prop · H803112 · 2021-03-16 00:00:00 — Det andra problemet gäller legal snustillverkning, där oklarheterna kring gränsdragningen i vissa fall inneburit att tobak som har klassificerats som råtobak nu har klassificerats som skattepliktig röktobak. Det har i vissa fall lett till en risk för dubbelbeskattning, eftersom råvaran under vissa omständigheter beskattas och det färdiga snuset beskattas igen. Slutligen gäller det fall då ”råtobak” lagligen har förts in i men sedan använts vid illegal tillverkning av tobaksprodukter utan att skatt betalats. Från olika utgångspunkter har , och tobaksbranschen velat få till stånd ändringar i tobaksskattelagen. Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2019/20:1) att bereda frågan om konsekvenser av obeskattad tobak. I propositionen Vissa ändringar i avfallsskattelagen (prop. 2019/20:124) infördes en möjlighet till återbetalning av avfallsskatt i vissa fall. I samband med det infördes ingen möjlighet för att besluta om förelägganden. Promemorian Ny punktskatt på övrig tobak har därför tagits fram inom . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Fi2020/02469). I budgetpropositionen (prop. 2020/21:1) aviserade regeringen att en skatt införs på sådan tobak som inte beskattas och att en sådan skatt bör kunna träda i kraft . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.2 och 6.9 och i författningskommentaren (avsnitten 9.1 och 9.3). Därutöver föreslås med anledning av propositionen Vissa ändringar i avfallsskattelagen (prop. 2019/20:124) att två paragrafer i skatteförfarandelagen (2011:1244) ändras (avsnitt 8.2). Denna ändring är författningstekniskt och i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det förslaget. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 2020/21:112 4 Beskattning av tobak på EU-nivå och i Beskattad och obeskattad tobak Beskattningen av cigaretter, cigarrer, cigariller och röktobak är harmoniserad inom EU genom rådets direktiv /64/EU av 2011 om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror (tobaksskattedirektivet). Direktivet har i svensk rätt genomförts genom lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS. förutom de nämnda EU-harmoniserade tobaksvarorna även snus och tuggtobak med stöd av bestämmelserna i . När det gäller kategorin röktobak bygger den definition som används i LTS på tobaksskattedirektivet (artikel 5.1) och innefattar två slags Den första formen innebär att tobaken på något sätt har I det fallet ska två villkor vara uppfyllda. ha skurits eller på annat sätt strimlats, tvinnats eller pressats till kakor, dels ska den gå att röka utan ytterligare industriell beredning. är tobaksavfall med vilket avses rester av tobaksblad och biprodukter från bearbetning av tobak eller framställning av tobaksprodukter. Tobaksavfallet ska gå att röka, det ska bjudas ut till detaljhandels- försäljning och inte omfattas av definitionerna av cigaretter respektive cigarrer och cigariller. Definitionen av röktobak innefattar därmed såväl förädlad tobak, vilken kan användas som den är för att rulla cigaretter eller rökas i pipa, som relativt oförädlad tobak. Vissa av de begrepp som definierar röktobak har tolkats i EU- domstolens dom Eko-Tabak, C-638/15, ECLI:EU:C:2017:277. domstolen uttalade sig bl.a. om vad som utgör röktobak och vad uttrycken ”tobak som skurits eller på annat sätt strimlats” och ”industriell beredning” När det gäller att bedöma om en viss sorts tobak går att röka utan ytterligare industriell beredning kan detta delvis påverkas av vilken testmetod som används, även om ett test i sig inte är avgörande för om viss tobak anses rökbar. Dessutom kan även vissa restprodukter från tillverkning av tobaksprodukter betraktas som röktobak om de går att röka och ”bjuds ut till detaljförsäljning”. Även detta senare begrepp innehåller Sammantaget innehåller definitionen av begreppet röktobak ett