prop · H803160 · 2021-03-24 00:00:00 — Mot bakgrund av vad som anförts bedömer regeringen att skälen för den utvidgade underrättelseskyldighet som föreslås väger så tungt att riskerna för ett ökat intrång i den personliga integriteten och ett minskat förtroende för berörda myndigheter får accepteras. Regeringen bedömer alltså att förslaget är förenligt med regeringsformen och . Möjligheter till enklare uppgiftslämnande Flera remissinstanser efterlyser förtydliganden avseende hur underrättelserna ska lämnas till och vissa påpekar även vikten av att detta kan ske digitalt. Rapporteringen av misstänkt felaktig folkbokföring sker på olika sätt . Vissa myndigheter som enligt den befintliga regleringen omfattas av skyldigheten att underrätta använder egna blanketter. Myndigheten fyller i blanketten maskinellt eller manuellt och skickar den till där den skannas in och därefter går vidare till en handläggare för bedömning av vidare åtgärd. Vissa ärenden bedöms inte vara utredningsvärda medan andra underrättelser går vidare till en utredning som syftar till att besluta om korrekt folkbokföring. får in drygt 70 000 underrättelser om misstänkt felaktig folkbokföringsadress. Underrättelserna kommer bl.a. från myndigheter och privatpersoner men även från fastighetsägare och internt inom . Drygt 30 000 av dessa underrättelser kommer från myndigheter. har utvecklat och lanserat en ny möjlighet för myndigheter att digitalt lämna underrättelser om felaktig folkbokföring. bedömer att tjänsten kommer att förenkla och effektivisera hanteringen både hos rapporterande myndighet och hos som mottagande myndighet. Folkbokföringen kommer dessutom att få större möjligheter att bearbeta informationen på ett effektivt sätt som kommer att leda till en mer korrekt folkbokföring. För de myndigheter som vill ansluta sig till den digitala tjänsten kommer det således att finnas ett enkelt och effektivt sätt att lämna underrättelser till . Underrättelseskyldigheten ska regleras i lag Sammanfattningsvis föreslås det således att det införs en utvidgad underrättelseskyldighet som innebär att om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig, ska en myndighet underrätta om detta. Vidare föreslås att underrättelse inte behöver lämnas om det finns särskilda skäl som talar mot det. Från denna underrättelseskyldighet föreslås brottsbekämpande verksamhet undantas. Underrättelseskyldigheten föreslås inte heller gälla i fråga om uppgifter som omfattas av statistiksekretess. I förhållande till den nuvarande underrättelseskyldigheten i 2 § folkbokföringsförordningen innebär förslaget en utvidgning vad gäller dels tillämpningsområdet, dels kretsen av underrättelseskyldiga aktörer. Det finns därför skäl att överväga om den bör regleras i lag. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF ska föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas i lag. Den föreslagna underrättelseskyldigheten omfattar åligganden för kommunerna. Redan av det skälet föreslås att den ska regleras i lag och inte i förordning. Förslaget innebär att det i folkbokföringslagen införs en ny paragraf, 32 c §. 7Vissa steg mot ett säkrare samordningsnummer 7.1Tillkomsten av dagens samordningsnummer I förekommer två beteckningar för fysiska personer som används i folkbokföringen och i samhället i övrigt. För den som folkbokförs fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning medan den som inte är eller har varit folkbokförd kan tilldelas ett samordningsnummer (18 § och 18 a § folkbokföringslagen). Person- och samordningsnummer syftar huvudsakligen till att undvika personförväxling och underlätta informationsutbyten om personer. Beteckningarna kan bl.a. fungera som ett hjälpmedel för att kunna identifiera en person eller som ett sökbegrepp i it-system som gör det enklare att utbyta information mellan myndigheter och andra organisationer samt bearbeta uppgifter om en person från flera register. Numren har en praktisk funktion och används av såväl offentliga som privata aktörer, men även av de enskilda själva. Personnumret har fått en mycket stor spridning i samhället och dess betydelse för ett praktiskt fungerande liv i är allmänt känd. En förklaring till att personnumren har så pass stor användning i hela det svenska samhället är troligtvis att numret med dess nuvarande utformning infördes . En unik identitetsbeteckning har dock funnits ända . Samordningsnummer infördes betydligt senare, , för personer som inte är eller har varit folkbokförda, och har länge kritiserats av bl.a. de enskilda för att inte vara användbara i samhället på motsvarande sätt som personnummer. har även andra aktörer riktat kritik mot bl.a. den identitetskontroll som ligger till grund för tilldelade samordningsnummer. Innan samordningsnumren infördes kunde personnummer fastställas även för personer som inte var folkbokförda i de fall som angavs i lag eller annan författning. Uttryckligt författningsstöd för tilldelning av personnummer för personer som inte var folkbokförda fanns enbart i fråga om totalförsvarspliktiga och personer som förekom i rättsväsendets register. Men enligt praxis tilldelades personnummer även för registrering i bl.a. skatteregister, körkortsregister, register hos allmän försäkringskassa och för utfärdande av pass. Denna personnummertilldelning grundades på att flera myndigheter ansåg sig behöva ett gemensamt samordningsbegrepp, bl.a. för kommunikation sinsemellan. Myndigheternas behov av att använda personnummer eller annan unik personbeteckning för registrerade personer gällde därför främst för att förhindra att det uppstod en personförväxling. Det ansågs dock inte nödvändigt att personnumren användes för detta ändamål. ansågs kunna uppfattas som en sorts ”inträdesbiljett” till samhället och det 2020/21:160 kunde därför ifrågasättas om personer som inte var folkbokförda skulle få det. För att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp skulle upprätthållas ansågs tilldelningen av personnummer behöva grundas på en identitetskontroll som uppfyllde höga anspråk på säkerhet. Det var därför även med hänsyn till att identiteten ofta var osäker för personer som fick personnummer utan att vara folkbokförda som det beslutades att personnummer skulle reserveras för de som folkbokfördes i landet. Risken för personförväxling och behovet av en säker kommunikation mellan myndigheter ansågs dock kräva en enhetlig personbeteckning även beträffande personer som inte är folkbokförda. För dessa personer skulle i stället fastställas en annan unik beteckning än personnummer och därför infördes ett särskilt nummer, samordningsnumret (prop. 1997/98:9 s. 74 och 78–80. Ett samordningsnummer tilldelas en person som inte är eller har varit folkbokförd efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer (18 a § folkbokföringslagen). får enligt 5 § folkbokföringsförordningen tilldela samordningsnummer på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. För en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall får samordningsnummer endast tilldelas på begäran av . får även på eget initiativ tilldela samordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen. I likhet med vad som gäller för personnummer är det viktigt att en persons identitet är klarlagd när han eller hon får ett samordningsnummer. Den enskildes identitet ska därför som huvudregel vara fastställd även för den som ska tilldelas ett samordningsnummer. Det organ som begär att en person ska tilldelas samordningsnummer har till uppgift att bedöma om hans eller hennes identitet kan anses fastställd (5 a och 5 b §§ folkbokföringsförordningen). Även om det råder osäkerhet om en persons identitet, får samordningsnummer tilldelas för vissa angivna ändamål. Så är exempelvis fallet när det gäller personer som ska registreras i beskattningsdatabasen och inom rättsväsendet (5 a § folkbokföringsförordningen). Ungefär hälften av alla personer som tilldelats samordningsnummer tillhör dessa grupper där någon identitet inte har fastställts. Samordningsnumret är konstruerat som ett personnummer men med sifferkombinationer som inte kan förekomma i ett personnummer på så sätt att siffrorna för dag adderas med 60. Motsvarigheten till personnumrets födelsenummer benämns i samordningsnumret individnummer. Kontrollsiffran beräknas med samma metod som beträffande personnumret. På liknande sätt som personnumren är samordningsnumren unika såtillvida att två identiska samordningsnummer inte förekommer. Om en person med ett samordningsnummer senare blir folkbokförd ersätts samordningsnumret med ett personnummer. 7.2Det bör vidtas åtgärder för att bättre tillgodose behovet av en säker och användbar identitetsbeteckning Regeringens bedömning: Systemet med samordningsnummer bör förbättras i syfte att tillgodose det behov av en säker och användbar identitetsbeteckning i som finns för vissa personer som inte är eller har varit folkbokförda. Regeringens förslag: Det klargörs att ett samordningsnummer är en identitetsbeteckning. Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: välkomnar förslaget som kan fylla en funktion som signal till samhället om att samordningsnumrens status ökat. anser att förslaget underlättar både för banker och myndigheter i kontakten med individen. Förbundet understryker dock vikten av identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer och anser att krav på personlig inställelse är att föredra framför någon annan form av kontakt. Kammarrätten i saknar en redovisning av skälen för att det har bedömts angeläget att påbörja arbetet med att åtgärda vissa påtalade brister avseende samordningsnummer parallellt med den pågående Utredningen om folkbokföring och samordningsnummers (Fi 2019:05) arbete och anser att det finns skäl att ytterligare överväga konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen innan den genomförs. Kammarrätten ifrågasätter även om förslaget att i lag klargöra att ett samordningsnummer är en identitetsbeteckning är tillräckligt för att uppnå syftet och menar att det torde kräva att även andra åtgärder vidtas så att informationen verkligen når de berörda. Även anser att det förhållandet att det pågår ett parallellt arbete i utredningen gör det svårt att fullt ut ta ställning till de förslag som lämnas, då förslagen kan komma att få en annan kontext och innebörd beroende på vad utredningen föreslår. uppfattar förslagen i promemorian som att säkerheten runt hanteringen av samordningsnummer inte kommer att stärkas så väsentligt att det skulle förändra hur bankerna ser på numren och vilken roll samordningsnummer skulle ha i förhållande till bankernas processer för kundkännedom. anser att kraven för att få ett samordningsnummer utfärdat bör så långt som möjligt vara detsamma som kraven för svenska medborgare att få ett körkort, pass m.m. utfärdat. anser att klargörandet att ett samordningsnummer är en identitetsbeteckning enbart bör avse de nummer där identiteten på den som tilldelas samordningsnummer med säkerhet är fastställd och att det bör övervägas att införa en ny beteckning för de fall där numret tilldelas avseende en säker identitet, medan beteckningen samordningsnummer används där det råder osäkerhet om personens identitet. avstyrker förslaget som bör kunna få effekter för samordningsnumrets status och hur detta uppfattas i samhället. Ungefär hälften av alla samordningsnummer har tilldelats trots att det råder osäkerhet om identiteten. Det medför, enligt bedömning vissa betänkligheter kring begreppet identitetsbeteckning i detta Samordningsnumret kommer fortsatt att kunna tilldelas efter olika nivåer av identitetsprövning och om förslaget genomförs bör det därför för tydlighetens skull uttryckligen framgå i folkbokförings- föringsdatabasen vilka samordningsnummer som föregåtts av en fullgod identitetskontroll och vilka som inte gjort det. I annat fall kan det uppstå missuppfattningar om att de samordningsnummer som har tilldelats utan personlig inställelse, och därför på sin höjd har fastställda personuppgifter, har en högre tillförlitlighet än vad som i själva verket är fallet. () anser att förslaget höjer samordningsnumrets status genom att sända en signal till samhället om att identiteten för den som har numret är säkerställd utan att kvalitén i register eller i rutinen kring tilldelningen av samordningsnumret, förbättras i någon större omfattning. CSN förordar därför att kvalitén på samordningsnumren stärks ytterligare innan förslaget genomförs och delar även synpunkt om att det tydligt bör framgå med vilken säkerhet identiteten hos en person med samordningsnummer är registrerad. förslagets lämplighet då missuppfattningen om vad ett samordnings- nummer innebär sannolikt kommer kvarstå och benämningen identitetsbeteckning förpliktigar mer i fråga om korrekthet än vad systemet Skälen för regeringens bedömning och förslag Klagomål från personer som inte tilldelas personnummer och problemen Det har i flera sammanhang framförts kritik mot från unionsmedborgare som har stött på svårigheter vid sin vistelse i landet på grund av att de inte har folkbokförts och därför inte har tilldelats ett Mot bakgrund av klagomålen har kommissionen initierat ett s.k. EU-pilotärende (EUP[2016]8967). Liknande klagomål har även kommit från medborgare i tredjeland vilket bl.a. framgår av de frågor som kommissionen ställt inom ramen för en annan EU-pilot ([2019]9455). Klagomålen har rört privata aktörer som ställt krav på personnummer i olika sammanhang, t.ex. för tecknande av internet- och telefon- Även inom den offentliga sektorn har problem uppstått vid bl.a. deltagande i svenska språkkurser. Andra situationer som enskilda utan personnummer uppgett varit problematiska är bl.a. undertecknande av anställningsavtal, medlemskap i gym och internetbaserade inköp. har genom de klagomål som förts fram framkommit att personer som inte har ett personnummer kan uppleva vissa praktiska svårigheter i sina kontakter med myndigheter, organisationer och företag samt att detta gäller även om det inte i författning ställs något krav på personnummer. Personer som inte är eller har varit folkbokförda och därmed inte har ett personnummer kan tilldelas ett samordningsnummer. Att det är förenat med vissa problem att leva med samordningsnummer i stället för ett personnummer i det svenska samhället är inte något nytt. samordningsnummer har kritiserats av enskilda som gjort gällande att samordningsnumren är okända i samhället och att numren inte är användbara för den enskilde. Stora praktiska vardagsproblem har angetts vara förknippade med att ha samordningsnummer i stället för Dessa personer upplever att samhällets kännedom om samordningsnumren är låg. Problemen uppstår i olika sammanhang där identifikation krävs, exempelvis i kontakter med sjukvården, i samband med att hyresavtal ska ingås och vid tecknande av el- och telefonabonnemang m.m. De aktörer som ställs inför att hantera ett samordningsnummer kan å sin sida uppleva problem med samordningsnummer på grund av att det ofta är ett fåtal uppgifter som registreras om personer med samordningsnummer och att den identitetskontroll som gjorts av en person som tilldelats ett samordningsnummer kan vara av varierande kvalitet. Det förekommer därför att vissa ifrågasätter nyttan av en registerkontroll som ska kunna användas för att verifiera de uppgifter som en person med samordningsnummer lämnar om sin identitet. Åtgärder som redan har vidtagits Åtgärder har vidtagits för att samordningsnumren ska bli mer kända och kunna användas i samhället på motsvarande sätt som personnumren. infördes en möjlighet att i SPAR behandla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet (se 4 § SPAR-lagen). Förändringen genomfördes mot bakgrund av att systemet med samordningsnummer hade kritiserats av personer som tilldelats numren med hänvisning till att de upplevde att det fanns vissa praktiska vardagsproblem förknippade med samordningsnumren. Samhällets kunskap om, och tilltro till, samordningsnumren som identifikationsbegrepp ansågs vara bristfällig (prop. 2007/08:58 s. 11–15). infördes möjligheter för regeringen att förordna om att även ett annat organ än en myndighet ska få begära samordningsnummer. Ändringen gjorde det möjligt för ytterligare kategorier personer jämfört med tidigare att få samordningsnummer. Genom den ändring som införts gällande SPAR, bedömdes samordningsnumren bli mer kända och därmed göra det dagliga livet lättare för enskilda personer (prop. 2008/09:111 s. 29–31). gav regeringen ett uppdrag till avseende samordningsnummer. I redovisning av uppdraget beskrivs hur samordningsnummer fungerar i praktiken hos vissa privata aktörer. Sammanfattningsvis konstateras att personnummer inte är en förutsättning för att en person ska ha möjlighet att teckna avtal om t.ex. vatten, avlopp, el och telefoni och klara sig i samhället. Det är dock mer komplicerat och kräver mer av en kund med ett samordningsnummer än med ett personnummer. Undersökningen visade också att samordningsnummer sällan används i företagens tekniska lösningar, utan kunden tilldelas i stället ett fiktivt personnummer (se promemorian Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn s. 21). Det har som redan framgått riktats klagomål mot av innebörden att det kan vara svårt för unionsmedborgare och andra som lagligen vistas i att fullt ut utöva de rättigheter som de tillförsäkras bl.a. genom unionsrättens bestämmelser om fri rörlighet för personer och tjänster. Frågan om personnummer i har varit, och fortsätter att vara, föremål för både och kommissionens intresse. 2020/21:160 gjorde ledamöter från Utskottet för framställningar i ett undersökningsuppdrag i med anledning av framställningar som utskottet mottagit om en påstådd överträdelse av unionsmedborgares fria rörlighet. Mer konkret har framställarna inte folkbokförts och därför inte fått ett personnummer fastställt, vilket upplevs som ett hinder för att få tillgång till ett flertal tjänster av relevans för ett vardagsliv i . Utskottets undersökningsuppdrag resulterade bl.a. i en uppdragsrapport med ett antal rekommendationer (Fi2017/04530). Utskottet uppmuntrade bl.a. de svenska myndigheterna att fortsätta sina ansträngningar för ett enklare och mer effektivt system för tillhandahållande av identifikationsnummer, såsom samordningsnumret, i synnerhet för personer som är tillfälligt eller inte fast bosatta. Utskottet uttryckte även stöd för en idé om att låta enskilda personer själva begära ett samordningsnummer utan förmedling via en offentlig myndighet i syfte att göra det möjligt för fler personer att tilldelas ett nummer. Som redan nämnts har de problem som enskilda unionsmedborgare och deras familjemedlemmar upplevt i det svenska samhället i avsaknad av personnummer även föranlett kommissionen att inom ramen för ett s.k. EU-pilotärende ställa ett antal frågor till . Med anledning av detta beslutade regeringen att ge ett uppdrag till att bl.a. vidta åtgärder för att dels förbättra kunskapen hos olika aktörer och hos enskilda om samordningsnumren, dels förbättra numrens funktion i samhället. uppdrogs även att utreda om det är lämpligt att ge fler aktörer och såvitt gäller EU- och EES-medborgare också de enskilda själva, möjlighet att begära samordningsnummer. redovisade denna del av uppdraget genom promemorian Samordningsnumrens funktion i samhället. Inom ramen för regeringsuppdraget har vidtagit flera åtgärder för att förbättra och utöka den information som myndigheten tillhandahåller när det gäller samordningsnummer. Ett flertal åtgärder var även planerade vilka sammantaget bedömde kommer medföra att informationen om samordningsnummer i samhället förbättras för myndigheter, företag och enskilda. Vad gäller tilldelning av samordningsnummer gjorde bedömningen att det inte är lämpligt att ge fler aktörer möjlighet att begära tilldelning. ansåg att det finns för många svagheter och brister i systemet med samordningsnummer, och att dessa först måste åtgärdas. såg dock inte något hinder mot att möjligheten att begära tilldelning av samordningsnummer utökas till fler aktörer och även EU- och EES-medborgarna själva. En sådan utökning ansåg dock bör begränsas till att gälla personer som har en förhållandevis stark koppling till , t.ex. personer som äger fastighet eller arbetar i . Eftersom den fria rörligheten även kan omfatta tredjelandsmedborgare ansåg att även denna fråga behöver utredas vidare. Fler åtgärder bör vidtas för att samordningsnumret ska kunna tillgodose behovet av en säker identitetsbeteckning De praktiska problem som avsaknad av personnummer kan medföra för den enskilde bör tas på allvar och de klagomål om samordningsnummer som förts fram visar att det finns utrymme för vissa förbättringar. därför övervägas om det nu finns skäl att vidta ytterligare åtgärder för att förbättra samordningsnumren och göra systemet säkrare och numren mer användbara i samhället. Person- och samordningsnummer är identitetsbeteckningar vars syften huvudsakligen är att undvika personförväxling och att underlätta informationsutbyten om personer myndigheter emellan. Inga rättsverkningar är direkt knutna till att en person har en identitetsbeteckning. För att olika bestämmelser ska vara tillämpliga kan det däremot krävas att personen har en viss anknytning till landet. I vissa fall krävs att personen är bosatt i landet i den mening som avses i folkbokföringslagens bestämmelser och därför är folkbokförd och i andra fall kan folkbokföringen utgöra en presumtion för att personen är bosatt i landet. I folkbokföringsdatabasen registreras ett stort antal uppgifter om personer som folkbokförs och därmed också får ett personnummer. Uppgifterna ska som regel vara styrkta för att ska registrera dem. Såväl enskilda som vissa myndigheter har även en skyldighet att lämna uppgifter om nya eller ändrade förhållanden. Genom att ett flertal aktuella uppgifter om en person finns kopplade till personnumret kan flera samhällsaktörer ha stor nytta av personnumret i kontakter med den berörda personen. Som redan framgått kan det förhållandet att en person inte har ett personnummer därför upplevas som besvärande. Folkbokföringens uppgift är att avspegla vem som enligt folkbokföringslagens kriterier anses som bosatt här – varmed i folkbokföringslagens mening förstås någon som kan antas komma att stanna i landet under . Den bedömning som görs i folkbokföringen av var en person är bosatt sker således för att fastställa om denne regelmässigt vistas i på ett sådant sätt att han eller hon ska registreras som folkbokförd här. Detta innebär dock inte att alla personer som inte uppfyller förutsättningarna för att folkbokföras har en lika svag anknytning till . Det kan vara personer som av olika anledningar vistas stadigvarande i landet och därför får anses ha en förhållandevis stark anknytning till landet även om de inte ska folkbokföras. Personer som inte är eller har varit folkbokförda har ibland tilldelats ett samordningsnummer. Det har dock inte alltid skett och det är inte heller givet att personen är medveten om att den har en identitetsbeteckning i form av ett samordningsnummer. Samordningsnumren tilldelas på begäran av en statlig myndighet eller enskild utbildningsanordnare som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer.