Detta för att säkerställa att de ökade kostnaderna är motiverade. När det gäller rekommendationer till myndigheterna avser regeringen ha dialog med myndigheterna om deras inställning till rekommendationerna, hur de avser att agera och hur dessa åtgärder påverkar myndigheternas FoU-verksamhet. I dessa dialoger kommer regeringen ha ett särskilt fokus på de brister som påtalar i sin rapport. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-586-2 rir 2021:5 omslagets originalfoto: cultura creative tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 3 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 3 3 7 R I R 2 0 2 1 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning har granskat forskning och utveckling vid statliga myndigheter och regeringens styrning av verksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och berörda myndigheter enligt sändlista. Avdelningschef har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Berörda departement och myndigheter enligt sändlista. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T Arbetsförmedlingen mot segregation Diskrimineringsombudsmannen för levande historia Försvarsmakten Havs- och vattenmyndigheten för socialförsäkringen utvärdering och folkminnen Lantmäteriet i i i i i Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för press, radio och tv Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för tillgängliga medier Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Rådet för Europeiska socialfonden i Statens centrum för arkitektur och design Statens maritima och transporthistoriska museer Statens museer för världskultur R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Statligt finansierad FoU i Fördjupad granskning av fem myndigheter Regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och leverans Rutiner för att hantera jäv i FoU-verksamheten Samordning med andra myndigheter Myndigheternas administrativa rutiner för hantering av FoU-stöd Riskanalyser kopplade till FoU-verksamheten Beredning av och beslut om FoU-projekt Uppföljning av ingångna avtal och projektplaner Regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet kan bli mer effektiv 6.2Vissa myndigheter behöver förbättra processerna för att säkerställa kvalitet och 6.3Myndigheternas arbete med riskanalys, uppföljning och kontroll behöver förbättras 66 Myndigheter som ingår i granskningen R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Beskrivning av de fem myndigheterna i vår fördjupade granskning Bilaga 3. Frågeformulär till samtliga departement R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T har granskat om statens forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) fungerar effektivt vid de myndigheter som inte är forskningsråd eller universitet och högskolor. En viktig förutsättning för att verksamheten ska fungera effektivt är att det finns styrning och processer som säkerställer kvalitet och relevans i verksamheten samt rutiner som säkerställer hushållning med statens resurser. Den övergripande slutsatsen är att statens FoU-verksamhet inte fungerar effektivt eftersom vissa förutsättningar för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Många statliga myndigheter finansierar eller bedriver FoU i syfte att bidra till utveckling vid myndigheten i fråga, eller inom den sektor myndigheten verkar. FoU-verksamheten ska i många fall också bidra till att uppnå politiskt uppställda mål. Sammantaget uppgår FoU-verksamheten vid dessa 85 myndigheter till . Det är viktigt att den FoU som staten finansierar är relevant, håller god kvalitet och bedrivs med betryggande intern styrning och kontroll. Men har funnit flera brister i verksamheten. Hälften av myndigheterna utvärderar inte sin FoU-verksamhet regelbundet. Regeringens samordning av myndigheternas FoU-verksamhet är begränsad. Det finns brister i flera FoU-myndigheters kvalitetssäkringsprocesser och få FoU-myndigheter har upprättat riskanalyser för verksamheten. Vid de myndigheter som utlyser FoU-medel finns brister i den ekonomiska uppföljningen och kontrollen av forskningsbidrag. Utvärdering av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning Systematiska utvärderingar av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning. Det kan leda till att