antal olika bedömningar vilket inte sällan har lett till vissa tillämpnings- och tolkningsproblem. Det har ofta visat sig vara svårt att dra en gräns mellan röktobak och obeskattad tobak. Tobak som är obeskattad Tobak som inte uppfyller kriterierna för någon av de uppräknade tobaksprodukterna i LTS omfattas inte av lagen och är därmed inte Exempelvis kan sådan tobak vara obehandlad tobak i form av hela tobaksblad eller delar av tobaksplantor. I andra fall kan det fråga om rester från produktion av tobaksprodukter (tobaksavfall) och som inte uppfyller kriterierna för röktobak (jfr ovan). Denna typ av tobak kan normalt inte konsumeras direkt utan behöver bearbetas på olika sätt, men kan användas som insatsvara vid tillverkning av andra tobaksprodukter. Det förhållandet att denna slags ”obehandlade” tobak både är skattefri och att den kan användas som insatsvara vid tillverkning av andra tobaksprodukter gör att den kan vara kommersiellt intressant att hantera. Exempelvis kan sådan tobak användas för att efter bearbetning industriellt tillverka snus och cigaretter. Även vid egentillverkning av snus och cigaretter används den typen av tobak. Det har förekommit och förekommer i viss utsträckning fortfarande att man exempelvis i vissa branschkretsar kallar sådan tobak för ”råtobak”. Detta (se nedan avsnitt 6.2) är dock inget skatterättsligt begrepp. I det följande kommer begreppet ”övrig tobak” att användas för att beskriva sådan tobak som inte är skattepliktig, utom i de fall då begreppet ”råtobak” krävs i ett visst sammanhang (t.ex. eftersom remissinstanser och andra aktörer använder begreppet). Det bör understrykas att det som här kallas övrig tobak måste särskiljas från röktobak. Problem mellan röktobak och obeskattad tobak i Skillnaderna mellan skattepliktig röktobak och icke skattepliktig tobak har i gett upphov till vissa svårigheter. Mindre seriösa aktörer har fört in och sålt röktobak i men har, åtminstone fram till ett avgörande i () 2019, kallat den för ”råtobak” för att undgå beskattning. Tobaken har i sådant fall kunnat säljas till en bråkdel av priset för röktobak. Oklarheterna kring gränsdragningen har i vissa fall inneburit att det krävts långdragna rättsprocesser för att avgöra om tobaken ska beskattas eller inte. Det har förekommit att domstolar i gjort skilda bedömningar i fråga om motsvarande tobaksprodukter är skattepliktiga. har i rättsfallet HFD 2019 ref. 62 (”Prillan”) tagit ställning till huruvida en viss tobaksprodukt skulle anses vara röktobak. hänvisade till domen i Eko-Tabak och anförde bl.a. att begreppet ”röktobak” inte får tolkas restriktivt samt att begreppen ”skurits” och ”strimlats” ska tolkas brett. Mot den bakgrunden skulle den i målet aktuella tobaksprodukten i form av flagor av tobaksblad anses vara röktobak och därmed skattepliktig. Rättsläget beträffande tolkningen av röktobak har på den punkten klargjorts. Det måste dock i varje enskilt fall fortfarande göras en bedömning av om tobaken är skattepliktig eller inte. Den typ av tobak som inte är skattepliktig utgörs därmed av några typfall med ett begränsat tillämpningsområde. Ett exempel gäller hela tobaksblad som inte skurits eller strimlats. Ett annat avser tobaksavfall som kräver någon form av beredning för att kunna rökas, exempelvis stjälkar eller stammar av tobaksplantor. Vidare förekommer tobak som behandlats på ett sådant sätt att den inte längre går att röka. Det kan vara fråga om tobak som malts till korn eller mjöl men som inte behandlats för att användas som snus. Tobak har även förts in i för att användas i legal snustillverkning. Oklarheterna kring gränsdragningen har i vissa fall inneburit att tobak som har ansetts som övrig tobak, efter Eko-Tabak-domen har ansetts vara skattepliktig röktobak. Det innebär en risk för dubbelbeskattning, eftersom råvaran för snustillverkningen under vissa 2020/21:112 omständigheter