prop · H803209 · 2021-06-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:209 Utökade möjligheter att använda tidiga förhör Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår lagändringar som syftar till att göra handläggningen av framför allt stora brottmål mer modern, flexibel och effektiv. Förslagen innebär att möjligheterna att använda berättelser som lämnats vid tidiga förhör utökas. Bevisning kan därmed i större utsträckning tas upp och läggas fram på det sätt som är lämpligast i varje enskilt fall. Det kan ge mer tillförlitlig bevisning och bättre förutsättningar för materiellt riktiga domar. Det kan också medföra en minskad påfrestning för förhörspersoner och en minskad risk för att vittnen och brottsoffer utsätts för hot eller andra påtryckningar i syfte att få dem att ta tillbaka eller ändra sina uppgifter inför huvudförhandlingen i domstol. Det handlar bland annat om utökade möjligheter att •tillåta berättelser från förhör inför en brottsbekämpande myndighet som bevis, •ta upp bevis i domstol före huvudförhandling, till exempel i stora brottmål eller om det kan antas få betydelse för frågan om att häva ett häktningsbeslut eller restriktioner, och •använda vittnesattester som bevis. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning ............................................................ En modern straffprocess anpassad även till stora brottmål ............. Bevisupptagning i domstol.............................................................. 5.2Utökade möjligheter att ta upp bevis före 5.3Ett skyndsamhetskrav ska gälla vid bevisupptagning Hur bevisupptagning i domstol före huvudförhandling bör genomföras och hur beviset bör hanteras vid rättegången .............. Vittnesattester och förhör inför de brottsbekämpande myndigheterna som bevis................................................................ 7.2Reglerna för vittnesattester bör vara desamma i brottmål som i tvistemål ................................................... 7.3En utökad möjlighet att åberopa berättelser i tidiga förhör som bevis............................................................... Hur förhör inför en brottsbekämpande myndighet bör genomföras och hur uppgifterna bör hanteras vid rättegången ....... Den misstänktes insyn under förundersökningen............................ 10 Ändrade regler om vittnesersättning ............................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7) ................ Sammanfattning av betänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98) .............................. Sammanfattning av betänkandet Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg (SOU 2019:38) i Lagförslagen i betänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål........................................................ Lagförslagen i betänkandet Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg i relevanta delar ......................... Förteckning över remissinstanserna beträffande betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av Förteckning över remissinstanserna beträffande betänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i Förteckning över remissinstanserna beträffande betänkandet Stora brottmål – nya processrättsliga Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2020/21:209 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i . Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 23 kap. 15 §, 35 kap. 14 § och 36 kap. 16, 19 och 24 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 23 kap. 15 a, 15 b och 18 c §§ och 35 kap. 15 §, av följande lydelse. Är fara, att bevis, som skall På yrkande av undersöknings- åberopas vid huvudförhandlingen, ledaren eller den misstänkte får därförinnan går förlorat eller då rätten ta upp bevis under förunder- endast med svårighet kan föras, får på yrkande av undersöknings- 1. det finns en risk att ett bevis ledaren eller den misstänkte rätten som ska åberopas vid huvud- genast ta upp beviset. gäller i tillämpliga delar vad som förlorat eller blir svårt att ta upp är föreskrivet om bevis, som tas upp vid förhandlingen, eller 2. någon är för bevisupptagningen och för den för brottet och har underrättats om misstanken enligt 18 § och det är skall utgå av allmänna medel. lämpligt att ta upp bevis. inställelse betalas enligt föreskrif- ter som meddelas av regeringen. Vid bedömningen av om det enligt första stycket 2 är lämpligt att ta upp bevis ska rätten beakta utredningens