omprövningar och förbättringar av verksamheten uteblir. Utan utvärderingar kan det också vara svårt att bedöma verksamhetens bidrag till uppställda mål och syften. Samordningen av FoU-frågor inom fokuserar på de stora forskningsfinansiärerna, såsom forskningsråden. saknas en samlad bild av statligt finansierad FoU. Brist på samordning riskerar att leda till att synergieffekter inte tas till vara. Myndigheterna behöver säkerställa en opartisk hantering av FoU-stöd Många av de berörda myndigheterna saknar dokumenterade processer för att hantera jäv för externa sakkunniga och för egen personal. Sådana processer är viktiga för att säkerställa opartiskhet och oberoende i verksamheten. Det är främst bland myndigheter som inte utlyser FoU-medel, det vill säga de som på annat sätt 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finansierar FoU eller bedriver egen FoU, som sådan dokumentation saknas. Bristerna riskerar att påverka förtroendet för forskningsresultaten. Riskanalyser saknas hos många myndigheter FoU-myndigheterna har i alltför liten utsträckning tagit fram riskanalyser för FoU-verksamheten. Riskanalyser kan till exempel handla om oegentligheter, att medlen inte används till avsett syfte, eller att resultat eller leverans uteblir. Genom att identifiera de mest väsentliga riskerna i verksamheten kan kontrollåtgärder och ekonomisk uppföljning bli mer effektiva och ändamålsenliga. Arbetet med kontrollåtgärder och uppföljning behöver förbättras De myndigheter som utlyser FoU-medel saknar betryggande rutiner för kontroll och ekonomisk uppföljning av utbetalda forskningsbidrag. De kan därför inte säkerställa en god hushållning med statens resurser. Få myndigheter som utlyser FoU-medel tar in underlag i form av verifikationer och lönespecifikationer från bidragsmottagaren i den ekonomiska slutredovisningen. Knappt några myndigheter alls använder extern revision för granskning av forskningsprojekt. Extern revision kan ge myndigheterna ett bättre underlag för bedömning av att upparbetade kostnader är korrekt redovisade i ett projekt. ger följande rekommendation till regeringen: •Säkerställ att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas. Ambitionsnivå och frekvens måste avgöras från fall till fall. ger följande rekommendationer till berörda FoU-myndigheter: •Se till att det finns riktlinjer och en process som säkerställer och dokumenterar saklighet och opartiskhet i FoU-verksamheten. Riktlinjerna ska gälla för såväl externa personer som egen personal vid myndigheten som är delaktiga i FoU-processen. •Genomför eller komplettera riskanalyser så att effektiva ekonomiadministrativa kontrollåtgärder av FoU-verksamheten kan sättas in. ger följande rekommendation till de myndigheter som utlyser FoU-medel: •Se över och i relevanta delar förbättra ekonomiadministrativ kontroll och uppföljning av lämnade bidrag. Extern revision som kontroll- och uppföljningsmetod bör övervägas i större utsträckning. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En relevant och kvalitetssäkrad kunskapsproduktion är viktig för att , regeringen och myndigheterna ska få goda beslutsunderlag, för myndigheternas verksamhetsutveckling och för att göra nytta för andra aktörer inom myndigheters ansvarsområde. Många myndigheter med andra huvudsakliga uppgifter än forskning har därför medel för forskning och utveckling (FoU) till sitt förfogande. Syftet med denna FoU-verksamhet kan vara att länka samman forskning och praktik inom olika samhällsområden.1 Ett annat skäl till att förvaltningsmyndigheter ska bedriva FoU-verksamhet kan vara att regeringen vill vara säker på att viss forskning bedrivs eller för att uppfylla sitt åtagande i en internationell överenskommelse.2 FoU vid dessa myndigheter skiljer sig därmed åt från den fria forskningen som generellt sett präglar verksamheten vid universitet och högskolor.3 De statliga forskningsmedlen uppgick till . Av dem gick huvuddelen till universitet och högskolor samt forskningsråden4. fördelades till FoU i övriga myndigheter.5 Drygt en tredjedel av dessa medel går till forskare vid universitet och högskolor6. Myndigheterna kan bedriva FoU-verksamhet genom att lägga ut FoU, vanligtvis genom utlysningar eller genom uppdragsforskning. Myndigheterna kan också genomföra FoU i egen regi. 1.1 Motiv till granskning har vid återkommande tillfällen identifierat uppföljning och kontroll av forskningsbidrag som ett riskområde.7 I revisionsrapporter för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) framgår till exempel att Formas och Forte inte kontrollerade kvaliteten på den ekonomiska återrapporteringen för forskningsprojekten, och att inga 2020/21:60, s. 60. 