prop · H803104 · 2021-03-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:104 Mer ändamålsenliga sammansättningsregler för Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att reglerna för hur mark- och miljödomstolen ska vara sammansatt i olika mål och ärenden görs mer flexibla och ändamålsenliga. Den föreslagna regleringen innebär att sammansättningen i större utsträckning bestäms efter det enskilda målets eller ärendets karaktär. Regeringen föreslår också att Mark- och ska kunna bestå av tre i stället för fyra ledamöter vid avvisning av ett överklagande och vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2020/21:104 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.................... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar .................................................. Ärendet och dess beredning ............................................................ Mer flexibla sammansättningsregler för mark- och Ett effektivare resursutnyttjande i Mark- och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ................................................ Sammanfattning av promemorian tingsrätts och förslag till ändrade sammansättningsregler i mark- och miljödomstolarna samt mark- och Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. 2020/21:104 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av ska ha följande lydelse. När mark- och miljödomstolen När mark- och miljödomstolen ska yttra sig enligt 8 eller 11 § ska ska yttra sig enligt 8 eller 11 § ska domstolen ha den sammansättning domstolen ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket som anges i 2 kap. 4 § tredje stycket lagen (2010:921) om mark- och lagen (2010:921) om mark- och Kostnaden för en undersökning Kostnaden för en undersökning enligt 3 kap. 4 § lagen (2010:921) enligt 3 kap. 4 § lagen om mark- om mark- och miljödomstolar och och miljödomstolar och utgifter i utgifter i anledning av kungörelser anledning av kungörelser och och dylikt betalas av statsmedel. liknande betalas av statsmedel. Denna lag träder i kraft . Lagen omtryckt 1998:863. Senaste lydelse 2010:994. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) Prop. 2020/21:104 med särskilda bestämmelser om Härigenom föreskrivs att 7 kap. 10 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska ha följande lydelse. Om målet avgörs utan huvud- förhandling i annat fall än som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1–4 , ska mark- sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. I fråga om förelägganden för parterna att avge skriftligt svaromål parterna att avge skriftligt svaromål eller att inställa sig vid muntlig eller att inställa sig vid muntlig förberedelse eller vid huvud- förberedelse eller vid huvud- förhandling och om parts utevaro förhandling och om parts utevaro från ett sådant sammanträde gäller från ett sådant sammanträde gäller rörande en sak, varom förlikning rörande en sak, om vilken inte är tillåten. förlikning inte är tillåten. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:937. Ändringen innebär bl.a. att första stycket tas bort. 2020/21:104 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar dels att 2 kap. 7 § ska upphöra att gälla, dels att 2 kap. 4–6, 8 och 10 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 10 a och 10 b §§, och närmast före 2 kap. 4 och 10 §§ nya rubriker av följande lydelse, dels att det närmast före 2 kap. 11 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Gemensam bestämmelse”. I ett mål eller ärende där mark- Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare och ett bestå av en lagfaren domare och av ett tekniskt råd och två särskilda En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom område eller av vatten- och skilda ledamoten ska ha erfarenhet sakfrågor som faller inom nämnda samhetsområden eller av vatten- I stället för en av de särskilda ledamöterna får eller ett tekniskt råd ingå i rätten, beskaffenhet motiverar det. I stället för det får ytterligare en lagfaren domare 1 Senaste lydelse 2018:421. Första stycket gäller också när ett mål eller ärende avgörs i sak utan huvudförhandling eller sammanträde om det inte med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt att rätten består av ordföranden och ett tekniskt råd. Utöver det som sägs i första stycket får ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot. ingå i rätten, om målets eller Prop. 2020/21:104 ärendets beskaffenhet motiverar Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten. I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot. Imål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans får rätten vid annan handläggning än som avses i 4 § samt vid sammanträde för muntlig förberedelse bestå av en lagfaren domare. Detsamma gäller vid huvudförhandling i fall som avses i1 kap. 3 a § andra och tredje styckena . Om det finns skäl för det får rättens sammansättning utökas med en lagfaren ledamot eller ett tekniskt råd. Det som föreskrivs i första stycket första meningen gäller också i mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet. Vid avgörande i sak av ett mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet får rätten bestå av en lagfaren domare. Detsamma gäller vid avgörande i sak av ett annat mål eller ärende, om det är av enkel beskaffenhet och inte avser en tillståndsfråga enligt . 2 Senaste lydelse 2010:1886. I ett mål som har överklagats till Vid handläggning som inte mark- och miljödomstolen ska, om innefattar ett avgörande i sak får inte annat följer av andra eller rätten bestå av en lagfaren domare. tredje stycket eller 7 §, rätten vid avgörande i sak bestå av en lag- faren domare och ett tekniskt råd. I stället för det får ingå i rätten, om målets beskaff- enhet föranleder det. föranleder det, får rätten ha den sammansättning som enligt 4 § gäller vid huvudförhandling. Vid avgörande i sak av en ska rätten ha den sammansättning som enligt 4 § gäller vid huvudförhandling, om målet inte är av enkel beskaffenhet. Om det i rätten ska ingå andra än lagfarna domare, bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet och med iakttagande av vad som föreskrivs i 4 § första stycket om de särskilda ledamöterna vilka som ska ingå i rätten. Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet och vad som föreskrivs i andra stycket vilka som ska ingå. När det ingår två eller tre särskilda ledamöter i rätten, ska en av dem ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom , Havs- och vattenmyndighetens, eller Lantmäteriets verksamhetsområde och en av dem ha erfarenhet av industriell, eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden. I mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster ska de särskilda ledamöterna ha erfarenhet av vatten- och avloppsfrågor. 3Senaste lydelse 2018:421. I ett mål eller ärende som har I ett mål eller ärende som har överklagats till Mark- och av minst fyra ledamöter, av vilka bestå av minst fyra ledamöter, av minst tre ska vara lagfarna domare. vilka minst tre ska vara lagfarna Minst fyra lagfarna domare ska dock alltid delta i rätten, om tre domare ska dock alltid delta i lagfarna domare har ingått i rätten i rätten, om tre lagfarna domare har mark- och miljödomstolen. ingått i rätten i mark- och miljö- av de lagfarna domarna får Om en av de lagfarna förhinder sedan en huvudförhand- domarna får förhinder sedan en ling eller någon annan handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. annan handläggning har påbörjats, Fler än fem ledamöter får inte delta. är rätten ändå domför. Tekniskt råd ska alltid ingå i rätten, ledamöter får inte delta. om det inte är uppenbart obehövligt. råd ska alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt. Vid behandling av frågor om Vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid pröv- prövningstillstånd eller vid pröv- ning av en ansökan om resning eller ning av en fråga om avvisning av återställande av försutten tid eller ett överklagande till Mark- och en klagan över domvilla ska Mark- och bestå av tre bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får Detsamma gäller vid prövning av dock ingå i rätten i stället för en av en ansökan om resning eller de lagfarna domarna. återställande av försutten tid eller tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Om det i rätten ska ingå andra än lagfarna domare bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet vilka som ska ingå. Vid avskrivning efter återkallelse får rätten bestå av en lagfaren domare. Vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende får rätten bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. 4 Senaste lydelse 2018:421. Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestäm- mer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka som ska ingå. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning och har i varsin skrivelse inkommit med förslag om ändrade sammansättningsregler för mark- och miljödomstolarna samt Mark- och (Ju2018/01264 och Ju2019/01853). Inom har det med anledning av dessa skrivelser tagits fram en promemoria. I promemorian görs allmänna överväganden kring domstolarnas förslag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2018/01264 och Ju2019/01853). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, som behandlas i författningskommentaren. 4Mer flexibla sammansättningsregler för mark- och miljödomstolarna Regeringens förslag: Sammansättningsreglerna i mark- och miljödomstolen ska ändras så att rättens sammansättning i större utsträckning bestäms utifrån det enskilda målets eller ärendets karaktär. Sammansättningen ska inte längre vara beroende av om ett mål eller ärende prövas av domstolen som första instans eller efter att ha överklagats dit respektive om det avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna. Mark- och miljödomstolen ska som huvudregel bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om inte något annat är föreskrivet. Det ska vara möjligt att byta ut det mot ytterligare en lagfaren domare om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt ska även två särskilda ledamöter som huvudregel ingå i rätten. Även i andra fall ska två särskilda ledamöter kunna ingå i rätten om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Vid avgörande i sak av ett mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet ska rätten kunna bestå av en lagfaren domare. Detsamma ska gälla vid avgörande i sak av ett annat mål eller ärende, om det är av enkel beskaffenhet och inte rör en tillståndsfråga enligt . En konsekvensändring ska göras i lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av . Regleringen om rättens sammansättning i vissa stämningsmål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska upphävas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller inte något förslag till ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av eller lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. Bland dessa finns , Justitiekanslern, , (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen) och (mark- och miljödomstolen). Skälen för regeringens förslag Reglerna om sammansättningen i mark- och miljödomstolarna finns huvudsakligen i 2 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Sammansättningsreglerna skiljer sig åt för mål och ärenden som avgörs i mark- och miljödomstolen som första instans och för mål och ärenden som har överklagats dit. De skiljer sig också åt beroende på om ett mål eller ärende avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller om det avgörs på handlingarna. Sammansättningen beror även på om det är fråga om ett avgörande i sak eller ett handläggningsbeslut. Rätten ska som utgångspunkt bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter vid huvudförhandling eller vid avgörande i sak utan huvudförhandling i mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans. Detsamma gäller vid avgörande i sak i överklagade mål som rör en tillståndsfråga (2 kap. 4 § och 6 § tredje stycket). När andra överklagade mål avgörs i sak är rätten som utgångspunkt domför med en lagfaren domare och ett tekniskt råd (2 kap. 6 § första stycket). Rätten kan sedan utökas eller minskas med ledamöter beroende på målets eller ärendets beskaffenhet, omfattning och svårighetsgrad (2 kap. 4 § tredje stycket och 6 § andra stycket). En ensam domare kan huvudsakligen endast fatta handläggningsbeslut, besluta om vite i vissa fall och avgöra överklagade mål av enkel beskaffenhet som inte rör en tillståndsfråga (2 kap. 5 och 7 §§). Sammansättningsreglerna har sitt ursprung i de bestämmelser som gällde för . Vid tillkomst fördes de tidigare sammansättningsreglerna för miljömål i huvudsak över till den nya balken och kom att omfatta mål om vattenverksamhet. I det lagstiftningsärende som resulterade i lagen om mark- och miljödomstolar fanns två remitterade förslag till sammansättningsregler att ta ställning till; dels (SOU 2009:10) förslag, dels ett utkast till lagrådsremiss (Ju2010/00374). föreslog en ordning som inte gjorde skillnad på förstainstansmål och överklagade mål. I stället lades större fokus vid målets karaktär och domstolarna gavs en stor frihet att anpassa sammansättningen till förhållandena i det enskilda fallet. Remissutfallet var övervägande positivt. Regeringen ansåg emellertid att förslaget inte borde genomföras och konstaterade i propositionen Mark- och miljödomstolar bl.a. att de sammansättningsregler som gällt för miljödomstolen hade fungerat väl för miljömålen och att reglerna var lämpliga även för fastighetsmålen (prop. 2020/21:104 2009/10:215 s. 128 f.). Behovet av ändrade sammansättningsregler I de nuvarande sammansättningsreglerna görs det alltså skillnad dels på förstainstansmål och överklagade mål, dels på mål som avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde och mål som avgörs på handlingarna. Regelverket utgår från att förstainstansmålen kräver en större teknisk kompetens än andra mål och att det därför behövs fler ledamöter vid prövningen. På samma sätt anses större teknisk kompetens krävas när mål avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde än då de avgörs på handlingarna. framhåller i sin skrivelse att dessa uppdelningar inte är Många förstainstansmål är relativt enkla och begränsade till sin omfattning, t.ex. VA-mål om fakturor på mindre belopp och mål om av en samfällighetsförenings stämmobeslut. finns det överklagade mål som kan bli både omfattande och komplicerade, t.ex. vissa planmål, elmål, VA-mål om verksamhetsområdens omfattning och överklagade miljömål om tillåtlighet för anmälningspliktig verksamhet såsom motorsportbanor. Frågan om ett mål ska avgöras efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna kan också bero på helt andra omständigheter än målets svårighetsgrad och omfattning, t.ex. att en part begär förhandling eller att det åberopas muntlig bevisning. Enligt skrivelsen är den nuvarande regleringen också svårtillämpad och inte helt ändamålsenlig. Mål om utdömande av vite kan t.ex. avgöras i en sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd på handlingarna men inte efter sammanträde. Vidare finns det inte någon möjlighet att avgöra förstainstansmål på handlingarna med en lagfaren domare ens om det är fråga om tredskodomar, stadfästa förlikningar eller domar på medgivande. Däremot finns det en möjlighet att hålla huvud- förhandling med en lagfaren domare i sådana mål. Det var naturligt att regeringen intog en försiktig hållning vid införandet av mark- och miljödomstolarna. Det var en stor organisationsförändring som innebar att sammansättningsreglerna för framförallt fastighetsmålen kom att förändras i stor utsträckning och bl.a. avgöras med ett mindre antal lagfarna domare (se prop. 2009/10:215 s. 133). har mark- och miljö- domstolarna funnits och organisationen har hunnit sätta sig. Fastighetsmålens koncentration till de fem domstolarna kan förmodas ha lett till ökad kompetens hos de lagfarna domarna. Det har också funnits tid att utvärdera sammansättningsreglerna i den nya organisationen. Förhållandena är alltså andra än då mark- och miljödomstolarna inrättades och det finns skäl att nu göra andra bedömningar beträffande samman- Effektivare resursutnyttjande och bibehållen rättssäkerhet Att tyngdpunkten i prövningen ska ligga i första instans är fortfarande en Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att behovet av teknisk kompetens alltid är mindre i överklagade mål än i mål som avgörs i första instans. tidigare överväganden vittnar om det. Det som ytterst bör vara avgörande för sammansättningen är i stället behovet av teknisk kompetens i det specifika målet. De nuvarande sammansättningsreglerna innehåller också ett flertal bestämmelser som tillkommit av den anledningen. Det finns bl.a. en möjlighet att byta ut en särskild ledamot mot en lagfaren domare eller ett tekniskt råd, utöka rätten med en till två ledamöter eller minska den med två ledamöter (2 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar). Mot denna bakgrund anser regeringen att sammansättningsreglerna för mark- och miljödomstolarna bör ändras så att rättens sammansättning inte ska vara beroende av om ett mål eller ärende prövas av domstolen som första instans eller efter att ha överklagats dit respektive om det avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna. I stället bör sammansättningen i större utsträckning bestämmas efter det enskilda målets karaktär. Som framhålls i promemorian kan en sådan ordning förväntas leda till ett bättre resursutnyttjande och en mer effektiv handläggning utan att rättssäkerheten försämras. En sammansättning med två ledamöter som utgångspunkt avgörs majoriteten av alla mål och ärenden i mark- och miljödomstolen av en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Det handlar dels om i princip samtliga överklagade mål, dels om de flesta förstainstansmål som avgörs på handlingarna. I likhet med vad som föreslås i promemorian anser regeringen att sammansättningsreglerna bör utformas med utgångspunkt i detta. Mark- och miljödomstolen bör således bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om inte något annat är föreskrivet I mål som har överklagats till mark- och är det enligt nuvarande bestämmelser möjligt att i sammansättningen med två ledamöter byta ut det mot en lagfaren domare, om målets beskaffenhet föranleder det (2 kap. 6 § andra stycket). Denna möjlighet, som främst används i mål av renodlat juridisk karaktär, bör finnas även fortsättningsvis och gälla även för de mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans. Tillståndsmål enligt är den måltyp där behovet av särskilda ledamöter är mest påtagligt. När en tillståndsfråga enligt avgörs i sak bör huvudregeln därför även fortsättningsvis vara att två särskilda ledamöter ska ingå i rätten. På samma sätt som bör det dock finnas en möjlighet att avgöra sådana frågor i en sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om det med hänsyn till målets eller ärendets svårighetsgrad och omfattning är tillräckligt. Även i andra fall kan det finnas ett behov av att särskilda ledamöter deltar i prövningen. Det bör därför finnas en möjlighet att låta särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Huruvida det finns ett sådant behov får avgöras efter en samlad bedömning av det specifika målets eller ärendets svårighetsgrad, karaktär och behov av teknisk kompetens. Exempel på mål där möjligheten att låta särskilda ledamöter ingå i rätten kan aktualiseras är mål om ersättning eller skadestånd enligt 31 och 32 kap. . En utökad möjlighet att avgöra mål med en domare Mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen kan enligt den nuvarande regleringen avgöras av en lagfaren domare, om de är av enkel beskaffenhet och inte avser en tillståndsfråga enligt (2 kap. Prop. 2020/21:104 7 §). Detsamma gäller för sådana mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet som avgörs på handlingarna (2 kap. 5 § andra stycket). Andra mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans kan under vissa förutsättningar avgöras av en lagfaren domare vid huvudförhandling (2 kap. 5 § första stycket). Om ett sådant mål eller ärende avgörs på handlingarna finns det inte någon sådan möjlighet. Även när det gäller förstainstansmålen finns det emellertid situationer där det saknas behov av teknisk kompetens och där det kan finnas effektivitetsvinster om målet kan avgöras av en lagfaren domare på handlingarna, t.ex. mål som avgörs genom tredskodom, stadfästa förlikningar och domar på medgivanden.