prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Verksamhetsutövare inom den privata sektorn med fler än 249 anställda och statliga myndigheter kan således inte ges den möjligheten, även om det skulle kunna finnas fördelar med att även dessa kunde dela. Det finns således inte möjlighet att som bl.a. och Akavia föreslår låta stora företag eller statliga myndigheter att dela funktioner. anger att det inte är otänkbart att mindre myndigheter frivilligt kommer att vilja inrätta kanaler även om de inte har någon sådan skyldighet. Det kan därför enligt myndigheten finnas anledning att utreda om och under vilka former mindre myndigheter kan samarbeta på samma sätt som små kommuner föreslås kunna göra, alternativt att erbjuda resurser och annat stöd. Myndigheter med färre än 50 anställda kommer att kunna välja om de vill inrätta interna visselblåsarfunktioner. Om de väljer att göra det, hindrar den föreslagna lagen inte att myndigheterna samarbetar med varandra kring funktionerna eller skapar gemensamma funktioner. Regeringen anser inte att det finns behov att utreda hur detta ska kunna ske utan anser att myndigheterna ska ges frihet att bestämma formerna för samarbete. 2020/21:193 10.4 Skyldighet att utse behöriga personer eller Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska utse oberoende och självständiga personer eller enheter som ska vara behöriga att på verksamhetsutövarens vägnar 1.ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, 2.följa upp det som rapporteras, och 3.lämna återkoppling om uppföljningen till rapporterande personer. De som utses får antingen vara anställda hos verksamhetsutövaren eller hos någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för verksamhetsutövarens räkning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Havs- och vatten- myndigheten och efterlyser förtydligande om kravet på oberoende och självständighet. m.fl. frågar sig hur oberoende och självständiga anställda kan vara. anser att fullständig självständighet och oberoende är omöjlig för anställd personal. Transportstyrelsen anser att det är oklart om det med att ”anlita” ska förstås att myndigheten överlämnar till utomstående att fullgöra förvaltningsuppgift och förutsättning för att delegera eventuell myndig- hetsutövning. och Akavia anser att det finns skäl att överväga ett skydd mot repressalier för de personer som har utpekats som behöriga. understryker betydelsen av att de särskilda interna funktionerna för rapportering måste omfattas av sekretess och tas om hand av specifika personer. anser att administrationen kring en intern visselblåsarfunktion bör vara enkel. efterfrågar klargörande resonemang om ansvarsförhållandena mellan arbetsgivaren och externa aktörer. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om vilka som ska hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena Av artikel 8.5 framgår att rapporteringskanalerna får hanteras internt av en person eller avdelning som har utsetts för detta syfte, eller tillhandahållas av en tredje part. De skyddsåtgärder och krav som framgår av artikel 9.1 ska även tillämpas på utsedda tredje parter som hanterar en intern rapporteringskanal för en verksamhets räkning. I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporteringen och uppföljningen. Enligt artikeln ska det utses en opartisk person eller oberoende avdelning som ska vara behörig att följa upp rapporter, samt stå i kontakt med, be om ytterligare information från och lämna återkoppling till den rapporterande personen (artikel 9.1 c). Personen eller avdelningen som utses som behörig att följa upp rapporter kan vara samma person eller avdelning som tar emot rapporten. Den person eller avdelning som tar emot och hanterar inkomna rapporter Prop. 2020/21:193 bör enligt skäl 56 ha en befattning som säkerställer att intressekonflikter inte förekommer och vara oberoende. I mindre enheter kan funktionen vara en dubbel befattning som innehas av en anställd vid företaget som kan rapportera direkt till organisationens ledning, såsom t.ex. en person med ansvar för regelefterlevnad, en personalhandläggare, en chefsrevisor eller en styrelseledamot. Av skäl 54 framgår att en tredje part bör kunna ha behörighet att ta emot rapporter om överträdelser på rättsliga enheters vägnar, under förutsättning att de erbjuder lämpliga garantier för respekten för oberoende, konfidentialitet, dataskydd och tystnadsplikt. Sådana tredje parter kan vara tillhandahållare av externa rapporteringsplattformar, externa rådgivare, revisorer, företrädare för fackföreningar eller arbets- tagarrepresentanter. Verksamhetsutövare bör ges så stor frihet som möjligt att själva bestämma vem som ska hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena Verksamheter bör ges frihet att själva bestämma den närmare utformningen av de interna rapporteringskanalerna och förfarandena i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. På så sätt ges verksamheterna möjlighet att anpassa rapporteringskanalerna efter verksamhetens specifika förutsättningar. I likhet med anser regeringen att administrationen kring en intern visselblåsarfunktion bör vara enkel och att verksamheter själva bör få besluta om rapporteringsväg och ansvariga. Det bör gälla så långt det är möjligt. Artikel 9 innehåller dock detaljerade krav när det gäller de enheter eller personer som ska hantera de interna rapporteringskanalerna på arbetsgivarens vägnar. Av artikel 9.1 c framgår att de personer eller enheter som utses som behöriga att följa upp rapporter kan vara desamma som tar emot rapporten. Av detta följer även det motsatta, dvs. att det kan vara en person som tar emot en rapport, medan en annan person t.ex. följer upp rapporten och lämnar återkoppling till den rapporterande personen. I lagen bör de rättigheter som den rapporterande personen har och de skyldigheter som verksamhetsutövaren har enligt direktivet regleras. Lagen bör därför ange att en arbetsgivare är skyldig att utse vilka som är behöriga att på arbetsgivarens vägnar ta emot rapporter, ha kontakt med rapporterande personer, följa upp det som rapporteras samt lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. Med hänsyn till artikel 8.5, där det anges att rapporteringskanaler får hanteras internt eller tillhandahållas av en tredje part, bör det dessutom framgå i lagen att de som utses får vara anställda antingen hos verksamhetsutövaren eller hos någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för verksamhetsutövarens räkning. efterfrågar därför klargörande resonemang om ansvarsförhållandena mellan arbetsgivaren och externa aktörer som anlitas att sköta visselblåsarfunktionen, bl.a. när det gäller kraven på dokumentation. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att det är verksamhetsutövaren som bär ansvaret för att behöriga personer tar emot rapporter på dennes vägnar, följer upp och lämnar 2020/21:193 återkoppling i enlighet med föreslaget regelverk och att det gäller oavsett om en tredje part har anlitats för vissa uppgifter. Transportstyrelsen anser att det är oklart om det med begreppet anlita ska förstås att myndigheten överlämnar till utomstående att fullgöra förvaltningsuppgift och om bestämmelsen i sådana fall också ger förutsättning för att delegera eventuell myndighetsutövning till utomstående. Att en verksam- hetsutövare anlitar någon för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för dennes räkning innebär enligt regeringens mening ett överlämnande av förvaltningsuppgifter åt annan i enlighet med 12 kap. 4 § regeringsformen. Uppgifterna kan dock i normalfallet inte anses innefatta myndighetsutövning eftersom det centrala i en visselblåsarfunktion kommer att vara att utreda rapporter om missförhållanden, inte att fatta beslut om åtgärder som får bestämda rättsverkningar för den enskilde (jfr uttalanden i förarbeten till regeringsformen respektive förvaltningslagen om vad som avses med begreppet myndighetsutövning, prop. 1973:90 s. 397 och prop. 2016/17:180 s. 50 f.). Verksamhetsutövare ska säkerställa att de som hanterar de interna rapporteringskanalerna och förfarandena är oberoende och självständiga I artikel 9.1 c anges att de som hanterar de interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska vara opartiska och oberoende. Det är inte tydligt vad direktivet avser med att någon är opartisk och oberoende. Havs- och vattenmyndigheten och efterlyser förtydligande om kravet på oberoende och självständighet. m.fl. frågar hur oberoende och självständiga anställda kan vara om de är anställda hos verksamhetsutövaren. Även anser att fullständig självständighet och oberoende är omöjligt för anställd personal. Det ligger i sakens natur att en behörig person inte kan vara helt opartisk eller oberoende i förhållande till verksamhetsutövaren. Den som enligt direktivet ska utses som behörig ska antingen finnas inom verksam- hetsutövarens verksamhet, t.ex. en anställd, eller vara någon som anlitas av verksamhetsutövaren. Därmed kommer personen att stå i en form av beroendeförhållande till verksamhetsutövaren. Enligt regeringens uppfattning är det dock nödvändigt att den som utses som behörig har ett visst mandat att agera utan verksamhetsutövarens godkännande. Det gäller framför allt mandat att inleda och avsluta utredningar. Mandatet bör även innefatta frihet att formulera slutsatser från uppföljningen av rapporter utan att verksamhetsutövaren godkänner slutsatserna. Verksamhetsutövaren bör vidare inte kunna bestraffa en person som har utsetts som behörig på grund av att personen utför sina uppgifter som behörig person. En annan sak är om den behöriga personen missköter sina arbetsuppgifter. I sådana fall bör verksamhetsutövaren kunna ingripa mot personen genom att t.ex. frånta personen uppgiften som behörig person. Intressekonflikter bör vidare undvikas. Om en behörig person är jävig i ett konkret ärende, t.ex. genom att den behöriga personen utpekas som ansvarig för ett missförhållande, får det förutsättas att verksam- hetsutövaren har rutiner som säkerställer att den personen inte hanterar den Ett annat sätt att stärka oberoende och självständighet är att behöriga Prop. 2020/21:193 personer inte rapporterar enligt den ordinarie hierarkin i verksamheten, utan direkt till en högre nivå, t.ex. till en styrelse, chefsjurist eller revisor. Det kan även finnas skäl att beakta andra regelverk. Som exempel kan nämnas att det i dataskyddsförordningen ställs krav på att det hos den personuppgiftsansvarige i vissa fall ska finnas ett dataskyddsombud. Dataskyddsombudet har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av dataskyddsförordningen och andra dataskyddsbestämmelser (artikel 39). Det betonas att dataskyddsombudet inte får ta emot instruktioner som gäller utförandet av dessa uppgifter och att han eller hon inte får avsättas eller bli föremål för sanktioner av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet för att ha utfört sina uppgifter. Det anges vidare att dataskyddsombudet ska rapportera direkt till den personuppgifts- ansvariges eller personuppgiftsbiträdets högsta förvaltningsnivå. Det framgår att dataskyddsombudet får fullgöra andra uppgifter och uppdrag men sådana uppgifter och uppdrag får inte leda till en intressekonflikt (artikel 38). Även dataskyddsombudet är således en person som, i likhet med en behörig person enligt visselblåsardirektivet, är anlitad eller anställd av t.ex. ett företag, men som förväntas ha en ställning inom företaget som innebär ett visst mått av självständighet och oberoende för att utföra sitt uppdrag inom företaget. Trots att innebörden av direktivets krav på opartiskhet och oberoende är något oklart gör regeringen bedömningen att det som avses är att den som utses som behörig ska ha en ställning inom verksamheten som innebär ett visst mått av självständighet och oberoende vid uppdragets utförande som liknar självständigheten och oberoendet som ett dataskyddsombud har. Särskilt viktigt är att det finns ett självständigt mandat att agera, att verksamhetsutövaren inte bestraffar den behöriga personen, att intressekonflikter undviks och, om möjligt, att den behöriga personen rapporterar till verksamhetens högsta nivå. Regeringen gör dock bedömningen att det inte behövs ett ytterligare skydd för de personer som har utsetts som behöriga, och därmed överimplementera direktivet, på det sätt som och Akavia föreslår. Sammanfattningsvis bör det införas en uttrycklig skyldighet för verksamhetsutövare att säkerställa att de som hanterar de interna rapporteringskanalerna och förfarandena är oberoende och självständiga. Med hänsyn till artikel 8.5, som anger att de skyddsåtgärder och krav som framgår av artikel 9.1 även ska tillämpas på utsedda tredje parter som hanterar en intern rapporteringskanal för en verksamhets räkning, bör de nu angivna kraven på oberoende och självständighet även gälla om den som utses som behörig är anställd hos någon som har anlitats för att hantera de interna rapporteringskanalerna för verksamhetsutövarens räkning. 10.5Dokumentation av kanaler och förfaranden Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska vara skyldig att skriftligen dokumentera sina interna rapporteringskanaler och 2020/21:193 Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksam- hetsutövare. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att förslaget går längre än vad direktivet kräver och det bör övervägas om förslaget är nödvändigt. anser att frågan om dokumentation i första hand bör regleras i myndighetsinstruktioner eller överlåtas till myndigheterna. anser att det är av vikt att nya bestämmelser inte medför en alltför omfattande administration. kommun framhåller att en större administrativ och ekonomisk börda läggs på kommunerna genom förslaget. Skälen för regeringens förslag: Några av remissinstanserna, bl.a. , ifrågasätter dokumentationskravet och om det är nödvändigt för att genomföra direktivet. Företag och andra verksamhetsutövare som har interna visselblåsarfunktioner har i regel någon form av dokumentation som beskriver funktionen (SOU 2020:38 s. 252–259). Att införa en sådan skyldighet framstår mot den bakgrunden som en rimlig åtgärd för att säkerställa att verksamhetsutövarna fullgör skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden och kan enligt regeringens uppfattning inte anses vara en oproportionerlig börda. Regeringen bedömer att det inte är tillräckligt att genomföra dokumentationskrav genom exempelvis myndighetsinstruktioner på det som sätt som föreslår eftersom de föreslagna reglerna gäller inom såväl privat som offentlig sektor. Inte heller bedöms det tillräckligt att helt lämna över frågan om dokumentation till verksamhetsutövarna själva. En verksamhetsutövare bör därför vara skyldig att skriftligen dokumentera sina interna rapporteringskanaler och förfaranden, även om det inte finns något uttryckligt krav på detta i direktivet. 10.6Utformning av kanaler och förfaranden 10.6.1Personer som ska ha möjlighet att rapportera via interna rapporteringskanaler Regeringens förslag: Verksamhetsutövaren ska göra de interna rapporteringskanalerna tillgängliga så att följande personer som är verksamma hos verksamhetsutövaren kan rapportera om missförhåll- anden som förekommer i verksamhetsutövarens verksamhet: 4.personer som annars utför arbete under en verksamhetsutövares kontroll och ledning, 6.personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, om verksamhetsutövaren är ett företag, och 7.aktieägare som är verksamma i bolaget, om verksamhetsutövaren är ett aktiebolag. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. Utredningen föreslår inte att personer som annars utför arbete under en verksamhetsutövares kontroll och ledning ska omfattas av personkretsen. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag. m.fl. anser att det är rimligt att kanalerna ska vara tillgängliga för alla personkategorier. Kronofogde- myndigheten anser att arbetsgivares interna rapporteringskanaler bör vara tillgängliga endast för arbetstagare. anger att det behöver övervägas om inte även arbetstagare i leverantörsbolag borde ha tillgång till kanalerna. anser att det bör införas en möjlighet för arbetsgivare, i förhållande till egenföretagare, att hänvisa till tillgängliga externa rapporteringskanaler i stället. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om vilka personer som ska ha möjlighet att rapportera via interna kanaler De interna kanalerna och förfarandena ska enligt artikel 8.2 göra det möjligt för arbetstagare att rapportera information om överträdelser, dvs. personer som avses i artikel 4.1 a. Kanalerna får även göras tillgängliga för andra rapporterande personer än arbetstagare som har kontakt med verksamheten genom sin arbetsrelaterade verksamhet. Samma personkategorier som föreslås omfattas av lagens skydd ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna Direktivet kräver att åtminstone arbetstagare ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna. När det gäller övriga personkategorier som enligt direktivet ska omfattas av skydd mot repressalier, dvs. de som avses i 2020/21:193 artikel 4.1 b–d, är det enligt direktivet upp till medlemsstaterna att bestäm- ma om de ska ha tillgång. Medlemsstaterna får enligt direktivet också bestämma om en person som rapporterar information om missförhållanden efter det att personen har slutat inom verksamheten, dvs. de som avses i artikel 4.2, ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Det framstår som inkonsekvent om en arbetstagare har tillgång till de interna rapporteringskanalerna medan t.ex. en volontär inte skulle ha tillgång, trots att både arbetstagare och volontärer omfattas av skyddet. Från en systematisk utgångspunkt finns det därför en logik i att samma personer som omfattas av lagens skydd även ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna. anser att arbetsgivares interna rapporterings- kanaler bör vara tillgängliga endast för rapportering från en rapporterande person som är arbetstagare hos den aktuella arbetsgivaren. Kontakten mellan en verksamhet och en visselblåsare kan ske både genom krypterade onlinetjänster och genom traditionella kom- munikationsvägar såsom telefon, post, e-post eller vid personligt möte. En arbetsgivare som omfattas av skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden kommer att behöva inrätta sådana även om endast arbetstagare ges rätt att rapportera via dem. Om fler än arbetstagare ska kunna rapportera kan det hävdas att kommunikationslösningarna behöver vara något mer avancerade, t.ex. kan det krävas lösningar för att säkerställa att personer som inte har tillgång till en verksamhets intranät får inloggningsuppgifter för att rapportering ska kunna ske. Den administrativa bördan kan även, som påpekar, öka av andra anledningar än att vissa personkategorier inte har tillgång till intranät och liknande rapporteringskanaler. Att fler personer ges tillgång till rapporteringskanalerna innebär också att antalet rapporter kommer att öka. Som en följd av detta kommer även fler uppföljningsåtgärder i förhållande till rapporterande personer att krävas från verksamhetens sida. Att ge endast arbetstagare tillgång till de interna rapporteringskanalerna skulle kunna ha en viss avhållande effekt på viljan att rapportera. Som framgår av avsnitt 9.4 föreslås att om det inte finns några interna rapporteringskanaler att rapportera genom, vilket det inte skulle göra för t.ex. praktikanter om de utestängs från möjligheten att rapportera via kanalerna, så gäller skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier ändå. Regeringen anser sammantaget, särskilt med beaktande av att särbehandling av olika personkategorier bör undvikas, att den lämpligaste lösningen är att skyldigheten för verksamheter att inrätta interna rapport- eringskanaler ska innefatta en skyldighet att ta emot rapportering från fler personer än enbart arbetstagare. De personer som bör ges tillgång till en verksamhetsutövares interna rapporteringskanaler bör lämpligen vara samma personkategorier som föreslås omfattas av lagens skydd. Att enbart undanta egenföretagare, såsom föreslår, och hänvisa dessa till tillgängliga externa rapporteringskanaler anser inte regeringen är en lämplig lösning. Detta kommer att innebära ett visst överskjutande införlivande av direktivet i denna del och en viss ökad administrativ börda för verksamhetsutövare jämfört med om endast arbetstagare skulle ges tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Regeringen bedömer emellertid att den ökade administrativa bördan kommer att vara begränsad och att fördelarna med att fler rapporterande personer ges tillgång överväger denna nackdel. Personer som inte har börjat eller har slutat i verksamheten ska inte ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna När det gäller personer som rapporterar missförhållanden efter det att personen har slutat respektive innan personen har börjat inom verksamheten gör regeringen en annan bedömning. Att ge tidigare anställda tillgång till de interna kanalerna kan sannolikt upplevas som mycket betungande. Detsamma gäller för personer som ännu inte börjat i en verksamhet. Många kommunikationslösningar som har inrättats inom ramen för en visselblåsarfunktion är integrerade i t.ex. intranätet. I sådana fall skulle det kunna krävas ytterligare tekniska lösningar för att möjliggöra rapportering från personer som befinner sig utanför verksamheten. En verksamhetsutövare skulle dessutom behöva bevaka vilka som har varit anställda i verksamheten enbart för att ge dessa tillgång till kanalerna. Det skulle kräva en omfattande registrering av personuppgifter och administration. Detta skulle enligt regeringens mening innebära en allt för betungande administrativ börda som inte kan motiveras av den samhällsnytta som rapporteringen skulle innebära. Regeringen anser därför inte att det ska finnas någon skyldighet att ge personer som rapporterar missförhållanden innan personen har börjat inom verksamheten eller efter det att personen har slutat inom verksamheten tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Den närmare regleringen om vilka missförhållanden som ska rapporteras i vilka kanaler anser att det behöver övervägas om arbetstagare i leverantörsbolag borde kunna rapportera via interna rapporteringskanaler. En person kan vara anställd eller anlitad av en verksamhet men arbeta i en annan verksamhet. Det kan t.ex. gälla när en arbetstagare är anställd av ett bemanningsföretag och uthyrd till ett kundföretag. Ett annat exempel är när en egenföretagare är anlitad av ett bolag som är underentreprenör till ett annat bolag. Egenföretagaren kan i sitt uppdrag för under- entreprenören arbeta under huvudentreprenörens ledning. Ytterligare ett exempel är när en konsult som är anställd av ett företag hyrs ut till ett annat företag på deltid och därutöver utför arbete i den egna arbetsgivarens verksamhet. Regeringen föreslår i avsnitt 9.1 att skyddet ska gälla vid rapportering av information om missförhållanden både i den verksamhet som den rapporterande personen är verksam i och i en annan verksamhet som den rapporterande personen kommer i kontakt med genom sitt arbete. En fråga är om t.ex. en inhyrd arbetstagare ska kunna rapportera skyddat om missförhållanden både hos bemanningsföretaget och kundföretaget.