prop · H9031d11 · 2021-09-20 00:00:00 — Den andra bestämmelsen har ett högre krav men en längre tidshorisont för återgång i arbete (särskilda skäl talar för återgång senast dag 550). Efter dag 365 kommer endast det högre kravet, särskilda skäl, att vara tillämpligt. Regeringen anser att innebörden av utredningens lagförslag i huvudsak har en lämplig utformning i nu aktuella delar. I stället för hög grad av sannolikhet bör dock särskilda skäl gälla. Som tidigare ska det inte göras någon prövning av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete om det kan anses oskäligt att göra det. Äldre försäkrade ska få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos arbetsgivaren Regeringens förslag: En försäkrad som har ett förvärvsarbete och som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska inte få sin arbetsförmåga bedömd mot normalt förekommande arbeten efter dag 180 i sjukperioden. I stället ska den försäkrades arbetsförmåga bedömas mot arbete hos arbetsgivaren och mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete ska gälla fram till den tidpunkt då den försäkrade tidigast kan ta ut garantipension. En försäkrad som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska fortsätta att omfattas av undantagsregleringen även om tidpunkten för uttag av sådan pension därefter skulle senareläggas genom en författningsändring. Utredningens förslag (SOU 2020:06): Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag om skydd för försäkrade vid senareläggning av den tidigaste tidpunkten för uttag av inkomstgrundad ålderspension förutsätter att den försäkrade i obruten följd har uppburit sjukpenning med stöd av undantagsregleringen. Utredningens förslag om bedömningen av arbetsförmågan har vidare en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däribland flertalet av kommunerna och regionerna. Arbetsförmedlingen, , och kommun är kritiska till att förslaget inte omfattar arbetslösa. Fysioterapeuterna och LO- TCO Rättskydd anser att fler grupper borde omfattas av förslaget. anser att äldre även bör undantas från bedömningen mot ett annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Kammarrätten i framför att det saknas en närmare utredning om hur förslaget stämmer överens med Högsta förvaltnings- 2021/22:1 Utgiftsområde 10 domstolens avgörande i mål HFD 2019 ref. 69 och diskrimineringsgrunden ålder generellt. Några remissinstanser är kritiska till att samma regler gäller oavsett individens förmåga till omställning, bl.a. Förhandlings- och samverkansrådet (PTK) och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). Ett fåtal remissinstanser avstyrker förslaget, bland annat Kommuner och Regioner (SKR), och kommun som anser att förslaget stämmer dåligt överens med inriktningen att vi ska arbeta längre. anser att förslaget kan leda till att sjukförsäkringen används i förtida pensioneringssyfte. avstyrker med motiveringen att förslaget motverkar åtgärder för ett hållbart arbetsliv. Skälen för regeringens förslag Personer med praktiska yrken nekas sjukpenning i högre utsträckning än andra grupper Regeringen kan konstatera att antalet personer i åldersgruppen 62–65 som nekas sjukpenning mellan dag 180 och 365 i sjukperioden har ökat kraftigt , från 2015 till ca 1 2020. ISF har i rapporten av antalet personer som får beslut om indragen sjukpenning (2018:12) undersökt vad som kännetecknar dem som får sin sjukpenning indragen. En observation som görs är att försäkrade i åldersgruppen 60–får sjukpenningen indragen i högre utsträckning vid prövningen mot normalt förekommande arbete än vad som är fallet med övriga åldersgrupper. Inspektionen kan inte förklara detta men pekar på att det är möjligt att personerna i åldersgruppen 60–i högre utsträckning har sjukdomar i rörelseorganen, exempelvis förslitningar i leder. Detta ligger också i linje med de iakttagelser som gjordes vid utredningens genomgång av domstolspraxis i delbetänkandet Ingen regel utan undantag (SOU 2019:2). Det framgår där att personer med utpräglat praktiska yrken och med begränsad tid kvar till pensionen nekades sjukpenning av kammarrätten med hänsyn till att de kunde klara ett lättare normalt förekommande arbete. Äldre försäkrade som nekas sjukpenning riskerar att lämna arbetslivet med lägre pension som följd En äldre försäkrad som nekas sjukpenning efter en bedömning mot normalt förekommande arbete kan se sig tvungen att lämna arbetslivet och ta ut inkomstgrundad ålderspension. I rapporten