omfattning, brottets beskaffenhet, bevisupptagningens betydelse för frågan om att häva ett häktningsbeslut eller restriktioner enligt 24 kap. 5 a § och övriga omständigheter. Ett sammanträde för bevisupptagning enligt 15 § ska hållas skyndsamt. Om bevisupptagningen kan antas få betydelse för frågan om att häva ett häktningsbeslut eller restriktioner ska sammanträdet hållas före eller vid en ny 1 Senaste lydelse 1996:1624. det att yrkandet har framställts. gäller i tillämpliga delar även för bevis som tas upp av rätten under tänkt höras enligt 15 § gäller dock att rätten, om det är nödvändigt med hänsyn till utredningen, får besluta om undantag i fråga om kallelse och närvaro när det gäller andra misstänkta och deras för- svarare i samma mål. ningen och för den misstänktes inställelse ska betalas av allmänna ersättning för den misstänktes in- Om den misstänkte eller försvararen ska närvara vid ett förhör med någon annan än den misstänkte för att ställa frågor, har de rätt att ta del av det som förekommit vid förundersökningen i den utsträckning det behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid förhöret. Detsamma gäller om förhöret ska ske inför rätten enligt 15 § på yrkande av undersökningsledaren. Rätten enligt första stycket att ta del av det som har förekommit vid 10 kap. 3 § sekretesslagen (2009:400). En berättelse, som någon har En berättelse som någon har avgett skriftligen med anledning av en redan inledd eller förestående av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av rättegång, eller en uppteckning av en berättelse, som någon med en berättelse som någon med an- anledning av en sådan rättegång ledning av en sådan rättegång har lämnat inför åklagare eller Polis- lämnat inför åklagare eller Polis- rätta, får åberopas som bevis i rätte- rätta, får åberopas som bevis i rätte- 1. om det är särskilt föreskrivet, 2. om förhör med den som lämnat lämnat berättelsen inte kan hållas berättelsen inte kan hållas vid eller eller i övrigt inför rätten eller övrigt inför rätten, 3. om det med hänsyn till de kostnader eller med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att medföra, fördelarna med ett sådant vinna med ett sådant förhör, övriga omständigheter, eller 4. om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. Även i annat fall än som sägs i första stycket får dock i tvistemål en sådan skriftlig berättelse eller upp- teckning av en berättelse som avses där åberopas som bevis i rätte- gången, om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämp- Vad som sägs i första och andra Det som sägs i första stycket om styckena om en skriftlig eller upp- en skriftlig eller upptecknad berät- tecknad berättelse ska också tilläm- telse ska också tillämpas i fråga om pas i fråga om en ljudupptagning en ljudupptagning eller en ljud- och eller en ljud- och bildupptagning av bildupptagning av en berättelse. I brottmål får en berättelse som lämnats vid ett förhör inför en som dokumenterats genom en ljud- och bildupptagning åberopas som 2 Senaste lydelse 2014:649. bevis i rättegången även i andra fall än de som anges i 14 §, om det Ett vittne ska lämna sin berättelse muntligen. Vittnet får dock med rättens medgivande använda sig av anteckningar till stöd för minnet. Vid ett vittnesförhör får det som Vid ett vittnesförhör får, om inte vittnet har berättat inför berättelsen åberopas enligt 35 kap. rätten eller inför åklagare eller 15 §, det som vittnet har berättat inför rätten eller inför endast när vittnets berättelse vid förhöret avviker från vad han eller läggas fram endast när vittnets hon har berättat eller när berättelse vid förhöret avviker från vittnet vid förhöret förklarar att han vad han eller hon har eller hon inte kan eller inte vill yttra berättat eller när vittnet vid förhöret Avser förhöret någon som förklarar att han eller hon inte kan har hörts inför rätten och eller inte vill yttra sig. har det förra förhöret dokumente- förhöret någon som har rats genom en ljud- och bildupptag- hörts inför rätten och har det förra ning, ska dock förhöret inledas med förhöret dokumenterats genom en ljud- och bildupptagning, ska dock om det inte är olämpligt. förhöret inledas med en uppspel- ning av upptagningen om det inte är Förhör med ett vittne får ske utom huvudförhandling, 1.om vittnet inte kan infinna sig vid huvudförhandlingen, 2.om en inställelse vid huvudförhandlingen skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att förhöret hålls vid huvudförhandlingen, eller 3.om det kan antas att målet kommer att avgöras utan huvudförhandling. I brottmål får förhör med ett vittne utom huvudförhandling dessutom ske om åklagaren eller en part i ansvarsfrågan yrkar det och det är lämpligt. Vid bedömningen av om det är lämpligt ska rätten beakta målets omfattning, brottets beskaffenhet och övriga omständigheter. I 43 kap. 3 § och 46 kap. 3 § finns bestämmelser om när rätten får ta upp muntlig bevisning om en huvudförhandling ställs in. Senaste lydelse 2016:37. Senaste lydelse 2016:37. Ett vittne har rätt till ersättning Ett vittne har rätt till ersättning. enligt vad som sägs nedan. Ersättning till ett vittne, som har I de fall ett vittne har åberopats av åberopats av en enskild part skall en enskild part ska ersättningen betalas av parten. Om det är skäligt betalas av parten. I annat fall ska med hänsyn till partens ekonom- iska förhållanden får dock rätten Även i de fall ett vittne har åberopats av en enskild part får betalas av allmänna medel. rätten besluta att ersättningen ska rätten självmant inkallat ett vittne betalas av allmänna medel om och är saken sådan, att förlikning 1. det är skäligt med hänsyn till därom är tillåten, eller är fråga om ansvar för brott, som inte hör under 2. det i brottmål finns särskilda betalas av parterna en för båda och skäl med hänsyn till den tilltalades båda för en. I annat fall skall möjligheter att ta tillvara sin rätt. Ersättning som skall betalas av Ersättning som ska betalas av en en part, skall avse nödvändiga part ska avse nödvändiga kostnader kostnader för resa, uppehälle och för resa, uppehälle och tidsspillan tidsspillan efter vad rätten prövar efter vad rätten bedömer är skäligt. Ersättning, som skall Ersättning som ska betalas av betalas av allmänna medel, fast- allmänna medel fastställs av rätten. ställs av rätten enligt bestämmelser som regeringen meddelar. 7 § regeringsformen med- Denna lag träder i kraft . 5 Senaste lydelse 1996:1624. 2020/21:209 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31). Utredningen, som antog namnet Utredningen om processrätt och stora brottmål, överlämnade sitt delbetänkande, Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål (SOU 2017:7). beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 2017:109) till utredningen. Enligt direktiven skulle utredaren lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Utredaren skulle dessutom utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Utredningen lämnade ett delbetänkande, Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). Efter att regeringen förlängt utredningstiden genom tilläggsdirektiv (dir. 2019:16) redovisade utredningen sitt slutbetänkande, Stora brottmål– nya processrättsliga verktyg (SOU 2019:38). En sammanfattning av betänkandena i nu relevanta delar finns i bilagorna 1–3. Utredningens lagförslag i relevanta delar finns i bilagorna 4 och 5. Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilagorna 6–8. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/01683, Ju2017/09591 och Ju2019/02387). I denna proposition behandlar regeringen lagförslagen i delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål samt förslagen om insyn under förundersökningen och om möjligheterna att använda vittnesattester som bevisning i brottmål i slutbetänkandet Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg. har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om en ökad användning av tidiga förhör som bevisning i brottmål (bet. 2020/21:JuU25 punkt 31, rskr. 2020/21:289). Genom de förslag som behandlas i propositionen anser regeringen att tillkännagivande är tillgodosett. Tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. En modern straffprocess anpassad även Regeringens bedömning: Straffprocessen bör moderniseras. om bevisning i brottmål bör göras mer flexibla så att det i större utsträckning blir möjligt att ta upp och lägga fram bevis på det sätt som är lämpligast i det enskilda fallet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (SOU 2017:98 s. 154). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, däribland Justitie- kanslern (), , , Hovrätten för , Hovrätten över och , , , och , delar bedömningen att det finns ett behov av att modernisera och effektivisera Många av remissinstanserna instämmer också i behovet av att reformera reglerna om bevisning. De poängterar vikten av att förändringar sker med bevarade krav på rättssäkerhet. instanser, bl.a. ombudsmän () och Hovrätten för Övre , framhåller att principerna om omedelbarhet, muntlighet och koncentration är grundläggande och viktiga principer inom svensk rätts- tradition och att avsteg från eller modifieringar av dessa principer därför bör ske i begränsad omfattning och på ett sätt som garanterar rättssäker- heten och beaktar domstolarnas roll i rättskipningen. samfund är negativa till en reform som på ett ensidigt sätt påverkar balansen mellan parterna i processen. Skälen för regeringens bedömning Genom införandet av 1948 övergick den svenska rättsordningen från en skriftlig process med legal bevisprövning till en muntlig process med fri bevisprövning. Att bevisprövningen är fri innebär att det inte finns någon begränsning när det gäller vilken bevisning som parterna får åberopa i en rättegång – så kallad fri bevisföring – och att värdet av bevisningen prövas fritt av domstolen – så kallad fri Med (förkortad RB) infördes även åklagarens åtalsplikt och objektivitetsplikt och ett särskilt förunder- sökningsförfarande inför prövningen i domstol. Så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska en förunder- sökning inledas (23 kap. 1 § RB). Förundersökningens syfte är att utreda vem som kan misstänkas för ett aktuellt brott och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol (23 kap. 2 § RB). en förundersökning inleds blir ett omfattande regelverk tillämpligt som innefattar såväl förpliktelser som rättigheter för en misstänkt. förundersökningsledaren som ansvarar för att den enskildes rättssäkerhet tas tillvara under förundersökningen (1 a § förundersökningskungörelsen [1947:948], förkortad FUK). Under förundersökningen gäller som regel förundersökningssekretess för att skydda utredningen (18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). kommit så långt att någon har underrättats om skälig misstanke om brott får han eller hon och försvararen rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen (23 kap. 18 § RB). Efter att den misstänkte underrättats om att förundersökningen har slutförts har han eller hon rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen och att begära att förundersökningen kompletteras (23 kap. 18 a § RB). Till skillnad från under förundersökningsförfarandet finns det vid förhandling i domstol ett krav på offentlighet (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, förkortad RF, och artikel 6 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad hetens möjlighet till insyn i domstolens verksamhet och är avsedd att fungera som en garanti för att också övriga principer, bl.a. allas likhet inför lagen, följs (se propositionen om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209 s. 127). ställer även krav på att en rättegång ska genomföras rättvist och inom Det innebär att parterna måste vara likställda och att den tilltalade inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att utföra sin talan i domstolen – principen om parternas likställdhet (equality of arms). Dessutom måste den tilltalade få ta del av allt material som tillförs målet och ges likvärdiga möjligheter som åklagaren att åberopa bevisning och utföra sin talan – principen om det kontradiktoriska förfarandet. Prövningen i domstol utgår från principerna om muntlighet, omedel- barhet och koncentration. Principerna kom till i samband med att rätte- gångsbalken infördes och av dem följer att ett mål som huvudregel ska avgöras vid en muntlig och koncentrerad huvudförhandling där parterna lägger fram sina bevis och argument inför rätten och att rätten får grunda sin dom endast på vad som förekommit vid förhandlingen. innebär bl.a. att parter, vittnen och sakkunniga som ska höras i bevissyfte som huvudregel ska lämna sina berättelser direkt vid huvudförhandlingen. I normalfallet kan alltså berättelser ur förundersökningen inte användas som bevis vid rättegången i domstol (35 kap. 8 och 14 §§ RB). Redan vid skiftet till en muntlig process förutsågs dock att det kunde uppstå situationer som gjorde det nödvändigt att ta upp bevisning vid ett annat tillfälle än huvudförhandlingen. Det framhölls att eftersom muntlig- het enbart är en metod för att åstadkomma en god rättegång är det naturligt att den får vika så snart övervägande praktiska skäl talar mot dess tillämpning (se SOU 1926:32 s. 16). Det anmärktes vidare att det i varje muntlig ordning förekommer sådana avvikelser, bl.a. på grund av de svårigheter att föra bevisning inför rätten som kan uppstå t.ex. om ett vittne är sjukt eller befinner sig utomlands. hållning har principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration försetts med flera undantag i . Några av dessa undantag kom till 2008 genom reformen En modernare rättegång, den s.k. EMR-reformen (se propositionen En modernare rätte- gång – reformering av processen i allmän domstol, prop. 2004/05:131). Det huvudsakliga syftet med reformen var att skapa en modern rättegångs- ordning som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig Prop. 2020/21:209 handläggning av mål och ärenden. Reformen innebar bl.a. ökade möjlig- heter att avgöra enklare brottmål utan huvudförhandling och att förhör i tingsrätten med vittnen och andra som huvudregel ska dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning som, vid överklagande, kan användas i hovrätten. Möjligheten att i hovrätten spela upp ljud- och bildupptagningar av förhör i tingsrätten innebär att förhörspersoner typiskt sett behöver vara tillgängliga vid en huvudförhandling i hovrätten endast när det krävs för att svara på kompletterande frågor. Genom EMR-reformen mjukades även kravet på muntlighet upp genom att det infördes en möjlighet att, när det är lämpligt, hänvisa till handlingar i målet. Iutvärderingen av EMR-reformen bedömde regeringen att reformen hade fallit väl ut och att teknikanvändningen i domstolarna effektiviserat handläggningen (se propositionen En modernare rättegång II, prop. 2015/16:39). För att ta tillvara de positiva erfarenheterna av att använda tekniken med ljud och bild infördes vissa ytterligare undantag från kraven på muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Bland annat utökades möjligheterna för förhörspersoner som infunnit sig vid en inställd huvudförhandling att lämna sina uppgifter vid det tillfället och inte behöva komma tillbaka till domstolen . Vidare gavs hovrätten utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling och det gjordes tydligare att möjligheten i hovrätten att lägga fram bevisning genom att hänvisa till handlingar i målet även inbegriper ljud- och bildupptagningar av förhör. Det övergripande syftet med förändringarna var att möjliggöra för att handläggningen av mål och ärenden i större utsträckning skulle kunna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. har det även skett förändringar som syftat till att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den som misstänks för brott. En sådan förändring är att det infördes grundläggande bestämmelser i lag om möjligheten att spela in förhör under förundersökningen med ljud eller med både ljud och bild (se propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar, prop. 2016/17:68 s. 40). Möjligheterna att åberopa en sådan inspelning som bevis i domstol är dock alltjämt begränsade. Straffprocessen bör moderniseras och anpassas till stora brottmål har antalet stora brottmål ökat. De stora brottmålen karaktäriseras av många förhörspersoner, dvs. misstänkta, brottsoffer och vittnen. De kan också omfatta ett stort antal brott och därmed en stor mängd material. Enligt (Brå) handlar det oftast om ekonomisk brottslighet – med en stor ökning av bedrägeribrottslighet mot både staten och enskilda – följt av våldsbrott – i huvudsak mord och rån – och narkotikabrott, där välorganiserade nätverk begår omfattande narkotikabrottslighet (se Brås rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär). Även om de stora brottmålen är relativt få till antalet och utgör en liten andel av samtliga brottmål är de, på grund av sin omfattning och komplexitet, mycket kostsamma för samhället. De tar mycket tid och resurser i anspråk såväl för domstolar, åklagarväsende och advokater som för enskilda parter och andra förhörspersoner. De stora brottmålen föregås ofta av omfattande och komplexa förunder- Att utreda brottslighet med många misstänkta personer inblandade och många förgreningar av olika slag kräver betydande utredningsinsatser och kan ta . Det är dessutom ofta svårt att säkra bevisning för brott som är organiserade eller som annars sker inom ramen för kriminella nätverk. Trots nya möjligheter att säkra bevisning som teknikutvecklingen mer generellt har fört med sig, i form av exempelvis dna-spår eller information i it-miljöer, är fortfarande muntliga uppgifter från enskilda personer avgörande för möjligheterna att Det finns flera nackdelar med att förundersökningar och brottmål blir Förutom att de tar stora resurser i anspråk är det svårt,