prop · H90347 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:47 arbete med att beskatta delningsekonomin Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat arbete med att beskatta delningsekonomin. Den övergripande slutsatsen är att arbetet i huvudsak har bedrivits effektivt, men att informationen från myndigheten behöver förbättras. Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att arbete med att beskatta delningsekonomin bedrivs effektivt och att säkerställer att informationen på myndighetens webbplats ger god vägledning avseende hur inkomsterna ska deklareras. Regeringen kommer att följa upp åtgärder i myndighetsdialogen. rekommenderar regeringen att verka för att informationen som inrapporteras i det nya rapporteringssystemet kan förtryckas i inkomstdeklarationen och att regeringen ska utreda möjligheterna att låta det nya rapporteringssystemet omfatta även svenska utförare vid svenska plattformar. Regeringen kommer att följa utvecklingen när det gäller det nya rapporteringssystemet för inkomster från digitala plattformar och verka för att kvaliteten på informationsutbytet når en sådan nivå att informationen, om det i övrigt bedöms lämpligt, kan förtryckas i inkomstdeklarationen. Under arbetet med att ta fram förslag till lagstiftning för att genomföra det nya rapporteringssystemet kommer regeringen att överväga möjligheterna att låta det nya rapporteringssystemet omfatta även svenska utförare vid svenska plattformar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapport är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av med att beskatta delningsekonomin Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade arbete med att beskatta delningsekonomin (2021:16) till regeringen, se bilaga. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. granskning visar att arbete till viss del har underlättat för aktörer att göra rätt. har god kännedom om de utmaningar som aktörer inom delningsekonomin möter. Delningsekonomin är skatterättsligt komplex och avsaknaden av rättspraxis försvårar möjligheter att lämna enkel information. bedömning är att överlag lyckats bra med att tillhandahålla information på webbplatsen som är heltäckande och korrekt men att myndigheten behöver bli bättre på att göra information om vilka regler som gäller lättare att förstå. anser att ansvaret inom för uppföljning och förvaltning av information på webbplatsen är otydligt, vilket kan vara en förklaring till att informationen om delningsekonomin på webbplatsen är svåröverskådlig. menar att uppföljningen och förvaltningen av informationen på webbplatsen skulle bli bättre med ett tydligare utpekat ansvar. Granskningen visar vidare att har genomfört sina kontroller på ett bra och strukturerat sätt, men att kontrollernas effektivitet i förlängningen sannolikt kommer att vara begränsad. Media har i flera fall uppmärksammat kontrollinsatserna, vilket enligt kan ha bidragit till att både avsiktliga och oavsiktliga fel har minskat. ska ett europeiskt rapporteringssystem för inkomster från digitala plattformar börja användas. Det kan enligt komma att underlätta delar av arbetet med att beskatta delningsekonomin, som andra utmaningar kommer att kvarstå. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser riktar följande rekommendationer till : •Säkerställ att informationen om delningsekonomin på webbplats ger god vägledning avseende hur inkomsterna ska deklareras. •Förtydliga den interna ansvarsfördelningen vad gäller förvaltning och uppföljning av information på webbplats. riktar följande rekommendationer till regeringen: •Verka för att information som inrapporteras i det nya rapporteringssystemet kan förtryckas i inkomstdeklarationen. • Utred möjligheterna att låta det nya rapporteringssystemet omfatta även svenska utförare vid svenska plattformar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser kontrollverksamhet är mycket viktig, både för att bidra till att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och för att förebygga och motverka fel i beskattningen av aktörerna inom delningsekonomin. Det är angeläget att kontrollverksamheten bedrivs effektivt och att använder sina resurser på det sätt som ger största möjliga nytta. I det arbetet är granskning av arbete med att beskatta delningsekonomin ett bra underlag. Regeringen instämmer i bedömning att bör säkerställa att informationen på webbplats ger god vägledning för hur inkomster ska deklareras och att det kan finnas anledning att förtydliga den interna