prop · H90336 · 2021-10-19 00:00:00 — Som framgår av avsnitt 5.1 har kunskapskraven reviderats för den obligatoriska skolan samt för vissa ämnen i gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå. Trots revideringen kvarstår tröskelproblematiken i regleringen, vilket innebär att enstaka prestationer där elevens kunskaper bedömts motsvara ett lågt betyg kan innebära att eleven får det betyget trots att elevens kun- skaper sammantaget bedöms ligga ett eller flera betygssteg högre. Läraren får i undantagsfall bortse från enstaka delar av kunskapskraven För samtliga skolformer där betyg sätts finns det undantagsbestämmelser i skollagen som innebär att om det finns särskilda skäl får läraren vid betygssättningen bortse från enstaka delar av kunskapskraven. Med särskilda skäl avses funktionsnedsättning eller andra liknande personliga förhållanden som inte är av tillfällig natur och som utgör ett direkt hinder för att eleven ska kunna nå ett visst kunskapskrav. Inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning får en ut- vecklingsstörning bara beaktas om det finns synnerliga skäl. För special- skolan gäller bestämmelsen funktionsnedsättningar utöver dövhet eller hörselskada. Inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux på gym- nasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå gäller undantagsbestämmelsen dock inte samtliga kunskapskrav. För dessa skol- former gäller att de kunskapskrav som rör säkerhet och de som hänvisar till lagar, förordningar eller myndigheters föreskrifter alltid ska uppfyllas (10 kap. 21 §, 11 kap. 23 a §, 12 kap. 21 §, 13 kap. 21 b §, 15 kap. 26 §, Prop. 2021/22:36 18 kap. 25 § och 20 kap. 38 § skollagen). Kunskapskrav används även i de skolformer och årskurser där betyg inte sätts Kunskapskrav används inte bara i samband med betygssättning utan har också andra användningsområden. Inom den obligatoriska skolan finns kunskapskrav för årskurser där betyg inte sätts. I , grundsär- skolan och sameskolan finns kunskapskrav för årskurs 3 i matematik, svenska och svenska som andraspråk samt i samhällsorienterande och naturorienterande ämnen. I specialskolan, som till skillnad från de övriga obligatoriska skolformerna är tioårig, finns motsvarande kunskapskrav för årskurs 4. Dessutom finns kunskapskrav för läsförståelse i årskurs 1 i , sameskolan och specialskolan. Alla dessa kunskapskrav an- ger den lägsta godtagbara kunskapsnivån för en elev vid slutet av års- kursen (9 kap. 2 § skolförordningen [2011:185], föreskrifter [SKOLFS 2011:19] om kunskapskrav för ämnen, Skol- verkets föreskrifter [SKOLFS 2011:29] om kunskapskrav för grund- särskolans ämnen och ämnesområden och föreskrifter [SKOLFS 2011:67] om kunskapskrav för vissa ämnen i specialskolan för döva eller hörselskadade elever med utvecklingsstörning). Inom grundsärskolan finns det en inriktning som benämns tränings- skolan, vilket är en inriktning för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen utan som i dessa delar i stället läser ämnesområden. Under vissa förutsättningar kan även elever inom special- skolan och inom komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå läsa ämnesområden på träningsskolenivå. Inga betyg sätts på ämnes- områdena men det finns kunskapskrav som beskriver de grundläggande eller fördjupade kunskaper som en elev kan ha uppnått efter under- visningen i ämnesområden (11 kap. 3, 5 och 19 §§, 12 kap. 8 §, 20 kap. 35 § skollagen och föreskrifter [SKOLFS 2011:29] om kunskapskrav för grundsärskolans ämnen och ämnesområden). Även inom gymnasiesärskolans individuella program ges undervisning inom ämnesområden. Sådan undervisning ska erbjudas elever som inte kan följa undervisningen på ett nationellt program i gymnasiesärskolan. Inte heller vid denna typ av utbildning sätts betyg. Det finns inte heller några kunskapskrav utan i stället används kravnivåer för att beskriva de grundläggande eller fördjupade kunskaper som en elev kan ha uppnått efter undervisningen i ett ämnesområde (se 18 kap. 26 a § och 19 kap. 14 § skollagen och t.ex. föreskrifter [SKOLFS 2013:69] om ämnesområdesplan för ämnesområdet språk och kommunikation i gym- nasiesärskolan). 5.3Betygskriterier ska användas för att beskriva vilka kunskaper elever ska ha uppnått för ett visst betyg Regeringens förslag: Termen kunskapskrav ska bytas ut mot termen betygskriterier i samtliga årskurser och skolformer där betyg sätts samt på relevanta ställen i övriga delar i skollagen, t.ex. när det gäller bestäm- melserna om grundsärskolans och gymnasiesärskolan målgrupp. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget har tillstyrkt eller inte haft något att invända, bl.a. , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Regioner (SKR), och i Samverkan. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5.2 innebär den nuvarande regleringen att kunskapskraven för betygen A, C och E ska precisera vilka kunskaper som krävs för respektive betyg. Kunskaps- kravet för betyget D innebär att kraven för E och till övervägande delen för C ska vara uppfyllda. Kravet för betyget B innebär att även kraven för C och till övervägande delen för A ska vara uppfyllda. Bestämmelserna innebär att en elev som i ett ämne har uppfyllt kunskapskravet för E och till övervägande del uppfyllt kunskapskravet för C, men inte mer, får D i betyg. Bestämmelserna innebär dock också att en elev som för betygssättningen uppfyller kunskapskravet för E samt större delen av kunskapskraven för C och större delen av kunskapskraven för A inte heller kan få ett högre betyg än D, eftersom eleven inte uppfyller en mindre del av kunskapskravet för C. De båda eleverna får alltså samma betyg trots att den ena eleven kan betydligt mycket mer. Detta innebär att betygen inte är rättvisande. Utredningen föreslår att termen kunskapskrav ska ersättas av termen betygskriterier när det handlar om de kriterier som beskriver olika betygsnivåer och som används vid betygssättning. Enligt utredningen är termen kunskapskrav starkt förknippad med nuvarande reglering att alla krav för ett visst betyg måste vara uppfyllda för att eleven ska få detta betyg. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.4 föreslår regeringen en ny princip för betygssättning som innebär att läraren för betygen A–D ska göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Detta innebär bl.a. att bedömningen kan innehålla kompensa- toriska inslag så att kunskaper på högre nivå kan vägas mot kunskaper på lägre nivå. Samtliga kriterier för det lägsta godkända betyget, dvs. E, ska dock vara uppfyllda för att eleven ska kunna få ett godkänt betyg. Regeringen anser i likhet med SKR att det med den ändrade principen för betygssättning är mer ändamålsenligt att använda termen betygskriterier än kunskapskrav. Ordet kriterier signalerar enligt SKR den variation som eftersträvas med förslaget om sammantagen bedömning. Regeringen anser även att de reviderade kunskapskraven, som delvis infördes och delvis kommer att införas , ligger nära vad som avses med betygskriterier, dvs. en generell beskrivning av en kunskapsnivå (se avsnitt 5.1). Regeringen bedömer vidare att det är lämpligt att använda ett enhetligt uttryck, nämligen betygskriterier, som grund för betygssättning i de olika skolformerna. Som framgår av avsnitt 5.2. används ordet kunskapskrav i gällande rätt inte bara i bestämmelserna om betygsättning utan också i bestämmelser om bland annat särskilt stöd, skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurser där betyg inte sätts och om målgruppen för grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.5 föreslår rege- ringen att termen kunskapskrav ska ersättas av uttrycket kriterier för bedömning av kunskaper i årskurser eller delar av skolformer där betyg inte sätts. När det gäller gymnasiesärskolans individuella program och vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå föreslås att termen kravnivåer ska ersättas av uttrycket kriterier för bedömning av kunskaper. Lagrådet anser att det förhållande att det inte gjorts någon fullständig omarbetning av lagtexten har fått till följd att den föreslagna texten på sina ställen ”skorrar” betänkligt och att utformningen av lagtexten därmed kan diskuteras från såväl språklig som innehållslig synpunkt. Lagrådet anför vidare att ett generellt problem är att den gällande lagtexten är skriven för de mer absoluta nivåer som ligger i de angivna kunskapskraven. Lagrådet anser att när ordet betygskriterier införs blir det inte längre rättvisande att tala om att eleven ska ”uppfylla kriterierna” och menar att kriterierna – bortsett från de kriterier som gäller för det lägsta godkända betyget – inte är avsedda att vara absoluta krav för ett visst betyg, utan är snarare att se som något som ska användas som grund för lärarens bedömning av om eleven ska ges ett visst betyg. Lag- rådet har emellertid viss förståelse för lagtextens utformning och anser sig inte ha skäl att motsätta sig ett genomförande av förslagen på grund av detta, eftersom risken för att det ska leda till praktiska svårigheter framstår som liten. Lagrådet anför dock att det behöver komma till uttryck i lagtexten att det rör sig om krav i de fall termen betygskriterier tar sikte på det lägsta godkända betyget. Lagrådet nämner som ett exempel bestäm- melsen om målgruppen för grundsärskolan (7 kap. 5 § skollagen). Regeringen bedömer att bestämmelserna i lagrådsremissen som gäller betygssättning är utformade på ett sådant sätt att det inte går att missförstå hur betygskriterierna ska användas. Av dessa bestämmelser framgår att samtliga kriterier för betyget E ska vara uppfyllda för att eleven ska kunna få ett godkänt betyg och att läraren för betygen A–D ska göra en samman- tagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Regeringen bedömer dock att bestämmelsen om målgruppen för grundsärskolan och motsvarande bestämmelse för gymnasiesärskolan (18 kap. 4 § skollagen) behöver förtydligas i detta avseende. Enligt gällande rätt ska barn som inte bedöms kunna nå upp till kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning tas emot i grundsärskolan (7 kap. 5 § skollagen). I lagrådsremissen föreslogs den bestämmelsen få lydelsen ”Barn som bedöms inte kunna uppfylla betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper därför att de har en utvecklingsstörning, ska tas emot i grundsärskolan. Den bestämmelsen föreslås , med beaktande av Lagrådets synpunkter, få lydelsen ”Barn som på grund av att de har en utvecklingsstörning inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för och som minst ska uppfyllas, ska tas emot i grundsärskolan”. 2021/22:36 Motsvarande ändring föreslås i bestämmelsen om målgruppen för elever i gymnasiesärskolan (18 kap. 4 §). Sammantaget gör regeringen bedömningen att övervägande skäl talar för att använda termen betygskriterier i stället för termen kunskapskrav i samtliga årskurser och skolformer där betyg sätts samt på relevanta ställen i övriga delar i skollagen, t.ex. när det gäller bestämmelserna om grundsärskolans och gymnasiesärskolan målgrupp. Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. Regeringen återkommer i avsnitt 5.5. till bytet av termen kunskapskrav i årskurser och andra situationer där betyg inte sätts. 5.4Läraren ska sätta det betyg som sammantaget bäst motsvarar elevens kunskaper Regeringens förslag: Det ska i skollagen införas en ny princip för betygssättning som innebär att läraren ska göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. För alla god- kända betyg ska dock samtliga kriterier för betyget E vara uppfyllda. Denna princip ska gälla betygssättning i –vuxenutbildning på gymnasial nivå, och –vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå. Vid betygssättning i vuxenutbildning ska det, i likhet med vad som gäller vid betygssättning i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan, få bortses från enstaka delar av betygskriterierna om det finns särskilda skäl. Sådana delar av betygskriterierna som rör säkerhet eller som hänvisar till lagar, förordningar eller myndigheters föreskrifter ska dock alltid uppfyllas. Detta ska gälla såväl i vuxenutbildningen som i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen använder dock uttrycket kompensatorisk betygs- sättning och föreslår att den nya principen för betygssättning ska regleras på förordningsnivå. Utredningen föreslår att de betygskriterier som rör säkerhet och de som hänvisar till lagar, förordningar eller myndigheters föreskrifter alltid ska uppfyllas. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig om förslaget har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot det. (), , Universi- tets- och högskolerådet (UHR), , och kommuner, Kommuner och Regioner (SKR), Internationella Engelska Skolan i , , , Elevkårer och . BO bedömer att förslaget är positivt då betygen kan väntas bättre spegla elevernas kunskaper. Även Internationella Engelska Skolan i , , och kommuner samt Elevernas riks- förbund (tidigare elevråd – ) anser att förslaget kan ge mer rättvisande betyg. Flera remissinstanser är positiva till att förslaget leder till en minskad fragmentisering och ett mer holistiskt förhållningssätt, dvs. en undervisning och bedömning som utgår från ett helhetsperspektiv, däribland , och kommuner. Lärarför- bundet konstaterar att matriser tillmäts stor betydelse vid betygssättning vilket riskerar att helhetsbedömningen av den reella kunskapsnivån går förlorad och välkomnar därför förslaget. , och Ystads kommun konstaterar att förslaget undanröjer problemet att elever upplever sig bli bedömda efter sin sämsta prestation. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ser mot den bakgrunden positivt på förslaget ur ett funktionsrättsperspektiv. SPSM, Jämställdhets- myndigheten och konstaterar att förslaget kan leda till minskad stress och anser vidare att förslaget kan öka elevernas motiva- tion. Några remissinstanser lyfter att förslaget kommer att främja lärarnas professionella autonomi, t.ex. och kommun. Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget har även lämnat synpunkter på delar av förslaget. vill framhålla att det finns en stor andel lärare utan pedagogisk examen och att en ökad auto- nomi i en sådan situation kan riskera likvärdigheten i betygssättningen. Även kommun och Föräldraalliansen befarar att förslaget kan komma att leda till brister i likvärdighet vid betygsättningen. avråder från att göra betygsskalan mer kompensatorisk då detta enligt förbundet riskerar att leda till sämre likvärdighet. och anser att det finns en risk att förslaget innebär att betygssättningen blir mindre transparent. kommun pekar på att det finns en risk att elevernas rättssäkerhet blir lidande. pekar på att förslaget kan leda till större förväntningar på lärare att förklara varför ett visst betyg satts. Elevråd anser att det ska finnas tydliga riktlinjer för hur lärare ska ha möjlighet att kompen- sera en elevs betyg. kommun ser en risk för ökad dokumentation i . Kom- munen anser vidare, liksom BO, att ett komplement till förslaget behövs avseende dokumentation för att säkerställa att betygssättningen blir tydlig för elever och vårdnadshavare. och kommuner ställer sig positiva till förslaget men ser en fara i att betygssättande lärare kan komma att utsättas för påtryck- ningar från vårdnadshavare. Skolinspektionen anser att det kan bli svårt för obehöriga lärare att stå emot påtryckningar. Flera remissinstanser pekar på risken för betygsinflation, t.ex. och , och kommuner, Föräldraalliansen och . tillstyrker principen att lärare ska sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Myndigheten vill dock påtala att termen kompensatorisk är vilseledande eftersom en kompensatorisk betygssätt- ning enligt myndigheten innebär att bedöma om en styrka i något avseende uppväger brister i ett annat. Även är kritisk mot termen kompensatorisk. Skolinspektionen ställer sig vidare tveksam till förslaget att läraren ska göra en sammantagen bedömning för betyget A. Myndigheten finner vidare att den föreslagna regleringen är alltför otydlig och därmed leder till rättsosäkerhet vilket enligt myndigheten bl.a. innebär att tillsynen av lärarnas och huvudmännens regelefterlevnad försvåras. anser att en sammantagen bedömning bör göras även för betyget E. politisk utvärdering (IFAU) anser att läraren bör kunna göra en pro- fessionell helhetsbedömning även för betyget E i . SPSM avstyrker då myndigheten anser att det saknas tillräckliga över- väganden i utredningen kring hur betygssättningen påverkas av att betyget E utformas på annat sätt än övriga betyg i betygssystemet. Skälen för regeringens förslag En sammantagen bedömning med kompensatoriska inslag vid betygssättning leder till mer rättvisande betyg Som framgått är betygsskalan konstruerad med flera godkända betygssteg (A–E) och ett högre betyg förutsätter att alla krav för ett eller flera lägre betygssteg är uppfyllda. Exempelvis måste för betyget B kunskapskraven för både betyget E och betyget C samt övervägande del av kunskapskravet för betyget A vara uppfyllda. Det skapas därmed trösklar vid betygssätt- ning som innebär att t.ex. sämre prestationer på mindre områden kan sänka betyget, inte bara med ett utan flera steg. Detta kan särskilt få konse- kvenser för elever som presterar på en lägre nivå vid enstaka tillfällen eller uppvisar lägre kunskaper inom enstaka områden, medan den större delen av elevens kunskaper ligger på en eller flera steg högre nivå. Utredningen föreslår att de godkända betygsstegen A–E i nuvarande betygsskala ska behållas men att kompensatorisk betygssättning ska införas, dvs. att betygsskalan ska ha en inbyggd kompensatorisk princip så att läraren kan sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Utredningen framhåller att elever, i de möten som utredningen har haft, ofta uttrycker uppfattningen att deras sämsta prestation under en termin eller en kurs kan sänka betyget, alltså att exempelvis ett enda mindre lyckat prov kan medföra ett lägre betyg. Regeringen har i likhet med bl.a. och samma bild och instämmer dessutom med SPSM, som konstaterar att det med nuvarande reglering inte går att ta hänsyn till att prestationer kan variera och vara ojämna. BO anser att förslaget kan leda till minskad stress hos elever, då en en- skild prestation får mindre betydelse. Även SPSM, Jämställdhetsmyndig- heten och konstaterar att förslaget kan leda till minskad stress och anser vidare att förslaget kan öka elevernas motivation. Regeringen bedömer att en rättvisande bedömning som medger att en elev kan uppvisa ojämna kunskaper men ändå sammantaget bedömas ha kunskaper som motsvarar ett visst betyg bör minska stressen för eleverna samt öka deras motivation och deras lust att lära sig mer, vilket samman- taget skapar bättre förutsättningar för att de ska utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (jfr 3 kap. 2 § skollagen). Flera av de remissinstanser som är positiva till förslaget om en kompen- satorisk betygssättning, bl.a. och SKR, pekar vidare på att den nuvarande regleringen av betygsskalan riskerar att leda till frag- mentisering av en kurs eller ett ämne på så sätt att när kunskapskrav måste uppnås i sin helhet kan delarna snarare än helheten hamna i fokus. konstaterar att det nuvarande systemet starkt bidrar till ett an- vändande av matriser som tillmäter de olika momenten inom ett ämne exakt samma vikt. Regeringen anser att en ändring av regleringen som innebär att utgångspunkten för betygssättningen är att den sammantagna bilden av elevens kunskaper är viktigare än delarna bör ge förutsättningar för ett mindre fragmentiserat lärande. Lärarna kan i stället betygssätta utifrån en professionell och sammantagen bedömning av vilket betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Enligt utredningen finns också anledning att tro att bestämmelserna om hur bedömningen av elevens kunskaper ska göras vid betygssättning har tillämpats olika av lärare. Vissa lärare tillämpar betygssystemet strikt med resultatet att det räcker med en enstaka lägre prestation för att eleven ska få ett lägre betyg än vad bedömningen av elevens kunskaper totalt ger anledning till. Många lärare vittnar dock om att de ibland sätter ett betyg trots att en elev inte nått alla delar av kunskapskraven eftersom betyget annars inte skulle spegla elevens kunskaper på ett rättvisande sätt. Som tidigare nämnts framgår också av utvärdering av den nya betygsskalan och kunskapskraven att lärare tolkar och tillämpar kunskaps- kraven på olika sätt (2016). SKR, som ställer sig bakom ut- redningens förslag, tar upp detta i sitt remissvar. Enligt utredningen är den sammantagna bilden att betygsskalans reglering har lett till betyg som inte speglar elevernas kunskaper. Det gäller såväl den obligatoriska skolan som gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Betyg som inte upplevs som rätt- visande kan leda till sänkt tilltro och legitimitet för hela systemet. Regeringen anser sammantaget att den nuvarande regleringen inte ger eleverna förutsättningar att få rättvisande betyg och menar precis som flera remissinstanser, bl.a. BO, SPSM och , att det finns skäl att införa vissa förändringar i nuvarande betygssystem. Några remissinstanser pekar dock på risken för betygsinflation, däri- bland Föräldraalliansen som stöder förslaget men lyfter fram att det finns risk för ytterligare betygsinflation och brister i likvärdig och rätts- säker betygssättning. Även , och kom- muner pekar på risken för betygsinflation. Om principerna för betygs- sättning ändras så att en svagare prestation i något avseende kan uppvägas av en starkare prestation i ett annat avseende är det sannolikt att fler elever som uppvisar ojämna kunskaper i förhållande till betygskriterierna kan få betyg på de högre betygsnivåerna. Det är emellertid viktigt att hålla isär olika anledningar till att betygen ökar. Betygsinflation innebär att betyg går upp utan att det kan förklaras med att elevernas kunskapsnivå höjs. Den ökning som eventuellt kan ske vid övergången till betygssättning enligt den nya principen kan enligt regeringens uppfattning inte ses som betygsinflation, eftersom den kommer att vara resultatet av att det görs en helhetsbedömning av elevens kunskaper i syfte att betyget ska spegla dessa kunskaper på ett rättvisande sätt. Den eventuella ökning som det bör innebära att betygen blir mer rättvisande bör endast ske inledningsvis och sedan stanna på denna nya nivå. avråder från att göra betygsskalan mer kompensatorisk då detta enligt förbundet riskerar att leda till sämre lik- värdighet. Även och Föräldraalliansen konsta- terar att en sammantagen bedömning innebär en risk att likvärdigheten pekar vidare på att avvägningarna vid betygs- sättning kan komma att uppfattas som godtyckliga av elever och vårdnads- Av en forskningsöversikt om betyg och betygssättning som ut- redningen tagit fram framgår att en helt likvärdig betygssättning i ett mål- relaterat system inte är möjlig av flera skäl (2019). krav eller betygskriterier kan t.ex. aldrig utformas på ett sådant sätt att de tillämpas och tolkas likadant av alla lärare. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att man ändå bör sträva mot en så likvärdig bedömning som möjligt, vilket bl.a. kan innebära att lärare ges ytterligare utbildning i bedömning och att lärare tillsammans med kollegor diskuterar krav och kriterier för bedömning. I syfte att betygssättningen ska blir mer rättvis och likvärdig har regeringen också initierat flera åtgärder på området. gäller att nationella prov särskilt ska beaktas vid betygs-