prop · H90351 · 2021-11-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:51 En sammanhållen utbildning för nyanlända som Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att det införs en skyldighet för kommunerna att inom den kommunala vuxenutbildningen tillhandahålla en sammanhållen utbildning för de som tar del av det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringsprogrammet) och som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete i programmet. De ska inom ramen för etableringsprogrammet i huvudsak ta del av vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola, samhällsorientering och utbildning inom vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, vuxenutbildning som särskild utbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan. Kravet på att ta del av utbildning brukar kallas utbildningsplikt. Den sammanhållna utbildningen ska syfta till att ge deltagarna sådana kunskaper som de behöver för att kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden. Den ska omfatta minst 23 timmars undervisning i genomsnitt och följa en plan beslutad av hemkommunen. Utbildningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll. I propositionen lämnas förslag på de ändringar i skollagen (2010:800) som behövs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Det behövs en tydligare roll för kommunerna när det gäller Närmare om den nuvarande regleringen ......................................... Etableringsinsatser och samhällsorientering .................... Den kommunala vuxenutbildningen................................. En sammanhållen utbildning som förbättrar etableringsinsatserna för nyanlända ................................................ 6.1Kommunerna ska tillhandahålla en sammanhållen 6.2Den sammanhållna utbildningen ska omfatta minst 23 timmars undervisning .................................. 6.3Det ska finnas en plan för den sammanhållna Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ 8.3Konsekvenser för enskilda utbildningsanordnare och Konsekvenser för enskilda nyanlända .............................. Konsekvenser i övrigt....................................................... Sammanfattning av promemorian På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Förslag till lag om ändring i skollagen Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 20 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 20 kap. 3 a, 4 a, 33 a och 33 b §§, och närmast före 20 kap. 33 a § en ny rubrik av följande lydelse. Lydelse enligt prop. I detta kapitel finns –allmänna bestämmelser (2–9 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning på grundläggande nivå och vuxenutbildning som särskild utbildning på grundläggande nivå (10–15 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning på gymnasial nivå och vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå (16–23 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning i svenska för invandrare (24–33 §§), –bestämmelser om sammanhållen utbildning för vissa nyanlända invandrare (33 a och 33 b §§), –bestämmelser om betyg (34–41 a §§), –bestämmelser om validering (42 och 43 §§), och –bestämmelser om intyg (44 och 45 §§). I den kommunala vuxenutbildningen ska kommunerna tillhandahålla en sammanhållen utbildning för sådana nyanlända som tar del av insatser som avses i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete för insatserna. Den sammanhållna utbildning som kommunerna enligt 3 a § ska tillhandahålla för vissa nyanlända invandrare syftar till att i strukture- 1 Senaste lydelse 2021:000 rad form ge deltagarna sådana Prop. 2021/22:51 kunskaper som de behöver för att kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden. Sammanhållen utbildning för vissa nyanlända invandrare Den sammanhållna utbildning som kommunerna enligt 3 a § ska tillhandahålla för vissa nyanlända invandrare ska i genomsnitt omfatta minst 23 timmars undervisning . Den sammanhållna utbildningen ska följa en plan som beslutas av hemkommunen. Utbildningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll. För varje elev ska det upprättas en individuell studieplan enligt 8 §. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bland annat utreda och föreslå hur det kan säkerställas att kommuner erbjuder individanpassad utbildning för nyanlända som ska ta del av svenska för invandrare (sfi) och annan utbildning enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, dvs. de nyanlända som omfattas av utbildningsplikt, och lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2018:73). Utredningen, som antog namnet Stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, KLIVA (U 2018:06), redovisade denna del av uppdraget i promemorian På väg – mot stärkt kvalitet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (U2019/02278). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2019/02278). I propositionen behandlas utredningens förslag om införande av en sammanhållen utbildning för vissa nyanlända invandrare. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 6.1–3 och författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets förslag. 4Det behövs en tydligare roll för kommunerna när det gäller utbildningsplikten För att kunna etablera sig på svensk arbetsmarknad krävs utbildning I , liksom i de flesta andra länder, har befolkningens utbildningsnivå successivt ökat som arbetsmarknaden blivit mer kvalificerad. Denna utveckling har medfört att utbildningskraven på arbetsmarknaden har ökat och att personer med kort utbildning som slutar sin anställning ofta ersätts med personer som har en längre utbildning. Den svenska arbetsmarknaden är enligt Arbetsförmedlingen högkvalificerad och har förhållandevis höga trösklar, vilket kan förklara att sysselsättningsgraden är låg och arbetslösheten hög bland såväl utrikes födda som inrikes födda som saknar en gymnasieutbildning. Utbildningsnivån kan sättas i samband med hur stor andel i respektive grupp som är sysselsatt i arbete. I sin rapport på etableringsuppdraget konstaterar att en av de tydligaste skiljelinjerna på arbetsmarknaden går mellan de som saknar en utbildning motsvarande fullföljd gymnasieutbildning och de som har gymnasieutbildning eller högre (Arbets- förmedlingen, 2017, Af-2017/0017 9995, URA 2017:4). Bland utrikes Prop. 2021/22:51 födda är andelen lågutbildade högre än bland inrikes födda. andelen personer i åldern 25–som endast hade en förgymnasial utbildning bland de födda i utlandet (av både kvinnor och män), jämfört av de födda i (SCB:s statistik Befolkningens utbildning ). av de utrikes födda i åldern 16–hade endast förgymnasial utbildning kortare än nio år (kvinnor och män), det vill säga saknade grundskolekompetens. Bland personer födda i var denna andel knappt en halv procent. SCB för statistik över sysselsättningsgraden. Sysselsättningsgraden anger andelen sysselsatta personer av befolkningen i åldern 15–. Bland utrikes födda uppgick sysselsättningsgraden , vilket var en minskning jämfört med . Sysselsättningsgraden minskade för både utrikes födda män och kvinnor , och uppgick till för män och Även bland inrikes födda minskade sysselsättningsgraden. Det var en minskning till jämfört med , se SCB, Arbetskraftsundersökningarna (). Mot denna bakgrund är det mycket angeläget att vidta åtgärder för att fler ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Att höja utbildningsnivån bland utrikes födda genom att erbjuda en utbildning som kombinerar studier i svenska med andra ämnen är en av de åtgärder som behövs. Ett nytt regelverk för vissa nyanländas etablering har införts infördes ett nytt regelverk för vissa nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. I lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare finns bl.a. grundläggande bestämmelser om Arbetsförmedlingens ansvar för att insatser erbjuds och för samordning av insatserna. Arbetsförmedlingen har ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet. I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår att hantera olika insatser i form av arbetsmarknadspolitiska program. I förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare finns bestämmelser om programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringsprogrammet). I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser regleras den s.k. etableringsersättningen som är kopplad till deltagandet i etableringsprogrammet. Det nya regelverket innebär bland annat att reglerna för nyanländas etablering harmonieras med det som gäller för övriga arbetssökande och att den tidigare rätten till etableringsplan har ersatts av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Arbetsförmedlingen beslutar om vilka insatser som ska ingå i den enskildes handlingsplan och upprättar en sådan plan , eller om etableringen bedöms gå snabbare. Deltagande ska som huvudregel avse heltid. ska den nyanlände ta del av vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola, och samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering. annat till att underlätta den nyanländes etablering och ge en grundläggande förståelse för och delaktighet i det svenska samhället. Det kan också ingå att ta del av utbildning inom vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, vuxenutbildning som särskild utbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan, eftergymnasial utbildning, jobbsökaraktiviteter, arbetsträning, förstärkt arbetsträning, bristyrkesutbildning och andra insatser som kan påskynda den nyanländes etablering i arbets- och samhällslivet. Även deltagande i andra insatser kan vara aktuellt. Inom ramen för det nya etableringsprogrammet omfattas vissa nyanlända av s.k. utbildningsplikt Det finns en särskild reglering för nyanlända med kort utbildning som efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning inte bedöms kunna matchas mot arbete i etableringsprogrammet. Inom ramen för programmet ska dessa nyanlända i huvudsak ta del av sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola, samhällsorientering och utbildning inom vuxenutbildning (komvux) på grundläggande eller gymnasial nivå, vuxenutbildning som särskild utbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskola (14 § förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). Detta har i dagligt tal kommit att kallas utbildningsplikt och benämns på samma sätt i denna proposition. Benämningen förekommer inte i någon författning. När det gäller innebörden av kort utbildning enligt den nämnda bestämmelsen har Arbetsförmedlingen gjort tolkningen att den som saknar avslutad svensk gymnasieutbildning eller motsvarande anses ha kort utbildning. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5. Att inte söka anvisad utbildning och delta i insatsen kan föranleda sanktioner från Arbetsförmedlingen, på samma sätt som gäller för deltagande i andra arbetsmarknadspolitiska insatser. Deltagaren kan exempelvis bli avstängd från rätten till etableringsersättning. Utbildningsplikten innebär en ökad statlig styrning av vilka aktiviteter nyanlända ska ha i sin planering och vilken omfattning aktiviteterna ska ha när de nyanlända på grund av kort utbildningsbakgrund inte bedöms kunna matchas mot arbete i etableringsprogrammet. Den kommunala vuxenutbildningens roll och målgrupp har förändrats Kommunerna ska tillhandahålla vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå och som sfi, se 20 kap. 3 § skollagen (2010:800). Målen för vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande och ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. I propositionen Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop. 2019/20:105) har det även tydliggjorts att vuxenutbildningen ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning och utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utgångspunkten för utbildningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar. I vuxenutbildning på gymnasial nivå och vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå ska de som fått minst utbildning prioriteras. För utbildning som påbörjas efter ut- Prop. 2021/22:51 gången av är det de som har störst behov av utbildning som ska prioriteras (20 kap. 2 § skollagen i dess lydelse ), vilket innebär att en sökande som har ett stort behov av utbildning för exempelvis omställning i arbetslivet kan prioriteras även om han eller hon inte har kort utbildning. Komvux infördes för att ge vuxna samma möjlighet att skaffa sig gymnasiekompetens som ungdomar hade rätt till. Komvux utvecklades till en egen skolform med en egen läroplan. har vuxenutbildningen fått en alltmer framträdande roll för kompetensförsörjningen och olika målgruppers etablering på den svenska arbetsmarknaden. Målgruppen för vuxenutbildningen har både vuxit och förändrats med fler nyanlända personer och personer i behov av stöd. När komvux infördes bestod elevgruppen i huvudsak av personer födda i som tog del av grundläggande och gymnasiala kurser. var av eleverna på grundläggande nivå utrikes födda och på gymnasial nivå utgjorde de utrikes födda . Av samtliga elever på grundläggande nivå var andelen kvinnor och andelen män . På gymnasial nivå var andelen kvinnor och andelen män . som både samhället och arbetslivet utvecklas i snabb takt ställs nya krav på kunskaper och kompetens och därmed även på vuxenutbildningen. Utmärkande för utbildningsverksamheter är därför att man kontinuerligt kan behöva se över sina organisatoriska och andra förutsättningar för att erbjuda en utbildning i takt med omvärldens och individernas behov. Utbildningen inom komvux är inte tillräckligt anpassad till nyanlända med utbildningsplikt Den enskildes rätt till individanpassning är långtgående i alla styrdokument för vuxenutbildning, men regelverket har ibland upplevts som otydligt och lämnat utrymme för skilda tolkningar. Detta har bland annat konstaterats av och Skolinspektionen i lägesrapporter och granskningar (, 2018, Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom vuxenutbildning, dnr 5.1.3–2018:626 och Skolinspektionen, 2019, vuxenutbildning på gymnasial nivå – granskning av huvudmäns och rektorers arbete med flexibilitet och individanpassning, dnr 2017–10217). En vuxen har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå det år då han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (20 kap. 11 § skollagen). När det gäller det sistnämnda har det konstaterats irapporter att det förekommer att kommuner ställer upp mer eller mindre formaliserade krav på att elever ska ha läst sfi och klarat vissa kurser innan de erbjuds möjligheten att gå kurser på grundläggande eller gymnasial nivå inom komvux trots att detta inte är ett uttalat krav i skollagstiftningen och att det finns en risk för att man avstår från att göra den individuella prövning av elevens förutsättningar som ska ske (Skolinspektionen, 2012, 2021/22:51 Grundläggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen, dnr 403–2011:5237). Den utbildning på grundläggande och gymnasial nivå som kommunerna erbjuder bedrivs på svenska och i en given studietakt, motsvarande 20 verksamhetspoäng för heltidsstudier, vilket i praktiken förutsätter en språklig kunskapsnivå som den som är nyanländ ännu inte hunnit nå. En kommun är inte heller skyldig att erbjuda en viss lärarledd undervisningstid i utbildning på grundläggande nivå, vilket betyder att en utbildning helt eller delvis kan bedrivas på distans och förutsätta att eleven kan bedriva självstudier. Det är endast för sfi som det finns en reglerad minsta undervisningstid. Utbildning i sfi ska i genomsnitt omfatta minst 15 timmars undervisning (20 kap. 24 § skollagen). blir det allt vanligare att sfi erbjuds i kombination med andra kurser och utifrån ett språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt där lärare och studiehandledare fokuserar på det språk som gör att elever i större utsträckning kan förstå och uttrycka ett visst ämnesinnehåll. Om en elev i utbildning på grundläggande nivå eller särskild utbildning på grundläggande nivå har bristfälliga kunskaper i svenska får utbildningen tillhandahållas på elevens modersmål eller annat språk som eleven behärskar. Utbildningen ska i så fall kompletteras med undervisning eller träning i svenska språket (20 kap. 12 § skollagen). Som nämnts ovan är komvux på grundläggande och gymnasial nivå ofta organiserad med ett begränsat antal lärarledda undervisningstimmar eller helt på distans samt med krav på kunskaper i svenska för att kunna följa med i studietakten. Detta medför att nyanlända som bedömts omfattas av utbildningsplikt ofta saknar möjlighet att ta del av annan undervisning än sfi ur det kursutbud som kommunen tillhandahåller. Utbildning inom komvux är således i praktiken ofta inte anpassad till de som har bristfälliga kunskaper i svenska, vilket kan vara en del av förklaringen till att av eleverna inom sfi även läser andra kurser inom komvux. Behovet av en utbildning inom komvux som är anpassad till nyanlända med kort utbildning är följaktligen stort. Utbildningen är inte tillräckligt sammanhållen Aktiviteterna inom etableringsprogrammet kan involvera många olika aktörer på olika platser och därmed innebära logistiska svårigheter för den enskilde. Utbildnings- och aktivitetsinnehållet är inte heller alltid sammansatt så att de olika delarna harmonierar med varandra utan snarare bildar en osammanhängande kedja av aktiviteter. En anvisning till etableringsprogrammet ska avse verksamhet på heltid, men får i vissa fall avse verksamhet på deltid. Aktiviteter på heltid gäller även för personer som omfattas av utbildningsplikt, men utbildning på heltid inom komvux är inte detsamma som lärarledd undervisning ett visst antal timmar . Skyldigheten för kommunen att erbjuda lärarledd undervisning inom komvux gäller endast sfi. Det är inte fastställt hur kravet undervisning relaterar till studier på heltid och kommuner gör olika tolkningar av detta. Kravet på utbildning på heltid med anledning av utbildningsplikten har inneburit ett ökat fokus på möjligheterna att kombinera sfi med annan utbildning inom komvux. För att kunna hantera de olika tolkningarna av kravet på verksamhet och kravet på studier på heltid Prop. 2021/22:51 gör Arbetsförmedlingen och kommunerna olika anpassningar av ti- den för nyanlända inom etableringsprogrammet. Ett vanligt upplägg är att sfi studeras för- eller eftermiddag och annan etableringsaktivitet anordnas av Arbetsförmedlingen under den andra halvan av dagen. Andra upplägg kan vara att språkpraktik anordnad av kommunen och sfi kombineras med exempelvis kurser på grundläggande nivå. Studier inom vuxenutbildning innehåller även ett visst mått av självstudier. Beroende på var i landet deltagaren bor och vilka andra möjliga aktiviteter som finns att tillgå har möjligheten att kombinera sfi med andra studier och aktiviteter varit olika. För vissa har krav på fler timmars aktivitet t.ex. förutsatt att man förflyttar sig geografiskt mellan olika aktiviteter, vilket varit tidskrävande och bidragit till svårigheter att kombinera sfi med andra aktiviteter. Personer med utbildningsplikt som i huvudsak ska ta del av utbildning har behov av en bättre sammanhållen utbildning. Utbildningen behöver hållas samman för att ges ett meningsfullt innehåll och för att underlätta logistiken för deltagaren. Kommunens roll när det gäller nyanländas utbildning är inte tillräckligt tydlig Kommunerna har en central och viktig roll när det gäller nyanländas etablering. Viktiga kommunala uppgifter och ansvarsområden av särskild betydelse för nyanländas etablering är bland andra samhällsorientering, sfi och annan vuxenutbildning (jfr propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, prop. 2009/10:60 s. 52). När den s.k. etableringsreformen infördes preciserades dock kommunernas skyldigheter inom vuxenutbildningen endast vad gäller sfi. Trots att nyanlända, oavsett kunskapsnivå i svenska språket, omfattas av rätten till grundläggande kurser i komvux har dessa kurser ofta i praktiken kommit att studeras i ett senare skede av studiegången även om den enskilde önskat att ta del av dem i ett tidigt skede. Genom utbildningspliktens införande utmanas kommunernas organisation och kompetens när det gäller att möta nyanlända kortutbildade i ökad omfattning och även i ämnen som inte tidigare erbjudits de nyanlända förrän de kunnat göra sig förstådda och följa en undervisning på svenska. Det saknas en reglering av utbildningen som helt svarar mot de arbetsmarknadspolitiska kraven om deltagande i aktivitet på heltid för den som i huvudsak ska ha utbildning som insats inom ramen för etableringsprogrammet. Det behövs också bättre stöd i tillämpningen av gällande reglering, så att den som har utbildningsplikt erbjuds en anpassad utbildning. Utbildningsplikten innebär att den nyanlände i huvudsak ska ta del av sfi, samhällsorientering och utbildning inom vuxenutbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan. Den verksamhet som kortutbildade nyanlända huvudsakligen ska ta del av har därmed kommit att vara en verksamhet som främst kommunen ansvarar för. Kommunen roll i planeringen av verksamheten är emellertid enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt tydlig. Den behöver därför förtydligas. Närmare om den nuvarande regleringen Ett nytt regelverk för nyanländas etablering Som framgår av avsnitt 4 infördes det ett nytt regelverk för vissa nyanlän- das etablering i arbets- och samhällslivet . serna finns i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, i förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare och i förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- Lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare gäller för nyanlända invandrare mellan som har ett uppehålls- tillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring om det har beviljats enligt vissa uppräknade bestämmelser om uppehållstillstånd för bl.a. flyk- tingar och alternativt skyddsbehövande. Lagen gäller även den som fått