prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Även om planbeskedet med regeringens förslag får en utökad betydelse för den enskilde och även skapar en viss skyldighet för kommunen och , bör det inte införas en rätt att överklaga planbeskedet. I likhet med utredningen anser regeringen att ett överklagandeförbud inte heller strider mot den europarättsliga rätten till domstolsprövning (jfr artikel 6.1 i ). Regeringen har för avsikt att följa upp de föreslagna lagändringarna när de har varit i kraft och det är möjligt att dra slutsatser om hur bestämmelserna tillämpas i praktiken. 2020/21:131 Tillkännagivanden har tillkännagett för regeringen att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan (bet. 2014/15: CU10 punkt 6, rskr. 2014/15:180). De förslag som lämnas i propositionen innebär att tillkännagivandet tillgodoses. Tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. har även tillkännagett för regeringen att det behövs åtgärder som kan leda till en snabbare plan- och bygglovsprocess (bet. 2015/16: CU1 punkt 7, rskr. 2015/16:79). Enligt finns det anledning för regeringen att skyndsamt fortsätta arbetet med regelförenklingar som kan leda till att tiden för ett byggprojekt fram till byggstart ytterligare kan kortas ned, inte minst mot bakgrund av den omfattande bostadsbristen i stora delar av landet. Enligt bör regeringen lägga fram förslag om fler lagändringar som kan ge en snabbare handläggning av plan- och bygglovsärenden. Inriktningen på arbetet bör vara att regeringen bör utreda åtgärder som sammantaget kan förkorta plan- och bygglovsprocessen fram till startbesked med upp till . Regeringen har sedan tillkännagivandet beslutades genomfört ett omfattande arbete med att utveckla . Lagen har ändrats vid 32 olika tillfällen, vilket medfört att fler än 250 paragrafer har ändrats, införts eller upphävts. Regeringen har redovisat sina insatser med anledning av tillkännagivandet i de årliga redogörelserna för behandlingen av skrivelser till regeringen, se skr. 2015/16:75 (N 67), skr. 2016/17:75 (N 46), skr. 2017/18:75 (N 40), skr. 2018/19:75 (N 33) och skr. 2019/20:75 (Fi 15). Redovisning har även skett i ett antal propositioner (prop. 2017/18:1 utg.omr. 18 avsnitt 3.5.1, prop. 2017/18: 167 s. 6, prop. 2018/19:1 utg.omr. 18 avsnitt 4.5.1 och prop. 2019/20:52 s. 34). De förslag som lämnas i denna proposition bedöms innebära att planprocessen i vissa fall kan förkortas med 3–12 månader och i enstaka fall ännu mer (se avsnitt 8.3). Regeringen anser att de förändringar som har gjorts i plan- och byggregelverket sedan tillkännagivandet beslutades, tillsammans med förslagen i den här propositionen, innebär att plan- och bygglovsprocessen sammantaget har förkortats i sådan utsträckning att tillkännagivandet får anses vara tillgodosett och därmed slutbehandlat. Regeringens förslag: Ändringarna i ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att ändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt Prop. 2020/21:131 över förslaget. anser dock att det kan finnas en poäng med att avvakta och utvärdera reformen med planeringsbesked innan ytterligare förfaranden gentemot i tidiga skeden införs. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det inte finns skäl att först utvärdera reformen med planeringsbesked innan de lagändringar som föreslås bör träda i kraft. Lagändringarna bör träda i kraft den Det bör ge berörda myndigheter och kommuner tillräckligt med tid för att genomföra nödvändiga förberedelser. Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om planbeskrivningens innehåll ska fortfarande gälla för ärenden om detaljplaner som har påbörjats före . Detsamma ska gälla för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana detaljplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att övergångsbestämmelsen ska gälla vid överprövning. Remissinstanserna: och har inga synpunkter på förslaget. Övriga remissinstanser yttrar sig inte över förslaget till övergångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Ändringar i tillämpas vanligtvis inte i påbörjade planärenden. Förslaget att det ska framgå av planbeskrivningen bl.a. om planeringsunderlag har tagits fram av en enskild (se avsnitt 6.6) skulle kunna leda till att kommunen behöver komplettera redovisningen i redan påbörjade ärenden, om det inte införs en övergångsbestämmelse i denna del. För att förhindra att kommunen behöver göra omtag i planprocessen anser regeringen att äldre bestämmelser om planbeskrivningens innehåll bör gälla för ärenden om detaljplaner som har påbörjats före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Ett ärende om detaljplan bör – liksom tidigare – anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett planprogram bör ärendet anses ha påbörjats först då kommunen beslutat att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234). Regeringen föreslår i avsnitt 6.5 att det ska förtydligas i att det för detaljplanearbetet ska finnas det planeringsunderlag som behövs och att underlag får tas fram av kommunen och av annan. I likhet med utredningen anser regeringen att dessa bestämmelser enbart utgör förtydliganden av gällande rätt, och att det därmed inte finns något behov av övergångsbestämmelser när det gäller de föreslagna ändringarna i Inte heller för övriga föreslagna ändringar finns det något behov av Efter ikraftträdandet ska de bestämmelser som 2020/21:131 inte omfattas av övergångsbestämmelser således tillämpas även i sådana ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. För statens del uppstår i första hand konsekvenser för länsstyrelserna till följd av förslaget att en planintressent ska kunna begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Förslaget innebär att en ny ärendekategori tillkommer hos länsstyrelserna som förutsätter viss handläggning. Vilken insats som behövs från sida kommer att bero på komplexiteten och graden av precisering av planbeskedet, där graden av precisering hänger samman med vilket underlag som planbeskedet bygger på. I vissa fall kommer innebörden av planbeskedet att vara entydigt på så sätt att den sökta åtgärden redovisas noggrant i form av bygghandlingar. I andra fall kan den sökta åtgärden vara beskriven i stora drag, t.ex. husens högsta våningsantal eller uppskattat antal lägenheter, eller bebyggelsens eller byggnadsverkets utformning i stort, såsom friliggande eller sammanbyggda hus (jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 227). Det medför att det i vissa fall kommer att vara lätt för att avgöra vilken åtgärd som planbeskedet avser. I andra fall kommer att behöva utforma sitt besked med hänsyn till de olika alternativa utformningar som planbeskedet möjliggör (jfr avsnitt 6.4.3). I många fall bör det handla om att ska yttra sig över vilket underlag som kan behövas för relativt små projekt, i områden som redan är bebyggda. I sådana fall bör det ofta bli lätt för att bedöma vilka planeringsunderlag som kan komma att behövas. Det kan således handla om en förhållandevis enkel kontroll mot egna digitala planeringsunderlag för att förvissa sig om att åtgärden t.ex. inte påverkar fornlämningar, berör skyddade arter eller avser förorenad mark. I sådana fall bör den som handlägger ärendet hos själv kunna avgöra vilket underlag som kan behövas för att planförslaget ska kunna bedömas i förhållande till de intressen som har att bevaka. Enligt utredningen kan den totala handläggningstiden för ärenden av detta slag uppskattas (inklusive registrering, handläggning och arkivering), dvs. ungefär en arbetsdag. I andra fall kan planbeskedet avse åtgärder som berör många olika statliga intressen eller där genomförandet förutsätter kontakter och samordning med andra statliga myndigheter, exempelvis Försvarsmakten, eller . Samordning kan även behövas inom med företrädare som bevakar andra sakområden, exempelvis kulturmiljö- eller naturvård. I sådana fall kan det krävas ett relativt omfattande arbete för att ska kunna yttra sig över vilka planeringsunderlag som kan behövas. Det är även sannolikt att plan- Prop. 2020/21:131 intressenten kan komma att återkomma med följdfrågor i de fall plan- beskedet berör komplexa frågeställningar. Enligt utredningen kan handläggningstiden för sådana ärenden i genomsnitt uppskattas hos . De förväntade handläggningstiderna hos länsstyrelserna utgår från att kommunen i planbeskedet har bedömt behovet av planeringsunderlag, vilket i normalfallet bör underlätta arbete. uppgift avser således främst att bedöma att det underlag som kommunen har angett i planbeskedet kommer att vara tillräckligt för att bedöma hur den sökta åtgärden förhåller sig till de statliga ingripandegrunderna. lämnades totalt 1 550 planbesked av de 280 kommuner som besvarade plan- och byggenkät, motsvarande av det totala antalet kommuner. Det ligger i linje med antalet planbesked . Av de meddelade planbeskeden var positiva och negativa. Omräknat till hela landet kan antalet positiva planbesked uppskattas till cirka 1 350. Utredningen har bedömt att planintressenterna kommer att begära yttrande när det gäller behovet av planeringsunderlag i cirka hälften av de positiva fallen. Utredningen bedömer att av dessa bör vara av det enklare slaget. Det innebär sammantaget att handläggningen av denna ärendekategori kan förväntas uppgå till knappt fyra årsarbetskrafter. Länsstyrelsernas arbete med granskning av förslag till detaljplaner bör i viss utsträckning kunna underlättas något till följd av att förslaget kan antas leda till att beredningsunderlaget är bättre utvecklat i fler fall när kommunen inleder samråd. leder det till att det i viss mån kommer att finnas mer underlag som behöver granskas från länsstyrelsernas sida. Att planförslagen i fler fall kommer att vara mer omsorgsfullt utredda när de når bör således endast påverka arbete i mindre grad. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att länsstyrelserna tillförs för att säkerställa att länsstyrelserna inte påverkas negativt av ett genomförande av förslaget (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). Regeringens förslag innebär att länsstyrelserna tillförs mer än vad utredningen föreslår, och lämnas mot bakgrund av remisskritik från bl.a. länsstyrelserna om att utredningens förslag inte är tillräckligt för att kompensera länsstyrelserna för den förväntade arbetsinsatsen. har godtagit regeringens förslag. Andra statliga myndigheter kan komma att påverkas indirekt av förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked när det gäller vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Det gäller de myndigheter som oftast berörs av detaljplaneläggning, bl.a. Försvarsmakten, Statens geotek- niska institut och . Utredningen har bedömt att denna hand- 2020/21:131 läggning inte bör bli mer omfattande än att den kan rymmas inom befintliga ramar, bl.a. eftersom myndigheternas insatser i detta tidiga skede kan förväntas leda till att granskningsarbetet i senare skeden kan komma att förenklas. bedömer emellertid att förslaget medför att antalet ärenden som inkommer till myndigheten kommer att öka och den därför behöver tillföras resurser. geologiska undersökning framför liknande synpunkter. Regeringen gör dock ingen annan bedömning än vad utredningen har gjort i denna del. är förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. boende, byggande och förvaltning av bebyggelse. ska även följa utvecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid behov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås (1 och 3 §§ förordningen [2012:546] med instruktion för ). ska även ge råd och stöd om, följa upp och analysera samt regelbundet sammanställa erfarenheterna från tillämpningen av (8 kap. 19 § PBF). De frågor som berörs i denna proposition är av sådant slag att de faller under ansvarsområde. kommer därför att få ansvar för att följa utvecklingen av hur regelverket kommer att tillämpas. I likhet med utredningen bedömer regeringen att de tillkommande uppgifterna bör rymmas inom ramen för nuvarande anslag. Andra statliga myndigheter, som varken direkt eller indirekt berörs av planprocessen, bör inte påverkas av förslaget. Konsekvenser för statens intressen Förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked i fråga om vilket planeringsunderlag som kan behövas, bör leda till att kommunernas arbete med de s.k. ingripandegrunderna förbättras. Det beror på att de frågor som berör statens intressen kan förväntas vara bättre utredda om har hunnit yttra sig över frågan om vilket planeringsunderlag som kan behövas redan innan den formella planprocessen inleds. Förslaget bör inte medföra några konsekvenser av betydelse för annan samhällsplanering, t.ex. fysisk planering av infrastruktur enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. 8.2 Konsekvenser för kommunerna Förslaget att kommunen i ett positivt planbesked ska redovisa vilket under- lag som kan behövas för planläggningen, om det har begärts av planintres- senten, medför ett visst merarbete för kommunen. handlar det om att kommunen kommer att behöva redogöra för frågor som normalt ändå måste bedömas av kommunen för att den ska kunna avgöra om ett positivt planbesked kan ges och att kommunens merarbete därmed skulle vara begränsat. Eftersom kommunen har möjlighet att ta ut en avgift för beslutet om planbesked, skulle förslaget enligt utredningen inte behöva medföra några kostnader för kommunen (se 12 kap. 8 § 1 PBL). remissinstanserna, däribland , menar dock att utredningen har överskattat vilka frågor kommunen utreder inom ramen för en begäran om anser att förslaget innebär att kommunen i många fall kommer att behöva göra en förenklad utredning, för att i planbeskedet kunna ange vilka planeringsunderlag som behöver tas fram. Enligt är risken överhängande för att fel sorts underlag tas fram eller att den utredda nivån inte motsvarar kommunens kravnivå, om denna inledande utredning inte görs. Därmed kommer det enligt kommunen att bli svårt att hinna handlägga ärendet . Regeringen delar uppfattningen att utredningen till viss del kan ha överskattat vilka överväganden som kommunen vanligtvis gör när den handlägger ett planbeskedsärende. Regeringen anser dock att förslaget inte innebär, som gör gällande, att kommunen kommer att behöva påbörja arbetet med utredningarna för att i planbeskedet kunna redogöra vilka planeringsunderlag som kan behövas. Regeringen anser tvärtom att det i många fall bör vara förhållandevis enkelt för kommunen att bedöma vilka planeringsunderlag som kommer att behöva tas fram. Att kommunen i planbeskedet redovisar vilka underlag som kan behövas innebär enligt regeringens bedömning inte att kommunen i svårbedömda fall även behöver ge detaljerade anvisningar om hur underlaget behöver utformas för att kunna användas i den fortsatta planeringen. I andra fall kan kommunen behöva göra mer ingående bedömningar av vilka underlag som kan behövas. I sådana fall kan det vara lämpligt att kommunen i planbeskedet anger att behovet av det specifika underlaget är svårbedömt och att behovet av underlaget därför inte fullt ut kan bedömas förrän planarbetet inletts. Det finns inte heller något som hindrar att kommunen i planbeskedet avråder planintressenten från att ta fram visst planeringsunderlag med hänvisning till att det specifika innehållet i underlaget kommer att behöva utredas ytterligare och att det finns risk för onödiga kostnader om intressenten påbörjar arbetet innan kommunen har möjlighet att precisera vilka frågor det handlar om. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör vara möjligt att göra de bedömningar som förslagen förutsätter inom den nuvarande fyramånadersfristen (se avsnitt 6.7). Förslaget att kommunen ska redovisa vilket underlag som kan behövas medför att kommunens arbete med planeringsunderlag i viss mån kan få en annan karaktär. Om en planintressent tar fram visst underlag på egen hand, kan kommunen behöva lägga ytterligare tid och resurser på att granska detta underlag jämfört med vad som gäller när kommunen själv tar fram underlaget. Som framhåller kan kommunens tid för inläsning behöva utökas, om kommunen inte deltar i den inledande processen med att ta fram planeringsunderlaget. I de fall kommunen själv är beställare av planeringsunderlag är planhandläggaren ofta tidigt inkopplad i arbetet med att ta fram förfrågningsunderlag, precisera beställningsskrivelsen, upprätta en tidsplan, genomföra uppstartmöte med konsulten och efterföljande avstämningar, vilket innebär att stora delar av planeringsunderlaget ofta redan är känt för handläggaren när det levereras av konsulten. anser att förslaget att en planintressent ska kunna ta fram olika utredningar medför ett ökat behov av kommunala riktlinjer gällande vilka kvalitetskrav som ställs vid upprättandet av olika utredningar. Som anges i avsnitt 6.3 avser regeringen att ta initiativ till att det tas fram en vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska under- 2020/21:131 sökningar, naturvärdesinventeringar och utredningar om vatten och avlopp. En sådan nationell vägledning bör leda till att kommunen inte behöver ta fram en egen vägledning eller egna kommunala riktlinjer. Några remissinstanser, bl.a. , befarar att förslaget kan leda till att kommunens arbete blir mindre attraktivt för kommunanställda Det skulle enligt kommunen i förlängningen kunna inne- bära att kommunen får svårare att behålla sin kompetens. munen medför förslaget att kommunens arbete behöver inriktas mot att bevaka och granska i stället för att projektleda och utveckla detaljplanen, om planintressenten ges ett större utrymme under det inledande arbetet. Regeringen delar inte dessa farhågor. Reformen medför visserligen att planarkitekten kan få en delvis annan roll, eftersom kommunen i ökad utsträckning kan behöva vägleda planintressenten i arbetet med att ta fram de planeringsunderlag som kan behövas. även i fortsättningen att fungera som projektledare och vara den som håller samman arbetet med detaljplanen. Enligt regeringens bedömning medför förslaget inte att kommunens arbete bör bli mindre attraktivt för kommun- Förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att läns- styrelsen yttrar sig i fråga om vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna, medför vissa konsekvenser för kommunerna. slaget innebär att det uppstår ett begränsat merarbete för kommunen vid handläggningen av ett planbesked i de fall planintressenten begär att få I de fall yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas, ska skicka en kopia av yttrandet till kommunen. I detta skede – dvs. efter att planbeskedet har beslutats men före den tidpunkt då det egentliga planarbetet har kommit igång – har vanligtvis ingen handläggare utsetts för planarbetet. Det medför att förslaget kan leda till att kommunen behöver införa rutiner för att hålla yttranden ordnade för att säkerställa att dessa synpunkter kan beaktas när planläggningen påbörjas. Förslaget bör leda till att kommunen i vissa fall kommer att få en bättre bild av vilka frågor som anser behöver utredas för att det ska vara möjligt att bedöma lämpligheten av ett förslag till detaljplan. bör kommunen bättre kunna överblicka vilka frågor som behöver vara utredda innan det är lämpligt att samråda om ett förslag till detaljplan. kan å ena sidan medföra att det i vissa fall behövs ytterligare insatser, jäm- fört med situationen när kommunen inte har kännedom om vilka frågor som anser behöver utredas, innan det är lämpligt att genom- Å andra sidan leder förslaget till att risken minskar för att i samrådsskedet framför synpunkter som innebär att helt nya sakfrågor behöver utredas. Det bör medföra att tiden mellan samråd och granskning i vissa fall kan förkortas. Sammantaget bör förslaget leda till att planprocessen kan förkortas, genom att kommunerna kan ta fram de planeringsunderlag som behövs redan innan samråd sker. ingen består huvudsakligen i att arbetet med att ta fram olika planerings- underlag kan bedrivas parallellt. Förslaget kan tänkas innebära att i vissa fall gör en annan bedömning än kommunen när det gäller frågan om vilket underlag som behövs för att lämpligheten av den åtgärd som planbeskedet avser ska synpunkter kan då leda till att planintressenten gör bedömningen att behovet av underlag är så omfattande eller att förutsättningarna är av sådant slag att det är önskvärt att inleda planläggningen. förekommer det att planläggning avbryts till följd av att behovet av planeringsunderlag anses vara alltför omfattande eller att planeringsförutsättningarna visar sig vara av sådant slag att den önskade åtgärden inte är genomförbar, av ekonomiska eller av andra skäl. framkommer sådana synpunkter ofta först efter genomfört samråd. Förslaget bör leda till att kommunens arbete kan förenklas, om synpunkter som innebär att planläggningen inte är genomförbar kan komma fram redan före den tidpunkt då den egentliga planläggningen påbörjas. På så sätt kan kommunen undvika att resurser läggs på s.k. förgävesprojektering. Förslaget att kommunen ska redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas medför att kommunens handläggning av planbeskedsärenden i vissa fall blir mer tidskrävande, vilket innebär att kommunen kan behöva ändra sin taxa för planbesked. Även förslaget att kommunen får medge att planintressenten får inhämta yttrande medför visst merarbete för kommunen. Förslaget att det ska framgå av en planbeskrivning om underlag har tagits fram av en enskild innebär en ny skyldighet för kommunen. Den arbetsinsats som kommer att krävas från kommunens sida för att kravet ska vara tillgodosett bör vara så liten att den inte har någon reell betydelse i förhållande till den totala insats som det innebär att ta fram ett förslag till detaljplan. Förslaget att det i arbetet med att ta fram en detaljplan – utöver att det ska finnas en eller flera grundkartor och en fastighetsförteckning – även ska finnas det planeringsunderlag som i övrigt behövs, medför inget ökat krav på underlag. Förslaget innebär enbart ett förtydligande av det gällande kravet på underlag (se 5 kap. 13 § första stycket PBL). Förslaget att det ska framgå att underlag får tas fram av kommunen och av annan än kommunen innebär ett förtydligande av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förtydligandet bör leda till att vissa oklarheter undanröjs när det gäller kommunens möjligheter att använda sådant underlag som tagits fram av planintressenten eller av dennes konsulter. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Som framgår av redogörelsen ovan medför förslagen i några fall nya skyldigheter för kommunen, vilket utgör en viss inskränkning i förhållande till den kommunala självstyrelsen. De krav som föreslås bör leda till ökad transparens avseende det utredningsarbete som krävs för att ta fram ett förslag till detaljplan, vilket bör förbättra förutsättningarna för byggandet i stort och därmed även ha betydelse för konkurrensen inom byggsektorn.