prop · H803141 · 2021-03-18 00:00:00 — En och samma uppgift kan också avse flera enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. På motsvarande sätt är det då endast om sekretess inte gäller till skydd för någon av de enskilda som uppgiften kan lämnas ut. Som framgår av avsnitt 4 ansågs tidigare uppgifter om enskilda huvudmäns verksamhet på skolenhetsnivå, t.ex. uppgifter om genomströmning, elevernas genomsnittliga meritvärde och lärartäthet, vara offentliga. Sekretessen till skydd för elevers, föräldrars, lärares och annan pedagogisk personals personliga förhållanden upprätthölls dels genom att sådana uppgifter bara lämnades ut för publicering på aggregerad nivå, dvs. var avidentifierade, dels genom att , för att undvika 2020/21:141 s.k. bakvägsidentifiering, i sin särskilda statistikverksamhet inte lämnade ut uppgifter för publicering om skolenheter som hade färre än tio elever. Som nämnts i avsnitt 4 beslutade SCB om en ny sekretesspolicy (Sekretesspolicy , dnr 2019/3244). Sekretesspolicyn är en beskrivning av hur SCB vid sin sekretessprövning i samband med utlämnande av uppgifter tillämpar de regler om sekretess som gäller i SCB:s statistikverksamhet. I policyn behandlas bestämmelserna om statistiksekretess. Enligt SCB omfattar sekretessen alla uppgifter som avser personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. SCB:s bedömning är att även uppgifter om juridiska personers namn och organisationsnummer ingår i begreppet ekonomiska förhållanden. Detta innebär att SCB numera bedömer att sådana uppgifter och andra basfakta om en enskild huvudman omfattas av sekretess. Sådana uppgifter kan därför inte längre lämnas ut från en särskild verksamhet för framställning av statistik till annan verksamhet. EU-förordningen om europeisk statistik Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska och rådet besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för unionens verksamhet (artikel 338.1). Framställningen av unionsstatistik ska uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna (artikel 338.2). Bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik finns i och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik och om upphävande av och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1101/2008 om utlämnande av insynsskyddade statistiska uppgifter till Europeiska gemenskapernas statistikkontor, rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemenskapsstatistik och rådets beslut 89/382/EEG, Euratom om inrättande av en kommitté för Europeiska gemenskapernas statistiska program. Europeisk statistik är enligt förordningen relevant statistik som behövs för gemenskapens verksamhet och som följer subsidiaritetsprincipen (att beslut ska fattas på den lägsta ändamålsenliga nivån) och bestämmelserna om medlemsstaternas och gemenskapens myndigheters oberoende, integritet och ansvar. Den europeiska statistiken definieras i programmet för europeisk statistik (artikel 1). I förordningen om europeisk statistik, som enligt är till alla delar bindande och direkt tillämplig i (artikel 288.2 FEUF), anges statistiska principer för hur den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas. En av dessa är principen om statistisk konfidentialitet som innebär att sådana konfidentiella uppgifter om enskilda statistiska objekt som erhålls direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor ska skyddas samt ett förbud mot att använda uppgifterna för andra ändamål än statistiska och att olagligen röja dem (artikel 2.1 e). Med statistiskt objekt avses den grundläggande observationsenhet, såsom en fysisk person, ett hushåll, en näringsidkare och andra företag, som uppgifterna avser (artikel 3.6). Med konfidentiella uppgifter avses data som gör det möjligt att antingen direkt eller indirekt identifiera de Prop. 2020/21:141 statistiska objekten och därmed röja uppgifter om enskilda. om ett statistiskt objekt kan identifieras ska alla relevanta sätt som en utomstående rimligen kan använda för att identifiera det statistiska objektet beaktas (artikel 3.7). Med användning för statistiska ändamål avses användning uteslutande för att utveckla och framställa statistiska resultat och analyser (artikel 3.8). Med direkt identifiering avses identifiering av ett statistiskt objekt genom namn och adress eller genom ett allmänt tillgängligt identifikationsnummer (artikel 3.9). Med indirekt identifiering avses identifiering av ett statistiskt objekt på något annat sätt än genom direkt identifiering (artikel 3.10). Det europeiska statistiksystemet (ESS) är partnerskapet mellan gemenskapens statistikmyndighet, dvs. kommissionen (), och de nationella statistikbyråerna (NSI) och andra nationella myndigheter som i medlemsstaterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 4). I är SCB nationell statistikbyrå i den mening som avses i förordningen om europeisk statistik (2 § förordningen [2016:822] med instruktion för ). är en sådan annan nationell myndighet i som ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. För att minska uppgiftslämnarbördan ska NSI och andra nationella myndigheter som avses i artikel 4 samt kommissionen () utan dröjsmål och kostnadsfritt få tillgång till och kunna använda alla administrativa register och kunna integrera de administrativa registren med statistik, i den utsträckning som detta är nödvändigt för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 17a). I artikel 20 anges bestämmelser och åtgärder vilkas syfte är att se till att konfidentiella uppgifter används uteslutande för statistiska ändamål och att förhindra otillåtet röjande (artikel 20.1). Konfidentiella uppgifter som erhållits uteslutande för framställning av europeisk statistik ska användas av NSI eller andra nationella myndigheter och kommissionen () uteslutande för statistiska ändamål såvida inte det statistiska objektet otvetydigt har gett sitt medgivande till att de används för andra ändamål (artikel 20.2). NSI och andra nationella myndigheter och kommissionen () ska inom ramen för sina respektive behörighetsområden vidta alla nödvändiga rättsliga, administrativa, tekniska och organisatoriska åtgärder för att se till att det fysiska och logiska skyddet av konfidentiella uppgifter (statistisk röjandekontroll) säkerställs (artikel 20.4). Uppgifter som hämtats ur källor som enligt lag är tillgängliga för allmänheten och som förblir tillgängliga för allmänheten enligt nationell lagstiftning ska inte anses konfidentiella i samband med spridningen av statistik som bygger på dessa uppgifter (artikel 25). 2020/21:141 6 och kommunerna behöver få vissa uppgifter om enskilda huvudmän Regeringens bedömning: Det behövs tillfälliga sekretessbrytande bestämmelser som innebär att uppgifter, trots statistiksekretessen, får lämnas till och kommunerna för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot bedömningen. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , och kommuner och anger att de delar bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Många aktörer behöver tillgång till statistik på skolenhetsnivå Som framgår av avsnitt 4 har systemet för informationsförsörjning inom skolväsendet byggts upp utifrån att man kan använda uppgifter som samlats in för offentlig statistik och som är offentliga. Det nya rättsläget innebär att vissa uppgifter som tidigare offentliggjorts numera anses omfattas av statistiksekretess. Så som insamlingen av uppgifter har gått till medför detta att är förhindrat att publicera uppdaterad statistik om enskilda huvudmän och fristående skolor och förskolor på en nivå där identifiering av en enskild skola skulle kunna vara möjlig. Det nya rättsläget innebär också att uppgifter om enskilda huvudmän som avser deras ekonomiska förhållanden inte får spridas från statistikenheter till andra delar av myndigheten. Det nya rättsläget påverkar således både möjlighet att sprida information externt och möjligheten att på annat sätt använda denna information i sin egen verksamhet. Som framgår av avsnitt 4 har statistik på skolenhetsnivå många användare. Informationen används bl.a. av för t.ex. fördelning av statsbidrag, av huvudmän för fördelning av resurser efter barn och elevers behov i enlighet med skollagens bestämmelser och av Skolinspektionen som underlag för tillsyn. Informationen används också av föräldrar och elever som underlag för skolvalet samt av den granskande journalistiken. Statistik på skolenhetsnivå behöver således tas fram och vara offentligt tillgänglig även fortsättningsvis. Det nya rättsläget innebär dock att det behöver göras ändringar i regelverken eller ändringar i arbetssätt och därmed sammanhängande ändringar av regelverken för att så ska kunna ske. Ett genombrott i statistiksekretessen utgör ett avsteg från de principer som har gällt Officiell statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i ett demokratiskt styrt samhälle. De politiska organen behöver tillgång till pålitlig statistik för att kunna bedriva evidensbaserad politik. Statistiken används dock inte bara som underlag för politiska beslut utan också som underlag för beslut av myndigheter, debatt, forskning, utvärdering och uppföljning av offentlig verksamhet m.m. Det stränga sekretessskyddet för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i myndigheters