prop · H90380 · 2021-12-22 00:00:00 — Detta kapitel besvarar den andra delfrågan, om arbetsprocesser och metoder är ändamålsenligt utformade för att ge tillförlitliga kostnadskalkyler och en god kostnadskontroll. Vi utgår bland annat från intervjuer med anställda på . Kapitlet gör inget anspråk på att vara en fullständig genomgång av alla metoder och arbetsprocesser inom området, i stället utgår texten från ett antal separata iakttagelser. I vår bedömning utgår vi från att har ett ansvar att utveckla och tillämpa metoder och arbetsprocesser för att ge tillförlitliga kostnadskalkyler och en god kostnadskontroll. För att nå detta utgår vi bland annat från att en förutsättning är att kalkyler kvalitetssäkras, dokumenteras och utvärderas med syftet att förbättra framtida kalkyler. Vi finner flera brister i arbete. Det gäller bland annat brist på systematisk uppföljning och utvärdering av tidigare kalkyler. Särskilt allvarligt är att saknar en helhetsbild av vad som orsakar kostnadsavvikelserna och avvikelsernas omfattning. Detta trots att problemet med bristande kostnadskontroll i investeringsverksamheten fanns redan när bildades. 4.1 Brister i dokumentation I två granskningsrapporter riktade kritik mot för att brista i dokumentationen av kostnadskalkyler. kritiserades för att sakna rutiner för att systematiskt dokumentera genomförda kalkyler61. Detta har delvis förbättrats, ska alla kalkyler i ett projekt samlas i ett gemensamt Excel-dokument som sparas på en gemensam yta när projektet är avslutat med efterkalkylen.62 Detta kommer göra det lättare att följa vad som har hänt i ett projekt, vilka antaganden som använts, och hur kostnaden utvecklats mellan olika processteg. Denna nya rutin har dock inte tillämpats retroaktivt och det kommer därför dröja innan systematiskt kan spåra alla kalkyler bakåt. Med tanke på de mycket långa planeringstiderna för infrastrukturprojekt kommer det dröja innan den nya rutinen med att samla genomförda kostnadskalkyler får effekt. Det innebär att även kommer ha svårt att följa kostnadsutvecklingen bakåt i sina projekt. 61Riksrevisionen, Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?, 2011, s. 71. 62Trafikverket, Introduktion till kalkylprocessen, 2020. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Som nämnts i kapitel 3 så kunde inte på begäran sammanställa alla kalkyler som gjorts för nu pågående projekt. Enbart de kalkyler som ingått som underlag till nationella planer kunde systematiskt samlas in. Andra kalkyler skulle i viss mån kunna lokaliseras genom att manuellt leta igenom alla projektakter. Men det skulle kräva en orimlig arbetsinsats, samt ändå inte ge någon fullständig bild eftersom det kan finnas oklarheter i vad som är en upprättad kalkyl och vad som är ett utkast som av någon anledning sparats. Att samla alla kalkyler i ett projekt i ett gemensamt Exceldokument underlättar huvudsakligen jämförelser inom ett projekt. Att jämföra kostnadsutvecklingen mellan olika projekt saknas det fortfarande systemstöd för. Det innebär att det är svårt att följa kostnadsutvecklingen för hela investeringsportföljen och vad som orsakar kostnadsavvikelser. Jämförelser mellan exempelvis vägrespektive järnvägsprojekt kommer även fortsättningsvis kräva betydande mängder bearbetning. Också att följa kostnadsutvecklingen inom olika kalkylblock såsom markinlösen eller miljöåtgärder kommer kräva betydande arbete. Men att förbättra hur kalkyler dokumenteras och sparas leder i sig självt inte till att kalkylarbetet förbättras. Skälet till att ha god ordning i dokumentationen är att kunna ha användning av kalkylerna även efter att deras ursprungliga uppgift som beslutsunderlag är slutförd. Ett användningsområde är att kunna följa upp och lära sig av tidigare genomförda projekt. En förutsättning för att kunna genomföra systematiska analyser av kostnadsavvikelser är att det finns väldokumenterade uppgifter att analysera. Så länge det kommer krävas en stor arbetsinsats för att genomföra enklare analyser är risken stor att de inte genomförs. Därmed försvåras möjligheten att förebygga att samma fel upprepas gång på gång. Ett annat viktigt användningsområde är att nya anställda ska kunna sätta sig in i pågående projekt när den tidigare projektledaren eller kalkylsamordnaren slutat. 