prop · H803167 · 2021-04-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:167 granskning av miljöskatter på Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport skatteintäkter och förändrad energianvändning (RiR 2020:25). anser att metoden för att beräkna skatteintäkter från energi- och koldioxidskatter på lång sikt bör utvecklas så att den bättre fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. Som en del i denna metodutveckling rekommenderar att ges i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över energisystem på lång sikt. Regeringen instämmer i bedömning att metoden för att beräkna skatteintäkterna från energi- och koldioxidskatter på lång sikt bör förbättras. Inkomsterna från energi- och koldioxidskatter utgör dock endast en liten del av de sammanlagda offentliga inkomsterna, och har därför en begränsad effekt på bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Regeringen avser mot denna bakgrund att förbättra dagens beräkningsmetod. I detta arbete är bedömningar av den framtida energianvändningen ett viktigt underlag. Regeringen bedömer dock att det inte finns något behov av att ge myndigheten i uppdrag att ta fram ytterligare scenarier över energisystem på lång sikt eftersom de scenarier som myndigheten redan tar fram bedöms vara tillräckliga för att förbättra beräkningarna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. skatteintäkter och förändrad energianvändning .................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen tagit hänsyn till de stora förändringar som sker på klimat- och energiområdet i bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten och förändrad energianvändning (RiR 2020:25), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I rapporten konstaterar att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter tenderar att minska med nuvarande skatteregler. Energieffektiviseringen kommer enligt att fortsätta. kommer användningen av fossila bränslen att fasas ut. Med oförändrade skatteregler kommer det att leda till fortsatt minskade intäkter från energi- och koldioxidskatter. påpekar att denna trend inte syns i regeringens långsiktiga beräkningar. uppskattar därför att regeringen har överskattat de årliga skatteintäkterna med ungefär en halv procent av BNP 2050, vilket motsvarar ca mätt med dagens BNP och penningvärde. Om skatteintäkterna överskattas innebär det att de indikatorer som används för att bedöma finanspolitikens hållbarhet kan bli missvisande. menar att det därmed finns en risk för att säkerhetsmarginalen i regeringens hållbarhetsbedömning minskar. För att förbättra de långsiktiga bedömningarna menar att regeringen som underlag bör använda sig av bedömningar av den framtida energianvändningen. scenarier bör därför utformas på ett sätt som är lämpligt för regeringens beräkningar. saknas ett utpekat huvudscenario bland de scenarier som regelbundet tar fram. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att utveckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den bättre fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. Som en del i detta arbete rekommenderar att ges i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över energisystem på lång sikt. 2020/21:167 3 Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Regeringen bedömer finanspolitikens långsiktiga hållbarhet . Resultatet publiceras i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Bedömningen görs utifrån en framskrivning av den offentliga sektorns samtliga inkomster och utgifter, så som de redovisas i nationalräkenskaperna, över en mycket . Framskrivningen, som sträcker sig till 2120, utgår från den prognos över den ekonomiska utvecklingen på kort och medellång sikt som publiceras i ovan nämnda ekonomiska propositioner. Framskrivningar syftar till att beskriva utvecklingen av de offentliga inkomsterna och utgifterna givet att de regler som styr dessa är oförändrade. Ett viktigt beräkningsunderlag är de befolkningsframskrivningar som publicerar . Framskrivningens syfte är att ge en bild av hur de offentliga finanserna utvecklas om ambitionen är att ge befolkningen tillgång till samma skattefinansierade tjänsteutbud som i utgångsåret, som detta finansieras med ett oförändrat skatteuttag. Beroende på hur den offentliga sektorns finansiella skulder och tillgångar utvecklas i framskrivningen görs en bedömning av om finanspolitiken, dvs. de regler för inkomster och utgifter som beräkningen baseras på, är långsiktigt hållbar eller inte. Som ett underlag till rapportering av utsläpp av växthusgaser till Europeiska kommissionen tar fram långsiktiga scenarier över energisystemet i enlighet med förordningen (2005:626) om klimatrapportering och enligt och rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. Enligt bestämmelserna ska scenarierna utgå från befintliga styrmedel och vissa av kommissionen givna ingångsvärden för ett referensscenario och några känslighetsscenarier. Utöver dessa scenarier brukar ta fram ytterligare några scenarier. Dessa scenarier över energianvändningen publiceras i en samlad rapport där de bl.a. används för att bedöma utvecklingen mot de energipolitiska målen. Regeringen bedömer att den samlade bild av den framtida energianvändningen som ges av de scenarier som tar fram utgör ett tillräckligt bra underlag för hållbarhetsberäkningarna. Regeringens bedömning av intäkter från energi- och koldioxidskatter på lång sikt Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bygger på framskrivningar av den offentliga sektorns samtliga inkomster och utgifter . Framskrivningar över en så är av naturliga skäl mycket osäkra, vilket gör att beräkningarna utgår från relativt enkla och schablonmässiga antaganden. Som påpekar skrivs inkomsterna från miljö- och energiskatter inte fram separat, utan som en del av ett större aggregat som omfattar statens inkomster från samtliga punktskatter, liksom mervärdesskatt på hushållens konsumtion och investeringar. Dessa skatter uppgick till nästan , eller av BNP, och antas i beräkningen öka i samma takt som hushållens konsumtionsutgifter. De beräkningar som ligger till grund för hållbarhetsbedömningen utgår normalt från oförändrade beteenden hos olika aktörer. De offentliga skatteinkomsterna på lång sikt beräknas därför utifrån ett förenklat antagande att preferenserna för arbete, fritid, konsumtion av olika varor och tjänster, Det kan dock vara rimligt att göra ett avsteg från denna princip för att fånga effekten av beteendeförändringar som ger upphov till gradvis minskade utsläpp av koldioxid. Regeringen instämmer således i bedömning att det förenklade förfarande som används sannolikt överskattar de framtida skatteinkomsterna från miljö- och energiskatter, och att beräkningarna bör beakta en gradvis minskning av de framtida koldioxidutsläppen. Det är rimligt att bl.a. de klimatpolitiska målsättningarna beaktas i bedömningen av de framtida skatteinkomsterna. Regeringen delar bedömning att den metod som används för att beräkna inkomsterna från miljö- och energiskatter på lång sikt kan förbättras. Överskattningen av skatteintäkterna är dock inte av den omfattningen att bedömningen av finanspolitikens hållbarhet nödvändigtvis blir felaktig. Storleken på överskattningen av skatteinkomsterna är liten inledningsvis, men ökar med tiden allt eftersom användningen av fossila bränslen minskar. menar att överskattningen 2050 uppgår till av BNP. Eftersom överskattningen är betydligt mindre inledningsvis innebär det, om bedömning är korrekt, att en relativt liten permanent budgetförstärkning, ca 0,2–0,av BNP, som genomförs under budgetåret skulle kompensera för överskattningen. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen delar bedömning att den metod som används för att beräkna inkomsterna från miljö- och energiskatter på lång sikt kan Regeringen avser därför att ändra metod i kommande beräk- ningar så att den bättre fångar det faktum att skatteunderlaget för dessa 2020/21:167 skatter kan förväntas krympa. I detta arbete är bedömningar av den framtida energianvändningen ett viktigt underlag. Regeringen bedömer dock att den samlade bild av den framtida energianvändningen som ges av de scenarier som tar fram utgör ett tillräckligt bra underlag för hållbarhetsberäkningarna. kan också förväntas beakta de miljö- och klimatpolitiska målsättningarna i sina framskrivningar. behöver därför inte ges i uppdrag att ta fram ytterligare scenarier över energisystem på lång sikt. Regeringen anser därmed att är slutbehandlad. Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-576-3 rir 2020:25 omslagets originalfoto: nakun tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 2 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 2 1 7 R I R 2 0 2 0 : 2 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning har granskat regeringens långsiktiga beräkningar av statens skatteintäkter från energi- och koldioxidskatter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F R A M T I D E N S S K A T T E I N T Ä K T E R O C H F Ö R Ä N D R A D E N E R G I A N V Ä N D N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Energi, klimat och skatter på lång sikt Energianvändning, klimatutveckling och skatter Långsiktiga scenarier för skatter på energianvändning Totala intäkter från energi- och koldioxidskatter 2050 Skatt på elanvändning i bostäder, service med mera Skatt på bensin och låginblandad etanol och biobensin Skatt på diesel och låginblandad biodiesel Skatt på övrig energianvändning R I K S R E V I S I O N E N F R A M T I D E N S S K A T T E I N T Ä K T E R O C H F Ö R Ä N D R A D E N E R G I A N V Ä N D N I N G har granskat om regeringen har tagit hänsyn till de stora förändringar som sker på klimat- och energiområdet i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Den övergripande slutsatsen är att regeringen inte har gjort det i tillräcklig utsträckning. Statens intäkter från energi- och koldioxidskatter tenderar att minska med nuvarande skatteregler. Motsvarande trend syns dock inte i regeringens långsiktiga beräkningar. uppskattar att regeringen överskattat de årliga skatteintäkterna på lång sikt med ungefär en halv procent av BNP, vilket motsvarar mätt med dagens BNP och penningvärde. Det kan påverka synen på behovet av finanspolitiska åtgärder . Regeringen bör därför utveckla den beräkningsmodell som används så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. Regeringen tar inte hänsyn till utvecklingen på klimat- och energiområdet Statens intäkter från energi- och koldioxidskatter har trendmässigt minskat i förhållande till BNP. Det förklaras bland annat av en aktiv miljö- och klimatpolitik på både nationell nivå och EU-nivå, vilket har bidragit till effektivare energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Energieffektiviseringen kommer enligt att fortsätta. kommer användningen av fossila bränslen att fasas ut. Med nuvarande skatteregler kommer det att leda till minskade intäkter från energi- och koldioxidskatter. Denna utveckling har inte regeringen tagit hänsyn till i beräkningarna av de offentliga finanserna på lång sikt. Väsentliga skattebortfall på lång sikt fångas inte upp Regeringen har överskattat de framtida intäkterna från energi- och koldioxidskatter. Utifrån flera olika scenarier för den framtida energianvändningen, som tagit fram, visar våra beräkningar att skatteintäkterna i samtliga scenarier blir väsentligt lägre på lång sikt än i regeringens beräkningar. Regeringen överskattar skatteintäkterna 2050 med i storleksordningen en halv procent av BNP, enligt våra beräkningar. Det motsvarar , eller en fjärdedel av de totala skatteintäkterna från skatt på energi, miljö och vägtrafik. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Missvisande bild av hållbarheten i de offentliga finanserna Om skatteintäkterna överskattas innebär det att indikatorerna som används för att bedöma om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara kan bli missvisande. Med en nedjustering av skatteintäkterna minskar säkerhetsmarginalerna För vissa av indikatorerna skulle säkerhetsmarginalerna till och med kunna försvinna. Det finns därmed en risk att regeringens underlag till kan ge en felaktig bild av hållbarheten i de offentliga finanserna. Om det uppstår oförväntade skattebortfall innebär det ett behov av ökad finansiering för att inte försämra de offentliga finanserna. Det betyder högre skatter, lägre utgifter eller ökad upplåning. Utrymmet för andra reformer blir med andra ord mindre än vad överskottet i regeringens långsiktiga kalkyler indikerar. Regeringen behöver ändamålsenliga scenarier av god kvalitet För att kunna utveckla beräkningsmodellerna och göra goda långsiktiga prognoser på är det nödvändigt att scenarier inte bara håller god kvalitet utan också utformas på ett sätt som är lämpligt för beräkningarna av de offentliga finansernas hållbarhet. saknas ett utpekat huvudscenario bland de scenarier som regelbundet tar fram. ger följande rekommendationer till regeringen: •Utveckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. •Ge i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över energisystem på lång sikt. R I K S R E V I S I O N E N F R A M T I D E N S S K A T T E I N T Ä K T E R O C H F Ö R Ä N D R A D E N E R G I A N V Ä N D N I N G 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Skattepolitiken ska enligt regeringen säkra stabila skatteintäkter och skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning.1 Miljö- och energiskatter är i detta sammanhang viktiga styrmedel för att påverka människors beteende i syfte att nå miljömålen och därmed bidra till en hållbar tillväxt. Skatterna på energi, miljö och vägtrafik utgör också en väsentlig del av statens skatteintäkter och bidrar till att finansiera statens utgifter. De totala intäkterna från dessa skatter uppgick till 2019, vilket motsvarar av BNP, se figur 1. har intäkterna dock minskat i förhållande till BNP och kan därmed inte sägas ha gett stabila skatteintäkter.2 Figur 1 Statens intäkter från skatter på energi, miljö och vägtrafik 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 Energiskatt Koldioxidskatt Fordonsskatt Övriga Anm.: Värdet 1993–2005 för ”Övriga” saknades och är satt till medelvärdet 2006–2019. Data från Nationalräkenskaperna, motsvarar inkomsttitlar 1430 (Energiskatt), 1440 (Koldioxidskatt), 1471 (Fordonsskatt) respektive 1450–1460 plus 1472–1474 (Övriga skatter på energi och miljö plus Skatt på vägtrafik exklusive Fordonsskatt) på statens budget enligt resultaträkning för staten. Källa: SCB. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254. Att styrande skatter inte är en stabil inkomstkälla har bland annat varit ett argument mot så kallade gröna skatteväxlingar, se exempelvis SOU 1997:11 och , Grön skatteväxling – framgångsväg eller återvändsgränd?, 2006. R I K S R E V I S I O N E N F R A M T I D E N S S K A T T E I N T Ä K T E R O C H F Ö R Ä N D R A D E N E R G I A N V Ä N D N I N G Skatteintäkterna påverkas av den förda politiken, inte bara genom förändringar i skattesatserna utan även av förändringar i andra styrmedel, som påverkar skattebaserna. har det till exempel införts krav på att reducera trafikens utsläpp genom att blanda in biodrivmedel i bensin och diesel, den så kallade reduktionsplikten, vilket minskar den fossila andelen i drivmedlen. Även förändringarna av fordonsskatten, med en bonus till miljöbilar, påverkar skattebasen för skatten på drivmedel, genom bränslebyten. Ett klimatpolitiskt ramverk har också införts med en ny klimatlag och EU har presenterat den nya gröna given, med höjda ambitioner för utsläppsminskningar. Den förda politiken syftar bland annat till att energianvändningen blir mer effektiv och att fossila bränslen fasas ut. Det får till följd att skattebaserna för energi- och koldioxidskatten minskar. Det finns därmed en risk att skatteintäkterna från dessa skatter fortsätter att minska i framtiden.3 För att få en rättvisande och fullständig bild av de offentliga finansernas utveckling på lång sikt måste regeringens långsiktiga kalkyler ta hänsyn till interaktionen mellan energi, klimat och skatter i tillräcklig utsträckning. Om regeringens beslutsunderlag till brister i detta avseende finns det en risk att nödvändiga åtgärder som leder till långsiktigt hållbara offentliga finanser uteblir. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningens övergripande revisionsfråga är: •Har regeringen tagit hänsyn till utvecklingen på klimat- och energiområdet i tillräcklig utsträckning vid bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet? Vi avgränsar granskningen till den bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet som presenteras i regeringens ekonomiska propositioner. Dessa bedömningar bygger på en framskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter långt fram i tiden. Långsiktskalkyler är viktiga för att och regeringen i ett tidigt skede ska kunna vidta åtgärder som gör finanspolitiken hållbar. Om de offentliga finanserna är hållbara kan de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna vara oförändrade på lång sikt, utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning.4 Granskningen omfattar bara statsbudgetens inkomstsida; framför allt granskas beräkningarna av intäkterna från energi- och koldioxidskatterna. Övriga miljöskatter ger förhållandevis små intäkter5 och utgör därmed ingen väsentlig 3I utredningen om fossilfri fordonstrafik bedömdes att energieffektivisering och ökad elektrifiering inom trafikområdet sannolikt leder till betydande årliga skattebortfall från drivmedelsskatter, och man föreslog att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken utreds, SOU 2013:84, s. 627. 2019/20:100, s. 116. 5Se avsnitt 2.1. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N risk för stabiliteten i de totala skatteintäkterna. Miljöskatternas effektivitet som styrmedel har inte varit föremål för granskningen. I klimatlagen (2017:720) betonas vikten av samordning mellan politikområden. Där anges att regeringens klimatpolitiska arbete ska bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra.6 Avsikten med bestämmelsen är att samordna regeringens arbete inom dessa områden för att undvika konflikt mellan skilda intressen.7 Regeringen lämnade en klimatpolitisk handlingsplan till i december 2019.8 I handlingsplanen redovisar regeringen hur det klimatpolitiska arbetet bör bedrivas . Regeringen föreslår att ökade ansträngningar görs för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden för att nå det långsiktiga målet för utsläpp av växthusgaser.9 Det finanspolitiska ramverket och riktlinjer för skattepolitiken Ramar och regler för hur finanspolitiken kan och får utformas samt hur budgetprocessen ska gå till framgår av budgetlagen (2011:203) och övriga delar av det finanspolitiska ramverket. I ramverket framgår på vilket sätt regeringens finanspolitik ska inriktas för att uppfylla kraven i budgetlagen. Regeringens skrivelse om ramverket omfattar mål och principer som styr finanspolitikens utformning och är en sammanfattning av gällande rätt och praxis.10 De budgetpolitiska målen består av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), ett utgiftstak för staten, ett kommunalt balanskrav och ett skuldankare för den offentliga bruttoskulden.11 Målen skapar enligt regeringen förutsättningar för att andra politiska mål ska uppnås på ett sätt som är offentligfinansiellt hållbart på både kort och lång sikt.12 Målen följs upp i enlighet med de metoder som anges i skrivelsen om det finanspolitiska ramverket. 63 § klimatlagen (2017:720). 2016/17:146, s. 52, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 2019/20:65, bet. 2019/20:MJU16, rskr. 2019/20:314. 9En kommitté har tillsatts med syftet att skapa bättre förutsättningar för att klimatmål ska kunna nås. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att i denna utredning lämna författningsförslag inom skatteområdet. Regeringsbeslut 2019:101, s. 5. 2017/18:207, s. 7, bet. 2017/18:FiU32, rskr. 2017/18:334. 11Överskottsmålet och utgiftstaket regleras i 2 kap. budgetlagen (2011:203). 2020/21:1, s. 59. R I K S R E V I S I O N E N F R A M T I D E N S S K A T T E I N T Ä K T E R O C H F Ö R Ä N D R A D E N E R G I A N V Ä N D N I N G Nuvarande riktlinjer för skattepolitiken presenterades första gången ekonomiska vårproposition.13 Skattepolitikens främsta syfte är enligt riktlinjerna att finansiera offentliga utgifter. Skattepolitiken ska förutom att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning. Den ska även skapa förutsättningar för ett rättvist fördelat välstånd och bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt styra mot ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer.14 Goda och stabila skatteintäkter är enligt regeringen en förutsättning för att garantera det offentliga åtagandet gentemot medborgarna. Skattepolitiken ska understödja de budgetpolitiska målen och skattereglerna ska bidra till att de offentliga finanserna blir långsiktigt hållbara.15 Regeringen ska enligt budgetlagen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen.16 Regeringens bedömning bygger på en framskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter långt fram i tiden. Hur dessa långsiktskalkyler ska utformas redogörs för i skrivelsen om det finanspolitiska ramverket. Långsiktskalkyler är enligt ramverksskrivelsen viktiga för att och regeringen i ett tidigt skede ska kunna vidta åtgärder som gör finanspolitiken hållbar, även om en ohållbar utveckling uppstår först på lång sikt.