prop · H803204 · 2021-05-28 00:00:00 — Regeringens förslag: Med aggressionshandling ska avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med stadga. För att kunna grunda ansvar för aggressionsbrott ska krävas att aggressionshandlingen till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning utgör en uppenbar överträdelse av stadga. För aggressionsbrott ska dömas den som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande och som planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att en stats användning av våld som ”på något annat sätt” är oförenligt med stadga ska kunna utgöra aggressionshandlingar. Remissinstanserna: anser att det finns goda skäl för att i den föreslagna straffbestämmelsen återge eller hänvisa till den definition av aggressionshandlingar som finns intagen i Romstadgans artikel 8a, vilket skulle vara konsekvent med hänvisningen till stadga i 11 a § första stycket. tycker att de rekvisit som föreslås gälla är svåra att tolka och tillämpa, särskilt kravet på att en aggressionshandling ska ha ägt rum (eller i vart fall planerats, förberetts eller inletts). () ställer sig tvekande till utredningens förslag om avvikelse från formuleringen i Romstadgan angående vad som avses med aggressionshandling och föreslår att det svenska stadgandet i det avseendet utformas på samma sätt som i Romstadgan. konstaterar att det måste ställas särskilt höga krav på lagstiftningen vad gäller förutsebarhet och tydlighet. Tolkningen av vad som utgör en aggressionshandling kommer att göras mot bakgrund av Internationella brottmålsdomstolens praxis, vilket kan försvåras om den svenska lagtexten ges en annan avgränsning än artikel 8a i Romstadgan. delar utredningens uppfattning att uppräkningen av aggressionshandlingar i artikel 8a i Romstadgan inte bör tas med i den svenska straffbestämmelsen och menar att uppräkningen ändå kommer kunna vara vägledande vid prövning av frågan om en aggressionshandling föreligger. Försvarsmakten anser att det finns oklarheter angående vilka personer som skulle kunna träffas av ansvar för aggressionsbrott enligt utredningens förslag. Utredningen synes inte helt utesluta att personer som anses som underlydande också skulle kunna träffas av ansvar. () anför att utredningen inte diskuterar vad som ska gälla om en persons formella position och faktiska inflytande över statens agerande inte hänger samman och vilket ansvar den i kraft av sin tjänsteställning formellt ansvariga personen ändå skulle kunna ha parallellt med den faktiskt ansvariga personen. Skälen för regeringens förslag Definitionen av en aggressionshandling Enligt artikel 8a i Romstadgan avses med aggressionshandling en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med stadga. Artikeln innehåller en detaljerad uppräkning av vilka handlingar som, oberoende av om någon krigsförklaring har lämnats och i enlighet med FN:s generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) av , ska anses utgöra en aggressionshandling. I resolutionen slås det fast att en aggressionshandling utgör ett brott mot internationell fred och att det ger upphov till internationellt ansvar. Var och en av de handlingar som anges i artikel 8a är att betrakta som en aggressionshandling. Uppräkningen av vilka handlingar som ska anses vara aggressionshandlingar innefattar bl.a. invasion eller angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats territorium, bombardemang av en stats väpnade styrkor mot en annan stats territorium, blockad av en stats väpnade styrkor av en annan stats hamnar eller kuster, handling som innebär att en stat tillåter att dess territorium, som den har ställt till en annan stats förfogande, används av den andra staten för att begå en aggressionshandling mot en tredje stat samt sändande av en stat eller för en stats räkning av väpnade skaror, grupper, irreguljära trupper eller legosoldater, som utför väpnade handlingar mot en annan stat av viss svårhetsgrad. Hit kan enligt utredningen också höra att vidta åtgärder för att slå ut en annan stats energiförsörjning eller dess it-system och elektroniska kommunikation. Effekterna av ett sådant angrepp kan bli väl så allvarliga för ett samhälle som ett traditionellt väpnat angrepp. I vart fall ett mer omfattande cyberangrepp vars förödelse kan jämföras med effekterna av ett angrepp med konventionella vapen bör därför kunna anses utgöra en aggressionshandling i aggressionsbrottsbestämmelsens mening enligt artikel 8a i Romstadgan. Vid utformningen av de svenska aggressionsbrottsbestämmelserna är det nödvändigt att ta ställning till om även dessa bestämmelser bör inkludera en uppräkning av tänkbara aggressionshandlingar. Även om FN:s generalförsamlings resolution och artikel 8a i Romstadgans uppräkning av aggressionshandlingar inte tas in i svensk lagtext, kommer det vid tillämpningen av de svenska bestämmelserna att vara nödvändigt att beakta dessa. Detta talar för att artikel 8a i Romstadgan i sin helhet bör överföras till de svenska aggressionsbrottsreglerna, således även uppräkningen av aggressionshandlingar. uppräkningen av aggressionshandlingar i lagtext skulle straffbestämmelsen också bli mer detaljerad vilket kan öka förutsebarheten. I motsatt riktning talar emellertid det faktum att uppräkningen av aggressionshandlingar inte uttömmande redovisar vad en aggressions- handling i Romstadgans mening kan vara. Uppräkningen är vägledande och täcker visserligen in ett flertal olika typfall av aggressionshandlingar som en stat kan rikta mot en annan stat, men vid prövningen av ett åtal för aggressionsbrott kommer det ändå att vara nödvändigt för en svensk domstol att göra en helhetsbedömning av den aggressionshandling som är aktuell i det enskilda fallet. Denna omständighet får sägas tala emot 2020/21:204 att låta straffbestämmelsen inkludera en uppräkning av tänkbara aggressionshandlingar. Uppräkningen av aggressionshandlingar i artikel 8a utgör inte heller brottsrekvisit i den mening som normalt avses i svensk straffrätt. Utredningen föreslår därför att de aggressionshandlingar som anges i artikel 8a inte ska tas in i den svenska straffbestämmelsen. Flera remissinstanser har synpunkter på utredningens förslag i den delen. Regeringen instämmer i och för sig i vad som framförs av bl.a. och när det gäller nyttan och vikten av vägledning i bedömningen av vad som utgör en aggressionshandling, men finner att detta inte nödvändigtvis måste innebära att uppräkningen i artikeln tas in i straffbestämmelsen. Regeringen ansluter sig i stället till advokatsamfunds och universitets uppfattning att uppräkningen av aggressionshandlingar i artikel 8a i Romstadgan ändå kommer kunna vara vägledande vid prövning av frågan om en aggressionshandling föreligger. Enligt regeringens uppfattning kommer svenska domstolar att vid sin prövning kunna hämta vägledning i Internationella brottmålsdomstolens praxis vid bedömningen av vad som utgör en aggressionshandling, vilket även framhåller som en viktig aspekt. Vid en samlad bedömning talar enligt regeringen övervägande skäl för att Romstadgans exemplifierande uppräkning av vilka handlingar som kan utgöra en aggressionshandling inte bör återges i straffbestämmelsen. Förhållandet till våldsförbudet i En särskild fråga är om begreppet aggressionshandling mot bakgrund av den delvis öppna utformningen i Romstadgan bör beskrivas på samma sätt i den svenska lagstiftningen som i stadgan. Utredningen föreslår att med aggressionshandling i straffbestämmelsen ska avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende. Det är en något snävare formulering än den som finns i Romstadgan, där även handlande som ”på något annat sätt är oförenligt med FN:s stadga” kan utgöra aggressionshandlingar. Formuleringen i Romstadgan har sitt ursprung i artikel 2.4 i . Att använda lokutionen ”eller på något annat sätt” innebär enligt utredningen att straffstadgandet potentiellt kan få en betydande och oförutsebar omfattning. I denna del framstår artikel 8a enligt utredningen som alltför oprecis för att användas i strafflagstiftning och det svenska straffstadgandet om aggressionsbrottet bör i stället endast ange att med aggressionsbrott avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende på ett sätt som är oförenligt med stadga. Den svenska bestämmelsen skulle därigenom få ett något snävare tillämpningsområde än Romstadgans reglering. Någon större skillnad vid rättstillämpningen torde det däremot inte bli fråga om enligt utredningens bedömning. motsätter sig en sådan avvikelse från formuleringen av artikel 8a eftersom avvikelsen är inskränkande snarare än utvidgande, vilket var tanken i . Straffstadgandets eventuellt bristande precision beror enligt på den primära och får i förekommande fall kompenseras med vägledning av internationell praxis. Regeringen instämmer i universitets synpunkt. Även om det inte är nödvändigt att införa nationella möjligheter att lagföra brottet för att leva upp till Romstadgans krav, är det ändå utgångspunkten enligt komplementaritetsprincipen att göra det. Som framhåller vore det också olyckligt att delvis frångå och inskränka kopplingen till det bakomliggande våldsförbudet i . Regeringen är därför av uppfattningen att en svensk straffbestämmelse inte bör inskränkas på det sätt som föreslås av utredningen i förhållande till utformningen av bestämmelsen enligt Romstadgan om det inte finns starka skäl för det. Att straffbestämmelser delvis genom uttryck som ”eller på annat sätt” lämnar utrymme för andra förfaranden än de som specifikt räknas upp, är heller inte ovanligt. I detta fall begränsas tillämpningsområdet dessutom bl.a. av att det, som framgår nedan, för straffansvar krävs att aggressionshandlingen utgjort en uppenbar överträdelse av . Vid en samlad bedömning anser regeringen därför att övervägande skäl talar för att med aggressionshandling i den svenska straffbestämmelsen bör avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med stadga. Av tolkningsöverenskommelserna till Romstadgans bestämmelser om aggressionsbrottet framgår att stadgeparterna är eniga om att aggression är den allvarligaste och farligaste formen av olaglig våldsanvändning och att ett fastställande av om en aggressionshandling har begåtts kräver en bedömning av alla omständigheter i varje enskilt fall. Det är emellertid inte alla aggressionshandlingar som kan grunda ansvar för aggressionsbrott utan endast sådana som utgör en uppenbar överträdelse av . Vid bedömningen av om så är fallet, ska handlingens karaktär, svårhetsgrad och omfattning beaktas. Endast de aggressionshandlingar som utifrån dessa tre element uppenbart strider mot är således sådana aggressionshandlingar som kan aktualisera ansvar för aggressionsbrott. Vid bedömningen har handlingens följdverkningar stor betydelse för att avgöra om det är fråga om en uppenbar överträdelse av . Denna begränsning av det straffbara området till att endast avse vissa särskilt kvalificerade aggressionshandlingar är central för Romstadgans reglering av aggressionsbrottet. Även det svenska straffstadgandet bör därför begränsas till att endast avse aggressions- handlingar som står i uppenbar strid med . Bedömningen av om en aggressionshandling ägt rum Vid förfaranden inför är det domstolen som avgör om en aggressionshandling i den mening som avses i artikel 8a har ägt rum. När det gäller tillämpningen av de svenska bestämmelserna är det i stället svensk domstol som har att bedöma och kvalificera aggressionshandlingen. Vägledande för svensk domstols prövning av denna fråga blir dels eventuell praxis från Internationella brottmåls- domstolen, dels – i förekommande fall – om , med stöd i artikel 39 i , har fastställt om en angreppshandling har ägt rum. Någon skyldighet för svensk domstol att i ett enskilt fall följa Internationella brottmålsdomstolens eller säkerhetsrådets bedömning av om en aggressionshandling ägt rum finns dock inte. En sådan skyldighet skulle komma att stå i konflikt med domstolarnas självständighet. 2020/21:204 ligger emellertid i sakens natur att dessa institutioners bedömning av frågan, med hänsyn till den särskilda roll dessa har i det internationella samarbetet, är av stor betydelse och normalt kan tillmätas stor bevisverkan i en nationell rättegång. Det är alltid åklagaren som har bevisbördan för att en aggressionshandling har ägt rum liksom för att de övriga rekvisit som anges i brottsbeskrivningen är uppfyllda. Frågan om en aggressions- handling har ägt rum är av betydelse också i samband med de regler om åtalsförordnande som behandlas i avsnitt 4.3.6. Straffansvaret ska endast gälla vissa personer i ledande ställning Av artikel 8a i Romstadgan framgår att med aggressionsbrott avses när en person, som i kraft av sin ställning kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande, planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling som, till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning, utgör en uppenbar överträdelse av stadga. Aggressionsbrottet är ett ledarskapsbrott och utgångspunkten för en svensk kriminalisering av aggressionsbrott bör vara att gärningsmannakretsen även enligt svensk rätt ska vara starkt begränsad till sin omfattning. I Romstadgans engelska lydelse uttrycks detta rekvisit som ”a person in a position effectively to exercise control over or to direct the political or military action of a State”, medan den franska lydelsen talar om ”une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État”. Någon närmare precisering av vad som avses med att den misstänkte gärningsmannen ska kunna kontrollera eller styra det politiska eller militära agerandet hos en stat innehåller Romstadgan inte. Inte heller brottskriterierna eller tolkningsöverenskommelserna beträffande aggressionsbrottet ger någon tydlig vägledning i denna fråga. Det får dock anses att det som avses är gärningsmannens faktiska möjlighet att kontrollera eller styra statens agerande. Gärningsmannens formella position eller tjänst är således av underordnad betydelse, även om formell position och faktiskt inflytande över statens agerande naturligtvis regelmässigt hänger samman. Det finns en risk att användandet av uttrycket ”i kraft av sin ställning” i den svenska översättningen av artikel 8a felaktigt kan föra tanken till att det för att ansvar för aggressionsbrott krävs att gärningsmannen haft en viss tjänsteställning. Straffbestämmelsen bör därför inte innehålla uttrycket ”i kraft av sin ställning”, som har en mer inskränkt betydelse än motsvarande formuleringar i de auktoritativa engelsk- respektive franskspråkiga lydelserna, utan i stället utformas så att den som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande omfattas. Med en sådan formulering blir det tydligt att kretsen omfattar den som i realiteten kan påverka en stats politiska eller militära handlande och att en sådan person kan dömas oavsett vilken formell ställning han eller hon innehar. Aggressionsbrottets två element – den individuella handlingen å ena sidan och statshandlingen å andra sidan – innebär att det måste finnas ett orsakssamband mellan gärningsmannens handlande och statshandlingen. En följd av detta är att det endast är sådana personer som kan styra över hur staten som sådan, inte endast enskilda militära enheter, agerar. Således består gärningsmannakretsen endast av ett fåtal personer som har ett bestämmande inflytande över statens agerande gentemot andra stater. denna personkrets hör regelmässigt stats- och regeringschefer beroende på statsskickets utformning. En statschef med enbart representativa funktioner bör dock inte räknas till den aktuella personkretsen. Vidare kan ett lands högsta politiska ledning komma i fråga för straffansvar, liksom ett lands högsta militära ledning. I vilken mån regeringsmedlemmar och andra högre ämbetsmän som varit involverade i förberedelser av beslut eller av en stats faktiska åtgärder för att begå en aggressionshandling kan hållas ansvariga blir dock alltid beroende av hur förberedelsearbetet och beslutsfattandet i det enskilda fallet har gått till. Försvarsmakten anser att det finns oklarheter angående vilka personer som skulle kunna träffas av ansvar för aggressionsbrott och utredningen tycks enligt Försvarsmakten inte helt utesluta att personer som anses som underlydande också skulle kunna träffas av ansvar. Regeringen menar emellertid att aggressionsbrottets karaktär av ledarskapsbrott utesluter att underlydande omfattas av straffansvar. Även ansvar för medverkan är begränsat till personer i ledande ställning, se avsnitt 4.3.3 om osjälvständiga brottsformer. reser frågan om vad som ska gälla för en person med formell beslutanderätt som inte är den som i praktiken har agerat för att styra en stats handlande. Regeringen anser att den valda formuleringen innebär att den som faktiskt har agerat på något sätt för att begå en aggressionshandling ska omfattas av straffansvar och att detta inte nödvändigtvis måste hänga samman med en persons formella ställning. Det bör i detta sammanhang även erinras om att straffansvar utöver ledande ställning även, som regeringen återkommer till nedan, förutsätter att gärningsmannen förberett, planerat, inlett eller utfört aggressions- handlingen. Av artikel 8a i Romstadgan framgår att med aggressionsbrott avses när en person, som är i en sådan ledande position som redogörs för ovan, planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling som är kvalificerad på sådant sätt som anges i det föregående, dvs. en aggressionshandling som till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning utgör en uppenbar överträdelse av . anför att de rekvisit som föreslås gälla är svåra att tolka och tillämpa, särskilt kravet på att en aggressionshandling ska ha ägt rum eller i vart fall planerats, förberetts eller inletts. Det är tillräckligt att gärningsmannen – antingen själv eller genom annan – har utfört något av de angivna gärningsmomenten. Självfallet är det dock så att de senare rekvisiten – inleder eller utför – regelmässigt har föregåtts av att gärningen har planerats och förberetts. Även den som endast planerat eller förberett en aggressionshandling kan alltså dömas för aggressionsbrott förutsatt att en aggressionshandling sedan har ägt rum. Brottet fullbordas alltså som framgår av brottskriterierna först när aggressionshandlingen äger rum (jfr kravet i lagtexten på att gärningen ska utgöra en uppenbar överträdelse av , enbart ett hot om våldsanvändning utgör generellt sett inte en överträdelse av stadgan). Om en aggressionshandling inte har ägt rum, kan dessa moment i stället utgöra försök, förberedelse eller stämpling till aggressionsbrott, vilket utvecklas närmare under avsnitt 4.3.3. 2020/21:204 Med planering avses t.ex. framtagande av särskilda militära eller andra planer för att begå en aggressionshandling. Med förberedelse avses olika konkreta åtgärder för att verkställa en planerad aggressionshandling, t.ex. beslut om transport av vapen eller annan utrustning, gruppering av trupper vid gränsen eller andra liknande åtgärder som utgör del av en förestående aggressionshandling. Inleder tar sikte på själva påbörjandet av en aggressionshandling medan utför tar sikte på alla efterföljande handlingar. Vilket närmare handlande som kan utgöra planering, förberedelse, inledande och utförande av en aggressionshandling får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den rättspraxis som utvecklas av kan ge vägledning för tolkningen. Viss vägledning bör i detta avseende även kunna hämtas från praxis från Nürnberg- respektive Tokyotribunalerna. Klart är emellertid att exempelvis att ge order om att inleda en invasion av en främmande stats territorium, fatta beslut om ett flyg- eller robotanfall eller utarbeta en anfallsstrategi kan höra dit. Hit kan också höra att vidta åtgärder för att slå ut en annan stats energiförsörjning eller dess it-system och elektroniska kommunikation. 4.3.3Osjälvständiga brottsformer och förmans ansvar Regeringens förslag: Försök, förberedelse och stämpling till aggressionsbrott ska vara straffbart, liksom underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott. Bestämmelserna i 23 kap. om straffansvar för medverkan ska tillämpas på aggressionsbrottet. För medverkan till aggressionsbrott ska endast den som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande kunna dömas. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i 13–15 §§ lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser om ansvar för militära eller civila förmän bör inte gälla för aggressionsbrott. Utredningens förslag och bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens förslag och bedömning. , och anför att förhållandet och gränsdragningen mellan de osjälvständiga brottsformerna och det fullbordade aggressionsbrottet måste redas ut och förtydligas. anser att tillämpningen av de osjälvständiga brottsformerna bör förtydligas. ifrågasätter vidare lämpligheten att på föreslaget sätt kriminalisera underlåtenhet att avslöja respektive att förhindra aggressionsbrott. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som utgångspunkt bör gälla att de bestämmelser och principer som annars gäller för straffrättens allmänna del ska tillämpas på samma sätt för aggressionsbrottet som för övriga brott enligt Romstadgan. 2020/21:204 tillkomsten av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser konstaterades dock att vid påtagliga skillnader mellan Romstadgan och svensk rätt, bör svensk rätt anpassas till Romstadgans reglering. I Romstadgan regleras frågan om gärningsmannaskap och medverkan till brott i artikel 25.3. När den nämnda svenska lagen infördes konstaterades att det inte torde finnas någon sakligt sett betydelsefull skillnad mellan reglerna om gärningsmannaskap och medverkan till brott i Romstadgan och svensk rätt (prop. 2013/14:146 s. 212–213). Det förhållandet att ett straffbart handlande i något större utsträckning kan vara att anse som gärningsmannaskap enligt Romstadgan än vad som gäller enligt svensk rätt, där det i stället kan bli fråga om ansvar för anstiftan, utgjorde inte skäl nog att föra in några särskilda bestämmelser om medverkan och gärningsmannaskap för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Bestämmelserna i 23 kap. är tillräckliga såvitt avser medverkan även när det gäller aggressionsbrott. För detta brott bör emellertid endast de personer kunna dömas enligt 23 kap. 4 § som tillhör samma personkrets som de som kan dömas som gärningsmän, dvs. de personer som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande, jfr även artikel 25.a. Försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott Försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är straffbelagt (se 16 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser). Det huvudsakliga skälet till detta angavs vid lagens tillkomst vara att brottens svårhet starkt talade för att de ska vara belagda med straff på ett tidigt stadium (prop. 2013/14:146 s. 213–214).