prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — en viss koppling till kunna bli aktuell vid ett hypotetiskt prov. Ytterligare en invändning mot det hypotetiska provet är att en tillämpning av detta i vissa fall tvärtom riskerar att träffa för brett, så att straffansvaret kommer att omfatta gärningar med anknytning till uppgifter som inte ses som hemliga i det sammanhang där de förekommer. Genom att frikoppla rekvisitet från hypotetiska prövningar blir bestäm- melsen tydligare och mer förutsebar, vilket flera remissinstanser efter- frågar. Utöver uppgifter som omfattas av offentlighets- och sekretess- lagen, bör bestämmelsen träffa uppgifter som behandlas som hemliga inom ramen för internationella samarbeten och relativt enkelt kan konstateras vara hemliga i det enskilda fallet, t.ex. genom hemligstämp- ling, en order till underlydande eller ett anslag om förbud för obehöriga att skaffa sig tillträde. I undantagsfall kan vissa uppgifter vara sådana att det i och för sig utan närmare framhållande av det framgår att uppgifterna är hemliga, t.ex. uppgifter om militära positioner under en väpnad insats. Det sagda är i linje med vad som har uttalats om rekvisitet förhållande av hem- lig natur (prop. 2013/14:51 s. 22 f.). Med anledning av Åklagarmyndig- hetens synpunkt förtjänar det att påpekas att rekvisitets tillämpnings- område inte är avsett att vara identiskt med tillämpningsområdet för rekvisitet förhållande av hemlig natur. Som anförs ovan ska det inte göras något hypotetiskt prov, enligt vilket man bedömer om uppgiften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den hade förekommit i det all- männas verksamhet. Eftersom rekvisitet inte ska vara identiskt bör ett annat uttryck väljas, lämpligen det av utredningen föreslagna hemlig upp- gift. Innebörden behandlas närmare i författningskommentaren. I linje med det ovan sagda föreslås att bestämmelsen, genom rekvisitet hemlig uppgift, avgränsas till att omfatta dels uppgifter som är hemliga enligt lag eller annan författning, dels uppgifter som behandlas som hem- liga inom ramen för internationella samarbeten men inte nödvän- digtvis omfattas av t.ex. offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen be- dömer att det inte finns anledning att, som i spioneribestämmelsens nu- varande lydelse, särskilt ange att bestämmelsen omfattar uppgifter vare sig de är riktiga eller inte. Eftersom det inte görs någon begränsning till upp- gifter som är korrekta omfattas även osanna uppgifter. Till följd av be- gränsningen till hemliga uppgifter, som saknas i spioneribestämmelsen, torde det dock i praktiken bli sällsynt med straffansvar för utlandsspioneri när befattningen avser oriktiga uppgifter. Som framgår av avsnitt 4 före- slår regeringen, i enlighet med en synpunkt från Lagrådet, att skrivningen i spioneribestämmelsen ska utgå. Någon begränsning till vilken typ av uppgifter som omfattas av bestäm- melsen bedöms inte behövas. Eftersom bestämmelsen inte ska begränsas i detta avseende delar regeringen inte farhåga att annan hantering av hemliga uppgifter än den med hemligstämplade handlingar riskerar att falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. En begränsning till det sammanhang i vilket uppgiften förekommer Utredningens förslag innebär, som och Justitiekanslern uppmärksammar, inte någon avgränsning till det sammanhang i vilket uppgiften förekommer. Utan en sådan avgränsning finns en risk för att straffbestämmelsen kan komma att omfatta uppgifter 2021/22:55 hänförliga till inhemskt informationsutbyte eller rent inrikespolitiska för- hållanden. I syfte att åstadkomma större tydlighet och förutsebarhet i tillämpningen och även säkerställa att rekvisitet inte träffar sådana upp- gifter, bör rekvisitet knyta an till den internationella samarbetskontexten. Detta görs lämpligen genom att det i lagtexten uppställs ett krav på att uppgiften förekommer antingen inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem. Med mellanfolkliga organisationer bör avses detsamma som i 2 kap. , dvs. självständiga rättssubjekt enligt folkrätten. Dessa organisationer är i allmänhet sammanslutningar av stater. För att ska anses delta i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation bör det krävas att deltagandet grundar sig på ett beslut som fattats av , regeringen eller en myndighet med stöd av lag. De samarbeten som främst torde komma att omfattas är freds- och säker- hetsfrämjande samarbeten av olika slag. Det kan t.ex. handla om civila och militära freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och . Även militära övningar, rättsliga samarbeten, polis- samarbeten och underrättelsesamarbeten är samarbeten där det kan före- komma uppgifter av ett sådant slag att ett uppenbarande av uppgiften är ägnat att medföra allvarligt men för utrikesrelationer. Mot bak- grund av de krav som uppställs på uppgiftens art och den menbedömning som ska göras kan internationella samarbeten av en helt annan karaktär än freds- och säkerhetsfrämjande normalt sett inte väntas falla under be- stämmelsen. Ett uttryckligt undantag för försvarliga gärningar Som nämnts framhåller vissa remissinstanser, bl.a. (juridiska fakulteten) och (juridiska fakultets- nämnden), att bestämmelsen enligt utredningens förslag riskerar att träffa försvarliga avslöjanden av brottsliga eller oegentliga förfaranden. Inte minst av hänsyn till yttrande- och informationsfriheten är det angeläget att säkerställa att straffansvaret inte kommer att omfatta ett uppenbarande av eller andra förfaranden med uppgifter som i och för sig kan vara känsliga men som det ändå finns starka skäl att föra vidare, i synnerhet uppgifter som innebär att brottsliga eller oegentliga förfaranden avslöjas. För att en balans ska åstadkommas mellan skyddet för utrikesrelationer och grundläggande fri- och rättigheter, samt för att tillgodose de krav på pro- portionalitet som gäller vid inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter, måste det finnas utrymme att inte döma till ansvar i det en- skilda fallet om det finns ett tillräckligt starkt motstående intresse som motiverar befattningen med uppgiften. I förhållande till den nu diskuterade straffbestämmelsen bedöms redan kravet på avsiktsuppsåt, som avgränsar straffansvaret till gärningar som begås i syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda, innebära att försvarliga gärningar av det slag som har beskrivits normalt faller utanför det straffbara området. En gärning som begås i syfte att gynna t.ex. en främmande makt kan nämligen i de flesta fall svårligen ses som försvarlig, även om ytterligare ett syfte med gärningen skulle vara att slå larm om missförhållanden. Det framstår därför som utgångspunkt inte som problematiskt att kräva att den som uppmärksammar missförhållan- dena gör det under former som inte innebär att han eller hon går en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Med detta sagt kan det dock inte uteslutas att det undantagsvis skulle kunna förekomma försvar- liga gärningar som begås dels i syfte att gynna en främmande makt eller motsvarande, dels i syfte att avslöja missförhållanden. vis kunna handla om att någon, som är medborgare i en stat som präglas av liknande värderingar som , till sin stats regering röjer hemlig- stämplade uppgifter om oegentligheter begångna under en svenskledd militär insats inom ramen för ett internationellt samarbete på ett sätt som riskerar att skada förhållande till de länder som deltar i insatsen. Även om gärningen syftat till att gynna den stat som får del av uppgifterna skulle gärningen ändå kunna anses försvarlig då syftet även varit att slå larm om oegentligheter som förekommit under insatsen. melser som föreslås anknyta till det nya brottet, t.ex. bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig upp- gift, finns det heller inget krav på avsiktsuppsåt. I förhållande till dessa bestämmelser finns det således ett än mer påtagligt behov av ett uttryckligt undantag för försvarliga gärningar (se avsnitt 5.4 och 5.6). Eftersom det alltså kan finnas situationer där den som t.ex. röjer en upp- gift kan anses ha haft ett berättigat intresse av att göra detta, bör det införas ett undantag från straffansvar för gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. (juridiska fakulteten) anser regeringen att avgränsningar av detta slag är väl etablerade i straffrätten (jfr t.ex. bestämmelserna om kränkande foto- grafering i 4 kap. 6 a §, förtal i 5 kap. 1 § och olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § ). Prövningen av om gärningen är försvarlig bör göras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Yttrande- och informationsfrihetsintresset bör då vägas mot intresset av att skydda utrikesrelationer genom att trygga de känsliga uppgifter som angår internationella samarbeten. Det bör vara av särskild betydelse om gärningen har haft ett journalistiskt eller opinionsbildande Det bör också kunna beaktas om intentionen annars varit att avslöja övergrepp mot enskilda eller andra oegentligheter, såsom missförhållan- den eller brott i olika typer av verksamheter. bör kunna innebära att