prop · H90358 · 2021-11-10 00:00:00 — insatser för att dessa mål ska nås, t.ex. genom frivilliga avsättningar och hänsyn (prop. 2013/14:141 s. 92, 116 och 122). Principen om frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla värden på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen (prop. 2007/08:108 sid. 25). I har ett system med frivilligt skydd av skog använts 2003, Utvärderingar har visat att konflikterna mellan markägare och myndigheter minskade genom systemet och att det bidragit till mer effektivt använda medel jämfört med arbetet . En övergripande utgångspunkt för naturvården i skogen bör vara att regelverk, andra styrmedel och arbetsformer i högre grad än tar tillvara och främjar markägarens vilja att bevara och utveckla naturvärden på sin fastighet. För att nå en förbättrad måluppfyllelse och få ett ökat deltagande från främst markägarna, bör därför naturvårdsarbetet i skogen Det ska bland annat ske genom att frivilligt formellt skydd ska vara en grundläggande utgångspunkt och ett huvudsakligt arbetssätt för Regeringen anser att avsteg från frivillighet när beslut om att inrätta formellt skydd av skog ska fattas bör göras mer restriktivt , när så är befogat, exempelvis om det specifika området bör bevaras till följd av internationella åtaganden eller för andra särskilt angelägna allmänna Grunderna för bedömningar om avsteg från frivilligheten vid beslut om skydd av mark finns i . Vid sådana beslut uppställer bl.a. regeringsformen krav på proportionalitet mellan den enskildes rättigheter och det angelägna allmänna intresset som ska skyddas. bedömer att det som framgår i detta avsnitt inte föranleder några ändringar Annat arbetssätt än det som är baserat på frivillighet ska vara väl En förtroendefull samverkan mellan olika aktörer är avgörande för ett framgångsrikt arbete med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald för en hållbar utveckling. Merparten av arbetet med genomförande av naturvårdspolitiken, likväl som andra politikområden, sker på regional och lokal nivå. Ett hållbart skydd och förvaltning av naturområden är, förutom markägaren, beroende av en lång rad intressenter och aktörer, och deras engagemang, kunskap och förmåga att Myndigheterna arbetar efter att överenskommelser med markägare ska ske på frivillig väg. Markägare har också möjlighet att själva anmäla intresse för att formellt skydda skogar med höga naturvärden genom det arbetssätt som har utvecklats för att ta vara på markägares intresse för att skydda värdefull natur på sina marker. Det sker inte i tillräckligt stor omfattning och sådana arbetsformer bör därför utvecklas och stärkas så att processen och beslut om att skydda värdefulla skogsområden sker i god dialog med skogsägarna. frivillighet är utgångspunkten bidrar till ökad acceptans hos skogsägarna och är en incitamentsskapande åtgärd som i högre grad bör leda till att markägaren vill bevara och utveckla naturvärdena på sin fastighet. Regeringen bedömer att dagens situation med otillräckliga ekonomiska medel eller brist på ersättningsmark och långa handläggningstider för ersättning hos beslutande myndigheter är ett stort problem för markägarna, i de fall de har nekats avverkning. Det är angeläget att myndigheterna anstränger sig för att ha en god dialog med markägare så att processen vid skydd av natur blir så bra som möjligt. Regeringen bedömer att äganderätten bör stärkas vid formellt skydd av skog genom att i större utsträckning bygga på frivillighet och markägarens eget initiativ. För att uppnå detta bör det bli enklare för markägare att ta initiativ till formellt skydd genom att arbetssätten vid formellt skydd utvecklas med frivillighet som grund. Regeringen bedömer att arbetsformer där markägarna i första hand föreslår områden för formellt skydd (naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal) bör utvecklas och att myndigheterna ska sträva efter att vara lyhörda gentemot markägaren om vilken skyddsform som ska väljas. Det bör också bli enklare för markägare att välja mellan olika skyddsformer, vilket förutsätter ett tätt samarbete mellan myndigheterna och en hög grad av transparens gentemot markägare. Myndigheterna bör därför kunna föreslå olika typer av områdesskydd för skogsägare och i dialog med skogsägaren komma fram till vilken typ av områdesskydd som är lämpligt. I arbetet med att förbereda naturreservat är förhandlade lösningar, med oberoende värdering, ett gynnsamt arbetssätt som fortsatt ska kunna användas. Egna initiativ till formellt skydd bör enklare kunna tas av markägare och bör när så är möjligt prioriteras av myndigheterna givet att marken håller de naturvärden som efterfrågas. Myndigheterna ska fortsatt ha möjlighet att uppfylla behovet av att de skyddade områdena är ekologiskt representativa och väl förbundna varför de utifrån landskapsperspektiv och kostnadseffektivitet bör ha möjlighet att utlysa vilka slags skogar, i förekommande fall inklusive i vilken del av länet, där den särskilt emotser förslag om skydd. På så sätt ska områdesskyddet ge hög naturvårdsnytta med kostnadseffektivitet. Myndigheterna bör kunna bedöma och kvalitetssäkra de områden som markägaren har föreslagit och som tas vidare till ett formellt skydd där markägaren får ersättning i den utsträckning som markägaren har rätt till. Flera av miljökvalitetsmålen och internationella åtaganden om biologisk mångfald innebär att naturområden kan behöva skyddas långsiktigt. Arbetet med bevarandet av biologisk mångfald bör i ökande grad ske på ett sammanhållet, konsekvent och effektivt sätt vilket långsiktigt stärker naturvården. De resurser som staten satsar på formellt skydd av skog genom nationalpark, naturreservat, biotopskydd och naturvårdsavtal ska sträva efter att ge största möjliga nytta för naturvården och kunna säkra att den enskilde markägaren får ersättning i den utsträckning markägaren har rätt till. Regeringen bedömer att skyddsformerna nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde är fortsatt mycket viktiga i det formella skyddet av de värdefullaste naturområdena. De ger ett långsiktigt bevarande och kan anpassas efter många olika naturtyper och andra förhållanden. Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som tar tillvara markägarnas vilja och intresse att bidra till att miljömålen nås. Regeringens bedömning är att nationell strategi för formellt skydd av skog (, rapport 6762) ger ett praktiskt stöd att prioritera och goda möjligheter att samverka om områdesskyddet för en ökad legimitet hos markägare som skogar med höga naturvärden skyddas på ett kostnadseffektivt sätt. 2021/22:58 Processen med att bilda områdesskydd bör bli snabbare och effektivare med stark rättssäkerhet. När markägaren är överens med staten måste beslut kunna fattas snabbare. Målsättningen bör vara att beslut om skydd och ersättning ska fattas och när skog skyddas formellt ska ersättning betalas ut i den utsträckning markägaren har rätt till. Det är ett ömsesidigt intresse för staten och markägare att processen med att bilda områdesskydd inte drar ut . Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att se över den nationella strategin för formellt skydd av skog med utgångspunkt i regeringens bedömning i denna proposition och särskilt lyfta in hur äganderättsperspektivet ska stärkas, de nya skyddsformerna användas och hur frivillighet som grund ska tillämpas som skogar med höga skyddsvärden skyddas. Utgångspunkten för det formella skyddet av skog bör som vara den nationella strategin. Arbetssättet med frivilligt formellt områdesskydd i linje med ovan bör utvärderas för att se i vad mån det på ett bra sätt har bidragit till att nå de skogs- och miljöpolitiska målen, och till stärkt äganderätt. Det bör också finnas tillräckligt med resurser för att förvalta och utveckla naturvärden på redan avsatta marker. Myndigheterna ska få ökade möjligheter att prioritera skötsel av skyddade områden. 