prop · H803162 · 2021-03-30 00:00:00 — Regeringen lämnade förslaget att slopa den särskilda löneskatten för äldre 2019 till i en särproposition.67 Av propositionen framgår att förslaget innebär att skatteutgifterna avseende nedsatt löneskatt för anställda och egenföretagare som fyllt samt för egenföretagare som inte har fyllt men har uppburit hel allmän ålderspension ökar.68 Eftersom regeringen inte särredovisar förslagets offentligfinansiella effekter i propositionen går det inte att utläsa med hur mycket skatteutgifterna ökar. Det är först i regeringens senaste redovisning av skatteutgifter som det är möjligt att se hur skatteutgifterna påverkas. Av redovisningen framgår att skatteutgifterna sammantaget mer än fördubblas till följd av att den särskilda löneskatten för äldre, på , slopades från . Figur 2 visar hur det beräknade skattebortfallet ökar efter att den särskilda löneskatten för äldre slopades 2019. För hela perioden –2019 kan skattebortfallet uppskattas till totalt , eller i genomsnitt . I och med det senaste slopandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 ser skattebortfallet ut att öka till . Till skillnad mot tidigare regeländringar verkar det inte vara frågan om en tillfällig nivåhöjning av skattebortfallet. 2018/19:82. 68Regeringen anger att den slopade löneskatten innebär att skatteutgiften ökar även för egenföretagare under som haft ålderspension . redovisar inte regeringen någon sådan skatteutgift i sin skatteutgiftsredovisning. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3 Ovanligt att skatteutgifter följs upp och utvärderas Ett viktigt syfte med redovisningen av skatteutgifter är att ge underlag för uppföljning och omprövning. I detta avsnitt går vi igenom hur skatteutgifter följs upp av regeringen med fokus på de skatteutgifter som kan kopplas till den särskilda löneskatten för äldre. En svårighet vid uppföljningen av skatteutgifter är att det i de flesta fall inte finns något utfall att jämföra den beräknade eller prognosticerade skatteutgiften mot. I sin redovisning av skatteutgifter tar regeringen inte heller hänsyn till de motiv som ligger bakom de redovisade skatteutgifterna. 2.3.1 Redovisningen i budgetpropositionen saknar resultatkoppling har de skatteutgifter som kan kopplas till ett utgiftsområde återrapporterats i budgetpropositionens utgiftsområdesbilagor. Syftet har varit att följa upp och bedöma resultatet av dessa skatteutgifter på motsvarande sätt som utgifter. Av tidigare granskningar, men även av regeringens skrivelse, framgår att redovisningen av skatteutgifter på utgiftsområden i budgetpropositionen är en återrapportering av redovisningen i regeringens skrivelse och att uppgifterna normalt sett inte uppdateras.69 Kopplingen till målen för utgiftsområdet är heller inte utvecklad och det saknas motivering till varför skatteutgifter redovisas på ett specifikt utgiftsområde.70 När det gäller de skatteutgifter som kan kopplas till den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre redovisas de som stöd till näringslivet under utgiftsområde 24. Redovisningen är en återrapportering eller sammanfattning av redovisningen i regeringens skrivelse. Någon resultatbedömning eller uppföljning av skatteutgifterna redovisas inte. Redovisningen ger därför ingen information om huruvida skatteutgifterna bidrar till målen för utgiftsområdet. 2.3.2 Skatten går att följa men inte skatteutgiften De skatteutgifter som regeringen beräknar och redovisar till följd av den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten är svåra att följa upp eftersom det saknas utfall. Den särskilda löneskatt för äldre som var i kraft redovisas dock på inkomsttitel Särskild löneskatt förvärvsinkomster.71 Det gör det möjligt att följa hur intäkterna från den införda särskilda löneskatten har utvecklats, något regeringen också gör. 69Se , Regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter, 2007; , Regeringens skatteutgiftsredovisning – som vill ha den?, 2017; skr. 2019/20:98. 70Riksrevisionen, Regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter, 2007; , Regeringens skatteutgiftsredovisning – som vill ha den?, 2017. 71På inkomsttiteln redovisas även andra intäkter av särskild löneskatt på förvärvsinkomster. Se lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R I figur 3 redovisas inkomstberäkningen i statens budget samt utfall för inkomsttitel Särskild löneskatt, förvärvsinkomster. Av figuren framgår att utfallet för inkomsttiteln visar på minskade intäkter med i samband med att den särskilda löneskatten för äldre slopades 2007. På motsvarande sätt ökade intäkterna på inkomsttitel med . Intäktsökningen sammanfaller med den särskilda löneskatt för äldre som infördes . finns ännu endast prelimära utfall. Enligt dessa utfall minskade intäkterna på inkomsttitel med nästan 2019, vilket återigen sammanfaller med att den särskilda löneskatten för äldre slopades. reduceras beräkningen av inkomsttiteln i statens budget med . Figur 3 visar också att det finns en skillnad mellan regeringens beräkning (prognos) för inkomsttitel och utfall. Denna skillnad är särskilt tydlig i samband med regeländringar (eller förslag till regeländring) av den särskilda löneskatten för äldre (2007, 2008, 2015, 2016 och 2019). En förklaring till skillnaden mellan prognos och utfall kan vara att regeringens förslag inte alltid fått stöd av riksdagen.72 verkar prognosen alltid överskatta utfallet, särskilt vid ändrade regler, vilket skulle kunna tyda på ett mer systematiskt fel. Figur 3 Beräknad inkomst och utfall för inkomsttitel Särskild löneskatt förvärvsinkomster Källa: ESV, Årsutfall inkomster –2019. 72Regeringen fick inte stöd av för sitt förslag att återinföra den särskilda löneskatten för äldre 2015. 2014/15:1, bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29. Regeringen fick heller inte stöd för sitt förslag till budget . Förslaget att avskaffa den särskilda löneskatten lämnades efter ett tillkännagivande från . 2018/19:1, bet. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62; prop. 2018/19:82, bet. 2018/19:SkU18, rskr. 2018/19:230. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3.3 Viss uppföljning lämnas i regeringens skrivelse har regeringen inom ramen för redovisningen av skatteutgifter i den årliga skrivelsen till inkluderat fördjupade analyser av vissa enskilda skatteutgifter.73 Motivet har varit att beskriva det övergripande syftet med och effekterna av de skatteutgifter som analyserats. Även om analyserna inte är heltäckande och enbart avser en eller två enskilda skatteutgifter bidrar de till att belysa effekter av de olika skatteutgifter som redovisas i regeringens skrivelse. har regeringen framför allt fokuserat analysen på större, komplexa skatteutgifter eller införda regeländringar. Vissa analyser har redovisats . Regeringen har ännu inte redovisat någon uppföljning eller analys av skatteutgifter med anledning av den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre i sin skatteutgiftsredovisning. 2.3.4Den slopade särskilda löneskatten för äldre ingick i regeringens analys av jobbskatteavdraget Regeringen redovisade en analys av jobbskatteavdragets sysselsättningseffekter i en bilaga till ekonomiska vårproposition. En del av analysen avsåg det förhöjda jobbskatteavdraget samt den slopade särskilda löneskatten för äldre.74 I sin analys finner regeringen att det förhöjda jobbskatteavdraget och den slopade särskilda löneskatten för äldre sammantaget haft en stor effekt på sysselsättningen bland äldre.75 Av analysen framgår dock att det inte är möjligt att separera effekterna av de två åtgärderna. Även andra studier på området har samma svårighet, men drar slutsatsen att effekten framför allt drivs av det förhöjda jobbskatteavdraget.76 De reformeffekter som redovisas i regeringens analys skiljer sig också något från andra jämförbara studier.77 Enligt den jämförelse av olika studier som presenteras i , 2016, kan skillnaden i reformeffekt mellan regeringens analys och andra studier främst förklaras av val av metod. 73Nedsättningen av socialavgifter för unga, skatteutgifter inom koldioxidbeskattningen och energiskatten på drivmedel avsedda för vägtransporter, skattereduktionen för rotarbeten, den nedsatta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster, skatteutgiften för investeringssparkonto, nedsatt mervärdesskatt på livsmedel, den generella nedsättningen av egenavgifter, skatteutgifter inom systemet för reduktionsplikt inom drivmedelsbeskattningen, de nya reglerna för företagssektorn samt tonnagebeskattning. 2011/12:100, bilaga 5. Skälet för analysen var ett tillkännagivande från om att jobbskatteavdraget behövde utvärderas i grunden och prövas mot andra reformer med liknande effekt. 2010/11:FiU20, rskr. 2010/11:319. 75Den sammantagna reformeffekten beräknades till . 76Se Laun, “The effect of age-targeted tax credits on labor force participation of older workers”, 2017; , Skatt, arbete och pension, 2016. 77Enligt Laun, ”The effect of age-targeted tax credits on labor force participation of older workers”, 2017, innebar det förhöjda jobbskatteavdraget och den slopade särskilda löneskatten att arbetskraftsdeltagandet –ökade med bland dem som året innan fyllt . R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R •För samtliga förslag till regeländringar som studerats i granskningen har regeringen redovisat motiv eller syfte med förslaget. Däremot har regeringen inte alltid särredovisat förslagens offentligfinansiella effekter. •Syftet med de föreslagna regeländringarna har i huvudsak varit att påverka sysselsättningen bland äldre. har regeringen inte alltid redovisat någon bedömning av de potentiella sysselsättningseffekter som de föreslagna regeländringarna för med sig. Det varierar också vilka övriga effekter som regeringen valt att redovisa. •När regeringen har lämnat förslag på regeländringar av den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten för äldre har dessa varit svåra att följa i regeringens skatteutgiftsredovisning. Regeringen har inte alltid reviderat sin beräkning av de redovisade skatteutgifterna till följd av regeländringen. Det har också varierat om regeringens redovisning av skatteutgifter baseras på beslutade, föreslagna eller aviserade regeländringar. •Regeringen har inte redovisat någon uppföljning av den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten för äldre inom ramen för sin skatteutgiftsredovisning. Den slopade särskilda löneskatten för äldre ingick dock i regeringens särskilda analys av jobbskatteavdraget, men av analysen framgår att det inte varit möjligt att separera effekterna av de två åtgärderna. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Effekter av återinförd särskild löneskatt för äldre I detta kapitel besvarar vi revisionsfrågan om huruvida förändringar av den särskilda löneskatten för äldre påverkar äldres anställningsbarhet och deras drivkrafter att bedriva aktiv näringsverksamhet. I teorin kan man förvänta sig olika effekter på äldres sysselsättning och företagande . Effekterna kan även variera mellan olika grupper av äldre. empiriska analys av den särskilda löneskatt för äldre som återinfördes indikerar att den haft små effekter på äldres sysselsättning. Det går dock att se vissa negativa effekter på äldres företagande och att dessa skiljer sig åt mellan kvinnor och män. 3.1 Förväntade effekter av en förändrad särskild löneskatt Syftet med den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre är att göra det mer attraktivt för företag att behålla eller anställa äldre arbetskraft samt att öka incitamenten för egenföretagande bland äldre. Hur en förändring av den särskilda löneskatten påverkar sysselsättning, löner och företagande är i grunden en empirisk fråga. Beroende på hur den förändrade löneskatten påverkar företagens lönekostnad kan man förvänta sig olika effekter . Detta brukar betecknas övervältring och avser vilken grupp som i realiteten bär skattebördan för en viss skatt. Hur en skatt övervältras beror främst på priskänsligheten, det vill säga hur efterfrågan förändras vid en prisförändring, på olika marknader.78 Ett vanligt antagande från den empiriska litteraturen är att en förändring av arbetsgivaravgiften, eller särskild löneskatt, på lång sikt helt och hållet övervältras på lönerna.79 Antagandet utgår från att både efterfrågan och utbudet av arbetskraft är helt okänsliga för prisförändringar (det vill säga de är fullständigt oelastiska) på lång sikt. Det innebär att ändrade lönekostnader inte leder till en ändrad sysselsättningsnivå. Istället antas företagen kompensera för de ändrade lönekostnaderna genom att justera lönenivån. Ändrade arbetsgivaravgifter antas därför inte heller påverka företagens resultat på lång sikt. På mycket kort sikt, eller så länge lönekontrakt och nyanställningsbeslut ligger fast, antas dock förändrade 78Se exempelvis Fullerton and Metcalf, ”Tax Incidence”, 2002. 79För personer med inkomster av aktiv näringsverksamhet förväntas en förändring av egenavgiften, eller särskild löneskatt, direkt leda till en förändring av inkomst av näringsverksamhet. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R lönekostnader kunna falla på arbetsgivaren.80 På lite kan arbetsgivare och löntagare komma att dela på den kostnad eller vinst som förändringen innebär.81 Antagandet om fullständig övervältring på lång sikt innebär att sysselsättningseffekten av en förändrad löneskatt kan skilja sig åt . Antagandet innebär också att en förändrad särskild löneskatt riktad mot äldre kan ge upphov till sysselsättningseffekter hos andra grupper genom ändrade relativpriser, det vill säga så kallade undanträngningseffekter. Den införda särskilda löneskatten för äldre 2016 kan till exempel ha lett till att arbetsgivare efterfrågar annan (yngre) arbetskraft i större utsträckning, eftersom äldre arbetskraft blir relativt sett dyrare att anställa i och med den införda löneskatten. finns ett starkt anställningsskydd för äldre arbetskraft fram till dess att anställningsskyddet upphör vid 68 år.82 Det kan därför vara svårare för en arbetsgivare att avsluta anställningen av en äldre medarbetare som ännu inte uppnått den så kallade LAS-åldern. Arbetsgivaren kan därför istället ha blivit tvungen att minska arbetsstyrkan bland yngre som en följd av den införda särskilda löneskatten. Sammanfattningsvis är det alltså osäkert vad som blir utfallet av en förändring av den särskilda löneskatten för äldre men också vad som menas med kort och lång sikt. I den analys av den införda särskilda löneskatten 2016 som presenteras i detta kapitel studeras effekter på relativt kort sikt då uppföljningsperioden är . 3.1.1 Argument för och emot en subvention av äldre arbetskraft Det finns flera tecken på att äldre arbetar mer än tidigare även utan riktade skattelättnader. Vi har därför gjort en deskriptiv analys av hur sysselsättning och företagande förändrats bland äldre sedan början av 2000-talet.83 Sysselsättningsgraden84 bland personer i åldern 55–har ökat trendmässigt . Ökningen gäller för både kvinnor och män samt för 55–64-åringar och 65–74-åringar. Störst ökning av sysselsättningsgraden kan ses bland personer i åldern 55–64 år.85 lämnar en mindre del av befolkningen arbetsmarknaden och vid går många i pension. 80För personer med inkomster av aktiv näringsverksamhet med mera förväntas förändringen direkt övervältras på inkomst av näringsverksamhet. 81Antagandet om fullständig övervältring är centralt vid regeringens beräkning av offentligfinansiella effekter av förändrade arbetsgivaravgifter eller en förändrad särskild löneskatt. För en mer utförlig redogörelse för antagandet se beräkningskonventioner samt bland annat och , ”The Incidence of : Lessons from Workers' ”, 1991; , Real Wage Resistance and Unemployment: Multivariate Analysis of Cointegrating Relations in 10 Countries, 1995; Fullerton och Metcalf, ”Tax Incidence”, 2002. 8232 a § lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. var åldern , numera är den höjd till , se ändring i SFS 2019:528 som trädde i kraft . 83Se bilaga 1. 84Sysselsättningsgraden visar hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt i en viss åldersgrupp. 85Sysselsättningsgraden ökade från år i denna grupp. Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sysselsättningen i absoluta termer för gruppen 65–nästan fördubblats under de senaste tio åren.86 har sysselsättningsgraden i åldersgruppen ökat från 12,5 till 17,5 procent.87 Det är framför allt antalet anställda som ökat bland äldre 65–74 år.88 driver äldre företag i högre utsträckning än yngre. Bland de sysselsatta uppgår andelen företagare i gruppen 65–till jämfört med totalt för yngre åldersgrupper. Knappt hälften av männen och av kvinnorna som arbetar är egenföretagare. Bland har just egenföretagandet ökat . Det tyder på att företagare fortsätter att driva sina bolag medan många anställda går i pension eller att äldre går i pension från sin anställning och blir egenföretagare.89 Studier visar att arbetskraftsdeltagandet bland äldre i hög grad påverkas av politiska reformer men också av normer och värderingar. Trots att det inte finns något biologiskt skäl till att arbetsförmågan skulle förändras drastiskt vid en viss ålder pensionerar sig fortfarande när de fyller 65 år.90 Det finns inte heller något i pensionssystemets regelverk som kan förklara att så många går i pension just . En studie av Sociala rådet visar att välutbildade män med kreativa yrken eller eget företag och som möter arbetsmarknaden i en högkonjunktur i högre grad arbetar efter jämfört med andra grupper.91 verkar det finnas outnyttjad arbetskraftspotential bland äldre. Det finns många som vill arbeta mer än de gör. Det outnyttjade arbetskraftsutbudet92 som andel av befolkningen har ökat kontinuerligt bland 65-74-åringar från till , vilket motsvarar cirka 20 000 personer. En förklaring till det ökade utbudet kan vara en förbättrad hälsa.93 Sysselsättningen bland de äldre har dock inte ökat på motsvarande sätt som hälsan förbättrats. Trots att både viljan och förmågan, i termer av god hälsa, verkar finnas hos äldre att arbeta efter 65-årsdagen får inte alla möjligheten att arbeta. En tolkning av den outnyttjade arbetskraftspotentialen är att efterfrågan på äldres arbetskraft inte förmår att tillfredsställa ökningen av arbetskraftsutbudet i denna åldersgrupp. Detta skulle alltså kunna motivera införandet av ett stöd i form av nedsatt särskild löneskatt. 86Från 109 000 till 195 000 personer. Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna. 87Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna. 88Majoriteten av de sysselsatta i åldern 65–jobbar dock mindre än . 89Se bilaga 2. 90Se IFAU, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, 2018. 91Se SOU 2010:85. 92Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna. Outnyttjat arbetsutbud är personer som uppger att de är arbetslösa och söker arbete, är undersysselsatta eller latent arbetssökande. 93Se IFAU, Kan vi jobba tills vi blir 75? Vad säger mikrodata om hälsa och arbetskapacitet bland de äldre i arbetskraften?, 2015. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Ett flertal tidigare studier har dock ifrågasatt om efterfrågesubventioner genom bland annat sänkta socialavgifter är ett verkningsfullt styrmedel.94 Empiriska studier av nedsättningar av arbetsgivaravgifterna visar att sådana insatser sällan slår igenom på sysselsättningen och förefaller förhållandevis ineffektiva.95 som nedsättningar av socialavgifter verkar vara ineffektiva enligt vissa studier ska dock framhållas att sänkta socialavgifter kan ha haft avsedd effekt på sysselsättningen inom vissa delgrupper, till exempel äldre. En nedsättning av socialavgifterna som infaller efter kan också vara olika verkningsfull inom olika branscher och yrken beroende på utträdesålder och skälen bakom utträdet från arbetsmarknaden. Inom vissa branscher och yrken är utträdesåldern ganska låg varför dessa grupper inte kan förväntas påverkas i så stor utsträckning av ändrade skatteregler riktade till personer över 65 år.96 Det finns även studier som finner att många äldre skulle kunna tänka sig att stanna kvar längre i yrkeslivet om det i större utsträckning sker på individens egna villkor.97 Ett sätt kan vara att byta från anställning till egenföretagande – eventuellt i kombination med pensionsinkomster – efter möjlig pensionsålder. De som tidigare, , bedriver aktiv näringsverksamhet och de som startar en egen firma i samband med möjlig pensionsålder har troligtvis olika ekonomiska incitament och påverkas därför olika av den särskilda löneskatten. 3.2 Effekter av återinförd särskild löneskatt 2016 Av tidigare avsnitt framgår att det är svårt att avgöra hur en förändrad särskild löneskatt för äldre påverkar äldres sysselsättning och egenföretagande utan att empiriskt undersöka detta. Effekterna kan dessutom skilja sig åt . I detta avsnitt och i bilaga 2 presenteras därför en utvärdering av effekterna av den återinförda särskilda löneskatten 2016. Anledningen till att endast denna förändring analyseras är metod- och datamässig. 94En efterfrågesubvention via sänkta socialavgifter fungerar på samma sätt som en efterfrågesubvention via nedsatt särskild löneskatt. Se kapitel 1 för en beskrivning av hur socialavgifter och särskild löneskatt på förvärvsinkomster hänger ihop. 95Se bland annat , Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?, 2008; Laun, ”The effect of age-targeted tax credits on labor force participation of older workers”, 2017; Egebark och Kaunitz, ”Payroll taxes and youth labor demand”, 2018. Saez m.fl., ”Payroll Taxes, Firm Behavior, and Rent Sharing: Evidence from a ’ Tax Cut in ”, 2019 visar dock på positiva effekter av de sänkta arbetsgivaravgifterna för unga 2007. 96Se bilaga 2. Enligt Inspektionen för socialförsäkringen, Tidigt utträde från arbetslivet bland kvinnor och män, 2018, är tidigt utträde, , mer vanligt i typiskt sett mansdominerade yrken och i yrken som kännetecknas av fysiskt tunga arbetsuppgifter med låga krav på utbildning. Däremot är tidigt utträde mindre vanligt i typiska kvinnodominerade yrken såsom vård- och omsorgsyrken. Detta gäller för både kvinnor och män. Tidigt utträde är också relativt vanligt inom yrken som ställer högre krav på utbildning, vilket troligtvis hänger samman med möjligheten till tidigt utträde med tjänstepension. 97Hammarstedt, Livskvalitet bland äldre egenföretagare – resultat från en enkätundersökning, 2018 finner att subjektivt upplevd livskvalitet och tillfredställelse med arbetet är större bland äldre egenföretagare än äldre löneanställda bland människor som lämnat arbetsmarknaden. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N problematiskt eftersom det inte är säkert att en återinförd särskild löneskatt påverkar beteenden på samma sätt som en slopad särskild löneskatt. Det vill säga det är inte säkert att effekterna är symmetriska. Den litteratur som finns kring symmetriska eller asymmetriska effekter av ändrade skatter är relativt sparsam. I teorin görs ingen skillnad mellan ett införande respektive ett slopande utan det är en empirisk fråga.98 har även andra reformer riktade till äldre genomförts, vilka kan påverka möjligheten att isolera effekter av den ändrade särskilda löneskatten för äldre.