prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Enligt tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott eller intresset av att skydda en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket tryckfrihets- 2020/21:193 förordningen). En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som vart och ett anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessens räckvidd bestäms vanligen genom att det i sekretessbestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten (artikel 1). Vid genomförande av direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att även berörda personer skyddas (artikel 22). Ett antal bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt har införts i svensk rätt med anledning av bestämmelser om rapportering av över- trädelser i sektorsspecifika unionsrättsakter. En redogörelse för kraven i rättsakterna och hur kraven har behandlats i finns i bilaga 4 i SOU 2020:38. För att skydda rapporterande personers identitet inom det allmännas verksamhet har bestämmelser om sekretess t.ex. införts i bl.a. offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess, enligt dessa bestäm- melser, gäller för uppgift i anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för aktuell verksamhet om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Motsvarande sekretess gäller i vissa fall även för uppgift i anmälan eller utsaga om överträdelse om uppgiften kan avslöja den utpekade personens identitet. Exempel på tystnadsplikter som har införts i enskild verksamhet finns i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution. Gemensamt för nämnda bestämmelser som införts med anledning av sektorsspecifika unionsrättsakter är att de anger att personer som är eller har varit verksamma hos eller knutna till viss verksamhet inte obehörigen får röja en uppgift i en anmälan eller utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten. För att ska uppfylla sina åtaganden enligt visselblåsardirektivet behöver dock sekretess gälla i alla ärenden som har initierats genom rapportering via interna och externa rapporteringskanaler. Den sekretess som gäller enligt de nu nämnda bestämmelserna tillgodoser alltså inte de krav som ställs i direktivet. För att uppfylla kraven i direktivet, för att fler ska våga rapportera om överträdelser och för att skydda de som vågar från repressalier behöver identiteten på rapporterande och berörda personer skyddas. Om ett sådant identitetsskydd inte införs finns det en risk att rapporterande och berörda personer utsätts för onödiga skador på grund av repressalier eller missaktning. Rätten att ta del av allmänna handlingar behöver mot den bakgrunden Prop. 2020/21:193 begränsas med hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller Sekretesskyddet ska gälla i uppföljningsärenden Regeringen föreslår i avsnitt 10.2 ett krav på inrättande av rapporteringskanaler och förfaranden för vissa verksamheter. Endast myndigheter med 50 eller fler arbetstagare föreslås vara skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Endast en eller ett begränsat antal myndigheter kommer vidare att vara skyldiga att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Man kan mot denna bakgrund ställa frågan om det bör finnas ett sekretesskydd för identiteten på personer som rapporterar och på andra berörda personer vid rapportering inom en myndighet med färre än 50 anställda. Man kan även ställa frågan om sekretesskydd bör finnas vid rapportering till en myndighet som inte har en skyldighet att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden. Intresset av att skydda den rapporterande personens identitet kan, om denne rapporterar till någon som inte är skyldig att inrätta rapporteringskanaler, fortfarande vara starkt eftersom en person kan tänkas avstå från att rapportera utan sekretesskydd eller kan riskera att utsättas för repressalier om identiteten blir känd även i dessa fall. Det kan också utifrån den enskildes perspektiv tyckas godtyckligt att identiteten skyddas hos vissa men inte hos andra. måste det beaktas att bestämmelser om sekretess utgör undantag från offentlighetsprincipen och begränsar den insyn som normalt bör gälla i myndigheters verksamhet. Därför måste nya bestämmelser som gör undantag från offentlighetsprincipen och därmed begränsar insyn införas med försiktighet och övervägas noggrant. En ny sekretessreglering som skulle ha en obegränsad räckvidd och därmed gälla hos samtliga myndigheter, oberoende av om de skulle ha krav på sig att ha rapporteringskanaler eller inte, skulle enligt regeringens bedömning få ett tillämpningsområde som skulle vara vitt och svåröverblickbart. Vidare skulle en sådan sekretessreglering medföra att uppgifter omfattas av sekretess trots att de inte förekommer i sådana ärenden som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Med en sådan utformning skulle således insynen i myndigheternas verksamheter begränsas avsevärt mer än vad som är nödvändigt för att genomföra direktivet. Det bör också påpekas att en sådan sekretess skulle riskera att försvaga incitamenten för rapporterande personer att använda de rapporteringskanaler som föreslås eftersom samma sekretesskydd skulle gälla för den som rapporterar på ett annat sätt än via dessa kanaler. Sådana försvagade incitament skulle inte ligga i linje med direktivets betoning av att rapportering i första hand bör ske genom interna och externa rapporteringskanaler. Regeringen bedömer därför att sekretessen inte bör ha en obegränsad räckvidd. Bestämmelsernas räckvidd bör i stället avgränsas till att i första hand omfatta uppgifter som förekommer i s.k. uppföljningsärenden enligt den nya lagen (avsnitt 5.4.4). Enligt skulle avsaknaden av sekretesskydd hos andra än myndigheter som är skyldiga att ha rapporteringskanaler innebära 2020/21:193 en risk för att personer avstår från att rapportera missförhållanden i de fall de är osäkra på vilka myndigheter som är behöriga myndigheter. Direktivet anger att behöriga myndigheter på sina webbplatser i en separat avdelning som är tydligt markerad och lättåtkomlig ska offentliggöra information som innefattar kontaktuppgifter för de externa rapporterings- kanalerna samt den konfidentialitetsordning som är tillämplig på rapporter (artikel 13 b och d). Regeringen anser att sådan information kommer att minska risken för att personer avstår från att rapportera för att personerna är osäkra på vad som gäller vid myndigheten i fråga om sekretess. Den eventuella osäkerhet i fråga om vilken myndighet som är behörig utgör därför inte skäl till att införa sekretess även hos myndigheter som inte är behöriga. anser att det inte är tydligt om den föreslagna sekretessbestämmelsen avseende externa rapporteringskanaler är tillämplig om en rapport tas emot av en myndighet på annat sätt än genom en extern rapporteringskanal och rapporten i oförändrat skick vidare- befordras inom myndigheten till någon som är behörig att hantera den på myndighetens vägnar (jfr utredningens förslag om rutiner för att säkerställa att rapporter endast hanteras av behörig personal, SOU 2020:38 s. 385). Även Inspektionen för vård och omsorg önskar förtydligande om sekretess även ska omfatta rapporter som inte kommer in via externa rapporteringskanaler. Enligt direktivet ska de behöriga myndigheterna, om en rapport har mottagits genom andra kanaler än de inrättade rapporteringskanalerna eller av annan personal än den som är ansvarig för handläggning av rapporter, säkerställa att den personal som har mottagit rapporten är förhindrad att lämna ut information som kan identifiera den rapporterande eller den berörda personen och vidarebefordra rapporten i oförändrat skick till den personal som är ansvarig för handläggning av rapporter (artikel 12.3). Sekretessen behöver således även gälla i vissa fall hos en behörig myndighet om en rapport tas emot på ett annat sätt än via de inrättade rapporteringskanalerna. Regeringen föreslår med anledning av den nämnda artikeln att definitionen i den nya lagen av ett uppföljningsärende ska omfatta mottagande av en rapport som inte har kommit till myndigheten genom rapporteringskanaler, men varit avsedd för rapporteringskanalerna (avsnitt 5.4.4). Genom att detta ingår i ett uppföljningsärende kommer sekretessen också att vara tillämplig om en rapport tas emot av en myndighet på annat sätt än genom en extern rapporteringskanal och rapporten vidarebefordras inom myndigheten till någon som är behörig att hantera den på myndighetens vägnar. anser att eftersom sekretess ska omfatta ett uppföljningsärende bör vad som avses med ett sådant ärende förtydligas i bestämmelserna. Regeringen föreslår en definition av ett uppföljnings- ärende i den nya lagen. Genom att de nya bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till den nya visselblåsarlagen får det anses att det är tillräckligt tydligt vad som avses med uppföljningsärende. Regeringen anser sammantaget att det är lämpligt att sekretessens räckvidd avgränsas till att gälla i ett uppföljningsärende. Sekretessen ska också gälla i personalärenden och vissa andra ärenden Ett uppföljningsärende består huvudsakligen i att ta emot en rapport, bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten och överlämna uppgifter om de utredda påståendena för fortsatta åtgärder. Det kan t.ex. gälla en ekonomisk oegentlighet som kan behöva tas om hand av ekonomiavdelningen, en juridisk fråga av rättsavdelningen eller en ledningsfråga av ledningen för myndigheten. Som framgår av avsnitt 10.8 föreslås att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet införs i den nya visselblåsarlagen så att uppgifter i uppföljningsärenden som omfattas av sekretess, med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, kan lämnas vidare till sådana andra enheter. Eftersom sekretessen i första hand föreslås gälla i ärenden om uppföljning kommer uppgifterna inte att skyddas om de förekommer i andra ärenden inom andra delar av myndigheten eller hos en annan myndighet. Region anser att det därför bör övervägas att införa en bestämmelse om överföring av sekretess eller annan reglering för att säkerställa syftet med visselblåsningar när gemensamma visselblåsar- system och kanaler används. Uppgifter om bl.a. rapporterande personers identitet är enligt regeringens mening skyddsvärda även om de förekommer i ärenden om åtgärder med anledning av vad som kommit fram i ett uppföljningsärende. Enligt direktivet ska det vidare vara förbjudet för den eller de som tar emot och följer upp rapporter att röja den rapporterande personens identitet (artikel 16.1). Uppföljning innefattar enligt direktivet, i förekommande fall, åtgärder för att hantera den rapporterade överträdelsen, inbegripet genom åtgärder som interna underökningar, utredningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och att lägga ner förfarandet (artikel 5.12). Som Region anför finns därför ett behov av sekretess även i ärenden om åtgärder. Utredningen föreslår också att sekretess ska gäller i ärenden om att vidta åtgärder. Genom att sekretessen även omfattar sådana ärenden saknas behov av en bestämmelse om överföring av sekretess. Som utredningen föreslår bör primär sekretess i stället gälla även i ett ärende om åtgärder med anledning av det som framkommit av uppföljningen. För att sekretessens räckvidd inte ska bli mer omfattande än nödvändigt anser regeringen att den bör avgränsas till personalärenden om avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd som har sin grund i en uppföljning hos myndigheten och ärenden om annan åtgärd som har sin grund i en uppföljning hos myndigheten. Ska det krävas att förutsättningarna för skydd ska vara uppfyllda? Vissa objektiva förutsättningar föreslås vara uppfyllda för att skyddet för rapporterande personer ska gälla (avsnitten 5.2, 5.3 och 9). JO anser att det bör förtydligas om de föreslagna sekretessbestämmelserna ska vara tillämpliga även när dessa objektiva förutsättningar för den nya lagens tillämplighet brister, t.ex. om de missförhållanden som har rapporterats i efterhand inte bedöms leva upp till kravet på att vara av allmänt intresse. Även anser att det bör utvecklas hur sekretesskyddet förhåller sig till det materiella skydd som följer av den nya lagen. Uppgifter som rapporteras av någon som inte uppfyller den föreslagna lagens förutsättningar för skydd kan i många fall vara lika skyddsvärda som uppgifter som rapporteras av någon som uppfyller förutsättningarna. Det gäller t.ex. om den som rapporterar trodde att denne omfattades av skydd eller om rapporteringen skadar någons anseende, t.ex. en kollega eller chef. En prövning av om förutsättningarna för skydd är uppfyllda skulle vidare vara komplicerad att göra i samband med en begäran om utlämnande av allmänna handlingar för den som tar emot uppgifter genom interna eller externa rapporteringskanaler. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör ställas krav på att de objektiva skyddsförutsättningarna ska vara uppfyllda för att sekretessen ska gälla. Sekretessen bör i stället gälla om uppgifterna förekommer i ett uppföljningsärende eller ärende om åtgärd som har sin grund i uppföljningen hos myndigheten. Sekretess för uppgifter som lämnas i en visselblåsarfunktion som inte har inrättats enligt den föreslagna lagen anser att det bör förtydligas om de föreslagna sekretess- bestämmelserna är tillämpliga i situationer när verksamhetsutövare eller behöriga myndigheter har utformat sina rapporteringskanaler på ett sätt som går utöver vad som krävs enligt den nya lagen. En myndighet som omfattas av skyldigheten att inrätta en visselblåsar- funktion måste givetvis utforma den så att de krav som uppställs i den föreslagna lagen efterlevs. Som framgår ovan är sekretessens räckvidd knuten till att uppgifterna förekommer i uppföljningsärenden enligt den nya lagen. Enligt den föreslagna definitionen av ett sådant ärende (se avsnitt 5.4.4) förutsätter ett uppföljningsärende att rapporterna kommer in via, eller är avsedda för, sådana rapporteringskanaler som myndigheten är skyldig att inrätta enligt den nya lagen. Om en myndighet utformar en visselblåsarfunktion på ett annat sätt bör de ärenden som är knutna till denna visselblåsarfunktion som utgångspunkt inte anses vara upp- följningsärenden enligt den nya lagen. Den närmare innebörden och avgränsningen av begreppet uppföljningsärende får utvecklas i rätts- tillämpningen. Vilka uppgifter som identifierar personer ska skyddas av sekretessen? Enligt direktivet ska rapporterande och berörda personers identitet skyddas (artiklarna 16.1, 22.2 och 22.3). Med berörd person avses enligt direktivet en fysisk eller juridisk person som i rapporten eller offentliggörandet anges som en person som har gjort sig skyldig till överträdelsen eller till vilken den personen har anknytning (artikel 5.10). Sekretesskyddet behöver därför omfatta både rapporterande och berörda personer. När det gäller berörda personer bör skyddet även omfatta juridiska personer och personer som är närstående till den berörda personen för att tillgodose direktivets krav. Regeringen vill understryka att möjligheten att hemlighålla uppgifter som kan identifiera en berörd juridisk person är särskilt viktig om den berörda juridiska personen är ett företag. Ett företag kan lida en ansenlig renomméskada om det kommer fram att det finns rapporter om missförhållanden i företagets verksamhet. Renomméskadan kan vara svår att värja sig mot för företaget, även om det skulle visa sig vid uppföljningen av informationen om missförhållandena att informationen saknar fog. I artikel 9.1 a anges att interna kanaler ska vara utformade, inrättade och drivas på ett sätt som säkerställer att konfidentiell behandling av den rapporterande personens identitet och att alla tredje parters identitet som omnämns i rapporten skyddas. En fråga med anledning av detta är om uttrycket tredje part ska anses inkludera fler än berörda personer, t.ex. vittnen eller kollegor till den rapporterande personen som har namngivits i rapporten (jfr skäl 76). Enligt regeringens uppfattning är direktivet inte helt tydligt när det gäller frågan om vem som ska omfattas av skyddet för identiteten. Regeringen anser dock att det finns goda skäl att skydda även andra än rapporterande och berörda personer. Det kan t.ex. vara så att en rapport innehåller uppgifter som avslöjar personer som biträder den rapporterande personen eller som annars har koppling till den rapporterande personen som en kollega eller en anhörig. Dessa personer riskerar precis som den rapporterande personen att utsättas för repressalier om deras identitet avslöjas. Det kan också vara så att det som ett led i uppföljningsärendet genomförs intervjuer med vittnen eller att sådana utpekas i en rapport. Även sådana personer kan utsättas för påtryckningar eller repressalier om deras identitet avslöjas. Vidare kan det vara så att en rapport innehåller uppgifter om enskilda och där de enskilda kan skadas av andra skäl om identiteten avslöjas, t.ex. uppgifter om enskildas hälsa eller sociala relationer. Andra personers identitet bör därför också skyddas genom sekretess. Sammantaget anser regeringen att identiteten ska skyddas på rapporterande personer och andra enskilda personer. Begreppet enskilda i offentlighets- och sekretesslagen omfattar både fysiska och juridiska personer. Sekretessen för uppgift om den rapporterande personen ska vara absolut Vid införande av nya sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (se prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f. och prop. 2013/14:228 s. 256). Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. En sekretessbestämmelse kan innehålla ett rakt skaderekvisit, ett omvänt skaderekvisit eller helt sakna skaderekvisit, s.k. absolut sekretess. Ett rakt skaderekvisit innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut, i dessa fall råder således en presumtion för offentlighet. Det omvända skaderekvisitet innebär att en uppgift endast kan lämnas ut om det står klart att en viss skada inte uppstår, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Absolut sekretess innebär att uppgiften hålls hemlig utan att någon bedömning av skadan vid ett eventuellt utlämnande görs. Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att den rapporterande personens identitet inte lämnas ut till någon annan än de personer som är behöriga att ta emot eller följa upp rapporter, utan den rapporterande personens uttryckliga samtycke (artikel 16.1). I den engelska språkversionen av direktivet används ordet ensure. Att medlemsstaterna ska säkerställa att identiteten inte lämnas ut talar för att sekretessen bör vara mycket stark. 2020/21:193 Syftet med de interna och externa rapporteringskanalerna är att information om missförhållanden ska komma fram. För att kanalerna ska användas krävs att kanalerna både är och uppfattas som säkra och trygga. En viktig del i detta är skyddet för rapporterande personer. Sekretessintresset är därför mycket starkt. Insynsintresset kan också vara starkt i de nu aktuella ärendena. Genom rapporteringskanalerna kommer uppgifter att rapporteras med påståenden om att enskilda personer genom sitt agerande har åsidosatt gällande bestämmelser eller annars förorsakat missförhållanden inom det allmännas verksamhet. Det kan i sådana fall finnas ett starkt intresse av att uppgifter också om vem som har rapporterat kommer fram. påpekar är absolut sekretess ovanligt och det kan ifrågasättas om sekretess även bör gälla i fall ingen risk för skada bedöms finnas. Sekretess för uppgift genom vilken den rapporterande personen kan identifieras skulle därför, liksom förordar, kunna utformas med ett rakt skaderekvisit. bör det understrykas att en förutsättning för att personer som överväger att rapportera också ska våga ta steget att rapportera inte sällan är att de litar på att deras identitet kan hållas hemlig. Om sekretessen görs beroende av utfallet av en skadeprövning är risken stor att många undviker att rapportera med följden att färre uppgifter om missförhållanden i det allmännas verksamhet kommer fram. För att kunna garantera sekretesskyddet för den rapporterande personen är det därför nödvändigt att införa absolut sekretess. Detta innebär att uppgifterna i fråga inte får lämnas ut. Någon bedömning av skaderisken ska då inte göras (jfr prop. 2013/14:228 s. 257). I direktivet anges att det får vara möjligt att lämna ut uppgifter som avslöjar identiteten på den rapporterande personen när det föreligger en nödvändig och proportionell skyldighet enligt unionsrätt eller nationell rätt i samband med nationella myndigheters utredningar eller rättsliga förfaranden, inbegripet i syfte att slå vakt om den berörda personens rätt till försvar (artikel 16.2). Enligt 10 § förvaltningslagen (2017:900) har den som är part i ett ärende rätt att ta del av allt material som tillförts ärendet. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som bryter sekretess för att ge rätt till sådan partsinsyn. Huvudregeln är att sekretess inte hindrar att en enskild som är part tar del av handlingar eller annat material i ett mål eller ärende. Undantag görs emellertid för vissa uppgifter beträffande vilka det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att de inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Detta framgår av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Rätten till partsinsyn kommer att innebära att den rapporterande personen i vissa fall har rätt till insyn i handläggningen. Sekretessen för uppgift om andra personer ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att personen lider skada eller men När det gäller styrkan på sekretessen till skydd för andra personer kommer saken delvis i ett annat läge. Skyddet för andra personer syftar nämligen inte till att fler uppgifter om missförhållanden ska komma fram, utan till att dessa personers anseende ska värnas. Enligt krävs absolut sekretess för att säkerställa företagens berättigade intressen av att känslig eller företagshemlig information, t.ex. information som är missvisande eller felaktig eller information som lämnas i trakasserande eller chikanerande syfte, inte får spridning genom att rapporter eller information i rapporter lämnas ut. Det finns enligt organisationen även en risk för försök till marknadspåverkan genom att, kanske felaktigt, någon rapporterar om ett förhållande som kommer att påverka börskursen för ett börsnoterat bolag.