prop · H803198 · 2021-05-25 00:00:00 — – vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda – vidta andra avfallsförebyggande åtgärder. Ordet produkt ska ersätta vara eller förpackning i bemyndigandet. Det ska även införas en bestämmelse om att föreskrifter om skyldig- het för en producent att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter enbart ska få avse den del av mark- naden som motsvarar producentens andel av marknaden för sådana produkter eller på annat sätt står i rimlig proportion till producentens Den nuvarande begränsningen som innebär att föreskrifter om att andra varor än förpackningar ska ha viss sammansättning, återanvänd- barhet och återvinningsbarhet endast får avse sådana skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i unionen ska tas Bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för yrkesmässig tappning av konsumtionsfärdig dryck och införsel till av konsumtionsfärdig dryck ska tas bort. meddela föreskrifter om avgift vid införsel, och andra åtgärder som behövs för att säkerställa att inhemska och till införda för- packningar kan konkurrera på lika villkor ska tas bort. Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens med rege- Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Skyldigheter bör kunna föreskrivas för både producenter och finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för produ- center för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering (15 kap. 13 § ). myndigandet omfattar föreskrifter om skyldighet för producenterna att märka en vara eller förpackning, lämna uppgifter av betydelse för produ- centansvaret om vilka ämnen eller material som en vara eller en förpack- ning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinnings- 2020/21:198 grad eller andra förhållanden, och se till att varor eller förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Det kan finnas behov av att även i fortsättningen kunna meddela föreskrifter om skyldighet för producenter som inte omfattas av ett system för utökat producentansvar att vidta åtgärder för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter skulle t.ex. kunna innebära en skyldighet för producenter som inte bär ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel att märka en vara eller lämna uppgifter av betydelse för möjligheten att återvinna en produkt. Denna föreskriftsmöjlighet bör därför finnas kvar, men ändras något enligt vad som framgår nedan. I avsnitt 7.3 föreslås att det ska införas ett bemyndigande som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för en producentansvarsorganisation att fullgöra sådana skyldigheter som avses i den nu aktuella bestämmelsen. Bemyndigandet bör därför utformas så att sådana skyldigheter ska kunna föreskrivas både för producenter och för producentansvarsorganisationer. Det görs lämpligen genom att föreskrifterna ska omfatta att producenterna ska se till att produkter är märkta i stället för att märka dem. På samma sätt som i förklaringen av producent (se avsnitt 5.1) bör ”vara eller förpackning” i de aktuella bemyndigandena bytas ut mot ”produkter”. Föreskrifter om att varor ska ha en viss sammansättning bör kunna avse även andra produkter än förpackningar Det nuvarande bemyndigandet att meddela föreskrifter om att producenter ska se till att varor eller förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet innehåller en begränsning som innebär att sådana föreskrifter i fråga om andra varor än förpackningar endast får avse skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i unionen (15 kap. 13 § andra stycket). Möjligheten att meddela föreskrifter om krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet infördes med . Bestämmelsen gav regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om förpackningar som behövdes för att skulle uppfylla kraven i förpackningsdirektivet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 188). Bemyndigandet utökades senare för att det fanns behov av föreskrifter om annat än förpackningar, bl.a. för genomförandet av och rådets direktiv /19/EU av om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet) och och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS-direktivet). Det konstaterades att det var viktigt att gå vidare med arbetet med utveckling av miljöanpassade varor och produkter såväl inom EU som nationellt. påpekades att det är viktigt att analysera konsekvenserna för industrins konkurrenskraft av att går vidare nationellt. Det konstaterades att möjligheten att meddela föreskrifter på nationell nivå är begränsad, bl.a. mot bakgrund av att nationella krav på varors sammansättning kan utgöra handelshinder som inte accept- eras av gemenskapsrätten. Eftersom regeringen inte hade några konkreta planer på att meddela andra föreskrifter om varors sammansättning, Prop. 2020/21:198 återanvändbarhet och återvinningsbarhet än vad som följde och kunde följa av krav begränsades bemyndigandet till att gälla föreskrifter som behövs till följd av medlemskap i unionen (prop. 2002/03:117 s. 68–70). När det inte är fråga om genomförande av skyldigheter som följer av är möjligheten att meddela föreskrifter på nationell nivå om varors sammansättning begränsad. Nationella krav på varors sammansättning kan utgöra handelshinder som inte är förenliga med . För att nationella regler för vissa varor, s.k. tekniska föreskrifter, och e- tjänster inte ska skapa hinder i onödan finns det en procedur inom EU som innebär att medlemsstater måste anmäla sina nya regelförslag till kommissionen. Detta regleras genom och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. I vilken utsträckning tänkta bestämmelser motsvarar skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i är ofta en bedömningsfråga. Inte sällan innebär bestämmelser i direktiv att medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att uppnå vissa resultat. Det finns ofta flera sätt att uppnå dessa resultat och olika åtgärder påverkar olika aktörer på olika sätt. Ett exempel på detta är kravet i avfallsdirektivet på att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att förebygga avfallsgenerering och att åtgärderna bl.a. ska minska avfallsgenereringen i processer inom bygg- och rivningsverksamhet. För att genomföra detta har valt att införa krav på att den kontrollplan som ska tas fram i samband med en bygg- eller rivningsåtgärd ska innehålla uppgifter om vilka byggprodukter som kan återanvändas och hur dessa ska tas om hand. Detta var ett sätt av flera tänkbara möjligheter att uppfylla kravet (se prop. 2019/20:156 s. 50–53, 81 och 82). Även när det gäller t.ex. materialåtervinningsmål kan olika åtgärder vidtas för att målet ska uppnås, varav en åtgärd kan vara föreskrifter om att en vara ska ha en viss sammansättning för att den ska vara möjlig att materialåtervinna. Det är således ofta svårt att bedöma om det är fråga om skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i och därmed omfattas av det nuvarande bemyndigandet. Regeringen anser att saknas anledning att i detta avseende reglera bemyndigandet avseende förpackningar på annat sätt än för andra produkter. Eftersom möjligheten att besluta om föreskrifter på nationell nivå ändå är begränsad genom bör den nuvarande begränsningen av bemyndigandet tas bort. Föreskrifter bör kunna meddelas om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling även av produkter I ändringsdirektivet till avfallsdirektivet anges att förebyggande av avfall är det effektivaste sättet att förbättra resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan från avfall. Det är därför viktigt att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder för att förebygga avfallsgenerering. Som en del av sådana åtgärder bör medlemsstaterna främja inrättande av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation, t.ex. pantsystem och system för återlämnande och återfyllnad (skäl 29). I bilaga IVa till avfallsdirektivet 2020/21:198 nämns även pantsystem och andra åtgärder för uppmuntran till effektiv insamling av använda produkter och material som exempel på ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament till tillämpningen av avfallshierarkin. Möjligheten att meddela föreskrifter om detta bör inte finnas enbart när det gäller avfall utan också för produkter, dvs. sådant som inte är avfall. Det bör därför finnas en möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling även av produkter. Detta innefattar bl.a. en möjlighet att utforma insamlingen av produkter på ett sätt som innebär att man uppmuntrar innehavarna att lämna produkten till den som samlar in genom pant eller premie. När det gäller skyldigheten att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter så är det på samma sätt som när det gäller skyldigheter för en producent att hantera avfall motiverat att begränsa ansvaret för produkter som producenten inte har utvecklat, tillverkat, bearbetat, behandlat, överlåtit eller fört in till . En begränsning bör därför införas som innebär att skyldigheten enbart får avse den del av marknaden som motsvarar producentens andel av marknaden för sådana produkter eller som på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Föreskrifter bör kunna meddelas om skyldighet för producenter att vidta avfallsförebyggande åtgärder Som framgår ovan framhålls i ändringsdirektivet att förebyggande av avfall är det effektivaste sättet att förbättra resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan från avfall. I direktivet betonas vikten av att medlemsstaterna använder sig av åtgärder för att skapa incitament för en tillämpning av avfallshierarkin som innebär att uppkomsten av avfall i första hand ska förebyggas (skäl 15 till ändringsdirektivet). Det finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för den som driver ett insamlingssystem att vidta åtgärder för att främja återanvändning (15 kap. 15 § 3 b). Eftersom regelverket bör utvecklas på ett sätt som innebär att avfall i allt större utsträckning förebyggs bör det även i fortsättningen finnas ett motsvarande bemyndigande. Ett sådant bemyndigande bör inte finnas enbart när det gäller insamlingssystem utan även för producenter. Möjligheten att meddela föreskrifter bör dock inte begränsas till åtgärder för att främja återanvändning utan bör omfatta även andra avfallsförebyggande åtgärder. På så sätt ges en möjlighet att inom ramen för respektive producentansvar utforma lösningar som innebär olika avfallsförebyggande åtgärder. Ovan föreslås bl.a. att det ska införas ett bemyndigande som ger möjlighet att föreskriva om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter. Det bör dock också införas ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter att vidta även andra avfallsförebyggande åtgärder. Bemyndigandet om tillstånd för tappning och införsel av konsumtionsfärdig dryck bör tas bort Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium upphörde att gälla 2006. I stället infördes bemyndiganden i 15 kap. och bestämmelser om förbud för producenter att överlåta eller saluföra förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall i förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar. Enligt lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium krävdes tillstånd för att bedriva verksamhet som avser att genom ett pantsystem främja återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. AB Svenska Returpack var den enda verksamhet som hade tillstånd enligt lagen. Lagen om vissa dryckesförpackningar avsåg endast dryckesförpackningar gjorda av polyetylentereftalat (PET). Vid yrkesmässig försäljning av konsumtionsfärdig dryck på krävdes att den som tappade eller importerade drycken på flaska hade beviljats ett så kallat hanteringstillstånd av . För att ett sådant tillstånd skulle beviljas krävdes att PET- flaskan ingick i ett retursystem (se prop. 2002/03:117 s. 71–73). I utredningen som föregick regeringens förslag att upphäva lagen om vissa dryckesförpackningar och lagen om återvinning av dryckesförpackning av aluminium och att införa bemyndigande i konstaterades att det förekom ett omfattande fusk genom illegal överlåtelse av importerade dryckesförpackningar som borde ingå i pantsystemet. Möjligheten att kräva hanteringstillstånd vid import eller införsel övervägdes men bedömningen var att införandet av gränskontroller var en alltför ingripande åtgärd för att komma till rätta med detta problem. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller bestämmelser om fri rörlighet för varor och personer som innebär att den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser och med fri rörlighet för bl.a. varor. I princip är sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte tillåtna. Vissa undantag finns men gäller främst varor som narkotika och vapen. Det föreslogs i stället att en bestämmelse skulle införas enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av dessa förpackningar endast får ske om flaskorna ingår i ett godkänt retursystem (se SOU 2001:102 s. 523). I förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar finns ett överlåtelseförbud (10 §). Förbudet är meddelat med stöd av ett bemyndigande i (15 kap. 16 § 3). Bemyndigandena om krav på tillstånd för yrkesmässig tappning av konsumtionsfärdig dryck (15 kap. 16 § 4) och krav på tillstånd för införsel till av sådan dryck (15 kap. 16 § 5) har inte utnyttjats. Regeringen anser att dessa bemyndiganden inte behövs och bör utgå. finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall meddela föreskrifter om avgift vid införsel, och de andra åtgärder som behövs, för att säkerställa att inhemska och till införda förpackningar av detta slag kan konkurrera på lika villkor (15 kap. 16 § 6). Med producent avses i 15 kap. bl.a. den som yrkesmässigt för in produkter till . Det innebär att det är möjligt att 2020/21:198 föreskriva om att den som yrkesmässigt för in produkter till ska uppfylla de krav som ställs på producenter. I avsnitt 7.3 föreslås bl.a. ett bemyndigande som omfattar föreskrifter om skyldighet för producenter att anlita en producentansvarsorganisation som förebygger eller hanterar avfall avseende producenternas produkter. I samma avsnitt föreslås också ett bemyndigande som omfattar föreskrifter om kriterier för hur ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna ska bestämmas. Eftersom det med stöd av dessa bemyndiganden är möjligt att föreskriva om åtgärder som säkerställer att inhemska och till införda produkter kan konkurrera på lika villkor bör bemyndigandet som omfattar föreskrifter om avgift vid införsel m.m. tas bort. 7.3Bemyndigande att meddela föreskrifter om producentansvarsorganisationer Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om 1.skyldighet för producenter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation, 2.förbud att yrkesmässigt överlåta eller saluföra produkter om produktens producent inte tillhandahåller eller har anlitat en producentansvarsorganisation, 3.tillstånd, godkännande eller anmälan för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation, 4.kriterier för hur ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna ska bestämmas, och 5.skyldigheter för en producentansvarsorganisation att fullgöra sådana skyldigheter som kan föreskrivas för producenter enligt bemyndigandena som ger möjlighet att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering och för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar ska endast gälla avfall som samlas in eller behandlas av en producent eller en producentansvarsorganisation enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Engångsplastpromemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Promemorians förslag omfattar inte möjligheten för producenter att ”tillhandahålla” en producentansvarsorganisation eller föreskrifter om krav på ”godkännande” för drift av en producentansvarsorganisation. Promemorians förslag avviker vidare från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att överlåtelse- eller saluföringsförbudet endast ska kunna avse producenter. Promemorians förslag när det gäller den ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut av producenter har också en annan språklig utformning än regeringens förslag. Utredningens förslag (SOU 2020:72) stämmer inte överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det nuvarande bemyndigandet som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter av vissa produkter att se till att produkterna omfattas av ett insamlingssystem ska utökas till att också omfatta producenter av textil. Remissinstanserna (engångsplastpromemorian) har inget att invända mot förslaget. Remissinstanserna (SOU 2020:72) har inget att invända mot förslaget, även om Textilimportörerna invänder mot ett producentansvar för textil och anser att även andra lösningar än ett producentansvar bör undersökas och bedömas. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att föreskriva att producenter ska tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation bör inte vara begränsad till vissa produkter Som anges i avsnitt 4.2 har medlemsstaterna skyldighet att vidta åtgärder för att säkerställa att alla system för utökat producentansvar som har inrättats före uppfyller de allmänna minimikraven i avfallsdirektivet. Det finns stora variationer i regleringen av de nuvarande producentansvaren. De har olika syften och i arbetet med att se över dessa kommer det att finnas behov av olika lösningar. I den nuvarande regleringen finns bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter av förpackningar, producenter av papper för tidningar, tidskrifter, direktreklam, kataloger eller andra liknande pappersprodukter och producenter av elektriska eller elektroniska produkter att se till att förpackningarna, papperet eller de elektriska och elektroniska produkterna omfattas av ett insamlingssystem för behandling eller återanvändning (15 kap. 15 § ). I avsnitt 5.3 föreslås att uttrycket producentansvarsorganisation ska ersätta uttrycket insamlingssystem. En producentansvarsorganisation föreslås vara en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter. I engångsplastpromemorian föreslås att producenter av tobaksvaror ska vara skyldiga att tillhandahålla ett insamlingssystem. För att genomföra kraven i engångsplastdirektivet krävs även att det införs producentansvar för fiskeredskap som innefattar krav på insamling av avfall från fiskeredskap. Dessutom föreslås i betänkandet Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin (SOU:2020:72) att det ska införas ett insamlingssystem för textil. För att det ska vara möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om krav på insamlingssystem för dessa produkter krävs att bemyndigandet utvidgas. Det finns inte skäl att begränsa bemyndigandet på ett sätt som innebär att sådana föreskrifter endast kan meddelas för vissa produkter. Bemyndigandet bör ge möjlighet att föreskriva om en skyldighet för producenter att antingen anlita en producentansvarsorganisation eller själva tillhandahålla en sådan organisation. Det senare skulle t.ex. kunna ske genom att producenten skapar ett aktiebolag för ändamålet och låter bolaget förebygga eller hantera avfall från producentens produkter. Möjlighet att föreskriva om skyldigheter för en producentansvarsorganisation bör införas Som framhålls i avsnitt 5.3 infördes bemyndigandet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter av vissa produkter att se till att deras produkter omfattas av ett insamlingssystem efter att man hade konstaterat att en stor brist med reglerna om producentansvar för förpackningar och returpapper var att det var svårt för kommunen att bedriva en effektiv tillsyn. Det hörde samman med att producenterna hade bildat eller anlitat materialbolag som skötte det praktiska arbetet med producentansvaret. Syftet med förändringen var att det skulle vara möjligt att föra över vissa skyldigheter från producenterna till insamlingssystemen. Sådana skyldigheter har lagts på tillståndspliktiga insamlingssystem. Det har gjorts med stöd av bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om tillstånd för yrkesmässig drift av ett insamlingssystem (15 kap. 15 § 2). Skyldigheter för insamlingssystemen föreskrivs i de villkor som gäller för tillståndet. Det vore praktiskt om skyldigheter för insamlingssystemen inte behövde knytas till tillståndsgivningen. Det bör därför införas en uttrycklig möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för en producentansvarsorganisation att fullgöra motsvarande skyldigheter som producenterna kan bli skyldiga att fullgöra. Det bör gälla både sådana skyldigheter som omfattas av bemyndigandet om föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering och bemyndigandet om föreskrifter för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Ett sådant bemyndigande kan också ersätta det nuvarande bemyndigandet om skyldighet för den som driver ett insamlingssystem att lämna information till producenter och avfallsproducenter om återanvändning, sortering, insamling och behandling och att vidta åtgärder för att främja återanvändning (15 kap. 15 § 3). Bemyndigandet att meddela föreskrifter om tillstånd för yrkesmässig drift av ett insamlingssystem bör finnas kvar. Ett krav på tillstånd måste visserligen anses omfatta även ett krav på s.k. godkännande (jfr förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar). Eftersom ordet godkännande används på andra ställen i , t.ex. i bestämmelsen om att tillstånd eller godkännande får ges för begränsad tid (16 kap. 2 §), är det lämpligt att bemyndigandet uttryckligen även omfattar krav på godkännande. Även krav på anmälan bör uttryckligen omfattas av bestämmelsen. Olika typer av producentansvar kan kräva olika typer av reglering, och i vissa fall kan en anmälningsplikt vara tillräckligt. Förhållandet mellan kommunens ansvar och producentansvarsorganisationernas ansvar I det nuvarande bemyndigandet som omfattar föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att deras varor omfattas av ett insamlingssystem (15 kap. 15 § andra stycket ) finns en begränsning som innebär att sådana föreskrifter endast får avse producenter som omfattas av föreskrifter enligt 15 kap. 12 §, dvs. föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Förklaringen till begränsningen framgår av förarbetena där det anges att begränsningen motsvarar den bestämmelse som tidigare fanns i 15 kap. 8 § första stycket första Prop. 2020/21:198 meningen (prop. 2015/16:166 s. 70). I denna paragraf fanns bestämmelser