prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. ombudsmän, i och anser att det bör förtydligas att den nya lagen har företräde framför smittskydds- lagen och ordningslagen. 2020/21:79 har liknande synpunkter och väcker även frågan om förhållandet till vissa andra lagar. Skälen för regeringens förslag: Det viktiga verktyg för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 som smittskyddslagens ramverk innebär bör behållas. Det finns ingen anledning att föra över alla bestämmelser som kan ha betydelse för hanteringen av coronapandemin till den nya lagen. Covid-19-lagen bör därför gälla utöver smittskyddslagen. Regeringen får enligt ordningslagen föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om det är nödvändigt för att motverka epidemi. Under samma förutsättningar får en länsstyrelse, efter regeringens bemyndigande, i fråga om länet eller en del av det föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas (2 kap. 15 §). Vidare får vägra tillstånd till en allmän sammankomst om det är nödvändigt för att motverka epidemi (2 kap. 10 §). Den nya lagen bör ge möjligheter att generellt motverka trängsel för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. För att regleringen ska bli sammanhållen, enhetlig och överskådlig bör lagen behandla också sådant som regleras i ordningslagen. Därmed blir det möjligt att upphäva förbudsförordningen och i stället införa begränsningar som avser allmänna sammankomster och offentliga tillställningar i syfte att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 med stöd av den nya lagen. Däremot är det inte aktuellt att ta bort bemyndigandena i ordningslagen, eftersom de kan behöva användas t.ex. om det skulle uppkomma en annan epidemi än coronapandemin. Ordningslagens reglering bör alltså finnas kvar och den nya lagen bör gälla utöver ordningslagen. Som ombudsmän, i och uppmärksammar innebär förslaget att den nya lagen har företräde framför smittskyddslagen och ordningslagen. Det innebär bl.a. att det förslag till normgivningsbemyndiganden som behandlas i avsnitt 11.1 har företräde framför 2 kap. 15 § ordningslagen. Bestämmelserna i 2 kap. 15 § ordningslagen ska alltså inte användas för att för att vidta åtgärder relaterade till sjukdomen covid-19 som den tillfälliga lagen gäller. Juridiska fakultetsstyrelsen vid väcker frågan om förhållandet till lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, epizootilagen (1999:657) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Serveringsställen bör inte regleras särskilt i den nya lagen (avsnitt 7). Det kan dock inte uteslutas att serveringsställen kan komma att omfattas av en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av lagen, t.ex. när det gäller restauranger i köpcentrum (avsnitt 11.3). Regeringen bedömer att det med undantag för förslaget avseende platser för privata sammankomster (avsnitt 11.6) saknas anledning att i den tillfälliga covid-19-lagen reglera förhållandet till lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Något sådant behov synes inte heller föreligga när det gäller epizootilagen eller lagen om provtagning på djur, m.m. Skyldighet att förebygga smittspridning Regeringens förslag: Var och en ska genom uppmärksamhet och rimliga försiktighetsåtgärder medverka till att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Den som bedriver eller ansvarar för en verksamhet som omfattas av lagen ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra smittspridning. Verksamheten ska så långt som möjligt bedrivas på ett sådant sätt att trängsel undviks och att människor kan hålla ett från smittskyddssynpunkt säkert avstånd från varandra. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt smittskyddslagen ska var och en genom uppmärksamhet och rimliga försiktighetsåtgärder medverka till att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar. Den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en smittsam sjukdom är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smittrisk. Den som vet att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom är skyldig att lämna information om smittan till andra människor som han eller hon kommer i sådan kontakt med att beaktansvärd risk för smittoöverföring kan uppkomma (2 kap. 1 och 2 §§). Enligt föreskrifter och allmänna råd är var och en skyldig att vidta försiktighetsåtgärder för att skydda sig själv och andra mot spridning av sjukdomen covid-19. För att undvika smittspridning bör var och en bl.a. stanna hemma vid symtom på sjukdomen covid-19, tvätta händerna ofta och noggrant eller använda handdesinfektion och hålla sig informerad om särskilda rekommendationer från och den regionala smittskyddsläkaren. har även beslutat specifika allmänna råd för exempelvis arbetsplatser, kollektivtrafik, handel och idrottsföreningar. Smittskyddslagens bestämmelser och föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer är av central betydelse för samhällets möjligheter att motverka spridning av sjukdomen covid-19. Ett framgångsrikt smittskyddsarbete förutsätter att enskilda tar ett stort ansvar. Regeringen anser att alla människors ansvar för att förhindra smittspridning bör komma till uttryck inte bara i smittskyddslagen utan även i den nya lagen. I lagen bör det därför anges att var och en genom uppmärksamhet och rimliga försiktighetsåtgärder ska medverka till att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Folksamlingar och trängsel medför risker för smittspridning. Den som bedriver en verksamhet där människor samlas har därför ett särskilt ansvar för att förhindra smittspridning. Enligt föreskrifter ska alla verksamheter i säkerställa att de vidtar lämpliga åtgärder för att undvika spridning av sjukdomen covid-19. Många verksamheter kan bedrivas på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Om verksamhetsutövarna tar sitt ansvar och vidtar lämpliga smittskyddsåtgärder, minskar behovet av tvingande åtgärder. Det bör i den tillfälliga lagen komma till uttryck att smittskyddsåtgärder i första hand bör vidtas 2020/21:79 på initiativ av den som bedriver eller ansvarar för en verksamhet. Lagen föreslås omfatta många slags verksamheter och en lagreglering av vilka smittskyddsåtgärder som ska vidtas måste därför utformas mera övergripande. Regleringen kan lämpligen innebära att den som bedriver eller ansvarar för en verksamhet som omfattas av lagen ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra smittspridning. Vidare bör det i lagen anges att verksamheten så långt som möjligt ska bedrivas på ett sådant sätt att trängsel undviks och att människor kan hålla ett från smittskyddssynpunkt säkert avstånd från varandra. 10Allmänna förutsättningar för särskilda begränsningar Regeringens förslag: Föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar får meddelas endast om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Föreskrifterna och besluten får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Föreskrifterna och besluten bör utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika typer av verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid ifrågasätter om den föreslagna proportionalitetsbestämmelsen behövs. framhåller betydelsen av barns behov av att delta i fritidsverksamheter. anser att det av lagen eller förarbetena till lagen bör framgå att barns och ungas behov bör beaktas särskilt. Liknande synpunkter lämnas av . Visita, , och betonar vikten av att det görs noggranna proportionalitetsbedömningar. Liknande synpunkter lämnas av och . understryker att religionsfriheten och möjligheten att utöva religion, enskilt och tillsammans, är en grundlagsskyddad rättighet som inte ska begränsas. Det är därför av stor vikt att den nu föreslagna begränsningen endast gäller så länge som det är motiverat med hänsyn till smittspridningen. ombudsmän anför att de närmare bedömningarna av om enskilda åtgärder är ändamålsenliga för att förhindra smittspridning och av deras negativa konsekvenser för enskilda, företag och civilsamhället, till stora delar får göras i samband med att enskilda föreskrifter beslutas, vilket innebär en otydlighet som försvårar bedömningen av förslagets rimlighet. ombudsmän anser vidare att det är viktigt att föreskrifter och beslut inte gäller längre än vad som är absolut nödvändigt och att giltighetstiden omprövas kontinuerligt. Det bör enligt ombudsmän därför övervägas en reglering av giltighetstiden i fråga om de föreskrifter och beslut som får meddelas med stöd av lagen. Visita är inne på samma linje. anser att föreskrifter om stängning av verksamheter bör vara föremål för en obligatorisk omprövning , t.ex. . Skälen för regeringens förslag: Ett av syftena med den nya covid-19- lagen är att ge det allmänna möjlighet att minska risken för smittspridning, utan att i onödan begränsa verksamheter som kan bedrivas på ett sätt som är säkert från smittskyddssynpunkt. För att detta syfte ska uppnås bör det ställas vissa grundläggande krav på särskilda begränsningar som införs med stöd av lagen. En första förutsättning bör vara att de särskilda begränsningarna är nödvändiga för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Det bör alltså finnas en koppling mellan begränsningen och den eftersträvade effekten på smittspridningen. ombudsmän och anser att det är viktigt att föreskrifter och beslut inte gäller längre än vad som är absolut nödvändigt och att giltighetstiden omprövas kontinuerligt. Regeringen delar denna uppfattning och anser att det följer redan av det föreslagna kravet på nödvändighet. Det finns inte anledning att utöver detta reglera frågan om giltighetstiden av de föreskrifter och beslut som får meddelas med stöd av lagen. Av samma skäl bör det inte heller, som efterfrågar, införas ett krav på att föreskrifter ska omprövas . I smittskyddslagen finns bestämmelser om allmänna riktlinjer för smittskyddet. Riktlinjerna innebär bl.a. att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. Med anledning av synpunkter vill regeringen lyfta fram bestämmelsen om att när åtgärder rör barn ska det särskilt beaktas vad barnets bästa kräver (1 kap. 4 § smittskyddslagen). Som också framhåller är det av yttersta vikt att alla aktörer kontinuerligt genomför barnrättsliga analyser inför beslut och åtgärder med anledning av sjukdomen covid-19. Analyserna ska utgå från barnets rättigheter i enlighet med konvention om barnets rättigheter () och beskriva vilka konsekvenser som en avsedd åtgärd kan få för barnets rättigheter. De allmänna riktlinjerna för smittskyddet bör vara vägledande även vid beslut om särskilda begränsningar enligt den tillfälliga covid-19-lagen. Av särskild vikt är att sådana begränsningar ska vara proportionerliga. Som Juridiska fakultetsstyrelsen vid påpekar finns det bestämmelser om proportionalitet i regeringsformen och förvaltningslagen (2017:900) som aktualiseras när föreskrifter och beslut meddelas med stöd av den föreslagna lagen. Regeringen ser trots detta ett stort värde i att frågan om proportionalitet regleras särskilt i lagen. I covid-19-lagen bör det därför uttryckligen anges att föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Kravet på proportionalitet innebär att det ska göras en avvägning mellan vad som kan uppnås genom åtgärden i fråga om minskad smittspridning och de negativa konsekvenser som åtgärden kan förväntas få. Tänkbara exempel på positiva effekter kan vara minskad sjuklighet och dödlighet i 2020/21:79 sjukdomen covid-19 samt minskad belastning på sjukvården. Tänkbara exempel på negativa effekter kan vara försämrad folkhälsa i andra avseenden än sjukdom i covid-19, inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter som mötesfrihet, demonstrationsfrihet, näringsfrihet och egendomsskydd, samt negativa ekonomiska konsekvenser för privatpersoner, civilsamhälle och företag. Vad som är en proportionerlig åtgärd beror bl.a. på hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Om det förekommer eller finns en överhängande risk för en omfattande smittspridning, kan det vara motiverat med mer långtgående åtgärder. Vid proportionalitetsbedömningen bör det, i enlighet med de allmänna riktlinjer för smittskyddet som anges i smittskyddslagen och som framhåller, särskilt beaktas vad barnets bästa kräver. Som och uppmärksammar innebär det bl.a. att barns behov av att delta i olika typer av fritidsaktiviteter ska tillmätas stor vikt. Inom ramen för detta lagstiftningsärende kan det endast anges allmänna riktlinjer för hur proportionalitetsbedömningen bör göras. Den konkreta avvägningen måste, som ombudsmän anför, göras i samband med att föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar tas fram. Åtgärder för att förhindra smittspridning bör inte i onödan begränsa verksamheter som kan genomföras på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Hur stor risk för smittspridning som uppstår när människor samlas beror på en mängd olika faktorer, t.ex. hur aktiviteten pågår och om den äger rum inomhus eller utomhus. Olika verksamheter skiljer sig också åt i fråga om vilka smittskyddsåtgärder som är möjliga att vidta. Om behov av en särskild begränsning aktualiseras bör det alltid övervägas om vissa slags verksamheter helt kan undantas, eller om den särskilda begränsningen kan anpassas med hänsyn till de förutsättningar som finns i de aktuella verksamheterna. Regeringen anser att det mot denna bakgrund bör anges i covid-19-lagen att föreskrifter och beslut om särskilda begränsningar bör utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika typer av verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Bemyndiganden att meddela föreskrifter 11.1Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter får innebära krav på •begränsning av antalet deltagare •minsta avstånd mellan deltagare med anvisade platser •begränsning av tiden för sammankomsten eller tillställningen •andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen får, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas. Det införs en bestämmelse i ordningslagen som upplyser om detta. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om förbud får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Svensk Live anser att det bör vara möjligt att meddela föreskrifter om en högsta tillåten andel av den totala publikkapaciteten. förbundet ser positivt på möjligheten att införa mer träffsäkra begränsningar där hänsyn kan tas till olika typer av arrangemang och till arenakapacitet eller att ett arrangemang genomförs på stora ytor utomhus. anser att ordet personer ska användas i stället för Svensk Scenkonst anser däremot att ordet deltagare ska användas på samma sätt som enligt ordningslagen, dvs. Andra definitioner skulle enligt föreningen medföra att en rad nya gränsdragningsproblem och praktiska svårigheter uppstår i samband med konserter och föreställningar. Kammarrätten i anser, mot bakgrund av de potentiellt långtgående åtgärder som möjliggörs, att promemorians lagförslag som innebär att föreskrifterna får avse andra åtgärder för att förhindra smittspridning bör snävas in och i stället avse andra åtgärder av liknande slag för att förhindra smittspridning. lämnar liknande synpunkter. ifrågasätter varför de föreslagna bemyndigandena inte villkoras av att beslut inte kan avvaktas. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att det i den föreslagna lagen uttryckligen bör anges att definitionerna av uttrycken allmän sammankomst och offentlig tillställning är desamma som Juridiska fakultetsstyrelsen ser också ett behov av en reglering om cirkusföreställningar som motsvarar den som finns i 2 kap. 2 § ordningslagen. 2020/21:79 att det bör klargöras om krav på munskydd kan införas med stöd av lagen. anser att förbud ska få beslutas endast om det finns synnerliga skäl. Svensk Live anser att covid-19-lagen tydligare bör öppna för en möjlighet att låta arrangören få göra en bedömning av hur stor publik som kan tas emot på ett säkert sätt. och kristna råd framhåller att fortsatt hänsyn bör tas till att begravningar ska kunna genomföras. Skälen för regeringens förslag: Risk för spridning av sjukdomen covid-19 uppkommer när människor kommer i fysisk kontakt med varandra. Särskilt stora risker uppkommer om det samlas många människor på en begränsad yta. Ett sammanhang där sådana situationer kan uppstå är vid sådana allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som omfattas av ordningslagen, t.ex. konserter, idrottsevenemang och demonstrationer. Mot bakgrund av de särskilda risker som finns i dessa sammanhang bör det vara möjligt att införa särskilda begränsningar som avser allmänna sammankomster och offentliga tillställningar i syfte att förhindra smittspridning. Vad som utgör allmänna sammankomster och offentliga tillställningar regleras i ordningslagen. Med allmän sammankomst avses bl.a. demonstrationer, sammankomster som hålls för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst ska anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst (2 kap. 1 §). Med offentlig tillställning avses bl.a. tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster. För att en tillställning ska anses som offentlig krävs med vissa undantag att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den (2 kap. 3 §). Definitionerna omfattar ett brett spektrum av verksamheter med skilda förutsättningar att bedriva verksamhet på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. En reglering som omfattar allmänna sammankomster och offentliga tillställningar måste därför ge utrymme för att kunna anpassa kraven utifrån de förutsättningar som gäller för olika typer av verksamheter. Enligt ordningslagen får regeringen meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas, om det är nödvändigt för att motverka epidemi (2 kap. 15 §). Bemyndigandet innebär en möjlighet för regeringen att begränsa vissa evenemang och har därmed fyllt en viktig funktion under den inledande delen av den pågående pandemin. kan det konstateras att huvudsyftet med ordningslagen är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, inte att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar. Vidare utgår bemyndigandet från att de föreskrifter som får meddelas ska innebära ett förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Regeringen anser att det därför är lämpligt att det i den tillfälliga covid-19-lagen införs ett särskilt normgivningsbemyndigande som på ett tydligare sätt ger utrymme för att ställa krav på smittskyddsåtgärder. En annan konstaterad brist är svårigheten att göra åtskillnad mellan olika typer av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar utifrån möjligheterna att bedriva en smittskyddssäker verksamhet. Ett närliggande problem är att bemyndigandet i ordningslagen inte ger utrymme för att meddela mer detaljerade föreskrifter om krav på smittskyddsåtgärder. Ordningslagen innehåller dessutom ett begränsat antal mekanismer för att upprätthålla begränsningar som avser allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, främst i form av tillståndskrav, polisiära befogenheter och straffrättsliga sanktioner. Det finns exempelvis inte några bestämmelser i ordningslagen om tillsyn eller vitesförelägganden. Covid-19-lagen bör därför utformas på ett sätt som möjliggör detta. En första fråga är om den nya regleringen bör använda ordningslagens uttryck allmän sammankomst och offentlig tillställning eller om verksamheterna bör definieras på något annat sätt. Regeringen anser att det finns starka skäl för att använda definitionerna i ordningslagen. Uttrycken allmän sammankomst och offentlig tillställning är invanda och avgränsade. Nya uttryck som helt eller delvis överlappar uttrycken i ordningslagen riskerar att skapa både oklarhet och bristande förutsebarhet. bör ha kvar myndighetens nuvarande uppgifter när det gäller tillståndsprövning och befogenhet att ställa in och upplösa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (se vidare avsnitten 12.2 och 13.2). Det finns därför ett värde i att terminologin i covid-19-lagen stämmer överens med ordningslagens terminologi. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att uttrycken allmän sammankomst och offentlig tillställning bör användas i den tillfälliga lagen. Uttrycken bör ges samma innebörd som de har i 2 kap. 1–3 §§ ordningslagen. Regeringen anser till skillnad från Juridiska fakultetsstyrelsen vid att detta inte behöver komma till uttryck i lagtexten. Avsikten är att även cirkusföreställningar ska omfattas (jfr 2 kap. 2 § ordningslagen). Vissa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar kan dra till sig tusentals deltagare. Den nya covid-19-lagen bör ge möjligheter att införa särskilda begränsningar i fråga om sådana typer av större arrangemang. Det finns också allmänna sammankomster och offentliga tillställningar där behovet av särskilda begränsningar kan vara mindre. Det är dock förenat med svårigheter att i lag ange dessa verksamheter. En sådan precisering skulle oundvikligen innebära att vissa verksamheter där risken för smittspridning är liten utelämnas. Det framstår inte heller som en lämplig lösning att uttömmande ange vissa typer av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som ska kunna bli föremål för särskilda begränsningar, eftersom vissa verksamheter som kan vara riskfyllda ur ett smittskyddsperspektiv då skulle riskera att falla utanför lagens tillämpningsområde. Regeringen anser mot denna bakgrund att all verksamhet som omfattas av 2 kap. ordningslagen bör vara möjlig att begränsa med stöd av covid-19-lagen. Eventuella undantag för vissa typer av verksamheter bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar ska inte kunna begränsas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Regeringen konstaterar att även under en pandemi måste eventuella ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter övervägas noga. Det bör beaktas att inskränkningar kan få betydelse för medborgarnas