prop · H90359 · 2021-11-10 00:00:00 — Vidare anser Lagrådet att bestämmelserna bör förtydligas på så sätt att uttrycket därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder ersätts med därmed sammanhängande beslut om häktning eller andra straffprocessuella tvångsmedel. Även i fråga om uttrycket säkerhetsåtgärder kan det konstateras att detta används i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Vilka slags uppgifter som omfattas av det uttrycket är emellertid klart mer begränsat i jämförelse med uttrycket lagöverträdelser som innefattar brott. Regeringen har tidigare konstaterat att med uttrycket därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder avses straffprocessuella tvångsmedel (jfr prop. 1997/98:44 s. 74 och prop. 2017/18:105 s. 98). Regeringen instämmer i att den formulering som Lagrådet förespråkar gör bestämmelsen mer lättillgänglig. Lagtexten bör därför justeras i enlighet med detta. Som Lagrådet vidare påpekar kan det finnas personuppgifter om brott i många olika beslut eller i andra domar än brottmålsdomar. Sådana uppgifter kan även förekomma i andra sammanhang än i domar och beslut. Regeringen vill mot den bakgrunden framhålla att det är uppgiftens karaktär som avgör om den omfattas av den föreslagna begränsningen. Frågan om varifrån uppgiften har inhämtats ska alltså i allmänhet inte tillmätas någon avgörande betydelse i sammanhanget. Föreningen välkomnar förslaget men framhåller att bestämmelserna bör utformas så att de täcker databaser med kriminalvårdshandlingar och således även omfattar verkställighetsåtgärder. Föreningen menar också att bestämmelserna bör omfatta såväl fällande som frikännande domar i brottmål. Kriminalvården, som framhåller att förslaget förbättrar förutsättningarna för tidigare dömda individer att återanpassa sig till ett liv utan kriminalitet, för fram liknande synpunkter och anser att det är oklart om de föreslagna bestämmelserna omfattar uppgift om t.ex. strafftid, placering och permission. Offentliggörande av sådana beslut kan, på samma sätt som domar i brottmål, ha en negativ påverkan på den enskildes personliga integritet. Som påpekar innefattar redan en uppgift om ett rättsligt förfarande i form av en förundersökning som har inletts mot en fysisk person en uppgift om en lagöverträdelse i den mening som uttrycket har i dataskyddsregleringen (avgörande i mål C-136/17, C.G. m.fl.). En uppgift om att någon har eller kan ha begått något visst brott utgör en personuppgift som rör en lagöverträdelse som innefattar brott. Detta gäller alltså även om det inte finns ett slutligt avgörande som slår fast ett ansvar för det misstänkta brottet. Uppgifter om att någon har dömts till en straffrättslig påföljd, såsom fängelse eller skyddstillsyn, bör också anses utgöra en personuppgift som rör lagöverträdelser som innefattar brott eller personuppgifter som rör en fällande dom i brottmål, oberoende av om det av uppgifterna framgår vilken lagöverträdelse som föranlett straffet eller inte (se , Dataskyddsförordningen [GDPR] m.m., kommentaren till artikel 10, , version 1A). De föreslagna bestämmelserna omfattar alltså uppgifter som direkt eller indirekt kan härledas till fysiska personer och som rör handlanden som är straffbara. Regeringen konstaterar mot den bakgrunden att uppgifter om t.ex. strafftid, placering och permission i normalfallet torde utgöra uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott. När det gäller frikännande domar i brottmål är saken mer komplex. Uppgifter som förekommer i en sådan dom och som avser åtalet och domstolens prövning av detta torde i stor utsträckning omfattas av uttrycket lagöverträdelser som innefattar brott. Det kan exempelvis vara så att en prövning som innebär att ett åtal ogillas i en del fall innefattar ett ställningstagande till att en brottslig gärning i och för sig har begåtts. Det kan t.ex. vara fallet om den frikännande domen meddelas på grund av åtalspreskription. Enligt regeringens uppfattning kan distinktionen mellan fällande och friande domar antas få en förhållandevis liten betydelse i praktiken. Det beror främst på att redan en uppgift om en brottsmisstanke omfattas av bestämmelsens ordalydelse. 2021/22:59 Till skillnad från bl.a. Juridikfronten anser regeringen att det under alla förhållanden inte finns skäl att utforma delegationsreglerna så att de uttryckligen generellt omfattar varje form av avgörande som innebär att en person slutligt frikänts från en brottsmisstanke. Det bör finnas ett utrymme för rättstillämparen att bl.a. i ljuset av utvecklingen av praxis på dataskyddsområdet närmare klargöra innebörden av uttrycket personuppgifter som rör lagöverträdelser som innefattar brott. och ifrågasätter om inte även personuppgifter om brottsoffer bör omfattas av delegationsbestämmelserna. Regeringen konstaterar att det finns integritetshänsyn som talar för att offentliggöranden av personuppgifter som rör den som har utsatts för ett brott bör undantas från mediegrundlagarnas skydd. Det kan framstå som inkonsekvent att undanta personuppgifter avseende den som begått en lagöverträdelse men inte avseende brottsoffer, även om den stigmatisering som kan följa den som har begått en lagöverträdelse inte gör sig gällande på samma sätt för brottsoffer. Regeringen gör bedömningen att uppgifter om ett brottsoffer kan anses vara en uppgift som avser en lagöverträdelse som innefattar brott och därför bör omfattas av de föreslagna delegationsbestämmelserna. anser vidare att regleringen bör träffa även personuppgifter om vittnen i brottmål. Till skillnad från den som har begått en lagöverträdelse och brottsoffer har vittnen emellertid inte den direkta koppling till den brottsliga gärningen som medför att uppgiften blir integritetskänslig. Personuppgifter om vittnen i brottmål bedöms i normalfallet inte vara av sådan karaktär att de kan omfattas av undantagsbestämmelserna. Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att delegationsbestämmelserna bör avse personuppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande beslut om häktning och andra straffprocessuella tvångsmedel. Begränsningen bör göras utifrån uppgiftssamlingens karaktär I likhet med kommittén anser regeringen att ett undantag från grundlagsskyddet måste göras tillräckligt omfattande för att säkerställa ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet, men vara så begränsat att det fria ordet även fortsatt värnas genom det särskilda skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen säkerställer i de situationer då starka yttrandefrihetsrättsliga intressen gör sig gällande. Kommitténs förslag innebär att det enbart är offentliggörandet av vissa slags uppgiftssamlingar, som innebär särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång, som ska undantas från grundlagsskyddet och att en helhetsbedömning alltid i det enskilda fallet ska göras av karaktären på uppgiftssamlingen som sådan. En majoritet av de remissinstanser som avstyrker förslaget, däribland Justitiekanslern och ombudsmän, uttalar att de föreslagna bestämmelserna är för vaga eller svårtolkade. Remissinstanserna befarar att detta kan medföra att tillämpningen inte blir förutsebar, att tolkningsutrymmet blir för stort och att begränsningen riskerar att träffa för brett. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att bestämmelserna bör förtydligas för att göra bedömningen av risken för otillbörliga integritetsintrång mer förutsebar. Enligt fakultetsstyrelsen skulle detta kunna åstadkommas genom att vissa ytterligare rekvisit läggs till, t.ex. vilken typ av uppgifter som databasen innehåller, hur sökbar den är, syftet med insamlingen av uppgifterna, syftet med tillhandahållandet av uppgifterna, sätten för spridning av uppgifter och hur omfattande spridning som är avsedd. Vid utformningen av undantag från grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör regelmässigt bl.a. de syften som bär upp grundlagsregleringen beaktas när olika motstående intressen vägs mot varandra. Det grundläggande syftet med regleringen är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Grundlagsregleringen ska bidra till att forma ett starkt skydd för den fria åsiktsbildningen som en av demokratins grundvalar. En eventuell begränsning får aldrig vara mer omfattande än vad som är nödvändigt. I kravet på proportionalitet ligger bl.a. att en eventuell begränsning ska vara förenlig med den försiktighetsprincip som brukar tillämpas vid inskränkningar av grundlagsskyddet på detta område. Avgränsningen måste också göras på ett rättssäkert sätt. Det krävs med andra ord noggranna överväganden vid införandet av grundlagsbestämmelser av nu aktuellt slag. Regeringen konstaterar att en undantagsreglering måste utformas så att den blir så tydlig som möjligt och att dess tillämpning blir förutsebar. Den måste ge förutsättningar för att relevanta omständigheter ska kunna beaktas i syfte att tillgodose intresset av största möjliga yttrandefrihet. Det kan framhållas att inte alla tillgängliggöranden av uppgifter om lagöverträdelser bör undantas från grundlagsskydd. Vissa av de söktjänster som finns tillhandahåller uppgifter som är av en sådan karaktär att det integritetsintrång som söktjänsten medför är acceptabelt ställt i relation till intresset av en vid yttrandefrihet. Dessutom går utvecklingen på området snabbt. Det är svårt att förutse hur uppgiftssamlingarna, och då framför allt söktjänsterna på internet, kommer att utvecklas. Detta medför att bestämmelserna av nödvändighet måste ges en sådan utformning att de förutsätter att en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs när det ska avgöras om uppgiftssamlingens karaktär leder till ett otillbörligt integritetsintrång. Att i mediegrundlagarna ange detaljerade bedömningskriterier som tar tillräcklig höjd för den tekniska och mediala utvecklingen riskerar att leda till att undantagen blir större än befogat, vilket skulle leda till att yttrandefriheten försvagas. En konsekvens av det bedömningsutrymme som följer av den föreslagna regleringen blir dock att tillämpningen riskerar att bli något mindre förutsebar än om en sådan detaljerad föreskrift som Juridiska fakultetsstyrelsen vid förespråkar skulle väljas. Regeringen vill därför även i det här sammanhanget understryka vikten av att bestämmelserna tillämpas så att en bred marginal upprätthålls gentemot tryck- och yttrandefriheten. Detta kommer till uttryck i bestämmelserna genom kravet på att det ska stå klart att det finns en särskild risk för ett otillbörligt integritetsintrång, och följer därutöver av den s.k. instruktionen i 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 15 § YGL. Enligt dessa bestämmelser bör den som ska vaka över att grundlagarna efterlevs alltid ha i åtanke att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla. Enligt regeringens mening innebär kommitténs förslag att en rimlig balans upprätthålls mellan de motstående intressen som gör sig gällande. Avgränsningen i förhållande till det grundlagsskyddade området ska alltså göras utifrån uppgiftssamlingens karaktär och graden av det integritets- intrång som kan accepteras. vid menar att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att det vid tillämpning av bestämmelserna ska göras en intresseavvägning mellan å ena sidan individens integritet och rätt till privatliv och å andra sidan yttrande- och informationsfriheten i samhället. Den regleringsmodell som regeringen föreslår är avsedd att göra en sådan intresseavvägning möjlig – och nödvändig – vid tillämpning av bestämmelserna. En komplettering i linje med vad fakultetsnämnden efterfrågar skulle enligt regeringen inte bidra till att underlätta tillämpningen utan endast medföra att lagtexten blir mer pekar på att utvecklingen går mot ökad konvergens där gränsdragningen mellan databaser som tillhandahålls av publicister respektive icke-journalistiska distributörer blir alltmer otydlig. I likhet med vad har uttalat är det mycket angeläget att en betydande marginal tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att intresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svår- bedömda situationer (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detta ligger även i linje med instruktionen för tillämpningen i 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 15 § YGL. I tveksamma fall ska således yttrandefrihetsintresset väga tyngst. I samband med att de nuvarande delegationsbestämmelserna om känsliga personuppgifter infördes uttalade att uppgiftssamlingens tänkta eller faktiska användarkrets inte bör tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om den faller innanför eller utanför det grundlagsskyddade området. Utskottet uttalade vidare att bedöm- ningen i stället bör göras med utgångspunkt i syftet med tillhandahållandet av uppgiftssamlingen och vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Integritetsintrång som följer av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning borde, enligt utskottet, inte anses vara otillbörliga och således som utgångspunkt falla utanför tillämpningsområdet för delegations- bestämmelserna (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Som framgår av avsnitt 7.1 innebar ställnings- tagande och beslut att regeringens förslag i den del det avsåg personuppgifter om lagöverträdelser avslogs. Däremot ändrades inte lag- texten i den del som den avsåg de kvalificerade momenten för de uppgifts- samlingar som skulle omfattas av bestämmelsen (jfr prop. s. 189). I likhet med kommittén anser regeringen att det finns en risk för att den nuvarande utformningen felaktigt ger intrycket av att principiella skillnader ska göras mellan olika typer av söktjänster beroende på bl.a. vilken användarkrets som tjänsterna i huvudsak riktar sig till. nuvarande kriterierna för att bedöma om det finns särskilda risker för att en databas kan medföra otillbörliga integritetsintrång – dvs. och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig – bör därför inte vara kvar. Regeringen anser i likhet med kommittén att det inte finns skäl att göra någon åtskillnad mellan personuppgifter om lagöverträdelser och känsliga personuppgifter i detta avseende. Bedömningen av riskerna för otillbörliga integritetsintrång vid tillgängliggörande av en söktjänst som offentliggör känsliga personuppgifter bör därför, i likhet med vad som föreslås ovan när de gäller lagöverträdelser m.m., göras enbart utifrån uppgiftssamlingens karaktär. Några remissinstanser, däribland och , befarar att den tänkta användarkretsen för en uppgiftssamling kan påverka möjligheten till grundlagsskydd även om delegationsbestämmelserna utformas på det sätt som kommittén föreslår. Enligt dessa remissinstanser kan uppgiftssamlingens målgrupp utgöra en del av dess karaktär och sättet för tillhandahållande och därmed kan målgruppen behöva beaktas vid riskbedömningen. , som avstyrker förslaget i sin helhet, menar dessutom att uttrycket uppgiftssamling över huvud taget inte bör användas i lagtexten när avsikten med förslaget är att begränsa rena söktjänster. Regeringen delar inte den uppfattning som remissinstanserna ger uttryck för. En sådan innebörd av terminologin följer enligt regeringens mening inte av ordalydelsen och är heller inte avsedd. Regeringen gör samma bedömning som kommittén i frågan om vilka överväganden som typiskt sett ingår i den helhetsbedömning som ska göras för att fastställa om en uppgiftssamling träffas av undantaget. Med anledning av synpunkter kan också framhållas att de föreslagna bestämmelserna har getts en sådan lagteknisk utformning att de i praktiken tar sikte på uppgiftssamlingar som innebär att personuppgifter offentliggörs genom rena söktjänster. Regeringen vill här alltså understryka att mottagarkretsen inte avses vara en faktor att beakta vid bedömningen. Karaktären på en uppgiftssamling bör först och främst bedömas på grundval av vilket allmänintresse informationen i fråga allmänt sett kan anses ha. söktjänster som urskillningslöst offentliggör uppgifter om enskilda individers brottslighet medför i normalfallet särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Om däremot de som får sina personuppgifter spridda på sådant sätt har åtagit sig förtroendeuppdrag eller har anställningar av ett sådant slag att det typiskt sett finns ett stort allmänintresse i att uppgifterna offentliggörs, bör utgångspunkten vara den motsatta. Undantaget är exempelvis inte tänkt att träffa den situationen att det i anslutning till en redaktions granskning av kommunalpolitiker publiceras en lista över politiker i kommunfullmäktige som har dömts för brott. Samma sak kan gälla uppgifter om att utpekade individer har begått brott, om uppgifterna publiceras i anslutning till en kartläggning av den organiserade brottsligheten. Visserligen kan offentliggöranden även av sådana uppgiftssamlingar innebära risker för intrång i enskildas personliga integritet. Med hänsyn till det starka yttrandefrihetsrättsliga intresset av att sådana uppgifter kan spridas bör dock intrång av det slaget inte anses otillbörliga. Att hänsyn ska tas till uppgiftssamlingens karaktär innebär vidare att det har betydelse vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Detta gäller redan enligt de befintliga bestämmelserna om känsliga personuppgifter (bet. 2017/18:KU16 s. 41). En uppgiftssamling som innehåller namn på politiker som har dömts för brott kan i normalfallet inte anses otillbörlig. Om uppgiftssamlingen i stället innehåller uppgifter om samma politikers 2021/22:59 sexuella läggning, bör bedömningen i normalfallet bli den motsatta. Skillnaden ligger i karaktären på de uppgifter som tillhandahålls. Det förtjänar i sammanhanget också att framhållas att en och samma typ av uppgift kan vara integritetskänslig för en kategori av personer medan den inte är det för en annan. Ett offentliggörande av uppgifter om politisk tillhörighet när det gäller förtroendevalda politiker innefattar följaktligen inte något beaktansvärt integritetsintrång, men för andra än politiker torde utgångspunkten normalt vara den motsatta. Såväl yttrandefrihetsaspekter som hänsynen till respekt för privatlivet kräver att olika avvägningar görs i dessa olika fall. Enligt de befintliga delegationsbestämmelserna för känsliga personuppgifter gäller att integritetsintrång som följer av offentliggöranden av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning inte anses vara otillbörliga. Sådana offentliggöranden faller alltså som utgångspunkt utanför tillämpningsområdet för den befintliga regleringen (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detsamma bör gälla i fråga om de nu föreslagna bestämmelserna. Det bör inte göras någon principiell åtskillnad mellan traditionella medier och andra aktörer som agerar i syfte att sprida information till allmänheten. Det bör inte heller göras någon bedömning av verksamhetens kvalitet eller inriktning eller prövas om offentliggörandet görs inom ramen för en