prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — Bristerna beror framför allt på att regeringen inte har gett myndigheterna på området mandat och tydliga uppdrag för att motverka problemet. Avsaknaden av styrning från regeringen och tydligt ansvar hos myndigheterna för frågorna leder till att de insatser som är viktiga för att motverka arbetskraftsexploatering är bristfälliga. Regelverket skyddar inte tillräckligt mot att arbetstagare arbetar och bor under dåliga förhållanden. Myndigheterna kontrollerar inte i tillräcklig utsträckning om utländska arbetstagare utnyttjas. Kontroller leder inte heller till att brottsoffer identifieras och ges det stöd som de internationella konventionerna föreskriver. Därtill saknas det lättillgänglig information om rättigheter och skyldigheter på svensk arbetsmarknad för arbetskraftsinvandrare. 7.1Regeringen behöver ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering Regering och myndigheter har ingen gemensam syn på hur problemet med exploatering av arbetskraft ska motverkas. Ingen myndighet har heller helhetsansvar för att bevaka frågan och ta fram förslag på åtgärder. har ett samordningsansvar för alla former av människohandel, men saknar resurser för att kunna ha ett tillräckligt fokus på att motverka arbetskraftsexploatering. har regering och myndigheter använt sig av insatser mot människohandel, arbetslivskriminalitet och lagstiftning på migrationsområdet för att motverka att utländsk arbetskraft utnyttjas. Regeringen behöver ge myndigheterna tydliga uppdrag för att motverka exploatering bedömer att regeringen behöver skaffa sig en helhetssyn på hur arbetskraftsexploatering ska motverkas. Det innebär att den behöver bestämma vilka myndigheter som ska ha en aktiv roll i arbetet mot exploatering. Det betyder också att regeringen behöver tydliggöra varje myndighets ansvar och se till att myndigheterna både har tydliga uppdrag och mandat att utföra dessa uppdrag. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett sätt att synliggöra myndigheternas uppdrag är att ta fram en handlingsplan. Eftersom insatser mot arbetskraftsexploatering spänner över många politikområden kan en handlingsplan hjälpa till att åskådliggöra hela kedjan av insatser. tilläggsprotokoll till konventionen om tvångsarbete ställer krav på att det ska finnas en handlingsplan mot tvångsarbete.271 I finns en nationell handlingsplan mot människohandel för alla ändamål, men den har ett stort fokus på sexuella ändamål. Få insatser är riktade direkt mot exploatering på arbetsmarknaden. bedömer att denna handlingsplan inte är tillräcklig för att motverka arbetskraftsexploatering. Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som samordnar arbetet För att arbeta effektivt mot arbetskraftsexploatering behöver myndigheterna ha kunskaper om och ansvar bland annat för frågor om arbetsvillkor och arbetsmiljö, migration och människohandel. Ansvaret för dessa frågor är uppdelade på olika myndigheter. bedömer att det behöver finnas en myndighet som har ett ansvar för att samordna arbetet. I annat fall finns risk för dubbelarbete eller att viktiga frågor inte hanteras alls. har en samordnande roll mot människohandel. Det är en nybildad myndighet med få anställda och små resurser att lägga på arbetet mot arbetskraftsexploatering. sorteras arbetet mot människohandel för alla former, inklusive människohandel för tvångsarbete, under mäns våld mot kvinnor i arbete. konstaterar att arbetet mot arbetskraftsexploatering därmed inte får tillräckligt med resurser och utrymme. Det finns skäl som talar för att skilja ut arbetet mot arbetskraftsexploatering från arbetet mot människohandel för andra ändamål, så som tiggeri eller prostitution.272 Arbetskraftsexploatering äger rum på arbetsplatser, som vanligtvis i sig inte är illegala. Det gör att kunskaper om arbetskraftsexploateringens mekanismer är en fråga som hör samman med hur god arbetsmiljö och goda arbetsvillkor kan säkerställas. föreslår att får en samordnande roll för att motverka arbetskraftsexploatering. har kunskap om hur arbetsplatser bör vara organiserade för att uppnå en god arbetsmiljö. Det är även en myndighet som har tillträdesrätt till arbetsplatser på ett annat sätt än andra myndigheter som arbetar med frågan.273 I många andra länder har motsvarande en viktig roll i att exempelvis identifiera offer för 2016/17:93. 272Arbetet mot människohandel är uppdelat på olika ändamål genom att länsstyrelserna har ett uppdrag som riktas endast mot sexuell exploatering (se 2.4.1). Ingen myndighet har dock fokus på exploatering på arbetsmarknaden. 273Se 7 kap. 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T arbetskraftsexploatering vid arbetsplatsinspektioner.274 Arbetskraftsexploatering är ett globalt fenomen. Det bör underlätta internationellt samarbete om ansvaret för att motverka arbetskraftsexploatering i ligger på samma typ av myndighet som i andra EU-länder.275 har dessutom ansvar för frågor gällande en av riskgrupperna för arbetskraftsexploatering, nämligen utstationerade.276 I uppdraget som samordnande myndighet kan det bland annat ingå att ta fram gemensamma riktlinjer för hur myndigheterna ska motverka arbetskraftsexploatering, ha hand om information till utländsk arbetskraft om rättigheter i arbetslivet, öka allmänhetens medvetande om problemet, utbilda andra myndigheter samt se över stödprocessen till offer för exploatering. Uppdraget skulle innebära en stor förändring för eftersom myndigheten inte har något uppdrag att arbeta mot arbetskraftsexploatering och det kräver att myndigheten skaffar sig ny kompetens på området. Uppdraget att samordna de myndighetsgemensamma kontrollerna bör dock ha gett erfarenheter som kan användas i arbetet. Myndigheternas insatser bör nå alla relevanta målgrupper Regeringen har haft för avsikt att motverka utnyttjande av utländsk arbetskraft genom att förändra villkor för arbetstillstånd, eller ställa krav på arbetsvillkor för enskilda grupper av arbetskraftsinvandrare. Det har kommit flera utredningar om arbetskraftsinvandring från tredjeland med syfte att motverka utnyttjande av migranter. Utstationeringslagen har också förändrats för att bland annat motverka exploatering. Det är positivt att försöka motverka exploatering för dessa grupper. menar dock att det är viktigt att väga in alla riskgrupper, oavsett rättslig status, i arbetet. Riskgrupperna förändras och de statliga åtgärderna behöver anpassas beroende på vilken målgrupp det handlar om. Ett exempel är coronakrisen då bärplockare som vanligtvis kommer från inte kunde komma till . Istället har det kommit människor från för att plocka bär, och vissa har hamnat i en svår situation med förmodat låga löner och dåliga boendevillkor.277 Här handlar det om att olika grupper av migranter som 274I migrant workers from exploitation in the EU: boosting workplace inspections, 2018, beskrivs hur motsvarande i andra europeiska länder har en stor betydelse för att motverka arbetskraftsexploatering. och lyfts fram som förebilder. För en beskrivning av hur bland annat och arbetsmiljöverk arbetar mot arbetskraftsexploatering, se , Arbetskraftsexploatering och människohandel. Erfarenheter i och goda exempel från andra länder, 2017, s. 14–21. 275Till exempel inom den nya myndigheten Labour Authority som håller på att etableras och som bland annat ska samordna gemensamma inspektioner inom EU. European Labour Authority, “About us”, hämtad . 276Enligt 2 § förordningen (2007:913) med instruktion för är myndigheten förbindelsekontor för utstationering vilket innebär att den har hand om utstationeringsregistret samt har tillsyn över att bestämmelserna om anmälningsskyldighet vid utstationering följs. 277Se t.ex. , ”Så blev skogens guld till blodsbär i coronakrisens spår”, . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer för att arbeta med samma arbetsuppgift i . Men det är också möjligt att en individ från tredjeland väljer mellan olika sätt att ta sig till för att arbeta: antingen genom att söka arbetstillstånd i , söka uppehålls- eller arbetstillstånd i ett annat EU-land och därefter komma till , eller genom att komma irreguljärt. Därför är det viktigt att vara medveten om de olika vägarna in i för individer som riskerar att drabbas av arbetskraftsexploatering. I annat fall kan konsekvensen bli att stramare regelverk för en viss typ av arbetstillstånd leder till att arbetskraftsinvandrare tar sig till landet på andra sätt, där det råder svagare kontroll av arbetsvillkoren. Åtgärderna behöver i många fall vara riktade specifikt till de olika riskgrupperna. Det krävs exempelvis en viss typ av åtgärder för att motverka att EU-medborgare exploateras eftersom de inte behöver arbetstillstånd för att arbeta i . Myndigheterna har dessutom begränsad kunskap om vilka de är. Här kan myndigheterna behöva arbeta med uppsökande verksamhet. För arbetskraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd har däremot god kännedom om vilka personer som befinner sig i landet och bör kunna nå dem direkt med till exempel information om arbetstagares rättigheter i . Arbetskraftsexploatering är koncentrerad till ett antal branscher som är arbetsintensiva och där många med kort utbildning arbetar. Varje bransch har sina förutsättningar att motverka exploaterande villkor. Här är arbetsmarknadens parter viktiga aktörer för myndigheterna att samverka med och lära sig mer om förhållandena i en specifik bransch. Utifrån dessa kunskaper kan branschspecifika åtgärder tas fram. För att myndigheterna ska kunna arbeta mer effektivt rekommenderar •ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering genom att: −ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra nödvändiga åtgärder −ta fram en handlingsplan för att samla åtgärderna och möjliggöra uppföljning −ge i uppdrag att samordna arbetet. Nedan lämnar även rekommendationer som är specifika för de olika områden som ingår i granskningen. Dessa rekommendationer bör kunna ingå i en handlingsplan mot arbetskraftsexploatering. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 7.1.1 Kunskapen om arbetskraftsexploatering behöver öka Granskningen har visat att det finns bristande kunskaper om arbetskraftsexploatering och vilka som drabbas. Ingen myndighet har tagit fram en helhetsbild över vilka riskgrupperna för arbetskraftsexploatering är eller antalet identifierade offer. Statistiken över hur många som identifieras och får hjälp av myndigheterna är också mycket osäker. En handlingsplan mot arbetskraftsexploatering och de åtgärder som ingår i den behöver vara baserad på kunskap om problemet. Tillförlitlig statistik behövs också för att kunna avgöra om arbetet är framgångsrikt. Flera myndigheter kan ta fram kunskap Kunskapen om arbetskraftsexploatering kan öka på flera sätt. Det handlar om att sammanställa befintlig kunskap, bedöma vilken ny kunskap som behövs och utifrån kunskapen komma med förslag på hur arbetskraftsexploatering kan motverkas. Myndigheten för arbetsmiljökunskap ansvarar för, bland annat, kunskapsuppbyggnad och utvärdering inom arbetsmiljöområdet och kan därför ha en roll i detta arbete.278 Arbetskraftsexploatering skiljer sig emellertid från arbetet för att främja god arbetsmiljö i allmänhet. En stor skillnad är att arbetsgivare som exploaterar arbetskraft i många fall inte självmant verkar för att förbättra arbetsvillkoren för de anställda. Istället är kontroller och sanktioner viktigare för att motverka utnyttjandet. Den myndighet som har kunskap om kontroller och sanktioner är . Detta talar för att också har en roll i att ta fram kunskap om arbetskraftsexploatering och hur det kan motverkas. bör till exempel kunna samla in information om misstänkta fall av arbetskraftsexploatering i samband med sina inspektioner. Informationen kan ge kunskap om i vilka branscher och i vilka regioner problemet förekommer. Uppgifterna kan även ge en bild av om problemet ökar eller minskar. Uppgifter från Polisens arbetsplatsinspektioner skulle kunna ge viktig information om vilka grupper som arbetar utan arbetstillstånd i . De rättsliga förutsättningarna för att samla in den här typen av uppgifter behöver dock utredas eftersom det kan handla om personuppgifter. Även skulle kunna bidra med att bygga upp kunskap avseende arbetskraftsexploatering.279 278Se förordningen (2018:254) med instruktion för Myndigheten för arbetsmiljökunskap. 279I Ds 2008:7 s.187 föreslogs att Brå skulle få i uppdrag att närmare undersöka arbetskraftsexploatering. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.1.2Regelverket bör i större omfattning omfatta de missförhållanden som utgör arbetskraftsexploatering Granskningen har visat att det finns vissa brister i regelverket som ska motverka att arbetskraftsexploatering uppstår på en arbetsplats. Arbetsgivare som exploaterar arbetskraft löper därtill liten risk att straffas för det. Utländsk arbetskraft bör få bättre möjligheter att kräva ut avtalad lön I har arbetsmarknadens parter ansvar för lönebildningen. bedömer ändå att staten behöver motverka att utländska arbetstagare inom yrken som inte kräver längre utbildning arbetar till mycket låga löner. Konsekvenserna av en sådan lönedumpning riskerar att leda till fattigdom samt att företag som betalar skäliga löner konkurreras ut. Frågor om löner för utländsk arbetskraft är komplexa eftersom det finns olika villkor för olika riskgrupper, till exempel utstationerade och arbetskraftsinvandrare från tredjeland. menar att ett första steg i att motverka att utländsk arbetskraft får oskäliga löner är att förbättra möjligheterna för arbetstagare att kräva ut en avtalad lön av arbetsgivaren. I är det tänkt att arbetstagare ska ta hjälp av sitt ställa krav på goda arbetsvillkor. Fackförbunden uppger dock att det finns stora utmaningar med att rekrytera medlemmar bland utländska arbetstagare som befinner sig temporärt i landet. För dessa grupper kan det behövas särskilda insatser från staten för att deras rättigheter ska tas tillvara. har exempelvis föreslagit att migrantarbetare som exploateras ska få tillgång till gratis rättshjälp.280 Det kan också handla om möjligheten att få tillfälligt uppehållstillstånd för att driva en tvist mot arbetsgivaren, vilket föreslogs i en promemoria från 2018.281 finns en lagstiftning som ska möjliggöra att irreguljära arbetskraftsinvandrare kan få ut sin innestående lön.282 Men lagstiftningen har, utifrån vad våra eftersökningar visar, aldrig använts. Arbetsgivare som har anställda utan arbetstillstånd kan dömas att betala böter eller en särskild avgift.283 Om de även skulle behöva betala ut lön till den anställda blir det dyrare att utnyttja arbetskraft utan arbetstillstånd. Detta kan verka avskräckande för de arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft på ett systematiskt sätt. För att stärka arbetskraftsinvandrares möjlighet att få ut lön rekommenderar regeringen att: •utreda hur riskgrupper för arbetskraftsexploatering kan få bättre möjligheter att utkräva en avtalad eller innestående lön. 280Länsstyrelsen , Arbetskraftsexploatering och människohandel. Erfarenheter i och goda exempel från andra länder, 2017, s. 28. 282Lag (2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i . 283Särskild avgift är en sanktion som kan utkrävas av den arbetsgivare som har en utlänning utan arbetstillstånd anställd. Avgiften motsvarar vanligtvis ett prisbasbelopp per utlänning, ca 2020. Se 20 kap. 12 § 1 utlänningslagen (2005:716). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Det är inte förbjudet för en arbetsgivare att ta betalt för en anställning. En pågående utredning (dir. 2020:8) ska utreda handel med arbetstillstånd. bedömer att det är viktigt att följa vad utredningen kommer fram till. betonar att det är viktigt att ett eventuellt förbud om att ta betalt för en anställning är generellt så att det gäller alla arbetstagare som riskerar att sättas i skuld till sin arbetsgivare. Det behöver finnas tydliga krav på vad som gäller när arbetsgivaren står för boendet Under granskningen har myndighetsrepresentanter framfört att det är svårt för dem att agera när arbetstagare bor på eller i närheten av arbetsplatsen under dåliga villkor. Det finns ingen lagstiftning som reglerar boendestandard eller hyresnivå när arbetsgivaren erbjuder inkvartering. Denna typ av lagstiftning finns i många andra länder, däribland Norge.284 För säsongsanställda i finns det vissa krav på boendestandard för att bevilja arbetstillstånd. Reglerna för boendestandard för säsongsanställda bör kunna vara en utgångspunkt för en mer generell lagstiftning som gäller fler riskgrupper för arbetskraftsexploatering. rekommenderar därför regeringen att: •utreda möjligheten att reglera krav på boendestandard och kostnad när en anställd erbjuds boende som en del av anställningen. 7.1.3 Brottsofferperspektivet behöver stärkas i kontrollerna Granskningen har visat att ingen myndighet har mandat att kontrollera flertalet av de missförhållanden som utgör arbetskraftsexploatering. Det finns även brister i myndigheternas förmåga att identifiera potentiella brottsoffer. En viktig del i en handlingsplan mot arbetskraftsexploatering är att säkerställa att kontroller kopplade till arbetslivskriminalitet också fångar upp arbetskraftsexploatering. Myndigheterna bör få mandat att kontrollera arbetsvillkor för riskgrupper Arbetstagarorganisationerna har rollen att säkerställa att anställda har goda arbetsvillkor. De uppger emellertid att det är svårt att rekrytera medlemmar bland utländsk arbetskraft. Med dagens system kommer det sannolikt att finnas fortsatta problem med att utländsk arbetskraft arbetar under mycket dåliga villkor utan att det upptäcks av fackförbund eller myndigheter. bedömer därför att det är nödvändigt att på se över hur myndigheterna kan få en mer aktiv roll i att säkerställa att de mest utsatta av de utländska arbetstagarna har acceptabla arbetsvillkor. Det kan ske genom att en myndighet får i uppdrag att kontrollera bland annat att arbetstagarna har skriftliga anställningsavtal, att löner betalas ut och att boendeförhållandena är godtagbara. Arbetstagare som befinner sig temporärt i landet inom branscher där det förekommer arbetskraftsexploatering är 284Arbeidstilsyntet, ”Innkvartering av arbeidstakere”, hämtad . 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N grupper som borde vara i fokus för dessa kontroller. Finland285 och Storbritannien286 kan fungera som exempel på hur kontrollverksamheten kan utformas. Där finns särskilda inspektörer som inspekterar arbetsförhållanden för riskgrupper för arbetskraftsexploatering. Att ge en myndighet i mandat att kontrollera till exempel löner och anställningsavtal skulle dock innebära en förskjutning av myndigheternas roll i förhållande till arbetsmarknadens parter. Regeringen behöver därför ta dessa konsekvenser i beaktande innan förändringar genomförs. Dessutom skulle ett utökat uppdrag kräva ytterligare resurser för den myndighet som skulle följa upp arbetsvillkoren. rekommenderar därför regeringen att: •utreda om myndigheterna bör utöva tillsyn över arbetsvillkor för utländsk arbetskraft i branscher med ökad risk för arbetskraftsexploatering. Myndigheterna behöver tydliggöra vem som ska identifiera brottsoffer vid de myndighetsgemensamma kontrollerna Det finns dock insatser inom myndigheternas kontroll av arbetsgivare som kan motverka arbetskraftsexploatering utan att mandatet förändras. är i färd med att utbilda samtliga arbetsmiljöinspektörer om människohandel. Flera av inspektörerna som gått utbildningen känner sig ändå osäkra på hur de ska hantera misstänkta fall av arbetskraftsexploatering. Därför behöver säkerställa att utbildningen innehåller de kunskaper som inspektörerna behöver. De medverkande myndigheterna behöver klargöra vem som ska ha rollen att identifiera potentiella brottsoffer när regionkoordinatorerna inte medverkar vid de myndighetsgemensamma kontrollerna. En möjlighet är att Polisen har denna roll eftersom myndigheten har i uppgift att ta upp anmälningar om människoexploatering eller människohandel. Det kan emellertid vara svårt att få potentiella brottsoffer att vilja prata med Polisen eftersom de kan vara rädda för att bli av- eller utvisade eller åtalade för något brott. Av detta skäl kan det vara lämpligare att arbetsmiljöinspektörer har rollen av att prata med potentiella brottsoffer och informera dem om deras rättigheter. 285I finns det arbetarskyddsinspektörer som är specialiserade på att specifikt granska hur migrantarbetare sysselsätts. Inspektionerna fokuserar till största delen på om arbetsgivarna har uppfyllt sina skyldigheter i enlighet med gällande finsk lag, bland annat när det gäller anställningsvillkor och skäliga löner enligt bindande kollektivavtal. Se , 2017, s. 16. 286I finns myndigheten Abuse Authority (GLAA) som bl.a. inspekterar arbetsvillkor för de mest riskutsatta arbetstagarna. Se “Gangmasters and Labour Abuse Authority”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Polisen bör stärka brottsofferperspektivet i arbetsplatsinspektionerna Det finns brister i Polisens arbete mot arbetskraftsexploatering som framför allt handlar om bristande brottsofferperspektiv i Polisens arbetsplatsinspektioner. Trots uppenbara risker för att individer som polisen stöter på under inspektioner har blivit utsatta för arbetskraftsexploatering så saknar vissa gränspoliser utbildning om människohandel. Dessutom lämnar gränspolisen sällan ärenden vidare till de sektioner som arbetar mot människohandel i regionerna. bedömer att det är av stor vikt att säkerställer att all personal som genomför arbetsplatsinspektioner har utbildning om arbetskraftsexploatering. behöver även se till att det finns rutiner för hur poliserna ska agera då de misstänker arbetskraftsexploatering under en arbetsplatsinspektion. håller på att ta fram en handbok som gränspolisen ska kunna använda för att identifiera offer för människohandel och människoexploatering. ser ett stort behov av ett sådant metodstöd och ser positivt på att det håller på att tas fram. För att säkerställa att potentiella offer för arbetskraftsexploatering identifieras rekommenderar att: •säkerställa att alla som jobbar med arbetsplatsinspektioner får utbildning om arbetskraftsexploatering. Det behöver också finnas rutiner för hur potentiella offer ska hanteras. Rättsväsendet behöver bli bättre på att lagföra arbetsgivare som exploaterar Granskningen har visat att det är en närmast obefintlig risk för arbetsgivare att bli straffade för människoexploatering eller människohandel. har också framfört kritik över arbete med att utreda och väcka åtal i fall av människohandel för tvångsarbete.287 Det finns därför anledning för och att se över hur arbetet kan förbättras. Särskilt anmärkningsvärt är att så få förundersökningar leder vidare till åtal. 7.1.4Informationen till utländska arbetstagare behöver tydliggöra rättigheter för att verka förebyggande och stödja utsatta Många myndigheter tillhandahåller information om villkoren på svensk arbetsmarknad riktad till utländsk arbetskraft. Den information som finns tillgänglig fokuserar på arbetstagarens skyldigheter, exempelvis vad som gäller när anställningen upphör eller vad som krävs för att få permanent uppehållstillstånd. Den bygger också på att arbetstagaren själv letar reda på informationen. Information om vart man ska vända sig om man blivit utsatt för arbetskraftsexploatering saknas, utöver hänvisningar till fackförbund.