prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — Det finns dock ett antal remissinstanser som i olika avseenden är kritiska till promemorians bedömning eller skälen för den, bl.a. vid (), (), (), kommun, Civil Rights Defenders (CRD), , och () som är kritiska mot eller ställer sig frågande till att det inte föreslås någon självständig överklaganderätt för samiska företrädare där vissa även pekar på bristen på sanktioner i övrigt vid bristande konsultation. anser att avsaknaden av en särskild ordning för överklagande innebär att det inte finns tydliga sanktioner mot en myndighet som underlåter att genomföra konsultationer. DO anser att samiska företrädare ska ha en möjlighet att överklaga beslut som tas utan eller utifrån otillräcklig konsultation. SLU anför att överklaganderätt är en väsentlig del i att höja kvaliteten på hur konsultationer genomförs, eftersom det sätter press på myndigheter att skapa en så bra process som möjligt och att en överklaganderätt även möjliggör en utveckling av tolkningen av den svenska konsultationsordningen genom domstolarnas rättspraxis. SEI framför liknande synpunkter som SLU. CRD föreslår att det bör räcka med att det kan konstateras att det skett en för samer betydelsefull avvikelse från konsultationsbestämmelserna för att ett beslut ska undanröjas. CRD anser att lagen bör ge tydlig vägledning för de tillämpande myndigheterna om den förväntade rättsverkan av bristande konsultation och att samer annars riskerar att behöva dras in i ytterligare rättsprocesser för att kunna hävda sin rätt till konsultation. Även anser att det är ett problem att rättsföljden vid bristande konsultation inte konkretiseras i förslaget genom att det inte föreslås någon sanktion vid underlåten eller bristande konsultation. i anser att promemorians bedömning att en bristande konsultation kan läkas genom ett förfarande med konsultation i en överinstans, när denna är en förvaltningsmyndighet, skulle strida mot instansordningens princip. föreslår en särskild bestämmelse i lagen i syfte att tydliggöra möjligheten till överklagande och rättsverkan. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Sámiid Riikkasearvi/(), Bergsstaten, , och vid , Kammarrätten i , Hovrätten för och , delar eller har inga synpunkter på bedömningen. anser att frånvaron av överklagandebestämmelse kan utvärderas i samband med utvärderingen av lagen. Några remissinstanser, bl.a. DO, , , vidhåller att det behöver införas en särskild besvärsrätt. CRD vidhåller även att bestämmelser om rättsverkan vid en bristfällig eller underlåten konsultation bör införas. förordar att det tas in regler om överklagande eller ett eventuellt överklagandeförbud så att inte rättsordningen kompliceras. pekar på att förslaget kommer att medföra att det inte kommer att bildas så mycket praxis som kan ge vägledning för hur lagen ska tillämpas. och Amnesty förordar att en myndighets beslut om att tillämpa ett undantag från konsultationsplikten ska kunna överklagas särskilt. Skälen för regeringens bedömning Det behöver inte införas några ytterligare regler om överklagande av myndighetsbeslut Som tidigare nämnts kan ärenden i vilka det kan bli aktuellt med konsultation handläggas enligt ett flertal olika lagar och förordningar. Nedan ges några exempel på förfarande- och överklagandebestämmelser som kan aktualiseras. Förvaltningslagen (2017:900) gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden (1 §). Den innehåller bestämmelser om bl.a. motivering av beslut, överklagande och ändring av beslut samt vissa begränsningar av lagens tillämpning. Av 4 § följer att om en annan lag eller förordning innehåller bestämmelser som avviker från förvaltningslagen så gäller den bestämmelsen. Enligt 2 § framgår att vissa bestämmelser i lagen inte gäller för sådana ärenden hos myndigheter i kommuner eller regioner där beslutet överklagas enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Huvudregeln om överklagande är dock att ett beslut enligt förvaltningslagen får överklagas av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot (42 §). Kravet på att beslutet ska ha gått den enskilda emot anses typiskt sett uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras (jfr HFD 2015 ref. 73). Beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas, i den mån inget annat följer av annan lag, till allmän förvaltningsdomstol (40 §). förvaltningsdomstolarna tillämpas förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt 4 § nämnda lag ska i ett överklagande anges vad som yrkas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. åberopa ett förfarandefel, t.ex. att reglerna om konsultation inte har Om domstolen finner att ett förfarandefel är tillräckligt allvarligt kan den upphäva beslutet och visa målet åter till myndigheten (jfr t.ex. 80 2:20). Vad gäller beslut av regeringen kan dessa inte överklagas men däremot i vissa fall bli föremål för rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. En enskild kan enligt 1 § ansöka om rättsprövning vid av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i En samisk organisation eller en sameby kan således ansöka om rättsprövning. Om finner att ett regeringsbeslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, ska beslutet upphävas. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för Det har i flera fall förekommit att ett beslut upphävts på grund av brister i beredningsprocessen. däremot är en myndighet och inte en enskild som innehar civila rättigheter och kan därför inte ansöka Kommunala beslut kan i regel överklagas. Huvudregeln är att varje medlem av en kommun eller en region enligt 13 kap. 1 § kommunallagen har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga till förvaltningsrätten (laglighetsprövning). beslut strider mot lag eller annan författning är en grund för upphävande av beslutet (13 kap. 8 § 4 kommunallagen). Om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om överklagande gäller dessa (13 kap. 3 § kommunallagen). Ofta finns i specialförfattningar särskilda bestämmelser som innebär att nämndbeslut ska överklagas enligt förvaltningslagen (förvaltningsbesvär). Enligt 8 kap. 1 § regeringsformen meddelas föreskrifter av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för förvaltnings- myndigheter under regeringen, följer att myndighetens beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får Som ovan nämnts kan dock kommunala föreskrifter i regel Enligt bestämmelserna om lagprövning i 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen får en domstol eller ett offentligt organ inte tillämpa en föreskrift om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid lagprövning av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går Det kan inte uteslutas att ett flagrant åsidosättande av föreslagna lagens skyldigheter att konsultera samer skulle kunna medföra att bestämmelserna om lagprövning tillämpas, i vart fall om det gäller andra författningar än lag. Det finns även flera sektorslagar, framför allt på mark- och miljöområdet, i vilka det finns särskilda regler om överklaganden och instansordningar. Minerallagen (1991:45) gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av vissa mineraliska ämnen (1 kap. Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren (8 kap. 1 §). I vissa fall ska ärendet dock hänskjutas till regeringen (8 kap. 2 §). I 16 kap. finns bestämmelser om överklagande. Beslut enligt minerallagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, mark- och miljödomstol eller regeringen beroende på vad beslutet gäller. Enligt 15 § skogsvårdslagen (1979:429) får avverkning i fjällnära skog i huvudsak inte ske utan tillstånd. Enligt 33 § skogsvårdslagen utövar tillsyn bl.a. över efterlevnaden av lagen. Enligt 35 § får tillsynsmyndigheten bl.a. meddela vissa förelägganden och förbud som kan förenas med vite för att lagen ska följas. beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol (40 §). Enligt rennäringslagen (1971:437) beslutar länsstyrelserna i vissa ärenden t.ex. om högsta antal renar som får hållas på bete inom en samebys betesområde (15 §) eller tillstånd för en same som inte är medlem i någon sameby att under vissa förhållanden ta slöjdvirke (17 §). Enligt 26 § rennäringslagen kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde, när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen (1972:719). beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, med undantag för beslut som avses i 32 § som överklagas hos regeringen. Beslut som avser upplåtelse av rätt till jakt eller fiske får överklagas endast av sameby (99 §). Även och (2010:900) innehåller ett antal regler om handläggning av olika typer av ärenden och olika överklagandebestämmelser och instansordningar beroende på vad saken gäller. Redovisningen ovan visar att så långt kan överblickas så gott som samtliga ärenden som kan förutses omfattas av konsultationsordningen går att få överprövade i någon form. Någon anledning att införa ytterligare bestämmelser om överklagande av ärenden som omfattas av konsultationsskyldigheten föreligger därför inte. Rätten att överklaga olika beslut får alltså prövas enligt gällande lagstiftning. Överklagande bör därför ske på samma sätt och till samma instanser som . Det bör inte införas en särskild rätt för samiska företrädare att överklaga ett beslut i ett konsultationsärende En lagstiftning om konsultation med , samebyar och samiska organisationer aktualiserar frågan om dessa ska ha rätt att överklaga ett beslut där den konsultationsskyldige försummat att genomföra föreskriven konsultation eller beslutet går emot samernas intressen. Bestämmelser om talerätt och överklagbarhet av beslut i enskilda fall finns i 41 och 42 §§ förvaltningslagen. Statliga myndigheter har enligt praxis inte rätt att överklaga en annan statlig myndighets beslut utan särskilt författningsstöd, såvida myndigheten inte företräder ett rent privaträttsligt intresse (prop. 2016/17:180 s. 260 f. och t.ex. Såvitt gäller ärenden som omfattas av förvaltningsprocesslagen gäller att för att den som inte varit part i ärendet i första instans ska ha rätt att överklaga ett beslut krävs i praxis att beslutets verkningar inte är begränsade till den det riktar sig till utan också påverkar den som Vidare krävs att vederbörande företräder ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen och som är möjligt att beakta vid sakens prövning (se RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2006 ref. 9). kan vara fallet i förhållande till samebyarna och de samiska organisationerna i ett ärende som föreslås omfattas av konsultationsskyldigheten avgörs av domstol. En ovillkorlig rätt för de samiska företrädarna att överklaga ett beslut på grund av brister i konsultationen kräver därför särskild lagstiftning. särskild klagorätt kan anföras att i konsultationsärendena intar en speciell ställning som representant för ett urfolk. en rätt att överklaga sker detta inte främst i egenskap av myndighet utan som företrädare för samernas intressen. I promemorian och utkastet till lagrådsremiss görs dock bedömningen att övervägande skäl talar mot att ge , samebyar eller samiska organisationer en självständig överklaganderätt och att någon sådan därför inte bör införas. Ett flertal remissinstanser, bl.a. DO, CRD, Advokater, , SLU och Amnesty, är kritiska mot denna bedömning och anser att det innebär en brist i konsultationsordningen. anser att, för att förslaget ska kunna bidra till att säkerställa samiskt inflytande och samisk delaktighet i enlighet med internationella regleringar om konsultationer med urfolk, bör samiska företrädare ha en möjlighet att överklaga beslut som fattas utan att ha föregåtts av tillräcklig anser att avsaknaden av en särskild ordning för överklagande innebär att det inte finns tydliga sanktioner mot en myndighet som underlåter att genomföra konsultationer. SLU anför att en överklaganderätt är en väsentlig del i att höja kvaliteten på hur konsultationer genomförs, eftersom det sätter press på myndigheter att skapa en så bra process som möjligt. Ett annat skäl till att ha en överklaganderätt med i lagen är enligt SLU att urfolksrätten ständigt utvecklas, och att överklaganderätten möjliggör en utveckling av tolkningen av den svenska konsultationsordningen genom domstolarnas SEI framför liknande synpunkter som SLU. pekar på att det inte kommer att bildas så mycket praxis som kan ge vägledning för hur lagen ska tillämpas bl.a. eftersom samiska organisationer sällan har rätt att överklaga. att risken för motstridig praxis torde vara överhängande och förordar att det tas in regler om överklagande eller ett eventuellt överklagandeförbud så att inte rättsordningen kompliceras. Det kan som framgår ovan anföras goda skäl för att införa en särskild överklaganderätt för de samiska företrädarna. Lagtekniskt kan detta dock inte lösas genom en bestämmelse i konsultationslagen utan ändringar måste göras i samtliga de lagar som innehåller bestämmelser om överklagande eller annan överprövning. Det skulle t.ex. innebära ett betydande avsteg från nu gällande principer om reglerna om laglighetsprövning enligt kommunallagen skulle anpassas till en sådan ordning. Ordningen skulle rimligen inte heller kunna omfatta normbeslut. En särskild rätt för de samiska företrädarna att få överklaga nu aktuella beslut skulle enligt regeringens uppfattning utgöra ett nytt och komplicerande inslag i det förvaltningsrättsliga systemet. Med anledning av de synpunkter som framförts av bl.a. DO, CRD, , och om bristande sanktioner ska det framhållas att de flesta ärenden som kan förutses bli omfattade av konsultationsordningen kommer att kunna överprövas i någon form, i vart fall när en berörd sameby klagar. Till det kommer att de konsultationsskyldiga myndigheternas tillämpning av gällande rätt, dvs. hur de tillämpar handläggningsregler, kan bli föremål för tillsyn av bland andra ombudsmän () och Justitiekanslern. Även om det bara skulle bildas begränsad rättspraxis kommer granskningsutlåtanden från tillsynsmyndigheter också att kunna ge närmare vägledning. Det ska även betonas att målet är att myndigheterna och de samiska företrädarna ska genomföra konsultationer i god anda och föra en dialog om konsultationernas genomförande. Det som anfört om risken för motstridig praxis utgör inte tillräckligt skäl för att införa en särskild besvärsrätt för samiska företrädare eller ett överklagandeförbud. Om och hur den samiska företrädaren har rätt att klaga på det enskilda beslutet får alltså avgöras utifrån gällande lagstiftning, t.ex. förvaltningslagens bestämmelser om talerätt och forum. I detta sammanhang bör det även beaktas att det föreslås att samiska företrädare ska ha rätt att bedöma vilka ärenden som är av särskild betydelse för samerna, en sameby eller en samisk organisation och rätt att begära konsultation i ett ärende (se avsnitten 5.4 och 5.6). Om en sådan begäran framförs ska ärendet anses få särskild betydelse för samerna, vilket innebär att den konsultationsskyldige är skyldig att genomföra en konsultation om inte ärendet ska undantas från konsultation enligt de bestämmelser som reglerar undantagen. Denna reglering bör minska risken för att de konsultationsskyldiga beslutar i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna utan att konsultera den samiska företrädare som berörs av ärendet. Det noteras också att det inte heller i och införts eller föreslås någon särskild besvärsrätt för samiska företrädare vid bristande eller utebliven konsultation. Mot denna bakgrund bedömer regeringen sammantaget att det inte är lämpligt att införa en självständig överklaganderätt för samiska företrädare. Även om det inte införs en särskild överklaganderätt kan frågan om bristande konsultation komma att prövas av domstolar när den som har rätt att överklaga beslut i ett ärende åberopar denna omständighet som en grund för att beslutet ska upphävas. och Amnesty förordar ett en myndighets handläggningsbeslut att tillämpa ett undantag från konsultationsplikten ska kunna överklagas som ett s.k. förfarandebeslut. Det saknas behov av att införa några särskilda regler om överklagande av sådana beslut. Av 41 § förvaltningslagen, som är tillämplig i många ärenden där konsultation aktualiseras, följer att ett beslut får överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. 2021/22:19 rättstillämpningen att ta ställning till hur och i vilka fall som utebliven eller bristande konsultation får sådan betydelse. I linje med vad anfört bör följden av att det inte införs en särskild överklaganderätt för samiska företrädare utvärderas i den kommande utvärdering (se avsnitt 10). Ska underlåten eller bristande konsultation kunna leda till undanröjande av beslut och när kan felet läkas i överinstansen? Om exempelvis en förvaltningsmyndighet av någon anledning underlåter att genomföra föreskriven konsultation eller om det finns brister i myndighetens genomförande av en konsultation uppkommer frågan om beslutet av sådana skäl ska kunna undanröjas. CRD föreslår att det bör räcka med att det kan konstateras att det skett en för samer betydelsefull avvikelse från konsultationsbestämmelserna för att ett beslut ska undanröjas. Ett högre krav torde enligt CRD inte vara förenligt med principen om fritt informerat förhandsmedgivande/samtycke. Det saknas enligt regeringen skäl att föreslå bestämmelser om särskilda rättsverkningar om konsultationsskyldigheten inte uppfylls. Denna fråga lämpar sig inte för lagstiftning utan det bör överlåtas åt rättstillämpningen att i varje enskilt ärende avgöra om en underlåten konsultation eller brister i en genomförd konsultation kan få någon rättsverkan med tillämpning av de förfaranderegler som i övrigt gäller för ärendet. Frågan om t.ex. en detaljplan som har överklagats med stöd av kan upphävas på den grunden att konsultationsordningen inte har följts får alltså avgöras i rättstillämpningen. I vissa fall är det möjligt för den högre instansen att själv rätta till en formell brist och därmed undvika att målet eller ärendet ska behöva återförvisas till den lägre instansen. Eftersom domstolarna inte omfattas av konsultationsordningen kan detta inte bli aktuellt för dem. I promemorian görs dock bedömningen att när också överinstansen är en förvaltningsmyndighet – t.ex. i ett ärende som har överklagats till – är konsultation en naturlig åtgärd i överinstansen, och då kan denna efter konsultationen fatta beslut i ärendet. i anser att ett sådant förfarande skulle strida mot instansordningens princip. Enligt är den prövning som myndigheten genomför vid ett överklagande snarare att likställa med en domstolsprövning än en vanlig myndighetsprövning. Det bedöms att även denna fråga bör hanteras av de rättstillämpande myndigheterna inom ramen för det gällande regelsystemet. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att regioner och kommuner föreslås bli konsultationsskyldiga först efter att konsultationslagen trätt i kraft. kan det alltså inte bli fråga om underlåten eller bristande konsultation vid handläggning hos en region eller en kommun. En förvaltningsmyndighet som handlägger ett ärende som överklagats dit från en region eller kommun bör inte undantas från konsultationsskyldighet enbart på den grund att underinstansen inte haft någon sådan skyldighet. Det bör inte införas någon bestämmelse om rättsverkan av underlåten eller bristande konsultation … Som framhållits kan en instans som finner att ett förfarandefel begåtts i en underinstans som kan ha påverkat utgången upphäva beslutet och visa målet eller ärendet åter till beslutsmyndigheten för ny prövning. Regeringen anser att det bör överlåtas till rättstillämpningen att avgöra vilken rättsverkan underlåten eller bristande konsultation får. att lagen bör ge tydlig vägledning för de tillämpande myndigheterna om den förväntade rättsverkan av bristande konsultation och att samer annars riskerar att behöva dras in i ytterligare rättsprocesser för att kunna hävda sin rätt till konsultation. Även anser att det är ett problem att rättsföljden vid bristande konsultation inte konkretiseras i förslaget genom att det inte föreslås någon sanktion vid underlåten eller bristande I stället för att överlämna denna fråga till rättstillämpningen anser därför att det är mer lämpligt och processekonomiskt att lagstiftaren utreder frågan. Eftersom konsultationsordningen ska tillämpas i många olika ärendetyper som följer olika förfaranderegler med annan given rättsverkan, skulle en regel om viss rättsverkan vid underlåten eller bristande konsultation bli svår att passa in i det förvaltningsrättsliga Regeringens bedömning är därför, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att det mot bakgrund av frågans komplexa natur även i dessa fall bör ankomma på överinstanserna att inom ramen för det gällande regelverket avgöra om ett beslut ska upphävas och ärendet återförvisas eller inte. …och inte heller en upplysningsbestämmelse om att rättsverkan följer av den lag som reglerar handläggningen av ärendet lyfter frågan om det i den föreslagna lagen bör framgå av en särskild bestämmelse att om en förvaltningsmyndighet, en kommun, eller en region har underlåtit föreskriven konsultation eller i betydande mån har avvikit från vad som föreskrivits om förfarandet, följer rättsverkan av ett sådant fel i förfarandet av den lag enligt vilket ärendet handläggs. En sådan bestämmelse i konsultationslagen skulle dock inte fylla någon funktion eftersom det bör stå klart för myndigheterna att detta ändå gäller. Rättsverkan framgår inte heller alltid direkt av lagen. Det finns därför inte skäl att införa någon sådan upplysningsbestämmelse i den nya konsultationslagen. 8Lagens tillämpning bör inte begränsas vid höjd beredskap Regeringens bedömning: Lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket bör gälla även när det råder höjd beredskap. 2021/22:19 Promemorians förslag: Överensstämmer inte med bedömningen i utkastet. I promemorian föreslås att konsultationslagen inte ska gälla när det råder höjd beredskap. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller lämnar förslaget utan invändning med undantag för som avstyrker lagförslaget. har i sitt remissvar uttryckt förståelse för att alla offentliga organ i tider av krig eller krigsfara får antas stå inför sådana förhållanden som påverkar deras verksamhet men pekar på att en undantagsbestämmelse är ovanlig och att bestämmelsen framstår som märklig i en lag som ska främja det samiska folkets inflytande över sina egna angelägenheter. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon synpunkt på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap framgår att totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Härmed omfattas militär verksamhet och civil verksamhet. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas till skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.