prop · H90341 · 2021-11-02 00:00:00 — ansvarar i egenskap av resolutions- och stödmyndig- het för tillämpningen av det unionsrättsliga regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Ett centralt mål med regelverket om hantering av finansiella företag i kris är att på ett effektivt sätt hantera de finanskriser som kan uppstå. Det innebär sammanfattningsvis att tre förvaltningsmyndigheter har ansvar för att förebygga och motverka störningar av det finansiella systemet, varav två är myndigheter under regeringen (och ) och en är myndighet under (Riks- banken). En sådan ordning ställer inte bara stora krav på samarbete och utbyte av information mellan myndigheterna utan också avgränsade ansvarsområden för myndigheterna. De allmänt hållna bestämmelserna lag lever emellertid inte upp till kravet på ett avgränsat ansvarsområde i fråga om det finansiella systemet för . I den nya riksbankslagen bör ansvar för det finansiella systemet därför klargöras, dels i förhållande till övriga ansvarsområden, framför allt penningpolitiken, dels i förhållande till och ansvarsom- Det sker lämpligen genom att de två ansvarsområdena regleras i två olika kapitel i den nya riksbankslagen. Det är emellertid viktigt att framhålla att det handlar om en indelning av den nya riksbankslagen för att skapa tydlighet, dels i syfte att skapa förutsättningar för legitimitet, ansvarsutkrävande och kontroll av verksamhet, dels i syfte att underlätta samarbete och utbyte av information mellan de tre myndigheterna på finansmarknadsområdet. Det är emellertid inte efter- strävansvärt att, som och Tillväxtanalys efter- frågar, driva indelningen längre än så. I det avseendet ska framhållas att prisstabilitetsmålet (penningpolitiken) är det överordnade målet för verksamhet, vilket innebär att målet och ansvaret för det finansiella systemet behöver förhålla sig till prisstabilitetsmålet. ECB, Kammarrätten i , fullmäktige och Riks- bankens direktion är kritiska till indelningen av de två ansvarsområdena. En konsekvens av indelningen är att behöver ta ställning till om en viss åtgärd syftar till att uppnå målet för penningpolitiken eller målet för det finansiella systemet eller både och. Det gäller oavsett om det handlar om överlappande verktyg eller inte. Genom detta skapar indel- ningen förutsättningar för legitimitet, ansvarsutkrävande och kontroll av Det bör inte medföra några svårigheter för att avgöra om syftet med en åtgärd är penningpolitiskt eller om syftet är att värna ett stabilt och effektivt finansiellt system eller både Det förhållandet att en och samma åtgärd kan användas för att uppnå två olika mål, eller båda målen, bör därför inte heller medföra några Därutöver bör målet för ansvar för det finansiella systemet vara underordnat prisstabilitetsmålet, vilket innebär att en åtgärd som vidtas för att värna ett stabilt och effektivt finans- iellt system också behöver utvärderas i förhållande till prisstabilitetsmålet. Om behöver ta ställning till syftet med en viss åtgärd underlättar det också för det samarbete och utbyte av information som är nödvändig för att motverka störningar i det finansiella systemet. finns ett behov av att öka förutsättningarna för ett sådant samarbete och utbyte av information på finansmarknadsområdet är dessutom något som alla myndigheter på området – , och Eftersom samverkan med och handlar om att bredda beslutsunderlag påverkas inte Riks- bankens rätt att som oberoende centralbank och självständig förvaltnings- myndighet fatta beslut om olika åtgärder på sina ansvarsområden. skälet innebär varken samverkan mellan myndigheterna eller indelningen av ansvarsområden i olika kapitel i den nya riksbankslagen någon inskränkning av instruktionsförbudet eller förvaltningens självständighet. En indelning i ansvarsområdena medför i sig inte en begränsning av den s.k. penningpolitiska verktygslådan. Frågan om vilka verktyg som behöver inom respektive ansvarsområde behandlas i avsnitten 8 och 9. Slutligen ska framhållas att tillämpningen av unionsrätten – t.ex. förut- sättningarna för att lämna likviditetsstöd till finansiella företag vid tillämp- ningen av statsstödsreglerna i EUF-fördraget – inte påverkas av en indel- Prop. 2021/22:41 ning av ansvarsområden i olika kapitel i den nya riksbanks- Det innebär t.ex. att frågan om likviditetsstöd till en bank i syfte att motverka störningar av det finansiella systemet i utgör ett statligt stöd eller inte får prövas mot bakgrund av unionsrätten, t.ex. villkoren i meddelandet från kommissionen om tillämpning, fr.o.m. , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet) (2013/C 216/01), punkt 62. Prövningen påverkas inte av om stödåtgärden i nationell rätt klassificeras som en åtgärd i syfte att uppnå målet om prisstabilitet eller målet om det finansiella systemet eller både och. Utgångspunkter för den nya riksbankslagen Den nya riksbankslagen bör –vara överskådlig och lättillgänglig ur en redaktionell och språklig synvinkel och spegla det moderna ekonomisk-politiska landskapet samhälls- och strukturomvandlingar ur en materiell synvinkel, –klargöra ansvar inom penningpolitiken, det finansiella systemet, betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd bered- skap och internationell verksamhet i förhållande till varandra och till och ansvarsområden, –klargöra förhållandet mellan de mål som penningpolitiken ska sträva efter att uppfylla och skapa förutsättningar för demokratisk förankring av prisstabilitetsmålet, –slå vakt om grunderna för organisation men skapa förut- sättningar för en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan full- mäktige, direktionen och riksbankschefen, –slå vakt om ställning som en oberoende centralbank och självständig förvaltningsmyndighet och stärka det finansiella obero- endet, –stå i överensstämmelse med unionsrätten, framför allt EUF-fördraget och ECBS-stadgan, –öka förutsättningarna för granskning av verksamhet, och –öka förutsättningarna för insyn och öppenhet i verksam- het. Definition av finansiella företag Regeringens förslag: Med finansiella företag ska avses juridiska personer som står under tillsyn av , utländska juridiska personer som i sitt hemland står under motsvarande tillsyn och som bedriver verksamhet i , AP-fonder och Svenska Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. 2021/22:41 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget invända mot det. anser att det är oklart vilka företag som omfattas av uttrycket finansiella företag. Skälen för regeringens förslag: lag finns en definition av finansinstitut. Med detta avses kreditinstitut, värdepappersinstitut, försäk- ringsföretag, tjänstepensionsföretag, , Svenska skeppshypo- tekskassan och utländska kreditinstitut som bedriver verksamhet från filial i (6 kap. 1 § andra stycket). Bestämmelsen bör föras över till den nya riksbankslagen med den skillnaden att definitionen bör avse finansiella företag och att kretsen av företag bör utvidgas i förhållande till . anser att det är oklart vilka företag som omfattas av uttrycket finansiella företag. Den nya definitionen omfattar samtliga företag som står under Finans- inspektionens tillsyn, dvs. företag som bedriver tillståndspliktig verksamhet på finansmarknadsområdet såsom kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag. Det är i huvudsak dessa företag som kan bli aktuella som motparter när vidtar åtgärder på sina centrala ansvarsområden. Utländska företag som bedriver verksamhet i och som står under motsvarande tillsyn i hemlandet omfattas också av den nya definitionen. Det handlar om utländska finansiella företag som har sitt säte i hemlandet men som bedriver gränsöverskridande verksamhet i , t.ex. från en filial här i landet men etablering av en sådan är inte nödvändig för att omfattas av begreppet. Företag som inte bedriver tillståndspliktig verksamhet på finansmarknadsområdet, t.ex. företag som ansöker om registrering av sin verksamhet enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, omfattas inte av den nya definitionen. Regeringens förslag: ska ha tillgångar som den förvaltar. Staten ska garantera förpliktelser. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att ska vara ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , Kammarrätten i , Juridiska fakultets- styrelsen vid och anser att förslaget om att ska vara ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten är överflödigt. Skälen för regeringens förslag: Att har en tillgångsmassa som är skild från statens tillgångar är ett väl etablerat sätt att säkerställa att den kan upprätthålla en tillräckligt hög grad av finansiellt oberoende från Det innebär bl.a. att verksamheten inte behöver anslagsfinansieras. tillgångar ska generera en tillräcklig avkastning för att Att det görs en åtskillnad mellan statens respektive tillgångar är också nödvändigt