prop · H9031d27 · 2021-09-20 00:00:00 — Det genomsnittliga antalet personer i åldern ökade 2020 i alla kommungrupper, och ökningen i denna åldersgrupp var som högst bland i samtliga tre kommungrupper. har försörjningskvoten ökat i samtliga tre kommungrupper. Försörjningskvoten har ökat mest i gruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner, från 0,83 till 0,93. ökade försörjningskvoten från 0,75 till 0,79 i gruppen storstäder och storstadsnära kommuner, och från 0,79 till 0,87 i gruppen större städer och kommuner nära större stad. Tabell 2.4 Skillnader mellan kommungrupper Procent om inget annat anges Utfall 2020 och genomsnittligt utfall –2019 2010–2019 2010–2019 kr/inv. utjämning kr/inv. kr/inv. Investeringar, kr/inv. Skillnaderna ökade i regionernas resultat och kostnadsutveckling Skillnaderna i regionernas resultat redovisas genom en jämförelse mellan högsta och lägsta resultat mellan enskilda regioner (se tabell 2.5). Skillnaderna i resultat i kronor per invånare var större 2020 än genomsnittet –2019, främst till följd av ett 2021/22:1 Utgiftsområde 25 mycket högt resultat i regionen med högst resultat. Även skillnaderna i resultat som andel av generella statsbidrag och skatter var som en följd av detta markant större 2020 än genomsnittet –2019. Det var 17 regioner som redovisade ett resultat på av skatter och generella statsbidrag 2020. Det genomsnittliga antalet 2010–2019 var 4 regioner. Ingen region redovisade ett negativt balanskravsresultat 2020, vilket var en förbättring jämfört med . –2019 redovisade i genomsnitt 3 regioner ett negativt balanskravsresultat. Skillnaderna i kostnadsutvecklingen ökade 2020. I vissa regioner var kostnads-utveck- lingen högre än genomsnittet –2019, medan den i andra regioner var betydligt lägre. Skillnaden i lån per invånare var fortsatt stor 2020. Den genomsnittliga låneskulden var nästan dubbelt så stor som genomsnittet för perioden –2019. Soliditeten förbättrades i regionerna , och den genomsnittliga soliditeten 2020 var markant högre än genomsnittet –2019. Tabell 2.5 Skillnader mellan regioner Procent om inget annat anges Utfall 2020 och genomsnittligt utfall –2019 2010–2019 2010–2019 Årets resultat, kr/inv. -4,2 kr/inv. och utjämning, kr/inv. Investeringar, kr/inv. Långfristiga lån, kr/inv. -11,6 -92,7 -0,1 -41,2 -127,1 -0,3 2.5.5Statens styrning av kommuner och regioner har ökat Statskontorets årliga kartläggning i rapporten av den statliga styrningen av kommuner och regioner (Statskontoret 2020) visar att staten styr kommunsektorn inom i princip alla politikområden. Styrningen riktar sig till olika nivåer, allt från förvaltningsnivån till hur enskilda medarbetare ska agera. Den statliga styrningen riktas dock främst mot vård- och omsorgsområdet. Statskontorets analys visar också att spridningen av covid-19 har bidragit till att staten har styrt kommunsektorn mer än . Staten vidtog över 100 åtgärder gentemot kommuner och regioner med anledning av pandemin, bl.a. tillfördes mer resurser och myndigheter fick i uppdrag att stötta och samordna arbetet i kommunsektorn. Staten vidtog under ca 190 nya styrande åtgärder utan koppling till pandemin, vilket var i nivå med antalet 2019. Ungefär två tredjedelar av de åtgärder som vidtogs gentemot kommuner och regioner 2020 saknade således en koppling till pandemin. Staten styrde 2020 kommunsektorn med ungefär samma metoder som . Totalt 40 myndigheter utövar styrning över kommuner och regioner. beslutade regeringen om nästan 180 myndighetsuppdrag som påverkar kommuner och regioner, 2021/22:1 Utgiftsområde 25 vilket var en tydlig ökning från 110 myndighetsuppdrag 2019. Majoriteten av uppdragen handlade om att sprida kunskap eller om att kartlägga och analysera en verksamhet. Det infördes 42 nya eller ändrade lagar och förordningar 2020 som på ett väsentligt sätt påverkade kommunerna eller regionerna. uppgick motsvarande antal till 33. innebar flera av föreskrifterna ökade krav och skyldigheter för kommunsektorn. Regeringen föreslog 26 nya riktade statsbidrag , varav ungefär hälften var tidsbegränsade bidrag med anledning av pandemin. Totalt identifierade Statskontoret 206 riktade statsbidrag, varav 23 kostnadsersättningar 2020, vilket var en ökning med 12 jämfört med . Även det totala utbetalda beloppet ökade 2020 jämfört 2019. har föreslagit åtgärder för förbättrad styrning , som samlar företrädare för regeringen, SKR och centrala arbetstagarorganisationer, har regeringens uppdrag att identifiera och analysera konkreta åtgärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet (Fi2019/04300). Kommissionen har presenterat 25 åtgärdsförslag som syftar till en förbättrad styrning av välfärden, ett effektivt nyttjande av offentliga resurser, en hållbar kompetensförsörjning och arbetsmiljö samt åtgärder inom digitaliseringsområdet för att skapa långsiktiga förutsättningar för välfärd (Fi2021/00984). En delegation för ekonomi i balans har inrättats Trots att ekonomin i kommunsektorn generellt sett har stärkts finns kommuner och regioner som har ett sämre utgångsläge än andra. Efter förslag i budgetpropositionen tillfördes för att främja kommuners och regioners arbete med att genomföra omstrukturerings- och effektiviseringsåtgärder för en ekonomi i balans och god ekonomisk hushållning (prop. 2020/21:1 utg.omr. 25, bet 2020/21:FiU3, rskr. 2020/21:151). Regeringen har vidare beslutat att inrätta en delegation för ekonomi i balans inom Kammarkollegiet (Fi2021/02653). Delegationen ska hantera ansökningar, besluta om stöd och följa upp kommunernas respektive regionernas arbete med att genomföra åtgärder för att nå en ekonomi i balans och god ekonomisk hushållning. Initiativet till delegationen kommer från . Statskontoret har fått i uppdrag att kartlägga och analysera administrativa kostnader Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att analysera och göra en övergripande kartläggning av de administrativa kostnader som följer av olika typer av statlig styrning inom olika kommunala verksamhetsområden (Fi2021/00762). Statskontoret ska bedöma vilka områden och processer som regeringen bör prioritera i arbetet med att minska de administrativa kostnader som uppstår till följd av statens styrning av kommuner och regioner, samt föreslå åtgärder som staten kan vidta för att minska dessa kostnader. Statskontoret ska även lämna förslag till lämpliga åtgärder för att underlätta för kommuner och regioner att hantera riktade statsbidrag. Uppdraget ska redovisas . RKA har tagit fram nyckeltal för effektivitet i kommuner På uppdrag av har Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) utarbetat nyckeltal (indikatorer) för att mäta produktivitet och effektivitet i kommuner och regioner. RKA redovisade nyckeltalen med tillhörande vägledning för kommuner och en första, årlig rapport om effektivitet i kommuner 2021/22:1 Utgiftsområde 25 presenterades (rapporten i kommuner). I rapporten presenteras index för effektivitet inom områdena utbildning samt stöd och omsorg. Enligt rapporten finns inga tydliga samband mellan resursåtgång och kvalitet, och det är ingen kommun som utmärker sig genom att nå hög effektivitet inom samtliga områden. Motsvarande rapport kommer att publiceras och innehållet kommer att utvecklas i takt med att datatillgången förbättras. Nyckeltalen för regioner samt en tillhörande vägledning presenterades . Representanter för kommuner och regioner har tagit del av nyckeltalen och information om hur de kan användas genom bl.a. seminarier och utbildningar och mottagandet var mycket positivt. Genom nyckeltalen får kommuner och regioner förbättrade möjligheter till jämförelser och analyser samt underlag för prioritering och utveckling. Nyckeltalen finns tillgängliga i databasen . Tillkännagivanden om likvärdiga krav på privata och offentliga aktörer inom välfärdsverksamheter har tillkännagett för regeringen att regeringen ska låta utreda ett utvecklat och delvis nytt regelverk för säkerställande av valfrihet, mångfald och kvalitet vid utförande av