prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — 251–252) föreslås ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter som omfattar alla villkor för tävling med eller offentlig förevisning av djur. Regeringen instämmer i utredningens bedömning avseende vissa av de aktuella bestämmelserna. På samma sätt som när det gäller andra områden bedömer regeringen dock att bemyndigandet bör begränsas i förhållande till utredningens förslag och att bara de bestämmelser som tydligt framstår som lättillämpade och lämpliga för sanktionsväxling bör inkluderas. När det gäller cirkus bör enligt regeringens bedömning överträdelser av krav på att föra anteckningar om verksamheten och djuren och lämna upplysningar om verksamheten kunna bli föremål för sanktionsavgift. Det finns krav på anmälan om inbesiktning, turnéplan, utbildningsplan, journalföring samt plan för medföljande djur för cirkus. Även krav på godkännande av djurparker och liknande anläggningar innan de tas i bruk bör omfattas av sanktionsväxlingen. När det gäller tävling med djur bedömer regeringen att vissa bestämmelser som ingår i det bemyndigande som föreslås av utredningen kräver mer ingående bedömningar eller lämnar utrymme för olika tolkningar. Det handlar t.ex. om bestämmelser som syftar till att tillse att prestationskrav är anpassade till det enskilda djurets fysiska och psykiska förmåga eller att tävlingsområdet utformas och underhålls på ett sådant sätt att risken för att djuren skadas eller orsakas annat lidande minimeras. Så som tävlingsreglerna är utformade innehåller de, enligt regeringen, få bestämmelser som uppenbart lämpar sig för sanktionsväxling. Dessa regler bör därför helt utelämnas från sanktionsväxlingen. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att krav när det gäller cirkus på att föra anteckningar om verksamheten och djuren eller lämna upplysningar om verksamheten samt krav på godkännande av djurparker eller liknande anläggningar innan de tas i bruk bör bli föremål för sanktionsväxling. Överträdelser av villkor för uppfödning m.m. av försöksdjur Utredningen bedömer att vissa bestämmelser i jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:9) om försöksdjur är lämpliga för sanktionsväxling. De bestämmelser som pekas ut är de som meddelats med stöd av bemyndiganden i 7 kap. 30 § fjärde stycket och 32 § andra stycket djurskyddsförordningen. Utredningens förslag omfattar också föreskrifter som meddelats med stöd av 7 kap. 5 § djurskyddsförordningen om vilken utbildning och kompetens den person som fångar försöksdjur som är viltlevande ska ha, och metoder för ett sådant infångande. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att vissa av dessa bestämmelser framstår som lämpliga för sanktionsväxling men på samma sätt som för övriga kategorier av bestämmelser anser regeringen att bemyndigandet bör begränsas i förhållande till utredningens förslag för att säkerställa att endast de bestämmelser för vilka det är tydligt att en sanktionsväxling är lämplig omfattas. Bestämmelser om hur utrymmen där djur hålls ska vara utformade eller om inredning och utrustning bör som har angetts inte bli föremål för sanktionsavgift eftersom det finns en viss risk för gränsdragningsproblematik i förhållande till djurskyddslagens krav och straffbestämmelserna i 10 kap. 1 §. När det gäller överträdelser av kraven på att vissa metoder används för infångande av försöksdjur bedömer regeringen att det inte kan uteslutas att användande av felaktiga metoder kan leda till onödigt lidande för djuren. Det bedöms inte heller vara helt okomplicerat för kontrollmyndigheten att avgöra om kraven på utbildning och kompetens för personer som fångar viltlevande försöksdjur är uppfyllda. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att, när det gäller överträdelser av villkor för uppfödning m.m. av försöksdjur, enbart bestämmelser om krav på att upprätta instruktioner för verksamheten, journalföring, märkning av djur och krav på att lämna information om verksamheten ska omfattas av en sanktionsväxling. Utöver de kategorier som behandlas ovan omfattar utredningens förslag dessutom bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av om kosmetiska produkter (kosmetikaförordningen) samt krav på godkännande av nya tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Även i dessa fall kan det enligt regeringens bedömning krävas viss utredning och bedömning för att avgöra om bestämmelserna har överträtts. Som framgår ovan väljer regeringen att avgränsa sitt förslag till de bestämmelser och kategorier av bestämmelser för vilka det är allra tydligast att en sanktionsväxling är lämplig. Mot denna bakgrund anser regeringen att inte heller de aktuella bestämmelserna i kosmetikaförordningen eller kravet på godkännande av ny teknik bör inkluderas i sanktionsväxlingen. Utredningen konstaterar att avgränsningen för utredningens uppdrag innebär att vissa bestämmelser som kan vara lämpliga för sanktionsväxling 2021/22:18 faller utanför uppdraget. Det rör främst bestämmelsen om tillståndsplikt för viss djurhållning som regleras i 6 kap. 4 § djurskyddslagen, och som är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen med fängelse i straffskalan. Enligt utredningen är bestämmelsen till sin karaktär lämplig för sanktionsväxling och skulle kunna infogas i ett system med administrativa sanktionsavgifter. Ett antal remissinstanser (länsstyrelserna i , , , , län, och ) anser att avsaknad av ett så kallat 6:4-tillstånd är en överträdelse som är mycket lämplig för sanktionsväxling. i län anser att det vore en stor fördel och effektivitetsvinst att inkludera överträdelser av den aktuella bestämmelsen i sanktionsväxlingen eftersom det är en vanlig brist att verksamheter påbörjats utan tillstånd och dessa tillstånd tar mycket tid i anspråk för myndigheten. leder överträdelser av denna bestämmelse sällan till att djuren utsätts för lidande. bedömer att en sanktionsavgift i dessa fall skulle få en mycket bättre genomslagskraft och möjliggöra en förändring. En sanktionsavgift när det gäller de aktuella överträdelserna skulle också bidra till en sundare konkurrens mellan djurhållare och näringsidkare. i framhåller också att sådana överträdelser är vanligt förekommande. SLU anser däremot att överträdelser av 6:4-tillstånds- kravet inte lämpar sig för en sanktionsväxling. Eftersom tillståndskravet finns i lagen och ett brott mot detta kan ge fängelse är detta inte att anse som mindre allvarligt. Regeringen konstaterar att överträdelser av den aktuella bestämmelsen omfattas av 10 kap. 1 § djurskyddslagen och därmed kan leda till fängelse. Att inte följa kravet på tillstånd för viss djurhållning har alltså bedömts som en mer allvarlig överträdelse. Regeringen anser att det inte finns tillräckligt beredningsunderlag för att föreslå en sanktionsväxling avseende tillståndsplikten, även om kravet i sig är en sådan administrativ bestämmelse som typiskt sett kan anses lämplig för en sanktionsväxling. Vanligen anges i lag eller förordning dels de bestämmelser som ska omfattas av ett system av sanktionsavgifter, dels bestämmelser om storleken på avgiften. Utredningen föreslår att det ska införas ett bemyndigande i djurskyddslagen för regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas avseende de bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen som utredningen bedömt som lämpliga att föra över till ett sanktionsavgiftssystem. Utredningens förslag innebär vidare att frågan om hur sanktionsavgiften ska bestämmas i det enskilda fallet ska regleras i djurskyddsförordningen. På bl.a. miljö-, livsmedels-, respektive fiskeområdet har regeringen på liknande sätt getts bemyndigande att i förordning ange vilka regelöverträdelser som ska föranleda sanktionsavgift samt hur avgiften ska bestämmas i det enskilda fallet. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter bör tas in i djurskyddslagen och att de regelöverträdelser som ska föranleda sanktionsavgift och hur sanktionsavgiften ska bestämmas i det enskilda fallet bör regleras i djurskyddsförordningen. För att säkerställa att ändringar i djurtransportförordningen och Prop. 2021/22:18 slaktförordningen får genomslag vid tillämpningen av bemyndigandet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter är det ändamålsenligt att hänvisningarna till EU-förordningarna är dynamiska, avser förordningarna i de gällande lydelserna. En sådan hänvisningsteknik innebär en tillräcklig avgränsning av bemyndigandets räckvidd eftersom den kombineras med en beskrivning av de överträdelser som ska kunna bli föremål för sanktionsavgift. Det kommer dessutom att preciseras ytterligare vilka överträdelser som avses i de föreskrifter om sanktionsavgift som regeringen meddelar i förordning. Liknande resonemang fördes också när det gäller de dynamiska hänvisningarna till EU-förordningarna i straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § djurskyddslagen (se prop. 2017/18:147 s. 257–258). 6.4Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar och vara obligatorisk Regeringens förslag: Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar och vara obligatorisk. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalar sig till- styrker, är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. Dessa remissinstanser är , länsstyrelserna i och län, , , Djurskyddet och . Skälen för regeringens förslag Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna påföras vid en Det finns dock inget hinder mot att avgiftsskyldighet förutsätter att uppsåt eller oaktsamhet konstateras. Huvudregeln vid användande av sanktionsavgift bör vara att avgifts- skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Detta medför att regelsystemen måste utformas med hänsyn till krav på möjlighet att beakta subjektiva omständigheter och att detta bör ske genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol. Som skäl för en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar har det anförts att en sådan konstruktion bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet samt att utrymmet för bedömningar blir mindre vid strikt ansvar än om det krävs uppsåt eller oaktsamhet. fall ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheterna endast kontrollera att de objektiva förutsättningarna är uppfyllda och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden (se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 62). För att tillgodose kraven på rättssäkerhet krävs att den enskilde inte åläggs en orimlig förklaringsbörda för att undgå avgift. avgiftssystem i svensk rätt som är baserade på strikt ansvar innehåller 2021/22:18 därför regler som möjliggör för kontrollmyndigheten att befria någon från sanktionsavgift om det framstår som oskäligt att ta ut avgift, se t.ex. 30 b § lagen om foder och animaliska biprodukter. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara såväl rimlig som rättssäker bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Ett strikt ansvar bidrar till den förenkling och effektivisering som sanktionsväxlingen syftar till. Mot bakgrund av de befrielsegrunder som föreslås i avsnitt 6.7 bedömer regeringen att den föreslagna regleringen uppfyller kraven på rättssäkerhet i . Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att avgiftsskyldigheten bör bygga på strikt ansvar. Då det inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift finns inte skäl att uttryckligen föreskriva att ansvaret ska vara strikt. Avgiftsskyldigheten ska vara obligatorisk Strikt ansvar innebär inte att sanktionsavgift måste tas ut vid varje överträdelse som sker. En viktig fråga är därför om det ska vara obligatoriskt att ta ut sanktionsavgift när en viss bestämmelse har överträtts. Bestämmelser om sanktionsavgifter i annan lagstiftning är oftast obligatoriska, dvs. utformade så att sanktionsavgift ska tas ut när förutsättningarna för det är uppfyllda. Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör kontrollmyndighetens möjligheter till mer skönsmässiga bedömningar som utgångspunkt vara mycket begränsade. Behovet av att säkerställa likabehandling är särskilt starkt när det gäller sanktionsavgifter enligt djurskyddslagen eftersom utgångspunkten är att flera olika kontrollmyndigheter ska tillämpa bestämmelserna. Regeringen instämmer därför i utredningens slutsats att bestämmelserna om sanktionsavgift bör formuleras på så sätt att sanktionsavgift ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. föreslås dock ha möjlighet att efterge sanktionsavgiften i vissa fall (se avsnitt 6.7) och det ska även vara möjligt att överklaga ett beslut om sanktionsavgift (se avsnitt 6.9.4). 6.5Kontrollmyndigheterna ska besluta om avgift Regeringens förslag: Kontrollmyndigheterna ska pröva frågor om sanktionsavgifter. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterar förslaget är ett antal positiva till det. Till dessa hör , länsstyrelserna i , län och , , , Djurskyddet , och . i och begränsar sig till att lämna vissa synpunkter på förslaget. Länsstyrelserna i , och , (), , Svenska Ägg, Grisföretagare, Nötköttsproducenter, , () samt Växa är negativa till förslaget. Djurskyddet – som är positivt till förslaget – pekar på att kontrollmyndigheterna har bättre förutsättningar att utreda överträdelserna än de rättsvårdande myndigheterna, eftersom de besitter mer specialkunskap på området. Att kontrollmyndigheterna själva kan besluta om en sanktion kommer leda till att fler överträdelser än beivras och till en mer effektiv resursanvändning för staten som helhet. Även lyfter fram effektivitetsskäl och även enhetlighet som skäl för förslaget. i anser i och för sig att det kan innebära en mer tidseffektiv handläggning om länsstyrelserna får handlägga och besluta om sanktionsavgifter i jämförelse med handläggningstiderna för åtalsanmälningar för mindre brott. Men anser att det finns risk för att hotbilden för djurskyddshandläggarna, som konstaterar bristen och fastställer sanktionerna, ökar. Detta kan medföra fler polishandräckningar och därmed en ökad påfrestning även för . () anser att en sanktionsväxling måste föregås av omfattande utbildningsinsatser och samordning för att bedömningarna om sanktionsavgifter ska vara likriktade och tydliga. SVA bedömer att den kompetens som finns varierar mellan olika kontrollanter och delar av landet, men att den generellt är god. För att få en likriktad, tydlig bedömning krävs dock stora utbildningsinsatser. Länsstyrelserna i , och anser att det är olämpligt att länsstyrelserna ska vara rådgivande, utöva tillsyn och utfärda sanktioner. Det kan innebära en rollkonflikt och bedöms påverka djurhållarnas inställning till eller förtroende för kontrollmyndigheterna negativt och kan även påverka effekten av kontrollmyndigheternas arbete negativt. LRF, , Svenska Ägg, Grisföretagare, motsätter sig förslaget med hänvisning till att de anser att dagens kontroll brister i likvärdighet, objektivitet, kompetens och rättssäkerhet och att djurhållarnas förtroende för kontrollsystemet behöver höjas, liksom rättssäkerheten, innan nya verktyg ges till kontrollmyndigheterna. Organisationerna anser även att införandet av sanktionsavgifter kan påverka kontrollsituationen negativt genom att det försvårar ett utbyte av råd och information. På så sätt kan även tillsynens syfte (att åstadkomma rättelse) försvåras. För den enskilde kan sanktionsavgiften lätt upplevas som mindre rättssäker jämfört med att få en prövning av åklagaren. Även SSR pekar på bristande förtroende för kontrollmyndigheterna och framför att ett system med sanktionsavgifter som baseras på beslut av kontrollmyndigheterna förutsätter en stark tilltro till systemet och kontrollmyndigheterna, en tillit som saknas hos SSR:s medlemmar. SSR ser också svårigheter från rättssäkerhetsperspektiv med att det är samma myndighet som utför kontroll och som beslutar om en eventuell sanktionsavgift. Växa framför liknande synpunkter och framhåller att om samma myndighet utreder alla steg när det handlar om sanktionsavgifter medför det en stor risk för olikheter mellan länen, personberoende hantering och risk för ökad rättsosäkerhet. Skälen för regeringens förslag Kontrollmyndigheterna bör besluta om sanktionsavgift Utgångspunkten bör vara att sanktionsavgift beslutas av en annan myndighet än domstol, under förutsättning att det finns någon lämplig myndighet som kan besluta om sanktionen. Den beslutande myndigheten bör helst ha någon form av tillsynsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt ha god insyn i verksamheten samt vara väl förtrogen med det aktuella regelverket och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöverträdelser. Av effektivitetsskäl är det inte lämpligt att låta någon annan myndighet bedöma om det finns förutsättningar att besluta om sanktionsavgift. Detta skulle innebära att kontrollmyndigheten måste vidareförmedla sin information om en misstänkt överträdelse till en annan myndighet, som i sin tur ska bedöma om det finns förutsättningar för att besluta om en sanktionsavgift. Se mer om detta under avsnitt 6.2. Det är främst länsstyrelserna som utövar kontroll av att regelverket på djurskyddsområdet följs. respektive har dock enligt 8 kap. 8 § djurskyddsförordningen ansvar för att kontrollera att vissa specifika bestämmelser följs. Överträdelser av dessa bestämmelser omfattas dock inte av regeringens förslag enligt avsnitt 6.2. Försvarsinspektören för hälsa och miljö utövar kontroll av djurhållning inom Försvarsmakten. I avsnitt 6.10 föreslås dock att denna djurhållning undantas från bestämmelserna om sanktionsavgift. Det är alltså länsstyrelserna som är kontrollmyndigheter för de bestämmelser som föreslås ingå i en sanktionsväxling. Länsstyrelserna har erfarenhet av att besluta om sanktionsavgifter för vissa överträdelser på livsmedelsområdet, där är samordnande kontrollmyndighet. Länsstyrelserna prövar också frågor om särskild avgift vid förprövning av t.ex. stall, varför de har erfarenhet av att besluta om administrativa avgifter också på djurskyddsområdet. Ett behov av att samverka för att åstadkomma enhetlighet i bedömningar på de olika länsstyrelserna finns och en sådan samverkan sker kontinuerligt. Länsstyrelserna samverkar i Rådet för djurskyddskontroll där även och ingår och i andra forum för erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Genom dessa samverkansformer kan länsstyrelserna utveckla handläggningsrutiner även för ärenden om sanktionsavgift, vilket ger förutsättningar för en likvärdig hantering av sådana ärenden och en enhetlig praxisutveckling på området. Vid behov bör kunna fungera som stöd för länsstyrelserna i syfte att underlätta ett enhetligt beslutsfattande. Flera remissinstanser, både länsstyrelser och organisationer inom lantbruksnäringen, har invändningar som rör kontrollmyndigheternas roll. Dessa bemöts i avsnitt 6.2, i den mån synpunkterna framförs som skäl mot en sanktionsväxling. I avsnitt 6.2 konstaterar regeringen att det förekommer att samma myndighet fungerar rådgivande, utövar tillsyn och beslutar om sanktionsavgifter bl.a. på livsmedels- och miljöområdet. Sanktionsväxlingen bör, som redan har framhållits, begränsas till sådana överträdelser där utrymmet för bedömningar i det enskilda fallet är högst Det ska också finnas möjlighet att överklaga kontrollmyndig- Prop. 2021/22:18 heternas beslut. Regeringen bedömer inte att myndigheternas roll leder till rättssäkerhetsproblem. Det kan förstås inte uteslutas att den nya rollen kan komma att innebära en viss förändring i hur kontrollobjekten ser på representanter från kontrollmyndigheterna och den information och rådgivning som länsstyrelserna ska ge till djurhållarna enligt 8 kap. 4 § djurskyddslagen. Skulle hotbilden mot länsstyrelsernas handläggare förvärras måste länsstyrelserna förstås vidta åtgärder med anledning av detta men detta utgör enligt regeringen inte i sig ett skäl mot att länsstyrelserna får i uppgift att utfärda sanktionsavgifter. Även frågan om bristande förtroende för kontrollmyndigheterna och synpunkter på kvaliteten i dagens kontrollsystem behandlas i avsnitt 6.2. Som anges där anser regeringen att det inte finns sådana problem med länsstyrelsernas roll eller verksamheten att detta utgör ett skäl mot att låta kontrollmyndigheterna besluta om sanktionsavgift. Som konstateras ovan är det inte lämpligt att låta någon annan myndighet eller domstol hantera sanktionsavgifterna. Inte heller behovet av utbildningsinsatser utgör skäl mot att kontrollmyndigheterna ska få utfärda sanktionsavgifter. Kontrollmyndigheterna har redan kunskaper på området. Även om den nya uppgiften kan leda till behov av vissa utbildningsinsatser för kontrollmyndigheterna så kommer behovet vara mindre jämfört med vad en lösning som inbegriper en annan myndighet hade krävt. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning att det är lämpligt att kontrollmyndigheterna inte bara utreder regelöverträdelser utan även prövar frågor om sanktionsavgifter. Regeringen föreslår därför i likhet med utredningen att så ska ske. Beslut om sanktionsavgift ska meddelas Transportstyrelsen Transportstyrelsen handlägger bl.a. ärenden som rör tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik. I och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv /26/EG regleras de krav som ett företag ska uppfylla för att få bedriva yrkesmässig trafik. Företaget måste vara faktiskt och fast etablerat i en medlemsstat samt ha gott anseende, tillräckliga ekonomiska resurser och erforderligt yrkeskunnande. Om kraven är uppfyllda ska företaget beviljas tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik. Medlemsstaterna ska kontrollera att företagen fortlöpande uppfyller villkoren i förordningen. Om så inte är fallet ska tillståndet tillfälligt dras in eller återkallas. Kontrollerna ska vara inriktade på företag med högre risk och medlemsstaterna ska därför ha ett riskvärderingssystem som bl.a. omfattar överträdelser av regelverken på yrkestrafikområdet och vägtrafiklagstiftningen. En sökande eller tillståndshavare som gjort sig skyldig till bl.a. upprepade eller allvarliga överträdelser av djurtransportförordningen uppfyller inte kravet på gott anseende (se 2 kap. 4 § yrkestrafiklagen [2012:210]). Vissa överträdelser av artikel 4, 5, 6 och 7 i djurtransportförordningen ska också ingå i nämnda riskvärderingssystem och även registreras i det nationella elektroniska registret. styrelsen kännedom om brott mot nämnda bestämmelser i djurtransport- 2021/22:18 förordningen genom kontroll i misstanke- och belastningsregistret och genom underrättelser som automatiskt skickas från till Transportstyrelsen när dom, beslut eller strafföreläggande antecknats i belastningsregistret avseende brott mot bl.a. 10 kap. 4 § djurskyddslagen. I 5 kap. 1 § yrkestrafikförordningen (2012:237) finns en skyldighet för alla myndigheter att anmäla till Transportstyrelsen om myndigheten uppmärksammar en omständighet som kan vara av betydelse vid prövningen av innehavet av ett tillstånd. Länsstyrelserna kommer att omfattas av denna underrättelseskyldighet när de beslutar om en sanktionsavgift för överträdelser av djurtransportförordningen och har därmed en skyldighet att skicka beslut om sanktionsavgift till Transportstyrelsen. När ett transportföretag som är etablerat i utlandet påförs en sanktionsavgift ska den behöriga myndigheten i den medlemsstat som företaget är etablerat i informeras om överträdelsen. Denna informationsförmedling ska ske via (ERRU).