prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — kommun vill att det förtydligas att det inte finns något hinder mot att innan den formella planprocessen startar yttrar sig över planförslag som initieras på annat sätt än genom ett planbesked. Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) anser att det är mycket viktigt att även på begäran av kommunen lämnar yttrande inför planläggning, trots att denna fråga inte regleras i . Byggindustrier och anser att möjligheten att planintressenten deltar i tidiga dialoger mellan kommunen och bör förtydligas. Lantmäteriet avstyrker att verkets medverkan i detta skede av planprocessen ska ske genom uppdragsverksamhet. Skälen för regeringens förslag Som framgår ovan anser regeringen att tiden mellan kommunens beslut att ge ett positivt planbesked och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas, bör kunna användas mer effektivt än vad som är fallet (se avsnitt 6.3). Det krävs ofta omfattande kompletteringar av planeringsunderlaget till följd av synpunkter som kommer in först under samrådet. Ofta handlar kompletteringarna om att de grundläggande planeringsförutsättningarna inte har utretts tillräckligt (se SOU 2019:9 s. 142). tillsyn medför ofta att planeringsunderlaget behöver kompletteras har tillsyn över att kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan inte leder till en olämplig utveckling i förhållande till de intressen som ska bevaka, exempelvis att en bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (se 11 kap. 10 § andra stycket 5 PBL). kan det krävas ett omfattande underlag för att ska kunna bedöma hur den bebyggelse som kommunen vill möjliggöra genom detaljplanen förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna. Har kommunen – eller planintressenten – inför plansamrådet inte tagit fram det underlag som behöver för att kunna bedöma lämpligheten i planförslaget behöver beslutsunderlaget ofta kompletteras efter samrådet. Behovet av att utreda planeringsförutsättningarna genom att kommunen tar fram kompletterande underlag medför att det ibland kan ta efter samrådsskedet innan planförslaget kan bli föremål för granskning. Vissa undersökningar kan bara genomföras under vissa förutsättningar, t.ex. när marken är snö- eller tjälfri eller när en specifik art häckar. En del undersökningar tar dessutom i sig att genomföra. Om resultatet av undersökningen leder till att planförslaget behöver revideras, kan det medföra att även tidigare framtagna underlag behöver ändras eller kompletteras. Att vissa planeringsunderlag saknas vid samrådet kan alltså få stor betydelse för den tid som sammantaget krävs för planprocessen. tillsynsroll och stora erfarenhet av vilka frågor som behöver utredas innebär att har en särställning bland de myndigheter, organisationer och enskilda som kommunen ska samråda med. Det medför i sin tur att det ofta är just synpunkterna från som innebär att planeringsunderlaget behöver kompletteras. Planintressenten bör kunna begära att yttrar sig över den planläggning som planbeskedet avser Regeringen menar att behovet av att komplettera planeringsunderlaget efter samrådet bör kunna minska, om planintressenten redan under planprocessens initialskede ges möjlighet att ta del av synpunkter när det gäller vilket planeringsunderlag som kan behövas för att lämpligheten i de åtgärder som planbeskedet avser ska kunna bedömas. Som utredningen framhåller handlar det inte om att låta planintressenten utföra någon del av det samråd som ska genomföras under planprocessen enligt 5 kap. , utan endast om en möjlighet för intressenten att få synpunkter på den planläggning som det positiva planbeskedet avser. Genom att synpunkter blir kända i ett tidigt skede av planprocessen, ökar förutsättningarna för att planintressenten ska kunna bidra med relevant planeringsunderlag när planärendet väl har inletts av kommunen. Det bör även leda till att viktiga planeringsförutsättningar kan beaktas i ett tidigare skede än vad som är fallet, vilket i sin tur ger kommunen bättre förutsättningar för att både inleda planärendet och utforma planförslaget på ett lämpligt sätt. Att låta planintressenten inhämta ett yttrande från ger dessutom intressenten tillfälle att i ett tidigt skede överväga om det är t.ex. ekonomiskt försvarbart att gå vidare med planläggningen. Regering anser, i likhet med utredningen, att det inte handlar om myndighetsutövning från planintressentens sida, om denne skulle ges möjlighet att inhämta synpunkter på vilket planeringsunderlag som kan behövas. Att planintressenten inhämtar dessa synpunkter får exempelvis inte några rättsverkningar, vare sig för eller för någon annan. Det står således fritt att senare meddela både fler, färre eller reviderade synpunkter, t.ex. under det formella samrådet. Att en enskild begär att yttrar sig utgör heller inte något främmande inslag på näraliggande rättsområden, t.ex. på det miljörättsliga området. Enligt ska den som avser att vidta vissa åtgärder eller bedriva vissa verksamheter undersöka om åtgärden eller verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Denna undersökning innebär bl.a. att den som avser att vidta åtgärden eller bedriva verksamheten ska ta fram ett samrådsunderlag och samråda i frågan om betydande miljöpåverkan och om innehållet och utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning. Samrådet ska ske med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten (se 6 kap. 23–31 §§ ). Några remissinstanser, bl.a. , pekar på risken för att kommunen och övriga aktörer alltför tidigt låser sig vid ett första utkast till hur det avsedda planområdet bör bebyggas och användas, om det är utifrån detta utkast som en rad olika bedömningar och utredningar görs. Regeringen anser att det är en risk som förvisso inte kan uteslutas, men att risken uppstår redan genom att kommunen ger ett positivt planbesked. Det är alltså ingen risk som kan kopplas specifikt till förslaget att planintressenten ska ha möjlighet att begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas. Fördelarna med att kommunen innan ett plansamråd genomförs utreder planeringsförutsättningarna ordentligt, överväger enligt regeringens bedömning de nackdelar som är förknippade med att utforma ett planförslag utan tillräcklig kunskap om förutsättningarna på platsen. Som utgångspunkt för planläggningen delar regeringen emellertid den uppfattning som ger uttryck för, dvs. att det utredningsbehov som identifieras i det inledande skedet inte får uppfattas som en slutlig bedömning av vilka frågor som behöver utredas. Om ytterligare frågor uppstår under planprocessen måste naturligtvis även dessa utredas. Mot bakgrund av det nu anförda bör planintressenten kunna begära att ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sin skyldighet under granskningsskedet av detaljplaneprocessen, om planintressenten beviljas ett positivt planbesked. Denna möjlighet bör dock förutsätta att planintressenten angett detta i sin begäran om planbesked och att kommunen medger att ett yttrande inhämtas (se avsnitt 6.4.2). yttrande ska avse vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna (se avsnitt 6.4.3). Att planintressenten ges rätt att inhämta synpunkter från utesluter inte möjligheten till andra arbetssätt Förslaget att ge planintressenten en rätt att inhämta synpunkter på vilket planeringsunderlag som kan behövas syftar till att skapa en självständig, offentligrättsligt reglerad, möjlighet för planintressenten att vidta vissa förberedande åtgärder. Förslaget har dock lett till flera frågor och synpunkter från remissinstanserna. Några remissinstanser anser exempelvis att dialogen om vilket planeringsunderlag som behövs i stället bör föras mellan kommunen och . I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns skäl att införa ytterligare obligatoriska skyldigheter för kommunen under den formella detaljplaneprocessen. Tvärtom är avsikten att planintressentens självständiga arbete med att ta fram det planeringsunderlag som kan behövas ska underlätta kommunens möjlighet att inleda arbetet med den planläggning som det positiva planbeskedet avser. Mot bakgrund av remissynpunkterna från bl.a. kommun och Kommuner och Landsting bör det understrykas att förslaget inte utesluter att både kommunen och planintressenten kan samverka med även på andra sätt. Förvaltningslagen innehåller en generell samverkansskyldighet mellan myndigheterna (jfr 8 § första stycket). Denna skyldighet påverkas inte av det nu aktuella förslaget. Ett sätt att samverka är att på förfrågan från kommunen redogör för sin syn på vilket planeringsunderlag som kan behövas i en viss planeringssituation. I flera län förekommer också s.k. tidiga dialoger för att underlätta planläggningen (se skrivelsen Tidig dialog ökar bostadsbyggandet – samverkan mellan kommun och länsstyrelse, som gavs ut av länsstyrelserna och Kommuner och Landsting ). Som utredningen framhåller är både kommunen och oförhindrade att involvera planintressenten i dessa dialoger och andra former av mer informell beredning (SOU 2019:9 s. 143). Av serviceskyldigheten i förvaltningslagen följer vidare att en myndighet ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (se 6 § andra stycket). Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att den hjälp som kan ges inom ramen för serviceskyldigheten, ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet (prop. 2016/17:180 s. 291). Vilken hjälp som länsstyrelserna kan ge med stöd av denna bestämmelse får avgöras i varje enskilt fall. Det kan dock inte bli fråga om rådgivning av sådant slag som privat ombud med juridisk eller teknisk kompetens tillhandahåller eller att svara på frågor som kräver omfattande rättsutredningar. Det bör inte införas en lagstadgad rätt för planintressenten att kunna begära in synpunkter från andra myndigheter än Utöver finns det flera andra statliga myndigheter vars intressen ofta kan påverkas i den kommunala planeringen, exempelvis Försvarsmakten, , geologiska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . I likhet med utredningen anser regeringen att planintressenten endast bör ha rätt att inhämta synpunkter på vilka planeringsunderlag som kan behövas. För detta talar bl.a. att har ett särskilt ansvar under planprocessen för att ta till vara och samordna statens intressen (jfr 5 kap. Prop. 2020/21:131 14 § PBL). ska också utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser (se 2 § förordningen [2017:868] med länsstyrelseinstruktion). Om planintressenten skulle ges en uttalad rätt att inhämta yttranden även från andra statliga myndigheter, finns det en risk för att den inomstatliga samordningen försvåras. Utredningen har anfört att Lantmäteriet, inom ramen för dess uppdragsverksamhet, bör ha möjlighet att bistå planintressenten med olika fastighetstekniska frågor, t.ex. när det gäller plangenomförande. Lantmäteriet har dock avstyrkt att myndigheten genom uppdragsverksamhet ska medverka i detta skede av planprocessen. Regeringen delar Lantmäteriets uppfattning att det inte är lämpligt att myndigheten deltar genom uppdragsverksamhet i sådana situationer, exempelvis när sådan verksamhet skulle kunna ha en skadlig inverkan på lantmäterimyndighetens möjligheter att genomföra förrättningar på ett opartiskt sätt. Bestämmelsen finns i 5 kap. 5 b § . Möjligheten att begära ett yttrande från Regeringens förslag: För att planintressenten ska få möjlighet att begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas, ska det krävas att planintressenten framställt ett önskemål om det i begäran om planbesked och att kommunen i planbeskedet medger att ett yttrande får inhämtas. förutsätta att yttrande kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas. Rätten att begära yttrande ska som huvudregel upphöra att gälla . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att rätten att inhämta ett yttrande från även ska förutsätta att den planläggning som planbeskedet avser är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande. Remissinstanserna: Som redovisas i avsnitt 6.4.1 framför flera remiss- instanser kritik mot förslaget att planintressenten ska få inhämta ett yttrade Remissinstanserna invänder däremot inte mot förslaget att denna möjlighet ska förutsätta att kommunen medger att ett yttrande Flera remissinstanser, däribland , Fastighetsägarna och Byggindustrier (numera Byggföretagen), uttrycker kritik mot utredningens förslag att planintressenten ska få inhämta yttrande endast i de fall planläggningen är förenlig med översiktsplanen 2020/21:131 och granskningsyttrande och att yttrandet från kan antas främja planläggningen. anför att det inte är rimligt att kommunen ska hindras av sina egna ställningstaganden i översiktsplanen, eftersom kommunen genom det positiva planbeskedet har bedömt att det är lämpligt och önskvärt att gå vidare med planläggningen. i och anser emellertid att de föreslagna begränsningarna är lämpliga. kommun anser att motiven är otydliga när det gäller i vilka fall ett yttrande från kan antas främja planläggningen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten bör det även krävas att planläggningen ska vara förenlig med den gällande havsplanen, för att planintressenten ska få inhämta yttrande. kommun ser inga hinder mot förslaget att kommunen i planbeskedet ska ange tiden för detaljplanearbetets start. Med en sådan reglering förtydligas enligt kommunen förutsättningarna och förväntningarna, vilket är positivt för både kommunen och planintressenten. Byggindustrier framhåller att det kan finnas ett värde i att kommunen motiverar sin bedömning i de fall kommunen inte medger att planintressenten inhämtar ett yttrande från . Skälen för regeringens förslag Planintressentens möjlighet att inhämta ett yttrande från bör på begäran av intressenten avgöras av kommunen i planbeskedet Regeringen anser att kommunen bör kunna bestämma om planintressenten ska få möjlighet att inhämta ett yttrande från över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan komma att behövas vid planlägg- Skälen för detta är flera. Ett sådant skäl är att kommunen kan ha goda skäl att själv vilja inhämta synpunkterna från , exempelvis om den kommande planlägg- ningen bör omfatta fler åtgärder än de som planintressenten avser att vidta. Ett annat skäl är att kommunen i linje med det kommunala planmono- polet bör ha inflytande över hur planläggningen genomförs. inflytande i dessa avseenden är en förutsättning för att kommunen ska kunna behålla sitt helhetsansvar över såväl planläggningen i det enskilda fallet som över den fysiska planeringen generellt i kommunen. Ett tredje skäl är att det är lämpligt att kommunen själv har redovisat vilket planeringsunderlag som kan behövas för att planintressenten ska ges möjlighet att inhämta synpunkter, eftersom en sådan redo- visning bör underlätta egen bedömning av vilket planerings- underlag som kan behövas. Kommunen har kostnader för att bedöma vilket planeringsunderlag som Ett planbesked där kommunen ska bedöma vilket planerings- underlag som kan behövas kan således förväntas kosta mer, jämfört med ett planbesked där kommunen inte ska göra denna bedömning. planintressenten ska ges möjlighet att inhämta yttrande från bör därför initieras av den som begär planbeskedet och framgå redan av begäran om planbesked. Kommunens medgivande till att planintressenten ges möjlighet att begära ett yttrande från bör framgå av ett positivt planbesked. Detta innebär att en begäran om planbesked blir en formell förutsättning för att planintressenten ska ges rätt att inhämta synpunkter. innebär detta att planintressenten – liksom – endast har en rätt att Prop. 2020/21:131 inleda ett planbeskedsärende. Det förekommer att planintressenter ber att yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas i en viss situation. Mot bakgrund av det kommunala planmonopolet – där det är kommunen som har det avgörande inflytandet över hur mark och vatten i vid bemärkelse ska användas – ligger det dock i sakens natur att svar på sådana förfrågningar normalt inte kan bli uttömmande. För att ska göra en mer ingående bedömning av frågan, förutsätts vanligtvis att kommunen har ställt sig bakom den önskade användningen –vilket kommunen gör genom ett positivt planbesked. Det är därför rimligt att kräva att den planintressent som är angelägen om att få inhämta synpunkter ansöker om planbesked. Detta innebär ökad förutsebarhet, transparens och insyn för berörda aktörer, vilket är särskilt viktigt när vissa förberedande moment i planprocessen utförs av någon annan än kommunen. yttrande ska främja planläggningen För att kommunen ska medge att planintressenten får begära synpunkter på planläggningen, bör det krävas att detta kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. Kommunen bör beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet ges ett betydande bedömningsutrymme när det gäller om ett sådant yttrande kan antas främja planläggningen. Det kan t.ex. handla om att kommunen anser att planeringsinriktningen – trots att ett positivt planbesked i och för sig kan ges – ännu är alltför oklar för att det ska vara meningsfullt att låta planintressenten inhämta synpunkter. Förutsättningarna på platsen kan dessutom vara av sådant slag att det i praktiken inte är meningsfullt att inhämta synpunkter innan kommunen har tagit ställning till hur motstående allmänna eller enskilda intressen bör hanteras i planärendet. Utfallet av bedömningen kan även bero på hur långt fram i tiden kommunen bedömer att ett planärende kan inledas (jfr vidare nedan). Bedömningen kan också grundas på kommunens interna överväganden, t.ex. rörande tillgängliga planeringsresurser. Om planläggningen främjas eller inte kan också bero på planintressentens kompetens och erfarenhet av planläggning eller intressentens tillgång till stöd i form av konsulter. Om planintressenten eller dennes ombud saknar dessa förutsättningar finns det risk för att belastas i onödig utsträckning och att synpunkterna som inhämtas inte heller främjar planläggningen. Detta innebär att även vilken arbetsinsats som kan komma att krävas från sida bör vägas in vid kommunens bedömning av om det kan antas främja planläggningen att planintressenten tillåts inhämta synpunkter. Det bör dock inte bli aktuellt att hindra professionella aktörer från att inhämta synpunkter på den grunden att de inte har tillräcklig kompetens. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (se 32 § första stycket förvaltningslagen). Av detta följer att kommunen som huvudregel ska motivera sitt beslut, om kommunen inte medger att planintressenten inhämtar ett yttrande från . Det kan i sammanhanget tänkas att kommunen i planbeskedet gör bedömningen att ett medgivande inte bör lämnas, men att kommunen i ett senare skede får anledning att göra en annan bedömning. Förvaltningslagens bestämmelser om när en myndighet får respektive ska ändra ett beslut är då tillämpliga (se 37 och 38 §§). Möjligheten att begära ett yttrande från bör som regel vara begränsad till den tidpunkt då planläggningen kommer att inledas En utgångspunkt bör vara att planintressenten ges möjlighet att begära synpunkter i planprocessens initialskede. När kommunen väl har inlett arbetet med planläggningen bör denna möjlighet upphöra, eftersom det då är kommunen som bör hålla samman arbetet. Det vore inte lämpligt om skulle behöva lämna synpunkter till både kommunen och planintressenten i detta skede. Det skulle dels vara arbetskrävande för , dels kunna leda till att det blir svårare för kommunen att hålla samman arbetet. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att begränsningen som huvudregel bör kopplas till den tidpunkt då kommunen bedömer att planläggningen kommer att inledas. ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser, om kommunen avser att inleda en planläggning (5 kap. 5 § andra stycket PBL). Den nu gällande regleringen har i förarbetena motiverats med att angivandet av en tidpunkt då beslutet att anta planen bedöms kunna fattas, underlättar planeringen av arbetsinsatser för den som begärt planbeskedet (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 229 och 440). Enligt utredningen efterfrågar planintressenter i minst lika hög utsträckning kommunens bedömning av när planläggningen kommer att inledas som tidpunkten för när en plan bedöms kunna antas. Regeringen anser att det är rimligt att kommunen i planbeskedet även anger tidpunkten för när planläggning kan komma att inledas. En komplettering av det slaget bör därför införas i 5 kap. 5 § andra stycket . Den tidpunkten bör som huvudregel även utgöra gränsen för när planintressenten får begära yttrande. Om kommunen anser att medgivandet att inhämta yttrande från i stället bör gälla till en annan tidpunkt, bör kommunen kunna bestämma det i planbeskedet. Avsikten är att denna tidpunkt ska bestämmas så att planintressentens möjligheter att begära synpunkter upphör senast då kommunen planerar att själv inleda kontakter med . Möjligheten att senare ändra tidpunkten för när ett yttrande kan begäras regleras av förvaltningslagens bestämmelser (37 och 38 §§). Det bör inte krävas rådighet eller att planläggningen stämmer överens med översiktsplanen eller granskningsyttrande Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag att det ska krävas att planläggningen är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande för att planintressenten ska kunna inhämta synpunkter. Andra remissinstanser anser att de föreslagna begränsningarna är lämpliga. Utredningen anger att begränsningen stämmer överens med den inrikt- Prop. 2020/21:131 ning som anges i kommittédirektiven (dir. 2017:6). sikte på ett förslag med en delvis annan inriktning. Regeringen anser därför att det inte är nödvändigt att ställa krav på att planläggningen ska stämma överens med översiktsplanen eller granskningsyttrande för att planintressenten ska tillåtas inhämta synpunkter. Därmed bör det inte heller, som Havs- och vattenmyndigheten har föreslagit, krävas att planläggningen ska vara förenlig med den gällande havsplanen för att planintressenten ska få inhämta yttrande. I likhet med utredningen anser regeringen vidare att det inte finns skäl att ställa krav på rådighet. Särskilda förfaranderegler krävs inte Förslaget innebär att ska lämna ett yttrande, när detta begärs av den enskilde. Yttrandet är att se som råd eller information till den enskilde men är inte förpliktigande. Förvaltningslagen är därmed tillämplig (jfr prop. 2016/17:180 s. 25). Av förvaltningslagen framgår att en enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne (19 § första stycket). Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det inte är uppenbart obehövligt (19 § andra stycket). När planintressenten begär yttrandet från blir intressenten part i ärendet hos .