kan beskattas och det färdiga snuset sedan beskattas igen. Det finns i dessa fall inte någon möjlighet för en lagerhållare att få tillbaka den skatt som har betalats för röktobak om den används vid snustillverkning. Ytterligare exempel är när tobak har använts vid illegal tillverkning av cigaretter eller snus. Tobak som fram till nämnda HFD-avgörande betraktades som obeskattad tobak har lagligen förts in i , men sedan bearbetats till röktobak för att därefter användas för yrkesmässig tillverkning av tobaksprodukter utan att skatt betalas. Om en privatperson använder tobak för att exempelvis tillverka cigaretter för eget bruk uppkommer ingen skattskyldighet. Men om tillverkningen är yrkesmässig ska skatt betalas för de färdiga cigaretterna. I de här fallen är det inte gränsdragningen som sådan som orsakar problem, utan förekomsten av tobak som inte omfattas av skatteplikt som underlättar för oseriösa aktörer att försöka undandra sig skattskyldighet vid tillverkningen av tobaksvaror. Reglering av övrig tobak på EU-nivå Det finns på EU-nivå inte några regler som rör beskattning av övrig tobak. Medlemsstaterna har därför möjlighet att införa och utforma regler om sådan beskattning under förutsättning att reglerna inte leder till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstaterna samt följer de allmänna unionsrättsliga reglerna om proportionalitet och likabehandling. Tobaksskattedirektivet är föremål för en översyn. I det sammanhanget har rådet antagit rådsslutsatser om behovet av åtgärder vad bl.a. gäller kontroll av ”råtobak” (dokument nr. 8483/20). Europeiska kommissionen har preliminärt aviserat att förslag till direktivändringar kan presenteras . Bör det införas tillståndskrav för hantering av övrig tobak? Regeringens bedömning: Det bör inte införas några regler om krav på tillstånd för hantering av tobak. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Företagarna håller med om bedömningen att det inte bör införas några särskilda krav på tillstånd eller licens för hantering Tobaksfakta hade föredragit ett system som bara tillåter att kommersiella verksamheter och inte privatpersoner har rätt att handla med råtobak som i . anser mot bakgrund av risken att en del av den brottslighet som är förknippad med handel med skattebefriade varor kan flytta till den illegala marknaden att frågan om tillstånd bör utredas vidare. de administrativa bördor som kan bli följden av om svensk rätt måste ändras till följd av väntade förslag varför ett förbud av försäljning av råtobak direkt till konsumenter bör övervägas. () liksom Tobacco Europe och Inter branch organization – menar att ett Prop. 2020/21:112 lämpligt alternativ i stället för skatt är att förbjuda försäljning av råtobak till konsumenter, i likhet med vad som skett i . BAT anser därutöver att det inte delar bedömningen att ett sådant förslag skulle vara onödigt betungande. Det ingrepp förbudet kan innebära för privatpersoner måste vägas mot den ökade belastning en utvidgad beskattning innebär för företagen. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts har gränsdragningen mellan skattepliktig röktobak och tobak som inte är skattepliktig varit oklar. Efter att rättsläget i har klargjorts genom HFD:s avgörande bör svårigheten att bedöma om en viss sorts tobak ska beskattas eller inte, ha minskat. Det kvarstår dock problem som är kopplade till att viss tobak är skattefri. Det går att tänka sig huvudsakligen två lösningar för att komma till rätta med problemen. Antingen ett system som kräver tillstånd eller licens för hantering av tobak eller beskattning eller en kombination av dessa. Ett antal remissinstanser, bl.a. Tobaksfakta, , , Tobacco Europe och anser av olika skäl att ett tillståndssystem eller ett konsumentförbud avseende ”råtobak” bör övervägas framför en skatt. För att ett sådana åtgärder ska bli effektiva krävs i princip