prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — Det finns därför risk att uppgiften att klarlägga identiteten på den sökande inte säkerställs av någon aktör. Vidare brister stöd till utlandsmyndigheterna när det gäller att tillgodose behovet av teknisk utrustning, kompetensutveckling och vägledning för att granska olika dokument och id-handlingar. Kvalitetssäkringen under pågående handläggning och uppföljningen av den rättsliga kvaliteten behöver utvecklas Granskningen visar att de kvalitetssäkringsmekanismer som finns under pågående handläggning är svaga. Det är särskilt allvarligt vid enmansbeslut som är vanligt förekommande vid beviljandebeslut. Beviljandebeslut överklagas inte och prövas därmed heller inte av domstol. Dessutom är de svåra att återkalla. Vidare bedömer att modell för uppföljning har för stora brister för att användas för att mäta den rättsliga kvaliteten i handläggningen. Däremot kan modellens lärande och framåtblickande syfte vara förtjänstfullt om det leder till att kvaliteten och enhetligheten i handläggningen stärks. gör inte heller någon systematisk uppföljning av utlandsmyndigheternas arbete med anknytningsärenden, vilket är särskilt allvarligt med tanke på den viktiga roll de har i arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. och utlandsmyndigheternas kompetensförsörjning brister har inte säkerställt kompetensförsörjningen för handläggningen av anknytningsärenden, framför allt inte när det gäller tillgången till fördjupade utbildningar. Det innebär en särskild risk för verksamheten givet att man förlorat kompetens inom ärendeslaget i samband med R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN neddragningar på myndigheten. Granskningen visar att liknande brister inom kompetensförsörjningen även finns på utlandsmyndigheterna. Risk för att regeringens resurstilldelning inte är tillräcklig har inte nått de författningsstyrda handläggningstiderna för anknytningsärenden . har med hänvisning till budgetläget valt att prioritera anknytningsärenden lågt i resurssättningen jämfört med andra ärendeslag. I det senaste budgetunderlaget prognostiserar dock med ett finansiellt överskott i myndighetens verksamhet –2024 med hänvisning till den omställning och neddragningar av verksamheten som har genomförts. bedömer trots detta att det finns osäkerhetsfaktorer gällande bland annat ärendeinflödet, digitaliseringen och utvecklingen av arbetet med att klarlägga identiteten på den sökande. Vidare finns en risk för att nödvändiga utvecklingsinsatser inte genomförs i tillräcklig utsträckning, särskilt när det gäller utlandsmyndigheternas arbete. Sammantaget bedömer därför att det finns en risk för att regeringens resurstilldelning inte är tillräcklig i relation till uppställda mål och krav för verksamheten. •Se över och förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. •Säkerställ kompetensförsörjningen för arbetet med anknytningsärenden på och utlandsmyndigheterna •Förstärk kvalitetssäkringen under pågående handläggning av anknytningsärenden, med särskilt fokus på enmansbeslut. •Utveckla uppföljningen av den rättsliga kvaliteten i handläggningen, med särskilt fokus på utlandsmyndigheternas insatser. •Säkerställ att vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. •Utred om ansvarsfördelningen och den organisatoriska strukturen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet i anknytningsärenden är ändamålsenlig. •Ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Ansökan om uppehållstillstånd för en person som vill flytta till en anhörig i kallas för ett anknytningsärende. Uppehållstillstånd på grund av anknytning kan beviljas på olika grunder, men gemensamt är att det måste finnas en anknytning till en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd i , vanligtvis en make/maka eller ett barn . fattade beslut i drygt 39 000 förstagångsansökningar i anknytningsärenden och andelen beviljade uppehållstillstånd var . Av alla uppehållstillstånd som beviljades utgjorde anknytningsärenden en tredjedel, vilket gör det till det näst vanligaste skälet att beviljas uppehållstillstånd i efter arbetsmarknadsskäl.1 Att få uppehållstillstånd i kan vara ett betydande och livsavgörande beslut för en person och dennes familj. Om ett uppehållstillstånd beviljas innebär det att sökanden får vistas i och leva samman med sin familj. det tar att handlägga ärendet måste den sökande och de närstående ofta leva åtskilda, vilket kan innebära en stor