prop · H80385 · 2021-01-26 00:00:00 — Hovrätten över och anser att elektronisk övervakning framstår som alltför ingripande och att den hittillsvarande lydelsen av bestämmelsen är mer lämplig. I fråga om beslutsordningen är () kritisk till att Kriminalvården ska få fatta beslut om elektronisk övervakning. Hovrätten för och Hovrätten över och anser att de argument som förs fram mot att låta rätten i en dom på skyddstillsyn förordna om elektronisk övervakning inte är övertygande. ser en risk för att domstolen undviker att använda sig av en föreskrift om vistelseförbud om den inte har rätt att besluta om elektronisk övervakning i anslutning till vistelseförbud. och anser att det är en brist att det inte framgår vad de egentliga skillnaderna mellan elektronisk övervakning och elektronisk intensivövervakning är och hur ingripande en elektronisk övervakning kan vara innan den är att jämställa med intensivövervakning. Skälen för regeringens förslag Hur används elektronisk övervakning inom ramen för påföljdssystemet? Elektronisk övervakning används på olika sätt av Kriminalvården inom ramen för verkställigheten av ett straff. I vissa fall kan elektronisk övervakning ersätta en anstaltsvistelse och den elektroniska övervakningen utgör då ett alternativ till att avtjäna fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt. Enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk 2020/21:85 kontroll kan den som är dömd till högst sex månaders fängelse ansöka om att avtjäna straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja). Under verkställighet i anstalt kan elektronisk kontroll användas som en säkerhetshöjande åtgärd. En intagen får underkastas viss övervakning och kontroll för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (4 § fängelseförordningen [2010:2010] och 23 § Kriminalvårdens föreskrifter KVFS 2011:1 [FARK Fängelse]). I syfte att minska risken för återfall i brott eller för att underlätta den dömdes anpassning i samhället får Kriminalvården bevilja tillstånd till vistelse utanför anstalt genom en utslussningsåtgärd (11 kap. 1 § fängelselagen [2010:610]). För att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll av en beviljad utslussningsåtgärd, t.ex. utökad frigång, har myndigheten möjlighet att använda elektronisk övervakning för att säkerställa att den intagne inte vistas utanför bostaden annat än på bestämda tider (11 kap. 6 § fängelselagen). Elektroniska hjälpmedel används också för att kontrollera meddelade villkor i samband med permission (10 kap. 5 § fängelselagen). För ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård gäller på motsvarande sätt att elektroniska hjälpmedel används för att kontrollera villkor som gäller för vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet (18 § lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård). Med stöd av de nya reglerna avseende villkorlig frigivning som trädde i kraft får Kriminalvården besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera att en föreskrift enligt 26 kap. 16 § följs. En förutsättning är att det är särskilt angeläget för att minska risken att den övervakade begår nya brott (26 kap. 17 § ). I propositionen framhålls att elektronisk övervakning kan vara av stor nytta för den dömdes återanpassning i samhället genom att en överträdelse av en föreskrift snabbt kan upptäckas och lämplig åtgärd vidtas. Elektronisk övervakning kan t.ex. vara en lämplig återfallspreventiv åtgärd för att kontrollera en föreskrift om boende eller vistelseort. I propositionen betonas att elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde. Möjligheten ska därför användas restriktivt och bara i de fall det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Vidare får användningen av elektronisk övervakning inte vara så ingripande att åtgärden blir att jämställa med sådan övervakning som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff med intensivövervakning. Kriminalvården måste alltid beakta proportionalitetsprincipen vid beslut om elektronisk övervakning. Vid denna bedömning bör inte bara risknivån, utan också vilken typ av brott som återfallsrisken avser beaktas (prop. 2018/19:77 s. 39). Elektronisk övervakning av föreskrifter bör kunna användas även för skyddstillsynsdömda De kontroll- och stödåtgärder som gäller för personer som blivit villkorligt frigivna bör i enlighet med de utgångspunkter som framgår i avsnitt 5.1 också gälla för personer som dömts till skyddstillsyn. Det är därför lämpligt att möjligheter till elektronisk övervakning av att meddelade föreskrifter följs införs även när det gäller skyddstillsynsdömda. uppnås genom att 28 kap. 6 § , som anger vilka bestämmelser i 26 kap. som ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som dömts till skyddstillsyn, kompletteras med en hänvisning till 26 kap. 17 § . Genom en sådan hänvisning får Kriminalvården en möjlighet att besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera en föreskrift som domstolen meddelat eller som Kriminalvården själv meddelar med stöd av 26 kap. 16 § sedan domstolen skilt sig från målet genom domen på skyddstillsyn. Förhållandet till regeringsformen, och Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Detta skydd får begränsas genom lag. Sådana begränsningar får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen så som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer vidare att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot åtaganden på grund av . Konventionen gäller som lag i (lag [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål, bl.a. förebyggande av oordning och brott och skyddet av andras fri- och rättigheter. Den form av övervakning som elektronisk övervakning innebär ska tillämpas på personer som har dömts till skyddstillsyn. Ett alternativ till skyddstillsyn är fängelse. Det är av stor vikt att ett alternativ till fängelse uppfyller de krav som kan ställas på samhällsskydd, förebyggande av risk för återfall i brott och återanpassning i samhället. Även om den föreslagna elektroniska övervakningen utgör en inskränkning i det skydd för den personliga integriteten som följer av regeringsformen och är utgångspunkten för beslutet om övervakning den dömdes behov av åtgärden för att underlätta dennes återanpassning till samhället och att minska risken för ny brottslighet. Behovet av elektronisk övervakning ska omprövas löpande av Kriminalvården som därvid även har att förhålla sig till den proportionalitetsprincip som uttryckligen gäller enligt 26 kap. 14 a § . Beslutet är dessutom under alla förhållanden tidsbegränsat . Genom möjligheten att besluta om elektronisk övervakning ges Kriminalvården större möjligheter att kontrollera att den dömde följer de föreskrifter som har beslutats med det övergripande syftet att minska risken för ny brottslighet. Regeringen menar att detta ändamål får anses väga tyngre än den begränsning av skyddet för den enskildes personliga integritet som förslaget innebär. 2020/21:85 ska kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera att en särskild föreskrift inom ramen för en skyddstillsyn följs får därför anses vara proportionerligt med hänsyn till de intressen det avser att skydda. Mot denna bakgrund görs bedömningen att den föreslagna regleringen är förenlig med både och regeringsformens krav på skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Av artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter () följer att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. är svensk lag enligt lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall och ska vägas in vid beslut om elektronisk övervakning i de ärenden som rör barn. Rätten bör inte kunna meddela ett beslut om elektronisk övervakning i domen Förslaget att ge Kriminalvården behörighet att besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera särskilda föreskrifter som ges inom ramen för en skyddstillsyn, väcker frågan om huruvida även rätten ska kunna besluta om elektronisk övervakning i samband med domen. I promemorian gjordes bedömningen att rätten inte skulle ges möjlighet att besluta om elektronisk övervakning i samband med domen. De argument som fördes fram var att syftet med särskilda föreskrifter eller möjligheten att kontrollera skyddstillsynsdömda elektroniskt, i första hand inte handlar om att ge påföljden ytterligare skärpa. I stället ges särskilda föreskrifter i brottsförebyggande syfte utifrån den dömdes behov av kontroll och stöd. Vill domstolen göra reaktionen mot brottet mer kännbar finns i stället möjlighet att kombinera skyddstillsynen med böter, samhällstjänst eller fängelse enligt 28 kap. 2–3 §§ . Om rätten ska besluta om elektronisk övervakning finns det också en risk för att domstolsprocessen i onödan tyngs med frågor av individualpreventiv karaktär som Kriminalvården har bättre överblick över. Hovrätten för , Hovrätten över och och ifrågasätter den bedömningen och pekar bl.a. på att det finns en risk för att domstolen undviker att använda sig av en föreskrift om vistelseförbud om den inte har rätt att besluta om elektronisk övervakning i anslutning till vistelseförbudet. Regeringen konstaterar dock att det inför ett ställningstagande av om elektronisk övervakning ska beslutas finns behov av viss utredning, t.ex. om den dömdes hemförhållanden och hur hemmavarande barn och andra anhöriga skulle kunna påverkas av beslutet. Det kan också behöva göras överväganden avseende säkerheten för Kriminalvårdens personal i samband med hembesök. Så- dana överväganden framgår inte av den personutredning som hämtas in i samband med att målet handläggs i domstol och det skulle kräva stora resurser att regelmässigt göra sådana överväganden för alla. Mot den bakgrunden bör inte rätten kunna besluta om elektronisk övervakning. Någon möjlighet för rätten att besluta om elektronisk övervakning finns heller inte när det gäller villkorligt frigivna. Beslut om elektronisk övervakning ska omprövas löpande Elektronisk övervakning får enligt 26 kap. 17 § andra stycket beslutas åt gången. Det föreslås inte ändras. Vidare har Kriminalvården, när det gäller de regler om villkorlig frigivning som trädde i kraft , en skyldighet att löpande ompröva behovet av elektronisk övervakning (se 26 kap. 18 § första stycket ). Den skyldigheten bör även gälla vid skyddstillsyn. För att göra det tydligt att Kriminalvården har en skyldighet att löpande pröva behovet av elektronisk övervakning under verkställigheten av skyddstillsynsdomen, bör hänvisningen i 28 kap. 6 § till 26 kap. 18 § även omfatta beslut om elektronisk övervakning enligt 26 kap. 17 § . Vad ska krävas för att elektronisk övervakning ska få användas? Som framgår av redogörelsen ovan är nivån för att få besluta om elektronisk övervakning för kontroll av föreskrifter i samband med villkorlig frigivning relativt hög. Elektronisk övervakning får beslutas endast om det är särskilt angeläget för att minska risken att den övervakade begår nya brott. Frågan är om det är befogat eller om det bör övervägas att införa en mindre restriktiv hållning när det gäller möjligheten till elektronisk övervakning. Vid de övervägandena bör beaktas att förutsättningarna för att kontrollera villkor med elektronisk övervakning inom ramen för utslussningsåtgärder eller permission är klart mindre restriktiva och innebär att sådana åtgärder får användas för att kontrollera beslutade villkor (jfr 10 kap. 5 § och 11 kap. 6 § fängelselagen). Det kan vara svårt att motivera varför behovet av kontrollåtgärder skulle vara större för den gruppen än för dem som friges villkorligt eller som får en dom på skyddstillsyn som ett alternativ till fängelse. Ett annat skäl som talar för att elektronisk övervakning ska kunna beslutas i fler fall är slutsatserna i den analys som har gjort angående brott som begås under övervakning och intensivövervakning (Brott som begås under frivård, En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019). De som avtjänar ett fängelsestraff genom intensivövervakning är visserligen en kategori av dömda som måste uppfylla vissa lämplighetskriterier och sådan övervakning är mer ingripande än möjligheten till elektronisk övervakning av en särskild föreskrift men det är ändå intressant att konstatera att man av rapporten kan dra slutsatsen att kontrollåtgärder är effektiva för att motverka ny brottslighet för den gruppen. Till exempel begås färre brott av intensivövervakade än av dem som har övervakning inom ramen för en frivårdspåföljd. Detta beror enligt analysen sannolikt på att intensivövervakade står under större kontroll. Det framhålls dock i rapporten att skillnaden till stor del också kan antas ha sin förklaring i att intensivövervakade har bättre förutsättningar att avhålla sig från brott redan från början. I vågskålen bör också läggas samhällets möjligheter och förmåga att bekämpa och förebygga brott som begås organiserat eller i gängmiljö. Ökade möjligheter att inom ramen för påföljdssystemet ge villkor om var den vars påföljd verkställs i frihet ska eller inte får vistas och att kontrollera dessa med elektroniska hjälpmedel bör kunna vara ett verksamt medel för att motverka fortsatt brottslighet. Bland annat mot den bakgrunden föreslås i avsnitt 5.5 att den föreskriftsrätt i 26 kap. 16 § som avser vistelseort ska förtydligas så att en sådan föreskrift uttryckligen kan avse anvisningar om platser eller områden där den dömde ska eller inte får En sådan föreskrift i kombination med elektronisk övervakning ger t.ex. möjligheter att kontrollera att en livsstilskriminell person inte vistas på platser där drogförsäljning sker, där unga riskerar att ledas in i krimi- nalitet eller annars utgör tillhåll för kända kriminella. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att de positiva effek- ter som utökad användning av elektronisk övervakning kan förväntas medföra på möjligheten att förebygga återfall i brott överväger de nack- delar en sådan ordning medför för de dömda. övervakning enligt 26 kap. 17 § bör därför utvidgas. het med promemorian bör sådan övervakning kunna beslutas om det ”behövs”, i stället för om det ”är särskilt angeläget”, dels för att minska risken för att den dömde begår nya brott, dels för att även på annat sätt underlätta den dömdes anpassning i samhället. Hovrätten över och har principiella synpunkter på att det , när möjligheten att använda elektronisk övervakning vid villkorlig frigivning införts, föreslås utökade möjligheter att besluta om elektronisk övervakning. Även Lagrådet för fram sådana synpunkter och framhåller att frågan om en lagändring behöver justeras som regel bör behandlas genom att lagstiftaren, när viss erfarenhet har vunnits av den nya lagstiftningen, analyserar hur lagen har tillämpats och överväger vilka ytterligare ändringar som eventuellt behöver göras. när det som i det här fallet har införts en för den enskilde ingrip- ande åtgärd inom ramen för påföljdssystemet. Då det ännu inte finns några erfarenheter från tillämpningen av den införda regleringen saknas det enligt Lagrådets mening underlag beträffande såväl behovet som ändamålsenligheten av den föreslagna ändringen rörande förutsättningar- na för när elektronisk övervakning ska kunna beslutas för att kontrollera att en föreskrift enligt 16 § följs. För det fall förslaget ändå genomförs föreslår Lagrådet att lagtextens utformning ändras så att förutsättningarna för att besluta om särskilda föreskrifter enligt 16 § inte upprepas i 17 §. Regeringen kan ha en viss förståelse för invändningarna. ens del väger dock behovet av att snabbt pröva nya åtgärder för att möta den utmaning och påfrestning som utvecklingen av brottsligheten innebär för samhället tyngre. Som framhålls ovan finns det också ett värde i att förutsättningarna för att besluta om elektronisk övervakning överens- stämmer med Kriminalvårdens möjligheter till det enligt fängelselagen. Regeringen instämmer dock i Lagrådets förslag om hur lagtexten bör Regeringen delar Hovrätten över och , tings- rätts och universitets () uppfatt- ning att elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde. Det är därför inte aktuellt att fatta beslut om en så ingripande åtgärd Som Civil Rights Defenders understryker ska ett beslut om elektronisk övervakning fattas med fokus på den enskildes behov och aldrig bli så betungande att det i praktiken är att jämställa med att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. samma tema efterfrågar och de egentliga skillnaderna mellan elektronisk övervakning och intensivövervakning med elektronisk kontroll. En väsentlig skillnad Prop. 2020/21:85 mellan straffverkställighet genom intensivövervakning och elektronisk övervakning av att föreskrifter inom ramen för en skyddstillsyn följs är att behovet av elektronisk övervakning vid en skyddstillsyn grundas på en individuell bedömning av den dömdes situation och alltid utgår från den dömdes behov av kontroll och stöd. Vidare måste åtgärden vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Detta måste beaktas både när föreskriften beslutas och när elektronisk övervakning övervägs. Vid straffverkställighet med intensivövervakning följer direkt av lagen att elektronisk övervakning alltid ska ske för att kontrollera att den dömde befinner sig i hemmet eller arbetsplatsen på de tider som bestämts av Kriminalvården (se 3 § lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Det innebär att elektronisk övervakning inte är att jämställa med att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. När det gäller vilken påverkan förekomsten av elektronisk övervakning under villkorlig frigivning kan ha vid senare lagföring görs ingen annan bedömning än den som görs i lagstiftningsärendet om villkorlig frigivning (se prop. 2018/19:77 s. 39–40). Att en domstol vid senare lagföring eller vid fråga om undanröjande av skyddstillsyn till följd av misskötsamhet ska beakta vad den dömde undergått till följd av domen på skyddstillsyn följer av exempelvis 28 kap. 9 § och 34 kap. 4 § . Dessa regler behöver inte ändras med anledning av förslaget om ökade möjligheter till elektronisk övervakning. Regeringens förslag: Övervakaren ska få besluta hur en särskild föreskrift ska få verkställas i ett enskilt fall. Övervakaren ska också, med undantag för beslut om elektronisk övervakning, få tillfälligt jämka beslutade föreskrifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det, däribland Civil Rights Defenders som också för fram att övervakarens roll att ge stöd bör framgå tydligt. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.4 föreslås att den särskilda bestämmelsen om föreskriftsrätt i 28 kap. 6 a § ska tas bort och ersättas med hänvisningar till föreskriftsrätten i 26 kap. . Förutom att reglera föreskriftsrätten vid skyddstillsyn innehåller 28 kap. 6 a § fjärde stycket en reglering som möjliggör för övervakaren att meddela anvisningar om hur en särskild föreskrift ska verkställas i ett särskilt fall. Övervakaren får också tillfälligt jämka beslutade föreskrifter. Denna rätt för övervakaren bör enligt regeringen finnas kvar. Det uppnås genom att en hänvisning till 26 kap. 18 § andra stycket läggs till i 28 kap. 6 § , som anger vilka bestämmelser i 26 kap. som ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som har dömts till skyddstillsyn. Det innebär också att övervakaren inte ges rätt att tillfälligt jämka ett beslut om elektronisk övervakning. Kriminalvårdens möjligheter att vidta åtgärder Regeringens förslag: Åtgärder med anledning av misskötsamhet under skyddstillsyn ska beslutas av Kriminalvården i stället för av övervakningsnämnden. Vid misskötsamhet ska Kriminalvården ha rätt att –besluta om särskilda föreskrifter, –besluta om elektronisk övervakning, –ställa den dömde under övervakning och –utse ytterligare personer att biträda vid övervakningen. Om det inte bedöms tillräckligt ska Kriminalvården få besluta om en varning. Har den dömde på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller för honom eller henne och kan det antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta, ska myndigheten begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas. Följdändringar görs i och med anledning av förslaget att Kriminalvården ska begära att åklagare för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Promemorian innehåller inget förslag till ändring i . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot dem. ifrågasätter lämpligheten av att låta den myndighet som övervakar och kontrollera den skyddstillsynsdömde även få besluta om bestraffning vid påstådd misskötsamhet. Av samma anledning avstyrker Civil Rights Defenders förslaget i den delen. anser däremot att det saknas skäl att i fråga om beslutsförfarandet vid misskötsamhet göra skillnad mellan dem som är dömda till skyddstillsyn och dem som är villkorligt frigivna. Det är inte ovanligt att det för en dömd verkställs parallella påföljder av olika slag och hanteringen bör därför inte minst av praktiska skäl vara densamma. Hovrätten över och ser en risk för ett större antal mål om undanröjande av skyddstillsyn där domstolen ändå anser det tillräckligt med en annan åtgärd. Vidare anser hovrätten att det är lämpligt att övervakningsnämnden även fortsättningsvis prövar en fråga om att begära att åklagare för talan om undanröjande av en skyddstillsyn, dels eftersom det är den sista åtgärden vid misskötsamhet, dels eftersom det fortsatt ska vara övervakningsnämnden som fattar beslut om omhändertagande. Även anser att nämnden bör ha kvar den uppgiften. Kriminalvården pekar på behovet av en uttrycklig överklagandetid avseende de beslut som myndigheten får meddela enligt förslaget och anser vidare att bestämmelserna om delgivning i 33 kap. 6 a § bör omfatta situationen att information har delgetts den dömde personligen vid . Skälen för regeringens förslag Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn bör hanteras av Kriminalvården Enligt den nuvarande regleringen är det övervakningsnämnden som får vidta åtgärder med anledning av misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn (28 kap. 7 § ). Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden och det kan antas att sådana åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan, ska nämnden begära att åklagare väcker talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas. I kontraktsvårdsfallen kan åklagaren väcka talan även utan anmälan från övervakningsnämnden (28 kap. 8 § ). Enligt den lagstiftning avseende villkorlig frigivning som trädde i kraft är det Kriminalvården som i första hand ska besluta om åtgärder vid misskötsamhet under villkorlig frigivning. Det bör utifrån de utgångspunkter som anges i avsnitt 5.1 gälla även när påföljden är skyddstillsyn.