prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — Av 3 § samma lag följer att högsta beredskap råder om är i krig samt att regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap om är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför gränser, eller av att har varit i krig eller krigsfara. I promemorian föreslås att konsultationsskyldigheten inte ska gälla under sådana förhållanden. Regeringen anser att ett undantag för lagens tillämpning när det råder höjd beredskap inte är nödvändigt. Enligt regeringens förslag ska skyldigheten att konsultera inte gälla för ärenden som rör totalförsvaret eller säkerhet i övrigt (se avsnitt 5.5). I händelse av högsta beredskap är som angetts ovan totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas, vilket innebär att konsultationsskyldigheten inte kommer att gälla i en sådan situation. För det fall skärpt beredskap råder kommer myndigheterna fortfarande bedriva sin vanliga verksamhet så långt det är möjligt. (Se bl.a. 4 § förordningen [2015:1053] om totalförsvar och höjd beredskap där det framgår att det i myndigheternas planering för totalförsvaret ska ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.) Något behov att undanta ärenden som inte rör totalförsvaret eller säkerhet i övrigt, endast av den anledning att höjd beredskap råder, har inte framkommit. Regeringen anser därför att lagen bör gälla även när det råder höjd beredskap. Regeringens förslag: Den nya lagen och ändringarna i sametingslagen och lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk ska träda i kraft Lagen om ändring i den nya lagen ska träda i kraft Varken den nya lagen eller lagen om ändring i den nya lagen ska tillämpas på ärenden som har inletts före respektive lags Regeringens bedömning: Det behövs i övrigt inga övergångs- Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. I promemorian lämnas inget förslag till lag om ändring i den nya lagen. I promemorian föreslås att ikraftträdandet ska vara den 1 Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser lämnar promemorians förslag utan invändning. och anser att lagen ska träda i kraft vid en senare Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer delvis med regeringens. I utkastet lämnas inget förslag till lag om ändring i den nya lagen. I utkastet föreslås att ikraftträdandet ska vara den Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser lämnar förslaget och Bergsstaten anser att lagen ska träda i kraft bl.a. eftersom de myndigheter som berörs av de nya reglerna behöver att förbereda sig. Skälen för förslaget: Den nya lagen om konsultationsskyldighet i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna utgör en angelägen och viktig reform, som bör träda i kraft . i läns, och Bergsstatens synpunkter om behovet för myndigheter och andra berörda aktörer av tillräcklig tid för att förbereda sig för konsultationer beaktas. avsnitt 5.3 får detta behov anses gälla särskilt för regioner och kommuner och konsultationsordningen bör därför införas i två steg. bakgrund föreslås att den nya lagen och relaterade lagändringar ska träda i kraft samt att lagen om ändring i den nya lagen, som ansluter regioner och kommuner till konsultationsordningen, ska träda i Eftersom bestämmelserna i den föreslagna nya lagen och i lagen om ändring i den nya lagen är processuella skulle de, utan särskilda övergångsbestämmelser, träda i kraft direkt och gälla för alla öppna ärenden Eftersom öppna ärenden kan befinna sig i olika handläggningsstadier bör lagarnas tillämpning lämpligen begränsas till de ärenden som inleds efter ikraftträdandet. Det föreslås därför för såväl den nya lagen som lagen om ändring i den nya lagen en övergångsbestämmelse om att lagen inte ska tillämpas på ärenden som har inletts före För den nya lagen innebär detta att den inte ska tillämpas på ärenden som före ikraftträdandet inletts hos regeringen eller en statlig 2021/22:19 förvaltningsmyndighet. När det gäller lagen om ändring i den nya lagen ska den inte tillämpas på ärenden som före ikraftträdandet inletts vid en kommun eller en region. Förslagen till relaterade lagändringar är inte sådana att det finns behov av övergångsbestämmelser. 10Konsultationslagen ska följas upp och utvärderas Några remissinstanser framför att det bör ske en uppföljning av konsultationslagen . Statskontoret anser att konsultationslagen bör följas upp efter att en lämplig tid förflutit då det är angeläget att bedöma om den har gett de effekter som eftersträvas på området. kommun anför beträffande handläggningsmässiga och ekonomiska konsekvenser för bl.a. kommuner att det är viktigt att följa upp konsultationsordningen när det finns större erfarenhet av hur den faktiskt fungerar. förespråkar att den nya lagen utvärderas efter tre till . har vid ett möte som hållits under beredningen av lagstiftningsärendet framfört att tillämpningen av konsultationslagen bör följas upp så att det är möjligt att eventuellt revidera lagen . Bergsstaten, , Länsstyrelserna i , , och samt ser också positivt på att en utvärdering sker av frågor rörande bl.a. ökad arbetsbelastning, ökande kostnader och om lagen fyller sitt syfte. Det står klart att det är lämpligt att konsultationslagen utvärderas efter att den och den efterföljande ändringslagen har trätt i kraft för att exempelvis analysera dess tillämpning och om den uppfyller sitt syfte samt samhällsekonomiska konsekvenser och effekter av den nya konsultationsordningen. Även värdet av konsultationsordningen, med hänsyn till dess syfte att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter, i förhållande till ordinarie samrådsprocesser bör utvärderas. Rätten att konsulteras ska inte endast innebära en rätt att höras eller involveras utan den ska medföra en reell möjlighet att påverka. Vid utvärderingen är det därför också lämpligt att undersöka vad FPIC- principen (se avsnitt 4.2.2) innebär för den svenska statens relation till samerna i ljuset av konsultationsordningen. Av avsnitt 5.2 framgår att samrådsskyldigheten för statliga och kommunala myndigheter med samerna enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) ska gälla oberoende av konsultationsskyldigheten. Relationen mellan samrådsskyldigheten enligt minoritetslagen och konsultationsskyldigheten är en fråga som bör omfattas av den kommande utvärderingen. Som framgår av avsnitt 5.3 ska andra tillståndsprövande förvaltningsmyndigheter än sådana som kan anses vara domstolsliknande nämnder eller domstolsliknande organ i förvaltningsmyndigheter inte undantas från konsultationsskyldigheten. Med hänsyn till att påverkan av konsultationsskyldigheten på olika myndigheters handläggning av ärenden är svår att bedöma bör frågan om avgränsningen av vilka Prop. 2021/22:19 förvaltningsmyndigheter som ska undantas från konsultationsskyldigheten omfattas av den kommande utvärderingen. Av avsnitt 5.5 framgår att konsultationsskyldigheten inte kommer att gälla i ärenden enligt (2010:900) förrän regioner och kommuner ansluts till konsultationsordningen och därefter endast i ärenden om planläggning. Den kommande utvärderingen bör därför omfatta konsekvenserna av att skyldigheten att konsultera i ärenden enligt begränsas till dessa ärenden. Vid en utvärdering kan även frågan om en utredning av behovet av sekretess för uppgifter som förekommer vid konsultationer aktualiseras. Konsekvenserna av konsultationsordningen i form av eventuella ökade kostnader för och andra statliga myndigheter, kommuner och regioner samt samebyar och samiska organisationer bör även följas upp. Vid en utvärdering bör det identifieras om någon myndighet har fått en märkbart ökad arbetsbelastning till följd av förslaget. Regeringen anser således att utvecklingen bör följas och effekterna av konsultationsordningen utvärderas. Vid denna uppföljning är det viktigt att olika aktörer deltar för att olika aspekter av konsultationsordningen ska kunna belysas. Samiska företrädare ska involveras i uppföljningen. I denna analys görs bedömningar av konsekvenser av förslaget att införa en ny lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Förslaget kommer att beröra , samebyar och samiska organisationer eftersom konsultation enligt förslaget ska genomföras med dessa samiska företrädare. Utöver representanter för samerna kommer regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter samt, vid ändringslagens ikraftträdande, kommuner och regioner att påverkas eftersom de ska konsultera samerna då de handlägger ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna, om ärendet inte är undantaget från konsultationsplikt. Syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Genom konsultationsordningen ges samiska företrädare en rätt att delta i beslutsprocesser. Ett alternativ till att införa en särskild lag om konsultationer som har förutsättningar att uppfylla syftet vore att reglera konsultationer i de lagar som reglerar respektive ärendetyp, exempelvis lagar på områden som skog, gruvnäring och naturvård. En sådan metod skulle sannolikt medföra en tydligare reglering. Det är dock inte givet vilka lagar som skulle omfattas av en sådan reglering. Regleringen riskerar därmed att bli ofullständig och det skulle återkommande krävas nya tillägg. Ett annat jämförelsealternativ är att behålla den nu gällande har dock återkommande fått kritik från 2021/22:19 internationella granskningsorgan i fråga om efterlevnad av internationella åtaganden, exempelvis av för mänskliga rättigheter, och expertkommittéer, för brister i att tillgodose samernas möjlighet att påverka beslut som rör dem. De åtgärder som vidtagit och befintlig lagstiftning är således inte tillräckliga för att säkerställa samiskt inflytande och delaktighet i frågor som berör samerna. Det är därför angeläget att en reglering om konsultationer kommer till stånd. Åtgärder som syftar till att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv är en del av grunden i vårt statsskick och i vår demokrati. För att vidmakthålla dessa grundläggande värden måste samhället bygga på en gemensam förståelse och respekt för de mänskliga rättigheterna och urfolks rättigheter, bl.a. för det samiska folket. I detta sammanhang är förslaget om en lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket av stor betydelse. Mot denna bakgrund kan konstateras att alternativet att låta nu gällande lagstiftning vara oförändrad inte är en godtagbar alternativ lösning eftersom de brister som finns skulle kvarstå. De förbättringar som förslaget bedöms medföra skulle också utebli. 11.1Samhällsekonomiska och andra konsekvenser Att vidta åtgärder för att stärka samernas rätt att delta i beslutsprocesser och öka samernas möjlighet till inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden medför såväl samhällsekonomiska nyttor som kostnader. Genom förslaget får det samiska folket genom , samebyar och samiska organisationer ett stärkt inflytande över sina angelägenheter. Detta medför att samiska intressen och rättigheter blir bättre belysta och beaktade till följd av konsultationer, som regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner får ett bredare beslutsunderlag i ärenden som rör samiska frågor. Ett mera allsidigt beslutsunderlag torde leda till ökad förståelse och legitimitet för beslut samt innebära en högre kvalitet på besluten, vilket är positivt. De samhällsekonomiska kostnaderna består i att de konsulterande organen behöver säkerställa att de uppfyller kraven på konsultationsförfarandet i den nya lagen. Det innebär främst att de behöver se över verksamheten och invanda handlingssätt utifrån deras skyldighet att konsultera. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) anser att förslaget innebär att det måste ske flera samråd respektive konsultationer i respektive fråga. Det leder till ytterligare samråd och konsultationer för de kommuner och regioner som berörs och därmed en förlängd och mer omfattande beslutsprocess. Mot den bakgrunden anser SKR att konsekvensbeskrivningen är bristfällig och att de kostnader som den nya lagstiftningen innebär för kommuner och regioner underskattas. De förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner som berörs av förslaget ska samråda med samerna genom de samrådsförfaranden som gäller enligt lagstiftning på enskilda områden. Dessutom föreligger det en allmän samrådsskyldighet enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk för statliga och Prop. 2021/22:19 kommunala förvaltningsmyndigheter. Denna skyldighet gäller samtliga kommuner och regioner och inte endast inom ett förvaltningsområde. Det får därmed förutsättas att flertalet myndigheter, kommuner och regioner redan har en upparbetad systematik för att samråda med samiska företrädare samt generell kunskap om samiska frågor. Införandet av en konsultationsordning kan dock medföra att vissa ändringar kan behöva göras av de arbetsformer och rutiner som finns hos de konsultationsskyldiga organen. anser att för att kunna ställa om till ett förnybart elsystem krävs välfungerande tillståndsprocesser, en förutsägbar lagstiftning och process samt att myndigheternas handläggning inte innebär onödiga dröjsmål. framhåller att det därför är viktigt att de konsultationsskyldiga myndigheterna och får tillräckliga resurser för att inte konsultationsordningen ska leda till fördröjda tillståndsprocesser. Besluten i dessa ärenden innebär typiskt sett avvägningar mellan ett flertal intressen, varvid det redan nu finns en skyldighet att ta hänsyn till samiska rättigheter och intressen. Det är därför närmast en oundviklig följd av förslaget att handläggningstiderna kan förlängas något, men denna olägenhet uppvägs av att en förbättrad kvalitet i besluten kan åstadkommas och samernas rättigheter som urfolk bättre tas tillvara. Som ett resultat av förbättrat förankring och kvalitet kan antalet överklaganden i många ärendetyper väntas minska. Ett flertal remissinstanser har framfört att införandet av en konsultationsordning kommer att medföra ett visst behov av utbildning och informationsinsatser för de konsulterande myndigheterna. Det är, som framhållit, lämpligt att på olika sätt informerar om det nya regelverket. Civil , Bergsstaten, i och ser alla ett stort behov av utbildnings- och informationsinsatser, helst inför ikraftträdandet, och att medel måste tillföras detta ändamål. Som påpekats av flera remissinstanser behövs insatser för att förmedla information kring det nya arbetssättet och rutiner kommer att behöva byggas upp. Enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433) hör det till uppgifter att bl.a. medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten och att informera om samiska förhållanden. I samband med att konsulteras ter det sig naturligt att man även informerar om konsultationsordningen, dess syfte och regler. Det är dock viktigt att undvika nationell detaljstyrning och ge frihet till myndigheter, kommuner och regioner att i samråd med ta fram praxis för hantering av olika typer av ärenden när det gäller konsultationsförfarandet. En detaljreglering är inte möjlig med hänsyn till de olika myndigheternas verksamhet och ärenden som omfattas av lagen. Alla berörda myndigheter har dessutom en skyldighet att hålla sig informerade om förändringar i lagar och andra regelverk. 2021/22:19 11.1.2 Konsekvenser för jämställdheten Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Utifrån det övergripande målet finns sex delmål. Ett av delmålen är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Att ge samiska företrädare en stärkt rätt att delta i beslutsprocesser och att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter bidrar till att ge både samiska kvinnor och män ökad möjlighet till inflytande och delaktighet. Regeringens utvecklingsprogram för Jämställdhetsintegrering i myndigheter 2013–2018 (JiM) har syftat till att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering så att deras verksamhet ännu bättre bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. har deltagit i JiM och har haft i uppdrag att redovisa åtgärder och resultat av arbetet med JiM. har valt att inom ramen för sitt jämställdhetsarbete fokusera på regeringens jämställdhetspolitiska delmål en jämn fördelning av makt och inflytande. Samiska kvinnor kan ha svårt att agera utifrån positionen som same och som kvinna. I många situationer måste kvinnorna underordna sig för att i stället betona sin samiskhet. Det kan förklara varför det inte funnits en stark samisk kvinnorörelse. framhåller att lagförslaget borde bidra till att både samiska kvinnor och män får ökade möjligheter till inflytande och delaktighet – bidra till ökad jämställdhet – givet att jämställdhetsperspektivet tas till vara. När nu deltar och framför ståndpunkter vid konsultationer bör arbete med jämställdhetsintegrering med dess målsättningar kunna bidra till lika möjligheter för samiska kvinnor och män att delta i och påverka beslutsprocesserna. Förslaget bedöms därför få en positiv påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Av livsmiljöprogram Eallinbiras framgår att ur ett samiskt perspektiv är alla frågor miljöfrågor – eftersom miljön berör alla aspekter av samernas liv och omgivning. Målet är en livskraftig och hållbar samisk livsmiljö. Det samiska kulturarvet består inte bara av fysiska lämningar. Minst lika viktigt är det så kallade immateriella kulturarvet, allt det som inte lämnar några synliga spår efter sig. De traditionella formerna för samiska näringar har alltid tagit sin utgångspunkt i långsiktighet och utifrån ett hållbart levnadssätt. Renskötseln är ett viktigt bidrag till svenskt miljö- och naturvårdsarbete bl.a. genom att vara en indikator för det sammanhållna landskapets och fjällmiljöns tillstånd. En välmående fungerande renskötsel innebär ett sammanhållet och ekologiskt stabilt landskap. När , samebyar och samiska organisationer deltar och framför ståndpunkter vid konsultationer i ärenden som berör samerna kommer dessa företrädare att bidra med ett samiskt perspektiv på frågor kring miljö, natur och klimat och visa på en hållbar samisk natur- och I en samisk kontext går inte natur att skilja från kultur. 