för att följa unions- Prop. 2021/22:41 rättens regler om bl.a. förbud mot monetär finansiering och förvaltningen De egna tillgångarna gör att skiljer sig från övriga förvaltningsmyndigheter som i stället finansieras med anslag eller avgifter. Att är en myndighet under följer av regerings- formen (9 kap. 13 §). Det bör därför framgå av den nya riksbankslagen att själv förvaltar sina tillgångar och att staten garanterar bankens förpliktelser (prop. 1986/87:143 s. 63). Syftet med förslaget är att fram- hålla skillnaden mellan , som är en myndighet under riks- dagen, och andra myndigheter under regeringen när det gäller det finans- iella oberoendet. Alla myndigheter är dessutom offentligrättsliga juridiska personer och kan vidta rättshandlingar i statens namn. har ingen speciell ställning i det avseendet. Regeringen anser mot den bak- grunden, i likhet med , Kammarrätten i , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och advokat- samfund, att det saknas skäl att behandla frågan om är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten. 7.3Förhållandet till Europeiska centralbankssystemet Regeringens förslag: Det ska i den nya riksbankslagen införas en upplysning om att ingår i Europeiska centralbankssystemet och är delägare i . Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i ifrågasätter om det i svensk lagstiftning ska finnas upplysningar om äganderättsliga förhållanden hänförliga till EU- institutioner och att begreppet delägare dessutom har en oklar innebörd, sett till relationen mellan och . Skälen för regeringens förslag: ECBS utgörs av ECB och nationella centralbanker, inbegripet . ECB är i sin tur en unionsrättslig juridisk person och det är bara de nationella centralbankerna som får teckna och inneha kapital i ECB (artikel 282 i EUF-fördraget och artikel 28 i ECBS-stadgan). Det bör finnas en upplysning i de allmänna bestämmelserna om Riks- bankens ställning och verksamhet i den nya riksbankslagen att banken ingår i ECBS. har dessutom en andel i ECB:s kapital. Reger- ingen anser därför, trots det som Kammarrätten i anför, att i enlighet med vedertagen terminologi på finansmarknads- området är att anse som delägare i ECB. 7.4Allmänna krav på verksamheten Regeringens förslag: ska bara få bedriva eller delta i sådan verksamhet som har stöd i lag eller unionsrätten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Av lag framgår att Riksban- ken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på (1 kap. 1 §). har en särställning som myndighet, eftersom den är finans- iellt oberoende. är vidare en myndighet under och kan därför bara styras genom lag eller unionsrätten. För att sätta en gräns för vilken verksamhet som banken ska få bedriva finns det därför ett behov av en bestämmelse i den nya riksbankslagen som tydliggör att banken endast får bedriva eller delta i verksamhet som har stöd i lag. Bestämmelsen lag bör därför föras över till den nya riks- bankslagen men anpassas till att är medlem i EU. Lagrådet anser att uttrycket driver verksamhet bör ändras till bedriver verksamhet och att samma ändring bör göras på övriga ställen i lagtexten där termen driver används. Regeringen konstaterar att uttrycket driva verksamhet visserligen kan användas synonymt med bedriva verksamhet och att det förekommer i reglering på finansmarknadsområdet (se t.ex. lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). I den nya riksbankslagen bör dock, som Lagrådet förordar, uttrycket bedriva verksamhet användas. Regeringens bedömning: Det behövs inga allmänna bestämmelser om samverkan i den nya riksbankslagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förvaltningslagen gäller att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter (8 §). Den nya riksbankslagen ställer stora krav på att samverkar med olika myndigheter, beroende av ansvarsområde. Det innebär t.ex. att bör samverka med och inom ramen för ansvaret för det finansiella systemet. Vidare bör samverk- an ske med , länsstyrelserna och inom ramen för ansvaret för kontanter och andra betalningsmedel. Ett tredje exempel är att samverkan bör ske med Arbetsförmedlingen, , Försvarsmakten, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Prop. 2021/22:41 och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk inom ramen för ansvaret för fredstida krissituationer och höjd beredskap. I det avseendet ska framhållas vikten av att och Finans- inspektionen samverkar på flera områden. är centralbank och är tillsynsmyndighet över finansiella företag. I egen- skap av tillsynsmyndighet ansvarar för tillämpningen av det unionsrättsliga regelverket om kapitaltäckning för kreditinstitut och värdepappersbolag. Trots att och har skilda uppgifter i den svenska förvaltningsstrukturen kan det inom ramen för myndigheternas olika verksamheter finnas beröringspunkter och det är i dessa fall viktigt att myndigheterna samverkar med varandra. Det gäller t.ex. vid tillämpning av kassakrav (avsnitt 8), utformning av villkor för deltagande i betalningsavvecklingssystem (avsnitt 9) och vid framtagandet av internationella rekommendationer på bankområdet inom ramen för den s.k. för banktillsyn (avsnitt 12). Skyldigheten att samverka behöver emellertid inte komma till uttryck i den nya riksbankslagen genom en specifik utfyllnad av den allmänna bestämmelsen i förvaltningslagen. Trots skyldigheten att samverka har rätt att självständigt fatta beslut inom sitt verksamhetsområde efter genomförd samverkan. I avsnitt 8.3 föreslås att ska samverka med Finansinspek- tionen och vid vissa viktigare frågor. 7.4.3Förbudet mot monetär finansiering Regeringens förslag: ska inte få lämna krediter till eller förvärva skuldförbindelser direkt från staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund eller juridiska personer som staten, regioner, kommuner eller kommunalförbund, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande över eller institutioner, organ eller byråer inom Europeiska unionen, som inte är centralbanker. ska dock få förvärva skuldförbindelser på andrahands- marknaden i enlighet med bestämmelserna om detta och ge staten sådana kortfristiga krediter som behövs för funktionen i system för betalningsavveckling. ska också få lämna krediter till eller förvärva skuldför- bindelser direkt från offentligt ägda kreditinstitut och utländska kredit- institut under samma förutsättningar som gäller för andra kreditinstitut. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. ECB påpekar att undantaget från förbudet mot monetär finansiering för offentligt ägda kreditinstitut bara gäller vid tillförsel av centralbanks- reserver. Kammarrätten i anser att det av lag bör framgå att centralbanker inte omfattas av förbudet mot monetär finansiering. Skälen för regeringens förslag: I EUF-fördraget finns ett förbud mot s.k. monetär finansiering. Förbudet innebär att ECB eller en nationell 2021/22:41 centralbank inte får ge EU:s institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna rätt att övertrassera sina konton eller att ge dem andra former av krediter; detsamma gäller ECB:s och de nationella centralbankernas förvärv av skuldförbindelser direkt från dem (artikel 123.1). Från förbudet undantas offentligt ägda kreditinstitut. Dessa ska av de nationella centralbankerna och ECB behandlas på samma sätt som privata kreditinstitut vad gäller tillförseln av centralbanksreserver (artikel 123.2). Förbudet motsvaras av bestämmelser lag (8 kap. 1 § tredje och fjärde styckena). Enligt dessa gäller att inte får bevilja kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från staten, annat offentligt organ eller institution inom EU. får dock bevilja kredit till staten . får också inom ramen för övriga bestämmelser lag bevilja kredit till och förvärva skuldför- bindelse från finansinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ. Bestämmelserna bör föras över till den nya riksbankslagen. I likhet med Kammarrätten i anser regeringen att det uttryckligen bör framgå av den nya riksbankslagen att förbudet mot monetär finansiering inte omfattar ECB, trots att ECB i och för sig är en EU-institution. Undantaget från förbudet mot monetär finansiering för offentligt ägda kreditinstitut gäller, som ECB påpekar, bara vid tillförsel av central- banksreserver. Enligt regeringens mening är emellertid de nuvarande begreppen krediter och skuldförbindelser mer lämpliga än begreppet centralbanksreserver. 7.4.4Effektivitet och god hushållning Regeringens förslag: I verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning med statens medel iakttas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. direktion anser att i sin verksamhet ska kunna beakta identifierade hot mot en hållbar utveckling. Skälen för regeringens förslag: lag finns bestämmelser om direktionens ansvar för verksamheten (9 kap. 1 a § första stycket). Enligt den bestämmelsen ska direktionen se till att verksamheten bedrivs effektivt och att hushåller väl med statens medel. Det ger uttryck för en generell princip för ledningens ansvar i förvaltningsmyndig- heter när det gäller effektivitet och hushållning med statens medel. Bestämmelsen bör föras över till den nya riksbankslagen med den skillnaden att den bör uttryckas som ett allmänt krav på verksamhet. I likhet med direktion anser regeringen att kravet på effektivitet och god hushållning är väl förenligt med att beakta de hot mot hållbar utveckling som identifierats i verksamheten. 7.4.5En proportionalitetsprincip vid sidan av den allmänna proportionalitetsprincipen Regeringens förslag: ska få vidta en åtgärd bara om 1.åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet, 2.åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och 3.det avsedda resultatet står i rimlig proportion till de kostnader och risker som åtgärden medför för och statens finanser. Om en åtgärd innebär ett ingrepp i ett enskilt intresse gäller förvaltningslagens proportionalitetsprincip. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. direktion och anser att förslaget bör utformas i enlighet med den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen. Skälen för regeringens förslag: Enligt den unionsrättsliga propor- tionalitetsprincipen ska EU:s åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen (artikel 5.4 i fördraget om Europeiska unionen). Det innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden riskerar att förorsaka. I svensk rätt kan det sägas vara en allmän förvaltningsrättslig princip att förvaltningsmyndigheter inte ska vidta mer långtgående eller ingripande åtgärder än vad som krävs för att uppnå ett eftersträvat mål. Principen kommer till uttryck i förvaltningslagen, men är begränsad till ingripanden i enskilda intressen (5 § tredje stycket). Flertalet av beslut är policybeslut och penningpolitiken påverkar många samhällsekonomiska områden utöver inflation och realekonomisk utveckling. I normalfallet är dessa effekter begränsade och tar ut varandra över en konjunkturcykel. Vissa åtgärder som innebär att balansräkning ändrar storlek och sammansättning kan dock medföra stora och snabba konsekvenser för vissa samhällsekonomiska områden. Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv därför rimligt att penningpolitiska åtgärder står i proportion till de konsekvenser som åtgärderna kan få. En åtgärd bör således inte vara mer långtgående än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. bör givetvis inte heller välja att vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet. Det kan också nämnas att beslut som avser att stärka den finansiella stabiliteten i vissa fall kan medföra ett större risktagande, särskilt vad gäller motpartsrisker, jämfört med penningpolitiska beslut. Sådana beslut kan påverka såväl som statens finanser. Att ta risker – även stora sådana – kan dock mycket väl vara proportionerligt med tanke på de stora samhällsekonomiska värden som står på spel i en finanskris. Mot denna bakgrund bör det i den nya riksbankslagen införas en proportionalitetsprincip. Det finns skäl att i lagtext förtydliga vad som avses med den föreslagna principen. Den utformning av proportionalitetsprincipen som är allmänt vedertagen inom EU är inte 2021/22:41 särskilt anpassad till centralbankers verksamhet. Regeringen anser därför, till skillnad från direktion och , att den inte behöver utformas i enlighet med hur denna princip brukar utformas i unionsrättsliga rättsakter. Regeringens förslag: ska följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna. ska identifiera hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättningarna för verksamheten enligt den nya riksbanks- lagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt lag ska följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna (6 kap. 2 §). För att ska kunna utföra sina uppgifter är det nödvändigt att den ägnar sig åt en omfattande omvärldsbevakning. Det innebär att banken behöver analysera den ekonomiska utvecklingen ur olika perspektiv, t.ex. vad gäller prisutveckling, lönebildning och hur finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpolitiken. Vidare behöver följa utvecklingen på de finansiella marknaderna, bl.a. vad gäller kreditgivning, den finansiella infrastrukturens funktionssätt och växelkurser.