prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — 2020/21:79 möjligheter att genom demonstrationer uttrycka sina åsikter, att genom möten utöva sin religion och att vid kulturevenemang använda sin yttrandefrihet. Begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar kan dessutom påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet och kan därmed innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka särskilda begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas att det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att för en begränsad tid helt förbjuda allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Den tillfälliga covid-19-lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar kan vara en proportionerlig åtgärd. Lagen bör därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar. Det bör understrykas att en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheten inte får sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 21 § regeringsformen). Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Som Lagrådet föreslår bör det av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Regeringen anser, till skillnad från , inte att det därutöver bör krävas synnerliga skäl för en sådan åtgärd. Utgångspunkten bör vara att de särskilda begränsningar som införs ska vara mindre långtgående än ett förbud. I de allra flesta fall kommer det att vara tillräckligt att verksamheter anpassas på ett sätt som minskar risken för smittspridning. Regeringen bör därför få meddela föreskrifter om att den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter bör för det första få innebära krav på begränsning av antalet deltagare. En deltagarbegränsning kan vara utformad på flera olika sätt. Begränsningen bör t.ex. kunna göras beroende av storleken på den lokal eller det område där den allmänna sammankomsten eller offentliga tillställningen ska hållas. Det förutsätter dock att det går att utforma en reglering som är tillräckligt tydlig för anordnaren. Det måste också vara möjligt att i praktiken kontrollera efterlevnaden av en särskild begränsning av antalet deltagare. Det bör vidare vara möjligt att beakta om aktiviteten ska anordnas inomhus eller utomhus och om det kommer att finnas sittplatser. För att inte i onödan begränsa möjligheterna bör covid-19-lagen utformas på så sätt att det anges att en föreskrift får innebära krav på begränsning av antalet deltagare. Som Svensk Scenkonst och Svensk Live efterfrågar innebär det en möjlighet att reglera en högsta tillåten andel av den totala publikkapaciteten. Det blir också möjligt att, som Riksidrotts- förbundet efterfrågar, ta hänsyn till den yta som t.ex. en idrottstävling ska genomföras på. Ordet deltagare används i ordningslagen och förbudsförordningen. Ordet är således vedertaget i förhållande till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar och det framstår därför, trots de synpunkter som framför, som lämpligt att använda det även i den nya covid-19-lagen. Enligt tillämpning av förbudsförordningen omfattar ordet som huvudregel de personer som besöker en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Som deltagare räknas därför inte funktionärer, ordningsvakter eller annan personal som tjänstgör på uppdrag av arrangören. Vid exempelvis en teaterföreställning eller en konsert räknas således publiken som deltagare men däremot inte ensemblen eller de musiker som uppträder. Vid idrottstävlingar räknas dock idrottsutövare som deltagare när det gäller motionslopp, men inte när det gäller exempelvis fotbollsmatcher. Vilka som avses med ordet deltagare kan således variera beroende på vilken typ av allmän sammankomst eller offentlig tillställning det är fråga om. Om föreskrifter om krav på särskilda begränsningar av antalet deltagare tas fram bör det därför eftersträvas tydlighet i fråga om vilka personer som ska omfattas av begränsningarna. Föreskrifter om särskilda begränsningar i fråga om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar bör enligt regeringens uppfattning vidare, på liknande sätt som enligt förbudsförordningen, kunna innebära krav på minsta tillåtna avstånd mellan personer med anvisade platser. Det bör också vara möjligt att begränsa tiden för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Det kan t.ex. gälla hur en sådan sammankomst eller tillställning får pågå eller under vilka tider den får hållas. Det finns även andra smittskyddsåtgärder som skulle kunna vara lämpliga, t.ex. möjligheter till handtvätt och rutiner för in- och utpassage. Vilka åtgärder som kommer att bedömas som mest adekvata beror både på verksamhetens karaktär och aktuellt kunskapsläge avseende spridningen av sjukdomen covid-19. Regeringen anser att det mot denna bakgrund inte är lämpligt att i den tillfälliga covid- 19-lagen införa en uttömmande uppräkning av smittskyddsåtgärder. I stället bör det anges att föreskrifterna får innebära krav på andra åtgärder för att förhindra smittspridning. och uppmärksammar kan ett sådant krav t.ex. innebära att deltagarna vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska använda munskydd. Föreskrifter om krav på munskydd kan även meddelas med stöd av de bemyndiganden som behandlas i avsnitten 11.2–4 och 11.6. Regeringen anser att de föreslagna bemyndigandena bör utformas så att det är verksamhetsutövaren som ska se till att kravet följs. Covid-19-lagen ger inte stöd för att införa en föreskrift om krav på att använda munskydd som riktar sig till var och en i samhället. Regeringen bedömer att en sådan avgränsning av det föreslagna normgivningsbemyndigandet som Kammarrätten i , , Företagarna och Region efterfrågar skulle riskera att onödigt begränsa de krav på smittskyddsåtgärder som kan ställas. Regeringen föredrar därför promemorians lagtextförslag. Vid utformningen av de föreskrifter som ska få meddelas med stöd av den föreslagna lagen bör det beaktas att ett visst arrangemang kan falla in 2020/21:79 under flera olika kategorier i ordningslagen. Det kan t.ex. vara fråga om en danstillställning vid en demonstration eller en konsert i samband med en idrottstävling. Regeringen anser att det bör eftersträvas att verksamheter inte ska behöva förhålla sig till flera olika regelverk om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. I de fall som en viss verksamhet omfattas av flera regelverk måste det säkerställas att de krav på smittskyddsåtgärder som ställs inte är oförenliga med varandra. De särskilda begränsningarna bör också ges en så enkel och tydlig utformning som möjligt. Enligt ordningslagen är det endast regeringen som har möjlighet att av smittskyddsskäl meddela föreskrifter om nationella begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Ett syfte med den nya covid-19-lagen är att ge utrymme för en mer detaljerad och träffsäker reglering än den som finns i förbudsförordningen. Enligt regeringen framstår det därför som ändamålsenligt att föreskrifter om krav på smittskyddsåtgärder ska kunna meddelas även på lägre normgivningsnivå än förordning. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela sådana föreskrifter. Det ligger nära till hands att i förordning ge ett sådant bemyndigande till , som är den myndighet som ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå. Förslaget ger även utrymme för regeringen att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå. ombudsmän och Företagarna väcker frågan om huruvida bemyndigandena bör villkoras av att beslut inte kan avvaktas, i vart fall när det gäller de mest ingripande åtgärderna. Ett sådant villkor infördes i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19 (bet. 2019/20:SoU20 s. 14–16, 41 och 43, jfr prop. 2019/20:155). Enligt den nu föreslagna covid-19-lagen får regeringen, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas. Sådana föreskrifter får meddelas endast om det är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till syftet att förhindra smittspridning. Regeringen bedömer att en sådan åtgärd kan bli aktuell endast om smittspridningen vid den aktuella tidpunkten är eller kan förväntas bli mycket omfattande. Om åtgärderna försenas, kan det leda till ytterligare smittspridning, ökad sjuklighet och dödlighet samt ökad belastning på sjukvården. I en sådan situation torde beslut inte kunna avvaktas. Regeringen anser att det därför inte finns behov av ett sådant villkor som fanns i de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. När det gäller mindre ingripande åtgärder, t.ex. ett krav på rutiner för in- och utpassage, är det i och för sig tänkbart att beslut skulle kunna avvaktas. Det framstår dock enligt regeringens uppfattning inte som lämpligt att krav på smittskyddsåtgärder i ett sådant fall skulle behöva regleras i lag. En sådan ordning skulle motverka ett av covid-19-lagens syften, nämligen att ge utrymme för en flexibel och träffsäker reglering som inte i onödan hindrar sådan verksamhet som kan genomföras på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Motsvarande överväganden gör sig gällande för de normgivningsbemyndiganden som behandlas i avsnitten 3411.2–7. Förslaget innebär att både ordningslagen och den nya covid-19-lagen Prop. 2020/21:79 kommer att innehålla bestämmelser om begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. För tydlighets skull bör det i ordningslagen införas en bestämmelse som upplyser om att det i covid- 19-lagen finns bestämmelser om särskilda begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. 11.2Platser för fritids- eller kulturverksamhet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en plats för fritids- eller kulturverksamhet ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter får innebära krav på •begränsning av antalet besökare •andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen får, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda. I lagtexten anges gym- och sportanläggningar, badhus, bibliotek, museer, djurparker och campingplatser som exempel på platser för fritids- eller kulturverksamhet. Lagen omfattar endast platser för fritids- eller kulturverksamhet som är öppna för allmänheten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om nedstängning får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. I promemorian föreslås en definition av uttrycket platser för fritids- eller kulturverksamhet. I promemorians lagförslag anges inte att enbart platser för fritids- eller kulturverksamhet som öppna för allmänheten omfattas. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. ställer sig bakom förslaget att den föreslagna lagen ska omfatta landets bibliotek, men anser att biblioteken bör regleras skilt från exempelvis gym och campingplatser. anser att begreppet bibliotek inte är tillräckligt tydligt definierat. Vidare framhåller Kungl. det samhällsviktiga uppdrag som biblioteken har. väcker frågan om även andra bibliotek än folkbibliotek omfattas av förslaget. Region län anser att även nöjesparker bör anges som exempel på en plats för fritids- eller kulturverksamhet. anser att det bör klargöras att lagen kan användas för att införa särskilda begränsningar avseende skidanläggningar. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att definitionen av uttrycket platser för fritids- eller kulturverksamhet inte är tydlig. Juridiska fakultetsstyrelsen väcker också frågan om lokaler som tillhör bostadsrättsföreningar och arbetsplatser omfattas. Försvarsmakten anser att det i lagtexten bör förtydligas att det endast är platser dit allmänheten har tillträde som avses. Kommuner och Regioner anför att det i fråga om campingplatser bör beaktas att sådana kan inrymma permanenta anser att det bör finnas en undantagsregel som möjliggör för universitetsbibliotek att hålla öppet för anställda och studenter. anser att många av förslagen som avser delegation av normgivningsmakt kan komma att påverka rörelsefriheten, antingen var för sig eller sedda tillsammans. Skälen för regeringens förslag: När människor kommer i fysisk kontakt med varandra uppkommer risk för smittspridning. särskilt när många människor samlas på en begränsad yta. En typ av plats där sådana situationer kan uppstå är platser för fritids- eller kulturverksamhet, t.ex. gym, badhus, bibliotek och museer. av de särskilda risker som finns i dessa sammanhang anser regeringen att det bör vara möjligt att införa särskilda begränsningar som avser platser för fritids- eller kulturverksamhet i syfte att förhindra smittspridning. Det finns vissa författningstekniska svårigheter med att tydligt avgränsa vilka typer av verksamheter som bör kunna bli föremål för särskilda begränsningar med stöd av covid-19-lagen. riskerar att utelämna verksamhetstyper som i ett senare skede visar sig medföra stora risker för smittspridning. Det framstår därför som ett bättre alternativ att låta regleringen omfatta alla platser för fritids- eller kultur- För att bidra till ökad tydlighet anser regeringen att det i den tillfälliga lagen bör anges flera exempel på sådana platser: gym- och sport- anläggningar, badhus, bibliotek, museer, djurparker och campingplatser. promemorian föreslås att detta ska göras genom en definition av uttrycket platser för fritids- eller kulturverksamhet. vid framhåller kan promemorians förslag uppfattas som Det framstår därför som lämpligare att i stället för en definition ta in en exemplifierande uppräkning i lagen. De ord som används som exempel på platser för fritids- eller kulturverksamhet bör ges samma innebörd som de har i allmänt språkbruk. Regleringen bör endast omfatta platser som är öppna för allmänheten. Som Lagrådet och Försvarsmakten föreslår bör detta krav av tydlighetsskäl föras in i lagtexten. tillhör bostadsrättsföreningar eller arbetsplatser och som inte är tillgängliga för utomstående omfattas inte av förslaget. smittspridning kan skilja sig åt mellan olika typer av verksamheter, men eventuella undantag bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag. uppmärksammar är skidanläggningar ett exempel på sportanläggningar. Regeringen anser att ordet bibliotek bör ha den innebörd som det har i allmänt språkbruk, dvs. en plats där allmänheten får låna eller på annat sätt får tillgång till litteratur och får tillgång till information. kan omfatta t.ex. folkbibliotek, men också andra bibliotek som är öppna Det bör inte ha någon betydelse om verksamheten är finansierad med privata eller offentliga medel. Med ordet museum bör, i linje med definitionen i 2 § museilagen (2017:563), avses en institution som är öppen för allmänheten och som ställer ut materiella och immateriella vittnesbörd om människan och Region län anser att även nöjesparker bör anges som exempel på en plats för fritids- eller kulturverksamhet. Regeringen instämmer i att nöjesparker är en plats för fritids- eller kulturverksamhet, men anser att det inte behöver komma till uttryck i lagtexten. Regeringen delar Kommuner och Regioners uppfattning att det i fråga om eventuella överväganden kring särskilda begränsningar för campingplatser, bör beaktas att sådana kan inrymma boenden som är mer eller mindre permanenta. Platser för fritids- eller kulturverksamhet bör inte kunna begränsas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det måste i det sammanhanget beaktas att särskilda begränsningar av platser för fritids- eller kulturverksamhet med stöd av den tillfälliga covid-19- lagen kan komma att påverka möjligheterna att bedriva vissa former av näringsverksamhet. Sådana begränsningar kan därmed innebära ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Ett ingrepp i de aktuella fri- och rättigheterna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vilka särskilda begränsningar som kan anses proportionerliga är beroende av hur omfattande smittspridningen är vid den aktuella tidpunkten eller kan förväntas bli . Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas det epidemiologiska läget med anledning av den pågående pandemin kan komma att vara så allvarligt att det skulle vara en proportionerlig åtgärd att besluta att alla platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda. Lagen bör därför ge utrymme för en sådan åtgärd. Av detta följer att även mindre långtgående särskilda begränsningar av platser för fritids- eller kulturverksamhet kan vara en proportionerlig åtgärd. Covid-19-lagen bör därför ge utrymme även för sådana särskilda begränsningar. Regeringen bör mot denna bakgrund som en yttersta åtgärd få meddela föreskrifter om att platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda. Sådana föreskrifter ska underställas prövning (avsnitt 11.9). Som Lagrådet föreslår bör det av lagtexten uttryckligen framgå att sådana föreskrifter får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. Utgångspunkten bör alltså vara att de särskilda begränsningar som införs ska vara mindre långtgående än en nedstängning. Av samma skäl som anförs ovan avseende allmänna sammankomster och offentliga tillställningar bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligtvis i första hand , även få meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en plats för fritids- eller kulturverksamhet ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter bör få innebära krav på begränsning av antalet besökare, begränsning av öppettider eller andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Förslaget ger även utrymme för att bemyndiga t.ex. länsstyrelserna att meddela föreskrifter om särskilda begränsningar på regional nivå. Många allmänna sammankomster och offentliga tillställningar kan också sägas utgöra fritids- eller kulturverksamhet. Det gäller t.ex. teaterföreställningar och konserter. Sådan verksamhet kan enligt regeringens förslag begränsas med stöd av den reglering som behandlas i avsnitt 11.1. I vissa fall kan en verksamhet dock omfattas av flera regelverk , t.ex. ett kulturhus som inrymmer både ett museum och en teaterscen. I likhet med vad regeringen anför när det gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som faller in under flera olika kategorier, bör detta beaktas vid utformningen av de föreskrifter om särskilda 2020/21:79 begränsningar som får meddelas med stöd av lagen. Det bör eftersträvas att verksamheter inte ska behöva förhålla sig till fler regelverk än nödvändigt. I de fall som verksamheter omfattas av flera regelverk måste det säkerställas att de krav på smittskyddsåtgärder som ställs inte är oförenliga med varandra. Motsvarande överväganden gör sig gällande för övriga verksamheter som föreslås omfattas av lagen. Förslaget innebär att det kan införas särskilda begränsningar som påverkar allmänhetens tillgång till verksamheter som enligt lag ska vara tillgängliga för alla. Av 6 § första stycket bibliotekslagen (2013:801) framgår att varje kommun ska ha ett folkbibliotek och att folkbiblioteken ska vara tillgängliga för alla. Av 7 § museilagen framgår att utställningar och annan publik verksamhet vid ett museum ska vara tillgänglig för alla. Bibliotekslagen och museilagen är utformade som ramlagar som anger övergripande principer och riktlinjer för det offentligt finansierade biblioteksväsendet och för det allmänna museiväsendet. Bestämmelserna i bibliotekslagen och museilagen utgör inte något hinder mot att införa särskilda begränsningar avseende dessa verksamheter med stöd av den tillfälliga covid-19-lagen. Däremot måste regleringen i de lagarna beaktas för det fall att föreskrifter om särskilda begränsningar som avser bibliotek och museer ska tas fram med stöd av den tillfälliga lagen. och framhåller bör det också, inom ramen för en proportionalitetsbedömning, beaktas att bibliotek fyller en viktig demokratisk funktion genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. framhåller också att biblioteken har en avgörande roll för utbildning, informations- och kunskapsinhämtning. Vid bedömningen av vilka särskilda begränsningar som bör införas bör det därför enligt regeringen beaktas den viktiga verksamhet som biblioteken bedriver, bl.a. genom att ge allmänheten möjlighet att använda internet och söka information. Hänsyn bör också tas till att riskerna för smittspridning kan skilja sig åt mellan olika typer av biblioteksverksamheter och att olika verksamheter kan ha olika förutsättningar att bedriva sin verksamhet på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Regeringen anser dock att eventuella undantag bör regleras på lägre normgivningsnivå än lag. Det bör därför inte, som föreslår, i lagen införas ett undantag som avser universitetsbibliotek. Det bör också framhållas att bibliotekens möjligheter att tillhandahålla digital service inte påverkas av förslaget. Regeringen finner inte anledning att, som föreslår, särreglera bibliotek i förhållande till andra platser för fritids- och kulturverksamhet. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som bedriver verksamhet på en handelsplats ska vidta smittskyddsåtgärder. Sådana föreskrifter får innebära krav på •begränsning av antalet besökare •andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Regeringen får, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att handelsplatser ska hållas stängda. I lagtexten anges köpcentrum, varuhus, gallerior, butiker och serviceinrättningar som exempel på handelsplatser. Lagen omfattar endast handelsplatser som är öppna för allmänheten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges inte uttryckligen att föreskrifter om nedstängning får meddelas endast om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga. I promemorian föreslås en definition av handelsplatser, i vilken gallerior inte anges. I promemorians lagförslag anges inte att enbart handelsplatser som är öppna för allmänheten omfattas. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. vid anser att det bör övervägas om torghandel ska omfattas. anser att handelsplatser utomhus bör omfattas. Försvarsmakten anser att det i lagtexten bör förtydligas att det endast är platser dit allmänheten har tillträde som avses. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om livsmedelsbutiker och apotek omfattas av bestämmelsen. anser att det bör klargöras att exekutiva auktioner och andra myndighetsförrättningar inte utgör handelsplatser. Fastighetsägarna anser att mindre ingripande smittskyddsåtgärder måste prövas i första hand.