prop · H803184 · 2021-05-04 00:00:00 — Regeringens bedömning: Den nya kontantkontrollförordningens bestämmelser om en anmälan på tjänstens vägnar kräver inga kompletteringar i tullagen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om att upprätta en anmälan på tjänstens vägnar finns i artikel 5.3. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i förordning (EG) nr 1889/2005 och har därmed inte varit föremål för överväganden i något lagstiftningsärende tidigare. Det sägs i bestämmelsen att om skyldigheten enligt artikel 3 eller 4 (jfr avsnitt 5.5 respektive 5.6) inte har fullgjorts ska de behöriga myndigheterna skriftligen eller i elektronisk form upprätta en anmälan på tjänstens vägnar. Anmälan ska i möjligaste mån innehålla de uppgifter som anges i artikel 3.2 eller 4.2, allt efter omständigheterna, dvs. om de kontanta medlen är ledsagade eller oledsagade. Enligt skäl 20 ska informationen i anmälan senare föras över till andra myndigheter. Det finns bestämmelser i artiklarna 9.1, 10.1 a och 11.1 a som möjliggör en sådan överföring. Såvitt kan bedömas är befogenheten i artikel 5.3 uttömmande reglerad i EU-förordningen. Något utrymme för kompletterande bestämmelser i tullagen finns därmed inte. 5.8Kvarhållande av kontanta medel Bestämmelser om kvarhållande av kontanta medel finns i artikel 7 i den nya kontantkontrollförordningen. Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 4.5. Enligt jämförelsetabellen i bilaga II till den nya EU-förordningen motsvaras artikel 7 i den förordningen av artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1889/2005. I jämförelse med artikel 7 i den nya förordningen är artikel 4.2 tämligen kortfattad. Bestämmelsen har följande lydelse: ”Om anmälningsplikten enligt artikel 3 inte uppfylls, får kontanta medel kvarhållas genom administrativt beslut i enlighet med villkoren i nationell lagstiftning.” Bestämmelsen är föremål för en grundlig genomgång i prop. 2006/07:68 (s. 27–32) där regeringen bl.a. konstaterade att bestämmelsen innebär att det i nationell lagstiftning ska finnas en särskild befogenhet för den nationella tullmyndigheten, eller de andra myndigheter som har bemyndigats av medlemsstaterna att tillämpa förordningen, att kvarhålla kontanta medel som inte har anmälts till de behöriga myndigheterna på föreskrivet sätt. Eftersom administrativa beslut enligt EG-förordningen ska fattas enligt villkoren i nationell rätt och det inte fanns några sådana bestämmelser på området bedömde regeringen att det vore lämpligt att 2020/21:184 införa en ordning som gav de behöriga myndigheterna sådana befogenheter. Detta resulterade, efter godkännande, i bestämmelsen i 7 a kap. 5 § tullagen (2000:1281). När den tullagen ersattes av den nuvarande tullagen infördes bestämmelsen utan ändring i sak i 4 kap. 53 § tullagen (se prop. 2015/16:79 s. 192–193). Regeringen konstaterade vidare att ett beslut om kvarhållande av kontanta medel ska kunna överklagas (se prop. 2006/07:68 s. 31). En sådan ordning är förenlig med krav på rätten till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel. Detta resulterade, efter godkännande, i en ändring i bestämmelsen i 9 kap. 2 § tullagen (2000:1281). När den tullagen ersattes av den nuvarande tullagen infördes bestämmelsen i 9 kap. 2 § utan ändring i sak i 6 kap. 2 § tullagen (se prop. 2015/16:79 s. 196–197). Regeringens förslag: får hålla kvar kontanta medel i . Efter en grundlig bedömning av nödvändigheten och proportionaliteten av ett ytterligare tillfälligt kvarhållande får perioden för tillfälligt kvarhållande förlängas till . Promemorians förslag överensstämmer regeringens. I förhållande till promemorians lagtext har mindre språkliga ändringar gjorts. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Säkerhetspolisen, Justitiekanslern, och , tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. , som tillstyrker förslagen i promemorian, anser att även om det tillfälliga kvarhållandet ska ses som en rent administrativ skyddsåtgärd så bör det belysas närmare vilka kriterier som ska ligga till grund för bedömningen. Mot bakgrund av att kan komma att utreda och lagföra brottsmisstankar när det gäller dessa förfaranden ser myndigheten ett värde i ett tydliggörande, eftersom bedömningar och iakttagelser kan komma att få betydelse för utredningarna. anser att ett kvarhållande kan motiveras dels av brottsutredande syften i de fall då det verkligen behövs, dels i skyddande syfte för att myndigheterna ska ges verktyg att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. anser dock att en starkare restriktivitet vid dess användning är påkallad. anser att bestämmelsen om kvarhållande bör utformas på sådant sätt att förutsättningarna för och längden av ett kvarhållande i vart fall begränsas genom en behovs- och proportionalitetsbedömning, på samma sätt som förslagets tredje stycke avseende ett förlängt kvarhållande upp till . Vidare anser att förslaget om en möjlighet till ett förlängt kvarhållande upp till ska föregås av högre ställda krav som t.ex. att synnerligen vikt för fortsatt kvarhållande föreligger. Enligt förslaget möjliggörs ett kvarhållande med låg förutsägbarhet och med lågt ställt beviskrav riskeras nyttjandet av bestämmelsen ske slentrianmässigt och bedömningen utsättas för anser inte att de allmänna principerna för tvångsmedelsanvändning: ändamåls-, behovs- och proportionalitets- principerna är tillräckligt tillgodosedda i förslagen. avstyrker därför förslaget och anser att det bör revideras i nu angivna hänseenden under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. ställer sig mycket positivt till att perioden för tillfälligt kvarhållande inte har begränsats i nationell rätt i förhållande till vad den nya EU-förordningen om kontroll av kontanta medel medger. Myndigheten anser att en period om framstår som en väl avvägd tidsfrist för att ge utrymme för sådana åtgärder som kan behöva vidtas för att kunna fastslå om omständigheterna rättfärdigar fortsatt bedömer att den föreslagna möjliga tidsperioden ger myndigheten bättre förutsättningar att, jämfört med , vidta administrativa åtgärder för att i brottsförebyggande syfte kontrollera penningförflyttningar in och ut ur EU. eftersträva kortast möjliga kvarhållande. tillstyrker förslaget, som i mening tycks vara ägnat att underlätta arbetet inom EU mot olika former av penningtvätt, utan att onödigt äventyra enskildas rättssäkerhet. Skälen för regeringens förslag Som framgår av avsnitt 4.5, är artikel 7 i den nya förordningen utförligare än artikel 4.2 i den gamla förordningen. Av inledningen till artikel 7.1 framgår att de behöriga myndigheterna tillfälligt får hålla kvar kontanta medel genom ett administrativt beslut i enlighet med villkoren i nationell rätt. Rekvisitet ”genom ett administrativt beslut i enlighet med villkoren i nationell rätt” används också i artikel 4.2 i den gamla förordningen. Den omständigheten fick regeringen att göra bedömningen att det vore lämpligt att införa en ordning i svensk rätt som ger de behöriga myndigheterna befogenhet att fatta sådana beslut (se prop. 2006/07:68 s. 29). Denna ordning kommer numera till uttryck i 4 kap. 53 § Eftersom artikel 7.1 i den nya EU-förordningen innehåller samma rekvisit bör denna del av bestämmelsen i tullagen vara kvar. bör alltså även fortsatt framgå av 4 kap. 53 § tullagen att får hålla kvar kontanta medel. Syftet för kvarhållandet och kvarhållandets längd Enligt artikel 7.3 första stycket ska perioden för tillfälligt kvarhållande vara strikt begränsad enligt nationell rätt till den tid som krävs för att behöriga myndigheter ska kunna fastslå om omständigheterna i fallet rättfärdigar fortsatt kvarhållande. Perioden för tillfälligt kvarhållande får För det första ska perioden för tillfälligt kvarhållande alltså vara strikt begränsad enligt nationell rätt. Eftersom det redan finns bestämmelser om tullkontroll av kontanta medel i 4 kap. tullagen torde det vara mest naturligt att fastställs i tullagen. För det andra ska perioden vara strikt begränsad till den tid som krävs för att behöriga myndigheter ska kunna fastslå om omständigheterna i fallet rättfärdigar fortsatt kvarhållande. Den period som ska framgå av nationell rätt får inte överstiga . För att de behöriga myndigheterna ska kunna fastslå om omständig- heterna i fallet rättfärdigar fortsatt kvarhållande, kan perioden för tillfälligt kvarhållande behöva ge utrymme för olika åtgärder. För att kontrollera att skyldigheterna enligt artiklarna 3 och 4 har fullgjorts (jfr artikel 7.1 a) kan behöva verifiera de kontanta medlens ekonomiska ursprung, bedöma äktheten av och eventuellt översätta dokumentation, samt hinna få svar från andra svenska och utländska myndigheter och banker vid eventuella förfrågningar till dessa. En resande som medför kontanta medel (jfr artikel 3) kan också behöva få tid på sig att komplettera sin anmälan eller lämna en förklaring till lämnade uppgifter för att ska kunna bedöma riktigheten av uppgifterna i den resandes anmälan. Om det finns tecken på att de kontanta medlen, oavsett belopp, har anknytning till brottsliga handlingar (jfr artikel 7.1 b) bör det finnas utrymme att vidta motsvarande utredningsåtgärder. diskuterades i prop. 2006/07:68 s. 28–30. Regeringen konstaterade att det i den promemoria som låg till grund för propositionen hade anförts att det av syftet med EG-förordningen framgick att kvarhållandebestämmelsens ändamål i grunden var att skapa ett utrymme för de brottsbekämpande myndigheterna att närmare undersöka och överväga om det fanns skäl att inleda en förundersökning och därvid eventuellt fatta beslut om tillämpning av något straffprocessuellt tvångsmedel, innan de kontanta medlen hunnit föras vidare av innehavaren. emellertid att syftet med EG-förordningen torde vara att skapa ett system för att i brottsförebyggande syfte kontrollera penningförflyttningar in och ut ur gemenskapen, inte att förplikta medlemsstaterna att handgripligen stoppa dessa i brottsutredande syfte. Vad som föreslogs i förordningen innebar i regeringens mening en åtgärd som i realiteten var att betrakta som en åtgärd av straffprocessuell karaktär. artikel 135 i EG-fördraget dock inte kunnat tjäna som rättslig grund för kontantkontrollförordningen eftersom den nämnda artikeln i innehöll ett tydligt förbud för gemenskapen att vidta åtgärder som gällde tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen. Enligt regeringens mening var det därför rimligt att anta att ett kvarhållande av kontanta medel enligt kontantkontrollförordningen endast kunde förutsättas ske som ett led i genomförandet av en tullkontroll av Såväl den nya kontantkontrollförordningen som direktiv (EU) 2015/849 har antagits med beaktande av artikel 114 i fördraget om Europeiska Bestämmelsen handlar om tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. kontantkontrollförordningen har dessutom antagits med beaktande av artikel 33 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. bestämmelse motsvarar artikel 135 i EG-fördraget och handlar precis som artikel 135 om att förstärka tullsamarbetet mellan medlemsstaterna och mellan de senare och kommissionen. Det förbud för gemenskapen att vidta åtgärder som gäller tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen återfinns dock inte i artikel 33 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. EU har sedan införandet av den nuvarande kontantkontrollförordningen intensifierat arbetet mot bl.a. penningtvätt och terrorism. Av skäl 8 i den nya förordningen framgår att insikterna har ökat om de mekanismer som används för överföring av olagligt förvärvade vinningar över gränserna. Till följd av detta har uppdaterats, direktiv (EU) 2015/849 har infört förändringar av unionens rättsliga ram och ny bästa praxis har utvecklats (se avsnitt 4). Mot bakgrund av denna utveckling och på grundval av utvärderingen av den befintliga unionslagstiftningen har det ansetts behövligt att ändra den nuvarande kontantkontrollförordningen. Med tanke på de omfattande ändringar som skulle krävas bestämdes det dock att den nuvarande förordningen skulle upphävas och ersättas med en ny förordning. I artikel 1 av den nya förordningen framgår att syftet med förordningen är att föreskriva ett system för kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen, för att komplettera den rättsliga ram för förebyggande och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism som fastställs i direktiv (EU) 2015/849. I artikel 13.2 anges att behandlingen av personuppgifter endast ska ske i syfte att förebygga, förhindra och bekämpa brottsliga handlingar. Den nya förordningen har alltså ett tydligt fokus på att vara ett komplement i arbetet med att bekämpa brottslighet i form av bl.a. penningtvätt och finansiering av terrorism. Av skäl 27 framgår att upptäckt av belopp i kontanta medel under tröskelvärdet i situationer där det finns tecken på brottsliga handlingar är mycket relevant i detta sammanhang. Följaktligen bör det också vara möjligt att dela information om belopp under tröskelvärdet med de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater, vilket i främst är , om det finns tecken på brottsliga handlingar. anser att förslaget i promemorian möjliggör kvarhållande med låg förutsägbarhet och med lågt ställda beviskrav vilket enligt samfundet riskerar att leda till slentrianmässiga kvarhållanden och godtyckliga bedömningar. anser därför att en sådan behovs- och proportionalitetsbedömning som ska göras vid en förlängning av beslutet om kvarhållande även bör göras när det initiala beslutet om kvarhållande fattas. Regeringen konstaterar att hänvisningen i bestämmelsen till artikel 7.1 i förordningen innebär att ett beslut om tillfälligt kvarhållande får fattas dels om skyldigheten att anmäla ledsagade kontanta medel enligt artikel 3 eller skyldigheten att redovisa oledsagade kontanta medel enligt artikel 4 inte har fullgjorts, dels om det finns tecken på att de kontanta medlen, oavsett belopp, har anknytning till brottsliga handlingar. Beslut om kvarhållande för att skyldigheten att anmäla eller redovisa kontanta medel inte har fullgjorts får fattas antingen för att skyldigheten att anmäla ledsagade kontanta medel inte har fullgjorts (överhuvudtaget eller inte till sin helhet) eller att skyldigheten att redovisa oledsagade kontanta medel, efter begäran, inte har fullgjorts (överhuvudtaget eller inte till sin helhet). Det rör sig i båda fallen alltid om kontanta medel till ett värde om . Regeringen anser därför inte att det kan anses råda någon större osäkerhet om när och på vilka grunder ett sådant beslut om kvarhållande får göras. Regeringen delar därmed inte bedömning att besluten om kvarhållande inte är förutsägbara. Angående beslut om kvarhållande när det finns tecken på att de kontanta medlen har anknytning till brottsliga handlingar syftar detta kvarhållande 2020/21:184 till att andra myndigheter ska kunna utreda de kontanta medlens eventuella anknytning till brottslighet och är alltså en administrativ åtgärd. utredande myndigheterna anser att skälen för t.ex. ett penningbeslag är uppfyllda fattas ett sådant beslut separat och utifrån de beviskrav som gäller för ett sådant beslag. Om inget beslut fattas om fortsatt kvarhållande av de kontanta medlen inom den aktuella perioden, eller om ett beslut fattas om att omständigheterna i fallet inte rättfärdigar fortsatt tillfälligt kvarhållande ska de kontanta medlen i stället släppas. inte ges denna möjlighet att kvarhålla medlen som en administrativ åtgärd skulle de andra myndigheterna i praktiken inte ha någon möjlighet att utreda medlen. Detta är, med hänsyn till den allvarliga brottslighet som det är fråga om (se avsnitt 5.7.2), inte acceptabelt. Ett beslut ska enligt artikel 7.2 åtföljas av en motivering och enligt skäl 28 ska det innehålla en tillräcklig beskrivning av de specifika faktorer som gett upphov till åtgärden. Såväl beslut om kvarhållande som beslut om fortsatt kvarhållande föreslås dessutom vara överklagbara (se avsnitt Det finns alltså en möjlighet att få ett beslut domstolsprövat och det får därmed förmodas att ett eventuellt beslut om kvarhållande som fattats på felaktig grund kommer att upphävas av allmän förvaltningsdomstol. Beslutet om kvarhållande omfattas således av ett effektivt rättsmedel. Regeringen anser därför, liksom många av remissinstanserna, att en möjlighet att hålla kvar kontanta medel i enlighet med promemorians förslag ska införas. anser att även om det tillfälliga kvarhållandet ska ses som en rent administrativ skyddsåtgärd så bör det belysas närmare vilka kriterier som ska ligga till grund för bedömningen när ett administrativt beslut fattas på grundval av misstanke om brott. Det är av naturliga orsaker svårt att uttömmande ange vad som kan medföra en misstanke om att kontanta medel härrör från brott. kan dock sägas att misstanke om brott kan uppstå på grund av omständigheter som kan knytas såväl till t.ex. bäraren, mottagaren eller avsändaren av de kontanta medlen som till omständigheter som har att göra med hur medlen transporteras, t.ex. att medlen gömts undan eller att summor precis under gränsen för anmälningsskyldighet ofta förs ut ur Misstankarna kan t.ex. baseras på kunskap om tidigare kriminalitet eller bärarens svar på frågor eller allmänna uppträdande vid kontrollen. Misstankar kan vidare baseras på såväl tips från t.ex. allmänheten eller andra myndigheter som tidigare erfarenheter rörande t.ex. mottagarlandet. Det kan också tilläggas att kommissionen tillsammans med medlems- staterna just nu håller på att ta fram ett genomförandebeslut om enhetlig tillämpning av kontroller i enlighet med förordningen, i vilket det fastställs gemensamma riskkriterier och standarder för kontantrörelser. Av skäl 28 framgår vidare att perioden för kvarhållande ska begränsas till den absolut kortaste tid som krävs för att andra behöriga myndigheter ska kunna fastställa om det finns skäl för ytterligare åtgärder, såsom under- sökningar eller beslagtagande av de kontanta medlen på grundval av andra Brottslighet i form av penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket allvarlig brottslighet som det finns ett starkt samhälleligt intresse att motarbeta (se avsnitt 5.7.2). bedömning är därför att bör få möjlighet att, i syfte att låta andra myndigheter hinna besluta om en annan form av kvarhållande av medlen ska ske, hålla kvar kontanta medel oavsett belopp om det kan antas att Prop. 2020/21:184 medlen har anknytning till brottsliga handlingar. ”brottslig handling” avser de handlingar som förtecknas i artikel 3.4 i direktiv (EU) 2015/849 (jfr avsnitt 4.4), torde det främst bli aktuellt för och att bedöma om det finns sådana skäl. Ett beslut ska vidare enligt skäl 28 åtföljas av en motivering och innehålla en tillräcklig beskrivning av de specifika faktorer som har gett upphov till åtgärden. Eftersom perioden för tillfälligt kvarhållande kan behöva ge utrymme för olika åtgärder, såsom kommunikation med ett tredjeland, översättning av dokument eller att identifiera och kontakta avsändaren eller mottagaren i fall av oledsagade kontanta medel, bör periodens längd vara sådan att den ger ett faktiskt utrymme för dessa åtgärder. har upplyst att myndigheten upplever att tiden som står till förfogande för kontroll är alltför snäv. Förordningen medger att perioden får vara vilket framstår som en väl avvägd tidsfrist. Det bör därför framgå av 4 kap. 53 § tullagen att perioden för tillfälligt kvarhållande inte får överstiga . Det är i sammanhanget viktigt att understryka att en rätt att tillfälligt hålla kvar kontanta medel som längst naturligtvis inte innebär att alltid kommer att behöva hålla dem så . Av 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) framgår att ett ärende ska handläggas så snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Ett tillfälligt kvarhållande ska därför aldrig vara längre än vad som är motiverat i ett enskilt ärende och de behöriga myndigheterna ska alltid eftersträva kortast möjliga kvarhållande (se även skäl 28 till den nya kontantförordningen) vilket också i sitt remissvar uppgett att myndigheten alltid kommer att sträva efter. Eftersom bestämmelsen om kvarhållande reglerar kontroll av anmälnings- och redovisningsskyldigheterna bör hänvisningen till förordningen vara statisk (jfr avsnitt 5.7.1). Av artikel 7.3 framgår även att de behöriga myndigheterna efter en grundlig bedömning av nödvändigheten och proportionaliteten av ett ytterligare tillfälligt kvarhållande får förlänga perioden för tillfälligt kvarhållande till . ska alltså inte fastställas i nationell rätt utan fastslås direkt i förordningen. En upplysning om denna möjlighet att förlänga tidsfristen bör tas in i lagen. anser att ett beslut om förlängt kvarhållande upp till ska föregås av högre ställda krav som t.ex. att synnerligen vikt för fortsatt kvarhållande föreligger. Förutsättningarna för ett förlängt tillfälligt kvarhållande framgår dock som tidigare nämnts direkt av förordningen och regeringen anser att det därmed saknas skäl att ställa ytterligare krav i den nationella lagstiftningen. I övrigt behöver vissa justeringar göras av bestämmelsen så att den är i linje med artikel 7.1. Det behöver exempelvis förtydligas att det är ett tillfälligt kvarhållande som beslutet avser. 2020/21:184 Lagförslag Förslaget medför en ändring av 4 kap. 53 § tullagen. Regeringens förslag: Beslut av om tillfälligt kvarhållande ska kunna överklagas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Kammarrätten i och , tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. konstaterar att det av förslaget till 6 kap. 2 § 2 tullagen framgår att beslut av får överklagas till allmän förvaltningsdomstol när det är fråga om bland annat beslut enligt artikel 7.1 i förordning (EU) 2018/1672. Såsom förslaget är utformat så finns ingen överklaganderätt i tullagen avseende beslut om tillfälligt kvarhållande av kontanta medel som har fattat. anser att detta är otydligt och önskar förtydligande i Skälen för regeringens förslag: Det framgår av artikel 7.2 att det administrativa beslut som avses i punkt 1, dvs. ett beslut om att tillfälligt kvarhålla kontanta medel, ska omfattas av ett effektivt rättsmedel i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt. myndigheterna ska meddela en motivering av det administrativa beslutet till den person som har anmälningsskyldighet i enlighet med artikel 3 eller redovisningsskyldighet i enlighet med artikel 4 eller till den person som är skyldig att lämna informationen i enlighet med artikel 6. Någon motsvarighet till artikel 7.2 i den nya EU-förordningen finns inte i förordning (EG) nr 1889/2005. För att vara förenligt med krav på rätten till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel ansågs det dock att ett beslut om kvarhållande av kontanta medel skulle kunna överklagas när kompletterande bestämmelser till förordning (EG) nr 1889/infördes i svensk rätt (se prop. s. 31). En bestämmelse om överklagande av beslut enligt artikel 4.2 i den nämnda förordningen infördes därför i 9 kap. 2 § tullagen (2000:1281). Bestämmelsen infördes utan ändring i 6 kap. 2 § tullagen (2016:253). I artikel 7.2 talas om ”det administrativa beslut som avses i punkten 1”. Med det avses alltså ett beslut om tillfälligt kvarhållande. följer att ett tillfälligt kvarhållande kan bestå av två delar, ett inledande tillfälligt kvarhållande, som föregås av ett beslut, och en förlängning av det tillfälliga kvarhållandet, som också föregås av ett beslut. beslut avser ett tillfälligt kvarhållande. Det är rimligt att anta att båda besluten omfattas av artikel 7.1 och därmed också av artikel 7.2. dessa beslut bör alltså vara överklagbara med hänvisning till artikel 7.1.