prop · H9031d28 · 2021-09-20 00:00:00 — 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde 26 – Statsskuldsräntor m.m. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................................................. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ..................................................................... Mål för utgiftsområdet.......................................................................................... 2.5.1 1:1 Räntor på statsskulden ..................................................................... 1:2 Oförutsedda utgifter ....................................................................... Preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen ................................................... Utvärdering av statsskuldsförvaltningen.......................................................... 3.1.1 Mål, ansvarsfördelning och styrning av statsskulden....................... 3.2Regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av upplåning och skuldförvaltning......................................................................... 3.2.1 Små förändringar i statsskuldens sammansättning........................... 3.2.2 En mer renodlad styrning av statsskuldens löptid ........................... 3.2.3 Positionstagande resulterade i vinster och 2020 ..................... 3.2.4 Marknads- och skuldvård för att uppnå det långsiktiga målet ....... Kostnaden för statsskulden................................................................................ 3.3.1 Den genomsnittliga effektiva räntan har minskat ............................ Risker i statsskuldsförvaltningen ....................................................................... 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.Riksdagen anvisar anslagen för inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor enligt tabell 1.1. 1:1 Räntor på statsskulden Summa anslag inom utgiftsområdet 2Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet omfattas inte av utgiftstaket för staten. Kostnaderna för statsskulden påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna som skuldinstrumenten ges ut. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. För realskulden påverkas kostnaderna på motsvarande sätt av hur konsumentprisindex utvecklas. Därutöver kan upplåningsstrategi och upplåningsteknik få stora effekter enskilda år, vilket kan medföra att de sammantagna utgifterna varierar kraftigt , eftersom statsskuldsräntorna redovisas kassamässigt. I en kostnadsmässig redovisning, där in- och utbetalningar periodiseras över lånens löptider, är variationen betydligt mindre. Utgifterna för utgiftsområdet beräknas bli lägre 2021 än enligt den beslutade budgeten. Den lägre prognosen beror delvis på att beräknas emittera en större volym av obligationer till s.k. överkurs (se vidare avsnitt 2.5.1). Det gör att räntebetalningarna minskar initialt och att staten i stället betalar en högre årlig ränta under obligationernas återstående löptid. Den nedjusterade prognosen beror även på förväntade valutavinster . Även i kostnadstermer beräknas statsskuldsräntorna 2021 bli något lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen . beräknas statsskuldsräntorna sammantaget uppgå till . I likhet med 2021 beräknas kassamässiga effekter uppstå till följd av överkurser vid nyemissioner, men de är betydligt lägre än under föregående år. beräknas utbetalningarna för inhemska räntor öka jämfört med . beräknas utgifterna för inhemska räntor åter minska. Lägre kurs- och valutaförluster utgör ytterligare en förklaring till att utgifterna för statsskuldsräntor beräknas bli betydligt lägre jämfört med . De beräknade utgifterna för statsskuldsräntor redovisas närmare i tabell 2.5. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utfall Budget Prognos Förslag Beräknat Beräknat 1:1 Räntor på statsskulden Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor 1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. I denna proposition föreslås att utgiftsområdet ökas med , jämfört med vad som anvisades , till . Utgifterna under utgiftsområdet beräknas 2023 uppgå till , och till Tabell 2.2 Förändringar av utgiftsramen –2024 för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Överföring till/från andra utgiftsområden 1Statens budget enligt beslut (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för den långsiktigt minimeras, som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). lämnar regeringen en skrivelse till med en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Åren däremellan redovisar regeringen sin preliminära syn på den genomförda statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. En sådan redovisning lämnas i avsnitt 3. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde 2.5.11:1 Räntor på statsskulden Tabell 2.3 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden -2 000 000 1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden. Faktorer som påverkar utgifterna Ränteutgifterna påverkas av storleken på statsskulden, svenska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor. Även upplåningsteknik har stor betydelse för utgifterna för räntor på statsskulden. Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition kan exempelvis bestå av en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Statens lånebehov har ökat 2020 och 2021 med anledning av beslutade eller föreslagna åtgärder för att motverka konsekvenserna av spridningen av sjukdomen covid-19, vilka ger upphov till ett negativt budgetsaldo. beräknas dock statsskulden och statsskuldskvoten åter minska, som en följd av att budgetsaldot beräknas bli positivt och att BNP beräknas växa (se vidare Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 7). Statsobligationsräntorna i har sjunkit . Låga statsobligationsräntor avspeglar normalt förväntningar om att styrräntorna kommer att förbli låga . De åtgärder som centralbankerna har vidtagit i syfte att motverka negativa konsekvenser av spridningen av covid-19 har förstärkt utvecklingen. Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta och en starkare krona minskar utgifterna. Dessutom påverkas ränteutgifterna av realiserade valutakursdifferenser, som uppstår när lån i utländsk valuta förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa. Historiska slutkurser samt prognoser för perioden –2024 för ett urval av räntor och växelkurser framgår av tabell 2.4. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Tabell 2.4 Urval av räntor och växelkurser 2020–2024, slutkurser Procent, om inte annat anges -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,3 -0,1 -0,7 -0,5 -0,3 Växelkurs SEK/EUR Växelkurs SEK/USD Källa: Egna beräkningar. Den upplåningsteknik som väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas , t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer. Överkurser uppstår om marknadsräntan understiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället. Köparen av obligationen är då beredd att betala ett högre pris eftersom detta kompenseras av en högre löpande avkastning fram till dess att obligationen förfaller. På motsvarande sätt uppstår underkurser om marknadsräntan överstiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället. Kursförluster uppstår när köper tillbaka obligationer och marknadsräntan vid köptillfället understiger kupongräntan. Valutakursförluster uppstår på instrument i utländsk valuta om värdet på den svenska kronan är lägre vid förfallotidpunkten än då kontraktet ingicks. Statsskulden kan delas in i lån i svenska kronor respektive i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Närmare två tredjedelar av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan utgörs av skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar innebär att de refinansieras relativt ofta, vilket medför att en förändring av räntenivån relativt snabbt påverkar räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns omkring tio olika statsobligationer utfärdade , med en löptid på . emitterades dock en 30-årig obligation, 2012 en 20-årig obligation, 2020 en 25-årig obligation och en 50-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras inom ramen för samma lån får en över- eller underkurs. När emitterar obligationer med överkurs uppstår en ränteinkomst och när emitteringen sker till underkurs uppstår en ränteutgift. har tidigare även lånat direkt från privatpersoner och mindre investerare genom premieobligationer. beslutade dock myndigheten att tills vidare inte emittera några nya sådana obligationer. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Kupongräntan för realobligationer räknas upp med inflationen, liksom det lånade beloppet som återbetalas på förfallodagen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det i samband med detta över- och underkurser, som utöver skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan även är beroende av inflationen. På den internationella kapitalmarknaden kan låna stora belopp . Det finns skäl att regelbundet låna i utländsk valuta, även när lånebehovet är litet, eftersom det bidrar till att upprätthålla beredskapen att vid behov låna större belopp. fastställer ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Riktmärket förändrades 2015 från en procentuell fördelning av exponeringen till en exponering mätt som nominella belopp uttryckta i respektive valuta. De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna –2024 redovisas närmare i tabell 2.5. Tabell 2.5 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2020–2024 Räntor på lån i svenska kronor Räntor på lån i utländsk valuta -0,7 -0,5 -0,5 -0,5 Över-/underkurser vid emission -10,4 -14,5 -8,0 -2,0 -1,0 -4,5 Räntor på in- och utlåning -0,8 -0,5 -1,5 -2,0 -2,5 -1,5 -2,0 Källor: och egna beräkningar. Av tabell 2.6 framgår de kostnadsmässigt redovisade statsskuldsräntorna, som bl.a. används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånens löptid. Redovisningen i tabell 2.6 utgår från posten Summa räntor i tabell 2.5, varefter en kostnadsjusteringspost har lagts till. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, som påverkar ränteutgifterna, beaktas således inte vid beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. Inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser tas upp som kostnader för statsskulden. De kostnadsmässiga statsskuldsräntorna har en jämnare utveckling över tiden än de utgiftsmässiga räntorna. Tabell 2.6 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2020–2024 Summa räntor enligt tabell 3.3 -4,5 -8,6 Källor: och egna beräkningar. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Diagram 2.1 visar de utgiftsmässiga statsskuldsräntornas utveckling över en längre tidsperiod i förhållande till BNP. har en lägre statsskuld och ett lägre ränteläge i kombination med ekonomisk tillväxt bidragit till att statsskuldsräntorna kommit att motsvara en mindre andel av BNP. Diagram 2.1 Utgifter för statsskuldsräntor 2000–2024, utfall och prognos Källor: och egna beräkningar. Skälen för regeringens förslag Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut . lämnar förslag till riktlinjer som remitteras till . I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens löptid samt fördelningen mellan de tre skuldslagen nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och valutaskuld. Inom de ramar som regeringen fastställer har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkterna för statsskuldsförvaltningen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken, att kostnaderna för statsskulden långsiktigt minimeras som risker beaktas, och att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. De risker som avses beskrivs närmare i avsnitt 3.1. Tabell 2.7 Förändringar av anslagsnivån 2022–2024 för 1:1 Räntor på statsskulden Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Överföring till/från andra anslag Förslag/beräknat anslag 1Statens budget enligt beslut (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Utgifterna för räntor på statsskulden beräknas till . Regeringen föreslår att 12 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . beräknas anslaget till 8 respektive 7 . 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde Tabell 2.8 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter 1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Anslaget får användas för oförutsedda utgifter inklusive utgifter för ersättningar till enskilda för skador av statlig verksamhet enligt en dom som fått lagakraft eller efter uppgörelse samt för utgifter för skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. Skälen för regeringens förslag Tabell 2.9 Förändringar av anslagsnivån 2022–2024 för 1:2 Oförutsedda utgifter Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Överföring till/från andra anslag Förslag/beräknat anslag 1Statens budget enligt beslut (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Regeringen bedömer att det även fortsättningsvis behövs ett anslag för oförutsedda utgifter och för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande (jfr prop. 1997/98:1 utg.omr. 26 avsnitt 4). Kammarkollegiet bör därför efter beslut av regeringen även fortsättningsvis få betala ut ersättningar av detta slag. Regeringen kommer i efterhand redovisa för vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Finansiering av utgifter från anslaget ska ske genom indrag från annat anslag. Användningen av anslaget och beslutade indrag med anledning av detta redovisas i årsredovisningen för staten. Regeringen föreslår att anvisas under anslaget 1:2 Oförutsedda utgifter . beräknas anslaget till respektive 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Tabell 2.10 Anslagsutveckling 1:3 provisionsutgifter 1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Anslaget får användas för utgifter för provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. betalar företrädesvis ut provisioner till olika marknadsaktörer för att de upprätthåller infrastrukturen i marknaden genom att sälja, marknadsföra och lösa in produkter. Samtliga provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. Anslaget omfattas också av ett särskilt bemyndigande i budgetlagen som är beloppsmässigt obegränsat för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna. Det beror på att volymerna för upplåning via olika instrument och metoder skiljer sig åt mellan åren. Provisionsutgifterna styrs till största delen av vilka upplåningskanaler som används. Vissa upplåningsinstrument ger inte upphov till rörliga kostnader, medan andra gör det. För de största upplåningsvolymerna är försäljningsprovisionerna fasta. En upplåning via syndikering, dvs. genom att anlitar en grupp av banker som genomför försäljningen, leder till höga provisioner, som är beroende av volymen. Avvägningen mellan vilka instrument som ska användas görs av inom de ramar som regeringen gett genom riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Avvägningen inkluderar alla kostnader som är förknippade med upplåningen, inklusive räntekostnaden och eventuella provisioner. I det avseendet utgör provisionerna en kostnad som alla andra inom upplåningsverksamheten. Sammantaget beräknas provisionsutgifterna för de lån hanterar bli 2021, 2022, 2023 samt 2024. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde Skälen för regeringens förslag Tabell 2.11 Förändringar av anslagsnivån 2022–2024 för 1:3 provisionsutgifter Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Överföring till/från andra anslag Förslag/beräknat anslag 1Statens budget enligt beslut (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Med stöd av 3 kap. 9 § budgetlagen får regeringen besluta att anslaget 1:1 Räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Bemyndigandet utnyttjades , då utfallet på anslaget uppgick till , vilket var högre än vad som anvisats av . De relativt höga variationerna mellan olika år, och det faktum att risken är asymmetrisk, dvs. att utgifterna kan avvika mer uppåt än nedåt, beaktas vid beredningen av budgetförslaget. Regeringen föreslår att anvisas under anslaget 1:3 provisionsutgifter . beräknas anslaget till respektive . 2021/22:1 Utgiftsområde 26 3Preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen Regeringen utvärderar den förda statsskuldspolitiken i en skrivelse till och åren mellan skrivelserna redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. Nedan redovisas den preliminära utvärderingen av statsskuldspolitiken för perioden 2016‒2020. Eftersom målet för statsskuldsförvaltningen är långsiktigt utvärderas förvaltningen över rullande femårsintervall. överlämnade regeringen skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 (skr. 2019/20:104) till . I skrivelsen bedömde regeringen att dess riktlinjer och tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt låg i linje med det statsskuldspolitiska målet . Av skrivelsen framgår också att (), som anlitat som stöd för utvärderingen, instämde i bedömningen. minskade både statsskulden och kostnaden för skulden. Den låga och sjunkande statsskulden innebar även en sjunkande likviditet på marknaden för statsobligationer. ökade statsskulden som en konsekvens av regeringens åtgärder för att dämpa de ekonomiska effekterna av spridningen av covid-19. Likviditeten bedömdes därför inte utgöra något orosmoment för . Statsskulden kom dock inte att öka så mycket som först prognostiserades, och den förväntade förbättringen i likviditeten uteblev nästan helt. Nästa utvärderingsskrivelse, som kommer att avse 2017–2021, kommer att överlämnas till . 3.1.1Mål, ansvarsfördelning och styrning av statsskulden Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Utifrån målet beslutar regeringen årliga riktlinjebeslut om den övergripande styrningen. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs i enlighet med målet och inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. Till grund för regeringens beslut ligger bl.a. förslag till riktlinjer som yttrar sig över. Målet för statsskuldsförvaltningen innebär att regeringens riktlinjebeslut baseras på en avvägning mellan långsiktig kostnad och risk. Avvägningen görs främst genom valet av löptid och statsskuldens sammansättning. 3.2Regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av upplåning och skuldförvaltning 3.2.1Små förändringar i statsskuldens sammansättning Statsskulden är fördelad på flera skuldslag i syfte att minska risken i statsskuldsförvaltningen utan att öka kostnaderna. En exponering mot flera skuldslag sprider 2021/22:1 Utgiftsområde 26 riskerna, då kostnaderna för de olika skuldslagen vanligtvis inte varierar på samma sätt över tiden. Statsskulden består framför allt av nominella lån i kronor, men även av real skuld i kronor och valutaskuld. Enligt riktlinjerna för statsskuldens sammansättning 2020 skulle andelen real kronskuld långsiktigt utgöra av den totala skulden, exponeringen i utländsk valuta skulle vara oförändrad jämfört med och resterande statsskuld skulle bestå av en nominell kronskuld. Att valutaexponeringen skulle lämnas oförändrad innebar en förändring jämfört med riktlinjerna , där det angavs att valutaskulden skulle minska med högst . I övrigt var riktlinjerna oförändrade. Andelen real kronskuld var över riktvärdet , men sjönk . Genom de planerade emissionsvolymerna av realobligationer bedömer att andelen kommer att närma sig . Den reala kronskulden är svår att styra på kort sikt, eftersom marknaden är liten, likviditeten är sämre än för andra skuldslag och andelen inte på samma sätt som för valutaskulden kan anpassas med hjälp av derivat. Förändringar på kort sikt kan därför medföra omotiverat stora kostnader. Valutaexponeringen minskade successivt t.o.m. , men har därefter varit oförändrad i enlighet med riktlinjerna. skulle valutaskulden minska med högst och köpte därför utländsk valuta för sammanlagt i jämn takt . Valutaväxlingar ska präglas av förutsägbarhet och tydlighet, vilket medför att valutaexponeringen kan avvika från målet. Upplåningen på privatmarknaden är under avveckling och vid utgången av 2020 återstod endast premieobligationer om . förföll de sista produkterna i Riksgäldsspar med fast ränta, vilket innebär att sparformen därmed är helt avvecklad. Både den faktiska sammansättningen och löptiderna har varit relativt nära regeringens riktlinjer båda åren, vilket innebär att statsskuldens sammansättning sammanfattningsvis bedöms vara i linje med riktlinjerna (se tabell 3.1). Tabell 3.1 Andel av skuld och löptid per skuldslag har varit inom riktlinjerna 4–6,5 3,6–6 1Mätt som Macaulayduration med enheten år. 2I riktlinjerna slogs löptidsstyrningen för real och nominell kronskuld ihop till ett gemensamt intervall. 3I riktlinjerna slogs löptidsstyrningen ihop för kronskulden och valutaskulden till ett gemensamt intervall. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Premiär för statliga gröna obligationer emitterade statliga gröna obligationer. Gröna obligationer utgör ett komplement till de traditionella statsobligationerna. De pengar som lånas upp kopplas till utgiftsposter i statens budget som rör hållbara investeringar och projekt. Valet av utgifter görs utifrån miljö- och klimatmål. Eftersom målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera den långsiktiga kostnaden för hela statsskulden, är det svårt att dra slutsatser av en enskild emission i ett enskilt skuldinstrument. Det kan dock konstateras att räntan kunde sättas lägre än räntan på en traditionell statsobligation med motsvarande löptid, eftersom efterfrågan på obligationen var hög.