att tillstånd inte ges till privatpersoner, utan enbart till aktörer som hanterar tobaken yrkesmässigt. Det skulle i praktiken innebära ett förbud för privatpersoner att köpa eller hantera övrig tobak. Det kan då ifrågasättas om det är motiverat att å ena sidan förbjuda privatpersoner att köpa övrig tobak när de å andra sidan tillåts köpa röktobak. De problem som beskrivits mellan röktobak och obeskattad tobak har snarare att göra med tobaksskattelagstiftningens utformning, som bl.a. genom sina definitioner och skillnader i skattenivåer skapar incitament för oseriösa aktörer att kringgå regelverket. Det kan därför ifrågasättas om förbud eller särskilda tillstånd skulle lösa dessa problem. Förslagen till lösningar på problemen utgår därför från justerade tobaksskatteregler och inte från regler om själva hanteringen av vissa tobaksprodukter. anser att frågan om tillstånd bör utredas vidare. Regeringen bedömer dock, främst mot bakgrund av vad som ovan anförts om att rättsläget klargjorts, att det inte bör införas några regler om krav på tillstånd, licens eller förbud för konsumentförsäljning avseende hantering av övrig tobak. 6Beskattning av övrig tobak 6.1En skatt på övrig tobak införs Regeringens förslag: En skatt på övrig tobak införs i lagen om tobaksskatt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. narkotikaupplysning, , , JTI 2020/21:112 , i , , kommun, , , , och tillstyrker promemorians förslag. , , och har inga synpunkter på förslagen. framhåller att förslagen har en brottsförebyggande effekt. Företagarna, och anser att de föreslagna ändringarna är acceptabla för att få en sundare konkurrens och försvåra för kriminell verksamhet inom tobaksbranschen. menar dock att förslagen inte förhindrar de gränsdragningsproblem som finns, eftersom företag som använder råtobak även i fortsättningen måste säkerställa att tobaken klassificeras korrekt för att kunna hantera varorna enligt rätt suspensionsordning. Inter branch organization – och ifrågasätter syftet med att beskatta övrig tobak, eftersom det är en halvfärdig produkt som inte saluförs eller är avsedd att konsumeras av konsumenter. Det är bättre att avvakta förslag på ändringar av tobakskattedirektivet som väntas än att införa åtgärder som sannolikt behöver ändras . () anser att det mot bakgrund av att införandet av harmoniserade regler är förestående kan ifrågasättas om förslaget kan ses som lämpligt och proportionerligt. Ett antal privatpersoner ifrågasätter varför hela obehandlade tobaksblad ska beläggas med tobaksskatt. Många som tillverkar snus själva kommer att drabbas av förslagen. påpekar att det bör framgå tydligare att den föreslagna beskattningen av övrig tobak inte påverkar vilka tobaksvaror som är skattepliktiga som röktobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS. De tobaksvaror som med nuvarande bestämmelser är skattepliktiga som röktobak kommer även fortsättningsvis att vara skattepliktiga som röktobak. Skälen för regeringens förslag Utjämna skillnaderna mellan skattepliktig röktobak och obeskattad övrig Den problematiska gränsdragningen mellan skattepliktig röktobak och sådan tobak som inte omfattas av beskattning har möjliggjort skatteundandragande och givit upphov till många onödiga tillämpningsområdet för röktobak är vidsträckt, men detta har utmanats i Efter domarna i Eko-Tabak och Prillan är det klargjort att det obeskattade området är mycket litet, men regeringen bedömer att det fortfarande finns kvarvarande möjligheter till skatteundandragande. har främst att göra med att förekomsten av en obeskattad kategori av tobaksvaror gör det lättare att medvetet felklassificera tobaksvaror. motverka att aktörer medvetet felklassificerar tobaksvaror för att undgå skatt, föreslås att en skatt införs på sådan tobak som inte är På detta sätt kommer i princip all tobak utom levande plantor Tobaksskattesystemet blir på så sätt mer heltäckande. Förutom att de incitament till skatteundandragande som förekommer med dagens utformning av skatten kommer skillnader mellan de olika tobaksslagen enklare och tydligare för aktörerna vilket också bedöms minska antalet Prop. 2020/21:112 rättsprocesser. har angett att förslagen inte kommer att påverka de gränsdragningsproblem som påtalats mellan främst röktobak och övrig tobak. har påpekat att den nya punktskatten på övrig tobak inte kommer att påverka bedömningen av vilka tobaksvaror som är skattepliktiga som röktobak. Regeringen instämmer i bedömning. Detta innebär att sådan tobak som beskattas som röktobak även i fortsättningen kommer att beskattas som röktobak. Det innebär också att den som är skattskyldig även i fortsättningen måste ta ställning till vilken sorts vara som denne hanterar. Den nya punktskatten kommer att betalas för sådan tobak som inte omfattas av LTS eller tobaksskattedirektivet (med hänsyn till domen i Eko-Tabak). På så sätt kommer i princip all den slags tobak som hanteras av marknadens aktörer att omfattas av skattereglerna och det kommer därmed finnas mindre utrymme att påstå att viss sorts tobak är skattefri. Alltsedan domarna i Eko-Tabak och Prillan-målen är det klarlagt att begreppet röktobak inte ska tolkas restriktivt. Det innebär att utrymmet för att påstå att viss tobak är skattefri har minskat. I fråga om vad som bör betraktas som röktobak finns det mot denna bakgrund skäl att anta att relativt få aktörer normalt kommer att behöva hantera övrig tobak. Regeringen anser sammantaget att den föreslagna åtgärden att beskatta övrig tobak härigenom bidrar till att ta udden ur de problem som dagens situation med beskattad tobak i förhållande till obeskattad tobak ger upphov till. Några remissinstanser har hänvisat till det pågående arbetet på EU-nivå som man menar gör det olämpligt att införa en nationell skatt. Regeringen följer naturligtvis utvecklingen inom EU och deltar aktivt i förhandlingsarbetet, men ser det som angeläget att gå vidare med förslaget om en ny skatt på övrig tobak. De förslag till lagändringar som lämnas i denna proposition beaktar inte eventuella förslag på ändringar i nuvarande lagar som ännu inte har föranlett en proposition till . Detta gäller de förslag till bl.a. ny lag om tobaksskatt som lämnats i promemoria Nytt punktskattedirektiv och vissa andra ändringar. Definitionen av övrig tobak och tobaksvaror Regeringens förslag: Med övrig tobak avses tobak som inte är en del av en levande planta och som inte är skattepliktig som cigaretter, cigarrer, cigariller, röktobak, snus eller tuggtobak. Med tobaksvara avses cigaretter, cigarrer, cigariller och röktobak samt snus, tuggtobak och övrig tobak. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tobaksfakta anser att förslagets definition av övrig tobak kan bidra till en tydlig gränsdragning. Företagarna anser att det är positivt att en tydlig definition av begreppet ”tobaksvaror” föreslås. uppfattar att ”övrig tobak” omfattar tobak av gröna blad, lösa blad, bladbitar samt tobaksstjälkar och bladnerver. menar att det i syfte att klargöra vad som avses med övrig tobak är önskvärt att dess definition hänvisar till KN- 2020/21:112 nummer 2401. anser att det är nödvändigt att regeringen klargör om råtobak ska beskattas som röktobak eller som övrig tobak. Vidare bör regeringen i förarbetena klargöra vilka skatteregler som gäller för mald tobak, även kallat tobakspulver eller tobaksmjöl, vilket utgör det första steget vid tillverkningen av snus. Förvaltningsrätten i ställer sig frågan huruvida gränsdragningsproblemen flyttas från tobak som är definierad till snus samt tuggtobak som inte definieras i lagen (förslaget till ny 35 a § i LTS). Skälen för regeringens förslag Det problematiska begreppet ”råtobak” Som en utgångspunkt kan konstateras att det i punktskattelagstiftningen såväl på EU-nivå som i svensk rätt saknas en definition av så kallad ”råtobak”. Som tidigare anförts används begreppet i EU:s tulltaxa om tobak i en mängd olika former. Exempelvis anges råtobak under tullkod nummer 2401 (2401 Råtobak; tobaksavfall) vilket i sin tur är indelat i ett flertal underkategorier som exempelvis ”ostripad” (”stripa”, dvs. att ta bort huvudnerv och stjälk från tobaksblad) tobak” (2401 1000), ”värmetorkad ostripad tobak” (2401 1085) eller tobaksavfall (2401 3000) osv. Begreppet råtobak används även i branschen för en mängd olika typer av tobak. Det bör därför understrykas att detta begrepp helt saknar en koppling till punktskattelagstiftningen. Det förhållandet att i enlighet med tullrätten klassificerar en viss tobaksvara som råtobak innebär inte att den automatiskt ska betraktas som icke-punktskattepliktig. Tvärtom kan samma tobak, om den anses rökbar och ytterligare förutsättningar är uppfyllda, skatterättsligt betraktas som röktobak och därmed vara skattepliktig. Övrig tobak som är obeskattad blir skattepliktig Som tidigare framgått förekommer hantering av viss sorts tobak som inte omfattas av någon av de tobakskategorier som är skattepliktiga. I debatten kring hanteringen av sådan tobak förekommer en rad olika begrepp såsom ”lös tobak” eller ”obehandlad tobak” förutom råtobak. Problemet med dessa begrepp är att de ibland kan användas även avseende tobak som skatterättsligt är röktobak. Regeringen bedömer att begreppet råtobak har en så stark koppling till tullbestämmelserna att det kan orsaka missförstånd att använda sig av samma begrepp inom punktskattelagstiftningen. Mot den bakgrunden är det lämpligast att använda begreppet ”övrig tobak” i LTS för de tobaksvaror som ska börja beskattas. För att få en så heltäckande beskattning som möjligt bör en negativ definition av begreppet användas i LTS, dvs. att sådan tobak som inte ingår i någon kategori beskattningsbar tobak ska, med de begränsningar avseende levande plantor som framgår nedan, anses vara ”övrig tobak”. En positiv definition av vad som ska anses utgöra övrig tobak skulle, förutom svårigheterna att definiera denna kategori, även kunna leda till nya gränsdragningsproblem. JTI har liksom önskat att en definition av övrig tobak ska hänvisa till KN-nummer 2401. Regeringen delar inte den åsikten eftersom, nya gränsdragningsproblem därmed skulle uppstå. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tobak som inte är Prop. 2020/21:112 skattepliktig enligt reglerna om cigaretter, cigarrer, cigariller, röktobak, snus eller tuggtobak ska anses vara ”övrig tobak”. är avsikten inte att beskatta levande plantor av tobakssläktet. Det föreslås därför att begreppet enbart ska innefatta sådan tobak som inte är en del av en levande planta. Det innebär att sådan tobak som aktivt har skördats från en planta eller av naturliga orsaker har lossnat från den omfattas av definitionen. Skattskyldighet inträder dock enbart om tillverkningen är yrkesmässig (se nedan avsnitt 6.4). Hela plantor omfattas av begreppet om de inte längre lever. Som ytterligare exempel på tobak som kommer att träffas av skatteplikt kan nämnas gröna tobaksblad eller andra lösa tobaksblad, oberoende av om dessa torkats eller ej, stjälkar och bladnerver. Även sådant tobaksavfall som med dagens regler faller utanför definitionen av röktobak, exempelvis därför att det bedöms inte gå att röka eller som går att röka, men som inte bjuds ut till detaljhandelsförsäljning, kommer därmed att bli punktskattepliktigt. En konsekvens av förslagets utformning är att tobaksvaror som med nuvarande bestämmelser är skattepliktiga som röktobak även i fortsättningen kommer att vara skattepliktiga som röktobak. Som har anförts kommer begreppet övrig tobak i relation till röktobak att vara tillämpligt på tobak i olika former som inte uppfyller några av de kriterier som definitionen av röktobak innehåller.