2021/22:19 ge samiska företrädare en stärkt rätt att delta i beslutsprocesser och att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter bedöms därför medföra positiva konsekvenser för miljön. från () är ett globalt klimatavtal som världens länder enades om vid klimatkonventionens tjugoförsta statspartsmöte (COP 21) . I femte stycket i sjunde artikel åtar sig statsparterna att grunda sina insatser för klimatanpassning bl.a. i urfolks traditionella kunskaper. Vad gäller det av antagna klimatpolitiska ramverket som bl.a. omfattar klimatmål och klimatlag samt behovet av förnybar elproduktion och eldistribution vilket tagits upp av bl.a. och Svensk Vindenergi kan det konstateras att en konsultationsordning inte står i motsättning till detta (se avsnitt 5.5). Hållbara miljö- och naturhänsyn ska gälla även vid olika tillstånds- och koncessionsprövningar och en avvägning mellan olika intressen innebär ofta en förbättrad kvalitet i besluten. Förslaget rör regeringen, förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner samt de samiska företrädarna. Det bedöms inte ha någon direkt påverkan på övriga enskilda eller företag. Förslaget medför att den konsulterande myndigheten får större möjlighet att beakta synpunkter från samiska företrädare vid handläggningen av ett ärende. Som () påpekar inskränker förslaget inte andra aktörers ställning, utom i det att beslutande myndigheter får möjlighet att ta större hänsyn till samerna vid prövning av olika ärenden, vilket är helt i enlighet med de uttalade intentionerna med förslaget. bedömer dock att den föreslagna regleringen i praktiken kan komma att medföra en viss förskjutning i avvägningen av motstående intressen vid hanteringen av ärenden där det finns en intressekonflikt. framför att det finns en påtaglig risk, att hanteringen kommer att leda till långa handläggningstider, vilket i sin tur kan leda till att beslut tar än , vilket riskerar att hämma tillväxt och investeringar, främst i norra . och Skogsägarna (LRF) anser att följderna av förslaget för enskilda och företag har undervärderats och att regleringen i enskilda fall påtagligt och direkt kommer att påverka enskilda och företag genom bl.a. tidsutdräkter. LRF anser vidare det inte har framkommit att de krav som ställs på utifrån internationella åtaganden medför att landet ska införa en så omfattande reglering att i det närmaste samtliga myndigheter kan tvingas att i både övergripande ställningstaganden och enskilda förvaltningsärenden konsultera en mängd företrädare för samiska intressen. Förslaget påverkar inte förvaltningsmyndigheters rätt att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta omständigheter och materiell rätt. Förslaget medför inte heller en förändring i den materiella rätt som gäller på olika områden för enskilda aktörer, t.ex. markägare eller exploatörer, och deras intressen. De bestämmelser som föreskriver att samråd ska ske med enskilda aktörer 2021/22:19 eller att dessa ska få yttra sig ska alltjämt gälla. Förslaget om en konsultationsordning är att betrakta som processuella regler som avser att skapa mer processuellt jämbördiga villkor i förhållande till ett folk som har en grundlagsskyddad rätt att bedriva näring och vars språk och kultur under tid varit både hotad och undanträngd. Som redogjorts för har den internationellt rättsliga diskussionen utvecklats mot en starkare betoning på staters skyldighet att konsultera urfolk i frågor som rör dem. Det har även skett en utveckling av hur konsultation med urfolk och rätten att utöva inflytande på beslut när kulturella rättigheter och egendomsrätter riskerar att inskränkas ska förstås. I vissa fall kan ett ärende, t.ex. om användning av mark, i någon mån fördröjas genom konsultationsskyldigheten. Om myndighetens verksamhet finansieras av de enskilda parterna kan konsultationsordningen också leda till högre kostnader för dem. Konsultationer bör dock handläggas så skyndsamt som möjligt i dessa ärenden. Fördröjningen kan knappast bli så stor att det medför olägenhet av betydelse för berörda. En fördröjning av ett ärende till följd av konsultationsskyldigheten skulle bl.a. kunna bli fallet när det gäller ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. En fördröjning kan i det enskilda fallet medföra ekonomiska konsekvenser för skogsägaren eller den som har rätt att avverka. De konsekvenser som en eventuell fördröjning av ärenden skulle kunna få bedöms dock inte vara av en sådan betydelse för berörda att de skulle utgöra ett hinder för införande av en konsultationsordning och uppvägs av att det blir ett bättre beslutsunderlag i ärendena. Myndigheten bör i möjligaste mån beakta en sökandes intresse av en snabb handläggning och att enskilda har en möjlighet att i dessa ärenden väcka en s.k. dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen (2017:900) som kan påskynda ett beslut. 11.3 Konsekvenser för staten Enligt förslaget ska regeringen omfattas av konsultationsskyldigheten. ärendet har särskild betydelse för samerna ska regeringen konsultera företrädare för dem. Som framgår av avsnitt 5.2 kommer konsultationsskyldigheten för regeringen att gälla som ett ytterligare krav vid sidan om beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. kansliet har dock en upparbetad rutin för samråd med framför allt men även med vissa andra samiska företrädare.