prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — 2018/19:1 Budgetpropositionen , utg. omr. 2018/19:128 Förlängning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , bet. 2018/19: SfU26, rskr. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg. omr. 2020/21:1 Budgetpropositionen , utg. omr. 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En ansökan om uppehållstillstånd genom anknytning kan inkomma antingen digitalt genom eller via pappersansökan som lämnas in till något av kontor eller på en utlandsmyndighet. En pappersansökan skannas in manuellt av så att det blir ett digitalt ärende. Om pappersansökan lämnas till utlandsmyndighet blir ordningen av moment i handläggningskedjan något annorlunda, eftersom utlandsmyndighetens utredning då normalt sker i samband med ansökan. Förenklat kan handläggningen av en digital ansökan beskrivas i följande steg: Ansökan boxas in, vilket innebär att ansökan registreras i digitala ärendehanteringssystem E3. Det är först då som ärendet är sökbart i den centrala utlänningsdatabasen. Här genomförs vissa initiala åtgärder, såsom att kontrollera att avgiften är betald och om det är den första gången som personen söker. Därefter kontrolleras att alla handlingar finns med och om anknytningspersonen omfattas av försörjningskravet. Om så är fallet, vilket är den vanligaste situationen, är nästa steg att utreda om anknytningspersonen uppfyller försörjningskravet. Ofta behövs kompletteringar gällande försörjningskravet, vilket innebär kontakt med anknytningspersonen. Om försörjningskravet inte bedöms vara uppfyllt sker i regel inga fler åtgärder och ansökan avslås. Om försörjningskravet är uppfyllt och ansökan är komplett beställer handläggaren en utredning från utlandsmyndigheten i landet där den sökande är varaktigt bosatt. Den sökande uppmanas då att kontakta i landet för att boka tid för utredning och intervju.177 Vid intervjun har den sökande med sig handlingar i original som granskas av lokalanställd personal, exempelvis pass för att styrka identitet och vigselbevis eller födelsebevis för att styrka relationen. Personalen vid utlandsmyndigheten intervjuar den sökande om relationen till anknytningspersonen i , med frågor om exempelvis familjeförhållanden, hur den sökande och anknytningspersonen har träffats, hur vardagen tillsammans ser ut. Dessa utgår från mallar som tagit fram men kompletteras ofta med extra frågor. Både vilken mall som ska användas och eventuella extra frågor som ska ställas bestäms normalt av handläggaren vid . Ofta sker intervjuerna på ett lokalt 177I vissa fall har inte någon ambassad i det land där den sökande är varaktigt bosatt, exempelvis . Den sökande hänvisas då till en annan ambassad i närområdet. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN språk, ibland med tolk. skickar protokoll från intervjun och skannade handlingar till . När tar emot utredningen från utlandsmyndigheten granskas de skannade handlingarna för att bedöma om identiteten är styrkt, och anknytningen prövas sedan. Detta sker bland annat genom att jämföra muntliga uppgifter från intervjun med den sökande med motsvarande skriftliga uppgifter från anknytningspersonen i referensbilagan som lämnats in i samband med ansökan. Till hjälp för bedömningar finns exempelvis landinformation i databasen med uppgifter om kultur och seder vid giftermål i olika länder och exempel på hur pass och vigselbevis vanligen ser ut i olika länder. Handlingar kan även översättas av tolk vid behov. Om ärendet är okomplicerat kan beslut fattas på handlingarna utan muntlig utredning. Ett enklare ärende kan exempelvis handla om personer som varit gifta länge och som har ett giltigt vigselbevis, där anknytningspersonen är väl förankrad på arbetsmarknaden och försörjningskravet är uppfyllt, och där de handlingar och uppgifter som behövs för att fatta beslut finns i beslutsunderlaget. Vid mer komplicerade ärenden, exempelvis vid indikationer om skenäktenskap eller falska familjerelationer, flyttas ärendet över till utredningsflödet. Om så bedöms vara nödvändigt görs en intervju med anknytningspersonen i , antingen på plats, via telefon eller via videolänk. Vid behov kan handläggaren i skicka kompletterande frågor till ambassaden om något väsentligt saknas i deras utredning med den sökande, annars ska det helst undvikas pga. risk för ytterligare väntetid och eventuella svårigheter för den sökande att ta sig till ambassaden. Det är även möjligt att kontaktar anknytningspersonen för att komplettera uppgifter som inte framkommit vid ambassadutredningen med den sökande, eftersom denna kontakt är enklare. När ärendet är färdigutrett kan handläggare som fått delegering för ärendeslaget fatta beslut i ärendet. Om han eller hon saknar delegering i ärendetypen eller känner sig osäker bokas tid för en dragning med beslutsfattare, som går igenom ärendet tillsammans med handläggaren och därefter fattar beslut. Intervjuade handläggare och lokalanställda lämnar mer eller mindre fullständiga, men i allt väsentligt likartade, beskrivningar av handläggningsrutinen (och de stöd i form av handböcker och riktlinjer som finns för att följa den). Man lyfter också vanligen fram de skillnader i handläggningen som beror på hur ansökan lämnas in. Ordningen på de olika momenten avgörs, som framgått, av om ansökan om uppehållstillstånd kommer in digitalt eller lämnas in fysiskt till en utlandsmyndighet. Detta får också betydelse för handläggningen och kan medföra att vissa moment görs i onödan. Om en ansökan kommer in digitalt (eller fysiskt till i ) 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N prövas försörjningskravet innan ärendet skickas till utlandsmyndigheten.178 Eftersom många ansökningar avslås på grund av att försörjningskravet inte är uppfyllt innebär det att ärendet inte behöver utredas vid någon ambassad och att onödigt merarbete undviks. Vid pappersansökningar som lämnas in vid en utlandsmyndighet utreds i stället den sökande först.179 Först efter att detta är gjort lämnas ärendet över till och försörjningskravet prövas, vilket i vissa fall leder till att ansökan avslås direkt och ambassadutredningen gjorts Detta är ett av skälen till att försöker att öka andelen digitala ansökningar så att man hinner pröva och eventuellt avslå ansökan innan utlandsmyndigheten tar vid.180 Anknytningsärenden varierar mycket i komplexitet. Vissa förhållanden, till exempel där den sökande och anknytningspersonen är gifta , kräver mindre utredningsinsatser. Andra, såsom ärenden där relationen är ny eller där anknytningspersonens möjligheter att försörja den sökande och hålla med en tillräckligt stor bostad är mer osäkra, kan fordra åtskilligt arbete. Ärenden där den sökande kommer från ett land där folkbokföring och identitetshandlingar har stora brister (eller där skenäktenskap är vanliga) kan vara betydligt mer tidskrävande och kan kräva goda kunskaper om kulturella aspekter på landet I de fallen kan det innebära större utmaningar att klargöra identiteten och pröva seriositeten i anknytningen än i fall där den sökande kommer från ett land med välfungerande administration. För att kunna följa rutinen har handläggare och beslutsfattare tillgång till ett antal olika handböcker och processbeskrivningar som ett stöd i handläggningen. för migrationsärenden innehåller en omfattande samling rättsligt orienterade texter som täcker alla delar av processen för anknytningsärenden och som går in detalj på dessa moment. Den innehåller beskrivningar och tolkningar av relevanta lagtexter och förarbeten. Vidare finns hänvisningar till domar i migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och egna 178Intervju med företrädare för , 2020-02-07b, 2020-02-07c, 2019-12-19c, 2020-02-19b och 2020-02-19c. 179Denna omvända ordning är motiverad av praktiska skäl. Eftersom de som lämnar in sin pappersansökan på en utlandsmyndighet ofta måste resa dit, ibland t.o.m. från annat land, skulle det vara olägligt om dessa skulle få vänta (eller åka hem och dit igen) i väntan på att först utreder om olika krav på anknytningspersonen är uppfyllda innan man gör en intervju med den sökande på utlandsmyndigheten. 180Intervju med företrädare för , 2019-10-25a, 2019-12-19c, 2020-01-09c, 2020-02-19b, 2020-02-19c, 2020-02-07b och 2020-02-07c. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN innehåller såväl avsnitt som rör handläggning i allmänhet som specifika ärendekategorier och olika moment i dessa. av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna för handläggning av migrationsärenden är även översatt till engelska och riktar sig till personal som arbetar med hanteringen av migrationsärenden på utlandsmyndigheterna. I handboken samlas information, råd och rutiner som ger vägledning i det dagliga arbetet. Det finns ett antal mer operativa dokument som beskriver hur handläggarna praktiskt ska gå till väga. Den viktigaste när det gäller anknytningsärenden är för Besök och bosättning där det finns specifika avsnitt som rör anknytningsärenden. Det finns också handböcker som specifikt rör de olika system som används vid handläggningen av anknytningsärenden såsom och E3. Rättsliga ställningstaganden och svar på frågor Migrationsrättsenheten (MRE) vid tar fram rättsliga ställningstaganden på basis av ny lagstiftning och domar i migrationsdomstolarna. Det är mycket vanligt att avslagsbeslut i anknytningsärenden överklagas. De domar som Migrationsöverdomstolen fattar har stor betydelse som praxisbildande för handläggningen. Vidare framgår av våra intervjuer att också de regionala migrationsdomstolarnas avgöranden ofta är vägledande för hur regionerna gör sina bedömningar i väntan på formell praxis och vägledning. MRE svarar också på rättsliga frågor från organisationen. 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Följande metoder har använts i granskningen. I granskningen har vi gått igenom vilka skriftliga rutiner och stödmaterial som finns för handläggning vid och utlandsmyndigheterna. Vi har tagit del av interna styrdokument, handböcker, manualer och instruktioner som handläggarna har tillgång till. Dessutom har vi gått igenom processbeskrivningar, uppföljningsrapporter och dokument från interna utvecklingsprojekt för att kartlägga kvalitetssäkring och uppföljning. Vi har även tagit del av och berörda utlandsmyndigheters riskanalyser. som granskningen omfattar handlade anknytningsärenden på 22 tillståndsenheter fördelat på 12 orter i 6 regioner. I granskningen har vi genomfört semistrukturerade intervjuer vid tio av dessa enheter. Vi har valt minst en tillståndsenhet per region. För de regioner som omfattade flera orter valde vi två enheter på olika orter för att få så stor spridning som möjligt. Vid varje tillståndsenhet har vi intervjuat två handläggare, två beslutsfattare och enhetschefen. Handläggar- och beslutsfattarintervjuerna har genomförts i grupp om två intervjupersoner medan chefsintervjun har genomförts enskilt. Vi har också genomfört intervjuer med motsvarande upplägg med tre enheter som är specialiserade på förlängningsärenden. Intervjuguiderna har haft en struktur som i stort motsvarat granskningens delfrågor.181 181Intervjuguiderna riktade mot handläggare och beslutsfattare hade följande rubriker: 1)Uppdrag och roll 2)Handläggningen av anknytningsärenden b)Kontakter med utlandsmyndigheterna c)Kvalitén i handläggningen 3)Kapacitet att genomföra handläggningsrutinen a)Tid och resurser b)Kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte 4)Kvalitetssäkring, uppföljning och kontroll Frågeformulären till enhetschefer omfattade samma huvudrubriker men var något kortare. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Vid har vi intervjuat företrädare för utlandsavdelningen, rättsavdelningen, digitaliserings- och utvecklingsavdelningen (DUA), planeringsavdelningen, id-enheten och projektgruppen för övertagandet av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Vi har också genomfört intervjuer på med planeringsstab (UD-PLAN) (som svarar för styrningen av utlandsmyndigheterna) och inom migrationsområdet (JU-SIM). I granskningen har vi också genomfört intervjuer vid fyra utlandsmyndigheter. Dessa var ursprungligen planerade att göras som fallstudier genom besök på tre utlandsmyndigheter, utöver inledande videointervjuer på en utlandsmyndighet. På grund av covid-19-pandemin och de reserestriktioner som pandemin medfört har dessa besök till stor del ersatts med intervjuer via videolänk. Förutom ett fysiskt besök på ambassaden i har vi genomfört videointervjuer med ambassaderna i , och . Urvalet gjordes i samråd med UD och av utlandsmyndigheter som hanterar många anknytningsärenden och som av olika anledningar bedöms vara särskilt riskutsatta. Av de utvalda är två sådana som har ett stort antal ärenden från länder där risken för falska eller ofullständiga handlingar är stora. De andra två är så kallade Schengenhubbar som utmärks av att man handlägger ärenden med sökande från en rad olika länder och med en rad olika nationaliteter. Vid utlandsmyndigheterna har vi intervjuat den ansvariga chefen vid migrationssektionen, den utsända handläggaren från och lokalanställda migrationsassistenter. Vid två ambassader har vi även intervjuat ambassadören som är högst ansvarig för verksamheten. Särskild granskning av uppföljningsmodell Två revisorer från årliga revision har genomfört en särskild granskning av modell för enhetsbaserad kvalitetsuppföljning. Revisorerna har gått igenom den checklista som används i uppföljningen samt genomfört intervjuer med ansvariga för modellen vid och ett tiotal personer som deltagit i uppföljningen vid tillståndsenheterna. 80 R I K S R E V I S I O N E N att komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden Den som vill ha uppehållstillstånd och flytta till en anhörig i ska kontakta den svenska ambassaden i landet där man bor. i fattar sedan beslut om uppehållstillstånd. har granskat om och utlandsmyndigheterna (svenska ambassader och konsulat) säkerställer att handläggningen av anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Granskningen visar att det finns stora brister, framför allt vad gäller att klargöra den sökandes identitet. En förklaring är att inte i tillräcklig utsträckning har försett utlandsmyndigheterna med teknisk utrustning, kompetensutveckling och vägledning för att granska äktheten i dokument och id-handlingar. När ärendet når i gör handläggarna endast ytliga kontroller. Granskningen visar också att kvalitetssäkring under handläggningen är svag. Särskilt när handläggarna självständigt beslutar om att bevilja uppehållstillstånd. bedömer vidare att det finns en risk för att regeringens resurstilldelning inte är tillräcklig i relation till uppställda mål och krav för verksamheten. rekommenderar bland annat att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet, säkerställa kompetensförsörjningen samt utveckla uppföljningen av den rättsliga kvaliteten i handläggningen. rekommenderar regeringen bland annat att utreda ansvarsfördelningen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet. s:t eriksgatan 117, 102 33 | Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2021/22:29 om att komma till som anhörig