prop · H803108 · 2021-03-10 00:00:00 — Vi kan konstatera att tillvägagångssätt för att redovisa antalet områdespoliser på lokalpolisområdesnivå samt i vilken grad dessa arbetar fredat har varierat mellan åren. Den markanta ökningen av antalet områdespoliser förklaras av att använde en annan metod snarare än av en faktisk ökning från till ett annat. uppger att frågan om olika metoder har lyfts med och att myndigheten har ombetts vara tydlig i kommande redovisningar samt använda samma metod för att möjliggöra jämförelser över tid.114 114Skriftligt svar från , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Polismyndigheten har vidtagit åtgärder, men uppföljning saknas har tagit fram relevanta riktlinjer och underlag om hur polisen ska arbeta i utsatta områden. Vår enkätundersökning visar att dessa styrsignaler har landat i de berörda lokalpolisområdena. Vidare har resurstillskott genererat en ökning av personalresurser som tillsatts på lokalpolisområdesnivån, varav omkring en tredjedel har fördelats till lokalpolisområden som har utsatta områden. Eftersom inte följer upp resursfördelningen till utsatta områden är det dock inte möjligt att redovisa hur stor del av resursförstärkningarna som de facto har kommit utsatta områden till del. Av samma anledning går det heller inte att utifrån redovisning avgöra om rikspolischefens beslut att det ska finnas minst en områdespolis per 5 000 invånare i utsatta områden är genomfört. Granskningen visar dessutom att områdespolisernas arbetsuppgifter varierar i lokalpolisområdena, vilket gör att det är svårt att veta hur många som faktiskt arbetar enligt den fastslagna arbetsbeskrivningen. Med hjälp av vår enkätundersökning kan vi dock visa att rikspolischefens beslut att det ska finnas minst en områdespolis som arbetar fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete per 5 000 invånare inte är genomfört i en tredjedel av de lokalpolisområden som har utsatta områden. När det gäller kommunpoliser visar granskningen att samtliga lokalpolisområden med utsatta områden har minst en kommunpolis, och är därmed bemannade i enlighet med beslut vad gäller kommunpoliser. finansiella styrning avseende resurser till utsatta områden är begränsad och resursfördelningen till utsatta områden varierar. finns det ingen riktad nationell satsning som innebär prioritering av resurser till utsatta områden. Granskningen indikerar även att rikspolischefens beslut om att dessa områden ska prioriteras inte tycks ha varit styrande för polisregionernas resursfördelning. Vidare framgår att den tillfälliga insatsen Operation Rimfrost främst har gett en tillfällig effekt. tillhandahåller olika typer av stödåtgärder för personal som har varit med om traumatiska händelser i tjänsten. Den allmänna uppfattningen bland tillfrågade lokalpolisområdeschefer är att stödåtgärderna är effektiva. framhålls att poliser som arbetar i utsatta områden är vana vid ett hårdare klimat, vilket kan innebära ett större behov av stödåtgärder. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N 5.1Polismyndigheten har angett hur polisen ska arbeta i utsatta områden har tagit fram relevanta riktlinjer för och underlag om hur polisen ska arbeta i utsatta områden. Granskningen visar att dessa styrsignaler har landat i de berörda lokalpolisområdena och hjälper dem att arbeta effektivt. Rikspolischefen beslutade om en strategi för arbetet i utsatta områden. Syftet med strategin är att ange hur ska arbeta i de utsatta områdena. Strategin är utformad med utgångspunkt i polisreformen, myndighetens verksamhetsplan och plan för allvarlig och organiserad brottslighet – Polisoperativ inriktning (POI) samt lokalt framtagna lägesbilder och handlingsplaner. I strategin anges att arbetet mot den organiserade brottsligheten ska fokuseras mot de utsatta områdena i enlighet med metodstöd mot lokal organiserad brottslighet.115 POI beskriver hur ska nå sin beslutade målsättning för bekämpning av allvarlig och organiserad brottslighet. Planen består av fyra inriktningar med tillhörande strategier som utgör grundläggande planeringsförutsättningar för olika åtgärder. Den första inriktningen i planen handlar om att bekämpa kriminellas påverkan i utsatta områden, där polisen enligt den föreslagna strategin bland annat ska ha en uthållig fysisk närvaro som kombineras med operativ extern kommunikation. Polisen ska även samverka med relevanta samhällsaktörer och arbeta inom den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet.116 har även tagit fram en strategisk inriktning för områdespoliser, som beskriver de strategiska ställningstaganden som myndighetens nationella ledningsgrupp har gjort avseende