prop · H803221 · 2021-09-13 00:00:00 — Som Lagrådet föreslår bör det framgå direkt av lagtexten att vaccinet som anmälan gäller är godkänt mot covid-19. Lagrådets synpunkter och regeringens överväganden i denna del behandlas närmare i avsnitt 5.1. Det kan synas vara en mindre komplicerad handläggningsordning om staten i stället överlåter till försäkringsgivaren att fatta beslut även om den statliga ersättningen. På så sätt skulle man undvika att två instanser beslutar om ersättning till de berörda. Detta förfarande skulle emellertid inte innebära färre beslut eller att besluten skulle bedömas enligt samma regelverk. Med beaktande av att den statliga ersättningsordningen utgör myndighetsutövning krävs det att ärendet resulterar i ett bindande beslut för den del som omfattar den statliga ersättningen och att bedömningen grundas på en författning eller annat beslut av regeringen eller . Det är således ofrånkomligt att försäkringsgivaren skulle bli tvungen att på nytt pröva och besluta i samma ärende, men då utifrån ett till viss del annat regelverk. Detta utvecklas vidare i avsnitt 7.1. Regeringens förslag: En anmälan om krav på ersättning ska lämnas till försäkringsgivaren från tidpunkten för vaccineringen. Om den skadelidande begär omprövning enligt 5 kap. 5 § skadeståndslagen får dock anspråket framföras från att det förhållande som ligger till grund för omprövningsyrkandet uppkom. De ordinarie tidsfristerna får frångås endast om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om den som begär ersättning har varit förhindrad att göra anmälan . Rätten till ersättning förloras om anmälan eller begäran om omprövning inte görs i rätt tid och det inte finns synnerliga skäl för en senare anmälan eller begäran om omprövning. 2020/21:221 Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utkastets förslag har 10 § om när rätten till ersättning förloras en annorlunda språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Region ser positivt . välkomnar möjligheten för den enskilde att inkomma med en begäran om ersättning efter den normala preskriptionstiden löpt ut samt förtydligandet om att detta gäller till exempel om ett barn på grund av föräldrarnas försummelse inte har haft möjlighet att själv ta tillvara sina rättigheter inom preskriptionstiden. Kammarrätten i är tveksam till att nuvarande lydelse av preskriptionsbestämmelsens andra mening tillåter att tioårsfristen tillämpas vid omprövningssituationer. Detta eftersom ”dock” används i meningen, vilket enligt kammarrätten indikerar att endast treårsfristen är tillämplig vid omprövning. föreslår att regeringen ska överväga att införa en regel om att grundlig information om rätten till omprövning enligt 5 kap. 5 § skadeståndslagen ska lämnas till enskilda – inte bara för aktuell ersättning, utan även för annan skadeståndsrättslig ersättning som staten genom Kammarkollegiet hanterar. Skälen för regeringens förslag: Läkemedelsförsäkringens regler om preskription återfinns § 12 i åtagandet. Där anges att den som vill ha ersättning enligt åtagandet ska anmäla detta från den tidpunkt då denne upphörde att använda läkemedel som ensamt eller i förening med annat läkemedel orsakat skadan eller, om den skadelidande begär omprövning enligt 5 kap. 5 § skadeståndslagen, från tidpunkten när det förhållande som ligger till grund för omprövningsyrkandet inträdde. Ett anspråk kan prövas efter angivna tidsfrister endast om det finns synnerliga skäl. Preskriptionsreglerna i ett flertal lagar beträffande skadeståndsrättsligersättning ändrades , t.ex. i försäkringsavtalslagen (2005:104), patientskadelagen (1996:799) och trafikskadelagen (1975:1410). Ändringarna som behandlades i propositionen Preskription och information i försäkringssammanhang (prop. 2012/13:168) innebär bl.a. att preskriptionstiden som huvudregel ska vara . Den tidigare treåriga frist som började löpa efter det att den skadelidande fick kännedom om att en fordran kunde göras gällande mönstrades ut ur dessa lagar. I fråga om rätten till omprövning av ersättning behölls dock en treårsfrist i flera lagar. Med anledning av dessa ändringar ändrades också preskriptionstiderna i läkemedelsförsäkringens åtagande enligt ovan. Samma preskriptionstid som gäller enligt åtagandet ska gälla enligt nu föreslagen ordning. Preskriptionstiden ska börja löpa då den sista dosen vaccin tagits. I och med att anmälan ska ske till försäkringsgivaren kommer preskriptionen att brytas när anmälan inkommer dit. Någon separat anmälan till Kammarkollegiet enbart i preskriptionsbrytande syfte behövs inte. För det fall den enskilde skickat anmälan fel och ställt denna till Kammarkollegiet i stället för försäkringsgivaren ska anmälan, när det gäller den bedömning av frågan om preskriptionsavbrott som ska ske enligt lagen, bedömas mot bakgrund av den dag den inkom till Kammarkollegiet. Av 5 kap. 5 § skadeståndslagen framgår att ersättning för personskada kan omprövas. En förutsättning enligt paragrafen är att de förhållanden som låg till grund för ersättningen väsentligen har ändrats. Preskriptionstiden för ersättningskrav vid omprövning ska vara . Fristen räknas från det att förhållandet som ligger till grund för omprövningsyrkandet inträder. Om den allmänna tioårsfristen löper ut senare än treårsfristen kan man dock förhålla sig till den. Kammarrätten i har ställt sig tveksamma till om tioårsfristen gäller vid omprövning enligt lagens ordalydelse. Bestämmelsen finns som ovan nämnts i flera lagar beträffande skadeståndsrättslig ersättning. Både patientskadelagen och trafikskadelagen har en sådan regel. I kommentaren till dessa bestämmelser framgår att regeln ska tolkas på så sätt att den tioåriga fristen ska ha företräde framför den treåriga om den löper ut . Den nu föreslagna bestämmelsen bör tolkas på motsvarande sätt. Om tioårsfristen löper ut senare än treårsfristen kan alltså den enskilde hålla sig till tioårsfristen som i det läget är mer gynnsam för han eller hon. Någon ändring av paragrafen i förhållande till utkastets förslag har därför inte bedömts vara nödvändig. föreslår att en regel om att Kammarkollegiet ska lämna information om möjlighet till omprövning ska införas. Regeringen instämmer att information om rätten till och innebörden av omprövningsinstitutet är, som universitet också påpekar, av central vikt för enskilda. Det har dock inte funnits skäl som ger anledning att ifrågasätta att enskilda inte får erforderlig information om omprövning av beslut i skadeärenden som beslutas av Kammarkollegiet, och som föranleder behovet av en sådan regel. Som redan nämnts innehåller läkemedelsförsäkringens regler i åtagandet också en möjlighet för den enskilde att inkomma med en begäran om ersättning efter den normala preskriptionstiden löpt ut. En sådan begäran prövas först om det finns synnerliga skäl. I kommentaren till åtagandet anges att synnerliga skäl att frångå tidsfristerna i § 12 endast kan föreligga i mycket speciella situationer då den skadade varit hindrad att framställa ett krav i rätt tid. Vidare framgår att det inte räcker med att ett hinder har förelegat under delar av tidsperioden utan hindret ska vara den direkta orsaken till att anspråk inte har kunnat ställas inom rätt tid. Även denna bestämmelse i åtagandet har sin bakgrund i de ovan beskrivna ändringarna av reglerna kring preskription på skadeståndsrättens område som gjordes 2015. I samband med detta kompletterades preskriptionsbestämmelserna i både patientskadelagen och trafikskadelagen med en ventil som är avsedd att tillämpas vid särskilt ömmande fall av sena skador. Regeringen angav som exempel på när ventilregeln skulle kunna tillämpas situationer där en allvarlig skada visar sig först efter preskriptionstidens utgång eller när ett barn på grund av föräldrarnas försummelse inte har haft möjlighet att själv ta tillvara sina rättigheter inom preskriptionstiden (se prop. 2012/13:168 s. 51). I samband med dessa lagändringar infördes även i läkemedelsförsäkringen en möjlighet att ansöka om ersättning i särskilda fall. Regeringen anser liksom att det inte får drabba barn negativt i de fall vårdnadshavare inte har ansökt om ersättning . Barn som har vaccinerats bör kunna, med hänsyn till ventilregeln, ansöka om ersättning på egen hand när de har förmåga att göra det. 2020/21:221 Samma möjlighet som gäller enligt läkemedelsförsäkringen att i undantagsfall inkomma med en anmälan eller en begäran om omprövning efter att den tioåriga respektive treåriga preskriptionsfristen löpt ut ska gälla enligt den föreslagna lagen. På samma sätt som anförs i åtagandet avses att det förelegat ett hinder som varit den direkta orsaken till att anmälan inte gjorts . Rätten till ersättning förloras, dvs. preskriberas, om en anmälan eller en begäran om omprövning inte görs inom de frister som uppställs i lagen och det inte finns synnerliga skäl för en senare anmälan eller begäran om omprövning. Lagrådet har framfört att lagtexten bör omformuleras så att det framgår att rätten till ersättning går förlorad om vissa tidsfrister inte följs och det inte finns synnerliga skäl för en senare anmälan eller begäran om omprövning. Regeringen anser att det blir tydligare att precisera lagtexten på så sätt som Lagrådet föreslagit och omformulerar därför lagtexten i enlighet med vad som har förordats av Lagrådet. Handläggningen av den statliga Handläggningen hos försäkringsgivaren och Regeringens förslag: Ärenden enligt den nya lagen ska prövas av Kammarkollegiet, efter underrättelse eller överlämning från försäk- Om en anmälan avser ett vaccin som omfattas av försäkringen, ska försäkringsgivaren underrätta Kammarkollegiet dels när försäkrings- givaren har tagit emot en anmälan, dels när det står klart att för- hållandena är sådana att försäkringsgivaren inte betalar full ersättning. Underrättelse ska dock ske endast om den som begär ersättning sam- tycker till det. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utkastets förslag har 10 § om prövning av ärenden en annorlunda utformning. Dels framgår inte i utkastets lagförslag uttryckligen hur ett ärende inleds hos Kammarkollegiet, dels har andra stycket i paragrafen en annorlunda språklig utformning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga syn- punkter på handläggningsförfarandet. terar att den föreslagna hanteringen av skadorna är mycket komplicerad. Vidare menar att det är otillfredsställande att försäk- ringsgivaren och Kammarkollegiet kan komma till olika slutsatser i sam- bandsfrågorna och ersättningsfrågorna. mest praktiska och rättssäkra lösningen vore att enbart Kammarkollegiet reglerar skadorna och att det införs en regressrätt för Kammarkollegiet mot skriver att den process för hand- av ersättning som föreslås i utkastet måste utifrån ett barn- perspektiv anses vara invecklad och svårtillgänglig. Enligt ombuds- Prop. 2020/21:221 mannen bör det finnas anpassad information samt möjlighet till biträde som kan bistå barnet i ansökningsprocessen. Kammarkollegiet tillstyrker förslaget och tillägger att myndigheten handlägger ärenden enligt lagen (2016:417) om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Kammarkollegiet konstaterar att den nu föreslagna lagen överensstämmer i stora delar med innehållet i den redan gällande lagstiftningen som kollegiet anser fungerar väl. instämmer i regeringens bedömning att det är lämpligt att Kammarkollegiet handlägger den statliga ersättningen mot bakgrund av den erfarenhet myndigheten har av administration av personskadeersättning. Kammarrätten i påpekar att det bör framgå av lagtexten att ärendena hos Kammarkollegiet initieras genom försäkringsgivarens underrättelser och att det bör klargöras att ärenden inte kan inledas av den enskilde själv. Kammarrätten har också framfört att formuleringen ”inte betalar full ersättning” indikerar att en rätt till ersättning föreligger även när vaccinet inte omfattas av försäkringen. anser att en ny reglering bör kunna innehålla regler som innebär förbud att anlita en konsult vid handläggningen inför beslut hos Kammarkollegiet, som tidigare haft uppdrag för försäkringsgivaren, andra försäkringsbolag, branschföreningar m.m., rörande samma skadetyp. Skälen för regeringens förslag En statlig myndighet ska besluta om den statliga ersättningen Den nu föreslagna statliga ersättningen är en offentligrättslig förmån. De beslut som kommer att fattas måste därför anses vara myndighetsutövning. I den myndighetsutövningen ingår dels att ta ställning till om den enskilde har rätt till statlig ersättning, dels att – i så fall – bestämma ersättningens storlek och betala ut ersättningen. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Det är således juridiskt möjligt att överlämna den aktuella handläggningen till försäkringsgivaren. Om försäkringsgivaren skulle ansvara för den statliga ersättningsordningen skulle det innebära att handläggningen kunde fortsätta på i huvudsak samma sätt som när ersättningen betalas ur försäkringen. Skillnaden är att handläggningen skulle ske på statens vägnar och ersättningen bekostas med statliga medel. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning, skulle vissa frågor om förfarandet behöva regleras särskilt, t.ex. frågor om jäv, partsinsyn och motivering av beslut. Det skulle visserligen till stor del kunna ske genom hänvisning till bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900). Det får dock anses som en fördel om en ny företeelse kan inordnas i redan existerande – och prövade Det skulle också behövas t.ex. en ordning för tillsyn genom en statlig myndighet över försäkringsgivarens tillämpning av reglerna för den statliga ersättningen. Vidare skulle någon myndighet få ansvara för de regresskrav som staten måste vara beredd att rikta mot försäkringsgivaren för att det ska säkerställas att ordningen inte strider mot unionsrättens 2020/21:221 regler om statsstöd (se avsnitt 5.3). Det kan bli aktuellt att löpande betala den statliga ersättningen . Läkemedelsförsäkringen är grundad på en frivillig sammanslutning mellan läkemedelsföretag och offentliga vårdgivare i och inte på någon författning. Det kan inte förutsättas att läkemedelsförsäkringen finns kvar i sin nuvarande form . Bedömningen är därför att det framstår som klart mer lämpligt att prövningen av frågor om ersättning enligt den föreslagna lagen anförtros åt en statlig myndighet. Kammarkollegiet ska handlägga ärenden om ersättning enligt den föreslagna lagen En statlig myndighet som har erfarenhet av att handlägga ärenden om personskadereglering är Kammarkollegiet. Inom Kammarkollegiet finns en försäkringsavdelning med anställda skadereglerare som har hand om skaderegleringen. Skaderegleringen går till på samma sätt som hos de privata försäkringsbolagen. För att samband mellan skadehändelsen och skadeföljden ska kunna bedömas krävs i personskadefallen ett medicinskt underlag, som kollegiet inhämtar med den enskildes medverkan. Liksom de privata försäkringsbolagen anlitar kollegiet medicinska rådgivare inom olika specialiteter för de medicinska bedömningarna. Det har inom ramen för nuvarande lagförslag inte funnits tillräckliga skäl att ifrågasätta Kammarkollegiets processer i fråga om vilken expertis som anlitas av Kammarkollegiet inom ramen för deras prövningar av olika typer av skadeärenden. Regeringen ser därmed inget behov av att införa sådana regler som beskriver som innehåller förbud för myndigheten att anlita viss expertis, inom ramen för den nu föreslagna lagen. Några av de personskadeärenden som försäkringsavdelningen handlägger är trafikskador som inträffar med statens fordon och när någon blir påkörd av ett tåg. Kammarkollegiet ansvarar även för personskadeskyddet för personer som deltar exempelvis i plikttjänst, räddningstjänst och grundläggande militärutbildning. Kammarkollegiet handlägger också ärenden enligt lagen (2016:417) om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Kammarkollegiet svarar för att ersättningarna betalas. Kollegiet köper inte livräntor på försäkringsmarknaden, utan betalar ersättning för inkomstförlust i sitt eget system. Med beaktande av att Kammarkollegiet har en mycket lång och omfattande erfarenhet av skadereglering av personskador bedöms myndigheten vara väl lämpad att ha hand om ärenden om ersättning till den som har drabbats av personskada orsakad av vaccin mot covid-19. Kammarkollegiet kommer att tillämpa förvaltningslagen i sin ärendehandläggning. En handläggning enligt dessa regler tillgodoser de krav på bl.a. rättssäkerhet i ärendehandläggningen som kan ställas. En statlig myndighet som ska besluta om den statliga ersättningen kan inte utan vidare grunda sina avgöranden på försäkringsgivarens ställningstaganden när det gäller försäkringsersättningen. Med beaktande av att besluten är myndighetsutövning mot enskild måste myndigheten göra självständiga bedömningar. I de allra flesta fall lär det inte medföra några problem. De bestämmelser i den föreslagna lagen som ska tillämpas vid statlig ersätt- ning överensstämmer nämligen med åtagandets bestämmelser om rätten till ersättning och skadeståndslagens bestämmelser i fråga om hur Prop. 2020/21:221 ersättningen bestäms. Det kan noteras att motsvarande ärendehandlägg- ning också gäller enligt lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Läkemedelsförsäkringens och Kammarkollegiets initiala bedömningar Den som vill ha ersättning för skada orsakad av vaccin mot covid-19 ska, som anförts i avsnitt 6.3, anmäla detta till försäkringsgivaren. Försäkringsgivaren kommer i ett första skede att ta ställning till om vaccinet omfattas av försäkringen. Om det aktuella vaccinet inte omfattas av läkemedelsförsäkringen ska försäkringsgivaren meddela detta till den som begär ersättning som denne tillfrågas om vederbörande samtycker till att försäkringsgivaren överlämnar anmälan till Kammarkollegiet. Genom försäkringsgivarens överlämnande av sådana anmälningar och ärenden avslutar försäkringen sin handläggning av dessa och Kammarkollegiet inleder med att göra en sambandsbedömning för att senare, i de fall ett orsakssamband anses föreligga, påbörja en skadereglering. I de fall vaccinet omfattas av läkemedelsförsäkringen ska försäkringsgivaren bedöma om anmäld skada på grund av vaccin mot covid-19 liknar andra skador och således är en del av en serieskada. Det kan i ett första skede råda viss oklarhet kring om en serieskada är för handen. Denna osäkerhet bedöms dock vara av övergående karaktär. Det är försäkringsgivaren bedömning av vilka ärenden som är att anse som serieskada som kommer att ligga till grund för den fortsatta hanteringen. Så snart försäkringsgivaren bedömer att anmälan rör en serieskada ska den, under förutsättning att den enskilde samtycker till detta, underrätta Kammarkollegiet om att anmälan har inkommit. Försäkringsgivaren ska också, i samband med att den nya lagen träder i kraft, underrätta Kammarkollegiet om de eventuella anmälningar som försäkringsgivaren tagit emot före ikraftträdandet (se avsnitt 8). När Kammarkollegiet har fått underrättelsen ska myndigheten pröva om den enskilde har rätt till statlig ersättning, dvs om samband mellan skada och vaccinet föreligger. när ett ärende kommer över till Kammarkollegiet görs således en parallell sambandsbedömning med försäkringsgivaren och ett beslut fattas i ärendet. Ett nytt ärende aktualiseras senare hos Kammarkollegiet om försäkringsgivaren inte betalar full ersättning för skadan på grund av att en ansvarsbegränsning i läkemedelsförsäkringens åtagande finns. Det innebär att frågor om exempelvis invaliditetsgrad och olika kostnadsposter för ärenden som omfattas av läkemedelsförsäkringen inte kan bli aktuella för separat prövning