4.2Översyn av mer förmånliga skatteregler Regeringens bedömning: Det bör utredas om intrångsersättning eller löseskilling för naturvårdande ändamål på ett ändamålsenligt sätt kan beskattas inom ramen för systemet med ersättningsfond. Vidare bör det göras en översyn av reglerna om ersättning för naturvårdsavtal i syfte att möjliggöra periodisering genom insättning på skogskonto eller liknande. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen bedömer att det bör utredas om ersättningen vid intrång eller inlösen ska bli skattefri samt att nivån som en konsekvens av detta ska sänkas från av marknadsvärdesminskningen till . Alternativt anser utredningen att reglerna för avsättning till ersättningsfond bör ses över i syfte att möjliggöra en förlängd tid för förvärv av ersättningsfastighet avseende ersättning enligt 31 kap. för formellt skydd av skog. I en utredning bör det ingå en översyn av reglerna för ersättning för naturvårdsavtal för att möjliggöra beskattning i annat inkomstslag eller periodisering samt om ersättning vid nekat tillstånd i fjällnära skog kan omfattas av reglerna som gäller för skogsskadekonto. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva men det finns invändningar mot att ersättning för olika typer av markintrång skulle beskattas på skilda sätt. Flera företrädare för skogsbruket, universitet, länsstyrelser och regioner är positiva till förslaget om att utreda om skattefrihet bör införas för intrångsersättning motsvarande av marknadsvärdesminskningen samt för löseskilling och markköp i naturvårdsyfte. anser att förslaget förenklar hanteringen av ersättningar för såväl stat som skogsägare. missgynnas inte den som har låga ingångsvärden för sin fastighet eller saknar avdragsutrymme i sin beskattning av skogsrörelsen. förordar att reglerna för ersättning enligt 31 kap. behålls men att möjligheten till avsättning till ersättningsfond utvecklas, med och att återläggningspåslaget knyts till statslåneräntan. Kammarkollegiet tillstyrker att ersättningen för marknadsvärdesminskning samt för löseskilling och markköp i naturvårdssyfte ska uppgå till av marknadsvärdet. bedömer att effekten av skattefri ersättning skulle vara störst för mindre och medelstora företag. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , (Mark- och miljödomstolen) och i och är tveksamma till förslaget och anser att förslaget skulle innebära att olika typer av markintrång skulle behandlas olika. En samordning med andra slag av intrång från samhällets sida bör övervägas om föreslagna ersättningsregler samt skattebefrielse kommer i fråga. anser att även frågan om hur beskattad ersättning ska behandlas vid ett återkrav måste utredas. Region är tveksam till förslaget eftersom skatteintäkterna kommer att påverkas negativt. och länsstyrelserna i , och och Förvaltningsrätten i tillstyrker förslaget att se över reglerna för beskattning av naturvårdsavtal, tillsammans med (), , , , , region och region . LRF anser att kapitalbeskattning vore önskvärt, men även alternativet att ersättningen ska kunna periodiseras . anser att såväl periodisering av ersättning som kapitalbeskattning av ersättningen är förslag som är intressanta och bör utredas vidare, med beaktande av enskilda skogsägares olika förutsättningar. Kammarrätten i noterar att frågan om naturvårdsavtal kan periodiseras vid beskattningen har utretts tidigare, bl.a. i betänkandet Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (SOU 2014:68), och om en sådan ordning övervägs bör det utredas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: föreslår några frågor rörande ändrad beskattning som regeringen bör utreda vidare. Regeringen delar bedömningen att för att öka incitamenten till formell naturvårdsavsättning bör skattereglerna för ersättningen göras mer gynnsamma. En grundläggande princip i skattesystemet är att alla intäkter i princip bör beskattas. Ersättningen bör därför även fortsättningsvis beskattas men beskattningstidpunkten bör kunna skjutas . Detta innebär att frågan om skattefri intrångsersättning eller löseskilling inte bör utredas. Regeringen anser att det bör utredas om intrångsersättning eller löseskilling som ges för naturvårdande ändamål på ett mer ändamålsenligt sätt bör kunna beskattas inom ramen för systemet med ersättningsfond. En sådan översyn kan exempelvis gälla den tidsfrist inom vilken en ersättningsfastighet måste förvärvas. En annan grundläggande princip för beskattningen är att sådana intäkter som de facto är intäkter i en bedriven näringsverksamhet också ska beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet. Avkastningen från en näringsfastighet är exempel på sådana inkomster. 2021/22:58 bedömningen att ersättningar för naturvårdsavtal även fortsättningsvis bör beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet. Regeringen har dock förståelse för att omedelbar beskattning i inkomstslaget näringsverksamhet av intäkter från avtal som sträcker sig in kan medföra progressionseffekter som kan upplevas som oönskade av den skattskyldige. Det bör därför utredas om ersättningen från naturvårdsavtal ska kunna periodiseras på något sätt i syfte att uppnå en mer skatterättsligt neutral beskattning. Uppdraget bör dock inte omfatta ersättning vid nekat tillstånd i fjällnära skog. Vid översynen ska bl.a. de villkor som ställs på utformningen för att reglerna ska vara förenliga med , inklusive reglerna om statligt stöd beaktas. Vidare ska risken för skatteundandragande och den administrativa bördan beaktas. 4.3En enhetlig, effektiv och standardiserad tillämpning av väntansavtal Regeringens bedömning: Berörda myndigheter bör ges i uppdrag att utforma riktlinjer för en enhetlig, effektiv och standardiserad tillämpning av naturvårdsavtal som löper under en områdesskyddsprocess (s.k. väntansavtal) där särskild hänsyn tas till markägarens situation. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: är positivt till förslaget och anser att det är bra med flexibla naturvårdsavtal. är positiv till förslaget och anser att väntansavtal även bör skrivas för sådana områden som redan nu ligger i avvaktan på beslut. och är negativa till förslaget och anser att myndigheter inte ska avgränsa mer areal, än vad det finns finansiering till. avstyrker förslaget då det är otydligt vad som faktiskt ska ersättas. har för avsikt att fortsätta teckna det slags väntansavtal i form av naturvårdsavtal som används . Flera länsstyrelser, bl. a i , påpekar också att väntansavtal tillämpas . Betydelsen av väntansavtal kan minska om det finns tillgängliga medel för områdesskydd. i anser att det behövs tydliga riktlinjer för när väntansavtal ska användas och hur ersättningsnivåerna ska beräknas. Skydda skogen påpekar att väntansavtal inte är kostnadseffektivt, eftersom ekonomiska medel riskerar att tas från pågående reservatsbildningar och att ytterligare kostnader kan uppstå. Världsnaturfonden WWF tillstyrker förslaget men anser att det är viktigt att väntansavtal inte leder till förhöjda kostnader och att tillräckliga resurser avsätts så att myndigheter kan arbeta snabbare med områdesskydd. Skälen för regeringens bedömning: Väntansavtal används av länsstyrelserna som en områdesskyddsprocess pågår och innan beslut om områdesskydd fattas. Syftet är att kompensera markägaren för den ekonomiska förlusten som markägaren gör om processen med att bilda naturreservat drar ut . Väntansavtal används inte av Prop. 2021/22:58 vilket utredningen antar beror på att processen med att bilda ett biotopskyddsområde i allmänhet är väsentligt snabbare och enklare än att bilda ett naturreservat. Regeringen bedömer att väntansavtal bör kunna tillämpas på ett enhetligt, effektivt och standardiserat sätt, särskilt i de fall ett större område ska skyddas och det är många markägare involverade. Det är ett ömsesidigt intresse för staten och markägare att processen med att bilda områdesskydd inte drar ut och hanteras skyndsamt. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utforma riktlinjer för en enhetlig, effektiv och standardiserad tillämpning av naturvårdsavtal som löper under en områdesskyddsprocess, s.k. väntansavtal, där särskild hänsyn tas till markägarens situation. Regeringens bedömning: Den formella skyddsformen biotopskyddsområden bör ses över i syfte att göra den mer flexibel, ändamålsenlig och attraktiv. Berörda myndigheter bör ges i uppdrag att utreda och lämna förslag på ändring av biotopskyddsinstrumentet. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Norra skog, , , , , Skydda skogen och Världsnaturfonden är positiva till förslaget. Länsstyrelserna i , , , , och län tillstyrker förslaget, tillsammans med och . anser dock att det inte är lämpligt att skydda större områden som biotopskyddsområde även om processen i viss mån är administrativt enklare. Ett beslut om naturreservat för större områden ger till skillnad mot ett beslut om biotopskyddsområde en ökad tydlighet gentemot fastighetsägare och andra parter genom bland annat beslutade föreskrifter som riktar sig till flera aktörer än markägarna. Naturreservat ger även större möjligheter att utveckla området för allmänhetens friluftsliv, vilket blir allt viktigare. anser att möjlighet att enklare skydda kulturmiljöer i skogsmark och kulturpåverkad skog med höga kultur- och miljövärden som biotopskyddsområde bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Skyddsformen biotopskyddsområde bör ses över i syfte att göra denna skyddsform mer flexibel, ändamålsenlig och attraktiv. Biotopskyddsområde är en skyddsform som kan användas för små särskilt namngivna mark- och vattenområden, så kallade biotoper. Biotopskydd finns av två olika slag, dels generella biotopskydd, dels skydd för en särskild biotop som beslutas i varje enskilt fall. eller en kommun kan besluta om biotopskyddsområden i skogen för mark- eller vattenområden som kan härledas till en av de 19 olika biotoptyperna som återfinns i bilaga 2 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har identifierat vissa skyddsvärda naturtyper som inte passar in i de 2021/22:58 nuvarande beskrivningarna i bilaga 2 till förordningen om områdesskydd enligt m.m. Det gäller bland annat äldre lövbrännelika successionsstadier med höga naturvärden och mosaikartade biotoper som funktionellt ofta hör samman men måste delas upp mellan olika biotopskyddsområden. Det är enligt utredningen endast möjligt att inkludera en biotoptyp i varje beslut. Om ett skyddsvärt område innehåller olika biotoptyper behövs därför ett beslut för varje enskild biotop. Det är heller inte möjligt att inkludera omgivande mark eller utvecklingsmark i ett beslut om biotopskydd eller ta hänsyn till en lämplig arrondering. Det gör att myndigheten inte har möjlighet att ta hänsyn till en funktionell avgränsning för biotopen eller en ändamålsenlig arrondering när den skyddsvärda biotopen ska avgränsas. Regeringen delar utredningens bedömning att det bör vara möjligt att besluta om biotopskyddsområde som inkluderar flera olika biotoptyper. Det bör också vara möjligt att inkludera omgivande mark och utvecklingsmark för ett långsiktigt och effektivt skydd och för att möjliggöra en god arrondering. Utöver fler biotoptyper anser regeringen att beslutet bör kunna ta hänsyn till kulturmiljövärden och sociala värden i form av områdets värde för frilufsliv och rekreation. Det skulle avsevärt förbättra funktionaliteten i skyddsformen. En sådan förändring skulle även öka markägares förståelse för biotopskyddsområdets avgränsning. Regeringen anser därför att det bör utredas om det ska vara möjligt att i enskilda beslut inkludera funktionella skyddszoner, fler biotoptyper samt att även beakta kulturmiljövärden och sociala värden som en grund för enskilda beslut om biotopskyddsområde. Regeringen avser därför att ge och i uppdrag att lämna förslag på ändring av biotopskyddsinstrumentet. Regeringen ser ett behov av att utreda möjligheten att biotopskyddsområden även ska kunna vara flexibla och hurvida det ska vara möjligt att erbjuda markägare tidsbegränsade biotopskyddsområden som ett alternativ till ordinarie biotopskydd eller andra skyddsformer. Naturvärden kan vara tillfälliga och saknas det ändamålsenliga och tidsbegränsade alternativ som kan fungera som komplement framför allt till naturvårdsavtal, som också är tillfälliga. 4.5Nya och utvidgade nationalparker Regeringens bedömning: Takten i arbetet med att bilda nya och utvidgade nationalparker enligt nationalparksplanen bör öka. Vid arbetet ska den lokala delaktigheten samt samverkan med kommuner, organisationer och lokalbefolkning särskilt beaktas. Regeringen anser att intentionen bör vara att nationalparker bildas av delar av ekoparker som har höga naturvärden och som är lämpliga för att gynna lokalsamhället och främja hållbar turism. Det gäller ekoparkerna och Hornsö i län, Halle- och Hunneberg i och Hornslandet i . Lokal delaktighet och samverkan är som alltid vid bildande av nationalparker viktigt. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna stöjder eller är till övervägande del postitiva till att bilda nationalparker av delar av () ekoparker. Länsstyrelser som berörs av sådana ombildningar är övervägande positiva och lyfter bl.a. bättre förutsättningar för långsiktig naturvårdande skötsel, gynnande av friluftsliv och stora möjligheter för regional utveckling. Berörda regioner och kommuner som yttrat sig är delvis positiva och lyfter bl.a. möjligheter för naturturism, ökad tillgänglighet och mer kraftfull marknadsföring. Instanser inom skogsnäringen som yttrat sig är neutrala, tveksamma eller negativa till förslaget. De ideella föreningar som yttrat sig om förslaget tillstyrker förslaget. Havs- och vattenmyndigheten stödjer förslaget men lyfter att den nuvarande nationalparksplanen har ett tydligt urval och prioriteringar och anser att det är viktigt att dessa objekt fortsätter vara prioriterade. stödjer förslaget och delar utredningens analys att rätt utformade nationalparker kan utgöra en motor för landsbygdsutveckling och därmed bidra till sysselsättning och lokal utveckling. är tveksam till förslaget på grund av att naturvärdena i ekoparkerna redan är skyddade i praktiken. i lyfter att det är av största vikt att de socioekonomiska förutsättningarna på regional och lokal nivå utreds och kartläggs innan nationella beslut om skydd fattas. i län anser att det inte är tillräckligt med enbart fyra nya nationalparker. i bedömer att det finns andra ekoparker med större behov av statliga insatser. anser att en utredning måste visa att ett ombildande skulle främja tillväxten ytterligare och att det inte får stå i strid med privata markägarintressen. är positiv till förslaget men befarar att nationalparksbildande kommer innebära stora inskränkningar i intressen kopplade till friluftsliv, yrkesfiske, boende samt regional och utveckling. kommun vill se en utveckling av Hornsö ekopark men att det kanuppnås utan ombildning till nationalpark. Kommunen vänder sig emot att enskilda markägare kan beröras. Flera företrädare för skogsnäringen och Linneuniversitetet menar att ekoparkerna är positiva exempel på att kombinera naturvård med aktivt brukandeSveaskog är tveksamt till förslaget och vill i grunden fortsätta utveckla områdena som ekoparker. Skälen för regeringens bedömning: I finns 30 nationalparker som skyddar våra mest värdefulla naturområden. Nationalparkerna har mycket stor betydelse för att bevara biologisk mångfald och för förutsättningar att bedriva friluftsliv och turism. nationalparker har även stor ekonomisk betydelse för besöksnäringen och regional tillväxt och är turistattraktioner av internationell betydelse. Fler nationalparker behöver inrättas för att skydda värdefull natur och bidra till förbättrade förutsättningar för friluftsliv och landsbygdsutveckling över hela landet.