prop · H9031d11 · 2021-09-20 00:00:00 — Av analys av smittspridningen (Analys av första och andra covid-19-vågen – produktion, köer och väntetider i vården) framgår att hälso- och sjukvårdens kapacitet inte räckt till för att både återhämta den normala produktionen och att ta hand om de uppdämda vårdbehoven. Enligt kommer den ökade smittspridningen sannolikt att försvåra återhämtningen inom hälso- och sjukvården. Det ackumulerade vårdbehovet kommer i sin tur att resultera i ytterligare längre väntetider. Regeringens bedömning är att det kommer att ta tid innan situationen inom hälso- och sjukvården helt har normaliserats och vårdköerna kortats, vilket även SKR framför i sitt remissvar. Det kommer således fortfarande att finnas försäkrade som fått sjukperioden förlängd på grund av att nödvändiga insatser från hälso- och sjukvården eller arbetsgivaren har behövt skjutas upp av covid-19-relaterade skäl. Undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård bör därför fortsätta gälla till och med . 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om sjukpenning gäller enligt den ovan nämnda upplysningsbestämmelsen vid extraordinära händelser i fredstid. Samhällsstörningen på grund av spridningen av sjukdomen covid-19 innebär att det pågår en extraordinär händelse i fredstid. Undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete vid uppskjuten vård och rehabilitering bör emellertid fortsätta att gälla även om spridningen av sjukdomen covid-19 kan klassificeras som en extraordinär händelse i fredstid efter utgången av 2021. Den reglering som finns i förordningen om undantag från vissa bestämmelser om sjukpenning med anledning av sjukdomen covid-19 bör därför föras in i socialförsäkringsbalken. Det föreslås således att bedömningen av arbetsförmågans nedsättning mot normalt förekommande arbete efter dag 180 och dag 365 i sjukperioden ska skjutas upp när den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19. Detta ska göras om övervägande skäl talar för att han eller hon kan förväntas återgå i sitt vanliga arbete i samma omfattning som före sjukfallet när vården eller rehabiliteringen har slutförts. För tid efter det att vården eller rehabiliteringen har slutförts ska undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete inte gälla. En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19, om inte utredningen i ärendet visar något annat. Mot bakgrund av synpunkter som har lämnats av och vill regeringen förtydliga att med rehabilitering avses både arbetslivsinriktad och medicinsk rehabilitering. En försening av vård eller rehabilitering ska anses vara orsakad av effekter av sjukdomen covid-19 när den försäkrades planerade återgång i sitt vanliga arbete eller annat arbete hos arbetsgivaren har försenats på grund av den rådande pandemin och förseningen beror på störningar i verksamheter som den försäkrade är beroende av för att få vård och rehabilitering. Det kan också handla om att vården eller rehabiliteringen har skjutits upp grund av att den försäkrade själv har drabbats av sjukdomen covid-19. Flera remissinstanser, bl.a. LO-TCO rättskydd och i (LO), anser att alla förhållanden som inverkar på utförandet av rehabiliteringsinsatser och som ligger utanför den försäkrades kontroll bör utgöra en särskild grund för att skjuta upp prövningen mot normalt förekommande arbete. Det kan därför poängteras att de lagändringar som trädde i kraft (prop. 2020/21:78, 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:214) innebär att bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden efter dag 180 i sjukperioden ska skjutas upp om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Därtill föreslås i denna proposition att bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden efter dag 180 och 365 i sjukperioden ska kunna skjutas upp om särskilda skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga . Utökade möjligheter för försäkrade som arbetar vid behov att få sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen Regeringens förslag: En behovsanställd försäkrad ska få sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen i sjukpenningärenden, om det kan antas att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade blivit sjuk. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Från och med den tidpunkt då den behovsanställde har haft nedsatt arbetsförmåga ska det dessutom beaktas om den behovsanställde har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska då göras i förhållande till högst ett heltidsarbete. Vid tillämpning av socialförsäkringsbalkens bestämmelser om rätt till sjukpenning ska med behovsanställd avses en försäkrad som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov. Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att de vanliga bestämmelserna om bedömning av arbetsförmåga i rehabiliteringskedjan gäller om den behovsanställde omfattas av en överenskommelse om att utföra arbete under en särskilt angiven tid. Den som får arbetsförmågan bedömd mot sin behovsanställning ska inte få sjukpenningen begränsad till det högsta belopp som kan betalas ut till den som är arbetslös. Utredningens förslag (SOU 2020:26): Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens lagförslag om bedömningen av arbetsförmågan för en s.k. behovsanställd är annorlunda utformat. Utredningen föreslår inte någon definition i lag av begreppet behovsanställd. Utredningen föreslår inte att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 90 i sjukperioden ska göras i förhållande till högst ett heltidsarbete och inte heller en bestämmelse som upplyser om att de vanliga bestämmelserna om bedömning av arbetsförmåga i rehabiliteringskedjan gäller om den s.k. behovsanställde omfattas av en överenskommelse om att utföra arbete under en särskilt angiven tid. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däribland Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , samtliga svarande regioner och i stort sett samtliga svarande kommuner. tillstyrker att försäkringsskyddet behöver förbättras men föreslår att en enklare konstruktion övervägs. De svarande arbetstagarorganisationerna tillstyrker förslaget, däribland och . Det gör också bl.a. och . Arbetsdomstolen, och Statskontoret varken avstyrker eller tillstyrker. Kommuner och Regioner (SKR) och avstyrker helt och och kommun ställer sig bakom SKR:s yttrande. och anför att förslaget kan leda till att individer stannar kvar i sjukförsäkringen än med nuvarande regelverk och menar att det är orimligt att ska göra antaganden om att en försäkrad som saknar anställning och inbokade arbetspass skulle ha arbetat om han eller hon varit frisk. Även Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) avstyrker förslaget och anser att betänkandet saknar tillräckliga resonemang och analyser för att underbygga den konstruktion som utredningen föreslår men framför att det är rimligt att man har samma beviskrav såväl under som efter sjukperiodens första . ISF anför vidare att det saknas resonemang om hur ska göra helhetsbedömningen av om det är troligt att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte blivit sjuk. Flera remissinstanser, däribland , och i (LO), anser att förslagen är otydliga och riskerar att skapa osäkerhet. LO framför även att förslagen kan medföra att många personer med långvariga vikariat fortsatt kommer att få sin arbetsförmåga bedömd mot normalt förekommande arbete. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 Skälen för regeringens förslag När den allmänna sjukförsäkringen infördes var en tillsvidareanställning för de flesta på svensk arbetsmarknad. Regelverket har följaktligen utformats med en sådan anställning som utgångspunkt. är det betydligt vanligare än förr med timanställningar och andra tidsbegränsade anställningar. Reglerna för sjukförsäkringen har dock inte anpassats till de nuvarande förhållandena på arbetsmarknaden. Detta medför att skyddet vid inkomstbortfall vid sjukdom kan se olika ut för två individer med olika anställningsformer men i övrigt liknande förutsättningar. Regeringen menar därför att regelverket avseende rätt till sjukpenning för s.k. behovsanställda behöver reformeras. Med behovsanställd avses i denna proposition en försäkrad som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov. En sådan anställning kallas i denna proposition för behovsanställning. Begreppet används för att illustrera en användning av tidsbegränsade anställningar och är inte en anställningsform i sig. Det är grundläggande för rättssäkerheten att lagstiftningen tillämpas på ett likformigt, sakligt och förutsebart sätt. Det innebär att lika fall ska bedömas lika. Sjukförsäkringen ska vara ändamålsenlig och rättssäker. Det bristande försäkringsskyddet för tidsbegränsat anställda inom t.ex. sjukvård och äldreomsorgen är allvarligt, inte minst utifrån smittskyddssynpunkt, vilket har tydliggjorts under pandemin. Enligt regeringens mening behövs ett mer rättvist regelverk som ger fler möjlighet till ekonomisk trygghet vid inkomstbortfall på grund av sjukdom. Regeringen anser därför att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom inte ska vara beroende av anställningsformen. Regeringen vill understryka att ökad trygghet i sjukförsäkringen inte får legitimera eller stimulera otrygga och osäkra anställningsförhållanden. Personer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom behöver ges ekonomisk trygghet för att genomgå vård och behandling. De som behöver stöd att återgå i arbete ska erbjudas och få ett sådant stöd. Sådana möjligheter ska enligt regeringen finnas oavsett anställningsform. Det kan konstateras att den som är s.k. behovsanställd omfattas av de anpassnings- och rehabiliteringsinsatser som ingår i arbetsgivarens rehabiliteringsansvar enbart för tid när det finns ett faktiskt anställningsförhållande. Regeringens förslag är en avvägning mellan behovet av ökad ekonomisk trygghet vid sjukdom för s.k. behovsanställda å ena sidan och vikten av att s.k. behovsanställda ges det stöd för återgång i arbete som behövs i varje enskilt fall. Regeringen föreslår därför att en försäkrad som är s.k. behovsanställd ska få sin arbetsförmåga bedömd mot det arbete som individen kallas in att utföra t.o.m. den dag då arbetsförmågan varit nedsatt om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade varit sjuk. För den som får arbetsförmågan bedömd mot sin s.k. behovsanställning ska sjukpenning betalas ut utan den begränsning av beloppet som gäller för den som är arbetslös. Sjukpenning till en försäkrad i egenskap av s.k. behovsanställd ska i sjukperioden enligt förslaget endast lämnas om det kan antas att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade varit sjuk. Utredningen har placerat detta krav i bestämmelsen om hur arbetsförmågan ska bedömas. Enligt regeringens mening är det emellertid fråga om en grundläggande och fristående förutsättning för sjukpenning som bör regleras i en egen bestämmelse (jfr motsvarande bestämmelser i 27 kap. 10–16 §§ SFB). De bestämmelser som föreslås om bedömningen av arbetsförmågan för s.k. behovsanställda bör endast gälla den försäkrades rätt till sjukpenning i egenskap av s.k. behovsanställd. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som upplyser om att de vanliga bestämmelserna om bedömning av arbetsförmåga i rehabiliteringskedjan gäller 2021/22:1 Utgiftsområde 10 om den s.k. behovsanställde omfattas av en överenskommelse om att utföra arbete under en särskilt angiven tid. Bedömningen av om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade blivit sjuk Regeringens förslag innebär i likhet med utredningens förslag att den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot den s.k. behovsanställningen om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat i den s.k. behovsanställningen om han eller hon inte hade blivit sjuk. Det som är avgörande för bedömningen är hur den försäkrade har arbetat före sjukperioden och om det är rimligt att anta att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte blivit sjuk. Sjukpenning är en dagersättning och bedömningen av arbetsförmågan görs dag för dag under förutsättning att det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat. Beviskravet ”kan antas” innebär att det inte krävs att det är styrkt att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade varit sjuk. Det måste däremot göras troligt att den försäkrade skulle ha arbetat. Motsvarande beviskrav gäller vid bedömningen av om en s.k. behovsanställd skulle ha arbetat i en sjukperiod. Enligt 27 kap. 11 § SFB får sjukpenning lämnas efter vad som kan anses skäligt med ledning av hur den försäkrade har förvärvsarbetat före sjukperioden, om det kan antas att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat i motsvarande omfattning även . Hur den försäkrade har förvärvsarbetat tiden före sjukperioden avgörs med ledning av omfattningen av förvärvsarbete under en viss avgränsad tidsperiod före sjukperioden. Den s.k. jämförelseperioden är grunden för hur den försäkrade kan antas arbeta i sjukperioden. Det har utvecklats en praxis enligt nuvarande regelverk att det bör vara tillräckligt med en jämförelseperiod som sträcker sig från . För en person som är ny på arbetsmarknaden kan perioden bli kortare (bet. 1999/00:SfU12 s. 8). Vid prövningen av om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade blivit sjuk behöver göra en helhetsbedömning med beaktande av bland annat arbetsgivarens inställning i frågan och hur den försäkrade arbetat före sjukfallet. Regeringen kan konstatera att det normalt bör saknas anledning att titta längre tillbaka i tiden än före sjukperioden för att ta ställning till om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat i den s.k. behovsanställningen . Enligt regeringens mening bör inte utgöra en tvingande tidsperiod utan ses som ett riktmärke för jämförelseperiodens längd, och det bör vara rimligt med än så för den som är ny på arbetsmarknaden. Längden för jämförelseperioden bör avgöras från fall till fall utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet. Enligt regeringens mening motsvarar detta en sådan sammanvägd bedömning som görs vid bedömningen av rätten till sjukpenning före dag 15 i sjukperioden. Regeringen anser att det är rimligt att samma beviskrav (kan antas) gäller såväl under sjukperiodens första som därefter och att den jämförelseperiod som ligger till grund för antagandet bör hanteras lika såväl under som efter sjukperiodens första . Omfattningen av utfört arbete är densamma oavsett hur som passerar därefter. Som framgår ovan gör antaganden om framtida arbete (jfr 27 kap. 11 § SFB). Ett sådant antagande underlättas om tidigare arbetsmönster finns som kan antas upprepas även framåt i tiden. Enligt regeringens mening bör det därför vara möjligt att göra antaganden fr.o.m. dag 15 i sjukperioden även om det innebär en högre grad av osäkerhet i och med att antagandet därigenom blir framåtsyftande för . Flera remissinstanser efterfrågar förtydliganden av hur helhetsbedömningen ska göras. ISF konstaterar att det inte finns någon rättspraxis vad gäller beviskravet ”kan antas” i 2021/22:1 Utgiftsområde 10 relation till behovsanställda. ISF anser därför att det är viktigt att det tydliggörs vilka faktorer som kan beaktas samt hur ska agera i de fall några av dessa är motstridiga. Även efterfrågar vägledning om hur myndigheten ska utreda och bedöma om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade blivit sjuk och hur den försäkrades framtida omfattning av arbete i behovsanställningen ska kunna bedömas. anser att det är orimligt att ska göra hypotetiska antaganden om att en försäkrad som saknar anställning och inbokade arbetspass skulle ha arbetat om han eller hon varit frisk. Som framkommer ovan gör antaganden om framtida arbete (jfr 27 kap. 11 § SFB). anför att det finns risk för otydliga och oförutsebara beslut om antar att den ena men inte den andra skulle utfört arbete som frisk. Regeringen konstaterar att bedömningen bör göras på relevant tillgänglig information i det enskilda fallet som kan ge stöd för att den försäkrade arbetat på ett visst sätt före sjukfallet. Det kan vara information i t.ex. anställningsavtal, lönespecifikationer eller andra muntliga eller skriftliga uppgifter från den enskilde eller en arbetsgivare. En yrkeslegitimation skulle kunna vara en sådan faktor som beaktas när helhetsbedömningen ska göras, vilket TCO har lyft fram i sitt remissvar. En uttömmande lista över vilka underlag eller uppgifter som krävs för att det ska gå att anta att en försäkrad skulle ha arbetat i en behovsanställning skulle motverka den helhetsbedömning som är nödvändig för att beslutet så långt som möjligt ska stämma överens med de verkliga förhållandena. Regeringen anser att det är rimligt att bedömningen av arbetsförmågans nedsättning görs i förhållande till den s.k. behovsanställningen i sjukperioden trots att en anställning saknas, eftersom det är i den s.k. behovsanställningen det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte varit sjuk. För att en sådan bedömning ska kunna göras för försäkrade som vid behov kallas in för att arbeta i en s.k. tidsbegränsad anställning eller som är anställda för att arbeta vid behov förutsätts att det går att anta att en försäkrad skulle ha arbetat om han eller hon inte blivit sjuk. ISF anser att det finns skäl som talar för att införa en kvalificeringstid, dvs. att den försäkrade måste ha arbetat i behovsanställningen för att kunna bedömas mot arbete i behovsanställningen, särskilt med hänsyn till det förhållandevis låga beviskrav som föreslås när det gäller bedömningen av huruvida den behovsanställde personen skulle ha arbetat eller inte. Enligt regeringens mening är det en ändamålsenlig ordning att , oavsett hur den försäkrade har varit s.k. behovsanställd, gör en helhetsbedömning av huruvida det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om han eller hon inte hade blivit sjuk. Som framgår ovan bör vid denna bedömning ta hänsyn till hur den försäkrade har arbetat före sjukperioden. Regeringen anser vidare i likhet med utredningen att en kvalificeringstid skulle komplicera regelverket. Något förslag om kvalificeringstid lämnas därför inte. Regeringen anser sammantaget att sjukförsäkringen i och med förslaget blir mer rättvis och bättre avspeglar kopplingen mellan inkomstförlust och det arbete som den enskilde avstår från på grund av sjukdom. En försäkrad som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov bör anses vara behovsanställd Flera remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av begreppet behovsanställning. påminner om att uppräkningen av tidsbegränsade anställningsformer i lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS, och kollektivavtal är uttömmande. I LAS förekommer ingen tidsbegränsad anställning som kallas ”behovsanställning” och anser att det därför är olämpligt att införa 2021/22:1 Utgiftsområde 10 begreppet i annan lagstiftning då det kan innebära osäkerhet om vad som åsyftas och skapa begreppsförvirring. Även TCO lyfter fram vikten av att klargöra hur begreppet förhåller sig till andra anställningsformer och anställningsbegrepp. TCO understryker vidare att gruppen behovsanställda inte får göras för snäv. LO befarar att definitionen av behovsanställning kan medföra att många med långvariga vikariat, där vikariatet av allt att döma skulle ha förlängts om inte den försäkrade insjuknat, inte omfattas av utredningens förslag. Arbetsdomstolen påpekar att det i utredningens förslag framstår som att den behovsanställde är anställd även mellan anställningsperioderna och föreslår ett antal alternativa sätt att beskriva den som har en behovsanställning. är positivt till att begreppet behovsanställning ges en egen innebörd inom socialförsäkringen och anför att det med utredningens föreslagna reglering innebär att kan ta ställning till en försäkrads anställningsförhållande utan att involvera arbetsgivaren. För att undvika att tillämpningen blir snäv och exkluderande bör begreppet behovsanställning enligt regeringens mening inte definieras utifrån vilken anställningsform det kan röra sig om och inte heller genom en uttömmande lista över vilka typer av anställningsavtal som avses. I stället bör eventuella framtida former av tidsbegränsade anställningar kunna inkluderas i begreppet utan att en ny definition behöver tas fram. Vid tillämpning av bestämmelserna om sjukpenning ska således med behovsanställd avses en försäkrad som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov. Definitionen, som överensstämmer med vad utredningen avser med begreppet behovsanställd, bör föras in i socialförsäkringsbalken. Definitionen ska gälla inom socialförsäkringen och ska inte påverka arbetsrättsliga regelverk eller tillämpningen av dessa. Arbetsdomstolen påpekar att förslaget kan uppfattas som att den behovsanställda ska anses vara anställd även mellan anställningsperioderna. Frågan om huruvida det finns ett anställningsförhållande avgörs utifrån arbetsrättsliga principer. Regeringens förslag innefattar samtliga som kallas in för att arbeta vid behov, oavsett om den som kallas in vid behov enbart ses som anställd när han eller hon har avtalat om arbete eller om den som kallas in vid behov har en fortlöpande anställning utan vare sig på förhand angiven arbetstid eller omfattning av arbetet. Med anledning av den risk som LO lyfter fram att personer med flera långvariga vikariat riskerar att falla utanför definitionen behovsanställd när vikariatet tillfälligt upphör, vill regeringen framhålla följande. Förslaget som lämnas i denna proposition innebär inte att den som är mellan vikariat per automatik ska anses vara vare sig s.k. behovsanställd eller arbetslös, utan att en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Om det inte finns ett pågående anställningsavtal och det saknas avsikt om fortsatt arbete, bör den försäkrade anses vara arbetslös under förutsättning att det inte finns någon annan omständighet som talar emot en sådan bedömning. En s.k. behovsanställning kan innebära att det saknas en överenskommen arbetstid och att arbetstagaren därför blir kontaktad för varje arbetstillfälle men också att en arbetstagare följer ett sådant schema som upprättas i förväg. Den s.k. behovsanställningen kan pågå och är inte begränsad till korta perioder. Utredningen gör bedömningen att det skulle vara att sträcka sig alltför långt om alla personer som med någon sannolikhet skulle kunna få ett arbete skulle ges en mer förmånlig bedömningsgrund än andra arbetslösa. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att på ett hållbart sätt avgränsa denna grupp från andra försäkrade som är arbetslösa och som väntar på ett arbete. kan behöva kontakta arbetsgivaren eller arbetstagarorganisationen på den försäkrades arbetsplats om anställningsförhållandena är oklara, om det råder osäkerhet om huruvida det finns en avsikt eller om det av annan anledning behövs för att det ska gå att avgöra om en försäkrad kan anses vara s.k. behovsanställd. 2021/22:1 Utgiftsområde 10