prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — Straffansvaret för tagande av utländskt understöd avser den som av en främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt tillhanda tar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för 2021/22:55 statsskick eller i någon angelägenhet som har betydelse för säker- het och som det ankommer på eller regeringen att besluta om. Även när det gäller detta brott får en gärning anses straffvärd när den syftar till att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Bestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift och de tre bestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet bör därmed kompletteras så att syftet kan avse att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. När det gäller olovlig underrättelseverksam- het mot och mot främmande makt bör även, på samma sätt som i spioneribrottet, det rekvisit som anger vilka uppgifter som omfattas kom- pletteras med hänvisningar till en främmande makt eller motsvarande. Slutligen bör bestämmelsen om tagande av utländskt understöd komplet- teras med en hänvisning till främmande makt eller motsvarande i det led som avser givaren av understödet. Det straffbara handlandet bör således vara att, i visst syfte, ta emot pengar eller annan egendom av en främmande makt eller motsvarande. Ändringar bör göras även i tryck- och yttrandefrihetsbrotten När det gäller de av brotten som är kriminaliserade även som tryck- och yttrandefrihetsbrott, dvs. spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift, bör motsvarande ändringar göras i tryckfrihetsförordningens brottskatalog, så att det inte uppstår någon skillnad i tillämpningsområdet mellan be- stämmelser och respektive tryck- och yttrandefrihetsbrott. För dessa brott innebär detta en utvidgning av det straffbara området. Med hänsyn till den betydelse för säkerhet som skyddet för uppgifter om försvars- verk, vapen, förråd och andra känsliga uppgifter har i förhållande till sådana sammanslutningar som har en liknande maktställning som främ- mande makt, framstår det som motiverat att den tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regleringen utvidgas och ges en utformning motsvarande den som föreslås i . Det gäller även med beaktande av de höga krav som måste ställas vid kriminalisering av gärningar som omfattas av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se vidare avsnitt 5.7). Om någon ändring inte görs i 7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen får ändringen av regleringen i brotts- katalogen till följd att även tillämpningsområdet för bestämmelserna om undantag från meddelar- och anskaffarfriheten utvidgas. De skäl som motiverat inskränkningarna i meddelar- och anskaffarfriheten för de nu- varande tryck- och yttrandefrihetsbrotten gör sig enligt regeringen gällande med samma styrka i förhållande till de gärningar som den ut- vidgade kriminaliseringen omfattar. Det finns därför inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för undantagen från meddelar- och anskaffarfriheten när kriminaliseringen nu utvidgas (se avsnitt 5.7). Behov av att skydda känsliga uppgifter i internationella samarbeten mot spioneri Regeringens bedömning: Det behövs ett starkare straffrättsligt skydd mot spioneriliknande gärningar med anknytning till känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. Ett straffansvar för sådana gärningar kan utformas så att det är förenligt med regeringsformens och bestäm- melser om grundläggande fri- och rättigheter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inte några invändningar mot utredningens bedömning om behovet Hovrätten för anser att betänkandet innehåller en grundlig kartläggning av vilket skydd som finns för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete som deltar i och att det befintliga straffrättslig skyddet för sådana uppgifter inte framstår som ändamålsenligt utformat. Justitiekanslern ifrågasätter mot bakgrund av utredningens genomgång av behovet inte att det kan vara nödvändigt med en utökad kriminalisering för att uppnå ett tillräckligt skydd. Föreningen grävande journalister, och Svenska delar inte utredningens bedömning. menar att det underlag som utredningen har pre- senterat i fråga om behov och konsekvenser inte är tillräckligt för att motivera en nykriminalisering. ifrågasätter underlaget i fråga om behov och anser att det redan finns ett mycket gott skydd för de uppgifter som förslaget ska skydda, bl.a. genom offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). att de exempel som ska demonstrera behovet är fiktiva och anser att utredningen inte tillräckligt övervägt om det skulle vara tillräckligt att i stället utvidga tillämpningsområdet och skärpa straffen för brott mot När det gäller skyddet för grundläggande fri- och rättigheter anför att utredningen inte har redovisat förslagens konsekvenser för den personliga integriteten annat än när det gäller be- stämmelser om hemliga tvångsmedel. Enligt Statens inspektion för för- svarsunderrättelseverksamheten innebär en kriminalisering en påverkan på enskildas personliga integritet, eftersom den i praktiken skulle kunna innebära att färre upptagningar omfattas av förstöringsskyldigheten i signalspaningslagen och fler personer därmed kan komma att få sina Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. instämmer i utkastets uppfattning om behovet av ändrad lagstiftning. delar inte utkastets bedömning. 2021/22:55 bundet kvarstår de brister i behovsanalysen som förbundet påtalade i sitt tidigare remissyttrande. Skälen för regeringens bedömning är i allt högre grad beroende av samarbete med andra länder för att upprätthålla skyddet för vår säkerhet Utvecklingen på det säkerhets- och försvarspolitiska området har inneburit att i högre grad än har kommit att samverka inter- nationellt. Utmaningar och hot ska så långt möjligt mötas i samverkan med andra länder och organisationer. Säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra. Hot mot freden och säkerhet avvärjs bäst i samverkan med andra länder. Regeringens säkerhetspolitiska inriktning innebär därtill att bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhets- politiska samarbeten bör fördjupas (prop. 2020/21:30 s. 67 f.). De hot som bedöms kunna få konsekvenser för säkerhet är av delvis annan karaktär . Vid dagens hotbedömningar har civila verksamheter kommit att stå i fokus på ett annat sätt. Andra staters underrättelseverksamhet har breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska frågor och information som rör sam- hällsviktiga system. Mål som främmande makts underrättelsetjänster har visat intresse för är bl.a. statsledningen, myndigheter, försvar, forskning och industri samt oppositionella och utländska intressen. deltar i en mängd olika internationella samarbeten med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Exempel på internationella sam- arbeten är olika freds- och säkerhetsfrämjande insatser som deltar i inom ramen för t.ex. FN, EU, Nato och . Begreppet fredsfrämjande inkluderar konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. Fredsbevarande insatser avser insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsfram- tvingande insatser avses sådana insatser som utförs för att med militärt våld eller hot om militärt våld upprätthålla eller återställa fred i ett område (se SOU 2011:76 s. 44). deltagande i sådana freds- och säkerhets- främjande insatser kan bestå i att deltar med en väpnad styrka, men det kan också handla om att bidrar med civila eller militära expertförmågor på individnivå, t.ex. polismän, annan personal från rätts- väsendet eller militärobservatörer. Andra exempel på freds- och säkerhets- främjande samarbeten är militära övningar av olika slag, rättsliga sam- arbeten, polissamarbeten och underrättelsesamarbeten. deltar även i samarbeten av annan karaktär än freds- och säkerhetsfrämjande, t.ex. samarbeten inom vetenskap eller kultur. Det är dock mot bakgrund av engagemang i freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten det finns anledning att överväga lagstiftning. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.2är det också sådana samarbeten som i praktiken kommer att träffas av förslagen. Ett otillräckligt skydd för känsliga uppgifter i internationella samarbeten kan få allvarliga konsekvenser för Inom ramen för sådana internationella samarbeten som här beskrivits före- kommer inte sällan känsliga uppgifter som behandlas som hemliga i verk- samheten. I samarbeten som avser militära insatser kan det exempelvis handla om information gällande förutsättningarna och de närmare rikt- linjerna för insatsens genomförande, om underrättelseläget eller om in- satsens säkerhet. När det gäller underrättelseverksamhet kan informa- tionen exempelvis avse civila eller militära källor, underrättelsemetoder, bearbetningskapacitet och överhuvudtaget existensen av samarbeten eller underrättelseinhämtning. Internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten bygger i hög grad på förtroende och på att känsliga uppgifter kan skyddas av de sam- verkande länderna. Mot den bakgrunden, och eftersom säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt, är det angeläget att det i nationell strafflagstiftning finns ett tillräckligt skydd för känsliga uppgifter som förekommer i sådana sammanhang. Svensk straffrättslig lagstiftning behöver därmed ge tillräckliga förutsättningar att kunna ingripa mot per- soner som t.ex. obehörigen röjer känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. Konsekvenserna av ett otillräckligt straffrättsligt skydd för sådana upp- gifter skulle kunna bestå i att tilltron till svenska myndigheter och svensk myndighetspersonal minskar och därmed även viljan till samarbete eller informationsutbyte kring frågor som är angelägna för . Ytterst skulle det också kunna handla om att blir utestängt från bilaterala eller multilaterala samarbeten som är nödvändiga för att skydda landet. Vikten av att värna känsliga uppgifter i dessa samarbeten måste också ses i ljuset av de verkliga exempel utredningen redogör för som visar att det finns ett intresse hos främmande makt av att bedriva underrättelse- verksamhet riktad mot internationella samarbeten där kan delta (se betänkandet, s. 252 f.). Detta gäller även i mediesektorn, som röner intresse hos främmande makt. Exempelvis framhåller utredningen att det är vanligt förekommande att främmande underrättelsetjänster verkar i mediesektorn i miljöer där känslig information avseende internationella samarbeten för fred och säkerhet förekommer. Det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter behöver stärkas Det finns ett visst straffrättsligt skydd för uppgifter som förekommer i internationella samarbeten som deltar i. Om känsliga uppgifter som har betydelse för sådana samarbeten röjs kan gärningen i vissa fall omfattas av någon av straffbestämmelserna i 19 kap. om brott mot säkerhet, främst bestämmelsen om spioneri i 19 kap. 5 § . För att den bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dock att den obehöriga hanteringen kan medföra men för säkerhet. Detta krav torde sällan vara uppfyllt när det gäller uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten, där de primära konsekvenserna av en obehörig hantering främst torde avse förhållande till andra stater eller organisationer, och därmed endast i förlängningen säkerhet. Detta illustreras av ett av utredningens exempel, som avser ett fall där en agent som var lokalanställd som svensk tolk försökte inhämta känsliga uppgifter om en Natoinsats från en svensk officer. inte, men utredningen konstaterar att uppgifterna under alla omständig- heter inte var sådana att deras uppenbarande för främmande makt torde ha kunnat medföra men för säkerhet. Menrekvisitet är av betydelse inte bara för spioneribrottet utan även för andra brott i 19 kap. Om upp- giften inte uppfyller kravet på men för säkerhet i bestämmelsen om spioneri kan inte heller straffansvar för obehörig befattning med hem- lig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift komma i fråga. I vissa situationer skulle bestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 1 respektive 3 § ) kunna aktualiseras. Straffansvar för tjänstefel förutsätter dock att gärningen har samband med myndighetsutövning, något som sällan torde vara aktuellt i sådana När det gäller straffansvar för brott mot tystnadsplikt, torde det i och för sig förekomma att känsliga uppgifter som förekommer i de aktuella samarbetena omfattas av en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen, även om det inte alltid är fallet. Det kan t.ex. handla om sekretess enligt bestämmelsen om utrikessekretess (15 kap. 1 §), bestäm- melsen om sekretess i det internationella samarbetet (15 kap. 1 a §), be- stämmelsen om försvarssekretess (15 kap. 2 §) och bestämmelsen om sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. (18 kap. 2 §). krav för straffansvar enligt bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt är dock att den som röjer eller olovligen utnyttjar uppgiften också är skyldig att hemlighålla uppgiften enligt svensk lag eller annan svensk författning. Detta torde i många fall inte vara uppfyllt i förhållande till svensk personal som tjänstgör i internationella samarbeten, då uppgifter som förekommer i sådana sammanhang sällan omfattas av tystnadsplikt som är reglerad i Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som ett röjande av känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för sam- arbeten i vissa fall kan få för utrikesrelationer och, i förläng- ningen, säkerhet, kan det också ifrågasättas om de straffskalor som aktualiseras vid tillämpning av de angivna bestämmelserna i 20 kap. Det sagda innebär att det, till skillnad från vad Föreningen grävande journalister anför, inte redan genom offentlig- hets- och sekretesslagen kan anses finnas ett fullgott skydd för de uppgifter som förslaget ska skydda. När det gäller förslag om att utvidga straffansvaret för brott mot tystnadsplikt som ett alternativ till annan nykriminalisering, kan det konstateras att utredningen föreslår en utvidgning av det brottet så att det träffar vissa fall där det inte finns en svensk tystnadsplikt i botten. Förslaget är dock endast avsett som komplement till utredningens övriga förslag och är inte inriktat på de mest Som framgår av avsnitt 5.6 gör dessutom regeringen bedömningen att förslaget av olika skäl inte bör genomföras och att kriminaliseringsbehovet i den delen i stället bör hanteras genom ändring i 19 kap. . Till detta kommer att det straffrättsliga skyddet på detta område är betydligt starkare i några av de länder som har ett särskilt nära internationellt samarbete med. Exempelvis är den finska bestämmelsen om spioneri, till skillnad från den svenska, inte inskränkt till gärningar som kan innebära men för landets säkerhet utan den träffar också sådana hand- lingar som kan skada landets utrikesrelationer. Även de norska och danska bestämmelserna om spioneri har, på ett liknande sätt som den finska, ett vidare tillämpningsområde än den svenska spioneribestämmelsen. Det kan konstateras att skillnader i det skydd som lagstiftningen ger kan innebära än mer kännbara konsekvenser i förhållande till länder som har ett nära samarbete med, däribland våra nordiska grannländer. Det finns sammantaget brister i det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten som deltar i. Det är otillfredsställande att en spioneriliknande gärning som tar sikte på uppgifter av sådant slag och som saknar en till- räcklig koppling till säkerhet för att uppfylla menrekvisitet i spioneribestämmelsen i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart bestraffas som brott mot tystnadsplikt. För- farandet kan innebära beaktansvärd skada för samarbetet och därigenom för utrikesrelationer. Därmed kan det även skada och ytterst säkerhet, eftersom säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. är också beroende av goda och förtro- endefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten. Som redan angetts är skyddet i också svagare än i andra länder med en gemensam rättstradition och med vilka har ett nära samarbete. Det är angeläget att det straffrättsliga skyddet på området stärks för att åstadkomma ett ökat skydd för utrikesrelationer och, i förlängningen, för upprätthållande av stabilitet och säkerhet. En kriminalisering är förenlig med grundläggande fri- och rättigheter Ett straffsanktionerat förbud mot spioneriliknande gärningar som riktar sig mot känsliga uppgifter vars röjande har potential att skada utrikesrelationer kan innefatta en inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter. Det gäller främst informationsfriheten och yttrandefriheten, som aktualiseras i den mån kriminaliseringen innebär att information inte får anskaffas eller förmedlas till andra. Det är därför nödvändigt att noga överväga förhållandet mellan en tänkt kriminalisering och de ramar som gäller för begränsning av dessa friheter. För att en utvidgning av det straff- bara området ska kunna göras krävs att det bedöms vara förenligt med de förutsättningar för att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna som uppställs i såväl regeringsformen som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Konventionen gäller som svensk lag (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Yttrandefrihet innefattar enligt regeringsformen en frihet i förhållande till det allmänna att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplys- ningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, medan informations- friheten innefattar en frihet i förhållande till det allmänna att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen). Dessa friheter får under vissa förutsättningar begränsas genom lag. Efter bemyndigande i lag får en be- gränsning göras även i annan författning bl.a. när det gäller förbud att röja sådant som någon fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande En begränsning får göras bara för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Inskränkningen får aldrig heller gå så långt att den innebär ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska dessutom särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. politiska och religiösa angelägenheter. yttrande- och informationsfriheten får en begränsning göras bl.a. om det är motiverat med hänsyn till t.ex. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott samt i övrigt om sär- skilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen). Artikel 10 i slår fast en rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territori- Denna frihet får underkastas inskränkningar som är före- skrivna i lag under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. För att kunna godtas måste be- gränsningarna svara mot ett angeläget samhälleligt behov. staterna har ett förhållandevis stort utrymme att själva avgöra hur propor- tionalitetsavvägningarna ska göras. Syftet med ett förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada utrikesrelationer är, som tidigare framhållits, i förlängningen att Detta är ett sådant ändamål som enligt både regeringsformen och godtas som grund för en be- gränsning av de nu aktuella friheterna. Den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som ett förbud enligt ovan leder till kan godtas endast om inskränkningen är proportioner- lig i förhållande till det ändamål den avser att tillgodose. ingen syftar i förlängningen till att motverka spioneriliknande gärningar och ytterst till att skydda säkerhet och den vilar därmed på samma grund som övriga bestämmelser i 19 kap. . Det är alltså fråga om synnerligen högt värderade skyddsintressen. måste dock kunna avgränsas på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt och straffansvaret får inte innebära en större begränsning av yttrande- och informationsfriheten än vad som är nödvändigt med hänsyn till straff- Som framgår av avsnitt 5.2 och 5.4–5.7 är de gärningar som är aktuella att kriminalisera sådana att de kan skada de intressen som kriminaliseringen syftar till att skydda, och enligt de flesta av bestämmelserna föreslås kravet avse allvarlig skada. intresseavvägningar som ligger bakom respektive bestämmelse redovisas närmare där, men redan här bör påpekas att regeringen gör bedömningen att det är möjligt att lämna förslag som är tydligt avgränsade till såväl om- fattning som tillämpningsområde. Regeringen bedömer att det också är möjligt att utforma lagstiftningen så att det tydligt framgår att gärningar som kan ses som försvarliga faller utanför det straffbara området. kan det säkerställas att lagstiftningen inte träffar gärningar som exempel- vis sker inom ramen för journalistisk granskande verksamhet eller på annat sätt har ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte eller syftar till att avslöja missförhållanden. Regeringen gör således bedömningen att det finns starka skäl för en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som riktar sig mot uppgifter rörande känsliga förhållanden av betydelse för utrikesrelationer. Skälen för en kriminalisering bedöms ha sådan tyngd att de väger upp de negativa effekter som den kan innebära för yttrande- och informations- friheten. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger ett särskilt skydd för yttranden i vissa medier, t.ex. tryckta skrifter och radio- och tv- program. Regleringen innebär bl.a. att gärningar som begås i något medium som skyddas i dessa grundlagar är straffbara endast om de är kriminaliserade både i vanlig lag och i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Den som anskaffar och lämnar uppgifter för publicering i sådana medier är normalt själv skyddad mot både straff- rättsliga och civilrättsliga ingripanden (anskaffar- och meddelarfrihet). Ett eventuellt ansvar bärs i dessa fall av någon som i grundlagarna pekas ut som ensam ansvarig, t.ex. författaren eller den ansvariga utgivaren. De straffbestämmelser som regeringen föreslår i avsnitt 5.2–5.6 omfattar gär- ningar som i princip kan begås genom medier som omfattas av tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens reglering. Frågan om huruvida gärningarna ska vara straffbara även i de fallen övervägs i avsnitt 5.7.Där övervägs också om det bör göras avsteg från meddelarfriheten och anskaffarfriheten, dvs.