sjukförsäkring och tidig ålderspensionering (2014:7) undersökte ISF förändringar i utträde från arbetslivet för 60–64-åringar –2010. Ett resultat var att 60–64-åringar med en jämförbar sjukskrivningshistorik hade en högre och ökande risk att ha sin huvudsakliga inkomst från ålderspensionssystemet 2008–2010, då skärpta sjukförsäkringsregler infördes, jämfört med . Andelen som tog ut pension ökade efter sjukskrivningen. har på uppdrag av regeringen följt upp personer som nekats sjukpenning vid dag 180 i sjukfallet (S2020/08416). Av redovisningen Rapport – Uppföljning av personer som nekats sjukpenning framgår att av personer i åldern 61– är det som tar ut allmän pension. Av redovisningen framgår att andelen kvinnor som tar ut allmän pension är marginellt högre än andelen män. Siffran kan jämföras med att tar ut allmän pension i samma åldersgrupp i befolkningen i stort. De flesta, , som tar ut allmän pension efter att ha fått avslag på sin ansökan om sjukpenning tar ut hel pension. Den som tidigt tar ut inkomstgrundad ålderspension drabbas ekonomiskt eftersom den livslånga pensionen då blir lägre. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Samhällsekonomiska skäl kan tala för att försäkrade med begränsad tid kvar i arbetslivet inte ska utsättas för osäker omställning till annat arbete Det finns även samhällsekonomiska skäl som kan tala för att försäkrade som är i slutet av sitt arbetsliv i vissa fall ska kunna få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos arbetsgivaren i stället för mot normalt förekommande arbete. I första hand gäller detta försäkrade med en partiell nedsättning av arbetsförmågan. Har den försäkrade kvar till pension kan det vara mer lönsamt för samhället att personen får partiell sjukpenning och arbetar kvar i sitt arbete på resterande del i stället för att tvingas till en utdragen omställning till ett heltidsarbete. Ytterligare en aspekt av denna fråga har framförts av kommun. Kommunen påpekar att arbetsgivaren riskerar att förlora viktig kompetens när personer med viss arbetsförmåga tvingas till omställning på heltid i stället. Regeringen delar denna uppfattning. Det är särskilt viktigt att ta vara på all kompetens i bristyrken inom skola, vård och omsorg. De krav på omställning som ställs efter dag 180 i sjukperioden innebär att den försäkrade kan hänvisas till arbetsmarknadspolitiska åtgärder på Arbetsförmedlingen. Av granskning Arbetssökande – regeringens och Arbetsförmedlingens styrning och prioriteringar (RiR 2021:6) framgår att äldre arbetslösa har betydligt svårare att få ett arbete än yngre och att arbetslöshetsperioden därför kan bli mycket lång. Exempelvis minskade sannolikheten för arbetssökande att bli kallade till intervju redan och var endast 2–när den sökande närmade sig , trots att de arbetssökande hade lika kvalifikationer och erfarenheter i övrigt. Det finns således en påtaglig risk att äldre personer som i stället för sjukpenning på deltid hänvisas till att söka arbete på heltid inte får något annat arbete . Ett sådant utfall är svårt att försvara från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det finns skäl att ta hänsyn till äldres situation vid bedömning av rätten till sjukpenning Mot bakgrund av vad som framförts föreslår regeringen att personer som har begränsad tid kvar av arbetslivet ska undantas från bedömningen mot normalt förekommande arbete och i stället få sin arbetsförmåga fortsatt bedömd mot arbete hos den befintliga arbetsgivaren. i sjukperioden ska den försäkrades arbetsförmåga enligt förslaget även bedömas mot ett annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Med annat lämpligt arbete avses udda och sällan förekommande arbeten, sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga och arbeten där arbetsgivaren får lönebidrag. anser att äldre bör undantas även från denna bedömning. Regeringen delar inte denna syn. Syftet med förslaget är att undvika att människor i nära anslutning till pensionsåldern lång omställning. Finns det ett arbete som är tillgängligt för den försäkrade behövs inte någon omställning. Vissa remissinstanser har framfört att ett förslag som omfattar alla över en viss ålder skulle leda till att människor lämnar arbetslivet och att förslaget inte är förenligt med den allmänna inriktningen att viska arbeta längre. Även de nuvarande reglerna leder till att människor lämnar arbetslivet med ålderspension. Många av dessa skulle sannolikt kunna stanna kvar i arbetslivet på deltid om de hade haft denna möjlighet. ISF framför att det inte bör vara en generell regel för äldre eftersom det inte går att förutsätta att alla individer i den aktuella åldersgruppen kommer att ha svårigheter i omställning. PTK framför likande synpunkter. Regeringen vill därför påminna om en tidigare bestämmelse som innebar att bedömningen mot normalt förekommande arbete undantagsvis var mer förmånlig. Om det fanns särskilda skäl fick vid bedömningen av arbetsförmågan hänsyn tas till den försäkrades ålder samt den försäkrades bosättningsförhållanden utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Enligt regeringen är nackdelen med denna typ av lösning att 2021/22:1 Utgiftsområde 10 det i lag eller förarbeten inte skulle vara möjligt ange exakt hur bedömningen skulle gå till och hur de olika faktorerna skulle viktas mot varandra. Regeringens reformarbete syftar till att öka tydligheten i sjukförsäkringens regelverk. Därför bör generella regler gälla från en viss ålder. Flera remissinstanser framför att de föreslagna bestämmelserna även bör omfatta arbetslösa. Det grundläggande argumentet för att särreglera bedömningarna av sjukpenning för gruppen äldre försäkrade är att det , utifrån tidsaspekten, inte är rimligt att kräva att de ställer om till annat arbete. Detta argument är i princip inte tillämpbart på de arbetslösa som ju redan är i en form av omställning. Dock kan det i vissa fall vara orimligt att ställa krav på omställning till annat arbete för arbetslösa med begränsad tid kvar av arbetslivet. I första hand gäller detta dem som sägs upp från en långvarig anställning och som för uppsägningen har varit sjukskrivna under mer än . Enligt regeringen finns det dock nackdelar av mer principiell karaktär med att låta arbetslösa personer få sin arbetsförmåga bedömd på ett mer förmånligt sätt i slutet av sina arbetsliv. Drivkraften att få ett nytt arbete för arbetslösa med lite längre kvar av arbetslivet skulle kunna påverkas negativt om mer förmånliga försäkringsvillkor i sjukförsäkringen skulle införas för arbetslösa med begränsad tid kvar av arbetslivet. Det finns också risk för en sammanblandning av sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen om annat än medicinska förhållanden skulle ligga till grund för ett beviljande av sjukpenning för den som är arbetslös. Den särskilda bedömningsgrunden bör gälla Det föreslås att bedömningen av arbetsförmågan alltid ska göras mot arbete hos arbetsgivaren för en försäkrad som uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan betalas ut. kan sådan pension betalas ut när den försäkrade har fyllt . Ett förslag har remitterats innebärande att gränsen ska höjas till för att knytas till riktåldern för pension (se Ds 2019:2). Förslaget innebär att kan inkomstgrundad ålderspension som tidigast lämnas från och med före den månad då den försäkrade uppnår riktåldern för pension. Den särskilda bedömningsgrunden bör fortsätta att gälla för försäkrade som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas Om åldersgränsen för inkomstgrundad ålderspension höjs, kan det finnas försäkrade som får sjukpenning med stöd av den föreslagna undantagsbestämmelsen men som efter höjningen inte längre uppfyller åldersvillkoret för inkomstgrundad ålderspension. Utredningen föreslår därför att en försäkrad som i obruten följd har uppburit sjukpenning med stöd av undantagsregleringen fortsatt undantas från prövningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete, om den tidigaste tidpunkten för uttag av inkomstgrundad ålderspension skulle senareläggas. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det behövs en skyddsbestämmelse som reglerar vad som gäller för försäkrade som uppfyller åldersvillkoret men inte längre gör det året efter om åldersgränsen för uttag av ålderspension höjs. Regeringen kan emellertid konstatera att utredningens förslag inte omfattar försäkrade som har haft sjukpenning med stöd av den föreslagna undantagsbestämmelsen, men därefter återgått i arbete. Vid återinsjuknande skulle dessa personer således inte omfattas av undantagsbestämmelsen. Med en sådan ordning skulle det finnas en risk för att försäkrade med kvarstående ohälsoproblematik inte skulle våga pröva sin arbetsförmåga, utan blev kvar i sjukförsäkringen. Det saknas enligt regeringens mening skäl för att försäkrade som har haft uppehåll i sin period med sjukpenning eller som inte har fått sjukpenning tidigare inte ska omfattas av skyddsregeln. Regeringen föreslår därför att en försäkrad som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska fortsätta att omfattas av undantagsregleringen även om 2021/22:1 Utgiftsområde 10 tidpunkten för uttag av sådan pension därefter skulle senareläggas genom en författningsändring. Den särskilda bedömningsgrunden bör gälla fram till Det finns ingen strikt åldersgräns för när sjukpenning kan beviljas. För personer som fyllt finns vissa begränsningar i möjligheten att få sjukpenning. Efter ingången av den månad då den försäkrade har fyllt är det inte möjligt att bevilja sjukpenning än . Tanken bakom regleringen med den föreslagna bedömningsgrunden för den som är sjukskriven från ett arbete är att det är orimligt att ställa krav på omställning till annat arbete när den försäkrade har kvar i arbetslivet. Argumentet att förhindra en orimlig omställning saknar dock bäring för den som är sjukskriven från ett arbete i den ålder då de flesta har lämnat eller kan förväntas lämna arbetslivet. Närmast till hands ligger att koppla den till 65-årsgränsen för sjukpenning. Denna gräns är dock inte absolut. Detta talar för att bedömningen mot arbete hos arbetsgivaren bör kopplas till de åldersgränser som finns i pensionssystemet. Regeringen föreslår därför att den bortre gränsen för när bedömningen av arbetsförmågan ska göras mot arbete hos arbetsgivaren kopplas till tidpunkten för tidigast uttag av garantipension. I promemorian Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (Ds 2019:2) föreslås att åldersgränsen höjs till för att därefter följa riktåldern. Särbehandling på grund av ålder bedöms ha ett berättigat syfte Kammarrätten i framför att det saknas en närmare utredning om hur förslaget stämmer överens med Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål HFD 2019 ref. 69 och diskrimineringsgrunden ålder generellt. Det mål som kammarrätten hänvisar till handlar om rätten till sjukersättning. Sjukersättning kan beviljas till den månad då den försäkrade uppnår 65-årsåldern. För rätt till sjukersättning krävs bl.a. att rehabiliteringsmöjligheterna är uttömda. Det mål som kammarrätten refererar till gäller frågan om huruvida det i prövningen av rätt till sjukersättning ska bortses från rehabiliteringsåtgärder av det skälet att de bedöms kunna förbättra arbetsförmågan först efter det att den försäkrade har fyllt . Domstolens bedömning är att en sådan ordning skulle innebära att en försäkrad som närmar sig pensionsåldern kommer att bedömas annorlunda än en person som är yngre. Äldre personer skulle då kunna ha rätt till sjukersättning när de drabbas av sådana sjukdomstillstånd där det finns goda möjligheter till rehabilitering, men dessa åtgärder tar eller kan påbörjas först . En sådan tillämpning av regelverket saknar stöd i lagtext, förarbeten och praxis enligt domstolen. Regeringen vill i detta sammanhang framföra följande: Särskilda skäl för att bevilja sjukpenning eller sjukersättning avskaffades . Den gällande lagstiftningen ger inte något stöd till särbehandling av försäkrade på grund av ålder. Så som regeringen framför ovan finns det dock flera skäl att ändra på denna ordning. Särregler för äldre behövs bl.a. för att hindra att äldre personer i slutet av sitt arbetsliv tvingas till en omställningsprocess med små möjligheter att återgå i arbete eller att dessa personer tar ut sin ålderspension . Av artikel 6.1 i arbetslivsdirektivet, rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling, som handlar om befogad särbehandling på grund av ålder, framgår att medlemsstaterna i vissa fall kan göra undantag från huvudregeln om förbud mot åldersdiskriminering. Detta gäller under förutsättning att särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och att sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga. Som framgår ovan finns det samhällsekonomiska skäl som 2021/22:1 Utgiftsområde 10 talar för en mer generös bedömningsgrund för rätten till sjukpenning för de personer som närmar sig den ålder när många normalt lämnar arbetslivet än för dem som är yngre och har kvar i arbetslivet. Direktivet har genomförts genom diskrimineringslagen (2008:567). Diskriminering på grund av ålder är förbjuden enligt diskrimineringslagen när det gäller bl.a. tillgång till socialförsäkringssystemet (2 kap. 14 §). Från förbudet finns undantag för tillämpning av bestämmelse i lag som föreskriver viss ålder eller annan särbehandling på grund av ålder om särbehandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (2 kap. 14 b §). De åldersgränser som föreslås utgår från nuvarande åldersgränser för det allmänna ålderspensionssystemet. Den föreslagna bedömningsgrunden föreslås gälla från , dvs. från den ålder när den allmänna inkomstrelaterade ålderspensionen kan betalas ut, och gälla till den ålder som garantipension betalas ut och när flertalet lämnar arbetslivet. Förslaget syftar till att ge äldre personer som drabbats av sjukdom möjlighet att fortsätta i sitt arbete partiellt och därmed möjlighet att förlänga sitt yrkesliv i stället för att tvingas till onödig omställningsprocess i nära anslutning till den ålder när människor normalt lämnar yrkeslivet. Förslaget syftar också till att hindra att berörda äldre tar ut sin ålderspension och på det sättet får en lägre ålderspension livet ut. Mot denna bakgrund anser regeringen att en förmånligare reglering för försäkrade i åldersintervallet 62–har ett berättigat syfte och att regleringen är lämplig och nödvändig för att uppnå detta syfte. Förslaget innebär att arbetsgivare kommer att ha ett fortsatt ansvar för anpassning och rehabilitering för äldre anställda med nedsatt arbetsförmåga, vilket framförts av kommun. De befintliga reglerna om arbetsgivarens ansvar för anpassning och rehabilitering för dessa äldre liksom för övriga arbetstagare kommer att finnas kvar. anser att förslaget om särskilda regler för äldre kan minska incitamenten att vidta åtgärder för ett mer hållbart arbetsliv. Åtgärder som behövs för att individen ska kunna fortsätta arbeta riskerar, enligt , att inte komma till stånd, till exempel omställning eller anpassning av arbetet. kommun framför att förslaget i stället kan stärka kommunens incitament till att aktivt medverka till ett hållbart och förlängt arbetsliv. kommun gör bedömningen att arbetsgivare har bättre förutsättningar och i större utsträckning kan arbeta med anpassningar och ta tillvara den arbetskraft som finns även om den är på deltid. Regeringen delar den bedömning som görs av dessa kommuner. De föreslagna reglerna kan underlätta för den försäkrade att få del av rehabilitering och andra åtgärder på arbetsplatsen. Det är även viktigt att ser till att behov av rehabilitering klarläggs, att åtgärder vidtas som kan förkorta sjukdomsperiodens längd samt att behov av samordning tillgodoses. Regeringen vill i detta sammanhang även lyfta fram vikten av att följer upp den som beviljats partiell sjukpenning efter bedömning mot arbete hos arbetsgivaren. Att i slutet av arbetslivet få sin rätt till sjukpenning uteslutande bedömd mot arbete hos arbetsgivaren medför en risk att sjukskrivning används som ett sätt att få en betald arbetstidsförkortning, vilket har påpekat. Det är därför av stor vikt att noggrant följer upp den som beviljas partiell sjukpenning i slutet av sitt arbetsliv för att säkerställa att arbetsförmågan verkligen är nedsatt på grund av sjukdom. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård eller rehabilitering Regeringens förslag: Bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts ska dock undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete inte gälla. En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har inkommit med svar har tillstyrkt förslaget. efterfrågar förtydliganden i frågan om dels vad som krävs för att förseningen kan anses bero på sjukdomen covid-19, dels vad som kan anses som rehabilitering. Även Kommuner och Regioner (SKR) anser att begreppet rehabilitering behöver förtydligas. Vissa remissinstanser, bl.a. LO-TCO Rättskydd, anser att förslaget bör permanentas och utvidgas att gälla också andra situationer än de som beror på pandemin. Skälen för regeringens förslag: Utbrottet av covid-19 har inneburit en krävande omställning för hälso- och sjukvården och nödvändiga prioriteringar har behövt göras för att säkerställa omhändertagandet av patienter med covid-19. Som en följd av detta har ett stort antal vårdinsatser behövt ställas in eller skjutas upp. Enligt 2 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken kan regeringen, vid extraordinära händelser i fredstid, meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser om bl.a. sjukpenning. Regeringen har med stöd av denna upplysningsbestämmelse beslutat att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. Bestämmelserna om detta finns i förordningen (2020:711) om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19. Bestämmelserna gäller t.o.m. .