prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — Regionerna ansvarar enligt arbetsordningen för faktiska beslut. Delegering av beslutanderätten till regionchef finns också med i arbetsordningen.105 regioner har i sin tur tagit fram regionala handläggningsordningar.106 Av handläggningsordningen framgår att regionchefen får delegera till sektionschef eller enhetschef. Även ansvarsfördelningen mellan enheterna finns i handläggningsordningen, liksom vidare delegering, till exempel så kallad egen delegering. Enhetschefen upprättar en protokollserie avseende delegation till de enskilda beslutsfattarna och handläggarna.107 Av bilagor till handläggningsordningen framgår vilka ärenden som kan avgöras utan föredragning för beslutsfattare. Utifrån handläggningsordningen tar enhetschefen fram en individuell delegeringslista som ska utgå från handläggarens kompetens och arbetsuppgifter. Det ligger därmed ett stort ansvar på enhetschefen att ge rätt delegation åt rätt person. Från början har en handläggare inte någon delegation att själv fatta beslut, utan den byggs på successivt.108 Myndighetsstaben eller rättsavdelningen har dock inte tagit fram ytterligare stöd till verksamheten om hur arbetet ska fördelas i de operativa delarna av verksamheten. De har inte heller lämnat uppdrag åt regionerna att samarbeta för att skapa enhetlighet inom myndigheten vad avser vidare delegationsrätt, utöver vad som framgår av arbetsordningen. Regionerna har därför själva tagit initiativ till den gemensamma grunden till handläggningsordningen för att lösa delegationer inom deras verksamhet. Det är således ett frivilligt arbete som regionerna landat i att de behöver samarbeta om. 104I IT-system E3 finns inbyggda säkringar varför det inte är möjligt att fastställa ett beslut om inte vissa nödvändiga slagningar genomförts. Mejl från i samband med faktagranskning, . 105Migrationsverket, Arbetsordning, 2021. 106Region ansvarar för denna ärendespecifikation (tidigare Region ). Ärendespecifikationen är ensad mellan regionerna. Framkommer behov av ändringar skickas dessa på remiss till regionkanslierna. Regionerna fattar därefter gemensamt beslut om ändringen. Respektive regionchef beslutar därefter om uppdatering av den regionala handläggningsordningen. Mejl från i samband med faktagranskning, . 107Migrationsverket, Arbetsordning, 202O. Intervju med företrädare för , 2021-02-26a och 2021-02-26b. 108Intervju med företrädare för , , 2021-02-26a och 2021-02-26b. , Regional handläggningsordning, Region , 2021. Bilaga 2 till regional handläggningsordning. Mejl från företrädare för , . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns en regiongemensam grupp där en region alltid har förvaltningsansvaret för handläggningsordningen. Eftersom regionerna har olika ansvarsområden har dock varje region en egen version av handläggningsordningen med regionens namn.109 Även om en stor del av främst bifallsbesluten sker genom enmansbeslut, förväntas handläggaren stämma av med de som har befattning som beslutsfattare om det är något som handläggaren är osäker på. Av våra intervjuer framgår att man har löpande diskussioner inom enheterna om olika inslag i lagstiftningen, vilket fungerar som ett stöd till handläggarna.110 Våra intervjuer med utlandsmyndigheterna ger en liknande bild. Någon systematisk kvalitetssäkring av handläggningen under pågående ärende, i form av exempelvis regelbundna stickprov, sker inte vid utlandsmyndigheterna. I likhet med sina kollegor i stämmer de lokalanställda av med varandra eller en överordnad på utlandsmyndigheten om något är oklart. Vid några utlandsmyndigheter har den ansvariga chefen gjort medsittningar vid några intervjuer med den sökande. Detta är också något som efterlysts i de inspektioner som gjorts av utlandsmyndigheterna. På någon utlandsmyndighet förekommer också att sektionschefen på eget initiativ gör stickprov i uppföljnings- och kompetensutvecklingssyfte. Det finns också kanaler för lokalanställda att, via handläggningssystemet, kontakta handläggare på och tvärtom.111 Det kan vara svårare att upptäcka brister i handläggningen av beviljade uppehållstillstånd jämfört med ärenden som leder till avslag. Beslut om att bevilja uppehållstillstånd kan som regel inte överklagas till migrationsdomstol, och därmed genomgår dessa inte någon andra prövning.112 Om beviljandebeslut dessutom fattas som enmansbeslut sker ingen rutinmässig kvalitetssäkring av beslutet förutom den som sker på initiativ av handläggaren själv. Det kan också variera i vilken omfattning handläggarna stämmer av med en medarbetare som har befattning som beslutsfattare.113 109Intervju med företrädare för , 2021-02-26a och 2021-02-26b. 110Intervju med företrädare för , 2019-10-25b, 2019-11-13a, 2019-12-11a, 2019-12-19a, 2019-12-19b, 2019-12-19c, 2020-01-09c, 2020-01-29a och 2020-02-19c. 111Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , , , , , och . 112Positiva myndighetsbeslut kan inte överklagas av någon part, medan avslagsbeslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. I migrationsärenden är det snarare regel än undantag att avslagsbeslut överklagas och tas upp i migrationsdomstol. 113Intervju med företrädare för , 2019-10-30b, och . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN 5.2Migrationsverkets uppföljning av den rättsliga kvaliteten brister och ingen systematisk uppföljning görs av utlandsmyndigheterna har infört en ny modell för kvalitetsuppföljning av ärenden på enhetsnivå (EKU) sker kvalitetsuppföljning av handläggningen av ärenden enligt myndighetens nya modell för enhetsbaserad kvalitetsuppföljning (EKU). gjordes så kallade nationella kvalitetsuppföljningar (NKU). Syftet med att införa EKU, utöver att mäta den rättsliga kvaliteten, var främst att ha ett lärande syfte inom handläggningen och följa upp kvaliteten i processen. Man ville även granska ett större antal ärenden än vad som gjordes i den gamla modellen.114 Ytterligare ett syfte var att bättre än tidigare identifiera styrkor och svagheter på respektive enhet och få större genomslagskraft i strävan att höja den rättsliga kvaliteten. Tanken var att detta kunde åstadkommas genom att enheterna själva deltog i uppföljningarna. Huvudansvaret för uppföljningarna flyttades också från rättsavdelningen till digitaliserings- och utvecklingsavdelningen (DUA). EKU innebär att varje tillståndsenhet på granskar ett urval av 90 ärenden , enligt ett slumpmässigt urval som görs av statistisk expertis vid myndighetens huvudkontor. EKU genomförs av tre personer: en uppföljningsledare och en beslutsfattare/erfaren handläggare från den enhet som följs upp, och en beslutsfattare/erfaren handläggare från en annan enhet i en annan region. Uppföljningsledaren fördelar ärendena mellan de tre deltagarna och ser till att ingen får ett ärende som uppföljaren själv har deltagit i som beslutsfattare eller föredragande.115 Granskningen genomförs med hjälp av checklistor. För varje granskning av de utvalda ärendena skrivs en samlad rapport som återkopplas och diskuteras på enheten och som ska ligga till grund för eventuella åtgärder. Varje enhet ska ta fram en åtgärdsplan utifrån resultatet från respektive uppföljning. Ett syfte med EKU är att vara ett underlag till den bedömning av den rättsliga kvaliteten som myndigheten har i uppdrag att regelbundet återrapportera i sin årsredovisning. Granskningen visar dock att det saknas en tydlig beskrivning av vilka frågor i checklistan som ligger till grund för slutsatsen som framkommer av frågan ”Är utgången i ärendet korrekt?”. Detta bekräftas även av våra intervjuer med de som genomför kvalitetsuppföljningen på . 114Intervju med företrädare för , . 115Migrationsverket, Metodbeskrivning Enhetsbaserad kvalitetsuppföljning, 2020. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bedömning är, efter att gått igenom av den checklista som används och från intervjuer med personer som arbetar med uppföljningen, att checklistans utformning inte tillräckligt beaktar vissa risker som föreligger vid handläggning av anknytningsärenden. Dessa risker gäller i första hand enmansbeslut i beviljandeärenden i kombination med krav på produktion av beslut.116 Eftersom det finns utrymme för subjektiva bedömningar redan i uttolkningen av lagtexten under handläggningen förstärks risken för att EKU i för hög grad bygger på subjektiva bedömningar. konstaterar vidare att tidsramen för uppföljningen är relativt snäv. I genomsnitt har uppföljaren till förfogande per granskat ärende.117 Den fullständiga checklistan består av totalt 96 frågor. Checklistan är dock dynamisk och man besvarar aldrig alla frågor i checklistan i ett och samma ärende, utan endast de frågor som följer för respektive ansökningsskäl, beslutstyp med mera.118 Tidspressen har hanterats genom att uppföljningen gjorts på basis av handlingarna i ärendet utan att någon kontakt tagits med ansvarig handläggare, utlandsmyndighet eller exempelvis rättsavdelningen. Uppföljningen präglas också av att urvalet till stor del består av mindre komplicerade ärenden som därför kan gås igenom fortare. Det finns enligt bedömning sammantaget en risk att den knappa tidsramen och urvalet av ärenden inte tillräckligt bidrar till en mer fördjupad och kritisk granskning av handläggningen.119 116I granskningen av kvalitetssäkringsmodell har nedanstående riskfaktorer som skulle kunna påverka den rättsliga kvaliteten av framför allt beviljandebeslut i anknytningsärenden identifierats: -Tidspress på handläggare för att inte skapa ärendebalanser. -Bristande kompetens hos handläggare avseende till exempel bedömning av identitetshandlingar. -Bristande stöd till handläggare. -Risk för att ambition att framstå som en humanitär myndighet skulle kunna motverkas av en stor mängd avvisningsfall. Denna attityd kan bidra till att skapa en större acceptans för handläggare att fatta beviljandebeslut än ge avslag. -Signaler från ledning om att ärenden inte ska ”överutredas”. -Att mer resurser läggs på avslag eftersom motparten har juridiska ombud som driver frågan till överklagande. I beviljandefallen finns ingen instans utanför som har till uppgift att bevaka det allmännas intresse av att lagstiftningen tillämpas neutralt. -Påtryckningar/hot mot handläggare. Incitament att hellre bevilja än ge avslag. (Vid de genomförda intervjuerna instämde flertalet respondenter i att ovanstående risker är relevanta vid handläggningen av anknytningsärenden.) 117Intervju med företrädare för , , 2020-06-09a, , , och . 118Mejl från i samband med faktagranskning, . 119Intervju med företrädare för , , 2020-06-09a, , , och . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Av våra intervjuer framgår att den nya uppföljningsmodellen upplevs positiv när det gäller återkopplingen till enheten och det framåtsyftande lärandeperspektivet. En skillnad är att EKU genomförs på enhetsnivå och därmed möjliggör en tydlig direktåterkoppling till verksamheten.120 bedömer dock att det finns en risk att det framåtsyftande lärandeperspektivet står i konflikt med ambitionen att kunna mäta den rättsliga kvaliteten. I våra intervjuer har uppföljare framfört att det ur oberoendesynpunkt kan vara problematiskt att följa upp sina kollegors arbete. Det är också en risk som nämnts av andra som vi har intervjuat. Eftersom uppföljningsteamet består av endast tre personer finns risken att det kan uppfattas som känsligt att uppmärksamma fel som kollegor har gjort. Ärenden där uppföljningsdeltagare varit med i handläggningen genom att ge stöd, utan att ha en formell roll i beslutsfattandet, kan vara väl så problematiska att granska ur oberoendesynpunkt. I dessa fall kan ett så kallat självgranskningshot uppstå som innebär att man i praktiken kan komma att granska sin egen arbetsinsats. Eftersom det inte går kontrollera vem av uppföljningsdeltagarna som följt upp vilket ärende går det inte att i efterhand kontrollera om uppföljningsdeltagarna som kommer från den enhet som följs upp, generellt sett har varit mindre kritiska än den externa uppföljaren.121 Urvalet av ärenden i EKU gör det svårt att dra generella slutsatser Urvalet av ärenden i EKU sker slumpmässigt.122 Den population från vilket urvalet görs är inte i sammansättningen av ärenden. Orsaken är att urvalet påverkas av vilka ärenden som handläggs som EKU omfattar. I våra intervjuer uttrycks farhågor för att det slumpmässiga urvalet gör att relativt enkla ärenden får en för stor genomslagskraft på analysresultatet. kan antalet mer tidskrävande avancerade ärenden bli för lågt för att man ska kunna dra några säkra slutsatser om hur just dessa ärenden handlagts. Andelen avslagsbeslut förefaller dessutom variera en hel del mellan enheterna. Men då uppföljningen av avslagsbeslut inte bryts ner på olika ärendeslag går det inte att uttala sig om enhetligheten i utfall. Vid uppföljningen har det heller inte 120Intervju med företrädare för , 2020-01-29a, 2020-01-30a, 2020-02-19b och 2020-02-19c. 121Problemet lyfts även fram av Inspektionen för socialförsäkringen, Svårt att kombinera kvalitetsutveckling och resultatuppföljning, 2018, s. 15. 122Migrationsverket har av tids- och resursskäl valt att stanna vid ett urval motsvarande 90-procentigt konfidensintervall. Det valda konfidensintervallet medför en urvalsstorlek om 90 ärenden per enhet. Vid ett val av 95 procents konfidensintervall skulle motsvarande urvalsstorlek behövt uppgå till över 300 ärenden. Graden av säkerhet i urval är därför lägre än vad som är kutym för test av statistisk signifikans. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gjorts någon separat utvärdering av beviljandebeslut.123 Det faktum att beviljandebeslut ofta fattas som enmansbeslut innebär särskilda risker då dessa beslut förutsätter att handläggaren på egen hand gör nödvändiga avstämningar och då besluten inte prövas av domstol. Denna risk är dock inte särskilt framhävd i arbetet med EKU.124 Även om ansvaret för genomförandet av uppföljningen till stor del decentraliserats görs fortfarande vissa uppföljningsinsatser centralt. Migrationsrättsenheten (MRE) vid myndighetens rättsavdelning tar del av de rapporter som görs av enheterna i EKU och ser om det är något som man behöver se närmare på, till exempel för att besvara de frågor som kommer in till MRE.125 MRE gör vidare egna uppföljningsinsatser, exempelvis av domar där man ser på hur migrationsdomstolarna dömt i förhållande till beslut och ser på anledningen till att domstolarna ändrat beslutet. Det kan resultera i att man granskar en viss ärendekategori, till exempel anknytningsärenden, om man ser att ändringsfrekvensen avviker från tidigare mätningar. håller också på att utveckla en metod för att göra så kallade utfallsanalyser för att se om det finns statistiska avvikelser i något ärendeslag, till exempel skillnader mellan olika regioner.126 Oklart hur kommer fram till att den rättsliga kvaliteten i handläggningen är hög Av instruktion framgår att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet.127 För att den rättsliga kvaliteten ska kunna anses vara hög, krävs att fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning och utifrån den sökandes individuella förutsättningar.128 Myndighetens huvudsakliga uppföljningsverktyg och 123Migrationsverket, Analys av ärenden , Excelfil framtagen för av enheten för statistik och analys, 2020. Enheterna kan själva sortera i resultatet och se hur kvaliteten ser ut i de olika ansökningsskälen. Resultatet är nedbrutet i ansökningsskälskoder och utgång i ärendet (bifall, avslag m.m.). Man kan sortera resultatet på bifall och avslag, och möjlighet finns därmed att göra en separat utvärdering av bifallsrespektive avslagsbeslut. Sedan EKU 2020 finns det även möjlighet att sortera resultatet på enmansrespektive tvåmansbeslut. Mejl från i samband med faktagranskning, . har dock ännu inte använt möjligheten till analyser för att bedöma om det är någon skillnad i kvaliteten på enmans- och tvåmansbeslut. 124Företrädare för bekräftar att det finns en sådan risk, men menar att myndigheten valt att acceptera att den finns. Intervju med företrädare för , . 125Intervju med företrädare för , . 126Intervju med företrädare för , . Mejl från i samband med faktagranskning, . 127Se 3 § 1 förordningen (2019:502) med instruktion för . 128Migrationsverket, Definitionen av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet, 2020. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN bedömningsgrunder är analyser av ändringsfrekvens i migrationsdomstolarna, enhetsbaserade kvalitetsuppföljningar (EKU), en tematisk uppföljning och analyser av granskningar av () och Justitiekanslern. I arbetet med årsredovisningen frångick den tolkning som man har tillämpat och som innebar att det räcker med att minst av de uppföljda ärendena i respektive uppföljning har korrekt utgång. I stället görs numera en mer fri samlad bedömning. I årsredovisning anges att man levt upp till kravet i myndighetens instruktion, det vill säga att den rättsliga kvaliteten är hög i beslutsfattandet. Den uppföljning som lyfts fram främst i resultatredovisning är omprövningar av överklagade i domstol.129 Enligt bedömning förefaller det i första hand vara denna uppföljning som bidragit till den slutliga helhetsbedömningen att den rättsliga kvaliteten är hög. Uppföljningen av domstolsprövningar görs emellertid enbart av överklagade avslagsbeslut och omfattar således endast en mindre del av samtliga beslut som uttalandet om den höga rättsliga kvaliteten ska omfatta. De flesta beslut avser beviljande. Endast i resultatet från EKU och den tematiska uppföljning som genomförts av , ingår beviljandebeslut som bedömningsgrund. Den enskilt största systematiska bristen som framkom vid den tematiska granskningen avsåg felaktiga utbetalningar i samband med familjeåterföreningar, det vill säga anknytningsärenden. bedömer sammantaget att modellen som används vid EKU-uppföljningen inte är lämplig för att användas för att mäta den rättsliga kvaliteten. Med tanke på bland annat de svagheter i EKU som framkommit i vår granskning framstår inte den slutsats som dragit i sin årsredovisning avseende hög rättslig kvalitet som självklar. har dock inte gjort någon tydlig dokumenterad beskrivning av hur man resonerat då man kommit fram till den samlade bedömningen med slutsatsen att den rättsliga kvaliteten i beslutsfattandet är hög. Enligt bedömning framstår det därför som om den samlade bedömningen vilar på godtycklig grund. uppföljning av utlandsmyndigheternas arbete begränsad Av våra intervjuer framgår att de granskade utlandsmyndigheterna inte genomför någon systematisk uppföljning av sitt arbete med anknytningsärenden. Någon direkt eller mer djuplodande uppföljning av utlandsmyndigheternas del av handläggningen görs inte heller av centralt. 129Migrationsverket, Årsredovisning för , 2021, s. 83 ff. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Däremot berörs utlandsmyndigheternas i EKU genom att uppföljaren ska ta ställning till ett antal frågor som rör utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda ärendet. Det gäller bland annat om ärendet var komplett när det skickades från utlandsmyndigheten och om utlandsmyndigheten genomfört relevant utredning, använt rätt utredningsmall och ställt de extra frågor som efterfrågat. I checklistan återfinns också en fråga som gäller om utlandsmyndigheten kontrollerat originalhandlingar och antecknat detta Av våra intervjuer framgår vidare att uppföljaren inte tar någon direkt kontakt med utlandsmyndigheterna under EKU då den sker under tidspress. uppger i samband med faktagranskning att nationella operativa avdelningen (), som ansvarar för utlandsmyndigheternas arbete, får resultatet av EKU kommunicerat liksom den sammanställda rapporten efter varje EKU fördelat på utlandsmyndighet och har sedan ansvaret för att föra resultatet vidare.131 På en direkt fråga uppger ingen av de vi intervjuat vid de granskade utlandsmyndigheterna att de har fått någon specifik återkoppling av resultatet i EKU. Däremot utgör den avvikelserapportering, som handläggare genomför, en viktig beståndsdel i den återkoppling som regelbundet lämnar till utlandsmyndigheterna. Det finns en fastslagen central rutin för avvikelserapportering som går via . Liksom det finns en rutin för att återkoppla till utlandsmyndigheterna kan också utlandsmyndigheterna själva lämna återkoppling till . Intervjupersonerna uppger att man sällan får återkoppling på framförd kritik eller information om vad som hänt med anledning av den. Det händer också att enhetschefer tar upp missförhållanden i enskilda ärenden direkt med den berörda utlandsmyndigheten.132 UD:s inspektioner av utlandsmyndigheterna där medverkar Ytterligare en uppföljning är de inspektioner som UD regelbundet har gjort av utlandsmyndigheterna och där ofta deltagit för att specifikt granska migrationsverksamheten. I vår granskning har vi (med ett undantag) gått igenom samtliga rapporter med bilaga från från de inspektioner där deltagit –2019.133 När det gäller anknytningsärenden kan några saker noteras. Av rapporterna och de checklistor som legat till grund för inspektionerna, framgår att medsittningar vid utlandsmyndigheternas intervjuer med den sökande varit ett obligatoriskt moment. De granskade utlandsmyndigheterna har 130Migrationsverket, Checklista EKU anknytning – 2 2019, 2019. 131Mejl från i samband med faktagranskning, . 132Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , , , och . 133Undantaget är rapporten (inklusive bilaga) från inspektionen av ambassaden i som är hemligstämplad. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN vanligen fått beröm för intervjuerna i samband med inspektionerna, även om flera utlandsmyndigheter rekommenderats att göra egna medsittningar som ett led i den reguljära uppföljningen av kvaliteten. Den inspektion som i förekommande fall görs av utlandsmyndigheternas granskning av handlingar (och av utrustningen som finns tillgänglig för att göra detta) är ytterst sporadiskt, beroende på att denna granskning inte är reglerad och därmed inte omfattas av den checklista som ligger till grund för inspektioner.134 Företrädare för medger också att inspektionsarbetet kan utvecklas ytterligare vad gäller att mäta rättslig kvalitet.135 134När det gäller förmågan att granska id-handlingar och andra dokument är det bara beträffande en ambassad som detta uttryckligen lyfts som ett problem i de rapporter vi gått igenom. Från en annan utlandsmyndighet nämns att personalen fått utbildning av tyska dokumentspecialister. Av ett par inspektioner framgår att utlandsmyndigheterna saknar utrustning för att läsa s.k. MRZ-kod på passen. Vid en inspektion noterades att alla handlingar som ambassaden valde att ta in vid intervjutillfället inte skannades in. Se rapporter i referenslista från inspektioner av följande utlandsmyndigheter: , , , , , , , , , , , , , , och . 135Mejl från i samband med faktagranskning, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Har regeringen gett och utlandsmyndigheterna förutsättningar för att arbeta med anknytningsärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt? Mot bakgrund av de senaste årens prioriteringar och utveckling bedömer att det finns risk för att regeringens resurstilldelning inte är tillräcklig i relation till de mål och krav som gäller för arbetet med anknytningsärenden.