prop · H90359 · 2021-11-10 00:00:00 — 2021/22:59 Myndigheten för press, radio och tv lyfter den närliggande frågan att det på grund av det tolkningsutrymme som delegationsbestämmelserna medger finns en risk för att Justitiekanslern och skulle kunna komma till olika slutsatser i frågan om en uppgiftssamling omfattas av grundlagsskydd. Regeringen instämmer i slutsatsen men anser att risken för att rättstillämpningen leder till ett sådant resultat framstår som ytterst liten. Även om det således ligger i sakens natur att den grundläggande principen om myndigheternas självständighet i undantagsfall kan leda till att myndigheterna kan göra olika bedömningar i fråga om hur en bestämmelse ska tillämpas, innebär de föreslagna delegationsreglernas avgränsning och kravet att en betydande marginal ska tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området att det inte finns någon anledning att befara att grundlagsskyddet kommer att äventyras. Kammarrätten i efterlyser klargörande av hur de föreslagna bestämmelserna förhåller sig till 1 kap. 7 § andra stycket dataskyddslagen, det s.k. journalistundantaget. Enligt den bestämmelsen ska vissa regler i EU:s dataskyddsförordning – bl.a. de som tar sikte på personuppgifter om lagöverträdelser – och i dataskyddslagen inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla vad som anförs ovan om att en betydande marginal ska tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att intresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svårbedömda situationer. Det är mot den bakgrunden svårt att föreställa sig en situation där en uppgiftssamling som tillhandahålls i en grundlagsskyddad verksamhet undantas från grundlagsskyddet på grund av uppgiftssamlingens karaktär men omfattas av dataskyddslagens journalistundantag. En bedömning av varje tänkbar situation kan dock givetvis inte göras generellt på förhand. När delegationsbestämmelserna väl är tillämpliga får det på vanligt sätt i det enskilda fallet avgöras vilka krav i dataskyddsregleringen som den som tillhandahåller uppgiftssamlingen behöver följa. 8 Public service-företagens programverksamhet genom tråd 8.1 Etableringsfriheten och public serviceföretagens verksamhet genom tråd Etableringsfriheten är en av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrund- lagens område skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. För sändningar genom tråd, dvs. elektromagnetiska vågor som görs med hjälp av särskilt anordnade ledare, Detta kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det anges att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte oinskränkt Prop. 2021/22:59 utan i 3 kap. 2 § YGL anges när krav trots huvudregeln får ställas. För program som sänds på annat sätt än genom tråd, dvs. överföringar av elektromagnetiska vågor genom etern t.ex. i marknätet, råder inte motsvarande etableringsfrihet. Anledningen är att sådana sändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Det har därför av tekniska skäl ansetts nödvändigt att reglera användningen av utrymmet (prop. 1990/91:64 s. 79– 80). Rätten att sända program i t.ex. marknätet får därför regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § första stycket YGL). Programverksamhet i allmänhetens tjänst bedrivs av , och (public service-företagen). Public service-företagens innehållsuppdrag formuleras i huvudsak genom villkor i respektive företags tillstånd att sända i marknätet som beslutas med stöd av 4 och 11 kap. radio- och tvlagen (2010:696). Yttrandefrihetsgrundlagens reglering om etableringsfrihet medger däremot inte att villkor ställs för företagens programverksamhet genom tråd. En stor del av den programverksamhet som bedrivs på internet, t.ex. genom företagens playtjänster och appar, är att betrakta som sändningar och tillhandahållanden genom tråd. Yttrandefrihetsgrundlagen medger inte heller efterhandsgranskning av innehåll som sänts genom tråd (7 kap. 5 § YGL). Således är det inte med dagens reglering möjligt att i efterhand granska om program som sänts genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. Innehållet i ljudradio- eller tv-program som public service-företagen tillhandahåller exklusivt genom tråd kan därmed inte granskas av och tv vid Myndigheten för press, radio och tv. Yttrandefrihetsgrundlagen ändras för att möjliggöra reglering av public service- företagens verksamhet genom tråd Regeringens förslag: I yttrandefrihetsgrundlagen införs en delega- tionsbestämmelse som innebär att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. Regeringens bedömning: Yttrandefrihetsgrundlagen bör inte ändras för att möjliggöra krav på tillstånd för att få sända program genom tråd för verksamhet som bedrivs med ett sådant uppdrag. Kommittés förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig i denna del är en majoritet, däribland public service-företagen, Myndigheten för press, radio och tv och Hovrätten över och , positiva till eller har inga invändningar mot förslaget och bedömningen. service-företag framhåller bl.a. att villkoren för verksamheten genom tråd 2021/22:59 inte bör vara andra eller mer detaljerade än de villkor som gäller för marknätet och att delegationsbestämmelsen bör avgränsas ytterligare genom att det i lagtexten läggs till att företagens verksamheten präglas av bl.a. oberoende, saklighet och stark integritet. framhåller att det är angeläget att regleringen inte träffar andra företag än public service-företagen, t.ex. massmedieföretag som får ekonomiskt stöd från det allmänna. Kammarrätten i anser att det bör övervägas att i delegationsbestämmelsen införa en avgränsning av vilka slags villkor som får meddelas genom föreskrifter i lag, exempelvis att en ytterligare förutsättning är att villkoren gäller även för att sända program på annat sätt än genom tråd. Hovrätten över och framför synpunkter på kommitténs förslag till lagtext. Bland andra TU – Medier i , och Media avstyrker kommitténs förslag. menar att en lagändring öppnar upp för att det kan komma att ställas särskilda villkor på t.ex. periodiska skrifter som uppbär statsstöd. TU – Medier i och Media vänder sig bl.a. mot att etableringsfriheten inskränks i enda syfte att det ska bli möjligt att ställa innehållsvillkor för viss programverksamhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Public service-företagens särskilda roll i det svenska medielandskapet formuleras genom det uppdrag i allmänhetens tjänst som ges av och regeringen. Innehållsuppdraget bestäms i huvudsak genom villkor i företagens sändningstillstånd för marknätet. Sändningstillstånden beslutas av regeringen. Det görs efter att förslag till villkor i sändningstillstånden remissbehandlats, public service-företagen har fått yttra sig och har godkänt regeringens förslag. Företagens nuvarande sändningstillstånd avser perioden –2025 och innehåller bl.a. villkor om att verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället samt att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt. Vidare ska företagen bl.a. erbjuda ett mångsidigt programutbud som omfattar allt från det breda anslaget till mer särpräglade programtyper. Vid yttrandefrihetsgrundlagens införande bedrev public serviceföretagen hela sin programverksamhet i marknätet. På så sätt kunde verksamheten i sin helhet regleras i huvudsak genom sändningstillstånd. Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att företagen i allt större utsträckning bedriver programverksamhet på internet. Det innebär att en allt större del av verksamheten kommit att bedrivas genom tråd, dvs. med en teknik som i princip inte tillåter att verksamheten regleras. Det gäller både den programverksamhet som bedrivs i public serviceföretagens playtjänster och textinnehåll på företagens webbplatser och i deras appar. Eftersom andelen program som sänds och tillhandahålls exklusivt i företagens playtjänster kan antas komma att bli större , kommer även public service-företagens oreglerade verksamhet att öka i andel och omfattning. Även public service-företagens programverksamhet genom tråd bör kunna regleras, däremot bör krav på tillstånd inte kunna ställas anser regeringen att det är otillfredsställande att en stor och dessutom växande del av public service-företagens verksamhet inte kan inordnas under de villkor som är bärande för uppdraget i allmänhetens tjänst. Så som regelverket ser ut används en stor del av de medel som public service-företagen får från det allmänna till verksamhet som inte kan inordnas under sådana villkor. I längden riskerar detta att minska allmänhetens förtroende för verksamheten och kan även äventyra verksamhetens legitimitet. Det nu sagda talar för en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som medger att innehållsvillkor kan ställas även för public service-företagens programverksamhet genom tråd. En sådan ändring förutsätter att etableringsfriheten inskränks för public service-företagen. Som utgångspunkt bör en inskränkning i etableringsfriheten göras endast om det finns starka skäl. TU – Medier i och Media reser principiella invändningar mot den inskränkning i etableringsfriheten som kommittén föreslår. I likhet med kommittén konstaterar regeringen att etableringsfriheten i förhållande till just public service snarare utgör ett avsteg från vad som varit grunden för verksamheten – ett uppdrag i allmänhetens tjänst – än en utgångspunkt för densamma. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med public service-företagen, att det finns tillräckliga skäl för en inskränkning i etableringsfriheten för public service-företagens sändningar genom tråd. Den farhåga som ger uttryck för, att en lagändring i linje med förslaget öppnar upp för motsvarande inskränkningar för andra medieaktörer, är enligt regeringen obefogad. Den inskränkning i etableringsfriheten som föreslås tar endast sikte på public serviceföretagens programverksamhet, en verksamhet som tillblivelse har bekostats av det allmänna och omfattats av särskilda föreskrifter och villkor. Det rör sig vidare om en inskränkning som kan vara av stor betydelse för verksamhetens legitimitet och som företagen själva efterfrågar. Regeringen ansluter sig även till kommitténs bedömning att en inskränkning i etableringsfriheten inte bör innefatta en möjlighet att uppställa krav på sändningstillstånd för public service-företagens verksamhet genom tråd. Utgångspunkten för trådsändningar är etableringsfrihet. En uppluckring av det som är grundläggande för etableringsfriheten, nämligen att krav på tillstånd inte får ställas, skulle därmed utgöra ett väsentligt avsteg från de principer som har gällt. En sådan uppluckring bör inte göras. Hur bör regleringen utformas? Kommittén föreslår att en delegationsbestämmelse införs i yttrandefrihetsgrundlagen som ska möjliggöra föreskrifter i lag om villkor för att sända program. Enligt Hovrätten över och är begreppet villkor i lagtexten missvisande eftersom avsikten är att kraven enbart ska kunna avse innehållet i sändningarna och således inte få innebära krav på tillstånd att få sända i tråd. Enligt hovrätten kan uttrycket villkor alltså anses omfatta både innehålls- och tillståndskrav. Regeringen, som instämmer i att en delegationsbestämmelse bör införas, delar inte hovrättens uppfatt- 2021/22:59 ning. Som framgår ovan är regeringens bedömning att regleringen inte ska ge utrymme för att uppställa krav på sändningstillstånd. Kommitténs förslag till lagtext kan inte heller tolkas som att det öppnar upp för sådana krav. Undantaget från etableringsfriheten för program som sänds på annat sätt än genom tråd skiljer t.ex. mellan föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § första stycket YGL). Bestämmelsen möjliggör föreskrifter i lag om tillstånd och villkor för sändningarna. Med förebild i 3 kap. 3 § första stycket YGL bör därför delegationsbestämmelsen i denna del kunna utformas i enlighet med kommitténs förslag. En viktig utgångspunkt vid utformningen av delegationsbestämmelsen är att bestämmelsen inte får påverka etableringsfriheten för andra aktörer än företag med ett public service-uppdrag. En första fråga är därför hur public service-företagens programverksamhet lämpligast avgränsas i lagtexten. Kommittén har övervägt olika alternativa lagtekniska lösningar för att avgränsa delegationsbestämmelsens tillämpningsområde och föreslår att regleringen knyts till det särskilda uppdrag som endast public serviceföretagen har, nämligen att bedriva offentligfinansierad programverksamhet i allmänhetens tjänst. Regeringen delar kommitténs uppfattning att en sådan avgränsning får anses mest ändamålsenlig. Massmedieföretag som får stöd från det allmänna exkluderas på så sätt från delegationsbestämmelsens tillämpning, eftersom sådana företag inte har något uppdrag från det allmänna att sända program i allmänhetens tjänst. Regleringen blir med den av kommittén förordade lösningen inte heller beroende av förutsättningar som kan ändras genom ändringar i vanlig lag. Public service-företagen och Kammarrätten i efterfrågar ytterligare avgränsningar. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen framhålla följande. Regeringen har tidigare uttalat att public service-uppdraget på och så långt det är möjligt bör regleras samlat (prop. 2018/19:136 s. 22). Regeringen har också gett en särskild utredare i uppdrag att, under förutsättning att nu aktuella ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen genomförs, bl.a. bedöma vilka av de nuvarande innehållsvillkor som gäller för public service-företagens sändningar i marknätet som är lämpliga att ställa upp för deras verksamhet på internet och som ska gälla under resterande del av tillståndsperioden (dir. 2021:19). Uppdraget ska redovisas . Ambitionen är alltså att samma villkor ska gälla för sändningarna genom tråd som för marksändningarna. En reglering i grundlag med denna innebörd är enligt regeringen varken behövlig eller lämplig. I sammanhanget kan också nämnas att redan befintlig reglering innebär att det gäller särskilda förutsättningar för begränsningar i rätten att sända program (3 kap. 5 § YGL). För sådana begränsningar gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen. Dessa krav kommer att gälla även för de villkor som möjliggörs genom delegationsbestämmelsen. Den delegationsbestämmelse som föreslås omfattar endast , och . Som kommittén konstaterar är det emellertid inte uteslutet att kretsen av aktörer med ett offentligfinansierat public service-uppdrag kan komma att utökas . Det är i så fall rimligt att även andra uppdrag i allmänhetens tjänst som finansieras med allmänna medel kan förenas Prop. 2021/22:59 med villkor. Lagrådet anser att den innebörd som delegationsbestämmelsen är avsedd att ha enligt författningskommentaren tydligare bör framgå av lagtexten. Bestämmelsens utformning ger enligt Lagrådet intryck av att den bara tar sikte på fall där finansieringen helt och hållet sker med allmänna medel men lydelsen utesluter rent språkligt inte att det allmänna står för finansieringen endast till en liten del. Att bestämmelsen inte ska tolkas på det sättet framgår av författningskommentaren. En viktig utgångspunkt vid utformningen av delegationsbestämmelsen är, som också anges ovan, att bestämmelsen inte får påverka etableringsfriheten för andra aktörer än företag med ett public service-uppdrag. För att det ska vara möjligt att ställa villkor för en verksamhet krävs således att verksamheten bedrivs med ett uppdrag i allmänhetens tjänst och att uppdraget finansieras med allmänna medel. I författningskommentaren utvecklas närmare i vilken omfattning finansieringen ska ske med allmänna medel för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. De klargöranden som görs i författningskommentaren i fråga om finansieringen syftar sammantaget till att ge uttryck för den innebörd som kravet är avsett att ha. Regeringen delar mot den bakgrunden inte Lagrådets uppfattning att lagtexten bör ändras i denna del. Lagrådet föreslår därutöver vissa språkliga ändringar i bestämmelsen och förordar en utformning som innebär att etableringsfriheten i tråd inte hindrar villkor för rätt att sända program om föreskrifterna riktar sig mot verksamheter som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst och vars uppdrag finansieras väsentligen med allmänna medel. Regeringen anser att formuleringen villkor för rätt att sända felaktigt kan ge intryck av att bestämmelsen också möjliggör krav på tillstånd samt att övriga förslag till ändringar gör bestämmelsen något mer svårläst. Regeringen föredrar därför en utformning i enlighet med lagrådsremissens förslag. En annan fråga är vilken del av public service-företagens programverksamhet som ska omfattas av delegationsbestämmelsen. Regeringen anser att det enda rimliga är att bestämmelsen omfattar all den verksamhet som public service-företagen bedriver genom tråd. För att detta ska framgå av lagtexten är det tillräckligt att villkorsutrymmet formuleras i förhållande till sändningar av program. I och med databasregelns utformning kommer därmed även företagens beställ-tv, beställradio och textinnehåll på företagens webbplatser och i deras appar att omfattas av inskränkningen i etableringsfriheten. 8.3Yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand ändras Regeringens förslag: Begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd i yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand tas bort. Kommittés förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del är en majoritet positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. Hovrätten över och anser att lagtexten bör förtydligas så att det framgår att det endast är public service-företagens sändningar genom tråd som avses. Några remissinstanser, bl.a. och , avstyrker förslaget. grundar sin inställning bl.a. på uppfattningen att en innehållsgranskning över huvud taget inte borde ske av en statlig myndighet. Om ändringen genomförs bör det enligt klargöras att förslaget inte får innefatta externa plattformar eller andra externa medieföretag. När public service-företagen har samarbeten med externa företag ska således inte kunna granska det medieinnehåll som visas eller sprids av sådana externa företag. delar inte kommitténs uppfattning att en prövning av enskildas klagomål är grundläggande för allmänhetens förtroende för public service och för verksamhetens legitimitet. Skälen för regeringens förslag Villkor som gäller för program som sänds i tråd bör kunna följas upp Som framgår av avsnitt 8.1 gör yttrandefrihetsgrundlagen i fråga om utrymmet för det allmännas efterhandsgranskning av program skillnad mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt (7 kap. 5 § YGL). När det gäller sändningar på annat sätt än genom tråd medger grundlagen granskning av om program som sänts står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. Innehållet i de program som bl.a. public service-företagen sänder i marknätet kan därmed granskas av och tv. Granskningen kan ske på eget initiativ av nämnden eller efter anmälan från allmänheten. Eftersom det inte finns något generellt utrymme för att meddela villkor för sändningar genom tråd, finns inte något motsvarande utrymme för granskning av innehåll som distribueras på ett sådant sätt. De krav på innehåll genom tråd som möjliggörs med stöd av befintliga undantag från etableringsfriheten i 3 kap. 2 § 4 och 5 YGL och som avser tillgänglighetstjänster och främjande av europeiska produktioner, följs nämligen inte upp genom en sådan innehållsgranskning i efterhand som regleras i 7 kap. 5 § YGL utan genom en bedömning i förhållande till kvoter. När det gäller uppföljning i förhållande till 3 kap. 2 § 6 YGL, som medger ingripanden mot fortsatt sändning av utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp, får det anses följa direkt av bestämmelsen att granskning inför ett eventuellt ingripande medges. Stödet för granskningen finns alltså inte i 7 kap. 5 § YGL. Bestämmelsens nuvarande utformning innebär att innehåll i program som public service-företagen tillhandahåller exklusivt genom tråd inte kan granskas av . Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är grundläggande för allmänhetens förtroende för public service och för verksamhetens legitimitet att enskilda som upplever att företagen brister i sitt uppdrag också kan få sin sak prövad. Till skillnad från och anser regeringen att det därför är angeläget med en grundlagsreglering som medger granskning oavsett vilken teknik public service-företagen använder för Prop. 2021/22:59 sina sändningar. Hur bör regleringen utformas? Kommittén föreslår att uppdelningen mellan trådsändningar och sändningar på annat sätt än genom tråd avskaffas i bestämmelsen om innehållsgranskning. Ett sådant avskaffande skulle, i fråga om de villkor som kan ställas , i praktiken inte medföra någon ändring i sak. Som anges ovan följs de innehållskrav som ställs upp för sändningar genom tråd med stöd av befintliga undantag från etableringsfriheten inte upp genom som sådan innehållsgranskning som regleras i 7 kap. 5 § YGL. En teknikneutral utformning av bestämmelsen skulle däremot ge det utrymme som behövs för det allmänna att granska om innehållet i public service-företagens sändningar genom tråd står i överensstämmelse med de villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av den delegationsbestämmelse som föreslås i avsnitt 8.2. Hovrätten över och för fram att det av lagtexten bör framgå att det endast är public service-företagens sändningar genom tråd som ska omfattas av bestämmelsen. Regeringen delar inte denna uppfattning. Starka principiella skäl talar enligt regeringen för att yttrandefrihetsgrundlagens granskningsutrymme bör vara kopplat till det utrymme grundlagen ger för innehållsvillkor snarare än till avsändare eller användande av viss teknik för sändningarna. Regeringen instämmer därmed i kommitténs uppfattning att det är rimligt att innehållsvillkor som meddelas med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen, oavsett teknik, också kan följas upp och granskas. Bestämmelsen bör därför inte endast avse public service-företagens sändningar utan gälla generellt. En annan sak är att ändringen, i avsaknad av utrymme för motsvarande innehållsvillkor för annan programverksamhet, i praktiken endast kommer att få betydelse för public service-företagens sändningar genom tråd. Genom ändringen möjliggörs således en granskning av av om public service-förtegens sändningar genom tråd står i överensstämmelse med de villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av den nya delegationsbestämmelsen. Granskningen kommer då endast att avse public serviceföretagens publiceringar. Det saknas därmed skäl att, som föreslår, exkludera t.ex. externa plattformar från bestämmelsens tillämpningsområde. 9Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster 9.1 Vidaresändningsplikt och tekniska tilläggstjänster För sändningar genom tråd gäller etableringsfrihet (3 kap. 1 § YGL), jfr Etableringsfriheten ger inte bara en rätt för programföretag att