prop · H803117 · 2021-03-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:117 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21). övergripande slutsats är att regeringen, (Sida) och i huvudsak har säkerställt att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. bedömer att regeringens styrning har varit tydlig och lämnar därför inga rekommendationer till regeringen. bedömer att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Sida bör dock säkerställa att det går att följa alla överväganden som legat till grund för garantiernas utformning och planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers resultat kan följas upp. Sida och bör också säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är väl motiverade och att det går att följa de överväganden som har gjorts. Regeringen delar bedömning att garantiverksamheten i huvudsak bedrivs på ett effektivt sätt och att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Regeringen instämmer vidare i vikten av att överväganden och beräkningar är väl motiverade och att garantiernas utvecklingseffekter kan följas upp. Regeringen avser fortsätta att följa Sidas arbete med att utveckla garantiverksamheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Regeringens styrning har varit tydlig ................................. Sida har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier, men internt stöd och dokumentation bör Sida bör planera uppföljningen av garantiers resultat på ett mer systematiskt sätt................................................. Sida och har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntade förluster, men internt stöd och dokumentation bör stärkas ................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. om Sidas garantiverksamhet...... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat om statens arbete med garantier inom svenskt utvecklingssamarbete bedrivs på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. granskning omfattar regeringens styrning och Sidas respektive arbete med garantiverksamheten. (Sida) och har getts tillfälle att lämna synpunkter på iakttagelser och rekommendationer. Myndigheternas respektive synpunkter finns tillgängliga i (UD2019/13807). 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om regeringen och berörda myndigheter har säkerställt att Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Motivet för granskning är att garantier har fått en ökad betydelse inom svenskt utvecklingssamarbete. Garantiramen har successivt höjts och uppgår till . noterar vidare att garantier inom biståndet är ett relativt nytt instrument och kunskapen om garantiernas långsiktiga effekter ännu är begränsad. Regeringens styrning har varit tydlig bedömning är att regeringens styrning av garanti- verksamheten har varit tydlig. Sidas instruktion (förordningen [2010:1080] med instruktion för samarbete [Sida]) anger att Sida ska komplettera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattigdomsbekämpning och en långsiktig utveckling som är socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar. Garantier inom utvecklingssamarbetet syftar till att mobilisera andra finansiella resurser, framför allt från privata aktörer, för att uppnå det biståndspolitiska målet som regeringen anger i den årliga budgetpropositionen för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. bedömer att regeringen har gett Sida ett tydligt ansvar och tydliga regler för garantigivningen genom beslut om den nya förordningen om garantier för utvecklingssamarbete (förordningen [2018:2098] om garantier för utvecklingssamarbete). anger under vilka förutsättningar som Sida får utfärda garantier. 2020/21:117 garantier är också en del av den statliga lån- och garantimodellen och omfattas därför av den generella förordningen för utlåning och garantier i staten (förordningen [2011:211] om utlåning och garantier). anser att det finns en tydlig koppling mellan garantiverksamheten och Sidas instruktionsenliga uppgift att underlätta för andra finansiella resurser i biståndet. Enligt är reglerna utformade så att Sida har möjlighet att arbeta med garantier på ett ändamålsenligt sätt. noterar att regeringen också har ökat Sidas förvaltningsanslag, bland annat med motiveringen att Sidas möjligheter att vidareutveckla innovativa instrument såsom garantier ska förbättras. bedömer att detta har förbättrat förutsättningarna att genomföra garantiverksamheten. noterar dock att det är otydligt för Sida hur ska tolkas och att detta har varit en utmaning i beredningen av garantier. 2.2 Sida har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier, men internt stöd och dokumentation bör stärkas Genom att utfärda garantier delar Sida risk med en bank eller annan investerare, som ersätts för del av sin förlust om låntagare inte betalar tillbaka sina lån. Garantiverksamheten är en integrerad del av utvecklingssamarbetet genom Sida och bidrar till att nå målen i de bilaterala, regionala och tematiska strategier som utgör en central del av regeringens styrning av utvecklingssamarbetet. garantier övervägs och beslutas inom allt fler strategier. övergripande bedömning är att Sida i huvudsak har arbetat ändamålsenligt och skapat goda förutsättningar för att använda garantier som ett instrument i utvecklingssamarbetet. bedömer att Sidas interna styrning och organisation har varit tydlig och ökat medarbetarnas förmåga att bedöma garantiers relevans i genomförandet av utvecklingssamarbetet. har volymen på garantiverksamheten inte ökat i den takt som Sida har planerat och garantiernas värde uppgår till ungefär hälften identifierar flera faktorer som försvårar för Sida att använda garantiinstrumentet i beredningen av insatser. Garantier är ofta mer resurskrävande att bereda och kräver särskild har också noterat en spänning mellan att betala ut biståndsmedel och arbeta med garantier, eftersom garantier inte, eller endast i begränsad utsträckning, innebär utbetalning av biståndsmedel. Garantier belastar bara biståndsanslaget om Sida subventionerar den garantiavgift som motparten ska betala. vikten av att användningen av garantier styrs av instrumentets relevans och inte av andra interna faktorer. bedömer att Sida i huvudsak har utformat garantierna baserat på väl motiverade bedömningar. Det är dock otydligt vilka överväganden som ligger till grund för Sidas nivå på riskdelning med garantitagaren och eventuell subvention av garantiavgiften. Det är till viss Skr. 2020/21:117 del också otydligt hur Sida bedömer risken för att garantier bidrar till att snedvrida konkurrensen mellan långivare eller mellan låntagare. Sida bedömer ofta att risken för att en garanti bidrar till negativa marknadsstörningar är liten och att garantin snarare kommer att ha en positiv marknadspåverkan, eftersom det saknas aktörer som lånar ut till de aktuella målgrupperna. Enligt ger inte Sidas interna vägledningar handläggare ett tillräckligt stöd för att göra dessa överväganden och bedömningar. framhåller att det är viktigt att Sida säkerställer att bedömningar är väl motiverade och att det finns adekvat stöd. 2.3Sida bör planera uppföljningen av garantiers resultat på ett mer systematiskt sätt anser att Sida till viss del skapat goda förutsättningar för att följa upp garantiernas resultat. Sida beskriver vilka resultat på övergripande nivå som garantierna förväntas leda till och begär in relevanta uppgifter från garantitagaren för att följa upp resultat i form av prestationer, såsom antalet utställda lån eller antalet nya låntagare. Enligt begär Sida därmed in relevant information om hur garantin används. anser dock att Sida inte planerar systematiskt för hur garantiernas effekter på kort och medellång sikt, såsom finansiella effekter och utvecklingseffekter, ska följas upp. Enligt försvårar det uppföljningen av huruvida garantier bidrar till att nå uppsatta mål. konstaterar att Sida, i det granskade urvalet av garantier, endast i vissa fall har avtalat om rapportering av effekter på kort och medellång sikt. Enligt bör Sida efterfråga relevant rapportering för samtliga garantier. Om det inte är möjligt att avtala med garantitagaren om all relevant rapportering bör Sida planera för kompletterande uppföljningsåtgärder. 2.4Sida och har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntade förluster, men internt stöd och dokumentation bör stärkas När Sida ställer ut en garanti betalar motparten en riskavspeglande garantiavgift och en avgift för Sidas administration. Vid behov kan Sida subventionera garantiavgiften med biståndsmedel. Garantiavgift och, i förekommande fall, subvention förs till en garantireserv i från vilken utbetalning sker om skadefall uppstår. Sida samarbetar med för att bedöma den risk som den svenska staten tar när en garanti utfärdas. bedömer att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med att beräkna statens förväntade förluster, vilka ligger till grund för beräkning 2020/21:117 av storleken på garantiavgifter. Samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra och det finns etablerade rutiner. Beräkningarna sker på ett systematiskt sätt och är i huvudsak väl dokumenterade. beräkningar av förväntad förlust baseras på uppgifter som myndigheten själv tar fram och på uppgifter från Sida. Beräkningen av förväntad förlust baseras på flera parametrar: sannolikheten för fallissemang, dvs sannolikheten för att låntagarna inte fullgör sina åtaganden, förväntad förlust vid fallissemang, dvs. förlustens storlek givet fallissemang och beaktat möjlighet till återvinning, samt förväntad exponering, dvs. den förväntade utlåningen under garantin. bedömer att det inte tydligt går att följa vilka överväganden som Sida har gjort vid skattning av förväntad exponering och vilka överväganden som har gjort vid skattning av förväntad förlust vid fallissemang. Ett tydligt handläggarstöd för att skatta dessa parametrar saknas också. Detta kan medföra att den förväntade förlusten skattas med sämre precision, vilket påverkar storleken på garantiavgifter och eventuella subventioner. Enligt är det viktigt att förlusterna skattas så korrekt som möjligt samt att beräkningarna är väl motiverade. bedömer att Sida och bör stärka sina handläggarstöd för att skatta parametrarna och tydligare dokumentera de överväganden som görs. övergripande slutsats är att regeringen, Sida och i huvudsak har säkerställt att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. bedömer att regeringens styrning har varit tydlig och därför lämnas inga rekommendationer till regeringen. lämnar följande rekommendationer till Sida: •Stärk det interna stödet för att utforma garantier och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt att de bedömningar som görs är väl motiverade för att säkerställa garantiernas ändamålsenlighet. Det interna stödet bör stärkas när det gäller: –bedömningar av nivån på riskdelning och på eventuella subventioner –bedömningar av risken för negativ marknadsstörning –skattningar av parametern förväntad exponering i arbetet med att beräkna förväntade förluster. •Planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers prestationer och effekter kan följas upp. Det är viktigt för att kunna förbättra garantierna efterhand och få ökad kunskap om garantiernas långsiktiga effekter. lämnar följande rekommendationer till : •Stärk det interna stödet för att skatta parametern förväntad förlust givet fallissemang och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt för att säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är rimliga. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen har med intresse tagit del av granskning av Det finns ett stort behov av att öka resurser för hållbar utveckling i låg- Sida har i uppdrag att komplettera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattigdomsbekämpning och en långsiktig utveckling som är socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar enligt förordningen med instruktion för Sida. Regeringen bedömer att garantiinstrumentet inom utvecklings- samarbetet på ett kostnadseffektivt och innovativt sätt bidrar till att nå det Garantier utgör ett viktigt komplement till övrigt utvecklingssamarbete och genererar resurser framför allt från den privata sektorn genom att dela risker med andra finansiärer. potential att mildra de ekonomiska effekterna av covid-19 och främja en Mot denna bakgrund har regeringen i flera av de senaste årens budgetpropositioner föreslagit en ökad garantiram, vilket har bemyndigat regeringen att ställa ut statliga garantier för biståndsverksamhet, som inklusive tidigare utfärdade garantier, uppgår till högst . Regeringen beslutade om en ny förordning för garantier i utvecklingssamarbetet (förordningen [2018:2098] om garantier för utvecklingssamarbete). Förordningen kompletterar förordningen om utlåning och garantier och tydliggör specifika villkor och förutsättningar för garantiverksamheten inom utvecklingssamarbetet. Regeringen instämmer i slutsats att det i huvudsak har säkerställts att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och delar bedömning att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Regeringen bedömer vidare att de rekommendationer som riktar till berörda myndigheter är Det är angeläget att Sidas och överväganden är väldokumenterade och att det finns adekvat internt stöd. Sida har, redan innan genomförde sin granskning, inlett ett arbete med verksamhetsutveckling för att åtgärda bland annat de utmaningar och brister som har iakttagit. kontinuerlig metodutveckling och ser löpande över kapaciteten hos expertfunktioner för att kunna ge stöd i beredningen av garantier. avser att ytterligare förtydliga interna anvisningar för hur bedömningar ska göras och dokumenteras inom de områden som lyfts i Vad gäller uppföljning av effekter, instämmer regeringen i vikten av att planera uppföljningen av garantier, så att resultat i form av såväl prestationer som effekter på kort och medellång sikt kan följas upp. Uppföljning av utvecklingseffekter är angeläget också för lärande och 2020/21:117 utveckling av framtida garantier. Sida noterar att det finns, särskilt i flera av de tidigare garantiinsatserna, vissa svagheter i ramverk och rutiner för uppföljning av resultat. Sida har inlett ett arbete för att förbättra uppföljningen av prestationer och effekter och kommer att ytterligare förtydliga att principer och rutiner för resultatuppföljning ska tillämpas på ett så likartat sätt som möjligt, oavsett vilken stödform som används. Sida kommer också utveckla internt stöd och erfarenhetsutbyte. Regeringen instämmer vidare i bedömning att Sida bör planera för kompletterande uppföljningsåtgärder om det inte är möjligt att avtala med garantitagaren om uppföljning av effekter på kort och medellång sikt. Regeringen delar bedömning att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt för att beräkna statens förväntade förlust för garantierna. Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att myndigheterna säkerställer att beräkningarna är väl motiverade. Det bör dokumenteras vilka överväganden som har gjorts, även i de fall det råder brist på tillförlitliga data. skattar parametern förväntad förlust vid fallissemang genom att väga samman uppgifter från olika källor, inklusive från garantitagaren, och dokumentera överväganden om de källor som använts. Att skatta parametern förväntad förlust vid fallissemang är särskilt svårt i de länder som Sida verkar i, då det statistiska underlaget ofta är bristfälligt. noterar att det finns skäl att i många fall inte använda sig av data från motparten, då dessa data inte alltid är tillräckligt omfattande eller tillförlitliga. utför löpande metodutveckling i syfte att bland annat skatta förväntad förlust vid fallissemang. Regeringen instämmer vidare i bedömning om att samarbetet mellan och Sida fungerar väl och det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna. 4 Regeringens åtgärder med anledning av har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. Som framgår av regeringens bedömning är det väsentligt att Sida och säkerställer en väl fungerande garantiverksamhet. Regeringen delar bedömning att Sida och i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantiverksamheten, men att myndigheternas dokumentation av överväganden och interna stöd bör stärkas. Regeringen välkomnar därför att Sida avser förtydliga anvisningar och internt stöd bland annat vad gäller de aspekter som behandlat i sin granskning. Regeringen kommer att fortsätta följa Sidas arbete med att utveckla garantiverksamheten. I regleringsbrevet till Sida har regeringen gett myndigheten i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka garantiverksamheten, bland annat mot bakgrund av rekommendationerna i Regeringen anser att det är viktigt att beräkningar av statens förväntade förlust är rättvisande och väl motiverade. Regeringen välkomnar därför att Sida och avser vidta åtgärder som svarar mot rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –statens arbete med garantier inom svenskt bistånd är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-572-5 rir 2020:21 omslagets originalfoto: landstedt tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 0 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 8 9 1 R I R 2 0 2 0 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd har granskat Sidas garantiverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, (Sida) och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. (Sida), R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Garantier i svenskt bistånd Så fungerar Sidas garantier Garantiernas roll i svenskt bistånd Regeringens styrning av garantier Ramarna för Sidas arbete med garantier Regler för att arbeta med garantier Finansiering för att arbeta med garantier Sidas användning av garantier Så är Sida organiserat för att arbeta med garantier Ökat fokus på användningen av garantier Utmaningar i användningen av garantier Sidas utformning av garantier Så utformar Sida garantier Garantiernas inriktning och finansiella additionalitet Risken för negativ marknadsstörning och valet av garantitagare Riskdelning, avgifter och subventioner Behovet av kompletterande stödinsatser Sidas uppföljning av garantier Så följer Sida upp garantier Uppföljning av garantiernas finansiella resultat Uppföljning av garantiernas utvecklingsresultat Riksgäldens och Sidas arbete med att beräkna förväntade förluster Så arbetar Riksgälden och Sida med att beräkna förväntade förluster för garantier Riksgäldens arbete med att beräkna förväntad förlust Sidas arbete med att ta fram uppgifter till Riksgälden Samarbetet mellan Riksgälden och Sida R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 8 Slutsatser och rekommendationer 8.1 Regeringens styrning av garantier har varit tydlig 8.2Sida har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier men uppföljningen 8.3Sida och Riksgälden har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med att beräkna Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND har granskat om regeringen och berörda myndigheter har säkerställt att Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Garantier fungerar som en slags försäkring för långivare. Det innebär att Sida delar risk med investerare som mot en avgift får tillbaka delar av sin förlust om låntagare inte kan återbetala sitt lån. Syftet med Sidas garantiverksamhet är att mobilisera resurser för att nå biståndspolitiska mål. Granskningen visar att regeringen har varit tydlig i sin styrning av garantier. Även Sida och Riksgälden har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier inom biståndet. Granskningen visar dock att det finns brister i arbetet som har betydelse för garantiernas ändamålsenlighet och för beräkningen av statens risk. Sida och Riksgälden bör därför säkerställa att de bedömningar som görs för olika delar av garantiernas utformning är väl motiverade. Sida bör även planera systematiskt för att följa upp garantiernas resultat, eftersom kunskapen om vad garantierna har gett för långsiktiga effekter är begränsad. Sida använder garantier inom allt fler strategier, men flera faktorer försvårar användningen av garantier Garantier övervägs och beslutas inom allt fler strategier, men har storleken på Sidas garantiportfölj inte ökat . identifierar flera faktorer som försvårar för medarbetare att använda garantier. Garantier är ofta mer resurskrävande att hantera än andra biståndsinsatser och kräver särskild kompetens. Medarbetare upplever också att Sidas ledning prioriterar utbetalningar av biståndsmedel framför mobilisering av kapital. har inte kunnat bedöma om medarbetarna valt andra, mindre relevanta, instrument på grund av dessa faktorer. vill dock understryka att det inte är Sidas interna styrning som bör avgöra vilket instrument som medarbetare väljer för att genomföra biståndet. Valet av instrument bör istället styras utifrån en bedömning av relevans. Sida har i huvudsak utformat garantierna på väl motiverade bedömningar, men det finns brister i internt stöd och dokumentation Sida har i huvudsak utformat garantierna baserat på väl motiverade bedömningar. Det är dock otydligt vilka överväganden som legat till grund för Sidas val av nivå på riskdelning och eventuell subvention. Det finns också otydligheter kring hur Sida bedömer riskerna för negativ marknadsstörning. Sidas interna dokument ger inte handläggare ett tillräckligt stöd för att göra dessa överväganden och bedömningar. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Riskdelning, subventioner och marknadsstörning är aspekter som till stor del skiljer garantier från andra biståndsinstrument. De påverkar även garantitagarens incitament att låna ut till de målgrupper som Sida vill nå, och möjligheterna att få till stånd garantin.