prop · H803204 · 2021-05-28 00:00:00 — Indirekt innebär detta en erinran om att stadgepartsförsamlingen inte kan instruera hur domstolen ska tolka tillämpliga stadgebestämmelser. Som Romstadgan är utformad är det som avgör omfattningen av sin egen jurisdiktion. Det går alltså inte att med säkerhet säga vilket utfallet av en sådan prövning skulle bli och hur stort antal personer samarbetet med kan komma att avse och vilka stater som lagföring för aggressionsbrott kan aktualiseras i förhållande till. Denna oklarhet utgör dock inte något hinder mot en svensk ratificering. I sammanhanget kan nämnas att har endast ett mycket begränsat antal personer varit aktuella för åtgärder enligt samarbetsavtalet med vad gäller de brott över vilka domstolen haft jurisdiktion. Till skillnad från övriga brott i Romstadgans brottskatalog kan ansvar för aggressionsbrott utkrävas endast av politiska och militära ledare. Om väljer att tillämpa den snävare jurisdiktionsmodell som anges ovan, torde samarbetet med domstolen såvitt avser aggressionsbrottet få begränsad betydelse för utrikes- och säkerhetspolitiken. Skulle domstolen däremot välja den vidare jurisdiktionsmodellen, kan situationer uppkomma där t.ex. ett överlämnande av en enskild politisk eller militär ledare eller andra tvångsåtgärder kan medföra konsekvenser för internationella förbindelser. Samma situation kan uppstå i de fall då det är som hänskjutit en situation till domstolen, jfr artikel 13 b i Romstadgan. Dessa konsekvenser kan i och för sig uppstå om ett överlämnande eller en straffprocessuell tvångsåtgärd aktualiseras beträffande en politisk eller militär ledare som kan misstänkas för att ha deltagit i folkmord, brott mot mänskligheten eller gjort sig skyldig till krigsförbrytelser. När det gäller aggressionsbrottet är emellertid de politiska aspekterna mer framträdande, vilket försvårar bedömningen. Detta bör dock, mot bakgrund av den allmänna hållning som intagit i förhandlingarna, inte utgöra hinder mot en svensk ratificering. Avgränsningen av det straffbara området Försvarsmakten anför att den närmare implementeringen och möjliga framtida tillämpningen av aggressionsbrottet kan medföra konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet och militära befattningshavare. Som utgångspunkt måste ett individuellt straffansvar för högre militära chefer vara klart avgränsat och förutsebart. En fråga som särskilt bör ses över inför en ratificering och införlivande av aggressionsbrottet i svensk straffrätt är, enligt Försvarsmakten, därför de aspekter av brotts- definitionen som gör det straffbara området beroende av faktorer som inte är klart förutsebara när politiska och militära beslut fattas, såsom folkrättslig utveckling och säkerhetspolitiskt sammanhang. Försvarsmakten framhåller i det avseendet viss militär verksamhet såsom t.ex. humanitära interventioner när rättsläget är osäkert. Utformningen av aggressionsbrottet i Romstadgan föregicks av långvariga och komplicerade förhandlingar. Ett krav för att kunna lägga aggressionsbrottet till grund för individuellt straffansvar var att brotts- beskrivningen var tillräckligt tydlig och precis för att tillgodose de krav på precision och förutsebarhet som den straffrättsliga legalitetsprincipen uppställer. Några stater har dock alltjämt invändningar i detta avseende och dessa invändningar används som skäl för att inte ratificera Kampalaändringarna såvitt avser aggressionsbrottet. Till skillnad från vad som tidigare betecknats som aggressionskrig gäller aggressionsbrottet redan en aggressionshandling, vilket inte endast omfattar väpnad konflikt utan även aggressionshandlingar i en mindre skala. Det har påtalats från vissa håll att en aggressionshandling kan aktualiseras vid mindre militära operationer, t.ex. inom ramen för vissa fredsinsatser. Gränsdragningen mot vad som brukar betecknas som humanitära interventioner kan i undantagsfall också bli besvärlig. Dessa omständigheter synes dock ha beaktats vid utformningen av För att ansvar för aggressionsbrott ska kunna utkrävas Prop. 2020/21:204 krävs att aggressionshandlingen utgör en uppenbar överträdelse av FN- Uppenbarhetsrekvisitet är avsett att utgöra en begränsning av vad som utgör aggressionsbrott. Internationella brottmålsdomstolens rättstillämpning rörande aggressionsbrottet kan komma i konflikt med hur aggressionsbegreppet i uttolkas av säkerhetsrådet vid dess tillämpning av artikel 39 i . En oönskad konkurrens kan uppstå i förhållande till säkerhetsrådets roll och den praxis som utvecklas av . Den risken ska dock inte överdrivas och det får förutsättas att noga följer såväl säkerhetsrådets som Internationella domstolens praxis vad gäller gränsdragningen mellan tillåten och otillåten våldsanvändning. har varit pådrivande i förhandlingarna och medverkat till att finna lösningar till de problem som uppkommit vid utformningen av aggressionsbrottet. De aspekter som nämns ovan har beaktats vid förhandlingarna. För svensk del får förhandlingsresultatet anses vara acceptabelt. Brottets utformning och de omständigheter som sammanhänger därmed bör enligt regeringens mening således inte utgöra hinder för en svensk ratificering av Kampalaändringarna i fråga om aggressionsbrottet. Enligt regeringen talar starka skäl för att ska ratificera Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet, främst med hänsyn till långvariga ambition att stärka den internationella straffrätten genom att bekämpa straffrihet och verka för lagföring av dem som begår allvarliga internationella brott. Det föreligger enligt regeringens bedömning inte något hinder mot ett tillträde. Användning av vissa förbjudna stridsmedel Ändringarna som följer av Resolution RC/Res.5, /16/Res. 4 och /14/Res.2 rör främst krigsförbrytelser. Ändringen som gjordes i avseende artikel 8.2 e i Romstadgan (se resolution RC/Res.5) innebär att regleringen av krigsförbrytelser genom användande av vissa stridsmedel i internationella väpnade konflikter även ska gälla vid icke- internationella väpnade konflikter. Tillämpningsområdet för vad som kan utgöra krigsförbrytelser utvidgas därigenom. Av 10 § första stycket 3 lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser framgår dock att det anses vara en krigsförbrytelse att i strid med allmän folkrätt använda stridsmedel som är av sådan beskaffenhet att det kan förorsaka överflödig skada eller onödigt lidande eller som är urskillningslöst, om gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med väpnad konflikt eller ockupation. Bestämmelsen omfattar det slag av ammunition som det här är fråga om och det finns således redan ett tydligt förbud mot användning av sådan ammunition vid väpnade konflikter (se prop. 2013/14:146 s. 298 och 299). 2020/21:204 /16/Res. 4, som innebär att användningen av ytterligare några stridsmedel omfattas av bestämmelsen om krigsförbrytelse i såväl internationella som icke-internationella väpnade konflikter, föranleder enligt utredningen, vilket regeringen instämmer i, inga särskilda överväganden. /14/Res.2, innehåller en övergångsbestämmelse beträffande Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion och föranleder inte heller några särskilda överväganden. bör, med hänsyn till ambitionen att stödja Internationella brottmålsdomstolens arbete, enligt regeringens uppfattning tillträda Kampalaändringarna vad gäller krigsförbrytelser, ändring av artikel 124 och ändring av artikel 8. Det föreligger enligt regeringens bedömning inte heller något hinder mot att tillträda ändringarna. Enligt 10 kap. 3 § regeringsformen krävs i vissa fall godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, bl.a. om det rör sig om en överenskommelse av större vikt. De aktuella resolutionerna är av betydelse för utrikes- och säkerhetspolitik. I sammanhanget bör även framhållas att 10 kap. 14 § regeringsformen innebär att vissa centrala bestämmelser i svensk grundlag, exempelvis 2 kap. 7 § (förbudet mot landsförvisning), 4 kap. 12 § (immunitet för riksdagsledamöter) och 5 kap. 8 § (immunitet för statschefen) regeringsformen, inte utgör hinder för fullgörandet av åtaganden enligt Romstadgan. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att godkännande ska inhämtas enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. Regeringens förslag: Lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen kompletteras på så sätt att de bestämmelser i lagen om samarbete med domstolen som gäller för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser även ska gälla för Regeringens bedömning: tillträde till Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser, ändring av artikel 124 och 2017 års ändring av artikel 8 kräver inte några författningsändringar. Utredningens förslag och bedömning stämmer överens med Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Tillämpningsområdet för lagen om samarbete med Internationella När ratificerade Romstadgan inträdde, sedan denna trätt i kraft för del, en skyldighet att uppfylla de förpliktelser som följer av Det gäller bl.a. bestämmelser som behandlar olika former av rättsligt samarbete mellan och . För att uppfylla åtaganden när det gäller rättsligt samarbete med antogs lagen om samarbete med . Av 1 § framgår att om begär att det i ska vidtas en åtgärd som grundar sig på stadgan, tillämpas bestämmelserna i lagen. Det framgår vidare att bestämmelserna i 3–20 §§ tillämpas om utredningen eller lagföringen gäller folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse. När det gäller överlämnande av en person som uppehåller sig i och som vid är misstänkt, tilltalad eller dömd för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse, finns bestämmelser i 3 § i lagen. Om ratificerar Kampalaändringarna om aggressionsbrottet, kommer behovet av författningsstöd för de skyldigheter därigenom får gentemot att bli detsamma för aggressionsbrottet som för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagen om samarbete med bör därför ändras på så sätt att de bestämmelser i lagen om samarbete med domstolen som gäller för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser också gäller för aggressionsbrott. Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser (Resolution RC/Res.5) innebär att Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över krigsförbrytelser som begås genom användande av vissa närmare preciserade stridsmedel utsträcks till att avse även icke-internationella väpnade konflikter och inte endast internationella sådana konflikter. De ändringar som antogs beträffande Romstadgans reglering av krigsförbrytelser (/16/Res. 4) innebär vidare att användningen av ytterligare några stridsmedel kriminaliseras. Lagen om samarbete med tillkom i syfte att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt Romstadgan Lagen möjliggör samarbete med bland annat beträffande misstanke om och åtal för krigsförbrytelser (3 §). Den svenska regleringen om samarbete med domstolen omfattar krigsförbrytelser vid såväl internationella som icke-internationella konflikter och ingen lagändring är nödvändig med hänsyn till Resolution RC/Res.5. Genom de tillägg till artikel 8 som antogs utökas regleringen av krigsförbrytelse genom användande av förbjudna stridsmedel till att även omfatta mikrobiella eller andra biologiska medel och toxiner. Dessa stridsmedel utgör ett sådant biologiskt vapen som avses i 10 § första stycket 2 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Vidare innebär tillägg till artikel 8 att även användande av s.k. splittervapen, dvs. vapen vars huvudsakliga effekt är att skada genom fragment som inte kan upptäckas på röntgen, kriminaliseras som krigsförbrytelse. Detsamma gäller för synförstörande laservapen. Såväl splittervapen som synförstörande laservapen utgör sådana stridsmedel som avses i 10 § första stycket 3 (se 2020/21:204 prop. 2013/14:146 s. 193 f. och s. 298 f.). Svensk lagstiftning om krigsförbrytelser genom användande av förbjudna stridsmedel motsvarar således de aktuella ändringarna beträffande krigsförbrytelser i Romstadgan. Något behov av författningsändringar föreligger således inte heller i denna del. Ändringen av artikel 124 i Romstadgan Artikel 124 i Romstadgan innehåller en övergångsbestämmelse som innebär att en stat, som blir part i stadgan, får förklara att staten för av efter stadgans ikraftträdande för staten inte godtar Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion avseende krigsförbrytelser, när ett brott påstås ha förövats av dess egna medborgare eller inom dess eget territorium. Den ändring av artikel 124 som antogs av stadgeparts- församlingen (/14/Res.2) innebär att övergångsbestämmelsen utgår. De svenska bestämmelser om krigsförbrytelser som finns, däribland bestämmelserna i lagen om samarbete med och lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, påverkas inte av att övergångsbestämmelsen i artikel 124 i Romstadgan stryks. En ratificering av ändring kräver således inte någon lagstiftningsåtgärd. 4.3Aggressionsbrottet i svensk rätt 4.3.1Aggressionsbrott kriminaliseras i svensk rätt Regeringens förslag: En ny straffbestämmelse om aggressionsbrott införs i den lag som reglerar straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagen ska benämnas lagen om straff för vissa internationella brott. Hänvisningar till lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i 22 kap. 6 a–c §§ och 35 kap. 2 § och 1 § lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition ska ersättas med hänvisningar till lagen om straff för vissa internationella brott. Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Utredningen föreslår dock att lagen ska benämnas lagen om vissa Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens bedömning. makten menar att införandet av ett aggressionsbrott i svensk straffrätt är tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt och att de oklarheter som alltjämt föreligger kan medföra att militära chefer och även dess underordnade inte anser sig kunna medverka till viss militär verksamhet såsom t.ex. humanitära interventioner när rättsläget är osäkert. (Amnesty) tillstyrker utredningens förslag att kriminalisera aggressionsbrottet i svensk rätt, men anser att det hade varit som uppkommer samt ytterligare övervägt riskerna och fördelarna med att nationella myndigheter får företräde framför att hantera fall av har ingen erinran mot att 2014 års lag benämns lagen om vissa internationella brott. Det kan dock enligt övervägas att lägga till ”lagen om straff för...” eftersom flera andra specialstraffrättsliga lagar är benämnda på det sättet. Skälen för regeringens förslag Aggressionsbrott bör kriminaliseras i svensk rätt Inför tillträde till Romstadgan anfördes bl.a. att under varit starkt engagerat för att främja utvecklingen av mänskliga rättigheter och den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter och aktivt har medverkat i det arbete som lett fram till Romstadgan (prop. 2000/01:122 s. 82). Vid införandet av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser uttalades att allvarliga brott mot folkrätten så långt som möjligt måste förhindras och beivras. därför enligt regeringen angeläget att svensk lagstiftning möjliggör lagföring i vart fall i samma utsträckning som vid Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2013/14:146 s. 75). föras fram även när det gäller frågan om det i svensk rätt bör införas bestämmelser som gör det möjligt att i svenska domstolar lagföra personer som har gjort sig skyldiga till aggressionsbrott. aggressionsbrottet i svensk rätt kan således sägas vara en naturlig fortsättning på den svenska strävan att motverka straffrihet för de allvarligaste brotten enligt folkrätten och det konsekventa stöd som visat Internationella brottmålsdomstolens alltsedan dess tillkomst. Genom att införa straffbestämmelser varigenom aggressionsbrottet kriminaliseras säkerställs att kan utöva domsrätt över samtliga brottstyper som enligt artikel 5 i Romstadgan faller inom Internationella Det finns även ett nationellt intresse av att de mest klandervärda gärningarna är särskilt reglerade i Det kan i och för sig diskuteras vilken reell betydelse en kriminalisering av aggressionsbrottet kommer att få. En utgångspunkt bör vara att en svensk kriminalisering av aggressionsbrottet ska införas endast om den också kan förväntas få någon praktisk betydelse. tillämpning nationella aggressionsbrottsbestämmelser kan komma att få, hänger nära samman med dels utformningen av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrott, dels med utformningen av motsvarande svenska bestämmelser om domsrätt. Även om det, som framgår av avsnitt 4.2.1, inte går att med full säkerhet slå fast omfattningen av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet är det dock mest troligt att domstolen inte kommer att utsträcka domsrätten till att omfatta medborgare från andra stater än de som ratificerat eller godtagit Kampalaändringarna. begränsat antal västerländska demokratier ratificerat eller godtagit stadgeändringarna beträffande aggressionsbrottet och ingen av de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet kan förväntas inom överskådlig tid ratificera eller godta ändringarna. De situationer som kan komma under prövning av svensk domstol kommer mot denna bakgrund 2020/21:204 också att vara begränsade till sitt antal, särskilt om den svenska domsrätten anpassas till Internationella brottsmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrott. Vidare bör säkerhetsrådets roll vid internationella konflikter beaktas. Detta kommer högst sannolikt att bidra till att svenska aggressionsbrottsbestämmelser mycket sällan kommer att tillämpas av svenska domstolar. När det gäller den reella betydelsen av en svensk kriminalisering är det emellertid inte endast den faktiska tillämpningen av svenska straff- bestämmelser som är avgörande. Tillskapandet av nationell lagstiftning som fullt ut kriminaliserar de brott som Internationella brottmåls- domstolen har att döma över är ett viktigt sätt att visa fortsatt stöd för domstolens verksamhet. Förhoppningen är att en konsekvens därav blir att allt fler stater ansluter sig till Romstadgan och ratificerar eller godtar bestämmelserna om aggressionsbrott. Genom att detta brott är kriminaliserat på internationell nivå och i en ökande utsträckning också på nationell nivå, betonas vikten av att förebygga angreppskrig. En kriminalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt motverkar straffrihet för detta brott och kan därigenom sägas bidra till den allmänpreventiva verkan som är en av grundtankarna bakom Romstadgan och Internationella brottmålsdomstolens verksamhet. De politiska aspekterna är mer framträdande när det gäller aggressions- brott än i de fall då fråga är om straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, vilket kan öka risken för att internationella förbindelser på ett eller annat sätt påverkas. Denna risk bör dock inte överdrivas och bör inte ges en avgörande betydelse för frågan om aggressionsbrottet bör kriminaliseras i svensk rätt. Att på grund av en eventuell risk för politiska påtryckningar avstå från nationell kriminalisering ligger inte i linje med hur tidigare agerat i relation till Romstadgan och . Det avspeglar inte heller det tydliga engagemang för utvecklingen av ett internationellt regelverk som bidrar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet som är ett för svensk utrikespolitik. Dessa aspekter bör mot denna bakgrund inte hindra kriminaliseringen av aggressionsbrott i svensk rätt. Regeringen finner vid en samlad bedömning att aggressionsbrott bör kriminaliseras i svensk rätt. De synpunkter som framförs av Försvars- makten angående bl.a. grundläggande brister i utformningen av straff- bestämmelsen om aggressionsbrott och vem som kan omfattas är visserligen relevanta men kan beaktas vid utformningen av straff- bestämmelsen, se avsnitt 4.3.2. Svenska sektionen av (Amnesty) anför bl.a. att det hade varit önskvärt om riskerna och fördelarna med att nationella myndigheter får företräde framför att hantera fall av aggressionsbrott hade övervägts ytterligare. Regeringen konstaterar att den ordning som föreslås är den som torde följas av alla stadgeparter till Romstadgan i enlighet med komplementaritetsprincipen. finns övriga brott i Romstadgan i svensk rätt samlade i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Vid en kriminalisering av aggressionsbrott i svensk rätt bör också straffbestämmelserna om detta brott lämpligen placeras lag. Lagens systematik är väl anpassad även för att inrymma bestämmelser om aggressionsbrott. I den mån kriminaliseringen av aggressionsbrott nödvändiggör särregleringar i förhållande till vad som gäller för de övriga tre brottstyperna i Romstadgan, kan detta hanteras inom ramarna lag. Liksom är fallet för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser bör även för aggressionsbrott några frågor regleras utanför den nämnda lagen. Så är bl.a. fallet med frågor om preskription, se avsnitt 4.3.7. Lagen ska benämnas lagen om straff för vissa internationella brott En följd av regeringens förslag att aggressionsbrottet införs lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är att det bör övervägas om lagen ska benämnas annorlunda än som är fallet . Ett alternativ är att till den uppräkning av brotten som görs i lagens namn lägga aggressionsbrott. Detta skulle emellertid resultera i en mycket lång benämning som skulle bli otymplig och svår att använda. Ett annat alternativ är att sist i lagens befintliga benämning lägga till ”m.m.”. En sådan benämning är dock, inte minst från klarspråkssynpunkt, mindre lämplig. Ytterligare en tänkbar benämning är, och som utredningen föreslår, ”lagen om vissa internationella brott”, vilket är en benämning som även övervägdes vid lagens tillkomst. Det huvudsakliga skälet för att denna benämning inte valdes lagstiftningsärende var att det saknas en enhetlig definition av och en allmänt accepterad uppfattning om vad som avses med begreppet internationella brott. Det bedömdes då att begreppet i olika sammanhang anses omfatta fler brott än folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Så är visserligen fortfarande fallet, men redan vid en mer hastig överblick över lagens bestämmelser och den tydliga koppling till Romstadgan som lagen har, bör det stå klart vilka internationella brott som avses. De brott som omfattas av Romstadgan har också en särställning bland internationella brott genom att de är de enda brott som omfattas av Internationella Det kan dock enligt övervägas att lägga till ”lagen om straff för...” eftersom flera andra specialstraffrättsliga lagar är benämnda på det sättet. Regeringen instämmer i att en sådan benämning dels knyter närmare an till både lagens hittillsvarande benämning och andra specialstraffrättsliga lagar, dels tydligare anger vad som regleras i lagen. Lagen bör mot denna bakgrund benämnas lagen om straff för vissa internationella brott. Förslaget att ändra benämningen av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser till lagen om vissa internationella brott medför att hänvisningar i annan lagstiftning behöver uppdateras. Sådana bestämmelser finns i 22 kap. 6 a–c §§ och 35 kap. 2 § och 1 § lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Hänvisningar till lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i nämnda lagrum ska således ersättas med hänvisningar till lagen om straff för vissa internationella brott. 2020/21:204 4.3.2 Om aggressionshandlingen och den brottsliga