prop · H90324 · 2021-10-05 00:00:00 — Det samhällsekonomiska värdet av energideklarationer har ifrågasatts av svenska forskare, som menar att de skapar mer kostnader än nytta.15 Även forskare i andra EU-länder har tidigare ställt sig tveksamma till att systemet med energideklarationer fungerar så som det är tänkt.16 energieffektiviseringsmål innebär effektivare energianvändning jämfört med . Både och har rapporterat att målet inte ser ut att nås.17 menar att det därför är viktigt att befintliga styrmedel för energieffektivisering av byggnader fungerar ändamålsenligt och effektivt. stod sektorn för bostäder och service för av den slutliga energianvändningen i Sverige.18 Småhus och flerbostadshus använder ungefär två tredjedelar av den energi som totalt används för uppvärmning av byggnader i Sverige.19 har dock energianvändningen i bostadssektorn minskat trendmässigt, som befolkningsmängden och antal kvadratmeter boyta har ökat. sjönk antal använda kWh/m2 för uppvärmning och varmvatten i småhus , och med 1996/97:84, 1996/97:NU12, prot. 1996/97:117; Prop. 1997/98:1, bet 1997/98:NU2, prot. 1997/98:50. 11Energimyndigheten, Översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen - Uppdrag 3 iEnergimyndighetens regleringsbrev för , ER 2015:14, 2015. 12Prop 2020/21:1 bet. 2020/21:NU3, skr. 13Skriftlig kommunikation med . 14Energimyndigheten, Översyn av den kommunala energi- och klimatrådgivningen - Uppdrag 3 iEnergimyndighetens regleringsbrev för , ER 2015:14, 2015. 15Broberg, Egüez och Kažukauskas, ”Effects of energy performance certificates on investment: A quasi-natural experiment approach”, 2019. 16Murphy, ”The influence of the energy performance certificate: The Dutch case”, 2014. 17Energimyndigheten, Scenarier över energisystem 2020, 2021. , Budgetunderlag 2021–2023, 2020; Förtydligande till budgetunderlag 2021–2023 anslagspost Byggnaders energiprestanda, 2020. 18Energimyndigheten, Energiläget 2020, 2020. 19Energimyndigheten, Energistatistik för flerbostadshus EN 2017:04, 2017; Energistatistik för småhus 2016 EN 2017:03, 2017. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i flerbostadshus.20 Utöver detta har elanvändningen i såväl småhus som flerbostadshus dock varit relativt stabil under de senaste två decennierna.21 1.1 Motiv till granskning 1.1.1 Kvarstående problem granskning granskade systemet med energideklarationer 2009.22 Det finns indikationer på att vissa av de problem som framkom 2009 fortfarande finns kvar, vilket motiverar en förnyad granskning. Exempelvis visade den tidigare granskningen att det saknades åtgärdsförslag i närmare varannan energideklaration. Vid tillfället för granskningen saknades också uppföljningsbara delmål för energideklarationerna som styrmedel. såg också att det fanns samordningsbrister mellan närliggande styrmedel. Slutligen fanns flera brister i uppföljningen; det saknades regelbunden uppföljning av energideklarationernas innehåll och systemets funktionssätt, och av vilka investeringar som fastighetsägarna genomförde som följd av energideklarationerna. Sammantaget gjorde det att det inte gick att följa om energideklarationerna bidrog till att uppfylla övergripande mål. 1.1.2 kritik för bristande efterlevnad av EU-direktivet fick kritik från 2016 för bristande efterlevnad av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Kommissionen menade att inte uppfyllde alla krav i direktivet eftersom det saknades rättsligt bindande mätmetoder som garanterade jämförbara resultat.23 I praktiken, menade , saknades riktlinjer för hur normalt brukande av energi i ett visst hus skulle beaktas när byggnadens energianvändning fastställdes: hade valt att låta energiexperterna ha möjlighet att anpassa resultaten från besiktningen utifrån icke-bindande riktlinjer. införde därefter bindande krav på hur byggnadens energianvändning vid normalt brukande ska fastställas vid energideklaration, genom nya föreskrifter.24 Att har kritiserats för bristande efterlevnad ger skäl att granska systemet igen. 20Energimyndigheten, Energistatistik för flerbostadshus EN 2017:04, 2017; Energistatistik för småhus 2016 EN 2017:03, 2017. 21Energimyndigheten, Energiindikatorer 2019 – Uppföljning av energipolitiska mål, ER 2019:11, 2019. uppskattar att minskningen bland annat beror på att fler har installerat värmepumpar och gått över från olja till el och fjärrvärme, samt att det har skett en energieffektivisering i spåren av höjda energipriser – i synnerhet i hushållen. 22Riksrevisionen, Energideklarationer – få råd för pengarna RiR 2009:6, 2009. 23Kommissionen, Formell underrättelse - Överträdelse nummer 2016/2044, 2016. 24Boverket, föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED BFS 2007:4 med ändringar till och med BFS 2018:11, 2018; Jämför med föreskrifter och allmänna råd (2016:12) om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår, 2016. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 1.1.3 Oklart om antal förslag för effektivisering har ökat När energideklarationer infördes sågs åtgärdsförslag riktade till byggnadsägaren som deras viktigaste bidrag. I ett underlag från framkom snart att byggnadsägare inte alltid efterfrågade energideklarationer med omfattande åtgärdsförslag, och att det utfärdades enklare och billigare så kallade ”skrivbordsdeklarationer.” Om det berodde på kvaliteten i förslagen, på byggnadsägarnas bristande intresse för energieffektivisering eller något annat framgår inte av underlag.25 ställer lagen om energideklarationer av byggnader krav på att besiktning på plats alltid ska göras innan en energideklaration upprättas, om inte undantag framgår av föreskrift.26 fanns inget uttalat krav om att besiktning skulle ske på plats.27 Regelverket kring besiktning hade också kritiserats för att vara otydligt.28 Regeringen menade att det inte går att bortse från betydelsen av besiktning på plats när åtgärder för energieffektivisering ska anges i energideklarationen, inte minst när det gäller kvaliteten på åtgärderna. Kravet på platsbesök vid besiktning syftade också till att ge förutsättningar för att fler energideklarationer ska innehålla rekommendationer till effektiviserande åtgärder.29 har ingen utvärdering gjorts för att fastställa om förändringen 2012 ledde till att fler energideklarationer innehåller rekommendationer. 1.1.4 Oklart om informationen leder till effektivisering Energieffektiva lösningar i småhus i kommer inte nödvändigtvis till stånd baserat på rekommendationer i energideklarationen.30 Studier gjorda i andra EU-länder uppvisar liknande resultat.31 tidigare granskning32 25Boverket, Konsekvensutredning – föreskrifter om ändring av verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration av byggnader, BED 5. Dnr: 1399-2399/2012, 2012; Konsekvensutredning med anledning av ändringar i föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED 6. Dnr: 1191-3857/2012, 2013; PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus. Dnr 1393-2602/2011, 2011. 26Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader; Förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader; , föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BED BFS 2007:4 med ändringar till och med BFS 2018:11, 2018. 27Besiktning som inte sker på plats kan t.ex. ske genom att flera hus är tillräckligt lika för att inte samtliga behöver besiktigas på plats, eller genom tekniska beskrivningar av byggnaderna. 28Riksrevisionen, Energideklarationer – få råd för pengarna RiR 2009:6, 2009; Prop. 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 30Broberg, Egüez och Kažukauskas, ”Effects of energy performance certificates on investment: A quasi-natural experiment approach”, 2019. 31Christensen m.fl., ”Energy retrofits of Danish homes: Is the Energy Performance Certificate useful?”, 2014; , och Roys, Deliverable 5.2 A study of homeowners’ energy efficiency improvements and the impact of the Energy Performance Certificate, 2011; , ”The influence of the energy performance certificate: The Dutch case”, 2014; se även , PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus. Dnr 1393-2602/2011, 2011; se även Trivector, Energideklarationer för byggnader Nulägesanalys: En kunskaps- och attitydundersökning för . Rapport 2014:05, 2014. 32Riksrevisionen, Energideklarationer – få råd för pengarna RiR 2009:6, 2009. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N visade att närmare varannan energideklaration saknade åtgärdsförslag. utvärdering visade att av de byggnadsägare vars energideklaration ändå innehöll åtgärdsförslag, hade endast 6 av 10 för avsikt att genomföra några eller alla. uppgav av byggnadsägarna att åtgärdsförslagen redan var kända för dem, och av småhusköparna sa att de kände till åtgärdsförslagen sedan tidigare.33 Energideklarationen har tidigare inte fungerat väl som konsumentupplysning, av tre skäl: den nådde konsumenterna för sent i processen för att det ska påverka valet att köpa eller själva köpeskillingen, det var svårt att jämföra byggnader med varandra och det var svårt att förstå energideklarationens sammanfattning.34 Forskningen indikerar att energideklaration inte har någon större inverkan på enskilda konsumenters köpbeslut. Författarna till en omfattande enkätstudie utförd i , , , och uppmärksammar att energideklarationen inte var den viktigaste faktorn vid bostadsköp.35 Slutligen visar flera studier att högre energieffektivitet samvarierar med högre huspris.36 Det finns dock flera problem förknippade med att försöka isolera och uppskatta effekten av energideklarationen.37 Exempelvis kan det vara så att det är faktorer som samverkar med energieffektivitet som påverkar priserna, medan energideklarationen i sig inte måste ha någon effekt på huspriserna.38 33Boverket, Utvärdering av systemet med energideklarationer, 2010. 