välfärdstjänster, vilket ska omfatta tillståndsplikt med ägar- och ledningsprövning, kravställande och uppföljning av kvalitet samt skarpare sanktioner vid misskötsel, allt med utgångspunkten att likvärdiga krav ska ställas på privata och offentliga aktörer. Av tillkännagivandet följer också att regeringen ska utreda lämpliga sätt för spridning av verksamhetsrelaterad information ur ett brukarperspektiv 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244). I propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158) föreslog regeringen en utökad tillståndsplikt och ägar- och ledningsprövning inom välfärden. Regeringen lämnade i propositionen även förslag för att förenkla för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer och för att främja den idéburna sektorns deltagande i upphandlingar. Förslagen syftade till att möjliggöra för en mångfald av leverantörer att delta i offentliga upphandlingar. Regeringen bedömde i propositionen att tillkännagivandet i den del som detta avsåg att utreda ett utvecklat och delvis nytt regelverk var tillgodosett. Därmed kvarstod endast den del av tillkännagivandet som avsåg spridning av verksamhetsrelaterad information. ansåg att de utökade tillståndskraven var viktiga, men fann att regeringens skäl för att undanta verksamhet från tillståndskrav och ledningsprövning inte var tillräckliga och att de saknade grund, varför tillkännagivandet inte kunde anses tillgodosett. I ett nytt tillkännagivande till regeringen tillkännagav att regeringen skyndsamt ska återkomma med kompletterande lagstiftning, så att likvärdiga krav ställs på privata och offentliga aktörer, dvs. att en generell tillståndsplikt och ledningsprövning ska införas för alla utförare i välfärden, oavsett driftform (bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356). tillkännagav för regeringen att regeringen skulle värna mångfalden genom att återkomma till med förslag som säkerställer att tillståndskrav samt ägar- och ledningsprövning inte medför otillbörliga hinder att etablera sig och verka på välfärdsområdet, i synnerhet när det gäller små aktörers möjligheter såsom kooperativ 2017/18:FiU43 punkt 4, rskr. 2017/18:356). Som redovisas ovan har regeringen tidigare infört en utökad tillståndsplikt för den som bedriver yrkesmässig verksamhet inom välfärden (prop. 2017/18:158). Regeringen ansåg i samband med att den lämnade det förslaget att det därutöver inte var möjligt att tillmötesgå tillkännagivande, dvs. att införa tillståndsplikt och ledningsprövning för kommuner och regioner, med motiveringen att kommuner 2021/22:1 Utgiftsområde 25 och privata aktörer har olika roller och ansvar. Vidare angavs att det finns sådana principiella skillnader mellan kommuner och enskild verksamhet att det inte finns skäl att införa något som motsvarar en ägar- och ledningsprövning för verksamhet (prop. 2017/18:158 s. 51). Den bedömningen kvarstår och regeringen anser att tillkännagivandena är tillgodosedda i dessa delar (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244 samt bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356). Vad avser kravet från om att regeringen ska utreda lämpliga sätt för spridning av verksamhetsrelaterad information har följande åtgärder vidtagits. () har haft regeringens uppdrag att utveckla ett nytt informationssystem som möjliggör jämförelser mellan skolor (U2014/2660), i enlighet med vad som anges i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112), och tillhandahåller nu webbplatsen Utbildningsguiden, med information och vägledning inför val av skola och utbildning, från förskola till utbildning för vuxna. Regeringen har vidare gett Inspektionen för vård och omsorg () i uppdrag att tillgängliggöra och upprätta ett nationellt register över hem för vård eller boende (HVB), stödboenden för barn och unga samt särskilda ungdomshem (S2021/02373). Genom dessa åtgärder bedöms den del av tillkännagivandet som avser spridning av verksamhetsrelaterad information tillgodosett (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244). Regeringen har tagit initiativ till ett antal åtgärder för att säkerställa kvalitet, valfrihet och mångfald inom välfärdsverksamheterna. Förutom de utökade tillståndskraven som redan nämnts, har regeringen vidtagit ett antal åtgärder som har redovisats i årliga redogörelser för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75, skr. 2016/17:75, skr. 2017/18:75, skr. 2018/19:75 och 2019/20:75). Som exempel kan nämnas arbetet inom ramen för den s.k. (dir 2015:108) och Tillitsdelegationen samt ett regeringsuppdrag till att analysera om myndighetens sanktionsmöjligheter är tillräckliga, som redovisades ,. Därutöver har regeringen beslutat om lagrådsremissen Ett förenklat upphandlingsregelverk. I lagrådsremissen behandlas bl.a. frågor om ett förenklat regelverk för sådana upphandlingar som inte helt styrs av EU:s upphandlingsdirektiv. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringen anser därmed att tillkännagivandena om likvärdiga krav på privata och offentliga aktörer (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244 samt bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356) är slutbehandlade. Arbetet med att på andra sätt säkerställa kvalitet och mångfald, och att alla aktörer inom välfärden oavsett driftform har likvärdiga villkor, fortsätter dock. Regeringen har gett i uppdrag att analysera nuvarande regelverk för tillståndsprövning inom vård och omsorg samt möjligheten att förenkla ägar- och ledningsprövningar. lämnade rapporten av regelverket för tillståndsprövning – Slutrapport, som bereds i . Tillkännagivandet om att värna mångfalden och att underlätta för små aktörer är således ännu inte slutbehandlat (bet. 2017/18:FiU43 punkt 4, rskr. 2017/18:356). 2.6Regeringens bedömning av måluppfyllelsen 2.6.1Kommuner och regioner har både stort ansvar och stor frihet att utforma sin verksamhet Den kommunala självstyrelsen och den kommunala beskattningsrätten är grundlagsreglerade och utgör viktiga delar av den svenska decentraliserade samhällsmodellen. Kommuner och regioner har frihet att själva, inom ramen för befintlig lagstiftning, utforma sin verksamhet och ansvarar för de olika verksamheternas 2021/22:1 Utgiftsområde 25 resultat, kvalitet och innehåll. Enligt lagen om bokföring och redovisning ska varje kommun och region i sin förvaltningsberättelse redogöra för om målen och riktlinjerna för en god ekonomisk hushållning uppnåtts och följts samt om kravet på en budget i balans enligt kommunallagen har följts. Den kommunala beskattningsrätten ger kommuner och regioner ett långtgående ansvar för verksamheternas finansiering och cirka två tredjedelar av den kommunala verksamheten finansieras av skatteintäkter. Vid sidan av skatteintäkterna är statens bidrag den viktigaste intäktskällan. De generella statsbidragen, som till största delen finansieras från anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom detta utgiftsområde, utgör omkring en tiondel av intäkterna. På grund av detta går det inte att dra långtgående eller säkra slutsatser av förhållandet mellan storleken på det generella statsbidraget och kommunsektorns resultat. Måluppfyllelsen bedöms mot bakgrund av dessa förutsättningar. 2.6.2Statliga insatser har bidragit till måluppfyllelsen Starka resultat i sektorn trots ett utmanande år Den ekonomiska ställningen för kommuner och regioner är viktiga faktorer för bedömningen av sektorns förutsättningar och dess kapacitet. Det kan konstateras att resultatets andel av skatter och generella statsbidrag var betydligt större i kommunerna och regionerna 2020 än under de föregående åren. Stora fall i de kommunala skatteintäkterna prognostiserades i samband med spridningen av covid-19. De stora statliga tillskotten i form av statsbidrag, samt ersättningar för merkostnader och intäktsbortfall, bidrog, tillsammans med en starkare utveckling av skatteintäkterna än vad som inledningsvis prognostiserades, till det höga resultatet 2020. Även en svagare kostnadsutveckling bidrog till resultatet för kommunerna. Kommunsektorns kostnader påverkas av att befolkningen växer och av att en större andel är i behov av välfärdstjänster. Den relativa ökningen av andelen unga och äldre i förhållande till andelen som förvärvsarbetar försämrar utvecklingen av skatteunderlaget. Kostnadsutvecklingen var dock måttlig i kommunerna 2020, trots de ökade demografiska behoven och osäkerheten kring hur kostnaderna skulle påverkas av pandemin. Ökningstakten i regionerna var däremot något högre än den föregående tioårsperioden. utvecklades skatteunderlaget svagt jämfört med de närmast föregående åren. Soliditeten och den långsiktiga finansiella ställningen förbättrades i majoriteten av kommunerna och regionerna till följd av starka resultat, minskad skuldsättning och minskad pensionsskuld som avser tiden . Fortsatta investeringar avseende t.ex. skolor, äldreboenden och sjukhus gjordes 2020, men investeringstakten var lägre än genomsnittet . Behovet av investeringar bedöms fortfarande vara stort. En större andel av investeringarna finansierades med egna medel 2020 än . Skuldsättningen minskade i både kommuner och regioner. Frivilliga avsättningar till resultatutjämningsreserver, som kan nyttjas för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur, har gjorts av både kommuner och av regioner. Det sammanlagda avsatta beloppet i resultatutjämningsreserverna ökade 2020 och det var 8 fler kommuner och 3 fler regioner som hade medel avsatta i dessa jämfört med . Det starka resultatet, förbättringarna vad gäller soliditeten och de ökade avsättningarna till reserver bedöms ha stärkt de ekonomiska förutsättningarna i sektorn. 2021/22:1 Utgiftsområde 25 Regeringen anser att förutsättningarna för att möta det utökade behovet av välfärd, samt för att säkerställa att kommuner och regioner har tillräckliga medel för att upprätthålla sin verksamhet, trots de osäkerheter som spridningen av covid-19 medfört, har förbättrats genom de förstärkningar som gjorts av statsbidragen. Trots det höga resultatet kvarstår skillnader mellan kommuner och mellan regioner Skillnaderna mellan kommunerna i de olika kommungrupperna avseende resultat och skuldsättning ökade 2020 jämfört med genomsnittet den föregående tioårsperioden. Att det finns skillnader i resultatnivåer mellan kommuner kan vara en indikation på att de ekonomiska förutsättningarna inte är likvärdiga. Skillnader i resultat kan också bero på att kommunerna har olika målsättningar för resultatnivån, t.ex. beroende på att investeringsbehoven ser olika ut för olika kommuner. Även skillnaderna mellan kommungrupperna avseende kostnadsutvecklingen ökade . Samtliga kommungrupper hade dock en klart lägre kostnadsutveckling än . Skillnaderna mellan regionerna ökade vad gäller resultat och kostnadsutveckling. De större skillnaderna bedöms bero på att pandemins effekter har varierat över landet, vilket påverkat såväl kostnadsutvecklingen som de ekonomiska resultaten. Skillnaderna i skuldsättning mellan regionerna var i nivå med genomsnittet –2019, men den genomsnittliga upplåningen har ökat. Utmaningarna har också sett olika ut i kommuner och regioner när det gäller behovet av t.ex. anpassningar till ökande respektive minskande befolkning och förändringar i befolkningens sammansättning. Regeringen anser att de ändringar i kostnadsutjämningen som trädde i kraft har stärkt likvärdigheten i de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive mellan regioner. Nästan alla kommuner och samtliga regioner redovisade ett positivt balanskravsresultat 2020, vilket var en förbättring jämfört med . Det finns dock kommuner och regioner med svagare ekonomiska resultat, trots det starka resultatet för sektorn som helhet. Detta innebär en ökad risk för att de inte kommer att uppfylla balanskravet eller kravet på god ekonomisk hushållning. Regeringen ser positivt på den ökade användningen av jämförelser mellan kommuner och mellan regioner, och på den utveckling som har skett med nya indikatorer för effektivitet och produktivitet i sektorn. Regeringen anser att detta har förbättrat möjligheterna för kommuner och regioner att bedöma effektiviteten och kvaliteten i verksamheterna, vilket är av betydelse för ett framgångsrikt utvecklings- och förbättringsarbete Den statliga styrningen bör vara ändamålsenligt utformad Den statliga styrningen inom olika kommunala verksamhetsområden syftar till att uppnå nationella målsättningar, bl.a. att öka likvärdigheten i landet. måste kommuner och regioner hantera styrningen samlat vid t.ex. resursfördelning och planering. Den statliga styrningen behöver därför utformas utifrån ett helhetsperspektiv. Detta perspektiv bör bl.a. beaktas vid valet av på vilken detaljnivå som en viss reglering ska ske, samt vid valet av lagreglering, generella statsbidrag eller riktade statsbidrag, liksom deras utformning, i syfte att underlätta för kommuner och regioner att planera och bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Såväl den ekonomiska styrningen som övrig styrning behöver vara ändamålsenligt utformad och motsvara de behov som både staten och kommunsektorn har. Hur den statliga styrningen utformas är avgörande för kommunsektorns möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Spridningen av covid-19 har inneburit att 2021/22:1 Utgiftsområde 25 styrningen av kommuner och regioner tillfälligt har behövt förändras och att staten har styrt kommunsektorn mer än . har den del av statens styrning av sektorn som inte påverkats av spridningen av covid-19 fortsatt att utvecklas i samma takt . Statens styrning av sektorn ökade därmed totalt sett. Regeringen anser alltjämt att det finns möjligheter till en förbättrad statlig styrning av kommunsektorn. Statliga insatser har bidragit till det höga resultatet och måluppfyllelsen Även om kommunsektorn har ett eget ansvar för sin verksamhet och sin ekonomi är samspelet mellan staten och kommunsektorn viktigt för att skapa goda förutsättningar för välfärden. Staten har det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och den ekonomiska politiken, och ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner och regioner har förutsättningar att utföra det samlade uppdraget. Regeringen har med anledning av spridningen av covid-19 föreslagit och beslutat om flera tillfälliga insatser för att stödja kommunsektorn . Regeringen har i samband med detta framhållit att ekonomiska resurser inte ska vara en begränsande faktor för kommuner och regioner i hanteringen av pandemin. De tillfälliga insatserna bidrog sammantaget till ett högt ekonomiskt resultat för kommuner och regioner 2020. Detta innebar möjligheter för många kommuner och regioner att vidta åtgärder som stärker de ekonomiska förutsättningarna och den finansiella ställningen på . Mot denna bakgrund anser regeringen sammanfattningsvis att de statliga insatserna har bidragit till goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar i kommuner och regioner. 2.7.1Fortsatt osäker ekonomisk utveckling Spridningen av covid-19 har förändrat förutsättningarna för kommuner och regioner. Kommunsektorn kommer – liksom övriga delar av samhället – fortsätta att påverkas av pandemin. De stora statliga tillskotten medförde att kommuners och regioners inkomster ökade kraftigt . utvecklades konsumtionsutgifterna svagt, vilket framför allt förklaras av begränsad verksamhet till följd av pandemin. bedöms kommunsektorn kunna återuppta verksamhet och konsumtionsutgifterna väntas därmed öka. I takt med att konjunkturen återhämtar sig beräknas det kommunala skatteunderlaget och därmed skatteinkomsterna öka något snabbare 2021–2024 än de gjorde 2020. Inkomstnivån hålls även fortsatt uppe av statliga tillskott. Det finansiella sparandet beräknas därför bli högt även 2021 jämfört med genomsnittet . Därefter antas utgifterna öka snabbare än inkomsterna, vilket medför en lägre nivå på det finansiella sparandet 2022–2024 än 2021 (se tabell 2.6). Det finns fortsatt en förhöjd osäkerhet vad gäller den ekonomiska utvecklingen .