prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Om det föreskrivs i unionsrätten eller nationell rätt ska myndigheterna även översända informationen i inkomna rapporter till unionen. Det är upp till medlemsstaterna att utse de myndigheter som ska vara behöriga att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp extern rapportering enligt direktivet. Direktivet ger dessutom medlemsstaterna möjlighet att under vissa förutsättningar begränsa myndigheters skyldighet att följa upp rapporter. Det finns nationella och internationella bestämmelser inom olika områden som ger skydd för personer som rapporterar information om missförhållanden. Skyddsbestämmelserna finns framför allt i grund- lagarna, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), arbets- rättsliga lagar och lagen (2018:558) om företagshemligheter. Skydds- bestämmelser finns även i författningar som genomför eller kompletterar sektorsspecifika unionsrättsakter. Dessutom finns principer och grundsatser som har etablerats i rättspraxis och som påverkar skyddet för rapporterande personer. Enligt regeringsformen är var och en tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter i förhållande till det allmänna. En av de viktigaste är yttrandefriheten. Den definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas genom lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 §§ regeringsformen. 2020/21:193 omfattar alla enskilda, dvs. För de offentligt anställda innefattar detta även ett skydd gentemot arbetsgivaren eftersom arbets- givaren är en representant för det allmänna. En myndighet kan i regel inte ingripa mot en anställd vid myndigheten för att denne genom att utnyttja sin yttrandefrihet har förorsakat störningar i verksamheten eller skadat myndighetens anseende och allmänhetens förtroende för myndigheten. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns komplett- erande bestämmelser för en speciell del av yttrandefriheten. Av särskild betydelse i detta sammanhang är meddelarskyddet. Meddelarskyddet brukar anses bestå av meddelarfriheten, anskaffarfriheten, rätten till anonymitet, efterforskningsförbudet och repressalieförbudet (en mer utförlig redogörelse för meddelarskyddet finns i SOU 2020:45 s. 80–82). och rekommendation om skydd för visselblåsare Personer som rapporterar om missförhållanden har genom internationella åtaganden ett visst skydd mot repressalier. Europa- konventionen har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag. Rättigheterna enligt ingår även i unions- rätten som allmänna principer enligt artikel 6.3 i fördraget om Europeiska unionen (). Rätten att påtala missförhållanden regleras inte särskilt i Europa- konventionen. har emellertid uttolkat ett skydd för visselblåsare i konventionens artikel 10 om yttrandefrihet. rekommendation om skydd för visselblåsare antogs av . Rekommendationen uppmanar medlemsstaterna att underlätta rapportering och avslöjanden av allmänintresse och att skydda visselblåsare, exempelvis genom nationella regelverk och institutionella ramverk. Vad som ska anses ligga i det allmänna intresset är upp till medlemsstaterna själva att avgöra, men åtminstone rapportering och avslöjanden av lagbrott, kränkningar av de mänskliga rättigheterna, risker för enskildas hälsa och säkerhet samt risker för miljön bör omfattas. Enligt rekommendationen bör visselblåsare skyddas, även om de misstar sig i olika avseenden, så länge de har rimliga grunder att tro att uppgifterna som rapporteras eller avslöjas var riktiga. Arbetsrättsliga lagar och principer Arbetstagare som rapporterar om missförhållanden har skydd genom arbetsrätten både mot att skiljas från anställningen och mot ingripanden under pågående anställning. Det arbetsrättsliga skyddet utgörs av både lagar och rättsgrundsatser som har utvecklats i rättspraxis. Bestämmelser om anställningsskydd finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen. Den mest centrala bestämmelsen är att arbets- givare måste ha saklig grund för att få säga upp en arbetstagare. Utrymmet att ingripa mot en arbetstagare under pågående anställning begränsas bl.a. av principen om god sed på arbetsmarknaden och bestäm- melserna om föreningsrätt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. När det gäller arbetstagare som rapporterar om missförhållanden är arbetstagarens lojalitetsplikt av särskilt intresse. Lojalitetsplikten är ömsesidig i ett anställningsförhållande och kommer till uttryck i flera kollektivavtal. Plikten anses dock även utan ett kollektivavtalsvillkor vara en del av anställningen. Grunden i lojalitetsplikten är att parterna i anställ- ningsförhållandet ska beakta varandras intresse och inte skada varandra. Särskilt om den nuvarande visselblåsarlagen trädde den arbetsrättsliga lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, visselblåsarlagen, i kraft. I visselblåsarlagen föreskrivs att arbetstagare som utsätts för repressalier av sin arbetsgivare i strid med lagens bestämmelser har rätt till skadestånd. Även inhyrd personal som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet omfattas av repressalieskyddet. Lagen är tvingande till arbetstagarnas fördel och inskränker inte det skydd som kan gälla på annan grund, t.ex. enligt anställningsskyddslagen eller grundlagarna. En arbetstagare som slår larm kan göra detta direkt till arbetsgivaren, till en arbetstagarorganisation eller externt genom att själv offentliggöra uppgifterna, lämna dem till annan för offentliggörande eller genom att vända sig till en myndighet. För att skyddas enligt lagen måste de missförhållanden som arbetstagaren slår larm om vara allvarliga. Med allvarliga missförhållanden avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Vid interna larm är det tillräckligt att arbetstagaren har konkreta misstankar om att allvarliga missförhållanden föreligger. Några ytterligare krav behöver då inte vara uppfyllda för att skyddet ska gälla. Samma sak gäller vid larm till den egna arbetstagarorganisationen. Vid externa larm, dvs. när arbetstagaren offentliggör uppgifter, lämnar uppgifter till annan för offentliggörande eller slår larm genom att vända sig till en myndighet, krävs det att arbetstagaren haft fog för påståendet om allvarliga missförhållanden. Som utgångspunkt gäller enligt lagen att arbetstagaren ska slå larm internt. Skyddet gäller emellertid även om arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren har vidtagit skäliga åtgärder och därefter slår larm externt. Skyddet gäller dessutom om arbetstagaren av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt utan att först slå larm internt. Arbetstagare som begår brott genom att slå larm har inget skydd enligt lagen. I lagen (2018:558) om företagshemligheter, företagshemlighetslagen, finns bestämmelser som begränsar arbetstagares och andras möjlighet att lämna ut företagsspecifika uppgifter som utgör företagshemligheter. Lagen kan därmed begränsa möjligheten att rapportera om missför- hållanden. Lagen innehåller bl.a. straff- och skadeståndsbestämmelser och bestämmelser om vitesförbud vid obehöriga angrepp på företagshemlig- heter. Företagshemlighetslagen skyddar innehavarens legala konkurrens- förmåga. Att det avslöjas brott eller andra allvarliga missförhållanden i en verksamhet medför ingen skada som skyddas av lagen. Den som i sin Prop. 2020/21:193 rörelse ägnar sig åt brottslig verksamhet får därmed inte på grund av företagshemlighetslagen något skydd mot att det avslöjas. Företagshemlighetslagen ger också möjlighet att lämna ut företags- hemligheter i syfte att offentliggöra eller inför en myndighet eller ett annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott med fängelse i straffskalan eller kan anses utgöra något annat missför- hållande och offentliggörandet eller avslöjandet sker till skydd för allmänintresset. Det finns flera unionsrättsakter som innehåller bestämmelser om rapportering av överträdelser, t.ex. på finansmarknads- och penning- tvättsområdet. I del II av visselblåsardirektivets bilaga anges 17 unions- rättsakter som innehåller sådana bestämmelser. Unionsrättsakterna har föranlett ett antal bestämmelser i svensk rätt som gäller rapportering av överträdelse av unionsrätten. Bestämmelser finns t.ex. i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 4.3Den nuvarande regleringen tillgodoser inte direktivets krav Regeringens bedömning: För att genomföra visselblåsardirektivet behöver det införas nya bestämmelser om skydd för rapporterande och andra personer och om interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Det krävs nya bestämmelser om skydd för rapporterande och andra personer Visselblåsardirektivet innehåller detaljerade villkor om skydd för rapporterande personer. För att rapporterande personer ska omfattas av skydd ska de för rapporteringen ha haft rimliga skäl att tro att den information om överträdelser som rapporterades var sann. Vidare ska rapporteringen ha skett i en viss ordning. Villkoren motsvaras inte av vad som gäller enligt de svenska grundlagarna eller enligt den arbetsrättsliga regleringen. Vidare ska skyddet enligt direktivet gälla för en omfattande personkrets. Det skydd som finns i visselblåsarlagen