prop · H803204 · 2021-05-28 00:00:00 — Genom lagen infördes nya straffbestämmelser om brott mot mänskligheten som avser vissa särskilt angivna gärningar när de utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en civilbefolkning. Straffbestämmelsen om folkmord knyter an till den bakomliggande folkrättsliga regleringen. Bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § upphävdes och ersattes av en tydligare reglering av straffansvar för krigsförbrytelser. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott enligt lagen straffbelades. Det infördes även en bestämmelse om att militära och civila förmän under vissa förutsättningar ska kunna anses som gärningsmän till brott enligt lagen som begås av underlydande. Dessutom infördes ett särskilt straffansvar för militära och civila förmän som har brustit i kontrollen av underlydande eller som har underlåtit att anmäla folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser som begås av underlydande. stadga (SÖ 1946:1, ) antogs 1945 och innehåller bl.a. ett förbud mot våld och hot om våld i internationella förbindelser. I artikel 2.4 anges det s.k. våldsförbudet, som stadgar att ”Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med ändamål”. Politiska och ekonomiska påtryckningar omfattas inte av bestämmelsen. Våldsförbudet omfattar inte alla våldshandlingar utan endast de som uppnår en viss nivå, dvs. det ska inte vara fråga om exempelvis enstaka skott, men det behöver inte vara fråga om en militär invasion. Även indirekt våld, som t.ex. att stödja en regeringsfientlig väpnad grupp, kan utgöra våld i den mening som avses. innehåller också andra artiklar som är betydelsefulla när det gäller den internationella regleringen om våldsanvändning. Av artikel 51 framgår att varje stat har rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar i 2020/21:204 händelse av ett väpnat angrepp. Denna rätt till självförsvar gäller intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. I enlighet med artikel 24 har FN:s medlemmar överlåtit huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådet. Av artikel 39 framgår att säkerhetsrådet fastställer förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling och lägger fram förslag eller fattar beslut om vilka åtgärder som ska vidtas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42, i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Inom ramen för denna behörighet får säkerhetsrådet besluta om mandat för medlemsstaterna att använda militära medel för att upprätthålla internationell fred och säkerhet (se artikel 42). Rätten till självförsvar och av säkerhetsrådet sanktionerade militära aktioner utgör tillåtna undantag från våldsförbudet. Aggressionsbrottet kan sägas ta sikte på det individuella straffrättsliga ansvar som vissa personer i ledande ställning har för en stats användning av våld mot en annan stat. Aggressionsbrottet förutsätter en uppenbar överträdelse av och skiljer sig därigenom från de övriga tre brottstyperna i Romstadgan. Dessa tre brottstyper (folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser) anknyter i stället till de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, som i stora delar kommer till uttryck i och i FN:s konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64). En utförlig definition av aggressionsbegreppet finns i FN:s generalförsamlings resolution 3314 [XXIX] av . Enligt denna definition innebär aggression användandet av vapenmakt av en stat mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende på ett sätt som står i strid med och som närmare definieras i resolutionen (se artikel 1). För att omfattas av resolutionens definition av aggression krävs att det är fråga om våld av viss svårhetsgrad. Den uppräkning av vilka handlingar som utgör aggression gäller prima facie, dvs. som utgångspunkt, men säkerhetsrådet kan göra en annan bedömning. Detta framgår av artikel 2. I artikel 3 i resolutionen räknas en rad typer av handlingar upp som, som utgångspunkt, ska anses utgöra aggression. Uppräkningen är dock, vilket framgår av artikel 4, inte uttömmande. Det är inte endast militära invasioner som utgör aggression, utan även att exempelvis sända väpnade grupper som utför väpnade handlingar, att bomba ett annat lands territorium och att blockera ett annat lands hamnar kan omfattas av bestämmelsen. I resolutionen slås också fast att ett aggressionskrig utgör ett brott mot internationell fred och att det ger upphov till internationellt ansvar (se artikel 5). Definitionen av aggression i generalförsamlingens resolution gäller dock endast angreppshandlingar som begås av stater och innehåller inte något individuellt straffansvar. Vid Romstadgans tillkomst framhölls att stadgan utgör en kodifiering av sedvanerätten på området, dvs. avsikten med den straffrättsliga regleringen i Romstadgan var inte att skapa ny rätt utan att kodifiera den sedvanerätt som vid stadgans tillkomst redan fanns. Bestämmelserna om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser utgör således en kodifiering av sedvanerätten och svensk lagstiftning var, när ratificerade Romstadgan, redan i stor utsträckning anpassad till stadgans bestämmelser om dessa brott. Steget att införa en samlad reglering med straffbestämmelser om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser var därför inte särskilt stort. När det gäller aggressionsbrottet finns det för utformningen av även detta brott stöd i sedvanerätten, men meningarna om hur brottet bör definieras och vilka förutsättningar som ska gälla för Internationella brottmålsdomstolens utövande av jurisdiktion har gått isär. Brottsbeskrivningens utformning bygger främst på det brott för vilket några av ledarna i Nazityskland dömdes vid efter . Brottet betecknades som brott mot freden. Det var första gången som ett individuellt straffansvar utkrävdes vid en internationell domstol för inledandet av ett anfallskrig. Kampalaändringarna beträffande aggressionsbrottet innebär att artikel 5.2 i Romstadgan utgår och att tre nya artiklar införs (se resolution RC/Res.6). Efter artikel 8 införs artikel 8a, som innehåller en definition av aggressionsbrottet. Den anger att med aggressionsbrott avses när en person, som i kraft av sin ställning kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande, planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling som, till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning, utgör en uppenbar överträdelse av . Med aggressionshandling avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med stadga. I enlighet med generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) av anses en aggressionshandling utgöras av bl.a. invasion eller angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats territorium och alla former av militär ockupation som är en följd av en sådan invasion eller ett sådant angrepp. Vidare omfattas bombardemang av en stats väpnade styrkor mot en annan stats territorium eller en stats användning av vapen mot en annan stats territorium samt blockad av en stats väpnade styrkor av en annan stats hamnar eller kuster. Även en stats användning av sina väpnade styrkor inom en annan stats territorium efter överenskommelse med den mottagande staten omfattas, om det sker i strid med överenskommelsen, liksom handling som innebär att en stat tillåter att dess territorium, som den har ställt till en annan stats förfogande, används av den andra staten för att begå en aggressionshandling mot en tredje stat. Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrott Efter artikel 15 införs två nya artiklar – 15a och 15b – som fastställer villkoren för Internationella brottmålsdomstolens utövande av jurisdiktion över aggressionsbrott. Domstolen får endast utöva jurisdiktion i fråga om aggressionsbrott som begås efter det att trettio stadgeparter har ratificerat eller godtagit ändringarna och ska utöva jurisdiktion över aggressionsbrott i enlighet med denna artikel förutsatt att ett beslut fattas om det efter med den majoritet av stadgeparter som krävs för att en ändring av stadgan ska antas. Detta skedde vid det möte i stadgepartsförsamlingen som hölls . I förhållande till en stat som inte är part i Romstadgan ska inte utöva sin jurisdiktion över ett aggressionsbrott om det begås av den statens medborgare eller inom dess territorium. När åklagaren finner att det finns skälig grund att inleda en förundersökning i fråga om ett aggressionsbrott ska han eller hon först utröna om säkerhetsrådet har fastställt att den berörda staten har begått en aggressionshandling. Åklagaren ska underrätta generalsekreterare om ärendets behandling i domstolen. När säkerhetsrådet har gjort ett sådant fastställande får åklagaren inleda förundersökningen i fråga om aggressionsbrott. Om det inte görs något sådant fastställande efter dagen för underrättelsen får åklagaren under vissa förutsättningar ändå gå vidare med förundersökningen. Av artikel 15b om hänskjutande av säkerhetsrådet följer bl.a. att endast får utöva jurisdiktion över aggressionsbrott som begås efter det att trettio stadgeparter har ratificerat eller godtagit ändringarna. Domstolen ska utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet i enlighet med denna artikel förutsatt att ett beslut fattas om det efter med den majoritet av stadgeparter som krävs för att en ändring av stadgan ska antas. Ett sådant beslut fattades (/16/Res.5) och trädde i kraft . Artikeln påverkar inte tillämpningen av de bestämmelser som hänför sig till utövandet av jurisdiktion när det gäller de övriga brott som avses i artikel 5. Övriga bestämmelser med koppling till aggressionsbrottet Kampalaändringarna innehåller även ändringar och tillägg avseende artiklarna 9.1, 20.3 och 25.3. Ändringarna i artiklarna 9.1 och 20.3 består i att de hänvisningar som där görs till vissa andra artiklar i Romstadgan utvidgas till att också omfatta en hänvisning till artikel 8a. När det gäller artikel 25.3 införs efter denna artikel en ny artikel (25.3a), som anger att artikel 25 såvitt gäller aggressionsbrottet endast ska vara tillämplig på personer i viss ledande ställning (”/…/ personer som i kraft av sin ställning kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande”). Till bestämmelserna om aggressionsbrottet har också antagits brottskriterier, som inte medför några förpliktelser för stadgeparterna, men som kan tjäna som tolkningsunderlag när den närmare innebörden av aktuella artiklar ska fastställas. Ändringar i Romstadgan avseende Resolution RC/Res.5 De ändringar som vid översynskonferensen i gjordes i Romstadgans artikel 8 om krigsförbrytelser innebar att följande tillägg gjordes till artikel 8.2 e som reglerar icke-internationella konflikter (se resolution RC/Res.5): (xiii)Användande av gifter eller förgiftade vapen. (xiv)Användande av kvävande, giftiga eller andra gaser och alla likvärdiga vätskor, ämnen eller medel. (xv)Användande av kulor som lätt utvidgar sig eller tillplattas i människokroppen, såsom kulor med hård mantel, om denna inte helt och hållet täcker kärnan eller är försedd med inskärningar. Romstadgan innehåller bestämmelser om krigsförbrytelser som begås genom användande av bl.a. kemiska stridsmedel vid internationella väpnade konflikter. Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser innebär att Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över krigsförbrytelser som begås genom användande av de stridsmedel som räknas upp utsträcks till att även avse icke-internationella väpnade konflikter. Genom ändringarna uppnås en överensstämmelse med vad som gäller enligt internationell sedvanerätt i såväl internationella som icke-internationella väpnade konflikter. Enligt internationell humanitär sedvanerätt har det redan före Kampala- ändringarna varit förbjudet i väpnade konflikter att använda krigföringsmetoder och medel som orsakar överflödiga skador eller onödigt lidande och urskillningslös förstörelse. Förbuden mot användande av de stridsmedel som anges i Kampalaändringarna avseende artikel 8 behandlas även i tidigare folkrättsliga dokument. Exempelvis innehåller Genèveprotokollet rörande förbud för användning i krig av kvävande, giftiga eller liknande gaser samt av bakteriologiska krigsmetoder en reglering av de medel som anges i artikel 8.2 e (xiv) (kvävande, giftiga eller andra gaser och alla likvärdiga vätskor, ämnen och medel). När det gäller gifter (artikel 8.2 e (xiii)) har bruket av sådana förbjudits redan antingen genom bestämmelserna i konventionen om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt deras förstöring, eller genom bestämmelserna i konventionen om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring. I det nya ledet i artikel 8.2 e (xv) förbjuds användning av s.k. dumdum-kulor. Förbudet häremot återfinns redan i en deklaration om förbud att använda kulor som utvidgar sig eller tillplattas i människokroppen som antogs 1899 vid den första fredskonferensen i . Liksom är fallet med Kampalaändringarna om aggressionsbrottet, har för de ändringar som avser artikel 8 även antagits brottskriterier. kriterier preciseras bl.a. användningen av förbjudna ämnen. Resolution /16/Res.4 antogs ytterligare ändringar av artikel 8 i Romstadgan. Det beslutades att såsom krigsförbrytelse kriminalisera användningen av ytterligare några stridsmedel, i såväl internationella som icke- internationella väpnade konflikter. Det rör sig om synförstörande laservapen (se protokoll IV till vapenkonvention), icke- detekterbara fragment (se protokoll I till vapenkonvention) och mikrobiella eller andra biologiska medel eller toxiner (se B- vapenkonventionen 1972). Ändringarna innebär att sex nya tillägg görs till artiklarna 8.2 b och 8.2 e, enligt följande. Som artikel 8.2 b (xxvii) och artikel 8.2 e (xvi) läggs till (se resolution /16/Res.4): Användande av vapen som innefattar mikrobiella eller andra biologiska medel, eller toxiner, oavsett ursprung eller produktionsmetod. Som artikel 8.2 b (xxviii) och artikel 8.2 e (xvii) läggs till: Användande av vapen vars huvudsakliga effekt är att skada genom fragment som i människokroppen inte kan upptäckas medelst röntgenstrålning. Som artikel 8.2 b (xxix) och artikel 8.2 e (xviii) läggs till: Användande av laservapen som är särskilt konstruerade för att som enda stridsmedelsfunktion, eller som en av sina stridsmedelsfunktioner, bestående förstöra en normal synförmåga, dvs. ett oskyddat öga eller ett öga med korrektionslinser. /14/Res.2 Artikel 124 i Romstadgan innehåller en övergångsbestämmelse. Av bestämmelsen framgår att en stat, som blir part i stadgan, får förklara att den för av efter stadgans ikraftträdande för staten inte godtar Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion avseende krigs- förbrytelser, när ett brott påstås ha förövats av dess egna medborgare eller inom dess eget territorium. antog parterna till Romstadgan en ändring av artikel 124 (resolution ICC-ASP/14/Res.2). Ändringen innebär att övergångsbestämmelsen i artikeln utgår och att artikeln således stryks från stadgan. Enligt artikel 121.4 träder ändringen i kraft för alla stadgeparter efter det att ratifikations- eller godtagande- instrument har deponerats hos FN:s generalsekreterare av sju åttondelar av parterna. 4.2Överväganden och förslag avseende ratificering av ändringar i Romstadgan 4.2.1Godkännande av ändringar i Romstadgan Regeringens förslag: godkänner Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser (Resolution RC/Res.5) och avseende aggressionsbrottet (Resolution RC/Res.6), ändring av artikel 124 (Resolution /14/Res.2) samt ändring av artikel 8 (Resolution ICC-ASP/16/Res.4). Utredningens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens förslag. Försvarsmakten har inget att invända mot de skäl som i utredningen framförs för att bör tillträda Kampalaändringarna av Romstadgan avseende tillägget av ett aggressionsbrott. Försvarsmakten anser dock att ett tillträde till denna ändring inte bör ske innan det har genomförts en ordentlig analys av de juridiska aspekterna av aggressionsbrottets utformning, liksom av de potentiella riskerna för svensk politisk och militär handlingsfrihet som ett tillträde till aggressionsbrottet skulle medföra. Skälen för regeringens förslag Ändringar avseende aggressionsbrott - allmänna utgångspunkter I svensk utrikes- och säkerhetspolitik har folkrätten länge varit ett centralt medel för att upprätthålla internationell fred och säkerhet såväl i vårt närområde som globalt. Häri inbegrips att stärka den internationella straffrätten genom att bekämpa straffrihet och verka för lagföring av dem som begår brott mot de regler som denna uppställer. Inrättandet av och den internationella ordning för lagföring av de grövsta brotten mot folkrätten som därigenom skapades, var ett mycket viktigt steg för att stärka den internationella straffrätten. Genom bestämmelserna i stadgan och domstolens verksamhet togs viktiga steg för att motverka den straffrihet som tidigare i stor utsträckning förelegat för dessa brott när de inte beivrats på nationell nivå. Utgångspunkten för Romstadgan är att parterna själva ska utreda och lagföra misstänkta för de aktuella brotten, men om så inte sker, tillhandahåller en internationell ordning för lagföring. När tillträdde Romstadgan framhölls stadgans och Internationella brottmålsdomstolens betydelse som en viktig milstolpe i folkrättens utveckling vad gäller individuellt ansvar för internationella brott (se prop. 2000/01:122 tillträde till Romstadgan för s. 82 f.). Det poängterades också att har varit starkt engagerat för att främja utvecklingen av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter och mänskliga rättigheter. medverkade aktivt i det arbete som ledde fram till Romstadgan. Dessutom motiverades ett svenskt tillträde till Romstadgan med att , genom att tillsammans med andra stater ansluta sig till stadgan, skulle kunna bidra till att andra stater – där riskerna för väpnade konflikter är mycket större eller där sådana konflikter pågår – också ansluter sig. De omständigheter som fördes fram som skäl för att skulle tillträda Romstadgan gör sig, enligt regeringens mening, gällande med samma styrka när det gäller ett svenskt tillträde till de stadgeändringar som är aktuella. Ett tillträde till ändringarna är dessutom en naturlig fortsättning på strävan att motverka 2020/21:204 straffrihet för de allvarligaste brotten enligt folkrätten och det konsekventa stöd sedan Internationella brottmålsdomstolens tillkomst visat domstolen. är alltjämt aktivt i samarbetet kring Romstadgan och Internationella brottmålsdomstolens verksamhet och bidrog, bl.a. genom att anta en roll som medlare, till att Kampalaändringarna efter långdragna förhandlingar till slut kunde komma till stånd. Genom att ratificera ändringarna kan bidra till fortsatt acceptans av Internationella brottmålsdomstolens verksamhet och en förhoppningsvis allt bredare anslutning till stadgan och ändringarna därav. Vad gäller särskilt bestämmelserna om aggressionsbrottet finns en förhoppning hos många stater att bestämmelserna kan få en viss brottsförebyggande verkan och därigenom vara viktiga för att främja internationell fred och säkerhet. Att nu fått möjlighet att utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet kan ha den avskräckande effekt som många stater hoppas på. Om så blir fallet, blir beroende bl.a. av hur stor anslutningen till Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet slutligen blir. Av stor betydelse är också att Internationella brottmålsdomstolens möjlighet att lagföra personer för aggressionsbrottet kommer att bekräfta och förstärka den grundläggande folkrättsliga att stater inte får inleda väpnade angrepp mot varandra. Att lagföring av aggressionsbrottet kan ske vid en internationell domstol är av stor betydelse. Det motverkar den risk som finns för politisering av sådana rättegångar så att det är ”segrarnas rättvisa” som anses få genomslag. Den risken kan anses vara större beträffande aggressionsbrottet än för de övriga brotten under Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion, inte minst eftersom det endast är politiska och militära ledare i den stat som är ansvarig för handlingen som kan lagföras för detta i straffrättslig ordning. Dessa omständigheter talar för att det internationella samfundet ger fortsatt stöd när nu getts jurisdiktion över aggressionsbrottet. Vad gäller aggressionsbrottet tillkommer ett antal omständigheter som bör beaktas inför ett svenskt beslut att ratificera ändringarna i Romstadgan i denna del. En ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressions- brottet innebär att samarbete med Internationella brottmåls- domstolen utvidgas till att också avse detta brott. Detta medför bl.a. en skyldighet för att medverka till att personer som vid är misstänkta, tilltalade eller dömda för aggressionsbrott överlämnas till domstolen på samma sätt som gäller för övriga brott över vilka har jurisdiktion – folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Skyldigheten omfattar också svenska medborgare. Något krav att i svensk rätt ska kriminalisera aggressionsbrottet så att lagföring kan ske också vid svenska domstolar, följer dock inte av en svensk ratificering (för överväganden i denna del, se avsnitt 4.3). Relativt få andra stater har ratificerat Kampalaändringarna Romstadgan har tillträtts av sammanlagt 123 stater. Av de stater som har ratificerat stadgan har endast 39 stater ratificerat eller godtagit Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet, däribland och . Ingen av FN:s säkerhetsråds permanenta medlemmar har ratificerat ändringarna och dessa medlemmar kan inte förväntas komma att göra det inom överskådlig tid. Den begränsade anslutningen till ändringarna kan i viss mån tala för att man bör avvakta med en svensk ratificering eftersom det kan ifrågasättas om stadgeändringarna, utan en bred anslutning, kommer att infria de förhoppningar som knutits till dem. Denna omständighet bör dock inte på ett avgörande sätt inverka på bedömningen och utgör inte ett tillräckligt tungt vägande skäl mot en svensk ratificering. Det är tvärtom ett svenskt intresse att ändringarna ratificeras av så många stater som möjligt och till detta bör bidra. Vissa frågor om Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion bygger i princip på den s.k. universalitetsprincipen, dvs. domstolen har jurisdiktion över de brott som omfattas av Romstadgan oberoende av var eller av vem brotten har begåtts, dock under förutsättning att övriga kriterier för domstolens jurisdiktion är uppfyllda. Domstolens jurisdiktion kan således utövas vad avser brott som anges i stadgan endast om brottet begåtts på territoriet i en stat som är stadgepart eller godtagit Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion genom särskild förklaring eller om den misstänkte är medborgare i en stat som är stadgepart. En ytterligare jurisdiktionsgrund är om , när det agerar i enlighet med kapitel VII i stadga, hänskjutit en situation till åklagaren, i vilken ett eller ﬂera brott i artikel 5 förefaller ha begåtts. Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet aktiverades . En stadgepart i förhållande till vilken ändringarna inte trätt i kraft omfattas dock inte av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion. I den träffade överenskommelsen finns också en erinran om Internationella brottmålsdomstolens oberoende.