prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Regeringen instämmer i att det är viktigt att företags berättigade intressen, vilket t.ex. innefattar att värna ett börsnoterat bolag om rapporteringen sannolikt kommer att påverka börskursen för bolaget. Det är dessutom viktigt att värna enskilda personers anseende eftersom rapporter inte sällan kan förväntas innehålla uppgifter som framställer den rapporterande personens kollegor eller chefer som brottsliga eller annars klandervärda. För att skydda juridiska och fysiska personer som t.ex. pekas ut som ansvariga för regelöverträdelser eller andra missförhållanden bör, på grund av den skada och men som kan orsakas dessa, uppgifterna omfattas av sekretess. Detta gäller dock inte alla situationer. Sekretessen bör därför vara stark, men till skillnad från vad som gäller rapporterande personer, saknas skäl för att den ska vara absolut. Det bör enligt regeringens uppfattning, till skillnad från vad anser, krävas en skadeprövning eftersom det kan finnas ett betydande allmänintresse av att uppgifter kommer fram om att någon misstänks att genom sitt agerande har förorsakat missförhållanden i det allmännas verksamhet. Huvudregeln bör dock i syfte att skydda juridiska och fysiska personers berättigade intressen vara sekretess och inte offentlighet som förespråkar. Detta innebär att först om det vid skadeprövningen står klart att uppgiften kan röjas utan att personen lider skada eller men, bör uppgiften kunna lämnas ut. Det bör således införas ett s.k. omvänt skaderekvisit för uppgift som kan avslöja andra än rapporterande personer (jfr prop. 2017/18:216 s. 374 f). Offentlighets- och sekretesslagen består av sju avdelningar. Bestämmelser om sekretess till skydd för allmänna intressen finns i fjärde avdelningen (kap. 15–20) och bestämmelser om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden finns i femte avdelningen (kap. 21–40). Sjätte avdelningen (kap. 41–43) innehåller särskilda bestämmelser om sekretess som gäller vissa organ. Skyddet för rapporterande och berörda personers identitet syftar huvudsakligen till att skydda uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. De nya bestämmelserna som syftar till att skydda uppgifter om enskilda personers identitet bör därför placeras i femte avdelningen. I 32 kap. finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m. I kapitlet finns bestämmelser om sekretess vid Integritetsskydds- myndigheten, vid kameraövervakning, hos överförmyndare och överför- myndarnämnd, vid anmälningar av finansiella instrument, vid statsråds 2020/21:193 och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet, vid passagerarregister, räddningsinsatser, undersökningar av olyckor och tillsyn samt vid kontroll av djurskydd. Tillsynsbegreppet i tryckfrihetsförordningen och i offentlighets- och sekretesslagen skiljer sig från tillsynsbegreppet i förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en allt för snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 235 och 2008/09:150 s. 355 f.). Regeringen anser att den utredning som myndigheterna kommer att utföra i ärenden om uppföljning av rapportering får anses utgöra tillsyn och granskning i den mening som begreppen har i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i uppföljningsärenden bör därför placeras i kapitel 32. Sekretessen ska gälla i högst 50 år Sekretesstidens längd varierar normalt beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel begränsad till 50 eller . Den längre sekretesstiden har ofta motiverats med att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid. Sekretess i arbetsrelaterade förhållanden brukar begränsas till att gälla i högst , vilket också är den tidsgräns som valdes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, då sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelser som kan avslöja en anmälares identitet infördes (prop. 2013/14:228 s. 258). I likhet med de överväganden som gjordes i samband med det lagstiftningsärendet anser regeringen att är en lämplig tid för den nu aktuella sekretessen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av allmän handling, muntligt eller på annat sätt. Meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 §) och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 och 2 §§) har normalt företräde framför tystnadsplikter som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en muntlig för publicering, trots att den handling som innehåller uppgiften omfattas av sekretess och trots att det finns ett förbud mot att lämna ut den handling där den sekretessbelagda uppgiften framgår. Tystnadsplikten kan dock ges företräde framför meddelarfriheten genom föreskrifter i offentlighets- och sekretesslagen. Exempelvis har sekretesskyddet enligt 30 kap. 4 b § första stycket offentlighets- och sekretesslagen företräde framför meddelarfriheten (30 kap. 30 § offentlighets- och sekretesslagen). Vid genomförandet av kapital- täckningsdirektivet framfördes att visselblåsarsystem syftar till att göra det möjligt för samtlig personal att utan rädsla för repressalier rapportera om allvarliga händelser. För att uppnå detta syfte ansågs det nödvändigt att garantera anonymitet för anmälaren. Därmed krävdes att tystnadsplikten gavs företräde framför meddelarfriheten (prop. 2013/14:228 s. 257 f.). När det gäller sekretess till skydd för den anmäldes identitet har dock meddelarfriheten getts företräde framför den tystnadsplikt som följer av sekretessen (30 kap. 4 b andra stycket och 30 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Övervägande skäl har då inte ansetts finnas för en inskränkning av meddelarfriheten (prop. 2015/16:162 s. 137). Utredningen bedömer att tystnadsplikten som följer av de nya sekretessbestämmelserna inte bör ha företräde framför meddelarfriheten. ifrågasätter om man genom frånvaron av begränsning av meddelarfriheten uppnår det konfidentialitetsskydd för visselblåsare som direktivet syftar till. anser att det finns starka skäl som talar för att kvalificerad sekretess bör gälla i myndighetens uppföljningsärenden. Myndigheten anger bl.a. att om sekretessbelagda uppgifter meddelas till media och publiceras offentligt innan uppföljningsärendet har nått punkten där den berörda personen har rätt till insyn finns en risk för att bevisning undanskaffas i den granskade verksamheten, vilket motverkar utredningen. Regeringen vill understryka att det krävs en stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). har vidare uttalat att som grundprincip bör stor återhållsamhet iakttas vid prövning av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall (se yttrande 2012/13:KU3y s. 5). Det finns enligt regeringen anledning att göra separata bedömningar av om undantag ska göras för sekretessen till skydd för den rapporterande personens identitet och sekretessen till skydd för andra enskildas identitet. När det gäller sekretessen till skydd för den rapporterande personen måste det beaktas att medlemsstaterna enligt direktivet ska säkerställa att den rapporterande personens identitet inte lämnas ut till någon annan än de personer som är behöriga att ta emot eller följa upp rapporter, utan den rapporterande personens uttryckliga samtycke (artikel 16.1). Att medlemsstaterna ska säkerställa att identiteten inte lämnas ut talar för att undantag bör göras från meddelarfriheten. och anser att det är viktigt att insynsintresset prioriteras och att undantag från meddelarfriheten inte görs. Regeringen vill dock påpeka att insynen inte skulle omöjliggöras även om meddelarfriheten fick ge vika. Det skulle nämligen i många fall fortfarande vara möjligt att lämna ut uppgifter som förekommer i rapporter om missförhållanden, så länge som uppgifterna inte identifierar den rapporterande personen. Det måste emellertid beaktas att den nu föreslagna sekretessen kommer att ha ett mycket vitt tillämpningsområde eftersom sekretessen kommer att gälla hos alla myndigheter med 50 eller fler anställda. Med ett sådant omfattande tillämpningsområde anser regeringen att undantag från meddelarfriheten svårligen kan motiveras. Sammantaget bedömer regeringen därför att det inte finns tillräckliga skäl för att införa ett undantag från meddelarfriheten när det gäller uppgifter som kan avslöja identiteten på den rapporterande personen. När det gäller sekretesskyddet för andra enskilda än rapporterande personer föreslås ett omvänt skaderekvisit, vilket begränsar möjligheterna 2020/21:193 att inskränka meddelarfriheten (se prop. 1979/80:2 Del A s. 111). I sådana fall har det i tidigare lagstiftningsärenden som gäller skydd för den anmäldes identitet inte ansetts finnas tillräckligt starka skäl för att inskränka meddelarfriheten (prop. 2015/16:162 s. 137). Inte heller i detta lagstiftningsärende anser regeringen att det finns tillräckligt starka skäl för att införa ett undantag från meddelarfriheten avseende uppgifter som kan avslöja andra personers identitet och som skyddas med ett omvänt skaderekvisit. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att något undantag från meddelarfriheten varken bör göras när det gäller sekretessen till skydd för den rapporterande personens identitet eller när det gäller sekretessen till skydd för andra enskildas identitet. Den föreslagna sekretessens förhållande till annan sekretess Med anledning av sektorsspecifika unionsrättsakter har olika sekretessbestämmelser tidigare införts till skydd för personer som anmäler överträdelser. Frågan är hur den nu föreslagna sekretessen förhåller sig sådana sekretessbestämmelser. I offentlighets- och sekretesslagen finns en bestämmelse i 7 kap. 3 § som reglerar konkurrens mellan olika sekretessbestämmelser. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften ska lämnas ut enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska enligt huvudregeln i 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen de senare bestämmelserna ha företräde. I sådana fall kommer uppgiften att hemlighållas. Regleringen i 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen kommer att reglera konkurrensen mellan den nu föreslagna sekretessen och annan sekretess. Detta gäller givetvis även konkurrensen mellan den föreslagna sekretessen och annan sekretess som har införts med anledning av sektorsspecifika unionsrättsakter. Regeringen föreslår nedan att en tillsynsmyndighet ska kontrollera efterlevnaden av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden (avsnitt 15). anser att det bör övervägas om sekretessbestämmelser ska införas som omfattar uppgifter inom ramen för verksamheten i denna tillsynsmyndighet. Den tillsyn som föreslås är huvudsakligen en systemtillsyn och inte en tillsyn i enskilda ärenden, dvs. en tillsyn där tillsynsmyndigheten granskar hur verksamhetsutövaren hanterar enskilda uppföljningsärenden. Individuppgifter som ska hemlighållas enligt visselblåsardirektivet bör därför inte förekomma i tillsynsverksamheten. Regeringen ser mot den bakgrunden inget behov av att införa en särskild sekretess för tillsynsmyndighetens verksamhet. Sekretess till skydd för allmänna intressen i Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ett ärende om uppföljning enligt lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, för uppgift som kan avslöja identiteten på en annan enskild än den rapporterande personen, om det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av de nya sekretessbestämmelserna. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att bestäm- melsen ska placeras i samma paragrafer som de som reglerar sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inga syn- punkter på utredningens förslag. Förvaltningsrätten i har synpunkter på placeringen av sekretessbestämmelserna. kommun har frågor om hur länge sekretessen ska gälla och hur ett avslagsbeslut ska skrivas. anser att det bör övervägas att införa sekretess som även omfattar de påstådda missförhållandena. Skälen för regeringens förslag Sekretess ska gälla i ett ärende om uppföljning om det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgiften röjs I skäl 84 i direktivet, som är kopplat till artikel 17 om behandling av personuppgifter, anges att medlemsstaterna bör säkerställa direktivets ändamålsenlighet genom att vid behov begränsa utövandet av vissa dataskyddsrättigheter för de berörda personerna. Det ska enligt skälet gälla i den mån och så länge det är nödvändigt för att förhindra och åtgärda försök att hindra rapportering eller för att förhindra, störa eller försena uppföljningen, särskilt utredningar. De begränsningar som avses i skäl 84 medför att berörda personer inte ska få veta att det pågår ett uppföljningsärende om det kan befaras att de skulle kunna störa eller förhindra uppföljningen om de fick sådan vetskap. måste det beaktas att hemlighållande av uppgifter för de berörda personerna innebär en begränsning av handlingsoffentligheten och kan också påverka möjligheten för berörda personer att få partsinsyn. I 12 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen anges att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen. Med stöd av bestämmelsen skulle berörda och andra personer, vars uppgifter omfattas av den sekretess som föreslås i avsnitt 14.1, kunna ta del av uppgifter som avslöjar om de förekommer i ett uppföljningsärende. Möjligheten att kunna begära ut uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för en själv kan vara viktig för att en berörd person eller en annan enskild ska kunna få insyn i ett ärende. I vissa fall kan dock sådan insyn leda till att personer som får vetskap om att en 2020/21:193 utredning pågår försöker påverka utredningen och därigenom försämrar förutsättningarna för utredningen. För att motverka att berörda personer har möjlighet att hindra, störa eller försena utredningar bör det därför vara möjligt att i vissa fall hemlighålla information om att de förekommer i ett uppföljningsärende. kunna uppnås genom en reglering i offentlighets- och sekretesslagen som hindrar den enskilde att ta del av uppgifter om den egna personen. sådan reglering skulle också bidra till att personen inte via personuppgiftsregleringen uppmärksammas på att ett uppföljningsärende pågår eftersom personens rättigheter i personuppgiftshänseende då går att begränsa med stöd av 5 kap. 1 § dataskyddslagen (avsnitt 12.5.12). När det gäller partsinsyn finns bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som bryter sekretess. I 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen regleras förhållandet mellan lagens bestämmelser och den rätt till partsinsyn i domstolars och andra myndigheters handläggning av mål och ärenden som kan finnas på annat håll. Bestämmelsen är en s.k. kollisionsbestämmelse som innebär att den sekretess som föreslås för att skydda uppföljningen av rapporter om missförhållanden inte skulle hindra att en part tar del av sekretessbelagda uppgifter. Bestämmelserna om partsinsyn skulle kunna komma att aktualiseras i ärenden om uppföljning av rapporter om missförhållanden. kunna medföra att en utpekad person, med stöd av rätten till partsinsyn, ändå får rätt att ta del av uppgifter trots att ett röjande av dem skulle kunna motverka syftet med uppföljningen. Frågan är dock om en utpekad person, t.ex. en person i arbetsledande ställning eller ett företag, kan anses vara part i s.k. uppföljningsärenden. I den mån en person t.ex. behöver veta vem som har rapporterat för att försvara sig i en arbetsrättslig tvist finns det således utrymme att låta intresset av partsinsyn få företräde framför Rätten att ta del av allmänna handlingar får som nämnts ovan begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott eller intresset av att skydda en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten (artikel 1). För att det ska vara möjligt att kontrollera efterlevnaden av unionsrätten är det nödvändigt att skydda uppföljningen av de rapporter som myndigheter tar emot. Den uppföljning som görs hos myndigheterna, såväl när det är fråga om intern och extern rapportering, kommer vidare att bestå av att vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de gjorda Sådana åtgärder kan t.ex. vara att kontakta den rapporterande personen och ställa uppföljningsfrågor eller genomföra intervjuer med Efter en sådan utredning kommer uppgifter om det eventuella missförhållandet vidare att överlämnas till andra myndigheter eller andra delar av myndigheten för att vidta fortsatta åtgärder för att avhjälpa ett Den utredning som görs inom ramen för uppföljningsärenden är därför enligt regeringens mening sådan verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och intresset av att förebygga eller beivra brott som avses i 2 kap. 2 § första stycket 3 och 4 tryckfrihetsförordningen. Skyddsföremålet är således att skydda allmänna intressen. Rätten att ta del av allmänna handlingar behöver mot den bakgrunden begränsas med hänsyn till att skydda myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn samt intresset av att förebygga och beivra brott. En bestämmelse om att sekretess ska gälla för det fall det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgifterna röjs bör därför införas. anser att det bör övervägas att införa sekretess i ett inledande skede som även omfattar de påstådda missförhållandena för att främja kvalitén i utredningen. Enligt regeringens uppfattning är intresset av insyn starkt när det gäller påstådda missförhållanden i offentlig verksamhet. Därför är det inte aktuellt att gå längre än vad direktivet kräver och införa sekretess som omfattar de påstådda missförhållandena. kommun anser att förslaget är bra, men att det kan uppstå praktiska problem i tillämpningen som behöver hanteras. Ett exempel är hur länge sekretessen ska gälla. Regeringen kan konstatera att utredningens förslag om att sekretess endast gäller om syftet med uppföljningen skulle motverkas innebär att det i handläggningen kan bli aktuellt att göra en annan bedömning av sekretessen än vad som gjorts tidigare. kommun undrar vidare hur ett avslagsbeslut till en person som misstänks för att ha orsakat ett missförhållande ska skrivas. Regeringen kan konstatera att den föreslagna regleringen kommer att begränsa möjligheten att lämna ut uppgifter till berörda personer, bl.a. till en person som misstänks ha förorsakat ett missförhållande och som begär att få en allmän handling som rör rapportering av missförhållandet. Om den allmänna handlingen innehåller uppgifter som omfattas av den nya sekretessen, kommer handlingen inte att kunna lämnas ut, alternativt endast lämnas ut under förutsättning att de sekretessbelagda uppgifterna har maskerats. Ett beslut om att handlingen inte lämnas ut eller lämnas ut i maskerat skick får givetvis inte utformas på ett sådant sätt att uppgifter som omfattas av sekretessen direkt eller indirekt röjs. Förvaltningsrätten i påpekar att utredningens förslag om bestämmelsernas placering inte överensstämmer med offentlighets- och sekretesslagens systematik eftersom utredningen föreslår att de placeras i kapitel i vilka det finns bestämmelser till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Regeringen instämmer i domstolens påpekande. Som anförs ovan är tillsynsbegreppet i tryckfrihets- förordningen och offentlighets- och sekretesslagen vidare än tillsyns- begreppet i förvaltningsrätten och den utredning som myndigheterna kommer att utföra i ärenden om uppföljning av rapportering får anses utgöra tillsyn i den mening som begreppet har i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. Den bestämmelse som syftar till att skydda allmänna intressen bör därför placeras i 17 kap. offentlighets- och sekretesslagen, som innehåller bestämmelser om sekretess till skydd 2020/21:193 främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Sekretessen ska gälla i högst 50 år Av motsvarande skäl som anförs när det gäller den sekretess som föreslås i föregående avsnitt får anses vara en lämplig tidsgräns också för den nu aktuella sekretessen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Av motsvarande skäl som anförs när det gäller den sekretess som föreslås i föregående avsnitt bör något undantag från meddelarfriheten inte göras heller i sekretessen i uppföljningsärenden, om det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgiften röjs. 14.3Sekretess vid tillämpning av lagen i domstol Regeringens förslag: I domstol ska sekretess gälla till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har uttalat sig särskilt om Skälen för regeringens förslag: Sekretess gäller vid domstol till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i vissa arbetsrättsliga mål, t.ex. mål om tillämpningen av visselblåsarlagen, se 36 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Intresset av sekretess kan vara starkt i mål om tillämpning av den föreslagna lagen. Så kan vara fallet exempelvis när det i målet förekommer anklagelser mot enskilda personer eller avslöjanden av känsliga uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. De skäl som motiverade införandet av sekretesskyddet i mål enligt den befintliga visselblåsarlagen gör sig lika gällande i mål enligt den föreslagna lagen (prop. 2015/16:128 s. 81 och 82). Motsvarande sekretess hos domstol i mål enligt den föreslagna lagen bör därför gälla. 14.4Tystnadsplikt i enskild verksamhet Regeringens förslag: Den som hanterar ett uppföljningsärende ska inte obehörigen få röja en uppgift som kan avslöja identiteten på den rapporterande personen eller på någon annan enskild som förekommer i ärendet. I anslutning till bestämmelsen om tystnadsplikt ska det tas in en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen ska tillämpas i det allmännas verksamhet. Regeringens bedömning: Tystnadsplikten bör inte ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.