seriös granskande journalistik eller inte. Det avgörande för prövningen av om offentliggörande av personuppgifter i en uppgiftssamling träffas av delegationsreglerna bör enbart vara om ett visst offentliggörande riskerar att innebära ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. och ombudsmän menar att det finns en risk för att den föreslagna regleringen i alltför stor utsträckning leder till att uppgiftssamlingens innehåll blir avgörande för frågan om grundlagsskydd gäller. I likhet med kommittén vill regeringen understryka att utgångspunkten inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden är att avgränsningen av grundlagsskyddet i största möjliga mån bör ske utan beaktande av vilket innehåll ett yttrande har. På samma sätt som med övriga delegationsbestämmelser är det dock oundvikligt att bedömningen i viss mån inriktas på innehållet. Det bör emellertid framhållas att det huvudsakliga tillämpningsområdet för bestämmelserna bestäms med hänsyn till faktorer som inte är direkt knutna till innehållet i de enskilda yttrandena. Vid bedömningen ska det beaktas om de offentliggjorda uppgifterna ingår i en sök- eller sammanställbar uppgiftssamling. Vidare ska det beaktas om uppgiftssamlingen som helhet kan anses falla in under någon av de olika kategorier av personuppgifter som anges i bestämmelserna. På liknande sätt ska det vid bedömningen av eventuella risker för otillbörliga intrång göras en helhetsbedömning av karaktären på uppgiftssamlingen. Det är alltså inte fråga om att enskilda uppgifter ska bedömas var för sig. EU:s dataskyddsförordning och kompletterande föreskrifter ska tillämpas om delegationsbestämmelserna utesluter grundlagsskydd Konsekvensen av att en uppgiftssamling träffas av de nya undantagen blir att grundlagarna i en sådan situation inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot att offentliggöra en viss sorts personuppgifter. Det medför att bl.a. EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen blir tillämpliga på sådana uppgiftssamlingar. Kammarrätten i för fram att i sin tillsyn kan tillämpa EU:s dataskyddsförordning och kompletterande föreskrifter i fråga om en uppgiftssamling först om en bedömning har gjorts enligt delegationsbestämmelsernas andra stycke att uppgiftssamlingen inte har grundlagsskydd. Enligt kammarrättens uppfattning kan det ifrågasättas om det ingår i uppdrag, såsom det är formulerat, att pröva huruvida en viss söktjänst omfattas av grundlagsskydd, eftersom prövningen ska göras med tillämpning av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och inte enligt dataskyddsreglerna. Enligt regeringens uppfattning ger inte den lagtekniska konstruktionen med delegationsregler i grundlagarna upphov till att förändra uppdrag på något sätt. Delegationsbestämmelser liknande de som regeringen nu föreslår finns redan när det gäller kreditupplysningsverksamhet och känsliga personuppgifter bl.a. i 1 kap. 12 § 5 TF och 1 kap. 20 § YGL. För att tillsynsmyndigheten ska kunna tillämpa de bestämmelser som reglerar behandling av sådana personuppgifter måste den redan med nuvarande lagstiftning göra prövningar av om tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen ger utrymme för eller hindrar en tillämpning av dataskyddsregleringen. De nu föreslagna bestämmelserna utgör alltså inte någon nyordning i det avseendet. Att de bestämmelser som föreslås har en något annorlunda utformning ändrar inte den saken. framför att massmedias publiceringar under tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen prövas rättsligt enligt en särskild rättegångsordning med Justitiekanslern som åklagare. Enligt företaget kommer ett genomförande av regeringens förslag att leda till att massmedias rapportering avseende lagöverträdelser i stället kommer att prövas av och i förlängningen av domstol enligt den ordinarie rättegångsordningen, vilket skulle utgöra ett påtagligt ingrepp i massmedias yttrandefrihet. Som har klargjorts innehåller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen redan bestämmelser som undantar publiceringar av vissa kategorier av personuppgifter från de grundlagarnas tillämpningsområden. En konsekvens av att en publicering inte omfattas av de grundlagarnas skydd är att bestämmelser i vanlig lag blir tillämpliga och att den ordinarie rättegångsordningen gäller. Med det sagt vill regeringen understryka att bestämmelserna inte är avsedda att träffa sådan medierapportering som tillhandahålls med syfte att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Det torde därför vara ytterst ovanligt att massmedias publicering som sker i sådana syften träffas av de nu föreslagna bestämmelserna. Sådan rapportering ska inte anses utgöra ett otillbörligt integritetsintrång.