prop · H803159 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:159 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten Regeringen överlämnar denna proposition till . För att identifiera fler personer som vistas i och motverka missbruk av resedokument och främlingspass föreslår regeringen bl.a. följande: •Migrationsverket och ges möjlighet att vid en inre utlänningskontroll fotografera en utlänning samt ta hans eller hennes fingeravtryck. •En utlänning ska i vissa fall kunna beviljas högst tre främlingspass . •Resedokument och främlingspass ska kunna återkallas. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2020/21:159 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27) ............................................................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Utgångspunkter för förbättrad kontroll ........................................... Kontrollåtgärder vid inre utlänningskontroll................................... Kontroll- och tvångsåtgärder av utlänningar .................... Möjligheten att ta fotografier och fingeravtryck .............. Efterföljande behandling av fotografier och Missbruk av resehandlingar ............................................................ Omfattningen av missbruket av resehandlingar ............... Åtgärder bör vidtas för att motverka missbruk av Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser................................................. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ........................................................................ Förslaget till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27) .......................................................................... Sammanfattning av betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroll och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93)................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 2 kap. 2 §, 4 kap. 4 §, 9 kap. 8 § och 14 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 1 b och 1 c §§, av följande lydelse. En ansökan om främlingspass ska avslås om det inom de senaste fem åren före ansökan har utfärdats tre sådana pass för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla Första stycket gäller inte de fall som anges i 1 a § andra stycket. ett främlingspass om innehavaren 1. blir svensk medborgare, 2. får en annan handling som gäller som pass, 3. ska resa till sitt hemland, 4. inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett beslut om avvis- ning eller utvisning, eller 5. avlider. Första stycket gäller inte om sär- skilda skäl talar emot det. Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndig- heter får utfärda pass för utlänningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen eller den myndighet meddela ytterligare föreskrifter om För en flykting eller statslös får utfärdas en särskild passhandling för resor utanför (resedokument). Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. För en flykting eller en statslös utlänning får det utfärdas en särskild passhandling för resor utanför (resedokument). Ett resedokument ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Ett resedokument ska återkallas om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. utlänning och, om utlänningen fyllt utlänning och, om utlänningen har , ta hans eller hennes finger- fyllt , ta hans eller hennes 1.utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , 2. utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd som flykting enligt enligt 4 kap. 1 § eller som annan 4 kap. 1 § eller som annan skydds- behövande enligt 4 kap. 2 eller eller 2 a §, eller 2 a §, 3. det finns grund för att besluta 3. det finns grund för att besluta om förvar, eller 4. varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en kontroll enligt Det fotografi och de fingeravtryck som har tagits med stöd av första stycket 4 ska förstöras 1 Senaste lydelse 2014:655. om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i . beslut enligt 4 kap. 3, 3 a, 3 c och 4 §§ i fråga om statusförklaring eller resedokument eller om återkallelse av statusförklaring får överklagas till en migrationsdomstol. Ett beslut om återkallelse av resedokument på den grund att innehavaren upphör att vara flykting får dock överklagas endast i samband med ett överklagande av ett beslut om återkallelse av flyktingstatusförklaring. Denna lag träder i kraft . 2Senaste lydelse 2009:1542. 2.2Förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27) Härigenom föreskrivs att 15 och 20 §§ utlänningsdatalagen (2016:27) ska ha följande lydelse. får föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716). Med begränsning av de ändamål som annars gäller enligt 11 och 13 §§ får uppgifter om fingeravtryck eller fotografier i registren användas endast 1.vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där skäl som anges i 4 kap. 1–2 a §§ utlänningslagen åberopas, 2.i ärenden om avvisning och utvisning, kontrollera identiteten av en person kontrollera identiteten av en person på ett fotografi som kommit in till på ett fotografi som kommit in till för enligt 5 kap. för enligt 5 kap. brottsdatalagens område, eller 6.vid kontroll av utlänningar under vistelsen i . Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela 1.ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i registren över fingeravtryck och fotografier, och 2.föreskrifter om gallring. har rätt att ta del av personuppgifter som behandlar enligt 11 eller 15 § vid direktåtkomst enligt 19 §. Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna har motsvarande rätt Senaste lydelse 2018:1712. Senaste lydelse 2018:1611. 2020/21:159 att vid direktåtkomst ta del av uppgifter som behandlar enligt 11 §. behandlar enligt 11 § 1 eller 2. behandlar enligt 11 § 1 eller 2. verket behandlar enligt 15 § andra verket behandlar enligt 15 § andra stycket 1, 2, eller 5. stycket 1, 2, 5 eller 6. Om det finns skäl för det ska på eget initiativ lämna uppgifter som avses i andra stycket andra meningen till . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att ges utökade möjligheter att dels ta fingeravtryck i identifieringssyfte, dels omhänderta pass eller Syftet var att minska antalet personer vars identitet inte kan fastställas under vistelsen i . även i uppdrag att lämna förslag på hur missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort kan motverkas. Utredningen, som tog namnet (Ju 2017:09), överlämnade betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och miss- bruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93). I betänkandet lämnas förslag bl.a. om att vid en inre utlänningskontroll ska få kropps- visitera en utlänning för att eftersöka pass, omhänderta pass, ta finger- avtryck och att ta med en utlänning för utredning. Det lämnas även bl.a. förslag om att åldersgränsen ska sänkas till för när fingeravtryck får tas om en utlänning inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till samt förslag som syftar till att motverka missbruk av rese- dokument och främlingspass. En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2017/10042/L7). tillkännagav att regeringen skulle återkomma med ett förslag om att de lagändringar som föreslogs i prop. för svenska pass även skulle gälla främlingspass och resedokument (bet. 2015/16:JuU25 punkt 3, rskr. 2015/16:158). också en uppmaning att se över regelverket för uppehållstillståndskort i syfte att motverka missbruk. Genom förslagen och de åtgärder som i övrigt redovisas i denna proposition (se avsnitten 6.4 och 6.5) är tillkännagivandet delvis tillgodosett, men regeringen avser dock att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. I denna proposition behandlar regeringen utredningens förslag om att ta fingeravtryck och fotografier vid en inre utlänningskontroll, hur sådana uppgifter får lagras samt hur missbruk av resedokument och främlingspass Några remissinstanser har synpunkter och förslag på frågor som inte direkt behandlas i betänkandet. efterfrågar en möjlighet att i samband med inre utlänningskontroll kunna omhänderta och tömma digitala medier samt som anser att det bör inrättas ett nationellt fingeravtrycksregister för innehavare av Sådana frågor behandlas inte i propositionen. Ett utkast till lagrådsremiss har beretts under hand med bl.a. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet anser sig inte kunna tillstyrka regeringens förlag till ändring i 2020/21:159 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716, UtlL) samt 15 och 20 §§ utlänningsdatalagen (2016:27). Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.2, 5.3 och 6.4 samt i författningskommentaren. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag. 4 Utgångspunkter för förbättrad kontroll Grunden för svensk utlänningslagstiftning är principen om en reglerad Det innebär t.ex. att det som huvudregel krävs uppehållstillstånd för att få vistas i och att ett sådant tillstånd ska ha beviljats före inresan i landet. Det är således viktigt att personer inte ska kunna vistas olovligen i , oavsett om detta är på grund av att de aldrig ger sig till känna för myndigheterna, stannar kvar efter att ett tillstånd har gått ut eller undandrar sig verkställighet av ett av- eller Ett stort antal personer stannar dock kvar i under längre perioder trots att de fått ett av- eller utvisningsbeslut. Det har under senare år också noterats ett ökat antal personer, bl.a. unga, som uppehåller sig i utan att ansöka om uppehållstillstånd. För att upprätthålla den reglerade invandringen är det nödvändigt att kunna klarlägga om personer som befinner sig i har rätt att vistas här. För att kunna göra detta behöver personen kunna identifieras. Detta är viktigt inte minst för att kunna skydda barn och unga som uppehåller sig i utan att ansöka om uppehållstillstånd eller som avvikit från boenden de placerats på som ensamkommande barn, som det är viktigt att skydda barnets integritet och säkerställa att barnets rättigheter inte kränks. också betydelse för mottagarlandets möjlighet och vilja att ta emot personen och utfärda resehandlingar. Även det förhållande att personer reser in i med falska handlingar eller handlingar som tillhör någon annan och lever här under falsk identitet försvårar möjligheten att upp- rätthålla den reglerade invandringen (se avsnitt 6.2). Det är av naturliga skäl svårt att bedöma hur många utlänningar som uppehåller sig i utan att ha tillstånd att vara här. konstaterar i Social rapport att det inte finns tillförlitlig statistik över Enligt rapporten varierade det beräknade antalet vid den tidpunkten mellan 10 000 och 35 000 och enligt vissa beräkningar var det så många som 30 000–50 000 personer (s. 270). många asylsökande sökt sig till och också andra personer, som inte ansöker om uppehållstillstånd. Även om det inte går att säkert uttala sig om hur många personer som vistas i landet utan tillstånd, är det sannolikt att siffran har ökat väsentligt jämfört med de tidigare uppskatt- –2018 överlämnades, enligt , ungefär 26 000 asylärenden till på grund av att personen hade 17 706 öppna överlämnade verkställighetsärenden i balans, varav 11 818 avsåg efter- I uppgifterna ingår dock inte alla ärenden, t.ex. polis- avvisningar eller ärenden om personer som befinner sig i och som aldrig har legaliserat sin vistelse här. Uppgifterna om efterlysta är enligt alltså inte en totalsiffra och kan dessutom innehålla Prop. 2020/21:159 kvalitetsbrister. det att 26 300 personer kommer att avvika –2022. Att identiteten på utlänningar som befinner sig i klarläggs är även viktigt ur ett säkerhetsperspektiv. De terroristattentat som har förekommit i har tydligt visat hur viktigt det är att ha kontroll på vilka som vistas i landet. Även när det gäller bekämpande av annan gränsöverskridande brottslighet, är brottsmisstänktas identitet av stor betydelse. Det är inte ovanligt att det i dessa sammanhang förekommer personer som uppträder under olika identiteter. För att förhindra och upptäcka säkerhetshot och kriminalitet är det angeläget att det finns effektiva verktyg för att kontrollera identiteten på personer som vistas här och att motverka missbruk av pass och andra resehandlingar. 5Kontrollåtgärder vid inre utlänningskontroll 5.1Kontroll- och tvångsåtgärder av utlänningar Bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder av utlänningar finns i 9 kap. UtlL. Där regleras bl.a. kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna (in- och utresekontroll) och kontroll under vistelsen i (inre utlänningskontroll). Reglerna för gränspassage finns i kodexen om Schengengränserna (gränskodexen). Enligt kodexen ska ingen gränskontroll göras av personer som passerar de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater (artikel 1). Däremot ska alla personer, även de som enligt unionsrätten har fri rörlighet, underkastas vissa kontroller när de passerar en yttre gräns (artikel 8). Kontrollen omfattar bl.a. personens identitet och nationalitet samt att resehandlingen är äkta och giltig. Det ska också kontrolleras att personen inte utgör ett hot mot den allmänna ordningen, inre säkerheten, folkhälsan eller internationella förbindelser i någon av medlemsstaterna. För tredjelandsmedborgare ska ytterligare ett antal kontroller göras, bl.a. att personen har erforderlig visering och tillräckliga ekonomiska medel för sitt uppehälle under vistelsen. Enligt 9 kap. 1 § UtlL är det som ansvarar för kontroll av personer enligt gränskodexen. och är skyldiga att hjälpa vid en sådan kontroll. får efter överenskommelse med också hjälpa till vid kontrollen. ska medverka i kontrollverksamhet genom att på egen hand utöva kontroll av sjötrafiken. Om det är nödvändigt för att ta reda på en utlännings identitet och i vissa fall resväg får en utlänning kroppsvisiteras. Även bagaget får undersökas. För att förhindra att en utlänning reser in i i strid med bestämmelserna i gränskodexen får även bagageutrymmen och övriga 2020/21:159 slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel undersökas (9 kap. 2 § UtlL). En utlänning som inte kan styrka sin identitet i samband med inresekontrollen får fotograferas. Om personen har fyllt får även fingeravtryck tas (9 kap. 8 § 1 UtlL). I 9 kap. UtlL finns även bestämmelser om fotografering och fingeravtryckstagning i andra situationer, t.ex. för kontroll i vissa fall av identiteten och av resehandlingens äkthet i enlighet med bestämmelser i gränskodexen (8 a–8 f §§). Det finns också regler om omhändertagande av pass, t.ex. om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i samband med inresan (4 och 5 §§). En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt gränskodexen. Skyldigheten att kvarstanna gäller inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än . En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL). Att gränskontrollerna vid de inre gränserna inom Schengenområdet har avskaffats hindrar inte andra typer av personkontroller, t.ex. så kallad inre utlänningskontroll. En sådan kontroll innebär en kontroll av en utlänning som finns inne i landet, i syfte att kontrollera utlänningens rätt att vistas här. Regler om inre utlänningskontroll finns i 9 kap. 9 § UtlL. Vid en sådan kontroll är utlänningen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . En utlänning är också skyldig att efter kallelse av eller komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med sådan kallelse eller hämtning, dock inte längre än vad som är nödvändigt och inte i något fall längre än . Även i detta fall får en polisman hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL). En inre utlänningskontroll får endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Det finns även bestämmelser om inre utlänningskontroll i 9 kap. 8 b och f §§ UtlL. Enligt den förstnämnda paragrafen är bl.a. den som innehar ett uppehållstillståndskort skyldig att låta en polisman fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. Enligt den sistnämnda paragrafen är en utlänning skyldig att låta bl.a. en polisman fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. Inre utlänningskontroller utförs i regel av . De får Prop. 2020/21:159 utföras var som helst i landet och ska vara en integrerad del av olika verksamhetsgrenar. medverka i kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. får även i annat fall biträda med en inre utlänningskontroll, t.ex. vid en kontroll på eller på annan plats inne i landet. Om kontrollen utövas av ska pass eller andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid . 5.2Möjligheten att ta fotografier och fingeravtryck Regeringens förslag: eller ska få fotografera en utlänning och, om utlänningen har fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att möjligheten att fotografera en utlänning och ta hans eller hennes fingeravtryck endast ska vara kopplad till att utlänningens identitet inte kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll och att åldersgränsen ska vara . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas om det bör införas ett undantag från skyldigheten att lämna fingeravtryck i de fall det är fysiskt omöjligt. Justitiekanslern () motsätter sig att förslaget om fingeravtryck på barn läggs till grund för lagstiftning utan ytterligare beredning, dels eftersom förslaget behöver analyseras ur ett barnskyddsperspektiv, dels eftersom det kan vara svårt att tillämpa åldersgränsen i praktiken. Slutligen anser JK att förslaget är otydligt vad gäller möjligheterna att använda tvång. avstyrker förslaget och påpekar dels att det krävs samtycke från ett barn för att ta fingeravtryck, dels att det saknas en barnkonsekvensanalys. pekar också på att inom EU är för att få ta fingeravtryck på barn. Även , som avstyrker förslaget, anser att det saknas ett barnperspektiv och att det är oacceptabelt att frångå den åldersgräns som finns inom EU när det gäller fingeravtryck. ifrågasätter också om intrånget är proportionerligt. anser att det inte har gjorts någon analys av risken för diskriminering och att det inte är lämpligt att ge myndigheterna det aktuella tvångsmedlet utan att den risken hanteras. Rädda barnen, som anser att den sänkta åldersgränsen kan ses som positiv om det underlättar familjeåterförening, understryker att principen om barnets bästa ska vara central och att barnet bör informeras på ett barnanpassat sätt. Vidare bör det vara förbjudet att fotografera och ta fingeravtryck med tvång. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av att kunna ta fotografier och fingeravtryck vid inre utlänningskontroll I avsaknad av pass och andra identitetshandlingar är ansiktsfotografier och fingeravtryck ett viktigt medel för identifiering. Fotografier och fingeravtryck från utlänningar får enligt gällande rätt tas i en mängd olika sammanhang, i regel för att kunna fastställa en persons identitet och kontrollera tillstånds- och resehandlingar. Vid en inre utlänningskontroll är denna möjlighet dock begränsad enligt utlänningslagen. Fotografi och fingeravtryck får vid en inre utlänningskontroll tas om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i samband med kontrollen, om det finns grund för att ta personen i förvar, om han eller hon har bl.a. ett uppehållstillståndskort som behöver kontrolleras eller för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt (jfr 9 kap. 8–8 b §§ och 8 f § UtlL). När en okänd person som saknar identitetshandlingar påträffas, kan fotografier och fingeravtryck vara ett viktigt verktyg för att fastställa personens identitet och om personen har rätt att vistas i . Som anförs i avsnitt 4 finns det tungt vägande skäl för att klarlägga om en person har rätt att vistas i . De möjligheter som enligt gällande rätt finns att utreda utlänningens rätt att vistas i landet är inte tillräckliga. För att öka möjligheten att identifiera personer vid en inre utlänningskontroll finns det således behov av en utökad möjlighet att kunna ta fotografier och fingeravtryck. Utredningen föreslår därför att eller ska få fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningens identitet inte kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll, för en kontroll mot tillgängliga register (se avsnitt 5.3). De flesta remissinstanser är positiva till förslaget eller lämnar det utan invändningar. Ändamålet med åtgärden måste ställas mot den inskränkning i den enskildes fri- och rättigheter som den innebär. Var och en har, som också Lagrådet påpekar, gentemot det allmänna ett skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp (2 kap. 6 § första stycket regeringsformen). Att ta fingeravtryck betraktas som ett sådant kroppsligt ingrepp, däremot inte att fotografera någon (prop. 2010/11:123 s. 12). För andra än svenska medborgare får skyddet begränsas genom lag utan de särskilda krav som följer av 2 kap. 21 § regeringsformen (2 kap. 25 § första stycket 3 regeringsformen). Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (2 kap. 19 § regeringsformen).