prop · H803120 · 2021-03-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:120 Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning Regeringen överlämnar denna proposition till . antogs och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Förordningen skärper säkerhetskraven på nationella identitetskort, uppehållskort och permanenta uppehållskort och ska tillämpas . I propositionen föreslår regeringen bestämmelser som kompletterar EU- förordningen. Bestämmelserna innebär främst att enskilda ska vara skyldiga att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck inför utfärdande av uppehållskort och permanenta uppehållskort samt vid vissa kontroller av nationella identitetskort, uppehållskort och permanenta uppehållskort. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) ............ 2.2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .......................................................................... 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. Vad är syftet med EU-förordningen? Vilka regler innehåller EU-förordningen?.......................... Regler om vissa bevis och intyg ........................ Regler om uppehållskort och permanenta Regler om nationella identitetskort.................. Vissa gemensamma regler ............................... EU-förordningen är direkt tillämplig................................ Vilka handlingar gäller EU-förordningen för? Nuvarande bestämmelser om handlingarna...................... Regler om uppehållshandlingar till EES- medborgare och deras familjemedlemmar....... Regler om nationella identitetskort.................. 6 Anpassningen i fråga om uppehållskort och permanenta Insamling av fotografi och fingeravtryck ......................... 6.2Lagring av fotografi och fingeravtryck i uppehållskort och permanenta uppehållskort ................... Kontroll av uppehållskort och permanenta Anpassningen i fråga om nationella identitetskort .......................... I princip räcker förordningsändringar .............................. Kontroll av nationella identitetskort ................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Konsekvenser i övrigt....................................................... Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) ....... 10.2Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ........................................................................ och rådets förordning (EU) 2019/1157......................................................................... Rådets förordning (EG) nr 1030/2002.............................. Rådets förordning (EG) nr 380/2008............................... och rådets förordning (EU) 2017/1954........................................................................ Sammanfattning av promemorian Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning, Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2020/21:120 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 a § passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1.överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller , och 2.låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Den som enligt 5 § i stället medför ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1.överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller , och enligt 1 ta en bild i digitalt format enligt 1 ta innehavarens finger- av hans eller hennes ansikte för avtryck och en bild i digitalt format kontroll av att denna motsvarar den av hans eller hennes ansikte för ansiktsbild som finns sparad i kontroll av att dessa motsvarar de som finns sparade i identitets- kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram förstöras. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2015:336. 2.2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 9 kap. 8 b § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. §, av följande lydelse. Vid en kontroll enligt 1 eller 9 § Vid en kontroll enligt 1 eller 9 § om uppehållsstatus eller ett bevis för gränsarbetare skyldig att låta en uppehållskort, ett bevis om uppehållsstatus eller ett bevis för passkontrollant eller en tjänsteman gränsarbetare skyldig att låta en passkontrollant eller en tjänsteman honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll fotografi och de fingeravtryck som fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i kortet eller beviset. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. 1 Senaste lydelse 2020:939. En utlänning är skyldig att, i ett honom eller henne och ta hans eller gäller inte om utlänningen är under eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck ska sparas i ett Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när kortet har lämnats ut eller, om kortet inte har lämnats ut, när det har gått 90 dagar från den dag då det avgjorts utan att ett kort har utfärdats, ska fingeravtrycken och de biometriska data som tas fram Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning och rådet antog förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet, nedan EU- förordningen. EU-förordningen återfinns i bilaga 1. EU-förordningen hänvisar i flera delar till rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Förordning (EG) nr 1030/2002 och två förordningar som ändrar den förordningen återfinns i bilaga 2–4. Med anledning av EU-förordningen har promemorian Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning (Ds 2020:22) utarbetats inom . I promemorian övervägs behovet av nationella författningsändringar till följd av EU-förordningen. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilaga 5 och 6. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2020/03659). I denna proposition behandlar regeringen promemorians lagförslag. Promemorian innehåller även förordningsförslag och bedömningar i fråga om bl.a. handlingarnas utformning och innehåll, åldersgräns för fingeravtryck i nationella identitetskort och handläggning av ärenden om sådana kort. De frågorna berörs med något undantag inte i propositionen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4.1 Vad är syftet med EU-förordningen? I avsaknad av en EU-gemensam standard är det stora skillnader på säkerhetsnivå, format och innehåll när det gäller identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som medlemsstaterna utfärdar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. risken för missbruk och förfalskningar och medför svårigheter för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar sin rätt till Högkvalitativa dokument är en förutsättning för en effektiv och säker verifiering av ett dokuments äkthet och en persons identitet. EU-gemensamma säkerhetsstandarder har införts för exempelvis pass och uppehållstillstånd. Dessa standarder innebär bl.a. att ansiktsbild och fingeravtryck lagras i pass och i uppehållstillståndskort för Prop. 2020/21:120 tredjelandsmedborgare. Den nya EU-förordningen har antagits i syfte att öka säkerheten och enhetligheten även när det gäller identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i enlighet med och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, nedan rörlighetsdirektivet. Förordningen skärper säkerhetskraven i fråga om dessa handlingar (artikel 1). EU-förordningen ska tillämpas (artikel 16). 4.2Vilka regler innehåller EU-förordningen? EU-förordningen harmoniserar utformningen av nationella identitetskort och uppehållshandlingar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar och inför en gemensam säkerhetsstandard för respektive handling. Det centrala i standarden är att innehavarens fotografi och två fingeravtryck ska lagras i identitetskort, uppehållskort och permanenta uppehållskort. Nedan redovisas översiktligt några utvalda bestämmelser i förordningen. Uppehållshandlingarna behandlas fortsättningsvis före de nationella identitetskorten. 4.2.1Regler om vissa bevis och intyg Bevis om registrering som utfärdas till unionsmedborgare som uppehåller sig i en mottagande medlemsstat samt intyg om permanent uppehållsrätt som utfärdas till unionsmedborgare ska innehålla vissa angivna minimiuppgifter (artikel 6). 4.2.2Regler om uppehållskort och permanenta uppehållskort Uppehållskort och permanenta uppehållskort som utfärdas till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ska vara enhetligt utformade i det format som fastställs i förordning (EG) nr 1030/2002 i dess ändrade lydelse enligt förordning (EU) 2017/1954, och såsom den genomförs av genomförandebeslut C(2018)7767 (artikel 7.1). Enligt EU-förordningen ska korten därtill även ha en viss benämning och innehålla vissa standardiserade uppgifter (artikel 7.2). Hänvisningen till förordning (EG) nr 1030/2002 innebär att korten ska innefatta ett lagringsmedium (ett chip) som innehåller innehavarens 2020/21:120 ansiktsbild och två fingeravtryck. Vidare följer att fingeravtrycken ska tas från och med ålder och att personer som det är fysiskt omöjligt att ta fingeravtryck på ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Uppehållskort och permanenta uppehållskort som inte uppfyller kraven enligt artikel 7 eller en viss minimisäkerhetsstandard ska successivt fasas ut (artikel 8). 4.2.3Regler om nationella identitetskort Identitetskort som medlemsstaterna utfärdar till sina medborgare ska enligt EU-förordningen vara utformade på ett visst sätt och leva upp till vissa säkerhetskrav (artikel 3). Ett krav är att identitetskorten ska innefatta ett lagringsmedium med en ansiktsbild av innehavaren och två fingeravtryck i digitala format. Från kravet på att lämna fingeravtryck undantas barn och personer för vilka det är fysiskt omöjligt att lämna fingeravtryck. Barn får undantas från kravet. När det gäller identitetskortens innehåll i övrigt anges bl.a. att angivande av personens kön ska vara valfritt. Om en medlemsstat väljer att ange kön bör den använda specifikationerna ”F”, ”M” eller ”X” eller motsvarande (skäl 24). Identitetskorten ska vara giltiga i minst fem och högst (artikel 4). Gamla identitetskort, som inte lever upp till de nya säkerhetskraven, ska successivt fasas ut (artikel 5). För uppehållskorten, de permanenta uppehållskorten och de nationella identitetskorten gäller ett antal gemensamma regler. Av EU-förordningen följer bl.a. att fotografi och fingeravtryck ska samlas in av kvalificerad och vederbörligen bemyndigad personal, som utsetts av de myndigheter som ansvarar för att utfärda handlingarna. För att säkerställa överensstämmelse mellan de biometriska kännetecknen och sökandens identitet ska sökanden även infinna sig personligen minst en gång under utfärdandeförfarandet för varje ansökan. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att det finns lämpliga och effektiva förfaranden för insamling av fotografi och fingeravtryck och att förfarandena är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter. Utom när det krävs för behandling enligt unionsrätten och nationell rätt ska det fotografi och de fingeravtryck som lagras för personalisering av identitetskort eller uppehållshandlingar förvaras på ett mycket säkert sätt och aldrig sparas längre än från den dag då handlingen utfärdades (artikel 10). Det fotografi och de fingeravtryck som lagras i uppehållshandlingar och identitetskort får bara användas i enlighet med unionsrätten och nationell rätt av vederbörligen bemyndigad personal vid behöriga nationella myndigheter och unionsbyråer i syfte att kontrollera dels handlingens äkthet, dels innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara detaljer, när uppvisande av handlingen krävs enligt författning (artikel 11). 5.1EU-förordningen är direkt tillämplig En EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Det betyder att en EU-förordning ska tillämpas direkt av nationella myndigheter på samma sätt som lagar och andra nationella föreskrifter. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det inte finns nationella bestämmelser som står i strid med en EU-förordning. En fråga som är reglerad i en EU-förordning får som huvudregel inte regleras nationellt. Bestämmelserna i en EU-förordning får dock återges när det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig eller sammanhållen. En EU-förordning kan även leda till behov av kompletterande bestämmelser i nationell rätt. Den nya EU-förordningen gäller alltså som lag i och ska i sin helhet följas av svenska myndigheter när den börjar tillämpas . Förordningen innebär inte att det införs några nya typer av uppehållshandlingar eller identitetskort. Bestämmelserna handlar i stället om hur vissa handlingar som medlemsstaterna redan utfärdar ska vara utformade. Centralt är som framgår ovan en höjd säkerhetsstandard. Förordningen innehåller ingen uttömmande reglering av handlingarna. Utgångspunkten i denna proposition är att bara föreslå de lagändringar som krävs för att ska uppfylla sina förpliktelser till följd av EU- förordningen. 5.2Vilka handlingar gäller EU-förordningen för? Regeringens bedömning: EU-förordningen är för svensk del tillämplig på –intyg om permanent uppehållsrätt, –uppehållskort och permanenta uppehållskort, och –nationella identitetskort. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning EU-förordningen gäller för intyg om permanent uppehållsrätt, uppehållskort och permanenta uppehållskort EU-förordningen är tillämplig på uppehållshandlingar som utfärdas i enlighet med artiklarna 8, 10, 19 och 20 i rörlighetsdirektivet till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat (artikel 2 b och c). Rörlighetsdirektivet är tillbaka en del av . De uppehållshandlingar som enligt rörlighetsdirektivet ska utfärdas till unionsmedborgare och till deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ska av denna anledning även utfärdas till de EES-medborgare som inte är unionsmedborgare, dvs. 2020/21:120 medborgare i , och , och till deras familjemedlemmar som inte är EES-medborgare. Trots att EU-förordningen ännu inte har blivit en del av bör även uppehållshandlingar som utfärdas till medborgare i , och och till deras familjemedlemmar som inte är EES-medborgare uppfylla förordningens krav. EU-förordningen är tillämplig på bevis om registrering som utfärdas i enlighet med artikel 8 i rörlighetsdirektivet till unionsmedborgare som uppehåller sig i en mottagande medlemsstat (artikel 2 b). Av utlänningslagen (2005:716), UtlL, följde tidigare en registreringsskyldighet för EES-medborgare som hade uppehållsrätt och som avsåg att stanna i . Denna skyldighet togs bort i samband med en uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande (prop. 2013/14:81). Bevis om registrering i enlighet med artikel 8 i rörlighetsdirektivet utfärdas därför inte längre i . EU- förordningen kan av den anledningen inte – för svensk del – tillämpas på sådana handlingar. EU-förordningen ska även tillämpas på intyg om permanent uppehållsrätt som utfärdas i enlighet med artikel 19 i rörlighetsdirektivet (artikel 2 b). Intyg om permanent uppehållsrätt utfärdas av till en EES-medborgare som har ansökt om sådant intyg och som har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 12 a § 1 UtlL). Härutöver är EU-förordningen tillämplig på uppehållskort och permanenta uppehållskort som utfärdas i enlighet med artikel 10 respektive artikel 20 i rörlighetsdirektivet (artikel 2 c). Uppehållskort och permanenta uppehållskort utfärdas av till en EES- medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare, om han eller hon har ansökt om sådant kort och har uppehållsrätt respektive permanent uppehållsrätt (3 a kap. 12 a § 2 och 3 UtlL). EU-förordningen gäller för nationella identitetskort EU-förordningen är enligt artikel 2 a även tillämplig på identitetskort som medlemsstaterna utfärdar till sina egna medborgare enligt artikel 4.3 i rörlighetsdirektivet. Där anges att medlemsstaterna ska utfärda och förnya identitetskort eller pass till sina medborgare i enlighet med nationell rätt. På sådana pass eller identitetskort ska medborgarskap anges. Det enda svenska identitetskort som uppfyller dessa krav är det nationella identitetskort som utfärdas av samt vissa ambassader och konsulat enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort. Detta kort utfärdas till svenska medborgare. Det innehåller en uppgift om att innehavaren är svensk medborgare och gör det möjligt att resa från till andra medlemsstater utan pass (5 § passlagen [1978:302]). Det nationella identitetskortet är därmed ett sådant identitetskort som avses i rörlighetsdirektivet och omfattas av EU- förordningen. Förutom nationella identitetskort finns det en rad andra handlingar som regelmässigt används i identifieringssyfte i . Det handlar om exempelvis pass, identitetskort för folkbokförda i , körkort och SIS-märkta identitetskort. Pass omfattas inte av EU-förordningen. handlingar visar inte medborgarskap och kan inte användas vid resor inom Prop. 2020/21:120 EU. De omfattas därför inte heller av EU-förordningen. Från EU-förordningens tillämpningsområde görs undantag för identitetshandlingar som utfärdas provisoriskt med en giltighetstid på mindre än (artikel 2 a andra meningen). Nationella identitetskort kan i vissa fall utfärdas än (5 § förordningen om nationellt identitetskort). Utgångspunkten bör dock vara att alla nationella identitetskort oavsett giltighetstid ska leva upp till kraven i EU- förordningen. ID-kortsutredning föreslog att det nationella identitetskortet ska ersättas av ett nytt statligt identitetskort (betänkandet Ett säkert statligt – med e-legitimation, SOU 2019:14). För svenska medborgare ska det nya kortet kunna utfärdas med funktion som resehandling. Det föreslås att kortet ska regleras i en ny lag och en ny förordning och att förordningen om nationellt identitetskort ska upphävas. Utredningen föreslår att denna reform ska träda i kraft . Betänkandet har remitterats och förslaget bereds inom . Om förslaget genomförs kommer de statliga identitetskort som utfärdas med funktion som resehandling att omfattas av EU-förordningen. EU- förordningen ska dock börja tillämpas och något nytt statligt identitetskort kommer då inte att vara på plats. Det är inte möjligt att genomföra reformen till dess. I avvaktan på det nya statliga identitetskortet är det alltså nödvändigt att anpassa det befintliga regelverket om nationella identitetskort till EU-förordningen. 5.3Nuvarande bestämmelser om handlingarna 5.3.1Regler om uppehållshandlingar till EES- medborgare och deras familjemedlemmar Uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt Unionsmedborgarskapet medför en rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på ungefär samma villkor som vistelselandets egna medborgare (artiklarna 20 och 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Rörlighetsdirektivet anger närmare under vilka förutsättningar unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska kunna utöva sin rätt till fri rörlighet inom unionen. Direktivet genomfördes i svensk rätt bl.a. genom att bestämmelser om uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar infördes i 3 a kap. UtlL och 3 a kap. utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon 1. är arbetstagare eller egenföretagare i , 2. har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning, 3. är studerande och har sin och familjemedlemmarnas försörjning tryggad samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna, eller 4. har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna (3 a kap. 3 § UtlL). 2020/21:120 En familjemedlem till en EES-medborgare har uppehållsrätt om EES- medborgaren själv har uppehållsrätt. Uppehållsrätten föreligger dock inte vid s.k. skenförhållanden, dvs. om t.ex. ett äktenskap ingåtts uteslutande i syfte att ge utlänningen uppehållsrätt (3 a kap. 4 § UtlL). Uppehållsrätten finns kvar så länge villkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 § UtlL). I vissa särskilda fall kan dock uppehållsrätten behållas även om grundvillkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 a–5 d §§ UtlL). För att en EES-medborgare ska ha permanent uppehållsrätt krävs som huvudregel att han eller hon har vistats lagligt i utan avbrott under (3 a kap. 6 § UtlL). För en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare gäller som huvudregel för permanent uppehållsrätt att han eller hon har vistats lagligt i utan avbrott under med den person som han eller hon härleder sin uppehållsrätt från (3 a kap. 7 § UtlL). Den permanenta uppehållsrätten gäller utan villkor och kan endast upphöra om utlänningen har vistats utanför i mer än två på varandra följande år (3 a kap. 9 § UtlL). Intyg om permanent uppehållsrätt ska utfärda intyg om permanent uppehållsrätt till en EES-medborgare som har ansökt om ett sådant intyg och som har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 12 a § 1 UtlL). Intyget ska utfärdas möjligt och i samband med utfärdandet får kräva att sökanden visar upp handlingar som styrker vistelsens längd och att villkoren i övrigt är uppfyllda (3 a kap. 7 § andra stycket och 10 § UtlF). Det föreskrivs inte någon skyldighet för en EES-medborgare att ansöka om ett sådant intyg. Något särskilt form- eller innehållskrav finns inte för intygen, som skrivs ut på vanligt A4-papper.