påfrestning, särskilt för barnfamiljer eller dem som står i begrepp att bilda familj. I flera länder, exempelvis och , är det vanligt förekommande med falska handlingar och det finns därför svårigheter med att klarlägga identiteten på den sökande på grund av brister i folkbokföring och andra administrativa system. Om handläggningen inte utförs rättssäkert och om det finns brister i att klarlägga den sökandes identitet finns en risk för att sökande som egentligen skulle ha rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt finns en risk för att sökande som inte uppfyller villkoren för uppehållstillstånd ändå får det. Felaktiga beslut om uppehållstillstånd kan innebära att familjer inte kan återförenas som har rätt till det, eller risk för att man till exempel inte upptäcker skenäktenskap och människohandel. Ytterligare konsekvenser kan vara att personer tar hit barn som de inte är föräldrar till och som utnyttjas eller far illa på olika sätt, eller att personer tar sig till i syfte att medverka i kriminella nätverk. i handläggningen kan även leda till onödigt lång väntan på beslut och ökade kostnader. I förlängningen finns risk för att allmänhetens förtroende för migrationsverksamheten påverkas negativt. Enligt är processen för att handlägga anknytningsärenden den mest komplexa av samtliga tillståndsärenden. Det beror bland annat på att olika delar av och utlandsmyndigheterna deltar i handläggningsprocessen, något som ställer krav på god samordning och styrning av ärendeflödet.2 av 1Migrationsverket, Årsredovisning för , 2021 s. 64. 2Migrationsverket, Handlingsplan – nationell. Studerande- och Anknytningsärenden, 2017, s. 5 f. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN kraftig expansion, främst på grund av den stora asylinvandringen 2015, har anslagstilldelningen till minskat successivt. Regeringen har ställt krav på effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som innebär att ska ställa om och minska omfattningen av sin verksamhet. tog även över resursansvaret och därmed huvudansvaret för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna, vilket innebär både möjligheter och utmaningar i det fortsatta arbetet. Den övergripande revisionsfrågan är om och utlandsmyndigheterna bedriver verksamheten på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet.3 Den övergripande revisionsfrågan besvaras utifrån följande delfrågor: 1.Har och utlandsmyndigheterna utvecklat en ändamålsenlig rutin för en rättssäker handläggning av anknytningsärenden? 2.Har och utlandsmyndigheterna kapacitet att genomföra handläggningsrutinen på ett ändamålsenligt sätt? 3.Är respektive utlandsmyndigheternas arbete med kvalitetssäkring och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden väl fungerande? 4.Har regeringen gett och utlandsmyndigheterna förutsättningar för att arbeta med anknytningsärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt? Granskningens inriktning är om och utlandsmyndigheterna har förutsättningar för att arbeta med anknytningsärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt. Vi granskar och överprövar därmed inte beslut i enskilda ärenden. Vidare avgränsas granskningen till förstagångsansökningar om uppehållstillstånd när anknytningspersonen har kommit till som flykting eller skyddsbehövande. Avgränsningen motiveras av att dessa ansökningar i högre utsträckning gäller sökande från länder där falska handlingar och korruption är mer vanligt förekommande och av att ärendena ofta är mer komplexa. Granskningen omfattar inte förlängningsärenden, adoptioner och barn som föds i till föräldrar med permanent uppehållstillstånd. Inte heller annan typ av anhöriginvandring som inte utgör anknytningsärenden, exempelvis anhöriga till arbetskraftsinvandrare, studenter eller EES-medborgare, ingår i granskningen. 3Med utlandsmyndigheterna menas här den verksamhet som personal vid svenska ambassader och konsulat bedriver kopplat till anknytningsärenden och där ansvarar för process och grundläggande rutiner. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rutiner, resurser och styrning varierar , även som denna granskning har genomförts. Tidsperioden som avses i rapporten är därför förutsättningarna för handläggning av anknytningsärenden såsom de såg ut sedan den tillfälliga lagen infördes och fram till slutet av 2020 då granskningen avslutades. Det finns flera författningar som reglerar på vilka grunder som uppehållstillstånd för anknytning kan ges, främst utlänningslagen (2005:716), utlänningsförordningen (2006:97) och lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , den så kallade tillfälliga lagen. Anknytningsärenden avser beslut om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 och enligt 3 a § första stycket 1 utlänningslagen (2005:716). För att bedöma vad som kan anses vara en ändamålsenlig handläggning av anknytningsärenden har vi utgått från tre förutsättningar: 1) att det finns en fungerande handläggningsrutin, 2) att det finns tillräcklig kapacitet i form av kompetens, stöd och resurser, och 3) att det finns en fungerande kvalitetssäkring och uppföljning av handläggningen. Dessa tre förutsättningar återspeglas i de tre första delfrågorna. Delfråga 1: Har och utlandsmyndigheterna utvecklat en ändamålsenlig rutin för en rättssäker handläggning För att besvara revisionsfrågan analyseras om handläggningsrutiner hos såväl som utlandsmyndigheterna skapar förutsättningar för förutsägbart och enhetligt beslutsfattande och för att beslutet i anknytningsärendet fattas på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt. Med rutiner avses såväl skriftliga vägledningar och styrdokument som etablerad praxis i verksamheten som sprids genom informell styrning. Av regeringsformen följer att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.4 Förvaltningslagen (2017:900) reglerar bland annat allmänna krav på myndigheters handläggning av ärenden. Av dess 9 § framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. en omfattande forskning om vad som menas med rättssäkerhet. Ett sätt att uttrycka det är att rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt.5 Vidare 41 kap. 9 § regeringsformen. 5Axberger, ”Rättssäkerhet – teori och praktik ” 2010, s. 36 f. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN framgår av 23 § förvaltningslagen bland annat att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Eftersom anknytningsärenden enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen faller inom tillämpningsområde (familjeåterföreningsdirektivet)6, ska nationella myndigheter dessutom tillämpa principen om god förvaltning, som bland annat stadgar vars och ens rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid.7 I instruktion anges bland annat att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet.8 har gjort tolkningen att detta innebär att myndigheten fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar.9 menar att det därför är rimligt att har en fungerande handläggningsrutin i anknytningsärenden som konkretiserar hur handläggningen bör genomföras, samt att denna rutin är känd och möjlig att följa. Detta gäller såväl vid som vid utlandsmyndigheterna. Utöver lagstiftningens grundläggande krav på vad som utgör god handläggning pekar implementeringsforskning ut tre villkor som behöver vara uppfyllda för att en verksamhet ska fungera och beslut genomföras som det är tänkt: att handläggare förstår, kan och vill genomföra beslutet.10 Detta innebär att det behöver finnas information, stöd och utbildning som konkretiserar hur handläggningen ska gå till samt tillräckliga resurser för genomförandet. Handläggarna behöver också vilja tillämpa handläggningsrutinen på det sätt som är avsett. Följande kriterier används som operationaliserade bedömningsgrunder: •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna har utformat en rutin för handläggning av anknytningsärenden som är heltäckande, uppdaterad och möjlig att följa. Rutinen är vid behov anpassad till lokala förutsättningar vid utlandsmyndigheterna. •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna har säkerställt att rutinen är dokumenterad och kommunicerad till berörd personal vid och utlandsmyndigheterna. 6Anknytningsbestämmelserna i 5 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716) har däremot inte sitt ursprung i . 7Artikel 41 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 8Se 3 § förordningen (2019:502) med instruktion för . 9Migrationsverket, Definitionen av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet, 2020. 10Se exempelvis , Förvaltning, stat och samhälle, 1992. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna tillämpar rutinen i verksamheten och gör det på ett enhetligt sätt. •Migrationsverket bedriver ett systematiskt utvecklingsarbete med fokus på handläggningens kvalitet. Har och utlandsmyndigheterna kapacitet att genomföra handläggningsrutinen på ett ändamålsenligt sätt? För att uppnå rättslig kvalitet i ärendehandläggningen behöver och utlandsmyndigheterna ha tillräcklig kapacitet att genomföra rutinerna som det är avsett. Med kapacitet menar vi personal som har rätt kompetens och tillgång till nödvändig teknisk utrustning, stöd och tid för att utföra sina arbetsuppgifter. Följande kriterier används som operationaliserade bedömningsgrunder: •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna har säkerställt att berörd personal har tillräcklig kompetens för att kunna tillämpa handläggningsrutinen på ett ändamålsenligt sätt. •Migrationsverket har inrättat en stödjande organisation som ger berörd personal tillräckligt stöd under handläggningen. •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna avsätter tillräckligt med tid och resurser för att rutinen ska vara möjlig att följa. Är och utlandsmyndigheternas arbete med kvalitetssäkring och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden väl fungerande? För att säkerställa att handläggningsrutinen är ändamålsenlig och att beslut fattas på ett rättssäkert sätt behöver handläggningen kvalitetssäkras och följas upp. Vidare behöver konstaterade brister tas omhand för att kontinuerligt förbättra rutiner och för att det ska finnas möjlighet att korrigera eller återkalla felaktiga beslut. Kvalitetssäkring bör genomföras både under pågående handläggning och i efterhand, genom systematisk uppföljning. Följande kriterier används som operationaliserade bedömningsgrunder: •Migrationsverket och utlandsmyndigheterna vidtar relevanta kvalitetssäkringsåtgärder under handläggningen för att säkerställa en rättssäker handläggning och minimera risken för fel. •Migrationsverket genomför kontinuerliga uppföljningar av handläggningens kvalitet hos såväl tillståndsenheterna som utlandsmyndigheterna, med tydligt fokus på likformighet, förutsägbarhet och rättssäkerhet R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Har regeringen gett och utlandsmyndigheterna förutsättningar för att arbeta med anknytningsärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt? har fastslagit att det övergripande målet för migrationspolitiken är att den ska vara långsiktigt hållbar, värna asylrätten och inom ramen för den reglerade invandringen underlätta rörlighet över gränser, främja en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter samt fördjupa det europeiska och internationella samarbetet. Regeringen ansvarar för att och utlandsmyndigheterna har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sina respektive uppdrag på ett ändamålsenligt sätt, i enlighet med uppställda mål och krav. Regeringen menar att en förutsättning för god måluppfyllelse bland annat är att prövningen av uppehållstillstånd, vilket inkluderar anknytningsärenden, är effektiv och har en hög rättslig kvalitet.11 Följande kriterier används som operationaliserade bedömningsgrunder: •Regeringen har preciserat mål och krav för verksamheten. •Regeringen har gett uppdrag till och ställt krav på regelbunden återrapportering vad gäller måluppfyllelse. •Regeringens resurstilldelning har varit tillräcklig i relation till uppsatta mål och krav. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), och . , och från årliga revision har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Två referenspersoner, , jur. dr, och , professor, vid juridiska institutionen, , har lämnat synpunkter på granskningsupplägg respektive ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (och ) och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, där vi har gått igenom rutiner, handböcker, styrdokument och budgetunderlag, samt genom intervjuer med handläggare, beslutsfattare, chefer och experter. 10 av 22 tillståndsenheter som handlade anknytningsärenden vid tiden för granskningen samt fyra utvalda utlandsmyndigheter. Vi har även intervjuat företrädare för , id- och dokumentexperter i och samt företrädare för och UD. Se bilaga 2 för en utförligare beskrivning av de använda metoderna i granskningen. 2019/20:1 utg. omr. 08, s. 101. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rapportens disposition följer revisionsfrågorna. Kapitel 2 beskriver den granskade verksamheten och ger bakgrundsinformation om anknytningsärenden och ansvarsfördelningen mellan de berörda aktörerna. I kapitlet finns även en ordlista över vissa begrepp. I kapitel 3 – 6 besvarar vi de fyra delfrågorna i granskningen. I kapitel 7 besvarar vi den övergripande revisionsfrågan och redovisar slutsatser och rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN 2 Handläggningen av anknytningsärenden Detta kapitel beskriver vad ett anknytningsärende är, hur handläggningen går till och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan de olika aktörerna. 2.1 Vad är ett anknytningsärende? En av uppgifter är att besluta i ärenden som gäller ansökningar om uppehållstillstånd för personer som vill flytta till en anhörig som är bosatt i , så kallade anknytningsärenden.12 Det finns olika situationer där den sökande kan ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning, men gemensamt är att det måste finnas en anknytning till en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , en så kallad anknytningsperson. Den första situationen är om den sökande •har ingått äktenskap eller har sammanbott med anknytningspersonen •är ett minderårigt barn till anknytningspersonen •är förälder till en anknytningsperson som är ett minderårigt barn och som är flykting eller annan skyddsbehövande. I dessa fall ska uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen.14 Den andra situationen är om den sökande •avser att gifta sig och/eller bli sambo med anknytningspersonen •är förälder till anknytningspersonen, som är ett barn i •är släkting till anknytningspersonen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande dem emellan och som fanns redan i hemlandet. I dessa fall får uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen. 12Se 1 § förordningen (2019:502) med instruktion för . 13Se 5 kap. 3–3 a §§ utlänningslagen (2005:716). Uppehållstillstånd får även ges till en utlänning som har svenskt ursprung eller som vistats i med uppehållstillstånd eller på annat sätt har särskild anknytning till , 5 kap. 3 a § första stycket 5 och tredje stycket 3 utlänningslagen. 14Se 5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) för utförligare beskrivning. Detta är inte en uttömmande beskrivning av de rättsliga kraven och omfattar inte heller samtliga situationer som regleras 15Se 5 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716) för utförligare beskrivning. Detta är inte en uttömmande beskrivning av de rättsliga kraven och omfattar inte heller samtliga situationer som regleras 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns dock undantag från ovanstående bestämmelser i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , den så kallade tillfälliga lagen, som trädde i kraft . Denna lag begränsar möjligheten för den sökande att få uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa situationer, i förhållande till vad som gäller i utlänningslagen.16 Personer som har rätt till familjeåterförening omfattas i regel av ett så kallat försörjningskrav. Det innebär att anknytningspersonen i behöver ha regelbundna arbetsrelaterade inkomster för att försörja både sig själv och de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd. 17 Därutöver finns även krav på att personen ska ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och sin familj.18 2.2 Hur handläggs ett anknytningsärende? En person som söker uppehållstillstånd genom anknytning ska ansöka från det land där han eller hon är bosatt eller stadigvarande vistas.19 I normalfallet träffar inte handläggare den sökande och är därför beroende av stöd från en svensk utlandsmyndighet i det land där den sökande bor. När en fysisk kontakt krävs med den sökande, exempelvis för den muntliga intervjun, utförs dessa uppgifter av lokalanställd personal vid utlandsmyndigheten. handläggare har däremot kontakt med anknytningspersonen i som sökanden uppger sig ha en anknytning till. Ansökan kan antingen göras digitalt eller via en pappersblankett, vilket påverkar hur handläggningsprocessen går till och i vilken ordning de olika stegen genomförs. uppmuntrar till digitala ansökningar i första hand, men har knappt hälften av ansökningarna gjorts på detta sätt.20 16Bland annat undantas möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § utlänningslagen (den andra situationen ovan) om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Begräsningarna regleras i 6–14 §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . 17Se 4 kap. 4 c § utlänningsförordningen (2006:97). Som arbetsrelaterad inkomst räknas till exempel lön från arbete, arbetslöshetsersättning, sjukpenning och inkomstgrundad ålderspension. Försörjningskravet kan också anses vara uppfyllt om personen har en tillräckligt stor förmögenhet som anknytningspersonen och de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd kan leva på.