prop · H803174 · 2021-04-13 00:00:00 — Förutom den uttryckliga rätten i artikel 9.2 att överklaga beslut, hand- lingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6 ska, enligt artikel 9.3, varje part till konventionen se till att den allmänhet som uppfyller even- tuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstift- ningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. 2020/21:174 Århuskonventionen och EU-lagstiftningen Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århuskonven- tionen. Eftersom EU är part till konventionen är denna en del av unionens rättsordning, se dom Lesoochranárske zoskupenie (den slovakiska brunbjörnen, C-240/09, EU:C:2011:125, punkt 30). För genom- förande av Århuskonventionen inom unionsrätten har ett flertal rättsakter antagits, exempelvis det s.k. miljöinformationsdirektivet (Europaparlamen- tets och rådets direktiv /4/EG av om allmän- hetens tillgång till miljöinformation), direktivet om allmänhetens deltag- ande och MKB-direktivet. har i sin praxis bekräftat att nationella bestämmelser som fastställer krav som ska vara uppfyllda för att en icke-statlig miljöorgani- sation ska anses ha en rätt att överklaga måste säkerställa dels en omfat- tande rätt till rättslig prövning, dels att MKB-direktivets bestämmelser om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan (se bl.a. EU-dom- stolens dom mot kommun, C-263/08, EU:C:2009:631, punkt 45). Tillämpningen av artikel 9.3 i Århuskonventionen på nationell nivå har prövats av i bl.a. mål C-240/09, punkt 52. Domstolen har funnit att artikel 9.3 inte har direkt effekt i unionsrättslig mening, men att artikeln innebär att det ankommer på nationell domstol att i den utsträck- ning det är möjligt tolka den processuella rätten så att en miljöorganisation ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning. Tolkningen av de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning ska göras så att den står i överensstämmelse med såväl kraven i artikel 9.3 (dvs. att allmänheten ska ges den tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som följer av konventionen) som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten. Som en följd av detta anses miljöorgani- sationer vara berörda av olika beslut enligt på ett sådant sätt att de har möjlighet att klaga på dessa (jfr 13 kap. 8 § PBL). Genomförandet av MKB-direktivet i Huvuddragen i genomförandet av MKB- MKB-direktivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokali- sering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljö- påverkan, innan tillstånd ges (artikel 2.1). I bilaga I till direktivet anges de projekt som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. gäller projekt som anges i bilaga II ska medlemsstaterna i stället själva bestämma om dessa ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, antingen efter en granskning från fall till fall eller genom att fastställa gränsvärden eller kriterier. Bestämmelserna i säkerställer att några av de projekt som anges i bilaga II blir föremål för tillståndsprövning. Det gäller bl.a. vissa infrastrukturprojekt, nämligen –anläggning av industriområden (punkt 10a), och –projekt för tätortsbebyggelse, inklusive byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser (punkt 10b). Det gäller vidare de projekt för turism och fritid som anges i bilaga II, nämligen –skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anläggningar (punkt 12a), –hamnar för fritidsbåtar (punkt 12b), –fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och härmed för- bundna anläggningar (punkt 12c), –permanenta campingplatser (punkt 12d), och –temaparker (punkt 12e). Kravet på tillståndsprövning gäller även sådana förändringar eller utvidg- ningar av projekt som anges i bilaga II, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (punkt 13a). De projekt i bilaga II som genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i kommer i det följande att benämnas MKB-projekt. Bygglovsprövningen fungerar som en behovsbedömning där det bedöms om åtgärden förutsätter detaljplaneläggning Kraven på att MKB-projekten ska bli föremål för en tillståndsprövning genomförs i genom kraven på bygglov (jfr prop. 2004/05:59 s. 12). Av lagen framgår att det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och annan ändring än tillbyggnad av byggnader (9 kap. 2 §). Vidare krävs det enligt plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, även bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vissa andra anläggningar än byggnader, t.ex. campingplatser, små- båtshamnar, nöjesparker och djurparker (6 kap. 1 §). Som redan nämnts får medlemsstaterna bestämma om de projekt som listas i bilaga II ska antas medföra en betydande miljöpåverkan antingen efter en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2). För MKB-projekten i gäller att en granskning från fall till fall ska göras. Granskningen av vilka projekt som ska antas medföra en betydande miljöpåverkan sker i bygglovsprövningen. Utgångspunkten i är att ett MKB-projekt alltid förutsätter detaljplaneläggning, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Bygglovspröv- ningen fungerar alltså som en behovsbedömning för att avgöra om ett MKB-projekt behöver bli föremål för den miljökonsekvensbedömning som sker inom ramen för detaljplaneläggningen. Om åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, behöver någon miljökonse- kvensbedömning inte göras och det är då tillräckligt med den prövning som ska göras inom ramen för bygglovet. Den bedömning som ska göras för att från fall till fall bestämma om ett visst MKB-projekt behöver genomgå en miljöbedömning benämns i MKB-direktivet behovsbedömning (se artikel 4.4). Motsvarande process kallas i för undersökning. Undersökningen enligt omfattar dock även ett samråd med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden (se 6 kap. 24 §). Eftersom det inte krävs något samråd med andra aktörer kring bedömning av om en bygglovspliktig åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, används i det följande termen behovsbedömning. Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan framgår av 9 kap. 31 § . Bland annat krävs det att åtgärden inte förutsätter plan- läggning enligt 4 kap. 2 eller 3 § . Enligt 4 kap. 2 § första stycket ska planläggning som huvudregel ske för bl.a. 1.en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, 2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, 3.ett nytt byggnadsverk som kräver bygglov, och byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen […]. Av andra stycket i samma paragraf framgår att det trots bestämmelsen i punkten 3 ovan inte krävs någon detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och varken byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett byggnadsverk som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska således alltid leda till planläggning. Av förarbetena till plan- och bygg- lagen framgår att uttrycket betydande inverkan på omgivningen omfattar mer än uttrycket betydande miljöpåverkan, däribland inverkan på landskaps- bilden eller på den arkitektoniska stadsmiljön eller på förutsättningarna för trafiken eller på förutsättningarna för friluftslivet (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 195). En bebyggelse eller ett byggnadsverk som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska således alltid antas ha en betydande inver- kan på omgivningen, och därmed förutsätta planläggning. Med byggnads- verk avses en byggnad eller annan anläggning (se 1 kap. 4 § PBL). Miljökonsekvensbedömningen sker i svensk rätt genom detaljplaneläggning Utgångspunkten i MKB-direktivet är att bedömningen av miljöpåverkan ska integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlems- staterna. Om detta inte är möjligt, kan bedömningen integreras i andra för- faranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2). Flertalet av de projekt som anges i bilaga I och II i MKB-direktivet genomförs i svensk rätt genom krav på tillstånd om miljöfarlig verksamhet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § . 2020/21:174 Mot bakgrund av det s.k. kommunala planmonopolet har MKB-projekten i stället genomförts genom bestämmelser i . Den miljökonsekvensbedömning som MKB-direktivet föreskriver sker enligt inom ramen för detaljplaneläggningen. Det är inte nödvändigt att först pröva ett MKB-projekt genom en ansökan om bygglov, utan det är möjligt att hoppa över detta skede och direkt inleda detaljplaneläggningen. Även inom ramen för detaljplaneläggningen sker nämligen en bedömning av om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det beror delvis på kraven i SMB- direktivet, som innehåller krav på att det ska ske en miljöbedömning av vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåver- kan. Under detaljplaneprocessen ska kommunen således undersöka om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan (se 5 kap. 11 a § PBL). Vid denna undersökning ska kommunens bedömning utgå från de kriterier som ska tillämpas enligt såväl MKB- direktivet (se 16 kap. 1 § 1 PBL och 2 kap. 5 § PBF) som SMB-direktivet (se 5 kap. 11 a § första stycket PBL och 5 § miljöbedömningsförordningen [2017:966]). Om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska en miljökonsekvens- beskrivning upprättas enligt såväl MKB- som SMB-direktivet. Vilka upp- gifter som då ska redovisas enligt MKB-direktivet framgår av bilaga IV. I PBL-systemet motsvaras detta av kravet på att detaljplanens redovisning av miljökonsekvenser ska uppfylla vissa krav i , om genom- förandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse (M2019/01829) framfört synpunkter på hur MKB-direktivet har genom- förts i svensk rätt. Kommissionen anser att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt MKB-direktivet genom att underlåta att korrekt inför- liva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till det direktivet. Den for- mella underrättelsen gäller dock inte enbart hur MKB-direktivet har genomförts i , utan omfattar det svenska genomföran- det i stort. Sammanfattningsvis finns i den formella underrättelsen kritik som avser att de krav som redovisas nedan inte har införlivats på ett korrekt sätt. Redovisningen nedan är inte fullständig. Det bör i sammanhanget noteras att kritiken inte nödvändigtvis specifikt avser regleringen i . De viktigaste delarna av kommissionens kritik är samman- fattningsvis följande: –Att allmänheten ska informeras elektroniskt (artikel 6.2 inledningen). –Att allmänheten ska informeras om vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut (artikel 6.2d). –Att ett tillstånd ska innehålla en beskrivning av projektets särdrag eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om 2020/21:174 möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder (artikel 8a.1). –Att det inte finns något krav på att de huvudsakliga skälen till avslaget ska anges i ett beslut om att avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.2). –Att den eller de ansvariga myndigheterna ska informera allmänheten och vissa myndigheter, när ett beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan har fattats (artikel 9.1). –Att allmänheten ska ges tillgång till en sammanfattning av samråds- resultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt beaktats (artikel 9.1b). –Att alla medlemsstater med vilka samråd har hållits i enlighet med artikel 7 ska ges tillgång till viss information, utöver avgörandet (artikel 9.2). –Att de medlemmar av den berörda allmänheten som hävdar att en rättighet kränks, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i MKB-direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (artikel 11.1). –Att en icke-statlig miljöorganisation som uppfyller vissa krav ska anses ha ett tillräckligt intresse för att få överklaga den materiella eller for- mella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i MKB- direktivet prövad i domstol eller liknande (artikel 11.3). Kommissionen uppfattar regleringen i som att miljöorganisationer endast har talerätt om det överklagade beslutet förväntas få negativa effekter på miljön. Detta är enligt kommissionen inte förenligt med direktivet. –Kommissionen anser att plan- och bygglagens regler om MKB-projek- ten verkar hänföra sig till planeringsstadiet och inte till projektstadiet (bilaga II punkt 10a och 10b samt punkt 12a–12e). –Att alla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga II, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön, ska tillståndsprövas (bilaga II punkt 13a). Det bör i sammanhanget även noteras att kommissionen i fråga om flera krav ber att förklara hur kraven har införlivats, eftersom kommis- sionen inte kunnat fastställa att det svenska genomförandet fullt ut till- godoser kraven i direktivet. svar på Europeiska kommissionens kritik har besvarat den formella underrättelsen om efterlevnaden av MKB-direktivet (M2019/01829). Sammanfattningsvis anför regeringen i skrivelsen att i huvudsak har genomfört direktivet på ett korrekt sätt när det gäller de krav i artiklarna och bilagorna som tas upp i den formella underrättelsen. Av svaret framgår vidare att regeringen vid den genomgång av det svenska införlivandet av direktivets bestämmelser, som föranletts av kommissionens frågor, upp- märksammat ett antal bestämmelser i direktivet som inte tydligt kommit Prop. 2020/21:174 till uttryck vid införlivandet. I ljuset av detta har regeringen anfört att det finns ett behov av att se över införlivandet för att förtydliga och förbättra det på ett antal punkter. Analys av genomförandet i Kritiken från kommissionen visar att det inte i alla delar är helt transparent hur MKB-direktivet genomförs i svensk rätt. Mot den bakgrunden har en översyn av genomförandet inletts inom , bl.a. när det gäller . Som en följd av översynen lämnas i prome- av MKB-direktivet i (Ds 2020:19) förslag på författningsändringar för att förtydliga genomförandet i den lagen. Behovet av att förbättra genomförandet i andra författningar hanteras i annan ordning. 6.1Vissa termer i bör anpassas till MKB-direktivet 6.1.1Termen stadsbyggnadsprojekt ska ersätta uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse Regeringens förslag: Termen stadsbyggnadsprojekt ska ersätta uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse för de fall då planbeskrivningens redovisning av miljökonsekvenser även ska uppfylla vissa särskilda krav i på grund av att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I prome- föreslås ingen ändring av uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget att uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse ska utgöra en del av detaljplanekravet för att genomföra MKB-direktivet (se avsnitt 6.2.2). Kommuner och Regioner anser att uttrycket projekt för sam- manhållen bebyggelse inte bör användas i . Enligt Kommuner och Regioner behövs ett uttryck som i större utsträckning fångar innebörden av det engelska uttrycket urban develop- ment projects, eftersom uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse medför att fler åtgärder kommer att omfattas av detaljplanekravet än de som avses i MKB-direktivet. Även (mark- och miljö- domstolen) anser att det bör övervägas om det går att utforma bestäm- melsen så att det tydligare framgår hur den föreslagna nya punkten ska förhålla sig till det befintliga detaljplanekravet. byggnadskontoret) anser att uttrycket projekt för sammanhållen bebygg- 2020/21:174 else har vållat problem i samband med flera överklagade detaljplaner och att det behövs tydligare vägledning om innebörden i och tillämpningen av detta uttryck. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande rätt Enligt gällande rätt ska den redovisning som ska finnas i planbeskriv- ningen uppfylla vissa krav i , om genomförandet av detalj- planen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att plan- området får tas i anspråk för bl.a. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse (4 kap. 34 § andra stycket PBL). Uttrycket något annat projekt för sammanhållen bebyggelse avses motsvara uttrycket projekt för tätortsbebyggelse, som är det uttryck som används i den svenska språkversionen av MKB-direktivet (se punkt 10b i direktivets bilaga II, jfr även prop. 2004/05:59 s. 28). I den engelska språkversionen motsvaras termen tätortsbebyggelse av uttrycket urban development projects. I den danska språkversionen används uttrycket anläggningsarbeten i stadszoner och i den tyska används termen Städte- bauprojekte. I promemorian föreslås att detaljplanekravet ska förtydligas i syfte att trygga genomförandet av MKB-direktivet. Enligt förslaget ska det även krävas detaljplan för en åtgärd som kräver bygglov, om den innebär att ett område kan tas i anspråk för eller vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk för bl.a. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse. Det ska dock förutsättas att åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, för att kravet ska gälla. Detta förslag behandlas i avsnitt 6.2.2. I samband med införandet av den nuvarande definierades uttrycket sammanhållen bebyggelse som bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark (se 1 kap. 4 §). Även termen bebyggelse har definierats i samma paragraf och ska förstås som en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Enligt förarbetena avses med en samling minst tre byggnader (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 143). ställs det krav på att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnads- verk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för bl.a. en ny samman- hållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk. Det gäller dock endast om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till för- hållandena i övrigt. Rekvisitet lades till i samband med införandet av den nuvarande lagen för att definitionen av sammanhållen bebyggelse inte skulle förändra räckvidden av detaljplanekravet (jfr samma prop. s. 152). Kravet på att redovisa fler miljökonsekvenser ska kopplas till termen stadsbyggnadsprojekt i stället för projekt för sammanhållen bebyggelse Förslaget att även sådana köpcentrum, parkeringsanläggningar och andra projekt för sammanhållen bebyggelse som kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan ska utlösa detaljplanekravet – som lämnas i prome- – innebär att uttrycket sammanhållen bebyggelse skulle användas i två olika betydelser i samma paragraf. Det skulle användas för att reglera kravet på detaljplan dels för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovs- pliktiga byggnadsverk (se 4 kap. 2 § första stycket 1), dels för ett köpcen- trum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse. I den förra betydelsen skulle detaljplanekravet behöva tolkas utifrån legaldefinitionen av sammanhållen bebyggelse i 1 kap. 4 § . I den senare betydelsen skulle kravet dessutom behöva tolkas utifrån praxis av hur den EU-rättsliga termen ska förstås, som inte har någon koppling till den svenska legaldefinitionen. Därtill bedömer regeringen, i likhet med Kommuner och Regioner, att förslaget i promemorian skulle medföra att detaljplanekravet blir mer omfattande än vad som krävs enligt MKB-direktivet. Mot bakgrund av att ändringen av detaljplanekravet görs för att förtydliga genomförandet av direktivet anser regeringen att det är angeläget att förtydligandet genomförs på ett sätt som inte i onödan utvidgar kommunernas skyldighet att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk genom detaljplaneläggning. Av det skälet bör uttrycket projekt för samman- hållen bebyggelse inte användas för att förtydliga detaljplanekravet. Genom att inte använda detta uttryck blir det även tydligare hur den nya punkten förhåller sig till det befintliga detaljplanekravet, i linje med vad Öster- sunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har anfört. Dessutom bör de tillämpningsproblem som () belyser kunna minskas. Med tanke på att uttrycket projekt för tätortsbebyggelse används i den svenska språkversionen av MKB-direktivet skulle det kunna ligga nära till hands att även använda det uttrycket i . Termen tätort finns emellertid definierad (se Översyn av metod och definition för SCB:s avgränsningar av koncentrerad bebyggelse, 2016, även SOU 2017:64 s. 249 f.). Det finns därmed en risk för att den svenska definitionen av tätort skulle kunna påverka praxisbildningen för tätorts- bebyggelse på ett sätt som inte är förenligt med direktivet. Mot bakgrund av hur uttrycket definieras i andra språkversioner av MKB-direktivet anser regeringen att detaljplanekravet bör kopplas till termen stadsbyggnadsprojekt, i stället för projekt för sammanhållen bebyggelse. Detaljplanekravet skulle då avse sådana köpcentrum, parker- ingsanläggningar och andra stadsbyggnadsprojekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detaljplanekravet för de s.k. MKB-projekten har ett nära samband med kravet att redovisningen av miljökonsekvenser i en planbeskrivning ska uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35, 37 och 43 §§ , om genom- förandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på visst sätt (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Om detaljplanekravet utformas så att det även om- fattar stadsbyggnadsprojekt, är det inte lämpligt att behålla uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse som rekvisit för de fall då redo- visningen av miljökonsekvenser ska uppfylla de angivna kraven i miljö- balken. Det innebär att även kravet på redovisningen av miljökonsekven- ser bör kopplas till att planområdet får tas i anspråk för anläggning av ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnads- projekt. Innebörden av termen stadsbyggnadsprojekt Med ett annat projekt för sammanhållen bebyggelse kan enligt förarbetena bl.a. avses planering för ändrad bebyggelse eller annan anläggning inom ett område med sammanhållen bebyggelse samt bebyggelse eller anlägg- ning i utkanten av ett sådant område, som medför att detta expanderar. En tämligen vanlig åtgärd bör enligt samma förarbeten vara planering för industri- eller bostadsområden i utkanten av befintlig sammanhållen bebyggelse.