prop · H803130 · 2021-05-27 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2020/21:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen över- lämnas till . har Första–Fjärde AP-fonderna ytterligare ett mål för placeringsverksamheten. Målet innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och att särskild vikt ska fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet om avkastning och risk. Som en följd av en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna har de nya placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna utvärderats med avseende på om placeringar i fossil energi minskar fram . Första–Fjärde AP-fonderna har fortsatt att avyttra investeringar i fossila bolag. Mellan 80 och 121 bolag har avyttrats för respektive fond. Första och Andra AP-fonderna har inga fossila bolag i sina respektive portföljer, medan Tredje och Fjärde AP-fonderna har 32 respektive 9 fossila bolag i sina portföljer, motsvarande per fond. Första–Fjärde AP-fonderna arbetar med olika verktyg kopplat till fossila placeringar som kan delas in i dels policyer för urval och avyttringar av placeringar i fossil energi, dels verktyg för aktiv ägarstyrning. Därutöver arbetar fonderna med aktiva investeringar för att underlätta klimatomställningen, och därmed minska klimatpåverkan. 2020/21:130 Det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) uppgick till efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på . Detta kan jämföras med att den genomsnittliga avkastningen har varit det nuvarande AP-fondssystemet infördes . har inkomstindex ökat . Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensionssystemet, vilket var avsikten när det nuvarande AP-fondssystemet infördes. Buffertfondernas avkastning påverkas i stor utsträckning utvecklingen av på de finansiella marknaderna. Vid utgången av uppgick det samlade kapitalet i buffertfonderna till . Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital Procent och miljarder kronor 3,0* -0,2 6,8* Källa: bilaga 9 (grunddata från Första –Fjärde och Sjätte ) och . I inkomstpensionssystemet används inbetalda pensionsavgifter för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. När pensionsutbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medel till buffertkapitalet. var nettoflödet mellan inkomstpensionssystemet och Första–Fjärde AP-fonderna efter administrationskostnader -, vilket är 6 miljarder mer än föregående år. Vid slutet av året utgjorde kapitalet i buffertfonderna av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, resterande utgjordes av avgiftstillgångar. När det nuvarande pensions- systemet infördes utgjorde buffertkapitalet av till- gångarna i inkomstpensionssystemet. Varje buffertfonds styrelse fastställer det övergripande avkastnings- målet för fonden. Av regeringens utvärdering framgår att Första–Fjärde AP-fonderna har uppnått sina långsiktiga avkastningsmål. Fondernas lång- siktiga resultat förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en hög andel aktier, men även av den ökade andelen alternativa tillgångar. En analys, som har genomförts av på uppdrag av regeringen, visar att buffertfondernas avkastning är i nivå med ett urval av utländska pensionsfonder med liknande uppdrag och storlek. AP-fonderna har anpassat sin övergripande tillgångsförvaltning på ett rimligt sätt inom givna placeringsregler för att uppnå en god riskspridning i portföljen. För att stärka Första–Fjärde AP-fondernas förutsättningar att uppnå målet för förvaltningen gäller nya Skr. 2020/21:130 placeringsregler som innebär att fondernas diversifieringsmöjligheter har Sedan det datumet gäller även ett lagstadgat krav på hållbarhet i förvaltningen. trädde ytterligare ändringar i kraft som syftar till att öka kostnadseffektiviteten, avkastningsmöjligheterna och långsiktigheten när det gäller placeringar i illikvida tillgångar. Sjätte uppdrag skiljer sig från de övriga buffertfonderna genom att fonden är sluten, dvs. saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet, och att den är betydligt mindre. Uppdraget för är att investera på riskkapitalmarknaden i onoterade företag. Fonden påbörjade ett strategiskifte 2011 för att öka investeringarna i mogna bolag. Detta strategiskifte bedöms nu vara genomfört. Resultatet uppgick till , vilket motsvarar en avkastning på . Den genomsnittliga avkastningen har uppgått till fonden bildades . Vid utgången av uppgick fondkapitalet i till . Förvaltningskostnaderna för buffertfonderna uppgick till . Det var lägre än föregående år och motsvarar en minskning på . I förhållande till det totala buffert- kapitalet minskade kostnaderna från jämfört med föregående år. För AP-fonderna, liksom för övrig verksamhet i offentlig regi, är det viktigt att ständigt arbeta för en hög kostnadseffektivitet. Sjunde AP-fonden har i uppgift att förvalta förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionssystemet. uppgick avkastningen för AP7 Såfa till , vilket kan jämföras för premie- pensionsindex som är den genomsnittliga avkastningen för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Förvalsalternativets genomsnittliga årsavkastning uppgår till , medan motsvarande avkastning för de privata fonderna i premiepensionssystemet uppgår till . Redovisning av AP-fondernas verksamhet Skrivelsens huvudsakliga innehåll ............................................................ Inledning och innehållsöversikt ........................................................ AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet ............................. Buffertfondernas samlade resultat................................................... 3.1Rollen som buffert för hantering av över- och Rollen som långsiktig finansiär ........................................ 3.3Avkastning i jämförelse med utländska Utvecklingen på finansmarknaderna ................................ Buffertfondernas samlade kostnader............................................... 4.2Jämförelse av Första–Fjärde AP-fondernas Första–Fjärde AP-fondernas placeringar i fossil energi.................. Redovisning och utvärdering av AP-fonderna ................................ 7.1Tillfällig ändring i Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler med anledning av covid-19.................... Process för prövning av sidouppdrag för Samarbete mellan AP-fonderna........................................ Sammanfattning från revision .......................................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna........ Tillsättning av styrelser .................................................... Riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna ..................... verksamhet i sammandrag ................................................ Första–Fjärde AP-fonderna .............................................. Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden ............ Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............ Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............ Utdrag ur årsredovisning för ............ Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden ........... Underlag från Utvärdering av AP- fondernas verksamhet 2020 ........................................... Rapport från Analys av Första till Fjärde AP-fondernas placeringar i fossil energi ............ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Regeringen ska överlämna en redovisning av AP-fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reforme- ringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förutom som regleras i lagen (2000:193) om . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet. Här redovisas Första–Fjärde och Sjätte fondernas betydelse för inkomstpensionssystemets finansiella ställning och Sjunde AP-fondens roll inom premiepensionssystemet. I avsnitt 3 redovisas buffertfondernas samlade resultat. Här beskrivs hur buffert- fonderna sammantaget uppfyllt rollen som buffert för hantering av över- och underskott och rollen som långsiktig finansiär. Avsnittet innehåller även en redovisning av Första–Fjärde AP-fondernas avkastning i jäm- förelse med ett urval av utländska pensionsfonder samt de fyra fondernas samlade tillgångsallokering. Hur utvecklingen på finansmarknaderna påverkar AP-fondernas resultat beskrivs också. I avsnitt 4 redogörs för buffertfondernas samlade kostnader och en analys av skillnaderna i kostnader mellan AP-fonderna, mot bakgrund av det som anges i finansutskottets betänkande 2020/21:FiU6. I avsnitt 5 redogörs för Första– Fjärde AP-fondernas placeringar i fossil energi. Avsnitt 6 innehåller en redovisning och utvärdering av respektive AP-fond. Här finns uppgifter om respektive fonds resultat och kostnader samt beskrivningar av fondernas arbete med hållbarhet, risk och kontroll. Avsnitt 7 behandlar övriga förvaltningsfrågor såsom ändrade placeringsregler, process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter, samarbete mellan AP- fonderna och en sammanfattning av revisionen. I bilaga 1 finns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna. Bilagan är oförändrad sedan föregående år. I bilaga 2 finns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar finns i bilagorna 3–8. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Bilaga 9 innehåller en externt genomförd utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2020. Den externa utvärderingen har genomförts av och innehåller utöver en grundläggande granskning även en särskild analys av kostnadsskillnader mellan AP-fonderna. Bilaga 10 innehåller den externt genomförda analysen av Första–Fjärde AP-fondernas placeringar i fossil energi som har genomförts av . Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . AP-fonderna och det allmänna Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna pensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. Den allmänna pensionen består i sin tur av flera delar: garantipension, inkomst- pension och premiepension. Denna skrivelse redogör för AP-fondernas roll och utveckling i det allmänna pensionssystemet. Utformningen av det allmänna pensionssystemet har sin bakgrund i den pensionsreform som trädde i kraft efter en bred parti- uppgörelse mellan , , , Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, genom indexering och den s.k. automatiska balanseringen. Figur 2.1 Det allmänna pensionssystemet Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomst- pensionen och resterande till premiepensionen.2 Förutom lön räknas ersättning från social- och arbetslöshetsförsäkringar som pensions- grundande inkomster. Även sjuk- och aktivitetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår), studier och plikttjänst.3 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos . På så sätt tillgodoräknas varje individs 1Dessa bildade Pensionsgruppen, en arbetsgrupp för vårdande av pensions- överenskommelsen. medverkar även de gröna i pensionsgruppens arbete. Reformen innebar att den tidigare förmånsbestämda allmän tilläggspension (ATP) och folkpension ersattes. För dem som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för dem som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension, ett grundskydd som finansieras via statsbudgeten. 2Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av inkomsten som tillgodoräknas som pensionsgrundande. 3Fram till 2010 tillgodoräknades pensionsgrundande belopp även vid plikttjänst. 2018 är det åter möjligt att få det då värnplikten har återinförts. 2020/21:130 intjänade pensionsrätter över hela livet. Pensionsrätterna för inkomst- pensionen räknas upp med en avkastning som beräknas med utgångspunkt från inkomstindex. Inkomstindex speglar den genom- snittliga inkomstutvecklingen i vilken även påverkas av hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbetar. Uppräkningen av pensionen kan även påverkas av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska och ekonomiska faktorer genom det s.k. balanstalet.4 I inkomstpensionssystemet används inbetalda pensionsavgifter för att finansiera samma års pensionsutbetalningar, detta brukar kallas för att systemet är ofonderat. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. är också en buffertfond, men denna fond är sluten dvs. saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Sjunde AP-fonden har en särskild roll som förvaltare av det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa inom premie- pensionen. Buffertfonderna och det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte . Fonderna är buffertfonder i inkomstpensionssystemet. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades till vardera av Första–Fjärde AP-fonderna. För dessa fyra fonder infördes ett gemensamt regelverk, lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), vilken även reglerar Sjunde AP-fonden. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att uppnå långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god risk- spridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Fondmedlen ska även förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och särskild vikt ska fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det över- gripande målet om avkastning och risk. AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Rege- ringen utser styrelserna i fonderna och ska utvärdera förvaltningen. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. är också en buffertfond men regleras i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är sluten, vilket innebär 4 Balanstalet beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och pensionsskulden två år före det år balanstalet avser. Tillgångarna ska motsvara summan av avgiftstillgången och att den inte har betalningsflöden gentemot pensionssystemet. 2020/21:130 uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, som inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i den pensionsöverenskommelse som slöts, vilket har inneburit att fonden har verkat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidig- are gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Buffertfondernas två olika roller Buffertfonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna och när utbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från fonderna. Buffertfondernas andra roll är att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering, vilket minskar risken för att den s.k. automatiska balanseringen ska aktiveras. Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark koppling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången, dvs. framtida avgiftsinkomster och buffert- kapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna och de utgående pensionerna (pensionsskulden) upp med utgångspunkt i inkomst- index. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensionerna och pensionsrätterna räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. Balanstalet beräknas genom att systemets tillgångar divideras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanseringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en lång- sammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta beräknas balanstalet. Vid slutet av uppgick tillgångarna i inkomst- pensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till (tabell 2.1). beräknades buffertfondernas sammanlagda värde i balanstalet som medelvärdet av fondernas marknadsvärde vid utgången av . används inte längre något medelvärde utan det är fondernas marknadsvärde per som ingår i beräkningen av balanstalet. Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,0824. Att balanstalet överstiger 1,0000 beror på att både avgiftstillgången och fondvärdet har ökat. Systemets balanstal är fastställt till 1,0802. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomstindex. Det dämpade balanstalet begränsar balanstalets effekt på indexeringen under en balanseringsperiod, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.5 I tabell 2.1 redovisas årets och tidigare års resultat för inkomstpensionssystemet. Tabell 2.1 Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder 1Tillgångar och skulder beräknade enligt de nya beräkningsreglerna. 2Från 2008 till 2014 är balanstalet beräknat enligt andra beräkningsregler. Källa: årsredovisning , s. 98. Som nämns ovan påverkas inkomstpensionssystemets resultat (balans- talet) av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffert- fondernas värdeutveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demo- grafiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.2 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Avgiftstillgången utgör merparten av tillgångarna i systemet (83,vid utgången av 2020). Som man kan se i figur 2.2 har även buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet ökat . 5De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomst- pensionerna (prop. 2014/15:125). Utveckling av tillgångar och skulder i Balanstal (höger axel) Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur av den pensionsgrundande inkomsten ska placeras. Det fanns vid slutet av 2020 omkring 460 fonder att välja mellan på , vilket är en minskning med ca 300 Minskningen av antalet fonder är en effekt av reformeringen av som innebär nya krav och avtalsvillkor för fondbolag som vill erbjuda sina fonder på fondtorget. Eftersom tillgångarna i premiepensionssystemet är fullt fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i fondandelarnas Premiepension kan tas ut som antingen traditionell försäkring eller Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp och om förvaltningen går bra erhålls ett tilläggsbelopp. Den försäkrades fondandelar säljs och tar över investeringsansvaret. bär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensions- fonderna eller i förvalsalternativet. I fondförsäkringen räknas pensions- utbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandel- Följande år säljs det antal fondandelar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. värde ökar säljs färre andelar och om fondandelarnas värde minskar säljs Pensionsgruppen har kommit överens om att genomföra en rad förändringar av premiepensionssystemet, bl.a. att förvalsalternativet ska vara utgångspunkten i premiepensionen och att fonderna på fondtorget för 2020/21:130 premiepension ska upphandlas. Reformeringen syftar dels till att underlätta för fler sparare att få en hög avkastning på sitt sparande, dels till att öka säkerheten inom premiepensionen. I ett första steg att göra fondtorget mer tryggt har det sedan den 1 novem- ber 2018 införts hårdare krav på fondförvaltare för att få erbjuda fonder på fondtorget, bl.a. att en fond minst har ett visst förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet och en viss verksamhetshistorik. lämnades förslag till ytterligare förändringar av premie- pensionen. I betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) lämnas förslag om införande av ett upphandlingsförfarande för urvalet av de fonder som ska finnas på premiepensionens fondtorg. Då de ursprungliga direktiven inte angav den exakta ledningsformen för den myndighet som ska ansvara för upphandlingarna, utan uppdrog åt ut- redaren att föreslå denna, har regeringen sedermera förtydligat att den nya myndighet som utredningen ska förbereda och inrätta ska vara en nämnd- myndighet. Därutöver har en sakkunnig haft i uppdrag att göra en översyn av förvalsalternativet inom premiepensionen. I uppdraget ingick att analysera och föreslå ett mål och en rimlig riskprofil för förvalsalternativet och hur pensionsspararna ska kunna justera risken i förvalsalternativet uppåt eller nedåt. Förslaget har remitterats och bereds inom . Promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen (Fi2020/00584) och remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats. Sjunde AP-fonden är det statliga alternativet inom premiepensions- systemet och förvaltar pensionsmedel åt de individer som inte själva aktivt har valt fonder på eller åt individer som aktivt önskar ett långsiktigt pensionssparande i statlig regi. Sjunde AP- fonden har som främsta uppgift att förvalta premiepensionsmedel i det statliga förvalsalternativet, AP7 Såfa (Statens årskullsförvaltnings- alternativ) där risken förändras med spararnas ålder. Sjunde AP-fonden erbjuder även tre fondportföljer för den som själv vill välja risknivå på sitt sparande. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonderna, i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).