prop · H803154 · 2021-03-23 00:00:00 — Transportföretagen lyfter frågan om huruvida regeringen bör kunna delegera föreskriftsrätten till en myndighet med sakkunskap. Regeringen anser dock att det är lämpligt att kravet på differentierade avgifter förs in i förordning, men att Transportstyrelsen sedan har en möjlighet att meddela närmare verkställighetsföreskrifter om differentieringen. Förslagets förenlighet med internationell rätt och EU-rätt Som framgår ovan finns det internationella regelverk som berör regleringen av flygplatsavgifter samt luftfartens miljö- och klimatpåverkan. Exempel på detta är direktivet om flygplatsavgifter, standarder, Corsia och EU ETS. Transportföretagen framhåller att ett krav på miljöstyrande flygplatsavgifter kan anses ligga utanför direktivets intentioner då direktivet endast ger flygplatsernas ledningsenheter en möjlighet att differentiera avgifterna genom samråd. Direktivet är ett minimidirektiv och hindrar därmed inte medlemsstaterna från att i nationell lagstiftning gå längre än direktivets bestämmelser. Miljöfrågan är av sådan vikt att det finns goda skäl att i detta fall införa hårdare regler än vad direktivet kräver. I skälen i direktivet anges att har ansett att en flygplatsavgift är en pålaga som specifikt är utformad och tillämpas för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av faciliteter och tjänster för civil luftfart. Det bör alltså finnas ett kostnadssamband mellan avgiften och de tjänster som tillhandahålls. Enligt Transportstyrelsens rapport medför detta att flygbolagen som kollektiv inte bör betala för mer än de nyttjar, och att differentieringen av start- och landningsavgifterna bör hanteras inom ramen för flygplatsens kostnadsbas. Regeringen delar Transport- Prop. 2020/21:154 styrelsens bedömning. Syftet med regleringen är alltså inte att avgifterna ska baseras på en uppskattad kostnad av miljö- eller klimatpåverkan. Det aktuella bemyndigandet bedöms i sig inte ha någon betydelse i förhållande till de internationella regelverken på området. Däremot kan regelverken behöva beaktas när eventuella föreskrifter meddelas om differentiering av avgifterna utifrån miljö- och klimatskäl samt när beslut om differentiering fattas inom ramen för samrådsförfarandet. Upplysning om lagens innehåll Lagrådet anser att lagen om flygplatsavgifter bör ändras så att det framgår att lagen till följd av förslaget inte längre innehåller endast de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Regeringen följer Lagrådets synpunkt. Det bör därför förtydligas i lagen att den – utöver att genomföra EU-direktivet – innehåller frågor som inte omfattas av direktivet. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser. Rapportens förslag och bedömning: I rapporten lämnas inget förslag om ikraftträdande eller övergångsbestämmelser. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: SAS och Transportföretagen framhåller att systemet med miljödifferentierade start- och landningsavgifter tidigast kan börja tillämpas 2022/2023 och att tidsplanen kan behöva revideras. uppger att de för samråd om flygplatsavgifter med flygplatsanvändarna och att det vanligtvis sker med avseende på de flygplatsavgifter som ska gälla nästkommande år. Vad gäller flygplatsavgifter avslutades samrådet i och med Swedavia AB:s beslut om flygplatsavgifter . anger vidare att författningsförslaget tidigast bör vara tillämpligt för flygplatsavgifter som är avsedda att börja gälla för att möjliggöra samråd i enlighet med lagen om flygplatsavgifter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att regeringen ska ha möjlighet att besluta om krav på miljö- och klimatdifferentierade start- och landningsavgifter, och i förlängningen uppfylla de nationella och globala miljömålen, bör ändringen träda i kraft . bedöms vara en rimlig tidpunkt. Regeringen avser dock att utnyttja bemyndigandet som är lämplig med hänsyn till flygmarknadens situation utifrån rådande läge med anledning av spridningen av covid-19 och pandemins nuvarande mycket stora påverkan När bemyndigandet utnyttjas är det även rimligt att 2020/21:154 flygplatsernas ledningsenhet och flygbolagen ges framförhållning och tidsmässigt utrymme för att genomföra kravet och att de får möjlighet att hantera kravet inom ramen för samrådsförfarandet på det sätt anger. Några övergångsbestämmelser behövs inte. Regeringens bedömning: Förslaget kan bidra till minskad miljö- och klimatpåverkan från luftfarten, men de faktiska effekterna är svåra att Förslaget ligger i huvudsak i linje med de transportpolitiska målen, främst hänsynsmålet. Regeringens intention är att tillgänglig- heten inte ska försämras men förslaget skulle kunna leda till viss minskad tillgänglighet på vissa sträckor. Detta beror på att trafik som bedrivs med allmän trafikplikt kan komma att bli dyrare att bedriva. Förslaget medför att kommer att få ansvara för att ta fram miljö- och klimatdifferentierade flygplatsavgifter i samråd med De flygbolag som har nya flygplansflottor kommer antagligen att kunna dra ekonomisk nytta av förslaget medan flygbolag med äldre flygplansflottor i högre utsträckning riskerar högre avgifter. Exempel på verksamheter som bedöms kunna få högre avgifter är det renodlade fraktflyget, trafik med allmän trafikplikt och trafik med affärsflyg med mindre luftfartyg. Förslaget bedöms inte påverka tillverkningsindustrin eller transportköparna i någon större Förslaget kan i viss mån leda till ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilket kan täckas inom ramen för domstolarnas befintliga anslag. styrelsen skulle kunna öka något, varvid ökade kostnader kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Bedömningen i rapporten och utkastet till lagrådsremiss: Bedöm- ningen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i , , Transportföretagen och kommun delar rapportens bedömning om att de faktiska effekterna på klimatet är svåra att bedöma. påpekar att förslaget kan leda till en ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. att förslaget kan innebära ökade kostnader och en administrativ börda för flygplatsledningen och flygbolagen. ställer frågan hur tillgängligheten kommer att påverkas av förslaget. remissvar på utkastet till lagrådsremiss påpekar att utgångspunkten för myndighetens uppdrag är att upprätthålla tillgänglig- heten, med beaktande av de övriga transportpolitiska målen. bedömning av tillgängligheten sker detta med ett helhetsperspektiv, oaktat trafikslag, utifrån kriterierna i tillgänglighetsmodellen. påpekar att inte nådde upp till fem miljoner Skälen för regeringens bedömning Om bemyndigandet används och krav ställs på att start- och landningsavgifterna ska miljö- och klimatdifferentieras, kommer detta att gälla för de flygplatser som omfattas av lagen om flygplatsavgifter, dvs. av covid-19-pandemin skapar osäkerhet vad gäller passagerarrörelser vilket kan påverka vilka flygplatser som omfattas av lagen om Det är i första hand flygplatserna och flygbolagen som kommer att komma överens om differentiering och besluta om avgifter inom ramen för redan existerande samrådsförfarande. är därmed den som ska svara för utformningen av systemet för miljö- och klimatdifferentierade flygplatsavgifter. förslaget är att den ekonomiska ramen inte ska förändras för flygplatserna. Förslaget kommer för att medföra administrativa kostnader i form av till exempel tid för klassificering och insamling av ny information som ska utgöra underlag för debitering. vidare genomföra ett arbete utifrån flygplatsens trafik för att säkerställa att summan av avgifterna inte överstiger kostnaderna på respektive flygplats. Även arbetet med att redovisa differentieringen i samband med samråden Den tillsyn som Transportstyrelsen bedriver är avgiftsfinansierad, och om regleringen leder till ytterligare tillsynsarbete skulle det även resultera i högre avgifter för tillsynen. En ytterligare konsekvens skulle kunna bli att flygbolag väljer att ställa om trafiken till andra närliggande flygplatser eller att trafikera och med sina nyare luftfartyg med lägre Övriga flygplatser berörs inte direkt av förslaget som det nu är utformat men de skulle kunna märka av att flygbolag ställer om trafiken eller anpassar luftfartygen efter flygplatsen. Det är inte möjligt att veta vilka konsekvenserna blir för flygbolagen utan detta kommer att påverkas av vilka grunder som differentieringen kommer att göras på. Detta kommer i första hand att beslutas av flygplatserna i samråd med flygbolagen, eventuellt med stöd av t.ex. föreskrifter från Transportstyrelsen. Exempel på grunder för differentiering skulle kunna vara luftfartygsmodell, luftfartygets registreringsår eller kommande CO2-standard. De flygbolag som antagligen kommer att kunna dra nytta av systemet är flygbolag med nyare flygplansflotta eller de som kan göra förändringar i flottans sammansättning genom antingen föryngring av flottan eller förändring i trafikeringsmönster. Flygbolag som karaktäriseras av en lågkostnadsprofil opererar i många fall med en nyare flygplansflotta och kommer sannolikt att kunna dra nytta av förändringen, medan flygbolag som har en äldre flygplansflotta kan komma att påverkas negativt i ekonomiskt hänseende eller eventuellt byta destinationsflygplats. konsekvens kan komma att bli att flygbolag väljer att trafikera just de flygplatser som omfattas av lagen om flygplatsavgifter med sina nyaste luftfartyg med låga utsläpp. I många fall bedrivs det renodlade fraktflyget med något äldre luftfartyg, med högre utsläppsnivåer jämfört med luftfartyg som transporterar passagerare. En avgiftsdifferentiering kan därför komma att påverka fraktflyget i något större utsträckning än passagerarflyget. Detta kan leda till högre fraktpriser. av flygfrakten som hanteras i transporteras dock som ”pax belly”, dvs. där varor transporteras i fraktutrymmet på passagerarflygningar. Passagerartrafiken bedrivs mestadels med större luftfartyg, men det finns också flygbolag som bedriver trafik med affärsflyg med mindre luftfartyg. Detta segment kompletterar linjetrafiken och tågtrafiken och skulle kunna drabbas av något högre avgifter beroende på luftfartygen. De luftfartyg som används för dessa flygningar är i vissa fall något äldre än luftfartygen som används i linjetrafik och kan stå för större utsläpp per maximal startvikt, passagerare eller kilo fraktat gods. Trafik med allmän trafikplikt kan komma att drabbas av högre avgifter genom att trafiken ofta bedrivs med äldre luftfartyg, vilket drabbar trafiken till men inte , som inte har någon linje med allmän trafikplikt. Ett luftfartyg används , varför en föryngring av en flygplansflotta tar tid. Regleringen kommer troligtvis inte att påverka de stora flygplanstillverkarna, eftersom Sverigetrafiken utgör en liten andel av hela världens lufttrafik. Påverkan på de svenska aktörerna inom tillverkningsindustrin bedöms också som marginell, eftersom de levererar produkter till de större tillverkarna inom den civila luftfarten och inte berörs direkt av en sådan här reglering. En klimatdifferentiering av avgifter på och flygplats skulle eventuellt kunna innebära att priset på vissa transporter kommer att höjas om avgiften höjs för vissa flygbolag. Detta gäller såväl passagerartrafik som fraktflyg. Bedömningen är emellertid att priset för transportköparna inte kommer att påverkas i den utsträckningen att till exempel antalet efterfrågade flygresor kommer att minska. Om bemyndigandet utnyttjas och ett krav på differentierade avgifter införs, kan trafik med allmän trafikplikt komma att drabbas av högre avgifter genom att trafiken ofta bedrivs med äldre luftfartyg. förekommer trafik med allmän trafikplikt på men inte på . Tillsynen av systemet kommer att hanteras av Transportstyrelsen inom ramen för myndighetens befintliga tillsyn. Om regleringen leder till att avgifterna i större utsträckning kommer att överklagas, påverkar det de allmänna förvaltningsdomstolarna. har ca ett beslut hänskjutits till Transportstyrelsen för prövning, av dessa har ungefär hälften därefter överklagats till Prop. 2020/21:154 förvaltningsdomstol. Med hänsyn till att Transportstyrelsen kommer att kunna meddela verkställighetsföreskrifter angående differentiering för det fall det skulle behövas bedöms risken för att överklagandena kommer att öka som måttlig. En eventuell ökning av antalet överklaganden bör täckas inom ramen för domstolarnas befintliga anslag. Vid beräkning av en specifik flygnings totala miljöpåverkan är det många faktorer som spelar in och förutsättningarna för dessa skiljer sig från flygning till flygning. Beträffande koldioxidutsläppens storlek är det en rad faktorer som påverkar, t.ex. vilken flygplanstyp och vilka motorer som används, luftfartygets startvikt, längden på flygsträckan, den tid luftfartyget rullar på marken före start och efter landning, vilken höjd flygningen sker på, vind, temperatur, lufttryck och andra atmosfäriska förhållanden, om flygningen sker eller dagen, om flygningen sker på norra eller södra halvklotet, väntetider i luften före landning, val av flygvägar, hur stor inblandning av biobränsle som används samt pilotens körsätt. Förslagets effekter på klimatet är svåra att kvantifiera och kommer att påverkas av vilka grunder som differentieringen kommer att göras på. En differentiering av avgifter kan dock fungera som ett incitament för flygbolagen att minska sina utsläpp m.m. inom de områden där styrmedlen används, till exempel genom att premiera användandet av nyare och effektivare luftfartyg eller bättre in- och utflygningsprocedurer. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Det innebär också att transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa. Intentionen med förslaget ligger i linje med strävan att nå hänsynsmålet. När det gäller funktionsmålet gör regeringen bedömningen att förslaget om krav på att klimatdifferentiera start- och landningsavgifter troligtvis inte kommer att påverka tillgängligheten. Förslaget kan leda till att trafiken som bedrivs med allmän trafikplikt blir dyrare att bedriva, eftersom den har bedrivits med äldre luftfartyg vilka ger högre utsläpp och troligtvis kommer att belastas med en avgiftspålaga. Om trafiken med allmän trafikplikt blir dyrare och det finns få möjligheter att byta luftfartyg, kan det leda till ett minskat antal flygningar. I förlängningen kan därmed tillgängligheten på vissa flygsträckor minska. I dessa fall bör 2020/21:154 tillgängligheten för dessa flygsträckor belysas utifrån ett helhetsperspektiv i förhållande till andra trafikslag. Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter 1 § Denna lag genomför och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter. Dessutom regleras sådana frågor om flygplatsavgifter som inte omfattas av direktivet. Paragrafen innehåller en upplysning om lagens innehåll. Andra meningen, som är ny, är en upplysning om att lagen även innehåller frågor som inte omfattas av direktivet om flygplatsavgifter. Paragrafen utformas efter synpunkter från Lagrådet. Övervägandena finns i avsnitt 5. 6 § Flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Regeringen får meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Paragrafen innehåller bestämmelser om hur ledningsenheten för en flygplats ska utforma flygplatsavgifterna. I paragrafen införs ett nytt andra stycke. Andra stycket innebär att regeringen får meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Sådana föreskrifter medför att det blir obligatoriskt för flygplatsens ledningsenhet att differentiera flygplatsavgifterna utifrån miljöskäl. De kriterier som används för differentieringen ska även i ett sådant fall uppfylla kraven i första stycket tredje meningen och redovisas på det sätt som framgår där. Start- och landningsavgifter är en form av flygplatsavgifter. Med stöd av bemyndigandet ges regeringen möjlighet att kräva att det vid framtagandet av exempelvis start- och landningsavgifter ska vara obligatoriskt att ta hänsyn till effekter på miljön på de flygplatser som omfattas av lagen. I effekter på miljön innefattas t.ex. effekter på klimatet. Övervägandena finns i avsnitt 5. 2020/21:154 Bilaga 1 uppdrog regeringen åt Transportstyrelsen att lämna förslag om miljöstyrande start- och landningsavgifter. Transportstyrelsen skulle analysera möjligheterna till en högre differentiering av start- och landningsavgifter på flygplatser och lämna konsekvensbeskrivna författningsförslag. Transportstyrelsen inledde med att analysera olika grunder till att differentiera avgifter i enlighet med uppdraget och utredde därefter förutsättningarna för att i praktiken åstadkomma en miljödifferentiering i avgiftssystemet för flygplatsavgifter. Med utgångspunkt i gällande och principer och rekommendationer har Transportstyrelsen kommit fram till att det förslag som på lämpligast sätt inordnar sig i befintlig struktur för hantering av flygplatsavgifter är att komplettera förordning (2011:867) om flygplatsavgifter och ålägga ledningsenheten för en flygplats att klimatdifferentiera avgifterna i samråd med flygplatsanvändarna. Regleringsförslaget omfattar initialt och flygplats, eftersom det är dessa flygplatser som omfattas av lagen (2011:866) om flygplatsavgifter. Totalt kommer då av rörelserna och av alla passagerare vid svenska flygplatser att beröras av förslaget. Efter utvärdering om avsedd effekt uppnås kan även fler flygplatser åläggas att inrätta klimatdifferentierande avgifter genom en ändring av lagen om flygplatsavgifter. Ett stort ansvar kommer att läggas på som kommer att få ansvara för den slutliga utformningen och redovisningen av systemet, men Transportstyrelsen får meddela föreskrifter som ger riktlinjer för genomförande av differentieringen och som kan utgöra stöd för flygplatsernas avgiftsarbete. Med ett sådant här förslag kommer processen för framtagande och samråd av avgifter att behålla samma struktur som . Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss Förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (2011:866) om flygplatsavgifter ska ha Flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Regeringen får meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Denna lag träder i kraft . 2020/21:154 Bilaga 3 Efter remiss av Transportstyrelsens rapport har yttranden inkommit från följande instanser: Förvaltningsrätten i , , Kammarrätten i , , , , , , , , Svenska Regionala Flygplatser, , , och Transportföretagen. Därutöver har yttranden inkommit från , och kommun. Följande remissinstanser har inte svarat: , Novair och Svenskt Flyg. Efter remiss av utkast till lagrådsremiss har yttranden inkommit från följande instanser: SAS, , , Transportföretagen och Transportstyrelsen. har inte svarat. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (2011:866) om flygplatsavgifter ska ha Flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Regeringen får meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet Miljöstyrande start- och landningsavgifter Enligt en lagrådsremiss har regeringen (Infrastrukturdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga . Förslaget föranleder följande yttrande. Lagrådsremissen, som rubricerats Miljöstyrande start- och landningsavgifter, innehåller ett förslag om att det i lagen om flygplatsavgifter ska införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att dessa flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Enligt 1 § genomför lagen direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter. Det föreslagna bemyndigandet innebär, enligt vad som anges i remissen, att den svenska lagstiftningen går längre än vad direktivet kräver. Därför bör 1 § ändras så att det klargörs att lagen inte endast innehåller de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra direktivet. I 5 § definieras begreppet flygplatsavgifter i överensstämmelse med begreppets utformning i direktivet. Enligt definitionen omfattar lagen bl.a. avgifter kopplade till faciliteter för landning, start m.m. samt hantering av passagerare och gods. Någon definition av begreppet start- och landningsavgifter finns däremot inte i lagen eller i direktivet. Enligt remissen ska således det i lagen införda bemyndigandet, trots lagrådsremissens rubrik, vara generellt och omfatta alla de flygplatsavgifter som träffas av lagstiftningen. Mot den bakgrunden kan det ge upphov till oklarheter när förslaget presenteras som mer begränsat än vad det i själva verket är. Detta gäller fastän det vid föredragningen har framkommit att avsikten är att bemyndigandet nu faktiskt endast ska utnyttjas avseende start- och landningsavgifterna. 2020/21:154 Bilaga 5 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2020/21:154 Miljöstyrande start- och landningsavgifter