prop · H803146 · 2021-03-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:146 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten – olika roll (RiR 2020:28). övergripande slutsats är att utgiftstaket i huvudsak tillämpas i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Myndigheten framhåller dock att regeringen brister i sina motiveringar vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket, och att regeringen inte tar sin utgångspunkt i en redogörelse för hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på . Regeringen instämmer i flera av bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i de ekonomiska propositionerna i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot anser inte regeringen att det finns brister i hur nivån på utgiftstaket motiveras och avser inte ändra redovisningen i kommande propositioner. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendation till Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendation ..................................................... Utgiftstaket – olika roll (RiR 2020:28) ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat tillämpningen av utgiftstaket. Granskningen har resulterat i rapporten – olika roll (RiR 2020:28), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen övergripande slutsats är att utgiftstaket i huvudsak tillämpas enligt det finanspolitiska ramverket. konstaterar att utgiftstakets funktion varierat , från att vara ett stöd för att minska de statliga utgifterna till att stödja en bibehållen utgiftskvot. Myndigheten anser att utgiftstaket haft en disciplinerande effekt på utgiftsutvecklingen, dels genom att taket utgjort en restriktion i budgetarbetet, dels genom att taket indirekt ställt krav på en förbättrad utgiftskontroll. anser även att det finns en väl fungerande uppföljning av de takbegränsade utgifterna, att processen för att följa upp utgifterna är välgrundad och att prognosfelen är inom ramen för vad som kan betecknas som acceptabelt i förhållande till den riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek som anges i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2017/18:207). Enligt finns det dock brister i regeringens motiveringar av nivåerna på utgiftstaket. Det har enligt myndigheten inte alltid varit tydligt vad som styr regeringens val av nivå på det tillkommande årets utgiftstak. Myndigheten anser även att det inte heller framgår vilket skatteuttag som behövs för att utgiftsnivån ska vara förenlig med överskottsmålet i det medelfristiga perspektivet. har tidigare anfört att en sådan redogörelse bör lämnas i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaket (RiR 2016:27 och RiR 2019:38). rekommenderar regeringen att tydligt redovisa de principer och överväganden som styr förslaget till utgiftstak samt att regeringens syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttag på tydligt bör framgå. Detta bör enligt myndigheten framgå av varje proposition där regeringen bedömer eller föreslår en nivå för utgiftstaket för . Regeringen instämmer i merparten av bedömningar. Utgiftstaket har varit en bidragande orsak till att sedan refor- meringen av budgetprocessen i genomsnitt kunnat uppvisa överskott i de offentliga finanserna, och därmed successivt minskat den offentliga sektorns skuldsättning. I skrivelsen för finanspolitiken konstaterar regeringen att en meningsfull utgiftsbegränsning kännetecknas av att den utgår från den samlade produktionen i landet och överensstämmer med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara (skr. 2017/18:207 s. 19). beskrivning av det nära sambandet mellan utgiftstakets nivå, skattepolitikens inriktning och det finansiella sparandet i den offent- Regeringen delar dock inte bedömning när det gäller motiveringen av utgiftstakets nivå för ett nytt år, utan står fast vid den tidigare redovisade uppfattningen att förhållandet mellan de offentliga utgifterna och framtida skatteuttag endast är en av flera omständigheter att beakta vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket. vidhåller också att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade ut- Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn taget till eventuella inkomstför- Utgiftstakets nivå bör därmed inte betraktas som ett mål för de faktiska utgifterna (skr. 2016/17:138 s. 7 och skr. 2019/20:153 s. 6). Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som rekommenderar. Det gäller även motiveringen av ny en nivå på utgiftstaket. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 3 delar regeringen dock inte bedömning när det gäller motiveringen av utgiftstakets nivå för ett nytt år. Regeringen avser därför inte vidta några åtgärder med anledning av rekommendation. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-579-4 rir 2020:28 omslagets originalfoto: evren kalinbacak tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 2 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 1 1 1 R I R 2 0 2 0 : 2 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat tillämpningen av utgiftstaket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Utgiftstaket – en del av det finanspolitiska ramverket Införandet av utgiftstaket var en del av reformeringen av budgetprocessen Utgiftstakets utveckling över tid 3.1Underlagen till regeringens förslag visar konsekvenserna för sparandet Utgiftstakets andel av ekonomin illustrerar regeringens viljeinriktning Skatteuttaget vid maximala utgifter Det har inte alltid varit tydligt vad som styrt regeringens förslag till utgiftstak Uppföljning av utgifterna under utgiftstaket 4.1De takbegränsade utgifterna följs regelbundet upp inom ramen för det ordinarie Acceptabla prognosfel på kort sikt och lägre utgifter än prognos på medellång sikt Uppföljningen har utvecklats över tid Sambandet mellan de budgetpolitiska målen Propositioner utgiftstak samt reella Regeringens redovisning av det tillkommande årets förslag till R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R har granskat tillämpningen av utgiftstaket. Utgiftstaket infördes och innebär att statens utgifter inte får överstiga ett belopp som beslutats av . Den övergripande slutsatsen är att utgiftstaket i huvudsak tillämpas enligt det finanspolitiska ramverket. Det finns emellertid brister i regeringens motiveringar av utgiftstak. rekommenderar därför regeringen att förbättra sin redovisning för att på så sätt bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av finanspolitiken och att stärka förtroendet för långsiktigt hållbara finanser. Granskningen är en del i ett samarbete mellan flera europeiska revisionsmyndigheter. I denna rapport redovisas de svenska iakttagelserna. granskning av regeringens krishantering, inklusive tillämpningen av utgiftstaket, i relation till det finanspolitiska ramverket redovisas i granskningsrapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020. Utgiftstakets funktion har varierat över tid Det finanspolitiska ramverket med överskottsmål och utgiftstak ger utrymme för en politik som riktar in sig mot såväl högre som lägre offentliga utgifter och skatteuttag. har identifierat fyra faser i användandet av utgiftstaket. Inledningsvis, under budgetsaneringen, var det en stark betoning på att minska de statliga utgifternas andel av BNP, så kallad utgiftstakkvot. Detta tonades ned när de offentliga finanserna var i gott skick . I den tredje fasen, under alliansregeringen, var ambitionen åter att tydligt minska utgiftstakkvoten. har regeringens utgångspunkt varit att utgiftstakkvoten i stort sett ska vara oförändrad. Utgiftstaket har haft en disciplinerande effekt på utgiftsutvecklingen, dels genom att taket utgjort en restriktion i budgetarbetet, dels genom att taket indirekt ställt krav på förbättrad utgiftskontroll. Budgeteringsmarginalen är stor men utgiftskontrollen god När regeringen håller utgiftstakkvoten stabil blir skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, den så kallade budgeteringsmarginalen, automatiskt stor. Det beror på de budgetregler som styr uppräkningen av de statliga utgifterna. Prognosen läggs , men vissa av de takbegränsade utgifterna räknas inte upp i samma takt som ekonomin växer och andra är oförändrade i nominella termer . De takbegränsade utgifterna växer därför långsammare än BNP i prognoserna, som det nominella utgiftstaket måste öka i takt med BNP om utgiftstakkvoten ska vara oförändrad. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Flera aktörer, bland annat och , har påpekat att det finns en risk att en stor budgeteringsmarginal inte får en styrande effekt på utgiftsutvecklingen. konstaterar i denna granskning att utgiftstakets styrande effekt är mer funktionell när avsikten är att sänka de statliga utgifternas andel av ekonomin. När regeringen håller de statliga utgifternas andel av ekonomin stabil får utgiftstaket en mer passiv funktion med en större acceptans för en högre utgiftsutveckling än vad man ursprungligen prognostiserat. Det medför ett utrymme som bland annat kan användas En stor budgeteringsmarginal understryker kraven på god utgiftskontroll. Utgiftskontrollen blir en första försvarslinje medan utgiftstaket kan beskrivas som en bortre spärr när marginalen är stor. bedömer att det finns en väl fungerande uppföljning av de takbegränsade utgifterna. Processen för att följa upp utgifterna är välgrundad och prognosfelen är inom ramen för vad som kan betecknas som acceptabelt i relation till ramverkets riktlinje. Granskningen visar också att det i enskilda fall finns betydande avvikelser mellan utfall och prognoser som är gjorda , men att de totala utgifterna i genomsnitt blev lägre än prognostiserat, exklusive nya reformer. Utgiftstaket är inte ett mål utan en restriktion, och ett utnyttjande av budgeteringsmarginalen måste stämmas av mot överskottsmålet. i genomsnitt av marginalen inte heller nyttjats. Det brister i regeringens motiveringar av utgiftstak Utgiftstaket och andra mål för de offentliga finanserna har sedan införandet varit ömsesidigt beroende. Utgiftstaket beslutas för en period fram i tiden och utgör en inriktning för utgiftsnivån, och därmed skatteuttaget, på medellång sikt. Av granskningen framgår att regeringens redovisning av förslag till utgiftstak har varierat . Det har inte alltid varit tydligt vad som styr regeringens val av nivå på det tillkommande årets utgiftstak. Det framgår inte heller vilket skatteuttag som behövs för att utgiftsnivån ska vara förenlig med överskottsmålet i det medelfristiga perspektivet. Granskningen visar att det finns brister i regeringens motiveringar av utgiftstak. ger därför följande rekommendation: •Regeringen bör tydligt redovisa de principer och överväganden som styr förslaget till utgiftstak. Regeringens syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttag på bör framgå tydligt. Detta bör framgå i varje proposition där regeringen bedömer eller föreslår en nivå för utgiftstaket för . R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Granskningen är en del av ett samarbete mellan flera europeiska revisionsmyndigheter. Revisionsmyndigheterna har valt att granska den praktiska implementeringen av utgiftsmål på medellång sikt och deras funktionalitet i såväl den nationella kontexten som EU-kontexten. I denna rapport redovisas de svenska iakttagelserna. Vårt tidsperspektiv i denna granskning är hela den drygt tjugoåriga period som utgiftstaket varit i bruk i eftersom förutsättningarna för tillämpningen har varierat under dessa år. En gemensam rapport för de europeiska revisionsmyndigheterna är planerad att publiceras 2021. Utgiftstaket innebär att statens utgifter inte får överstiga ett belopp som beslutats av . Utgiftstaket är en del av det finanspolitiska ramverket som beskriver hur finanspolitiken ska utformas för att vara långsiktigt hållbar och transparent. växte fram efter den ekonomiska krisen som ledde till stora budgetunderskott och en snabbt stigande statsskuld. i att sanera de offentliga finanserna infördes flera budgetpolitiska mål och den statliga budgetprocessen stramades upp. Sedan utgiftstaket introducerades har regeringens förslag till statens budget utgått från ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) och fleråriga tak för statens utgifter. Utgiftstaket är viktigt i den finanspolitiska styrningen. Taket skapar för det första förutsättningar för att uppnå överskottsmålet i ett medelfristigt perspektiv, med en önskvärd avvägning av utgifter och skatteuttag. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att överskottsmålet ska kunna nås. Utgiftstaket har även en central funktion i budgetarbetet inom . Det sätter en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget. Erfarenheterna från ordningen med ett utgiftstak är i många avseenden positiva men regeringens hantering av utgiftstaket har kritiserats genom åren.1 Kritiken har handlat om att regeringen inte tillräckligt motiverar sina förslag till utgiftstak som förslagen inneburit stora marginaler till förväntade takbegränsade utgifter. I den här granskningen tar vi ett helhetsperspektiv genom att också behandla utgiftstakets funktion i interna budgetarbete. Ett nominellt utgiftstak fram i tiden ställer höga krav på uppföljningen av hur utgifterna utvecklas. 1Se exempelvis , Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport , 2017, och , Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, 2017. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R annars en risk att bristande utgiftskontroll leder till oönskade åtgärder för att parera eventuella överskridanden av utgiftstaket. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om utgiftstaket tillämpas i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Följande delfrågor ställs: 1.Har regeringen utformat och redovisat förslagen till utgiftstak med utgångspunkt i en långsiktig hållbar finanspolitik? 2.Är uppföljningen av utgifterna under utgiftstaket väl fungerande? Granskningsobjekt är regeringen och . Granskningens huvudsakliga fokus vad gäller det interna budgetarbetet är . Budgetavdelningen ansvarar för att leda och samordna arbetet med statens budget samt för budgetpolitik och budgetuppföljning. Granskningens långsiktiga perspektiv innebär att vi i denna granskningsrapport valt att inte behandla hur regeringen använt sig av utgiftstaket för att skapa handlingsutrymme för stabiliseringspolitiska åtgärder i spåret av pandemin (höjningar av tidigare fastställda utgiftstak –2022). granskning av regeringens krishantering, inklusive tillämpningen av utgiftstaket, i relation till det finanspolitiska ramverket redovisas i granskningsrapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020.2 Bedömningsgrunderna för granskningen är budgetlagen (2011:203) och regeringens skrivelse 2017/18:207 för finanspolitiken som är en uppdatering av en tidigare ramverksskrivelse. Skrivelsen beskriver och preciserar ramverket där vissa delar är reglerade i lag, medan andra utgår från praxis. De grundläggande delarna i ramverket är reglerade i regeringsformen, riksdagsordningen, kommunallagen och budgetlagen. Ramverksskrivelsen har brett parlamentariskt stöd. har välkomnat att regeringen uppdaterat den tidigare ramverksskrivelsen. har konstaterat att uppdateringen är nödvändig för att skrivelsen ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm för löpande uppföljningar av finanspolitiken och för den externa uppföljningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket.3 2Se , Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, 2020. 2017/18:FiU32. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt budgetlagen ska regeringen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande budgetåret i budgetpropositionen.4 Den närmare utformningen av utgiftstaket är inte reglerad i lag. Enligt ramverksskrivelsen syftar utgiftstaket till att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, det vill säga en långsiktig hållbar finanspolitik. Nivån ska även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. I ramverksskrivelsen framgår att utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning som den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer av denna ger uttryck för bland annat den ideologi som ligger till grund för den politik som bedrivs. en meningsfull utgiftsbegränsning på ett eller annat sätt från en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstakets nivå styrande för det totala skatteuttaget, och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara.5 Ramverksskrivelsen anger att det är praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till följande faktorer:6 •utgiftstakets relation till överskottsmålet •utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Det finns därtill viss styrning av hur stor budgeteringsmarginalen, det vill säga skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, bör vara för det tredje tillkommande året. Enligt ramverksskrivelsen bör denna uppgå till av de takbegränsade utgifterna. Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Det finns inte på motsvarande sätt någon tydlig övre gräns för budgeteringsmarginalens storlek. Enligt ramverksskrivelsen finns det skäl för att budgeteringsmarginalen för det tredje året inte ska vara så stor att utgiftstaket inte har en rimligt styrande effekt för utgiftsutvecklingen.7 Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål och budgeteringsmarginalen kan användas för reformer och 42 kap. 2 § budgetlagen (2011:203). 2017/18:207, s. 18–19. 2017/18:207, s. 19. 2017/18:207, s. 20. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R andra utgifter i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar och det är förenligt med överskottsmålet, enligt ramverksskrivelsen. Enligt ramverksskrivelsen är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp.9 Utifrån ovanstående beskrivning av lagens krav och ramverksskrivelsen gör vi följande operationalisering av bedömningsgrunderna: •Regeringens förslag av det tillkommande årets utgiftstak bör vara tydligt motiverat med utgångspunkt från överskottsmålet och regeringens önskvärda utveckling av utgifter och skatteuttag. Enligt budgetlagen ska regeringens förslag till utgiftstak användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten.10 Regeringen ska noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp.11 Regeringen har en skyldighet att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas.12 Utifrån ovanstående beskrivning av lagens krav och ramverksskrivelsen gör vi följande operationalisering av bedömningsgrunderna: •Regeringen bör regelbundet skaffa sig information om hur de takbegränsade utgifterna utvecklas och noggrant följa hur de utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. •Uppföljningen bör vara integrerad i budgetarbete för att ge regeringen förutsättningar att kunna vidta åtgärder eller föreslå nödvändiga åtgärder. •För att utgiftstaket ska fylla sin funktion på bästa sätt är det vidare viktigt att prognoserna på de takbegränsade utgifterna är träffsäkra. Prognosfelet bör därför vara lägre än den riktlinje som regeringen använder sig av för budgeteringsmarginalens minsta storlek för det kommande budgetåret (1,av de takbegränsade utgifterna enligt ramverksskrivelsen). Det är av särskild vikt att utgifterna inte blir högre än väntat. 2017/18:207, s. 20–21. 2017/18:207, s. 24. 102 kap. 2 § budgetlagen (2011:203). 119 kap. 1 § budgetlagen (2011:203). 122 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4 Metod och genomförande har granskat tillämpningen av utgiftstaket genom dokumentstudier, skriftliga frågor och svar och intervjuer. I den första delfrågan har vi analyserat sambandet mellan överskottsmål, utgifter och skatteuttag. Analysen är främst baserad på en genomgång av regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna åren 1996–2020 för det tillkommande årets utgiftstak. Vi har även undersökt underlag till förslag till utgiftstak genom skriftliga frågor till och ett urval av underlagen till regeringens förslag till utgiftstak. Vårt fokus har legat på underlag . För att besvara den andra delfrågan har vi undersökt uppföljningsarbetet inom . Det har omfattat skriftliga frågor till och budgetcirkulär som är det primära styrdokumentet för hur budgetberedningen inom ska genomföras. Vi har intervjuat företrädare för () om deras roll i uppföljningsarbetet samt tre tidigare anställda på om hur uppföljningen har utvecklats .