prop · H90326 · 2021-10-28 00:00:00 — Indirekta kostnader uppstår när den ekonomiska konjunkturen viker som en följd av den finansiella krisen. Efterdyningarna av en finansiell kris präglas i många fall av utdragna perioder av minskad produktion och lägre sysselsättning. Tillväxten i ekonomin faller när konsumtion och investeringar minskar, och det tar ofta innan produktionsnivån i samhället når upp till den nivå den skulle haft om krisen inte inträffat. ökar arbetslösheten, de offentliga finanserna försämras och den offentliga sektorns skuldsättning ökar. Den globala finanskrisen gav överlag upphov till högre samhällsekonomiska kostnader än tidigare kriser, både i termer av minskad produktion och högre offentlig skuldsättning. Tänkbara orsaker till detta är att det finansiella systemet är större än tidigare, att krisen var koncentrerad till utvecklade länder och att den initiala chocken i det finansiella systemet var större . BNP, uttryckt som avvikelsen mellan faktisk BNP och potentiell BNP, minskade under krisen –2009 jämfört under tidigare kriser. offentliga skulden som andel av BNP ökade av BNP, jämfört i tidigare kriser. Analysen avser finansiella kriser , se Laeven och (2010) Resolution of Banking Crises: The Good, the Bad, and the Ugly. kostnaderna för stödprogram till den finansiella sektorn lägre . Andra studier visar att en bankkris kan fördubbla nivån på den offentliga skulden, se t.ex. och Rogoffs (2009) The Aftermath of Financial Crises, , eller öka skuldsättningen med 25– av BNP, se t.ex. Laeven och (2012) Systemic Banking Crises Database: An Update. I de flesta fallen ökar skulden på grund av lägre skatteintäkter i kombination med högre utgifter som en följd av lägre tillväxt, snarare än på grund av höga direkta kostnader för stödprogram till fallerande banker. hade en mycket svag ekonomisk utveckling i samband med BNP föll med sammanlagt Arbetslösheten steg med över 7,5 procent- enheter och sysselsättningen föll med ca 500 000 personer under samma De offentliga finanserna försämrades kraftigt: det finansiella sparandet föll från 4 till -av BNP och statsskulden steg från finanserna berodde huvudsakligen på att skattebaserna krympte och att intäkterna minskade som kostnaderna för arbetslösheten steg. Statens direkta stöd till bankerna uppgick till , men det utgjorde endast av ökningen av statsskulden. En stor del av det direkta stödet har senare kunnat återvinnas, men om man tar hänsyn till att staten har haft kostnader för en högre statsskuld under ett par decennier blir slutresultatet ett underskott på av 1991 års BNP, se Barr och (2015) Vad blev notan för 1990-talets bankstöd?, Ekonomisk Debatt. Trots detta var bankkrishanteringen lyckosam i den meningen att det finansiella systemet snabbt återfick styrka och att ännu större statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader Under finanskrisen påverkades den reala ekonomin och de offentliga finanserna under en mer begränsad period än under 1990- BNP föll med 2009, men ekonomin återhämtade sig redan året därpå och BNP steg . Sysselsättningen sjönk med 100 000 personer och arbetslösheten steg med 2009 men sysselsättningen vände uppåt 2010 och arbetslösheten nedåt igen 2011. Den sammanlagda effekten på de offentliga finanserna var begränsad. Den offentliga sektorns finansiella sparande uppvisade ett underskott på av BNP 2009 efter att ha uppgått till året innan. var det finansiella sparandet i Statsskulden som andel av BNP ökade , men vände ned igen 2010. Statens utgifter för bankstöd uppgick till drygt men i efterhand har övertagna tillgångar och inbetalda garantiavgifter dock inbringat mer, sammantaget . Diskonteras dessa kassaflöden i syfte att ta hänsyn till statens Prop. 2021/22:26 finansieringskostnad för stödet blir slutresultatet ett överskott på eller av BNP, se Barr och (2015) Vad blev notan för statens bankstöd under finanskrisen –09?, Ekonomisk Debatt. Att statens direkta kostnader för bankstöd helt eller delvis återvinns betyder dock inte att effekten av de indirekta kostnaderna av en finansiell kris har kompenserats. 