prop · H803143 · 2021-03-23 00:00:00 — Skydda mänskliga rättigheter kan t.ex. innebära att undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas, att granska författningsförslag eller att föreslå författningsändringar. 2020/21:143 bedömer att det inte går att dra en skarp gräns mellan dessa uppgifter utan att de i viss mån förutsätter och överlappar varandra. Regeringen bedömer vidare att uttrycket främja säkerställandet omfattar att både skydda och främja de mänskliga rättigheterna enligt Parisprinciperna samt de uppgifter som handlar om att övervaka genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enskilda , och Stiftelsen har invänt att uppgiften inte bör begränsas till att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i och exemplifierar med att svenska företags verksamhet utomlands bör omfattas. Universitet framhåller också att de svenska åtagandena om mänskliga rättigheter omfattar jurisdiktion vilket kan sträcka sig utanför gränser. Vidare anser att i vissa fall, som då svenska myndigheter agerar utomlands, som stat kan vara ansvarig för vad dessa myndigheter gör även utanför jurisdiktion. förordar därför att uppgiften ska omfatta all svensk offentlig verksamhet. Regeringen konstaterar att institutet kommer att bedriva sin verksamhet i och bedömer att institutet kommer att ha begränsade möjligheter att främja säkerställandet av mänskliga rättigheter utanför gränser. Syftet med en nationell rättigheter enligt Parisprinciperna bedöms också vara att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Institutet bör därför ha en övergripande uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . En uppgift med utgångspunkt i vissa angivna källor En institution för mänskliga rättigheter ska enligt Parisprinciperna ha ett brett uppdrag. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Forum för levande historia, och i , tillstyrker att institutet ska ges så breda uppgifter som möjligt. Forum för levande historia betonar också värdet av att institutet kan ha en helhetssyn och en överblick över hela området mänskliga rättigheter. Regeringen instämmer i den bedömningen och bedömer också att institutets breda uppgifter kommer att ge institutet goda förutsättningar att arbeta systematiskt. Uppgifterna bör därför inte begränsas till t.ex. vissa rättigheter eller till vissa grupper i befolkningen. Uppgifterna bör i stället ge institutet möjlighet att arbeta brett med att främja säkerställandet av mänskliga rättigheter med utgångspunkt i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt andra för folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. konstaterar att förslaget inte har analyserats i förhållande till det trepartiska arbetssätt som kännetecknar (). bedömer att institutets arbete sannolikt kommer att beröra som har ratificerat men att förslaget inte bedöms strida mot någon sådan konvention. Regeringen konstaterar att flera instrument som är för bindande folkrättsliga förpliktelser, i likhet med ILO- konventioner som har ratificerat, har egna övervaknings- och klagomålsförfaranden. Regeringen bedömer dock att förslaget inte påverkar sådana befintliga förfaranden. Vidare anser regeringen att det är viktigt att institutet i sin verksamhet beaktar det trepartiska arbetssättet inom . framför att det är angeläget att institutet även arbetar med frågor som behandlas i andra källor, såsom resolutioner från internationella organ. anser att det kan innebära problem att institutet bara kommer att arbeta med utgångspunkt i bindande rättsakter då rättigheter för brottsoffer i huvudsak har kommit till uttryck i icke bindande instrument. anser att det är viktigt för institutets trovärdighet och legitimitet att det håller isär och är tydligt med olika källors juridiska status. bedömer dock att institutet bör ges möjlighet att fästa avseende även vid icke bindande instrument. Förvaltningsrätten i och avstyrker att institutet ska arbeta med utgångspunkt i andra för folkrättsligt bindande förpliktelser på de mänskliga rättigheternas område och anför att mänskliga rättigheter som återfinns i dessa dokument inte sällan är svårförenliga eller direkt motstående. De anför att fri- och rättighetsskyddet riskerar att urholkas om institutet beaktar dokument som är mer politiska än juridiska och där möjligheter till sanktioner saknas. Regeringen anser att det är viktigt att institutet har en hög trovärdighet och legitimitet. Ett sätt att tillförsäkra institutet detta är att det arbetar med utgångspunkt i de uppräknade rättsligt bindande källorna. Den del av uppgifterna som möjliggör att institutet arbetar med utgångspunkt i andra för folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter bedömer regeringen är angelägen dels för att institutet ska ha det breda uppdrag som krävs enligt Parisprinciperna, dels för att ett helhetsperspektiv på efterlevnaden av dessa förpliktelser inte omfattas av någon annan myndighets uppgifter. Både myndigheter och domstolar är visserligen skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med folkrättsliga åtaganden, s.k. fördragskonform tolkning. Om det finns en diskrepans mellan en svensk rättsregel och folkrättsliga åtaganden, ska dock den svenska rättsregeln ges företräde. Institutet kommer att ha möjlighet att vid tolkningen av folkrättsliga åtaganden använda sig av exempelvis synpunkter och rekommendationer som har fått i internationella granskningar, resolutioner eller deklarationer antagna av internationella organ eller uttalanden i doktrin. Dessa utgör inte folkrättsligt bindande instrument men kan i vissa fall fungera som stöd vid tolkning av folkrättsliga åtaganden. Vid tolkningen bör institutet även beakta regeringens och andra berörda myndigheters uttalanden i anledning av exempelvis mottagna synpunkter och rekommendationer. En oberoende mekanism enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD) ska konventionsstaten förstärka, bibehålla, utse eller inrätta en eller flera oberoende mekanismer för att främja, skydda 2020/21:143 och övervaka genomförandet av konventionen. för personer med funktionsnedsättning () uppmuntrar att nationella institutioner som uppfyller Parisprinciperna även ges rollen som oberoende övervakningsmekanism (with Disabilities. and their participation in the work of the Committee [advance unedited version], para. 15.). Kommittén betonar att övervakningsmekanismen ska omfatta alla konventionens rättigheter och att den ska garanteras ett oberoende från framför allt regeringen. Regeringen anser att institutet bör utses till nationella oberoende mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. CRPD är en för bindande folkrättslig förpliktelse och konventionen omfattas därmed av den övergripande uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna med utgångspunkt i för folkrättsliga bindande förpliktelser. Institutets arbete i denna del bör därför vara en del i det övergripande uppgiften. Enligt CRPD ska den nationella oberoende mekanismen övervaka konventionen, vilket inte uttryckligen anges som en uppgift för en nationell rättigheter enligt Parisprinciperna. Några remissinstanser, bl.a. Antidiskrimineringsbyrån och mot diskriminering, anser att det är tveksamt om den övergripande uppgiften, dvs. att främja säkerställandet av mänskliga rättigheter, uppfyller konventionens krav på övervakning. Funktionsrätt betonar att övervakningsuppdraget gäller statens åtaganden på nationell, regional och nivå, inklusive myndigheter. Antidiskrimineringsbyrån Syd förordar att uttrycken skydda, främja och övervaka används i stället för att rollen som oberoende mekanism omfattas av uppgiften att främja säkerställandet. instämmer i att uttrycket främja säkerställandet omfattar det som krävs enligt såväl Parisprinciperna som artikel 33.2 i CRPD men att det bör framgå tydligt i regeringens förslag att uttrycket inkluderar även att skydda och övervaka genomförandet av CRPD. Enligt innefattar uppgiften att övervaka bl.a. att bedöma effekter av lagstiftning och policyer och att ta fram indikatorer och information om tillämpningen av konventionen (para 11, samma guidelines). Regeringen bedömer att uppgiften att övervaka enligt CRPD kan beskrivas som att skapa en bild av efterlevnaden av konventionen och får anses omfattas av uppgiften att skydda de mänskliga rättigheterna i Paris-principerna. Regeringen bedömer därmed också, i likhet med , att de uppgifter som en oberoende nationell mekanism ska ha enligt CRPD också omfattas av institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Institutet föreslås i sitt arbete få stor frihet att självt avgöra hur arbetet som oberoende mekanism ska utföras. Institutets uppgifter i förhållande till andra myndigheters uppgifter Ett flertal remissinstanser har kommenterat institutets uppgifter och förhållandet till andra myndigheters uppgifter. Några av dessa, t.ex. , Förvaltningsrätten i , Skolinspektionen, Myndigheten för delaktighet och Statskontoret, anser att institutets uppgifter bör tydliggöras i förhållande till andra myndigheter som har Prop. 2020/21:143 motsvarande eller angränsande uppgifter. institutet inte ska ersätta andra aktörers arbete men att det inte är lämpligt eller praktiskt möjligt att formellt avgränsa institutets uppgifter i förhållande till andra aktörer. anser att institutet och myndigheten kommer att kunna komplettera och ömsesidigt förstärka varandras arbete. Vikten av att institutet samarbetar med andra aktörer betonas också av flera remissinstanser. Regeringen vill därför understryka att syftet med att inrätta en nationell rättigheter inte är att den ska ta över uppgifter från andra myndigheter men heller inte att den ska arbeta med samma uppgifter. Institutets arbete bör i stället komplettera och förstärka det arbete som utförs av andra myndigheter genom att institutet bidrar med kunskap i specifika rättighetsfrågor eller expertis kring hur arbetet med mänskliga rättigheter kan bedrivas. Till skillnad från myndigheter som ansvarar för frågor inom specifika rättighetsområden kan institutet utifrån ett helhetsperspektiv främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Institutets breda uppgift med utgångspunkt i för folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter är också unikt för myndigheten. Som framgår av avsnitt 5.3.2 föreslås inte institutet behandla enskildas framställningar eller klagomål. Utifrån sina brett formulerade uppgifter ska institutet självt kunna bestämma vilka frågor det väljer att prioritera eller hur arbetet ska utformas. En naturlig utgångspunkt i det arbetet bör vara att arbeta strategiskt utifrån det arbete som andra aktörer utför och med beaktande av det krav som ställs på myndigheter att arbeta effektivt och att hushålla med statens medel. Regeringens förslag: ska särskilt 1.följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas, 2.lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, 3.ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete, och 4.främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Institutet får föreslå för regeringen att folkrättsliga åtaganden utvidgas inom området mänskliga rättigheter. Institutet ska inte pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget om vad institutet särskilt ska ha för uppgifter. (juridiska fakulteten) avstyrker förslaget om att institutet ska få föreslå att folkrättsliga åtaganden utvidgas och anför att det är en uppgift för den politiska nivån med starka inslag av 2020/21:143 samfund tillstyrker förslaget att institutet inte ska få pröva enskilda klagomål medan några remissinstanser, t.ex. avstyrker det förslaget och anser att institutet ska få pröva enskilda klagomål. Skälen för regeringens förslag Vissa särskilt uppräknade uppgifter Institutet föreslås få en övergripande uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i med utgångspunkt i vissa uppräknade rättskällor. Av Parisprinciperna framgår dock vissa särskilda uppgifter som en nationell rättigheter ska ha. För att säkerställa att institutet har möjlighet att utföra dessa uppgifter bör dessa framgå av lag. Uppgifterna bör ses som preciseringar av och verktyg i arbetet med institutets övergripande uppgift. Följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter bl.a. ska rapportera och lämna rekommendationer när det gäller varje situation som rör kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Regeringen anser att en central del av institutets arbete bör vara att brett följa utvecklingen av hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. Institutet bör också kunna göra undersökningar av hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas generellt eller göra tematiska undersökningar inom t.ex. ett avgränsat rättighetsområde eller av andra frågor inom ramen för institutets uppgifter som institutet bedömer är angelägna. Institutets arbete bör kunna omfatta alla typer av hot, hinder och brister i fråga om respekten för och förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Institutet bör följa och undersöka såväl att det allmänna vidtar åtgärder för att uppfylla de mänskliga rättigheterna som att det allmänna avhåller sig från att vidta åtgärder som skulle kunna vara i strid med de mänskliga rättigheterna. Avgörande för institutets arbete är också att institutet får möjlighet att göra resultaten av bevakningen och genomförda undersökningar offentliga. Det bör därför framgå av lag att institutet ska följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. Lämna förslag om åtgärder till regeringen Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter ska lämna yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, parlamentet eller något annat behörigt organ i alla frågor som rör främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna. I institutets arbete med att följa och undersöka hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas är det möjligt att institutet kommer att upptäcka brister som institutet bedömer behöver uppmärksammas och åtgärdas. Civil Rights Defenders anför att det är angeläget att institutet har möjlighet att påtala brister och felaktigheter till riksdag eller regering. Regeringen anser därför att det bör framgå av lag att institutet har en möjlighet att lämna de förslag om åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Institutet bör kunna föreslå varje slag av åtgärd Prop. 2020/21:143 som det bedömer är nödvändig och lämplig. Sådana åtgärder kan vara ändringar i lag eller annan författning, tillsättandet av en utredning eller att en myndighet ges ett uppdrag eller tilldelas ytterligare resurser. Det är regeringen som bör vara mottagare av sådana förslag till åtgärder. Regeringen har det yttersta ansvaret för att de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas i . Det är också regeringen som har ingått eller har möjlighet att ingå internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna. godkännande krävs dock innan regeringen ingår vissa internationella överenskommelser, t.ex. överenskommelser som förutsätter att en lag ändras. Det är därutöver också regeringen som har möjlighet att lämna uppdrag till förvaltningsmyndigheterna, tillsätta utredningar eller lämna propositioner med författningsförslag till . Enligt Parisprinciperna ska en nationell rättigheter samarbeta med FN och de organ inom FN-systemet, de regionala institutioner och de nationella institutioner i andra länder som är behöriga när det gäller främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna. Regeringen anser att en viktig del i arbetet för institutet bör vara internationella kontakter och internationellt samarbete och att det därför bör framgå av lag. Även om det är regeringen som företräder finns det inget hinder för institutet att ta sådana kontakter. Institutet kan även komma att kontaktas av internationella organ eller organisationer och t.ex. ges tillfälle att komma med synpunkter på frågor som omfattas av institutets uppgifter. Institutet kan på så sätt inhämta kunskaper och erfarenheter från arbetet med mänskliga rättigheter i andra länder och bidra med egna erfarenheter. Det internationella arbetet ger också institutet en möjlighet att följa utvecklingen av skyddet av de mänskliga rättigheterna och de diskussioner som förs internationellt. Som en del i institutets internationella arbete bör det också ingå att ha möjlighet att lämna information till granskningskommittéer och andra organ när regeringen sammanställer . eller ett yttrande från institutet bör inte ses som en del av rapporten från Kontakter mellan institutet och det internationella organet bör i stället, med hänsyn till institutets oberoende, ske vid sidan av regeringens understryker vikten av att civilsamhällets aktörer involveras och föreslår att det ska framgå att institutet särskilt ska ha kontakter även med nationella organisationer. Regeringen instämmer i att det är en viktig uppgift för institutet och anser att kontakter mellan institutet och det civila samhället är av stor betydelse för institutets arbete. Det bedöms dock inte finnas ett behov av att ange kontakter med nationella organisationer som en särskild uppgift. Främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter ska bistå vid utarbetandet av program för utbildning och 2020/21:143 forskning om mänskliga rättigheter och medverka vid genomförandet av sådana program. Det framgår också att en nationell rättigheter ska uppmärksamma de mänskliga rättigheterna och åtgärder för att bekämpa alla former av diskriminering genom att öka allmänhetens medvetenhet, framför allt genom information och utbildning. Enskildas medvetenhet och kunskap om de mänskliga rättigheterna är nödvändiga för att de ska kunna reagera på brister i rättighetsskyddet och kunna utkräva sina rättigheter. Det är också en förutsättning för en aktiv debatt kring de mänskliga rättigheterna. Institutet bör ha möjlighet att arbeta brett med frågor som rör främjandet av utbildning, kompetensutveckling och information om de mänskliga rättigheterna och det bör finnas utrymme för institutet att självt avgöra hur arbetet utformas och vilka områden som ska prioriteras. En utgångspunkt är dock