prop · H9037 · 2021-09-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:7 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av myndigheters FoU-verksamhet – styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning (RiR 2021:5). Rapporten avser sådan forskning och utveckling (FoU) som inte finansieras av forskningsråd och som inte heller finansieras av och utförs vid universitet och högskolor. övergripande slutsats är att den granskade forsknings- och utvecklingsverksamheten (FoU-verksamheten) inte fungerar effektivt och att det därmed inte kan säkerställas att den genomförs med god hushållning av statens resurser. För att åtgärda detta ges en rekommendation till regeringen att säkerställa att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas. Berörda FoU-myndigheter rekommenderas att se till att det finns riktlinjer och en process som säkerställer och dokumenterar saklighet och opartiskhet samt att genomföra riskanalyser så att ekonomiadministrativ kontroll kan sättas in. Vidare rekommenderas granskade myndigheter som utlyser medel att förbättra kontroll och uppföljning samt att genomföra extern revision i större utsträckning. Regeringen redovisar i denna skrivelse planerade åtgärder. Regeringen anser att det finns skäl att göra en översyn av den FoU som finansieras av statliga medel och utifrån denna översyn överväga hur samordningen av sådan FoU kan förbättras. Vidare kommer regeringen att ha dialog med de granskade myndigheterna om hur de avser att agera utifrån de rekommendationer som riktas till myndigheterna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens styrning av myndigheters FoU- 2.2Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans i FoU-verksamheten ...................................... Administrativa rutiner för hantering av FoU-stöd.............. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.1Regeringens styrning av myndigheternas FoU- verksamhet kan bli mer effektiv ......................................... 3.2Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans är i huvudsak ändamålsenliga........................ Myndigheternas administrativa rutiner för riskanalys, uppföljning och kontroll behöver stärkas......... Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat om vissa delar av statens forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) fungerar effektivt. Granskningen har redovisats i rapporten – styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning (RiR 2021:5), se bilagan. Rapporten omfattar inte FoU som finansieras av forskningsråd eller som finansieras av och utförs vid universitet och högskolor. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlas de iakttagelser och rekommendationer till regeringen och myndigheter som har redovisat i sin rapport. Ett urval av de granskade myndigheterna har beretts möjlighet att yttra sig över granskning. Yttrandena finns tillgängliga i (U2021/02396). har granskat sammantaget 85 myndigheter, vilka enligt granskningen fördelar och använder för forskning och utveckling (FoU). uppgår motsvarande belopp till . Bland de granskade myndigheterna finns såväl de som fördelar medel till FoU genom utlysningar eller uppdragsforskning som de som bedriver FoU i egen regi. har gjort en fördjupad granskning av fem av myndigheterna, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . Granskningen har inte inkluderat FoU finansierad av för hälsa, arbetsliv och välfärd, för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad, Verket för innovationssystem, eller den som utförs vid och finansieras av universitet och högskolor. En utgångspunkt för granskning av myndigheternas FoU-verksamhet har varit att styrning och processer som säkerställer kvalitet och relevans samt rutiner som säkerställer hushållning med statens resurser är viktiga förutsättningar för att verksamheten ska fungera effektivt. Motiv till granskningen är enligt att myndigheten vid tidigare tillfällen identifierat uppföljning och kontroll av forskningsbidrag som ett riskområde. Vidare har tidigare påpekat att det finns oklarheter om i vilken utsträckning viss forskning stöder uppställda mål och om forskningsresultaten kommer till användning. har också konstaterat att det finns brister i handläggningen av FoU samt att i de fall myndigheter betalar ut forskningsbidrag i förskott och kontrollen inte är tillräcklig kan möjligheten att upptäcka felaktigheter försvåras. Det har också i statliga rapporter och utredningar gjorts påpekanden om bland annat forskningens effektivitet och kvalitetssäkring av densamma. 2021/22:7 Den övergripande revisionsfrågan är om statens FoU-verksamhet vid myndigheter fungerar effektivt, om det finns förutsättningar för att säkerställa kvalitet och relevans samt om det sker med betryggande intern styrning och kontroll för att garantera hushållning med resurser. För att besvara denna övergripande fråga har granskat om regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet är effektiv, om myndigheterna har ändamålsenliga processer för att säkerställa att FoU-verk- samheten håller god kvalitet och är relevant, samt om myndigheternas arbete med riskanalys, uppföljning och kontroll är tillräcklig. övergripande slutsats är att statens FoU-verksamhet inte fungerar effektivt eftersom förutsättningarna för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Slutsatsen baseras på observationer inom tre områden där bedömer att förbättringar behövs, effektivitet i regeringens styrning av myndigheters FoU- verksamhet, myndigheters processer för att säkerställa kvalitet och relevans samt administrativa rutiner för riskanalys med uppföljning och kontroll. 2.1Regeringens styrning av myndigheters FoU- verksamhet påpekar att systematiska utvärderingar av FoU-verksam- heten sker i alltför liten utsträckning och att samordningen av myndigheternas FoU-verksamhet mellan departementen brister. Samtliga fem myndigheterna som omfattas av den fördjupade granskningen utvärderar sin FoU-verksamhet. Det sker dock på ett systematiskt sätt, det vill säga strukturerat och med förutbestämd regelbundenhet. påtalar att regeringen i den senaste forskningspropositionen (prop. 2020/21:60) aviserade att det finns skäl att göra en översyn av den statliga organisationen för forsknings- och innovationsfinansiering som inkluderar såväl statliga forskningsfinansiärer som övriga FoU- myndigheter. bedömer att en sådan översyn kan bidra till ökad samordning. Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans i FoU-verksamheten anser att alla myndigheter som utlyser FoU-medel har ändamålsenliga processer för bedömning av kvalitet och relevans i FoU- Myndigheter som anger att de finansierar uppdragsforsk- ning eller egenfinansierad FoU har inte sådana processer i samma utsträck- Bland de som utlyser FoU-medel finns enligt en utvecklingspotential i arbetet med att forskningsresultat vid myndigheter- na ska komma till användning, bland annat för att möta målgruppernas konstaterar dock att av alla FoU-myndigheter saknar dokumenterade processer för hantering av jäv för externa sakkun- niga och att av myndigheterna saknar sådana dokumenterade processer för egen personal. Myndigheterna behöver bli bättre på att säkerställa och dokumentera oberoende för att inte riskera bristande förtroende för forskningsresultaten. 2.3Administrativa rutiner för hantering av FoU- stöd noterar att många myndigheter saknar riskanalyser för FoU-verksamheten. Knappt hälften av myndigheterna uppger att de har tagit fram riskanalyser för FoU-verksamheten, antingen på övergripande nivå eller på projektnivå och av myndigheterna har dokumenterade processer för riskanalys. Avsaknad av riskanalyser kan leda till att rätt kontrollåtgärder inte sätts in och att FoU-verksamheten därmed inte blir effektiv. Riskanalysen är avgörande för att effektiva kontrollåtgärder sätts in där riskerna är som störst. bedömer att den ekonomiska uppföljningen brister hos myndigheter som utlyser FoU-medel och därmed är förutsättningarna begränsade för uppföljning av upparbetade kostnader i forskningsprojekten. av myndigheterna använder sig alltid av extern revision som kontroll av utdelade FoU-medel. av de forskningsfinansierande myndigheterna som granskats använder aldrig extern revision för granskning av forskningsprojekt. bedömer att det kan innebära sämre hushållning med statliga medel och risk för avsteg från anslagsförordningen (2011:223). Extern revision kan ge myndigheterna ett bättre underlag för bedömning av att upparbetade kostnader är korrekt redovisade i ett projekt. Av de djupgranskade myndigheterna är det två som har intern revision av projekten och en som alltid har extern revision av alla projekt. De brister i kontrollen som funnit hos de djupgranskade myndigheterna innebär en risk för att ingångna avtal mellan forskningsfinansiär och bidragsmottagare inte efterlevs eller att medlen används till något annat än vad de är till för. Det finns enligt även risk för dubbelfinansiering av mottagaren. En majoritet av de FoU-myndigheter som utlyser forskningsmedel kräver att de sökande i ansökan ska ange om de sökt medel hos andra för samma projekt. Vissa myndigheter nöjer sig med denna typ av försäkran. Om inte forskningsfinansiären själv kontrollerar detta finns en risk för dubbelfinansiering av mottagaren. rekommenderar regeringen att säkerställa att FoU-verk- samheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas varvid am- bitionsnivå och frekvens måste avgöras från fall till fall. lämnar följande rekommendationer till de berörda FoU- Se till att det finns riktlinjer och en process som säkerställer och dokumenterar saklighet och opartiskhet i FoU-verksamheten. jerna ska gälla för såväl externa personer som egen personal vid myn- digheten som är delaktiga i FoU-processen 2.Genomför eller komplettera riskanalyser så att effektiva ekonomiadministrativa kontrollåtgärder av FoU-verksamheten kan sättas in. Slutligen rekommenderar de myndigheter i granskningen som utlyser FoU-medel att se över och i relevanta delar förbättra ekonomiadministrativ kontroll och uppföljning av lämnade bidrag. Extern revision som kontroll och uppföljningsmetod bör oftare övervägas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Ett urval av de granskade myndigheterna, inklusive alla de fem djupgranskade myndigheterna har fått tillfälle att yttra sig över rapportens iakttagelser. Myndigheterna ser genomgående positivt på att deras FoU-verksam- het granskats och de avser att använda rekommendation i det egna kvalitetsarbetet. En ytterligare kommentar från några myndigheter är att med tanke på de många verksamheter som har granskats kan generella rekommendationer vara svåra att tillämpa på enskilda myndigheter. Regeringen instämmer med rekommendation att det är angeläget att FoU-verksamheten vid aktuella myndigheter regelbundet utvärderas och välkomnar därför granskning. Regeringen bedömer sammantaget att iakttagelser i flera delar kommer att kunna stärka myndigheternas arbete med att ta fram rutiner för bedömning av kvalitet och relevans, tydliga riktlinjer och processer som garanterar och dokumenterar saklighet och opartiskhet i FoU-verksam- heten samt bidra till arbetet med att effektivisera den ekonomiadministrativa kontrollen av FoU-verksamheten. 3.1Regeringens styrning av myndigheternas FoU- verksamhet kan bli mer effektiv Regeringen delar slutsats att utvärdering av FoU-verk- samheten sker i alltför liten utsträckning. Regeringen har endast i ett fåtal fall gjort övergripande utvärderingar av de av granskade myndigheterna och få av myndigheterna har gjort övergripande utvärderingar av den egna verksamheten. När det gäller de fem djupgranskade myndigheterna framgår det bland annat i enkäter till de granskade myndigheterna och i de rapporter som hänvisar till att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och gör regelbundna egna utvärderingar av FoU-verksamheten. Statskontoret har på regeringens uppdrag bl.a. utvärderat Brottsförebyggande rådets FoU-satsningar (Utvärdering av satsningarna på , 2020:13). Vid görs främst utvärde- ringar av enskilda FoU-projekt. utvärderingar av enskilda områden men gör inte regelbundna utvärde- ringar av all FoU. Övergripande utvärderingar bidrar till effektivitet och måluppfyllelse och underlättar för myndigheterna att med dessa som grund regelbundet kunna ompröva sina FoU-verksamheter. Det är därför rege- ringens bedömning att myndigheterna i högre utsträckning bör göra över- gripande utvärderingar av sin FoU-verksamhet. nivå bör avgöras från fall till fall utifrån en riskanalys, bl.a. baserad på storleken på avsättningen. Vidare instämmer regeringen i slutsats att regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet kan förbättras. gen av FoU-frågor inom fokuserar på förberedelser av den återkommande forskningspolitiska propositionen och EU-relaterade forskningsfrågor och det är de stora forskningsfinansiärerna som står i Det framgår av de forsknings- och innovationspropositioner som regeringen varje mandatperiod överlämnar till . huvudsakligen den forskning som utförs vid universitet och högskolor, och som finansieras med lärosätenas anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och med bidrag från forskningsfinansiärerna. övergripande granskningen av FoU-verksamheten vid övriga myndigheter gjordes 2012 (Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter, SOU 2012:20). För vissa myndigheter kan det även finnas behov av att förtydliga forskningsuppgiften, bl.a. för att säkerställa en legal grund för behandling av personuppgifter. Det är regeringens bedömning att för att ska kunna vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer är det viktigt att säker- ställa att den statliga organisationen för forsknings- och innovations- finansiering är väl anpassad till samhällsutvecklingen och fungerar på ett ändamålsenligt, kvalitativt, samordnat och kostnadseffektivt sätt. handlar dels om de statliga forskningsfinansiärerna, dels om övriga myn- digheters forsknings- och innovationsfinansiering. Regeringen ser skäl att göra en översyn av den statliga forskningsfinansieringen. syn skulle kunna bidra till en helhetsbild av den FoU som utförs med stat- liga medel som underlag till utarbetandet av forskningspolitiken och kan bidra till en effektivare samordning av FoU-verksamheten. regeringen samordnar FoU-verksamheternas beror dock på verksamheter- Där behovet av styrning är mindre är också behovet av sam- ordning från regeringen mindre. Vidare kan aktivt deltagande av myn- digheterna i nätverk för FoU-myndigheter bidra till en ökad samordning och samarbete kring FoU på myndigheterna. stora möjligheter att genom ökad myndighetssamverkan dra nytta av läro- sätenas FoU och av forskningsrådens expertis för expertgranskning av projekt, riskanalyser och ekonomisk uppföljning och därmed ge ett bättre utförande av FoU-verksamheten. Det skulle kunna utgöra ett bidrag för att följa upp den i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2020/21:60) noterade bristen på genomslag för svensk forskning jämfört med satsade medel. När det gäller de myndigheter som ingår i den fördjupade granskningen anser regeringen att regeringens styrning är mest omfattande när det gäller av den FoU som utförs vid görs enligt regerings- 2021/22:7 uppdrag. utför den FoU som beskrivs i de propositioner om energiforskning som presenteras för ungefär . För de tre övriga myndigheterna används resultaten framför allt som kunskaps- och kompetensuppbyggnad inom myndigheterna och sektorn. Det är därför regeringens uppfattning att styrningen av de djupgranskade myndigheterna är tillräcklig och anpassad till regeringens behov av styrning av de olika FoU-verksamheterna. Dock bör även dessa inkluderas i den övergripande översyn av den statligt finansierade FoU- verksamheten som regeringen anser att det finns skäl att genomföra. Dessa myndigheters verksamhet behöver även ingå i den helhetsbild regeringen använder som underlag för utarbetande av forskningspolitiken. Myndigheternas processer för att säkerställa kvalitet och relevans är i huvudsak Processer för bedömning av kvalitet och relevans har i sin rapport noterat att myndigheter som utlyser FoU- medel har ändamålsenliga processer för bedömning av kvalitet och rele- vans men att det finns brister hos myndigheter som upphandlar FoU och hos de som utför FoU i egen regi. Det är regeringens bedömning att myn- digheter som utlyser FoU-medel arbetar enligt liknande principer som forskningsråden och har ändamålsenliga processer för bedömning av Det är regeringens uppfattning utifrån dialoger med de FoU-myndigheter som inte utlyser forskningsmedel, att även de myndig- heterna i huvudsak har ändamålsenliga processer. inte dokumenterat de processer de har för identifiering av forsknings- behov, formulering av projekt samt system för vetenskaplig granskning. den mån sådan dokumentation saknas bör det åtgärdas. dömning är att de djupgranskade myndigheterna har tillfredsställande ruti- ner för kvalitetsgranskning. Samtliga använder externa sakkunniga med expertis inom områden som är relevanta för de ansökningar som granskas. Regeringen instämmer i slutsats att de myndigheter som bedriver FoU och de som upphandlar eller beställer FoU behöver säker- ställa en opartisk hantering av FoU-stöd. FoU-myndigheter framgår att av de myndigheter som utlyser FoU-medel har en dokumenterad process för att hantera jäv för egen per- sonal medan endast en fjärdedel av de myndigheter som upphandlar forsk- ning och de som bedriver FoU i egen regi med egna medel har sådana Det är regeringens bedömning att alla myndigheter som utför, upphandlar eller utlyser FoU-verksamhet bör ha processer för att bedöm- ningen och handläggningen av ärenden och att forskningens genomföran- de sker på ett opartiskt sätt samt att detta dokumenteras. När det gäller de djupgranskade myndigheterna anser regeringen att det framgår att samtliga, utom , har dokumenterade processer för att hantera jäv för externa sakkunniga och för egen personal. uppger i sitt yttrande att de med anledning av rapporten förtydligat och stärkt myndighetens arbete mot jäv genom att ta Skr. 2021/22:7 fram särskilda styrdokument i form av policy, riktlinjer och en jävsdek- laration för externa granskare och experter. konstaterar att det finns en utvecklingspotential när det gäller att resultaten kommer till användning. Regeringen instämmer i att den FoU som finansieras av de granskade myndigheterna bättre behöver komma till användning i den egna verksamheten och i sektorn där myndigheten verkar. Det är regeringens uppfattning att myndigheter som finansierar och bedriver FoU gör detta för att utveckla sin verksamhet och väljer projekt som är relevanta för de problem som myndigheten identifierat. av de granskade myndigheterna uppger också att de använder resultaten i verksamhet. Något färre använder resultaten för kunskaps- och kompetensuppbyggnad i sektorn. Däremot finns det alltid en möjlighet att detta kan ske i större utsträckning. Regeringen bedömer att myndigheterna bör ta tillvara den potential till ytterligare spridning av de resultat som finns. 3.3Myndigheternas administrativa rutiner för riskanalys, uppföljning och kontroll behöver stärkas påtalar att många myndigheter saknar riskanalyser för FoU-verksamheten, där det med riskanalys exempelvis menas granskning av möjliga oegentligheter, om medlen inte använts till avsett syfte eller att resultat och leverans uteblir. Det är regeringens bedömning utifrån granskning att alltför få av de granskade myndigheterna dokumenterar sådana riskanalyser. När det gäller risker för att FoU-verksam- heten inte når förväntade resultat kan utfallet av forskning inte förutsägas i förväg. Däremot kan en riskanalys identifiera när åtgärder behöver sättas in för att ändra projektets inriktning eller avsluta ett projekt som riskerar att inte leda till avsedd nytta. När det gäller de djupgranskade myndigheterna är det regeringens bedömning att deras riskanalyser i huvudsak är av en omfattning som är rimlig i proportion till storleken på deras FoU-verksamhet. Det är dock centralt att myndigheterna säkerställer att riskanalyserna omfattar alla nödvändiga delar. Brottsförebyggande rådets projektplaner innehåller en riskbedömning för det enskilda projektet med huvudsakligt fokus på det vetenskapliga genomförandet medan ekonomiadministrativa risker sällan lyfts fram, eftersom de enligt myndigheten bedöms vara marginella. behandlar enligt risk för oegentligheter i mycket begränsad utsträckning och det är främst jäv som beaktar. har med anledning av rapporten och de rekommendationer som getts fattat beslut om att säkerställa att de riskbedömningar och riskanalyser som görs av projekten dokumenteras. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anger att myndigheten 2021/22:7 följer upp forskningssatsningarna med lägesredovisningar och årliga mer omfattande rapporter där forskarna redovisar eventuella avvikelser. Vid behov fattar myndigheten tilläggsbeslut som reglerar avvikelserna. Riskbedömning av projekt och mottagare förekommer i begränsad utsträckning vid . gör riskbedömning av projekt och mottagare men instämmer i att arbetet kan behöva utvecklas för att få till än mer effektiva kontrollåtgärder i processen. gör riskanalyser både för myndigheten och för forskningsverksamheten som även inkluderar risker för oegentligheter på ett övergripande plan. framhåller att den ekonomiska uppföljningen brister hos de myndigheter som utlyser FoU-medel. För forskningsprojekt upprättas ofta en budget innan projekten startar. Det är vanligt att finansiären därefter förlitar sig på bidragsmottagarnas mer översiktliga ekonomiska redovisningar. Även om det är regeringens uppfattning att forskare ska ha stor frihet att bedriva sin forskning behövs bättre ekonomisk uppföljning av projekten. Annars går det inte att utvärdera om forskningen på ett kostnadseffektivt sätt har bidragit till att lösa de problem som den var avsedd att lösa. Det är regeringens uppfattning att brister i ekonomisk uppföljning innebär inte bara risk för sämre hushållning med statliga medel, utan även risk för avsteg från anslagsförordningen. Myndigheter som har brister i den ekonomiska uppföljningen behöver åtgärda detta. En del av den FoU som finansieras av de myndigheter som utlyser FoU-medel bedrivs vid universitet och högskolor, där den ekonomiska redovisningen sköts centralt. Regeringen delar delvis bedömning att det finns brister i den ekonomiska uppföljningen hos de djupgranskade myndigheterna. Alla gör ekonomiska uppföljningar av FoU-verksamheten även om den varierar i omfattning. anger att de största kostnaderna i FoU-verksamheten framför allt är interna löner. En ytterligare ekonomiadministration behöver enligt myndigheten ses i relation till om det skulle ge en mer effektiv och kvalitativ verksamhet. fördelar alla sina FoU-medel till universitet och högskolor och den ekonomiska uppföljningen görs därmed av lärosätena. har med anledning av rapporten inlett ett arbete att se över rutinerna för den ekonomiska uppföljningen av projekt som beviljats medel och uppdatera villkoren i kontrakten som skrivs med projekt som beviljas medel. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en bedömning av rimlighet i budget som en del av den vetenskapliga granskningen. Rimlighetsbedömning av budget och dokumentation av detta är något som myndigheten kommer att arbeta vidare med för att utveckla den delen av hanteringen. uppger att myndigheten har riktlinjer och mallar för ekonomisk rapportering men uppger att detaljerade ekonomiska uppföljningar är resurskrävande och att det har inletts ett arbete med att se över vad som är rimligt och möjligt.