prop · H803154 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:154 Miljöstyrande start- och landningsavgifter Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Bemyndigandet gör det möjligt att meddela föreskrifter om att det på vissa flygplatser ska vara obligatoriskt att ta hänsyn till miljö- och klimatstyrande effekter vid framtagandet av start- och landningsavgifter. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Fler åtgärder inom luftfarten behöver vidtas för att nå Åtgärder vidtas internationellt och inom EU...................... 4.2Ytterligare åtgärder krävs för att minska flygets miljö- och klimatpåverkan.................................................. För att minska flygets miljö- och klimatpåverkan ska krav kunna ställas på differentierade flygplatsavgifter ............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av rapporten .......................................... Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss .......................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter. Denna lag genomför och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter. Dessutom regleras sådana frågor om flygplatsavgifter som inte omfattas av direktivet. 2020/21:154 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter Härigenom föreskrivs att 1 och 6 §§ lagen (2011:866) om flygplatsavgifter ska ha följande lydelse. Denna lag genomför och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter. Flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Regeringen får meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Av punkt 32 i januariavtalet, som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, framgår att flygets klimatpåverkan ska minska och att bland annat ett förslag om miljöstyrande start- och landningsavgifter ska tas fram. anledning av det gav regeringen Transportstyrelsen i uppdrag att lämna förslag till miljöstyrande start- och landningsavgifter. Transportstyrelsen lämnade in sin slutrapport till I rapporten lämnas förslag till en ändring av förordningen (2011:867) om flygplatsavgifter. En sammanfattning av rapporten finns i Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Infrastrukturdepartementet (dnr I2020/01875). I Transportstyrelsens slutrapport lämnas inget förslag till bemyndigande i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter utan förslaget utgår från att ett sådant bemyndigande finns. Ett utkast till lagrådsremiss med ett förslag till bemyndigande har under hand beretts med några myndigheter och organisationer. Infrastrukturdepartementet (dnr I2020/01875). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. synpunkter behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Fler åtgärder inom luftfarten behöver vidtas för att nå miljömålen Agenda 2030 är en universell agenda som FN:s medlemsländer antog Agendan innehåller 17 globala mål för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Regeringen har antagit en handlingsplan för Agenda 2030 för åren 2018–2020 (dnr Fi2018/02412). ligger fokus på att de ska vara effektiva och hållbara. miljömålssystem består av ett övergripande generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och ett antal etappmål. nationella genomförandet av den miljömässiga dimensionen av de globala Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Svensk transportpolitik syftar till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta omfattar bland annat att transportsystemets utformning, funktion och användning ska bidra till att det övergripande 2020/21:154 generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen att nettonollmålet innebär att växthusgasutsläppen från bland annat transportsektorn i princip kommer att behöva vara noll (prop. 2019/20:65 s. 107). Luftfarten påverkar miljön och människors hälsa genom buller och utsläpp. En av de viktigaste frågorna för luftfarten är att hantera dess klimatpåverkan. Vid förbränning av fossilt flygbränsle bildas främst koldioxid och vattenånga. Koldioxiden bidrar till att jordens klimat blir allt varmare. Genom att luftfartens utsläpp till största delen sker på hög höjd i atmosfären bidrar även andra ämnen till att den totala påverkan på klimatet blir ännu större. 4.1Åtgärder vidtas internationellt och inom EU Världens länder har inom den internationella civila luftfartsorganisationen () enats om att stabilisera utsläppen från internationellt flyg nivåer. Det är ett viktigt steg att man enats om ett internationellt avtal för att medlemsstater och aktörer inom flygindustrin ska ta ett större ansvar för att minska utsläppen och flygets klimatpåverkan från internationella flygningar. Målet att stabilisera utsläppen nivåer är dock för lågt och behöver skärpas väsentligt. Det viktigaste styrmedlet för att nå detta mål är ett globalt marknadsbaserat styrmedel, Corsia (16 Environmental Protection Volume IV Carbon Offsetting and Reduction Scheme for ). Corsia inleds med en frivillig fas 2021 och blir obligatoriskt . Genom Corsia ska flygbolagen genom att köpa utsläppskrediter kompensera för koldioxidutsläppen från internationella flygningar som överstiger en baslinje. Genomsnittet av utsläppen skulle ursprungligen definiera basnivån över vilken överskjutande utsläpp ska kompenseras. Covid-19-pandemin har haft en mycket kraftfull påverkan på luftfarten, som minskat i omfattning med , enligt (). Mot denna bakgrund beslutade att endast utsläppsnivåer ska definiera basnivån för beräkning av kompensationskrav under pilotfasen 2021–2023, eftersom en medräkning av skulle leda till en väsentligt lägre basnivå än den man förväntade sig när det ursprungliga beslutet om definitionen fattades av . Enligt resolutionen A39-3 ska göra en översyn av Corsia . I översynen ska ingå att utvärdera vilka uppgifter som ska ligga till grund för basnivån efter pilotfasen. Luftfarten har varit inkluderad i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). Förenklat beskrivet gäller systemet för de flygningar som startar eller landar inom EES. Handelssystemet följer av och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, som också är genomfört i . Systemet innebär att företag inom vissa utpekade sektorer är förbundna att överlämna utsläppsrätter för de koldioxidutsläpp som de orsakar. Handelssystemet bygger på att ett tak har satts för hur Prop. 2020/21:154 stora de samlade koldioxidutsläppen inom EU får vara. 4.2Ytterligare åtgärder krävs för att minska flygets miljö- och klimatpåverkan För att nå de globala och nationella miljömålen måste miljöavtrycket från luftfarten minska. Det vidtas åtgärder såväl nationellt som internationellt för att minska flygets påverkan på klimatet och luftkvaliteten samt för att minska flygets bulleremissioner. Störst genomslag får de åtgärder och regler som beslutas på internationell nivå, eftersom hela luftfartsbranschen då följer samma regler. Det finns emellertid svårigheter med att besluta regler internationellt då det kan ta för alla länder att komma överens om vilka krav som ska ställas och hur reglerna ska utformas. Det kan därför vara nödvändigt att vidta vissa nationella åtgärder. Därtill är ett av de länder i världen som har goda förutsättningar att genom nationella åtgärder stimulera flyget till minskad miljöpåverkan. Det är viktigt att aktörer inom flygbranschen med höga hållbarhetsambitioner ges ekonomiska incitament till omställning. Trots att det vidtas åtskilliga åtgärder inom luftfarten för att minska flygets miljö- och klimatpåverkan, är detta inte tillräckligt för att nå miljömålen. Regeringen anser därför att det krävs fler åtgärder inom luftfarten för att flygets klimatpåverkan ska minska. Enligt punkt 32 i januariavtalet ska, utöver ett förslag om miljöstyrande start- och landningsavgifter, en obligatorisk klimatdeklaration vid köp av flygresor genomföras. ska dessutom ta ledartröjan för att omförhandla de internationella avtal och konventioner som sätter stopp för en beskattning av fossilt flygbränsle. Vidare ska krav på obligatorisk inblandning av förnybart bränsle införas. Regeringen planerar att överlämna en proposition till med förslag om att införa en reduktionsplikt för flygfotogen . En hög inblandning av hållbart förnybart bränsle ska ges ekonomiska incitament. Av januariavtalets punkt 32 framgår vidare att när ett system för flygbränsleskatt finns på plats bör det ersätta dagens biljettskatt på flyget. 5För att minska flygets miljö- och klimatpåverkan ska krav kunna ställas på differentierade flygplatsavgifter Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. Rapportens förslag: Rapporten behandlar inte frågan om ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att flygplats- avgifter ska differentieras av miljöskäl. I rapporten föreslås att regeringen 2020/21:154 i förordning ska ställa krav på att det på vissa flygplatser ska vara obligatoriskt att ta hänsyn till klimatstyrande effekter vid framtagandet av Remissinstanserna: , , Statens energimyndighet, och kommun tillstyrker förslaget. Flera andra remissinstanser är positiva till att ytterligare åtgärder vidtas för att minska flygets klimatpåverkan, som , och är den enda instans som avstyrker förslaget. Kammarrätten i , , Transportföretagen och kommun anser att det är svårt att bedöma förslagets effekter på klimatet och därmed även i viss mån nyttan av förslaget. Flera remissinstanser, som , , och Transportföretagen, lyfter fram att regleringen av miljö- och klimatdifferentierade start- och landningsavgifter i första hand bör ske gemensamt inom EU eller internationellt. och påpekar också att det finns en risk för att förslaget kan komma i konflikt med internationella regelverk på området. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i påpekar att rapportens förslag avser flygplatsavgifter, medan regeringens uppdrag endast avser det snävare begreppet start- och landningsavgifter. och anser att ordet miljöpåverkan bör användas i stället för klimatpåverkan för att fler miljöeffekter ska omfattas och för att inte riskera att utesluta SAS, Svenska regionala flygplatser och Transportföretagen avstyrker att förslaget införs på fler flygplatser än och , medan och kommun välkomnar att systemet, efter uppföljning, utvidgas till fler flygplatser. Beträffande utformningen av avgifterna instämmer , , , Trafikanalys och Transportföretagen i bedömning att det är lämpligt att låta differentieringen av avgifterna beslutas inom ramen för det samrådsförfarande som äger rum mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna. remissinstanser, bland annat , och , har även synpunkter på vilka miljö- och klimatstyrande effekter som en differentiering bör grunda sig på. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Förslaget överensstämmer med Remissinstanserna: och Transportstyrelsen har inga synpunkter på bemyndigandet. Transportföretagen, vars synpunkter SAS delar, anför att de inte är emot förslaget till lagändring men att det föreslagna kravet kan anses gå utöver direktivets intentioner. Transportföretagen uppger vidare att bemyndigandet skulle kunna utformas så att regeringen även kan delegera föreskriftsrätten till myndighet med god sakkunskap och att bemyndigandet bör hanteras väl avvägt, inte minst med anledning av covid-19-pandemin. framhåller att det borde förtydligas i författningstexten vad miljödifferentieringen är tänkt att avse. inte nådde upp till fem miljoner passagerarrörelser Skälen för regeringens förslag För att nå miljömålen bör det införas krav på miljö- och klimatdifferentierade start- och landningsavgifter Det krävs ytterligare åtgärder för att nå de nationella och globala miljömålen. För flygets del krävs framför allt att ytterligare åtgärder vidtas för att minska flygets klimatpåverkan. Användningen av mer energieffektiva luftfartyg, mer effektiva in- och utflygningsprocedurer och mindre miljöpåverkande bränslen är några av de saker som därför behöver stimuleras. En möjlig åtgärd för att minska flygets klimatpåverkan kan vara att ställa krav på att start- och landningsavgifter, som är en form av flygplatsavgifter, ska differentieras utifrån vilken miljö- och klimatpåverkan de enskilda luftfartygen har. bedrivs linje- och chartertrafik på 38 flygplatser i . Av dessa är tio statligt ägda och drivs av . Samtliga flygplatser tar ut flygplatsavgifter i någon form. Dessa betalas i allmänhet av flygbolagen till flygplatserna som ersättning för de tjänster som flygplatserna tillhandahåller. En start- och landningsavgift avser att täcka kostnader för service och infrastruktur som tillhandahålls för luftfartyg som startar och landar på flygplatsen. tar ut en startavgift på samtliga sina flygplatser. Avgiften baseras på den auktoriserade maximala startvikten i luftfartygets certifikat. Även de icke-statliga flygplatserna tar som regel ut start- eller landningsavgifter baserat på luftfartygets maximala startvikt. Ingen flygplats använder sig av miljöanpassade start- och landningsavgifter. använder sig emellertid av miljödifferentierade avgifter på samtliga sina flygplatser i form av emissions- och bulleravgifter. Emissionsavgifterna tar sikte på utsläpp i den lokala miljön och differentieras utifrån luftfartygets utsläppsvärden samt hur luftfartyget befinner sig i start- och landningsfas. Bulleravgifterna baseras på liknande sätt på luftfartygens certifierade bullernivåer. Avgifterna är i huvudsak avsedda att täcka kostnader för bullerisolering samt mätning av utsläppsvärden och bullernivåer. Beträffande de ickestatliga flygplatserna varierar upplägget för flygplatsavgifter, men Transportstyrelsen uppskattar att endast ett fåtal av dem har någon form av miljöanpassade avgifter. Regeringen delar remissynpunkten från bl.a. och Transportföretagen att det i viss mån är svårt att bedöma förslagets effekter på klimatet. Ett krav på miljö- och klimatdifferentierade start- och landningsavgifter skulle dock kunna fungera som ett incitament för flygbolagen att minska sina utsläpp av exempelvis klimatpåverkande gaser. Införandet av ett krav på miljö- och klimatdifferentierade start- och landningsavgifter ligger dessutom väl i linje med ambitionen att nå miljömålen. Ett sådant krav bör därför införas. Kravet bör hanteras inom ramen för regleringen av flygplatsavgifter Transportstyrelsen föreslår i sin rapport att kravet på klimatdifferentierade flygplatsavgifter ska införas i förordningen om flygplatsavgifter. Lagen och förordningen om flygplatsavgifter genomför och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter som fastställer gemensamma principer för hur flygplats- avgifter ska bestämmas. Direktivet bygger på principer och handlar i huvudsak om ökad insyn i hur flygplatsavgifter beräknas, icke- diskriminering av flygbolag vid tillämpning av flygplatsavgifterna, krav på regelbundna samråd mellan flygplatser och flygbolag samt inrättandet av en oberoende tillsynsmyndighet. Lagen gäller, enligt 2 §, för den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser och för de flygplatser som har en årlig trafik på över fem miljoner passagerare. Transportstyrelsen har i uppdrag att offentliggöra vilka flygplatser som omfattas av lagen, utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen (). Varken direktivet eller lagen om flygplatsavgifter reglerar avgiftstyper eller avgiftsnivåer, utan de hanterar det förfarande som ska äga rum när Av 8 § i lagen framgår att ledningsenhet ska besluta om avgifterna efter att samråd har hållits med flygplatsanvändarna (i allmänhet flygbolagen). parterna enligt 9 och 10 §§ ge varandra viss information. till exempel informera om vilket underlag som använts för att fastställa systemet för flygplatsavgifterna eller nivån på avgifterna. också enligt 15 och 16 §§ i lagen möjlighet att ingå servicenivåavtal. Flygplatsens ledningsenhet kan tillhandahålla skräddarsydda tjänster genom att variera tjänsternas kvalitet och omfattning. I 6 § lagen om flygplatsavgifter regleras hur avgifterna ska utformas. Där anges att flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygbolag behandlas på ett likvärdigt sätt. Vidare framgår att en differentiering av avgifterna får förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. I artikel 3 i direktivet anges att detta inbegriper miljöfrågor. I författningskommentaren till lagen anges miljöskäl som exempel på frågor av allmänt och generellt intresse (prop. 2010/11:143 s. 29). Av såväl lagen som direktivet framgår att de kriterier som ska användas vid en eventuell differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Genom att hantera det föreslagna kravet inom ramen för den nuvarande regleringen om flygplatsavgifter skulle flygplatserna drivs av och stod 2019 för av flygplans- rörelserna och av passagerarna på svenska flygplatser. 2019 redovisade omkring 233 000 flygplansrörelser och 25 miljoner passagerare, medan redovisade omkring 66 000 flygplansrörelser och Flera av remissinstanserna anför att Transportstyrelsens uppfattning att det är lämpligt att kravet hanteras inom ramen för regleringen av flygplatsavgifter och gäller för de flygplatser som omfattas av lagen. uppger att inte nådde upp till fem miljoner passagerarrörelser och därmed eventuellt inte kommer att omfattas av lagen. Något offentliggörande från Transportstyrelsen, grundat på uppgifter från , har ännu inte gjorts. omfattas därför alltjämt och . Ett krav på att differentiera avgifterna av miljöhänsyn administrativ börda för främst flygplatserna. Även kostnader för tillsyn och överprövning av avgiftsnivåer som kan uppstå tillkommer. Genom att Prop. 2020/21:154 införa kravet på den eller de flygplatser som omfattas av lagen om flygplatsavgifter når man de allra största flygplatserna och därigenom en stor del av flygplansrörelserna utan att behöva belasta de mindre flygplatserna med den administrativa börda som ett sådant krav innebär. De flygplatser som drivs av har viss erfarenhet av miljöanpassade avgifter och har därför goda förutsättningar att hantera ett krav på att miljö- och klimatanpassa sina start- och landningsavgifter. I ett senare skede skulle, efter en utvärdering av om avsedda effekter har uppnåtts, motsvarande krav kunna införas för fler flygplatser. I utvärderingen bör en beräkning av uppnådd minskning av klimatutsläppen ingå som ställs i relation till flygets totala utsläpp samt till den eventuella minskade tillgängligheten som förslaget inneburit. Genom att hantera kravet inom ramen för regleringen av flygplatsavgifter skulle differentieringen dessutom kunna omfattas av det redan etablerade samrådsförfarandet, som genomförs i enlighet med 8 § i lagen. Flera remissinstanser lyfter fram detta som någonting positivt och ingen av instanserna har motsatt sig en sådan hantering av kravet. Det blir då i stor utsträckning flygplatserna och flygbolagen som själva får reglera hur differentieringen ska göras och vilka miljö- och klimatstyrande effekter som en differentiering lämpligen bör grunda sig på. Systemet blir då flexibelt och styrmedlet kan användas inom de områden där det vid behövs som mest. Sammantaget anser regeringen att det, som Transportstyrelsen föreslår, är lämpligt att hantera kravet på differentiering av start- och landningsavgifter inom ramen för regleringen av flygplatsavgifter. Regeringen bör bemyndigas att ställa krav på differentierade flygplatsavgifter av miljöskäl En flygplats ledningsenhet får , enligt 6 § lagen om flygplatsavgifter, differentiera samtliga flygplatsavgifter med hänsyn till t.ex. miljöskäl. Regeringen har emellertid utifrån lagens utformning inte någon möjlighet att kräva att en differentiering ska göras. För att kunna ställa krav på att start- och landningsavgifter ska differentieras krävs att kravet införs direkt i lagen eller att regeringen får ett bemyndigande att ställa ett sådant krav. Avsikten är i första hand att möjliggöra differentierade start- och landningsavgifter med hänsyn till ett luftfartygs miljö- och klimatpåverkan. Transportstyrelsen föreslår i sin rapport att ett krav på klimatdifferentierade avgifter ska gälla för samtliga flygplatsavgifter. Skälen för detta uppges vara att förhindra otydlighet när det gäller vad som är en start- och landningsavgift. Någon entydig definition av begreppet start- och landningsavgift finns inte i lagen eller i andra föreskrifter. Det är inte heller helt klart vad som kan komma att läggas i detta begrepp vid framtagandet av avgifterna. Detta talar för att kravet på differentiering inte bör regleras direkt i lag utan på lägre föreskriftsnivå. Det talar också för att ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter inte bör omfatta endast start- och landningsavgifter, utan göras mer generellt och gälla samtliga de flygplatsavgifter som lagen reglerar. En mer detaljerad begränsning av de flygplatsavgifter som bör omfattas av en obligatorisk 2020/21:154 differentiering bör i stället göras i förordning enligt vad som bedöms ändamålsenligt. Regeringen anser därför att det i lagen om flygplatsavgifter bör införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om krav på differentierade flygplatsavgifter. Bemyndigandet bör avgränsas på så vis att regeringen har möjlighet att besluta om differentiering av avgifterna av miljöskäl. Det begreppet innefattar exempelvis klimatskäl. Lagrådet anser att lagrådsremissens rubrik Miljöstyrande start- och landningsavgifter kan ge upphov till oklarheter genom att förslaget presenteras som mer begränsat än vad det i själva verket är. Regeringen har förståelse för denna synpunkt men konstaterar att bemyndigandets utformning bärs upp av de skäl som anförs ovan. Avsikten med förslaget är tydlig, nämligen att i anslutning till lagändringarna kunna ställa krav på miljöstyrande start- och landningsavgifter i förordning. anför att för att förslaget ska få avsedd effekt bör det förtydligas i författningstexten vad miljödifferentieringen är tänkt att avse. Regeringen anser dock att det, liksom enligt det nuvarande systemet, är lämpligt att parterna i stor utsträckning hanterar utformningen av avgifterna inom ramen för det redan etablerade samrådsförfarandet. Systemet kan då vara flexibelt och upplevas som mer rättvist genom att parterna ges möjlighet att påverka avgiftssättningen. Vid behov kan ytterligare reglering ske på lägre föreskriftsnivå, till exempel genom Transportstyrelsens möjlighet att enligt förordningen om flygplatsavgifter meddela verkställighetsföreskrifter.