prop · H90363 · 2021-12-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:63 om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). har granskat om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga 2016–2020. Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. sammanvägda bedömning är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats när det gäller planering, analys, styrning och genomförande. När det gäller regeringens styrning bedömer att den i vissa stycken inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband. lämnar i rapporten rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att flera av de rekommendationer som föreslås redan har omhändertagits, i form av en tydligare styrning till Försvarsmakten i syfte att säkerställa att beslutade mål och uppgifter överensstämmer med tilldelade resurser. Regeringen fortsätter att följa upp genomförandet av den inriktning som framgår av propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och som beslutats av . I detta arbete ingår att kontinuerligt följa arbetet inom Försvarsmakten och återrapportera 2021/22:63 resultatet till . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Bakgrund och syfte med granskningen.............................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ 3.2Rekommendationen att sätta tydliga och Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar ............... 4 Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 2021:23 Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. granskningen har redovisats i rapporten bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR rekommendationer för regeringen och Försvarsmakten. överlämnade rapporten till regeringen . har inhämtat underlag från Försvarsmakten när det gäller myndighetens bedömning av iakttagelser och rekommendationer samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras inom området. 2.1Bakgrund och syfte med granskningen har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete inför och –2020 med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. försvarspolitik förändrades snabbt första del där det nationella försvaret av åter kom i fokus efter att varit fokuserat på internationella insatser. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 framför regeringen att det enskilt viktigaste –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Vidare framförs i propositionen att förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad måste prioriteras för att arméstridskrafterna ska kunna möta ett väpnat angrepp. beslutade att inleda en granskning av statens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Granskningen har omfattat regeringen och Försvarsmakten och har fokuserat på inriktningsperioden –2020 och tiden strax . övergripande slutsatser är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i fråga om planering, analys, styrning och genomförande. Detta har lett till att arméförbanden inte utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats, och att det fortfarande råder oklarheter kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. bedömer att försvarsbeslutet var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma och att arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Vidare bedömer att kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och att dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. bedömer därför att armén i realiteten inte kunde uppnå det som och regeringen förväntade sig. konstaterar att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten. Detta har i sin tur hänförts till att Försvarsmakten inte haft en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var inom armén. bedömer vidare att regeringens styrning i vissa delar inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: •Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. •Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen. Regeringen konstaterar att i sin granskning lämnat följande rekommendationer riktade till Försvarsmakten: •Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel. •Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. •Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning. •Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Försvarsmakten har, vilket framgår av granskning, –2020 i flera beslut tillförts ekonomiska medel. Regeringen har dessutom förtydligat styrningen till Försvarsmakten avseende bland annat brigaderna. I regleringsbreven till Försvarsmakten samt i ett beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet åren 2018– 2020, finns förtydliganden om styrning när det gäller brigaderna. har dessutom –2020 tillfört betydande ekonomiska resurser till det militära försvaret. tillfördes i olika beslut sammanlagt till det militära försvaret. Detta innebar att nivån på anslagen för det militära försvaret ökades med ca . Som framgår av budgetpropositionen anser regeringen att viktiga steg tagits –2020 för att ställa om och omorganisera armén från att vara fokuserad på att delta med mindre kontingenter i internationella insatser till att vara en organisation byggd runt två fast organiserade brigader med fristående fältförband. Regeringen bedömer att omställningen av armén inklusive organiseringen av två brigader tagit , medfört högre kostnader och varit svårare att genomföra än vad som inledningsvis förutsågs. Regeringen konstaterar att detta inte bara gäller armén utan också på ett Skr. 2021/22:63 övergripande plan gäller för genomförandet av försvarsbeslutet i Att den svenska militära förmågan fortfarande har begränsningar vid utgången av 2020 beror också på att utgångsläget till del har varit sämre och utmaningarna större än vad som förutsågs inför försvarsbeslutet . Försvarsmakten har återkommande redovisat brister i ekonomin, vilket beror på ett antal faktorer såsom ofullständig bild av tillståndet i Försvarsmakten, otillräckliga kostnadsuppskattningar, att kostnadsutvecklingen överstigit den uppräkning som görs med försvarsprisindex, otillräckliga reserver samt fördyringar av strategiska materielprojekt. Beslut som varit förutsättningsskapande för utvecklingen av den operativa förmågan fattades vidare in i försvarsbeslutsperioden. Det gäller till exempel beslutet om att återaktivera grundutbildning med värnplikt och den justerade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och i fråga om materiel- och logistikförsörjning. Regeringen har vidare stegvis behövt komplettera styrningen till Försvarsmakten för att förtydliga omställningen till ett försvar inriktat mot i huvudsak nationella uppgifter. Ett exempel på detta är inriktningen att armén ska organiseras och kunna verka med två brigader. Som framgår ovan förtydligades styrningen och tillfördes också ytterligare medel . Trots de utmaningar som förevarit bedömer regeringen att betydande framsteg gjorts vilket i sin tur skapat nödvändiga förutsättningar för den tillväxt som beslutats i försvarsbeslutet . 3.2Rekommendationen att sätta tydliga och uppföljningsbara mål Regeringen delar bedömning om betydelsen av såväl tydlighet avseende mål och medel som förutsägbarhet för förbandsproduktionen. Utgående från det av fattade försvarsbeslutet har regeringen beslutat om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet –2025 med en utblick mot 2030. Av regeringens beslut framgår mål för såväl utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga som dess krigs- och grundorganisation. Försvarsmakten har i sitt budgetunderlag bekräftat att regeringens beslut är avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget inte medförde någon förändring vad avser den övergripande operativa bedömningen. Regeringens inriktning ger tydliga och uppföljbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Dessa mål är avvägda mot de medel som tillförts och ger därmed Försvarsmakten planeringsramar för att verkställa det som beslutats. Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga Regeringen delar bedömning att tydligare långsiktighet i planeringen behövs för att undvika kortsiktiga omprioriteringar. Regeringen har i Försvarsmaktens regleringsbrev bland annat tydliggjort att myndighetens planering ska utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar ska i första hand få konsekvenser inom de områden de uppstår och konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till Om det uppstår fördyringar bör omprioritering i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. syfte att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för de två mest resurskrävande materielområdena, stridsflygs- och undervattensförmåga, har regeringen i budgetpropositionen utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Sammantaget har regeringen genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som riktat till regeringen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som framgår ovan har regeringen vidtagit ett antal åtgärder i linje med de rekommendationer som lämnat till regeringen. Regeringen följer också Försvarsmaktens arbete med att omhänderta de rekommendationer som givit myndigheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Att bygga nationell försvarsförmåga –statens arbete med att stärka arméstridskrafterna är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-606-7 rir 2021:23 omslagets originalfoto: bezav /försvarsmakten tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 8 - 1 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 4 7 7 R I R 2 0 2 1 : 2 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar 2 Arméns roll i det nationella försvaret Det nationella försvaret ställer krav på högre ledningsnivåer i armén 2.2Arbetet börjar efter en period av nedskärningar och starkt fokus på Arméstridskrafterna har inte utvecklats som det var tänkt Regeringens styrning till viss del otydlig Regeringens styrning – från insats till nationellt försvar Otydlig styrning lämnade stort tolkningsutrymme Konsekvenser av regeringens styrning Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning Försvarsmaktens arbete inte effektivt i alla delar Försvarsmaktens interna styrning och planering Det finns brister i Försvarsmaktens utvecklingsarbete 5.3Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens interna styrning och Arméstridskrafterna i ett strategiskt, operativt och taktiskt beslut om vilka krigsförband som skulle upprättas R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Försvarsberedningen, regeringen och Försvarsmakten uppgav –2020 att arbetet med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte hade nått så långt som det var tänkt. Mot bakgrund av detta har granskat om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga –2020. Granskningen har utgått från följande frågeställningar: •I vilken utsträckning har målen nåtts och inriktningarna följts avseende arméstridskrafterna? •Har regeringens styrning av Försvarsmakten med avseende på arméstridskrafternas utveckling varit ändamålsenlig? •Har Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga varit effektivt? bedömer att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte har varit effektivt i alla delar. Brister finns inom planering, analys, styrning och genomförande. Detta har lett till att arméförbanden inte utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats, och att det fortfarande råder oklarheter kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. En viktig förklaring ligger i den reducering av Försvarsmakten som accelererade under inledningen av . försköts Försvarsmaktens huvudsakliga uppgift från att försvara mot väpnat angrepp till att skicka förband till internationella insatser. bedömer att de besparingar som gjordes på Försvarsmakten och förändringen i inriktning som genomförts gjorde att Försvarsmaktens förutsättningar att ställa om varit begränsade. bedömer att Försvarsmakten borde ha skaffat sig en bild av läget i armén tidigare. Först in i försvarsinriktningsperioden skaffade sig Försvarsmakten en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Intern och extern styrning Brigader har inte haft en framträdande plats i styrningen av arméns utveckling, vilket delvis förklaras av att det har funnits ett motstånd mot att skapa brigader som krigsförband. Istället har fokus legat på att utveckla förmågan hos ”byggklossarna" i form av bataljoner och kompanier, trots att brigaden är den mest effektiva organisationsformen för armén i strid. Om regeringen tydligt hade efterfrågat brigader hade Försvarsmaktens