ansvarsfördelningen avseende förvaltning och uppföljning av information på webbplatsen. Regeringen instämmer i bedömning att det nya rapporteringssystemet för inkomster från digitala plattformar kan komma att underlätta delar av arbetet med att beskatta delningsekonomin, som andra utmaningar kommer att kvarstå. Systemet bygger på att operatörer av digitala plattformar lämnar korrekta uppgifter inom angivna tidsramar och att uppgifterna sedan utbyts på ett effektivt sätt mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. En förutsättning för att information ska kunna förtryckas i inkomstdeklarationer är att uppgiftslämnandet och informationsutbytet når upp till en viss kvalitet. Det är som tar emot informationen och som därför har möjlighet att bedöma dess kvalitet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen följer i den löpande myndighetsdialogen upp insatser för att öka kvaliteten och effektiviteten i kontrollverksamheten. I regleringsbrev finns ett särskilt mål och återrapporteringskrav avseende kontrollverksamhetens inriktning, vilket är ett uttryck för att frågan är prioriterad av regeringen. Regeringen förutsätter att fortsätter att arbeta med ständiga förbättringar med syftet att åstadkomma en mer träffsäker och effektiv kontrollverksamhet. Regeringen kommer att följa utvecklingen när det gäller det nya rapporteringssystemet för inkomster från digitala plattformar och verka för att kvaliteten på informationsutbytet når en sådan nivå att informationen, Skr. 2021/22:47 om det i övrigt bedöms lämpligt, kan förtryckas i inkomstdeklarationen. Under arbetet med att ta fram förslag till lagstiftning för att genomföra det nya rapporteringssystemet kommer regeringen att överväga möjligheterna att låta det nya rapporteringssystemet omfatta även svenska utförare vid svenska plattformar. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. om arbete med att beskatta delningsekonomin E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N R I R 2 0 2 1 : 1 6 B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 4 - 2 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 7 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: arbete med att beskatta delningsekonomin har granskat arbete med att beskatta delningsekonomin. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Vad är delningsekonomi? Varför är delningsekonomin problematisk att beskatta? Myndigheters hantering av delningsekonomin i EU och 3 Information till aktörer inom delningsekonomin kunskap om utmaningarna inom delningsekonomin Utveckling och anpassning av information Uppföljning och förvaltning av information på webbplats 4 Kontroller av aktörer inom delningsekonomin Planering av kontroller av aktörer inom delningsekonomin Effektivitet och likvärdighet i kontrollerna av delningsekonomin Lärande och utvärdering inom Information till aktörer inom delningsekonomin Kontroller av aktörer inom delningsekonomin Granskning av ärenden som berör delningsekonomi R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N har granskat om arbete med att beskatta delningsekonomin är effektivt. Den övergripande slutsatsen är att arbetet i huvudsak har bedrivits effektivt, men att informationen från myndigheten behöver förbättras. Till exempel kan göra mer för att presentera enkel information på sin webbplats som är lätt att förstå för aktörer inom delningsekonomin. har genomfört väl avvägda kontroller, men effektiviteten i dessa kan komma att bli begränsad . har bedrivit ett proaktivt arbete inriktat mot delningsekonomin har arbetat med att bevaka delningsekonomin, och har goda kunskaper om vilka utmaningar aktörer inom delningsekonomin ställs inför. Arbetet har haft som syfte att samla flera perspektiv – bland annat från myndigheter och aktörer inom delningsekonomin. Myndigheten har också arbetat för att reda ut skatterättsliga frågor samt med att vara behjälpliga och tillgängliga för att svara på frågor. Granskningen visar att kontroller har motiverats av antingen upptäckta risker eller av myndighetens behov av kunskapsinhämtning och metodutveckling. Myndigheten har täckt en bredd av olika branscher och typer av plattformar i sina kontroller. De har även löpande utvärderat kontrollernas utfall, och genomfört andra åtgärder baserat på vad som framkommit i utvärderingar. behöver se till att informationen är lätt att förstå webbplats är myndighetens primära informationskanal. Informationen som är riktad till aktörer inom delningsekonomin kan i flera avseenden förbättras. Bland annat behöver det bli tydligare vem som ska göra vad och hur. Hänvisningar till viktig ytterligare information saknas också. I granskningen har vi också undersökt information riktad till privatpersoner som har varit föremål för kontroll och skriftliga svar på frågor som skickats in till Skatteupplysningen. I kontrollärenden framgår tydligt vilken typ av underlag som efterfrågas och myndigheten har varit noga med att bifoga eventuell kompletterande information och hjälpblanketter. Däremot kan i sina beslut tydligare motivera hur myndigheten har värderat synpunkter och underlag som den som kontrollerats inkommit med. Svar på frågor till Skatteupplysningen R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har i huvudsak gett fullgod information, men en del svar hade blivit bättre om de i större utsträckning anpassats till den specifika frågan. Ansvaret för uppföljning och förvaltning av information på webbplatsen är otydligt. Det är antingen delat eller inte alls utpekat i riktlinjer och rutiner. Uppföljningen och förvaltningen kan bli mer systematisk om det finns ett tydligare utpekat ansvar. Framtida kontrollers effektivitet beroende av ett nytt EU-direktiv Kontrollerna av delningsekonomin har varit kostsamma att genomföra sett till antal beslut eller hur mycket i höjd skatt som kunnat besluta om. Därtill har det varit svårt att genomföra likvärdiga kontroller mellan olika plattformar och utförare. Den uppmärksamhet som kontrollerna har fått i media kan ha bidragit till att fler har redovisat inkomster från plattformar, men kan i förlängningen inte räkna med en sådan effekt. ska ett europeiskt rapporteringssystem för inkomster från digitala plattformar börja användas. Implementeringen av detta kommer att vara avgörande för i vilken utsträckning problemet med att det saknas kontrolluppgifter kan avhjälpas. Enklast vore om uppgifterna kan användas till att förtrycka information på inkomstdeklarationen. Det nya rapporteringssystemet kommer däremot inte lösa alla problem. Systemets nytta är även bland annat begränsat av inte kommer ha tillgång till uppgifter om svenska utförares inkomster från svenska plattformar. kommer dessutom fortsättningsvis att vara hänvisade till enskilda kontrollinsatser när det gäller inbetalningar av socialavgifter och moms. riktar följande rekommendationer till : •Säkerställ att informationen om delningsekonomin på webbplats ger god vägledning avseende hur inkomsterna ska deklareras. •Förtydliga den interna ansvarsfördelningen vad gäller förvaltning och uppföljning av information på webbplats. riktar följande rekommendationer till regeringen: •Verka för att information som inrapporteras i det nya rapporteringssystemet kan förtryckas i inkomstdeklarationen. •Utred möjligheterna att låta det nya rapporteringssystemet omfatta även svenska utförare vid svenska plattformar. R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Delningsekonomi har blivit ett populärt begrepp för att beskriva olika typer av upplägg för att hyra, dela eller låna varor i stället för att själv äga dem. Även vissa upplägg som gör det möjligt att ta del av tjänster kan räknas in i begreppet. har ett stort antal plattformar för delningsekonomi etablerats Några av de största plattformarna finns inom uthyrning av bostad, persontransport och leverans. Det finns ingen vedertagen definition av vilken typ av verksamheter och transaktioner som ingår i delningsekonomin. Viktiga kännetecken är dock att det rör sig om en digital marknadsplats samt att det föreligger ett trepartsförhållande mellan en köpare, en utförare och en plattform. Detta skiljer delningsekonomin från de traditionella förhållandena mellan säljare och köpare eller mellan arbetsgivare och arbetstagare. Trepartsförhållandet gör det svårt för aktörer inom delningsekonomin, och ibland även för , att veta vem som ska betala in till exempel moms och socialavgifter, eller vilka inkomster som ska redovisas och hur det ska göras. har konstaterat att dagens skatteregler går att tillämpa för att beskatta delningsekonomin, men att det innebär flera utmaningar. Förutom att trepartsförhållandet ställer inför nya rättsliga frågeställningar, har dessutom sämre möjligheter än vanligtvis till kontroll. En anledning till detta är att utförare och köpare i många fall är skyldiga att själva redovisa skatter och avgifter, vilket bidrar till att tillförlitligheten i uppgifterna minskar. Därtill är utförarna många och små. sämre kontrollmöjligheter gör det svårare att kontrollera aktörer inom samma bransch på ett neutralt sätt. Delningsekonomin är i flera avseenden svår att passa in i dagens regelverk, vilket försvårar för samtliga inblandade. möter därför särskilda utmaningar när det kommer till att informera om skatteregler och genomföra kontroller av aktörer. Skillnader i efterlevnaden av skatteregler mellan delningsekonomin och den traditionella ekonomin har skapat en skillnad i faktisk skattesats, vilket innebär att konkurrensen snedvrids till fördel för aktörer inom delningsekonomin.1 I förlängningen riskerar den snedvridna konkurrensen att undergräva skattesystemets legitimitet. Det är därför av stor vikt att arbetar effektivt med att se till att regelefterlevnaden ökar i delningsekonomin. 1Skatteverket, Delningsekonomi – kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet – slutrapport, 2016. R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan i granskningen är om åtgärder för att beskatta delningsekonomin är effektiva. För att besvara den övergripande revisionsfrågan har vi ställt två delfrågor: 1.Har insatser för att informera om skatteregler underlättat för aktörer verksamma inom delningsekonomin att redovisa rätt skatter 2.Har genomfört kontroller av aktörer verksamma inom delningsekonomin som gjort det möjligt att på ett effektivt sätt upptäcka och korrigera fel inom delningsekonomin? Granskningen omfattar det arbete som har genomfört inom ramen för det myndigheten kallar delningsekonomi. har definierat delningsekonomi som ”transaktioner där underutnyttjade tillgångar säljs, hyrs ut, byts, samägs eller samutnyttjas, huvudsakligen via en digital marknadsplats som inbegriper en tillhandahållare, utförare och en konsument. Det kan även handla om erbjudanden av tjänster.”2 Granskningen omfattar arbete från att myndigheten började bevaka delningsekonomin 2015 fram . Andra aspekter av delningsekonomin, såsom arbets- och konsumenträtt, omfattas inte av granskningen.3 I statens budget finns mål som har antagit för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. Målet är att ”säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för allmänhet och företag […]”.4 För att myndigheterna inom utgiftsområdet ska kunna uppnå målet krävs att allmänhet och företag har ett högt förtroende för det svenska skattesystemet. bidrar till målet för utgiftsområdet genom att bland annat ”fortsatt prioritera insatser för att säkerställa enhetlighet och rättssäkerhet i verksamheten”.5 För att målet för utgiftsområdet ska kunna uppfyllas behöver och andra myndigheter inom utgiftsområdet enligt skatteutskottet bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete med att stärka förtroendet för verksamheterna.6 har lyft fram att en del i detta arbete är att via god service underlätta för allmänhet och företag att göra rätt för sig. Enligt utskottet bör alla som kommer i kontakt med myndigheterna få enhetlig och rättssäker behandling 2Skatteverket, Delningsekonomi – kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet – slutrapport, 2016, s. 8. 3Se till exempel SOU 2017:24 och SOU 2017:26 som tar upp dessa aspekter av delningsekonomin. 2020/21:1, utgiftsområde 3, s. 6, bet. 2020/21:SkU1, rskr. 2020/21:93. 2020/21:1, utgiftsområde 3, s. 17. 2020/21:SkU1, rskr. 2020/21:93. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samt att regelverk och rutiner bör vara så enkla som möjligt. har även lyft fram att kontroller och sanktioner som bland annat syftar till att se till att regelverken följs är en viktig del i det förtroendeskapande arbetet.7 huvudsakliga uppgift enligt myndighetens instruktion är att ”fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas”.8 Att medborgare och företag har ett högt förtroende för är en förutsättning för att myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag och säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn på ett effektivt sätt. 1.3.1 Information till aktörer inom delningsekonomin Delningsekonomins typiska trepartsförhållande gör det svårare för både privatpersoner och företag att veta vilka regler som omfattar dem, och varför. Det är därför särskilt viktigt att information avseende vilka regler som gäller motsvarar de utmaningar som aktörer inom delningsekonomin ställs inför. har ett övergripande uppdrag om att tillhandahålla behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad information.9 Därtill fick ett särskilt uppdrag 2019 på initiativ av skatteutskottet att förbättra information och service till köpare och säljare inom delningsekonomin.10 Syftet var att ”förenkla administrationen och säkerställa att skatteinbetalning sker på ett korrekt sätt”.11 Eftersom delningsekonomin är ett relativt nytt fenomen bedömer att ett första steg för att kunna underlätta för aktörerna att göra rätt är att identifiera vilka utmaningar aktörer inom delningsekonomin ställs inför. Vidare behöver se till att mottagarna förstår hur de ska agera på informationen. Detta innefattar bland annat att informationen är lätt att hitta och användbar för mottagaren. Därtill behöver kontinuerligt följa upp och förvalta information för att säkerställa att den svarar mot aktörernas behov. bedömning av om information har underlättat för aktörer baseras därför på följande kriterier. •identifierat vilka utmaningar delningsekonomin ställer aktörerna inför. •utvecklat och anpassat informationen i syfte att underlätta för aktörerna att göra rätt, vilket innefattar att informationen ska vara −lätt att hitta, användbar och begriplig −korrekt och lämna så lite tolkningsutrymme som möjligt. 2017/18:SkU1, rskr. 2017/18:78. 81 § förordningen (2017:154) med instruktion för . 911 § förordningen (2017:154) med instruktion för . 10Regleringsbrev för avseende . 2018/19:SkU1, s. 15, rskr. 2018/19:84. R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N •följt upp och förvaltat information kontinuerligt genom att analysera användbarhet och om möjligt effekter på aktörerna. 1.3.2 Kontroller av aktörer inom delningsekonomin har konstaterat att det finns en skillnad i faktisk skattesats mellan delningsekonomin och den traditionella ekonomin. Detta beror till viss del på att inte har samma möjligheter att genomföra kontroller av delningsekonomin, främst på grund av att tillgången till kontrolluppgifter är dålig.12 Därför är det viktigt att kontrollinsatser har genomförts på ett sätt som gjort det möjligt att upptäcka och korrigera fel på ett effektivt sätt. Kontroller och sanktioner syftar till att förstärka och upprätthålla normer samt se till att regelverken följs.13 Kontrollverksamheten ska inriktas på områden där kontrollerna uppnår bästa möjliga effekt och där risken för fusk och fel är hög.14 Kontrollverksamheten ska därtill vara legitim, trovärdig, bred och allmänt känd.15 bedömer att behöver ha planerat och genomfört kontroller som utgått från analyser av var risken för fel är störst samt beaktat behovet av kunskapsinhämtning för att säkerställa att kontrollerna uppnår bästa möjliga effekt. Därtill behöver ha beaktat trovärdigheten i sina kontroller genom att se till att kontrollerna genomförts på ett kostnadseffektivt sätt och likvärdigt mellan olika plattformar och utförare. Med tanke på att delningsekonomin är ett nytt fenomen är det även viktigt att har haft en väl fungerande struktur för att ta hand om erfarenheter och lärdomar från kontrollerna. bedömning av om kontroller har gjort det möjligt att på ett effektivt sätt upptäcka och korrigera fel baseras därför på följande kriterier. •planerat och genomfört kontroller av delningsekonomin som −utgått från en analys av vilka områden som har störst risk för fusk och fel −beaktat myndighetens behov av kunskapsinhämtning och metodutveckling −säkerställt en bredd avseende vilka områden som kontrolleras. •sett till att kontrollerna genomförts på ett kostnadseffektivt sätt och likvärdigt mellan olika plattformar och utförare. •utvärderat genomförda kontroller i syfte att förbättra framtida åtgärder. 12Skatteverket, Delningsekonomi – kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet – slutrapport, 2016. 2019/20:1, utgiftsområde 3, s. 12, bet. 2019/20:SkU1, rskr. 2019/20:89. 14Regeringsbeslut Fi2019/04080/S3. 15Skatteverket, 2018–2020 Verksamhetsplan för , 2017. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4 Metod och genomförande I arbetet med granskningen har vi genomfört intervjuer med anställda vid . De flesta intervjuer har genomförts med anställda från olika delar av myndighetens skatteavdelning. Vi har även genomfört intervjuer med anställda vid rätts-, kundmötes- och storföretagsavdelningarna. De vi har intervjuat har haft olika roller, och har innefattat personer med ett strategiskt ansvar för verksamheten, handläggare, rättsliga experter och analytiker. Vi har även intervjuat ansvariga för frågor som rör delningsekonomi vid . Därtill har vi genomfört intervjuer med företrädare för plattformsföretag samt fackföreningar som organiserar arbetstagare inom branscher där delningsekonomin finns.