funktionen områdespolis. I strategin anges bland annat att det i utsatta områden, särskilt utsatta områden och riskområden ska finnas minst en områdespolis per 5 000 invånare. Att möjliggöra för områdespoliser att vara närvarande beskrivs som en förutsättning för att vända utvecklingen i utsatta områden. Vidare anges att områdespoliser ska kunna arbeta fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. De ska dock inte vara fredade fullt ut då det av arbetsmiljömässiga skäl är bra att inte enbart arbeta i krävande miljöer.117 Därutöver har utfärdat ett antal rekommendationer för hur det operativa polisarbetet ska bedrivas i utsatta områden. Promemorian Utsatta områden – rekommendationer togs fram som ett komplement till den senaste lägesbilden över utsatta områden och är baserad på inrapporterade områdesdokument från lokalpolisområdena. 115Polismyndigheten, strategi för arbete i utsatta områden, PM 2018:26, s. 3. 116Polismyndigheten, plan för allvarlig och organiserad brottslighet - Polisoperativ inriktning (POI) (PM 2018:22), s. 4–5. 117Områdespoliser - Strategisk inriktning, dnr A177.727/2016, s 2-3. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kompletterats med relevant forskning i syfte att möjliggöra objektiva bedömningar och förslag till åtgärder utifrån den problembild som beskrivs i områdesdokumenten med särskilt fokus på samverkan, legitimitet och proaktivt polisarbete. Promemorian är baserad på underlaget i sammanlagt 114 områdesdokument och har brutits ned i tre delar: utvecklingsområden, best practice och framgångsfaktorer.118 Vi har i enkätundersökningen ställt frågan om lokalpolisområdescheferna och deras personal får styrsignaler om vilka arbetsmetoder som ska tillämpas i utsatta områden, och varifrån styrsignalerna i så fall kommer. av lokalpolisområdescheferna anser sig få styrsignaler. Styrsignalerna kommer främst från () men även från någon utanför , till exempel forskare (), från polisområdet () och från polisregionen ().119 5.2 Svag styrning av resurser till utsatta områden finansiella styrning avseende resurser till utsatta områden är begränsad. finns det ingen riktad nationell satsning som innebär prioritering av resurser till utsatta områden. Granskningen indikerar även att rikspolischefens beslut om att dessa områden ska prioriteras inte tycks ha varit styrande för polisregionernas resursfördelning. I rikspolischefens beslut om ska det ska finnas minst en områdespolis per 5 000 invånare framgår att polisregionernas arbete med att tillsätta dessa områdespoliser skulle påbörjas , och vara slutfört senast den 30 juni 2017.120 Våra fallstudier indikerar dock att detta beslut inte har varit styrande för polisregionernas fördelning av resurser. En polisregion uppger att man försökte följa beslutet i början efter ombildningen av , men att det visade sig inte vara rimligt eller möjligt att följa för alla polisregioner. Ett polisområde uppger att måttet minst en områdespolis per 5 000 invånare i utsatta områden är för lågt satt. Ett annat polisområde uppger att ett sådant mått inbjuder till ”pinnräkning” medan ett tredje polisområde uppger att måttet sannolikt kom till utifrån en rimlighetsbedömning, men utan alltför mycket underlag bakom.121 Av fallstudierna framgår att den enda riktade nationella satsningen som innebär prioritering av resurser till utsatta områden har varit ett extra tillskott av polisaspiranter till de polisregioner som har utsatta områden. Denna satsning pågick –2019, och innebar att två tredjedelar av polisaspiranterna (1 000) fördelades med brottsbelastning och avgångar som fördelningsgrund och en tredjedel 118Polismyndigheten, Utsatta områden – rekommendationer, dnr HD 5800-93/2018, A309.000/2018. 119Riksrevisionens enkätundersökning, . 120Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr A177.727/2016. 121Riksrevisionens fallstudier februari–. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N (500)med utsatta områden som fördelningsgrund. Den principen upphörde dock från och med 2020.122 fördelas polisaspiranter utifrån: 2.intern rörlighet mellan polisregion och avdelning 3.intern rörlighet mellan polisregion och polisregion (Fördelning av resurser till polisregionerna utgår från anmälda brott och andel invånare. De anmälda brotten avser brottsområde 1 och 3.123) Utöver ovan nämnda fördelning finns även möjlighet till särskilda satsningar som beslutas av rikspolischefen.124 Sammanfattningsvis finns det ingen riktad nationell satsning som innebär prioritering av resurser till utsatta områden. 5.2.1 Lokala satsningar på utsatta områden har genomfört ett antal lokala initiativ för att hantera problemen i utsatta områden, bland annat Initiativ i och Trygg i . Initiativ omfattar , och och inleddes mot bakgrund av att polisen haft svårt att fullfölja sitt uppdrag i dessa områden. Initiativet har bland annat haft som mål att resursförstärka de särskilt utsatta områden som ingår i satsningen: lokalpolisområdena , och Södertälje.125 Våra fallstudier i och bekräftar att de har fått en resursförstärkning som förbättrat situationen i området, bland annat genom färre angrepp mot polisen. Resursförstärkningen i dessa lokalpolisområden har dock skett på bekostnad av resurser i andra lokalpolisområden. Även fallstudierna i Söder och Nordost vittnar om att det där har funnits en viss resursförstärkning, men den har inte varit tillräcklig. Samtliga lokalpolisområden uppger att den positiva utveckling som skett i lokalpolisområdet till följd av resursförstärkningarna snabbt skulle återgå till den situation som var förut om resurserna togs bort.126 122Riksrevisionens fallstudier februari–och skriftligt svar från , . 123Brottsområde 1 avser brott mot person, tillgrepps- och skadegörelsebrott. I denna kategori ingår våldsbrott, övriga brott mot person, skadegörelsebrott och tillgreppsbrott (exkl. i butik). Brottsområde 3 avser annan brottslighet, vilket inkluderar tillgrepp i butik, bedrägeribrott m.m., övriga brottsbalksbrott och övriga specialstraffrättsliga brott. Invånarantalet avser genomsnittet av det senaste årets faktiska antal invånare i respektive polisregion enligt SCB och SCB:s befolkningsprognos per polisregion. 124Polismyndigheten, faktagranskning av , . 125Polismyndigheten, Granskning av särskilda satsningar, 2018, s. 3, 11. 126Riksrevisionens fallstudier februari–. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3 Resursfördelningen till utsatta områden varierar Enligt modell för finansiell styrning avgör polisregioner, polisområden och lokalpolisområden själva hur budgeten ska fördelas inom respektive nivå. Granskningen visar att det på polisområdesnivå inte tycks finnas någon gemensam princip för hur resurserna i utsatta områden ska öka. Vidare uppger de lokalpolisområden som fått en resursförstärkning att detta har skett på bekostnad av resursen i andra lokalpolisområden. finansiella styrning bygger på renodlad budgetstyrning, vilket innebär att polisregioner, polisområden och lokalpolisområden själva avgör hur budgeten ska fördelas inom respektive nivå. centrala ekonomiavdelning fördelar treåriga budgetramar till polisregioner och avdelningar utifrån organisatorisk tillhörighet. Polisregionerna fördelar sedan medel till polisområdena som i sin tur fördelar medel till lokalpolisområdena. Merparten av fördelade medel avser personal.127 Granskningen visar att modellen för resursfördelning delvis varierar mellan de tre granskade polisregionerna. En av dessa polisregioner har utvecklat en ny modell för fördelning av resurser där budgetstyrning kombineras med personalramar, vilket innebär att det finns en förbestämd dimensionering av antalet tjänster på polisregions-, polisområdes- och lokalpolisområdesnivå. Detta system bidrar enligt den aktuella polisregionen till att minska den interna rörligheten inom myndigheten och behålla personal på lokalpolisområdesnivå. Övriga två polisregioner är enligt fallstudierna på väg att börja tillämpa samma fördelningsmodell.128 När det gäller polisområdenas fördelning av resurser ser det olika ut mellan de granskade polisområdena, och det tycks inte finnas någon gemensam princip för hur resurserna i utsatta områden ska öka. Ett polisområde har lämnat extra tilldelning, utöver grundtilldelning, till lokalpolisområden med utsatta områden. Den extra tilldelningen motsvarar ett tillskott med 10 poliser för lokalpolisområden med utsatta områden, 15 poliser extra för de som har riskområden och 25 poliser extra för lokalpolisområden med särskilt utsatta områden. I ett annat polisområde har det skett en extra fördelning om 30 områdespoliser till de lokalpolisområden som har utsatta områden. Fördelningen är dock densamma till varje lokalpolisområde oavsett det totala antalet utsatta områden och oavsett om det rör sig om utsatta områden, riskområden eller särskilt utsatta områden. De ovan nämnda extra tilldelningarna är dock inte möjliga att följa upp vad gäller utfallet i utsatta områden.129 Som framgår av kapitel 2 är det enligt definition av utsatta områden en försvårande omständighet för polisen om det finns andra utsatta områden i nära anslutning till ett särskilt utsatt område. Anledningen är att det 127Riksrevisionens fallstudier februari–. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N innebär en ökad risk för samverkan mellan kriminella personer och nätverk inom områdena. I kapitel 2 framgår även att antalet utsatta områden inom varje berört lokalpolisområde varierar mellan ett och sex. I av lokalpolisområdena finns det två eller fler utsatta områden. Såvitt vi kan se är denna försvårande omständighet inte heller något som har beaktats i samband med fördelning 5.4 Effekten av Operation Rimfrost är främst tillfällig tillfälliga förstärkning Operation Rimfrost inleddes och avslutades . Insatsen täckte ett behov som fanns genom en tydlig förstärkning i linjeverksamheten. Granskningen indikerar dock att effekten av insatsen främst är tillfällig. Den nationella särskilda händelsen Operation Rimfrost som inleddes innebar att omfördelade resurser till polisregionerna Syd och därefter Mitt, och genomförde särskilda insatser mot den kriminella miljön. Den nationella särskilda händelsen avslutades , men har fortsatt som en regional särskild händelse i polisregion . Vår granskning avser inte Rimfrost, men eftersom operationen i hög grad berör polisens arbete i utsatta områden har vi ändå beaktat den till viss del. Främst i samband med fallstudien i lokalpolisområde Söder, eftersom operationen pågick där för vår granskning. Fallstudierna visar att Rimfrost har bidragit till ett fruktbart erfarenhetsutbyte, såväl inom som utom polisregionen. Till exempel förbättrades samarbetet mellan ingripandeverksamheten och spaningsverksamheten. En annan effekt av Rimfrost är att alla öppna drogscener kunde elimineras. Rimfrost har också genererat mycket utredningsarbete som en följd av alla insatser.130 Vi har i våra fallstudier fått både positiva och negativa bilder av Rimfrost. En sak som lyfts fram är att lokalpolisområdet förstärktes med personal som tjänstgjorde endast i taget, och för varje ny period var det ofta nya poliser som tjänstgjorde. Nytillkomna poliser behöver en viss inlärningstid för att kunna sätta sig in i lägesbilder och andra förhållanden som råder lokalt, vilket tar tid och medför därför en fördröjning innan resurstillskottet kan komma till nytta. När väl operationen är avslutad är det enligt de lokalpolisområden som haft insatsen svårt för polisen att på upprätthålla de effekter som insatsen inneburit på kort sikt.131 Vår granskning visar att det är viktigt att poliser som arbetar i utsatta områden är kända i lokalpolisområdet och att de arbetar långsiktigt med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Fallstudierna visar att det finns 130Riksrevisionens fallstudier februari–. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N en risk med insatser såsom Rimfrost att de nya poliser som kommer till området endast agerar repressivt, vilket riskerar att leda till att det förtroende som har byggts upp i de utsatta områdena raseras.132 Rimfrost visar att det finns fördelar med tillfälliga resursförstärkningar eftersom det innebär en kraftsamling för den ordinarie linjeverksamheten. I våra intervjuer har dock vikten av mer permanenta resurser lyfts fram, och frågan om tillfälliga insatser eller mer långsiktiga satsningar ska prioriteras är inte helt lätt. Vi har inte hittat några tecken på att mer centralt har gjort någon mer samlad avvägning eller bedömning av hur insatser såsom Rimfrost ska komplettera den ordinarie verksamheten.133 5.5Det går inte att veta hur resurser har fördelats till utsatta områden Det är inte möjligt att följa hur resurser har fördelats specifikt till utsatta områden, eftersom dessa inte utgör en organisatorisk nivå inom . följer inte heller upp resursfördelningen till utsatta områden, vilket innebär att det inte är möjligt att redogöra för hur de senaste årens resursförstärkningar har kommit utsatta områden till del. Vi har i granskningen försökt kartlägga hur mycket resurser som tillförts utsatta områden. Detta är svårt att göra, vilket även internrevision har noterat. I en rapport konstaterar internrevisionen att de utsatta områdena inte motsvarar någon organisatorisk nivå inom , utan ingår som en del av lokalpolisområdena. Det innebär att personalförändringar specifikt i de utsatta områdena inte kan utläsas av den befintliga statistiken.134 Vi kan även genom vår granskning konstatera att inte på något annat sätt följer upp fördelade resurser till utsatta områden, vilket gör att det inte är möjligt att redogöra för hur de senaste årens resursförstärkningar har kommit utsatta områden till del. Fallstudierna visar att den uppföljning som centrala ekonomiavdelning gör och per tertial inkluderar kostnadsutfallet i stort för polisregioner, polisområden och lokalpolisområden. I detta underlag ingår uppgifter om antal poliser och civilanställda på lokalpolisområdesnivå. Uppföljning av särskilda satsningar kan begäras in om det efterfrågas.135 Fallstudierna visar även att den uppföljning som centrala ekonomiavdelning gör inte är kopplad till specifika åtgärder för polisregionerna. 132Riksrevisionens fallstudier februari–. 134Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018, s. 11. 135Riksrevisionens fallstudier februari–. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N Uppföljning av resultatet med koppling till verksamheten görs främst Den löpande uppföljningen har därmed ingen koppling till verksamhetens resultat.136 I strategiska plan –2024 anges att aktiviteter ska genomföras för att öka den polisiära närvaron i lokalsamhället, och att lokalpolisområdenas resurser ska stärkas . Detta beskrivs vara en förutsättning för att myndighetens ambitioner och planerade aktiviteter ska kunna genomföras, bland annat när det gäller arbetet i utsatta områden. Vidare anges att de utmaningar som finns i de utsatta områdena kräver ett uthålligt arbete, varför polisens brottsbekämpande förmåga och arbete i de utsatta områdena ska upprätthållas över tid.137 Intervjuer med företrädare för visar att det trots dessa målsättningar inte finns någon plan inom myndigheten för hur de ska följas upp.138 5.6Lokalpolisområden med utsatta områden har fått mer resurser Av de senaste årens resursförstärkningar har fördelat en tredjedel till lokalpolisområden med utsatta områden. Det är dock inte möjligt att redovisa hur resurserna har fördelats specifikt till utsatta områden. För att det ska vara möjligt att följa om resurserna går till de utsatta områden där de behövs mest måste börja följa upp detta. Ett viktigt syfte med ombildningen av är att verksamheten ska bedrivas närmare medborgarna och i samverkan med lokalsamhället. Reformen ska säkerställa en lokal polisiär närvaro i brottsutsatta områden såväl i större städer som i glesbygd, och säkerställa att polisorganisationen byggs underifrån och upp. Det arbete som bedrivs lokalt ska utgöra basen i polisens verksamhet, och målet är att mer än hälften av polisregionernas verksamhet ska bedrivas i lokalpolisområdet.139 har beslutat att av resurserna i varje polisregion ska vara placerade i lokalpolisområdena.140 Vi har inhämtat uppgifter baserade på personalstatistik från som visar att detta beslut är genomfört.141 Våra fallstudier visar dock att det förekommer att poliser i lokalpolisområden är mer eller mindre långtidskommenderade och tjänstgör någon annanstans än i det lokalpolisområde där de är grundplacerade. Det kan handla om till exempel utredningstjänst på polisområdes- eller polisregionnivå eller arbete som gränspoliser. Detta faktum kan innebära att 136Riksrevisionens fallstudier februari–. 137Polismyndigheten, strategiska verksamhetsplan 2020-2024, 2019. 138Riksrevisionens fallstudier februari–. 140Genomförandekommittén för nya , beslutsprotokoll , Ju2012:16/2013/4. 141Uppgifter från , . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antalet placerade i lokalpolisområdet i förhållande till antalet placerade i respektive polisregion i praktiken inte uppgår till 50 procent.142 Som framgår av avsnitt 5.5 är det inte möjligt att redovisa hur resurserna i stort har fördelats specifikt till utsatta områden, men vi har inhämtat uppgifter om resurstilldelningen till de lokalpolisområden som har utsatta områden. Vi har inhämtat uppgifter om resurstilldelningen från utgången av 2015 fram till och analyserat dessa.143 har som tidigare nämnts fått en allmän resursförstärkning (se avsnitt 4.1). Granskningen visar att antalet poliser och civila har ökat med sammanlagt nära 3 200 personer. Av dessa har kommit lokalpolisområdesnivån till del, medan resterande har tillförts de högre nivåerna inom . Av den ökning som tillförts lokalpolisområdesnivån fördelades till lokalpolisområden med utsatta områden, vilket motsvarar 1 112 civila och poliser.144 Befolkningen i utsatta områden utgör endast av befolkningen i lokalpolisområden med utsatta områden.145 Eftersom vi inte vet hur resurserna har fördelats specifikt till utsatta områden är det inte möjligt att dra några säkra slutsatser om hur utvecklingen har påverkat polisens förmåga att arbeta effektivt där. En förutsättning för att veta om resurserna går till de utsatta områden där de behövs mest är att börjar följa upp detta. 5.7Det är svårt att veta hur många som arbetar som områdespoliser Områdespolisernas arbetsuppgifter varierar mellan lokalpolisområdena, vilket innebär att det utifrån tillgängliga uppgifter inte är möjligt att veta hur många som arbetar enligt uppdragsbeskrivningen med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete.