prop · H803102 · 2021-03-19 00:00:00 — Vi har granskat om det delade myndighetsansvaret för anslagsposter som finansierar statliga stöd är välmotiverat och om verksamheten, givet dessa förutsättningar, har organiserats på ett effektivt sätt. Ett exempel på delat ansvar att en myndighet disponerar anslaget och betalar ut stödet, medan en annan myndighet svarar för handläggning och beslutsfattande. Vi har granskat ett tiotal statliga stöd som lämnas till enskilda, företag, kommuner eller andra organisationer. Vår övergripande slutsats är att det finns goda motiv till det delade ansvaret i de allra flesta fall, dock inte alla. Vi finner att det finns ett antal förbättringsmöjligheter som skulle kunna minska de problem som ändå uppstår med delat ansvar. Av de statliga stöd vi har granskat har vi funnit att det delade ansvaret kan motiveras väl i de flesta fall. För aktivitetsstöd och etableringsersättning gör vi dock bedömningen att det finns skäl att pröva möjligheten att låta överta dispositionsrätten, vilket i så fall skulle innebära att får hela ansvaret för de anslagsposter som finansierar dessa två stöd. Nuvarande ordning med delat ansvar leder i detta fall både till att ansvarsförhållandena blir mer oklara och till onödigt många transfereringar av anslagsmedel mellan myndigheterna. Även om det delade ansvaret oftast är motiverat, har vi funnit att det är möjligt att genom olika typer av åtgärder minska de problem som ändå uppstår med delat ansvar. I två fall gör vi bedömningen att antalet involverade statliga myndigheter kan minskas. Det gäller investeringsstödet för solceller, där både , och länsstyrelserna är involverade. Det gäller även beslut om utbetalningar, där både Kammarkollegiet och Sida utför utbetalningarna parallellt. Vi har även funnit flera fall av brister i myndigheters digitala handläggarstöd. Detta tycks vara ett särskilt stort problem i de EU-styrda jordbruksstöden, och när det gäller stödet till sanering av förorenad mark finns inget IT-baserat handläggarstöd överhuvudtaget. Det största problemet är att många moment i handläggningen görs manuellt, vilket är tidsödande och kan leda till att länsstyrelsernas handläggning inte blir tillräckligt enhetlig. Detta problem finns oavsett om ansvaret är delat eller inte, men problemen förstärks när det är en myndighet som utvecklar handläggarstödet och en annan myndighet som ska handlägga ärendena. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fyra av de granskade fallen gäller att den myndighet som disponerar anslaget inte betalar ut stödet direkt till slutlig mottagare, utan skickar medel vidare till ytterligare en statlig myndighet som i sin tur betalar ut medlen. Sammanfattningtill ett krångligt flödeochavrekommendatianslagna medelonerch till en ökad svårighet i att bedöma hur stor del av anslagsposten som verkligen har förbrukats. Ett exempel är stödet till förorenad mark, där betalar ut medlen till länsstyrelserna som i sin tur betalar ut medlen till kommuner som slutlig stödmottagare. enligt vår mening möjligheter till förenklingar. Avgränsningar och preciseringar av begrepp Vid delat ansvar finns en risk för att det uppkommer oklarheter i rollfördelningen och att det finns frågor som faller mellan stolarna. Vi har funnit att de inblandade myndigheterna i stort har klarat av att hantera denna risk och att Allmänt om regeringens styrning av statliga stöd ansvarsfördelningen i de flesta fall är tydlig. Det statliga stödet till sanering av förorenad mark utgör här ett undantag där vi bedömer att stödförordningen på Förordningar som reglerar specifika stöd 2ett.3 otillräckligtMyndighetsinstrusätt besktionerriver handläggningsprocessenoch re leri gsbrev 3Vi finnDelatr äveansvaratt ansvaretmellanförlänsstyrelseratt utvecklaochverksamheternaandra statligaharmyndighetertagits de fall vi har16 Vi har också genomgående funnit att det tagits initiativ till att utveckla Investeringsstöd för hyres- och stu ntbostäder 3de.2 aktuellaInvesteringsstödverksamheterna,för solcellerav regeringen eller myndigheterna. Stöd till sa ering av förorenade områden Vi lämnar följande rekommendationer till regeringen: Delat ansvar mellan statliga myndigheter AkLåtivitetFörsäkringskassanstöd och etableringsersättningsvara för dispositionsrätten för de anslagsposter som36 finansierar aktivitetsstöd och etableringsersättning. Låt Kammarkollegiet svara för alla utbetalningar när fattar beslut om utbetalningar. Delat ansvar mellan och statliga myndigheter Låt en myndighet svara för både dispositionsrätten till anslaget för solcellsstöd och utbetalningar av stödet, förutsatt att stödet inte upphör att gälla 2021. UtbetalningarRevidera förordningenån Sida för sanering av förorenad mark så att länsstyrelsernas47 5.4Riksrevisionensroll arbetet medsamladestödetbedömningförtydligas, samt att får uppgiften49 att betala ut medel direkt till huvudmännen för saneringsprojekt. Överväg att ta ett särskilt beslut om att tillåta anslagssparande inom anslaget för stöd till förorenad mark, när medel som öronmärkt för enskilda projekt i vissa fall blir försenade över ett årsskifte. Ge en lämplig myndighet, exempelvis Myndigheten för digital förvaltning, uppdraget att utreda möjligheten att i högre grad än samordna statliga myndigheters arbete med att utveckla digitaliserade ärendehandläggningssystem för statlig stödgivning. R I K S R E V I S I O N E N 5 R I K S R E V I S I O N E N STATLIGA STÖD MED DELAT MYNDIGHETSANSVAR – EFFEKTIVITET OCH FÖRENKLIN GA R 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N SammanfattningDen statliga budgetenochinnehållerrekommendationerett stort antal olika stöd som lämnas till individer, företag, kommuner och andra organisationer. sakanslag på den årliga statliga budgeten. I många fall är det en och samma myndighet som disponerar anslaget, prövar ärenden och beslutar och betalar ut I vissa fall är dock ansvaret för ett statligt stöd delat mellan flera Avgränsningar och preciseringar av begrepp Ett exempel kan vara att en myndighet disponerar anslaget och betalar ut stödet, medan en annan myndighet svarar för handläggning och I denna granskning ställs frågan om denna form av delat ansvar Allmänttill effektivitetsproblemom regeringens. styrning av statliga stöd 1.1 Motiv till granskning Bakgrunden till granskningen är att i sina årliga granskningar av Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter myndigheternas årsredovisningar sett indikationer på problem med att det råder ett Investeringsstöd för hyres- och studentbo äder delat myndighetsansvar för vissa anslagsposter på statens budget. I vesteringsstöd för olceller rör genomgående sakanslag som finansierar olika typer av statliga stöd. ansvaret riskerar leda till ökad oklarhet i frågan om vem som har det övergripande Stöd till sanering av förorenade områden ansvaret för att följa upp hur medlen använts och för att utveckla verksamheten. delade ansvaret leder ibland till överdragna bemyndiganderamar, och i två fall har 4det ocksåDelatlettansvartill modifierademellan statligarevisionsberättelsermyndigheter. I riksrevisorernas årliga rapport 36 sägs4.1 attAktivitetsstöddet kan finnasoch etableringsersättninggoda motiv att dela ansvar mellan myndigheter, men att detta36 medför4.2 Nystartsjobbrisker för att ansvarsfördelningen blir oklar. Delat ansvar mellan och statliga myndigheter Regeringskansli ts beslut om utbetalningar Den övergripande revisionsfrågan är om fördelar med det delade myndighetsansvaret uppväger eventuella nackdelar, och om det finns möjligheter att förenkla och effektivisera verksamheten för att minska eventuella nackdelar. Den övergripande frågan besvaras med hjälp av tre delfrågor: Delfråga 1: Går det delade ansvaret att motivera, med hänsyn till fördelar Delfråga 2: Har regeringen och de berörda myndigheterna säkerställt ändamålsenliga verksamhetsprocesser vad gäller handläggning, systemstöd, Referenslistainformationsöverföring och utbetalning av stöd? •Delfråga 3: Har regeringen och de inblandade myndigheterna säkerställt en tydlig rollfördelning och att ett utvecklingsansvar har tagits? 1Anslag brukar av praktiska skäl delas upp i förvaltningsanslag och sakanslag, även om det saknas en enhetlig definition av begreppen. Förvaltningsanslag ska finansiera en myndighets förvaltning, exempelvis löner och lokalkostnader. Sakanslag ska finansiera direkta utgifter för bland annat statliga stöd, bidrag och transfereringar. Källa ESV – hur finansierar myndigheter sin verksamhet? R I K S R E V I S I O N E N 7 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MYN D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R Den sammanvägda analysen av svaren på dessa frågor kan då – för var och en av stöden – resultera i tre olika möjliga slutsatser: •Det delade ansvaret kan motiveras på ett bra sätt och de inblandade aktörerna har vidtagit de åtgärder som är rimliga för att eliminera eventuella nackdelar. •Det delade ansvaret är motiverat, men det finns en förbättringspotential när det gäller roll- och ansvarsfördelning och i verksamhetsprocesserna. •Det delade ansvaret är inte motiverat, och det finns därför skäl att låta en aktör ha både dispositionsrätten till anslaget och ansvaret för beslut, utbetalningar och uppföljning. 1.3 Avgränsningar och preciseringar av begrepp Det finns några avgränsningar och preciseringar av begrepp i granskningen som är av betydelse: Begreppet delat ansvar: Det är vanligt att flera olika statliga myndigheter har ett delat ansvar för en viss verksamhet av förvaltningskaraktär som ska utföras. Sådant delat ansvar kan exempelvis ske genom samverkan, där de olika myndigheterna vanligen representerar olika kompetenser. Denna granskning handlar dock om de situationer när det råder ett delat ansvar för en anslagspost som används för att ge stöd till individer, företag, kommuner eller organisationer utanför staten. Det delade ansvaret består då vanligtvis i att en myndighet svarar för ärendehandläggning och beslutsfattande, medan en annan disponerar anslaget och svarar för själva utbetalningen. Begreppet statligt stöd: I vissa förordningar används uttrycket statligt stöd, i andra kan uttrycket statligt bidrag och ersättning användas. I denna granskning likställer vi dessa begrepp, och använder oss genomgående av uttrycket statligt stöd. Avgränsning av anslagsposter: Granskningen har avgränsats till att omfatta ett antal statliga stöd som kan delas in i tre huvudkategorier. Dessa tre kategorier kan i sin tur sägas representera tre olika typer av styrnings- och ansvarsrelationer. Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter Här har vi granskat fyra olika stöd, nämligen investeringsstöd för solceller, stöd till sanering av förorenade områden, investeringsstöd för hyres- och studentbostäder och det EU-styrda bidraget för jordbruksstöd. Delat ansvar mellan två statliga myndigheter Här har vi granskat aktivitetsstöd, etableringsersättning och nystartsjobb. Delat ansvar mellan och statliga myndigheter Här rör det sig om många och små stöd och anslagsposter, varför granskningen koncentrerats på utbetalningar från Kammarkollegiet och Sida i sin helhet, snarare än på enstaka anslagsposter. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N InnehållGranskningsobjekt: Granskningen har en tvärsektoriell karaktär, där relativt många myndigheter är berörda. Granskningen har därför omfattat regeringen, , , , , Statens jordbruksverk, Arbetsförmedlingen, Försäk ingskassan, , Sida, Kammarkollegiet och länsstyrelserna. Av praktiska skäl har granskningen i det 1sistnämnInledninga fallet riktats in på de tre största, nämligen i Stockholms7 1.1län, LänsstyrelseMotiv till granskningVästra och i län. Avgränsningar och preciseringar av begrepp Granskningen har främst rört den inre effektiviteten inom statsförvaltningen, alltså hushållning och resursutnyttjande. Den yttersta utgångspunkten är vad som Allmänt om regeringens styrning av statliga stöd sägs i budgetlagen och dess förarbeten nämligen att ”god hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet”2. Förordningar som reglerar specifika stöd En naturlig utgångspunkt är också förvaltningslagens krav om att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten3 Delat ansvareftersättsmellan. länsstyrelser och andra statliga myndigheter Investeringsstöd för hyres- och studentbostäder En utgångspunkt är även myndighetsförordningens krav på att verksamheten bedrivs effektivt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt, att myndigheten hushållar väl med statens medel och att ledningen ansvarar för Stöd till sanering av förorenade områden 3.5att myndighetenRiksrevisio ensfortlöpandesamlade bedömningutvecklar verksamheten och samarbetar med myndigheter och andra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. 4.1 Aktivitetsstöd och etableringsersättning Härlett4.2 Nystartsjobbfrån dessa utgångspunkter har de konkreta bedömningsgrunderna formulerats4.3 Riksrevisionenspå följandesamladesätt:bedömning Delfråga5 Delat1: ansvar mellan och statliga myndigheter •RegeringskanslietsDelat ansvar mellanbeslutmyndigheterom utb alningarska enbart förekomma där regeringen och berörda myndigheter kan visa att fördelarna för delat ansvar Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att de säkerställt Möjligaeffektivaförbättringarverksamhetsprocesser, det vill säga att processerna för att ta emot 6.3 Rekommendationeransökningar, handlägga ärenden och betala ut stöd har ordnats på ett tydligt55 I detta ligger också att det bör ha ordnats systemstöd som underlättar Referenslista57 en snabb och likvärdig handläggning av ärenden. är av särskild vikt för de stöd som handläggs av länsstyrelserna (kapitel 3 i rapporten). 21 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) och En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178). 39 § förvaltningslagen (2017:900). 43 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). R I K S R E V I S I O N E N 9 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R •Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att de säkerställt att det finns god vägledning för beslutsfattandet i ärenden. Denna bedömningsgrund är av särskild vikt för stöd som handläggs av länsstyrelserna (se kapitel 3), eftersom det annars finns en risk för att dessa utvecklar olika praxis i beslutsfattandet. •Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att de säkerställt att den information som behöver överföras mellan myndigheterna kan överföras på ett bra sätt och att överföringen inte försvåras av det delade ansvaret. Denna bedömningsgrund är mest aktuell för aktivitetsstöd, etableringsersättning och nystartsjobb (kapitel 4) och beslut om utbetalningar (kapitel 5). •Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att flödet av anslagsmedel fram till utbetalningar av stöden inte är mer omständligt än vad som nödvändigt följer av det delade ansvaret. •Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att rollfördelningen mellan myndigheterna är klarlagd, så att det är tydligt vilket ansvar som var och en av de berörda myndigheterna har. •Regeringen och de berörda myndigheterna ska kunna visa att ansvaret för att utveckla och samordna verksamheten har tagits. Det bör därför finnas utvecklade rutiner för samordning mellan myndigheterna och det ska ha tagits olika initiativ för att utveckla och förnya verksamheten. 1.5 Metod och genomförande Granskningen har avgränsats till att omfatta ett urval av stöd som representerar olika typer av styrnings- och ansvarsrelationer. Valen av stöd har skett från fyra olika utgångspunkter: •Antalet stöd ska vara tillräckligt stort för att det ska gå att säga något om fenomenet delat myndighetsansvar för anslagsposter. Däremot har det inte funnits någon ambition att kunna uttala sig generellt om alla anslag och anslagsposter där ansvaret är delat. •Urvalet omfattar stöd och anslagsposter där i de årliga granskningarna av resultatredovisningarna har funnit indikationer på risker med delat ansvar. •Stöden ska vara finansierade genom särskilda anslagsposter i den statliga budgeten. •Stöden ska representera betydande verksamhet med viss storlek beloppsmässigt. De flesta av de stöd som omfattas i granskningen har därför årliga anslagsmedel som överstiger . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N InnehållGranskningen har genomförts på följande sätt: •En systematisk kartläggning av de stöd som undersöks. Syftet har varit att reda ut vem som ansvarar för beslut och riktlinjer för hur beslutsfattandet ska gå till, vem som ansvarar för att stöden betalas ut och vem som har ansvaret för • Intervjuer med alla berörda myndigheter, inklusive . ställts som syftar till att besvara våra frågor. Vi har även ställt Avgränsningaranalytiska frågoroch sompreciseringarrör förklaringarav be reppoch orsaker till den rådande ordningen, särskilt om vi funnit att kriterierna inte är uppfyllda. intervjuas har varit ansvariga chefer för de aktuella verksamheterna samt vid de aktuella myndigheterna, men också personer som Allmäntekonomicheferregeringens styrning av statliga stöd ansvarar för beslutsfattande, uppföljning och resultatredovisning. med () och Myndigheten för digital FöroIntervjuerdningar som reglerar specifika stöd 2.3Myndighetsinstruktionerförvaltning (DIGG). Dessaoch reglerinmyndighetsbrevr har roller i statsförvaltningen inom15 ekonomistyrning och förvaltningspolitik. Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter Studier av myndighetsinterna dokument. Hit hör exempelvis budgetunderlag Investeringsstöd för hyres- och studentbostäder Stöd till sanering av förorenade områden Delat ansvar mellan statliga myndigheter Delat ansvar mellan och statliga myndigheter R I K S R E V I S I O N E N 11 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R 2Allmänt om regeringens styrning av statliga stöd I detta bakgrundskapitel beskriver vi hur regeringen styr statliga stöd. Den årliga statliga budgeten som beslutas av innehåller 27 utgiftsområden och totalt cirka 650 anslag. beslutar om både anslagens storlek och för vilket ändamål anslagen ska användas. Regeringens styrning av myndigheterna och hur de får använda anslagna medel sker på olika sätt. Genom generella förordningar ställs allmänna krav på myndigheterna och deras ledning. Genom specifika förordningar kan det enskilda statliga stödet regleras, exempelvis hur handläggningen och utbetalningarna ska genomföras och hur ansvaret fördelas mellan olika statliga myndigheter. Genom myndighetsinstruktioner redovisas vilka uppgifter som respektive myndighet har. Slutligen används regleringsbrev till myndigheterna för att bryta ner de av beslutade anslagen till ett stort antal anslagsposter, med specifika villkor för hur posterna ska och kan användas. I myndighetsförordningen (2007:515) finns vissa grundläggande krav på myndighetsledningen. Ledningen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt, att myndigheten hushållar väl med statens medel och att det säkerställs att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Förordningen gäller alla myndigheter under regeringen.5 Av förordningen framgår också att ledningen ansvarar för att myndigheten fortlöpande utvecklar verksamheten och samarbetar med myndigheter och andra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.6 När ansvaret för ett statligt stöd är delat på det sätt som är aktuellt inom ramen för denna granskning gäller myndighetsförordningen både för den myndighet som disponerar anslaget och för den som beslutar om utbetalningar. Båda myndigheterna har alltså ett ansvar för att respektive verksamhet bedrivs effektivt, att verksamheten fortlöpande utvecklas, och att intern styrning och kontroll fungerar. Vidare finns ett ansvar hos båda myndigheterna för att ett sådant samarbete, som bidrar till en effektivare verksamhet för staten och för enskilda, kommer till stånd. 53 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). 66 § myndighetsförordningen (2007:515). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har i anslagsförordningen (2011:223) formulerat grundläggande föreskrifter för hur anslag får utnyttjas och hur de ska redovisas. i förordningen gäller i första hand den myndighet som disponerar anslaget. Dispositionsrätt till anslag innebär att myndigheten får använda anslaget för det eller de ändamål som regeringen beslutat i regleringsbrev. stipuleras även att utbetalning av bidrag från anslag ska ske i nära anslutning till 1.3att bidragetAvgränsningarska användasoch preciseringarav mottagarenav begrepp. I förordningen sägs att anslagen ska redovisas för det budgetår då betalning sker, Här sägs också att anslagssparande eller det budgetår som utgifterna hänför sig till.8 på2 ettAllmäntanslag somhuvudsakligenregeringens styrningavser förvaltningsutgifterav statliga stöd får disponeras med tre2.1 procentGenerellaav detförordningartilldelade beloppet. Sparande på övriga anslag (sakanslag) får Förordningar som reglerar specifika stöd endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen I förordningen finns vidare regler för beställningsbemyndiganden. Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter menas att en myndighet får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, I gsstöd för hyres- och stud ntbostäder ersättning, lån eller liknande, som medför utgifter under kommande budgetår. Regeringen beslutar om belopp för dessa beställningsbemyndiganden, och dessa belopp får inte överskridas.10 Stöd till sanering av förorenade områden ESV harRiksrevisionenshandledning beskrivit problemet med att det ibland är svårt att prognostisera när ett åtagande ska infrias, och att förseningar kan inträffa. Delat ansvar mellan statliga myndigheter en myndighet ska kunna göra en utbetalning behöver i många fall en rekvisition eller motsvarande ha inkommit. Senarelagd verksamhet leder både till att 4utbetalning.3 Riksrevisionensav bidragsamladeförsenas,bedömningvilket kan få till följd att ett anslagssparande uppkommer, och till att utestående åtaganden ökar. ESV påtalar därför vikten av Delat ansvar mellan och statliga myndigheter att löpande kunna följa upp infrianden av gjorda åtaganden och att informera bidragsmottagaren om vikten av att göra bra prognoser. 2.1.3 Förordningen om intern styrning och kontroll I förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll finns vissa grundläggande föreskrifter för en myndighets övergripande interna styrning och kontroll. Förordningen gäller alla större myndigheter som lyder under regeringen, för närvarande ett 70-tal. Samtliga myndigheter som berörs av granskningen hör hit. 710, 11 och 14 §§ anslagsförordningen (2011:223). 812 § anslagsförordningen (2011:223). 97 § anslagsförordningen (2011:223) 1017 § anslagsförordningen (2011:223). 11Ekonomistyrningsverket Handledning Beställningsbemyndiganden och åtaganden i den löpande verksamheten (ESV 2013:52). R I K S R E V I S I O N E N 13 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R Av förordningen framgår att myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt.