prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — •begränsning av tiden för sammankomsten •andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen får, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om förbud mot användning och upplåtelse av lokaler, områden och utrymmen för privata sammankomster. Regleringen gäller inte serveringsställen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om förbud får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. I promemorians lagförslag används ordet fest och inte ordet tillställning. I promemorians lagförslag anges inte att indirekta upplåtelser omfattas. Promemorians lagförslag omfattar inte utrymmen utan endast lokaler och områden. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Flera länsstyrelser anser att även en lokal som endast hyrs ut av en förening eller en kommun bör kunna träffas av reglerna. Förvaltningsrätten i anser att den föreslagna bestämmelsen är svår att förstå och kan medföra stora gränsdragningsproblem. Bostadsrätterna anser att det klart bör framgå om föreningsstämmor berörs av bestämmelsen. anser att bestämmelsen bör omfatta alla slags privata sammankomster. förordar vidare ett solidariskt ansvar mellan uthyrare och hyresgäst. anser också att serveringsställen inte bör undantas från tillämpningsområdet. Skälen för regeringens förslag: Fester och andra tillställningar är miljöer där det kan uppstå stora risker för smittspridning, eftersom det i sådana sammanhang ofta samlas många människor på en begränsad yta. Mot bakgrund av de särskilda risker som finns i dessa sammanhang anser regeringen att det bör införas en reglering som syftar till att förhindra smittspridning på fester och liknande arrangemang. Regleringen bör enligt regeringens mening omfatta tillställningar och andra liknande privata sammankomster. Det valda uttrycket innebär att t.ex. middagar, födelsedagsfester och studentfester kommer att omfattas. Regeringen anser inte att regleringen, som efterfrågar, bör omfatta alla slags privata sammankomster. Lagrådet ifrågasätter om en allmänspråklig tolkning av uttrycket tillställning eller någon annan liknande privat sammankomst kan ges en så begränsad innebörd att t.ex. föredrag och spelturneringar inte omfattas. Regeringen instämmer i att en spelturnering vid en sådan tolkning i många 2020/21:79 fall kan anses utgöra en tillställning. Detsamma gäller dock inte i fråga om föredrag, som typiskt sett inte omfattas. Sådana sammankomster som omfattas av förslaget bör inte kunna begränsas i större utsträckning än nödvändigt. Regleringen bör därför ta sikte på arrangemang med många deltagare. Sådana sammankomster äger i många fall rum i lokaler som har hyrts eller lånats för ändamålet. En lämplig avgränsning kan i detta avseende vara användning eller upplåtelse som görs inom ramen för en verksamhet som bedrivs yrkesmässigt. Ordet yrkesmässigt bör förstås på samma sätt som i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). Det innebär att verksamheten ska bedrivas regelbundet och varaktigt samt att den ska ha viss omfattning. En sådan avgränsning skulle innebära att den föreslagna regleringen exempelvis kan omfatta verksamhet som bedrivs av aktiebolag, handelsbolag, enskilda näringsidkare, ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser och trossamfund, under förutsättning att den verksamhet som bedrivs är att anse som yrkesmässig. Även verksamhet som bedrivs i offentlig regi är att betrakta som yrkesmässig. Däremot kommer rent privat verksamhet, t.ex. att en privatperson lånar ut sin bostad till en bekant, att falla utanför tillämpningsområdet. Regeringen anser att det inte bör ställas krav på att verksamheten bedrivs med vinstsyfte. Kravet på att verksamheten bedrivs yrkesmässigt innebär inte att användningen eller upplåtelsen som sådan måste vara yrkesmässig. Som flera länsstyrelser efterfrågar innebär det att även en lokal som endast hyrs ut av exempelvis en kommun bör träffas av regleringen. Exempel på lokaler som mot denna bakgrund bör omfattas är festlokaler som hyrs ut på kommersiell grund, gemensamhetslokaler i hyres- och bostadsrättsfastigheter, föreningslokaler samt lokaler som tillhör universitet, högskolor och studentkårer. En förutsättning är dock att lokalen används eller upplåts för en sådan privat sammankomst som avses i bestämmelsen. Regleringen kommer t.ex. inte att omfatta den situationen att styrelsen i bostadsrättsförening håller ett sammanträde i en gemensamhetslokal i fastigheten. Som Bostadsrätterna uppmärksammar är avsikten inte heller att föreningsstämmor ska omfattas. Det framstår vidare som lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen till att omfatta användning eller upplåtelse som sker i syfte att hålla en viss sammankomst. Uthyrning av en bostad bör t.ex. inte omfattas, även om bostaden används för privata sammankomster. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en möjlighet att begränsa verksamhet som består i att, inom ramen för en verksamhet som bedrivs yrkesmässigt, använda eller upplåta lokaler och områden för tillställningar och andra liknande privata sammankomster. Lagrådet noterar att bestämmelsen enligt lagrådsremissens förslag bara omfattar den som i yrkesmässigt bedriven verksamhet bl.a. upplåter en lokal. Denna begränsning gör att det finns risk för att föreskrifterna skulle kunna kringgås av den verklige verksamhetsutövaren genom att lokalen eller området upplåts i ett eller flera led till någon som inte anses bedriva verksamhet yrkesmässigt och som i sin tur upplåter lokalen eller området för en tillställning. Denna risk bör enligt Lagrådet kunna motverkas genom att det anges att även indirekta upplåtelser omfattas av bestämmelsen. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och anser att bestämmelsen bör justeras så att det uttryckligen framgår att även indirekta upplåtelser omfattas. Vidare påpekar att bestämmelsen enligt lagrådsremissens förslag, genom att den endast omfattar en lokal eller ett område, inte synes omfatta den som använder eller upplåter t.ex. en buss eller en båt för en fest. Även i detta hänseende finns det således en risk för att bestämmelsen kan kringgås. Lagrådet förordar därför att bestämmelsen också ska tillämpas i fråga om ett utrymme som används eller upplåts. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. förordar ett solidariskt ansvar mellan uthyrare och hyresgäst. Regeringen bedömer dock att föreskrifter om särskilda begränsningar med stöd av covid-19-lagen som tar sikte på lokaluthyrning, i linje med förslagen i fråga om övriga verksamheter, bör rikta sig till verksamhetsutövare och inte till privatpersoner. Det är inte ovanligt att privata sammankomster hålls på restauranger och andra serveringsställen. Serveringsställen omfattas av lagen om särskilda smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Även serveringsställen som abonneras eller som på annat sätt används eller hyrs ut till slutna sällskap omfattas av lagen (prop. 2019/20:172 s. 41). I den lagen och anslutande föreskrifter till lagen anges vilka smittskyddsåtgärder som ska vidtas på serveringsställen. I avsnitt 11.5 behandlas förslaget att regeringen ska få meddela föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda eller få begränsade öppettider. Förslaget innebär att det kommer att finnas tillräckliga möjligheter att begränsa privata sammankomster som hålls på serveringsställen. Om serveringsställen skulle omfattas av tillämpningsområdet för de föreslagna bestämmelserna skulle det även innebära en dubbelreglering, vilket bör undvikas. Regeringen anser därför, till skillnad från , att serveringsställen bör undantas från regleringen i den tillfälliga covid-19-lagen om särskilda begränsningar för platser som används för privata sammankomster. Användning och upplåtelse av lokaler, områden och utrymmen för privata sammankomster bör inte kunna begränsas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det måste i det sammanhanget beaktas att begränsningarna kan påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet och därmed kan innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka särskilda begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas att det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att förbjuda sådan användning eller upplåtelse av lokaler, områden och utrymmen för privata sammankomster som sker inom ramen för en yrkesmässig verksamhet. Den tillfälliga covid-19-lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående begränsningar kan vara en proportionerlig åtgärd. Den tillfälliga lagen bör därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar. 2020/21:79 Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om förbud mot att, inom ramen för en verksamhet som bedrivs yrkesmässigt, använda eller upplåta lokaler, områden eller utrymmen för tillställningar och andra liknande privata sammankomster. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Som Lagrådet föreslår bör det av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Utgångspunkten bör alltså vara att de särskilda begränsningar som införs ska vara mindre långtgående än ett förbud. Av de skäl som anförs ovan i fråga om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand , även få meddela föreskrifter om att den som använder eller upplåter en lokal, ett område eller ett utrymme ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter om särskilda begränsningar bör få innebära krav på begränsning av antalet deltagare, begränsning av tiden för sammankomsten eller andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Vid utformningen av föreskrifter om särskilda begränsningar bör det beaktas vilka praktiska möjligheter verksamhetsutövaren har att se till att smittskyddsåtgärder vidtas. En tänkbar åtgärd är att en lokal hyrs ut under villkor att arrangören ska begränsa antalet deltagare eller tiden för sammankomsten. I de fall som verksamhetsutövaren har personal på plats under sammankomsten bör det kunna ställas högre krav på vilka smittskyddsåtgärder som ska vidtas. Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå. Platser dit allmänheten har tillträde Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten Sådana föreskrifter får inte innebära ett förbud som omfattar sällskap som tillhör samma hushåll. heller innebära ett förbud som omfattar sammankomster som med hänsyn till syftet med sammankomsten och övriga omständigheter är Regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan liknande särskilt angiven plats, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. Sådana föreskrifter får inte innebära förbud mot att vistas inom områden av sådan omfattning att det innebär ett hinder mot att förflytta sig inom riket. Föreskrifterna får inte heller i övrigt innebära obefogade inskränkningar i enskildas frihet. Innan en kommun meddelar föreskrifter ska smittskyddsläkaren och ges tillfälle att yttra sig över kommunens Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås inte att frågan om samråd med smittskyddsläkaren och ska regleras i lagen. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Civil Rights Defenders anser att marginaliserade grupper riskerar att drabbas hårdare av förbud. Förvaltningsrätten i anser att promemorians förslag om förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde är svårt att förstå och ifrågasätter om bestämmelsen om detta är nödvändig. avstyrker promemorians förslag i den aktuella delen bl.a. eftersom tillsynsmyndigheten enligt bedömning måste ställa ingående personliga frågor till personer om deras inbördes relationer. vid lämnar liknande synpunkter. Försvarsmakten utgår från att en sammankomst i samband med myndighetens verksamhet är att anse som befogad. Försvarsmakten ser också ett behov av en likartad undantagsbestämmelse när det gäller förbud mot att vistas på en viss plats. anser att promemorians lagtextförslag om förbud mot att vistas på en viss plats bör förtydligas så att det uttryckligen anges att bedömningen ska göras på förhand och inte när behov av åtgärder uppstår. Enligt bör det föreslagna bemyndigandet användas med försiktighet, eftersom det riskerar att leda till att t.ex. festande ungdomar flyttar inomhus där smittriskerna är större. Vidare anser att samrådet bör vara obligatoriskt och att endast en samrådsinstans bör väljas, lämpligen . Förvaltningsrätten i anser att lagtexten tydligare än i promemorians förslag bör ge uttryck för att det ska vara fråga om en plats dit allmänheten har tillträde och där det inte bedrivs näringsverksamhet eller offentlig verksamhet av mer betydande omfattning. framhåller att det är viktigt att de platser som avses beskrivs noggrant, inte bara på platsen i form av skyltning och avspärrningar utan även i föreskrifterna om förbud. väcker frågan om vem som ska utöva tillsyn i fråga om föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss plats. Transportstyrelsen väcker frågan om förslaget innebär att en kommun får meddela föreskrifter om förbud mot att vistas på ett fartyg. ser svårigheter när det gäller möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av ett förbud. Kommunen anser också att ett förbud riskerar att bli delvis verkningslöst eftersom problemet kommer att flyttas till en plats som inte är avstängd. anser att det bör beaktas att en kumulerad effekt av föreskrifter om förbud mot att vistas på vissa platser kan komma att tangera gränsen för en otillåten begränsning av rörelsefriheten. Enligt Förvaltningsrätten i kan det, om föreskrifter om förbud aktualiseras, uppstå gränsdragningssvårigheter som har betydelse för rörelsefriheten. Skälen för regeringens förslag Det behövs möjligheter att motverka trängsel på platser dit allmänheten har tillträde Regeringens förslag om en ny och tillfällig covid-19-lag tar sikte på att reglera en rad situationer där det kan uppkomma trängsel. En gemensam nämnare är att risken för trängsel och smittspridning uppstår i samband med verksamheter där det typiskt sett finns en fysisk eller juridisk person som kan betraktas som ansvarig för verksamheten. 2020/21:79 särskilda begränsningar kan då riktas mot den personen. Detsamma gäller i fråga om sanktioner och tillsynsåtgärder som kan aktualiseras vid eventuella överträdelser av bestämmelserna. Folksamlingar och trängsel kan emellertid uppstå även i andra situationer, t.ex. i parker eller på badplatser. Enligt regeringens bedömning är det i en sådan situation enbart fastighetsägaren, som i många fall är en kommun, som är den som kan anses ansvarig. Det är dock svårt att se att kommuner och andra fastighetsägare skulle ha möjligheter att i den praktiska tillämpningen se till att det inte uppstår trängsel på deras mark. är det angeläget att kunna vidta smittskyddsåtgärder även på platser där det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare. Regeringen anser att det därför bör vara möjligt att med stöd av covid-19-lagen införa en reglering som riktar sig mot var och en som rör sig i samhället. En första fråga är på vilka platser det bör vara möjligt att vidta åtgärder för att motverka trängsel. Regeringen anser att regleringen, i linje med covid-19-lagen i övrigt, bör ta sikte på smittspridning som sker i det offentliga rummet. Regleringen bör alltså inte omfatta sammankomster i privata hem. En sådan reglering skulle innebära ett ingrepp i rätten till privatliv och skulle dessutom vara svår att utöva tillsyn över. En lämplig avgränsning kan därför enligt regeringens mening vara att åtgärder för att förhindra trängsel får vidtas på platser dit allmänheten har tillträde. Uttrycket används bl.a. i kamerabevakningslagen (2018:1200) och avser där bl.a. gator, torg, parker, butiker, banker, restauranger, biografer och badhus. Även bussar i allmän kommunikation och taxibilar har ansetts vara platser till vilka allmänheten har tillträde. Gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus anses däremot inte vara platser dit allmänheten har tillträde. Detsamma gäller många arbetsplatser (prop. 2012/13:115 s. 28). En annan fråga är vilka krav som bör kunna ställas för att motverka trängsel. Det finns flera tänkbara lösningar. Ett alternativ är att i föreskrifter ange att endast ett visst antal människor får vistas på vissa angivna platser, exempelvis att högst 50 personer får vistas på en badplats. Det kan emellertid vara svårt för enskilda att överblicka hur många personer som vistas på en viss yta. Ett annat alternativ är att ställa krav på att människor ska hålla ett visst avstånd från varandra när de vistas på platser dit allmänheten har tillträde. Regeringen bedömer dock att det skulle vara förenat med svårigheter att kontrollera efterlevnaden av ett sådant krav. Det är exempelvis svårt att avgöra vem eller vilka som har orsakat trängseln när en folksamling uppstår. Någon möjlighet att meddela sådana föreskrifter bör därför inte införas. Enligt regeringens bedömning finns det ett par andra alternativ som kan ge större möjligheter att utforma en ändamålsenlig reglering. Det första är att meddela föreskrifter om förbud mot att människor samlas på platser dit allmänheten har tillträde. Det andra är att meddela föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats. Dessa alternativ bör därför övervägas närmare. Förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek Regeringen ser flera fördelar med en ordning som innebär en möjlighet att införa förbud mot att människor samlas på platser dit allmänheten har tillträde. Ett sådant förbud skulle kunna genomföras snabbt och enkelt inom ett visst större område eller, om nödvändigt, inom hela landet. Bestämmelserna kan utformas på ett tydligt sätt och blir därmed enkla för enskilda att följa. Enligt regeringen finns det skäl att anta att ett sådant förbud även skulle kunna få en bredare effekt på så sätt att det gör enskilda individer mindre benägna att delta i sociala sammanhang i hemmiljö. En nackdel är att det kan vara svårt att kontrollera efterlevnaden av förbudet. Det framstår dock som enklare att avgöra om människor avsiktligen har samlats i strid med ett förbud än om för varandra obekanta människor av enbart en tillfällighet uppehåller sig för nära varandra. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att det bör finnas en möjlighet att införa ett förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde. En sådan ordning bör därför införas i den nya och tillfälliga covid-19-lagen. Förbudet bör utformas på ett sätt som tillgodoser syftet att förhindra smittspridning. bör förbudet inte vara mer långtgående än vad som är nödvändigt för att syftet med det ska tillgodoses. Det bör i detta sammanhang beaktas att ett förbud kan innebära ett ingrepp i mötes- och demonstrationsfriheten. Förbudet bör vidare ges en så enkel och tydlig utformning som möjligt. En utgångspunkt bör enligt regeringens uppfattning vara att det som ska kunna förbjudas är att samlas i ett sällskap av en viss storlek. En förutsättning bör alltså vara att ett antal personer träffas för att göra något tillsammans, t.ex. umgås eller ägna sig åt någon aktivitet. Det blir med en sådan konstruktion enkelt för den enskilde att förstå vad som är otillåtet. Ett förbud bör också gälla generellt och inte endast på vissa särskilt angivna platser. En annan sak är att ett förbud kan inskränkas till att gälla inom ett visst geografiskt område, t.ex. ett län eller en kommun (avsnitt 11.8). Det bör mot denna bakgrund vara möjligt att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar i form av förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde. Ett sådant förbud bör vidare utformas så att det inte leder till orimliga konsekvenser. Regeringen gör i likhet med promemorian bedömningen att det redan av den tillfälliga covid-19-lagen bör framgå vissa begränsningar för vad ett sådant förbud får omfatta. Det uppstår inte några beaktansvärda risker för smittspridning om personer som bor tillsammans, t.ex. en familj, umgås i offentligheten. Föreskrifterna bör därför inte få innebära ett förbud som omfattar sällskap som tillhör samma hushåll. Vidare finns det situationer där det kommer att vara nödvändigt för människor att samlas på platser dit allmänheten har tillträde. Ett exempel kan vara att det sker i tjänsten, vilket t.ex. kan vara fallet för polis eller räddningstjänst. Som Försvarsmakten uppmärksammar kan det även inom den myndighetens verksamhet vara nödvändigt med sammankomster på platser dit allmänheten har tillträde. Ett annat exempel är sammankomster mellan personer med en nära familjerelation. Det kan t.ex. gälla sammankomster mellan ett barn och en vårdnadshavare eller någon annan vuxen som tar del i vården av barnet. Det kan också vara fråga om sammankomster mellan minderåriga syskon eller sammankomster mellan personer med andra typer av familjerelationer, t.ex. inom ramen för sådana konstellationer som ibland benämns stjärnfamiljer. Vidare måste personer som har behov av särskilda stödinsatser, t.ex. personlig assistans eller ledsagarservice, ha rätt att röra sig i samhället under samma förutsättningar som andra människor. En sammankomst mellan personer som tillhör 2020/21:79 samma hushåll och en av hushållsmedlemmarnas stödperson, exempelvis en personlig assistent eller ledsagare, bör t.ex. alltid vara tillåten. Föreskrifter om särskilda begränsningar som avser förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek bör enligt regeringen mot denna bakgrund inte få omfatta sammankomster som med hänsyn till syftet med sammankomsten och övriga omständigheter är befogade. Dessa begränsningar bör utgöra en bortre gräns för vad ett förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde får omfatta. Det finns inget hinder mot att införa ett förbud som är mindre långtgående än vad den föreslagna lagen ger utrymme för. Det skulle t.ex. kunna vara tillåtet att samlas i sällskap som består av personer från högst två hushåll. avstyrker förslaget och pekar på att tillsynsmyndigheten kan behöva ställa ingående personliga frågor till personer om deras inbördes relationer. vid lämnar liknande synpunkter. Ett övergripande syfte med den tillfälliga covid-19-lagen är att ge det allmänna möjlighet att vidta åtgärder för att motverka trängsel och på annat sätt förhindra smittspridning och möjliggöra träffsäkra åtgärder som inte i onödan hindrar sådan verksamhet som kan genomföras på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Regeringen gör vid en sammantagen avvägning bedömningen att de integritetsrisker som remissinstanserna uppmärksammar därför får tolereras. Ett förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde kommer att omfatta allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, eftersom sådana typiskt sett hålls på platser dit allmänheten har tillträde.