prop · H9032 · 2021-09-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:2 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar som avser statens utgifter för . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................................................. Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)..................................... Ändringar i statens budget ................................................................................... Utgångspunkter för regeringens förslag............................................................. Konsekvenser för statens budget...................................................................... Tillfällig nedsättning av banavgifter med anledning av covid-19............................. Ärendet och dess beredning .............................................................................. 4.2.1 Förordning (EU) 2020/1429............................................................... 4.2.2 Aktuella regler om banavgifter i järnvägslagen ................................. 4.3Bemyndigande att meddela föreskrifter om undantag från 4.6.1 Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ................. 5 Ändringar avseende statens utgifter ............................................................................. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning............................ Utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution ....................................................... Utgiftsområde 4 Rättsväsendet.......................................................................... Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap................................ Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd........................................................... Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg ............................. 5.8Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom ................................... Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn...................... Utgiftsområde 15 Studiestöd ............................................................................. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning............................... Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid............................ Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik...................................................................... Utgiftsområde 19 Regional utveckling ............................................................. Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård ............................................. Utgiftsområde 21 Energi .................................................................................... Utgiftsområde 22 Kommunikationer ............................................................... Areella näringar, landsbygd och livsmedel ...................... Allmänna bidrag till kommuner ........................................ Avgiften till Europeiska unionen...................................... Tillfällig nedsättning av banavgifter med anledning av covid-19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.Riksdagen antar förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) (avsnitt 2.1 och 4). 2.Riksdagen godkänner ändrade ramar för utgiftsområden och anvisar ändrade anslag enligt tabell 1.1. 3.Riksdagen bemyndigar regeringen att ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst de belopp och inom de tidsperioder som anges i tabell 1.2. 4.Riksdagen anvisar ändrat anslag som står till disposition enligt tabell 1.1. Tabell 1.1 Specifikation av ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2021 Ny ram/ny Kungliga hov- och slottsstaten Skatt, tull och exekution Försvar och samhällets krisberedskap Myndigheten för samhällsskydd och Hälsovård, sjukvård och social Bidrag till folkhälsa och sjukvård Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ny ram/ny Ekonomisk trygghet för familjer och Särskilda utgifter inom universitet och Kultur, medier, trossamfund och fritid Bidrag till vissa scenkonstinstitutioner Centrala museer: Myndigheter Bidrag till vissa museer Energieffektivisering och renovering av Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för Allmän miljö- och naturvård Ersättning avseende icke statliga Areella näringar, landsbygd och Intervention för jordbruksprodukter m.m. Allmänna bidrag till kommuner Avgiften till Europeiska unionen Avgiften till Europeiska unionen Tabell 1.2 Specifikation av ändrade beställningsbemyndiganden Bidrag till folkhälsa och Anm.: De ekonomiska åtagandena medger utgifter t.o.m. angivet slutår. 2. de analyser av marknadssegment som krävs för att ta ut särskilda avgifter enligt 4 § och krav på offentliggörande av sådana analyser,3. skyldigheter för tjänsteleverantörer att tillhandahålla information om sina avgifter enligt 8 §, och4. undantag från bestämmelserna om avgifter i detta kapitel i enlighet med och rådets förordning (EU) 2020/1429 av om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid-19- utbrottet. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 10 § järnvägslagen (2004:519) ska ha följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. avgiftssamarbetet enligt 1 a §, 2. de analyser av marknadssegment som krävs för att ta ut särskilda avgifter enligt 4 § och krav på offentliggörande av sådana analyser, och 3. skyldigheter för tjänsteleverantörer att tillhandahålla information om sina avgifter enligt 8 §. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2015:360. 3.1Ändringar i statens budget Regeringen får vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret, enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen. I en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen anges att förslagen ska lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Om det finns särskilda skäl får även förslag till ändringar i budgeten lämnas vid andra tillfällen. Det finns ingen reglering av vilka förslag som får lämnas i en proposition om ändringar i budgeten. I förarbetena till riksdagsordningen framhålls dock att syftet med propositioner om ändringar i budgeten framför allt är att komplettera den av beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör, med hänsyn till vikten av en samlad budgetbehandling, som huvudregel beslutas i samband med budgetpropositionen. I de undantagsfall där ett förslag till ändringar i budgeten innehåller ny lagstiftning med varaktiga budgetära effekter bör regeringen motivera varför förslaget lämnas vid det aktuella tillfället samt redovisa en ny preliminär inkomstberäkning och nya preliminära utgiftsramar för de närmast följande två åren (prop. 2013/14:173 s. 33 f.). I denna proposition lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget . 3.2Utgångspunkter för regeringens förslag Ändringar i statens budget har gjorts efter förslag i såväl den ordinarie propositionen Vårändringsbudget (prop. 2020/21:99, bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385) som i åtta extra propositioner med förslag till ändringar i budgeten , vilka samtliga har motiverats av åtgärder med anledning av pandemin. De extra propositionerna har avsett stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175–181), vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen 2020/21:78, bet. 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:213–215), förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182–184), förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, 2020/21:199–205), förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:121, bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:229–231), förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166, bet. 2020/21:FiU49, 2020/21:248–251), förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19–23- åringar –(prop. 2020/21:202, bet. 2020/21:FiU21, 2020/21:385) samt förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur, idrott och civilsamhälle samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:208, bet. 2020/21:FiU52, rskr. 2020/21:416–422). Även om effekterna av pandemin nu är mer begränsade sätter den sin prägel även på denna proposition. Det finns behov av att tillföra medel till vaccinationer samt fortsatt testning och smittspårning men även för att stödja vissa kulturverksamheter. Vidare behöver en del resurser tillföras inom klimatområdet både till följd av pandemin och för genomförande av beslutade reformer. Därutöver behöver rättsväsendet tillföras ytterligare medel på grund av hög belastning. 3.3Konsekvenser för statens budget De förslag som lämnas i denna proposition innebär att anvisade medel ökar med sammanlagt . Anslagsökningarna uppgår till och anslagsminskningarna till . Förslagen i denna proposition försämrar statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande med . Skillnaden mellan anvisade medel och effekten på statens budgetsaldo och påverkan på det finansiella sparandet förklaras av att en del av ökningen av anvisade medel för EU-avgiften är en täckning av en utnyttjad anslagskredit som påverkade saldot och det finansiella sparandet 2020. Budgetsaldot eller det finansiella sparandet påverkas inte heller av en ökning av anvisade medel för utjämningsbidrag för LSS-kostnader eftersom utjämningsbidraget motsvaras av en lika stor utjämningsavgift från kommunerna, som redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Av de sammanlagda anslagsförändringarna avser förändringar hänförliga till ändrade volymer eller makroekonomiska förutsättningar. Av detta belopp avser en höjning och återställande av en utnyttjad anslagskredit av EU-avgift och ökade utgifter för bostadstillägg till pensionärer. Resterande avser diskretionära beslut. Av dessa utgör ökade resurser för testning och smittspårning av covid-19, 1,9 miljarder ökade utbetalningar av klimatbonus, kompensation till för nedsättning av banavgifter och kostnader för vaccin. De anslagsförändringar som föreslås i denna proposition har beaktats i de prognoser som redovisas i budgetpropositionen . I budgetpropositionen presenteras i tabellform dels utgiftsförändringarna till följd av förslagen i denna proposition, dels utgiftsförändringarna –2024 till följd av förslagen och aviseringarna i budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6 tabell 6.16). De förändringar av beställningsbemyndiganden som föreslås i denna proposition uppgår sammantaget till . Störst ökning av statens åtaganden, sammanlagt , kan hänföras till trängselskatter i och . 4Tillfällig nedsättning av banavgifter med anledning av covid-19 4.1Ärendet och dess beredning antog och rådet förordning (EU) 2020/1429 om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid- 19-utbrottet. Förordningen innebär att medlemsstaterna under en närmare angiven referensperiod får tillåta infrastrukturförvaltare att sänka, avstå från eller senarelägga vissa avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen under förutsättning att regler för statligt stöd efterlevs. Referensperioden är enligt förordningen mars–men innehåller en bestämmelse som ger Europeiska kommissionen möjlighet att genom delegerade akter förlänga referensperioden, som längst till . Om medlemsstaten väljer att utnyttja dessa möjligheter, ska infrastrukturförvaltarna kompenseras för intäktsbortfallet. antogs kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/1061 om förlängning av förordningens referensperiod till . I denna proposition föreslås att medel anslås för att utnyttja de möjligheter till sänkning av avgifter som ges i förordningen. Detta görs för att minska pandemins konsekvenser på järnvägsoperatörernas ekonomiska situation. För att detta ska vara möjligt krävs att det i järnvägslagen (2004:519) införs ett bemyndigande att meddela undantag från lagens krav på avgiftsuttag. En promemoria, Tillfällig nedsättning av banavgifter med anledning av covid-19, med ett sådant förslag har utarbetats i Infrastrukturdepartementet. EU-förordningarna finns i bilagan, avsnitt 1 och 2 och en sammanfattning av promemorian finns i bilagan, avsnitt 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilagan, avsnitt 4. Promemorian och remissyttrandena finns tillgängliga i Infrastrukturdepartementet (I2021/02036). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilagan, avsnitt 5. 4.2.1Förordning (EU) 2020/1429 Enligt skälen till och rådets förordning (EU) 2020/1429 av om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid-19-utbrottet, har utbrottet lett till en kraftig minskning av efterfrågan på järnvägstransporttjänster. Situationen har lett till ekonomiska förluster för järnvägsföretagen. Flera järnvägsföretag står inför likviditetsproblem och i vissa fall risk för insolvens. Järnvägsföretagen bedöms vara i behov av ekonomiskt stöd för att motverka de negativa effekterna. Nuvarande reglering i artikel 31.3 i och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet) innebär att de avgifter för tillträde till järnvägsinfrastrukturen som ska betalas till infrastrukturförvaltaren inte får understiga den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Enligt artiklarna 1 och 2 i förordning (EU) 2020/1429 och kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/1061 får medlemsstaterna dock tillåta att infrastrukturförvaltare –sänker, avstår från eller senarelägger betalning av avgifter för minimipaketet av tillträdestjänster (jfr 2 och 3 §§ järnvägslagen), uppräkningar (jfr 4 § järnvägslagen) och bokningsavgifter (jfr 7 § järnväglagen). Åtgärderna, som får begränsas till marknadssegment som identifierats i infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning, ska vidtas i enlighet med regler för statligt stöd på ett öppet, objektivt och icke-diskriminerande sätt gentemot järnvägsföretag verksamma inom sektorerna för gods- och persontrafik. Infrastrukturförvaltarna ska kompenseras av den berörda medlemsstaten för de intäktsförluster ett utnyttjande av bestämmelserna innebär. Medlemsstaterna ska också anmäla till kommissionen huruvida förordningen ska tillämpas och på vilket sätt (artikel 2.5). Infrastrukturförvaltarna får enligt förordningen också göra nya bedömningar i fråga om vilka marknadssegment som ekonomiskt klarar av ett uttag av s.k. särskilda avgifter, som inte får sättas så högt att vissa marknadssegment inte har möjlighet att använda infrastrukturen. De justeringar av villkoren för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen som infrastrukturförvaltare vidtar i enlighet med förordningen ska, när det är lämpligt och utan dröjsmål, redovisas i infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning (artikel 3). Regleringsorganen, i Transportstyrelsen, ska utöva tillsyn över att tillämpningen sker i enlighet med regelverket (artikel 4). 4.2.2Aktuella regler om banavgifter i järnvägslagen Genom 7 kap. järnvägslagen genomförs avgiftsbestämmelserna i . Av bestämmelserna framgår vilka avgifter som en infrastrukturförvaltare ska och får ta ut av järnvägsföretag och andra organisatörer av trafik för att använda järnvägsinfrastrukturen och hur avgifterna ska fastställas. SERA-direktivet innebär att avgiften för ansökan och utnyttjande av tåglägen, trafikledning och trafikinformation ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den trafik som bedrivs (direkta kostnader). Detta har för svenskt vidkommande ansetts motsvara den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden motsvaras av de externa kostnader som orsakas av ett tillkommande tåg då järnvägsinfrastrukturens kapacitet och utformning hålls oförändrad. Reglerna har offentligrättslig karaktär. utövar tillsyn över att infrastrukturförvaltarnas avgiftsuttag håller sig inom de ramar som uppställs i kapitlet. Inledningsvis slås i 7 kap. järnvägslagen fast att en infrastrukturförvaltare ska ta ut konkurrensneutrala och icke-diskriminerande avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen (1 §). Huvudregeln innebär att avgifterna inom ramen för infrastrukturförvaltarens kostnader för infrastrukturen ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon (2 §). Avgiften är obligatorisk och utgör ett golv för avgiftsuttaget och svarar i huvudsak mot slitagekostnaden. I fråga om överbelastad infrastruktur får infrastrukturförvaltare därutöver ta ut en extra avgift för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Ett sådant uttag förutsätter dock att infrastrukturförvaltaren gjort eller genomfört en s.k. kapacitetsförstärkningsplan eller fått tillsynsmyndighetens godkännande (3 §). Ett sådant godkännande ska lämnas om kapacitetsförstärkningsplanen inte kan genomföras på grund av omständigheter utanför infrastrukturförvaltarens kontroll eller om de alternativ som står till buds för att komma till rätta med överbelastningen inte är ekonomiskt eller finansiellt rimliga. Vidare får en infrastrukturförvaltare för att uppnå kostnadstäckning ta ut en högre avgift, s.k. särskild avgift, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Särskilda avgifter får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon, sammantagen med ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen (4 §). Infrastrukturförvaltare får också ta ut s.k. bokningsavgifter, dvs. hela eller delar av avgiften för tilldelad kapacitet som inte har utnyttjats (7 §). 4.3Bemyndigande att meddela föreskrifter om undantag från avgiftsbestämmelser Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från järnvägslagens regler om avgifter så att de möjligheter som ges i förordning (EU) 2020/1429 att låta infrastrukturförvaltare sänka, avstå från eller senarelägga avgifter kan tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslaget eller framför inga invändningar mot det. noterar att lagförslaget innebär att kommande regler om nedsättning av banavgifter i praktiken kommer att tillämpas med retroaktivitet. vill framhålla vikten av att en kommande stödordning har en tydlig koppling till ett bestämt syfte eller förhållande för att undvika snedvridning av konkurrensen. I det här fallet bör det, enligt , vara effekterna av pandemin och de därmed sammanhängande ekonomiska förlusterna för järnvägsföretagen. Transportstyrelsen vill göra medskicket att en helt retroaktiv nedsättning av banavgifterna är att föredra, dvs. att stödet endast ska betalas ut för redan utförd trafik. Genom en retroaktiv tillämpning kvarstår järnvägsföretagens incitament till ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Ytterligare ett argument för retroaktivitet är, enligt Transportstyrelsen, att en annan ordning skulle innebära att även nya aktörer på marknaden, som inte har drabbats av tidigare delar av pandemin, skulle få stöd. Kommuner och Regioner (SKR) är positivt till att utnyttja möjligheten till tillfälligt reducerade banavgifter och anser att det redan nu bör klargöras att det ska ske en konkurrensneutral och proportionerlig modell för avgiftsreducering så att samtliga marknadssegment behandlas lika. Genom en förutsägbar fördelningsmodell skapas, enligt SKR, stabila planeringsförutsättningar. Svensk Kollektivtrafik välkomnar initiativet att möjliggöra nedsättning av banavgifter och anser att de möjligheter till reducering av banavgifter som ges i förordningen bör nyttjas fullt ut under hela referensperioden. Inga skillnader bör enligt Svensk Kollektivtrafik göras utifrån marknadssegment, typ av bana, var i landet, tidpunkt , antalet bruttoton etc. Det är också viktigt att utbetalningarna kan göras så att de kan komma verksamheterna till godo. ställer sig bakom de synpunkter som framförs av Svensk Kollektivtrafik. Näringslivets Transportråd anser att hela den stödperiod som anges i förordning (EU) 2020/1429 bör utnyttjas samt att banavgiftsreduktioner bör fördelas neutralt inom de marknadssegment som är identifierade i järnvägsnätsbeskrivning och på ett sätt som inte missgynnar godstransportörer. Tågföretagen och välkomnar att det möjliggörs för en tillfällig nedsättning av banavgifter men förordar ett vidare och mer generellt bemyndigande. Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan har SERA-direktivets reglering om avgifter för användning av järnvägsinfrastrukturen genomförts i 7 kap. järnvägslagen (avsnitt 4.2.2). I lagen finns inga bemyndiganden att på lägre föreskriftsnivå meddela undantag från lagens krav. För att kunna utnyttja den möjlighet som ges i förordning (EU) 2020/1429 att låta infrastrukturförvaltare sänka, avstå från eller senarelägga avgifter, behövs ett bemyndigande från för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från lagens krav. I viss utsträckning torde sådana föreskrifter även utan ett bemyndigande kunna meddelas i förhållande till i fråga om det statliga järnvägsnätet (se prop. 2003/04:123 s. 392). I fråga om övriga infrastrukturförvaltare är det nödvändigt med ett uttryckligt bemyndigande. Samtliga remissinstanser som yttrar sig över promemorian antingen tillstyrker förslaget eller framför inte några invändningar mot det. Tågföretagen och vill dock att bemyndigandet formuleras mer generellt. Regeringen anser inte att det i detta lagstiftningsärende finns anledning att föreslå ett vidare bemyndigande än vad som krävs för att kunna genomföra överenskommelsen om att i denna proposition anslå medel för att stödja järnvägsföretagen i enlighet med vad som medges i förordning (EU) 2020/1429. Transportstyrelsen anser att stödet ska tillämpas retroaktivt för att upprätthålla de incitament som ligger till grund för avgiftsregleringens utformning, dvs. att infrastrukturen ska användas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Även noterar att det kommer att bli fråga om en retroaktiv tillämpning av stödet. Svensk Kollektivtrafik och påpekar å sin sida att det är viktigt att stödet betalas ut skyndsamt. Regeringen konstaterar med beaktande av den tid som krävs för lagstiftningsarbetet, den referensperiod som anges i förordning (EU) 2020/1429 och de regler som gäller för användning av medel som anslås i en höständringsbudget, att det redan nu står klart att stödet kommer att avse förfluten tid och därmed redan genomförda och debiterade transporter. Hur regleringen ska utformas ska också anmälas till kommissionen, som ska lämna klartecken till stödet.