prop · H80386 · 2021-02-11 00:00:00 — 40Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, bilaga 6. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R Den tekniska utvecklingen går snabbt på området. Information om anläggningen kan samlas in med hjälp av detektorer, sensorer och annan mätteknik. En del information kan också samlas in med hjälp av särskilda fordon eller genom den ordinarie tågtrafiken. bedriver flera utvecklingsprojekt för bättre tillståndsbedömning och arbetar med att ta fram en myndighetsgemensam strategi och handlingsplan för övervakning av anläggningar.41 Det finns därmed potential för en högre grad av automatiserade tillståndskontroller. 3.2.2 IT-systemet för anläggningsdata fyller inte verksamhetens behov Dagens systemstöd möjliggör inte en heltäckande analys som ger bättre förståelse för järnvägsanläggningens status och förutsättningar för prediktion av nedbrytningen. Det finns alltså inte underlag för att göra upphandlingar med den precision i uppskattade behov som skulle behövas för att undvika Merparten av anläggningsdata finns i baninformationssystemet (BIS). BIS förser också andra av basunderhållets it-system med data.42 konstaterade 2017 att myndigheten har svårt att få fram rätt uppgifter om anläggningen inför upphandling av basunderhållet samt i dess förlängning prognostisera kommande underhållskostnader. Vissa data i BIS är inte tillförlitliga eller saknas helt.43 BIS kan generera rapporter som används som underlag för att ta fram uppgifter om anläggningen, men rapporterna är inte tillräckligt anpassade för basunderhållskontrakten. I pågående kontrakt upptäcker projektledaren ibland skillnader mellan förfrågningsunderlagets mängdförteckning och verkligheten som leder till extraarbete och ökade kostnader.44 har angett att en av orsakerna till problemen är att myndigheten inte ajourhåller BIS i tillräcklig omfattning enligt de riktlinjer som är fastställda. Ett problem är att informationen inte förs in i systemet i rätt tid och med avsedd kvalitet samt att det saknas verktyg för att följa upp i vilken utsträckning anläggningsinformation uppdateras.45 Enligt ett betänkande av utredningen om järnvägens organisation styrs kraven på underhållsentreprenörernas inrapportering till av ersättningsvillkoren i kontrakten, och inte av behov av uppgifter om vad som gjorts var och när i anläggningen och till vilken kostnad.46 Eftersom underhåll handlar om långa tidsperspektiv förändras anläggningen . Den information som tas ur BIS vid ett visst tillfälle är en ögonblicksbild. 41SOU 2020:18, s. 89–90. 42Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, bilaga 3, 2017. 43Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, s. 14. 44Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, bilaga 3, 2017. 45Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, bilaga 3, 2017. 46SOU 2015:42, s. 79. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Då kan det hända att underlaget som tagits ut behöver förändras. Man kan behöva lägga till anläggningsdelar i förfrågningsunderlaget och justera totalpriset. Även i redan upphandlade kontrakt görs löpande förändringar, till exempel tillägg om att underhåll behövs av vissa växlar. Det kan resultera i prisförändringar. Vid tillkommande anläggningsdelar i pågående kontrakt konkurrensutsätts generellt inte priset utan man förhandlar med befintlig entreprenör.47 Det finns även brister som har med funktionaliteten hos systemet att göra snarare än med inrapporteringen av data. Det saknas ett samlat system som kan ge en aggregerad bild av tillståndet i anläggningen. BIS och övriga systemstöd saknar data om historiska tillstånd och tänkbara framtida tillstånd i anläggningen. Det innebär att inte kan använda en aggregerad bild av det nuvarande eller det kommande tillståndet i anläggningen vid planering av underhållsåtgärder.48 Detta försämrar myndighetens möjligheter att genomföra effektiva analyser av sin egen verksamhet. Avsaknaden av ett effektivt underhållssystem lyftes fram som problematiskt av entreprenörer i en undersökning 2013, och det grundläggande systemet har inte förändrats . Även om det går att utläsa tillståndet i olika delar av anläggningen vid ett visst tillfälle är det svårt för entreprenören att få en bild av vilket underhåll som utförts för att komma dit.49 Därmed kan det vara svårt att prognostisera vilket underhåll som krävs för att upprätthålla det , och hur det ska prissättas. Begränsningen i BIS visade sig även vara problematisk när begärde ut historiska data för att genomföra den här granskningens analyser av systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser. hade inte tillgång till all begärd information i sina system, utan delar av informationen fick hämtas från sammanställningar av uttag som gjorts , och vissa delar var överhuvudtaget inte möjliga att ta fram. 3.2.3 Utvecklingen av ett nytt system för anläggningsdata har pausats startade projektet () för att utveckla en gemensam systemplattform för ett avancerat anläggningsregister och trafiknätsregister. Syftet var att skapa förutsättningar för en väl fungerande hantering av information om infrastruktur inom väg, järnväg och IT.50 Parallellt har även ett system som kallas Gemensamt underhållsstöd () utvecklats. nyttjar ANDA:s anläggningsdata, adderar information om underhållsåtgärder och det tekniska tillståndet i anläggningen och ger underlag för framtida behov 47Intervju med nationell samordnare, , . 48SOU 2015:42, s. 112. 49Trafikverket, Analys av leverantörsmarknad basunderhåll järnväg, 2013, s. 7. 50SOU 2020:18, s. 90–91. 51Riksrevisionen, Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat, 2019, s. 33. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R Enligt den reviderade tidsplanen skulle det nya anläggningsregistret inom ramen för nu befinna sig i införandefasen. gick delar av och i skarp drift. För två underhållskontrakt för de tre järnvägstunnlarna , och började man arbeta i . gjordes en översyn av den systemlösning som valts inom med anledning av att framdriften i projektet inte varit tillfredställande.52 Bland annat finns stora utmaningar i gränssnitten mellan och de nya systemen för tågledning och fördelning av kapacitet.53 I praktiken har utvecklingen av pausats även om det ännu inte tagits något formellt beslut. arbetar med att förbereda ett potentiellt beslut om avveckling och vidare hantering.54 Planen är att systemstöden som driftsattes i ska hanteras i . bedömer att en del av funktionaliteten som planerades med kommer att kunna uppnås ändå, men inte på ett lika smidigt sätt som det var tänkt.55 3.2.4Trafikverket kan inte genomföra tillräckliga analyser av underhållsbehovet använder en modell för styrning av underhållsmedel som har fem olika underhållsnivåer. Nivåerna baseras på trafikmängden och styr uppskattningen av antal komponenter av olika slag som behöver bytas. Tiden och trafiken är de viktigaste faktorerna som påverkar underhållsbehovet. Detta förhållande skiljer sig dock mellan olika typer av komponenter.56 Underhållsnivåerna utgör en approximation av behovet. Vad som faktiskt behöver genomföras kan bara delvis förutsägas av modellen. Behov av vad som krävs för att upprätthålla viss funktionalitet upptäcks kontinuerligt.57 Uppskattningarna av mängder till förfrågningsunderlaget baseras på en mix av färdiga mallar, analyser av data och personliga bedömningar utifrån tidigare erfarenheter. tekniska avdelning och systemavdelning gör en analys utifrån standardnyckeltal av anläggningens status och hur mycket som ska underhållas. Resultatet lämnas till den ansvariga nationella samordnaren för att genomgå en lokal anpassning. Tillståndskontroller och besiktningar från det föregående kontraktet är ett viktigt underlag. Den nationella samordnaren och ansvarig projektledare för en dialog med systemavdelningen så att man landar i en gemensam bild. Underlaget bearbetas i omgångar med interna remisser innan den slutliga versionen slås fast.58 52Trafikverket, arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen, 2020, s. 5. 53SOU 2020:18, s. 90–91. 54E-post från , . 55Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . 56Intervju med teknisk specialist, , . 57Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, bilaga 8, 2017. 58Intervju med nationell samordnare, , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vissa mängder, exempelvis spårriktning och rälsbyten, baseras på analys av de verkliga behoven eftersom i dessa fall har tillgång till mätdata. Detta är ett arbetssätt som egentligen är bättre än schablonmässig beräkning av mängder, men i de flesta fall är ett så datadrivet arbetssätt inte möjligt på grund av avsaknad av mätbarhet.59 En konsekvens kan bli att uppskattningar i förfrågningsunderlaget främst bygger på vad som förbrukats föregående år, och i mindre utsträckning på kunskap om anläggningens degradering och faktiska behov av åtgärder.60 Resultatet av underhållsbesiktningar i används till exempel inte till att prognosticera nedbrytningstakten och analysera det framtida underhållsbehovet.61 En nationell samordnare uppger att saknar egen analyskompetens för att kunna avgöra hur stora arbetsinsatser som krävs för att nå en viss underhållsnivå, och att den kompetensen istället finns 3.3 Uppföljning av genomförda åtgärder Leveransuppföljningar ska säkerställa att de åtgärder som betalar för också utförs, och med önskad kvalitet. Därutöver behövs uppföljning och analys för att ska kunna ta till vara historiska erfarenheter och bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. 3.3.1 har gått till kontroll av leveranser i egen regi Vid sidan av besiktningar av anläggningens tillstånd behövs även kontroller av att leverantören utför sitt arbete i enlighet med kontraktet. I kontrakt som startade är möjligheten att följa upp leverantörens arbete otillräcklig. har tillfört resurser i nyare kontrakt som möjliggör mer omfattande kontroller. Entreprenadbesiktningar utförs i syfte att bevaka om villkoren i entreprenadkontrakt uppfylls. Projektledaren ansvarar för att uppföljningar genomförs och att resultat återkopplas till berörda. Kontrakten ger möjlighet att ta ut vite för det fall utfört arbete inte uppfyller kraven.63 Projektledaren och den tekniska personalen i projektgruppen utför i regel inte kontrollerna själva. upphandlar konsulter som genomför förutbestämda besiktningar vid fastslagna intervall. Vid slutet av varje kontraktsår görs en normerande förbesiktning. Då kontrolleras järnvägens status och jämförs med 59Intervju med teknisk specialist, , . 60Intervju med projektledare, , . 61Intervju med projektledare, , . 62Intervju med nationell samordnare, , . 63Intervju med projektledare, , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R grundvärden, som hämtas från it-system vid kontraktsstart.64 Vid slutet av kontraktet görs en slutbesiktning.65 Det finns även behov av en kontinuerlig uppföljning av genomfört arbete. började med leveransuppföljning i egen regi efter att ha fått detta i uppdrag av regeringen efter förslag i betänkandet på anläggningen (SOU 2015:42). Leveransuppföljning sker främst ute i järnvägsanläggningen där entreprenörens genomförda besiktningar och underhållsarbeten kontrolleras genom stickprov i enlighet med fastställda processer.66 För kontrakt som startade eller senare har projektledaren därmed tillgång till personal som är ute i banan och genomför kontroller efter behov, vilket möjliggör mer intensiva kontroller än tidigare.67 Flera intervjuade projektledare uppger att det saknas tillräckliga resurser för uppföljning av leverantörernas arbete inom kontrakt som startade . För dessa kontrakt är projektledaren hänvisad till kontroller i systemen via inrapporterad dokumentation, enstaka stickprov och kontroller av leverantörens egenkontroller.68 internrevision konstaterade 2014 att när det gäller besiktning av anläggningen var uppföljningen koncentrerad till de byggmöten och produktionstekniska möten projekten har med sina leverantörer. I rapporten angavs att i stort sett ingen av projektledarna eller projektingenjörerna var ute i anläggningen för att kontrollera att leverantören gör ett kvalitativt bra arbete.69 Detta innebär att det saknades tillräckliga resurser för att följa upp entreprenörernas arbete efter att först och därefter började upphandla basunderhåll i konkurrens. Samtliga kontrakt som ingår i studie som beskrivs i kapitel 2 startade . 3.3.2 Bristande uppföljning av kostnadsutveckling Det saknas systematisk inrapportering av vad köpt inom ett kontrakt, så att köpta mängder kan kopplas på kontonivå till uppgifter om kostnader Det förekommer felkontering av kostnader i olika utsträckning i samtliga underhållsdistrikt och kontrakt. Dessa brister medför två konsekvenser. Dels finns risk för att information saknas som behövs för att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt kontrakt ska upphandlas. 64Intervju med projektledare, , . 65Intervju med projektledare, , . 66Trafikverket, Uppdrag avseende järnvägsunderhållets organisation och besiktningsfrågor, 2018. 67Intervju med projektledare, , . 68Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , , Intervju med projektledare, , . 69Trafikverket, Revisionsrapport, Granskning av besiktningsverksamheten, 2014, s. 20. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N blir det svårt att analysera tidigare genomfört arbete inklusive tilläggsbeställningar på aggregerad nivå för att utveckla verksamheten. har tidigare pekat på att uppföljningen av kostnadsutveckling inom basunderhållskontrakt för järnväg har brister. I en rapport uppges att har svårt att på ett enkelt och tydligt sätt översätta entreprenadavtalets olika byggstenar med den ekonomiska redovisningen. Det går inte att via ekonomisystemet fullt ut se vilka kostnader som bokförts enligt avtalsstrukturen. Enligt rapporten behövs det uppföljning av avtalssumma, avtalskostnad och delar som angränsar till avtalskostnaden, till exempel byggstyrning och angränsande avtal.70 Vidare framgår att behöver göra en justering och anpassning av hur myndigheten budgeterar basunderhållsavtalen och hur projektledarna ska kontera sina fakturor (arbetsorder och konto).71 I de kontrakt som ingick i granskning förekom felkonteringar där kostnader för förebyggande och avhjälpande underhåll konterades på konton för tilläggsbeställningar (ÄTA-konto72). Ett annat exempel på felkonteringsproblem är att kostnader för vinterunderhåll konterades på konton som avser förebyggande underhåll. Enligt förekommer felkonteringsproblem i olika utsträckning i samtliga underhållsdistrikt och kontrakt.73 Den bristfälliga uppföljningen av kostnader per underhållstyp, det vill säga förebyggande och avhjälpande underhåll samt kostnader för tilläggsbeställningar, ger inte en tydlig bild av hur underhållsarbetet bedrivs inom . Till exempel blir det svårt för att utvärdera hur mycket av resurserna som läggs på det mer kostnadseffektiva förebyggande underhållet och hur mycket som läggs på det avhjälpande underhållet. En större andel avhjälpande underhåll kan innebära onödigt stora störningar i järnvägssystemet och därmed en lägre samhällsnytta. Felkonteringarna gör det även svårare för att identifiera hur omfattande tilläggsbeställningarna är inom ett kontrakt för att kunna göra analyser av beställda tilläggsarbeten. Det saknas systematiska analyser av tidigare beställda tilläggsarbeten för att inkludera återkommande delar av dessa arbeten i förfrågningsunderlaget vid nästa upphandling.74 Sådana analyser av tilläggsbeställningar kan minska risken för kostnadsöverskridanden i basunderhållsbudgeten samt minska behovet av att ta i anspråk resurser från övrigt järnvägsunderhåll (till exempel reinvesteringar). 70Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, s. 16. 71Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, bilaga 7. 72ÄTA står för ändringsarbeten, tilläggsarbeten eller avgående arbeten. 74Intervju med nationell samordnare, , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R Den struktur som har använts för ekonomisk uppföljning av basunderhållskontrakten har gjort det möjligt att följa upp kostnader i vissa delar av kontraktet. En ny struktur har börjat implementeras och den ger möjlighet att följa upp kostnaderna på fler delar. Det saknas ett system för att följa upp mängder av utfört arbete inklusive tillkommande arbete (ÄTA-arbete). Den nya strukturen har vissa kopplingar till mängdförteckningen men den ger fortfarande inte möjlighet att följa upp kostnader och mängder tillsammans på detaljerad nivå.75 har uppgett att mängduppföljning av enskilda åtgärder inte är en prioriterad fråga inom järnvägens basunderhållskontrakt. Det baseras på att grunden för järnvägens basunderhåll är funktionsansvar och ersättning genom fasta priser. Då vet inte vad entreprenören har haft för kostnader och hur den bokfört sitt arbete, och det finns därför inte möjlighet att följa upp utfallet på nedbruten nivå. Enligt är det snarare för arbete där ersättningen räknas ut baserat på utförda mängder (så kallade reglerbara mängder) som den här typen av uppföljning kan vara till nytta.76 har medvetet gått emot en större andel reglerbara mängder i basunderhållskontrakten för järnväg (se Företrädare för underhållsplanering på nationell nivå uppfattar att ansvariga projektledare även har gjort efterkalkyler i någon form inför en ny upphandling, men inte på ett systematiskt och väldokumenterat sätt.77 Intervjuade projektledare menar att det inte finns någon utarbetad rutin för detta. De hänvisar vidare till uppföljningen som sker löpande under kontraktets gång, till exempel normerande besiktningar och uppföljningsmöten. Det framstår inte som att kostnader och mängder följs upp på ett strukturerat sätt för att kunskapen ska kunna användas vid framtagande av nytt förfrågningsunderlag.78 håller på att införa en tydligare process för hur det här arbetet ska bedrivas. Ett problem som behöver hanteras är att de mallar som finns är framtagna för efterkalkyler av investeringsprojekt. De passar inte helt för underhållsverksamheten. Detta ska enligt åtgärdas. görs en kostnadskalkyl i inledningsskedet.79 76Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . Se även , Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat, 2019. 77Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . 78Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , , Intervju med projektledare, , . 79Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har som övergripande strategi att i möjligaste mån ge sina entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar. Detta ska främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. Men basunderhållet för järnväg har egenskaper som gör detta svårt att realisera och istället riskerar att leda till fördyringar. När kontraktens arbete ska uppskattas inför en upphandling finns osäkerhet kring vad och hur mycket som verkligen kommer att behöva genomföras. Det har funnits problem med att funktionskrav inte har definierats tillräckligt tydligt för att kunna följas upp effektivt och att oreglerbara mängder inte har varit tillräckligt kalkylerbara, vilket leder till tvister med entreprenören och kontrakt som ökar i kostnad. Entreprenadform och ersättningsformer väljs från fall till fall med stöd av affärsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter och utifrån de ansvarigas kunskap om anläggningen där underhåll ska upphandlas. har strävat efter att uppnå vad myndigheten anser är en balanserad riskfördelning mellan beställare och leverantör och att få större möjlighet att styra underhållet när nya behov uppstår . Som en följd har utförandeentreprenader och reglerbara mängder ökat i omfattning. Detta medför dock andra risker, till exempel minskade drivkrafter för effektivisering och risk för överproduktion, vilket driver upp kostnaden Det finns indikationer på att vissa entreprenörer använder sig av strategier i sin prissättning av anbuden för att maximera sin ersättning i förhållande till mängden utfört arbete. ekonomiska uppföljning gör det dock inte möjligt att besvara frågan om exakt hur vanligt förekommande sådan så kallad obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. När en upphandling ska genomföras tar fram ett förfrågningsunderlag som beskriver vad som ska genomföras inom kontraktet. Leverantörerna får prissätta de olika delarna var och en för sig. Utifrån leverantörernas anbudspriser och uppskattade mängder räknas en totalsumma fram för varje anbud. Vissa delar av kontraktet har fast pris (OR- mängder, oreglerbara mängder) och andra har rörligt pris (R-mängder, reglerbara mängder) med à-pris som gäller för någon typ av längd-, volym- eller styckenhet. Vid prissättning av oreglerbara mängder bedömer anbudsgivaren själv behovet av underhållsåtgärder för att upprätthålla ställda funktionskrav baserat på statistik avseende besiktningsanmärkningar samt fel och skador från föregående R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R Vid reglerbara mängder får entreprenören betalt utifrån vilka mängder som visar sig behövas under kontraktets gång. anger uppskattade mängder för dessa åtgärder i förfrågningsunderlaget. De baseras på nyckeltal som beräknas utifrån bland annat trafikmängd, ålder, geografi och aktuell kunskap om behoven i kontraktsområdet. I basunderhållskontrakten för järnväg används 25-procentsregeln i enlighet med allmänna bestämmelser för totalentreprenad, ABT06. Det innebär att à-priser för reglerbara mängder kan förhandlas om när kontraktsarbetet för berörda priser avviker med mer än och uppgår till av den totala kontraktssumman. har observerat fem olika modeller för vinterersättning som används eller har använts av . I vissa vintermodeller, bland annat den som används i de senast upphandlade kontrakten, används så kallade riktkostnader. Riktkostnad är en överenskommen preliminär kostnad för vinteråtgärder som, med undantag av en av modellerna, är kopplad till statistik om verkligt väderutfall . Den skillnad som uppstår på grund av att slutkostnaden blir högre eller lägre i förhållande till riktkostnaden fördelas mellan entreprenören och beställaren. När arbeten tillkommer som inte ingår i kontraktet hanteras de genom så kallade ändringsarbeten, tilläggsarbeten eller avgående arbeten (ÄTA). Det innebär tillkommande uppdrag till basunderhållskontrakten som entreprenören ändå typiskt sett utför inom kontraktets reglering för hantering av dessa. Både och entreprenören kan uppmärksamma åtgärdsbehov. Dessa diskuteras vid gemensamma byggmöten varefter prioriterar och tar beslut om beställning. Vissa av kontrakt inkluderar så kallade bonusmodeller för att minska tågförseningar och ersättningsmodeller för att minska felavhjälpande underhåll. Bonus är en ersättning till entreprenören om den lyckas förbättra anläggningens tillgänglighet och minska tågförseningar. Ersättningsmodell för felavhjälpningar fastställer en beloppsgräns som entreprenören själv ska stå för per felavhjälpningstillfälle.