prop · H803159 · 2021-03-23 00:00:00 — Enligt saknas det en tillfredställande analys för att införa förslaget. Enligt Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i kommer förslaget om att avslå en fjärde ansökan sannolikt att leda till fler överklaganden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör framgå av utlänningslagen att resedokument inte ska utfärdas i vissa fall Enligt 4 kap. 4 § UtlL får resedokument utfärdas för en flykting eller statslös. Enligt 2 kap. 7 § UtlF ska sådana dokument utfärdas i de fall som anges i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55), konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54) eller konventionen angående flyktingar som äro sjömän (SÖ 1959:16). Enligt konventionerna bortfaller dock skyldigheten att utfärda resedokument om tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller allmänna ordningen talar emot det. Enligt praxis från , som ännu är giltig, bör resedokument kunna vägras i motsvarande situationer som en svensk medborgare kan vägras pass eller passtillstånd enligt passlagen, t.ex. om personen är efterlyst, anhållen eller häktad (UN 240-94). Resedokument bör enligt praxis också kunna vägras för att förhindra brott som till sin art är sådana att de typiskt sett möjliggörs, eller i vart fall underlättas, genom innehav av en resehandling. Det bör dock handla om mycket allvarlig eller upprepad brottslighet för att kunna vägra resedokument i ett sådant fall, t.ex. grovt narkotikabrott. Att nekas ett resedokument kan innebära en begränsning av möjligheten att resa. I regeringsformen och det fjärde tilläggsprotokollet till finns bestämmelser om rörelsefrihet. Regeringsformens bestämmelse gäller endast svenska medborgare (2 kap. 8 § regeringsformen). Av artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till framgår bl.a. att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Utövandet av rättigheten får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till bl.a. statens säkerhet eller den allmänna säkerheten eller för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det bör framgå direkt av utlänningslagen att resedokument inte ska utfärdas i vissa fall när den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det. Bestämmelsen bör utformas på motsvarande sätt som gäller för främlingspass (2 kap. 1 a § UtlL), dvs. att resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Detta uttryck bedöms svara väl mot konventionernas bestämmelser samt vara förenligt med bestämmelsen i det fjärde tilläggsprotokollet till . Den föreslagna bestämmelsen bör placeras i anslutning till de befintliga reglerna om resedokument i 4 kap. 4 § UtlL. Bör antalet resedokument begränsas? Det finns ingen begränsning av hur många resedokument en person maximalt kan beviljas. Som nämns i det föregående kan däremot tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen medföra att resedokument inte utfärdas. är, utom i vissa fall hänförliga till den nationella säkerheten eller allmänna ordningen, skyldigt att utfärda resedokument för flyktingar och statslösa som lovligen vistas här (se 2 kap. 7 § UtlF samt konventionen angående flyktingars rättsliga ställning [SÖ 1954:55], konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning [SÖ 1965:54] och konventionen angående flyktingar som äro sjömän [SÖ 1959:16]). Regeringen, liksom samtliga remissinstanser, delar därför utredningens bedömning att det inte är förenligt med konventionerna att införa en begränsning av antalet resedokument som kan beviljas inom motsvarande den som gäller för svenska pass. Utredningen tycks utgå från att det finns fall där resedokument utfärdas utan att det föreligger någon sådan skyldighet enligt konventionerna. Utredningen föreslår nämligen att en ansökan om resedokument, förutom i de fall som omfattas av 2 kap. 7 § UtlF, ska avslås om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Vissa remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , är kritiska till utredningens förslag att införa en sådan begränsning. Bland annat anför de att regleringen inte kommer att bli verkningsfull eftersom resedokument i praktiken bara utfärdas i de fall som omfattas av konventionsåtagandena. Även regeringen anser att det finns svårigheter med förslaget. Förslaget utgår alltså från att bestämmelserna i 4 kap. 4 § UtlL och 2 kap. 7 § UtlF tar sikte på olika situationer, och att konventionerna inte aktualiseras i de fall som avses i utlänningslagen. Utredningen tar nämligen fasta på att bestämmelsen i utlänningslagen