av Kammarkollegiet likt sambandsfrågan innan hela ärendet förs över till myndigheten på grund av att en ansvarsbegränsning i försäkringens åtagande hindrar ersättning (se mer nedan om denna handläggning). En ansvarsbegränsning enligt åtagandet kan endast bli aktuell för ärenden som omfattas av försäkringen. Detta led i paragrafen tar därför endast sikte på skador som orsakats av ett vaccin som omfattas av försäkringen. När det gäller överlämnandet av ärenden som inte omfattas av försäkringen regleras de i 8 §. Bestämmelsen ska således inte tolkas på så sätt som Kammarrätten i beskriver, nämligen att rätt till ersättning redan föreligger i de ärenden som inte omfattas av 2020/21:221 försäkringen. Regeringen instämmer dock i kammarrättens bedömning att bestämmelsen bör omformuleras. Syftet med att Kammarkollegiet i de ärenden som omfattas av läkemedelsförsäkringen ska fatta tidiga sambandsbedömningsbeslut och inte avvakta tills eventuell skadereglering aktualiseras är att ge de skadelidande möjlighet att på ett tidigt stadium få veta om de kommer att ha rätt till statlig ersättning eller inte. Kammarkollegiet kan inte utan vidare grunda sina beslut på försäkringsgivarens beslut, utan måste göra självständiga bedömningar. Eftersom den föreslagna lagen är tänkt att komplettera läkemedelsförsäkringen kommer försäkringsgivaren innan försäkringens medel för serieskada orsakad av vaccin mot covid-19 tagit slut informera Kammarkollegiet om detta. Om nya anmälningar inkommer till försäkringsgivaren efter att pengarna tagit slut ska försäkringsgivaren enbart ta ställning till om läkemedlet omfattas av försäkringen och i sådana fall ta ställning till om det rör sig om en serieskada. Det är således inte nödvändigt att försäkringsgivaren underrättar Kammarkollegiet särskilt i dessa fall. I stället ska försäkringsgivaren fråga den som begär ersättning huruvida vederbörande samtycker till att ärendet överlämnas till Kammarkollegiet för vidare handläggning. Hos Kammarkollegiet inleds ärendet med sambandsbedömning. Om myndigheten bedömer att vaccinet med övervägande sannolikhet orsakat den aktuella skadan ska myndigheten påbörja sin skadereglering. Den aktuella bestämmelsen i lagen om prövning av ärenden innehåller ett klargörande i linje med Kammarrätten i förslag, dvs. att ärendena enligt den föreslagna lagen prövas av Kammarkollegiet, efter underrättelse eller överlämning från försäkringsgivaren. Den enskilde kan, som kammarrätten påpekar, inte på egen hand lämna in ett ärende hos Kammarkollegiet. Den enskilde behöver inte begära omprövning hos innan Kammarkollegiet påbörjar sin handläggning För det fall försäkringsgivaren bedömer att samband mellan en skada och ett vaccin inte är för handen finns en möjlighet för den enskilda att begära en ny bedömning av . Denna möjlighet är kostnadsfri och den som begär ersättning riskerar inte att betala några motpartskostnader för det fall nämnden inte skulle finna skäl att ändra försäkringsgivarens beslut. Om den enskilde skulle nå framgång med sin begäran om omprövning hos finns en möjlighet att få ersättning för vissa ombudskostnader. Möjligheten till prövning i får således anses som lättillgänglig för den enskilde. Som framgår ovan införs dock inte något krav på att den enskilda måste begära omprövning hos innan vederbörande vänder sig till Kammarkollegiet med sitt anspråk. Detta förhållande får anses vara generöst för den enskilde. Det kan inte uteslutas att vissa enskilda vill att både och Kammarkollegiet tar ställning till frågan om samband parallellt. Det sagda innebär att det finns en teoretisk risk att nämnden, till skillnad från försäkringsgivaren, bedömer att samband föreligger som Kammarkollegiet har godtagit att det finns ett samband mellan vaccinet Prop. 2020/21:221 och skadan. Det bör noteras att denna situation innefattar endast sambandsbedömning. Det innebär inte att den enskilde ska få dubbel ersättning, dvs.