prop · H80378 · 2021-01-12 00:00:00 — Det är otillfredsställande att regelverket inte tycks bidra till att försäkrade får fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder för att återgå i arbete hos sin arbetsgivare på ett hållbart sätt. Särskilda skäl för att bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete ska skjutas upp är enligt regeringens mening inte ett tillräckligt undantag för att säkerställa en reell möjlighet för sjukskrivna att i första hand återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren. Undantaget är svårare att tillämpa vid vissa typer av diagnoser, vilket kan medföra att sjukskrivna i dessa diagnoser får alltför på sig för rehabilitering tillbaka till ordinarie arbete. Detta problem har förstärkts ytterligare under spridningen av sjukdomen covid-19. Undantaget tycks svårt att tillämpa trots att det pågår en process med planerade eller pågående åtgärder för återgång i arbete. Nuvarande undantag kan således leda till en för både arbetsgivare och arbetstagare oönskad omställning, trots att det finns en prognos för återgång i det ordinarie arbetet. Beviskravet övervägande skäl bör gälla efter dag 180 i rehabiliteringskedjan Regeringen anser i likhet med utredningen att undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan behöver utvidgas i förhållande till dagens regler. Bedömningen bör kunna skjutas upp om övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i rehabiliteringskedjan. Det bör således liksom i dagens regelverk krävas att den försäkrade senast dag 365 kan återgå i samma omfattning som före sjukskrivningen för att det ska vara möjligt att efter dag 180 skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete (se prop. 2007/08:136 s. 68 f.). , Funktionsrätt och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa framför i sina remissvar att övervägande skäl bör kunna tillämpas även när den försäkrade bedöms kunna återgå på deltid hos arbetsgivaren senast dag 365.Utredningen har inte lämnat något sådant förslag. Regeringen anser också att en viktig princip i sjukförsäkringen är att arbetsförmåga, när sådan finns, tas tillvara på en bredare arbetsmarknad när arbete hos ordinarie arbetsgivare inte är möjligt i samma omfattning som . Regeringen delar utredningens bedömning att det inte finns något hinder mot att övervägande skäl kan tala för återgång i arbete även när den försäkrade har en diffus diagnos i meningen symtomdiagnos, eller lider av samsjuklighet. I sitt remissvar framhåller ISF att om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag så är det rimligt att inte någon diagnos undantas vid prövningen av om det finns skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Ingen diagnos bör således undantas vid prövning av om övervägande skäl finns för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Spridningen av covid-19 har tydliggjort att det finns sjukdomar där kunskaperna om t.ex. förlopp och prognos är begränsade inom forskning och hälso- och sjukvård. Detta utesluter inte en tillämpning av beviskravet övervägande skäl. Övervägande skäl innebär inte ett krav på stor sannolikhet för återgång med de hänvisningar till vetenskap och beprövad erfarenhet som görs i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om särskilda skäl (prop. 2007/08:136 s. 68 f.). Övervägande skäl innebär i stället att det är tillräckligt att mer talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren än emot för att bedömningen mot normalt förekommande arbete ska skjutas upp. Övervägande skäl innebär med andra ord att sannolikheten överstiger Kammarrätten i påpekar att även beviskravet ”sannolikt” skulle innebära en sänkning, och noterar att detta beviskrav dessutom är vanligt förekommande inom förvaltningsprocessen. Regeringen kan konstatera att beviskravet ”sannolikt” förvisso skulle innebära en sänkning jämfört med beviskravet ”stor sannolikhet” som tillämpas vid prövningen av särskilda skäl. Regeringen vill dock understryka följande. De undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete som föreslås i denna proposition ska kunna tillämpas även när den försäkrade har en symtomdiagnos t.ex. en psykiatrisk diagnos eller långvariga symtom efter covid-19. Vid denna typ av diagnoser är det typiskt sett svårare för läkaren att ge en säker bedömning om att återgång i arbete i samma omfattning som tidigare kan ske senast dag 365. tidshorisonten i bestämmelsen torde ha betydelse för med vilken säkerhet återgång i arbete kan förväntas, framstår beviskravet ”sannolikt” enligt regeringens mening som för högt ställt. Det finns risk att ett sådant undantag inte skulle kunna tillämpas, annat än i teorin, när det är fråga om diagnoser med en mindre tydlig prognos. SKR framför att de önskade effekterna av dagens undantagsregel, sär- skilda skäl, bör rymmas inom nuvarande regelverk, förutsatt att För- säkringskassans tillämpning mer skulle spegla förarbetena. anser emellertid att dagens bestämmelse om särskilda skäl är för strikt då den ställer krav på en välgrundad uppfattning, som bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet, om att den försäkrade med stor sannolikhet kommer att vara åter i arbete . En naturlig följd av dessa högt ställda krav har blivit att vissa av de som är sjukskrivna i t.ex. psykiatriska diagnoser eller har symtom efter en utdragen covid-19- infektion inte kan omfattas av undantaget. en effekt av förslaget om prövning av övervägande skäl från dag 181 är ökade krav på framtida prognos i läkarintygen. Regeringen vill i det här sammanhanget betona att övervägande skäl kan föreligga även i situationer då en läkare inte har gjort någon bedömning om den försäkrades möjligheter att vara åter i arbete i samma omfattning som tidigare i sjukfallet. Den bestämmelse som regeringen föreslår tar således i högre utsträckning hänsyn till att kunskaperna inom forskning och hälso- och sjukvård om bl.a. förlopp och prognos är begränsade för vissa sjukdomar och att det då kan vara svårt för läkare att med säkerhet göra bedömningar av tidpunkten för återgång i arbete. Sammantaget bör det innebära lättnader för hälso- och sjukvården även om antalet läkarintyg skulle öka. framför att förslaget medför en risk för att rehabiliteringsåtgärder vidtas senare i sjukfallen. För att utreda förutsättningarna för rehabiliteringsinsatser och återgång i arbete genomför avstämningsmöten med den försäkrade och andra aktörer, t.ex. vårdgivare, arbetsgivare och Arbets- Enligt årsredovisning var det genomsnittliga antalet sjukskrivningsdagar till det första avstämnings- Utredningen har i sin aktgranskning noterat att det i de flesta av de granskade ärendena helt saknas ställningstagande från Försäk- ringskassan till den försäkrades behov av rehabilitering. ningen funnit att få åtgärder genomförs för att underlätta den försäkrades återgång i arbete. Resultaten pekar således i samma riktning som stati- stiken i årsredovisningen. Handläggare som utredningen har intervjuat har vittnat om att de regelmässigt inte tar initiativ till rehabilitering om den försäkrade förväntas ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete fr.o.m. dag 181 och särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen inte Enligt utredningen kan det strikta undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 således bidra till att hämma att initiera åtgärder för återgång i Regeringen vill påpeka att inom ramen för sitt samordningsuppdrag har ansvar för att säkerställa att behovet av rehabili- teringsåtgärder utreds och kan vidtas i ärendena. Detta betyder också att kan få god kännedom om såväl de medicinska insatserna som de arbetsplatsinriktade insatserna som pågår i ett sjukfall innan dag 180 i sjukfallet. har därför goda förutsättningar att utreda eventuella oklarheter inför bedömningen av om det finns övervägande skäl. Förutsättningarna att uppfylla samordningsansvaret torde ha förbättrats i och med att arbetsgivare fick ett lagstadgat ansvar att upprätta en plan för återgång i arbete för arbetstagare som kan antas ha en nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom under minst . Även regionerna har fått utökade skyldigheter i och med den lag som trädde i kraft och som stadgar att regionerna ska erbjuda koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter. Både arbetsgivare och hälso- och sjukvård har således fått ett tydligt ansvar för att stödja människor i deras återgång till arbete, vilket bör underlätta för att uppfylla sitt samordningsansvar. Några remissinstanser, bl.a. , och kommun, påtalar att det finns en risk att den föreslagna lagen leder till längre sjukskrivningar. framför också att förslaget innebär att fler personer kommer att bedömas mot ordinarie arbete trots att det inte finns några medicinska hinder att ställa om till annat arbete. Regeringen konstaterar att lagändringen medför att fler personer än kommer att omfattas av undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180. I vissa fall kommer det precis som påpekar att finnas personer som i sjukfallet skulle kunna ha högre arbetsförmåga i ett annat arbete än det hos den egna arbetsgivaren. Regeringen anser dock att det för en långsiktigt hållbar återgång i arbete måste vara att föredra att den försäkrade går tillbaka till en arbetsgivare som har ett anpassnings- och rehabiliteringsansvar jämfört med att, med kvarstående besvär, söka arbeten på den öppna arbetsmarknaden. Omställning till ett nytt arbete torde dessutom i sig vara en påfrestning och vid vissa typer av sjukdomar kan det vara avgörande för återhämtningen att arbeta i en trygg och välkänd miljö. Försäkrade som har möjlighet att återgå i sitt arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör enligt regeringens mening ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin nuvarande arbetsgivare. Regeringen anser att det är motiverat med något längre sjukrivningstider i de fall detta möjliggörs. I de fall där det kan konstateras att återgång i arbete hos den egna arbetsgivaren är utsiktslöst utifrån den försäkrades medicinska förutsättningar, ska dock stöd för omställning till annat arbete erbjudas . Utgångspunkter för när övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren Ingen diagnos ska undantas vid prövning av om övervägande skäl finns för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Det ska vara tillräckligt att mer talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren än emot för att bedömningen mot normalt förekommande arbete ska skjutas upp. För att beskriva vad som avses med övervägande skäl kan några exempel lyftas fram. Övervägande skäl kan även finnas i andra situationer än de angivna. I de beskrivna situationerna bör kravet på övervägande skäl 2020/21:78 normalt sett anses vara uppfyllt. En sammantagen bedömning måste dock alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Situationer där det som utgångspunkt bör finnas övervägande skäl: –En läkare har i ett läkarintyg gjort bedömningen att den försäkrade kan förväntas återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i sjukperioden. –Den försäkrade medverkar enligt en plan som har upprättats tillsammans med hans eller hennes arbetsgivare. Målet enligt planen är återgång i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukperioden senast dag 365. Planen kan också ha tagits fram i samarbete med företagshälsovård eller annan anordnare med likvärdig kompetens eller av hälso- och sjukvården. En sådan plan kan avse såväl arbetsplatsinriktade åtgärder som medicinska åtgärder. –Det pågår en upptrappning av arbetstiden med målet att den försäkrade ska återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukperioden senast dag 365. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår en annan ikraftträdandetidpunkt. Utredningen föreslår även en övergångsbestämmelse till lagändringar som inte omfattas av detta lagstiftningsärende. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar tidpunkten för ikraftträdandet eller den övergångsbestämmelse som är i fråga. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att ändringarna träder i kraft , vilket bedöms vara . Enligt regeringens mening bör den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna bör dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna bör således inte tillämpas i fråga om rätt till sjukpenning för tid före ikraftträdandet. Regeringen anser att den övergångsbestämmelse som utredningen föreslår är lämpligt utformad. Bestämmelsen i fråga är utformad på samma sätt som den övergångsbestämmelse som infördes när begreppet ”den reguljära arbetsmarknaden” ersattes med det nuvarande begreppet ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden” (prop. 2011/12:113, bet. 2011/12:SfU14). I likhet med vad som föreslås avsåg den ändringen införandet av en mildare tillämpning av arbetsförmågebedömningen. Konsekvensen av förslaget att ersätta de nuvarande särskilda skälen med ”övervägande skäl” fr.o.m. dag 181 är att fler sjukskrivna får möjlighet att fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder och återgå i arbete hos sin arbetsgivare. Med förslagen kan det därför undvikas att individer med kvarvarande sjukdomsbesvär tvingas till ohållbar omställning. Tabell 4.1 Antalet personer som nekats sjukpenning mellan dag 180 och 365 med fördelning efter diagnos Psykiska sjukdomar och syndrom samt Skador, förgiftningar och vissa andra följder av yttre orsaker har i rapporten av personer som nekats sjukpenning analyserat sysselsättningen och försörjningen bland personer som nekats sjukpenning i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete mellan dag 180 och 365. Av tabell 4.1 framgår att en stor del av de avslag som ingick i undersökning gällde personer med psykiatriska diagnoser. Detta beror sannolikt på att de nuvarande reglerna om särskilda skäl inte gör det möjligt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete, trots att det kan finnas goda möjligheter för den försäkrade att återgå i arbete före dag 366. Förslaget innebär att bedömningarna mot andra arbeten kan skjutas upp även vid psykiatriska diagnoser om det pågår en arbetslivsinriktad eller medicinsk rehabilitering eller om personen är på väg att successivt utöka sin arbetstid. Förslaget gynnar således särskilt personer med psykiatriska diagnoser. Dessa får att slutföra sin rehabilitering och utökade möjligheter att på ett hållbart sätt återgå i arbete hos sin arbetsgivare. 4.4.2 Konsekvenser för arbetsgivare Enligt arbetsmiljölagen har arbetsgivaren ett ansvar för arbetsanpassning och arbetslivsinriktad rehabilitering på arbetsplatsen. arbetsgivare även en lagstadgad skyldighet att upprätta en plan för återgång i arbete för de arbetstagare som varit sjukskrivna och som kan antas fortsätta vara frånvarande på grund av sjukdom i minst Så som framför i sitt remissvar innebär för- 2020/21:78 slaget att rehabiliteringskedjans bestämmelser i högre grad kommer att överensstämma med det arbetsrättsliga regelverket för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. När , enligt nuvarande regelverk, redan vid dag 180 drar in sjukpenningen och hänvisar individen att ställa sig som aktivt arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, arbetar arbetsgivaren som regel fortfarande med målet att arbetstagaren ska komma åter i ordinarie arbete. Arbetstagaren kan också ha börjat återgå på deltid i arbetet med en tydlig plan att successivt återgå till heltid. De gällande reglerna kan därför försvåra eller i vissa fall tillintetgöra det arbete som har påbörjats på arbetsplatsen. Förslaget bedöms underlätta arbetsgivarnas arbete för att sjukskrivna anställda ska kunna återgå i det ordinarie arbetet hos arbetsgivaren. Av tabell 4.1 framgår att nästintill dubbelt så många kvinnor som män får avslag på sin ansökan om sjukpenning efter dag 180. Dessa stora skillnader mellan kvinnor och män kan förklaras med att betydligt fler kvinnor än män är sjukskrivna i en psykiatrisk diagnos. Möjligheterna att skjuta upp bedömningen mot ett normalt förekommande arbete är begränsade när det gäller psykiatriska diagnoser enligt gällande regelverk. De förslag som lämnas i denna proposition gäller alla diagnosgrupper. Det innebär att även sjukskrivna med psykiatriska diagnoser – som företrädesvis är kvinnor – får bättre möjligheter att slutföra pågående rehabilitering, behandling eller andra insatser under tid med sjukpenning. Som ovan nämnts är de föreslagna övervägande skälen dessutom bättre anpassade till kraven i arbetsmiljölagen, vilket underlättar arbetsgivarens arbete med rehabilitering. Eftersom kvinnor får avslag på sin ansökan om sjukpenning i högre grad än män berör förslagen i högre grad kvinnor. Förslagen bedöms därigenom bidra till att dessa kvinnors möjlighet till ett långsiktigt hållbart yrkesliv ökar. Detta i sin tur bidrar till ökad ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män. 4.4.4Konsekvenser för statens budget I betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabiliteringen beräknades att utredningens förslag om ändrade beviskrav sammantaget skulle medföra ökade utgifter för sjukpenning inklusive statlig ålderspensionsavgift motsvarande (SOU 2020:6). I beräkningen ingår även ett förslag som utredningen lämnat om att utöka möjligheten till undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete även efter dag 365. Det förslaget omfattas dock inte av detta lagstiftningsärende. Förslagen i denna proposition är således mer begränsade än de förslag som utredningen har lämnat. har antalet avslag ökat kraftigt jämfört med och 2019, som är de år som utredningens beräkningar baseras på. Detta innebär att förhållandevis fler individer bedöms få rätt till sjukpenning efter dag 180 jämfört med utredningens Med beaktande av senare utfallssiffror görs därför en annan Prop. 2020/21:78 bedömning av förslagens effekt på statens budget. Sammantaget, inklusive statlig ålderspensionsavgift, beräknas utgifterna för sjukpenning öka med 2021 och med till följd av de förslag som lämnas i denna proposition. 4.4.5Konsekvenser för hälso- och sjukvården Förutom att den försäkrade ges bättre förutsättningar att fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder och återgå i det befintliga arbetet, bedöms förslagen i denna proposition gynna samarbetet mellan , arbetsgivare och hälso- och sjukvård. framför i sitt remissvar att kravet på att läkaren intygar prognosen för återgång i arbete vid alla bedömningar av övervägande skäl kommer att belasta vården ytterligare, samt att handläggarna kommer att begära fler kompletteringar. Regeringen vill dock framhålla att förslagen innebär att övervägande skäl kan finnas även i situationer då en läkare inte har gjort någon bedömning om den försäkrades möjligheter att vara åter i arbete i samma omfattning som tidigare i sjukfallet. Det torde minska behovet av sådana bedömningar. Bestämmelsen som regeringen föreslår i denna proposition tar således i högre utsträckning hänsyn till att det kan vara svårt för läkare att med säkerhet göra bedömningar av tidpunkten för återgång i arbete, t.ex. för att kunskaperna inom forskning och hälso- och sjukvård om bl.a. förlopp och prognos är begränsade för vissa sjukdomar. Sammantaget bör detta innebära lättnader för hälso- och sjukvården. Förslagen bedöms också leda till färre avslag. Det innebär att den försäkrade inte behöver efterfråga nya medicinska underlag, vilket ofta är fallet när gör en annan bedömning än den sjukskrivande läkaren. När den försäkrade får förutsättningar för en mer hållbar återgång i arbete bedöms också belastningen på hälso- och sjukvården minska. Sammantaget bedöms förslagen minska belastningen på hälso- och sjukvården och underlätta samarbetet mellan hälso- och sjukvården och , även om antalet läkarintyg skulle öka. Utökade möjligheter att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten bedöms innebära att fler sjukfall avslutas genom att den försäkrade återgår i arbete hos den egna arbetsgivaren. Sjukfallen avslutas senare, vilket innebär flera sjukfall för att hantera. behöver exempelvis samordna de rehabiliteringsinsatser som vidtas av t.ex. hälso- och sjukvården och arbetsgivaren i flera sjukfall. behöver göra bedömningar av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete i färre sjukfall. Därtill kan vissa kostnader för genomförandet uppstå med nya 2020/21:78 regelverk. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om ökade medel till . Förslagen i denna proposition bedöms leda till att färre personer nekas sjukpenning vid dag 180. Detta innebär att färre personer hänvisas till Arbetsförmedlingen. Förslaget bedöms därmed medföra ett minskat antal ärenden och därigenom minskad administration hos Arbetsförmedlingen. Förslagen i denna proposition innebär att färre försäkrade nekas sjukpenning. Detta bedöms kunna leda till ett något minskat antal överklaganden både till förvaltningsrätt och kammarrätt. Förslagen bedöms inte ha några EU-rättsliga konsekvenser. När det gäller åtaganden i Internationella arbetsorganisationen () anger den svenska i sitt remissvar ett antal konventioner som kan aktualiseras av förslagen i denna proposition. Enligt gäller detta: –konvention (nr 128) om invaliditets-, ålders- och efterlevandeförmåner, –konvention (nr 159) om yrkesinriktad rehabilitering och arbete (personer med handikapp), –konvention (nr 130) om läkarvård och kontanta sjukförmåner, och –konvention (nr 121) angående förmåner vid yrkesskada. Regeringen delar bedömning att förslagen i betänkandet inte torde strida mot internationella åtaganden enligt ratificerade eftersom förslagen syftar till att förbättra skyddet för de försäkrade. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken 48 § Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1.sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, 2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga bedömas enligt 46 och 47 §§ om 1. övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses Prop. 2020/21:78 i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 2.det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket. I paragrafen regleras hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras i ärenden om sjukpenning när den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga . Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare. Enligt första styckets hittillsvarande lydelse ska en prövning av arbetsförmågan göras på det sätt som närmare anges i paragrafen, om det inte finns särskilda skäl mot det eller det i annat fall kan anses oskäligt. Ändringen i första stycket innebär att undantaget vid särskilda skäl tas bort och att undantaget ”om det i annat fall kan anses oskäligt” flyttas till det nya tredje stycket. Första punkten i tredje stycket innebär en mer generös tillämpning för de försäkrade än det tidigare undantaget vid särskilda skäl. I tredje stycket regleras undantagen från första stycket.