och anställningsskyddslagen är begränsat till arbetstagare. Grundlagsskyddet gäller för var och en men ger med vissa undantag inte något skydd mot repressalier eller efter- forskningsåtgärder inom den privata sektorn. Även här kan således det 2020/21:193 svenska skyddet inte sägas motsvara det skydd som visselblåsardirektivet kräver. Med anledning av de sektorsspecifika unionsrättsakterna har det införts vissa bestämmelser om ansvarsfrihet. Dessa gäller dock endast vid överträdelser av vissa specifika tystnadsplikter. Det finns också ansvarsfrihet som följer av den grundlagsfästa meddelarfriheten. Denna gäller emellertid endast när någon lämnar uppgifter för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. Den ansvarsfrihet som ska finnas enligt direktivet motsvaras således inte av någon befintlig reglering om ansvarsfrihet i svensk rätt. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det behövs nya bestämmelser som säkerställer det skydd för rapporterande och andra personer som ska finnas enligt visselblåsardirektivet. Det krävs nya bestämmelser om interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det finns inte någon generell skyldighet för verksamheter i privat eller offentlig sektor att inrätta interna visselblåsarfunktioner eller att ha externa rapporteringskanaler. Däremot finns flera sektorsspecifika regelverk, framför allt på finansmarknadsområdet, som föreskriver en skyldighet för verksamheter att ha funktioner som gör att deras anställda kan anmäla och rapportera misstänkta överträdelser. Kraven i de sektorsspecifika regel- verken har vissa beröringspunkter med de krav som visselblåsardirektivet ställer på verksamheter som ska tillhandahålla interna visselblåsar- funktioner. I stor utsträckning saknas dock den detaljerade reglering som direktivet kräver när det gäller hur verksamheter ska utforma funktionerna. Flera regelverk medför också en skyldighet för olika verksamheter att inrätta externa visselblåsarfunktioner. Exempel på detta är förordningen (2016:1318) om rutiner för mottagande av anmäl- ningar om regelöverträdelser som innehåller bestämmelser om myndig- hetens rutiner för att ta emot frivilliga anmälningar om misstänkta överträdelser av regelverket på myndighetens ansvarsområde. Det finns också flera exempel på externa visselblåsarfunktioner som har inrättats av myndigheter och andra organisationer vid sidan av de visselblåsar- funktioner som enligt krav i författning har inrättats. Någon generell skyldighet för myndigheter att ha särskilda rutiner för att ta emot och följa upp rapporter om misstänkta överträdelser eller missförhållanden eller för myndigheter att ha särskilda rapporteringskanaler för att ta emot externa rapporter om misstänkta överträdelser eller missförhållanden finns dock inte i gällande rätt. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att den nuvarande regleringen i svensk rätt inte tillgodoser visselblåsardirektivets krav. Det behövs därför nya bestämmelser om interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny lag Regeringens förslag: Visselblåsardirektivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. Den befintliga visselblåsarlagen ska upphävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Arbetsdomstolen, , , , akademikers centralorganisation (), Akavia, ingenjörer och är positiva till att direktivet huvudsakligen genomförs genom en ny sammanhållen lag. Arbetsdomstolen anser dock att en annan struktur och systematik bör övervägas. Även () och har synpunkter på lagförslagets struktur. i (LO) skulle föredra att direktivet genomförs genom en arbetsrättslig lag och en lag för resterande delar av direktivet. , och anser att direktivet bör genomföras i en särskild lag och att den nuvarande visselblåsarlagen ska behållas. TCO förespråkar i första hand att den befintliga visselblåsarlagen behålls med anpassningar och kompletteras av en minimal genomförandelag. har en liknande synpunkt. Skälen för regeringens förslag Direktivet ska huvudsakligen genomföras genom en ny lag Utredningen föreslår att direktivet ska genomföras genom en ny lag och att den nuvarande visselblåsarlagen ska upphävas. Flera remissinstanser ifrågasätter dock om det är lämpligt att direktivet genomförs på detta sätt. , och anser att direktivet bör genomföras i en särskild lag och att den nuvarande visselblåsarlagen bör behållas. Även TCO och förespråkar i första hand att den befintliga visselblåsarlagen behålls, men att nödvändiga tillägg och anpassningar görs i lagen. Om direktivet genomförs genom en ny lag som gäller parallellt med den