4.2Bankerna är centrala i ekonomin Banker har tre grundläggande funktioner i det finansiella systemet: att förmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering och att hantera finansiella risker. Funktionerna är centrala för att ekonomin ska fungera effektivt och allvarliga störningar i någon av dem kan leda till problem. Bankerna omvandlar kortsiktig finansiering till långsiktig utlåning, vilket ger upphov till en sårbarhet med långfristiga, illikvida tillgångar och kortfristiga skulder. Om en banks förmåga att återbetala sina skulder blir ifrågasatt kan förtroendet för banken snabbt minska med följden att den förlorar möjligheten till finansiering. I finansiella krissituationer har kredittillgången i ekonomin stramats åt kraftigt när bankerna inte kunnat finansiera sin utlåning. Eftersom problemen kan ge upphov till både direkta och indirekta kostnader för samhällsekonomin är det viktigt att upprätthålla den finansiella stabiliteten, både genom att vidta förebyggande åtgärder för att minska risken för att en kris uppstår och genom att begränsa dess kostnader och skadeverkningar om en sådan inträffar. Bankernas agerande, framför allt de större aktörernas, påverkar andra delar av ekonomin, både i och utanför den finansiella sektorn. Bankerna internaliserar inte själva till fullo konsekvenserna av sitt agerande och risktagandet i den finansiella sektorn som helhet kan bli högre än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Även om detta gäller alla aktörer gäller det i synnerhet för stora banker och kreditinstitut. De har ett stort inflytande och påverkan på marknaden och sannolikheten är högre att de på individuell basis kan ge upphov till negativa effekter och indirekta kostnader i samhällsekonomin. har ett förhållandevis stort banksystem som är koncentrerat kring ett fåtal tätt sammanlänkade stora banker. I händelse av en finansiell kris riskerar därför problem hos en av dessa banker att snabbt sprida sig till hela banksystemet, vilket kan innebära ett hot mot stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Bankerna utgör den största gruppen företag inom finanssektorn sett till balansomslutning. Därefter kommer kreditmarknadsföretagen, där de största företagen är de som är inriktade på bolån. fanns det 121 banker i . De utgörs av bankaktiebolag, utländska banker, sparbanker och medlemsbanker. Antalet bankaktiebolag har ökat under de 2021/22:26 , framför allt eftersom flera kreditmarknadsföretag har ombildats till bank. Även antalet utländska filialer har ökat. Det finns 36 filialer till utländska banker i , enligt Finansinspektionens företagsregister. Nordea flyttade 2018 sitt huvudkontor till och är därmed den största utländska banken i . Sparbankerna är ca 45 stycken, men har minskat i antal då små sparbanker har gått samman med varandra. Sparbankerna verkar främst på regionala eller lokala marknader och erbjuder traditionella banktjänster inom ett visst geografiskt område. Bankmarknaden domineras av de fyra stora bankkoncernerna , , och Nordea. Dessa banker erbjuder ett brett utbud av finansiella tjänster till hushåll och företag, har en stor marknadsandel och utför många kritiska funktioner för samhället. Även om dominansen hos de fyra storbankerna har avtagit har de fortfarande stora marknadsandelar. hade de dåvarande fyra svenska storbankerna, där även Nordea ingick, av den svenska bolånemarknaden. Denna andel har sjunkit till för dessa fyra banker. Storbankerna dominerar även inlåningsmarknaden, men marknadsandelen är inte så stor som på utlåningsmarknaden. Övriga bankaktiebolag och utländska banker har tagit marknadsandelar och storbankerna står för av hushållens sammanlagda inlåning. De fristående sparbankerna och sparbanksaktiebolagen står för av denna men kan på en lokal marknad vara väsentligt större. Diagram 4.1 visar balansomslutningen bland bankerna i . Diagrammet omfattar bankaktiebolag, utländska filialer och de tio största sparbankerna och illustrerar koncentrationen på bankmarknaden. På x- axeln rangordnas bankerna från den minsta till den största i termer av balansomslutning och på y-axeln visas bankernas balansomslutning i miljarder kronor. Balansomslutningen i de fyra storbankerna utgör av den sammanlagda balansomslutningen i banksektorn och i de tio största bankerna . Rangordning av banker från den minsta till den största Bankernas centrala roll i det finansiella systemet motiverar att de står under särskild reglering och tillsyn. Stabila banker med en god motståndskraft mot påfrestningar är viktigt för att undvika kriser i det finansiella systemet och de höga samhällsekonomiska kostnader som riskerar att följa av sådana kriser. Även kreditmarknadsföretagen är föremål för särskild reglering och tillsyn på grund av deras betydelse för kreditförsörjningen. I 2 kap. 4 a § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, finns en definition av uttrycket kreditinstitut. avses ”svensk bank och svenskt kreditmarknadsföretag samt utländskt bankföretag och utländskt kreditföretag enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse”. Med bank avses bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank (1 kap. 5 § 2 lagen om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF). Med bankaktiebolag avses ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva bankrörelse (1 kap. 5 § 3 LBF). Med sparbank avses ett företag som avses i sparbankslagen (1987:619) och med medlemsbank en ekonomisk förening som avses i lagen (1995:1570) om medlemsbanker (1 kap. 5 § 17 respektive 16 LBF). Med bankrörelse avses rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via generella betalningssystem som mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom (1 kap. 3 § LBF). 2021/22:26 Ett kreditmarknadsföretag är enligt 1 kap. 4 § och 5 § 12–14 LBF ett företag som har tillstånd att driva finansieringsrörelse, dvs. rörelse i vilken det ingår verksamhet som har till ändamål att 1.ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten och 2.lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing). I lagen om bank- och finansieringsrörelse används uttrycket kreditinstitut som den gemensamma beteckningen på en bank och ett kreditmarknadsföretag (1 kap. 5 § 10 LBF). Enligt 7 kap. 1 § LBF får en bank och ett kreditmarknadsföretag bara driva finansiell verksamhet och verksamhet som har naturligt samband med den. Till den verksamhet som får drivas hör bl.a. låna upp medel, lämna och förmedla kredit, medverka vid finansiering och tillhandahålla betaltjänster. Banker och kreditmarknadsföretag kan alltså erbjuda fler tjänster än de som kommer till uttryck i definitionerna av bankrörelse och finansieringsrörelse. Den enda skillnaden mellan den verksamhet banker och kreditmarknadsföretag får driva är att banker, men inte kreditmarknadsföretag, kan kombinera betalningsförmedling i generella system med mottagande av kortfristiga medel. Banker och kreditmarknadsföretag beskattas i huvudsak enligt samma regler i inkomstskattelagen som gäller för andra företag. De ska således betala skatt på inkomst av näringsverksamhet i form av bolagsskatt. Skattesatsen uppgår till av den beskattningsbara inkomsten. I 24 kap. 9 § IL finns dock särskilda bestämmelser om att företag som omfattas av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, inte får dra av ränteutgifter på efterställda skulder som får ingå i kapitalbasen vid tillämpning av den förordningen. Avsaknaden av lämpliga ramar för hantering av banker i kris tvingade regeringar runt om i världen att lämna ekonomiskt stöd till banker i kölvattnet av finanskrisen . För att öka motståndskraften hos banker i Europeiska unionen (EU), minska riskerna för framtida finanskriser och minska kostnaderna för skattebetalarna i händelse av en finanskris, genomfördes en genomgripande reform som bl.a. resulterade i och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012, kallat krishanteringsdirektivet. 2021/22:26 krishanteringsdirektivet introducerades ett särskilt förfarande för att rekonstruera eller avveckla vissa finansiella företag – framför allt banker –i kris, som ett alternativ till normala insolvensförfaranden (likvidation eller konkurs) när dessa skulle medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Detta förfarande benämns resolution. Krishanteringsdirektivet genomförs i svensk rätt framför allt genom lagen (2015:1016) om resolution (prop. 2015/16:5 och prop. 2020/21:155). Resolution innebär förenklat att resolutionsmyndigheten (i ) får ta kontroll över en bank i kris i syfte att rekonstruera eller avveckla verksamheten. Som huvudregel gäller att en bank ska försättas i resolution om banken fallerar eller sannolikt kommer att fallera, om det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang och resolution ligger i det allmännas intresse (t.ex. för att skydda kritiska verksamheter, skydda offentliga medel eller upprätthålla den finansiella stabiliteten). Resolution innebär att ägare och borgenärer ska bära förluster i den mån det är möjligt. I resolution ska garanterade insättningar skyddas och ingen borgenär ska få ett sämre utfall än som hade varit fallet i konkurs eller likvidation. Ett centralt verktyg i resolution är skuldnedskrivningsverktyget. Skuldnedskrivningsverktyget gör det möjligt för att, efter det att ägarna har burit sin del av förlusterna, skriva ned skulder eller konvertera skulder till eget kapital i syfte att låta borgenärerna bära sin del av förlusterna. Skuldnedskrivning och konvertering sker i en viss turordning. Verktyget kan således användas för att absorbera förluster och återkapitalisera en bank i kris, så att bankens livskraft kan återställas. Skuldnedskrivningsverktyget innebär att det i första hand är ägare och borgenärer – inte skattebetalarna – som kommer att bära förlusterna i en bank i kris. För att nedskrivning eller konvertering av skulder (skuldinstrument) till eget kapital ska kunna ske – och resolution vara framgångsrik – måste en tillräcklig mängd nedskrivnings- och konverterbara skulder finnas i banken. Skuldnedskrivningsverktyget kan – vid sidan av skulder som ingår i kapitalbasen – i princip tillämpas på alla skulder som inte har undantagits från verktygets tillämpningsområde, dessa skulder kallas kvalificerade skulder. Kvalificerade skulder är skulder som inte ingår i kapitalbasen och som av olika skäl inte anses olämpliga att skriva ned eller konvertera. 2021/22:26 Minimikravet på kvalificerade skulder (MREL) För att säkerställa att en tillräcklig mängd nedskrivnings- och konverteringsbara skulder finns i banken, ska bankerna uppfylla minimikravet på kvalificerade skulder (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities, MREL). För att skulder ska kunna beaktas för att uppfylla MREL är det inte tillräckligt att skulderna är nedskrivningsbara, de måste även uppfylla vissa villkor. De nedskrivningsbara skulder som uppfyller dessa villkor benämns kvalificerade skulder. MREL anger hur stora bankens kvalificerade skulder och kapitalbas minst måste vara i förhållande till bankens totala skulder och kapitalbas. beslutar om MREL som ska uppfyllas av en bank på såväl individuell nivå som gruppnivå. får besluta att MREL ska uppfyllas med vissa typer av kvalificerade skulder. Det syftar dels till att minimera risken för att tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget ska leda till att borgenärerna gör större förluster i resolution än i likvidation eller konkurs, dels till att säkerställa att resolution är praktiskt genomförbart samt kan ske på ett snabbt och transparent sätt. Resolutionsreserven kan användas för ett kreditinstitut som försatts i resolution, exempelvis för att ge tillfällig finansiering eller för att under särskilda omständigheter bidra till att återkapitalisera institutet. Det förutsätter dock att aktie- och fordringsägare först har tagit en väsentlig del av kostnaderna. Kreditinstituten betalar in en avgift till resolutionsreserven. Avgiften ska betalas så länge som behållningen i resolutionsreserven understiger av kreditinstitutens sammanlagda garanterade insättningar. Resolutionsavgiften togs ut . får sina avgifter fastställda i enlighet med en schablonmodell medan större institut betalar en avgift i proportion till den risk de utgör för systemet. Avgifterna fastställs enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av om komplettering av och rådets direktiv /59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution (förordningen om resolutionsavgifter). årliga beslut om krisplanering för analyserar de svenska kreditinstitutens verksamheter och deras betydelse för det finansiella systemet. Det resulterar i s.k. resolutionsplaner som visar hur varje enskilt institut ska hanteras i en eventuell kris. Vid prövningen beaktas bl.a. om kreditinstituten har kritiska verksamheter som till exempel stora volymer insättningar och utlåning. De institut som bedöms vara systemviktiga kommer, om de skulle hamna i kris, försättas i resolution. Institut som inte bedöms vara systemviktiga tillåts gå i konkurs eller försätts i likvidation. fattar också beslut om de minimikrav på kvalificerade Prop. 2021/22:26 skulder (MREL) som ska gälla för de berörda instituten. att säkerställa att instituten har en tillräcklig mängd kapital och kvalificerade skulder för att kunna rekonstrueras utan att skattemedel behöver användas. har beslutat att följande nio bedriver verksamhet som är kritisk för det finansiella systemet: , , , , , , , och . har därtill fattat beslut om MREL för Nordeas och svenska dotterföretag. Merparten av de institut som omfattas av resolutionsplanering bedöms kunna försättas i konkurs i händelse av fallissemang eftersom deras verksamhet normalt inte är kritisk för det finansiella systemet och eftersom risken är mindre för att deras problem sprider sig till andra delar av det finansiella systemet. För dessa institut fattas beslut om resolutionsplaner och MREL . Regleringen avseende MREL har många beröringspunkter med kapitaltäckningsregelverket. fastslår förenklat hur mycket kapital ett kreditinstitut måste ha för att kunna absorbera eventuella förluster. Kapitaltäckningsreglerna återfinns på EU-nivå i och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, kallad tillsynsförordningen, och och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, kallat kapitaltäckningsdirektivet. Nuvarande kapitalkrav beräknas i förhållande till bankens risker. Bankens samlade kapitalkrav ska täckas av kapitalbasen, som förenklat består av bankens egna kapital och skuldinstrument som måste uppfylla särskilda villkor. Kapitalbasens delar benämns kapitalbasinstrument och utgörs av kärnprimärkapital (eget kapital efter vissa avdrag), övrigt primärkapital för kapitaltäckningsändamål i vilket primärkapitaltillskott (kapitalinstrument som uppfyller villkoren i artikel 52.1 i tillsynsförordningen) ingår och supplementärkapital (bl.a. kapitalinstrument och efterställda lån som uppfyller villkoren i artikel 63 i tillsynsförordningen). tillsynskategorisering av och utländska kreditinstituts svenska filialer gör en tillsynskategorisering i enlighet med Europeiska bankmyndighetens () riktlinjer om översyns- och 2021/22:26 utvärderingsprocessen. Kategoriseringen görs också för att visa hur tillämpar proportionalitet i sin tillsyn av kreditinstitut. Som utgångspunkt för tillsynskategoriseringen av använder den s.k. O-SII-modellen. Modellens utfall kompletteras med en kvalitativ bedömning som tillsammans bestämmer vilken kategori respektive kreditinstitut placeras i. I kategori 1 återfinns globala systemviktiga kreditinstitut och andra systemviktiga kreditinstitut. Kategori 2 omfattar andra medelstora och stora kreditinstitut än de som ingår i kategori 1. Kategori 3 omfattar små och medelstora kreditinstitut som inte uppfyller kraven för kategori 1 eller 2 och i kategori 4 återfinns alla andra icke-komplexa nationella kreditinstitut som inte tillhör kategorierna 1–3. För utländska kreditinstituts svenska filialer tillämpar en annan metod för att göra klassificeringen. Den baseras på en kvantitativ bedömning av filialens systemviktighet i . Metoden för denna bedömning utgår från kapitaltäckningsdirektivet och EBA:s riktlinjer. Klassificeringen av en betydande eller särskilt betydande filial indikerar att en filial är systemviktig och tillhandahåller kritiska funktioner i . Klassificeringen baseras bl.a. på filialens marknadsandel av insättningar i , filialens tillgångar som andel av svensk BNP samt en bedömning av konsekvenserna för det finansiella systemet vid inställande eller nedläggning av filialens verksamhet. har beslutat att placera , , och i tillsynskategori 1. Kommuninvest i , , , Aktiebolaget , , , , , , och har placerats i tillsynskategori 2. , filial i , och /S, , Filial, har klassificerats som särskilt betydande filialer. 5.1Beskattningen av kreditinstitut bör ökas Regeringens bedömning: finansiell kris riskerar att samhället bör ökas. Beskattningen av kreditinstitut som vid en orsaka väsentliga indirekta kostnader för Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser, i likhet med Riks- banken, att en ökad beskattning av kreditinstitut kan motiveras av de indirekta kostnader för samhället som uppstår vid fallissemang hos systemviktiga kreditinstitut. Även i (LO) anser att det är väl motiverat att införa en skatt för större kreditinstitut som utgör en icke obetydlig risk för den ekonomiska stabiliteten i . Flera remissinstanser, däribland och Byggföretagen, ifrågasätter att den verksamhet som kreditinstituten bedriver skulle medföra en särskild risk som motiverar en högre beskattning. Enligt Näringslivets Skattedelegation (NSD), till vars yttrande ansluter sig, måste hänsyn tas till den samhällsekonomiska nettoeffekten av den verksamhet som bedrivs i dessa kreditinstitut. efterfrågar, i likhet med , beräkningar som kvantifierar och påvisar ett tydligt samband mellan indirekta kostnader för samhället och de skattskyldiga kreditinstituten. framhåller att även betydligt mindre kreditinstitut kan medföra stora risker för finansiell instabilitet i vissa situationer och att ursprunget till finanskriser sällan är att hänföra till större , utan i stället till händelser i omvärlden. efterfrågar en analys av om det finns andra branscher som kan orsaka indirekta kostnader för samhället vid en ekonomisk kris. () anser att det är oklart i vilken mån riskskatten kommer att få en styrande effekt på kreditinstitutens risktagande. framhåller i likhet med FAR möjligheten att i stället justera styrmedel i det finansiella regelverket, t.ex. genom högre kapitalkrav. anser att systemet bör utformas så att bankerna ges incitament att minska sitt risktagande. anför, i likhet med bl.a. Byggföretagen, Fastighetsägarna, Företagarna, (), NSD, och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), att bankerna lyder under flera regelverk vars huvudsakliga syfte är att minimera risken för att skattemedel ska behöva användas för att hantera finansiella kriser såsom resolutionsregelverket, stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden.