prop · H80382 · 2021-01-26 00:00:00 — ett företag som står inför en omvandling från försäkringsföretag till tjänstepensionsföretag vill spela en större roll när det gäller att bidra till samhällsnyttiga investeringar, bör regleringen ge ytterligare incitament för Ett viktigt skäl är, som nämns i promemorian, de stora investerings- behov som följer av utmaningen att ställa om till ett hållbart samhälle. Regeringen anser att incitamenten för tjänstepensionsföretag att investera i godkända infrastrukturinvesteringar bör stärkas om det kan ske utan att skyddet för de nuvarande och framtida pensionärerna urholkas. Eftersom detta bedöms vara möjligt bör en ytterligare lättnad införas. En analys av vilken storlek på den ytterligare lättnaden som är tänkbar har gjorts inom ramen för översynen. En sådan lättnad skulle kunna uppnås genom att ett tjänstepensionsföretag ska ha motståndskraft mot en nedgång på av marknadsvärdet av en investering, i stället för , Detta medför enligt analysen att det sammantagna risk- känsliga kapitalkravet sjunker något (). Enligt regeringens mening kan en förändring i den storleksordningen göras utan att skyddet för de nuvarande och framtida pensionärerna försämras på något avgörande sätt. Detta är lämpligt eftersom det i annat fall skulle behöva göras ytterligare förändringar i andra delar av det risk- känsliga kapitalkravet för att upprätthålla balansen i regleringen (jfr bedömningen i avsnitt 4.1). Analysen ger stöd för att storleken av den beskrivna förändringen håller sig på en acceptabel nivå (en minskning på ) även om andelen godkända infrastrukturinvesteringar ökar till hälften av fastighetsinnehaven. Regeringen bedömer att det inte finns någon risk för att en förändring i den beskrivna storleksordningen skulle hota den finansiella stabiliteten, vilket betonar som viktigt att beakta. sådan förändring tillgodoser så långt som möjligt det samhällsintresse av goda förutsättningar för investeringar i infrastruktur som Kommuner och Regioner lyfter fram. I motsats till det som Finans- inspektionen framför, anser regeringen att kapitalkravet i syfte att ge lämpliga incitament bör beräknas i den nedre delen av ett tänkbart spann av nivåer som beaktar riskerna i investeringarna. Det kan noteras att behandlingen av godkända infrastrukturinvesteringar är politiskt motiverad i syfte att främja tillväxten inom unionen och att det som nu övervägs bara är en justering utifrån vad som är lämpligt för den Regeringen anser att förändringen bör kompletteras med att det införs ett hållbarhetskrav som utesluter möjligheten till lättnad för miljöskadliga En tydlig brist i det nuvarande regelverket är att det inte finns någon spärr mot att ett företag använder lättnaden för att t.ex. göra investeringar i kolkraft eller annan fossil produktion av energi. Det finns knappast något samhällsintresse av att subventionera finansieringen av miljöskadliga investeringar genom att låta dem få en I fråga om svenska investeringar kan en sådan politik anses svårförenlig med inriktningen i den av beslutade klimatpolitiken (jfr 2 och 3 §§ klimatlagen [2017:720]). Att subventionera finansieringen av miljöskadliga investeringar i eller utomlands riskerar också att försvåra för och andra länder att nå hållbarhetsmålen i Agenda (jfr prop. 2019/20:188). Syftet med grundläggande hållbarhetskrav på detta område är således inte att sänka kapitalkravet på grund av miljömässig hållbarhet, vilket anser vore olämpligt. Syftet är att rätta till en tydlig brist som innebär att även miljöskadliga investeringar ges en förmånlig behandling. Frågan om vilka hållbarhetskrav som bör ställas behandlas mer ingående nedan under rubriken utformningen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det kan för tydlighets skull noteras att förslaget inte innebär någon begränsning av ett tjänstepensionsföretags investeringsfrihet. Det torde även vara så att flertalet tjänstepensionsföretag avstår från att göra miljöskadliga