prop · H803160 · 2021-03-24 00:00:00 — Det huvudsakliga syftet med samordningsnumret är alltså att tillgodose den begärande aktörens behov. Även vid valet av vilken beteckning numret skulle få påtalades att det inte främst var till för att utvisa en persons identitet varför beteckningen identitetsnummer bedömes vara missvisande (prop. 1997/98:9 s. 80). Efter att samordningsnumret införts har dock regeringen anfört att utöver numrets huvudsakliga syfte måste även beaktas samordningsnumrens funktion ur den enskildes perspektiv. Det finns personer med samordningsnummer som vistas i under en inte helt kortvarig tid och bland dessa finns det personer med ett starkt behov av att ha en 2020/21:160 fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv (prop. 2008/09:111 s. 30). När samordningsnumren infördes antogs de få en liten betydelse för den enskilde. Detta kan fortfarande stämma för vissa personer som har en väldigt svag anknytning till och inte själva har något behov av en identitetsbeteckning i landet. har det dock funnits ett antal personer med eller utan samordningsnummer som vistas, eller avser att vistas, mer stadigvarande i landet och som har ett behov av att använda en identitetsbeteckning i sina kontakter med både offentliga och privata aktörer. De problem som från flera håll påtalats om svårigheter att leva i det svenska samhället utan ett personnummer eller annan identitetsbeteckning måste tas på stort allvar. Med hänsyn till det huvudsakliga syftet med samordningsnummer och att behörigheten att begära ett nummer är begränsad till andra än den enskilde själv, saknas det förutsättningar för att inom ramen för det nuvarande regelverket på ett förutsägbart och objektivt sätt tillgodose ett sådant behov. Regeringen bedömer därför att det finns anledning att vidta ytterligare åtgärder för att förändra systemet med samordningsnummer så att det på ett bättre sätt kan tillgodose behovet av en säker och användbar identitetsbeteckning i för vissa personer som inte är eller har varit folkbokförda. Mot denna bakgrund lämnas förslag som syftar till att åtgärda brister i systemet med samordningsnummer och möjliggöra för vissa enskilda att själva ansöka om samordningsnummer. Åtgärderna utgör ett steg på vägen mot ett säkrare samordningsnummer. Några remissinstanser anser dock att det finns skäl att ytterligare överväga konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen innan den genomförs och vissa, däribland Kammarrätten i och , hänvisar till det pågående arbetet inom Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer. Lagrådet har ifrågasatt lämpligheten av att nu föreslå vissa åtgärder inom detta system en utredning som har arbetat med en översyn av systemet ska lämna sitt betänkande. Regeringen har övervägt att avvakta det arbete som utförs av utredningen men med hänsyn till dels de brister som påtalats från flera olika håll i samhället avseende systemet med samordningsnummer, dels de omfattande klagomål som kommissionen har tagit emot bedöms det vara nödvändigt att redan nu vidta vissa åtgärder. Systemet med samordningsnummer måste förstärkas men reglerna behöver även förändras för att i större utsträckning kunna tillgodose det behov som vissa enskilda utan ett personnummer har av en identitetsbeteckning i . För att bättre stämma överens med den betydelse som samordningsnumret i allt större utsträckning redan har fått föreslogs i promemorian att det i lag ska klargöras att numret utgör en identitetsbeteckning. En motsvarande förklaring ges redan i folkbokföringslagen när det gäller personnumret. Vissa remissinstanser, bl.a. och , menar dock att förslaget sänder felaktiga signaler till samhället om den identitetskontroll som ligger till grund för det tilldelade samordningsnumret. Enligt regeringens uppfattning är dock ett tilldelat samordningsnummer att betrakta som en identitetsbeteckning. Numret tilldelas en fysisk person och uppgifter som lämnats om den personens identitet blir i samband med Prop. 2020/21:160 tilldelningen registrerade i folkbokföringsdatabasen. registreras om personen är kopplade till samordningsnumret. Motsvarande koppling finns mellan uppgifter som registreras om folkbokförda och det personnummer som fastställts för den folkbokförde. Samordningsnumret i sig fyller bl.a. funktionen av att tillförsäkra att den person som tilldelats numret inte förväxlas med någon annan. Detta talar sammantaget för att samordningsnumret inte enbart är ett särskilt nummer utan i själva verket också en identitetsbeteckning. Vad remissinstanserna anfört ger dock anledning att förtydliga att även om samordningsnumret utgör en identitetsbeteckning så säger det i sig inte något om kvaliteten på den identitetskontroll som gjorts. Som redan framgått kan denna variera. Remissinstanserna har även påpekat att fler åtgärder torde krävas för att uppnå syftet med ändringen. Den ändring som regeringen nu föreslår ligger i linje med det förändringsarbete av samordningsnummer som bedömts nödvändigt. Förslagen är dock en del av en större översyn av hela systemet för samordningsnummer. Den utredning som regeringen har tillsatt ska bl.a. lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer i syfte att tillgodose behovet för både enskilda och andra aktörer av en tillförlitlig och användbar identitetsbeteckning för personer som inte är eller har varit folkbokförda. Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer ska lämna sitt betänkande och flera av de synpunkter som remissinstanserna nu har lämnat kan även komma att beaktas av utredningen. Förslaget innebär att det görs ett tillägg i 18 a § första stycket folkbokföringslagen. 7.3Enskilda ska själva kunna ansöka om samordningsnummer Regeringens förslag: En enskild ska kunna tilldelas ett samordningsnummer efter egen ansökan om den enskilde har en sådan anknytning till som gör att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning. Kravet på att den sökande ska inställa sig personligen hos och styrka sin identitet ska föras in i lag. En bestämmelse i lag ska upplysa om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning av samordningsnummer. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att bestämmelser om krav på personlig inställelse och styrkande av identitet och övriga personuppgifter lämnas i förordning. I promemorian föreslås inte någon upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning av samordningsnummer. , och , tillstyrker eller har inte haft något att invända mot förslaget. intresseorganisationen har uttryckt stöd för förslaget och anfört att deras medlemmar tillbringar mycket tid i men har stora problem med att bl.a. underteckna olika avtal och få tillgång till en rad varor och tjänster som organisationen menar kräver ett personnummer anser dock att det fortfarande behövs mer insatser som kan förbättra kunskapen om och användandet hos olika aktörer av samordningsnumren för att lösa de problem som påtalats. anser att det bör uppmärksammas hur förslaget om ökad användning av samordningsnummer förhåller sig till det nordiska samarbetet, bl.a. angående utbyte av information för folkbokförings- ändamål (jfr den nordiska överenskommelsen om folkbokföring, SÖ (Brå) och anser att konsekvenserna av förslaget bör analyseras närmare och har farhågor om att missbruket av identitetsuppgifter riskerar att öka. Vissa remissinstanser, däribland , Säkerhetspolisen, och har lämnat synpunkter på förutsättningarna för att en ansökan om samordningsnummer av en enskild Både och Säkerhetspolisen anser t.ex. att personer som har ett gällande avvisnings- eller utvisningsbeslut inte ska kunna beviljas tilldelning av samordningsnummer efter egen ansökan. Sådana personer saknar rätt att vistas i landet och ska inte anses ha en sådan anknytning till att samordningsnummer ska kunna tilldelas. och efterfrågar klargöranden om anknytningskravet, bl.a. om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som inte ligger till grund för folkbokföring kan vara tillräckligt. lämnar även synpunkter på vilka uppgifter som ska lämnas i ansökan och att det vore lämpligt att det regleras att myndigheten får begära in underlag till stöd för en enskilds uppgift om dennes anknytning till . påpekar även att det vore önskvärt om gavs en skyldighet att underrätta myndigheten i de fall en asylsökande ansöker om samordningsnummer på grund av arbete. Uppgiften behövs för att kunna utreda om en asylsökande har rätt till bistånd. Flera remissinstanser, såsom , Centrala , och är positiva till de krav som föreslås ställas på identitetskontrollen vid en enskilds ansökan om samordningsnummer. För att uppnå en enhetlig och tillförlitlig hantering anser att samma krav på identifiering alltid bör ställas oberoende av vem som begär tilldelning samt att det även bör övervägas att identifieringen alltid sker hos . saknar en beskrivning av hur identitetskontrollen praktiskt ska gå till och påpekar att möjligheten till kontroll genom personlig inställelse inte är något som i sak hindrar individen från att ha , , , Säker- hetspolisen och Svensk Försäkring lyfter alla fram att det bör övervägas personuppgifter för att med säkerhet kunna fastställa en identitet vid tilldelning av ett samordningsnummer och för att förhindra att någon kan tilldelas samordningsnummer i flera olika identiteter. och Säkerhetspolisen föreslår även att det ska finnas ett straffansvar för den enskilde vid oriktigt lämnande av uppgifter i samband med tilldelning av samordningsnummer. Skälen för regeringens förslag Behörighet att begära tilldelning av samordningsnummer Som skäl för införandet av samordningsnummer anfördes bl.a. att flera statliga myndigheter ansett sig behöva ett gemensamt samordningsbegrepp för att olika individer inte skulle förväxlas med varandra vid bl.a. kommunikation sinsemellan. Eftersom det ansågs att personnumren skulle vara förbehållna personer som är bosatta i landet och därmed också folkbokförda behövdes ett annat system med enhetliga personbeteckningar utan koppling till folkbokföringen (prop. 1997/98:9 s. 78–79). Regleringen av vilka som fick begära ett samordningsnummer var nära sammankopplad med skälen för införandet av samordningsnummer. När samordningsnumren infördes fick endast de myndigheter som hade ett klart behov av numret rätt att begära tilldelning. I delbetänkande Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60) föreslog att begränsningen skulle tas bort så att alla statliga myndigheter fick rätt att begära samordningsnummer för en person om det behövs i myndighetens verksamhet för att undvika personförväxling, eller utbyta information om personen med andra myndigheter och organisationer. övervägde även om andra än myndigheter borde få möjlighet att begära samordningsnummer och gjorde i denna del bedömningen att kommunerna och landstingen samt företag och andra privata organisationer inte ska ha behörighet att begära samordningsnummer. Detsamma gällde den enskilde. Skälen för bedömningen, såvitt avser den enskilde, var att de enskildas behov av en personbeteckning bedömdes kunna tillgodoses genom att myndigheterna begär en sådan och att det därför inte fanns några skäl att ge den enskilde rätt att begära ett samordningsnummer åt sig själv (s. 139–145). infördes möjligheter för regeringen att förordna om att även ett annat organ än en myndighet ska få begära samordningsnummer. Ändringen gjorde det möjligt för ytterligare kategorier personer jämfört med tidigare att få samordningsnummer (prop. 2008/09:111 s. 31). Den närmare regleringen av vilka som får begära samordningsnummer finns i folkbokföringsförordningen. får tilldela samordningsnummer på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. Samordningsnummer för en person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall får tilldelas endast på begäran av . får också på eget initiativ tilldela i beskattningsdatabasen (5 § Det bör införas en möjlighet för enskilda att själva ansöka om samordningsnummer Det huvudsakliga syftet med samordningsnummer är alltså att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att utbyta information med andra myndigheter och organisationer om individer som vistas tillfälligt här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här (prop. 2008/09:111 s. 30). Det är också därför som behörigheten att begära samordningsnummer har begränsats på det sätt som skett. Kommuner och regioner samt andra företag och organisationer än utbildningsanordnare, exempelvis banker eller försäkringsbolag, ingår inte i kretsen som kan begära tilldelning av ett samordningsnummer. Enskilda har inte heller själva rätt att begära ett samordningsnummer. Individens behov av en identitetsbeteckning och de besvär som det kan innebära för den enskilde att inte ha ett person- eller samordningsnummer har påtalats i olika sammanhang. Behovet av att även beakta samordningsnumrens funktion ur den enskilda individens perspektiv har också tagits upp i tidigare lagstiftningsärenden. Det finns individer med samordningsnummer som vistas i under en inte helt kortvarig tid och bland dessa finns det individer med ett starkt behov av att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv (prop. 2008/09:111 s. 29–30). Det är dock inte alla dessa individer som får ett samordningsnummer tilldelat sig. Detta beror på de begränsningar som finns i behörigheten att begära ett samordningsnummer. Om personen inte kommer i kontakt med en statlig myndighet som ser ett behov av ett samordningsnummer för vederbörande kommer han eller hon inte tilldelas ett nummer. Den begärande aktörens behov av ett samordningsnummer behöver därmed inte vara detsamma som den enskilda individens behov, och den enskildes behov kommer med gällande reglering inte att kunna tillgodoses i ett sådant läge. Situationen kan vara besvärande för en individ som enligt folkbokföringslagen inte är bosatt i men som ändå vistas i landet under en förhållandevis som kanske också är återkommande. Några som ofta inte tilldelas ett samordningsnummer är s.k. utländska fritidshusägare i . Utländska fritidshusägare i upplever problem med att teckna el-, tele- och internetavtal på grund av att de varken har personnummer eller samordningsnummer. Problembilden bekräftas även av det spontanyttrande som lämnats av Danske . Även har identifierat det som ett gränshinder och har prioriterat hindret (– /20 s. 54). På uppdrag av regeringen har utrett möjligheterna att tilldela utländska fastighetsägare samordningsnummer. Uppdraget redovisades genom promemorian Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn. gjorde bedömningen att utländska fastighetsägare bör tilldelas samordningsnummer och ansåg att Lantmäteriet är den aktör som bör rekvirera samordningsnummer från . Lantmäteriet är en statlig myndighet och har därför rätt att rekvirera samordningsnummer om det behövs i myndighetens verksamhet. Lantmäteriet ansåg att det vore en fördel för den enskilde om denne själv kunde ansöka om samordningsnummer. Det är fortfarande få utländska fastighetsägarna som tilldelas samordningsnummer. Sedan samordningsnumren infördes har den fria rörligheten inom EU ökat. Det har blivit allt vanligare att personer vistas såväl kortare som i , även om de inte är bosatta i landet i folkbokföringslagens mening. Därmed har också den enskildes behov av en identitetsbeteckning i ökat och behovet har visat sig inte alltid kunna tillgodoses genom de aktörer som har rätt att begära ett samordningsnummer. Den enskildes behov av en identitetsbeteckning i bör därför beaktas i större utsträckning än vad regelverket medger och i syfte att kunna tillgodose ett sådant behov anser regeringen att det bör göras vissa förändringar i behörigheten att begära ett samordningsnummer. Det ska därför införas en möjlighet för enskilda att själva ansöka om ett samordningsnummer. Ändringarna bör underlätta för de enskilda som kan antas ha ett behov av en identitetsbeteckning i att få ett samordningsnummer. Det är dock troligt att ett stort antal personer kan antas vara i behov av en identitetsbeteckning i och statens ansvar för att tillgodose ett sådant behov bör begränsas till en rimlig krets. Regeringen kan inte se att ett förslag att under vissa förutsättningar låta enskilda begära samordningsnummer påverkar den nordiska överenskommelsen om folkbokföring. anfört föranleder därför inte några ytterligare överväganden i detta sammanhang. När en enskild ska kunna ansöka om samordningsnummer För att någon efter inflyttning ska anses vara bosatt i enligt folkbokföringslagen, krävs även att han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . För att kunna ansöka om ett samordningsnummer bör något motsvarande krav inte ställas. Den grupp som är berörd och som främst bör vara aktuell för denna möjlighet är tvärtom enskilda vars vistelse i understiger . Regeringen anser dock att det bör krävas att den enskilde ska ha någon form av anknytning till som gör att han eller hon kan antas ha ett behov av en identitetsbeteckning i . En anknytning till kan t.ex. bestå av att den enskilde eller någon annan i familjen äger eller innehar fast egendom eller innehar en bostad med bostadsrätt. Det saknas skäl att begränsa anknytningen till sådana bostäder som innehas med äganderätt eller bostadsrätt. Det kan, som Lantmäteriet har påpekat även vara fråga om en tomträtt. Kopplingen till exempelvis en bostad kan finnas oavsett ägarförhållandena och en anknytning till kan finnas även genom en hyresrätt som disponeras av den enskilde själv eller någon annan i familjen. Vanligtvis kan dessa anknytningar antas föranleda ett behov av en identitetsbeteckning i . Det kan också vara fråga om exempelvis EES-medborgare som med stöd av den fria rörligheten vistas i som kan antas understiga , eller återkommande , för t.ex. tillfälliga arbeten, forskning eller kortare studier. Möjligheten att tilldelas ett samordningsnummer efter egen ansökan bör dock gälla för enskilda oavsett medborgarskap och behovet kan även 2020/21:160 finnas hos t.ex. en tredjelandsmedborgare som är säsongsarbetare i landet eller personer som har flyttat till EU inom ramen för en företagsintern förflyttning (se och rådets direktiv /36/EU av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning och och rådets direktiv 2014/66/EU av om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i som inte ligger till grund för folkbokföring bör alltså också kunna utgöra en sådan anknytning till landet som gör att personen kan behöva en identitetsbeteckning. anser att en grundförutsättning för tilldelning av samordningsnummer efter egen ansökan bör vara att personen har laglig rätt att vistas i . Vissa remissinstanser, däribland , har även påtalat att anknytningskravet är vagt och att ytterligare vägledning önskas gällande flertalet olika tänkbara scenarier. exempelvis frågeställningar om en EES-medborgare som uppger sig ha kommit till för att söka arbete men inte kan visa något som stöder detta påstående ska tilldelas ett samordningsnummer, under förutsättning att identiteten styrks och att det finns anknytning i form av koppling till en bostad som disponeras av en familjemedlem. frågeställningen om en arbetssökande som inte har koppling till någon bostad, men däremot kan visa att han eller hon är inskriven på Arbetsförmedlingen, också anses ha visat tillräcklig anknytning. remissinstanser har lyft omständigheter som de anser borde utgöra hinder för att tilldelas ett samordningsnummer. Säkerhetspolisen anser exempelvis att tilldelning av samordningsnummer efter egen ansökan inte ska medges om personen har ett gällande avvisnings- eller utvisningsbeslut. Regeringen konstaterar att det inte finns något krav på laglig rätt att vistas i landet för att ett samordningsnummer ska kunna tilldelas. Att en person har tilldelats ett samordningsnummer innebär inte i sig att denne tillförsäkras några som Ett tilldelat samordningsnummer ger alltså exempelvis inte en rätt att resa in i eller att vistas i och det är inte heller samma sak som ett arbetstillstånd. Det är dock inte sällan förekommande att en sådan missuppfattning finns bland olika aktörer och i samhället generellt. Även om det med regeringens förslag inte ställs något krav på att en sökande har laglig rätt att vistas i landet måste sådana omständigheter kunna ställas i relation till behovet av en identitetsbeteckning. handläggning av en ansökan skulle framkomma att den sökande inte har laglig rätt att vistas i landet, exempelvis på grund av att personen har ett gällande avvisnings- eller utvisningsbeslut kan det knappast antas att personen har ett sådant behov av en identitetsbeteckning i att han eller hon ska tilldelas ett samordningsnummer efter egen Tvärtom bör det kunna anses föreligga en presumtion för att en sådan person saknar ett sådant behov. I sammanhanget bör det också betonas att en anknytning till inte i sig ger upphov till ett behov av en identitetsbeteckning i landet. även att anknytningen gör att det kan antas att personen har ett behov av Enstaka semestervistelser torde t.ex. inte antas föranleda ett sådant behov. För någon som exempelvis hyr en bostad under en semesterperiod kan det därför knappast finnas ett behov av en identitetsbeteckning i landet. Inte heller bör enbart en inskrivning på Arbetsförmedlingen eller en registrerad ansökan om asyl vara tillräckligt för att en person ska anses ha ett behov av en identitetsbeteckning i landet. Med det sagt är det dock inte möjligt eller lämpligt att här ge en heltäckande uppräkning av vad en sådan anknytning som gör att den enskilde kan antas ha ett behov av en identitetsbeteckning kan eller inte kan bestå av. Ett brett utrymme bör i stället ges för individuella bedömningar av begreppet som även kan komma att utvecklas . Exakt var gränsen går för den personkrets som kan tilldelas ett samordningsnummer efter egen ansökan kommer därför ytterst vara en fråga för rättstillämpningen. Förslaget innebär att det är den enskilde som ska visa att förutsättningarna för att tilldelas ett samordningsnummer är uppfyllda. Även om den uppgiften inte ska vara allt för betungande för den enskilde finns det mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter ändå anledning att överväga om kraven bör skärpas något jämfört med förslaget i promemorian. I promemorian gjordes bedömningen att det inte bör krävas att det för ansökan redan har uppstått ett faktiskt behov av en identitetsbeteckning. har ifrågasatt att det ska kunna vara tillräckligt att behovet är framåtsyftande och anser att det är viktigt att begränsa tilldelningen till personer som kan påvisa en tydlig och inte helt tillfällig anknytning till och som har ett faktiskt behov av en identitetsbeteckning. Med hänsyn till vikten av att samordningsnummer inte tilldelas på felaktiga grunder instämmer regeringen i den framförda synpunkten. En alltför vidsträckt möjlighet att tilldelas samordningsnummer riskerar leda till att fler samordningsnummer tilldelas än vad som faktiskt är nödvändigt. En sådan tillämpning vore inte tillfredsställande. Det finns därför starka skäl för att den sökandes faktiska behov av identitetsbeteckningen ska föreligga vid prövningstillfället. Dessutom bör rena påståenden om sökandens anknytning och behov inte vara tillräckligt utan det bör krävas att sökanden också har stöd för detta.