att institutet har ett strategiskt förhållningssätt och beaktar insatser som redan görs av andra aktörer och kompletterar men inte tar över dessa insatser. Andra uppgifter som bör kunna bli aktuella är att samla in, systematisera och uppdatera information om de mänskliga rättigheterna. Det kan gälla såväl den internationella utvecklingen som svenska myndigheters tolkning eller tillämpning av de mänskliga rättigheterna. framför att institutet inte självt bör ansvara för utbildningsinsatser utan att det ska utföras av oberoende aktörer, t.ex. universitet och högskolor som bedriver forskning om mänskliga rättigheter. Regeringen instämmer i att institutet inte självständigt bör genomföra utbildningar utan i stället bör få som uppgift att främja utbildning. Institutet bör t.ex. kunna bistå vid utarbetandet av, och självt formulera, utbildningsmaterial. Institutet bör också i mån av resurser kunna delta i utbildningar som genomförs av andra. Enskilda högskolan och (juridiska fakulteten) anser inte att institutet bör ha som uppgift att genomföra egen forskning. Regeringen instämmer i att institutets uppgifter inte bör omfatta att genomföra egen forskning, utan att främja forskning som utförs av andra aktörer. Forskning bör kunna främjas t.ex. genom att institutet följer och samlar in information om forskning och statistik om de mänskliga rättigheterna. Institutet bör också kunna påtala behovet av forskning på olika områden. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att det bör framgå av lag att institutet särskilt ska främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Föreslå att folkrättsliga åtaganden utvidgas Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter ska ha i uppgift att uppmuntra ratificering eller anslutning till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna. Ackrediteringsorganet GANHRI har framhållit att uppgiften att uppmuntra ratificering är en central funktion för en nationell rättigheter samt att en institution, när den uppmuntrar regeringen att ratificera ett sådant instrument, alltid ska förespråka att det görs utan reservationer. Institutets övergripande uppgift föreslås vara att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i med utgångspunkt i för redan bindande folkrättsliga åtaganden. En möjlighet för institutet att uppmuntra ratificering eller anslutning till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna är därmed en uppgift av en annan karaktär. (juridiska fakulteten) avstyrker att institutet ges en möjlighet att föreslå att folkrättsliga åtaganden utvidgas. Sådana förslag har, enligt , starka inslag av lämplighetsavvägningar och kan i vissa fall ha utrikespolitisk betydelse varför fördelningen mellan den politiska och den administrativa nivån gör att det är olämpligt. Även ifrågasätter lämpligheten i att institutet ska föreslå att folkrättsliga åtaganden inom området mänskliga rättigheter ska utvidgas eftersom det i promemorian saknas en analys av konstitutionella konsekvenser av att utvidga fri- och rättighetsskyddet. Frågan om internationella åtaganden ska utvidgas avgörs av regeringen, ibland med krav på godkännande. För att uppfylla kraven i Parisprinciperna anser regeringen att institutet bör ges en möjlighet att föreslå att internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter utvidgas. Institutet ska inte pröva enskilda klagomål En nationell rättigheter kan enligt Parisprinciperna ges befogenhet att behandla enskildas framställningar eller klagomål. Det är dock inte något krav för att den ska anses uppfylla Parisprinciperna. , Civil Rights Defenders, ett flertal antidiskrimineringsbyråer och Individuell människohjälp anser att institutet bör ha möjlighet att handlägga enskilda klagomål. och anser att institutet inte ska pröva enskilda klagomål. anser i stället att sådana ärenden bör drivas i domstol av andra än staten själv, förutom i förekommande fall av JO eller JK. Regeringen bedömer att det av flera skäl vore olämpligt att ge institutet i uppgift att behandla enskildas framställningar eller klagomål. För det första skulle en sådan uppgift helt eller delvis bli en uppgift som redan har getts till andra myndigheter. JO och JK har, med vissa undantag, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar. För det andra föreslås institutet ha som övergripande uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Institutet kommer dock inte att ha som uppgift att bedriva tillsyn och kommer inte att besluta om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse.