prop · H9036 · 2021-09-21 00:00:00 — 4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Anslag 2:4 Krisberedskap – uppföljning 2018: Redovisning av uppdrag 1 i MSB:s regleringsbrev , 2019. 5Exempelvis Statskontoret, Mer krisberedskap för pengarna? MSB:s hantering av anslag 2:4, 2014, , Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, 2015, MSB, Fördjupad uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap – Tema inriktning och samordning, 2018. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande granskningsfrågan är om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. För att besvara den övergripande granskningsfrågan ställs följande frågor: 1.Går det att säkerställa att projektbidragen går till tillfälliga särskilda satsningar och inte till sådant som ska finansieras med myndigheternas ordinarie anslag? 2.Finns det hinder för att projektbidragen ska kunna användas effektivt? Granskningen omfattar den del av anslaget som betalas ut i form av projektbidrag till centrala myndigheter6, länsstyrelser och MSB. en bedömning av ändamålsenligheten i den inriktning för anslaget som tas fram av regeringen och MSB. I budgetpropositionen preciserar regeringen i viss mån vad som avses med hög effektivitet avseende anslag 2:4 Krisberedskap. Det handlar huvudsakligen om att pengarna ska gå till rätt saker och att det ska gå att kontrollera att använda medel får avsedda effekter.7 har ställt sig bakom regeringens uttalande i de delar som återges nedan.8 Regeringen anger att åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen huvudsakligen bör finansieras inom ramen för ansvariga aktörers ordinarie verksamhet.9 Därutöver finns det behov av medel för särskilda satsningar som kan göras med hjälp av anslag 2:4 Krisberedskap.10 Medel från anslaget kan beviljas för att förstärka krisberedskapen. Detta kan ske genom åtgärder som inbegriper flera aktörer eller större tillfälliga åtgärder hos en aktör eller sektor som är av väsentlig betydelse för krisberedskapen. Regeringen anser att anslaget normalt bör finansiera 6Begreppet centrala myndigheter används i rapporten för att särskilja nationella myndigher från länsstyrelserna och MSB. När begreppet används avses sådana nationella myndigheter som kan erhålla projektbidrag från anslag 2:4. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 98. 2014/15:FöU1, s. 33. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 98, bet. 2014/15:FiU10. 2007/08:92, s. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 98. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Enligt propositionen bör följande villkor uppfyllas för att en myndighet ska kunna tilldelas medel efter ansökan hos MSB: •En behovsanalys ska finnas. Föreslagna åtgärder ska ha påvisbara effekter på samhällets samlade krisberedskap eller den samlade förmågan att hantera kriser och dess konsekvenser. •Ansökningar om medel ska vara förenliga med regeringens beslut om inriktning av anslaget. •Åtgärder som genomförs ska vara väl avgränsade samt uppföljningsbara. Medför åtgärder framtida löpande kostnader ska ansvarig myndighet redovisa finansieringen av dessa.12 I det följande redogör vi för våra bedömningskriterier i förhållande till varje delfråga. Om de angivna kriterierna inte är uppfyllda minskar sannolikheten för att anslaget ska fungera som ett effektivt styrmedel. Går det att säkerställa att projektbidragen går till tillfälliga särskilda satsningar och inte till sådant som ska finansieras med myndigheternas ordinarie anslag? Anslagets finansieringsprinciper bygger på antagandet att det går att dra en gräns mellan sådana aktiviteter som ska finansieras av myndigheterna själva (i enlighet med ansvarsprincipen) och aktiviteter som kan finansieras med projektmedel från anslag 2:4. Om denna gräns inte går att upprätthålla finns en stor risk för att projektmedel går till aktiviteter som myndigheterna borde finansiera själva och därmed också till verksamhet som redan finansieras på annat sätt. Då blir anslagsmedlen inte den förstärkning av myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar som tanken var. Enligt vår bedömning måste följande kriterier vara uppfyllda för att det ska gå att säkerställa att projektmedlen går till tillfälliga särskilda satsningar och inte till sådan verksamhet som ska finansieras med myndigheternas ordinarie anslag: •Det bör vara möjligt att följa upp/kontrollera att de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen huvudsakligen finansieras inom ramen för ansvariga myndigheters ordinarie verksamhet, •Det bör vara tydligt för de berörda myndigheterna vad som ingår i myndighetens ordinarie verksamhet och vad som kan finansieras med anslag 2:4. Finns det hinder för att projektbidragen ska kunna användas effektivt? Att styra med bidrag i form av projektmedel har vissa fördelar som regeringen har tagit fasta på. För det första tillåter det en flexibel användning av anslagsmedlen. Värdet av flexibilitet var något som regeringen lyfte fram vid inrättandet av anslaget.13 Eftersom resurserna används till tidsbegränsade 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 98. 2007/08:92, s. 40. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR projekt kan de riktas om allteftersom nya behov identifieras på systemnivå. För det andra ger projektformen goda möjligheter till uppföljning och utvärdering, eftersom det i projekten tydligt kan anges vem som ska göra vad, till vilken kostnad och när.14 För det tredje är projekt en bra verksamhetsform för att skapa samverkan då den kan överbrygga klyftor mellan organisationer genom att sammanföra olika kompetenser och utveckla gemensamma språk och gemensamma målbilder.15 Projektstyrning innebär dock även ett antal utmaningar. Många studier och utvärderingar har visat att projektstyrningen sällan fungerar som det är tänkt. Ett av problemen beskrivs ofta som att projekten, trots att de kan redovisa framgångsrika arbetsmetoder och lyckade resultat, inte leder till några effekter på eftersom projektens resultat inte alltid tas omhand och implementeras i verksamheten efter att projekten avslutats.16 Tas inte projektens resultat omhand, implementeras och sprids, kan vi utesluta att de får varaktig avsedd effekt på den samlande förmågan/krisberedskapen. Kraven på hög effektivitet kan då inte heller sägas vara uppfyllda. En annan utmaning som kan följa av projektstyrning är att tillgången på medel, snarare än behoven, blir styrande för myndigheternas agerande. Risken med detta är att myndigheterna satsar på att lösa problem som kan få en lösning via den aktuella finansieringen, snarare än de problem som borde lösas, det vill säga mer angelägna eller akuta problem.17 Ett exempel på detta är om det läggs ett större fokus och mer resurser på utvecklingsprojekt än på att utveckla och bibehålla myndighetens egen grundläggande beredskapsförmåga. Om detta är en utbredd praktik riskerar anslagsmedlen att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som tanken var. I övrigt går det inte att på förhand ställa upp kriterier för vilka konsekvenser av projektstyrningen som är tillräckligt allvarliga för att man ska kunna säga att kraven på hög effektivitet inte är uppfyllda. Detta är något som granskningen får utvisa. 14Intervju med företrädare för , . 15Regeringen har i inriktningen för anslaget återkommande betonat att anslaget ska användas till tvärsektoriella projekt som stärker den samlade beredskapen, se t.ex. Regeringsbeslut Ju2018/05301/SSK, Ju2018/01238/SSK, 2:4 Krisberedskap, ap. 5, punkt 1. 16Forssell m.fl. ”Projekt som det politiska samverkanskravets uppsamlingsplatser: en studie av stads projektverksamhet”, 2013, s. 42. 17Ibid., s. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 1.4 Metod och genomförande Vi har valt att betrakta den aktuella styrningen som ett fall av projektstyrning och granskningen har därför utformats som en fallstudie, där vi genom flera metoder och källor samlat in information om hur projektstyrningen fungerar.18 Vi har rört oss mellan det specifika och det generella för att stärka validiteten i våra observationer. Viktigt att påpeka är att eftersom vi har valt att fokusera på själva styrningen så har viinte samlat in information i syfte att granska enskilda bidragsmottagande myndigheter i sig. Att en myndighet till exempel agerar på ett visst sätt har därför huvudsakligen tolkats utifrån vad styrningen medger och kan ge upphov till. I syfte att få en förståelse för hur styrmedlet är tänkt att fungera har vi gjort en kartläggning och analys av styrningen av anslag 2:4 så som den tar sig uttryck i propositioner och i MSB:s regleringsbrev. Vi har även genomfört en intervju med tjänstemän på , enheten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK), för att få deras syn på hur systemet med 2:4 medel är tänkt att fungera. För att få en närmare bild av hur handläggningen och uppföljningen av projekten går till och vilken typ av projekt som beviljas finansiering har vi intervjuat företrädare för . Vi har också begärt in och analyserat samtliga projektansökningar och slutrapporter från de projekt som avslutades , där en central myndighet eller MSB var projektägare. Projektansökningarna från de centrala myndigheterna har genomgått en bedömning av en eller flera tjänstemän på MSB. Dessa bedömningar har också begärts in och analyserats. Det totala antalet projekt uppgick till 67. Därefter har vi kompletterat materialet med tio avslagsbeslut för att få en bättre bild av hur MSB motiverar och kommunicerar sina beslut . Därutöver har vi samlat in och analyserat underlag från MSB om hur deras process för att fördela medel till centrala myndigheter och länsstyrelserna ser ut, till exempel i form av processbeskrivningar och bedömnings- och ansökningsmallar. För att undersöka om, och i så fall hur, projektens resultat tagits omhand och implementerats i myndigheternas ordinarie verksamhet har vi gjort en mer ingående uppföljning av 10 av de 67 projekt som avslutades . I 4 av fallen var MSB projektägare och i 6 av fallen var olika centrala myndigheter projektägare.19 Uppföljningarna gjordes genom att vi tog del av den dokumentation som fanns om projektet och genom intervjuer med personer som haft ansvar för projektet. I flera fall deltog chefer på avdelnings- eller enhetsnivå också vid intervjutillfället. Frågor ställdes om det specifika projektet, men även generellt om erfarenheter av att 18I villkoren för anslaget framgår bland annat att medel från anslaget kan användas för åtgärder , att myndigheter kan tilldelas medel efter ansökan och att åtgärderna ska vara väl avgränsade och uppföljningsbara. Även om det inte uttryckligen nämns att anslagsmedlen ska betalas ut till projekt lämnar villkoren inte så många alternativ och MSB betalar ut anslagsmedlen till myndigheterna som projektbidrag. 19Se bilaga 1 för urval av projekt. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR hantera 2:4 projekt och hur systemet med externa medel påverkar myndigheternas övergripande arbete med krisberedskap och civilt försvar. Projekten valdes ut för att i görligaste mån fånga den bredd av projekt som finns, bland annat med hänsyn till syftet med projektet och antalet samverkanspartners. För att få motsvarande information om länsstyrelsernas sammanhållna projekt har viintervjuat representanter för fem länsstyrelser. I inledningen av granskningen genomfördes en intervju med de tre länsråd som fungerar som kontaktpersoner gentemot i frågor om krisberedskap och civilt försvar. Syftet med intervjun var att få en bred bild av länsstyrelsernas erfarenheter av att arbeta med projektstöd från anslag 2:4. I ett senare skede gjordes fördjupande intervjuer med två länsstyrelser för att få mer detaljerad kunskap om hur anslaget påverkar deras förutsättningar att bedriva verksamhet inom området. Då intervjuades beredskapscheferna, i ett fall med ett flertal medarbetare närvarande. Vi har också skickat ut två enkäter till alla centrala myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen).20 Den första enkäten gjordes i syfte att skapa en heltäckande bild av det som framkommit under de fördjupade projektuppföljningarna. Myndigheterna fick besvara frågor om sina behov av externa medel för krisberedskap och civilt försvar, vilka för- och nackdelar det finns med att bedriva utvecklingsarbete i projektform, om det är tydligt vad de kan få medel för och hur MSB fattar sina beslut om medelstilldelning. Vi har fått svar från 20 av 24 myndigheter. Syftet med den andra enkäten var att fastställa hur stor del av de centrala myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar som finansieras med medel från anslag 2:4. Myndigheterna fick besvara frågor om hur de finansierade sitt arbete med krisberedskap och civilt försvar –2019. Vi har fått svar från samtliga 24 myndigheter som tillfrågats, men bara kunnat använda svaren från 19 myndigheter.21 Slutligen kan nämnas att vi löpande haft möjlighet att ställa frågor och få in kompletterande material från MSB och /SSK. 20MSB och länsstyrelserna omfattades inte av enkäten. 21Två myndigheter har inte kunnat svara med hänvisning till sekretess. Två myndigheter har inte kunnat svara då de blev myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap . En myndighet anser sig inte alls kunna ta fram totala kostnader, eftersom tiden som lagts på krisberedskap och civilt försvar inom myndigheten inte har särredovisats. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , biträdande lektor i offentlig förvaltning vid statsvetenskapliga institutionen, . Företrädare för () och MSB har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. I kapitel 2 ges en översiktlig bakgrund till hur krisberedskap och civilt försvar är organiserat i samt en introduktion till anslag 2:4. Våra iakttagelser avseende de centrala myndigheternas projekt och MSB:s utvecklingsprojekt redovisas i kapitel 3 och 4. I kapitel 5 redovisas särskilt våra iakttagelser avseende länsstyrelsernas så kallade sammanhållna projekt. Anledningen till att dessa iakttagelser redovisas separat är att grundpremisserna för utformningen av stödet till länsstyrelserna, på avgörande sätt, skiljer sig från övriga myndigheter. I kapitel 6 redovisar vi våra slutsatser och rekommendationer. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR I detta kapitel ger vi en översiktlig bakgrund till hur krisberedskap och civilt försvar är organiserat i samt en introduktion till anslag 2:4. Vi beskriver bland annat vilka myndigheter som kan få bidrag från anslaget, och hur användningen av anslaget följs upp och återrapporteras av MSB. Slutligen ger vi en sammanfattning av tidigare granskningar och utvärderingar på området. 2.1 Krisberedskap och civilt försvar Syftet med svensk krisberedskap är ytterst att värna befolkningens liv och hälsa samt samhällets funktionalitet och förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden så som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.22 Samhällets krisberedskap kan beskrivas som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.23 Arbetet med att förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser är en omfattande samhällelig verksamhet som baseras på samverkan och samordning mellan olika offentliga aktörer, näringslivet, ideella organisationer och den enskilde individen. Samhällets krisberedskap utgör grunden för att det även ska finnas en förmåga att bedriva viktig verksamhet vid höjd beredskap, det vill säga vid krigsfara eller krig. Civilt försvar handlar om hela samhällets motståndskraft vid krigsfara och krig. Det är den verksamhet som ansvariga aktörer har genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs.24 Civilt och militärt försvar utgör tillsammans totalförsvaret. Det civila försvaret har i praktiken legat i malpåse sedan slut.25 Med anledning av den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområde har arbetet med det civila försvaret återupptagits under det senaste decenniet.26 beslutade regeringen att Försvarsmakten, MSB och övriga berörda civila myndigheter ska återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret.27 som vår granskning berör (huvudsakligen åren 2016–2019) var uppbyggnaden av det civila försvaret en politiskt prioriterad fråga. 2008/09:140, s. 14., bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 234 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 24Regeringen beslutar om höjd beredskap om är i krigsfara eller om det råder utomordentliga förhållanden på grund av krig utanför eller att varit i krig eller krigsfara. , Samhällets krisberedskap – en introduktion, 2018, s. 27Regeringsbeslut Ju2015/00054/SSK. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 2.1.1 Ansvars- och organisationsprinciper Det svenska krishanteringssystemet utgår i grunden från ansvars-, närhets- och likhetsprincipen. Detta framgår av olika utredningar och propositioner, men principerna är inte definierade i lag.28 Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället. Detta innebär ett ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att skapa robusthet och krishanteringsförmåga för den egna verksamheten. Ansvarsprincipen innebär också att aktörerna ska stödja och samverka med varandra, och detta brukar kallas den utökade ansvarsprincipen.29 Närhetsprincipen innebär att samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Det innebär att en händelse ska hanteras på den samhällsnivå eller inom den samhällssektor där den inträffat.30 Likhetsprincipen innebär att aktörer inte ska göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksamheten ska under samhällsstörningar fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt.31 2.1.2 Geografiskt områdesansvar och sektorsansvar Det svenska krishanteringssystemet kan också beskrivas som en ansvarsmatris, med en nivå- och en sektorsindelning. Förvaltningen är uppdelad i tre nivåer (lokal, regional och nationell) med geografiskt områdesansvariga myndigheter för varje nivå. Nivåindelningen kompletteras med en indelning i samhällssektorer, till exempel energi, telekommunikation och sjukvård. Med geografiskt områdesansvar menas generellt, ansvar att verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional och central nivå. Det geografiska områdesansvaret för den lokala nivån har kommunerna.32 På den regionala nivån har länsstyrelserna det geografiska områdesansvaret.33 Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet.34 Det innebär att regeringen ansvarar för den övergripande samordningen, prioriteringen och , Det civila försvarets utgångspunkter i krisberedskapen – en övergripande analys av förutsättningar och utmaningar, 2017, s. 27. 2014/15:1 utgiftsområde 6, s. 21 f. , Det civila försvarets utgångspunkter i krisberedskapen – en övergripande analys av förutsättningar och utmaningar, 2017, s. 27. 31Ibid., s. 28. 32Se 2 kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 33Se 7 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 34Se 1 kap. 6 § regeringsformen. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringen har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris.35 Sektorsansvaret saknar, till skillnad från det geografiska områdesansvaret, formell reglering, men förekommer som begrepp i propositioner och myndighetsskrivelser.36 MSB definierar till exempel sektorsansvar som det ansvar statliga myndigheter har för sina sakfrågor av nationell karaktär, oavsett frågornas geografiska anknytning.37 Regeringen anger vilka krav som ställs på statliga myndigheter när det gäller krisberedskap i krisberedskapsförordningen. Där används dock inte begreppet sektorsansvar. Enligt krisberedskapsförordningen har varje myndighet ansvar för att hantera konsekvenserna av en kris som berör dess ansvarsområde. Myndigheterna ska också samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.38 Regeringen har genom krisberedskapsförordningen beslutat att ett antal statliga myndigheter, däribland länsstyrelserna, har särskilt ansvar för krisberedskap och samverkan inom och mellan samhällets olika sektorer och nivåer. Det handlar bland annat om särskilda krav på samverkan och krav på att lämna en sammanfattande redovisning av risk- och sårbarhetsanalyserna (RSA) för sitt ansvarsområde.39 MSB ska därutöver vid behov lämna förslag till på vilka myndigheter som ska ha förstärkta ledningsfunktioner och tjänsteman i beredskap.40 Därutöver regleras myndigheternas ansvar för krisberedskapen i myndigheternas instruktioner. Förekomsten av beredskapsaspekter och uppgifter skiljer sig dock avsevärt mellan de olika myndigheternas instruktioner.41 Som exempel kan nämnas tre olika myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen. Av instruktion framgår att myndigheten inom den nationella strålskyddsberedskapen ska samordna de beredskapsåtgärder som krävs för att förebygga, identifiera och detektera nukleära eller radiologiska händelser som kan leda till skador på människors hälsa eller miljö. Därefter följer en utförlig lista med preciseringar av vad detta ansvar innebär.42 instruktion är mer generellt utformad och där anges att myndigheten ska ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor, särskilt när det gäller kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning. 357 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. , Sektorsansvar – ansvarssystem eller semantik?, 2017, s. 3. 37Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, 2014. 38Se 5 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 39Se 8 § tredje stycket och 10 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 40Se 11 och 12 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. , Sektorsansvar – ansvarssystem eller semantik?, 2017, s. 4. 42Se 15 § förordningen (2008:452) med instruktion för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN ansvara för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen.43 instruktion saknar däremot helt beredskapsaspekter.44 () menar till exempel att denna variation i regleringen gör det otydligt vilken roll och vilket ansvar varje enskild myndighet har gentemot beredskapen och dess nätverk av aktörer.45