det finns ett tydligt allmänintresse av att uppgiften Exempelvis bör det kunna beaktas om gärningen har varit motiverad av vetenskapliga skäl. Regeln föreslås alltså få en utformning som är av- sedd att motverka sådana återhållande effekter för den allmänna yttrande- friheten och benägenheten att påtala oegentligheter som och TU – Medier i nämner. Till skillnad från de nämnda remissinstanserna och bedömer regeringen att det föreslagna undantaget ger tillräckliga garantier i dessa avseenden. sammanhanget finns anledning att särskilt uppmärksamma Högsta dom- stolens uttalanden om hur bedömningen enligt ett motsvarande undantag från straffansvaret för olaga våldsskildring ska göras (se mål nr B 5938-20 som redovisas närmare i avsnitt 5.7). När det gäller den lagtekniska utformningen föreslogs i lagrådsremissen att det inte ska dömas till ansvar om gärningen är försvarlig (jfr t.ex. bestämmelsen om olaga integritetsintrång i 4 kap. 6 c § ). Lagrådet väcker frågan om det inte vore bättre att formulera bestämmelsen 2021/22:55 så den tydligt anger att en gärning, om den är försvarlig, inte utgör brott (jfr t.ex. den undantagsbestämmelse som gäller för barnpornografibrott, 16 kap. 10 b tredje stycket ). Regeringen har ingen invänd- ning mot det och föreslår att det i bestämmelsen ska anges att en gärning inte ska utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omstän- digheter är försvarlig. Regeringens förslag: Det nya brottet delas in i två grader, utlands- spioneri och grovt utlandsspioneri. Straffet för utlandsspioneri ska vara fängelse i högst . Straffet för grovt utlandsspioneri ska vara fängelse i lägst två och Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den som har begått gärningen röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan om gradindelning och straffskalor. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan om gradindelning och straffskalor. Skälen för regeringens förslag En uppdelad straffskala för utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri Som angetts syftar den föreslagna straffbestämmelsen om utlandsspioneri i första hand till att åstadkomma ett skydd för utrikesrelationer. Straffbestämmelsen motiveras dock ytterst av hänsyn till säker- het och innebär ett förstärkt skydd för uppgifter som angår sam- arbete med andra länder och med mellanfolkliga organisationer. intresset väger tungt vid en jämförelse med andra skyddsintressen. bestämmelsens avgränsning innebär vidare att endast gärningar som är ägnade att leda till en viss kvalificerad skada på skyddsintresset omfattas De gärningar som är avsedda att träffas av straffbestäm- melsen kan alltså i grunden sägas vara av allvarligt slag. Straffbestämmelsens utformning innebär att den kan omfatta gärningar av skilda slag och olika grad av svårhet. I sina värsta former kan brottslig- heten leda till mycket svåra konsekvenser för utrikesrelationer. Ett uppenbarande av en hemlig uppgift kan också riskera människoliv och orsaka stor förstörelse. Det kan vidare leda till att hela eller delar av en internationell fredsinsats inte alls kan genomföras eller inte kan genom- föras som planerat. Som utredningen anför bör straffskalan vara förhål- landevis sträng för att spegla att det finns anledning att se allvarligt på Vidare bör straffskalan ha en tillräcklig spännvidd för att medge en nyanserad och differentierad straffmätning och för att ett straff som motsvarar brottets svårhet ska kunna dömas ut. Enligt utredningen bör Prop. 2021/22:55 straffskalan sträcka sig till fängelse i högst . Utredningen, som anser att brottet bör vara gradindelat, föreslår att straffskalan för brott av normal- graden ska vara fängelse i högst . För det grova brottet föreslås ett minimistraff . Med beaktande av de svåra konsekvenser vissa gärningar kan leda till instämmer regeringen i att ett maximistraff om åtta års fängelse framstår som väl avvägt för att möjliggöra en differentierad straffmätning och ge utrymme att döma ut en proportionerlig påföljd även i de allvarligaste fallen. Med hänsyn till att straffvärdet kan variera avsevärt instämmer regeringen även i utredningens bedömning att brottet bör gradindelas genom att det även införs ett grovt brott. När det gäller den föreslagna straffskalan för brott av normalgraden, fängelse i högst , konstaterar regeringen att straffskalan då skulle vara densamma som för t.ex. grov obehörig befattning med hemlig upp- gift, vilket bedöms som rimligt med hänsyn till brottets allvar. Minimi- straffet för det grova brottet bör som utredningen föreslår bestämmas till två och maximistraffet, som framgått, till fängelse. Det föreslagna minimistraffet innebär en överlappning mellan minimistraffet för det grova brottet och maximistraffet för brott av normalgraden. Det kan visserligen diskuteras om en så stor överlappning i straffskalorna är önskvärd eftersom det i praktiken skulle kunna innebära att stora delar av straffskalan för brott av normalgraden sällan kommer till användning (jfr prop. 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott s. 32). Motsvarande överlappning i straffskalorna mellan brott av normalgraden och grova brott gäller dock för t.ex. spioneri. Något hinder mot att utforma straffskalorna i enlighet med utredningens förslag finns därför inte. Kvalifikationsgrunderna för grovt utlandsspioneri Vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt bör det särskilt be- aktas vilka konsekvenser gärningen kan ge upphov till. Uppgifternas art är också av särskild betydelse. Även i detta avseende bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som förebild. De omständigheter som enligt 19 kap. 6 § särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett spioneri är grovt bör därför även beaktas vid rubriceringen av ett utlandsspioneri, dvs. om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betyd- else eller om den som begått gärningen röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. 5.4En kriminalisering av gärningar utan avsiktsuppsåt eller av grov oaktsamhet Regeringens förslag: Straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift utvidgas så att de omfattar även en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Straffansvaret för vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas till att omfatta även grovt oaktsamma gärningar som har sin grund i utlandsspioneri. En gärning ska inte utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att gärningar inte ska utgöra brott, om de med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. Där används vidare ut- trycket främmande makt eller sammanslutning. Utredningens förslag inne- bär också att utvidgningen av straffansvaret för vårdslöshet med hemlig uppgift sker utan ändring i lagtexten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. och Föreningen grävande journalister avstyrker förslagen, främst mot bakgrund av att de inte anser att det finns något behov av en nykriminalisering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet används dock uttrycket främmande makt eller liknande sammanslutning. Utkastets förslag avseende vårdslöshet med hemlig uppgift har också en annan redaktionell utformning än regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslaget. , och TU – Medier i avstyrker för- slaget. och TU – Medier i anser att för- slaget kan få en återhållande effekt för den allmänna yttrandefriheten och medborgarnas benägenhet att våga påtala oegentligheter. Skälen för regeringens förslag Obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri För obehörig befattning med hemlig uppgift döms enligt 19 kap. 7 § den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, begår en gärning som avses i spioneribestämmelsen, om uppgiften rör något förhållande av hemlig natur. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer alltså sig åt i subjektivt hänseende och när det gäller uppgifternas art. Straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift förutsätter inte att gärningsmannens syfte har varit att gå främmande makt tillhanda. Däremot krävs att uppgiften – utöver att uppfylla menrekvisitet i spioneribestäm- melsen – rör ett förhållande av hemlig natur. Som en följd av den före- slagna ändringen i spioneribestämmelsen föreslås i avsnitt 4 att bestäm- melsen ska ta sikte på den som begår gärningen utan syfte att gå främ- mande makt eller motsvarande tillhanda. Om brottet är grovt ska dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift och straffskalan är då fängelse i högst (19 kap. 8 § ). Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt be- aktas om gärningen innefattade tillhandagående av en främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den som har begått gärningen röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. Enligt förslaget i avsnitt 4 ska kvalifikationsgrunderna för grovt brott ändras så att det hänvisas till främmande makt eller motsvarande. Enligt regeringens förslag ska straffansvar för utlandsspioneri förutsätta ett avsiktsuppsåt att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Även gärningar som sker utan sådant uppsåt är emellertid klandervärda och bör omfattas av det straffbara området. Som utredningen anför är det således rimligt att i detta avseende behandla brottet utlandsspioneri på samma sätt som spioneribrottet. I enlighet med vad som gäller vid spioneri bör därför en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlands- spioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller motsvarande tillhanda bestraffas som obehörig befattning med hemlig uppgift. Som redogörs för i avsnitt 5.2, och som även flera remissinstanser fram- håller, är det angeläget att säkerställa att förfaranden med uppgifter som t.ex. innebär att brottsliga eller oegentliga förfaranden avslöjas inte faller inom det straffbara området. I förhållande till förslaget om utlandsspioneri bedöms kravet på avsiktsuppsåt som regel innebära att försvarliga gär- ningar faller utanför det straffbara området. Då det dock inte kan uteslutas att gärningar som syftar till att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda i undantagsfall kan anses försvarliga, föreslår regeringen ett undantag för försvarliga gärningar i den bestämmelsen. När det gäller den nu aktuella förslaget, som saknar krav på avsiktsuppsåt, finns det som redan angetts ett än mer påtagligt behov av ett uttryckligt undantag för försvarliga gärningar. Ett sådant undantag bör utformas på samma sätt som i den föreslagna utlandsspioneribestämmelsen. Förslaget innebär att obehörig befattning med hemlig uppgift kommer att kunna ha sin grund i två brott med olika straffskalor. Att spioneri har ett högre straffmaximum (fängelse ) än vad utlandsspioneri föreslås få (fängelse ) bedömer regeringen dock inte hindra att samma straffskala används för de gärningar det nu är fråga om. Även när obehörig befattning med hemlig uppgift har sin grund i utlandsspioneri gör regering- en bedömningen att det skulle kunna förekomma så kvalificerade gärning- ar att det bör vara möjligt att döma till fängelse . Inte heller straffskalan för grov obehörig befattning med hemlig uppgift, som mot- svarar den föreslagna straffskalan för utlandsspioneri av normalgraden, bedöms vara för sträng. Vårdslöshet med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri Enligt 19 kap. 9 § kan den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer sådan uppgift som avses i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift dömas för vårdslöshet med hemlig uppgift. Straffskalan är böter eller fängelse i högst eller, om var i krig, böter eller fängelse i högst . För straffansvar krävs alltså att de objektiva rekvisiten för brottet obehörig befattning med hemlig uppgift är uppfyllda. I subjektivt hänseende är det dock tillräckligt att gärningsman- nen varit grovt oaktsam. Vårdslöshet med hemlig uppgift kan exempelvis bestå i att någon förvarar en handling som innehåller en hemlig uppgift så ovarsamt att en obehörig person får del av innehållet. Kravet på grov oakt- samhet gäller dock med hänsyn till samtliga objektiva brottsrekvisit, dvs. även med avseende på de egenskaper hos uppgiften som gör att den faller 2021/22:55 under straffbestämmelsens tillämpningsområde. Ytterligare en skillnad i förhållande till vad som gäller vid obehörig befattning med hemlig uppgift är att straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift är begränsat till be- fordran, lämnande eller röjande av en uppgift; anskaffande omfattas alltså inte. Även grovt oaktsamma gärningar bör behandlas på samma sätt som när det gäller spioneri. Det bör således införas ett straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. I lagrådsremissen föreslogs att den nuvarande brottskonstruktionen skulle ändras så att hänvisningen till bestämmelsen om obehörig befatt- ning med hemlig uppgift ersätts av en hänvisning till sådana uppgifter som avses i bestämmelserna om spioneri och utlandsspioneri. Enligt Lagrådets mening bör paragrafen emellertid utformas så att det framgår att den inne- håller en kriminalisering av vissa oaktsamma fall av obehörig befattning med hemlig uppgift. Regeringen har ingen invändning mot att paragrafen utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen bör därför avse den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift, om gärningen består i att per- sonen obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift. När det gäller sådan vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri bör ett undantag för försvarliga gärningar gälla på samma sätt som för utlandsspioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift. 5.5Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott