prop · H803159 · 2021-03-23 00:00:00 — Behandling får ske bl.a. i ärenden om avvisning och utvisning samt om det behövs för att ska kunna kontrollera ett fingeravtryck mot fingeravtrycks- och signalementsregister som för enligt 5 kap. 11 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Dataskyddsförordningen innehåller ett principiellt förbud mot att behandla vissa särskilda kategorier av personuppgifter (artikel 9.1). Förbudet omfattar bl.a. behandling av biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person. En ansiktsbild omfattas emellertid av regleringen endast om den behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person. Förbudet kompletteras av ett antal undantag som gör det möjligt att behandla sådana personuppgifter i vissa fall. Ett sådant undantag är om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades rättigheter och intressen (artikel ). I propositionen Anpassning av utlänningsdatalagen till EU:s dataskyddsförordning (prop. 2017/18:254 s. 35) gör regeringen bedömningen att den personuppgiftsbehandling som regleras i 15 § utlänningsdatalagen är förenlig med dataskyddsförordningen. Av 19 § utlänningsdatalagen framgår att bl.a. får medges direktåtkomst till personuppgifter hos . direktåtkomst till registren över fingeravtryck och fotografier är begränsad genom 9 § utlänningsdataförordningen till de personuppgifter som myndigheten behöver för ärenden om avvisning och utvisning. De fingeravtryck som tas enligt 9 kap. 8 § UtlL kontrolleras bl.a. mot fingeravtrycksregister, fingeravtrycks- och signalementsregister och mot Eurodac. Syftet med kontrollerna är dels att fastställa ansvarig medlemsstat enligt exempelvis Dublinförordningen, dels att fastställa utlänningens identitet. Sökningen mot fingeravtrycksregister visar också om utlänningen är känd av polisen som i dömd eller misstänkt gärningsman och kan i vissa fall även visa om utlänningen är internationellt efterlyst av . I förslaget till en reviderad Eurodacförordning föreslås att fingeravtryck från personer som befunnits uppehålla sig illegalt i en medlemsstat även ska lagras i Eurodac. Lagring föreslås få ske upp till . Hanteringen av fingeravtryck och fotografier som tas vid inre utlänningskontroll Enligt utredningen bör fotografier och fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll förstöras om kontrollen visar att utlänningen har rätt att vistas i landet. Saknar personen däremot rätt att vistas i bör fingeravtryck och fotografier sparas för framtida jämförelser på samma sätt som är möjligt i övriga situationer enligt 9 kap. 8 § UtlL. Regeringen instämmer i att fotografier och fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll bör förstöras om kontrollen visar att utlänningen har rätt att vistas i . Som utredningen påpekar är det också rimligt och ändamålsenligt att sådana uppgifter kan sparas om kontrollen visar att utlänningen inte har rätt att vistas i landet. Enligt regeringen väger intresset av att lagra uppgifterna tyngre än den enskildes integritetsintressen. Den bedömning som görs i prop. 2017/18:254 om förenligheten med EU:s dataskyddsförordning gäller även den nu tillkommande personuppgiftsbehandlingen. Utredningen lämnar inget författningsförslag när det gäller skyldigheten att förstöra fotografier och fingeravtryck. Enligt regeringen behöver detta dock framgå uttryckligen av författning. Även , som under hand har yttrat sig över ett utkast till lagrådsremiss, är positiv till en sådan reglering. Den nya bestämmelsen om förstöring bör placeras i anslutning till den nya bestämmelsen om fotografi och fingeravtryck i 9 kap. 8 § UtlL. Enligt Lagrådet behandlas i lagrådsremissen inte hur hanteringen ska ske för att säkra att registren inte kommer att innehålla uppgifter om personer som har rätt att vistas i . Som nämns i avsnitt 5.2 bedömer regeringen att risken för att fotografier och fingeravtryck tas av någon vars identitet kan klarläggas eller som har rätt att vistas i landet är liten. Om det vid kontrollen av uppgifterna framkommer att utlänningen har rätt att vistas i landet ska uppgifterna förstöras. Risken är därmed liten att uppgifter registreras avseende en person som har rätt att vistas i . Enligt utredningen bör förutom fotografi och fingeravtryck även de biometriska uppgifter som tagits fram i samband med kontrollen förstöras. Sådana bestämmelser finns i 9 kap. 8 a–8 d §§ UtlL. Regleringen i de bestämmelserna tar dock sikte på situationen att fotografier eller fingeravtryck har lästs in från ett lagringsmedium i en handling där innehavarens identitet ska kontrolleras. I den nu aktuella situationen är det inte fråga om att läsa in fotografier eller fingeravtryck från en handling och det behöver därför inte heller regleras vad som bör ske med sådana uppgifter. Någon bestämmelse om detta bör därför inte införas. Enligt utredningen är det redan enligt gällande rätt möjligt att lagra fotografier och fingeravtryck som tas vid en inre utlänningskontroll. , och efterfrågar dock en tydligare analys av detta. Lagrådet efterlyser en genomgång av de bestämmelser som ska gälla för register samt hur kontrollen mot registret är tänkt att fungera. har enligt 15 § utlänningsdatalagen rättsligt stöd för att föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Det innebär att sådana 2020/21:159 uppgifter får registreras avseende utlänningar som inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande samt om det finns grund för att besluta om förvar. Genom att 15 § utlänningsdatalagen innefattar hela 9 kap. 8 § UtlL i sitt tillämpningsområde kommer de uppgifter som tas upp enligt den föreslagna nya bestämmelsen i den sistnämnda paragrafen att få registreras. Även befintliga regler om vad registret i övrigt får innehålla och bestämmelser om tillgång till personuppgifter är tillämpliga. Det är alltså inte fråga om att inrätta ett helt nytt system som remissinstanserna möjligen är inne på. däremot en teknisk lösning för att förvara uppgifterna. följdändringar kan dock behöva göras i förordning. Det gäller 9 § utlänningsdataförordningen om direktåtkomst till registret (se vidare nedan). Det skulle även kunna gälla 6 kap. 14 § UtlF som reglerar vissa frågor om tillämpningen av 9 kap. 8 § UtlL. utredningen bör uppgifter som tas vid en inre utlänningskontroll och lagras i registret gallras . Även detta kommer att regleras i efterfrågar ett förtydligande avseende frågan om personuppgiftsansvar. När det gäller denna fråga följer det av 9 § utlänningsdatalagen att var och en av och är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför. Frågan om vem som är personuppgiftsansvarig ska bedömas utifrån de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet. för de register över fingeravtryck och fotografier som förs med stöd av 15 § utlänningsdatalagen även om har hand om fingeravtrycksregistret (prop. 2015/16:65 s. 72). Enligt utredningen behövs det inte heller några författningsändringar för att myndigheterna ska kunna göra de kontroller i befintliga uppgifter i register som behövs i samband med att fotografiet eller fingeravtrycken tas vid den inre utlänningskontrollen. I 15 § andra stycket utlänningsdatalagen regleras, som nämns ovan, uttömmande för vilka ändamål som registrens uppgifter om fingeravtryck och fotografier får De kontroller som behöver göras vid en inre utlänningskontroll omfattas inte av bestämmelsen. Det behöver därför göras ett tillägg i 15 § andra stycket utlänningsdatalagen om att uppgifterna i registren får användas vid kontroll av utlänningar under vistelsen i . person exempelvis har varit asylsökande, kommer uppgift om vilken identitet som personen lämnat i det ärendet att framkomma i samband med En sådan uppgift kan sedan användas i de fortsatta slagningar och andra utredningsåtgärder som görs . registret rent praktiskt ska gå till är en fråga för de tillämpande För att regleringen ska bli ändamålsenlig och effektiv bedömer regeringen, liksom utredningen, att behöver ha direktåtkomst till uppgifterna. Utredningen anser att detta är möjligt redan enligt gällande rätt. Enligt regeringen krävs det dock en författningsändring för att ska få sådan åtkomst. kan åstadkommas genom en ändring i 9 § utlänningsdataförordningen. det gäller uppgiftsskyldighet har enligt 20 § första stycket utlänningsdatalagen rätt att vid direktåtkomst ta del av personuppgifter som behandlar enligt 15 §. Det behöver dock göras en följdändring i 20 § andra stycket som reglerar skyldighet att på begäran av lämna ut uppgifter. Säkerhetspolisen får enligt 19 § utlänningsdatalagen medges direktåtkomst till personuppgifter hos . Direktåtkomsten är enligt 11 § utlänningsdataförordningen begränsad till de personuppgifter som myndigheten behöver bl.a. för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot säkerhet och terrorbrott samt för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Enligt 20 § första stycket utlänningsdatalagen har Säkerhetspolisens rätt att vid direktåtkomst ta del av uppgifter som behandlar med stöd av 11 §. Dessa bestämmelser bör inte ändras i detta sammanhang. Lagrådet anser sig inte kunna tillstyrka förslaget till ändring i 15 och 20 §§ utlänningsdatalagen. Lagrådet pekar på att den föreslagna lagstiftningen till stor del är en dataskyddslagstiftning och att varken var representerad i utredningen eller var remissinstans. Lagrådet har upplysts om att ett utkast till lagrådsremiss har beretts under hand med . Enligt Lagrådet har emellertid inte det underlag som Lagrådet har fått del av gett bilden av att myndigheten har involverats närmare i beredningen av lagstiftningsärendet. Enligt Lagrådet saknas det också en närmare analys av hur systemet är tänkt att fungera och en genomgång av vilka bestämmelser som ska gälla för registret. Lagrådet anser mot den bakgrunden att beredningskravet i regeringsformen inte är uppfyllt. Därtill kommer att lagrådsremissens förslag bygger på en väsentligt annan bedömning av behovet av lagstiftningsåtgärder än den som utredningen gjorde. Resultatet av den bedömningen har inte remissbehandlats. Som framgår ovan redogör utredningen för hur de fotografier och fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll bör hanteras. Enligt utredningen bör uppgifterna förstöras om kontrollen visar att utlänningen har rätt att vistas i landet, men de bör lagras i register om kontrollen visar att personen saknar rätt att vistas här. Utredningen uttalar sig även i fråga om gallring och direktåtkomst. Utredningens redogörelse och bedömning har remitterats till ett stort antal remissinstanser . deltog dock inte i remissbehandlingen. Myndigheten har däremot getts möjlighet att lämna synpunkter på ett utkast till lagrådsremiss och har även lämnat ett motiverat svar i den beredningen. De konsekvenser som från dataskyddssynpunkt aktualiseras av förslagen har därmed kunnat belysas och beaktas i lagstiftningsarbetet. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen att regeringsformens krav på att behövliga upplysningar ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av ett regeringsärende (7 kap. 2 § regeringsformen) i detta fall är tillgodosett. 2020/21:159 6 Flyktingar och statslösa personer har oftast inte möjlighet att vända sig till sitt hemlands myndigheter för att få en passhandling. I de internationella konventioner som reglerar förhållandena för dessa grupper finns därför föreskrifter om att det land, där flyktingen eller den statslöse lovligen vistas, ska utfärda resedokument. får utfärda resedokument för flyktingar eller statslösa personer (4 kap. 4 § UtlL). Resedokumentet är en särskild passhandling som gäller för resor utanför och vid inresa och vistelse i (2 kap. 9 § UtlF). Resedokument ska utfärdas i de fall som anges i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55), konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54) eller konventionen angående flyktingar som äro sjömän (SÖ 1959:16) (2 kap. 7 § UtlF). Ett resedokument ska utfärdas och ska återlämnas till om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös (2 kap. 8 § första stycket och 10 § UtlF). Även andra utlänningar än flyktingar och statslösa kan vara förhindrade att skaffa hemlandspass. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda ett främlingspass för honom eller henne (2 kap. 1 a § första stycket UtlL). Om det finns särskilda skäl får främlingspass utfärdas även i andra fall (tredje stycket). Som huvudregel utfärdas inte främlingspass om bedömer att personen har möjlighet att skaffa ett hemlandspass. Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller har beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § samma lag, är skyldigt att utfärda ett främlingspass för utlänningen om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker (2 kap. 1 a § andra stycket UtlL). Om en utlänning har ett behov av att resa till eller från , får utfärda ett provisoriskt främlingspass för honom eller henne (2 kap. 14 § UtlF). Ett främlingspass ska utfärdas med en giltighetstid om högst och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde (2 kap. 13 § första stycket UtlF). Passet ska återlämnas till om innehavaren har blivit svensk medborgare, har fått en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett särskilt beslut om avvisning eller utvisning eller om personen har avlidit (2 kap. 16 § UtlF). 6.2Omfattningen av missbruket av resehandlingar för inte någon statistik över antalet förlustanmälda handlingar. Resedokument och främlingspass som anmäls som stulna eller förkomna spärras emellertid i SIS. Detta sker såväl när förlusten polisanmäls som när eller en svensk utlandsmyndighet får information om att handlingen är försvunnen. Enligt har det spärrats totalt 282 resedokument och 217 främlingspass. Motsvarande siffror är 677 resedokument och 428 främlingspass. är siffrorna 482 resedokument och 243 främlingspass. I statistiken kan dock även ingå handlingar som har spärrats för att innehavaren har blivit svensk medborgare och därför kan få ett svenskt pass. I statistiken ingår inte handlingar som spärrats för att innehavaren har blivit svensk medborgare. utfärdade 18 404 resedokument och 8 973 främlingspass. var motsvarande siffror 13 903 resedokument och 9 517 främlingspass. utfärdades 14 169 resedokument och 8 589 främlingspass. Andelen spärrade handlingar uppgår alltså till några procent av alla utfärdade handlingar. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, Frontex, för statistik över handlingar som har påträffats i medlemsstaterna och som har missbrukats, dvs. använts av någon annan än den handlingen har utfärdats för. Svenska handlingar har legat högt upp i denna statistik. är med bland de tio länder vilkas dokument missbrukas mest. Det handlar främst om svenska hemlandspass och uppehållstillståndskort, men även resedokument, främlingspass och nationella identitetskort förekommer i statistiken. Av Frontex statistik framgår att medlemsstaterna rapporterade totalt 364 påträffade felaktiga svenska handlingar. Bland dessa fanns 128 hemlandspass och 53 resedokument eller främlingspass. I den senare kategorin ingår även tjänstepass. Dessa torde dock utgöra en försumbar andel. var motsvarande antal 432 felaktiga svenska handlingar, däribland 158 hemlandspass och 41 resedokument eller främlingspass. har 246 hemlandspass och 65 resedokument eller främlingspass påträffats. Siffrorna från Frontex avser bara missbruk som upptäckts i medlemsstaterna. De täcker alltså inte de fall då försök till missbruk har misslyckats på grund av att incheckningspersonal eller personal i gränskontroller i tredjeländer har upptäckt missbruket. Enligt har det enbart i upptäckts och stoppats 230 missbruk av svenska handlingar , varav 17 främlingspass (Ju2019/00074/PO). Enligt utredningen får löpande information från sambandsmän om handlingar som har missbrukats i de länder där sambandsmännen är stationerade. Ofta rör det sig om att försök att resa med en annan persons handlingar har upptäckts och stoppats. har också uppgett att flera av dess enheter som arbetar med ärenden om resedokument och främlingspass, har erfarenhet av att personer som förlorat sina handlingar har lämnat förklaringar till förlusten som har väckt misstankar. Av relevans i sammanhanget är även vissa uppgifter som redovisas i promemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag 2020/21:159 (Ds 2015:12), som ligger till grund för propositionen Åtgärder mot missbruk av svenska pass (prop. 2015/16:81). I promemorian framkommer bl.a. att många migranter reser vidare från till andra destinationer i . Den grekiska gränspolisen vid genomför flera olika kontroller på flygplatsen i syfte att upptäcka personer som åberopar felaktiga resehandlingar. Ambassaden i får, liksom övriga beskickningar, svenska resehandlingar skickade till sig av grekiska myndigheter. Den absoluta merparten av handlingarna är inte tagna i beslag hos någon person utan har hittats av myndigheterna, och då främst på , där de har slängts, t.ex. på flygplatsens toaletter. skickades 172 upphittade handlingar till ambassaden, varav 83 hemlandspass och 58 främlingspass. skedde en kraftig ökning av antalet upphittade handlingar som skickades till ambassaden. Den fick då 492 svenska handlingar, varav 201 hemlandspass, 107 främlingspass och 111 uppehållstillståndskort. Den grekiska polisens uppfattning är att handlingarna som hittats på flygplatsen har använts av personer som planerat att resa ut ur landet med dessa handlingar, men som har gjort sig av med handlingarna, eftersom de riskerat att bli upptäckta i dokumentkontrollerna. 6.3Åtgärder bör vidtas för att motverka missbruk av resehandlingar Regeringens bedömning: Det bör vidtas åtgärder för att komma till rätta med missbruk av resedokument och främlingspass. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till bedömningen eller har inte någon invändning mot den. Enligt är det problematiskt att inte för någon statistik över förlustanmälda resehandlingar och att det inte finns någon uppgift om hur stort missbruket är jämfört med andelen legitima skäl till att en handling förlorats. Skälen för regeringens bedömning: infördes ändringar i passlagen för att motverka missbruk av svenska pass (prop. 2015/16:81). Pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt pass. Ett särskilt pass kan t.ex. vara ett provisoriskt pass. Ändringarna innebär att svenska medborgare numera kan beviljas högst tre vanliga pass , att ett vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren och att giltighetstiden för vanligt pass till barn har sänkts till . I lagstiftningsärendet framfördes flera skäl till att det fanns behov av åtgärder mot missbruk av svenska pass. Pass missbrukas vid bl.a. människohandel och vid planeringen och utförandet av terroristbrott. Det förekommer också att personer som reser till och återvänder från konfliktområden där de har deltagit i terroristträning och våldsdåd varigenom de kan ha skaffat sig förmågan att utföra allvarliga våldsbrott använder andra pass än sina egna. Det framhölls också att det för att kunna identifiera och bedöma eventuella säkerhetshot är av stor betydelse att de som reser över landgränser gör det i sin egen identitet. Missbruk av pass gör det också Prop. 2020/21:159 möjligt för personer som har koppling till annan grov brottslighet att resa anonymt till och från samt att kringgå återreseförbud. Osäkerheten kring vilka som faktiskt reser med svenska pass kan också bli en fråga för flygsäkerheten. Brottsvinster som görs från handel med svenska resehandlingar och människosmuggling med svenska resehandlingar kan också återinvesteras i annan brottslighet. I lagstiftningsärendet framförde och generalkonsulat i att det även borde övervägas åtgärder som träffar främlingspass och resedokument. beslutade ett tillkännagivande om att regeringen skulle återkomma med ett förslag till om att de lagändringar som föreslogs i prop. 2015/16:81 för svenska pass även skulle gälla främlingspass och resedokument (bet. 2015/16:JuU25, punkt 3, rskr. 2015/16:158). Tillkännagivandet omfattade också en uppmaning att se över regelverket för uppehållstillståndskort i syfte att motverka missbruk. Trots att det, som påpekar, inte förs någon statistik över förlustanmälda resehandlingar kan det som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.2 konstateras att det förekommer ett visst missbruk av resehandlingar som utfärdar. Som utredningen påtalar kan det även finnas ett visst mörkertal. Detta missbruk kan underlättas av att det inte finns någon begränsning i hur många handlingar som kan utfärdas för en person. Missbruket kan leda till motsvarande problem som missbruket av svenska hemlandspass. Det kan också leda till att personer olovligen kan vistas i och undgå upptäckt vid inre utlänningskontroller. Även om missbrukets omfattning inte kan kartläggas fullt ut är det angeläget att stävja det missbruk som förekommer. Det bör alltså vidtas åtgärder för att komma till rätta med missbruk av resedokument och främlingspass. Regeringens förslag: Det ska anges i utlänningslagen att resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Ett resedokument ska återkallas om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös. beslut om återkallelse av resedokument på den grund att innehavaren upphör att vara flykting ska få överklagas endast i samband med ett överklagande av ett beslut om återkallelse av Regeringens bedömning: Det bör inte införas bestämmelser om att en ansökan om resedokument ska avslås, om det inom de senaste fem åren före ansökan har utfärdats tre resedokument för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att en ansökan om resedokument ska avslås, om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. dock inte gälla i de fall vissa internationella konventioner är tillämpliga. 2020/21:159 Utredningen lämnar inget författningsförslag om överklagande av beslut om återkallelse av ett resedokument. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. Kammarrätten i anser att det krävs en uttrycklig överklagandebestämmelse som anger att ett beslut att återkalla ett resedokument endast får ske i samband med överklagande av beslutet i statusfrågan. Kammarrätten anser också att det inte framstår som helt klart vilka fall som träffas av begränsningen av antalet resedokument som får beviljas samt ifrågasätter om antalet fall som träffas är stort nog för att motivera regleringen. Även och ifrågasätter förslaget i den delen. Verket menar att det finns risk att förslaget inte får önskat genomslag eftersom personkategorin i 2 kap. 7 § UtlF som undantas från förslaget är den personkategori som resedokument utfärdas för.