2SOU 2008:118, s. 157. 3Vetenskapsrådet, Kvalitet, implementering och nytta – en för statliga myndigheter, 2019. 4Forskningsråden är Formas, Forte och . I denna grupp räknas också in. 5SCB, ”Beräknade FoU-medel efter ändamål och mottagande enhet, 2019”, hämtad . 6Av lärosätenas totala forskningsintäkter på drygt 21 mdkr 2019 kom närmare 1,9 mdkr från de statliga myndigheter som ingår i denna granskning. , UKÄ Årsrapport , tabell 29, s. 103. Till det kommer intäkter från uppdragsforskning från statliga myndigheter (inkl. forskningsråd) som uppgick till ca 0,5 mdkr 2019. statistikdatabas, ”Summa intäkter (tkr) intäkter från uppdragsforskning 2019”, grupperat 7Riksrevisionen, Riksrevisorernas årliga rapport , s. 19; , Riksrevisorernas årliga rapport , s. 18–19; , granskningsplan 2019/20, s. 22–23. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T kontroller gjordes mot underliggande redovisning.8 I regleringsbrevet fick Formas ett särskilt uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med att utveckla arbetet med kontroll och uppföljning av forskningsbidragen.9 Arbetet har visat på avvikelser mellan ansökta och återrapporterade administrationskostnader.10 Dessutom har i tidigare granskningar påpekat att: •det finns oklarheter om i vilken utsträckning viss forskning stöder uppställda mål och om forskningsresultaten kommer till användning11 •när myndigheter betalar ut forskningsbidrag i förskott och kontrollen inte är tillräcklig kan möjligheten att upptäcka felaktigheter försvåras12 •det finns brister i handläggningen av FoU.13 Statliga utredningar och andra rapporter har påpekat följande: •Forskningens kvalitet och effektivitet riskerar att bli sämre när den bedrivs utanför universitet och högskolor eftersom den inte omfattas av det etablerade forskarsamhällets utvecklade former för kritisk granskning och kvalitetssäkring. Forskningen inom myndigheter utsätts ofta inte heller för konkurrerens om pengar.14 •Kvalitetssäkringen hos myndigheter med FoU-verksamhet varierar.15 •Det är svårt att driva handläggning av forskningsfinansiering i liten skala.16 •Risk för avsaknad av oberoende kan uppstå när experter från exempelvis näringslivet knyts till myndigheter, eller när myndigheter själva utför FoU.17 •Det finns en risk för att regeringens styrning av myndigheters FoU-verksamhet blir alltför detaljerad.18 En detaljerad styrning kan i sin tur göra det svårt för myndigheterna att få tid att identifiera egna kunskapsbehov.19 8Riksrevisionen, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Revisionsrapport – 2017, 2018, s. 2–3; , för hälsa, arbetsliv och välfärd, Revisionsrapport – Rutiner och intern styrning och kontroll 2017, 2018, s. 2–3. 9Regeringsbeslut M2017/03180/S (delvis), M2017/02401/Mm. 10Formas, Årsredovisning 2019, s. 45. Administrationskostnader, eller overheadkostnader, inkluderar resurser för administration till stöd för kärnverksamheten. 11Riksrevisionen, Svensk klimatforskning – vad kostar den och vad har den gett?, 2012. 12Riksrevisionen, Riksrevisorernas årliga rapport . 13Riksrevisionen, stöd till forskning och innovation, 2018; , Minnesanteckningar från tidigarelagd granskning 2017. Sammanställning av iakttagelser från granskning av november–, 2017. 14SOU 2008:118, s. 157. 15SOU 2012:20, s. 11. 16SOU 2008:30, s. 103. 17Se t.ex. Bjärvall, “Forskare på dubbla stolar”, 2014; , Går det att lita på Brå? – En studie om bias vid myndighetsforskning, 2019. 18SOU 2012:20, s. 39. 19IVA, Forskningsbaserad kunskap i svensk förvaltning. En rapport från Agenda för forskning. 2012, s. 33. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N FoU vid dessa myndigheter ställer särskilda krav på relevans och måluppfyllelse i relation till respektive politikområde. behöver den vetenskapliga kvaliteten upprätthållas liksom oberoende och god intern styrning och kontroll av verksamheten.