prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:29 om att komma till Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9). övergripande slutsats är att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Bristerna är särskilt allvarliga när det gäller och utlandsmyndigheternas arbete med att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår . Regeringen välkomnar granskningen som ett värdefullt underlag till regeringens styrning av . Regeringen instämmer i rekommendationen som handlar om att säkerställa att förbättrar arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen instämmer i problembeskrivning som leder fram till den andra rekommendationen, men anser att det snarare åligger myndigheten att se över och förtydliga sina interna rutiner än att regeringen ska utreda frågan. Regeringen delar även bedömning som ligger till grund för den tredje rekommendationen om att det finns ett behov av att se över hur nödvändiga uppgifter effektivare ska kunna inhämtas. Regeringen instämmer dock inte i tredje rekommendationen om att ge i uppdrag att, i samverkan med andra myndigheter, utreda detta behov eftersom regeringen redan tillsatt en utredare som biträder med att titta på liknande frågor. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Den rättsliga kvaliteten i handläggningen av Klarläggande av den sökandes identitet ............................. Ansvarsfördelning och organisationsstruktur ..................... Regeringens åtgärder med anledning av till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RIR 2021:9) ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har granskat och utlandsmyndigheternas handläggningsrutiner i anknytningsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9). överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. Granskningen avser tidsperioden sedan lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i infördes 2016 fram till slutet av 2020. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, där rutiner, handböcker, styrdokument och budgetunderlag har gåtts igenom samt genom intervjuer. Som motiv till granskningen uppger att anknytningsärenden är en av de mest komplexa ärendegrupperna hos . Det beror bland annat på att olika delar av och utlandsmyndigheterna deltar i handläggningsprocessen, något som ställer krav på god samordning och styrning av ärendeflödet. av kraftig expansion, främst på grund av den stora asylinvandringen 2015, har anslagstilldelningen till minskat successivt. Regeringen har ställt krav på effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som innebär att ska ställa om och minska omfattningen av sin verksamhet. En central del i utredningen av anknytningsärenden är att fastställa att den sökande är anhörig till anknytningspersonen. Om handläggningen av anknytningsärenden inte utförs rättssäkert och enhetligt finns risk för att sökande som har rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt att sökande som inte uppfyller villkoren ändå får uppehållstillstånd. Risk finns att familjer som har rätt att återförenas inte kan göra det, att skenäktenskap och människohandel inte upptäcks och att barn utnyttjas och far illa. Brister i handläggningen kan även leda till onödigt lång väntan på beslut, vilket kan innebära stor påfrestning särskilt för barnfamiljer, och ökade kostnader. I förlängningen finns en risk för att allmänhetens förtroende för migrationsverksamheten påverkas negativt. Det är därför viktigt att och utlandsmyndigheterna har utredningsrutiner som säkerställer att beslutsunderlaget håller hög kvalitet. anser att handläggningsrutinerna i stort är ändamålsenliga. bedömer att behöver förbättra myndighetens formella informationskanaler och kontaktvägar med andra myndigheter vars uppgifter används vid handläggningen av anknytningsärenden, bland annat nämns och . Anledningen är att i anknytningsärenden inte har direkt- åtkomst till viss information, framförallt sådan information som behövs 2021/22:29 för bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt. Av granskningen framgår att handläggare inte sällan behöver sitta i tidsödande telefonköer för att få svar på centrala frågor för att komma vidare i handläggningen. övergripande slutsats är att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. anser att bristerna är särskilt allvarliga när det gäller och utlandsmyndigheternas arbete med att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår . anser att nuvarande rutiner, resurser och ansvarsfördelning innebär att ingen aktör fullt ut kontrollerar äktheten i den sökandes handlingar. Även svaga kvalitetssäkringsmekanismer under pågående handläggning, otillräcklig kompetensförsörjning och besparingskrav bidrar till att den rättsliga kvaliteten i handläggningen inte kan betraktas som säkerställd. Genom det huvudansvar som har för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, bör myndigheten, enligt , ha fått förbättrade förutsättningar att utveckla verksamheten. anser att det finns en risk för att regeringens resurstilldelning inte har varit tillräcklig i relation till uppställda mål och krav för verksamheten. 1.säkerställa att vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet, 2.utreda om ansvarsfördelningen och den organisatoriska strukturen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet i anknytningsärenden är ändamålsenlig, och 3.ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i att det är viktigt att säkerställer att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden är hög, särskilt när det gäller klarläggande av den sökandes identitet, och att det finns utrymme för ytterligare förbättringsåtgärder. Regeringen välkomnar därför granskning. 3.1 Den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden Regeringen vill inledningsvis påpeka att det inte finns några allmängiltiga indikatorer för att mäta rättslig kvalitet. Att fastställa om den rättsliga kvaliteten i ett ärende är hög är oftast en kvalitativ bedömning som är svår Skr. 2021/22:29 att beskriva i siffror. Det är upp till den enskilda myndigheten att själv hitta en metod för att bedöma att den rättsliga kvaliteten är god. Regeringen har i förordningen (2019:502) med instruktion för angett att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. som granskning avser har regeringen ställt krav på att ska ha definierade och kvantifierade mål för den rättsliga kvaliteten. har tidigare inte redovisat indikatorer för den rättsliga kvaliteten i myndighetens årsredovisning, vilket föranlett kritik från . redovisar numera en bedömning av den rättsliga kvaliteten utifrån ett antal förbestämda indikatorer i årsredovisningen. Regeringen har i sin bedömning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden tittat på ändringsfrekvensen i domstol och kan konstatera att ändringsfrekvensen har varit låg. var ändringsfrekvensen för anknytningsärenden i domstol och för åren 2017 till 2020 har den varit . genomför på årsbasis olika typer av uppföljningar av den rättsliga kvaliteten. gjorde en granskning av beslutade anknytningsärenden och den visade att de allra flesta fallen påvisade en korrekt tillämpning av lagstiftningen, en tillräcklig utredningsnivå och ett fullgott beslutsunderlag. gjorde en kvalitetsuppföljning av cirka 400 slumpvis utvalda anknytningsärenden. Uppföljningen visade att av de granskade ärendena inte varit korrekt handlagda. Samma uppföljning redovisades för regeringen i årsredovisningen med ett liknande resultat. införde den uppföljningsmodell, enhetsbaserad kvalitetsbaserad uppföljning (EKU), som kritiserar i sin granskning. har gått mot ett tillitsbaserat arbetssätt i sin styrning av verksamheten. Ett led i detta är att också använda kvalitetsuppföljningar i ett lärande och kompetenshöjande syfte. Ärendegranskningar där kollegor går igenom varandras ärenden används som ett sätt för att utveckla och förbättra den rättsliga kvaliteten inom organisationen. Den enhetsbaserade kvalitetsuppföljningen har gjort att betydligt fler anknytningsärenden kan granskas. granskades cirka 3 500 anknytningsärenden och 2020 granskades cirka 1 900 ärenden, vilket ska sättas i relation till de cirka 400 ärenden som granskades 2018 före EKU. () har i flertalet granskningar riktat kritik mot handläggning av enskilda ärenden men JO:s granskningar har inte visat att det skulle finnas några systematiska brister som krävt att regeringen behövt vidta åtgärder. Regeringen delar därför inte bedömning att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden inte är säkerställd. 3.2Klarläggande av den sökandes identitet Att den sökandes identitet kan klarläggas är centralt för handläggningen av anknytningsärenden. Regeringen instämmer därför helt i Riksrevisio- 2021/22:29 nens rekommendation att det är viktigt att säkerställa att vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen delar däremot inte bild av att regeringens resurstilldelning kan ha varit för låg. Utöver de medel som tillfördes i samband med att myndigheten fick helhetsansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna tillförde regeringen i budgetpropositionen för att stärka kapaciteten i handläggningen av anknytningsärenden, bland annat i syfte att nå författningsstyrd handläggningstid. Att ska nå författningsstyrda handläggningstider är fortsatt en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen har till 2020 ökat myndighetens låneram med för att möjliggöra större verksamhetsinvesteringar, exempelvis för att kunna genomföra nödvändiga utvecklingsprojekt. har även haft möjlighet att ansöka om projektmedel från asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF). Båda dessa möjligheter har nyttjats ytterst sparsamt från myndighetens sida. Flera av EU:s medlemsstater har sett en ökad förekomst av falska dokument. startade därför ett projekt för att utveckla och testa en metod för att stärka identitetskontroller vid svenska utlandsmyndigheter (IDUM). Sammantaget var resultatet av projektet positivt, såväl hos berörda utlandsmyndigheter som hos de tillståndsenheter på som deltog i projektet. Inom ramen för projektet gjordes stickprovsmätningar för att bedöma om personalen blivit bättre och tryggare i sitt arbete när det gäller att upptäcka oäkta handlingar. Från första mätningen till sista mätningen hade granskningarnas träffsäkerhet gått från till i tillståndsärendena. fick ta del av lärdomarna från projektet och har haft en kontinuerlig dialog med om vilka steg myndigheten avser att ta för att införa de arbetssätt som utvecklats inom projektet. tillsatte en egen utredning som skulle leda fram till förslag på hur myndigheten kunde ta IDUM- projektet vidare, innan inkom till . fastställde en åtgärdsplan för hur verket avser att gå vidare med de brister som påtalat. Regeringen instämmer i problembeskrivning när det gäller den andra rekommendationen, men anser inte att åtgärderna som föreslagit är motiverade att vidta. Precis som konstaterar i sin rapport är ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna formellt tydlig och regeringen anser att ansvarsfördelningen och organisationsstrukturen är ändamålsenlig i och med det huvudansvar som fick för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna . Handläggarna på i har däremot olika förvänt- Skr. 2021/22:29 ningar på vad utlandsmyndigheterna ska göra när det gäller att klarlägga identiteten på den sökande. Regeringen delar därför bedömning att ansvarsfördelningen mellan i och migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna behöver klargöras när det gäller hur det tillämpas i praktiken. Eftersom det formella ansvaret är reglerat och tydligt anser regeringen att det snarare åligger att se över och förtydliga sina interna rutiner än att regeringen ska utreda frågan. Regeringen delar även uppfattning att det är viktigt att ta tillvara andra länders kunskap inom området. Inom ramen för IDUM- projektet har viss kunskap redan inhämtats om hur föregångsländer som och arbetar med identitetsfrågan. Regeringen anser att det finns anledning att inhämta ytterligare kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågan. Regeringen delar inte uppfattning att borde få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. Regeringen håller däremot med om att effektiviteten i ärendehandläggningen påverkas negativt om information som behövs för att handlägga och fatta beslut i ett anknytningsärende inte är lättillgänglig. Regeringen delar också bedömning att det finns ett behov av att se över hur nödvändiga uppgifter effektivare ska kunna inhämtas. Regeringen tillsatte en s.k bokstavsutredning för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi2021/02442). Utredningen har bl.a i uppdrag att göra en översyn av de bestämmelser som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om det finns ett behov av informationsutbyte i större utsträckning, och i så fall hur och om det kan ske på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket. Utifrån översynen ska utredaren bedöma om det finns behov av ändrade bestämmelser för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte och i så fall föreslå nödvändiga författningsändringar. Regeringen bedömer att aktuella behov av information om inkomstkällor när det gäller anhöriginvandring bör kunna behandlas inom ramen för utredningen. Om utredningen finner att det finns ett behov av ett utökat informationsutbyte ligger det inom utredningsmandat att föreslå sådana bestämmelser Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen vill inledningsvis framhålla att både före granskning och efter granskningen har arbetat med att stärka upp ID-arbetet på utlandsmyndigheterna. Dessutom bedrivs ett omfattande arbete på EU-nivå i syfte att förbättra kontroller av personer som reser till . har beslutat om en åtgärdsplan för att hantera de brister som påtalat. Bland annat kommer myndigheten att 1.permanent stationera ett flertal identitetsexperter vid strategiskt utvalda utlandsmyndigheter där dessa experter kommer att ha ett regionalt ansvar att öka kvaliteten i kontroll och granskning av identitetshandlingar samt säkerställa att det finns en enhetlig och standardiserad miniminivå på kompetensen vid samtliga utlandsmyndigheter, 2.se till att utlandsmyndigheterna kommer att få tillgång till ny teknisk utrustning för att bättre kunna genomföra granskningar av resehandlingar, 3.införa en rutin där ett dokumentgranskningsprotokoll registreras i tillståndsärenden för att öka transparensen och kommunikationen mellan utlandsmyndigheterna och , och 4.öka tillgången till utbildning för både personal vid utlandsmyndigheternas migrationssektioner och vid tillståndsenheter. Med anledning av första och andra rekommendation kommer regeringen att ge i uppdrag att återrapportera genomförandet av åtgärder enligt den åtgärdsplan som myndigheten tagit fram. Som ett led i att tillvarata andra länders erfarenheter gällande ID-frågor avser regeringen att ge i uppdrag att inhämta mer kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågor kopplat till migration samt analysera vilka ytterligare möjligheter till förbättringar som finns på området. Den utredning som regeringen tillsatte som bland annat ska bedöma om det finns behov av ändrade regler för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte omhändertar tredje rekommendation. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. Att komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-590-9 rir 2021:9 omslagets originalfoto: fizkes tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 4 - 0 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 4 1 3 R I R 2 0 2 1 : 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Att komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden har granskat och utlandsmyndigheternas handläggningsrutiner i anknytningsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser regeringen, och utlandsmyndigheterna samt rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vad är ett anknytningsärende? Hur handläggs ett anknytningsärende? Aktörernas ansvar för anknytningsärenden 3Har och utlandsmyndigheterna utvecklat en ändamålsenlig rutin för en rättssäker handläggning 3.1Handläggningsrutinen är i stort sett ändamålsenlig men viktiga uppdateringar Rutinen brister vad gäller att klarlägga den sökandes identitet Risk för att ärenden inte utreds enhetligt Centrala utvecklingsprojekt har haft svårt att leverera Har och utlandsmyndigheterna kapacitet att genomföra handläggningsrutinen på ett ändamålsenligt sätt? har inte säkerställt att personalen har rätt kompetens har en stödjande organisation för arbetet med anknytningsärenden men dokumentgranskningen brister Krav på effektiviseringar innebär risk för rutinen inte följs fullt ut Är och utlandsmyndigheternas arbete med kvalitetssäkring och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden väl fungerande? Svag kvalitetssäkring under pågående handläggning 5.2Migrationsverkets uppföljning av den rättsliga kvaliteten brister och ingen systematisk uppföljning görs av utlandsmyndigheterna Har regeringen gett och utlandsmyndigheterna förutsättningar för att arbeta med anknytningsärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt? Regeringen har preciserat mål och återrapporteringskrav 6.2Risk att resurstilldelningen inte är tillräcklig – regeringen bör noggrant R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Arbetet med att klarlägga den sökandes identitet behöver ses över och utlandsmyndigheternas kompetensförsörjning brister Kvalitetssäkringen under pågående handläggning behöver utvecklas 7.4Uppföljningen av den rättsliga kvaliteten i handläggningen behöver utvecklas – särskilt av utlandsmyndigheterna 7.5Regeringen behöver säkerställa förutsättningarna för arbetet med 7.6Möjligheterna till informationsöverföring mellan och andra R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN har granskat om och utlandsmyndigheterna (svenska ambassader och konsulat) bedriver verksamheten på ett sätt som säkerställer att handläggningen av anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Anknytningsärenden avser uppehållstillstånd för personer som vill flytta till en anhörig boende i . Ansökan ska göras från det land där den sökande är bosatt eller stadigvarande vistas. Det är i som ansvarar för handläggningen och fattar beslut, men utlandsmyndigheterna har en central roll i processen genom att de kontrollerar handlingarna i ansökan och intervjuar den sökande i utlandet. övergripande slutsats är att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Särskilt allvarliga är bristerna när det gäller och utlandsmyndigheternas arbete att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår . Med nuvarande rutiner, resurser och ansvarsfördelning är det ingen aktör som fullt ut kontrollerar äktheten i den sökandes handlingar. Även svaga kvalitetssäkringsmekanismer under pågående handläggning, otillräcklig kompetensförsörjning och besparingskrav bidrar till att den rättsliga kvaliteten i handläggningen inte kan betraktas som säkerställd. Vidare har metod för uppföljning av anknytningsärenden för stora brister för att myndigheten ska kunna använda den för att mäta den rättsliga kvaliteten i handläggningen. Om handläggningen av anknytningsärenden inte utförs rättssäkert och enhetligt finns risk för att sökande som har rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt att sökande som inte uppfyller villkoren ändå får uppehållstillstånd. Det kan få till konsekvens att familjer inte kan återförenas som har rätt till det, eller risk för till exempel skenäktenskap och människohandel. Brister i handläggningen kan även leda till onödigt lång väntan på beslut och ökade kostnader. I förlängningen finns en risk för att allmänhetens förtroende för migrationsverksamheten påverkas negativt. Handläggningsrutinen är i huvudsak ändamålsenlig men uppdateringar av väsentliga moment har dröjt Granskningen visar att har utformat en handläggningsrutin som i flera avseenden är ändamålsenlig, men när det gäller vissa väsentliga moment, till exempel hur man ska bedöma om försörjningskravet är uppfyllt, har uppdateringar av rutinen dröjt, trots att regelverket har förändrats. En konsekvens av det är att 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N olika tillståndsenheter på har utvecklat lokala rutiner och egen praxis i väntan på förtydliganden om hur ny lagstiftning ska tolkas och tillämpas. Arbetet med att klarlägga den sökandes identitet brister Handläggningen av anknytningsärenden innebär i regel flera svåra bedömningar som ställer krav på att medarbetaren har specifik kompetens och tillräckligt med tid. Särskilt kritiskt är momentet att klarlägga den sökandes identitet, där en stor del av det praktiska arbetet utförs vid någon av utlandsmyndigheterna på uppdrag av . Utlandsmyndigheterna har enligt handläggningsrutinen dock inte ansvar för att kontrollera äktheten i dokumenten, utan ska enbart kontrollera att handlingarna överensstämmer med hur handlingar normalt ser ut i det aktuella landet eller regionen. Kvaliteten på utlandsmyndigheternas insatser är varierande och den kontroll som görs av sökandes handlingar är inte tillräcklig. Handläggarna i utgår i regel från att utlandsmyndigheterna har genomfört tillräckliga kontroller och att identiteten på den sökande därmed är klarlagd.