4.2 Slutrapporter samlar erfarenheter men blir sällan lästa När ett större investeringsobjekt öppnat för trafik ska en slutrapport som beskriver arbetet och hur det gått upprättas. Slutrapporten ger en möjlighet att föra vidare kunskaper och erfarenheter från ett genomfört projekt. Flera projektledare anger att arkivet med slutrapporter är en möjlig källa att söka information i. Det finns dock flera skäl till att detta sällan verkar ske. För det första måste projektledaren spendera tid som måste tas från att driva sitt projekt framåt. För det andra måste projektledaren själv hitta slutrapporter som kan vara relevanta. Tidsåtgången, kombinerat med osäkerheten om slutrapporternas innehåll kommer bidra med någonting till pågående projekt, verkar leda till att slutrapporterna sällan används som kunskapsåterföring. Vi ser att det kan finnas skäl att fundera på hur slutrapporterna bäst kan komma till användning. En möjlighet kan vara att aggregera slutsatser på en tematisk nivå, exempelvis erfarenheter från att bygga i stadsmiljö eller erfarenheter från att bygga i en befintlig anläggning som är 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N öppen för trafik . På det sättet skulle projektledare enklare kunna hitta information som kan vara relevant för sitt projekt. Det är viktigt att erfarenhetsutbyte underlättas och att arbetet med slutrapporter inte blir en pappersexercis utan användning. 4.3Helhetsbild av vad som orsakar kostnadsförändringar saknas Det finns många olika anledningar till att kostnaden förändrats i ett infrastrukturprojekt. I en rapport kategoriserar och listar de tio vanligaste orsakerna till kostnadsavvikelser baserat på ett urval av 21 projekt.63 Det rör sig om ett ganska litet och icke-slumpmässigt urval och resultaten bör därför tolkas med försiktighet. Resultaten är dock i linje med den övergripande bild av orsakerna till kostnadsavvikelser som vi fått i intervjuer med projektledare och kalkylsamordnare på . Tabell 5 Avvikelseorsak enligt rapport.64 Antal avvikelser bland de 21 undersökta projekten. Förändrat marknadsläge jämfört med kalkyl Omtag efter första plan Osäkerhet under mark/vatten Osäkert underlag första plan Stora innehålls- eller utformningsförändringar Som framgår av tabell 5 är de vanligaste förekommande orsakerna •osäkert underlag i första plan •stora innehålls- eller utformningsförändringar •förändrat marknadsläge vid upphandling jämfört med vid kalkyltillfället 63Trafikverket, Analys av förändringar i beräknade kostnader för investeringsobjekt, 2018. 64Ibid, s. 62. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Rapporten anger bara hur vanligt förekommande de olika orsakerna är. Den visar inte hur stor del av kostnadsavvikelsen som kan förklaras av respektive orsak. Orsakskodningen skedde i det här fallet inom ramen för ett regeringsuppdrag. Inom ramen för planeringsprocessen sammanställer normalt inte vad som orsakar en kostnadsökning. I den Excelmall som används för fastställda kalkylsammanställningar är det inte obligatoriskt att fylla i fliken Avvikelser.65 Bland de objekt som Trafikanalys granskat i byggstartsrapporteringen är det inget projekt som valt att fylla i avvikelsefliken. Som vi nämnt i kapitel 3 går det därför inte att följa eller analysera varför kostnadsavvikelser uppstår i investeringsportfölj. Avsaknaden av en helhetsbild av vad som orsakar kostnadsavvikelser innebär att det är svårare att få grepp om var i verksamheten problemen ligger. Vi bedömer att utan en tydlig problembild är det svårt för att sätta in effektiva åtgärder för att komma till rätta med problemen. Det kan noteras att bland de tio vanligaste orsakerna förekommer inte felräkningar eller missbedömningar som förklaring. Detta kan bero på att sammanställningen utgår från de slutrapporter som tas fram efter att en investering färdigställts. Dessa skrivs av projektledaren och godkänns av dennas chef. Att den sortens självutvärdering ofta inte landar i självkritik är inte oväntat. har i ett regeringsuppdrag påtalat behovet av att införa en second opinion, bland annat för uppföljning av avvikelserapporter66. Flera av avvikelseorsakerna är värda att diskutera vidare. Det är viktigt att fokusera på de vanliga orsakerna, de som orsakar stora avvikelser och de som faktiskt går att påverka. •Osäkert underlag i första plan är en orsak som kan vara svår att göra någonting åt. Det ligger i sakens natur att det råder stor osäkerhet kring förutsättningarna och kostnaden innan en ordentlig utredning/projektering genomförts. Eftersom en ordentlig utredning kostar mycket pengar kan man inte inleda utredningar om det inte finns en rimlig chans att projektet kommer genomföras. Därför är de första underlagen ofta mycket översiktliga och schablonmässiga. •Stora innehålls- eller utformningsförändringar kan påverkas av samma problematik som i den ovanstående punkten. Innan projekteringen genomförts känner man inte till den tänkta anläggningens exakta utformning. Det är därför naturligt att innehållet kan förändras när kunskapsläget om projektet förbättras. Innehållsförändringar kan också innebära att projektets nyttor ökar. Exempelvis kan ett tillagt bullerskydd innebära att ett projekts kostnad ökar men ökar också nyttorna i form av minskad bullerpåverkan på kringliggande bebyggelse. 65Trafikanalys, Granskning av byggstartsförslag , 2020, s. 41. 66Trafikverket, Regeringsuppdrag – Kostnadsutveckling vid upphandling och genomförande av investeringsprojekt, 2021. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Innehållsförändringar som sker sent i planeringsprocessen kan dock också vara ett tecken på att projektet misslyckats med att förutse behovet av nödvändiga delar av anläggningen. Innehållsförändringar kan också uppstå efter krav eller önskemål från externa parter, inte minst från den berörda kommunen. Eftersom kommunen har en central roll i planprocessen är det svårt för att säga nej till deras önskemål.67 I en rapport till Riksgälden beskrivs situationen på följande sätt: Mängden intressenter som ställer krav är många, medan antalet intressenter som manar till att hålla kostnaderna i balans med kraven är väldigt få eller lyser med sin frånvaro i dessa skeden av processen. Det tyder på att den förväntade nyttan av det specifika kravet inte vägs mot kostnaden för åtgärden. Kraven fortplantar sig i projekteringen och först när slutkalkylen görs inför byggstart erhålls en samlad bild av kostnaderna för projektet. Problemet i detta läge är att det är svårt att göra förändringar i besparande syfte, mycket är låst.68 Flera av de personer vi intervjuat inom uttrycker en viss frustration över att önskemål från kommuner kan komma sent i planeringsprocessen, långt efter att samrådsprocessen genomförts. Det är svårt att följa vilka innehållsförändringar som skett i projekt. I samlade effektbedömningar och fastställda kalkylsammanställningar saknas ofta information om innehållsförändringar eller så presenteras det så översiktligt att förändringen inte förstås av någon som inte arbetat i projektet. För att följa innehållsförändringar behöver man enligt Trafikverket69 läsa de månadsrapporter som projektet lämnar till Verksamhetsområde Planering på . Att följa månadsrapporteringen är en möjlighet om man är intresserad av några få projekt, men om man försöker få grepp om de nästan 200 objekten som finns i nationell plan är det en omöjlighet. Eftersom planeringen av infrastruktur pågår hinner ofta lagar och andra föreskrifter ändras från att första kalkylen tas fram till dess att det är dags för byggstart. Det kan till exempel handla om miljö- eller trafiksäkerhetslagstiftning som innebär att den tänka anläggningens utformning måste förändras för att leva upp till de nya kraven. Även regelverk VGU (vägar och gators utformning) är centralt för hur väganläggningar ska utformas och kan förändras under planeringsprocessen. Det finns indikationer om att nya föreskrifter ofta inte föregås av någon konsekvensanalys om hur de kommer påverka kostnaden att bygga infrastruktur. Det är därför oklart om de förbättringar för 67Intervju med kalkylsamordnare på , . 68Bengt Jäderholm, , Kartläggning och analys av kostnadspåverkande faktorer i stora infrastrukturprojekt, (Riksgälden), s.65. 69Intervju med projektledare på , . R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R exempelvis miljö och trafiksäkerhet som de nya regelverken är tänkta att åstadkomma är kostnadseffektiva i förhållande till den ökade byggkostnad de ger upphov till. •Förändrat marknadsläge vid upphandling jämfört med vid kalkyltillfälle. Detta var också en vanligt förekommande anledning när vi pratade med projektledare och kalkylsamordnare på . Det är en förklaring som är svår att belägga, hur var egentligen marknadsläget vid kalkyltillfället och hur har det förändrats vid upphandlingstillfället. Vad som är värt att notera är att indexjusterar sina kostnadskalkyler med två prisindex för vägrespektive järnvägsinvesteringar. Dessa prisindex är en sammanvägning av priser för olika typer av entreprenörsarbeten som är vanligt förekommande när man bygger infrastruktur.70 Det innebär att kostnadsuppskattningen i kalkylen redan ska ha tagit hänsyn till marknadsläget och i den mån marknadsläget förändrats så bör också detta redan fångats av prisindexet och därför justerats bort. När kostnadsavvikelser förklaras med förändrat marknadsläge måste detta alltså vara utöver den generella prisstegring som sker på entreprenörsmarknaden. Att det i ungefär hälften av de undersökta objekten skulle förekomma förändringar av marknadsläget som är utöver vad prisindexen justerar bedömer vi vara osannolikt. De orsaker till kostnadsavvikelser som nämns ovan är ett axplock av faktorer som kan påverka kostnaden. Det finns många orsaker som potentiellt kan påverka, men det finns också många orsaker som står utanför kontroll. Olika orsaker har också olika lösningar. I vissa fall har förändrade kalkylmetoder och arbetsprocesser potentialen att minska felkällorna. I andra fall finns det en bakomliggande osäkerhet som är svår att påverka och då är en medvetenhet om osäkerheten en nödvändighet för att kunna bedöma ett projekts risker. En förutsättning för att kunna minska risken för avvikelser är att känner till vad som orsaker avvikelser och hur omfattande avvikelserna blir. Att saknar en systematisk bild över vad som orsakar kostnadsförändringar är inte rimligt givet problemets omfattning. Sannolikt finns mycket av informationen redan inom , men utspritt i respektive projekt. Det som saknas är att informationen sammanställs och kvalitetssäkras samt att åtgärder utformas för att minska risken för att dessa orsaker upprepas. 70Se beskrivning i kapitel 3.1. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4 Bristfällig kvalitetssäkring av underlagskalkyler kalkylsamordnare är en stödfunktion till projekten i alla frågor som rör kalkylarbetet. Deras uppgift är huvudsakligen att säkerställa kvaliteten Kalkylsamordnarens arbetsuppgift är alltså inte att ta fram kalkyler; det görs huvudsakligen av konsulter, så kallade kalkylatorer. Kalkylsamordnarna är bland annat inblandade i att upphandla konsulter, uppdrag för kalkylarbetet samt att kvalitetssäkra de underlagskalkyler kalkylatorerna tagit fram. Kalkylsamordnarna deltar också i arbetet med att ta fram osäkerhetsanalyser i enlighet med successivprincipen samt att sammanställa underlagskalkylen och osäkerhetsanalysen till en fastställd kalkylsammanställning (FKS). De är också inblandade i arbetet med att ta fram egenkalkyl inför upphandlingen av entreprenörer för genomförandet av investeringen. har när denna rapport skrivs 15 kalkylsamordnare som ansvarar för kalkylarbetet i ungefär 1 600 projekt. Det är inte bara i objekt i nationell plan som kalkylsamordnarna är inblandade, utan också i objekt utanför den nationella planen som behöver kalkyler. Det kan exempelvis handla om trimningsåtgärder, underhålls- och reinvesteringsåtgärder. En enskild kalkylsamordnare kan ansvara för uppemot 150 olika projekt och varje projekt kräver flera kalkyler.71 Kalkylsamordnarna uppger att de ofta inte har tillräckligt med tid för att sätta sig in i varje projekts särskilda förutsättningar. Exempelvis blir den kvalitetssäkring som ska göras av konsultens utkast till underlagskalkyl ofta mycket översiktlig. Flera kalkylsamordnare menar att det i princip bara finns tid att granska att kalkylens alla olika delar finns med i underlaget. 72 Om det saknas hela kalkylblock ses det som en varningssignal för att mycket annat i kalkylen sannolikt också är bristfälligt och att en mer detaljerad granskning behövs. Men om alla formalia är korrekta krävs det iögonfallande fel för att det ska finnas en rimlig chans att upptäcka dem. Underlagskalkylen är ett centralt dokument i kalkylarbetet och bristerna i kvalitetssäkringen innebär en risk att fel som skulle kunna upptäckas tidigt förblir okända långt in i planeringsprocessen. Flera personer vi talat med på anser att kvaliteten på underlagskalkylerna från konsulten kan variera betydligt. Det finns därför ett behov av en riktig kvalitetssäkring. Det är möjligt att göra en gedigen kvalitetssäkring av underlagskalkylerna. En projektledare för ett större projekt på uppger att de anlitade en andra kalkylator vars huvudsakliga arbetsuppgift var att kontrollräkna alla de uppgifter den ordinarie kalkylatorn tagit fram. Därmed kunde projektet få kalkyler som de kände att de kunde lita på.73 71Intervju med kalkylsamordnare på , . 72Bland annat intervju med kalkylsamordnare på , . 73Intervju med projektledare på , . R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R 4.5 Avsaknad av empirisk bas i osäkerhetsanalys Osäkerhetsanalyserna fyller en huvudsaklig funktion, att kvalitetssäkra totalkostnaden för projektet. Under osäkerhetsanalyser får man även med funktionen som att förbättra kvaliteten på kostnadskalkylerna, i synnerhet med avseende på risker och osäkerheter. Samt att de risker och osäkerheter som fångas upp under framtagandet av osäkerhetsanalysen blir ett medskick till projektledaren och projektmedarbetarna om vilka risker de måste vara medvetna om och beakta i det fortsatta arbetet i projektet. Jämfört med underlagskalkylen har osäkerhetsanalysen en friare metod. Arbetet utgår till stor del från en brainstorming-liknande gruppövning där deltagarna individuellt får lista risker, samt sannolikheten att de inträffar och deras omfattning om de inträffar. Dessa individuella bedömningar diskuteras och värderas sedan gemensamt och aggregeras till en helhetsbedömning. Det handlar alltså om att fånga upp vilka typer av händelser som kan påverka projektet, både positivt och negativt samt att försöka kvantifiera dessa händelser i termer av sannolikhet att de inträffar och den sannolika konsekvenser för kostnaden. Som upplägget är utformat är det deltagarnas personliga kunskap och erfarenheter som är grunden för bedömningen. Det finns givetvis mycket kunskap och värdefulla erfarenheter bland deltagarna som kan vara till värde för bedömningen. Vad som dock saknas är en mer kvantitativ och datadriven utgångspunkt som komplement till deltagarnas kvalitativa bedömning. Hur vanligt har det till exempel varit i tidigare genomförda projekt att de geologiska förutsättningarna visat sig vara sämre än väntat och vad blev konsekvensen av det? Kunskap om tidigare projekt och vad som hänt i dem skulle kunna utgöra ett basvärde för framtida bedömningar. sker ingen utvärdering av hur ofta de olika riskerna faktiskt visar sig inträffa. 4.6Tveksamt om kalkylrisken korrekt speglar risken i olika planeringsskeenden Kalkylrisk är ett mått som används för att kvantifiera osäkerheten i ett projekt. Ju mer osäker en kalkyl bedöms vara, desto högre kalkylrisk. Som vi visat i kapitel 3 finns det normalt en stor osäkerhet i de tidiga skedena i planeringsprocessen, men denna osäkerhet minskar ju närmare byggstart projektet kommer. Det är därför rimligt att förvänta sig att motsvarande mönster avspeglas i bedömning av kalkylrisken, nämligen att kalkylrisken initialt är stor men gradvis minskar allteftersom kunskapen om projektet ökar. Trafikanalys visar dock i sin genomgång av förslag till nationell plan att mönstret ibland är det motsatta.74 Kalkylrisken bedöms ibland vara relativt låg initialt men ökar 74Trafikanalys, Granskning av byggstartsförslag , s.56; Granskning av byggstartsförslag , s. 29. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N allteftersom projektet fortgår. Det finns därför en betydande risk för att bedömning av kalkylrisken ger en missvisande bild av hur osäkerheten faktiskt ser ut i projektet. Kalkylrisk definieras som kostnadkalkylens standardavvikelse och mäts i procent av totalkostnaden. Exempel: Om kalkylrisken är för en investering som bedöms kosta motsvarar det en standardavvikelse på . Det innebär att slutkostnaden med 70 procents sannolikhet ska hamna någonstans i kostnadsintervallet 180–, det vill säga medelvärdet plus/minus en standardavvikelse.75 Med 95 procents sannolikhet ska slutkostnaden hamna i intervallet 160–, det vill säga plus/minus två standardavvikelser. Det är oklart exakt varför bedömer att kalkylrisken är lägre i tidiga skeden än i senare skeden. En möjlig förklaring är att med den bristande information som finns tidigt i planeringsfasen tolkar avsaknaden av information om osäkerheter, som att osäkerheter inte finns. Att det först är senare när informationen blir bättre som kan specificera vilka osäkerheter som finns och därmed kvantifiera dessa i termer av kalkylrisk. Det är viktigt att avsaknaden av kunskap om osäkerheter inte tolkas som avsaknad av osäkerhet. gjorde en uppföljning av hur många av objekten i nationell plan som hamnat inom kalkylernas konfidensintervall för kostnaden. Det som jämförts är alltså den senast gjorda kostnadsuppskattningen som fanns med kostnadsbedömningar som gjordes inför nationell plan 2018, vilket innebär en tidsperiod på ungefär . Ju närmre utfallet hamnar desto bättre har riskbedömningen varit. Tabell 6 uppföljning av vilken andel av objekten som hamnar inom sannolikhetsintervallet 15–8576 15–85 intervallet (%) Öppnade för trafik och pågående 75Trafikverket har avrundat till , eller 15–85 som de ofta benämner intervallet, rent matematiskt är sannolikheten . 76E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R På totalen hamnar ganska nära målet: av kalkylerna hamnar inom kostnadsintervallet. Det vill säga en viss underskattning av osäkerheten. Det finns dock en ganska stor variation beroende på vilken fas projektet befinner sig i. För de objekt som varit i byggfas eller nära byggstart har osäkerheten underskattats betydligt. Resultaten kan dock bero på att objekt som ligger långt från byggstart ännu inte upptäckt de kostnadsavvikelser som kommer visa sig senare i processen. 4.7 av prisdata saknas I arbetet med att ta fram kostnadskalkyler används olika typer av schablonpriser och styckpris frekvent. Framför allt i de tidiga kostnadskalkylerna då kunskapen om projektets förutsättningar är begränsad fyller schablonpriser en viktig roll. Schablonen ger en mycket översiktlig bild av vad exempelvis en två-plus-en-väg kostar att bygga per meter.