prop · H803113 · 2021-03-16 00:00:00 — Kommuner och Regioner (SKR) ställer sig tveksamt till förslagen då det innebär ett selektivt gynnande av viss förnybar energi, där negativa konsekvenser för energisystem och effektsituation i stort inte har analyserats eller begränsats. Ett eventuellt utökat stöd bör villkoras till att installationen inte ska försämra effektsituationen i området samt att kostnader för att förstärka elnätet inte i huvudsak läggs på övriga kunder i elnätskollektivet. () avstyrker förslaget om höjning av effektgränsen. bedömer att det föreliggande förslaget i viss mån adresserar den snedvridning av storlek och organisationsform som finns men det bakomliggande syftet är att framför allt öka lönsamheten att investera i förnybar elproduktion för eget bruk. Med ett ökat skatteundantag riskerar konstadseffektivitet att undergrävas. () anser att förslaget att höja effektgränserna inte ska genomföras. bedömer att förslagen riskerar att leda till försämrad leveranssäkerhet och ökade kostnader för det svenska kraftsystemet. Energiföretagen anser att det saknas skäl av att återigen ändra energiskattereglerna för småskalig elproduktion och införa föreslagna höjda effektgränser för energiskatteplikt och energi AB uppger att de inte ställer sig bakom förslagen. exergi AB föreslår att möjligheten till skattereduktion för egenproducerad solel bör begränsas i så måtto att den inte beviljas för el som används till uppvärmning. anser att konsekvensanalysen uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Genom undantaget från skatteplikt i 11 kap. 2 § första stycket 1 lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, undantas el som framställs i mindre produktionsanläggningar för förbrukning på samma plats som elen producerats. Undantaget är begränsat så att det inte gäller anläggningar som överstiger viss storlek och inte gäller den som förfogar över mer än en viss sammanlagd produktionskapacitet. Undantaget kompletteras av en möjlighet till skattenedsättning genom avdrag för skatt på egenproducerad förnybar el, inklusive solel, som framställs av aktörer vars sammanlagda produktionskapacitet överskrider gränsen i undantaget från skatteplikt men där elen uppfyller överföringskravet och kravet rörande de individuella anläggningarnas storlek. Nedsättningen innebär att skattenivån sänks till . Rätten till avdrag förutsätter att vissa villkor är uppfyllda. I den remitterade promemorian görs bedömningen att en fullständig skattebefrielse bör införas för egen produktion av förnybar el, inklusive solel, även för aktörer vars sammanlagda produktionskapacitet överskrider gränsen enligt det nuvarande undantaget från skatteplikt men där elen uppfyller överföringskravet och kravet rörande de individuella anläggningarnas storlek. Det kan huvudsakligen urskiljas två olika tillvägagångssätt för att hantera en sådan utvidgad skattebefrielse, antingen en utvidgning av dagens undantag för skatt till dessa aktörer, eller en utvidgning av dagens avdragsrätt ner till noll kronor. Skattebefrielse genom undantag från skatteplikt Regeringen har tidigare gjort bedömningen att det med beaktande av den administrativa bördan vore mest lämpligt att medge skattebefrielse genom undantag från skatteplikt. Regeringen beslutade mot denna bakgrund lagrådsremissen Ytterligare utvidgning av skattebefrielsen för egenproducerad el innehållande ett förslag till undantag från beskattning för el, inklusive solel, som framställs av aktörer vars sammanlagda produktionskapacitet överskrider gränsen i det nuvarande undantaget från skatteplikt men där elen uppfyller överföringskravet och kravet rörande de individuella anläggningarnas storlek. I lagrådsremissen framfördes att regeringens ambition är att den producent som har flera mindre solelanläggningar som tillsammans uppgår till eller mer ska få sänkt skatt och kunna bli helt skattebefriad. Ambitionen omfattar el från solelanläggningar som understiger och således inte de allra största solelanläggningarna. Regeringen gjorde i lagrådsremissen bedömningen att prövning av det föreslagna undantaget från skatteplikt bör ske direkt mot EUF-fördragets statsstödsregler. En förutsättning för att kunna gå vidare med lagförslaget bedömdes därför vara att Europeiska kommissionen godkände skattebefrielsen. Efter beslutet om lagrådsremiss anmälde regeringen till Europeiska kommissionen för godkännande av undantag från beskattning för denna el, inklusive solel, för eget bruk. Vid de underhandskontakter som ägt rum mellan och kommissionen som en följd av anmälan har det tydligt framgått att det inte kommer att vara möjligt att godkänna ett sådant undantag som omfattas av anmälan. ska kunna godkännas skulle det föreslagna undantaget från skatteplikt bl.a. Prop. 2020/21:113 behöva inskränkas så att företag i ekonomiska svårigheter inte ges någon nedsättning och det skulle vara nödvändigt att samla in uppgifter om individuella stödmottagare och hur stora skattelättnader som de får. Vid underhandskontakter med kommissionen har det dock även framkommit att det är möjligt att bevilja fullständig skattebefrielse enligt artikel 15.1.b i energiskattedirektivet för producenter av förnybar energi inom ramen för artikel 44 GBER, så länge även övriga villkor i GBER är uppfyllda. Detta skulle exempelvis kunna ske genom en utvidgning av den befintliga skattenedsättningen genom avdrag eftersom den redan innehåller nödvändiga regler för att uppfylla de ovannämnda kraven. Såsom ovan beskrivits har det vid underhandskontakter framkommit att kommissionen gjorde bedömningen att det tidigare föreslagna undantaget från skatteplikt, så som det är utformat enligt lagrådsremissen och anmälan, inte skulle kunna godkännas utifrån . För att ett undantag från skatteplikt skulle kunna godkännas skulle det såsom beskrivits ovan krävts att det gjordes ett antal ändringar i förslaget. Det rörde sig om begränsningar och regleringar som inte finns i nuvarande undantag från skatteplikt. Förändringarna av undantaget från skatteplikt skulle dels innebära inskränkningar av undantaget i förhållande till nuvarande undantag, dels medföra såväl skattekonsekvenser som en ökning av den administrativa bördan för andra aktörer som interagerar med framställaren. Sådana ändringar skulle stå i direkt strid med den anmälda åtgärdens syften. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte är lämpligt att överväga ett ändrat förslag om utvidgning av undantaget från skatteplikt utifrån de förutsättningar som förelåg i lagrådsremissen. I linje med regeringens ambition att det ska vara enklare och mer lönsamt att investera i förnybar energi för eget bruk finns det enligt regeringen skäl att överväga andra ändringar i bestämmelserna om skattenedsättning och undantag från skatteplikt. Utvidgning av effektgränsen i undantaget från skatteplikt Enligt nuvarande bestämmelser förutsätter undantaget från skatteplikt att elen framställts i en anläggning med en sammanlagd installerad generatoreffekt av mindre än , av någon som förfogar över en sammanlagd installerad generatoreffekt av mindre än . Om den elen framställs från sol ska detta i stället motsvaras av installerad toppeffekt och om elen framställs från vind eller vågor ska det i stället motsvaras av installerad generatoreffekt. För annan energikälla utan generator ska det motsvaras av installerad effekt. Förekomsten av undantaget är, som framgår av skatteutskottets betänkande (bet. 1993/94:SkU34 s. 17) och budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 volym 1 a avsnitt 6.22.3), motiverat av administrativa skäl. De effektgränser som gäller för undantaget motiverades i samma proposition bl.a. med att utan begränsningarna skulle risken för snedvridningar mellan producenter och egenproducenter förstärkas och därmed skulle även frågan om undantaget från skatteplikt är att betrakta som ett statligt stöd i EUF-fördragets mening i hög grad aktualiseras. de närmare övervägandena se budgetpropositionen . I den remitterade promemorian gjordes bedömningen att det inom ramen för detta finns utrymme att något utvidga de nuvarande effektgränserna. Därigenom kan även förutsättningarna för egenproduktion av el förbättras Regeringen instämmer i denna bedömning. Effektgränsen för när undantag från energiskatten på el medges föreslogs i promemorian höjas från till för el som framställs från sol. Även de effektgränser som gäller för annan elproduktion föreslogs justeras i motsvarande utsträckning. för el från sol på bedöms motsvara en årlig elproduktion om För att effektgränserna även för annan elproduktion ska motsvara den årliga elproduktionsnivån bör den effektgräns som gäller för el som framställs från vind eller vågor höjas från till samt de effektgränser som gäller för el som framställs från bl.a. vattenkraft höjas från till . nya effektgränserna föreslogs gälla såväl för de enskilda anläggningarnas effekt enligt 11 kap. 2 § 1 a LSE som för den sammanlagda installerade generatoreffekten som aktören förfogar över enligt 11 kap. 2 § 1 b LSE. Ett flertal remissinstanser, såsom , , , Företagarna, allmännyttiga , har uttryckt stöd för förslaget. t.ex. anfört att förslaget ger stärkta incitament för investeringar i produktion av förnybar el för eget bruk och att det undanröjer hinder för en ökade takt i utbyggnaden av framför allt solel. har anfört att efterfrågan av egenproduktion av förnybar el, särskilt gällande anläggningar för solelsproduktion, utvecklas kraftigt och med förslagen kan man förvänta sig en fortsatt ökad efterfrågan och utbyggnad av ändamålsenliga produktionsanläggningar. Det gynnar såväl företagen som tillhandahåller dessa produkter och tjänster, som de företag som investerar i anläggningar för egenproduktion i form av lägre kostnader för Fastighetsägarna, Svensk solenergi och har även anfört att regeringen bör fortsätta och gå längre och helt skattebefria egenanvänd förnybar el. De anför även bl.a. att någon begränsning inte är nödvändig för att undvika konflikt med . Andra remissinstanser har avstyrkt eller uttryckt tveksamhet kring har anfört att det riskerar att leda till försämrad leveranssäkerhet och ökade kostnader för det svenska kraftsystemet. har anfört bl.a. att myndigheten inte ser ett tydligt behov av ökad lönsamhet i investeringar i förnybar elproduktion och att med ett ökat skatteundantag riskerar kostnadseffektiviteten att Även Energiföretagen , och energi AB har avstyrkt förslaget att höja effektgränserna. att de ställer sig tveksamt till förslaget bl.a. då negativa konsekvenser för energisystem och effektsituation i stort inte har analyserats eller Därutöver har Svenskt näringsliv lämnat vissa synpunkter ur ett Även har lämnat vissa synpunkter, vad gäller bl.a. förslagens kostnadseffektivitet och effekter. Regeringen finner sammantaget att det i linje med regeringens ambition att det ska vara enklare och mer lönsamt att investera i förnybar energi för eget bruk finns skäl att något utöka skattebefrielsen för egen produktion av förnybar el, inklusive solel, och genomföra promemorians förslag till höjning av effektgränserna. Regeringen föreslår därför att effektgränserna för när undantag från energiskatten på el medges höjs från till för el som framställs från sol, från till för el som framställs från vind eller vågor samt från till för övrig el. En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med . I tidigare lagstiftningsarbeten har det därför lyfts fram att det är viktigt att de ändringar som föreslås respekterar bl.a. regler om statligt stöd. Regeringen bedömer att detta även fortsättningsvis är en relevant aspekt vad gäller det aktuella undantaget och bedömer att sådana ändringar i effektgränserna som föreslås kan ske med respekt för intentionerna i avtalet mellan och om ambitionshöjning i elcertifikatssystemet och, även med beaktande av vad t.ex. energi AB har anfört om att producenter på marknaden ska ha lika villkor, med respekt för de krav som ställer på att undantaget inte ska påverka handeln mellan medlemsstaterna eller hota att snedvrida konkurrensen. Regeringen bedömer alltså att undantaget från skatteplikt även fortsättningsvis inte utgör ett statligt stöd enligt reglerna i EUF-fördraget. Regeringen anser, till skillnad från Fastighetsägarna, Svensk Solenergi och , att undantaget bör begränsas för att undvika konflikt med . Detta även med beaktande av vad nämnda remissinstanser har anfört om att vissa andra länder har mer generösa undantag och att det har skett förändringar inom . Regeringen noterar att vid bedömningen av om en åtgärd utgör ett statligt stöd eller inte, utgår bedömningen bl.a. från det nationella referenssystemet, dvs. vad som normalt gäller för aktörer på den aktuella marknaden. Svebio och exergi AB föreslår att undantaget ska begränsas till att inte omfatta el som används för uppvärmning. Svebio anser vidare bl.a. att man bör utreda möjligheten att utforma skattefriheten som ett fast belopp oberoende av den installerade effekten. SKR har uppgett att undantaget bör villkoras till att installationen inte ska försämra effektsituationen i området. Regeringen finner inte att det finns anledning att införa sådana begränsningar eller ändringar av undantaget som föreslås av Svebio, exergi AB eller SKR. Det kan även noteras att en begränsning vad avser exempelvis el som används för uppvärmning sannolikt skulle medföra betydande administrativa svårigheter och att en tidsmässig koppling till förbrukning som Svebio efterfrågar redan finns. Med anledning av Fastighetsägarnas påpekande om hur begreppet ”anläggning” ska tolkas m.m. bör det noteras att förslaget i denna proposition endast utgör en ändring av effektgränserna i det nuvarande undantaget från skatt och innebär i de avseenden som nämns ingen förändring i förhållande till befintliga regler. Regeringen anser att tillämpningen av bestämmelserna således ska ske på samma sätt som enligt befintligt regelverk. Vad gäller bedömningen av vad som ska anses utgöra en anläggning innebär det att den ska göras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. I författningskommentaren till 11 kap. 2 § LSE i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 volym 1 a avsnitt 6.40) utvecklas hur undantagsbestämmelsen är avsedd att 2020/21:113 tillämpas. När det gäller frågan om vad som anses utgöra en anläggning uttalas bl.a. det följande i nämnda författningskommentar. Såväl mobila som fasta elproduktionsenheter kan anses utgöra en sådan anläggning som avses i första stycket 1. Produktionsenheter som geografiskt och tekniskt är sammanhängande, exempelvis genom att dela generator eller som på annat sätt är sammanhängande, bör vid tillämpningen av undantaget ses som en enda anläggning och inte som flera anläggningar. Motsvarande synsätt bör gälla elproduktionsenheter utan generator. Bedömningen av om produktion ska anses ske i en eller flera anläggningar bör inte påverkas vid avtalslösningar som leder till konstlade uppdelningar eller byten av ägandeform. Regeringen anser, till skillnad från Energiföretagen , att det inte är motiverat med en särskild uppföljning och utvärdering utöver den regelbundna prövning av skatteutgifter som redan sker. Fullständig skattebefrielse genom avdrag för förnybar egenproducerad el från mindre anläggningar Förslaget i den tidigare lagrådsremissen syftade till att ge producenter vars sammanlagda produktionskapacitet överstiger de nuvarande effektgränserna i undantaget från skatteplikt men vars anläggningar var för sig uppfyller effektgränserna och kravet på att elen inte ska överföras till ett koncessionspliktigt nät full skattebefrielse. Vissa av dessa producenter kommer att omfattas av undantaget från skatteplikt genom de höjda effektgränser som föreslås ovan. För de övriga av dessa producenter föreslår regeringen att skattebefrielsen medges genom avdrag. Energiföretagen anför bl.a. att denna utformning innebär att energiskatteadministrationen kvarstår. Förslaget innebär därmed enligt Energiföretagen ett begränsat mervärde i jämförelse med dagens skatteregler, även om det uppstår en större likformighet mellan samtliga produktionsanläggningar under de föreslagna effektgränserna. Svensk solenergi anför bl.a. att ändringen knappt gör någon skillnad då det inte är skatten i sig som är ett problem utan administrationen av skatten. Det är riktigt att en avdragslösning inte innebär en minskning av den administrativa bördan för de berörda företagen på det sätt som det bedömdes att den tidigare föreslagna undantagslösningen skulle ha gjort. Det beror på att företagen fortsatt kommer att vara skattskyldiga för producerad el och löpande behöva yrka avdrag i deklarationen. kan det konstateras att de företag som tillämpar avdraget redan har rutiner för att hantera skattskyldighet och avdrag ner till i sina deklarationer. Att utvidga detta avdrag innebär inte någon tillkommande administrativ börda för dessa företag. Fastighetsägarna har anfört att för den som nyinvesterar i solenergi på sitt tak tillkommer en administrativ börda. Regeringen konstaterar att i den mån det tillkommer nya företag som omfattas av bestämmelsen innebär de nu gällande bestämmelserna med skattskyldighet och avdrag från skatt en större administrativ börda än den tidigare föreslagna undantagslösningen skulle ha gjort. innebär förändringarna som föreslås ovan av effektgränserna i undantagsreglerna att färre kommer att omfattas av den administrativa börda som är förenad med ett avdrag. motsvarar vidare den som följer av nuvarande lagstiftning och förändras inte genom det utökade avdraget. En avdragslösning har vissa fördelar i förhållande till en lösning med skattebefrielse genom undantag, särskilt vad gäller möjligheterna att utforma bestämmelserna så att de är förenliga med . Den huvudsakliga fördelen är att det är möjligt att lägga in villkor kring vem och i vilka situationer som avdrag medges, utan att det påverkar andra aktörer. Sådana villkor gäller för den nuvarande avdragsbestämmelsen och innebär bl.a. att avdrag inte medges företag i ekonomiska svårigheter eller företag som är föremål för betalningskrav på grundval av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden och att uppgift om stödmottagare måste anges i vissa fall. Dessa begränsningar medför en något snävare skattebefrielse än den tidigare föreslagna undantagslösningen eftersom vissa företag inte kommer att kunna få den fulla skattebefrielsen. Detta bedöms dock endast gälla ett fåtal företag. För att uppnå den fördel ur statsstödsperspektiv som nämnts ovan bedöms det som viktigt att de begränsningar för avdrag som gäller i dessa avseenden gäller även fortsättningsvis. Det nuvarande avdraget är begränsat till el från förnybara källor. Mot bakgrund av att det huvudsakliga syftet med avdraget är att gynna utvecklingen av förnybar el så föreslås motsvarande begränsning gälla även fortsättningsvis. De effektgränser som gäller för avdraget föreslås ändras i motsvarande utsträckning som effektgränserna för undantaget från skatt. Den nuvarande skattenedsättningen genom avdrag ned till har av regeringen bedömts omfattas av artikel 44 i GBER. Energiskatten på el utgör en sådan miljöskatt som faller under energiskattedirektivets regler. En nedsättning av energiskatten på elektrisk kraft är således regelmässigt att anse som en sådan nedsättning av en miljöskatt enligt energiskattedirektivet som avses i artikel 44 GBER. Regeringen delar därmed inte Energiföretagen uppfattning att energiskatten på el inte skulle utgöra en miljöskatt i den mening som avses i artikel 44 i GBER. Att skatten, såsom regeringen i andra sammanhang har konstaterat (jfr prop. 2016/17:1 volym 1 a avsnitt 6.13.14), främst är att betrakta som en fiskal skatt, medför inte någon annan bedömning i detta hänseende. Det kan även konstateras att då fråga är om ett undantag från skatt är det fiskala syftet med skatten i allmänhet inte relevant vid bedömning av syftet med åtgärden. De begränsningar som infördes i samband med införandet av avdraget innebär att nedsättningen inte är tillgänglig för stödmottagare som är företag utan rätt till statligt stöd (jfr 1 kap. 12 § LSE). Vidare är en förutsättning för nedsättning som överskrider att den skattskyldige lämnar uppgifter om stödmottagare (jfr 1 kap. 13 § LSE). Detta för att, säkerställa att tillräcklig information samlas in (jfr 11 kap. 12 a § LSE). Skattenedsättningen är öppen för alla som uppfyller villkoren för den. Villkoren, som framgår av lagtexten och är allmänt tillgängliga, får anses objektiva och transparenta. En invändning som har framförts mot fullständig skattebefrielse genom avdragslösning är att den allmänna gruppundantagsförordningen inte skulle omfatta en nedsättning under energiskattedirektivets 2020/21:113 minimiskattenivå (jfr prop. 2016/17:141 Utvidgad skattebefrielse för egenproducerad förnybar el). Såsom nämnts ovan har det vid de underhandskontakter haft med kommissionen framkommit att artikel 44 i GBER kan vara tillämplig på nedsättningar för det aktuella ändamålet även om skatten sätts ned till noll kronor. Mot bakgrund av detta bedöms den nu föreslagna skattebefrielsen kunna omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen. Sammantaget föreslår regeringen således att den befintliga skattenedsättningen i form av avdrag i deklarationen för förnybar el, inklusive solel, utvidgas till full skattebefrielse och att effektgränserna höjs. Regeringen har i prop. 2016/17:141 närmare redogjort för avdragsbestämmelsens utformning och den nu föreslagna utvidgningen av avdraget till fullständig skattebefrielse är inte avsedd att medföra någon ändring i vad som anges där. Förslagen bör träda i kraft . Förslagen föreslås därför träda i kraft . Äldre bestämmelser föreslås gälla för el som framställts före ikraftträdandet. Vad gäller undantaget från skatteplikt innebär detta att de tidigare effektgränserna gäller även fortsättningsvis för el som framställts före ikraftträdandet. Vad gäller avdragsbestämmelsen innebär detta att fullt avdrag medges för skatt på el som framställts efter ikraftträdandet. I de fall elen framställts före ikraftträdandet gäller även fortsättningsvis begränsningen av avdraget till skillnaden mellan den skattesats som gällde vid skattskyldighetens inträde och per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Vidare gäller de tidigare effektgränserna även fortsättningsvis för el som framställts före ikraftträdandet. Förslaget medför ändring i 11 kap. 2 och 10 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi. I detta avsnitt redogörs för förslagens effekter i den omfattning som bedöms lämpligt i det aktuella lagstiftningsärendet och med beaktande av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. finner i sitt remissvar att konsekvensutredningen uppfyller kraven i förordningen. De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer och utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På , och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna, kan ett mer dynamiskt synsätt, där Prop. 2020/21:113 skattebaser tillåts påverkas av regeländringen, behöva användas. Med anledning av att bl.a. energi, Energiföretagen näringsliv efterlyser ett tydligare systemperspektiv i konsekvensanalysen kan noteras att de konsekvenser som belyses i detta avsnitt primärt är sådana som kan kopplas till föreslagen regeländring. Därmed ligger inte fokus på att belysa elsystemets funktionalitet eller förutsättningarna för elproduktion från förnybara energikällor i allmänhet. Syfte och alternativa lösningar