34Boverket, PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus, Dnr 1393-2602/2011, 2011. 35Adjei, och Roys, Deliverable 5.2 A study of homeowners’ energy efficiency improvements and the impact of the Energy Performance Certificate, 2011; , Utvärdering av systemet med energideklarationer, 2010. 36Granath och Täng, Energiprestanda för småhus, en värdefaktor att räkna med? : efter första energideklarationen, 2018; Hylandad, Lyons och Lyons, ”The value of domestic energy efficiency — evidence from ”, 2013; , ”Energy performance certificates and its capitalization in housing values in ”, 2019; m.fl., ”Meta-analysis of price premiums in housing with energy performance certificates (EPC)”, 2019; Musgal mfl, ”Energy performance certificates in and their impact on transaction prices and rents in selected EU countries,” 2013; Brounen och , On The Economics of Energy Labels in the Housing Market, 2010; , och , ”Market response to the public display of energy performance rating at property sales”, 2016. 37Fuerst m.fl., ”Energy performance ratings and house prices in : An empirical study”, 2016; Amecke, ”The impact of energy performance certificates: A survey of German home owners”, 2012; , och Roys, Deliverable 5.2 A study of homeowners’ energy efficiency improvements and the impact of the Energy Performance Certificate, 2011. 38Aydin, Brounen och , ”The capitalization of energy efficiency: Evidence from the housing market”, 2020. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningens övergripande revisionsfråga är om systemet för energideklarationer har utformats och genomförts som ett effektivt styrmedel för energieffektivisering i småhus. Därför använder vi följande delfrågor: 1.Har energideklarationer förutsättningar att vara ett effektivt styrmedel för energieffektivisering i småhus? 2.Har regeringen utformat systemet för energideklarationer så att det kan ge ett effektivt stöd för energieffektivisering i småhus? 3.Har implementerat systemet för energideklarationer så att det kan ge ett effektivt stöd för energieffektivisering i småhus? 4.Har Energimyndigheten styrt, fördelat och följt upp bidragen till energi- och klimatrådgivning så att det kan ge ett effektivt stöd för småhusägare i deras hantering av energideklarationer? Granskningen omfattar regeringen, arbete med energideklarationer och arbete med att styra, fördela och följa upp bidrag till den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Verksamheten inom den kommunala energi- och klimatrådgivningen omfattas inte av granskningen. Vi har fokuserat på energideklaration av småhus, eftersom småhusägare och småhusköpare utgör en grupp av mottagare av energideklarationer som i de allra flesta fall är lekmän. Flerbostadshus har avgränsats bort eftersom vi har bedömt att granskningen annars skulle bli för omfattande. Energideklarationer för lokaler omfattas inte av granskningen, och heller inte certifiering av experterna som utfärdar energideklarationerna eller experternas arbete. Granskningen omfattar endast energieffektivitet och därmed inte inomhusmiljö. Avgränsningen gjordes eftersom och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda inte kräver att inomhusmiljö ska ingå i energideklarationen, se avsnitt 2.1.4. Med anledning av EU:s ändringsdirektiv om byggnaders energiprestanda beslutade om förändringar i svensk lagstiftning som trädde i kraft , som berör energideklarationerna. Vi har gjort bedömningen att dessa förändringar – laddning av elfordon för vissa byggnader och inspektion av uppvärmnings- och luftkonditioneringssystem över en viss effekt – inte påverkar granskningens frågeställning.39 39Prop 2019/20:81, bet. 2019/20:CU18, rskr. 2019/2020:203. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3 Minimi-direktiv från EU anger systemets lägsta nivå EU-direktivet om byggnaders energiprestanda är ett så kallat minimi-direktiv. Det innebär att det sätter den lägsta nivån som medlemsländerna måste införa. är det fritt att behålla eller införa mer långtgående krav om de är förenliga med fördraget om unionens funktionssätt.40 Vi har tittat på hur direktivet genomförts och om lever upp till målen med direktivet på de punkter där det har visat sig finnas brister, samt om det sätt som direktivet implementerats på är effektivt och ändamålsenligt.41 Syftet med direktivet om byggnaders energiprestanda är att förbättra byggnaders energiprestanda. ska hänsyn tas till utomhusklimat och lokala förhållanden samt till krav på inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Direktivet syftar bland annat till att åstadkomma ökad användning av förnybara energikällor och att uppfylla såväl Kyoto-protokollet som om klimatförändringar som unionens eget mål om minskat energianvändning. Direktivet anger att byggnadssektorn förväntas utgöra en väsentlig andel av minskningen, men innehåller inget specificerat mål för hur stor del av minskningen som energideklarationer ska bidra till.42 Nästa översyn ska ske senast 2026.43 I granskningen används bedömningsgrunder för att värdera de revisionsbevis som samlas in för respektive delfråga. ett informationsstyrmedel har vi lagt särskilt fokus på de delar av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda som handlar om information. Energideklarationen ska ge en indikation om var ägaren eller hyresgästen kan erhålla mer detaljerad information om bland annat de åtgärder som ska vidtas för att genomföra rekommendationerna.44 Direktivet anger också att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att informera ägare av eller hyresgäster i byggnader eller byggnadsenheter om de olika metoder som bidrar till förbättrad energiprestanda. Staten ska i synnerhet ge ägarna till eller hyresgästerna i byggnader information om energideklarationer, inklusive deras syfte och mål, 40Se artikel 1.3 direktiv /31/EU. Det svenska genomförandet går något utöver dessa minimi-krav genom att de oberoende experter som utfärdar energideklarationerna ska vara certifierade enligt en viss standard, vilket görs av bolag som ackrediteras av myndigheten . Det är dock inte föremål för den här granskningen. 41Hettne och Reichel, Att göra rätt och - Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i ? Rapport 2012:4, 2012. Intervju med , docent i Europarätt vid , . 42Se artikel 1 och skäl 3 direktiv /31/EU. 43Artikel 19 i direktiv /31/EU. 44Artikel 11 punkt 4 i direktiv /31/EU. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L om kostnadseffektiva åtgärder, och vid behov finansiella instrument, för att förbättra byggnadens energiprestanda, och om hur värmepannor för fossila bränslen kan ersättas med hållbarare alternativ. Det ska ske med hjälp av åtkomliga och transparenta rådgivningsverktyg, såsom rådgivning om renovering och gemensamma kontaktpunkter.45 Det innebär att det finns krav på visst informationsinnehåll i energideklarationerna, liksom krav på annan rådgivning som är riktad till mottagare av energideklarationer. I 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. För att kunna styra mot en mer effektiv och ändamålsenlig verksamhet är det grundläggande att det finns mål eller förväntade resultat, och att resultaten jämförs med dem. När målen nås inom ramen för de tillgängliga resurserna, kan verksamheten sägas vara ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär bland annat att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet.46 Förvaltningsmyndigheter under regeringen ska följa myndighetsförordningen (2007:515). Där framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och bland annat ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.47 Myndigheterna skall fortlöpande utveckla verksamheten. De ska också verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.48 1.4.1 Delfråga 1: Styrmedlets effektivitet Det är obligatoriskt att informera om energideklarationernas innehåll och överlämna dem vid köpet.49 menar därför att för att energideklarationerna ska kunna styra effektivt mot högre energieffektivitet i småhus så måste husköpare känna till och förstå deklarationerna, tillmäta dem betydelse för valet av hus och kunna tillämpa dem för att kunna vidta energieffektiviserande åtgärder efter köpet. För att de ska kunna styra effektivt för energieffektivisering måste energideklarationer innehålla rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda, i de fall då det är möjligt att förbättra den med beaktande av en god inomhusmiljö.50 45Se artikel 20 punkt 1–2 och skäl 22 i direktiv /31/EU. 2010/11:40, . 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177, 178.; Se även /96:220, bet. 1995/96:KU3, prot. 1996/97:25; SOU 2010:18. 473 § myndighetsförordningen. 486 § myndighetsförordningen. 4913 § lagen om energideklaration för byggnader. 509 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Energideklarationen ska finnas tillgängliga för alla spekulanter vid köp av småhus.51 Om köparna tillmäter energideklarationen betydelse så bör det finnas en samvariation mellan energieffektivitet och huspris, om energideklarationer påverkar marknaden för småhus. Eftersom energideklarationer har varit obligatoriska vid försäljning av småhus och de icke-deklarerade, sålda småhusen skiljer sig systematiskt från övriga, finns det inte data som gör att vi kan uttala oss om ett strikt, kausalt samband mellan förekomst av energideklaration och försäljningspris. I stället har vi i kapitel 3 valt att studera om det föreligger ett statistiskt påvisbart och ekonomiskt relevant samband mellan energideklarationens innehåll avseende energiklass och huspris, och om införandet av tydligare energiklasser 2014 förändrade sambandet. 1.4.2 Delfråga 2: Regeringens styrning Regeringen har ansvar för att utforma systemet för energideklarationer i enlighet med och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. Regeringens styrning ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verklighetsanpassad och tillitsbaserad.52 Den ska också vara tydlig och resultatinriktad, vilket bland annat innebär att regeringen ska styra myndigheter genom att uppgifter, regler och i förkommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter ska formuleras så att myndigheterna själva kan råda över eller ha rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Uppföljning, utvärdering och kontroll är en del av regeringens styrning.53 Lagen om energideklarationer för byggnader syftar bland annat till att främja effektiv energianvändning i byggnader, bland annat genom att energideklarationerna innehåller förslag på kostnadseffektiva åtgärder för förbättrad energiprestanda om den kan förbättras.54 När en energideklaration upprättas ska en oberoende expert besiktiga byggnaden på plats. Regeringen har uttryckt att kravet på besiktning med platsbesök, som infördes , borde leda till att fler deklarationer innehåller rekommendationer om åtgärder.55 1.4.3 Delfråga 3: arbete med energideklarationer ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.56 bedömer att det ställer krav på regelbunden uppföljning och, vid behov, utveckling av verksamheten. Med regelverk och rutiner avses här de styrande dokument som används i verksamheten, såsom föreskrifter och allmänna råd. 5113 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 2019/20:1, . 2019/20:FiU2, rskr. 2019/20:129. 2009/2010:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315, s. 98, 112. 541, 9 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 2011/12:120, bet. 2011/12:347, rskr 347. 563 och 5 §§ förordningen (2012:546) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L ska också följa och analysera tillämpningen av lagstiftningen om energideklaration för byggnader.57 har tillsynsansvar för energideklarationerna. Tillsynen omfattar att de skyldigheter följs, som följer av lagen om energideklaration och föreskrifter meddelade i anslutning till den.58 Den omfattar även validitetskontroll av uppgifter som använts för upprättandet av energideklarationer och av de resultat som angivits i energideklarationen.59 1.4.4Delfråga 4: arbete med bidrag till rådgivning Enligt förordningen (2016:385) om bidrag till energi- och klimatrådgivning får bidrag ges till kommuner eller regionala kontor för samordning och utveckling av energi- och klimatrådgivning. Rådgivningen ska riktas till hushåll, företag och organisationer, och ha särskilt fokus på de målgrupper som anges som prioriterade i utlysningar. Bidrag får ges för högst i taget. Bidragets storlek ska bestämmas med utgångspunkt i antal hushåll, företag och organisationer i målgruppen. Rådgivningen ska organiseras så att opartiskhet och frihet från kommersiella intressen garanteras och får inte omfatta besiktningsverksamhet eller delaktighet vid upprättandet av energideklarationer enligt lagen om energideklaration 1.5 Metod och genomförande 1.5.1 Metod för delfråga 1 om styrmedlets effektivitet Energideklarationerna är ett informationsstyrmedel som kan ha flera olika typer av påverkan, både på attityder och beteenden, och den påverkan kan vara olika effektiv.