arbete blivit mer effektivt, och kostnader förknippade med att bataljonerna var och en behöver förmågor som inom brigaden skulle vara delade hade kunnat undvikas. bedömer att försvarsinriktningsbeslutet var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma. Arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Dessutom har kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. Armén kunde därför i realiteten inte uppnå det riksdag och regering förväntade sig. Granskningen visar att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten. Försvarsmaktens interna planeringsprocess är behäftad med brister och så komplex att det finns risk att Försvarsmakten inte fattar de beslut som skulle vara de mest effektiva för att bygga ökad förmåga. Sammantaget har problem kopplade till planeringsprocessen genererat en stor ryckighet som från gång till annan omkullkastar redan gjord planering. bedömer att Försvarsmakten fattar avvägningsbeslut på en för hög detaljnivå på för hög nivå i organisationen. –2020 genomförde Försvarsmakten ett antal organisatoriska förändringar som har inneburit en ökad decentralisering och delegering av mandat, från central/nationell nivå till taktisk nivå/försvarsgrensnivå. bedömer att detta underlättar ett effektivt arbete inom ramen för det nationella försvaret. Det faktum att armén inte har haft rådighet över alla de delar som ingår i brigadsystemet har dock försvårat arbetet med att skapa en ökad förmåga i krigsförbanden. Det finns brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Fördelningen av materiel i fred fungerar dåligt och det finns brister i arbetet med krigsplaceringen av materiel. Även om orsakerna till problemen delvis kan härledas till perioden före den granskade inriktningsperioden, bedömer att det finns effektivitetsbrister i arbetet med att krigsplacera materielen. har även identifierat brister kopplat till Försvarsmaktens arbete med transporter och lagerhållning. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att skapa nationell försvarsförmåga kan liknas vid ett system där en mängd olika underliggande verksamhetsdelar och processer hänger ihop och påverkar varandra i komplexa kedjor. bedömer att Försvarsmakten med stora nedskärningar och fokus på internationella insatser tappade mycket kunskap om såväl de enskilda delarna i systemet som hur systemet i stort fungerar. Detta har försenat och försvårat den omställning som Försvarsmakten påbörjade i och med försvarsinriktningsbeslutet . Mot bakgrund av dessa slutsatser lämnar följande rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. •Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. •Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen. •Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel. •Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. •Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning. •Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete inför och –2020 med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Arbetet påbörjades efter att den svenska försvarspolitiken genomgått en snabb förändring första hälft. Från en huvudsaklig inriktning mot internationella insatser skulle Försvarsmakten återvända till sin tidigare roll och åter fokuseras på nationellt försvar. Detta återspeglas bland annat i betänkandet Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid som Försvarsberedningen överlämnade . Mot bakgrund av det förändrade säkerhetspolitiska läget och framför allt aggressioner mot konstaterade beredningen att den enskilt viktigaste delen var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsberedningen ansåg att kärnan i den operativa förmågan, förmågan till väpnad strid, utgörs av krigsförbanden. En förutsättning för att skapa denna operativa förmåga är att krigsförbanden kan verka tillsammans med vapen i samverkan och som system av system.1 2 Beredningen menade vidare att för att vidmakthålla förmågan att kraftsamla vid en allvarlig konflikt skulle Försvarsmakten ha förmåga att leda arméförband på brigadnivå, och att brigadförmåga stärker den samlade förmågan att möta en kvalificerad motståndare.3 I den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 framfördes att ”det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret”.4 Enligt regeringen måste förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad prioriteras för att arméstridskrafterna skulle kunna möta ett väpnat angrepp.5 I linje med propositionen fattade beslut om bland annat följande:6 •Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: −hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig 1Ds 2014:20, s. 37 f. 2Se avsnitt 2.1. 3Ds 2014:20, s. 60. 2014/15:109, s. 7. 5Ibid., s. 73. 6Ibid., bet. 2014/15:Fö011, rskr. 2014/15:251. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N −skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp −skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. •Inriktningen för krigsförband i (se bilaga 2). I sitt beslut om inriktning angav regeringen att Försvarsmakten skulle utforma arméstridskrafterna för att kunna möta ett väpnat angrepp och verka i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare. Förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad skulle prioriteras. Huvuddelen av arméförbanden skulle därför organiseras för att kunna verka som två brigader.7 1.1 Motiv till granskning har det kommit flera varningssignaler om att Försvarsmaktens operativa förmåga inte har ökat i den takt och till den nivå som avsågs i försvarsinriktningsbeslutet . Brister, utmaningar och tillkortakommanden har rapporterats i diverse utredningar såväl som av Försvarsmakten och regeringen.8 Arméchefen meddelade i ett uttalande att Försvarsmakten inte skulle nå målet om att kunna verka som två brigader fram till 2020.9 Mot bakgrund av ovan nämnda brister beslutade att inleda en granskning av statens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Denna rapport redogör för iakttagelser, slutsatser och rekommendationer. Vissa iakttagelser och slutsatser redovisas mer i detalj i en hemlig promemoria som har överlämnats till Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Vår övergripande granskningsfråga är om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga.