prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — Några framhåller också att förslagen bör samordnas med de förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medborgarskap som USSMA har lämnat i sitt delbetänkande Krav på kunskaper i svenska och samhälls- kunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2). Regeringen anser att det bör införas språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd men delar remissinstansernas uppfattning att frågan behöver utredas vidare. Frågan innefattar komplicerade frågeställningar som kräver ytterligare analys och överväganden och är, precis som kommittén påpekar, tätt sammansvetsad med förslagen om språk- och samhällskun- skapskrav för medborgarskap. Regeringen anser att frågan om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd bör samordnas med dessa förslag i syfte att skapa de bästa förutsättningarna för ett enhetligt och rättssäkert system. Det bör även finnas möjligheter att göra undantag från dessa krav. Det är viktigt att dessa undantag är relevanta och väl avvägda. Att samordna dessa förslag är både kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart och gynnar både myndigheterna och de enskilda. Förslagen om språk- och samhällskunskapskrav för medborgarskap bereds inom och regeringen avser därför att återkomma till med författningsförslag om språk- och samhälls- kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd. Kommittén föreslår att det ska ställas ett försörjningskrav för att permanent uppehållstillstånd ska få beviljas. Inkomsterna ska enligt kommittén komma från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa. Försörjningsförmågan ska enligt kommittén kopplas till utsökningsbalken och förbehållsbeloppet vid utmätning i lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Inkomsterna ska alltså inte vara så låga att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle. Vid bedömningen av om inkomsterna gör det möjligt för utlänningen att försörja sig bör enligt kommittén en sammantagen bedömning göras av hans eller hennes ekonomiska situation. Regeringen instämmer i kommitténs förslag om att ett försörjningskrav bör uppställas för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas och att inkomsterna ska komma från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa. Justitiekanslern lyfter frågan om försörjnings- kravet ska vara uppfyllt även i fråga om sökandens eventuella familj i . Regeringen anser, i likhet med kommittén, att det bör vara tillräckligt att utlänningen kan försörja sig själv. Detta motsvarar också vad som gäller enligt 17 § den tillfälliga lagen. Några remissinstanser, t.ex. kommun, efterfrågar förtydliganden kring vilken typ av anställning den enskilde ska ha. På liknande sätt som att försörjningen kan komma från en kombination av anställning och näringsverksamhet anser regeringen, i likhet med Asylrättscentrum, att det också bör vara möjligt att inkomsterna kommer från en kombination av flera anställningar. det gäller inkomster från näringsverksamhet anser regeringen att det saknar betydelse om inkomsterna härrör från egen verksamhet eller verksamhet som bedrivs i en juridisk person. Kravet på att kunna försörja sig bör kunna uppfyllas oavsett hur inkomsterna beskattas (jfr prop. 2015/16:174 s. 61). Justitiekanslern anser att det av lagtexten klart bör framgå om sökanden ska ha uppfyllt försörjningskravet även innan ansökan om permanent uppehållstillstånd ges in. Kommittén föreslår inte något sådant krav. Regeringen anser inte att det finns skäl att föreslå en annan ordning. Den närmare regleringen om t.ex. inkomsternas nivå är av detaljkaraktär och bör finnas i förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om försörjningsförmågan. Kommittén föreslår även att det ska införas ett vandelskrav för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas och att det ska utformas med rekvisiten i 5 kap. 7 § UtlL som förebild. Ett vandelskrav för permanent uppehållstillstånd utgör enligt regeringens mening en viktig del i en långsiktigt hållbar migrationspolitik. Ett permanent uppehållstillstånd innebär flera fördelar jämfört med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och kan bara återkallas i vissa fall. Det är inte rimligt att en person som i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet, i anslutning till detta ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd utan att någon prövning av lämpligheten i detta görs. Regeringen har även tidigare konstaterat att det skulle kunna te sig stötande att bevilja ett permanent uppehållstillstånd till någon som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet (jfr prop. 2004/05:170 s. 282). Ett vandelskrav syftar även till att undvika att en person som kan antas komma att begå brott i landet ska beviljas permanent uppehålls- tillstånd. Till skillnad från t.ex. anser regeringen att ett vandelskrav bör ställas för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas och att det, i likhet med vad kommittén föreslår, ska utformas med rekvisiten i 5 kap. 7 § UtlL som förebild. På så sätt kan viss vägledning finnas i den praxis som har utarbetats av Migrationsöverdomstolen gällande den nuvarande bestämmelsen vilket kan underlätta för rättstillämparen. Ett permanent uppehållstillstånd ska därmed endast få beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Flera remissinstanser anser att vandelskravet behöver utredas ytterligare och efterfrågar också klargöranden och vägledning kring rekvisiten samt kring vilka principer som ska styra vid bedömningen av om kravet är uppfyllt. Regeringen anser, i likhet med Asylrättscentrum, att det inte är lämpligt att i lag eller genom förarbetsuttalanden mer detaljerat reglera vilka brottsrubriceringar eller strafftider som bör utgöra hinder för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detsamma gäller vilka över- väganden som ska göras vid prövningen av vandelskravet. En sådan detaljeringsgrad skulle motverka syftet med att åstadkomma en flexibel 2020/21:191 reglering som är hållbar , där hänsyn kan tas till omständigheterna i varje enskilt fall och där utvecklingen i rättspraxis kan beaktas. Regeringen anser vidare, till skillnad från FARR, att möjligheten att neka permanent uppehållstillstånd på grund av vandel inte bör reserveras till endast grövre brottslighet. Som kommittén påpekar kan det förekomma fall då även mindre grov brottslighet i förening med allvarlig missköt- samhet väcker tveksamhet om huruvida ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Som kommittén påpekar bör det dock inte vara tillräckligt med mer bagatellartade förseelser. Inte heller anser regeringen att särskilda karenstider för hur länge ett misskötsamt leverne ska kunna beaktas bör införas, såsom t.ex. Civil Rights Defenders och FARR efterfrågar. Det finns dock möjlighet att beakta både karaktären av misskötsamheten och den tid som förflutit inom ramen för den framåtsyftande helhetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall. Vissa remissinstanser, bl.a. och Svenska Röda Korset, anser att det är olämpligt att överlåta till rättstillämparen att ta ställning till vilken typ av brottslighet eller misskötsamhet som kan läggas till grund för ett avslagsbeslut. I det sammanhanget kan noteras att det vid en prövning av vandelskravet enligt 5 kap. 7 § UtlL i dess nuvarande lydelse ankommer på rättstillämparen att tolka och tillämpa rekvisiten i bestämmelserna och att göra en bedömning i det enskilda fallet. De omständigheter som kan beaktas vid en prövning enligt den bestämmelsen har därmed i stor utsträckning avgjorts genom praxis. måste alltså både och migrations- domstolarna förhålla sig och ta ställning till uppställda vandelskrav som till stor del har utmejslats i praxis. efterfrågar förtydliganden om huruvida en proportio- nalitetsbedömning ska göras vid prövningen av vandelskravet samt om brott begånget utomlands ska kunna beaktas vid prövningen. Av praxis gällande 5 kap. 7 § UtlL i dess nuvarande lydelse framgår att det ska göras en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet där skälen för uppehållstillstånd måste vägas mot omständigheterna som väcker tveksamhet kring den framtida vandeln (jfr MIG 2010:19). Detta bör gälla även fortsättningsvis. Inom ramen för den bedömningen finns även utrymme att beakta brott som begåtts utomlands. I likhet med vad som gäller vid en prövning enligt 5 kap. 17 § UtlL är en rimlig utgångspunkt att hänsyn då får tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig mycket mellan olika länder och att bedömningen då bör ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i (jfr prop. 2004/05:170 s. 284). anför bl.a. att det inte är förenligt med grundläggande rättssäkerhetsprinciper att generellt lägga anmärkningar i misstankeregistret till grund för att avslå en ansökan om permanent uppe- hållstillstånd. Som regeringen tidigare påpekat är det omständigheterna i det enskilda fallet som ska beaktas vid prövningen av utlänningens vandel och det är en framåtsyftande bedömning som ska göras. Av praxis till 5 kap. 7 § UtlL framgår vidare att det kan finnas fall då anmärkningar i misstankeregistret i kombination med förekomst i belastningsregistret har väckt tveksamhet om en utlännings förväntade levnadssätt (jfr t.ex. MIG 2010:19). I sammanhanget bör även framhållas att följden av att en ansökan om permanent uppehållstillstånd avslås är att utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis bedömer Prop. 2020/21:191 regeringen att det föreslagna vandelskravet är ändamålsenligt utformat. En person som har vistats i med uppehållstillstånd utan avbrott kan enligt 5 a kap. 1 § UtlL ansöka om ställning som varaktigt bosatt i . Ställning som varaktigt bosatt innebär en särskild rättslig ställning som ger vissa rättigheter och som följer av rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta), som finns i bilaga 11. Direktivet ändrades genom och rådets direktiv /51/EU av i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd. För att den som beviljas ställning som varaktigt bosatt i ska tillförsäkras de rättigheter som ska följa av ställningen har lagstiftaren valt att knyta denna till ett permanent uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 2 b § UtlL ska därför den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i få ett permanent uppehållstillstånd. En förutsättning för att beviljas ställning som varaktigt bosatt är enligt 5 a kap. 2 och 3 §§ att sökanden uppfyller ett försörjningskrav samt att sökanden inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att den ordning som har fungerat sedan direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt och som innebär att den som beviljas ställning som varaktigt bosatt också ges ett permanent uppehållstillstånd bör behållas. Kommittén föreslår att det bör ställas samma krav på språk- och samhällskunskap samt vandel för att beviljas ställning som varaktigt bosatt som föreslås för permanent uppehållstillstånd. Däremot anser kommittén att det försörjningskrav som gäller för att beviljas ställning som varaktigt bosatt inte bör ändras. När det gäller språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd kommer regeringen som anges ovan att återkomma till med förslag om sådana krav. Regeringen ser också behov av möjligheter att göra relevanta och väl avvägda undantag från dessa krav. Beträffande försörjningskravet anser regeringen, i likhet med kommittén, att det befintliga försörjningskravet för varaktigt bosatta inte bör ändras. Av direktivet om varaktigt bosatta följer att ställning som varaktigt bosatt får vägras av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet (art. 6.1). Begreppet allmän ordning och säkerhet har en unionsrättslig innebörd som enligt inte får definieras nationellt (mål C-41/74). Regeringen anser, i likhet med , att det finns en risk för att det vandelskrav som föreslås för permanent uppehållstillstånd inte är, eller inte kommer att vara, förenligt med det krav som finns i direktivet om varaktigt bosatta. Regeringen anser därför att det befintliga vandels- kravet för att beviljas ställning som varaktigt bosatt bör behållas. 2020/21:191 7.2 Undantag från kraven för permanent Regeringens förslag: Kravet på att en utlänning ska kunna försörja sig för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska inte gälla om utlänningen är ett barn eller har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt social- försäkringsbalken eller om det finns särskilda skäl. Vandelskravet för permanent uppehållstillstånd ska inte gälla om utlänningen är . Kraven på försörjning och vandel ska inte gälla en kvotflykting eller en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt och som ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Kraven gäller inte heller när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén föreslår inte att även en utlänning som har rätt att uppbära äldreförsörjningsstöd ska omfattas av undantaget från försörjningskravet. Kommittén föreslår vidare att det ska krävas synnerliga skäl för att undanta en person från kravet på försörjning för permanent uppehållstillstånd. I kommitténs förslag anges inte att kraven för permanent uppehållstillstånd inte gäller när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen eller när en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Kommitténs förslag har också en delvis annorlunda teknisk och språklig utformning. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna, t.ex. Civil Rights Defenders, och Svenska Röda Korset är positiva till eller har inga synpunkter på förslaget om att utlänningar som är barn eller som uppbär allmän pension eller garantipension ska undantas från försörjnings- kravet för permanent uppehållstillstånd. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och påpekar att en ordning där barn undantas från kraven riskerar att leda till att barn kan få permanent uppehållstillstånd tidigare än sina föräldrar och att familjemedlemmar därmed kommer att vistas i med uppehållstillstånd med olika giltighetstider. Kommuner och Regioner (SKR) påpekar att undantaget för barn kan medföra en ökad risk för att föräldrar och barn uppger en lägre ålder på asylsökande barn än den riktiga. Asylrättscentrum och anser att det bör framgå att det är åldern för ansökan om permanent uppehållstillstånd som ska vara avgörande för om en person omfattas av undantaget för barn eller inte. anför att ett strikt försörjningskrav för den som fyllt kan medföra att det blir mindre attraktivt att slutföra en utbildning på gymnasial nivå och att denna grupp kan få svårt att uppfylla försörjningskravet. kommun framhåller att försörjningskravet bör formuleras så att det uppmuntrar unga att fullfölja gymnasieutbildning. och Svenska Röda Korset anser att studerande på gymnasie- och högskolenivå ska vara undantagna kravet på försörjning. anför att det är oklart om undantaget ska vara kopplat till riktåldern att uppbära allmän pension eller påtalar också att förslaget inte omfattar utlänningar som har uppnått en viss ålder men som enbart har rätt anför att det skulle underlätta tillämpningen om de begrepp som används i utlänningslagen överens- stämmer med de begrepp som används i socialförsäkringsbalken. Många remissinstanser är positiva till att det föreslås en ventil som innebär att ytterligare personer kan undantas från kraven om det finns Flera av remissinstanserna, däribland Förvaltningsrätten i , efterfrågar dock närmare vägledning och förtydliganden kring rekvisitet synnerliga skäl. Bland annat Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i påpekar att rekvisitet synnerliga skäl riskerar att medföra att utrymmet för att tillämpa bestämmelsen blir mycket snävt. Förvaltningsrätten i framhåller att de angivna exemplen snarare för tankarna till det som lagstiftaren brukar benämna som särskilda skäl. remissinstanser, bl.a. och representation för de nordiska och baltiska länderna, anser att rekvisitet synnerliga skäl bör ersättas med särskilda skäl. Några remissinstanser, bl.a. kommun och i påpekar att vissa grupper såsom t.ex. lågutbildade, kvinnor och personer med funktionsnedsättningar kommer att ha svårare att uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd och kommun efterfrågar förtydliganden om dessa grupper ska hanteras inom ramen för undantaget vid synnerliga skäl. t.ex. Civil Rights Defenders, och Åre kommun anser att det bör finnas en bortre gräns för hur länge en person kan ha ett nunnor och munkar som beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 5 § andra stycket UtlL kan ha svårt att uppfylla försörjnings- kravet samt att det saknas en analys av hur de särskilda kraven förhåller sig till andra grupper som kan beviljas permanent uppehållstillstånd och som inte omnämns i betänkandet, t.ex. personer som är föremål för särskilt Flera remissinstanser, t.ex. homosexuellas, bisexuellas, transpersoners, queeras och intersex- personers rättigheter (RFSL) och Svenska Röda Korset, anser att undan- taget från vandelskravet bör omfatta även barn mellan . styrelsen påpekar att kommitténs förslag förhåller sig till gränsen för straffmyndighet på ett annat sätt än vad som är fallet när det gäller barn i anser att det utifrån ett barnperspektiv bör göras åtskillnad mellan straffmyndiga barn och vuxna och anser att förslaget riskerar att leda till diskriminering av barn. Skälen för regeringens förslag Barn bör vara undantagna från försörjningskravet I likhet med kommittén anser regeringen att barn bör undantas från kravet på försörjning för permanent uppehållstillstånd. Med barn avses i utlänningslagen en person som är (1 kap. 2 § UtlL). Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och kommun påpekar innebär detta att barn i vissa fall kan få permanent 2020/21:191 uppehållstillstånd tidigare än sina föräldrar och att familjemedlemmar därmed kan vistas i med stöd av uppehållstillstånd som har olika giltighetstid. Detta är dock inte något nytt utan förekommer även enligt utlänningslagen och den tillfälliga lagen. SKR påpekar att det finns en risk för att förslaget leder till att föräldrar och barn uppger en lägre ålder på asylsökande barn än den riktiga. Det är en grundläggande princip inom asylrätten att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av inter- nationellt skydd sannolikt. Det innebär att sökanden också måste göra sin identitet sannolik vilket inkluderar åldern (jfr MIG 2007:9 och MIG 2011:11). Det blir därmed en fråga för rättstillämparen att ta ställning till bl.a. sökandens ålder i samband med beslutet om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Regeringen anser vidare, i likhet med kommittén men i motsats till bl.a. Asylrättscentrum och , att det bör vara de förhållanden som råder för prövningen som ska vara avgörande för om en person ska betraktas som barn eller vuxen i dessa sammanhang (jfr MIG 2014:1). Precis som kommittén konstaterar får det till följd att barn som blir vuxna med tidsbegränsade uppehållstillstånd måste uppfylla försörj- ningskravet på samma sätt som andra vuxna. Vissa remissinstanser, t.ex. , anser att en 18-årsgräns kan medföra att det blir mindre attraktivt att slutföra en utbildning på gymnasial nivå. En fullföljd utbildning är positivt för individens möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden och därigenom kunna uppfylla försörjningskravet efter avslutad utbildning. Följden av ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd är att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Regeringen anser därmed att det inte heller finns skäl att införa något generellt undantag från försörjningskravet för studerande som t.ex. och Svenska Röda Korset föreslår. Även en utlänning som har rätt att uppbära inkomstgrundad ålders- pension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd bör vara undantagen från försörjningskravet I likhet med kommittén anser regeringen att det är lämpligt att även sätta upp en övre gräns för vilka som ska omfattas av försörjningskravet. Kommittén föreslår att en sådan övre gräns ska kopplas till rätten att uppbära allmän pension eller garantipension. Precis som påpekar innebär kopplingen till rätten att ta ut pension att undantaget inträder beroende på vilken sorts pension som sökanden har rätt till. Det framgår uttryckligen av kommitténs lagförslag att det är rätten att uppbära pension som ska ligga till grund för bedöm- ningen av om en person är undantagen kraven för permanent uppehålls- tillstånd. Till skillnad från anser regeringen att detta inte behöver förtydligas ytterligare. Regeringen anser dock, i likhet med , att tillämpningen av undantaget i denna del underlättas om de begrepp som används i utlänningslagen överensstämmer med de begrepp som används i socialförsäkringsbalken. Enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken består den allmänna ålderspensionen dels av inkomstgrundad ålderspension, dels av garantipension (53 kap. 2 § SFB). Undantaget bör därför knytas till dessa begrepp. Därtill anser regeringen, i likhet med Pensionsmyndigheteten, att även de utlänningar som uppnått en viss ålder men som enbart har rätt till äldreförsörjningsstöd bör omfattas av undantaget. Undantag från försörjningskravet bör även gälla om det finns särskilda skäl Utöver de ovan nämnda undantagen föreslår kommittén en ventil som innebär att något försörjningskrav inte ska ställas om det föreligger synnerliga skäl. Undantaget kan tillämpas i fall när en person inte har möjlighet att uppfylla kravet eller i fall där det inte är rimligt att begära att en person ska uppfylla kravet. I likhet med kommittén anser regeringen att det bör finnas en ventil som ger en möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd även till en person som inte kan försörja sig i vissa fall. Kommittén nämner som exempel fall där en person har betydande svårigheter att uppfylla det uppställda kravet på grund av funktionshinder, sjukdom eller andra begränsningar. Även personer som är nära pensionsålder och därför har svårt att få en anställning och uppfylla försörjningskravet nämns som exempel. Som bl.a. Förvaltningsrätten i påpekar ligger dessa exempel närmare vad lagstiftaren brukar benämna som särskilda skäl. Ett krav på att det ska föreligga synnerliga skäl riskerar därmed, precis som Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i framhåller, att medföra att tillämpningsutrymmet blir mycket snävt och att undantag därför inte kan medges i de situationer som kommittén särskilt nämner. I likhet med bl.a. Civil Rights Defenders och anser regeringen därmed att det ska finnas möjlighet att göra undantag från försörjningskravet om det föreligger särskilda skäl. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , efterfrågar ytterligare vägledning kring vad som ska krävas för att ventilen ska vara tillämplig. Bedömningen av om det finns särskilda skäl att göra undantag från kravet på försörjning får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av principerna om fri bevisföring och bevis- prövning. En person som har en mer långvarig nedsättning av arbets- förmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kan t.ex. ha svårt att uppfylla försörjnings- kravet (jfr prop. 2009/10:77 s. 26). Detsamma kan gälla en person som är nära pensionsålder och som därför har svårt att få en anställning.