prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Även kravet på att kommunen ska redovisa om någon enskild har tagit fram underlag kan motiveras av ökad transparens, genom att det blir tydligare för omgivningen om kommunens ställningstaganden bygger på underlag som har tagits fram av någon som har ett eget intresse av hur planen utformas. Inskränkningen görs alltså för att tillgodose angelägna intressen. Detta kan inte heller åstadkommas på ett, för den kommunala självstyrelsen, mindre ingripande sätt. Regeringen anser att fördelarna med förslagen är större än de nackdelar som förslagen innebär 2020/21:131 i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Intrånget får därmed anses vara proportionerligt. Genom att kommunen kan avgiftsfinansiera de omkostnader som de ökade kraven medför aktualiseras inte den s.k. kommunala finansieringsprincipen, dvs. principen att staten ska kompensera nya kommunala åligganden ekonomiskt. Förslagen innebär ingen förändring när det gäller kommunens ansvar för att framtagna planeringsunderlag är korrekt utformade. Förslagen i propositionen har främst betydelse för de företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detaljplaneläggning och som kan ha nytta av planläggningen. Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen bör underlätta för planintressenten. Redovisningen kan underlätta för planintressenten genom att denne själv i vissa fall kan påbörja arbetet med att ta fram underlaget. Det kan exempelvis handla om att planintressenten uppdrar åt en konsult att genomföra en geoteknisk undersökning eller att inventera förekomsten av s.k. rödlistade arter. Därmed kan tiden mellan planbeskedet och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas användas till att underlätta det kommande planarbetet och att den totala tiden från idé till färdig byggnad förkortas. Även förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked, bör leda till att företag ges bättre förutsättningar att bedöma om det är ändamålsenligt att inleda arbetet med en detaljplan. Det är inte ovanligt att en kommun gör en annan bedömning än när det gäller frågan om vilket underlag som krävs för att bedöma lämpligheten i ett byggprojekt. Förslaget innebär att planintressenten kan få kännedom om synpunkter i ett tidigare skede än vad som är fallet. Redovisningen från kommunen och yttrandet från kan ge upphov till följdfrågor från planintressentens sida, t.ex. frågor om hur vissa undersökningar bör utföras. Som anges i avsnitt 6.3 avser regeringen att ta initiativ till att det tas fram en vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, naturvärdesinventeringar och utredningar om vatten och avlopp. En sådan vägledning bör underlätta för planintressenten att förstå innebörden av planbeskedet och yttrandet från . Det bör framhållas att det underlag som planintressenten kan ta fram tills kommunen påbörjar arbetet med planläggningen bör ta sikte på grundläggande förutsättningar och inte utgå från eller anpassas till ett visst projektförslag. Om planeringsunderlaget enbart utformas utifrån det förslag som planbeskedet avser, finns det risk för att underlaget behöver kompletteras eller inte kan användas om kommunen senare anser att planförslaget bör utformas på något annat sätt. Även om planeringsunderlaget inriktas på att beskriva de grundläggande förutsättningarna, ligger det i sakens natur att detta underlag ändå ofta behöver kompletteras senare Planering är en successiv process där ställningstaganden på den övergripande nivån – utifrån kunskap om de grundläggande förutsättningarna – ofta leder till ytterligare frågor om hur planeringsförutsättningarna ser ut i detalj och att underlaget därmed kan behöva förfinas och kompletteras. Planintressenten behöver förvissa sig om att de underlag som tas fram beskriver planeringsförutsättningarna på ett korrekt sätt. Det innebär att underlaget även behöver redovisa sådana aspekter och förutsättningar som är ofördelaktiga för genomförandet av de åtgärder som planbeskedet avser. Om underlaget är ofullständigt kan kommunen senare behöva göra om det underlag som planintressenten har låtit ta fram, med följden att planintressenten kan drabbas av dubbla kostnader för det underlag som tas fram. Förslagen kan i vissa fall leda till att en planintressent påbörjar arbetet med att ta fram ett planeringsunderlag, men där kommunen i ett senare skede – när det egentliga planarbetet har påbörjats – bedömer att det inte är möjligt eller önskvärt att fullfölja planläggningen. Därmed finns risk för att planintressenten kan drabbas av kostnader för förgävesprojektering. Enligt utredningen bör denna risk vara begränsad och i vart fall inte större än . Regeringen delar den bedömningen. I de fall förutsättningarna är oklara kan planintressenten själv eliminera risken genom att avvakta med att ta fram underlaget till dess att kommunen inleder planläggningen. Redovisningen kan även bidra till att planintressenten drar slutsatsen att behovet av underlag är så omfattande eller att förutsättningarna är av sådant slag att det är önskvärt att inleda planläggningen. Därigenom bör planintressenten lättare kunna överblicka vilka konsekvenser som det efterföljande detaljplanearbetet kan komma att medföra. Förslaget att det ska framgå av att planeringsunderlag får tas fram av någon annan än kommunen bör leda till att planintressenten i fler fall kan ta fram det underlag som behövs för planläggningen. Förslaget utgör enbart ett förtydligande av vad som redan gäller. Även om planintressentens möjligheter att ta fram underlag inte påverkas av förslaget, bör ändringen bidra till att klargöra att planintressenten själv kan förkorta den tid som går åt för planläggningen. Förslaget bör även kunna gynna företag som arbetar som tekniska konsulter, genom att arbetet med planeringsunderlag i något högre utsträckning än kan komma att tas fram genom planintressentens försorg. I det företagsregister som för finns 579 företag registrerade inom näringsgrenen utvecklare av byggprojekt (SNI-kod 41.1), varav endast 19 företag har tio eller fler anställda. Drygt 25 600 företag finns registrerade inom näringsgrenen entreprenörer för bostadshus och andra byggnader (SNI-kod 41.2), varav drygt 1 750 har tio eller fler anställda. Därutöver finns 859 företag registrerade i näringsgrenen handel med egna fastigheter (SNI-kod 68.1), varav elva företag har tio eller fler anställda. Drygt 95 400 företag finns registrerade inom näringsgrenen förvaltare av egna eller arrenderade fastigheter (SNI-kod 68.2), varav drygt 1 050 har tio eller fler anställda. Någon uppgift om hur många av dessa företag som kan komma att beröras av förslagen har utredningen inte kunnat hitta, men det kan konstateras att förslagen potentiellt kan beröra ett stort antal företag. Regeringen gör ingen annan bedömning än den som utredningen har gjort i detta avseende. 2020/21:131 Förslagen kan medföra begränsade administrativa kostnader för företagen genom att kommunen har möjlighet att ta ut en avgift för handläggningen av planbesked. Det kommer dock att vara frivilligt för företagen att begära de upplysningar som förslagen möjliggör. Därigenom behöver några ytterligare kostnader inte uppstå. Förslagen kan i vissa fall bidra till att tiden för planläggningen förkortas, vilket är gynnsamt för företagen. Ett företag som tar fram planeringsunderlag utan medverkan av kommunen kan drabbas av kostnader. Dels genom att kommunen behöver granska och kvalitetssäkra underlagen, dels genom att utredningen kan behöva kompletteras eller göras om, om kommunen bedömer att underlagen inte är tillräckliga för planläggningen. Eftersom det kommer att vara valfritt för berörda företag att tillämpa den föreslagna regleringen uppstår inga krav på förändringar i företagens verksamhet. Handläggningstiden för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. Långa processer tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk för planintressenten, dels kan ett markinnehav i sig medföra betydande räntekostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning (jfr prop. 2013/14:126 s. 279). Den föreslagna regleringen bör inte ha någon väsentlig påverkan på konkurrensförhållandena för företagen. Stora företag har visserligen ofta större möjligheter att ta ekonomiska risker. Risken för förgävesprojektering kan således avhålla mindre aktörer från att på eget initiativ ta fram planeringsunderlag, vilket skulle kunna gynna större aktörer. Förslagen i propositionen bör leda till att tiden från idé till färdigställande kan kortas något. Eftersom varje planläggning är unik är det svårt att bedöma hur förslagen kommer att påverka den totala tiden för planprocessen. Regeringen bedömer att planprocessen i vissa fall bör kunna förkortas med 3–12 månader och i enstaka fall ännu mer. I andra fall kommer förslagen inte ha någon påverkan på den totala tiden. Effektiviseringen ligger inte bara i att planintressenten kan påbörja utredningsarbetet, utan även att kommunen får kännedom om vilka underlag som anser att det kommer att finnas behov av. Därigenom kan arbetet med att ta fram olika utredningar i större utsträckning bedrivas parallellt, i stället för att kommunen efter samrådet behöver komplettera planeringsunderlaget på grund av synpunkter från . Effektiviseringen gynnar således inte enbart de aktörer som har förmåga att påbörja arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Genom kortare handläggningstider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något, men framför allt skapar kortade ledtider i planprocessen förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till planläggning. Även om det framför allt är större aktörer i byggsektorn som kan tänkas ha förmåga att själva inleda arbete med att ta fram planeringsunderlag bör förslagen indirekt även gynna mindre aktörer. Företag kan även påverkas av den föreslagna regleringen i egenskap av grannar. För förslagens konsekvenser i detta avseende, se avsnitt 8.4. Enskilda berörs främst av förslagen i egenskap av grannar, dvs. att den enskilde bor eller äger mark i närheten av ett område som ska planläggas. Enligt ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen (se 2 kap. 1 §). En annan central princip är att detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande (se 4 kap. 36 § första stycket PBL). En detaljplan kan innebära att ett område tillförs nya värden och att berörda grannar påverkas på ett positivt sätt. I många fall leder emellertid förändringar i bebyggelsemiljön till att enskilda i närheten känner oro. Det kan exempelvis handla om befarade olägenheter till följd av förlorad utsikt, ökad trafik eller buller. I dessa fall kan det vara en trygghet att kommunen har en central roll i arbetet med att ta fram detaljplanen. Även om planläggningen ofta syftar till att möjliggöra de åtgärder som initiativtagaren till planen önskar, finns ändå en förväntning på att kommunen även ska bevaka och ta skälig hänsyn till motstående enskilda och allmänna intressen. Förslaget att det ska framgå av att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlitligt, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. Som utredningen framhåller kan denna aspekt anses tala emot förslaget. finns anledning att understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintressenten eller av dennes konsulter. På så sätt innebär förslaget en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Kommunen kommer dessutom även i fortsättningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna på ett korrekt sätt och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen är lämplig. Förslaget att det ska framgå av planbeskrivningen om någon enskild har tagit fram planeringsunderlag bör leda till ökad transparens när det gäller planintressentens medverkan i planläggningen. Som nämns i avsnitt 6.6 skapar detta incitament för kommunen att säkerställa att avvägningarna på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Det underlättar också för övriga berörda enskilda att bilda sig en uppfattning om vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet. Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas bör leda till att fler frågor är utredda när kommunen inleder ett samråd om ett förslag till detaljplan, eftersom kommunen kan förväntas ta fram de underlag som efterfrågar. Därigenom stärks allmänhetens och enskildas möjlighet till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen (jfr 5 kap. 12 § PBL). Regeringen anser att det inte finns någon risk för att ett tidigt besked från kommunen eller om vilket planeringsunderlag som kan behövas skulle kunna leda till att kommunen eller blir mindre benägna att göra en annan bedömning i ett senare skede. Om en enskild aktör inom ramen för samrådet påpekar att en 2020/21:131 viss planeringsförutsättning behöver utredas ytterligare, får det förutsättas att kommunen respektive gör en objektiv värdering av utredningsbehovet och att kommunen därefter ser till att det planeringsunderlag som behövs tas fram. Vidare anser regeringen att förslagen är förenliga med om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (den s.k. Århuskonventionen) och att den enskildes möjligheter att få tillgång till information i miljöfrågor stärks. Förslagen bedöms inte medföra några sociala konsekvenser av betydelse. I någon mån kan förslagen leda till att bostadsbyggandet ges bättre förutsättningar (se avsnitt 8.6) vilket i begränsad utsträckning skulle kunna göra det lättare för enskilda att hitta en bostad. Sammanfattningsvis bedöms förslagen ha små eller inga konsekvenser för enskilda. Enskilda kan även beröras av förslagen i egenskap av planintressent, på liknande sätt som företag kan beröras. För förslagens konsekvenser i detta avseende, se avsnitt 8.3. Förslaget att det ska framgå av att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlitligt i alla delar, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. Som utredningen framhåller kan denna aspekt uppfattas som negativ från miljösynpunkt. finns anledning att understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintressenten eller av dennes konsulter. På så sätt innebär förslaget en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förslaget innebär inte någon förändring av vilka hänsyn som ska tas till miljön vid planläggning. Kommunen kommer dessutom även i fortsättningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna på ett korrekt sätt och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen blir lämplig. Förslaget bör således inte ge några negativa konsekvenser för miljön. Förslaget att även annan än kommunen ska kunna ta fram planeringsunderlag bör ses tillsammans med förslaget att det ska framgå av planbeskrivningen om någon enskild har tagit fram sådant underlag. Det senare bör leda till ökad transparens när det gäller planintressentens medverkan i planläggningen. Förslaget bör ge enskilda och miljöorganisationer bättre möjligheter att kunna bedöma vilka underlag som kan behöva granskas särskilt noggrant, för att säkerställa att underlaget har tagits fram på ett korrekt sätt. Det innebär att den enskildes möjligheter att få tillgång till miljöinformation stärks (jfr Århuskonventionen). Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas bör leda till att fler frågor är utredda när kommunen inleder ett samråd om ett förslag till detaljplan, eftersom kommunen kan förväntas ta fram de under- lag som efterfrågar. Ett bättre underlag bör gynna hur olika Prop. 2020/21:131 miljöfrågor hanteras vid planläggning. Eftersom förslagen huvudsakligen handlar om planering av bebyggelse är det framför allt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som berörs av förslagen. Även andra miljökvalitetsmål kan gynnas om olika miljöfrågor uppmärksammas i ett tidigare skede vid planering av ny bebyggelse, vilket bör bli följden av förslaget att en planintressent inom ramen för ett planbesked ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas. Att regeringen avser att ta initiativ till att det tas fram en vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, va-utredningar och inventeringar av natur- och kulturmiljövärden, bör leda till att olika miljöfrågor kan hanteras på ett ändamålsenligt sätt i fler fall. Även ett sådant arbete bör därmed ha en positiv inverkan på möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. Övriga förslag i propositionen bör ha begränsad eller ingen betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. I många kommuner finns det ett underskott av bostäder. Bostadsbristen gör det svårt för människor att hitta en lämplig bostad och försvårar etableringen på bostadsmarknaden framför allt för unga, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Den minskar också rörligheten på bostadsmarknaden och försvårar matchningen på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen leder till lägre sysselsättning och minskad tillväxt. Det finns således ett starkt intresse av att det byggs fler bostäder i . Förslagen i propositionen bör leda till att tiden från idé till färdigställande i många fall kan kortas något. Genom kortare handläggningstider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något. Kortade ledtider i planprocessen ger även bättre förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till planläggning (se avsnitt 8.3). Detta kan leda till ökad konkurrens inom byggsektorn, vilket även bör få betydelse för bostadsbyggandet. Förslagen bör i viss utsträckning stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner, i vart fall genom en viss förkortning av planprocessen. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget kan få viss betydelse för hur många bostäder som tillkommer på bostadsmarknaden. Regeringen delar den bedömningen. Förslagen tar vidare – utöver bostadsbyggande – även sikte på detaljplaneläggning för andra ändamål, t.ex. butiker och industriverksamheter. Förslagen skulle i vissa fall kunna leda till ökade kostnader för byggandet, om planintressenten tar fram underlag som enligt kommunens bedömning inte kan ligga till grund för planarbetet. Ökade omkostnader för planintressenten ökar i slutändan kostnaden för den som ska hyra eller köpa den färdiga bostaden. De kostnader som förslagen kan ge upphov till är dock försumbara i sammanhanget, sett i relation till de kostnader som i övrigt uppstår inom ramen för byggprocessen. Det finns således inte anled- 2020/21:131 ning att befara att förslagen skulle påverka bostadsbyggandet negativt utifrån den aspekten. Förslagen i propositionen har en viss koppling till Århuskonventionen (se även avsnitt 8.4 och 8.5). tillträdde konventionen 2005, vilket även Europeiska unionen har gjort. Konventionen utgör därför en integrerad del av unionens rättsordning. Regeringen anser att förslagen är förenliga med konventionen och i övrigt. Förslagen i propositionen bör inte ha någon betydelse för den offentliga servicen. Förslagen bedöms inte heller påverka förutsättningarna för en digital plan- och byggprocess, för tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. I den utsträckning förslagen bidrar till att underlätta bostadsbyggandet har förslagen viss betydelse för det folkhälsopolitiska målområdet Boende och närmiljö (se prop. 2017/18:249 s. 75–81). Genomförandet av förslagen har därmed viss betydelse för det övergripande folkhälsopolitiska målet om att skapa samhälleliga förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen och att sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation (se samma prop. s. 30). Förslaget till lag om ändring i (2010:900) Reglering med detaljplan och områdesbestämmelser 33 § Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av 1. planeringsförutsättningarna, 2. planens syfte, 3. hur planen är avsedd att genomföras, 4. de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, 5. om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen, och 6. om något av de underlag som avses i 5 kap. 8 § har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det. Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser Prop. 2020/21:131 dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en planbeskrivning ska innehålla. Första stycket 6, som är en ny punkt, innebär att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av om något av de underlag som avses i 5 kap. 8 § har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det. Av 5 kap. 8 § framgår att i arbetet med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och en fastighetsförteckning. Vidare ska det planeringsunderlag som behövs finnas. Med planeringsunderlag avses samma sak som i 5 kap. 13 §, dvs. faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grundförhållanden, ägostruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter (prop. 1985/86:1 s. 611). Kravet på redovisning i planbeskrivningen gäller endast underlag som har tagits fram av en enskild. Med underlag avses såväl grundkartor och fastighetsförteckningen som planeringsunderlag. Med en enskild avses bl.a. den aktör – fastighetsägare, byggherre eller annan – som tar initiativ till detaljplaneläggningen (planintressenten), men också t.ex. en konsult som på uppdrag av någon enskild har tagit fram ett underlag. Det kan även handla om en konsult som på uppdrag av kommunen tar fram ett underlag. Det gäller alltså oavsett om en enskild planintressent på grund av t.ex. ett exploateringsavtal är den som i praktiken bekostar konsultens arbete eller om planläggningen sker i kommunens egen regi. Att kravet på redovisning bara gäller om underlag har tagits fram av en enskild innebär motsatsvis att det inte är tillämpligt när underlag har tagits fram av en myndighet.