prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringens förslag: Straffansvar för försök, förberedelse och stämp- ling ska gälla för utlandsspioneri och anknytande brottslighet i samma utsträckning som för spioneri. Detsamma ska gälla underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott – även beträffande oaktsamma gärningar – och oaktsam medverkan till brott. Regeringens bedömning: Grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri omfattas av motsvarande straff- ansvar utan att det krävs någon lagändring. Detsamma gäller försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift av normalgraden. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget eller bedömningen. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 19 kap. 14 § första stycket regleras i vilka fall det är straffbart att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 19 kap. Prop. 2021/22:55 . I 19 kap. 14 § andra stycket föreskrivs att den som under- låter att avslöja eller förhindra vissa brott enligt 19 kap. ska dömas till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. . Detsamma gäller även om han eller hon inte insett men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick. Av 19 kap. 15 § följer att straffansvar även kan komma i fråga för den som medverkar till något av vissa angivna brott i 19 kap. och som med hänsyn till vad som är känt för honom eller henne på grund av en meddelad varning eller av annan anledning borde ha insett att brottet var ”å färde”. I ett sådant fall ska dömas för medhjälp till brottet. Det handlar här om s.k. oaktsam medverkan. Spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig upp- gift hör till de brott som omfattas av de ovannämnda bestämmelserna. När det gäller försök och förberedelse till brott omfattas även obehörig befatt- ning med hemlig uppgift som är av normalgraden. Som utredningen före- slår är det rimligt och lämpligt att nämnda bestämmelser även görs tillämpliga på utlandsspioneri och viss anknytande brottslighet i samma utsträckning som vid andra jämförbara brott i 19 kap. . Det är också i dessa fall fråga om allvarlig brottslighet som riktar sig mot ett skyddsintresse av stor betydelse, vilket motiverar en effektiv strafflagstift- ning och goda möjligheter att motverka skada. Ingen av remissinstanserna har heller någon invändning mot en sådan ordning. Sammantaget finns det skäl för att låta det straffbara området omfatta även försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Detsamma gäller oaktsam medverkan till och underlåten- het att avslöja och förhindra sådana brott, inbegripet oaktsam underlåten- het. När det gäller försök och förberedelse bör dessutom obehörig befatt- ning med hemlig uppgift som är av normalgraden omfattas. Tillägg i lag- texten krävs när det gäller utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. I övrigt kommer utvidgningen av straffansvaret att gälla utan lagändring. Bestämmelserna om försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan och underlåtenhet att avslöja och förhindra brott, liksom oaktsam underlåtenhet, innehåller redan hänvisningar till grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift är också redan kriminaliserat. Det finns också anledning att modernisera 19 kap. 15 § genom att byta ut skrivningen om att ett brott är å färde. Som i 19 kap. 14 § bör detta uttryckas som att brottet var förestående eller pågick. En kriminalisering av röjande med lägre krav på men för utrikesrelationer Regeringens förslag: Ett nytt brott införs i 19 kap. . Brottet ska omfatta den som för räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem och, i annat fall än som avses i bestämmelserna om spioneri, utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift, obehörigen röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för samarbetet eller i organisationen och vars uppenbarande för en främ- mande makt eller motsvarande är ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Det införs även ett straffansvar för den som av grov oaktsamhet begår gärningen. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . Straffet för en gär- ning som begås av oaktsamhet ska vara böter. Brottet ska benämnas röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete. Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att utöka straffansvaret för brott mot tystnadsplikt till att omfatta den som röjer en uppgift av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att bestämmelse om brott mot tystnadsplikt görs tillämplig på den som röjer en uppgift av hem- lig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Åklagarmyndig- heten anser att en utvidgning av bestämmelsen är nödvändig för att tillgodose behovet av en ändamålsenlig och effektiv reglering för att skydda hemliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten. Föreningen grävande journalister avstyrker förslaget med hänvisning till att förändringen inte behövs. Flera remissinstanser uppmärksammar förhållandet att brottsbeskriv- ningen inte knyter an till regler om tystnadsplikt enligt annan författning. (juridiska fakulteten) anser att förslaget därigenom bryter systematiken i den nuvarande regleringen. En bestämmelse bör en- ligt införas i annan lag, i offentlighets- och sekretesslagen för offentligt anställda, om brottet ska omfatta också utländsk sekretess. Det bör enligt tydligt framgå av lagtexten om brottet ska omfatta uppgifter som är sekretessbelagda i ett annat land men inte enligt svensk rätt. Justitiekanslern, som avstyrker förslaget, anser å sin sida att det är orimligt och skulle kunna ge ett stötande resultat om även ett åsido- sättande av en sekretessbestämmelse i tjänstgöringslandet ska kunna ut- göra brott mot tystnadsplikt. Hovrätten för påpekar att lagtexten synes kunna gälla en helt utomstående person som kommer över och sedan röjer en uppgift av hemlig natur, som det av motiveringen framgår att straffansvaret avser personer som utövar tjänst eller uppdrag vid vissa internationella samarbeten. En liknande synpunkt framförs av Justitiekanslern som kon- staterar att lagtexten inte innehåller någon uppgift om att endast personer som lyder under en plikt att hemlighålla uppgifterna ska straffas, något som får förutsättas vara avsikten. Justitiekanslern invänder vidare mot ut- redningens påstående om att det utvidgade straffansvaret avser allvarlig brottslighet mot ett skyddsintresse av stor betydelse. kanslern kan det beroende på sekretessens föremål variera mycket hur all- varligt ett röjande av hemliga uppgifter är. Bland andra och Justitiekanslern sak- nar en klar definition av vad som utgör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. institutet som otydlig inte minst i den forskningskontext som dess personal Institutet anser även att rekvisitet uppgift av hemlig natur behöver Flera remissinstanser påpekar att förhållandet till bl.a. den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri är oklart. Försvarsunderrättelsedomstolen anser att det bör övervägas att i lagtexten förtydliga att bestämmelsen är subsidiär i förhållande till vissa andra brott. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet är menrekvisitet annor- lunda utformat och avser att ett uppenbarande av uppgiften kan störa förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisa- Där används vidare uttrycket främmande makt eller liknande sam- Utkastet har också en annan redaktionell utformning än Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslaget eller bedömningen. framhåller att utkastets föreslagna begränsning av den personkrets som kan begå brottet framstår som tillräckligt tydlig och väl , och TU – Medier i avstyrker förslagen. de brister i behovsanalysen som förbundet påtalade i sitt tidigare remiss- och TU – Medier i anser att förslagen kan få en återhållande effekt för den allmänna yttrandefriheten och medborgarnas benägenhet att våga påtala oegentligheter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behov av en kriminalisering med lägre krav på men Som närmare utvecklas i avsnitt 5.1 bygger internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten i hög grad på förtroende och på att upp- gifter som behandlas som hemliga inom ramen för samarbetena kan skyddas av de samverkande länderna. är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt sam- arbete som är framgångsrikt och effektivt, är det angeläget att det i nation- ell strafflagstiftning finns ett tillräckligt skydd för sådana uppgifter. föreslagna brottet utlandsspioneri förutsätter att ett röjande av hemliga uppgifter är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. konstaterar kan dock ett röjande av uppgifter som det här är fråga om vara klandervärt och straffvärt utan att det för den sakens skull är ägnat att med- föra allvarligt men för utrikesrelationer. ställande om ett röjande av hemliga uppgifter som inte når upp till kravet på allvarligt men för mellanfolkliga relationer inte skulle för- anleda straffansvar. Regeringen gör bedömningen att det, i syfte att mera effektivt kunna skydda utrikesrelationer i det internationella samarbetet, finns behov av att stärka skyddet mot vissa typer av röjanden även när det inte finns någon påtaglig risk för allvarligt men för om uppgifterna röjs. För att säkerställa att sådana straffvärda gärningar inte är straffria behövs ett straffrättsligt skydd mot röjande av hemliga upp- gifter inom ramen för internationella samarbeten även i situationer som inte når upp till utlandsspioneribestämmelsens högt ställda krav på men. Bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt bör inte utvidgas För att tillgodose kravet på ändamålsenligt och effektivt skydd mot röjande av hemliga uppgifter inom ramen för internationella samarbeten även i situationer som inte når upp till kravet när det gäller allvarligt men för utrikesrelationer, föreslår utredningen att straffbestämmelsen om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § utvidgas till att även omfatta den som röjer en uppgift av hemlig natur i ett internationellt sam- arbete för fred och säkerhet som deltar i. Såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar föreslås vara straffbara. Uppgift av hemlig natur ska enligt utredningens förslag ha samma innebörd som i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift i 19 kap. 7 § . Således ska röjandet kunna avse inte bara uppgifter som är hemliga enligt svensk lag eller annan författning utan även uppgifter som skulle ha varit hemliga om de förekommit i det allmännas verksamhet. Straffansvaret för brott mot tystnadsplikt är den centrala straffrättsliga regleringen av överträdelser mot författningsreglerade tystnadsplikter och riktar sig mot var och en som har en skyldighet att hemlighålla en uppgift enligt lag eller annan författning eller enligt ett förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Med lag eller annan författning avses en av , regeringen, förvaltningsmyndig- het, kommun eller regionkommun beslutad generell norm (jfr 8 kap. reger- ingsformen). Tystnadsplikt förutsätter således ett uttryckligt författnings- stöd. (juridiska fakulteten) påpekar, avviker utred- ningens förslaget från systematiken i den nuvarande regleringen genom att förslaget inte knyter an till bestämmelser om tystnadsplikt enligt annan författning. Det framstår som problematiskt. Remissynpunkterna pekar också på svårigheterna med att ge begreppet internationellt samarbete för fred och säkerhet en tillräckligt tydlig innebörd, liksom på nödvändigheten i att tydligt avgränsa gärningsmannakretsen. Sammantaget bedömer regeringen det som mindre lämpligt att utvidga straffansvaret för brott mot tystnadsplikt på det sätt utredningen föreslår. Straffansvaret bör i stället utformas med tydligare avgränsningar i vissa avseenden och utan att det anknyter till en tystnadsplikt. Straffbestämmelsen bör ta sin utgångspunkt i den föreslagna utlandsspioneribestämmelsen De uppgifter kriminaliseringen bör skydda är av samma slag som det före- slagna brottet utlandsspioneri tar sikte på, dvs. hemliga uppgifter som före- kommer i internationella samarbeten som deltar i och internation- ella organisationer i vilka är medlem. den nya straffbestämmelsen med den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri som förebild, och även den bör placeras i 19 kap. brotts- balken. Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör vidare endast komma i fråga när spioneri- och utlandsspioneribestämmelserna med an- knytande brott inte är tillämpliga på förfarandet. Att bestämmelsen således ska vara subsidiär till nämnda brott bör, som flera remissinstanser påpekar, framgå av lagtexten. Krav på att röjandet är ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation Utredningens förslag innehåller inget krav på att röjandet ska vara ägnat att medföra skada. Som Justitiekanslern framhåller kan det dock variera mycket hur allvarligt ett röjande av hemliga uppgifter är. För att en straff- bestämmelse om röjande av hemlig uppgift vid deltagande i ett internation- ellt samarbete bara ska träffa de förfaranden som framstår som straffvärda är det nödvändigt att avgränsa det straffbara området med avseende på den skada som röjandet typiskt sett kan ge upphov till. Det skyddade intresset bör vara detsamma som vid utlandsspioneri, nämligen förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. För straffansvar bör det ställas upp ett krav på att ett uppen- barande av den aktuella uppgiften för en främmande makt eller mot- svarande ska vara ägnat att ha en viss, närmare angiven negativ inverkan på sådana utrikesrelationer. som syftet med kriminaliseringen är att det, i jämförelse med utlandsspioneri, för straffansvar ska uppställas ett lägre krav på de nega- tiva effekter som typiskt sett kan uppkomma vid ett uppenbarande av upp- giften, bör skaderekvisitet inte ges en alltför vid innebörd. Med denna ut- gångspunkt bedömer regeringen att det är lämpligt att kräva att röjandet ska vara ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Begreppen störa i den föreslagna straffbestäm- melsen bör i tillämpliga delar ges samma innebörd som motsvarande rekvisit i bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. En störning i paragrafens mening kan därmed exem- pelvis bestå i ett avbrott i förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i andra olägenheter för för- hållande till staten eller organisationen, som begräsningar i möj- ligheter att delta i utbytet av hemlig information. Olägenheterna behöver inte vara långvariga eller i övrigt vara av samma magnitud som enligt rekvisitet allvarligt men i den föreslagna utlandsspioneribestämmelsen. Det bör dock normalt inte vara tillräckligt med mindre eller helt tillfälliga störningar i förhållandet eller irritationer inom t.ex. ett annat lands ledning för att bestämmelsens krav på störning ska vara uppfyllt. På samma sätt som i den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri bör straffansvaret inte vara beroende av någon faktisk störning i angivet avseende, eller ens någon konkret fara för detta i det enskilda fallet. Det bör i stället vara tillräckligt att ett uppenbarande av uppgiften typiskt sett kan leda till en störning av det angivna slaget, om uppgiften skulle uppen- baras. I likhet med hur motsvarande rekvisit är utformat i den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri ska röjandet vara ägnat att störa utrikes- relationerna. Den brottsliga gärningen bör vara att röja en uppgift Den straffbara gärningen bör omfatta förfaranden som innebär att obehörigen röja en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen. Uttryckssättet obehörigen röja används i bestämmelserna om spioneri och förslaget om utlandsspioneri och bör ha samma innebörd i den nu aktuella bestämmelsen. En begränsning till hemliga uppgifter Straffbestämmelsen är avsedd att förstärka skyddet för samma slags upp- gifter som förslaget om utlandsspioneri, dvs. känsliga uppgifter som före- kommer inom ramen för internationella samarbeten. Straffbestämmelsen bör således som i den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri be- gränsas till hemliga uppgifter. En begränsning till det sammanhang i vilket uppgiften förekommer Som i förslaget om utlandsspioneri bör uppgiftsrekvisitet knytas an till den internationella samarbetskontexten. Utredningens förslag till ändring i be- stämmelsen om brott mot tystnadsplikt avser uppgifter i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Som nämnts ovan saknas dock en enhetlig definition av internationellt samarbete för fred och säkerhet. Även i detta avseende bör bestämmelsen i stället utformas i över- ensstämmelse med förslaget om utlandsspioneri och avse uppgifter som förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem. En begränsning av personkretsen som kan begå brottet Till skillnad mot vad som föreslås beträffande utlandsspioneri och an- knytande brott, är det rimligt att avgränsa den personkrets som kan begå brottet. Det vore att föra straffansvaret alltför långt, om personer som är utomstående i förhållande till samarbetet eller organisationen i fråga skulle omfattas. Utredningens avsikt synes ha varit att begränsa straffansvaret till röjande av uppgifter som begås i utövande av tjänst eller uppdrag vid ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, även om detta inte anges uttryckligen i lagförslaget. En liknande avgränsning verkar även t.ex. Hovrätten för vara inne på. Det är lämp- ligt att straffansvaret begränsas till personer som för räkning medverkar i de relevanta sammanhangen, eller med andra ord personer som för räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem. För att någon ska anses delta i ett samarbete för räkning bör det vara fråga om ett samarbete i vilket på något sätt kan sägas delta. engagemang i samarbetet bör därför grunda sig på ett beslut som fattats av , regeringen eller en myndighet med stöd av lag. Vidare bör det krävas att personen i fråga har sitt uppdrag från , reger- ingen eller en svensk myndighet. Att personen deltar i samarbetet eller tjänstgör i organisationen för räkning bör inte innebära något krav på att personen ska vara direkt utsänd av . sekonderad av en svensk myndighet bör därmed kunna omfattas av be- stämmelsen. Även en person som har en mer underordnad ställning kan ingå i personkretsen, förutsatt att han eller hon deltar för räkning. Ett uttryckligt undantag för försvarliga gärningar kan t.ex. intresset av att oegentligheter avslöjas väga tyngre än skyddsintresset. På samma sätt som när det gäller utlandsspioneri och andra brott med anknytning till utlandsspioneri behövs det ett undantag från straffbarhet för försvarliga gärningar. Det bör därför anges att en gärning inte ska utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Även gärningar som begås av grov oaktsamhet ska vara straffbara Enligt utredningens förslag till utvidgning av straffbestämmelsen om brott mot tystnadsplikten bör såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar vara straffbara, något ingen av remissinstanserna invänder mot. Som framgått ovan föreslås gärningar som omfattas av det nya utlandsspioneribrottet vara straffbara som vårdslöshet med hemlig uppgift när de begås av grov oaktsamhet. Det framstår som rimligt och lämpligt att även det brott som avser röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete kriminaliseras i oaktsamma fall. De uppgifter kriminaliseringen bör skydda är av samma slag som utlandsspioneribrottet tar sikte på, även om kravet på men vid röjande av uppgifterna ska vara lägre. Kriminaliseringen syftar också till att värna samma högt värderade skyddsintresse, vilket motiverar en effek- tiv strafflagstiftning och goda möjligheter att motverka skada. Ett röjande av känsliga uppgifter inom ramen för internationella samarbeten kan få mycket allvarliga konsekvenser även om kravet på men begränsas till att röjandet är ägnat att störa förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Straffansvaret bör därför omfatta även oakt- samma gärningar. Beträffande grad av oaktsamhet bör straffansvaret, lik- som straffansvaret för vårdslöshet med hemlig uppgift, inträda vid grov oaktsamhet. Brottets benämning och straffskalan Det nya brottet bör benämnas röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete. Brottet har många likheter med brott mot tystnadsplikt och bör ges samma straffskala som det brottet. Straffet bör därmed vara böter eller fängelse i högst eller i grovt oaktsamma fall böter. Försök, förberedelse och stämpling bör inte kriminaliseras Förstadier av brott mot tystnadsplikt är inte kriminaliserade och utred- ningen lämnar inte något förslag om att den föreslagna nya formen av brottet ska kompletteras med kriminalisering på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadierna, något ingen av remissinstanserna invänder mot. Det bedöms inte heller finnas tillräckliga skäl att kriminalisera försök, förberedelse eller stämpling till det föreslagna nya brottet röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete. 5.7En kriminalisering av yttranden inom det grundlagsskyddade området och ett undantag från meddelar- och anskaffarfriheten Regeringens förslag: Utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri läggs till i tryckfrihetsförordningens brottskatalog så att gärningarna kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Detsamma gäller försök, förberedelse och stämp- ling till utlandsspioneri. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas när det gäller utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri läggs till i tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens bestämmelser om detta. Regeringens bedömning: Försök eller förberedelse till obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlands- spioneri omfattas av regleringen utan lagändring, liksom stämpling till det grova brottet. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas för sådan grov obehörig befattning med hemlig uppgift utan lagändring. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att vissa brottsrekvisit ska utformas annorlunda. Skillnaderna är desamma som när det gäller (se avsnitt 4, 5.2 och 5.4). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Åklagarmyndig- heten framhåller att förslagen är nödvändiga för att uppnå en heltäckande och konsekvent lagstiftning.