prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — Företrädare för (), , , , och Statens servicecenter har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. DIGG har fått lämna synpunkter på kapitel 4. I kapitel två redogör vi för de åtgärdsområden som granskas och de begrepp som behövs för granskningen. I kapitel tre beskrivs administrationens samt stödverksamhetens och kärnverksamhetens utveckling på övergripande nivå i statens myndigheter. Beskrivningen av hur andelarna har förändrats utgör underlag för att besvara frågan om administrationen minskat och kärnverksamheten stärkts (fråga två). Vi undersöker också vad det är för slags administration och stödverksamhet som har minskat respektive ökat. Det ger en tydligare bild av utfallet, men bidrar också till att synliggöra vilka drivkrafter som ligger bakom utvecklingen. Det senare är viktigt inför slutsatskapitlets diskussion om ifall åtgärderna är rimliga utifrån de möjligheter som finns att 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N effektivisera administrationen (fråga ett), eftersom regeringens åtgärder måste lösa problem som finns på myndigheterna för att ha en chans att lyckas. I kapitel fyra till sex analyseras i tur och ordning digitaliseringsarbetet, centraliserade tjänster och arbetet med tillitsstyrning, med hjälp av intervjustudien som har genomförts hos tre myndigheter. Dessa kapitel behandlar huvudsakligen fråga ett, om regeringens åtgärder har bidragit till att skapa goda förutsättningar för effektivisering av administrationen. Frågan besvaras genom: •en beskrivning av vad som görs i de tre myndigheterna samt hur möjligheterna att effektivisera och minska administrationen uppfattas av olika företrädare för myndigheterna •en inventering av vilka olika förslag till effektiviserande åtgärder som formulerats på respektive område av myndigheter, utredningar med mera och om de har genomförts eller diskuterats •en undersökning av hur regeringens styrning av och stöd till myndigheterna ser ut på respektive område. Dessa iakttagelser bildar tillsammans underlaget för bedömningen av om regeringen har gett myndigheterna goda förutsättningar på respektive område. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 2Begreppet administration och regeringens åtgärder I det här kapitlet beskrivs regeringens målsättning om effektivare administration inom staten. Här beskrivs också de tre kanalerna digitalisering; koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet; och utvecklad styrning, som regeringen använder för att genomdriva politiken. Vi beskriver även hur vi i granskningen definierar begreppen administration, stödverksamhet och kärnverksamhet. Det behövs för att kunna undersöka den utveckling som skett sedan grunden för regeringens strategi lades i samband med det förvaltningspolitiska beslutet . 2.1 Målet om effektivare administration Förhållandet mellan kärnverksamhet och stödverksamhet har varit ett återkommande tema i regeringens förvaltningspolitiska programförklaringar. Den övergripande tanken är att försöka freda kärnverksamheten genom att effektivisera stödverksamheter. Regeringen har i sina budgetpropositioner återkommande uttryckt en önskan om att minska detaljstyrningen och onödig administration.9 I de skrivningar där regeringen nämner ambitionen att minska eller effektivisera administrationen utvecklas inte vad som avses med begreppet administration, och det framgår inte vad som kännetecknar ”onödig administration”. Vid våra samtal med framhålls att administration inte ska ses som en isolerad företeelse i myndigheterna, utan som ett led i genomförandet av verksamheten. Till exempel syftar administration i form av redovisningskrav till att kunna följa upp genomförd verksamhet och budgetera för nya verksamheter. Departementet konstaterar också att all sakverksamhet kräver administration för att kunna utföras. Till detta kan även komma uppföljning och utvärdering.10 2.1.1 Intention snarare än operativt mål I forskningen beskrivs ibland brist på tydliga operativa definitioner av politiska mål som ett problem. Då tänker man sig att tydliggjorda utvecklingsmål fyller två funktioner: dels skapas förutsättningar för löpande uppföljning av hur arbetet lyckats, dels kan sådan information om måluppfyllelse användas för att finkalibrera styrningen så att den blir mer verkningsfull. 2015–2019, UO2, kap. ”Statlig förvaltningspolitik och arbetsgivarfrågor”. 10Mejl från företrädare för , . 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att undvika mätbara mål, om de inte kan utformas så att de på ett rättvisande sätt speglar ifall det arbete som gjorts har gett goda resultat.11 Vi bedömer att förutsättningarna för att mäta utvecklingen av administrationens omfattning, på ett sätt som speglar hur det samlade arbetet med att effektivisera administrationen går, inte är särskilt goda. Det beror bland annat på att arbetet omfattar flera typer av åtgärder, däribland digitalisering som omformar både administrationen och kärnverksamheten. Arbetet med att effektivisera administrationen utgör dessutom en begränsad del av den regeringsstyrning som formar myndigheternas arbete, och en ännu mer begränsad del av de krafter som sammantaget avgör i vilken riktning staten utvecklas.12 Därtill är det inte självklart effektivitetsfrämjande att sätta särskilda mål för hur administration och stödfunktioner ska utvecklas. Administration och stödfunktioner är medel för att uppnå kärnverksamhetens mål, som stödverksamheten har i uppgift att säkra vissa värden i organisationen. Att sätta särskilda operativa mål för den statliga administrationens samlade utveckling kan då bli ett effektivitetshämmande hinder för båda dessa uppgifter.13 Förvaltningspolitikens övergripande målsättning, att arbeta för att ta bort onödig administration, kan snarare tolkas som en riktningsangivelse för de konkreta effektiviseringsarbeten som görs. Följaktligen följer inte upp administrationens utveckling särskilt. Det har därför inte heller nödvändigtvis funnits något behov av att fastslå en tydlig och enhetlig definition av ”administration”.14 För att granska arbetet med att effektivisera administrationen behöver vi däremot hitta definitioner och mått. Frågor om administration har en nära koppling till frågor om relationen mellan stödverksamhet och kärnverksamhet. Hur de här begreppen hänger samman kommer att beskrivas i nästa avsnitt. 2.2Administration, stödverksamhet och kärnverksamhet: tre begrepp som hänger ihop Detta avsnitt beskriver sambandet mellan tre begrepp som är centrala i granskningen: stödverksamhet, kärnverksamhet och administration. 11Alexius, S., Att styra komplexa uppdrag mot mål och resultat - en forskningsöversikt, 2017, se även Bringselius, Tillitsbaserad styrning och ledning, 2017. 12Digitalisering, en ökande betoning av rättsliga aspekter, privatisering och EU-integrering är exempel på utvecklingstrender med genomgripande inverkan på statens myndigheters organisering, se t.ex. , Den offentliga förvaltningens digitalisering, 2020 och och , av gemenskap – statsförvaltningen och Europeiska unionen, 2020. 13I den svenska förvaltningsmodellen svarar myndighetsledningarna för verksamhetens utformning. 14Mejl från företrädare för . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 2.2.1 Stödverksamheten har en viktig roll i förvaltningspolitiken Förvaltningspolitik handlar om hur offentlig verksamhet ska utformas och ledas för att det offentliga åtagandet gentemot medborgare och samhälle ska uppfyllas i tillräcklig omfattning och med god kvalitet. Utformningen och utvecklingen av stödverksamheter spelar en viktig roll i förvaltningspolitiken. Med stödverksamheter eller stödfunktioner menas de delar av organisationen som inte direkt utför det uppdrag som motiverar att organisationen finns till, utan som arbetar med att upprätthålla och utveckla den egna organisationen. Stödverksamheter har typiskt sett generisk karaktär, det vill säga är relativt likartade oavsett den enskilda organisationens särskilda uppdrag. Ekonomiadministration, HR och kommunikation är exempel på stödverksamhet som finns i alla myndigheter. Upphandlingsstöd och lokalförsörjning är exempel på stödverksamheter där behovet varierar mellan myndigheterna. I förvaltningspolitiken är det en självklar utgångspunkt att stödverksamheten är central för statens förmåga att klara sitt uppdrag.15 Stödverksamheters uppgifter är ofta att säkra offentliga kärnvärden i verksamheten, såsom rättssäkerhet, transparens, korruptionskontroll, informationstillgänglighet och effektiv resursanvändning. 2.2.2 Kopplingen mellan administration och stödverksamhet Begreppen stödverksamhet och kärnverksamhet brukar användas för att skilja mellan delar av en organisation, baserat på enhetens eller funktionens huvudsakliga roll och de professionella kompetenser som är enhetens bidrag till helheten. Med administration menar vi här, i kontrast till det, en typ av arbetsuppgift eller konkret verksamhet. ”Administration är allt skapande och all insamling, bearbetning, sammanställning och avrapportering av information till olika intressenter (ägare, ledning, chefer, personal, intressegrupper, myndigheter, kunder, leverantörer, media med flera) som syftar till att upprätthålla, samordna och styra ett organisatoriskt system av något slag”.16 Närmare bestämt syftar vi här på sådan informationshantering som syftar till att upprätthålla, samordna och styra myndigheterna. 15Bland annat Tillitsdelegationen har problematiserat benämningarna, med utgångspunkten att uppdelningen skapar onödig distans, SOU 2018:47 s. 16Forsell och , Administrationssamhället, 2014 s. 43. Det går att hitta andra definition i litteraturen. ”Administrationen” kan också användas om särskilda enheter och funktioner, dvs. synonymt med det vi ovan kallar stödverksamhet. På engelska kan ”the administration” syfta på staten i sin helhet. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Många stödverksamheter är administrationstunga. I förvaltningspropositionen talar man särskilt om de administrativa stödverksamheterna. Att utveckla de administrativa stödverksamheterna, bland annat genom renodling och specialisering, beskrivs som ett sätt minska administrationen och därmed värna kärnverksamheten.17 Administration utgör alltså en väsentlig del av stödverksamheten. Stödverksamhet är dock inte per definition bara administration. i stödverksamheten kan vara lokalförsörjning eller it-drift. Administrativa arbetsuppgifter kan också utföras i kärnverksamheten. Med ovanstående definition av administration omfattas en stor del av de arbetsuppgifter som utförs av chefer. 2.2.3 Kärnverksamhet i staten och kärnverksamhet i myndigheterna Enligt den förvaltningspolitiska propositionen 2010 är ett syfte med förvaltningspolitiken att kärnverksamheten ska värnas. Det ger bilden av att balansen mellan kärnverksamhet och stödverksamhet behöver bevakas, även om båda är nödvändiga.18 Det finns även en uttalad målsättning om att minska den onödiga administrationen. I direktiven till Tillitsdelegationen identifieras ett behov av att eliminera administrativa tidstjuvar i kärnverksamheten.19 Vad som är kärnverksamhet kan definieras på flera olika sätt. Ett sätt att tänka är att kärnverksamhet utgörs av sådana uppgifter som riksdag och regering har beslutat att en myndighet ska utföra, och som är beständiga (till skillnad från enstaka uppdrag). Med ett sådant synsätt är den uppgift som ett flertal förvaltningsmyndigheter fått, att utveckla sin digitala förmåga att handlägga, kärnverksamhet i lika hög grad som själva handläggningen – förutsatt att uppdraget inte är avgränsat och tillfälligt. Alla myndigheter har då en kärnverksamhet som handlar om deras specifika, unika och någorlunda beständiga uppdrag, vad det än må vara.20 2009/10:175, s. 88. 2009/10:175, s. 87–89. 19Kommittédirektiv 2016:51 och 2017:119 (där det uppdrag som beskrivs i första direktivet utvidgas till att gälla staten). 20ESV definierar i Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter, 2014, myndighetens kärnverksamhet utifrån dess instruktion och andra regeringsbeslut (se även ESV, Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019). Statskontoret resonerar likartat i Mer tid till kärnverksamheten, 2016. Definitionerna kan dock variera även i dessa myndigheter. I sin undersökning Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet 2015 hänvisar Statskontoret till att det saknas etablerade definitioner och låter därför myndigheterna själva avgöra vad som är kärnverksamhet respektive stödverksamhet, jfr även ESV, Effektivare statlig administration, 2006. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Ett annat sätt att tänka på kärnverksamhet, är att det handlar om en speciell typ av offentlig verksamhet. En minimalistisk variant är att anta att statens kärnverksamhet utgörs av uppgifter som är kopplade till rättsstaten. 21 Man skulle kunna lägga till ytterligare uppgifter som är särskilt viktiga och centrala för medborgare och samhälle. En princip skulle kunna vara att verksamhet som relativt oomstritt ses som statens uppgift inkluderas. Kandidater utöver rättsstatens institutioner kunde vara skatteuppbörd men kanske också vård, skola och omsorg. Det senare ligger nära användningen av begreppet i olika förvaltningspolitiska debatter.22 Ytterligare ett sätt är att definiera statens kärnverksamhet som den verksamhet som riktar sig ut mot medborgare och samhälle, det vill säga utförandet av de offentliga tjänster och uppgifter som utgör statens existensberättigande.23 Man kan alltså å ena sidan tala om hela statens kärnverksamhet och å andra sidan om de olika myndigheternas kärnverksamhet, och mena olika saker. Det går inte att säga att regeringen konsekvent menar det ena eller det andra när kärnverksamheten, eller behovet av att värna den, diskuteras. Det är fullt möjligt att förena olika perspektiv. Det går alltså att se vissa verksamheter i staten som dess kärna, och vilja prioritera resurserna till de myndigheter som utför den verksamheten. kan det inom varje myndighet betraktas som viktigt att det som är dess specifika givna uppgift står i centrum för myndighetens resursprioriteringar. Man kan till och med hävda att det är önskvärt att se på värnet av kärnverksamheten ur båda dessa perspektiv. 2.3 Tre kanaler för effektivisering av administrationen Det övergripande målet för förvaltningspolitiken lades fast 2010 och lyder så här: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.”24 I den förvaltningspolitiska propositionen framhåller regeringen att politikområdet är omfattande och mångfacetterat. Den politik som presenteras för att nå målet innehåller därför en rad åtgärder inom flera olika områden. 21Sundström avgränsar i ”Statstjänstemannarollen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv”, 2019, s. 59, kärnverksamhet till rättsstatens olika funktioner, samt upphandling och tillsyn av offentligt finansierade tjänster. 22Tillitsdelegationen (se t.ex. SOU 2018:47) knyter kärnverksamhet till offentliga välfärdstjänster. 23Jfr resonemanget ovan om myndigheternas unika uppdrag, som motiverar deras existens. Ett liknande tankesätt tillämpas alltså här på hela staten. 2009/10:175, s. 27. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N särskilt tre typer av områden som är intressanta för administrationens utveckling, enligt vår bedömning:25 •Koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet Regeringens målsättning för digitaliseringen av förvaltningen kan formuleras i tre övergripande mål: en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stöder innovation och delaktighet, och en högre kvalitet och effektivitet Det läggs med andra ord stor vikt vid att tillgodose medborgarnas behov. Vid våra samtal med poängteras dock även att det finns en koppling mellan digitalisering och effektivare administration eftersom det förstnämnda är ett medel för att uppnå såväl intern som extern effektivitet inom en organisation.26 Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att nå målen på digitaliseringsområdet. Bland dessa kan nämnas att regeringen startade ett program för digital förnyelse av det offentliga , vars syfte var att göra digitala tjänster till förstahandsval i det offentligas kontakter med medborgare och företag.27 Statliga myndigheter har fått olika uppdrag på digitaliseringsområdet och 2018 bildades DIGG som har till uppgift att samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen.28 I det här sammanhanget bör också nämnas att regeringen beslutade att tillsätta en delegation för e-förvaltning som fick i uppdrag att i nära samverkan med driva arbetet med e-förvaltning. Delegationen arbetade –2015 för att skapa förutsättningar för att nå regeringens övergripande mål för e-förvaltningen. Efter att delegationen avslutat sitt arbete har myndigheterna som ingick i delegationen och Kommuner och Regioner 2009/10:175 (bl.a. s. 86–87) pekas tre områden med potential för effektivisering ut: i)utvecklad produktionslogik, ii) koncentration och samordning av administrativa stödtjänster och iii)myndighetsstyrningen. I regeringen programförklaring En statsförvaltning i förnyelse, 2012, tydliggörs digitaliseringens roll för utvecklingen av produktionslogiken. Arbetet med koncentrering och samordning resulterar i särskilda stödmyndigheter såsom Servicecentret (inrättat 2012) och (inrättad 2015). I regeringens skrivelse om förvaltningspolitiken 2013/14:155 återkommer man till myndighetsstyrningen och kopplar de till ett behov av att minska styrningsbördan (s. 69–72). I budgetpropositionen 2015/16:1 (utgiftsområde UO 2 s. 59) presenteras tillitsbaserad styrning som ett sätt att minska administrationen, vilket därefter setts som ett ramverk för utveckling av styrningen på alla nivåer, se t.ex. Tillitsdelegationens tilläggsdirektiv 2017:119. Vi bedömer att övriga åtgärder inom ramen för förvaltningspolitiken under dessa år inte har som ett framträdande syfte att effektivisera administrationen. 26Regeringskansliet, Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, 2012. Mejl från företrädare för , . 2014/15:1 UO 2, s. 67–68. Förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G (SKR) fortsatt att driva frågor om digital samverkan i ett egeninitierat samarbete kallat E-samverkansprogrammet (eSam).29 Även om det inte lyfts fram särskilt i digitaliseringsarbetet, så är utvecklingen och utbyggnaden av digitala system för hantering av myndigheternas administration en viktig del av förvaltningspolitiken. Det behandlas dock huvudsakligen som en fråga om organisering av administrativa stödverksamheter. Strategin att koncentrera de administrativa stödverksamheterna är i hög grad också en digitaliseringsstrategi eftersom den bygger på utveckling av nya digitala system. 2.3.2Statens servicecenter ett tydligt exempel på koncentration av administrativa arbetsuppgifter Genom koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet kan förutsättningar skapas för att effektivisera och minska de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. bildades därför Statens servicecenter, vars verksamhet syftar till att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen. Detta ska man göra genom att med hjälp av standardisering och stordriftsfördelar uppnå högre kostnadseffektivitet, kvalitet och service i statsförvaltningens stödverksamheter.30 I sin förvaltningspolitiska skrivelse bedömer regeringen att stordriftsfördelar kan skapas genom att koncentrera och standardisera statens administrativa stödverksamhet till Statens servicecenter. Regeringen framhåller att administrativa tjänster kan utföras med en högre produktivitet och kvalitet på servicecentret än om de utförs vid varje enskild myndighet. Vidare kan även anskaffningen av nya stödsystem ske till en lägre kostnad om det genomförs av en myndighet. När administrativa tjänster koncentreras innebär det också att enskilda myndigheter ges ökade möjligheter att fokusera på sin kärnverksamhet. Sammantaget bedömer regeringen att detta gynnar såväl de offentliga finanserna som försörjningen av kompetens inom det administrativa området.31 Regeringen har genom att bilda Statens servicecenter skapat en organisatorisk plattform för att kunna utveckla flera förvaltningsgemensamma tjänster. Av skrivelsen framgår att andra områden bör bli aktuella för koncentration till myndigheten när servicecentrets tjänsteutbud är etablerat och fungerar effektivt. Två tjänster som särskilt nämns i skrivelsen är e-arkiv och e-diarier.32 Statens servicecenter fick 2016 i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå vilka myndighetsfunktioner som kan vara lämpliga att bedriva samordnat inom staten och utanför storstadsområdena. Förslagen som lämnades beskrivs i avsnitt 5.3.33 30Statens servicecenter, Årsredovisning 2012. 2013/14:155, s. 38. 2013/14:155, s. 39. 33Statens servicecenter, Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inrättandet av servicecentret och ytterligare ett par myndigheter med stödfunktioner gentemot andra myndigheter är regeringens största konkreta satsning med koppling till effektivisering av statens administration. 2.3.3 Tillitsreformen är en central del i arbetet med utvecklad styrning Regeringen presenterar också åtgärder för att utveckla styrningen av och stödet till de statliga myndigheterna. En central del av utvecklingen av styrningen inom den offentliga förvaltningen är regeringens tillitsreform. Den syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit som grund och med minskad detaljstyrning. Styrningen ska vara strategisk, långsiktig, verksamhetsanpassad och ha ett helhetsperspektiv. Avsikten är att tillit och förtroende i balans med uppföljning och kontroll ska möjliggöra ett stort delegerat ansvar till statliga myndighetsledningar som därigenom ges goda förutsättningar att leda och styra sina verksamheter.34 Ett led i arbetet med reformen var att 2016 tillsätta en delegation med uppdrag att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn.35 Tillitsdelegationen avrapporterade sitt uppdrag i flera betänkanden. Det sista, som handlade om tillitsbaserad styrning och ledning i staten, presenterades 2019. I delegationens uppdrag ingick också att organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter kunde diskutera förändrad styrning utifrån ett tillitsperspektiv. Detta gick under namnet och inkluderade 44 myndigheter.36 Tillitsreformen är inte så mycket en konkret reform av styrningen i statliga myndigheter som ett försök att etablera ett kritiskt och aktivt förhållningssätt till olika styrverktyg. Om inblandade parter ges möjlighet att pröva vilka uppföljningar, vilka kontroller och vilken dokumentation som verkligen behövs i styrningen kan onödiga moment rensas bort. Hur stora effektiviseringar arbetet förväntas leda till är inte uttalat.