prop · H90352 · 2021-10-28 00:00:00 — Kommuner och Regioner (SKR) bedömer att kommunerna kommer att behöva vägledning och stöd för att kunna tillämpa bestämmelsen. kommun och Region avstyrker förslaget. De menar att regleringen fortsatt kommer att tillämpas på olika sätt i landet eftersom förslaget inte preciserar hur stort område som omfattas av förbudet mot Det innebär att valnämndernas beslut även fortsatt kommer 2021/22:52 att behöva prövas av . Förslaget innebär inte heller något klargörande i frågan om valsedelsutdelning ska omfattas av förbudet mot propaganda. Ett flertal remissinstanser, däribland kommun, kommun, , kommun och SKR, lyfter fram traditionen att partiföreträdare delar ut valsedlar på valdagen och understryker vikten av att bevara denna. efterfrågar ett förtydligande av var valsedelsutdelningen får ske. Kammarrätten i anför att det inte framkommit något konkret behov av en lagändring. Kammarrätten i är också tveksam till att röstmottagare föreslås ansvara för att hålla ordning på ett område utanför platsen där valhandlingen äger rum. Vidare anser Kammarrätten i att tillämpningsområdet för förslaget framstår som oklart, vilket är otillfredsställande med tanke på att förslaget bl.a. inskränker yttrandefriheten. Skälen för regeringens bedömning Väljare ska kunna rösta fritt från påverkan och i god ordning Röstning äger rum på röstmottagningsställen. Väljare röstar i första hand i sin vallokal på valdagen men kan också före eller under valdagen rösta i en röstningslokal för förtidsröstning som kommunerna eller utlandsmyndigheterna har inrättat. Väljare får dessutom i vissa fall lämna sina röster till av valnämnden särskilt förordnade röstmottagare, s.k. ambulerande röstmottagare eller rösta genom bud eller brev (7 kap. 1 § vallagen). På ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta får det inte förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val (8 kap. 3 § vallagen). Röstmottagarna ansvarar för att ordningen på röstmottagningsstället upprätthålls (8 kap. 4 § vallagen). Varje kommun ska se till att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler och röstningslokaler och som när det gäller lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ger väljarna goda möjligheter att rösta. En sådan lokal ska vara tydligt avgränsad och även i övrigt lämpad för ändamålet så att väljare inte hindras eller störs under röstningen. Den ska inte ha anknytning till en viss politisk sammanslutning och den bör inte heller ha sådan anknytning till en viss religiös sammanslutning eller till ett visst företag som kan påverka väljaren i samband med röstningen (3 kap. 3 §, 4 kap. 20, 22 och 23 §§ vallagen). Kravet på tydlig avgränsning infördes och innebär att lokalerna måste inrättas så att de är fysiskt avskärmade i förhållande till omgivande verksamheter. I samband med att kravet på tydlig avgränsning av röstmottagningsställen infördes uttalade regeringen bl.a. att ett röstmottagningsställe måste vara klart avgränsat för att röstmottagarna ska kunna uppfylla kraven enligt 8 kap. 4 § vallagen på ett effektivt sätt. Regeringen angav att det måste vara klart inom vilket område röstmottagarna har befogenhet och skyldighet att upprätthålla sådan ordning som förutsätts för att väljaren ska kunna genomföra sin valhandling ostört. Regeringen anförde vidare att det skydd som väljarna har rätt till, bl.a. att inte utsättas för politisk propaganda (8 kap. 3 § vallagen), måste kunna garanteras (prop. 2013/14:124 s. 18–22 och 54– Prop. 2021/22:52 55). Valpropaganda i närhet av röstmottagningsställen Förbudet i 8 kap. 3 § vallagen mot politisk propaganda har sina rötter i äldre lagstiftning. Syftet med regleringen är att väljaren ska vara ostörd och skyddad från varje form av påverkan under själva valhandlingen och utgör ett led i att trygga genomförandet av fria och hemliga val. Ett propagandaförbud i form av ett förbud mot tal och tryckta eller skrivna upprop inom vallokalen fanns redan i lagen (1920:796) om val till och i kommunala vallagen (1930:253). vallag (1972:620) ändrades regleringen om inom vilket område valförrättarna kunde utöva sin befogenhet att upprätthålla ordningen till att gälla i röstningslokal eller ett anslutande utrymme. vallag (1997:157) ändrades lydelsen till ”i en röstningslokal eller ett utrymme intill lokalen”, vilket är den lydelse som sedan har förts över till den nuvarande vallagen. I ett beslut från (VPN dnr 36-2010) som rörde förtidsröstning i Vivalla bibliotek uttalade nämnden att förbudet mot propaganda i 8 kap. 3 § vallagen får tolkas så att förbudet inte är begränsat endast till utrymmen som ligger i omedelbar anslutning till ett röstmottagningsställe. Enligt nämnden torde det knappast vara möjligt eller ens lämpligt att i föreskrifter precisera hur stort utrymme som omfattas av förbudet. En bedömning måste göras i det enskilda fallet, utifrån platsens särskilda förutsättningar att ge skydd för väljarna mot att utsättas för politisk propaganda under valhandlingen. Enligt är det bl.a. av betydelse vilken omfattning den politiska propagandan haft och i vilka former de politiska partierna sökt fånga väljarnas intresse. Enligt vallagskommitté krävdes inte några ändringar i 8 kap. 3 § vallagen för att åstadkomma erforderligt skydd för väljarna under röstningen. Det torde knappast vara möjligt eller ens lämpligt att i föreskrifter precisera hur stort utrymme som omfattas av förbudet mot politisk propaganda, angav kommittén (SOU 2013:24 s. 108–110, se även beslut VPN dnr 204-2010 och 36-2010). Kommittén har genomfört en webbaserad enkätundersökning bland samtliga 290 valnämnder som besvarades av 80procent av kommunerna (231 kommuner). Av undersökningen framgår att en tredjedel av de som svarade anser att propagandaförbudet i 8 kap. 3§ vallagen inte är tillräckligt tydligt för att fungera i praktiken. 60procent av de kommuner som svarade har antagit riktlinjer för politiska aktiviteter och preciserat att förbudet gäller inom 10, 25 respektive 50meter från röstmottagningsställets entré. Uttrycket inom syn- och hörhåll har också använts som en avgränsning av området för förbudet. Vanligast förekommande är riktlinjer som reglerar avståndet för affischering och för partiföreträdarnas utdelning av valsedlar. Många kommuner har också riktlinjer för partisymboler på kläder inne i val- och röstningslokaler. 2021/22:52 Förbudet mot propaganda bör inte ändras Kommittén föreslår att det tydliggörs att förbudet mot propaganda också ska gälla för ett område närmast utanför röstmottagningsstället. Kommittén föreslår även en bestämmelse om att den som finns i området närmast utanför val- eller röstningslokalen ska rätta sig efter de anvisningar som röstmottagarna ger för att röstmottagningen ska kunna genomföras. Enligt kommittén är syftet med förslagen att förtydliga propagandaförbudet och definiera området för röstmottagarnas ordningsmakt i linje med praxis. Många kommuner, bl.a. , kommun, kommun och kommun, invänder i likhet med Region att kommitténs förslag inte innebär något förtydligande eftersom det varken preciserar vad som kan utgöra propaganda eller hur stort område som omfattas av regleringen. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och konstaterar att värdet av förslaget kan ifrågasättas. I likhet med kommittén bedömer dock regeringen att det knappast är möjligt eller lämpligt att i vallagen närmare precisera hur stort utrymme som omfattas av förbudet mot propaganda. konstaterat måste en bedömning göras i det enskilda fallet (se ovan). Tillämpningsområdet för en uttrycklig bestämmelse i vallagen om att förbudet mot propaganda också ska gälla för ett område närmast utanför röstmottagningsstället framstår alltså, som Kammarrätten i påpekar, som oklart. Av samma skäl framstår tillämpningsområdet för en uttrycklig bestämmelse i vallagen om att den som finns i området närmast utanför val- eller röstningslokalen ska rätta sig efter röstmottagarnas anvisningar som oklart. Det är otillfredsställande även med tanke på att en eventuell förändring i sak av den ordning som gäller torde medföra en konfliktyta i förhållande till bl.a. skyddet för yttrandefriheten (2 kap. 1 § regeringsformen) och egendomsskyddet (2 kap. 15 § regeringsformen). Detta innebär att regleringen inte låter sig justeras enbart med stöd av överväganden i förhållande till vallagens förbud mot propaganda. Sammanfattningsvis anser regeringen att de synpunkter som framförts av bl.a. flera kommuner, Kammarrätten i och Region är av sådant slag att det inte finns skäl att gå vidare med förslagen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något lagstadgat krav på att all röstmottagning är offentlig, om inte något annat föreskrivs i vallagen eller i någon annan lag. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att det i förtydligande syfte ska införas en bestämmelse i vallagen som uttryckligen anger att all röstmottagning är offentlig, om inte något annat föreskrivs i vallagen eller i någon annan lag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland , Region , Kommuner och Regioner (SKR), kommun och kommun, Prop. 2021/22:52 tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs förslag. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, i , i , i och , för fram invändningar mot kommitténs förslag till lagtext och menar att det tydligare bör framgå vilka undantag som finns från offentlighet. Även anser att lagtexten bör förtydligas i denna del och framhåller att det är osäkert att den föreslagna författningstexten är tillräcklig för att undantag från offentlighet ska gälla för vårdhem, kriminalvårdsanstalt och låsta boenden dit allmänheten inte ska ha tillträde, för ambulerande röstmottagning som bl.a. sker i väljarens hem och för sådana röstningslokaler i utlandet där allmänhetens tillträde måste begränsas av säkerhetsskäl. Kammarrätten i påpekar att regeringen i det lagstiftningsärende som föregick vallag bedömde att det knappast var möjligt att upprätthålla en generell regel om offentlighet på röstmottagningsställen. Kammarrätten i anser att det inte nu finns anledning att göra någon annan bedömning än den som regeringen då gjorde. Skälen för regeringens bedömning Röstmottagningen är som utgångspunkt offentlig Av vallagen framgår att all rösträkning är offentlig. Det gäller såväl den preliminära rösträkningen i vallokalen som valnämndens rösträkning onsdagen efter valdagen och slutliga rösträkning. I vallagen anges att ”rösträkningen är offentlig” (11 kap. 1 §), att ”sammanträdet är offentligt” (12 kap. 1 §) och att ”förrättningen är offentlig (13 kap. 1 §). I förarbetena till vallag uttalade regeringen bl.a. att det är av grundläggande betydelse för valsystemets legitimitet att rösträkningen alltid är offentlig och att det uttryckligen skulle framgå av vallagen (prop. 2004/05:163 s. 127–128). Enligt den ordning som gäller finns det i vallagen inte någon bestämmelse om offentlighet för röstmottagningen som motsvarar bestämmelserna om offentlighet för rösträkningen. vallag (1997:157), som föregick den nuvarande vallagen, fanns en bestämmelse som angav att ”all röstmottagning är offentlig” (9 kap. 1 §). Någon motsvarande bestämmelse infördes inte vallag. Som Kammarrätten i uppmärksammar uttalade regeringen i det lagstiftningsärendet att det inte var självklart att röstmottagning i röstningslokaler för förtidsröstning alltid kunde ske på ett sätt som kunde betecknas som offentligt. Det gällde i första hand när röstmottagning sker på häkten och kriminalvårdsanstalter, dit allmänheten av naturliga skäl inte kan beredas tillträde, men även för andra slag av vårdinrättningar där det kan finnas mer eller mindre långtgående begränsningar när det gäller rätten till besök. Mot den bakgrunden ansågs en generell regel om offentlig röstmottagning i röstningslokaler knappast möjlig att upprätthålla. I övrigt ansågs det ligga i sakens natur att röstmottagning i vallokal alltid är offentlig. Någon särskild bestämmelse om det behövdes därför inte (SOU 2004:111 s. 263 och prop. 2004/05:163 s. 127–128). Det finns ett antal undantag från röstmottagningens offentlighet Kommittén anser att det – med hänsyn till hur viktigt det är för förtroendet för valsystemet och valens legitimitet – är angeläget att den reglering som syftar till att säkerställa insynen i valförfarandet också är tydlig och klar, inte bara för själva rösträkningen utan även när det gäller röstmottagningen. Kommittén föreslår att det i förtydligande syfte ska införas en bestämmelse i vallagen som uttryckligen anger att all röstmottagning är offentlig, om inte något annat föreskrivs i vallagen eller i någon annan lag. Som exempel på undantag anger kommittén att valnämnden kan ha beslutat att röstmottagning ska äga rum på ett sjukhus, en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller någon liknande inrättning. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att det är av stor betydelse för valens demokratiska legitimitet att valförfarandets alla skeden är transparenta och tillgängliga för mediernas, allmänhetens och särskilda valobservatörers granskning. All rösträkning och – som utgångspunkt – all röstmottagning är offentlig. Det innebär, som kommittén är inne på, att vem som helst har rätt att bevaka rösträkningen och – som utgångspunkt – röstmottagningen. Den ordningen gäller , med undantag för röstmottagning på platser dit allmänheten av naturliga skäl inte kan beredas tillträde. Som bl.a. i och pekar på kan det t.ex. röra sig om ambulerande röstmottagning som ofta sker i väljarens hem men även på andra platser (7 kap. 3 a § vallagen) eller om att en valnämnd har beslutat att röstmottagning ska äga rum på en vårdinrättning, kriminalvårdsanstalt eller låsta boenden (jfr 3 kap. 5 § vallagen). Det kan enligt även röra sig om röstningslokaler i utlandet dit allmänhetens tillträde måste begränsas av säkerhetsskäl (jfr 4 kap. 25 § vallagen). Kommitténs förslag liknar men är inte identiskt med den numera upphävda bestämmelsen vallag. Skillnaden består i att kommitténs förslag öppnar för undantag från offentlighet vid röstmottagningen. Kammarrätten i anser att kommitténs förslag i denna del inte bör genomföras. Till stöd för sin uppfattning hänvisar Kammarrätten i till skälen för att bestämmelsen inte fördes över till vallag. Regeringen anförde i det då aktuella lagstiftningsärendet bl.a. att det fanns en mängd undantag från offentlighet i röstmottagningen som innebar att det inte är självklart att röstmottagning i röstningslokaler alltid kan ske på ett sätt som kan betecknas som offentligt (prop. 2004/05:163 s. 127–128). Som , kommun, i , i , i och framför gäller dessa undantag alltjämt, vilket även kommittén uppmärksammar. Samtliga dessa remissinstanser är positiva till ett klargörande, men anser att det tydligare bör framgå vilka undantag som finns från offentlighet. Kommittén anger som exempel på undantag att valnämnden kan ha beslutat att röstmottagning ska äga rum på ett sjukhus, en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller någon liknande inrättning. framhåller att det är osäkert om den föreslagna författningstexten är tillräcklig för att undantag från offentlighet ska gälla för samtliga dessa fall. Detsamma gäller enligt myndigheten för ambulerande röstmottagning som bl.a. sker i väljarens hem och för sådana röstningslokaler i utlandet Prop. 2021/22:52 där allmänhetens tillträde måste begränsas av säkerhetsskäl. Som regeringen tidigare uttalat är en generell regel om offentlig röstmottagning i röstningslokaler knappast möjlig att upprätthålla. Remissinstanserna, bl.a. , har gett ett antal exempel på vilka undantag från offentlighet som kan finnas vid röstmottagningen. Även om dessa skulle infogas i kommitténs lagförslag finns en risk att andra undantag från offentlighet förbises. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det i det aktuella lagstiftningsärendet inte finns tillräckligt beredningsunderlag för att i klargörande syfte föra in bestämmelser i vallagen om röstmottagningens offentlighet. Förslaget bör därför inte genomföras. 6.1Gruppröstning förekommer trots att det inte är tillåtet 6.1.1 Den nuvarande regleringen Att valen är fria och hemliga är en grundläggande princip i vår demokrati. Att utses genom fria, hemliga och direkta val och att röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst framgår av 3 kap. 1 § regeringsformen. Med fria val avses att ingen annan än väljaren själv får bestämma vilket parti väljaren ska rösta på. ska kunna rösta utan yttre påverkan. Att valet är hemligt innebär framför allt att en väljare inte ska vara tvungen att visa eller tala om hur han eller Kravet att val ska vara hemliga motiveras också främst av intresset att skydda väljaren från den påverkan som kan uppkomma om andra får kännedom om hur väljaren röstar. Det ska inte heller vara möjligt att i efterhand ta reda på hur någon har röstat. I vallagen finns bestämmelser som syftar till att skydda rätten till fria och hemliga val. Det tidigare nämnda förbudet mot propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val på röstmottagningsställen och i utrymmen intill dessa är ett exempel på en sådan bestämmelse (8 kap. 3 § vallagen). Det finns också en rad bestämmelser i vallagen om hur röstningen ska gå till som syftar till att skydda principerna om fria och hemliga val. I vallagen anges t.ex. att varje väljare ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och därefter lämna valkuverten till röstmottagarna (7 kap. 3 § första stycket vallagen). Att två eller flera personer ställer sig bakom valskärmen och tillsammans gör i ordning sina valkuvert eller diskuterar sina val är inte tillåtet (förbudet mot s.k. grupp- eller Det gäller oavsett vilken relation personerna har till varandra, dvs. alla tillfällen när fler än en person befinner sig tillsammans Däremot kan de väljare som på grund av funktions- nedsättning eller liknande inte själva kan göra i ordning sina röster på begäran få hjälp med detta av röstmottagarna eller någon annan (7 kap. 2021/22:52 3 § andra stycket vallagen). Det är ett undantag från huvudregeln i första stycket om att valhandlingen ska ske i enskildhet och utan insyn. För att väljare ska få tillgång till valsedlar ska det i anslutning till röstmottagningsstället ordnas en lämplig avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen (8 kap. 2 § vallagen). Enligt den nuvarande regleringen gäller sekretess bl.a. för uppgift i en myndighets verksamhet om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen (40 kap. 1§ offentlighets- och sekretesslagen). Någon motsvarande tystnadsplikt för anhöriga och andra privatpersoner som hjälper väljaren att rösta finns inte. Vidare är det brottsligt att på ett otillbörligt sätt försöka inverka på röstningen genom att handgripligen eller på liknande sätt försöka hindra eller tvinga en väljare att rösta (17 kap. 8 § ). Att hota väljaren med en gärning som för denne medför lidande, skada eller annan olägenhet samt att lämna, utlova eller erbjuda muta eller annan sådan förmån kan också omfattas av brottet otillbörligt verkande vid röstning. Det kan också vara straffbart att lämna vilseledande uppgifter som hänför sig till själva röstningen, t.ex. genom att vilseleda om tiden eller platsen för röstningen. Att obehörigen skaffa sig kännedom om det som ska hållas hemligt vid utövningen av rösträtten är kriminaliserat som brott mot rösthemligheten (17 kap. 9 § ). 6.1.2 Valobservationer rapporterade av och Democracy Volunteers I rapporter som publicerats av (SILC) och Democracy Volunteers efter 2014 och allmänna val har det redovisats observationer som tyder på att fenomenet gruppröstning är relativt vanligt förekommande i (se t.ex. SILC:s rapporter från valövervakning av val i s. 6–8 och Democracy Volunteers rapport från observationen av val i s. 12–13). I rapporterna tecknas bilden av att fenomenet med flera personer bakom valskärmen i en del fall framstått som normaliserat och inte mötts av protester från röstmottagarnas sida. SILC och Democracy Volunteers pekar i rapporterna på flera möjliga orsaker till förekomsten av Det kan handla om att det i lokaler med flera valdistrikt kan uppstå oklarhet i fråga om ansvarsfördelningen mellan röstmottagarna Det kan också handla om att det befinner sig för många väljare i lokalen i förhållande till antalet valskärmar bakom vilka väljarna kan göra i ordning sina röster. Ytterligare orsaker kan vara att röstmottagarna inte har tillräckliga kunskaper om regleringen och att de brister i rutinerna för röstmottagningen. SILC och Democracy Volunteers har i rapporterna lämnat ett antal rekommendationer till i syfte att bättre motverka fenomenet Det rekommenderas att väljare i förväg, muntligen när väljaren går in i vallokalen eller skriftligen med en skylt på valskärmen, bör få information om att varje väljare var för sig ska göra i ordning sina röster Det rekommenderas även att röstmottagarna ska Prop. 2021/22:52 kontrollera att det inte släpps in fler väljare i vallokalen än det finns lediga valskärmar och att vallokalerna inreds på ett sådant sätt, särskilt när flera valdistrikt delar en lokal, att röstmottagarna får överblick över hur många väljare som redan befinner sig i lokalen. Det rekommenderas också att röstmottagarna får nödvändig kunskap om och förståelse för valhemligheten som en förutsättning för fria val i sin utbildning inför valen. 6.2Tydligare reglering av valhemligheten vid röstningen Regeringens förslag: Det tydliggörs i vallagen att varje väljare ska vara ensam bakom en valskärm och själv göra i ordning sina röster där. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. kommun anser att reglerna är tydliga i fråga om vad som gäller kring enskildheten vid valskärmarna. kommun, och kommun framhåller att lösningen på problemen med gruppröstning är att förbättra utbildningen av röstmottagarna och öka medvetenheten om förekomsten av gruppröstning bland valnämnderna. kommun anser att röstmottagarna bör få handledning i hur dessa situationer kan hanteras. Några remissinstanser, bl.a. Statskontoret, pekar på svårigheten för röstmottagare att hantera en situation där gruppröstning sker trots att röstmottagaren informerat om hur röstning ska gå till. kommun och kommun framhåller att tydlig information till väljarna, t.ex. genom affischer, skulle kunna minska risken för konfrontation mellan väljare och röstmottagare. Skälen för regeringens förslag: I vallagen anges att väljare ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och därefter lämna valkuverten till röstmottagarna (7 kap. 3 § första stycket vallagen). Enligt kommittén tyder de valobservationer som gjorts av SILC och Democracy Volunteers på att den nu gällande regleringen inte är tillräckligt tydlig, vare sig för väljarna eller för röstmottagarna. Kommittén föreslår att bestämmelsen ska ändras på så sätt att det ska framgå att varje väljare ska vara ensam bakom en valskärm och själv göra i ordning sina röster. Det är av grundläggande betydelse för demokratin att valen är fria och hemliga. Gruppröstning innebär ett hot mot väljarnas rätt att själva få bestämma vilket parti de ska rösta på. Den nuvarande regleringen ger också väljarna skydd mot olika former av påverkan vid röstningen. Det är av avgörande betydelse för demokratiska val att skyddet även upprätthålls i praktiken. Regeringen konstaterar att de rekommendationer som lämnats av SILC och Democracy Volunteers inte tar sikte på ändringar i den nuvarande regleringen. Även kommun pekar på att det är tydligt att det ska råda avskildhet vid valskärmar. kan det, som kommittén gör gällande, finnas visst utrymme för att förtydliga bestämmelsen om hur väljaren ska göra i ordning sina röster.