prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — En ny lydelse av 5 kap. 18 § UtlL träder i kraft genom lagen (2019:1211) om ändring i lagen (2019:487) om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen. De nu föreslagna ändringarna i 5 kap. 18 § andra stycket 3 bör träda i kraft . Det behövs inga särskilda ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser till dessa ändringar. I studiestödslagen bör det införas en ikraftträdandebestämmelse inne- bärande att bestämmelserna om vilka som har rätt till studiehjälp och studiemedel ska tillämpas för ansökningar som avser tid . Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att rättstillämparen ska tillämpa den lag som gäller för prövningen om inget annat föreskrivs. Regeringen delar kommitténs bedömning att det inte behöver införas några särskilda övergångsbestämmelser till utlänningslagen med anledning av den föreslagna övergången från permanenta till tids- begränsade uppehållstillstånd. Som kommittén konstaterar är det en ordning som delvis redan gäller enligt den tillfälliga lagen och rätts- tillämparen bör därför ha viss vana och rutiner för att hantera en sådan övergång. Regeringen anser inte heller att det bör införas några sådana övergångsbestämmelser till utlänningslagen gällande kraven för permanent uppehållstillstånd som och Svenska Röda Korset föreslår. Till skillnad mot kommittén gör dock regeringen bedömningen att det finns behov av att införa övergångsbestämmelser till utlänningslagen med anledning av de förslag som lämnas i propositionen om att skyddskategorin övriga skyddsbehövande ska utmönstras ur lagen (se avsnitt 6.1). För att en person som redan innehar en övrig skyddsstatus- förklaring inte ska få ett starkare skydd än flyktingar och alternativt skyddsbehövande bör det, som anförs i avsnitt 6.1 ovan, fortsatt vara möjligt att konstatera att en utlänning är utesluten från att anses som, eller har upphört att vara, övrig skyddsbehövande och att återkalla en övrig skyddsstatusförklaring. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse till utlänningslagen som anger att bestämmelserna om när en utlänning ska anses utesluten från, eller upphöra att vara, övrig skyddsbehövande i 4 kap. 2 c och 5 a §§ UtlL samt bestämmelsen om återkallelse av övrig skydds- statusförklaring i 4 kap. 5 c § UtlL fortsatt ska vara tillämplig för personer som redan innehar en övrig skyddsstatusförklaring. Regeringen anser, till skillnad mot Kammarrätten i , att det inte finns behov av ytterligare övergångsbestämmelser till utlänningslagen med anledning av förslaget att utmönstra skyddskategorin övriga skyddsbehövande, eller att det finns ett sådant behov med anledning av övriga förslag. Asylrättscentrum anser att det bör införas övergångsbestämmelser som innebär att bestämmelserna i den tillfälliga lagen fortsatt ska vara tillämpliga efter att den lagen upphör att gälla . Regeringen har tidigare tagit ställning till vilka av den tillfälliga lagens bestämmelser som ska fortsätta att gälla efter det att lagen upphör att gälla (se bl.a. prop. 2015/16:174 s. 67 och prop. 2016/17:133 s. 72). Av övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen framgår bl.a. när lagen fortsatt ska gälla för överklagande av beslut som fattats enligt den lagen (se punkten 7). Regeringen ser inget behov av att se över övergångs- bestämmelserna till den lagen med anledning av de nu föreslagna ändringarna i utlänningslagen. I propositionen föreslås att det i vissa fall ska kunna göras undantag från kravet på permanent uppehållstillstånd för att förvärva svenskt medborgar- skap enligt 6 eller 8 § medborgarskapslagen om en statslös utlänning som har fötts i har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (se avsnitt 10.2). Som anförs i avsnitt 10.2 kan det, efter att den tillfälliga lagen har upphört att gälla, finnas statslösa utlänningar som har fötts i och som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt den lagen eller ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt samma lag som bör kunna medges undantag från kravet på permanent uppehållstillstånd för svenskt medborgarskap på samma sätt som för den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse till medborgarskapslagen som innebär att undantagen från kravet på permanent uppehållstillstånd för svenskt medborgarskap i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen ska gälla även en utlänning som har beviljats ett 2020/21:191 tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den upphävda tillfälliga lagen eller ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den lagen. Övergångsbestämmelser till övriga lagar Som anges ovan föreslås i propositionen att kategorin övrig skydds- behövande ska utmönstras ur utlänningslagen. Personer som redan beviljats uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande bör dock även fortsättningsvis omfattas av socialförsäkringsbalkens bestämmelser i 35 kap. 8 § om faktisk försäkringstid för rätt till garantiersättning och 67 kap. 7 § om beräkning av försäkringstid för garantipension. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse som anger att dessa bestämmelser gäller i den äldre lydelsen för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande. Med anledning av den föreslagna ikraftträdandebestämmelsen till studiestödslagen bör en övergångsbestämmelse införas om att bestämmelserna om rätt till studiehjälp och studiemedel i den äldre lydelsen gäller för ansökningar som avser tid före . När den tillfälliga lagen upphör att gälla kommer det fortfarande att finnas studerande som har beviljats uppehållstillstånd enligt den lagen. Studiestöd ska därför också få lämnas till en studerande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma lag. En övergångs- bestämmelse innebärande att äldre bestämmelser om rätt till studiehjälp och studiemedel gäller för studerande som har beviljats sådana uppehålls- tillstånd bör därför införas. I övrigt bedömer regeringen att det inte finns något behov av övergångs- bestämmelser till de lagar där följdändringar föreslås. I vilken utsträckning förslagen i denna proposition påverkar hur många människor som söker och beviljas uppehållstillstånd i är en Antalet sökta och beviljade tillstånd påverkar i sin tur vilka ekonomiska, sociala och andra konsekvenser som uppstår. Det är svårt att relatera ökningar eller minskningar av antalet asylsökande till någon enskild, isolerad faktor som t.ex. längden på uppehållstillstånd, rätten till anhöriginvandring eller försörjningskrav. En sak som har stor betydelse för antalet asylsökande som söker sig till är sannolikt vilken övergripande bild som sprids av som mottagandeland. konsekvensanalysen görs i största möjliga utsträckning en samlad bedömning av hur regeringens förslag kan påverka individers val och där- med antalet sökta och beviljade uppehållstillstånd samt konsekvenserna av Konsekvensanalysen utgår från en ”allt annat lika”-princip. att analysen fokuserar på konsekvenser av regeringens förslag i rådande samhällskontext och i jämförelse med ett så kallat nollalternativ, dvs. inga lagstiftningsåtgärder vidtas. I detta fall innebär nollalternativet att den tillfälliga lagen upphör att gälla och att en återgång då Prop. 2020/21:191 sker till vad som gällt enligt utlänningslagen i tiden före den tillfälliga regelbundna verksamhets- och utgiftsprognoser, som sträcker sig till 2024, bygger på antagandet att den tillfälliga lagen gäller under hela prognosperioden. Prognoserna innehåller även alternativa beräkningar utifrån en återgång till utlänningslagen . Dessa alternativa beräkningar utgör ett underlag för att bedöma utgifterna i nollalternativet. 13.1Kostnader och andra konsekvenser för stat, kommuner och regioner Regeringens bedömning: Enskilda förslag kan leda till ökade kostnader. Sammantaget leder dock förslagen till att statens utgifter kommer att minska jämfört med en återgång till utlänningslagen. Även kommunernas och regionernas utgifter kommer att minska jämfört med en återgång till utlänningslagen. Förslagen leder till att antalet asylsökande och personer som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen. Även antalet beviljade uppehållstillstånd vid förstagångsansökningar bör hamna på en lägre nivå. Vidare kan antalet personer som ansöker om svenskt medborgarskap komma att minska jämfört med en återgång till utlänningslagen. Då antalet asylsökande blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen, blir också antalet asylsökande som ska återvända lägre än vid en återgång till utlännings- lagen. Till följd av det lägre antalet sökta och beviljade uppehållstillstånd förväntas statens totala utgifter för asylprövning, mottagande och etablering bli lägre än vid en återgång till utlänningslagen. I vissa avseenden, t.ex. i fråga om prövning av ansökningar om förlängt uppehållstillstånd, förväntas de statliga kostnaderna dock öka bl.a. till följd av övergången till tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel och införandet av särskilda krav för permanent uppehålls- tillstånd. Kommunernas och regionernas kostnader för migration bör minska till följd av regeringens förslag. Förslagen bör inte påverka antalet kvotflyktingar som tas emot i eller kostnaderna därför. Kommitténs och promemorians bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Kommitténs bedömning av konsekvenserna innefattar dock även ett förslag om språk- och samhällskunskapskrav. Remissinstanserna: och Kammarrätten i instämmer i huvudsak i de bedömningar av förslagens konsekvenser som görs i betänkandet. instämmer i bedömningen att förslagen kan leda till färre sökta uppehållstillstånd och därmed färre ärenden för Migrations- verket och färre mål för domstolarna. Ett par remissinstanser, bl.a. 2020/21:191 och Förvaltningsrätterna i och , anser dock att tidsbegränsade uppehållstillstånd, differentierade tillståndstider och särskilda krav för permanent uppehållstillstånd i vart fall tillfälligt kan leda till ett ökat antal prövningstillfällen och överklaganden. i och Kammarrätten i anför även att prövningen av kraven för permanent uppehållstillstånd, liksom den nya möjligheten att överklaga beslut om att inte bevilja permanent uppehållstillstånd, kan innebära komplexa överväganden och påverka kostnaderna per mål. Förvaltningsrätten i menar också att förslaget om att tillståndstiden enligt den tillfälliga lagen ska få tillgodoräknas vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan leda till ett stort antal ansökningar om anser bl.a. att den arbetsbörda som förslagen kommer att skapa för och domstolarna har underskattats. Ett fåtal remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , menar att förslaget om att vuxna som fått en särskild anknytning till i vissa fall ska kunna beviljas uppehållstillstånd vid särskilt ömmande omständigheter kan leda till att antalet personer som beviljas fortsatt uppehållstillstånd ökar. Att prövningen är ny för myndigheter och domstolar kan också leda till ökade kostnader. och i framhåller att förslaget i promemorian, som innebär att uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall ska kunna beviljas för en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, kan komma att omfatta fler grupper än de som särskilt nämns. Dessa ärenden kan också komma att bli utredningskrävande och kostnaderna därmed högre. saknas det också en analys av hur övergången till tidsbegränsade uppehållstillstånd kan påverka anhöriginvandring till personer som inte är skyddsbehövande. motsätter sig systemet med avräkning av kostnader för asylmottagning från biståndsbudgeten. och Kommuner och Regioner (SKR) instämmer i att förslagen kan leda till ett lägre antal nyanlända som tas emot i kommunerna, och i sin tur till lägre kostnader för kommunerna. kommun framhåller att tuffare krav på försörjning och integration kan innebära bättre förutsättningar för kommunerna att lång- siktigt hantera flyktingmottagandet. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, kommun, , (LO) samt Länsstyrelserna i och län anser att förslagen kan leda till en ökad efterfrågan på stöd från kommuner och civilsamhälle samt att effekterna för kommuner och regioner i fråga om exempelvis mottagande, beredskap och etablering av nyanlända behöver framhåller att för det fall handläggningstiderna blir längre kan etableringsinsatserna fördröjas och leda till att kommunerna får bära kostnaderna för individen. Några remissinstanser, bl.a. , och SKR påtalar att det behöver förtydligas vilket ansvar kommuner och myndigheter har i sådana fall där en person är kvar i landet även efter att ett tidsbegränsat tillstånd har löpt ut, exempelvis i sådana fall där inte hunnit besluta om en förlängning innan det tidigare Prop. 2020/21:191 tillståndet löpt ut. i och kommun bedömer att kortare uppehållstillstånd än kan medföra oklarheter i fråga om bl.a. folkbokföring, rätten att uppbära bistånd samt tillgången till vård och utbildning. SKR anser bl.a. att personer med korta uppehållstillstånd bör kunna folkbokföras och uppbära socialförsäkringsförmåner på samma villkor som andra bosatta individer. Bland andra kommun, , i län, och anser att det krävs en generell översyn av regelverket för statlig ersättning för nyanlända till kommuner och regioner. Region bedömer att förlagen kan leda till ökade kostnader för vård till tillståndslösa, och anför att statsbidraget behöver höjas. SKR anser att förslaget om uppehållstillstånd av humanitära skäl kan få konsekvenser för landets regioner i fråga om ökad efterfrågan på hälsointyg. bedömer att tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle kunna leda till fler återvändandeärenden. SKR och i anser att det behövs resurser till myndigheter och civil- samhälle för att förbereda personer som fått avslag på att återvända. Arbetsförmedlingen anser att förslagen kan medföra ett utökat behov av löpande kontroller av att arbeta och vistas i landet. () anför bl.a. att förslagen inte innehåller någon konsekvensanalys avseende ändringarna i studiestöds- lagen eller de ekonomiska konsekvenserna för CSN och bedömer att förslagen kommer att medföra utvecklingskostnader. påpekar att övergången till det nya regelverket kan få konsekvenser för produktiviteten av prövningsverksamheten . anser att det saknas en tillräcklig uppskattning av hur förslagen påverkar pensionssystemet. Skälen för regeringens bedömning Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande i innebar ökade statliga utgifter för migration (utgiftsområde 8) och nyanländas etablering (utgiftsområde 13 och 14). uppgick de samlade utgifterna på dessa utgiftsområden till . har utgifterna successivt minskat till strax 2020. Det bör också nämnas att kommuner och regioner har tillförts statsbidrag med 2018, 2019 och 2020 i syfte att ge kommuner och regioner ett särskilt stöd i samband med flyktingsituationen (utgiftsområde 25). Vid en återgång till vad som gällt enligt utlänningslagen i tiden före den tillfälliga lagen, bedöms de samlade utgifterna för migration och nyanländas etablering (inom utgiftsområde 8, 13 och 14) uppgå till 2021 och därefter till 2022–2023 och 2024. Förslagen i denna proposition innebär att utgifterna bedöms uppgå till 2021, och därefter till 2022 och 2023 och 2024. 2020/21:191 avser återkomma med närmare uppgifter om utgiftseffekterna i kommande ekonomiska propositioner. Sammantaget är det regeringens bedömning att enskilda förslag kan leda till ökade kostnader, men att förslagen i sin helhet leder till att statens utgifter kommer att minska jämfört med en återgång till utlänningslagen. Förslagen bedöms i sin helhet även leda till att kommunernas och regionernas utgifter kommer att minska . Sedan den tillfälliga lagen infördes har antalet asylsökande sjunkit till en nivå som är betydligt lägre än genomsnittet för åren innan, då utlännings- lagen gällde. Antalet asylsökande beräknas uppgå till cirka 20 000 personer –2024 om den tillfälliga lagen skulle fortsätta att gälla. Detta ska jämföras med de cirka 25 000–27 000 personer som beräknas söka asyl vid en återgång till vad som gällt enligt utlänningslagen i tiden före den tillfälliga lagen. Den samlade effekten av de förslag som regeringen nu lämnar antas bli att antalet asylsökande (s.k. förstagångsärenden) i fortsätter utvecklas som om den tillfälliga lagen skulle fortsätta gälla. Regeringen bedömer dessutom att antalet asylsökande kan komma att minska ytterligare om förslagen får signaleffekter. Eftersom antalet asylsökande bedöms bli lägre än vid en återgång till vad som gällt enligt utlännings- lagen i tiden före den tillfälliga lagen, bedömer regeringen att även antalet asylsökande som får uppehållstillstånd kommer att bli lägre. Den procentuella andelen personer som beviljas uppehållstillstånd i första- gångsärenden antas hamna på ungefär samma nivå som vid en fortsatt tillämpning av den tillfälliga lagen, eller eventuellt öka marginellt mot bakgrund av förslaget om att barn ska kunna beviljas uppehållstillstånd vid särskilt ömmande omständigheter. Den genomsnittliga bifallsprocenten för asylprövningen vid första- gångsansökningar har minskat och uppgick . Regeringen delar bedömning att andelen beviljade förstagångsansökningar inte kommer att påverkas av förslaget om att vuxna som fått en särskild anknytning till i vissa fall ska kunna beviljas uppehållstillstånd vid särskilt ömmande omständigheter. Regeringen bedömer att belastningen på prövnings- verksamhet kommer att minska som en följd av det lägre antalet sökta uppehållstillstånd och att de totala kostnaderna för asylprövningen av förstagångsansökningar kommer att bli lägre än vid en återgång till utlänningslagen. Som påtalar kan övergången till det nya regelverket däremot i någon mån påverka produktiviteten inom prövnings- verksamheten . I likhet med vad ett flertal remissinstanser anför, däribland Migrations- verket, bedöms däremot antalet sökta och beviljade ansökningar om förlängt uppehållstillstånd öka jämfört med en återgång till utlännings- lagen. Således bedöms även kostnaderna för prövningen av dessa ärenden öka jämfört med en återgång till utlänningslagen, men vara i paritet med ett scenario där den tillfälliga lagen skulle fortsätta att gälla. Som bl.a. och Förvaltningsrätten i påtalar kan regeringens förslag om att vuxna som fått en särskild anknytning till i vissa fall ska kunna beviljas uppehållstillstånd vid särskilt Prop. 2020/21:191 ömmande omständigheter däremot bidra till att kostnaderna för förlängningsärendena ökar något i förhållande till den tillfälliga lagen, bl.a. eftersom prövningen är ny för myndigheter och domstolar och ärendena kan vara utredningskrävande. Regeringen bedömer dock att en eventuell kostnadspåverkan kommer att vara begränsad. Som Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anför kan kostnaderna för prövningsverksamheten för förlängningsärenden också påverkas av regeringens förslag om särskilda krav för permanent uppehållstillstånd och den ökade betydelsen av statusförklaringar. Denna eventuella påverkan bör, i likhet med vad anför, avta eftersom fler och fler successivt kommer att uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd. Som nämns ovan är regeringens bedömning att de förslag som lämnas kommer att leda till att antalet asylsökande blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen. Regeringen bedömer därför att det sammantagna antalet avslagsbeslut som överklagas till migrationsdomstolarna också kommer att bli lägre. Som ett flertal remissinstanser påpekar, däribland , migrationsdomstolarna och , kan dock förslagen om tidsbegränsade uppehållstillstånd, differentierade tillståndstider och särskilda krav för permanent uppehållstillstånd leda till ett ökat antal överklaganden och en ökad komplexitet vid prövningen i förhållande till utlänningslagen i dess lydelse före den tillfälliga lagen. Detta skulle i viss mån kunna påverka arbetsbördan och kostnaderna för domstolarna, och gäller såväl jämfört med den tillfälliga lagen som jämfört med en återgång till utlänningslagen, eftersom de särskilda kraven – och även möjligheten att kunna överklaga ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd för att kraven inte är uppfylla – till viss del är nya i svensk migrationslagstiftning. Incitamentet att överklaga beslut i fråga om statusförklaring finns dock , i och med den tillfälliga lagen. Som Förvaltningsrätten i anför kan möjligheten för en utlänning att tillgodoräkna sig tid med tillstånd som tidsbegränsats eller beviljats enligt den tillfälliga lagen vid bestämmandet av tidpunkten för när en ansökan om permanent uppehållstillstånd också leda till en ökning av antalet mål om permanent uppehållstillstånd. Enligt regeringens mening kommer detta dock endast att gälla under en kortare övergångsperiod. Det går inte heller att utesluta att handläggningstiderna för mål om flyktingstatus och permanenta uppehållstillstånd kan bli något längre i ett inledande skede. Även om det inte helt går att uppskatta den sammantagna effekten som förslagen kommer att leda till är regeringens bedömning att såväl arbets- belastningen för domstolarna som totalkostnaden för överprövningen kommer att minska jämfört med en återgång till utlänningslagen. Detta eftersom antalet sökta och beviljade uppehållstillstånd bedöms minska överlag. Regeringen följer kontinuerligt upp kostnaderna för domstolarna. I budgetpropositionen tillfördes domstolarna medel och framåt (2021, 2022 och ). Antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning påverkas inte bara av hur regelverket nu utformas utan också av hur många personer som beviljats uppehållstillstånd i . En förändring av antalet asylsökande leder i allmänhet till att antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning också förändras på samma sätt. Minskningar eller ökningar sker ofta med fördröjning. Regeringen bedömer att det totala antalet sökta och beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning till före detta asylsökande blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen. Förslaget om undantag från försörjningskravet i vissa fall när anknytningspersonen är medborgare i , och kan däremot medföra att antalet anhöriga som ansöker om och beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning ökar något jämfört med den tillfälliga lagen. Det handlar dock om en begränsad krets personer i förhållande till vad som gällt enligt utlänningslagen i tiden före den tillfälliga lagen. Antalet personer som invandrar på grund av anknytning till före detta asylsökande bedöms därför sammantaget bli lägre än vid en återgång till utlänningslagen. Eftersom denna grupp inte omfattas av kommunernas rätt till statlig ersättning, bedöms en eventuell ökning av denna grupp inte heller påverka statens utgifter inom utgiftsområde 13. Till skillnad från det som gäller enligt den tillfälliga lagen innebär förslagen i denna proposition att uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall ska kunna beviljas för en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vidare ska uppehållstillstånd också kunna beviljas en utlänning som är nära anhörig och som har ingått i samma hushåll som en person som har beviljats tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, om det finns ett särskilt beroendeförhållande som fanns redan i hemlandet. Regeringen anser att dessa förslag omfattar så specifika situationer att en eventuell ökning av antalet sökta och beviljade uppehållstillstånd bör bli marginell jämfört med den tillfälliga lagen. I likhet med vad anför är en stor del av anhörig- invandringen kopplad till anknytningspersoner som inte är skydds- behövande.