befintliga visselblåsarlagen skulle betydande tillämpningsproblem riskera att uppstå. Inte minst eftersom frågan om vilken lag som är tillämplig skulle avgöras av om det rapporterade missförhållandet är en överträdelse som omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde eller inte. Bedömningen av vilka överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde är mycket svår att göra och regleringen bör därför enligt regeringens mening utformas så att sådana svåra bedömningar undviks i största möjliga mån. Direktivet bör därför som utredningen föreslår huvudsakligen genomföras genom en ny lag som ersätter den befintliga visselblåsarlagen. Vissa remissinstanser, bl.a. LO, invänder mot att det i den föreslagna lagen placeras både arbetsrättsliga och offentligrättsliga bestämmelser. 2020/21:193 skulle föredra att de arbetsrättsliga bestämmelserna läggs i en lag medan övriga bestämmelser läggs i en annan. Regeringen har en viss förståelse för invändningen. I svensk rätt regleras typiskt sett det civilrättsliga förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i särskilda arbetsrättsliga lagar. Dessa lagar har gemensamma karaktärsdrag när det gäller struktur och innehåll. Lagarna är dessutom ofta semidispositiva vilket innebär att avvikelser från vissa av bestämmelserna kan göras i kollektivavtal. Dessutom har de det gemensamt att rättegångsordningen är den som föreskrivs i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Att förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare regleras i särskilda arbetsrättsliga lagar är dock ingen undantagslös regel. Det finns flera exempel på att sådan reglering placeras i lagar som även rymmer offentligrättsliga bestämmelser, dvs. som även reglerar förhållandet mellan det allmänna och enskilda eller det allmännas verksamhet. Diskrimineringslagen (2008:567) innehåller t.ex. förbud mot diskriminering och repressalier i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare som lagen innehåller en relativt omfattande offentligrättslig reglering. När diskrimineringslagen bereddes diskut- erades det om det inte borde finnas en separat lag om diskriminering i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Regeringen ansåg dock att intresset av att göra regelsystemet som helhet mera överskådligt och lättillgängligt vägde tyngre än intresset av att arbetsrätten regleras för sig. Regeringen underströk vidare att diskrimineringsgrunderna bör behandlas så lika så långt som möjligt och att det bör vara en viktig utgångspunkt (prop. 2007/08:95 s. 84 och 85). Det finns, liksom när det gällde diskrimineringslagen, anledning att betona intresset av en reglering som är överskådlig och lättillgänglig. Ett sammanhållet regelverk i en lag har också fördelen att risken minskas för att olika regler, principer och begrepp som har sin grund i vissel- blåsardirektivet kommer att tillämpas och förstås på olika sätt i de olika lagarna. Därför bör, enligt regeringens uppfattning, det inte finnas en separat lag som reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Däremot är regeringen enig med Arbetsdomstolen att lagens struktur bör utformas på ett sådant sätt att det tydligt framgår i vilka relationer skyddet gäller, det gäller särskilt skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier. Regeringen återkommer i avsnitt 8 till frågan om hur en sådan struktur kan åstadkommas. Sammantaget anser regeringen att det finns flera tungt vägande skäl som talar för att direktivet huvudsakligen bör genomföras genom en ny lag som ersätter den befintliga visselblåsarlagen. Regeringen föreslår därför en ny lag, lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. Det är lämpligt att den nya lagen inleds med en bestämmelse om dess innehåll. Övriga delar av direktivet bör genomföras genom ändringar i befintliga lagar och genom förordning Det är inte lämpligt att bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar placeras i den nya lagen. Sådana bestämmelser bör i stället, som brukligt, läggas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i offentlighets- och Prop. 2020/21:193 sekretessförordningen (2009:641). Direktivets bestämmelser om extern rapportering och uppföljning och stödåtgärder är av den karaktären att de kan genomföras genom förord- ning. 5.1Lagen ska gälla inom all privat och offentlig verksamhet Regeringens förslag: Lagen ska gälla generellt inom all privat och offentlig verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att det är viktigt att även föreningslivet omfattas av regelverket. och Företagarna motsätter sig en överimplementering av direktivet. Kammarkollegiet anger att förutsättningarna bör undersökas för att i ett senare skede återgå till ett nationellt regelverk som endast omfattar minimikraven. Skälen för regeringens förslag Skyddet ska gälla i all privat och offentlig verksamhet Regeringen kan i likhet med och Företagarna konstatera att det finns relativt starka argument som talar för att direktivet inte ska genomföras på alla samhällsområden. Det främsta argumentet är att det skulle innebära ett betydande överskjutande införlivande som har negativa inverkningar på flera motstående intressen, bl.a. intresset av lojalitet och tillit inom verksamheter, skyddet för företagshemligheter och annan sekretessbelagd information, arbetsgivarens rätt att leda arbetet, berörda personers rättigheter och intressen samt ökade administrativa kostnader för stat, kommuner, företag och närings- och föreningsliv. skulle ett minimigenomförande innebära svåra tillämpnings- problem. Inte minst eftersom flera av de områden och de överträdelser som anges i direktivet griper in i många samhällsområden. Till exempel kan överträdelser av upphandlingsregler förekomma inom alla de områden där upphandling förekommer och överträdelser av regler om skydd för personuppgifter inom alla de områden där personuppgifter behandlas. Det kan därför vara mycket svårt att identifiera samhällsområden där det inte behöver finnas något skydd enligt direktivet. Detta innebär att praktiskt taget alla privata och offentliga verksamheter som är av en sådan storlek att de omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler kommer att behöva ha sådana kanaler. Därmed bör det inte vara någon mer betydande belastning för dessa verksamheter att rapporteringskanalerna 2020/21:193 även används för rapportering av andra överträdelser än sådana som omfattas av direktivet. Regeringen kan vidare konstatera att ett genomförande inom endast de områden som pekas ut i direktivet kan bli svårt att motivera utifrån ett svenskt perspektiv eftersom områdena i direktivet har valts för att skydda intressen inom EU-samarbetet och inte rent nationella intressen. Om den svenska regleringen endast gäller på vissa avgränsade områden som fastställs nationellt finns det även en risk att dessa områden är för snäva i förhållande till direktivets tillämpningsområde. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att ett horisontellt minimigenomförande skulle resultera i en alltför svårtillämpad reglering. Svåra juridiska bedömningar skulle lämnas till enskilda att göra. Om enskilda skulle göra felaktiga bedömningar skulle de riskera att gå miste om skyddet. Regeringen anser också att det skulle vara svårt att genomföra direktivet på vissa nationellt utpekade områden, framför allt eftersom de områden och de överträdelser som anges i direktivet griper in i nästan alla samhällsområden. Riskerna för att direktivet inte fullt ut skulle anses genomfört skulle vara svåra att undvika. anför i sitt yttrande att det inte ser något annat realistiskt alternativ än att införliva direktivet på det sätt som utredningen föreslår. Som samfundet konstaterar är svensk rätt på de flesta områden så sammanflätad med att det knappast är praktiskt genomförbart med en reglering som enbart tar sikte på överträdelser av . Mot den bakgrunden bör därför direktivet enligt regeringens uppfattning genomföras generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet. Enligt regeringen är det inte aktuellt att som Kammarkollegiet föreslår överväga förutsättningarna att ändra regelverket. Skyddet ska även gälla i föreningslivet påpekar att studier visar att ideella föreningar precis som andra juridiska personer används som brottsverktyg och att sådana föreningar kan innebära särskilda risker för ekonomisk brottslighet och korruption eftersom det är lätt att bilda en förening, att det finns en brist på insyn och att den oreglerade föreningsformen är ett attraktivt verktyg. Visselblåsardirektivet anger inte att det finns utrymme för medlems- staterna att undanta föreningslivet från regelverkets tillämpningsområde. Enligt regeringens uppfattning vore det inte heller lämpligt att göra ett sådant undantag. Regeringen anser därför, i likhet med Brottsföre- byggande rådet, att även föreningslivet bör omfattas av regelverket. Lagen ska gälla vid rapportering av överträdelser av unionsrätten och missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram Regeringens förslag: Lagen ska gälla vid rapportering i ett arbets- relaterat sammanhang av information om missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram.