prop · H803134 · 2021-03-16 00:00:00 — medlemsstaternas tillsynsmyndigheter träffas minst en gång för att bl.a. utbyta bästa praxis. Kommissionen ska anordna dessa möten. Kommissionen ska även inrätta en webbplats för informationsutbyte samt en offentlig webbplats med information om de nationella tillsynsmyndigheterna och om de nationella bestämmelser som genomför direktivet (artikel 8.2–3 och skäl 37–38 till direktivet). De samarbets- och rapporteringsuppgifter som direktivet föreskriver bör enligt regeringen regleras i förordning (jfr övervägandena i prop. 2017/18:205 s. 59 ff.). Den tillsynsmyndighet som klagomålet lämnas in till ska enligt artikel 5.1 vara behörig att verkställa de förbud som fastställs i artikel 3. Vad detta innebär i praktiken står dock inte helt klart. medlemsstater har under utarbetandet av direktivet pekat på praktiska tillämpningsfrågor i ärenden med gränsöverskridande dimensioner. exempel kan nämnas frågor om tillämplig lag, verkställighet av sanktionsavgifter i ett annat land och lis pendens. Med lis pendens avses den processrättsliga princip som innebär att om saken redan är under prövning föreligger hinder att ta upp saken till ny prövning. behandlas inte i direktivet. I sammanhanget kan, utöver direktivets artikel 8 om samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna, den grundläggande bestämmelsen om lojalt samarbete i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen, nämnas. Exempelvis är tillsynsmyndigheterna beroende av ett ömsesidigt samarbete för att kunna utföra undersökningar i ett annat Enligt artikel 12.1 i direktivet ska kommissionen 2025 göra den första utvärderingen av direktivet och lägga fram en rapport om de viktigaste resultaten av utvärderingen. En sådan rapport ska, när så Prop. 2020/21:134 är lämpligt, åtföljas av lagstiftningsförslag. Enligt punkten 2 b i samma artikel ska utvärderingen bedöma effektiviteten i samarbetet mellan behöriga tillsynsmyndigheter och, i tillämpliga fall, identifiera metoder för att förbättra det samarbetet. Kommissionen har vid expertgruppsmöten om genomförandet av direktivet uttalat att de praktiska tillämpningsfrågor i ärenden med gränsöverskridande dimensioner som lyfts av medlemsstaterna får diskuteras vid det löpande utbyte mellan tillsynsmyndigheterna som föreskrivs i direktivet. Vidare att om det vid de utvärderingar av genomförandet som ska göras visar sig att det finns stora problem att hantera detta i praktiken så får frågan om ytterligare verktyg på EU-nivå aktualiseras. Flera remissinstanser efterlyser en närmare analys av hur tillsynen ska bedrivas vid gränsöverskridande handel, särskilt om köparen är etablerad i ett annat land. För en leverantör i som vill anmäla en köpare i ett annat medlemsland är sannolikheten för ett effektivt genomförande av utredning, ingripanden och sanktioner betydligt högre om anmälan görs hos tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där köparen är etablerad. Den svenska tillsynsmyndigheten får dock inte enligt direktivet lämna över en anmälan till tillsynsmyndigheten i ett annat land om leverantören är etablerad i . Den svenska tillsynsmyndigheten kan, om den bedömer att det finns förutsättningar för det, genomföra en utredning mot en köpare i ett annat land även om möjligheterna att t.ex. driva in en sanktionsavgift är begränsade. Myndigheten får i enlighet med vad som föreskrivs i direktivets artikel 8 be det andra landets tillsynsmyndighet att bistå i utredningen. Regeringens förslag: Beslut enligt den nya lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att det i lagen ska anges att tillsynsmyndighetens beslut att inte utreda eller ingripa med anledning av en anmälan inte ska få överklagas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt om promemorians förslag. Kammarrätten i tillstyrker förslaget om att överklagande får ske till allmän förvaltningsdomstol samt att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Även tillstyrker förslaget och anför att de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger ett stort antal olika måltyper och är vana vid att hantera skiftande frågeställningar. anser också att det i stället för att anges att tillsynsmyndighetens beslut att inte utreda eller ingripa med anledning av en anmälan inte får överklagas och att övriga beslut får överklagas, ska anges vilka beslut som kan överklagas. Annars blir risken att överklagande kan ske av t.ex. beslut att inleda en utredning, vilket inte är lämpligt. (Patent- och ) anser att tillsynsmyndighetens beslut bör överklagas till patent- och marknadsdomstolarna och inte till allmän förvaltningsdomstol. anför att den nya lagen utgör en marknadsrättslig reglering som uppvisar stora likheter med marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Mål enligt dessa lagar prövas av patent- och marknadsdomstolarna. Domstolen anser att domstolsprövningen av mål rörande samma eller liknande rättsliga frågeställningar bör vara enhetlig och koncentrerad. anför liknande synpunkter och tillägger bl.a. att regleringen med förbudsbestämmelser i form av listor liknar den i 4 § Dessa bestämmelser framstår, liksom de nu föreslagna, vid ett första påseende som relativt tydliga och preciserade. Erfarenheten har dock enligt domstolen visat att de i många fall ger upphov till svåra bedömningar av om de är tillämpliga i ett visst fall eller inte. Vissa av bestämmelserna innefattar också bedömningar där de ekonomiska experternas kompetens kan vara värdefull. vid anser att en fråga som verkar till viss del outredd i promemorian gäller möjligheterna för klaganden att få ärendet överprövat i det fall tillsynsmyndigheten väljer att lämna klagomålet utan åtgärd. Enligt direktivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att klagande inom en skälig tid underrättas om skälen till att tillsynsmyndigheten inte utreder ärendet vidare. direktivet föreskrivs inte någon rätt för klaganden att överklaga ärendet eller att driva ärendet vidare på egen hand. Av artikel 47 EU:s stadga om de grundläggande rättigheter följer emellertid att enskilda har rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning. Som huvudregel innebär detta ett krav på att kunna överklaga myndighetsbeslut som går emot en enskild. Skälen för regeringens förslag: Enligt promemorians förslag ska tillsynsmyndighetens beslut att lämna en anmälan utan åtgärd inte få det följer av artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna att enskilda har rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning. Som anges i avsnitt 6.6.3 utgör rättighetsstadgan en del av EU:s Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. fakultetsnämnden påpekar föreskrivs det inte i direktivet någon rätt för anmälaren att överklaga myndighetens beslut eller att driva ärendet vidare på egen hand i det fall tillsynsmyndigheten väljer att lämna klagomålet Det finns enligt direktivet heller ingen skyldighet för tillsynsmyndigheten att vidta åtgärder i anledning av en anmälan. Enligt artikel 5.6 ska tillsynsmyndigheten, om den anser att det finns tillräcklig grund för att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål, inleda, genomföra och slutföra en utredning inom en rimlig tidsperiod. Enligt direktivets skäl kan dock en tillsynsmyndighet komma fram till att den inte kommer att kunna prioritera ett klagomål (skäl 28). anmälaren som föreskrivs i direktivet är rätten att få ett motiverat beslut. Denna rätt föreslås införas genom en särskild bestämmelse i förordning, se avsnitt 6.6.3. Mot denna bakgrund finner regeringen att ett beslut att Prop. 2020/21:134 lämna en anmälan utan åtgärd inte kan anses innebära en kränkning av en för anmälaren unionsrättsligt garanterad rättighet som innebär en rätt att få beslutet prövat i högre instans. Sådana beslut kommer därför inte att kunna överklagas. menar att det i stället för att det anges vilka beslut som inte får överklagas och att det anges att ”övriga beslut” enligt den aktuella lagen får överklagas, bör anges vilka beslut som kan överklagas. Regeringen konstaterar att det är vanligt i specialförfattningar att överklagandebestämmelsen inte innehåller någon uttömmande uppräkning av överklagbara beslut. Detta innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt lagen därmed görs överklagbara. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Högsta förvaltningsdomstolens praxis är alltså vägledande (se prop. 2016/17:180 s. 254). Regeringen finner inte skäl att i den nya lagen göra en uttömmande uppräkning av överklagbara beslut. När det gäller frågan om vilken domstol som bör pröva tillsynsmyndighetens beslut anser Patent- och och att besluten ska överklagas till patent- och marknadsdomstolarna. Kammarrätten i och har däremot tillstyrkt promemorians förslag om allmän förvaltningsdomstol. och Förvaltningsrätten i har inte haft något att invända mot förslaget. Enligt promemorians bedömning behövs inte patent- och marknadsdomstolarnas särskilda ekonomiska kompetens eller deras expertledamöter för att tillämpa de relativt tydliga och precisa reglerna om otillbörliga handelsmetoder som föreslås. Tillförandet av ytterligare målkategorier till patent- och marknadsdomstolarna skulle enligt promemorian även kunna få negativa effekter för handläggningen av övriga mål där, vilka har ett större behov av dessa domstolars särskilda kompetens. Den nya lagen innebär en sektorsspecifik lagstiftning till skillnad från de lagar som patent- och marknadsdomstolarna i sina remissvar har lyft fram som jämförbara. Som anför handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna ett stort antal olika måltyper och är vana vid att hantera skiftande frågeställningar. Systemet med en tillsynsmyndighet för en sektor, administrativa sanktioner och överklagbara beslut lämpar sig enligt regeringen väl för förvaltningsprocessen. Regeringen, som inte ser skäl att göra någon annan bedömning än promemorians, finner att besluten bör prövas i allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för vissa uppgifter i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över att den nya lagen om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter följs. Sekretessen ska gälla för uppgifter som kan identifiera anmälaren eller den leverantör som anmälan rör, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller leverantören 2020/21:134 För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Tystnadsplikten som följer av den nya bestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Regeringens bedömning: Befintlig sekretesslagstiftning är tillräcklig när det gäller direktivets krav på skydd av andra uppgifter än anmälarens och leverantörens identitet. Det bör i en förordning införas en bestämmelse om informationsutbyte med andra medlemsstater och kommissionen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska det gälla absolut sekretess för uppgifter i en anmälan som kan avslöja anmälarens identitet. Remissinstanserna: vid har inget att invända mot förslaget att införa ändringar i offentlighets- och sekretesslagen för att tillgodose direktivets krav om skydd av anmälarens identitet. anser att ett väldefinierat undantag från offentlighetsprincipen är påkallat med hänsyn till den särskilda situationen med otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan som präglas av beroendeförhållanden och rädsla för kommersiella repressalier som ytterst kan leda till uteslutning från leverantörskedjan. och TU – Medier i avstyrker såväl förslaget om absolut sekretess för uppgift om anmälarens identitet som förslaget om att inskränka meddelarfriheten. anför att uppgifter om jordbruks- och livsmedelsproduktion är av stort intresse för allmänheten. Att media och allmänhet tidigt får information om den typen av uppgifter är viktigt för att medborgare själva ska kunna bilda sig en uppfattning om eventuella problem inom jordbruks- och livsmedelsindustrin. anför vidare att förbundet upprepade gånger har påpekat att rättsakter från EU riskerar att minska insynen och urholka offentlighetsprincipen. Att som föreslås i promemorian införa absolut sekretess för uppgifterna innebär dessutom enligt en överimplementering av direktivet. Det finns inom ordalydelsen utrymme för att uppgifter om anmälarens identitet under vissa omständigheter ska få lämnas ut. När det gäller förslaget att tystnadsplikten som följer av den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela uppgifter till media anför förbundet att de aktuella uppgifterna är av potentiellt stort allmänintresse. Det finns därmed enligt för att låta meddelarskyddet ha företräde framför tystnadsplikten. TU – Medier i anser att ett ”lämpligt” skydd i direktivets mening mycket väl kan uppnås genom en skadeprövning. När det gäller meddelarfriheten anför TU att, som noteras i promemorian, har uttalat att ”som grundprincip bör stor återhållsamhet iakttas vid prövning av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall”. Detta är enligt TU inte en sådan situation där undantag bör medges. När det gäller vad som anförs om företräde framför svensk rätt bör enligt TU erinras om att detta är en del av en större – och djupare – diskussion om vilken beslutsmakt överlämnat till EU, däribland vad gäller grundläggande principer om tryck- och yttrandefrihet och offentlighet. uppfattning är att frågeställningen om absolut sekretess eller skaderekvisit bör bli föremål för en djupare analys. minst mot bakgrund av att en anmälares identitet inte torde kunna hållas hemlig för en part för det fall utredningen utmynnar i att en förbudstalan anser att möjligheten för en klagande att efterge sekretesskydd och tillsynsmyndighetens möjligheter att avsluta en utredning om den klagandes anonymitet kan skyddas är viktig. Verket anser det vidare vara tveksamt om den föreslagna utformningen av bestämmelsen ger det avsedda skydd som direktivet förutsätter. beroende på att det också ska finnas sekretesskydd för identiteten för producentorganisationer med flera eller en medlem i en producent- organisation på vars vägnar organisationen klagar. enligt verket finnas skydd av affärshemligheter för tillsynsobjektet. anser även att sekretessbestämmelsen bör utformas så att sekretessen inte endast omfattar uppgifter i anmälan, utan även uppgifter i en annan utsaga som lämnas under utredningen (t.ex. efterföljande skriftväxling). Skälen för regeringens förslag och bedömning Sekretess för anmälarens och leverantörens identitet Enligt direktivets artikel 5.3 ska tillsynsmyndigheten, om den klagande så begär, vidta nödvändiga åtgärder för lämpligt skydd av identiteten för den klagande eller identiteten för de medlemmar eller leverantörer som avses i artikelns punkt 2. Enligt denna punkt ska producentorganisationer, andra leverantörsorganisationer och sammanslutningar av sådana organisationer ha rätt att lämna in klagomål på begäran av sina medlemmar eller Vidare ska enligt artikel 5.3 säkerställas lämpligt skydd av alla andra uppgifter för vilka den klagande anser att röjande skulle kunna skada den klagandes eller dessa medlemmars eller leverantörers intressen. klagande ska ange alla uppgifter för vilka begäran om sekretess görs. En anmälan om en överträdelse av den nya lagen som lämnas till tillsynsmyndigheten utgör en allmän handling hos myndigheten. offentlighetsprincipen är huvudregeln att allmänna handlingar är Rätten att ta del av allmänna handlingar kan bara begränsas av Skydd för klagandens identitet och andra uppgifter kan uppnås på två sätt, antingen genom sekretesskydd eller genom krav på anonyma Vid sekretesskydd uppger klaganden sitt namn i anmälan, men får därefter ett skydd så att uppgifterna inte röjs. anmälan är identiteten okänd även för tillsynsmyndigheten. genomförandet av det s.k. kapitaltäckningsdirektivet och det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 255 och prop. s. 328) gjordes bedömningen att skydd för identitet bör genomföras genom bestämmelser om sekretess. Eftersom direktivet rör enskilda avtalsförhållanden skulle det bli svårt för tillsynsmyndigheten att agera på anonyma anmälningar. ordning skulle det varken bli möjligt att kvalitetssäkra erhållna uppgifter eller ställa följdfrågor till anmälarna. Vidare skulle anonymiteten inte utesluta att klagandens identitet ändå går att sluta sig till, baserat på de uppgifter som lämnas. Sammanfattningsvis bör det skydd för klagandens 2020/21:134 identitetsuppgifter och andra uppgifter som direktivet föreskriver genomföras genom sekretesskydd. I 30 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) förkortad OSL, finns bestämmelser som reglerar tillsyn avseende näringslivet. Sekretess i tillsyns- och utredningsverksamhet regleras bl.a. i 30 kap. 1 § OSL. Enligt bestämmelsens första punkt gäller sekretess för enskilds affärs- eller driftsförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen är således försedd med ett rakt skaderekvisit. Absolut sekretess gäller enligt första stycket 2 samma paragraf för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i första stycket 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. I normalfallet torde varken första eller andra punkten kunna användas för att dölja en anmälares identitet, även om skaderisk skulle anses förekomma. Uppgiften om identiteten utgör varken ett affärs- eller driftsförhållande. Följaktligen har också i 30 kap. 3 § OSL införts en särskild regel om skydd för anmälare i vissa typer av konkurrensärenden. Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt 1.för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Inte heller denna bestämmelse, eller någon annan befintlig reglering i OSL motsvarar direktivets krav på skydd för anmälarens identitet. bestämmelser om skydd för anmälares identitet bör därför införas i en ny bestämmelse i OSL. Som påpekar ska enligt direktivet samma skydd som för en anmälare gälla identiteten för en medlem i en producentorganisation eller annan leverantörsorganisation, som har gjort en anmälan på begäran av en medlem. I det svenska genomförandet av direktivet föreslås ingen begränsning i den nya lagen när det gäller vem som ska kunna göra en anmälan till tillsynsmyndigheten. vara så att den leverantör som anmälan rör varken är anmälare eller medlem i en producentorganisation eller annan leverantörsorganisation som gjort anmälan. Det krävs därför enligt regeringen, för att uppfylla syftet med direktivet, även ett sekretesskydd för den leverantör som Sekretessbestämmelser utformas normalt med skaderekvisit. skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att skada uppstår om uppgifterna Vid ett omvänt skaderekvisit är utgångspunkten den omvända, att uppgifterna omfattas av sekretess, men får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att skada uppstår. Vid absolut sekretess ska de uppgifter som är föremål för sekretess hemlighållas oavsett skada. Någon skadeprövning ska således Frågan är om direktivets krav på ”nödvändiga åtgärder” respektive ”lämpligt skydd” för anmälarens identitet lämnar utrymme för en bestämmelse med ett skaderekvisit eller om det är nödvändigt med absolut sekretess. och TU – Medier i anser att ett ”lämpligt” skydd i direktivets mening mycket väl kan uppnås genom en skadeprövning. uppfattning är att frågeställningen bör bli föremål för en djupare analys. För att uppnå en effektiv och ändamålsenlig tillsyn är det enligt regeringen avgörande att säkerställa att anmälarens identitet inte röjs. Formuleringen i direktivet tyder på att en klagande ska ha rätt till ett lämpligt skydd av identiteten oavsett bedömning av en eventuell skaderisk. När det gäller identiteten finns det i direktivtexten ingen hänvisning till eventuell skada, vilket det gör när det gäller andra uppgifter. Det kan dock finnas fall där anmälarens respektive leverantörens identitet redan är allmänt känd, exempelvis för att leverantören själv har gått ut i media och berättat om anmälan. I ett sådant fall torde det ofta stå klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller leverantören lider skada. Det är i dessa fall rimligt att tänka sig att anmälaren inte själv önskar ett sådant sekretesskydd som enligt direktivets konstruktion är en förutsättning för att identiteten ska skyddas. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det är tillräckligt att tillförsäkra uppgifterna om klagandens identitet sekretess genom ett omvänt skaderekvisit. Presumtionen ska alltså vara ett sekretesskydd för uppgift genom vilken anmälaren eller den leverantör som anmälan rör kan identifieras, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller leverantören lider skada. Det bör i sammanhanget påpekas att sekretessen endast kommer att få fullt genomslag i ärenden där något ingripande inte sker, med hänsyn till den grundläggande principen om partsinsyn. För att tillsynsmyndigheten ska kunna utreda den anmälda överträdelsen vidare, ingripa eller meddela sanktioner, kan ju sekretesskyddet ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt förvaltnings- och processrättsliga regler. Enligt 10 kap. 3 § OSL kan en enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, förvägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Även i övrigt kan det i praktiken vara nödvändigt att anmälaren släpper på sina sekretessanspråk för att en utredning ska kunna genomföras och ett ingripande ske. Enligt 12 kap. 2 § OSL kan en enskild helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i OSL. Enligt direktivets artikel 6.1 d får tillsynsmyndigheten avstå från att fatta ett beslut om att köparen ska upphöra med den förbjudna handelsmetoden om det beslutet skulle kunna riskera att avslöja den klagandes identitet eller avslöja andra uppgifter beträffande vilka den klagande anser att ett sådant röjande skulle kunna skada dennes intressen, om den klagande har angett vilka uppgifter det gäller. I promemorians förslag är det bara uppgifter i en anmälan som kan avslöja anmälarens identitet som ska omfattas av sekretessen. anser att sekretessbestämmelsen bör utformas så att sekretessen inte endast omfattar uppgifter i anmälan, utan även uppgifter i en annan utsaga som lämnas under utredningen (t.ex. efterföljande skriftväxling). Regeringen delar uppfattning. Bestämmelsen bör därför vara utformad så att den gäller för alla uppgifter i ärendet som kan avslöja identiteten på den som har gjort en anmälan eller på den leverantör som anmälan rör.