prop · H803110 · 2021-03-16 00:00:00 — Flera remissinstanser, däribland ESV, , , TCO och Tillväxtanalys, efterfrågar en utvärdering av den nuvarande nedsättningen. Regeringen instämmer i att en utvärdering av nedsättningen bör ske men anser att en sådan utvärdering, i likhet med vad Teknikföretagen har anfört, bör göras först efter det att de nya reglerna varit i kraft under har även efterfrågat en redogörelse för vilka andra stöd för FoU som redan finns samt en internationell jämförelse, bl.a. med avseende på ramvillkoren för företag i olika länder. Förslaget utgör en av flera insatser som regeringen gör för att förbättra förutsättningarna för Det är generellt svårt att jämföra olika länders skattesystem och incitament för FoU, men enligt uppgifter är det samlade svenska stödet till FoU som andel av BNP kring medianen bland OECD- Den största delen utgörs dock av insatser på utgiftssidan (0,11 procent av BNP) medan stöd på skattesidan (0,av BNP) är bland det lägsta av länderna i jämförelsen (R&D Tax Incentives Database 2020). Fel, fusk och kontrollfrågor ESV framhåller att risken för att företag utnyttjar nedsättningen felaktigt ökar med en högre gräns för det sammanlagda avdraget. institutet anser att komplexiteten i beräkningen av nedsättningen ökar med förslaget och föreslår en förenklad variant i likhet med den nedsättning som tidigare fanns för ungdomar. Regeringen är medveten om att ned- sättningen i viss mån komplicerar socialavgiftssystemet. Det har dock inte framkommit att nedsättningen skulle ha missbrukats i någon betydande När det gäller tillämpningen av regelverket så är det Skatte- verket som har till uppgift att informera och svara på frågor om bestämmelsernas innebörd samt att kontrollera att de följs. och anser att nedsätt- ningen borde utvidgas till att även omfatta FoU utan kommersiellt syfte. anser att det är viktigt att det klargörs att FoU-arbete som utförs av ett företags anställda inom ramen för offentligfinansierade forsknings- projekt kan räknas som arbetstid vid bedömningen av hur stor del av en anställds arbetstid som använts till FoU. , IT & Telekomföretagen 2020/21:110 och Innovationsföretagen har synpunkter på kravet att teknisk utveckling ska utgå från resultatet av forskning. Företagarna anser att regeringen bör följa utvecklingen av patentboxsystemet inom EU och hur det påverkar det svenska näringslivets konkurrenskraft på området. Ingenjörer anser att det behöver säkerställas att resultaten av FoU kan skyddas. anser att de svenska expertskattereglerna bör ses över. Dessa frågor faller dock utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Några remissinstanser, däribland och LO, har synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa behandlas i avsnitt 6. Förslaget medför att 2 kap. 30 och 31 §§ socialavgiftslagen ändras. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Företagarna och Ingenjörer anser att de nya bestämmelserna bör träda i kraft tidigare än . Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att den ytterligare förstärkningen av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling börjar gälla . Förslagen i denna proposition lämnas i enlighet med den avisering som gjordes i budgetpropositionen . Även föreslagets ikraftträdande är i enlighet med aviseringen och den beräkning av inkomster i statens budget som godkänt. Regeringen anser, i motsats till vad Företagarna och Ingenjörer har framfört, att lagändringarna ska träda i kraft såsom aviserats. Arbetsgivaravgifter betalas under månaden efter den månad då avgiftspliktig ersättning har getts ut. De nya reglerna bör inte tillämpas på ersättning som har betalats ut före ikraftträdandet. Bestämmelserna bör därför tillämpas på ersättning som utges efter . finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning i samtliga delar. Syfte och alternativa lösningar Förslaget syftar till att förbättra möjligheterna för företag att bedriva FoU genom att ytterligare förstärka nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Dels sänks Prop. 2020/21:110 arbetstidsvillkoret från , dels höjs det högsta samman- lagda avdraget från arbetsgivaravgifterna . Det höjda taket för avdraget från arbetsgivaravgifterna får till följd att även taket för nedsättningen av den allmänna löneavgiften för personer som arbetar med forskning eller utveckling höjs i motsvarande mån. Förslagen leder till att fler personer som arbetar med FoU- verksamhet kan omfattas av nedsättningen. När företagens kostnader för att bedriva FoU-verksamhet minskar kan det leda till ökad sysselsättning bland personer som arbetar med FoU. Därigenom kan mängden FoU som bedrivs öka. anser att det inte är klarlagt om det behövs ytterligare permanenta fiskala incitament för FoU i och menar att det kan finnas betydande dödviktskostnader vid permanenta nedsättningar på bred front. Regeringen menar att goda förutsättningar för FoU är av stor betydelse för svensk ekonomi, och att förslaget i denna proposition bidrar till detta. Dödviktskostnader riskerar att uppstå vid förändrad beskattning, men förslaget är enligt regeringen väl avvägt. Det är angeläget att underlätta för företag att investera i FoU på flera olika sätt. I betänkandet Skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66), som ligger till grund för den nuvarande utformningen av nedsättningen, beskrivs olika alternativa sätt att stödja FoU. Att förstärka ett redan existerande stöd till FoU innebär att regelbördan för företagen inte ökar i någon större utsträckning jämfört med om ett nytt stöd på skattesidan skulle införas. Därför föreslår regeringen att förändringar görs inom ramen för det nuvarande regelverket och några alternativa utformningar har inte ansetts relevanta. Om förslagen i denna proposition inte genomförs uteblir kostnadssänkningen för företag med personal som arbetar med forskning eller utveckling. Därmed riskerar de positiva samhällsekonomiska effekterna av mer FoU att utebli. Även övriga effekter av förslaget som beskrivs i denna konsekvensanalys uteblir om förstärkningen inte skulle genomföras. Nuvarande nedsättning redovisas som en skatteutgift i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter (skr. 2019/20:98). Förslaget i denna proposition innebär att denna skatteutgift ökar i storlek i skatteutgiftsredovisning när de nya reglerna trätt i kraft. Eftersom det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft föreslås att ändringarna träder i kraft . De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med beräkningskonventioner. Beräkningarna utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna kan ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av De offentligfinansiella effektberäkningarna baseras på uppgifter från och , men brister i det statistiska underlaget gör uppgick underlaget för nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling till enligt Underlaget har skrivits års prisnivå med prognosen för lönesummans utveckling och beräknas då Avgiftsunderlaget vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling utgörs av löner och annan avgiftspliktig ersättning till dessa Från detta underlag ska avdrag göras avgiftsunderlaget och på sådan ersättning som berättigar till avdrag ska även den allmänna löneavgiften sättas ned . fick sammanlagt ca 2 600 företag nedsatta arbetsgivaravgifter 2 550 företag hade ett underlag som understeg per månad, vilket motsvarade underlaget för det dåvarande högsta sammanlagda avdraget på . hade ett underlag som översteg var 43. Därtill uppgav 11 företag ett underlag på exakt . rimligt att anta att dessa 11 företag i själva verket har ett större underlag än vad som angetts i arbetsgivardeklarationen, men det är inte känt hur mycket större det är. SCB redovisar i rapporten och utveckling i de utgifter och personella resurser som satsas på FoU i . publicerades och innehåller statistik . bl.a. arbetskraftskostnader, vilka uppgick till ca . Arbetskraftskostnaderna utgörs huvudsakligen av löner, socialavgifter och pensionsavsättningar och uppskattningsvis antas två tredjedelar utgöras av Samma antagande gjordes i betänkandet Skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66), som ligger till grund för den nuvarande utformningen av nedsättningen. Lönerna för personer som Lönerna inkluderar inte konsultarvoden. underlag för de nedsatta arbetsgivaravgifterna på är alltså betydligt lägre än den samlade lönesumman bland FoU-anställda i företagssektorn enligt SCB. sig åt av flera skäl. Ett skäl är att alla FoU-anställda inte nödvändigtvis uppfyller villkoren för dagens nedsättning. Ett annat är att avdraget i första hand ska göras av moderföretaget, och därefter av dotterföretagen i den ordning som moderföretaget bestämmer, i en koncern med flera avgifts- Det gör att företag som ingår i koncerner med flera företag som bedriver FoU-verksamhet kan saknas i statistik. Det är rimligt att anta att underlaget från underskattar lönesumman för FoU-anställda som är berättigade till nedsättning. 11 företag 2019 rapporterar ett underlag som exakt uppgår till takbeloppet stöder en sådan slutsats. För att beräkna de offentligfinansiella effekterna av förslagen i propositionen måste därför ett antagande göras om hur stor nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Lönesumman antas uppgå till ca . Enligt SCB arbetade ca 75 000 personer med FoU i företagssektorn 2017. Dessa utförde ca 65 000 årsverken, dvs. det arbete en heltidsanställd person utför . Kvoten mellan årsverken och personer uppgår till ca 0,85. Att årsverkena är lägre än antalet anställda kan bero på två saker: dels att en del av de anställda inte arbetar heltid, dels att de anställda delar sin tid mellan FoU-verksamhet och andra arbetsuppgifter. Det är de personer som delar sin arbetstid mellan olika verksamheter som kan komma att påverkas av förslaget om sänkt arbetstidsvillkor. Det finns dessvärre ingen ytterligare information om fördelningen mellan FoU- verksamhet och annan verksamhet, vilket gör den offentligfinansiella effekten av att sänka arbetstidsvillkoret osäker. Att antalet årsverken utgör av antalet anställda kan dock vara en indikation på att många FoU-anställda ägnar en stor del av sin arbetstid åt FoU, vilket begränsar den krets av personer som kan omfattas med de nya reglerna. Den offentligfinansiella effektberäkningen av att sänka arbetstidsvillkoret baseras på ett antagande om att antalet FoU-anställda som omfattas av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna ökar med 2 500 personer, eller , till följd av de föreslagna reglerna. Detta bedöms minska skatteintäkterna med . Beräkningen tar hänsyn till att ikraftträdandedatumet föreslås vara . På helårsbasis bedöms skatteintäkterna minska med . Beräkningen bygger på att en genomsnittlig FoU-anställd har en lön före skatt på ca . Statistiken från visar att underlaget för nedsättningen av arbetsgivaravgifterna är ojämnt fördelad och att ett fåtal företag redovisar jämförelsevis höga underlag. Höjningen av det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna beräknas minska skatteintäkterna med 2021 (halvårseffekt) och åren därefter (helårseffekt). Beräkningen baseras på statistik och en bedömning av hur många företag och hur stor del av löneunderlaget som finns bland de högsta underlagen. En förändring av arbetsgivaravgifterna har både direkta och indirekta effekter på de offentliga finanserna. Bruttoeffekten beskriver den direkta effekten på skatteintäkterna från skatten eller avgiften i fråga. Sammantaget bedöms den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslagen i denna proposition uppgå till -2021 och -2022–2023. En förändring av arbetsgivaravgifterna antas även ge upphov till indirekta effekter på de offentliga finanserna genom övervältring på löner, priser och vinster. Övervältringsantagandena beskrivs i detalj i beräkningskonventioner som publiceras på regeringens webbplats. Den offentligfinansiella nettoeffekten utgörs av summan av bruttoeffekten och de indirekta effekterna. Den offentligfinansiella nettoeffekten av förslagen beräknas uppgå till -2021 och till -480 respektive -2022 och 2023 (se tabell 6.1). Den varaktiga effekten, som är ett mått på den bestående årliga effekten av en skatte- eller avgiftsändring, beräknas uppgå till -. Källa: Egna beräkningar baserat på arbetsgivardeklarationer Förslaget innebär att företag med anställda som jobbar med FoU och som uppfyller kraven för nedsatt arbetsgivaravgift kan få en större nedsättning av arbetsgivaravgifterna . Förslaget bedöms få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga. Det saknas statistik över hur stor del av sin arbetstid som FoU-anställda lägger på FoU-verksamhet respektive annan verksamhet. Det gör att det på ett säkert sätt inte går att avgöra hur många anställda, eller hur många företag, som påverkas av förslaget att sänka arbetstidsvillkoret. Regeringens bedömning är att antalet FoU-anställda som kan omfattas av nedsättningen ökar med 2 500 personer, eller . Det är dock inte möjligt att avgöra i hur många företag som dessa personer arbetar. Enligt statistik var det ca 2 600 företag som redovisade avgiftsunderlag för nedsättning av arbetsgivaravgifter för anställda som jobbar med forskning eller utveckling . Av dem redovisade 16 företag ett underlag som i genomsnitt var högre än , vilket motsvarar dagens högsta sammanlagda avdrag från arbetsgivaravgifterna på . Det faktum att 11 företag redovisar ett underlag på exakt gör dock att det troligen är fler företag som även har ett underlag som är högre än . Förslaget att höja taket för det maximala avdraget från arbetsgivaravgifterna till gör att företag som har slagit i taket för det högsta avdraget har ett nytt tak att förhålla sig till. Regeringen bedömer att förslaget i propositionen gör att ytterligare mellan fem och tio företag kan få större avdrag från arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Med en genomsnittlig lön för en forskare på motsvarar ett underlag på omkring 100 anställda som arbetar med FoU. Statistiken visar att av företagen som fick nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling hade mellan 0 och 5 anställda, mellan 6 och 50 anställda, mellan 51 och 100 anställda och över 500 Reglernas utformning omfattar samtliga branscher så länge det finns ett kommersiellt syfte med forskningen eller utvecklingen. Av arbetsgivardeklarationer framgår att avdraget används brett och en mängd branscher enligt standarden för svensk näringsgrensindelning (SNI) finns representerade. till antal företag är det främst inom tillverkningsindustrin (SNI 19–31), datorprogrammering (SNI 62) och olika typer av teknisk provning, vetenskaplig forskning och utveckling och liknande (SNI 70–72) som nedsättningen används. Med en förstärkt nedsättning är det möjligt att fler företag och branscher kommer använda sig av möjligheten att sänka personalkostnaden, men det finns inga särskilda skäl att anta att den rådande fördelningen mellan olika branscher kommer att påverkas i någon betydande omfattning. Ur ett konkurrensperspektiv kommer företag som har rätt till nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling få ytterligare sänkta personalkostnader jämfört med företag som inte har det. till att företagens satsningar på FoU i sig kan vara en konkurrensfördel så kan även denna effekt förväntas öka i de fall den förstärkta nedsättningen leder till ökad FoU i företagssektorn. Utformningen av förslaget i propositionen främjar FoU-verksamhet i både små och stora företag. Sänkningen av arbetstidsvillkoret gynnar i första hand mindre företag, medan det högsta sammanlagda avdraget gynnar stora företag. Det är troligen så att små företag har en förhållandevis högre kostnad för att anpassa sig till förändrat förfarande i rapporteringen än vad större företag har. Förslaget innebär dock inte att själva tillvägagångssättet för nedsättningen ändras, vilket bidrar till att hålla nere kostnaderna för små företag. I övrigt görs bedömningen att någon särskild hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Förändringen av den administrativa bördan för företagen bedöms vara försumbar då samma typ av information som fortsatt kommer att behöva anges i arbetsgivardeklarationen. Det är rimligt att anta att den typen av beräkning görs automatiskt i företagens lönesystem för uppgifter till arbetsgivardeklarationen. Förslaget bedöms inte ge upphov till några förändrade kostnader i övrigt och inte heller medföra några förändringar av företagens verksamhet. Förslaget förbättrar företagens möjligheter att bedriva FoU genom sänkta kostnader för personer som arbetar med sådan verksamhet. LO menar att det finns en övertro på att sänkta lönekostnader skulle öka sysselsättningen och stimulera företagande. Enligt regeringen bedöms förslaget inte påverka sysselsättningen i ekonomin i sin helhet på lång sikt, men det kan leda till ökad sysselsättning bland personer som arbetar med FoU. Sänkta socialavgifter förväntas övervältras i högre löner men det är oklart om riktade nedsättningar övervältras på hela löntagarkollektivet eller endast på den berörda gruppen. I den mån de övervältras på hela löntagarkollektivet minskar arbetskostnaden för den berörda gruppen och en långsiktigt positiv efterfrågeeffekt uppstår för denna grupp. En riktad nedsättning har dock enbart långsiktiga sysselsättningseffekter för ekonomin som helhet i den mån den ökade efterfrågan riktas mot personer 2020/21:110 med låga kvalifikationer och svag förankring på arbetsmarknaden. Det beror på att efterfrågan i det fallet bedöms kunna öka utan att lönerna pressas uppåt. För det aktuella förslaget rör det sig om högt kvalificerad arbetskraft, varför inga positiva sysselsättningseffekter uppstår för ekonomin som helhet på lång sikt. Effekter på den ekonomiska fördelningen och den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män Beräkningen av förslagets offentligfinansiella effekter utgår från antagandet att de nedsatta arbetsgivaravgifterna övervältras på lönerna. Innan övervältringen skett till fullo ökar vinsterna i företagen. På kort sikt kan de ökade vinsterna öka ägarnas kapitalinkomster om utdelningarna ökar i motsvarande omfattning. Det är vanligare att personer högre upp i inkomstskalan äger och driver företag än de längre ner i inkomstskalan. Företag som bedriver FoU har sannolikt en ägarsammansättning som inte skiljer sig från övriga företags. På kort sikt kan förslaget därför ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna, om än i begränsad omfattning. När de sänkta arbetsgivaravgifterna på övervältras på lönerna minskar effekten på företagens vinster successivt som de anställdas inkomster ökar. Det saknas uppgifter om enskildas inkomster kopplade till de nuvarande reglerna men eftersom det rör sig om kvalificerat arbete och därmed sannolikt relativt hög utbildningsnivå hos de anställda är det rimligt att anta att även de främst återfinns högre upp i inkomstskalan. Givet att nedsättningen främst övervältras på lönerna för de som omfattas av nedsättningen kan förslaget därför förväntas ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna jämfört med nuvarande nivå. Män äger och driver företag i större utsträckning än kvinnor och på kort sikt kan de ökade företagsvinsterna i större utsträckning tillfalla män än kvinnor. Detta förväntas försämra den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. När de sänkta arbetsgivaravgifterna övervältras i högre löner påverkas de anställdas inkomster. Enligt SCB är av de anställda iFoU-verksamhet män och kvinnor. Givet att nedsättningen övervältras på lönerna i FoU-sektorn kommer fler män än kvinnor att gynnas, vilket försämrar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män jämfört med nuvarande nivå. Effekten bedöms dock vara begränsad. Förslagets positiva samhällsekonomiska effekter bedöms därför överväga effekterna på den ekonomiska jämställdheten. behöver göra systemändringar och ändringar i informationsmaterial till följd av förslaget. Dessa förändringar kommer att ingå i den anpassning som görs med anledning av ny eller förändrad lagstiftning. Eventuella tillkommande utgifter för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms inte kräva några särskilda informationsinsatser utöver att behöver ändra sitt informationsmaterial om nedsättningen. För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få några Prop. 2020/21:110 effekter. Vid införandet av de nuvarande reglerna gjordes bedömningen att nedsättningen är förenlig med bestämmelserna om likabehandling och fri rörlighet som ställs upp i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, och att den inte utgör ett sådant statligt stöd som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen (prop. 2013/14:1 s. 248–249). Vid denna bedömning beaktades att reglerna inte innehåller några begränsningar i fråga om var företaget ska höra hemma för att kunna ta del av nedsättningen och att nedsättningen gäller alla företag oavsett storlek, belägenhet eller bransch. En hänvisning gjordes till kommissionens meddelande KOM/2006/728 – I riktning mot en effektivare användning av skattelättnader till förmån för forskning och utveckling. Kommissionens meddelande och därigenom de ramverk och ytterligare referenser gällande statligt stöd som det hänvisades till vid införandet har sedermera moderniserats, bl.a. genom införandet av rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (2014/C 198/01), införandet av kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (2016/C 262/01) samt kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2014/L 187/01). Enligt fasta praxis krävs att följande villkor är uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se Kommissionen mot m.fl., C 20/15 P och C 21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 53 och där angiven rättspraxis). En skattefördel som följer av en generell åtgärd och som är tillämplig utan åtskillnad på samtliga ekonomiska aktörer utgör däremot inte statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse. Eventuella villkor för att tillämpa eller erhålla ett skattestöd får dock inte leda till att det görs åtskillnad mellan företag som befinner sig i en jämförbar situation och därmed innebär en diskriminering av de företag som inte omfattas. (Kommissionen mot m.fl., punkt 56 och punkt 86).