prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — anser att gärningen har ett artvärde finns alltså möjlighet att välja fängelse En fängelsepåföljd bör dock inte vara huvudregeln. Skälen för regeringens förslag och bedömning Straffskalan för djurplågeri av normalgraden Straffskalan för djurplågeri är böter eller fängelse i högst . av straffminimum skulle således innebära att minimistraffet skulle hamna Enligt praxissammanställningen i utredningens betänkande (SOU 2020:7 s. 89) är det vanligaste straffet för djurplågeribrott dagsböter. brott rör ofta djurplågeri av ett enstaka djur som pågått under en begränsad När det varit fråga om uppsåtliga misshandelsfall synes det inte ha uppkommit några bestående skador i de fall påföljden stannat vid En höjning av straffminimum till 14 dagars fängelse skulle mot den bakgrunden innebära en mycket stor förändring i fråga om straffvärde- bedömningen av brottet. Vidare skulle en höjning innebära att djurplågeri skulle skilja sig från vad som gäller för t.ex. misshandelsbrottet för vilket böter kan dömas ut för ringa misshandel. utredningens slutsats att en sådan genomgripande ändring av straff- mätningen inte framstår som ändamålsenlig eller motiverad. Då avsikten med reformen är att höja straffen för de allvarligaste fallen av djurplågeri och detta tillgodoses genom införandet av ett grovt brott med en strängare straffskala finns enligt regeringens bedömning inte heller skäl att höja straffmaximum för brott av normalgraden. Det är också svårt att tänka sig att det skulle förekomma djurplågeribrott med ett straffvärde som överstiger som inte bedöms som grovt brott. brott av normalgraden bör därför vara oförändrad. Straffskalan för grovt djurplågeri I likhet med utredningen anser regeringen att straffskalorna för djurplågeri av normalgraden och grovt djurplågeri bör vara överlappande. ningen bör dock inte vara sådan att en stor del av straffskalan inte utnyttjas I realiteten utgör minimistraffet för ett grovt brott ett slags maximum vid straffmätningen av ett brott av normalgraden. Regeringen instämmer i utredningens slutsats att ett minimistraff på fängelse kommer att innebära att allvarliga fall av djurplågeribrott möts av en skärpt straffrättslig reaktion. minimistraff är enligt regeringen proportionerligt i jämförelse med annan Till skillnad från de remissinstanser som förespråkar ett minimistraff fängelse anser regeringen att ett så högt 2021/22:18 minimistraff innebär en alltför ingripande och oproportionerlig straffskärpning för de gärningar som bedöms som grova brott. Utredningens förslag innebär att straffskalan för det grova brottet överensstämmer med andra grova brott i , där straffskalan för brottet av normalgraden sträcker sig från böter till fängelse. Sådana brott är t.ex. ocker och olaga integritetsintrång. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att straffskalan för det grova brottet bör vara fängelse i lägst och högst , vilket även korresponderar med bl.a. grovt jaktbrott. har i rättsfallet NJA 2006 s. 339 funnit att djurplågeri normalt inte är ett sådant brott som i de flesta fall ska leda till fängelse (artbrott), men att det inte är uteslutet att djurplågeri under vissa omständigheter kan vara att anse som ett artbrott. Enligt skulle så kunna tänkas vara fallet om det förelegat några sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § , som exempelvis särskild hänsynslöshet. anger även att omständigheten att gärningspersonen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som uppvisar en uppenbar likgiltighet för djurs lidande kan tala för att brottsligheten varit av sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas. Av utredningens praxisgenomgång framgår dock att djurplågeri sällan leder till fängelse. Utredningen anser att det föreslagna brottet som huvudregel bör särbehandlas påföljdsmässigt såsom artbrott. Regeringen konstaterar att djurplågeribrott är svåra att förebygga och upptäcka. Till skillnad från bedömer regeringen att så ofta är fallet även när det handlar om gärningar som kan komma att rubriceras som grova. Det gäller även uppsåtliga gärningar. Ett djur är ofta utlämnat till och helt beroende av den som tar hand om det och kan varken slå larm om att det utsätts för vanvård eller misshandel eller vittna om vad som har hänt. Grovt djurplågeri utgör dessutom ett betydande angrepp på brottets skyddsintresse, dvs. att skydda djur från att utsättas för lidande. framhåller att systemet kan urvattnas om fler och fler brott bedöms som artbrott. Mot bakgrund av det som anförts ovan anser regeringen dock att det är motiverat att särbehandla grova djurplågeribrott. Regeringen anser att brottslighetens art bör motivera att påföljden bestäms till fängelse även om varken straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet skulle motivera det (se 30 kap. 4 § andra stycket ). Det bör emellertid vara möjligt att döma till andra påföljder och styrkan av fängelsepresumtionen bör avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) redovisades den kritik som hade framförts till utredningen av kontrollmyndigheterna i fråga om straffsanktionering av överträdelser av bestämmelser i bl.a. djurskydds- Kritiken bestod framförallt i att brott mot bl.a. djurskydds- lagstiftningen har låg prioritet hos polis och åklagare, vilket leder till att brottsanmälningar ofta blir liggande till dess att brottet är preskriberat. Kontrollmyndigheterna hade även angett att det inte är ovanligt att förundersökningen även i tydliga fall läggs ner med hänvisning till att brott inte kan styrkas eller att gärningen bedöms som ringa, vilket medfört att kontrollmyndigheterna inte alltid ansåg det meningsfullt att anmäla överträdelser till åklagare (2006:58 s. 101). I betänkandet konstaterades att det begås ett stort antal överträdelser mot bl.a. djurskyddslagstiftningen samt att sannolikheten för att någon som bryter mot bestämmelserna om djurskydd bestraffas är låg. avgiftsutredningen konstaterade att den straffrättsliga regleringen inte fungerar väl och menade att det kan ifrågasättas om straffsanktionen uppfyller gemenskapsrättens krav på att vara effektiv och avskräckande (SOU 2006:58 s. 104). Sanktionsväxling innebär att en straffrättslig sanktion ersätts med en Sanktionsväxling övervägdes på djurskydds- området även i betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75). betänkandet redovisades att flera instanser hade framfört önskemål till utredaren att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskydds- bestämmelserna och beivra dessa genom sanktionsavgifter. kom dock till slutsatsen att administrativa sanktioner inte bör införas på I betänkandet påpekades att en växling från straff till administrativa sanktioner skulle förflytta fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och i praktiken innebära en avkrimina- lisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. att detta skulle komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll. Utredaren fann vid en sammantagen bedömning att straffsanktioner utgör det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen. Det förhållandet att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande framhölls vidare som ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Det angavs även att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. de bestämmelser som skulle vara aktuella sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande Det konstaterades att sådana bestämmelser endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna och att de vinster som skulle kunna uppnås därför är så begränsade att de inte väger upp de konsekvenser (bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna) och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djur- hållare och berörda myndigheter (SOU 2011:75 s. 843–844). Enligt (SOU 2013:38) framstår djurskyddsområdet som lämpligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar, men däremot inte i sin helhet. Sanktionsväxling har skett på livsmedels- och foderområdet. departementspromemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5) föreslogs lagändringar när det gäller sanktions- bestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter men även i djurskyddslagen. memorian konstaterades att överträdelser på livsmedels- och foderområdet som anmäls till åtal sällan leder till lagföring och att de upplevs ha låg prioritet hos polis och åklagare, varför utredningstiderna ofta blir långa. Allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet prioriteras dock enligt promemorian högre, medan mindre allvarliga överträdelser även på detta område ofta tar för de rättsvårdande myndigheterna att utreda. Enligt promemorian kan detta få till följd att kontrollmyndigheten som upptäcker överträdelsen inte alltid anser det vara mödan värt att anmäla gärningen till åtal samt att kontrollmyndigheternas tillsynsverksamhet kan uppfattas som uddlös eftersom det inte alltid upplevs finnas tillräckliga instrument att beivra