prop · H90324 · 2021-10-05 00:00:00 — I den här granskningen är frågan om energideklarationernas påverkan i huvudsak avgränsad till energiklassernas påverkan på huspriser, men vi har också valt att undersöka husköpares uppfattning om deklarationerna. Vi har undersökt hur enskilda hushåll resonerar och agerar i samband med köp av ett småhus. Syftet är att klargöra hur energideklarationer tas emot av köpare av småhus och undersöka vilken roll den kommunala energi- och klimatrådgivningen spelar för köparna, och data presenteras därför i två kapitel. Med en enkät utförd av () har vi nått 2997 personer som köpt småhus och därför ansökt om lagfart perioden –2020. 5719 § förordningen med instruktion för . 5824 § lagen om energideklaration för byggnader. 5919 § förordningen om energideklaration för byggnader. 60Se 1, 3–4 , 9, 12, 14 §§ förordningen om bidrag till energi- och klimatrådgivning. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N urvalet gjordes som ett stratifierat, obundet och slumpmässigt urval av sålda småhus i tre olika kommuntyper – kommuner i storstadsområden, kommuner med fler än 75 000 invånare, och övriga landet – och köparna till respektive hus har sedan valts med ett obundet slumpmässigt urval. Utöver frågor i enkäten har vissa demografiska registerdata från SCB använts. Enkäten och mer detaljer om arbetet finns i elektronisk bilaga 3. Vi har också granskat om det finns ett samband mellan energiklassning i energideklarationen och försäljningspris på småhus. De underliggande skattningarna bygger på uppgifter ur SCB:s fastighetsprisregister, , Geografidatabasen samt Gripen-data. Dessutom ingår uppgifter från SCB om socio-ekonomiska förhållanden uppdelade på demografiska statistikområden.61 Slutligen ingår också temperaturuppgifter från olika mätstationer över landet utifrån genomsnittliga månadsdata över perioden –2019. Mer information finns i bilaga 2. Vi har även granskat om hus som har blivit energideklarerade mer än en gång har nått en högre energiklassning. För detta har vi använt data ur register över energideklarationer, Gripen, om samtliga energideklarationer för småhus . Mer information finns i bilaga 1. 1.5.2 Metod för delfråga 2 om regeringens utformning av systemet Vi har granskat i vilken mån regeringen har utvärderat och utvecklat systemet efter senaste granskning 2009. Vi har också granskat om regeringen har utformat systemet i enlighet med direktivet om byggnaders energiprestanda, med fokus på information till småhusägare. Det innebär att vi har undersökt förekomsten av utvärdering, uppföljning och utveckling, både av energideklarationerna och av stödet till konsumenterna på småhusmarknaden. Underlagen utgörs av samtliga regleringsbrev för och för åren 2008–2020, instruktioner till myndigheterna, förordning och lag som berör energideklarationerna samt andra regeringsbeslut om uppdrag till myndigheterna och offentliga utredningar, dokumentation från EU samt intervjumaterial med företrädare för . Vi har även genomfört en expertintervju för att klargöra regeringens manöverutrymme inom ramen för minimi-direktiv från EU. Dessutom har vi granskat om antalet rekommendationer i energideklarationer för småhus har förändrats , och om hus med olika energiklass får olika många rekommendationer. För detta har vi använt register över energideklarationer, och samtliga energideklarationer för småhus –. 61Demografiska statistikområden (DeSO) är en geografisk indelning som SCB lanserade som ett resultat av ett regeringsuppdrag att ta fram en ny demografisk uppdelning av som ska möjliggöra en statistisk uppföljning av socioekonomisk segregation. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 1.5.3 Metod för delfråga 3 om arbete Vi har granskat arbete med rapportering till regeringen, myndighetens arbete för att säkerställa att energideklarationernas resultat kan utvärderas kontinuerligt och utvecklingen av energideklarationernas utformning. Materialet består av rapportering av regeringsuppdrag med bäring på energideklarationer och energieffektivisering –2019, samtliga årsredovisningar –2019, budgetunderlag –2022, tillsynsrapporter och promemorior som berör energideklarationerna, konsekvensutredningar vid förändringar i regelverket som berör energideklarationer, underlag och remissvar från utvecklingen av energideklarationernas sammanfattning, förvaltningsplaner och nyutvecklingsplaner för registret för energideklarationer samt intervjumaterial med företrädare för . Företrädare för har också svarat på skriftliga frågor. 1.5.4 Metod för delfråga 4 om arbete Vi har granskat hur har prioriterat insatser för bidrag till energi- och klimatrådgivning. Vi har också granskat de krav som har ställt och ställer på kommuner som ansöker om bidrag för energi- och klimatrådgivning. De granskade underlagen omfattar samtliga budgetunderlag för åren 2008–2022, årsredovisningar åren 2008–2019, utredningar av bidragsverksamheten, dokumentation från utvecklingsarbetet och utvärderingar genomförda efteråt. Vi har intervjuat handläggare på med ansvar för bidrag till kommunernas rådgivning och för utvecklingsarbetet. Vi har jämfört kraven i ansökan och återrapporteringen för två kommuner som ansökte om bidrag 2008 och 2017, och tagit del av ansökningar samt beslut om bidrag till två olika kommuner före respektive efter förändringsarbetet. Fokus ligger dock på de krav som ställer på bidragsansökan och återrapportering. Slutligen har vi intervjuat en energi- och klimatrådgivare i i syfte att förstå problematiken ur en rådgivares perspektiv. Kontakten förmedlades av . Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . (praktikant), och har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , fil dr och forskare vid . och vid skolan för arkitektur och samhällsbyggnad på har bidragit med värdefull kunskap om att analysera data från energideklarationer. Företrädare för (och Infrastrukturdepartementet), och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Information som ska styra mot mer energieffektiva byggnader I det här kapitlet beskriver vi vad energideklarationer är och hur de har utvecklats, vilka bestämmelser som reglerar dem och vilka andra styrmedel som finns på området. 2.1 Energimärkning med enskilda hushåll som mottagare Energideklarationer är en innehållsdeklaration för en byggnad, med fokus på energiprestanda. är säljare av småhus skyldiga att energideklarera byggnaden och ska kunna visa energideklarationen för spekulanter och överlämna den till köparen. Kravet på att energideklarera gäller även den som bygger ett nytt hus. Energideklarationer är giltiga och en giltig energideklaration ska också alltid finnas för byggnader som helt eller delvis upplåts med nyttjanderätt. i dessa fall har presumtiva hyresgäster rätt att ta del av energideklarationerna, och de ska överlämnas till en ny nyttjanderättshavare vid en försäljning. I lokaler med eller mer som ofta besöks av allmänheten ska energideklarationen visas väl synligt i byggnaden. har till uppgift att bland annat föra ett register över energideklarationerna.62 2.1.1 Sammanfattningen liknar energimärkning för vitvaror Sammanfattningen av en energideklaration63 liknar energimärkningar som används på vitvaror. Energiklasserna A-G är markerade från grönt till gult och rött, och den aktuella byggnadens energiklass visas både markerade på klasserna och som ett hus. Lägst energiförbrukning motsvarar klass A och högst motsvarar klass G. Kraven för ett nybyggt hus motsvarar energiklass C. Byggnadens energiprestanda uttrycks i primärenergital. Att skriva byggnadens energiprestanda i primärenergital64 innebär att energideklarationen anger hur mycket energi som behöver tillföras i hela energisystemet för att den enskilda byggnadens energianvändning ska kunna uppfyllas, beräknat på hela vägen från utvinning av energiråvara till leverans. Varje energibärare (el, fjärrvärme, fjärrkyla, biobränsle, fossil olja och fossil gas) har en viktningsfaktor som anger mängden energi som krävs för att leverera 1 kWh till byggnaden. I beräkningen av energiprestandan används också en geografisk justeringsfaktor.65 624–6, 6b, 13 och 16 §§ lagen om energideklaration för byggnader. 63Nedanstående beskrivning bygger på uppgifer från , ”Energideklarationens innehåll”, hämtad . 64Enligt artikel 2 i direktiv /31/EU innebär primärenergi ”energi från förnybara och icke-förnybara energikällor som inte har genomgått någon omvandling”. 65Boverket, ”Energideklarationens innehåll”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Sammanfattningen innehåller information om byggnadens uppvärmningssystem, om radonmätning och ventilationskontroll är utförda och om åtgärdsförslag har lämnats. Den visar också vem som har utfört energideklarationen, när den är utförd och hur länge den är giltig. Från sammanfattningen framgår också uppgifter som identifierar byggnaden och dess energideklarations-ID, samt nybyggnadsår, att den är upprättad enligt föreskrifter och att hela deklarationen finns hos byggnadsägaren. Det är värt att notera att referensvärdet för nybyggnadsstandard, energiklass C, har anpassats och att hus som hade energiklass C hade lägre energiförbrukning än hus med samma energiklass 2010. Att energikraven skärps innebär att det blir svårare att nå samma energiklass efter skärpningen, förutom i klass G. 2.1.2 Antal deklarerade småhus har varierat över tid Totalt upprättades närmare 523 000 energideklarationer för småhus mellan 2008 och . Åren 2008–2009 deklarerades drygt 50 000 hus . Därefter har antalet varit något lägre; allra lägst 2016. Diagram 1 nedan visar antal utfärdade energideklarationer för småhus , utifrån energiprestanda. Energiklasser infördes och vi har därför härlett energiklass för deklarationer gjorda utifrån tillvägagångssättet som anges för deklarationer utförda och finns beskrivet på webbplats.66 Data visar att två tredjedelar av de energideklarerade husen 2009–2019 hade energiprestanda motsvarande energiklass D–G, det vill säga en energiförbrukning som är högre än kraven för nybyggda hus i energiklass C. Eftersom referensvärdena för nybyggnadsstandard skärps , blir det också svårare att nå samma energiklass efter skärpningen. 66Se bilaga 1 för förtydliganden. Eftersom drygt 9 400 hus har två eller tre energideklarationer medför det att det totala antalet deklarationer som ingår här är 523 000 och antalet unika hus är 514 000. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Antal energideklarerade småhus och energiklass, åren 2008– Källa: Egna beräkningar ur energideklarationsregister Gripen. har data hämtats t.o.m. . Omfattar bebyggda småhusenheter (typkod 220), identifierade utifrån fastighetsbeteckning, adress samt läns- och kommunkod. Energiklasser för åren 2008–2013 har härletts enligt beskrivning från . 2.1.3 Åtgärdsförslag och platsbesök för förbättrad energiprestanda Energideklarationen ska ange om byggnadens energiprestanda kan förbättras som en god inomhusmiljö tas i beaktande. Om det är möjligt att förbättra energiprestandan, ska energideklarationen också innehålla rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda.67 Åtgärdsförslagen ska bland annat vara av betydelse för den aktuella byggnaden och tekniskt genomförbara. Vidare ska energideklarationen innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommenderade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dem samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.68 Begreppet ”kostnadseffektiva” åtgärder har varit en problematisk del av energideklarationerna, vilket vi återkommer till i kapitel 4. har tolkat lagen som att det inte är obligatoriskt att lämna rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder i alla deklarationer eftersom det kan finnas byggnader – exempelvis nya byggnader – där det inte går att lämna kostnadseffektiva åtgärdsförslag.69 67Se 9 § lagen om energideklaration för byggnader. 687a § förordningen om energideklaration för byggnader. 69Skriftlig kommunikation med , . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L beslutade om obligatoriska besiktningar på plats innan en energideklaration upprättas.70 Besiktning ska göras om det inte finns undantag angivet i föreskrift.71 Platsbesök vid besiktningen förväntades ge både fler och mer kvalitativa åtgärdsförslag.72 I kapitel 3 presenterar vi analyser av utvecklingen av antal åtgärdsförslag, och för småhus med olika energiklasser. 2.1.4 God inomhusmiljö är del av energideklarationerna I svenska energideklarationer ska det, utöver uppgifter om energiprestanda och energianvändning, finnas uppgifter om en obligatorisk funktionskontroll av ventilationssystemet (OVK) och huruvida radonmätning har utförts i byggnaden. EU-direktivet om byggnaders energiprestanda omfattar inomhusmiljö men saknar krav om att just dessa uppgifter ska ingå i en energideklaration. Tillägget av uppgifterna om OVK och radonmätning grundar sig i stället på ett förslag om att införa byggnadsdeklarationer i Sverige.73 Två utredningar gjorde bedömningen att ett gemensamt regelverk var att föredra, för att undvika att en byggnadsägare skulle behöva upprätta mer än en deklaration.74 Förslaget om byggnadsdeklarationer samordnades därför med energideklarationerna, som omfattar både byggnaders energiprestanda och vissa frågor om inomhusmiljö.75 2.2 Det finns många närliggande styrmedel Det finns ett stort antal styrmedel för renovering och energieffektivisering: ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel samt finansiering av forskning. redogjorde och för omkring tjugo olika styrmedel.76 Åtta av dem är så kallade informativa styrmedel, varav fem – , Informationscentrum för hållbart byggande, Energilyftet, energideklarationer och energi- och klimatrådgivning – riktar sig helt eller delvis till ägare eller köpare av småhus. Den kommunala energi- och klimatrådgivningen spelar en central roll för att uppfylla flera EU- 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 718 § lagen om energideklaration för byggnader. Undantag medges enligt 5 § förordningen om energideklaration för byggnader i fyra fall: om det gäller ett enbostadshus vars utformning enligt experten överensstämmer med en annan redan besiktigad byggnad, om energideklarationen avser en del av en byggnad som har samma utformning som en annan redan besiktigad del av byggnader, om byggnaden är ny eller har dokumenterat god energiprestanda, eller om energiexperten bedömer att besiktningen kommer att kosta minst hälften av försäljningspriset för byggnaden. Enligt föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED, medges undantag också om energiexperten verifierar att byggnaden uppfyller krav på primärenergital som anges i BBR, byggregler (2011:6) - föreskrifter och allmänna råd. 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 73SOU 2004:78; Förslagen från denna utredning samordnas med förslagen från SOU 2004:109; SOU 2005:67. 74SOU 2004:78; SOU 2004:109. 2005/06:145 bet. 2005/06:BoU9, rskr 365, 266. 76Boverket och , Underlag till den tredje nationella strategin för energieffektiviserande renovering Ett samarbete mellan och . 2019:26 och 2019:13, 2019. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N direktiv, bland annat direktivet om byggnaders energiprestanda.77 Vi granskar därför kopplingen mellan rådgivningen och energideklarationerna, och har avgränsat bort andra styrmedel. 77Energimyndigheten, Översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen – Uppdrag 3 i regleringsbrev för , ER 2015:14, 2015. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 3Svaga förutsättningar för ett effektivt styrmedel Det här kapitlet svarar på första delfrågan, om energideklarationer har förutsättningar att vara ett effektivt styrmedel för energieffektivisering i småhus. Granskningen visar inte att det är uppenbart att energideklarationerna i sin nuvarande form kan fungera som ett effektivt styrmedel för energieffektivisering. Det saknas data som gör att det går att avgöra ifall energideklarationer generellt leder till energieffektivisering i småhus. Vår granskning visar att de flesta tar del av energideklarationen men data indikerar att den varken påverkar valet av hus eller viljan att energieffektivisera i någon hög grad. Andelen energideklarationer utan åtgärdsförslag har ökat med Två tredjedelar av energideklarationerna utan åtgärdsförslag har utfärdats för hus där energieffektiviteten är lägre än nybyggnadsstandard. Det finns ett tydligt samband mellan den energiklass som huset har fått i energideklarationen och husets försäljningspris. Energiklasserna A– G, som infördes , har sannolikt inneburit att det sambandet har förstärkts. Vår analys handlar därmed om hur energideklarationens förändrade innehåll påverkar försäljningspriset. Utifrån de faktiska förutsättningarna är det dock inte möjligt att påvisa att det är själva energideklarationen som har denna påverkan på priset. •Fler småhusköpare påverkas av husets driftskostnader än av energideklarationen. De flesta husköpare följer inte åtgärdsförslagen i energideklarationen. •Småhus som har deklarerats fler än en gång uppvisar en minskad energiförbrukning, och störst är minskningen när den andra deklarationen sker efter 3–. •Det saknas information om förändring i energiförbrukning i småhus som bara deklarerats en gång, vilket gör att det inte är möjligt att analysera om energianvändningen minskar i energideklarerade hus. •Det genomsnittliga antalet åtgärdsförslag i energideklarationer för småhus har minskat . Andelen energideklarationer helt utan åtgärdsförslag minskade fram , då den låg på , men ökade till till 2019. •Var tredje energideklaration för ett småhus, , som deklarerats –2020 saknar åtgärdsförslag. Två tredjedelar av energideklarationerna utan åtgärdsförslag, drygt 117 400 energideklarationer, utfärdades för hus där energianvändningen är högre än nybyggnadskraven, dvs energiklass D–G. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Det finns ett tydligt statistiskt samband mellan huspris och energiprestanda. Hus med sämst energiklassning, klass G, har lägre marknadspris än hus med klass A. Skillnaden är statistiskt signifikant och uppgår till 10–, givet våra kontrollvariabler. Skillnaden mellan energiklass C och D är . Givet prisnivån motsvarar en procentenhet ca . •Införandet och publicering av klassificeringen i en betygsskala A–G har sannolikt lett till en förstärkning av sambandet mellan hur energieffektivt ett hus är och dess försäljningspris. 3.2 Energideklarationen är inte så viktig för husköpare För att energideklarationerna ska ha en möjlighet att fungera effektivt som styrmedel, behöver de bland annat påverka husköpares val av hus och vilja att energieffektivisera huset. Vi har därför låtit SCB kontakta 2 997 personer som ansökt om lagfart för ett småhus –2020. Svarsfrekvensen var och det kan finnas en risk för att köpare med större engagemang i energifrågor78 är överrepresenterade bland de svarande.79 En majoritet av de svarande köparna tog del av energideklarationen vid köptillfället. svarar att det inte alls var svårt att förstå energideklarationen, och tycker att det inte var så svårt att förstå den. tycker , drygt var femte som svarat på enkäten, att det var ganska eller mycket svårt att förstå energideklarationen, vilket tyder på att det ändå finns ett visst behov av stöd. pekade 2011 på att fastighetsägare och köpare hade svårt att förstå både innehållet och nyttan av energideklarationerna, men har utvecklat sammanfattningen sedan dess.80 Erfarenheter från energi- och klimatrådgivningen i tyder på att det fortfarande finns flera delar i energideklarationen som kan vara svåra för småhus-köpare att förstå.81 3.2.1 Driftskostnader påverkar köparna mer än energideklarationen Ett husköp påverkas av en lång rad faktorer, som kan variera mellan olika hushåll. Energideklarationen och driftskostnaderna är närbesläktade men anges på olika sätt, och vi har därför valt att jämföra just de två faktorerna. 78Vi har frågat husköparna i vilken utsträckning de bryr sig om vilken källa till energi som huset har för uppvärmning eller nedkylning. anger att de bryr sig helt och hållet, medan bryr sig till stor del. Valet av energikälla är också viktigt för många av husköparna som svarade på enkäten: bryr sig till stor del och anger att de bryr sig helt och hållet om att energin till huset är så klimatneutral som möjligt. 79Enkäten genomfördes ––2021. Mer detaljer om enkäten finns i bilaga. 80Boverket, PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus. Dnr 1393-2602/2011, 2011. 81Intervju med energi- och klimatrådgivare i , . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Driftskostnader omfattar de kostnader som är förknippade med att bo i huset, vilket innebär energikostnader men även exempelvis sophämtning, försäkring, avlopp, sotning, eventuella avgifter för samfälligheter, larm och liknande. Vartannat husköp påverkades i någon grad av energideklarationen, medan driftskostnaderna påverkade både fler och fler i högre grad.82 Ungefär var tredje köpare, , tog beslut om köp helt utan att driftskostnaderna påverkade, vilket ska jämföras med de som helt bortsåg från energideklarationen. menade att driftskostnaderna påverkade köpet till stor del, medan ansåg detsamma om energideklarationen. Figur 2 Driftskostnadernas och energideklarationens påverkan på valet av hus, andel svar Inte alls Till viss del Till stor del Helt och hållet Vet inte/Ingen åsikt Källa: Enkät genomförd av SCB, se bilaga 3. 3.2.2 Få energideklarationer leder till åtgärder i samband med husköp De åtgärder som rekommenderas i energideklarationerna genomförs sällan av husköparna: anger att de inte genomfört några av åtgärderna. Av köparna anger att de genomfört åtgärderna. Att närmare var tredje köpare svarar att de har genomfört åtgärderna, vilket delvis kan bero på att de som genomfört olika åtgärder kan vara mer benägna att svara på enkäten. Svarsfrekvensen på frågan är dessutom på , och resultatet ska därför tolkas med försiktighet. 82Frågan i enkäten lyder ”I vilken utsträckning påverkade det som stod i husets energideklaration dig/er att köpa huset?” 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett betydande skäl till att man inte genomfört några av de rekommenderade åtgärderna är att energideklarationen inte innehåller några, vilket av husköparna som inte genomfört några åtgärder svarade. Vi vet inte om det bottnar i att huset inte kunde energieffektiviseras på ett kostnadseffektivt sätt, eller om det saknades åtgärdsförslag av andra skäl. Övriga som valde att inte genomföra åtgärder anger att det berodde på att huset redan var tillräckligt energieffektivt för hushållet (), att det kostade för mycket () eller på att man har genomfört andra åtgärder än de rekommenderade (). Efter riksdagsbeslut infördes obligatoriska platsbesök, när en energiexpert ska upprätta en energideklaration. Ambitionen var att detta skulle leda till fler åtgärdsförslag i energideklarationerna.