prop · H803180 · 2021-04-20 00:00:00 — Det kan bl.a. minska risken för snedvridningseffekter på marknaden. 2020/21:180 Några remissinstanser påpekar att tekniska krav och internationella drivmedelsstandarder måste beaktas. Avsikten är dock inte att plikten för bensin endast ska kunna uppfyllas genom inblandning i bensin. Systemets flexibilitet bör ökas genom att överskott av utsläppsminskningar från diesel får användas för att uppfylla plikten för bensin. I avsnitt 7 finns ett förslag om att sådana flexibla kvoter ska införas. Reduktionsplikten ska tillsammans med andra åtgärder bidra till att etappmålet för inrikes transporter nås Reduktionsplikten ska bidra till att det nationella etappmålet för inrikes transporter till 2030 nås. Enligt regeringens klimathandlingsplan ska transporternas utsläpp minska genom transporteffektivitet, elektrifiering, hållbara förnybara drivmedel samt energieffektiva fordon och fartyg. Reduktionsplikten ska alltså, tillsammans med övriga åtgärder i den planen, bidra till etappmålet. Reduktionsnivåerna måste därför sättas med utgångspunkt i en beräkning av hur stora minskningar övriga åtgärder bidrar med och hur stor tillgången på förnybara och fossilfria drivmedel som kan blandas in i bensin och diesel förväntas bli . Vid införandet av reduktionsplikten angavs en sammantagen indikativ reduktionsnivå för bensin och diesel på till 2030 (prop. 2017/18:1). Syftet med en indikativ nivå var att ge en bild av vilken nivå som krävdes för att reduktionsplikten skulle bidra till att nå etappmålet för inrikes transporter. De reduktionsnivåer som föreslår i sin rapport är avsevärt högre, för bensin och för diesel till 2030. Sammantaget för bensin och diesel är nivån till 2030, vilket ska jämföras med den indikativa nivån på . Skillnaden förklaras av att det grundscenario som utgår ifrån i sin rapport inte är detsamma som det scenario som var utgångspunkten då en indikativ nivå sattes. Sistnämnda scenario utgick ifrån att även andra åtgärder än inblandning av biodrivmedel skulle genomföras för att nå etappmålet. Grundscenariot i rapporten baseras på effekterna av de styrmedel som fanns på plats då rapporten skrevs och tar inte hänsyn till möjligheten att införa ytterligare styrmedel för ökad elektrifiering, mer energieffektiva fordon eller ett mer transporteffektivt samhälle. I etappmålet för inrikes transporter räknas endast fossila utsläpp från förbränning med, dvs. målet omfattar inte uppströmsutsläpp som uppkommit vid produktion av drivmedlet. Det är endast den totala andelen fossilfri energi som har betydelse för bidraget till att nå målet. I reduktionsplikten räknas i stället ett drivmedels livscykelutsläpp, dvs. alla utsläpp som uppkommit i produktionskedjan. Ju lägre uppströmsutsläpp de biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten har, desto lägre volym krävs. Det krävs därför ett antagande om genomsnittliga växthusgasutsläpp för de biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten för att översätta hur reduktionsnivåerna bidrar till att uppnå etappmålet. I avsnitt 12.1 finns en beskrivning av de antaganden som myndigheten gör. Det finns också kompletteringar till myndighetens antaganden. Elektrifiering, transporteffektivitet och energieffektiva fordon och fartyg Det finns starka indikationer på att elektrifieringen av transportsektorn kommer att gå betydligt snabbare än vad anger i sin rapport. Nybilsförsäljningen av elbilar och laddhybrider var högre än de antaganden som myndigheten gjort i grundscenariot. Även för tunga fordon bedöms utvecklingen gå snabbare än vad som antagits. Regeringen genomför även ett antal åtgärder för att påskynda elektrifieringen av transportsektorn. En är tillsatt och en elektrifieringsstrategi ska tas fram, där elektrifieringen av transportsektorn är en viktig del. Regeringen har uppdragit åt att planera för en utbyggnad av elvägar och åt en särskild utredare att analysera och föreslå hur en reglering av elvägar kan utformas och hur drift och underhåll av elvägar kan finansieras. Regeringen har avsatt för utbyggnad av snabbladdning längs större vägar. har avsatts för stöd till regionala elektrifieringspiloter, i syfte att elektrifiera tunga transporter inom avgränsade områden. En klimatpremie har införts för tunga lastbilar och större arbetsmaskiner som drivs på el. Krav på laddnings- och ledningsinfrastruktur i byggnader har genomförts i plan- och bygglagstiftningen. Bonusen i bonus–malus-systemet har höjts för fordon utan utsläpp av koldioxid. Det är inte aktuellt att inkludera el som används för att driva elfordon i reduktionsplikten. Elektrifieringen av transportsektorn är en åtgärd som även i fortsättningen bör löpa parallellt med reduktionsplikten. För andra viktiga parametrar, som transporteffektivitet och energieffektiva fordon och fartyg, är det svårare att göra en bedömning av utvecklingen jämförd med de antaganden som gör. Det är t.ex. oklart vilken påverkan utbrottet av covid-19 kommer att få för antalet arbetsresor. I regeringens klimathandlingsplan aviseras ett flertal åtgärder för att minska utsläppen genom åtgärder för energieffektivisering och transporteffektivitet. Regeringen har även höjt malusen ibonus–malus-systemet, vilket förväntas styra mot minskad försäljning av fordon med mycket hög bränsleförbrukning och på så sätt bidra till effektivisering. Vid kommande kontrollstationer är det särskilt viktigt att utvärdera vilka effekter detta kan ha på utsläppen i transportsektorn. För att bedöma i vilken utsträckning reduktionsplikten ska bidra till att nå etappmålet för inrikes transporter är det även viktigt att ta hänsyn till kostnaderna och tillgången på drivmedel som kan blandas in i de fossila bränslena . Flera remissinstanser uttrycker en oro för hur mycket biodrivmedel som kan produceras hållbart, inte minst i förhållande till andra mål som rör biologisk mångfald t.ex. miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv och Bara naturlig försurning. Endast hållbart producerade biodrivmedel får användas för att uppfylla reduktionsplikten, vilket minskar risken för målkonflikter. Det system som ska garantera hållbarheten finns i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). Hållbarhetskriterierna är harmoniserade inom EU och innebär bl.a. att hållbara biodrivmedel inte får komma från mark med stora kollager eller hög biologisk mångfald, varken inom EU eller i ett tredjeland. Markanvändning, så som skogsbruk, lyder därutöver under annan svensk och EU-rättslig I avsnitt 9 föreslås även att biodrivmedel från råvaror med hög Prop. 2020/21:180 risk för indirekt ändrad markanvändning inte ska få användas för att uppfylla reduktionsplikten vilket minskar risken för indirekta effekter. Tillgången på hållbar biomassa och hållbara biodrivmedel är dock i Det gäller i synnerhet tillgången på biodrivmedel som kan blandas in i hög volymandel i diesel och bensin, som HVO och biobensin. Tillgången på sådana biodrivmedel bedöms vara begränsad även framöver. Att tillgången på HVO och biobensin är globalt begränsad innebär också att åtgärder för elektrifiering, mer energieffektiva fordon och ett mer transporteffektivt samhälle är viktiga för att minska det totala behovet av biodrivmedel. Frågan om behovet av biodrivmedel i reduktionsplikten behandlas utförligt i avsnitt 12.6. Frågan om elektrobränslen behandlas i avsnitt 10. Reduktionsnivåerna bör bestämmas med förslag som utgångspunkt föreslår en linjär utveckling där reduktionsnivån ökar lika mycket . En annan möjlighet är att ha en exponentiell kurva, där efterfrågan på biodrivmedel i reduktionsplikten kan följa en förväntad ökad produktion. Eftersom en linjär utveckling ackumulerat ger en större utsläppsminskning till 2030, bedöms en sådan utveckling som mest ändamålsenlig. Myndighetens förslag ligger därför till grund för de reduktionsnivåer som föreslås även om några remissinstanser förespråkar andra nivåer. Ökningstakten till 2030 bör dock vara något högre än vad myndigheten föreslår för att ytterligare minska de ackumulerade utsläppen. I tabell 6.1 anges vilka procentuella nivåer som föreslås för bensin och diesel. Reduktionsnivåerna kan ändras vid kontrollstationerna De reduktionsnivåer som föreslår –2030 är framtagna utifrån olika antaganden. Effekterna av regeringens arbete med att minska utsläppen från transportsektorn genom andra åtgärder än reduktionsplikten blir sannolikt högre än vad myndigheten utgår ifrån eftersom den endast tagit hänsyn till effekterna av befintliga styrmedel. Det pågår även ett arbete i för att långsiktigt säkra hög- 2020/21:180 inblandade och rena biodrivmedels konkurrenskraft. Utfallet av detta arbete bör beaktas vid kommande kontrollstationer. En viktig funktion med kontrollstationerna är att säkerställa att reduktionsplikten bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Reduktionsplikten förväntas även spela en viktig roll för att nå målet om nettonollutsläpp till 2045, ge en tydlig signal om en stabil och ökande efterfrågan på förnybara och fossilfria drivmedel samt ge förutsättningar för industrin att investera i produktionskapacitet. Vid kontrollstationerna ska därför de satta reduktionsnivåerna analyseras i förhållande till utvecklingen inom transportsektorn och transportsektorns klimatmål . Detta innebär att nivåerna kan komma att ändras. Vikten av regelbundna kontrollstationer lyfts fram av flera remissinstanser. Några föreslår att kontrollstationerna ska komma med tätare intervall än . Någon ändring av tidsintervallen bör dock inte göras. Tätare kontrollstationer kan innebära en osäkerhet för aktörerna. Det krävs också att olika styrmedel får verka för att effekterna ska gå att utläsa. Enligt regeringens klimathandlingsplan ska fossila drivmedel fasas ut och successivt ersättas av hållbart producerade biodrivmedel, förnybar el och andra hållbara förnybara drivmedel. För att kunna nå målet om nettonollutsläpp till 2045 kommer de sektorer som har bäst förutsättningar för utsläppsminskningar att behöva gå före övriga sektorer. Detta innebär att växthusgasutsläppen, bl.a. från transportsektorn, i princip kommer att behöva vara noll . Enligt klimathandlingsplanen kommer det, för att etappmålet för inrikes transporter och nettonollmålet till 2045 ska kunna nås utöver en effektivisering av transporterna att krävas dels en omfattande elektrifiering av transportsystemet, dels en övergång till användning av förnybara hållbara drivmedel. Både elektrifieringen och övergången till användning av förnybara hållbara drivmedel behöver ske i närtid för transporter på väg och successivt även för transporter med sjöfart och flyg. Över tid kommer konkurrensen om hållbara förnybara drivmedel att öka, men behovet av dessa drivmedel påverkas också av hur elektrifieringen och trafikarbetet utvecklas. Även utvecklingen av elektrobränslen kan få betydelse. På bör vägtransporterna i huvudsak elektrifieras. Därigenom frigörs biodrivmedel för användning inom flyg och sjöfart även om dessa trafikslag också bör elektrifieras i den utsträckning som är möjlig. När det gäller drivmedel är det centrala att de fossila drivmedlen fasas ut och ersätts av förnybara och fossilfria drivmedel. Här spelar reduktionsplikten en viktig roll. Reduktionsplikten omfattar även bensin och diesel som används i arbetsmaskiner och har en viktig roll i att minska utsläppen i de sektorer som är stora användare av framförallt diesel, vilket kommer att bidra till att nå nettonollmålet till 2045. Regeringen har tillsatt en utredning om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar (dir. 2019:106). Utredaren ska bl.a. föreslå ett årtal när fossila drivmedel ska vara utfasade i och vilka åtgärder som kan vidtas i ett lång- Prop. 2020/21:180 siktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt. Uppdraget ska redovisas . Utredningen blir ett viktigt underlag vid framtida kontrollstationer, både när behovet av justeringar av reduktionsnivåerna ska analyseras och när reduktionsnivåer för åren efter 2030 ska bestämmas. Det senare bör lämpligen göras vid kontrollstationen 2025. Gasformiga och flytande höginblandade och rena biodrivmedel Gasformiga drivmedel, såsom metan och vätgas, omfattas inte av reduktionsplikten. Detsamma gäller för flytande höginblandade och rena biodrivmedel, såsom E85, ED95, ren fame och ren HVO. Dessa biodrivmedel får stöd genom skattebefrielse. Om de skulle inkluderas i reduktionsplikten, skulle de behöva beläggas med full skatt. En reduktionsplikt får inte kombineras med skattebefrielse enligt kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (2014/C 200/01). Kommissionen godkände en förlängning av befrielsen från koldioxidskatt för biogas av . fick förlängt statsstödsgodkännande till utgången av 2021 för höginblandade och rena biodrivmedel. Flera remissinstanser lämnar synpunkten att bör verka för fortsatt skattebefrielse för höginblandade och rena biodrivmedel. Inriktningen för hur dessa biodrivmedel ska stödjas bereds inom . och Försvarsmakten anser att förslagets konsekvenser för Försvarsmakten inte är utredda. Försvarsmakten har särskilda behov för drivmedelsförsörjningen, både vad gäller försörjningslösningar för totalförsvaret i kris och krig, tillgång och lagring av drivmedel, materiel i beredskap, krav på försörjning av drivmedel som är anpassade till kyla samt behov av drivmedel för äldre materielsystem som inte är kvalificerade för hög inblandning av biodrivmedel. Reduktionsplikten innebär inte att varje liter bensin och diesel som säljs i ska innehålla en viss andel biodrivmedel och det finns flexibilitetsmekanismer för att säkerställa att aktörer som behöver drivmedel med särskilda egenskaper fortsatt ska kunna göra det. Försvarsmaktens behov skiljer sig dock från andra verksamheters. Försvarsmakten har bl.a. behov av att kunna lagra drivmedel och det finns behov av sekretess för vissa uppgifter i verksamheten. Försvarsmakten och föreslår att bensin och diesel som används av Försvarsmakten ska undantas från reduktionsplikten. Det är inte till fullo utrett hur Försvarsmakten skulle påverkas av att de drivmedel som används i verksamheten fortsatt ska omfattas av reduktionsplikten. En ändring bör därför göras i reduktionspliktslagen så att det framgår att bensin och diesel som används av Försvarsmakten inte omfattas av plikten. Inom ramen för nästa kontrollstation bör konsekvenserna av undantaget utredas mer detaljerat och ett nytt ställningstagande göras med utgångspunkt i resultatet av utredningen. 2020/21:180 6.2 Det bör inte införas någon kvot för avancerade Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild kvot i reduktionsplikten för avancerade biodrivmedel, dvs. biodrivmedel från exempelvis tallolja, lignin och sågspån. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. anser att det inte bör införas någon kvot för avancerade drivmedel med hänvisning till bl.a. att reduktionsplikten i sig ger incitament för produktion av sådana bränslen. vill att frågan om särskilda kvoter tas upp i nästa kontrollstation. Tekniska högskolan, , , och anser att en särskild kvot för avancerade biodrivmedel behövs för att företagens investeringsvilja ska öka och för att främja användningen av svenskproducerade biodrivmedel från skogsbaserade rest- och biprodukter. Skälen för regeringens bedömning Biodrivmedel från vissa råvaror får dubbelräknas för att bidra till måluppfyllelsen i det omarbetade förnybartdirektivet När reduktionsnivåer föreslås till 2030 måste de sättas så att de inte bara bidrar till det nationella etappmålet 2030. De ska också bidra till att uppfyller det omarbetade förnybartdirektivets mål för förnybar energi i transportsektorn. Vissa ställningstaganden måste därför göras med utgångspunkt i direktivets bestämmelser. I artikel 25 i det omarbetade förnybartdirektivet finns detaljerade regler som stöder användningen av biodrivmedel från vissa råvaror. Medlemsstaterna uppmuntras att använda biodrivmedel som produceras av råvaror i bilaga 9, både del A och del B, genom att de får en möjlighet att dubbelräkna energimängden från sådana biodrivmedel vid beräkningen av hur mycket förnybar energi som används i transportsektorn (minimiandelen). För biodrivmedel som produceras av råvaror i del A i bilaga 9, s.k. avancerade biodrivmedel, finns ett krav på att sådana biodrivmedel ska bidra till att uppfylla minimiandelen. Bidraget ska vara 2022, 2025 och . Med dubbelräkning är kravet alltså till 2030. Av de biodrivmedel som används i är det HVO från tallolja samt biogas från gödsel, avloppsslam, matavfall och visst avfall från livsmedelsindustri och handel som omfattas av bilaga 9 del A. utgjorde biodrivmedel från dessa råvaror av energianvändningen i transportsektorn enligt förnybartdirektivets beräkningsmetodik (utan dubbelräkning). Även om användning av biodrivmedel som produceras av de råvaror som finns i bilaga 9 del B i direktivet uppmuntras genom möjligheten till dubbelräkning, finns också det en begränsning för hur stor del av dessa drivmedel som får räknas med i minimiandelen. De råvaror det rör sig om är använd matolja och vissa animaliska fetter. av biodrivmedel från dessa råvaror 2019. Vid beräkningen av Prop. 2020/21:180 minimiandelen ska andelen biodrivmedel och biogas som produceras från råvarorna begränsas till av energiinnehållet i drivmedel som levereras till marknaden. Detta framgår av artikel 27. Medlemsstaterna får ändra gränsvärdet med beaktande av tillgången på råvaror. Sådana ändringar ska godkännas av kommissionen. En möjlig konsekvens av det omarbetade förnybartdirektivet är att flera medlemsstater kan komma att dubbelräkna biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 och införa en särskild kvot för biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del A. Flera medlemsstater kan också komma att sätta ett tak för användningen av biodrivmedel från råvaror som anges i bilaga 9 del B. Direktivet kommer därför att styra vilka biodrivmedel som efterfrågas på den europeiska marknaden. Det bör inte införas en särskild kvot för biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del A Medlemsstaterna får alltså dubbelräkna biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del A. En särskild kvot för dessa biodrivmedel skulle därför kunna införas med motiveringen att dubbelräkningen underlättar när det gäller att uppfylla den särskilda kvoten för avancerade biodrivmedel. Många av de svenska råvaror som används eller kan användas för produktion av biodrivmedel i omfattas också av bilaga 9 del A, och de skulle kunna gynnas av en särskild kvot. I synnerhet gäller det restprodukter från skogsindustri samt pappers- och massaindustrin (däribland lignin, sågspån samt grenar och toppar). De fördelar som beskrivits med att införa en särskild kvot ska dock ställas mot att reduktionsplikten skulle bli betydligt mer administrativt komplicerad. Kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten kan även komma att öka om en sådan kvot införs. En särskild kvot är svårare att utforma så att den uppfylls genom en utsläppsminskning jämfört med om den uppfylls genom en viss andel av en volym. De flexibilitetsmekanismer som föreslås eller finns tillgängliga inom reduktionsplikten, såsom flexibel kvot och överlåtelser av överskott av utsläppsminskningar, skulle också bli mer komplicerade att utforma. Inte heller är svensk produktion beroende av att inför en särskild kvot. Reduktionsplikten styr redan mot att främja biodrivmedel med bra klimatprestanda, som restprodukter från skogsindustrin. Svensk produktion kan också komma att gynnas av att andra medlemsstater inför särskilda kvoter, vilket flera förväntas göra. En särskild kvot för avancerade biodrivmedel bör därför inte införas trots att några remissinstanser förespråkar det. Det är dock viktigt att vid kommande kontrollstationer följa hur användningen av avancerade biodrivmedel utvecklas så att målet på till 2030 uppfylls. Det är även viktigt att följa hur svensk produktion av biodrivmedel från de råvaror som räknas upp i bilaga 9 del A påverkas av kraven i det omarbetade förnybartdirektivet. Det bör inte införas något tak för användningen av biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del B Som anges ovan kan det omarbetade förnybartdirektivet innebära att flera medlemsstater sätter ett tak för användningen av biodrivmedel från råvaror 2020/21:180 som omfattas av bilaga 9 del B, eftersom dessa bara till begränsad del får räknas av mot måluppfyllelsen. uppfyller redan med råge de mål för transportsektorn som anges i direktivet. Något sådant tak behöver därför inte införas. De reduktionsnivåer som föreslås för bensin och diesel är höga. Även de råvaror som omfattas av bilaga 9 del B måste därför få användas för att uppfylla plikten. Hur användningen av biodrivmedel från råvaror som anges i denna del av bilagan utvecklas bör följas vid kommande kontrollstationer. 7Införande av flexibla kvoter och ändrade regler för överlåtelse av utsläppsminskningar Regeringens förslag: Reduktionsplikten för diesel ska få uppfyllas med eget eller förvärvat överskott av utsläppsminskningar från bensin eller diesel. Reduktionsplikten för bensin ska få uppfyllas med eget eller förvärvat överskott av utsläppsminskningar från diesel men bara om av plikten för bensin redan har uppfyllts genom egen inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel eller genom överskott av utsläppsminskningar från bensin. Reduktionsplikten för flygfotogen ska endast få uppfyllas med överskott av utsläppsminskningar från sådan fotogen. Ett överskott ska få användas samma kalenderår som det har uppkommit. En viss del av ett överskott ska få sparas för att användas påföljande år. Regeringen ska få meddela föreskrifter om hur stor del som får sparas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Tekniska högskolan vill ha ett golv för bensin på . Lantmännen Agroetanol, och framför att golvet för bensin kan behöva höjas vid nästa kontrollstation för att säkerställa teknikutveckling och öka efterfrågan på biobensin. Drivkraft , och välkomnar att överskott ska kunna sparas och säljas men anser att hittillsvarande krav på att reduktionsplikten ska vara uppfylld innan överskott får säljas ska utgå. Drivkraft och anser att det bör förtydligas hur stort överskott som får sparas. tillstyrker förslaget om redovisning av reduktionsplikten och att regeringen ska få meddela föreskrifter om storleken på överskottsandelen förutsatt att andelen är stabil . anser att det inte är uppenbart varför möjligheten att spara överskott ska begränsas. Skälen för regeringens förslag Hittillsvarande bestämmelser om överlåtelse av utsläppsminskning Av reduktionspliktslagen framgår att om den som har reduktionsplikt minskat utsläppen mer än vad som krävs enligt lagen, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktionsplikt för samma typ av drivmedel och så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen. Överskottet får bara tillgodoräknas samma bränsle som det kommer ifrån. Exempelvis kan ett överskott som avser bensin endast tillgodoräknas i en reduktionsplikt som avser bensin. Det är inte möjligt att spara utsläppsminskningar till nästa kalenderår. Överskott av utsläppsminskningar som överlåts och förvärvas ska redovisas till tillsynsmyndigheten. överlät de reduktionspliktiga aktörerna koldioxidekvivalenter. Detta hade motsvarat om aktörerna i stället hade behövt betala reduktionspliktsavgift för samma utsläppsmängd. Möjligheten att handla med överskott av utsläppsreduktion har därför bidragit till ökad kostnadseffektivitet i systemet. Införande av flexibla kvoter och utökad möjlighet till handel med utsläppsminskningar