investeringar som försvårar möjligheterna att nå målen om ett hållbart samhälle. Om ett företag ändå gör en miljöskadlig investering i infrastruktur, bör den risk som är förknippad med denna beaktas inom ramen för de vanliga kapitalkraven (t.ex. för onoterade aktier) och investeringen bör alltså inte ges en förmånlig behandling som en godkänd infrastrukturinvestering. Bestämmelser om godkända infrastrukturinvesteringar bör tas in i lagen om tjänstepensionsföretag De grundläggande bestämmelserna för hur det riskkänsliga kapitalkravet är utformat finns i lagen om tjänstepensionsföretag (8 kap.). Godkända infrastrukturinvesteringar är inte en lagreglerad undergrupp i det riskkänsliga kapitalkravet. Det beror på att sådana investeringar utgjort en liten del av de sammantagna riskerna och att regleringen har utformats för att fånga in väsentliga risker i verksamheten (prop. 2018/19:158 s. 327). I syfte att ytterligare förbättra incitamenten för att satsa på godkända infrastrukturinvesteringar finns det skäl att ta in allmänna bestämmelser i lagen som ger stöd för sådana överväganden. Till en början bör det kapitalkrav för marknadsrisk som ingår i det riskkänsliga kapitalkravet kompletteras med en undergrupp för den risk som hänför sig till godkända infrastrukturinvesteringar, vilket och Kommuner och Regioner tillstyrker. Som flera remissinstanser föreslår, bl.a. Svensk Försäkring, bör en definition av godkända infrastrukturinvesteringar tas in i lagen om tjänstepensionsföretag. Denna bör vara allmänt hållen. Till stor del bör definitionen avspegla den nuvarande regleringen i myndighetsföreskrifter, vilket bl.a. innebär att undergruppen bör avse infrastrukturinvesteringar med begränsad investeringsrisk. I enlighet med det resonemang som förs under ovanstående rubrik bör det också anges att investeringarna ska uppfylla grundläggande krav på miljömässig hållbarhet. Avsikten är inte, som Svensk Försäkring och förordar, att bara en delmängd av de investeringar som räknas som godkända infrastrukturinvesteringar 2020/21:82 ska ges lägre kapitalkrav, nämligen de som uppfyller hållbarhetskrav. Med den inriktning som beskrivs ovan skulle en sådan ordning innebära att det införs en mellanliggande nivå med lättnader för just miljöskadliga investeringar, vilket inte är lämpligt. Det är också svårt att se att förslaget riskerar att medföra en sådan försämring som befarar, eftersom det bara är miljöskadliga investeringar som bör uteslutas från en förmånlig behandling. Förslaget kan också bidra till att stimulera framväxten av lämpliga sätt att investera hållbart i infrastruktur, vilket i så fall är en positiv effekt. Förslag om en övergångsreglering för befintliga investeringar behandlas nedan i avsnitt 8. Godkända infrastrukturinvesteringar bör alltså definieras som infrastrukturinvesteringar som medför en begränsad investeringsrisk och som uppfyller grundläggande krav på miljömässig hållbarhet. Som Kommuner och Regioner anför bör både aktieinvesteringar och räntebärande tillgångar inrymmas i undergruppen. Detta behöver dock inte regleras i lag. Slutligen bör en bestämmelse tas in i lagen om tjänstepensionsföretag om att samhällsintresset av att infrastrukturinvesteringar kommer till stånd ska beaktas när kapitalkravet beräknas för undergruppen. En sådan bestämmelse ger stöd för att avvika något från principen om att kapitalkravet bara ska beräknas med hänsyn till den bästa uppskattningen av de risker som är förknippade med investeringen. Med den nya definition som föreslås kan bestämmelsen förenklas något jämfört med promemorians förslag som det görs tydligt att lättnader som utgångspunkt ska omfatta alla investeringar som uppfyller definitionen av godkända infrastrukturinvesteringar, dvs. inte bara en delmängd som uppfyller hållbarhetskrav. Den närmare utformningen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag De närmare detaljerna kring utformningen av särregleringen för infrastrukturinvesteringar bör bli föremål för ytterligare analys. Detta är frågor som är av sådan teknisk karaktär att de bör hanteras i föreskrifter på lägre nivå än lag. De frågorna får övervägas och avgöras efter samråd med berörda företag och andra intressenter. En första fråga som bör uppmärksammas gäller hur en ytterligare lättnad i den storleksordning som anges ovan bör utformas. Lättnaden kan uppnås genom att ett tjänstepensionsföretag ska ha motståndskraft mot en nedgång på av marknadsvärdet av en investering i stället för , vilket gäller . Eftersom en sådan förändring bedöms vara acceptabel kan det anses utgöra en ram för hur stor ytterligare lättnad som bör komma i fråga. Det är inte lämpligt att i lag slå fast vilken teknik som bör användas för att uppnå detta. Förändringen kan ske antingen genom att företagen inte behöver ha motståndskraft mot en så stor värdeminskning eller genom att regleringen, med motsvarande resultat, justeras i fråga om hur riskerna samvarierar med andra risker. Den ytterligare lättnaden kan också uppnås genom en kombination av förändringar på dessa områden. Detta får regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag. En annan fråga som bör tas om hand i arbetet med föreskrifter på lägre nivå än lag är huruvida den ytterligare lättnaden bara ska omfatta aktie- relaterade investeringar, vilket är det investeringsslag som uppmärksammats i översynen, eller om lättnaden även bör omfatta infrastrukturinvesteringar genom räntebärande tillgångar. De överväganden som regeringen gör kring storleken avser den totala ytterligare lättnad som kan komma i fråga för att det riskkänsliga kapitalkravet fortfarande ska vara på en balanserad nivå. Det är därför fullt möjligt att investeringar via räntebärande tillgångar inte bör ges någon ytterligare lättnad. Denna fråga behöver dock bli föremål för mer analys i samråd med berörda företag och andra intressenter. Om det sker mycket stora portföljförändringar kan det hända att den ytterligare lättnad som beslutas inte kan bestå fullt ut, eftersom det måste säkerställas att kapitalkravet är på en balanserad nivå. Lättnaden får inte bli så omfattande att den urholkar skyddet för de nuvarande och framtida pensionärerna. Detta scenario bedöms inte som troligt, bl.a. eftersom tjänstepensionsföretag ska iaktta en lämplig riskspridning och andra krav på aktsamhet i sina investeringar (6 kap. 1–11 §§ LTF). Om scenariot ändå skulle inträffa måste det finnas utrymme att ompröva lättnadens storlek. Som Svensk Försäkring och poängterar, bör sådana överväganden göras med beaktande av tjänstepensionsföretagens intresse av förutsägbarhet eftersom det är fråga om långsiktiga investeringar. När det gäller kraven på miljömässig hållbarhet efterlyser flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Regioner, förtydliganden. Kraven på miljömässig hållbarhet bör utformas med beaktande av att syftet är att utesluta miljöskadliga investeringar från den lättnad som det innebär att investeringen ses som en godkänd infrastrukturinvestering. Det är alltså inte fråga om ett fullständigt krav på hållbarhet, utan om en spärr i förhållande till miljöskadliga investeringar som försvårar möjligheterna att nå hållbarhetsmålen. På EU-nivå har en taxonomi (ett indelningssystem) beslutats för hållbara investeringar genom och rådets förordning (EU) 2020/852 av om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088. I förordningen fastställs kriterier för att avgöra huruvida en ekonomisk verksamhet ska anses vara miljömässigt hållbar i syfte att fastställa i vilken grad en investering är miljömässigt hållbar (artikel 1.1). I kraven ingår, som ett led, att den ekonomiska verksamheten ska bidra väsentligt till ett eller flera av miljömålen (artikel 3 a). Det saknas en taxonomi med kriterier för vilka investeringar som ska anses vara så miljömässigt ohållbara att de är miljöskadliga. Om en sådan tas fram är det möjligt att hållbarhetskraven för godkända infrastrukturinvesteringar bör knytas till den, såvida kriterierna är lämpliga för det aktuella syftet. I avsaknad av en sådan kan emellertid vägledning hämtas från vissa delar av taxonomin. Hållbarhetskriterierna skulle t.ex. kunna anknyta till miljömålen i taxonomin som bl.a. avser att begränsa klimatförändringarna (artikel 9). Som i taxonomin bör fossil produktion uteslutas från att anses hållbar (artikel 19.3). Som ett kompletterande led gäller enligt taxonomin att den ekonomiska verksamheten inte ska orsaka betydande skada för något av miljömålen (artikel 3 b). Detta kan vara lämpligt att anknyta till som ett led även i nu 2020/21:82 aktuella hållbarhetskrav, särskilt eftersom det kan gynna förutsägbarheten för tjänstepensionsföretagen. I avsaknad av en taxonomi för miljöskadliga investeringar framstår det som godtagbart att regleringen delvis tar sikte på företagens process för att säkerställa att investeringen inte är miljöskadlig. Det kan därför vara lämpligt att hållbarhetskraven innebär att ett tjänstepensionsföretag som vill göra en investering som riskerar att orsaka betydande skada på miljömålen, måste ta del av en miljökonsekvensbeskrivning eller på annat sätt säkerställa att investeringen uppfyller samtliga miljöskyddsregler som gäller för verksamheten. Om bedömningen kan göras att det är sannolikt att miljöskyddsreglerna i nationell rätt och unionsrätten är uppfyllda, bör investeringen inte uteslutas från möjligheten att räknas som en godkänd infrastrukturinvestering. Eftersom det i likhet med det som gäller inte finns något tillståndskrav för att en investering ska kunna räknas som en godkänd infrastrukturinvestering, är det i första hand tjänstepensionsföretaget som ska kunna göra den bedömningen. Om infrastrukturinvesteringen görs utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) behöver vissa ytterligare överväganden troligtvis göras ifall investeringen riskerar att orsaka betydande skada. Tjänstepensionsföretaget bör då enligt hållbarhetskraven kunna göra bedömningen att det är sannolikt att verksamheten skulle uppfylla miljöskyddsregler som inte väsentligt avviker från de som gäller inom EU. Om det är fråga om verksamhet av ett slag som omfattas av EU:s handel med utsläppsrätter, bör företaget också kunna göra bedömningen att verksamheten skulle vara lönsam även om den hade varit föremål för denna handel. Den grundläggande tanken är att investeringar som möjliggörs genom avsevärt sämre miljöskyddsregler i tredjeland inte bör vara föremål för en lättnad. Med denna ledning för vilka hållbarhetskrav som regeringen anser kan vara godtagbara för det nu aktuella syftet får också viss ledning för kommande föreskrifter. Hållbarhetskraven bör utformas och tillämpas med utgångspunkt i syftet att miljöskadliga infrastrukturinvesteringar inte bör få en förmånlig behandling genom att räknas som godkända infrastrukturinvesteringar. 4.3Investeringar på reglerade marknader Regeringens förslag: Bestämmelsen om hur ett tjänstepensionsföretags tillgångar till övervägande del ska investeras ska utvidgas till att även omfatta investeringar på marknader utanför EES som motsvarar reglerade marknader. Kravet på att investeringar i onoterade tillgångar ska hållas på aktsamma nivåer ska inte omfatta finansiella instrument och andra tillgångar som är föremål för handel på en marknadsplats utanför EES som motsvarar en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF- plattform. Motsvarande ändringar ska göras för pensionsstiftelsers placeringar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock att det i promemorian inte föreslås några ändringar för pensionsstiftelsernas del. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. () föreslår att motsvarande ändringar ska göras för pensionsstiftelserna. Föreningen framför att pensionsstiftelserna har samma behov som tjänstepensionsföretag av att investeringar sprids på olika marknader för att minska riskerna. Skälen för regeringens förslag Utöver de frågor som behandlas i avsnitten 4.1 och 4.2 omfattar första tillkännagivande om solvensregleringen vissa frågor om de bestämmelser som rör företagens möjligheter att investera i olika tillgångsslag. I tillkännagivandet anges att det finns en risk för lägre pensionsnivåer om det införs omotiverade begränsningar i fråga om vilka marknader tjänstepensionsföretag kan investera på. Det betonas att det är angeläget att denna fråga analyseras mer för att undvika att kraven för tjänstepensionsföretag blir alltför långtgående (bet. 2019/20:FiU12 punkt 2 och s. 22, rskr. 2019/20:27). Investeringar på reglerade marknader Solvensregleringen är utformad på ett sådant sätt att det finns förhållandevis få begränsningar för hur ett tjänstepensionsföretag får investera sina tillgångar. Det finns ett riskkänsligt kapitalkrav som är avsett att fånga upp väsentliga risker till följd av investeringarna. Det finns emellertid vissa begränsningar som har sin grund i andra tjänstepensionsdirektivet. Enligt lagen om tjänstepensionsföretag gäller som övergripande princip att ett tjänstepensionsföretags tillgångar ska investeras på ett aktsamt sätt (6 kap. 1 §). Denna övergripande princip kompletteras av vissa mer preciserade investeringsbestämmelser. Den fråga som behandlas i detta avsnitt har sin grund i sådana mer preciserade regler i andra tjänstepensionsdirektivet. Enligt direktivet ska tillgångarna till övervägande del investeras på reglerade marknader. Investeringar i tillgångar som inte är föremål för handel på reglerade finansmarknader måste under alla förhållanden hållas på aktsamma nivåer (artikel 19.1 d). Detta motsvarades av en likalydande reglering i och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (första tjänstepensionsdirektivet, artikel 18.1 c). Regleringen har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i lagen om tjänstepensionsföretag som anger att ett tjänstepensionsföretags tillgångar till övervägande del ska investeras på reglerade marknader och att investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar som inte är föremål för handel på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ska hållas på aktsamma nivåer (6 kap. 6 §). Det problem som uppmärksammats i översynen har samband med att andra tjänstepensionsdirektivet innehåller en definition av reglerad 2020/21:82 marknad (artikel 6.14). Definitionen är ny i förhållande till första tjänstepensionsdirektivet. Förenklat uttryckt innebär definitionen att en reglerad marknad är en handelsplats inom EES. Den nya definitionen har tagits in i lagen om tjänstepensionsföretag (1 kap. 5 § 10). Sammantaget innebär bestämmelserna en geografisk begränsning på så sätt att ett tjänstepensionsföretag till övervägande del ska investera sina tillgångar på vissa marknader inom EES. Investeringar på marknadsplatser utanför EES som motsvarar reglerade marknader, MTF-plattformar och OTF-plattformar ska jämställas med investeringar på sådana marknadsplatser inom EES Flera svenska företag som driver tjänstepensionsverksamhet har i hög grad utnyttjat möjligheterna att göra investeringar på marknader i olika länder inom och utom EES. Det är därför fullt möjligt att den ovan nämnda begränsningen till EES i lagen om tjänstepensionsföretag är av ett sådant slag att ett eller flera företag skulle avstå från att ombilda sig till tjänstepensionsföretag om begränsningen kvarstår. Det förhållandet att investeringar sprids på olika marknader har betydelse för företagen på flera sätt, bl.a. genom att det kan förbättra möjligheterna för stora tjänstepensionsföretag att köpa och sälja tillgångar utan att detta får någon större inverkan på tillgångspriserna. Att investeringarna sprids på olika marknader är också något som är till fördel för de nuvarande och framtida pensionärerna eftersom det bidrar till att minska riskerna med bibehållen möjlighet till god avkastning (diversifiering). I sak finns det därför inte skäl att behålla den aktuella begränsningen. Det finns flera omständigheter som talar för att den nya definitionen i andra tjänstepensionsdirektivet bör ges en vidare tolkning än den fått vid genomförandet i svensk rätt av direktivet. Som nämns ovan innehöll även första tjänstepensionsdirektivet en likalydande reglering om investeringar på reglerade marknader. Det direktivet saknade dock en definition av reglerad marknad. En sådan fanns emellertid i och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring (konsoliderade livförsäkringsdirektivet). Det är sannolikt att den nu berörda regeln i första tjänstepensionsdirektivet bör uppfattas på ett sätt som är förenligt med konsoliderade livförsäkringsdirektivet. I det direktivet definierades reglerade marknader på ett sådant sätt att dessa även innefattade marknader i tredjeland, dvs. marknader utanför EES (artikel 1.1 m). Även Solvens II-direktivet innehåller en liknande definition som innefattar marknader utanför EES (artikel 13.22). Det kan noteras att regleringen därför är mindre restriktiv för försäkringsföretag som följer Solvens (jfr prop. 2015/16:9 s. 579). Mot denna bakgrund skulle det vara en betydande förändring om avsikten med den nya definitionen i andra tjänstepensionsdirektivet varit att förändra rättsläget så att en geografisk begränsning införs i den nu aktuella regleringen. Detta talar för att frågan i så fall skulle ha beskrivits på ett tydligt sätt i skälen till direktivet. Det kan konstateras att sådana överväganden helt saknas i direktivet. Tvärtom finns det uttryckligt stöd i skälen till direktivet för att tjänstepensionsinstitut ska ha möjlighet att utnyttja fördelarna med internationell diversifiering (skäl 48). I andra tjänstepensionsdirektivet finns vissa nya begränsningar för Prop. 2020/21:82 medlemsstaternas möjligheter att ha kvantitativa begränsningar för tjänstepensionsinstitutens investeringar, som alltså syftar till att öka institutens möjligheter att sprida sina investeringar på olika marknader och i skilda tillgångsslag. Dessa begränsningar för medlemsstaterna är utformade på ett sådant sätt att de innehåller regler som tar sikte på reglerade marknader. Ett rimligt antagande är att den nya definitionen föranletts av dessa nya regler. När det gäller den nu aktuella investeringsbegränsningen är det sannolikt så att den infördes i första tjänstepensionsdirektivet för att förtydliga och precisera aktsamhetsprincipen i fråga om investeringar i tillgångar som inte är likvida, t.ex. investeringar i onoterade aktier och fastighetsinvesteringar (jfr skäl 33). Regleringen har förts över till andra tjänstepensionsdirektivet utan ändringar. Det finns inget som talar för att avsikten varit att ge den ett annat innehåll genom andra tjänstepensionsdirektivets nya definition av reglerad marknad. Det kan också konstateras att andra medlemsstater inte har genomfört de nu aktuella reglerna i direktivet med någon begränsning. Det finns inte i vare sig eller några regler som motsvarar dem som införts i svensk rätt och som alltså innebär en geografisk begränsning i den nu aktuella investeringsbestämmelsen. Det finns visserligen anledning att notera att frågan inte är lika aktuell i dessa medlemsstater eftersom de har kvar vissa kvantitativa begränsningar för institutens investeringar, som medför skarpare begränsningar än de som gäller för tjänstepensionsföretag. Det har emellertid visst intresse att inte samtliga medlemsstater har infört just de begränsningar som gäller enligt svensk rätt. Regeringen anser att det finns avgörande skäl att fästa vikt vid ändamålet med den nu aktuella regleringen i andra tjänstepensionsdirektivet. Enligt en sådan tolkning bör definitionen i direktivet ges en vidare betydelse än den har fått vid genomförandet i svensk rätt. Den nu aktuella bestämmelsen i lagen om tjänstepensionsföretag bör därför ändras på så sätt att ett tjänstepensionsföretag även får möjlighet att beakta investeringar på marknader utanför EES som motsvarar reglerade marknader.