prop · H803146 · 2021-03-30 00:00:00 — Det målet ska nås genom att upprätthålla ett överskott i de offentliga finanserna som motsvarar av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln.”73 Regeringen föreslog ett utgiftstak som var lägre än den tidigare bedömningen med hänvisning till överskottsmålet: ”Prognosen för den offentliga sektorns finansiella sparande visar på underskott fram , både i faktiska och strukturella termer. Underskotten manar till försiktighet i utgiftsutvecklingen. Ett stramare utgiftstak understödjer en stram finanspolitik, vilket understödjer återgången mot ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande som ligger i linje med överskottsmålet.”74 Regeringen höjde sin tidigare bedömning av utgiftstaket med hänvisning till konjunkturella skäl: ”I samband med att regeringen i budgetpropositionen gjorde en bedömning av utgiftstakets nivå betonades de stora riskerna för en svag ekonomisk utveckling . Sedan budgetpropositionen beslutades har dessa farhågor till viss del besannats och riskbilden är alltjämt negativ. Det är därför fortsatt angeläget att det finns möjlighet att vidta åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta den ekonomiska utvecklingen, om det skulle uppstå ett behov av detta.”75 Regeringen höjde sin tidigare bedömning av utgiftstaket med , oklart motiv. Regeringen föreslog en höjning av fastställda utgiftstak , med 33 respektive . Höjningen var finanspolitiskt motiverad: ”Den förändring av finanspolitikens inriktning som regeringen föreslår i denna proposition och avser att fortsätta genomföra , förutsätter att de fastställda nivåerna på utgiftstaket höjs.”76 2006/07:1, s. 111. 2009/10:1, s. 100. 2012/13:100, s. 96. 2014/15:1, s. 174. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R Regeringen förslog även en höjning av bedömd nivå 2017 och 2018, med 52 respektive , med samma motivering. ställde sig inte bakom budgetpropositionen utan biföll allianspartiernas budgetmotion som innehöll förslag till utgiftstak –2017 som var lägre än regeringens budgetförslag.77 I vårändringsbudgeten återkom regeringen med förslag om höjda utgiftstak som innebar en återgång till nivåerna i budgetpropositionen , undantaget tekniska justeringar. En övergångsregering lämnade över budgetpropositionen till . För att undvika nya politiska ställningstaganden föreslog regeringen ett utgiftstak för det tillkommande året som överensstämde med tidigare bedömning, efter tekniska justeringar. I budgetbeslut röstades en gemensam reservation från M och KD igenom som innebar lägre utgiftstak –2021. I vårändringsbudgeten föreslog den nya regeringen en höjning av taket med 2021. Regeringen ansåg ”att om det bedöms finnas ett budgetutrymme är det rimligt att det kan utnyttjas för prioriterade reformer. Osäkerheten i prognosen motiverar därför att nivån på utgiftstaket höjs.”78 Regeringen föreslog en höjning av det fastställda taket med . ”Regeringen anser att de direkta ekonomiska följderna av utbrottet av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19 och de mycket långtgående konsekvenser utbrottet riskerar att få för svensk ekonomi, är en yttre omständighet som motiverar att utgiftstakets nivå höjs .”79 Regeringen föreslog en höjning av det fastställda taket –2022 med ”För att motverka den djupa lågkonjunktur som pandemin orsakat bedriver regeringen en expansiv finanspolitik där den aktiva politiken kraftigt ökar de takbegränsade utgifterna så att de inte ryms under den av fastställda nivån på utgiftstaket och ger en alltför liten budgeteringsmarginal .”80 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29. 2018/19:99, s. 47. 2019/20:99, s. 47. 2020/21:1, s. 63. 46R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens redovisning av det tillkommande årets förslag till utgiftstak ekonomiska vårproposition till budgetpropositionen I flera av de tidiga propositionerna angav regeringen tydligt att takets nivå utgick från målet för det offentliga sparandet. ekonomiska vårproposition framgick det att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande var överordnat utgiftstaket.81 Ett annat exempel är ekonomiska vårproposition där formuleringen att utgiftstaket ”underlättar möjligheten att nå de uppsatta överskottsmålen” återkommer.82 I flertalet av de tidigare propositionerna var förslagen till utgiftstak förenligt med överskottsmålet utan behov av skattehöjningar, se tabell 1. Förslagen kan tolkas som att finanspolitiken inriktades mot skattesänkningar på medellång sikt, men detta berördes inte i motiveringarna till taken. Undantaget är ekonomiska vårproposition där regeringen bedömde att förslaget skapar utrymme för både utgiftsökningar och skattesänkningar, som överskottsmålet klarades.83 I några av propositionerna från och med budgetpropositionen framhölls fortfarande utgiftstakets betydelse för att uppnå överskottsmålet. Ett exempel är budgetpropositionen där regeringen beskrev utgiftstaket som budgetpolitikens främsta styrinstrument och ett verktyg för att uppnå överskottsmålet.84 Men skulle hela utrymmet under utgiftstaket användas förutsätter det skattehöjningar för att vara förenligt med överskottsmålet, vilket inte framgick av redovisningen. I propositionerna 1996–2006 relaterades utgiftstakets nivå ofta till BNP eller potentiell BNP. I de tidigaste propositionerna minskade utgiftstaket som andel av BNP under förslagsåret. års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen ett utgiftstak som var oförändrat som andel av BNP alternativt potentiell BNP för förslagsåret. Regeringen förklarade emellertid inte vilket skatteuttag som krävdes för att den föreslagna utgiftsnivån ska vara förenlig med överskottsmålet. 81Utgiftstaket beskrevs som ett medel för att uppnå budgetmålen, se prop. 1995/96:150, s. 68. 2000/01:100, s. 59. Liknande formuleringar användes ekonomiska vårproposition. 2000/01:100, s. 60 och 63. 2003/04:1, s. 23–24. Regeringen lyfter även ekonomiska vårproposition fram överskottsmålet som en utgångspunkt för regeringens överväganden om utgiftstak, se 2005/06:150 s. 79. Varken bedömning eller förslag till utgiftstak lämnades i propositionen. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R Under sina två mandatperioder betonade alliansregeringen i flertalet av budgetpropositionerna utgiftstakets roll för att uppnå överskottsmålet.85 I budgetpropositionen slog regeringen exempelvis fast att utgiftstaket är ett viktigt instrument för att uppnå målet om överskott i den offentliga sektorns sparande och därför bör fastställas så att det stödjer överskottsmålet. Under sin första och andra mandatperiod förtydligade alliansregeringen de överväganden som ligger till grund för förslaget till utgiftstak. I budgetpropositionen skrev regeringen att deras avväganden tydliggörs genom att taket motiveras med utgångspunkt i hur det förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Regeringen listade följande faktorer: utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser.86 Det är praxis att regeringens redogörelse för de skäl som ligger till grund till förslaget utgår från dessa bestämningsfaktorer. De utgiftstak som alliansregeringen föreslog innebar att taket minskar som andel av BNP för förslagsåret. Det var explicit uttryckt i propositionerna fram till budgetpropositionen att utgiftstaket bör falla något eller svagt som andel av BNP eller potentiell BNP. Regeringen preciserade inte hur stor minskning som var önskvärd. Det är under dessa mandatperioder som regeringen var tydligast med sin syn på utvecklingen av utgifter och skatteuttag inom ramen för överskottsmålet. De flesta av regeringens förslag till utgiftstak implicerade skattesänkningar i det medelfristiga perspektivet, se tabell 1. Regeringen redovisade i flertalet propositioner hur de såg på förhållandet mellan utgifter, överskottsmål och skatteuttag.87 Regeringen beskrev i budgetpropositionen att utgiftstaken innebar att överskottsmålet kommer att överträffas. Målet bör överträffas bland annat för att undvika en alltför stark stimulans av efterfrågan i ekonomin. I budgetpropositionen ansåg regeringen att inte hela marginalen till taket skulle tas i anspråk för utgiftsreformer. Skäl som angavs var bland annat reformambitioner som inkluderar skattesänkningar och en säkerhetsmarginal till överskottsmålet så att det strukturella sparandet låg av BNP över målet 2014. Givet detta implicerar förslaget till utgiftstak snarare ett behov av skattehöjningar än skattesänkningar. I budgetpropositionen 2012 var regeringen 85Regeringen föreslår i sin första budgetproposition en sänkning av det fastställda taket 2007 och det bedömda taket 2008 med respektive år. Regeringen motiverar det med vikten av att upprätthålla uthålliga offentliga finanser. 86Regeringen hade redan under sin första mandatperiod beskrivit vad som bör vägas samman, se prop. 2006/07:100 (ekonomiska vårproposition) s. 89 och prop. 2007/08:1 (budgetpropositionen ) s. 77. 87Att regeringen ansåg att skatteuttaget bör sänkas framgick när regeringen motiverade sin bedömning av utgiftstakets nivå 2010. 2006/07:100 (ekonomiska vårproposition), s. 22. 