prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — LO anser att det kommer att vara svårt att bedöma vilka rapporteringskanaler som ska användas. anser att det bör finnas en uppmaning i lagen att den rapporterande personen i första hand ska rapportera via interna kanaler. Företagarna anser att innan rapportering sker externt bör det finnas krav på att rapporteringen först ska ske intern. Inspektionen för vård och omsorg anger att det behöver förtydligas vad som avses med interna rapporteringskanaler. Kammarkollegiet ser en farhåga i att det föreslagna regelverket i alla delar inte är helt lättillgängligt. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om rapporteringsordningen Av artikel 6.1 framgår att en förutsättning för att omfattas av skydd är att den rapporterande personen rapporterar antingen internt i enlighet med artikel 7 eller externt i enlighet med artikel 10 eller offentliggör information i enlighet med artikel 15. Som en allmän princip, och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 10 och 15, får enligt artikel 7.1 information om överträdelser rapporteras genom de interna rapporteringskanaler och förfaranden som föreskrivs i kapitel II i direktivet, dvs. i artiklarna 7, 8 och 9. 7.2ska medlemsstaterna uppmuntra rapportering via interna rapporteringskanaler i första hand, i stället för rapportering via externa rapporteringskanaler, om överträdelsen kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt, och om den rapporterande personen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. Artiklarna 8 och 9 reglerar hur de interna kanalerna ska vara utformade. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15.1 b ska enligt artikel 10 rapporterande personer rapportera information om överträdelser med hjälp av de kanaler och förfaranden som avses i artiklarna 11 och 12, efter att först ha rapporterat via interna rapporteringskanaler eller genom att direkt rapportera via externa rapporteringskanaler. Artiklarna 11 och 12 reglerar närmare hur de externa kanalerna ska utformas. Artikel 15.1 b handlar om krav på att ett subjektivt rekvisit ska vara uppfyllt för att den rapporterande personen ska ha skydd vid offentlig- görande av information. Visselblåsarlagens bestämmelser om rapporteringsordningen Även den befintliga visselblåsarlagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar skydd ges vid intern och extern visselblåsning. En arbetstagare har skydd mot repressalier om arbetstagaren slår larm till arbetsgivaren eller en representant för denne eller genom att använda sig av interna rutiner för rapportering av missförhållanden som gäller hos arbetsgivaren. En arbetstagare som slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet, har skydd under förutsättning att arbetstagaren antingen först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren har vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder har vidtagits eller av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt. En ny rapporteringsordning behövs Den befintliga visselblåsarlagen förutsätter som utgångspunkt att ett missförhållande först ska rapporteras internt för att skydd ska medges. Den nuvarande ordningen har sin grund i att det i arbetstagarens lojalitetsplikt ligger en skyldighet att uppmärksamma arbetsgivaren på missförhållanden i verksamheten som kan leda till skada. Arbetstagarens lojalitetsplikt innebär vidare att ett larm inte får göras på ett sätt som riskerar att skada arbetsgivaren i onödan. Arbetsgivare har dessutom ett intresse av att på ett tidigt stadium få signaler om att något inte står rätt till i verksamheten (se prop. 2015/16:128 s. 26, 38 och 53). Direktivet föreskriver visserligen att medlemsstaterna ska uppmuntra rapportering via interna kanaler i första hand. Enligt direktivet ska det emellertid alltid vara tillåtet att gå externt direkt. Det står därför klart att en ny rapporteringsordning behövs. Skyddet ska gälla om rapporteringen sker via interna eller externa rapporteringskanaler Enligt direktivet ska det finnas skydd när rapporteringen sker internt via interna rapporteringskanaler eller externt via externa rapporteringskanaler. 2020/21:193 Rapportering via interna eller externa rapporteringskanaler bör därför vara den nya rapporteringsordningens förstahandsalternativ. LO och Kammarkollegiet anger dock att det kommer att vara svårt att bedöma vilka rapporteringskanaler som ska användas och att det föreslagna regelverket inte är lättillgängligt i alla delar. Inspektionen för vård och omsorg frågar vad som avses med interna rapporteringskanaler och om det exkluderar rapporteringskanaler som huvudmän inom hälso- och sjukvård och socialtjänst har för lex och lex . Regeringen vill därför framhålla att med interna rapporterings- kanaler avses kanaler som ska tillhandahållas enligt den nu föreslagna lagen. När det gäller extern rapportering föreslås att en eller flera myndigheter ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Den eller dessa behöriga myndigheter föreslås få ansvar för hantering av rapportering om överträdelser inom vissa områden (avsnitt 11.1). Situationen kan därför uppstå att rapportering görs via externa kanaler hos en behörig myndighet, trots att den fråga som rapporteringen avser inte hör till det område som myndigheten är ansvarig för. Frågan är då om skyddet ska gälla. Om skydd skulle ges oavsett vilken fråga rapporteringen avser skulle det kunna uppfattas som att det saknas incitament att vända sig till rätt myndighet. skulle det befria den rapporterande personen från att göra ofta svåra bedömningar av vilken myndighet som hanterar en viss fråga. Om det i stället skulle krävas att den rapporterande personen vänder sig till rätt myndighet för den fråga som rapporteringen avser, skulle den rapporterande personen riskera att bli utan skydd om rapporteringen av misstag sker till fel myndighet. Sådana följder av misstag, som kan vara enkla att göra, bör undvikas. Skyddet bör därför gälla även om rapporteringen avser en fråga som den myndighet som har inrättat de externa kanalerna inte är ansvarig för att hantera. Ska den nya lagen uppmuntra intern rapportering innan rapportering sker via externa rapporteringskanaler? Av artikel 7.2 framgår att medlemsstaterna ska uppmuntra rapportering via interna rapporteringskanaler i första hand om överträdelsen kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt, och om den rapporterande personen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. anser att regleringen bör uppmana till intern rapportering i första hand i linje med artikel 7.2 eftersom det ur ett arbetsgivarperspektiv är av stort värde att få möjlighet att själv åtgärda fel och brister i verksamheten. Frågan är, mot bakgrund av föreningens synpunkt, om det direkt av lagen bör framgå att intern rapportering uppmuntras. Av skäl 33 framgår att en rapporterande person bör kunna välja den lämpligaste rapporteringskanalen beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I artikel 7.2 anges dessutom att rapportering i första hand bör ske internt om den rapporterande personen anser att det inte finns någon risk för repressalier. Det handlar således om den rapporterande personens egen uppfattning om risken för repressalier, inte om en objektiv bedömning av om det finns en risk. Detta talar för att det inte bör vara möjligt att i efterhand pröva den rapporterande personens skäl för att avstå från intern rapportering, utan det bör vara upp till den rapporterande personen själv att avgöra vilken rapporteringskanal som är lämpligast och själv bedöma om det finns risk för repressalier. Givet den tolkningen av direktivet bör det inte i lagen anges att rapportering i första hand bör ske internt. Regleringen bör i stället utformas så att det inte finns några tvivel om att det är fritt för en rapporterande person att välja att direkt rapportera externt via externa rapporteringskanaler. Eftersom regeringen uppfattar det som att det enligt direktivet inte är tillåtet, som Företagarna föreslår, att uppställa krav på föregående intern rapportering finns en risk att en uppmuntran kan missuppfattas som att det finns ett krav på föregående intern rapportering. Regeringen bedömer att den risken kvarstår även om det uttryckligen anges att intern rapportering bör ske om missförhållandet kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt och om den rapporterande personen anser att det inte finns någon risk för repressalier. Kravet i direktivet på att intern rapportering ska uppmuntras i första hand får enligt regeringens mening anses tillgodosett genom att det i den föreslagna lagen ställs krav på att det ska finnas skydd för rapporterande personer som rapporterar internt samt interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Efterlevnaden av dessa krav bedöms leda till att fördelarna med intern rapportering framhålls och därigenom säkerställs att intern rapportering blir mer attraktivt. Vad ska gälla när någon först rapporterar internt, trots att det inte finns något krav på intern rapportering? Även om det inte bör finnas något krav på föregående intern rapportering bör det övervägas vad som bör gälla när någon ändå väljer att först rapportera via interna rapporteringskanaler. Sådan rapportering torde normalt leda till att den som bedriver verksamheten börjar utreda uppgifterna. Frågan är om det då är rimligt att kräva att den rapporterande personen väntar med att gå vidare med extern rapportering och i stället avvaktar eventuella reaktioner på den interna rapporteringen. Av skäl 57 framgår att det för att undvika ytterligare onödiga rapporter eller offentliggöranden är mycket viktigt att i samband med intern rapportering informera den rapporterande personen om uppföljningen av rapporten. Skälet ger uttryck för att det är önskvärt att undvika extern rapportering om det kan anses onödigt. Det kan anses onödigt om verksamhetsutövaren tar uppgifterna på allvar och vidtar åtgärder och dessutom informerar den rapporterande personen om åtgärderna. Det kan hävdas att extern rapportering endast är motiverat när ingen lämplig åtgärd vidtas av verksamhetsutövaren inom rimlig tid efter att den interna rapporteringen görs. Ur ett samhälleligt perspektiv skulle det dessutom kunna vara att föredra att den som bedriver verksamheten bör få en chans att agera eftersom denne tidigt kan undanröja risker för allmänheten (jfr skäl 33). Som framhålls i skäl 47 bidrar intern rapportering till att främja en kultur av god kommunikation och företagens sociala ansvar inom organisationer, varigenom rapporterande personer anses bidra avsevärt till självkorrigering och kvalitet i organisationen. Med hänsyn till att tidsfristerna i direktivet är tämligen korta framstår det också som rimligt att den rapporterande personen ska kunna invänta tidsfristernas utgång innan denne går vidare med extern rapportering. 2020/21:193 om ingen lämplig åtgärd vidtas till följd av rapporten inom den tidsfrist som framgår av direktivet skulle det vara tillåtet att gå vidare med extern rapportering. Regeringen bedömer emellertid att det är tveksamt om direktivet tillåter en sådan reglering. Även om medlemsstaterna i och för sig ska uppmuntra rapportering via interna rapporteringskanaler i första hand, är det enligt direktivet tydligt att rapportering direkt via externa kanaler ska vara tillåten. Det kan dessutom antas att ett krav på att invänta en tidsfrists utgång innan man går vidare med extern rapportering skulle kunna få en motsatt effekt, dvs. att det får personer att avstå från intern rapportering. Ett sådant krav skulle således kunna få en avhållande i stället för en uppmuntrande effekt. Det bör därför inte finnas något krav på att den som har rapporterat internt måste invänta en tidsfrists utgång innan denne går vidare med extern rapportering. 9.4Skyddet vid intern rapportering som sker på annat sätt än via interna rapporteringskanaler Regeringens förslag: Skyddet ska också gälla om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler om 1.det saknas sådana kanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i lagen, eller 2.rapporteringen sker innan personen har börjat inom verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att det ska framgå att skyddet gäller om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler om rapporteringen sker innan personen har börjat inom verksamheten. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Inspektionen för vård och omsorg bedömer att den föreslagna regleringen kan innebära ett sämre skydd än den befintliga visselblåsarlagen. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsdomstolen och Civil Rights Defenders, ifrågasätter förslagets förenlighet med principen om att befintligt skydd inte får försämras. TCO anger att arbetstagares rätt att internt larma skyddat direkt till en arbets- givarrepresentant måste värnas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Även påpekar att det inte enligt utredningens förslag finns något skydd för en anställd som tar upp ett missförhållande direkt med sin chef. Föreningen anser att det är naturligt att vända sig till sin närmaste chef när man upptäcker oegentligheter. ser en risk att visselblåsare som inte följer de rapporteringskanaler som har beslutats inte får skydd. Skälen för regeringens förslag: Direktivet anger att en förutsättning för skydd ska vara att den rapporterande personen rapporterade antingen internt i enlighet med artikel 7 eller externt i enlighet med artikel 10 eller offentliggjorde information i enlighet med artikel 15 (artikel 6.1 b). I de två förstnämnda artiklarna finns bestämmelser om att rapportering dels får ske genom interna rapporteringskanaler och förfaranden som föreskrivs i direktivet, dels med hjälp av externa rapporteringskanaler efter att först ha rapporterat via interna rapporteringskanaler, eller direkt via externa rapporteringskanaler. Direktivets bestämmelser i denna del väcker frågan om det även bör finnas skydd om det av någon anledning saknas interna rapporterings- kanaler eller om det finns interna rapporteringskanaler men rapporteringen sker internt vid sidan av kanalerna. Det föreslås att endast verksamheter med 50 eller fler anställda behöver ha interna rapporteringskanaler och förfaranden (avsnitt 10.2). Mot bakgrund av att de som är verksamma i mindre verksamheter har skydd enligt visselblåsarlagen anser regeringen att det skulle leda för långt att införa en ordning där intern rapportering endast skulle skyddas om det fanns interna rapporteringskanaler och förfaranden som har inrättats enligt lagen. Det skulle också i praktiken medföra att den som bedriver en mindre verksamhet skulle kunna beröva personer skydd genom att inte inrätta kanaler. En sådan följd är inte acceptabel enligt regeringens uppfattning eftersom skyddet i praktiken är ett skydd för yttrandefriheten som inte får inskränkas utan mycket tungt vägande skäl. Därför bör det finnas skydd om det saknas interna rapporteringskanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i lagen. Flera remissinstanser, bl.a. Inspektionen för vård och omsorg och Arbetsdomstolen, ifrågasätter om utredningens förslag är förenligt med direktivets förbud mot att försämra befintligt skydd (artikel 25.2), eftersom skydd enligt förslaget inte kommer att finnas om någon tar upp missförhållanden med en högre chef hos någon som har inrättat interna rapporteringskanaler. TCO anser att anställdas rätt att internt larma skyddat direkt till en arbetsgivarrepresentant utan att använda rapport- eringskanaler måste värnas. Även har framfört en liknande synpunkt. ser en risk att visselblåsare som inte följer de kanaler och förfaranden som har inrättats riskerar att stå helt utan skydd. En ordning där skydd skulle erbjudas på samma villkor om någon väljer att inte använda kanaler som har inrättats skulle enligt regeringens bedömning motverka direktivets syfte. Direktivet bygger nämligen på tanken att det ska finnas incitament att använda de kanaler som har inrättats. skulle ett skydd som endast finns när någon använder de inrättade kanalerna, liksom flera av remissinstanserna påpekar, kunna utgöra en försvagning av det befintliga skyddet. Enligt den nuvarande visselblåsarlagen har nämligen arbetstagare skydd när de slår larm till arbetsgivaren eller en representant för denne. Regeringen vill dock påpeka att direktivet föreskriver att det ska finnas skydd mot hindrande åtgärder (artikel 23.1 a). I konsekvens med detta föreslår regeringen att det ska finnas ett förbud i den nya lagen mot att hindra eller försöka hindra rapportering (avsnitt 8.1). Något motsvarande förbud finns inte i den befintliga visselblåsarlagen. Om en arbetstagare vänder sig till en representant för arbetsgivaren i syfte att rapportera, bör representanten i linje med den informationsskyldighet som arbetsgivaren föreslås ha, informera arbetstagaren om hur intern rapportering ska göras och hänvisa arbetstagaren rätt (avsnitt 10.7). Därmed har arbetsgivaren i en sådan situation en viss skyldighet att handla. Om detta inte sker eller om arbetsgivaren på annat sätt försvårar rapportering, bör det kunna anses 2020/21:193 utgöra en hindrande åtgärd eller ett försök till en hindrande åtgärd. Den som vänder sig till arbetsgivaren eller en representant för denne kommer därför inte stå skyddslös. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att kravet på att rapportering ska ske genom de kanaler som har inrättats därmed inte utgör en sådan försämring av befintligt skydd som är otillåten enligt direktivet. Enligt regeringens uppfattning kan det inte rimligen krävas att rapporteringen sker via interna rapporteringskanaler om rapporteringen sker innan personen har börjat inom verksamheten. Det bör därför framgå av lagen att det finns skydd i sådana situationer även om rapporteringen sker på annat sätt. 9.5Skyddet vid extern rapportering som sker på annat sätt än via externa rapporteringskanaler Regeringens förslag: Skyddet ska också gälla om den rapporterande personen rapporterar externt till en myndighet på annat sätt än via externa rapporteringskanaler, under förutsättning att personen 1. först har rapporterat internt i enlighet med lagen utan att a)mottagaren har vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder med anledning av rapporteringen, eller b)mottagaren i skälig utsträckning har lämnat återkoppling om uppföljningen inom den tidsfrist som gäller för återkoppling enligt lagen, 2. har skälig anledning att anta att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara för liv, hälsa, säkerhet eller risk för omfattande skada i miljön eller av annat skäl har befogad anledning att rapportera till myndigheten, eller 3. har skälig anledning att anta att en intern rapportering skulle innebära en risk för repressalier eller leda till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att beviskravet rimliga skäl att tro ska användas i stället för skälig anledning att anta. Utredningen föreslår inte att det ska anges vilken fara som avses. Utredningens förslag har även en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att det inte finns tillräckligt starka skäl för att olika förutsättningar för skydd ska gälla beroende av hur den rapporterande personen väljer att rapportera. Inspektionen för vård och omsorg anför att det är oklart vad som åligger en myndighet vid hantering av rapportering som inte sker via externa rapporteringskanaler. anger att det inte framgår vad det är för fara som avses. Vidare ifrågasätter myndigheten om uttrycket har rimliga skäl att tro är tillräckligt preciserat. vid anger att det vore lämpligt att ange vilken typ av fara som avses. Arbetsdomstolen anser att förslaget bör omformuleras så att det tydligare framgår att skyddet gäller under förutsättning att mottagaren vid den interna rapporteringen antingen inte har vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder eller inte har lämnat återkoppling om uppföljningen inom angiven tidsfrist. m.fl. anser att det skulle vara lättare att orientera sig i regelverket om en person som rapporterar till en myndighet får skydd genom lagen direkt, utan krav på att intern rapportering först ska ske. TCO anger att bestämmelsen förutsätter att en bedömning görs i det enskilda fallet, vilket inte är lätt att göra. organisationen att kraven på rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara respektive att en intern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt är mer begränsade än vad motsvarande bestämmelser i visselblåsarlagen är. förbund motsätter sig att skyddet mot repressalier endast undantagsvis gäller för den som inte använder anvisade externa kanaler. Skälen för regeringens förslag Det bör finnas skydd även när rapporteringen sker på annat sätt än Det föreslås att skyddet ska gälla om rapporteringen sker via externa rapporteringskanaler (avsnitt 9.3). Frågan är om skyddet även ska gälla, och i så fall under vilka förutsättningar, om rapporteringen sker till en myndighet utan att några externa rapporteringskanaler används. situationer kan förekomma om rapporteringen sker till en myndighet som har utsetts som behörig men rapporteringen inte sker genom de inrättade rapporteringskanalerna, alternativt att rapporteringen sker till en myndighet som inte är behörig och således inte har några inrättade Direktivet anger att skydd ska finnas om rapporteringen sker med hjälp av de kanaler och förfaranden som ska finnas för extern rapportering (artiklarna 6.1 b och 10). Dessa kanaler och förfaranden ska finnas för rapportering av överträdelser inom de områden och av de rättsakter som anges i direktivet. Direktivet kräver således inte att det ska finnas kanaler och förfaranden för rapportering av andra överträdelser än de som omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde. Det behöver, enligt direktivet, inte heller finnas något skydd för den som rapporterar sådana överträdelser som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Man skulle med hänsyn till artikel 10 i direktivet kunna tänka sig att det inte införs något skydd i den nya lagen för den som rapporterar till en myndighet utan att använda externa rapporteringskanaler. emellertid anses högst tveksamt om direktivet tillåter att sådan rapportering undantas från skydd. Enligt den befintliga visselblåsarlagen har nämligen en arbetstagare skydd som slår larm genom att vända sig till Om det i den nya lagen inte införs motsvarande skydd skulle det kunna anses att genomförandet av direktivet använts som skäl för att inskränka det skydd som redan finns. En sådan inskränkning är inte tillåten enligt direktivet (artikel 25.2). Det finns starka skäl till att det ska finnas ett särskilt skydd när rapporterande personer rapporterar till myndigheter, även om rapporteringen sker på annat sätt än via externa rapporteringskanaler. Arbetstagare och andra rapporterande personer är ofta de första att 2020/21:193 upptäcka eller misstänka att något är fel inom en verksamhet. Genom att skydda rapporterande personer som vänder sig till en myndighet kommer dessa fel fram och myndigheterna kan agera på informationen genom att vidta t.ex. tillsynsåtgärder. Regeringen anser därför att det bör finnas skydd även när rapporteringen sker till en myndighet utan att rapporteringen sker via externa rapporteringskanaler. De krav som bör ställas för skydd när rapporteringen sker på annat sätt än genom externa rapporteringskanaler