frekventa överträdelser (se Ds 2017:5 s. 58–59). I promemorian konstaterades att för att syftena med reglerna på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd ska kunna uppfyllas krävs att även överträdelser av sådana regler, som kan beskrivas som mindre allvarliga, beivras effektivt. att frekventa överträdelser av t.ex. registreringskrav och andra admi- nistrativa krav riskerar att undergräva kontrollsystemen och att det därför är angeläget att de mindre allvarliga överträdelserna kan beivras snabbt Mot den bakgrunden finns det enligt promemorian anledning att ifrågasätta om det nuvarande sanktionssystemet uppfyller de gemen- samhetsrättsliga kraven på effektiva, proportionella och avskräckande Ett effektivt sanktionsavgiftssystem för mindre allvarliga överträdelser tillsammans med straffbestämmelser som överensstämmer med lagstiftarens syn på allvarliga överträdelser kan således enligt promemorian innebära ett effektivare sanktionssystem på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd. det därför finns skäl att bl.a. överväga om det finns anledning att beivra de mindre allvarliga överträdelserna av lagarna på nämnda områden med sanktionsavgifter i stället för med straff (se Ds 2017:5 s. 65–66). Promemorian ledde till lagstiftning som trädde i kraft och som innebär att det i livsmedelslagen respektive i lagen om foder och animaliska biprodukter har införts en bestämmelse med innehållet att regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering har gjorts, eller brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. lagarna har (med utgångspunkt i förslagen i promemorian) bl.a. också införts bestämmelser som anger att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet samt att kontrollmyndigheterna beslutar om sanktionsavgifterna. ska framgå av regeringens föreskrifter och uppgå till minst 1 000 och högst Promemorian ledde inte till någon lagstiftning på Prop. 2021/22:18 djurskyddsområdet. Regeringen gjorde i stället bedömningen att frågan om att införa sanktionsavgifter i djurskyddslagen borde övervägas i ett senare sammanhang (se prop. 2017/18:165 s. 28 och prop. 2017/18:147 s. 253–254). 6.2Sanktionsavgifter bör införas för mindre allvarliga överträdelser Regeringens bedömning: Mindre allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet bör avkriminaliseras och sanktioneras genom sanktionsavgifter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna (länsstyrelserna i , , län och samt , , , Djurskyddet och ) är positiva till en sanktionsväxling och bedömer att en sådan kommer att innebära en mer effektiv användning av statens resurser och leda till en bättre regelefterlevnad. pekar även på att sanktionsväxlingen underlättar i de fall då någon fysisk person inte straffrättsligt kan pekas ut och ställas till ansvar för överträdelsen. är generellt positivt till förslagets grundläggande syfte, att stärka djurskyddet, men önskar att det görs vissa förtydliganden om t.ex. vem som kan åläggas straff eller en sanktionsavgift när djur används inom biomedicinsk forskning samt i vilka fall sanktionsavgift kan bli aktuell. Flera remissinstanser har invändningar mot förslaget och ifrågasätter om fördelarna överväger nackdelarna. Gård & Djurhälsan, , , Svenska Ägg, , Svenska Köttföretagen, Grisföretagare och Nötköttsproducenter är negativa till att införa sanktionsavgifter och lyfter bl.a. fram att framåtsyftande tillsynsinsatser som t.ex. anmärkningar, förelägganden och vitesförelägganden i många fall är mer effektiva. Organisationerna framhåller vidare att förtroendet för kontrollmyndigheterna sviktar. Bland annat i framhåller att djurskyddsområdet är komplext och att det i många fall krävs ingående bedömningar där flera aspekter och omständigheter ska beaktas och pekar på en risk för att det blir svårt för djurhållarna att förutse när de får en avgift eller inte. Flera remissinstanser, däribland Djurens rätt och i , framför att det finns risk för gränsdragningsproblem när kontrollmyndigheten ska avgöra om en överträdelse ska åtalsanmälas eller om det ska utfärdas en sanktionsavgift med anledning av överträdelsen. Remissinstanserna bedömer att det kommer att vara frekvent förekommande att det finns såväl brister i djurhållningen som uppfyller kriterierna för brott som ska anmälas till polis och åklagare som brister som ska handläggas som en sanktionsavgift. som att det kommer att innebära en dubbel hantering av dessa ärenden, vilket inte är effektivt. Ett antal remissinstanser ifrågasätter om reformen kommer att innebära i är negativ till en sanktionsväxling och ifrågasätter om arbetet med att ta fram ny lag- stiftning, övergångsfasen och införandet av nya rutiner på länsstyrelserna kan motiveras av de förhållandevis små effekter som sanktionsavgifter kommer att få på djurskyddsområdet. bedömer att antalet överklaganden kan komma att öka och att arbetet kommer att bli betydligt mer omfattande och resurskrävande för såväl kontrollmyndigheterna som för domstolarna. dessutom att det kommer att uppstå svårigheter med att driva in sanktionsavgifterna, vilket kommer att leda till ökade kostnader för bedömer att effektivitetsvinsterna är begränsade, framför allt med hänsyn till att endast ett begränsat antal bestämmelser föreslås omfattas av sanktionsväxlingen och då de aktuella bestämmelserna sällan föranleder ärenden hos polis och åklagare. pekar vidare på att undantaget för när sanktionsavgifter ska avstås är mycket allmänt hållet, vilket medför en risk för överklaganden. Vinsterna med förslaget är begränsade och väger inte upp för det avkall på rättssäkerhet och förutsäg- barhet som en sanktionsväxling innebär. anstalt (SVA) ser både för- och nackdelar med en sanktionsväxling men anser att den måste föregås av omfattande utbildningsinsatser och samord- ning för att bedömningarna om sanktionsavgifter ska vara likriktade och SVA ser en risk för att beslut om sanktionsavgifter kommer att överklagas då de beslutas av samma myndighet som gör kontrollen. Resursvinsten riskerar därmed att bli försumbar även om rättsväsendet avlastas mål med brott av ringa grad. Flera remissinstanser (bl.a. länsstyrelserna i , och samt Växa ) ifrågasätter lämpligheten i att länsstyrelserna ska vara rådgivande, utöva tillsyn och utfärda sanktioner på samma område. avstyrker förslaget av detta skäl. Djurens Rätt är negativ till en sanktionsväxling på djurskyddsområdet och för fram att det i och för sig är nödvändigt att också mindre överträdelser beivras i större utsträckning för att förtroendet för lagstiftningen ska kunna upprätthållas i förlängningen men att detta bör ske på andra sätt, t.ex. genom ökade resurser till kontrollmyndigheterna och rättsväsendet samt högre status för djurskyddsfrågorna generellt. avkriminalisering kan skicka signaler om att bestämmelserna inte är så () ser både möjligheter och risker med sanktionsavgifter och anser att flera frågor behöver utredas vidare. framför vidare att det är möjligt att införandet av sanktionsavgifter i praktiken upplevs som att lagstiftningens ”straff” har skärpts för mindre avvikelser eftersom överträdelsen ger en omedelbar kännbar konsekvens. Om konsekvenserna för större avvikelser (straffbelagda med dagsböter) blir mindre än en sanktionsavgift (vilka föreslås användas för avvikelser som är mindre allvarliga från djurskyddssynpunkt) kan systemet upplevas som ologiskt och inkonsekvent. Det förekommer att åtalsanmälningar läggs ner på grund av att preskriptionstiden överskrids. anser att det finns en risk för att medelsvåra överträdelser inte bestraffas alls, eftersom domstol inte sällan vid prövning avfärdar dessa som ringa brott, medan de lindrigare beläggs med Skälen för regeringens bedömning I utredningens direktiv Proportionerliga och effektiva sanktioner vid brott mot djur (dir. 2018:94) anges att det kan ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka mindre allvarliga överträdelser då kontrollmyndigheterna ofta avstår från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet och då överträdelserna dessutom sällan leder till lagföring Utredningen fick därför i uppdrag att bl.a. analysera om det är möjligt och lämpligt att avkriminalisera vissa överträdelser av de aktuella bestämmelserna och ersätta straff med andra sanktioner, som vites- förelägganden eller sanktionsavgifter. Regeringen har behandlat frågorna om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 21–26). riktlinjer som regeringen ställde upp i detta sammanhang har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav att sanktionsavgifter kan vara ändamåls- enliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller den besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som inte är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och att överträdelsen i sig förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24–26). system med sanktionsavgifter bör därför bara omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning och som är klara och tydliga för den enskilde (för motsvarande resonemang, jfr prop. 2007/08:107 s. 18–19). Svårtillämpade bestämmelser och gränsdragningsproblem Flera remissinstanser påpekar att djurskyddsområdet inte lämpar sig för sanktionsavgift då området är komplext och det i många fall krävs ingående bedömningar där flera aspekter och omständigheter ska beaktas. Vissa remissinstanser pekar vidare på att det finns risk för gränsdragnings- problem när kontrollmyndigheten ska avgöra om en överträdelse ska åtalsanmälas eller om det ska utfärdas en sanktionsavgift med anledning Regeringen instämmer i att många bestämmelser på området inte är så lättillämpade att de lämpar sig för sanktionsväxling men bedömer att det 2021/22:18 finns möjlighet att sortera ut vissa, mer administrativa bestämmelser, som lämpar sig väl för en sanktionsväxling. Regeringen bedömer vidare att ett system med sanktionsavgifter kan och bör utformas på att sådant sätt att kontrollmyndigheterna inte ställs inför gränsdragningssvårigheter, bl.a. genom att bestämmelser som har mer direkt koppling till förebyggande av djurlidande inte inkluderas i sanktionsväxlingen. Regeringen bedömer att det inte utgör något större problem att kontrollmyndigheten vid en inspektion upptäcker såväl brister som ska åtalsanmälas som brister som ska hanteras genom sanktionsavgift, så länge det inte finns några oklarheter kring vilka överträdelser som faller inom respektive kategori. Förändringar föreslås i avsnitt 7 i syfte att förtydliga i vilka fall kontrollmyndigheterna är skyldiga att göra en åtalsanmälan. Effektivitet som skäl för sanktionsväxling En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget om en sanktionsväxling eller instämmer i utredningens slutsats att förslaget leder till att djurskyddsreglerna kan upprätthållas på ett mer effektivt sätt. Vissa remissinstanser ifrågasätter dock utredningens bedömning. Som framgår ovan framför flera remissinstanser att djurskyddsområdet är komplext och att det i många fall krävs ingående bedömningar där flera aspekter och omständigheter ska beaktas. Bland annat i framhåller att detta leder till svårigheter för kontrollmyndigheterna att hantera överträdelserna samt innebär att deras beslut kan komma att överklagas. Av detta skäl och i linje med regeringens tidigare uttalanden om när sanktionsavgifter är lämpliga, anser regeringen att det är viktigt att inga sådana bestämmelser som kräver ingående bedömningar eller omfattande utredning bör omfattas av reformen. Flera remissinstanser, bl.a. , uppger att effektivitetsvinsterna kommer att bli mycket begränsade då endast ett mindre antal bestämmelser föreslås omfattas av sanktionsväxlingen. Att reformen omfattar ett relativt begränsat område och ett mindre antal ärenden innebär förstås en mindre effektivitetsvinst på området som helhet. Däremot kan en ökad effektivitet ändå uppnås när det gäller de överträdelser som omfattas. Det är inte osannolikt att fler överträdelser på området kan bli aktuella för sanktionsväxling framöver och då kan större effektivitetsvinster komma att uppnås. Som bl.a. i påpekar kommer en reform innebära att resurser behöver läggas på arbete med omställningen. Det kommer t.ex. finnas behov av att införa nya rutiner på länsstyrelserna. Reformen kommer även innebära att länsstyrelserna får uppgiften att driva in de aktuella avgifterna. Såväl länsstyrelsernas kostnader som eventuella kostnader för ett ökat antal överklaganden ska ses i ljuset av att dagens system på grund av prioriteringar inom rättsväsendet riskerar att leda till att en stor del av överträdelserna mot de aktuella bestämmelserna inte resulterar i någon sanktion alls. Att en stor del av överträdelserna inte leder till någon påföljd kan visserligen innebära lägre kostnader för staten, men detta kan knappast ses som ändamålsenligt eller önskvärt. Det riskerar i stället att leda till en urholkning av djurskyddsbestämmelserna och straffsystemet. I förhållande till den nuvarande ordningen där många mindre förseelser inte leder till någon åtgärd överhuvudtaget anser regeringen att behovet av att öka Prop. 2021/22:18 trovärdigheten för sanktionssystemet talar starkt för en sanktionsväxling. Även om reformen skulle leda till ett visst mått av ökade kostnader, åtminstone initialt, leder den ändå till ett mer effektivt system. Genom att låta sanktionsväxlingen omfatta endast administrativa bestämmelser, som är lätta att konstatera, bör ökningen av länsstyrelsernas arbetsbörda och antalet överklaganden av länsstyrelsernas beslut kunna begränsas.