48R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen ansåg att om det uppstod ett reformutrymme var det rimligt att en del kunde utnyttjas för reformer på utgiftssidan, om det var förenligt med överskottsmålet och det fanns tillräckligt med utrymme under utgiftstaket för att hantera osäkerheter. Regeringens förslag till utgiftstak implicerade i några fall behov av skattehöjningar om hela utrymmet under taket utnyttjades. Dessa tillfällen sammanföll med en försämrad konjunkturutveckling. I budgetpropositionen hade det offentliga sparandet försvagats betydligt till följd av finanskrisen. Regeringen ansåg att det saknades ett utrymme för ofinansierade strukturella ökningar av de takbegränsade utgifterna och avsåg att föra en stram utgiftspolitik under de närmaste åren.88 Regeringen uttryckte också i finansplanen att ”om budgetförstärkningar blir nödvändiga bör de bland annat ta sikte på skattejusteringar […]. Även utgiftsminskningar kan bli aktuella.”89 I budgetpropositionen framhöll regeringen att den negativa riskbilden i den makroekonomiska utvecklingen motiverade att det finns möjlighet att vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida. Men regeringen påpekade också att ett utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Utrymmet för reformer på utgiftssidan begränsades primärt av överskottsmålet men även av skattepolitiken liksom behovet av I sin första budgetproposition efter valet , budgetpropositionen , skrev den nytillträdda regeringen att utgiftstakets nivå är ett uttryck för hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Regeringen ansåg att det är ett politiskt ställningstagande att bestämma utgiftstakets nivå, något som återkommer i alla budgetpropositioner som regeringen lämnar under mandatperioden.90 I sin första budgetproposition slog regeringen fast principen att ”utgiftstakets nivåer bör fastställas så att de storleksmässigt behåller samma förhållande till den trendmässiga tillväxten i ekonomin”. Det medger ”att de faktiska takbegränsade utgifterna kan utvecklas i ungefär samma takt. Så länge omslutningen i kommunsektorns finanser förblir ungefär oförändrad i förhållande till BNP medger utgiftstakets nivåer därmed förutsättningar för att de offentliga utgifterna ska växa i ungefär samma takt som BNP. Över tiden är det 2009/10:1, s. 96. 2009/10:1, s. 62. 90I budgetpropositionen föreslår regeringen en höjning av de fastställda utgiftstaken med 33 respektive och en höjning av bedömd nivå 2017 och 2018 med 52 respektive . Regeringen motiverar det med den förändrade finanspolitiska inriktningen. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R ungefär samma utveckling som kan förväntas av de offentliga skatteinkomsterna vid oförändrade regler.”91 utgick regeringens redogörelse från bestämningsfaktorerna i ramverksskrivelsen. Regeringen beskrev hur taken utvecklades i förhållande till BNP, utgiftsutvecklingen över en längre tidsperiod med mera. Men det var endast i budgetproposition som regeringen uttryckte sin principiella syn på vad som styr regeringens val av nivå på utgiftstaket.92 Regeringens tillämpning av principen varierade mellan budgetpropositionerna. I budgetpropositionerna föreslog regeringen ett utgiftstak som innebar en oförändrad andel av potentiell BNP för förslagsåret. I budgetpropositionerna ökade andelen något. Alla regeringens förslag till utgiftstak implicerade ett behov av skattehöjningar i det medelfristiga perspektivet, av BNP, om hela utrymmet under taket skulle utnyttjas, se tabell 1. formulerade regeringen sig på samma sätt vad gäller förhållandet mellan utgifter, överskottsmål och skatteuttag. Regeringen påpekade att ett utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Det kan ske först efter avstämning mot överskottsmålet och den höjning av skatteuttaget som kan komma att krävas. Regeringen bedömde när de tillträdde att det fanns en tydlig avvikelse mot överskottsmålet. Avvikelsen var så stor att ett finansiellt sparande om av BNP inte kunde förväntas nås under innevarande mandatperiod, enligt regeringen.93 Givet detta implicerar förslagen ett mindre behov av skattehöjningar än av BNP. Avvikelsen kvarstod fram till budgetpropositionen då regeringen avsåg att föra en politik så att målet nås senast i prognosen.94 Avvikelserna från överskottsmålet är inget som regeringen berör i förslagen till utgiftstak Valresultatet 2018 innebar inledningsvis att ingen konstellation fick underlag för att bilda regering. Budgetpropositionen överlämnades till av en övergångsregering. För att undvika nya politiska ställningstaganden föreslog regeringen ett utgiftstak för det tillkommande året som överensstämde med 2014/15:1, s. 176. ställde sig emellertid inte bakom regeringens budgetförslag utan biföll allianspartiernas budgetmotion som innehöll förslag till utgiftstak. I vårändringsbudgeten återkom regeringen med förslag om höjda utgiftstak som innebar en återgång till vad som föreslogs i budgetpropositionen . Till följd av tekniska justeringar var utgiftstakens nivå inte exakt samma som i budgetpropositionen . 92Principen upprepas ekonomiska vårproposition som ett svar på ett tillkännagivande från . hade anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt, se bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349. 2014/15:1, s.170. 2016/17:1, s.175. 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tidigare bedömning, efter tekniska justeringar. röstades emellertid en gemensam reservation från M och KD igenom. Beslutet innebar sänkningar av utgiftstaken –2021. Det gavs ingen motivering till den lägre nivån.95 I vårändringsbudgeten föreslog den nya regeringen en höjning av det fastställda utgiftstaket med . föreslogs inga ändringar av de utgiftstak som fastställt. Utgiftstaket utgjorde av potentiell BNP 2020–2022 och var därmed lägre än föregående mandatperiod. Regeringen kommenterade inte den lägre nivån på utgiftstaken. I budgetpropositionen föreslog regeringen ett utgiftstak för det tillkommande . I likhet med föregående mandatperiod upprepade regeringen att det är ett politiskt ställningstagande att bestämma utgiftstakets nivå. Regeringens redogörelse utgick även i denna proposition från bestämningsfaktorerna i ramverksskrivelsen. Regeringen angav emellertid inte någon principiell syn på hur utgiftstaket bör fastställas, men förslaget innebar att takets andel av potentiell BNP är oförändrad för förslagsåret. Om hela utrymmet under utgiftstaket skulle användas förutsatte förslaget skattehöjningar för att vara förenligt med överskottsmålet, men i mindre omfattning än under förra mandatperioden, se tabell 1. I likhet med föregående mandatperiod ansåg regeringen att ett utrymme under utgiftstaket i sig inte betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. Coronavirusets utbrott innebar att regeringen vidtog ett stort antal åtgärder för att minska smittspridningen och pandemins effekter på samhällsekonomin. Regeringen föreslog därför i vårändringsbudgeten och budgetpropositionen höjningar av de tidigare fastställda utgiftstaken –2022 med 350, 250 respektive . I budgetpropositionen föreslog regeringen ett utgiftstak för det tillkommande . Regeringens redogörelse utgick från bestämningsfaktorerna i ramverksskrivelsen. De beskrev hur taken utvecklas i förhållande till BNP, utgiftsutvecklingen över en längre tidsperiod med mera. Förslaget var på en nivå som regeringen bedömde som långsiktigt hållbar och i linje med hur de sett på utgiftstakets nivå innan krisen. Nivån på det föreslagna taket, av potentiell BNP, innebar att utgiftstaket är tillbaka på samma andel av potentiell BNP som 2019, det vill säga innan pandemin startade. 2018/19:FiU1. R I K S R E V I S I O N E N U T G I F T S T A K E T – O L I K A R O L L I O L I K A T I D E R Om hela utrymmet under utgiftstaket skulle användas förutsatte förslaget skattehöjningar för att vara förenligt med överskottsmålet, se tabell 1. Regeringen bedömde att det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet. Avvikelsen från överskottsmålet var inget som regeringen berörde i förslaget till utgiftstak. I likhet med tidigare menade regeringen att ett utrymme under utgiftstaket i sig inte betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. 52R I K S R E V I S I O N E N utgiftstaket – olika roll Utgiftstaket tillämpas huvudsakligen enligt det fnanspolitiska ramverket visar granskning som är en del av ett samarbete mellan fera europeiska revisionsmyndigheter. Utgiftstakets funktion har varierat under de som taket varit i bruk. Vissa perioder har regeringens inriktning varit att minska de statliga utgifternas andel av BNP, i andra lägen att behålla andelen. konstaterar att marginalen mellan prognostiserade takbegränsade utgifter och utgiftstaket, den så kallade budgeteringsmarginalen, blir automatiskt stor när regeringens ambition är att utgifternas andel av BNP ska vara oförändrad. Ett utgiftstak som beslutas i förväg ställer höga krav på god utgiftskontroll, inte minst när utgiftstaket fastställs med en stor budgeteringsmarginal. Av granskningen framgår att det finns en väl fungerande uppföljning av de takbegränsade utgifterna. Prognosfelen är inom ramen för vad som kan betecknas som acceptabelt i relation till ramverkets riktlinjer. bedömer emellertid att regeringen brister i sina motiveringar av utgiftstak. Det är inte alltid tydligt vad som styr regeringens val av nivå på det föreslagna taket och det framgår inte vilket skatteuttag som är nödvändigt för att nivån ska vara i linje med överskottsmålet. Regeringen rekommenderas därför att tydligare redovisa sin syn på utvecklingen av de ofentliga utgifterna och skatteuttaget på . s:t eriksgatan 117, 102 33 | Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:146 om utgiftstaket