är fakultativt utformad medan regleringen i utlänningsförordningen är obligatorisk. Utlänningslagens definition av flyktingar och statslösa (4 kap. 1 §) är dock i allt väsentligt densamma som i konventionerna. Av förarbetena till utlänningslag framgår också att även lagbestämmelsen avser konventionsfallen. Av 3 kap. 7 § den lagen framgick att 2020/21:159 utfärdar resedokument för flyktingar och statslösa enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. Bakgrunden till bestämmelsen var den skyldighet att utfärda resedokument som följde av konventionerna (prop. 1988/89:86 s. 158). Enligt föreskrifterna, som fanns i 1 kap. 10 § andra stycket utlänningsförordning, skulle sådana dokument utfärdas i de fall som angavs i konventionerna. Att bestämmelsen i 4 kap. 4 § i den nu gällande utlänningslagen utformades som en fakultativ bestämmelse var inte avsett att utgöra någon ändring i sak (prop. 2004/05:170 s. 267 och 275). Att bestämmelsen i 4 kap. 4 § UtlL bygger på konventionsåtagandena görs även gällande i doktrinen (Utlänningslagen med kommentarer, tolfte upplagan, s. 249). Förarbetena och de äldre bestämmelsernas utformning talar alltså för att bestämmelserna i såväl utlänningslagen som utlänningsförordningen reglerar konventionsåtagandena. Visserligen anges i konventionerna att skyldigheten att utfärda resedokument avser flyktingar och statslösa som lovligen vistas i landet, och att staterna även får utfärda resedokument för andra flyktingar och statslösa som befinner sig här. I den praktiska tillämpningen utfärdas, enligt , emellertid inte resedokument för några andra än de obligatoriska fallen. Sammantaget finns det alltså en överhängande risk att den föreslagna regleringen inte blir meningsfull eftersom resedokument endast utfärdas i de fall det är obligatoriskt enligt konventionerna. Det finns alltså inte något behov av regleringen. Det kan inte anses lämpligt och ändamålsenligt att införa en sådan reglering. Resedokument bör kunna återkallas Ett resedokument ska enligt 2 kap. 10 § UtlF återlämnas till om dess innehavare upphör att vara flykting eller statslös. Bestämmelsen är kopplad till bestämmelserna i 4 kap. 5 § UtlL om när en utlänning upphör att vara flykting. Så är fallet om utlänningen t.ex. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller förvärvar det medborgarskap som han eller hon tidigare förlorat. Därmed upphör också de grundläggande förutsättningarna för att få ett resedokument. Eftersom innehavaren inte längre har rätt till dokumentet och en återkallelse är en mer effektiv åtgärd än den befintliga regeln om återlämnande för att försvåra missbruk anser utredningen att resedokumentet bör återkallas. Regeringen delar den bedömningen. Enligt utredningen blir det härigenom möjligt att spärra det återkallade resedokumentet i SIS, på samma sätt som när sådana handlingar är stulna eller förkomna. Motsvarande ordning gäller för återkallade svenska pass (se prop. 2004/05:119 s. 35 och prop. 2015/16:81 s. 14 och 18). Den föreslagna bestämmelsen om att resedokument ska återkallas riktar sig till . Regeringen har, när det gäller återkallelse av flyktingstatusförklaring, tidigare uttalat att det inte förutsätts att efterforskar i vad mån förutsättningarna för meddelad flyktingstatusförklaring alltjämt består. Frågan om återkallelse bör i stället tas upp när det finns särskild anledning till det, t.ex. när fråga uppkommer om utvisning på grund av brott eller vid ansökan om resedokument (prop. 1979/80:96 s. 93). När skyddsgrundsdirektivet genomfördes uttalades också att direktivets bestämmelser om återkallelse och upphävande rimligen inte kan anses innebära att medlemsstaterna är skyldiga att Prop. 2020/21:159 fortlöpande följa upp och på eget initiativ pröva om förutsättningarna för flyktingskap alltjämt föreligger (prop. 2009/10:31 s. 113). Enligt regeringen har dessa uttalanden relevans även vid återkallelse av resedokument. Det är alltså inte rimligt att fortlöpande ska följa upp om utlänningar har upphört att vara flyktingar eller statslösa. På samma sätt som gäller vid återkallelse av flyktingstatusförklaring bör frågan i stället tas upp när det finns särskild anledning till det. Eftersom en person som får sitt resedokument återkallat är flykting eller statslös kan han eller hon normalt skaffa ett hemlandspass från den stat han eller hon tidigare haft skyddsskäl i förhållande till eller från den stat där han eller hon förvärvat medborgarskap. En återkallelse inkräktar alltså inte på personens rörelsefrihet och är därmed förenlig med reglerna i artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till . Enligt utredningen bör ändringen göras i utlänningsförordningen. Regeringen anser dock att bestämmelsen bör stå i lag, och att den bör placeras i anslutning till de befintliga bestämmelserna om resedokument i 4 kap. 4 § UtlL. Enligt 14 kap. 6 § UtlL får beslut om resedokument överklagas till en migrationsdomstol. Detsamma gäller ett beslut om återkallelse av statusförklaring. Enligt utredningen bör beslutet att återkalla resedokumentet få överklagas endast i samband med överklagande av beslutet i statusfrågan. Samtliga remissinstanser instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändningar. Inte heller regeringen gör någon annan bedömning. Som Kammarrätten i påpekar bör dock detta regleras uttryckligen. En bestämmelse med sådant innehåll bör införas i 14 kap. 6 § UtlL. Regeringens förslag: En ansökan om främlingspass ska avslås om det före ansökan har utfärdats tre sådana pass för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Detta ska dock inte gälla i de fall det är obligatoriskt att utfärda främlingspass för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande eller som har beviljats skyddsstatusförklaring. ska återkalla ett främlingspass om innehavaren blir svensk medborgare, får en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett beslut om avvisning eller utvisning, eller om personen avlider. Detta ska dock inte gälla om särskilda skäl talar emot det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om främlingspass. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen föreslår inte att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela ytterligare föreskrifter om främlingspass. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det förhållande att en person har varit särskilt brottsutsatt är ett särskilt skäl att bevilja fler än tre främlingspass . anser att det saknas en tillfredställande analys för att införa föreslaget om att en ansökan om främlingspass ska avslås om det före ansökan har utfärdats tre främlingspass för sökanden. Skälen för regeringens förslag Liksom för resedokument finns det ingen begränsning av hur många främlingspass en utlänning maximalt kan beviljas. För att missbruk av främlingspass ska försvåras föreslår utredningen att det ska införas en begränsning av rätten till främlingspass, motsvarande den som gäller för svenska hemlandspass. Det innebär att en ansökan om främlingspass ska avslås, om det före ansökan har utfärdats tre sådana pass för utlänningen. Regeringen instämmer i förslaget. Som utredningen föreslår bör den maximala giltighetstiden för ett främlingspass sänkas, från dagens till . Utredningen föreslår att detta regleras i föreskrifter. Regeringen anser dock att giltighetstiden bör anges i förordning. Att giltighetstiden för främlingspass sänks till högst medför, i förening med förslaget om tre främlingspass per femårsperiod, att regleringen blir strängare än vad som gäller för vuxna svenska medborgare, eftersom giltighetstiden för ett svenskt vanligt pass är . Förslaget motsvarar dock vad som gäller för svenska medborgare som inte har fyllt , där giltighetstiden är (3 § andra stycket passlagen). Som anfördes i det lagstiftningsärendet blir de praktiska och ekonomiska konsekvenser som förslaget kan medföra för enskilda begränsade (prop. 2015/16:81 s. 21). Risken för att i ett enskilt fall få orimliga effekter kan också undvikas genom att, som föreslås nedan, en ansökan inte ska avslås om det finns särskilda skäl. Enligt regeringen innebär förslaget en lämplig avvägning mellan intresset att bekämpa missbruk och intresset av att enskilda passinnehavare inte ska drabbas oskäligt hårt. En sådan ordning bedöms inte komma i konflikt med rörelsefriheten i artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till . Utredningen gör bedömningen att förslaget inte bör omfatta samtliga situationer då främlingspass utfärdas. Utfärdandet av främlingspass är nämligen i vissa fall obligatoriskt. De obligatoriska fallen framgår av 2 kap. 1 a § andra stycket UtlL, som genomför artikel 25.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU). Bestämmelsen innebär att en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller har beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § samma lag som huvudregel ska få ett främlingspass om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Undantag från denna rätt gäller endast om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. De angivna fallen vilar alltså på en bindande EU-rättslig förpliktelse att som huvudregel utfärda främlingspass. bedömning att det inte är förenligt med internationella åtaganden att i dessa fall införa en begränsning av antalet främlingspass som får utfärdas , utöver den begränsning som redan finns med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Ingen remissinstans invänder mot detta. Förslaget bör alltså inte omfatta de obligatoriska fallen. Förslaget bör däremot genomföras i förhållande till de fakultativa fallen i 2 kap. 1 a § första och tredje styckena UtlL. Enligt dessa bestämmelser får utfärda ett främlingspass om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Om det finns särskilda skäl får främlingspass även utfärdas i andra fall. Regeringens förslag innebär alltså att en ansökan om främlingspass i dessa fall ska avslås, om det har utfärdats tre främlingspass för utlänningen. Detta ska gälla oavsett om det finns misstanke om missbruk beträffande de tidigare beviljade passen eller inte. För att undvika att förslaget leder till orimliga resultat i enskilda fall bör det dock, som utredningen föreslår, finnas en möjlighet att utfärda fler än tre främlingspass om det finns särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara de som anförts i lagstiftningsärendet om svenska pass, dvs. att någon har varit särskilt brottsutsatt och blivit bestulen på pass eller att någon reser mycket i sitt arbete och därför snabbt gör slut på sidorna för inrese-, utrese- och viseringsstämplar i passet (prop. 2015/16:81 s. 15 f.). Det bör, med anledning av Förvaltningsrättens i synpunkter, givetvis inte vara så att godtar ett blankt påstående om att ett eller flera pass har tillgripits. Men om ett sådant påstående exempelvis stöds av en polisanmälan och inget i övrigt gör att påståendet framstår som tvivelaktigt skulle det i ett enskilt fall kunna godtas som skäl att utfärda fler än tre främlingspass . Vilka övriga omständigheter som skulle kunna utgöra särskilda skäl får avgöras i det enskilda fallet. Bedömningen bör i detta avseende vara restriktiv. Den föreslagna bestämmelsen bör placeras i en ny paragraf i anslutning till de befintliga reglerna om främlingspass i 2 kap. 1 a § UtlL. Främlingspass bör kunna återkallas I 2 kap. 16 § UtlF anges ett antal situationer när ett främlingspass ska återlämnas till . Det gäller om den som har främlingspasset har blivit svensk medborgare, har fått en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett särskilt beslut om avvisning eller utvisning eller har avlidit. ska då makulera främlingspasset (17 § föreskrifter om främlingspass och resedokument [MIGRFS 03/2017]). I praktiken återlämnas emellertid främlingspass endast i ett fåtal fall. Enligt utredningens bedömning, som regeringen instämmer i, bör främlingspassen återkallas, eftersom det är en effektivare åtgärd för att försvåra missbruk. Enligt utredningen blir det härigenom möjligt att spärra det återkallade främlingspasset i SIS, på samma sätt som för återkallade svenska pass. Förslaget bedöms förenligt med rörelsefriheten i artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till . De situationer då ett främlingspass ska återkallas bör vara desamma som de situationer då passen ska lämnas tillbaka. Det bör dock göras vissa 2020/21:159 språkliga justeringar i förhållande till bestämmelsen i utlänningsförordningen. Någon saklig förändring är inte avsedd. På motsvarande sätt som gäller för resedokument riktar sig den föreslagna bestämmelsen om återkallelse till . Inte heller när det gäller främlingspass är det rimligt att kontinuerligt måste efterforska om innehavaren av ett främlingspass har upphört att vara berättigad till det. Frågan om återkallelse bör i stället tas upp när det finns särskild anledning till det. Det kan i vissa situationer finnas särskilda skäl att inte återkalla ett främlingspass. En omständighet som skulle kunna utgöra sådana skäl är att en person beviljas provisoriskt främlingspass enligt 2 kap. 14 § UtlF för att det vanliga främlingspasset inte kan användas, t.ex. om passet innehåller en visering från ett visst land och resmålet är ett land där det inte går att resa in med en sådan visering i passet. Vilka omständigheter i övrigt som ska kunna anses utgöra särskilda skäl bör överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra. Ventilen bör dock användas restriktivt. Enligt utredningen bör ändringen göras i utlänningsförordningen. Liksom för resedokument anser regeringen dock att bestämmelsen bör stå i lag. Bestämmelsen bör placeras i en ny paragraf i anslutning till de befintliga bestämmelserna om främlingspass i 2 kap. 1 a § UtlL. Övriga åtgärder mot missbruk kräver ett bemyndigande Utredningen lämnar ytterligare förslag som syftar till att motverka missbruk av främlingspass, bl.a. när det gäller passens giltighetsområde. Det lämnas även förslag som syftar till att motverka missbruk av uppehållstillståndskort. Sådana förslag kan genomföras på lägre författningsnivå än lag. För främlingspassens del krävs det i så fall ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana föreskrifter. I 2 kap. 2 § första stycket UtlL finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. I andra stycket bemyndigas regeringen, eller efter regeringens bemyndigande , att meddela föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. Ett bemyndigande som innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter om främlingspass bör föras in i den paragrafen. Dessutom bör bemyndigandet i andra stycket anpassas till hur nya bemyndiganden formuleras. Regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna ska träda i kraft . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdande. Remissinstanserna yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna bör Prop. 2020/21:159 träda i kraft . De bör därför träda i kraft Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser 8Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte medföra några kostnader för myndigheterna som inte ryms inom befintliga anslag. Förslagen kan medföra besparingar för stat och kommun genom att fler utlänningar som vistas i utan tillstånd kan förväntas återvända. Förslagen väntas få positiva konsekvenser för brottsbekämpningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte något att invända mot bedömningen. anser att effektivare kontroller kommer att kräva fler förvarsplatser. Skälen för regeringens bedömning Förslagen som rör inre utlänningskontroll syftar till att i fler fall klarlägga utlänningars rätt att vistas i . Förslagen förväntas leda till att antalet personer i som inte kan identifieras minskar. Detta kan i sin tur antas underlätta arbetet med att få personer som inte har rätt att vistas i landet att återvända. Genom detta kan samhällets kostnader för det s.k. parallellsamhället, i form av bl.a. brottslighet och nödbistånd till tillståndslösa personer, minska. Om förslaget inte genomförs kommer de nuvarande problemen med identifiering att kvarstå. Om man vid en inre utlänningskontroll inte kan konstatera att en utlänning har rätt att uppehålla sig i kan det ibland finnas förutsättningar att ta utlänningen i förvar. Förutsättningarna för när en inre utlänningskontroll får genomföras ändras inte genom förslagen. Däremot får myndigheterna genom förslaget om att ta fingeravtryck och fotografier ett ytterligare verktyg för att fastställa identiteten, vilket förmodas leda till att fler utlänningar som inte har rätt att uppehålla sig här kan identifieras. Detta kan i sin tur leda till att det fattas fler förvarsbeslut. Detsamma gäller om effektiviseringen av de inre utlänningskontrollerna leder till att myndigheterna gör fler kontroller, och att fler utlänningar utan rätt att uppehålla sig i därmed påträffas. Fler förvarstagna individer leder till vissa merkostnader för . Eftersom utgifterna för myndighetens förvarsverksamhet till stor del består av fasta kostnader bedöms eventuellt ökade kostnader för förvarsverksamhet rymmas inom myndighetens befintliga anslag. Effekterna för migrationsdomstolarna förväntas bli så begränsade att de ryms inom befintliga anslag. För att fingeravtryck och fotografier ska kunna tas på den initiala platsen för en inre utlänningskontroll krävs investeringar i teknisk utrustning. 2020/21:159 sådant arbete har genomförts inom . Arbetet har inte varit direkt kopplat till de förslag som lämnas här. Det uppstår således inga ytterligare kostnader i denna del med anledning av förslaget. Det behövs även en ökad teknisk kapacitet hos eller för att kunna lagra de fotografier och fingeravtryck som har tagits. Eventuella kostnader med anledning av detta bedöms vara så begränsade att de ryms inom befintligt anslag. Förslaget om att en fjärde ansökan om främlingspass som huvudregel ska avslås kan leda till ett visst merarbete för . Detsamma gäller förslaget om återkallelse av resedokument och främlingspass. Prövningen bedöms dock normalt bli relativt okomplicerad. Dessa kostnader bedöms därför vara så begränsade att de kan hanteras inom myndighetens befintliga anslag.