prop · H803159 · 2021-03-23 00:00:00 — Artikel 8.1 i om rätten till skydd för privat- och familjelivet inbegriper i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad (jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377). Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet enligt artikel 8.1 (prop. 2014/15:32 s. 26). Enligt artikel 8.2 får offentliga myndigheter enbart inskränka rätten till skydd för privat- och familjelivet med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Den föreslagna åtgärden innebär för den enskilde att han eller hon i samband med den inre utlänningskontrollen får lämna sina fingeravtryck och låta sig fotograferas på polisstationen eller på platsen för kontrollen med hjälp av en mobil lösning. Åtgärden torde endast ta i anspråk och kan inte anses vara ett alltför allvarligt integritetsintrång. Som framgår i avsnitt 4 syftar identifieringen till att tillgodose angelägna samhällsintressen, bl.a. att värna statens säkerhet. Ändamålet med att ta fotografier och fingeravtryck i samband med en inre utlänningskontroll får anses godtagbart och kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt. Förslaget är alltså förenligt med . Den föreslagna åtgärden är också förenlig med regeringsformen. I lagrådsremissen föreslås att eller ska få fotografera en utlänning och, om utlänningen har fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningen vid en inre utlänningskontroll inte kan visa sin rätt att vistas i . Lagrådet anser sig inte kunna tillstyrka förslaget. Lagrådet ifrågasätter inte behovet av att få kontroll över att personer som vistas i också har rätt att vistas här. Lagrådet pekar dock på att en inre utlänningskontroll endast får ske om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Det sistnämnda rekvisitet får till följd att antalet tillfällen då åtgärder i form av fotografering och fingeravtryck kan bli aktuella kommer att utökas betydligt. Dessutom kommer åtgärderna i större utsträckning att vara ett led i kontroller som inte har det primära syftet att kontrollera rätten till vistelse i landet. Enligt Lagrådet är det i sådana situationer oundvikligt att åtgärderna också kommer att riktas mot personer som har rätt att vistas i . Förslaget kan ge upphov till tillämpningssvårigheter vilket inte har kommenterats närmare i lagrådsremissen. Lagrådet ifrågasätter också beredningen av förslaget i ett visst avseende och påtalar att en ändamålsenlig datalagsreglering är en förutsättning för att förslaget ska komma att tillgodose sitt syfte (se avsnitt 5.3). Som framgår av 9 kap. 9 § första stycket UtlL syftar en inre utlänningskontroll till att kontrollera om en utlänning har rätt att uppehålla sig i . Enligt tredje stycket får en sådan kontroll, som nämnts, vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Bestämmelsen i tredje stycket, som huvudsakligen infördes genom utlänningslag (1989:529), är en påminnelse om att det ska finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna i första stycket får tillämpas (prop. 1988/89:86 s. 172 f.). Någon ytterligare ledning för hur rekvisitet om det annars finns särskild anledning till kontroll ska tolkas lämnas inte i förarbetena. Enligt regeringen måste tredje stycket i paragrafen läsas i ljuset av första stycket, som enligt sin ordalydelse riktar sig mot samtliga utlänningar som vistas i landet. Som framgår av förarbetsuttalandet utgör tredje stycket en begränsningsregel som syftar till att begränsa de inre utlänningskontrollerna till vissa situationer. Även om en inre utlänningskontroll aktualiseras t.ex. vid en trafikkontroll är det primära syftet med kontrollen alltså även i dessa fall att kontrollera rätten till vistelse i landet. Som Lagrådet påpekar är det oundvikligt att åtgärderna, dvs. att fotografera och ta fingeravtryck, även skulle kunna riktas mot en person som 2020/21:159 har rätt att vistas i . Så är dock fallet när det gäller åtgärder som kan vidtas vid en inre utlänningskontroll, t.ex. när en person hålls kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL). När det gäller svårigheten att fastställa att en person är en utlänning kan det konstateras att det även finns många andra bestämmelser i utlänningslagstiftningen som gäller åtgärder som får vidtas mot en utlänning eller skyldigheter för en utlänning, t.ex. UtlL om skyldighet att visa pass, 2 kap. 3 § utlännings- förordningen (2006:97, UtlF) om skyldighet att visa passfrihet, 9 kap. 2 § inresekontroll, 9 kap. 8 § 1 UtlL om fingeravtryckstagning samt 9 kap. 11 § UtlL om när en utlänning får kvarhållas för utredning i samband med in- eller utresekontroll. I flera av dessa situationer kan det vara omöjligt att avgöra om den berörda personen är svensk eller en utlänning och, i så fall, om han eller hon har rätt att vistas i landet. Frågan behandlas t.ex. i prop. s. 91 där det anges: ”Det kan när passkontroll anordnas vid en inter- nordisk gräns i undantagsfall visa sig nödvändigt att kvarhålla även en sådan utlänning [som är befriad från passkyldighet] för att få klarlagt att det är fråga om en nordisk medborgare. Motsvarande torde för övrigt gälla den som är svensk medborgare men som polismyndigheten antar vara en utlänning.” Frågan behandlas också i kommentaren till utlänningslagen där följande anges: ”På motsvarande sätt [som anges i prop. 1979/80:96] torde få förutsättas att första stycket [i 9 kap. 9 § UtlL] får tillämpas på den som av eller polismannen antas vara en utlänning. annat fall skulle den inre utlänningskontrollen avsevärt försvåras. personen i fråga att han är svensk medborgare, krävs självfallet försiktig- het från polisens sida och den tillfrågade bör ges tillfälle att ge skäl för sitt påstående.” (Utlänningslagen med kommentarer, tolfte upplagan, s. 669). I en verksamhet som syftar till att kontrollera rätten att vistas i är det alltså omöjligt att helt undvika att kontrollera personer som efter kontrollen visar sig ha rätt att vistas i landet. Det torde i princip dock inte vara svårare vid en inre utlänningskontroll att bedöma om en person är en sådan utlänning som bestämmelserna tar sikte på, än det är när motsvarande bedömning ska göras i andra situationer. anser regeringen att befogenheten att fotografera och ta fingeravtryck bör aktualiseras först om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll. En utlänning är vid en inre utlänningskontroll skyldig att överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig här (9 kap. 9 § första stycket UtlL). Att någon är en utlänning som har rätt att vistas i landet och hans eller hennes identitet framgår normalt av sådana Rätten att vistas i landet och identiteten kan också framgå genom att t.ex. tjänstemannen som genomför kontrollen samtalar med personen, kontrollerar personens uppgifter mot relevanta register eller kontaktar för att få personens uppgifter bekräftade. Vidare kan en person som vid kontrollen påstår att han eller hon är svensk normalt identifiera sig genom t.ex. ett körkort men också genom att personen uppger sitt personnummer. applikation som ger ett teknik- och metodstöd för den personal som ska utföra de inre utlänningskontrollerna. Applikationen är en vägledning som hjälpa till med vilka som bör göras. Sammantaget bedöms risken för att de föreslagna åtgärderna vidtas mot någon vars identitet kan klarläggas eller som har rätt att vistas i landet som liten. Regeringen föreslår därför att det införs en möjlighet att i samband med en inre utlänningskontroll fotografera och ta en utlännings fingeravtryck. Hur bör bestämmelsen utformas? Enligt utredningen bör det vara möjligt att fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning om utlänningens identitet inte kan klarläggas vid kontrollen. I lagrådsremissen knöts möjligheten att vidta åtgärderna till att utlänningen inte kan visa sin rätt att vistas i . Enligt Lagrådet innebär förslaget i lagrådsremissen i den delen en väsentlig förskjutning av bevisbördan i förhållande till utredningens förslag. Lagrådet ifrågasätter om kravet på beredning är uppfyllt eftersom förslaget i den delen inte har remissbehandlats. En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kontrollen av vilka utlänningar som tillåts resa in i (prop. 1985/86:133 s. 17). På samma sätt är det normalt nödvändigt att fastställa en persons identitet för att kunna ta ställning till om han eller hon har rätt att vistas i . Att identiteten kontrolleras är alltså en integrerad och central del av den inre utlänningskontrollen. I utlänningsrätten ställs dock olika krav på identitet i olika situationer. Det är en grundläggande princip att den som ansöker om uppehållstillstånd på annan grund än asyl ska styrka sin identitet. Identiteten utgörs i detta sammanhang av en persons namn, ålder och, som huvudregel, medborgarskap. I asylärenden och vissa andra situationer är det dock tillräckligt att den enskilde gjort sin identitet sannolik för att uppehållstillstånd ska beviljas (se t.ex. MIG 2014:1). När det gäller en asylsökande kan dennes identitet vara okänd, men han eller hon har ändå rätt att vistas i medan ansökan prövas. Att knyta befogenheten att ta fotografier och fingeravtryck endast till att utlänningens identitet klarläggs skulle alltså innebära att även en person som kan visa att han eller hon har rätt att vistas i skulle kunna omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Befogenheten bör därför i stället knytas till att varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas. Bestämmelsen bör alltså formuleras på ett annat sätt än i lagrådsremissen. Bestämmelsen bör formuleras på så sätt att åtgärderna får vidtas om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas. Bestämmelsen bör placeras tillsammans med andra bestämmelser om fotografi och fingeravtryck i 9 kap. 8 § UtlL. Paragrafen reglerar möjligheten att ta fotografi och fingeravtryck om en utlänning inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande eller om det finns grund för att besluta om förvar. I utredningens förslag till lagtext finns en hänvisning i bestämmelsen om inre utlänningskontroll i 9 kap. 9 § till den nya bestämmelsen om fotografi och fingeravtryck. Syftet är att möjliggöra att skyldigheten enligt 9 kap. 9 § UtlL, att komma till eller efter kallelse, även ska omfatta en skyldighet att låta sig fotograferas och ta fingeravtryck där. Enligt regeringen gäller dock en sådan skyldighet även utan en hänvisning. Av den nya bestämmelsen om fotografi och fingerav- 2020/21:159 tryck följer nämligen att dessa åtgärder får vidtas om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i landet kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 kap. 9 §. Skyldigheten att låta sig fotograferas och ta fingeravtryck är alltså inte begränsad till den initiala platsen för kontrollen, utan gäller även när kontrollen fortsätter på annan plats. Från vilken ålder ska fotografier och fingeravtryck få tas? En särskild fråga är från vilken ålder de föreslagna åtgärderna ska få vidtas. Enligt utredningen ska fotografering få ske utan åldersgräns, medan fingeravtryck ska få tas om utlänningen har fyllt . Förslaget kritiseras av JK, och bl.a. för att inte ha ett tydligt barnrättsperspektiv och för att åldersgränsen frångår EU- för fingeravtryck. Förslaget aktualiserar ett flertal artiklar om barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (), t.ex. artikel 3 om barnets bästa och artikel 16 om barnets rätt att inte utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripande i sitt privatliv. inkorporerades i svensk rätt. ges därmed ställning som svensk lag vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna ska beakta de rättigheter som följer av i mål och ärenden som rör barn. Inkorporeringen innebär att barnets roll som rättssubjekt med egna specifika rättigheter tydliggörs. Det finns ingen gemensam nedre åldersgräns för när fingeravtryck får tas av utlänningar. När det gäller fotografering finns det ingen åldersgräns alls. Fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL får tas på barn , vilket motsvarar åldersgränsen i och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning) (artiklarna 9.1 och 14.1). Eurodac är ett informationssystem som bl.a. innehåller biometriska uppgifter i form av fingeravtryck från asylsökande eller från tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som gripits i samband med att de passerat de yttre gränserna olagligt. Vid ansökan om visering är åldersgränsen (artikel 13.7 i och rådets förordning [EG] nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar [viseringskodex]). Vid en ansökan om uppehållstillstånd är åldersgränsen däremot (9 kap. 8 a § UtlL). Samma åldersgräns gäller när uppehållstillståndskort ska utfärdas av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd (9 kap. 8 a § UtlL). Det pågår förhandlingar om att revidera Eurodacförordningen och att ändra delar av Viseringskodexen inom ramen för förslaget till en reviderad version av och rådets förordning (EU) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen). Det föreslås bl.a. att åldersgränsen för fingeravtrycksupptagning ska sänkas till . I förslaget till en reviderad Eurodacförordning pekar kommissionen på behovet av att skydda ensamma barn och tar fasta på att barns fingeravtryck enligt en studie kan användas för automatiserad sökning . Det är känt att ett antal underåriga lever i våra större städer, utan att ansöka om uppehållstillstånd eller efter att ha fått avslag på en sådan ansökan och utan att ha kontakt med myndigheterna. Barn riskerar att fara illa när de befinner sig i en sådan otrygg tillvaro som det innebär att leva utanför samhället i ett land där man inte har tillstånd att vistas. De riskerar att bli offer för andras kriminella gärningar, att själva begå brott och att utnyttjas för exempelvis prostitution och tiggeri. Det är också angeläget att återförena ensamma barn med deras familjer. Det är viktigt att dessa barn kan identifieras. Enligt regeringen talar principen om barnets bästa starkt för att den nya möjligheten att fotografera och att ta fingeravtryck även ska gälla i förhållande till barn. Det torde dock höra till ovanligheterna att barn uppehåller sig olovligen i , utan att vara i sällskap med anhöriga. Vid en samlad bedömning finner regeringen att åldersgränsen för att få ta fingeravtryck vid en inre utlänningskontroll bör bestämmas till . Som påpekas av remissinstanserna ska principen om barnets bästa vara central i såväl bedömningen av om fingeravtryck bör tas som vid tillvägagångssättet. Liksom i andra situationer av fingeravtryckstagning på barn ska åtgärden alltså genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Detta gäller även när information ges till barnet om åtgärden. Att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen framgår också av portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL och betonas i föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1). För fotografering bör det inte uppställas någon nedre åldersgräns. Hur upptagningen av fotografier och fingeravtryck ska gå till Förfarandet vid fotograferingen och fingeravtrycksupptagningen bör i allt väsentligt gå till på samma sätt som enligt bestämmelserna i 9 kap. 8 § UtlL. Det innebär att såväl som får vidta åtgärderna. När gör inre utlänningskontroller överlämnas normalt ett ärende till om det inte kan konstateras att en utlänning har rätt att uppehålla sig i landet. Det finns därför inte behov av att ge den nya befogenheten även till . De allmänna principerna för hur en polisman ska agera när han eller hon verkställer en tjänsteåtgärd finns i 8 § polislagen (1984:387). Vidare gäller de närmare bestämmelser som finns i föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll. Där betonas att den som är föremål för en kontroll ska behandlas med humanitet och värdighet och att den som genomför kontrollen bör uppträda lugnt, hövligt och hänsynsfullt och på ett sätt som inger förtroende och aktning hos den kontrollerade. 2020/21:159 Utlänningen ska också informeras om skälen för och syftet med kontrollen och som nämnts ska särskild hänsyn tas till barnets bästa. Några remissinstanser väcker frågan om det krävs samtycke från den enskilde för att ta fotografier och fingeravtryck och vilken möjlighet det finns att använda tvång, i synnerhet i fråga om barn. Avsikten är inte att göra någon skillnad i dessa avseenden mot vad som gäller i andra fall när fotografier och fingeravtryck får tas enligt 9 kap. UtlL, varken för vuxna eller barn. Utgångspunkten är att enskilda inte i onödan ska utsättas för tvångsåtgärder. En polisman har i många fall dock en befogenhet att använda tvång eller våld för att kunna genomdriva en åtgärd om en mindre ingripande åtgärd inte anses vara tillräcklig. När det gäller fotografering och fingeravtrycksupptagning finns det lagstöd för befogenheten att använda våld i 10 § första stycket 4 polislagen. Regeringen har ingen avsikt att göra någon inskränkning i denna befogenhet i detta fall. Åtgärden ska dock, som vid all liknande myndighetsutövning, vara föremål för en proportionalitetsbedömning (8 § polislagen) och vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3 i ). anser att det inte har gjorts någon analys av risken för diskriminering. Enligt regeringen är det väsentligt att de inre utlänningskontrollerna inte utförs på ett diskriminerande sätt. Som nämnts får en sådan kontroll endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Enligt föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll bör rekvisitet grundad anledning att anta uppfattas så att en inre utlänningskontroll endast får företas efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilde polismannens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Vidare får en kontroll inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. Att de föreslagna åtgärderna får vidtas om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas innebär att fotografier och fingeravtryck normalt inte tas som en första åtgärd vid en inre utlänningskontroll. En inre utlänningskontroll ska också dokumenteras. Som Förvaltningsrätten i påpekar finns det i vissa fall undantag från skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck om det är fysiskt omöjligt att lämna sådana (jfr 9 kap. 8 a § UtlL). Den föreslagna bestämmelsen är fakultativ, varför det finns möjlighet att göra undantag i en sådan situation. Att ange detta uttryckligen i lagtexten är inte nödvändigt. Efterföljande behandling av fotografier och Regeringens förslag: Det fotografi och de fingeravtryck som tas i sam- band med en inre utlänningskontroll ska förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i landet. Uppgifter om fotografier eller fingeravtryck i register ska få användas vid inre utlänningskontroll. ska ha rätt att på begäran ta del av dessa uppgifter hos . Regeringens bedömning: Fotografier och fingeravtryck som inte ska förstöras bör lagras i ett nationellt register enligt 15 § första stycket utlänningsdatalagen. Det behöver inte införas bestämmelser om att biometriska uppgifter som tagits fram i samband med kontrollen ska förstöras. Utredningens bedömning överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag och bedömning. Enligt utredningen bör även de biometriska uppgifter som tagits fram i samband med kontrollen förstöras. Utredningen lämnar inte några författningsförslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till bedömningen eller har inte någon invändning mot den. påpekar att det föreslås att en ny databas för fingeravtryck ska inrättas och finnas hos verket trots att det är fråga om upptagningar utförda av . Enligt verket bör ansvarsfördelningen samt förenligheten med utlänningsdatalagen klargöras. efterlyser en beskrivning och analys av registret. Skälen för regeringens förslag register över fingeravtryck och fotografier EU:s dataskyddsförordning utgör grunden för personuppgiftsbehandling inom EU. Förordningen är direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater men förutsätter och möjliggör kompletterande och specificerande nationella bestämmelser av olika slag. Utlänningsdatalagen är en sektorsspecifik registerlag som reglerar all automatiserad personuppgiftsbehandling som sker i den verksamhet som , och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Kompletterande bestämmelser till lagen finns i utlänningsdataförordningen (2016:30). Syftet med regleringen är att ge myndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. I lagen finns bestämmelser om bl.a. behandling av uppgifter i register över fingeravtryck och fotografier. Genom 15 § ges rätt att föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Fotografier lagras i den centrala utlänningsdatabasen () hos medan fingeravtryck lagras i ett särskilt register som har hand om åt . Förutom fingeravtryck och fotografier får registren även innehålla uppgift om namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, kön, medborgarskap eller annan identifieringsuppgift (2 § utlänningsdataförordningen). Uppgifterna i registret ska gallras när den registrerade blir svensk medborgare eller i andra fall efter det att uppgiften registrerades (3 § utlänningsdataförordningen). Även frågor om tillgång till personuppgifter regleras i utlänningsdataförordningen. För tilldelning av behörighet för tillgång till personuppgifter ska det särskilt beaktas att det, utöver behovet av uppgifterna, ställs krav på utbildning och 2020/21:159 erfarenhet. och får meddela närmare föreskrifter om tillgången till personuppgifter för personer som är verksamma inom respektive myndighet. Myndigheterna ansvarar för att det inom den egna myndigheten finns rutiner för tilldelning, förändring, borttagning och regelbunden uppföljning av behörigheter för tillgång till personuppgifter (4–7 §§ utlänningsdataförordningen) Genom 15 § utlänningsdatalagen regleras uttömmande för vilka ändamål som fingeravtryck och fotografier får behandlas.