prop · H9035 · 2021-09-21 00:00:00 — Regeringens förslag: En nämnd i en kommun, en region eller i ett kommunalförbund ska få ge anställda i uppdrag att besluta på nämndens vägnar i en upphandling, när nämnden anskaffar varor och tjänster eller byggentreprenader genom en inköpscentral enligt det icke-direktiv- styrda regelverket i lagen om offentlig upphandling eller lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 6 kap. 4 § första stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter framgår att en nämnd i en kommun, i en region eller i ett kommunalförbund efter överenskommelse med en inköpscentral får uppdra åt anställda i inköpscentralen att i en upp- handling besluta på nämndens vägnar. Detta gäller när nämnden anskaffar varor, tjänster eller byggentreprenader genom en inköpscentral enligt 7 kap. 12 § eller 7 kap. 7 § LUF. Både 7 kap. 12 § och 7 kap. 7 § LUF är tillämpliga vid icke-direktivstyrd upphandling genom hänvis- Prop. 2021/22:5 ningar i nuvarande 19 kap. 2 § i respektive lag. Enligt förslaget på ett nytt icke-direktivstyrt regelverk görs de direktiv- styrda bestämmelserna om inköpscentraler inte direkt tillämpliga på så- dana upphandlingar. Utgångspunkten är dock att allt som är tillåtet på det direktivstyrda området också är det vid upphandlingar på det icke-direktiv- styrda området. De upphandlande myndigheterna och enheterna ska även vara fria att utforma förfarandet vid en upphandling (se avsnitt 7.2). Efter- som detta innebär att myndigheterna och enheterna alltjämt ska kunna an- vända sig av inköpscentraler vid icke-direktivstyrd upphandling delar regeringen utredningens bedömning att lagen om vissa kommunala be- fogenheter bör kompletteras med hänvisningar till 19 kap. och 19 kap. LUF. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för sådana upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att ändringarna i lagarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över förslaget. Kammarrätten i anser att det är viktigt att övergångs- bestämmelserna är tydliga om vad som gäller för öppna mål i domstol. framhåller vikten av att samordna de olika pågående lagstiftningsarbetena på upphandlingsområdet. Detta eftersom flera mate- riella ändringar av samma regler skapar en ökad osäkerhet för aktörerna och problem i tillsynsverksamheten. Förändringar av den omfattningen som föreslås medför också att de företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga annonsdatabaser behöver anpassa sin verksamhet. Därutöver anser att det i det fortsatta lagstiftnings- arbetet bör klargöras att fastställandet av när en upphandling påbörjats utgår från Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013 ref. 31. Skälen för regeringens förslag: De flesta av de nu aktuella författ- ningsförslagen syftar till att göra upphandlingsförfarandet enklare och mer effektivt för parterna. Utgångspunkten är därför att förslagen bör träda i kraft . Förslagen bör gälla för sådana upphandlingar som påbörjas från och med ikraftträdandetidpunkten. efterfrågar ett förtydligande vad gäller tidpunkten för en upphandlings påbörjande Av praxis från och följer att en upphand- ling anses påbörjad när den upphandlande myndigheten eller enheten be- slutat att inleda ett upphandlingsförfarande och detta beslut kommit till kännedom utåt genom att myndigheten eller enheten tagit någon form av 2021/22:5 extern kontakt i syfte att anskaffa det som beslutet avser (HFD 2013 ref. 31 och Stadt , C-26/03, EU:C:2005:5, punkt 39). Detta gäller även för icke-direktivstyrda upphandlingar. När det gäller bestämmelser om bl.a. annonsering i registrerade annons- databaser konstaterar regeringen att sådana bestämmelser redan trädde ikraft . I motsats till farhågor innebär de nu lämnade förslagen därför inga ändringar som kräver att de företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga annonsdatabaser behöver anpassa sin verksamhet på annat sätt än vad som redan gjorts. Statlig styrning och tillsyn Regeringens bedömning: Förslagen som syftar till att förenkla regel- verket för de icke-direktivstyrda upphandlingarna ger för staten som helhet flera positiva effekter och saknar egentliga negativa effekter. Förslagen bedöms inte få några direkta statsfinansiella eller samhälls- ekonomiska konsekvenser och kommer inte i nämnvärd omfattning att påverka statens kostnader eller intäkter. Vissa merkostnader kan uppstå för arbete med att lämna vägledning och stöd samt för löpande arbete med tillsyn över upphandlingsregelverken. ernas merkostnader bedöms kunna rymmas inom befintliga anslags- Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. bedömer att kostnaderna för tillsyn är för lågt beräknade eftersom tillsyn över ett flexiblare regelverk är mer Några remissinstanser, bl.a. , Famna och offentliga inköpare, lyfter behovet av vägledning och stöd om handlingsut- rymmet för upphandlande myndigheter och enheter ökar samt föreslår att ska tilldelas ökade medel och få i uppdrag att t.ex. samla exempel på metoder om förslaget genomförs. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning att förslagen som syftar till att förenkla regelverket för de icke- direktivstyrda upphandlingarna för staten som helhet får anses ge flera positiva effekter samt instämmer i bedömningen att förslagen saknar egentliga negativa effekter. Förslagen bedöms inte heller få några direkta statsfinansiella eller samhällsekonomiska konsekvenser och kommer inte i nämnvärd omfattning att påverka statens kostnader eller intäkter. har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten ska även ge visst upphandlings- stöd till upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer (1 och 2 §§ förordningen med instruktion för ). går inte att utesluta att de förenklingar av det icke-direktivstyrda regelver- ket som föreslås inledningsvis kan medföra vissa merkostnader för Upp- Prop. 2021/22:5 handlingsmyndighetens arbete med att lämna vägledning och stöd. tidigt kan antalet frågor kring nuvarande regelverk för de upphandlingar som omfattas av förändringarna komma att minska i omfattning. De väl etablerade förfarandena kommer dessutom även framöver vara möjliga att använda vid genomförandet av en upphandling enligt det nya regelverket. Vägledning går vidare att hämta från de förfaranden som är tillämpliga för direktivstyrda upphandlingar. Ändringarna som föreslås föranleder inte heller några nya uppgifter eller uppdrag för myndigheten. De merkostnader som kan uppstå får anses vara av övergående natur och bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. Regeringen be- dömer därför, i motsats till bl.a. offentliga inköpare, att det saknas anledning att tilldela myndigheten ökade medel med anledning av de för- enklingar som föreslås av det nationella regelverket. ansvarar för tillsynen över den offentliga upphand- lingen och upphandlingslagstiftningen. ska vidare i lämplig omfattning informera företag, upphandlande myndigheter och en- heter samt andra berörda om bl.a. tillämpningen av upphandlingslagarna (1 och 8 §§ förordningen med instruktion för ). Förenk- lingarna av upphandlingsregelverket påverkar inte uppdrag på upphandlingsområdet. Trots detta kan det finnas ett visst behov av ändrat arbetssätt när det gäller tillsynen av den icke-direktivstyrda upp- handlingen. Den information som ska lämnas i upphandlingsdokumenten om hur de enskilda upphandlingarna ska genomföras kommer t.ex. att få större betydelse än vid bedömningen av om de grundläggande prin- ciperna för upphandling har iakttagits i upphandlingen. De frågor som be- höver tillsyn är dock i grunden desamma och det samlade behovet av till- syn bedöms inte öka genom förslagen. Regeringen delar vidare utredning- ens bedömning att eventuella kostnader till följd av sådana informationsin- satser som kan behövas får anses rymmas inom nuvarande budgetram. Upphandlande myndigheter och enheter Regeringens bedömning: Förslagen bedöms leda till färre krångliga regler och mindre administration för de upphandlande myndigheterna Förslagen bedöms vidare kunna medföra att transak- tionskostnaderna för upphandlingarna sänks. ett förenklat regelverk även kunna minska risken för överprövningar. Ett förenklat regelverk bedöms öka kommunernas och regionernas möjligheter att anpassa upphandlingar utifrån sina olika förutsättningar och därmed bidra till att stärka den kommunala självstyrelsen. Förslagen bedöms inte leda till några direkta effekter på kommunernas och regionernas kostnader och intäkter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Förslagen bedöms leda till färre krångliga regler och mindre administration. Ett enklare och flexiblare regelverk för de icke-direktivstyrda upphandlingarna torde medföra att transaktionskostnaderna, dvs. kostnaderna för att genomföra en upphand- ling, sänks och att myndigheterna och enheterna ges större möjlighet att anpassa upphandlingsförfarandena efter den egna verksamhetens behov Genom förslagen ges de upphandlande myndigheterna och enheterna således möjlighet att fokusera mer på strategisk upphandling, i stället för att tvingas göra svåra juridiska bedömningar. bedöms ett förenklat regelverk även kunna minska risken för överpröv- ningar och därmed ge de upphandlande myndigheterna och enheterna större utrymme att prioritera de mer komplicerade och resurskrävande Det skulle även ge myndigheterna och enheterna mer tid till annan viktig verksamhet inom ramen för inköpsverksamheten, t.ex. av- Eftersom regelverket innebär att det även går att utforma upphandlingarna på i princip samma sätt som tidigare är konsekvenserna dock delvis beroende av i vilken utsträckning myndigheterna och enheter- na väljer att utnyttja det ökade handlingsutrymmet som ett mer flexibelt Förslaget om en högre direktupphandlinsgräns för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kommer att innebära minskade transaktionskostnader framför allt för de kommunala upphandlande myn- digheterna och enheterna. Den ökade möjligheten till direktupphandling av sådana tjänster bedöms vidare minska den administrativa bördan för myndigheterna och enheterna. En högre direktupphandlingsgräns medför inte heller nödvändigtvis att upphandlingar inte kommer att konkurrensut- Det finns uppgifter som visar att de upphandlande myndigheterna och enheterna regelmässigt konkurrensutsätter även sina direktupphand- lingar och att detta görs även när värdet av det som upphandlas påtagligt understiger direktupphandlingsgränserna (rapport 2016:11, Direktupphandlingar – en kartläggning av riktlinjer och rutiner, 49–53). Förslaget om en möjlighet att direktupphandla i samband med en över- prövning bedöms göra det enklare för de upphandlande myndigheterna och enheterna att planera sin verksamhet även vid en överprövning. bedöms innebära att enskilda individer i större utsträckning kommer att slippa vänta på att få del av viktig offentlig service om en upphandling stoppas under en längre domstolsprövning. Förslaget i denna del bedöms ge positiva effekter såväl för den kommunala offentliga servicen som från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Förslaget om att värdet av en upphandling ska få uppskattas särskilt för en självständig separat operativ enhet bedöms innebära en ökad möjlighet för sådana upphandlande myndigheter och enheter att använda sig av Även om det fortfarande inte har klargjorts i rättspraxis vad som utgör en separat operativ enhet bedöms förslaget särskilt få betydelse för den kommunala sektorn (jfr Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2018 ref. 67 om när en nämnd kan anses utgöra en självständig upphandlande myndighet). Förslagen om ett förenklat upphandlingsregelverk medför inte några ytterligare åligganden eller krav på kommuner och regioner vid genomför- andet av upphandlingar. Inte heller påverkar förslagen den interna upp- giftsfördelningen mellan olika kommunala organ eller kommunernas möj- ligheter att organisera sin verksamhet. Förslagen innebär inte heller några nya rättigheter för kommuninvånarna med motsvarande skyldigheter för Ett förenklat regelverk bedöms tvärtom öka kommunernas Prop. 2021/22:5 och regionernas möjligheter att anpassa upphandlingar utifrån sina olika förutsättningar. Förslagen innebär inte heller någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen och bedöms inte komma att leda till några direk- ta effekter på kommunernas och regionernas kostnader och intäkter. Regeringens bedömning: Ett förenklat upphandlingsregelverk be- döms kunna medföra att fler företag ser den offentliga upphandlingen som en attraktiv affärsmöjlighet. Förslagen bedöms även kunna under- lätta för t.ex. små eller nystartade företag och ideellt drivna idéburna aktörer att delta i upphandlingarna och tilldelas kontrakt. Förslagen bedöms inte få några negativa konsekvenser för konkurren- sen i stort eller riskera att påverka konkurrensförutsättningarna mellan olika kategorier av företag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. menar att en höjd direktupphandlings- gräns för sociala tjänster och andra särskilda tjänster upp till tillämpligt tröskelvärde skulle kunna få som konsekvens att antalet företag som deltar i upphandlingar av sådana tjänster kan komma att minska, vilket riskerar att leda till ett mindre effektivt nyttjande av skattemedel och i slutändan att antalet arbetstillfällen inom dessa områden påverkas. Commerce skulle de ökade möjligheterna till direktupphandling inte heller underlätta för lokala, små företag och idéburna organisationer att delta i erfarenheter är att det för mindre före- tag ofta är svårt att få kännedom om upphandlingar om de inte annonseras, vilket snarare talar för att större företag med upparbetade relationer och resurser att arbeta med proaktiv försäljning gynnas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning att förslagen som syftar till att förenkla det icke-direktivstyrda regelverket i längden bör kunna medföra att fler företag ser den offentliga upphandlingen som en attraktiv affärsmöjlighet. lingsregelverk minskar behovet av rättsliga överväganden och ger leverantörerna större möjlighet att lägga fokus på att utforma sitt anbud utifrån den specifika upphandlingen. Detta torde dessutom medföra att det går åt mindre arbetstid att färdigställa anbud och att själva upphandlings- förfarandet går fortare i slutändan. Sammantaget ger förslagen således bättre möjligheter för företagen att utnyttja sina resurser. Enligt regeringen kan förslagen om ett förenklat regelverk underlätta för t.ex. små eller nystartade företag och ideellt drivna idéburna aktörer att delta i upphandlingarna och erhålla kontrakt. Genom att lägga mer fokus på den goda affären kan den offentliga upphandlingen komma att upplevas som mer affärsmässig och mindre byråkratisk bland sådana leverantörer. Till skillnad mot instämmer regeringen även i utred- ningens bedömning att de ökade möjligheterna till direktupphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänsterna kan underlätta för mindre aktörer, som inte alltid har den administrativa förmåga som krävs för att 2021/22:5 lämna ett anbud i annonspliktig upphandling, att tilldelas kontrakt. Ökade möjligheter till direktupphandling kan dock också medföra att företag och organisationer förlorar möjligheten att konkurrera om vissa kontrakt av lägre värden när den upphandlande myndigheten eller enheten väljer att inte göra någon konkurrensutsättning. Dessa konsekvenser kan emellertid i sammanhanget antas vara marginella. Det finns uppgifter som visar att de upphandlande myndigheterna och enheterna regelmässigt konkurrens- utsätter även sina direktupphandlingar och att detta görs även när värdet av det som upphandlas påtagligt understiger direktupphandlingsgränserna (2016:11, Direktupphandlingar – en kartlägg- ning av riktlinjer och rutiner, s. 49–53). Förslagen om ett förenklat upphandlingsregelverk bedöms inte få några negativa konsekvenser för konkurrensen i stort eller riskera att påverka konkurrensförutsättningarna mellan olika kategorier av företag. Regeringens bedömning: Antalet överprövningar bedöms endast komma att öka marginellt i ett inledande skede till följd av förslagen om ett förenklat regelverk för icke-direktivstyrd upphandling. De merkostnader som eventuellt kan uppstå initialt bedöms rymmas inom ramen för de allmänna förvaltningsdomstolarnas befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt över bedömningen i denna del, däribland Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i , menar att förslagen som syftar till ett förenklat upphandlingsregelverk kan leda till en generell ökad tillströmning av över- prövningsmål, vilket innebär ökade kostnader för förvaltningsdomstol- arna. Förvaltningsrätten i menar att förslaget om direktupphand- ling i samband med överprövning kan komma att medföra en viss ökning av antalet överprövningar samt en risk för parallella processer i domstolar- na. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen om ett förenklat regel- verk innebär att det inledningsvis kommer att uppstå nya frågeställningar som behöver klargöras i rättstillämpningen. I ett inledande skede kan det nya regelverket innebära en viss ökad tillströmning av mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I likhet med utredningen gör emellertid rege- ringen bedömningen att antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna sannolikt inte kommer att öka mer än marginellt i ett inledande skede och att förslagen snarare kan komma att innebära att måltillströmningen minskar. Regeringen bedömer alltså, till skillnad från bl.a. Förvaltnings- rätten i och Kammarrätten i , att förslagen inte kom- mer att leda till en generell och varaktig ökad tillströmning av överpröv- ningsmål. De kostnader som eventuellt kan uppstå initialt bedöms vidare rymmas inom ramen för befintliga anslag. Regeringens bedömning: Förslagen som syftar till att förenkla det icke-direktivstyrda upphandlingsregelverket bedöms i förlängningen kunna förbättra förutsättningarna att uppfylla medborgarnas förvänt- ningar på offentlig sektor. Förslagen bedöms i övrigt inte ha några direkta konsekvenser för samhället i stort. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Ett förenklat upphandlingsregel- verk med större möjlighet för de upphandlande myndigheterna och enhet- erna att anpassa upphandlingarna efter de specifika inköpen bör i förläng- ningen kunna medföra bättre förutsättningar för offentlig sektor att till- handahålla tjänster av hög kvalitet till medborgarna. Regeringen delar utredningens bedömning att detta bör kunna innebära att förutsättningarna att uppfylla medborgarnas förväntningar på offentlig sektor förbättras. Förslagen bedöms i övrigt inte ha några konsekvenser avseende ansvarsut- krävande och demokrati eller någon större påverkan på hur medborgarna uppfattar gränsdragningen mellan politik och juridik. Förslagen om ett förenklat regelverk bedöms inte få några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen ger inga direkta effekter för klimatet eller miljön. Regeringen delar emellertid utredningens bedömning att förslagen i förlängningen skulle kunna förbättra förutsättningarna att nå de nationella klimat- och miljömålen. Genom att regelverket görs enklare och flexiblare ökar också utrymmet för att prioritera hållbarhetsaspekter i upphandlingar. Ett för- enklat regelverk kan vidare bidra till att de upphandlande myndigheterna och enheterna i större utsträckning vågar ställa krav för att uppnå gemen- samma samhälleliga mål när det är befogat. 15.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling 1 § Innehållet i denna lag är uppdelat enligt följande: – lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner (1 kap.), – blandad upphandling (2 kap.), – undantag från lagens tillämpningsområde (3 kap.), – allmänna bestämmelser (4 kap.), – tröskelvärden (5 kap.), – upphandlingsförfaranden (6 kap.), 2021/22:5 – ramavtal, inköpscentraler och annan samordnad upphandling (7 kap.), –elektroniska metoder för upphandling (8 kap.), –tekniska krav (9 kap.), –annonsering av upphandling och inbjudan till anbudssökande (10 kap.), –tidsfrister för anbudsansökningar och anbud (11 kap.), –kommunikation, information till leverantörer och dokumentation (12 kap.), –uteslutning av leverantörer (13 kap.), –kvalificering (14 kap.), –egen försäkran och utredning om leverantörer (15 kap.), –utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt (16 kap.), –fullgörande av kontrakt (17 kap.), –projekttävlingar (18 kap.), –annonspliktiga upphandlingar under tröskelvärdena och annonspliktiga upp- handlingar av tjänster enligt bilaga 2 (19 kap.), –direktupphandling (19 a kap.), –avtalsspärr, överprövning och skadestånd (20 kap.), –upphandlingsskadeavgift (21 kap.), och –tillsyn (22 kap.). Till lagen hör följande bilagor: –Förteckning över byggentreprenadkontrakt (bilaga 1), –Förteckning över sociala tjänster och andra särskilda tjänster (bilaga 2), och –Definitioner av vissa tekniska specifikationer (bilaga 3). Paragrafen anger innehållet i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. Paragrafen ändras som en följd av att nuvarande 19 kap. utgår och ersätts med två nya kapitel, 19 kap. och 19 a kap., bilaga 2 får ändrad rubrik och bilaga 2 a utgår. I övrigt görs vissa redaktionella ändringar. Tröskelvärden och beräkning av värdet av en upphandling 4 § Värdet av en upphandling eller en projekttävling ska beräknas enligt bestäm- melserna i 5 kap. Om det beräknade värdet av en upphandling eller en projekttävling uppgår till minst det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. 1 § och upphandlingen eller projekttävlingen inte avser en tjänst av sådant slag som anges i bilaga 2, ska den genomföras med tillämpning av denna lag utom 19 kap. och 19 a kap. Om det beräknade värdet av en upphandling eller en projekttävling understiger tröskelvärdet eller om upphandlingen eller projekttävlingen avser en tjänst av sådant slag som anges i bilaga 2, ska den genomföras med tillämpning av 19 kap. eller 19 a kap. Paragrafen innehåller bestämmelser om tröskelvärden och beräkning av värdet av en upphandling. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. Rubriken närmast före paragrafen ändras. I första stycket, som är nytt, anges att värdet av en upphandling eller en projekttävling ska beräknas enligt bestämmelserna i 5 kap. Denna ändring görs till följd av att de direktivstyrda bestämmelserna om beräkning av det uppskattade värdet av en upphandling ska tillämpas för såväl direktiv- styrda som icke-direktivstyrda upphandlingar. Ändringen i andra och tredje styckena innebär att hänvisningarna till bilaga 2 a utgår och att hänvisningar till 19 a kap. införs. 7 § I detta kapitel finns definitioner av begrepp som används i lagen. I bilaga 3 finns definitioner av vissa tekniska specifikationer. Det finns definitioner och förklaringar också i andra kapitel. Bestämmelser om Prop. 2021/22:5 betydelsen av följande begrepp, termer och uttryck finns i nedan angivna paragra- – anbudsinfordran i 10 kap. 1 §, – blandade kontrakt i 2 kap. 1 §, – CPV-nomenklaturen i 4 kap. 19 §, – direktupphandling i 19 a kap. 1 §,