särskilda verksamhet för statistikframställning motiveras av att statistikens kvalitet är beroende av enskildas villighet att lämna uppgifter, som i sin tur kan antas bero på att de enskilda litar på att uppgifter om dem inte röjs så att de kan identifieras. Därutöver kan det i den särskilda verksamheten finnas många uppgifter om en och samma person. En sammanställning av sådana uppgifter är ofta integritetskänslig (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 262 f.). Detta är bakgrunden till att det inte finns några bestämmelser om genombrott i statistiksekretessen. Ett sekretessgenombrott skulle utgöra ett principiellt avsteg från det starka skydd för statistiken som statistiksekretessen ger. Mot bakgrund av syftet att värna tillförlitligheten och kvaliteten i statistiken behöver ett sekretessgenombrott därför övervägas mycket noga. Åtgärder har vidtagits men ytterligare utredning krävs Regeringen har vidtagit åtgärder med anledning av den uppkomna situationen. Bland annat beslutade regeringen en ny förordning, förordningen (2020:833) om skolenhetsregister. Registret ska inte längre bestå av uppgifter som har inhämtas till en sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik och inte heller föras inom en sådan verksamhet. I stället ska uppgifterna inhämtas utanför en sådan verksamhet och registret ska också föras utanför en sådan verksamhet. Förordningen trädde i kraft . Den nya ordningen medför att uppgifter om vilka skolenheter som finns i landet, deras adresser, kontaktuppgifter och information om vilken typ av utbildning som skolenheten ger kan samlas in och publiceras. Den nya förordningen löser en del av de problem som myndigheter och andra har ställts inför, men då förordningen och insamlingen av uppgifter enligt förordningen endast omfattar basfakta om skolenheter finns aggregerad information om verksamheten på skolenhetsnivå fortfarande inte tillgänglig för användning utanför och särskilda funktioner för statistikverksamhet. pågår beredning av ett lagstiftningsärende som syftar till att få till stånd en långsiktig lösning för att säkerställa samhällets behov av skolinformation, även när det gäller skolenheternas verksamhet. Vissa uppgifter kan inhämtas direkt från huvudmännen, men inte alla. I många situationer finns det behov av uppgifter om elevernas socioekonomiska bakgrund, såsom utländsk bakgrund och vårdnadshavarnas utbildningsnivå, dvs. förhållanden som enligt forskningen har betydelse för elevers studieframgång och som kan användas vid värdering av likvärdigheten i utbildningen utifrån olika elevgruppers förutsättningar. Socioekonomiska variabler används även som grund för ett s.k. socioekonomiskt 2020/21:141 index, som har tagits fram av SCB. Detta index baseras på uppgifter om t.ex. elevers kön, föräldrars utbildningsnivå, om eleven är född i eller utomlands, eventuellt invandringsår, vårdnadshavares in- komst, om eleven bor med en eller flera vårdnadshavare, eventuellt ekonomiskt bistånd till vårdnadshavare, elevens boendeområde etc. socioekonomiska indexet används vid fördelning av vissa statsbidrag, däribland bidraget enligt förordningen (2018:49) om stats- bidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. uppgifter och olika index utgör också underlag för bl.a. kommunerna vid deras fördelning av resurser till skolenheterna. används av kommuner enligt rapporter från Kommuner och Regioner är (på skolnivå) elevuppgifter som föräldrarnas utbildningsbak- grund, migrationsbakgrund, elevens kön, förekomsten av försörjningsstöd i elevens familj och familjesammansättningen liksom elevens boende- De flesta socioekonomiska uppgifterna om elever och föräldrarna är av sådan art att de inte kan inhämtas från huvudmännen eftersom de inte har tillgång till dem utan uppgifterna hämtas från register hos SCB, som i sin tur samlat in dem från primärkällor som , utbildnings- Socioekonomiska uppgifter har dock aldrig publicerats för skolenheter med ett så litet antal elever att en publice- ring av uppgifterna skulle innebära att enskilda personer kan identifieras. Statistiksekretessen till skydd för elevernas och deras föräldrars personliga förhållanden har därmed kunnat upprätthållas (se avsnitt 4). Som framgått ovan har den ändring som har skett i rättspraxis medfört att uppgifter på skolenhetsnivå som var offentliga och kunde användas för många viktiga ändamål numera omfattas av statistiksekre- En långsiktig lösning som innebär att statistik åter kan publiceras på skolenhetsnivå måste utformas så att förtroendet för statistiksekretessen, och därmed för den officiella statistiken, inte riskeras. Det tar tid att utreda en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. sådan bedöms inte kunna träda i kraft förrän . dock ett trängande behov av att ha en fungerande informationsförsörjning även innan denna tidpunkt. I detta syfte behöver en temporär lösning över- För att tillgodose myndigheternas behov av uppgifter på det sätt som var möjligt före praxisändringen krävs offentlighet för vissa uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Det skulle kunna möjliggöras med ett De uppgifter som behövs för att tillgodose behovet är uppgifter om enskilda huvudmän inom skolväsendet som tidigare inte ansågs omfattas av statistiksekretess, men som anses som uppgifter om den enskilde huvudmannens ekonomiska förhållanden. Det rör sig om uppgifter som, när de förekommer i andra sammanhang än särskild verksamhet för statistikframställning, är offentliga eller i vart fall inte omfattas av en lika sträng sekretess som statistiksekretessen. framgår av avsnitt 4 har sekretessen till skydd för uppgifter om lärares, elevers och föräldrars personliga förhållanden tidigare upprätthållits genom att sådana s.k. socioekonomiska uppgifter inte har redovisats för skolenheter med färre än tio elever. Denna sekretess till skydd för berörda enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden behöver inte heller nu genombrytas, eftersom sådana uppgifter som kan härledas till enskilda lärare, elever och föräldrar inte har lämnats ut. Som framgår ovan innebär ett undantag från eller genombrott i den Prop. 2020/21:141 absoluta statistiksekretessen ett avsteg från principerna bakom regleringen som i förlängningen riskerar att påverka statistikens kvalitet. Ett sekretessgenombrott som skulle möjliggöra en fungerande informationsförsörjning på skolområdet till dess en långsiktig lösning kan träda i kraft skulle dock kunna ges en snäv avgränsning både vad gäller vilka uppgifter som omfattas och det ska gälla. Vid en avvägning mellan de allvarliga konsekvenser som det förändrade rättsläget får för informationsbehovet på ett så viktigt område som skolområdet, och nackdelarna med ett tillfälligt sekretessgenombrott, bedöms intresset av att tillgodose informationsbehovet till dess en långsiktig lösning är på plats väga tyngre än de nämnda nackdelarna. En sekretessbrytande bestämmelse som gäller bedöms därför behöva införas. Som framgår av avsnitt 5 finns bestämmelser om skydd för uppgifter som används för framställning av statistik inom EU i bl.a. förordningen (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik. I det europeiska statistiksystemet (ESS) ingår SCB och vissa andra myndigheter, bl.a. (se avsnitt 5). EU-förordningen är direkt tillämplig och bindande i alla medlemsstater. Frågan är om en sekretessbrytande bestämmelse i OSL, som innebär att uppgifter som skyddas av statistiksekretess ska kunna lämnas till en annan myndighet för att där användas för annat än statistiska ändamål, strider mot den EU-rättsliga regleringen. Någon klar rättslig definition av vad som utgör europeisk statistik respektive annan statistik finns inte. I tidigare lagstiftningsärenden har det av praktiska skäl inte ansetts vara möjligt att göra skillnad mellan uppgifter som hänför sig till europeisk statistik och andra uppgifter som hänför sig till framställningen av officiell statistik (prop. 2000/01:27 s. 96). Frågan hur undantag från den absoluta statistiksekretessen i OSL förhåller sig till den EU-rättsliga regleringen har tidigare bara belysts i begränsad utsträckning. I lagstiftningsärendet om införande av den nuvarande lagen om den officiella statistiken och vissa ändringar i den dåvarande sekretesslagen (1980:100) förde Lagrådet resonemang om hur undantag från den absoluta statistiksekretessen förhöll sig till EG-rätten. Lagrådet uttalade sig dock bara om undantaget för uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförliga till den enskilde, vilket enligt Lagrådet knappast synes vara i strid med EG-förordningens krav på förtrolighet (prop. 2000/01:27 s. 96). Därefter har i ett annat lagstiftningsärende avseende ändringar i bestämmelserna om statistiksekretess sekretesslag en användning av konfidentiella uppgifter för vissa andra ändamål än statistikframställning ansetts förenlig med den EU-rättsliga regleringen när uppgifterna inte uteslutande har samlats in för statistiska ändamål (prop. 2007/08:126 s. 199 och SOU 2006:82 s. 469 f.). De ställningstaganden som gjordes i ovan nämnda lagstiftningsärenden har begränsad betydelse för det nu aktuella ärendet, bl.a. av det skälet att den då gällande förordningen om gemenskapsstatistik har upphävts och ersatts av den nuvarande förordningen om europeisk statistik med delvis annan lydelse än den tidigare förordningen. Exempelvis finns i den nu 2020/21:141 gällande förordningen om europeisk statistik inte någon motsvarighet till en tidigare förordningsbestämmelse om att nationella myndigheters användning av förtroliga uppgifter, som erhållits från administrativa eller andra källor för framställning av gemenskapsstatistik, inte ska påverka användningen av uppgifterna för de syften för vilka de ursprungligen insamlades (jfr SOU 2006:82 s. 482). Däremot gäller fortfarande att förbudet mot att använda konfidentiella uppgifter för andra ändamål än statistiska ändamål gäller uppgifter som erhållits uteslutande för framställning av europeisk statistik (artikel 20.2). Enligt bestämmelsens ordalydelse omfattar den alltså inte uppgifter som SCB eller en annan svensk , t.ex. , erhållit även för andra ändamål än att framställa europeisk statistik. Den mest naturliga tolkningen med hänsyn till ordalydelsen är att förordningen inte hindrar en nationell reglering, som innebär att uppgifter som nationella myndigheter erhållit för framställning av statistik som inte utgör europeisk statistik, får lämnas ut för att användas för andra ändamål än statistiska ändamål. En annan tolkning skulle innebära att uppgifter som ursprungligen samlats in för ett annat syfte än framställning av europeisk statistik ändå inte får användas för detta andra syfte, om uppgifterna också skulle användas för framställning av europeisk statistik. En sådan ordning vore inte rimlig med hänsyn till de begränsningar det i praktiken skulle innebära för möjligheten att använda uppgifter ur andra administrativa källor än sådana som samlas in enbart för europeisk statistik. Det vore heller inte rimligt mot bakgrund av att förordningen, som framgår av avsnitt 5, anger att NSI och andra nationella myndigheter samt kommissionen () ska få tillgång till och kunna använda alla administrativa register och kunna integrera de administrativa registren med statistik för att minska uppgiftslämnarbördan. Att minska denna börda är enligt skäl 19 ett syfte med förordningens regelverk. Sammanfattningsvis bedöms EU-förordningen inte hindra införandet av en sekretessbrytande bestämmelse i OSL som avser uppgifter som i och för sig omfattas av statistiksekretess enligt OSL, men som samlas in för att användas för framställning av även annan statistik än europeisk statistik, eller för andra ändamål än statistikframställning överhuvudtaget. Då de uppgifter som används för den europeiska statistiken i fråga om skolväsendet i har samlats in som underlag för officiella statistik över skolväsendet och barnomsorg bedöms det inte finnas några hinder från EU-rättslig utgångspunkt att införa en sådan tillfällig sekretessbrytande bestämmelse avseende statistiksekretessen i OSL som anses behövas. 6.2Tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelser införs till förmån för och kommunerna Regeringens förslag: Statistiksekretessen ska inte hindra att uppgifter om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kost- nader lämnas till , om uppgiften behövs för myndighetens verksamhet med –nationell uppföljning och utvärdering, –nationella studier om måluppfyllelse, –internationella studier om skolväsendet, –stöd till skolutveckling, –hantering av statliga stöd och bidrag, –publicering i det nationella informationssystemet för skolväsendet, eller –redovisning och publicering av andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken eller som sker i andra ovan nämnda verksamheter. Statistiksekretessen ska inte heller hindra att uppgifter om en enskild huvudman inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till en kommun, om uppgiften behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt skollagen att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag innehåller inget undantag för huvudmännens intäkter och kostnader. Vidare var bestämmelsen i den del som avser personliga förhållanden annorlunda utformad. Remissinstanserna: Majoriteten remissinstanser som yttrat sig över promemorian tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget, däribland (), , Sameskolstyrelsen, Justitiekanslern, i , Förvaltningsrätten i , (tidigare Datainspektionen), Statskontoret, , , , , och kommuner, , Idéburna skolors riksförbund, IV – Idéburen välfärd (tidigare FSO), , och , , TU Medier i , och . Skolinspektionen föreslår att det görs ett tillägg i den sekretessbrytande bestämmelsen om att kan lämna en uppgift om en enskild huvudmans ekonomiska förhållanden till Skolinspektionen om uppgiften behövs för Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning.