prop · H803114 · 2021-04-13 00:00:00 — Det skulle kunna beskrivas som ett slags retoriskt lågvattenmärke inom det internationella exportkontrollsamarbetet, som visserligen inte betydde särskilt mycket i praktiken men som gav en försmak på vad som kan vänta om inte enskilda länder i högre utsträckning under icke-kristid klargör, förbereder och säkerställer försörjningstrygghet av sådana produkter som är väsentliga för ett fungerande samhälle. lugnade sig emellertid denna korta protektionistiska upprördhet och oro. Det måste för balansens skull också nämnas att flera EU-länder även då röstläget var som högst i en anda av samarbete erbjöd varandra sjukvårdsmateriel och intensivvårdsplatser för de allra sjukaste. Även en gemensam upphandling av framtida vacciner inleddes i en anda av samarbete av EU . Kommissionen och flera andra medlemsstater, bl.a. , uppmärksammade också av pandemin den gemensamma risken för att länder utanför EU med antagonistiska intentioner köper upp strategiskt viktiga företag inom EU. uppmanade medlemsstaterna att vara vaksamma inom det här området, att införa nationella granskningssystem för investeringskontroll och att utnyttja den EU-förordning på området som trädde i kraft Det finns anledning att återkomma till investeringskontrollfrågor senare i den här texten. Trots de starka krav som framfördes internationellt för att anta olika export- och investeringskontrollåtgärder ledde pandemin å andra sidan till att det sedvanliga och löpande arbetet i de befintliga exportkontrollregimerna gick långsammare än under ett vanligt år. Exportkontrollregimernas arbete är nödvändigt för att för att utarbeta och förnya de kontrollistor som anger vilka produkter och vilken teknik som ska omfattas av exportkontroll. Med hänsyn till den snabba teknikutvecklingen när det gäller framväxande teknologier, som ofta kan ha både ett civilt och ett militärt användningsområde, samt de eskalerande stormaktsspänningarna är det inte överdrivet att hävda att det löpande arbetet inom exportkontrollregimerna är viktigare . exportkontrollregimen Wassenaar-arrangemanget bestämdes t.ex. att, undantaget mindre redaktionella ändringar, inga uppdaterade kontrollistor skulle fastställas och beslutas . Orsaken var pandemin och till stor del att digitala mötesformer inte ansågs säkra nog för att genomföra Detta är naturligtvis olyckligt men om kontrollistorna kan uppdateras borde denna exportkontrollbrist i praktiken inte innebära en särskilt hög risk för strategiska återverkningar. Exportkontrollens tendens – upprustningen och internationalisering ställer höga krav på exportkontrollen har världen kraftigt rustat upp sina väpnade styrkor och enligt vissa bedömare nådde världens totala militära utgifter den högsta nivån . Tendensen fortsatte och trots att pandemin innebar att få länder kunde uppvisa ekonomisk tillväxt finns det enligt ISP:s bedömning anledning att anta att tendensen med kraftig upprustning i världen har fortsatt även om den möjligen planade ut något . Den allmänna upprustningen av militära styrkor i världen och återkomsten av det ”stora strategiska spelet” mellan stormakterna gör att tendensen är tydlig att exportkontrollens betydelse internationellt sett ökar. Stormakterna vill förhindra andra stormakter eller andra länder från att uppnå samma teknologiska försteg och upprustningsnivå som de själva har och då är exportkontrollen ett medel som används. Med hänsyn till högteknologiska industri berörs också i allra högsta grad av detta. Upprustningen ställer höga krav på exportkontrollen. Till stor del är det kombinationen av upprustningen och internationaliseringen av både svensk och utländsk försvarsindustri och PDA-industri som leder till de höga kraven på exportkontrollen. Kraven går långt utöver den traditionella exportkontrolluppgiften att bedöma lämpligheten av att ett visst slags krigsmateriel eller ett visst slags produkt med dubbla användningsområden når en viss mottagare eller slutanvändare. exporterar svensk försvarsindustri över hälften av den krigsmateriel som tillverkas i . Trots en kraftig svensk upprustning visar statistik att så var fallet även . Svensk försvarsindustri och PDA-industri har dessutom sedan några decennier tillbaka lagt en stor del av sin forskning och utveckling utomlands. Oundvikligen leder detta till att det finns risk för att teknik som anses känslig när det gäller svensk försvarsförmåga sprids på ett sätt som förut inte var tänkbart. Affärsupplägg där ett land, i vilket svensk försvarsindustri bedriver forskning och utveckling, vill sälja ett krigsmaterielsystem med ingående delar eller komponenter av svenskt ursprung eller teknik som delvis har ett svenskt företags ursprung till en för oönskad mottagare blir allt vanligare. ISP har lagt stor vikt vid att både på krigsmaterielsidan och på PDA-sidan bedöma avancerade avtalsupplägg där motköpskrav från ett köparland kan leda till permanent tekniköverföring som i sin tur riskerar att leda till oönskad tekniköverföring till tredjeländer. Ju närmare den europeiska försvarsindustrin knyts ihop genom samarbeten, sammanslagningar och uppköp, desto större utmaning blir det när ett land, t.ex. , säger nej till en tredjelandsaffär i vilken dess försvarsindustri agerar som underleverantör när ett annat EU-land har sålt ett system i sin helhet till ett tredje land. I syfte att undvika eller varje fall minska spänningar som har uppstått till följd av sådana scenarion ingick och ett avtal som bland annat innehåller en de minimi-regel. Bestämmelsen innebär att om den andel krigsmateriel (delar och komponenter) som försvarsindustrin i underleverantörslandet står för i det fullständiga krigsmaterielsystemet inte överstiger ska inte underleverantörslandet hindra en export till ett tredje land som huvudleverantörslandet redan har godkänt. Möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning Regeringen har uttalat att en god försvarsunderrättelseförmåga är en förutsättning för möjligheter att föra en självständig och aktiv utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (prop. 2020/21:30 s. 154). myndighet som ISP, som är förvaltningsmyndighet för ärenden och tillsyn enligt lagen om krigsmateriel samt lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, och som därutöver ett flertal andra uppgifter som rör försvars-, säkerhets- och utrikespolitik är det mycket viktigt att försvarsunderrättelseförmågan är god och att den gör nytta och kan bidra vid myndighetens alltmer Samtliga riksdagspartier utom ställde sig bakom tillkännagivande till regeringen att regeringen bör se över möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning från Försvarets radioanstalt (bet. 2017/18: FöU5, rskr. 2017/18:178 och 2017/18:179). Regeringen behandlade tillkännagivandet i proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 och uttalade därvid att en särskild utredare bör ges i uppdrag att göra en översyn av lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (s. 155). Regeringen uttalade att i översynen bör ingå bl.a. frågan om rätten att inrikta signalspaning i Regeringen uttalade vidare att den avser att återkomma i frågan och att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. Ändringar i lagstiftningen och förändrade riktlinjer För var 2020 – liksom 2018 och 2019 – ett viktigt år för implementeringen av de omfattande författningsändringar i krigsmateriellagstiftningen, bl.a. införande av administrativa sanktionsavgifter och bestämmelser om tillsyn över statliga myndigheter, som trädde i kraft . Året var också viktigt när det gäller tillämpningen av de förändringar i de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel som tillämpas från samma datum. Riktlinjerna ändrades 2018 när det gäller den mottagande statens demokratiska status, mänskliga rättigheter i den mottagande staten, exportens påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten, följdleveranser och internationell samverkan. Skälet till ändringarna var enligt regeringen att strävandet att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling har blivit en allt viktigare del av svensk utrikespolitik (prop. 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel s. 38). Den viktigaste ändringen rör den mottagande statens demokratiska status, som framöver ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. I den proposition som ligger till grund för de ändrade riktlinjerna uttalar regeringen att ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns för att tillstånd beviljas. I fall det förekommer grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. Det sistnämnda betyder enligt regeringen att det råder en presumtion för att tillstånd inte ska beviljas men om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter en noggrann prövning ändå beviljas (prop. 2017/18:23 s. 67 och 72). Det framgår av förarbetena att mottagarlandets demokratiska status utgör ett villkorligt hinder (prop. 2017/18:23 s. 71). ISP kommenterade på sin webbplats de ändrade riktlinjerna enligt följande. –Den största förändringen och den viktigaste skärpningen med de nya riktlinjerna är införandet av den mottagande statens demokratiska status som ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Det bör dock noteras att det inte handlar om ett förbud, eftersom regeringen uttalar att tillstånd kan beviljas om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall. Möjligen kommer nya affärer med sådana stater främst att beviljas i samband med internationell samverkan där det finns avsevärda försvars- eller säkerhetspolitiska skäl i det enskilda fallet. –Även om ISP kommer att neka tillstånd till nya affärer med stater som har grava brister i den demokratiska statusen är det klart uttalat från regeringen att följdleveranser till sådana affärer som har godkänts före bör bedömas enligt äldre riktlinjer för följdleveranser. Stater som av allmänheten kan uppfattas som stater som har grava brister i sin demokratiska status kommer därför troligen, efter en bedömning från fall till fall, att vara mottagare av svensk krigsmateriel i form av följdleveranser framöver. Följdleveranser till ett tidigare levererat system kan nämligen pågå och det finns exempel på följdleveranser som sker till system som ursprungligen levererades från för 30–. Liksom präglades ISP:s dagliga arbete av myndighetens uppdrag att tolka de ändrade riktlinjerna i ljuset av omvärldsförändringar såsom fortsatt upprustning i världen och i , ökade stormaktsspänningar samt ett flertal väpnade konflikter i världen. Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export, inklusive följdleveranser och internationell samverkan, ställs i de enskilda ärendena mot sådana utrikespolitiska skäl mot export, såsom demokratisk status och respekten för mänskliga rättigheter i staten i fråga, som kan finnas i ett enskilt fall. Liksom tidigare görs i slutänden en helhetsbedömning av de omständigheter som finns i det enskilda fallet. Strategiska överväganden är nödvändiga när försvars- och säkerhetspolitiska skäl ska vägas mot utrikespolitiska skäl. I undantagsfall kan det därför vid en helhetsbedömning i ett enskilt fall bli på det sättet att rikets säkerhet, ytterst försvarsförmåga, väger tyngre än starka utrikespolitiska skäl som talar mot en export, t.ex. grava brister i ett mottagarlands demokratiska styrelseskick. Regeringen har uttryckt detta enligt följande: ”om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter en noggrann prövning ändå beviljas” (a.a.). I ett sådant enskilt fall kan utgången därför bli att en ansökan om utförseltillstånd beviljas, utan att detta påverkar en i övrigt restriktiv hållning mot landet i fråga. Sådana enskilda fall att bevilja utförseltillstånd till vissa länder som t.ex. har grava brister i det demokratiska styrelseskicket – och där det i övrigt föreligger en restriktiv hållning – kommer att förbli ovanliga och främst beröra följdleveranser eller där och svensk försvarsindustri deltar i ett internationellt materielsamarbete med ett nära samarbetsland som de nordiska länderna, EU-länder, eller . Det parlamentariskt sammansatta råd som är knutet till ISP, , har haft en mycket viktig rådgivande funktion när det gäller uttolkning av riktlinjerna. ställdes på grund av den rådande pandemin inför stora genomfördes i olika format. Vid dessa möten behandlades fem ärenden för samråd vilka samtliga avsåg krigsmateriel. Regeringen förordnade den 31 nya ledamöter till rådet. partifördelningen var densamma som tidigare men nytt från och med den är att regeringen också har förordnat suppleanter till rådet. Samarbete med andra myndigheter En viktig internationell tendens som rör exportkontrollen är att mottagarländer i samband med större inköp av militära system ställer ökade krav på teknologiöverföring och utvecklingssamarbete. Denna tendens – i kombination med risken att krigsmateriel, teknik eller produkter med dubbla användningsområden kan användas i förmågehöjande syfte, inklusive massförstörelsevapen, för ett lands militära styrkor vars upprustningsmål inte vill bidra till – har ställt höga krav på ISP:s tekniska kompetens och på myndighetens säkerhetspolitiska riskbedömningar. För att säkerställa en god kontroll utifrån dessa aspekter har ISP fortsatt arbetet med det forum för samverkan, Materielsäkerhetsgruppen (MSG), som inrättades 2017 och där aktuella frågor bereds med Försvarsmakten, , och Försvarsdepartementet (). har, liksom , särskilt fokus fästs vid att definiera säkerhetspolitiskt särskilt känsliga produkter och teknologier, oavsett om dessa utgör krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden eller icke-kontrollerade produkter. Efterkontroller i utlandet av krigsmateriel Regeringen beslutade att ISP skulle analysera frågan om efterkontroller i utlandet av krigsmateriel som utförts med tillstånd enligt lagen om krigsmateriel samt lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. ISP gjorde i sin utredning, som presenterades , bedömningen att efterkontroll bör inriktas mot fem olika typer av lätta vapen och ammunitionssystem till dessa som tillverkas i och exporteras från . Det krävs att slutanvändarlandet har godkänt sådana besök i ett slutanvändarintyg. Systemet bör endast omfatta statliga slutanvändare och inte sådana vapen som har licenstillverkats utomlands. Efterkontroll bör som huvudregel inte äga rum i sådana länder för vilka riktlinjerna och förarbetsuttalanden anger att utrikes- och säkerhetspolitiska hinder i princip inte föreligger för utlandssamverkan. Till alla andra länder bör som huvudregel efterkontroll genom verifikationsbesök på plats i landet av vapnen äga rum. ISP:s utredning har varit på remiss och bereds nu i . En viktig internationell tendens inom exportkontrollen är att antalet länder som genomför efterkontroller av krigsmateriel som har exporterats till ett annat land ökar. genomförde i princip endast sådana efterkontroller. påbörjade ett program med regelbundna efterkontroller, vilket följdes av 2015. har utfört 9 efterkontrollbesök i utlandet och landet utreder om systemet ska göras permanent. Även har ett system för regelbundna efterkontroller på plats. införde ett system för efterkontroll i sin lagstiftning . Det spanska systemet ska endast gälla för exporttillstånd som beviljas efter detta datum och inspektioner ska endast göras i undantagsfall och efter medgivande från det mottagande landet i ett slutanvändarintyg. Nordiskt avtal om exportkontroll beslutade regeringen att skulle underteckna ett avtal avseende stöd till industrisamarbete på försvarsmaterielområdet med , och . Staterna undertecknade avtalet . Regeringen bemyndigade 2016 ISP att med , och förhandla ett underavtal avseende exportkontroll. För utförande av uppdraget från regeringen har myndigheten haft regelbunden kontakt med de finska, norska och danska representanterna. Avtalet färdigförhandlades med slutredovisning till (). ISP har stöttat () i det slutliga arbetet inför undertecknandet, som skedde vid ett digitalt möte mellan de fyra ländernas försvarsministrar. Avtalet har trätt i kraft för del. fortsatte arbetet med att inrätta den Europeiska försvarsfonden. Tanken är att fonden ska omfatta och att pengarna ska kunna fördelas till samverkansprojekt med deltagare från olika medlemsstater i EU. I EU-förordningen om den Europeiska försvarsfonden, som troligen kommer att träda i kraft /, har det medtagits en bestämmelse som anger att frågan om tredjelandsexport avgörs av de enskilda medlemsstaterna efter en prövning i det enskilda fallet. Med hänsyn till de olika synsätt som till stor del finns mellan de ledande försvarsindustriländerna i EU när det gäller tredjelandsexport förutser ISP att en olikartad syn kan uppstå mellan de samverkande länderna när de färdigutvecklade systemen i de enskilda projekten ska exporteras till tredje länder. När det gäller internationell samverkan av det slag som kommer att bli aktuellt genom den Europeiska försvarsfonden och frågan om tredjelandsexport har regeringen uttalat att det är ”inte självklart att alltid kan räkna med att få gehör för alla aspekter som är unika för vårt synsätt när det gäller samarbete med eller utförsel till tredjeland” (prop. 2017/18:23 s. 66). När det gäller internationell exportkontrollpolicy dominerades året, liksom , av olika länders tillämpning av krigsmaterielexport till de länder som deltar med militära styrkor i . Efter mordet på den saudiske journalisten på i i meddelade bl.a. , , och att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto hade haft , som innebär att länderna i princip inte utfärdar några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . Flera av de nämnda länderna meddelade också att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto hade haft , som innebär att inte de i princip inte kommer att utfärda några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . Uppgifter i öppna källor i media gjorde gällande att skulle dra tillbaka i princip alla militära stridande förband från . De största krigsmaterielleverantörerna till var liksom under och . Från dessa länder fortsatte exporten på samma sätt som tidigare , även om det finns en livlig intern debatt om att helt eller delvis stoppa leveranserna till . Internationella bedömare anser att , precis som –2019, var den största vapenimportören av världens länder. avviker kraftigt från den tendensen då –2019 var på plats 29 av de länder som den värdemässigt största krigsmaterielexporten går till (se ISP:s statistiska uppgifter). återkallade ISP samtliga gällande utförseltillstånd rörande försäljning av krigsmateriel till . Skälet för ISP:s beslut var i första hand att regeringen genom utrikesministern uttalade att militära operation i strider mot de folkrättsliga Därtill ställde sig samtliga partier i bakom regeringens förslag att EU skulle införa ett utrikesministrar rådsslutsatser om nordöstra . I punkt 5 i rådsslutsatserna uppmanas EU:s medlemsstater till återhållsamhet avseende export av krigsmateriel till med utgångspunkt i kriterium 4 om regional stabilitet i EU:s gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Inget annat EU-land än återkallade utförseltillstånd till men flera EU-länder uttryckte, i enlighet med EU:s rådsslutsatser, att de iakttog återhållsamhet vid tillståndsprövningen av materiel som ansågs kunna användas av i . Någon export av krigsmateriel från till har inte ägt rum . Utländska uppköp av försvarsindustrin och PDA-industrin En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är att flera länder har påbörjat en uppköpsstrategi av ägande i företag som tillverkar eller säljer krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Ofta handlar det om länder som är föremål för vapenembargo eller andra internationella sanktioner och som därför har svårigheter att köpa krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Syftet är ofta att genom ägandet förenkla överföring av krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden för militär slutanvändning. Genom intrikata ägarförhållanden i landet i fråga kan en potentiell utländsk köpare framstå som t.ex. ett privat riskkapitalbolag utan någon statlig koppling medan det i själva verket kan dölja sig ett statligt militärt intresse i bakgrunden. I anledning av den återgivna problematiken antog EU 2019 och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, se nedan under rubriken ”Utländska direktinvesteringar”. Ägarförbehåll och utländskt ägande i försvarsindustrin Försvarsindustrin är den enda industrin i som omfattas av ägarförbehålls-regler. Regleringen finns i krigsmateriellagstiftningen. Genom bestämmelserna är försvarsindustrin i relativt väl skyddad från uppköp av utländska företag som av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl är oönskade. Fyra av de fem största försvarsindustriföretagen i är utlandsägda av företag som är baserade dels i , dels i . Uppköpen har godkänts av regeringen eller i samband med tillståndsprövning av tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för det enskilda företaget efter en bedömning av om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för att bevilja ett sådant tillstånd och att det inte strider mot utrikespolitik. Svensk försvarsindustris nyutveckling, vidmakthållande och uppgradering av krigsmateriel Utöver stormakterna finns inget annat land, som tillverkar krigsmateriel, som har kompetens eller teknisk möjlighet att överträffa den högteknologiska kvalitet, den bredd och det produktutbud som försvarsindustri kan uppvisa när det gäller plattformar, sensorer, ledningssystem, skydd och verkan. försvarsindustri har förmåga att tillverka och utveckla bl.a. avancerade stridsflygplan, signaturanpassade krigsfartyg (korvetter eller derivat till andra krigsfartyg), ubåtar (eller andra undervattensfarkoster) stridsfordon, bandvagnar, spaningsradarflygplan, avancerade ledningssystem, avancerade simulatorsystem, mark- och sjöbaserade radarsystem, avancerade missil(robot)system samt teknologier till de nämnda systemen. En viktig nationell tendens med tydlig koppling till exportkontrollen är att den svenska försvarsindustrins tekniska förmågeökning till största delen kan tillskrivas utlandsverksamheten. Skälet till detta är till viss del att krigsmaterielexporten har ökat jämfört med hur exporten såg ut men till största delen beror detta på att beställningarna till försvarsindustrin från den svenska försvarsmakten, inklusive tilldelning av medel för forskning och utveckling, i betydande omfattning har minskat. En följd av detta är att försvarsindustrin i ökad utsträckning har satsat betydande finansiella medel på forskning och utveckling av krigsmateriel för den internationella marknaden och inte längre primärt för den svenska marknaden. Försvarsindustrins utlandsverksamhet omfattar av den krigsmateriel som tillverkas i . Den politiska inriktningen i är att försvarsförmåga ska öka signifikant, ibland uttryckt på det sättet att den andel av BNP som läggs på försvaret under ska öka från år . Trots detta bedömer ISP att försvarsindustrins utlandsverksamhet även kommer att motsvara av den krigsmateriel som tillverkas i landet. Skälet till detta är att inte endast , utan även omvärlden, kraftigt rustar upp sina militära styrkor. Den svenska försvarsindustrin lägger en stor del av sin omsättning på forskning och utveckling (FoU). FoU avser såväl vidmakthållande och uppgraderingar av befintliga krigsmaterielsystem som nyutveckling av helt nya krigsmaterielsystem.