prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — 2021/22:19 förpliktar en konsultationsskyldig myndighet att inleda konsultationen i ett tidigt skede av ärendets beredning. Det är viktigt att information lämnas i ett tidigt skede så att en samisk företrädare har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. Det bör därför i lagen anges ett krav på att de konsultationsskyldiga i ett tidigt skede ska informera om ärendet och fråga om konsultation begärs. Bergsstaten framhåller att det kan vara svårt att i ett tidigt skede avgöra om ärendet kan få särskild betydelse för samerna och anser att det är onödigt att skicka ut förfrågningar innan brister som kan föranleda avvisning har avhjälpts. Regeringen instämmer i att information och förfrågan till samisk företrädare normalt inte bör skickas ut förrän t.ex. brister som kan föranleda en avvisning av en ansökan har avhjälpts. Inte heller bör en myndighet skicka ut information om den i ett tidigt skede finner att en ansökan om en åtgärd inte kommer att beviljas. I sådana fall bör det vara uppenbart att myndigheten inte behöver konsultera en samisk företrädare (se avsnitt 5.5). Att information och förfrågan ska skickas ut i ett tidigt skede innebär alltså att det ska ske så snart det kan bedömas att ett beslut i ett ärende kan få särskild betydelse för samerna, under förutsättning att inget undantag från konsultationsskyldigheten är tillämpligt (se avsnitten 5.3 och 5.5). Som kommun påpekar innebär det att förfrågan om konsultation ska skickas ut i början av ärendets handläggning så att de samiska företrädarna har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. För det fall ärendet är av brådskande karaktär ställer det krav på att den samiska företrädaren informeras skyndsamt för att den samiska företrädaren ska få tillräckligt med tid att sätta sig in i ämnet och att lagens syfte inte ska motverkas. Det bedöms emellertid inte motiverat att, som Region och kommun förespråkar, i lagen föreskriva att de samiska företrädarna ska underrättas eller omgående. Detta eftersom ärendenas skiftande karaktär kan påverka hur tidigt informationen och förfrågan kan och bör skickas ut, och eftersom föreslaget krav bara bör gälla i ärenden som kommer att prövas i sak och utmynna i beslut som kan få särskild betydelse för samerna. Av förfrågan bör det framgå när den senast ska ha besvarats. Tidsfristen bör vara skälig med hänsyn till ärendets karaktär och hur brådskande ärendet är (se nedan). Det är lämpligt att den konsultationsskyldige upplyser om vad konsekvensen blir om svar inte inkommer inom den utsatta fristen. Amnesty samt och kommuner efterfrågar besked om vilka möjliga sanktioner som finns då en myndighet underlåtit att informera om ärendet och vad som blir följden av utebliven konsultation. Om den konsultationsskyldige underlåter att informera om ett ärende i ett tidigt skede finns det en risk att handläggningen fördröjs, att konsultationen blir bristfällig eller att ingen konsultation alls kommer till stånd. För det fall ingen eller endast bristfällig konsultation kommer till stånd kan rättsverkan av det prövas av domstol om beslutet kan överklagas (se avsnitt 7). De konsultationsskyldiga är skyldiga att handlägga sina ärenden enligt gällande rätt. Någon särskild sanktion mot en utebliven underrättelse behövs inte. I sammanhanget kan det emellertid nämnas att ombudsmän () och Justitiekanslern utövar tillsyn och granskar att den offentliga makten utövas i enlighet med gällande lagar och regler. För det fall en myndighet bedömer att ett undantag från konsultationsplikten är tillämpligt (se avsnitten 5.3 och 5.5), ska skyldigheten att informera den samiska företrädaren liksom övriga bestämmelser om konsultationsförfarandet (se avsnitten 6.3–6.5) inte gälla. Efter förslag från Lagrådet har bestämmelsen utformats så att det framgår tydligare. Om den samiska företrädaren inte svarar inom en skälig tidsfrist får det betraktas som att företrädaren avstår från konsultation i ärendet För att öka förutsebarheten och minska risken för att handläggningstider förlängs i onödan bör, så som förordat, den samiska företrädaren kunna åläggas att svara inom om konsultation begärs. och kommun invänder mot detta med hänvisning till att i egenskap av myndighet är skyldig att svara inom skälig tid. Bestämmelsen föreslås emellertid även gälla i förhållande till samebyar och samiska organisationer som är konsultationsberättigade. Det kan i vissa fall bli aktuellt att skicka ut information och förfrågan till ett stort antal samiska företrädare. Den konsultationsskyldige bör därför kunna begära att en samisk företrädare besvarar frågan om konsultation inom en skälig tidsfrist. Den samiska företrädaren behöver inom tidsfristen endast besvara frågan om konsultation begärs, inte avge en motiverad ståndpunkt i sakfrågan. Vidare är det möjligt för den samiska företrädaren att svara ja till konsultation för att senare avstå, om det visar sig att konsultation inte behövs. Om den samiska företrädaren inte svarar inom den utsatta tidsfristen bör det betraktas som att den avstår från konsultation i ärendet. En förutsättning för att uteblivet svar ska få en sådan konsekvens bör vara att myndigheten angett en bestämd svarsfrist som är skälig. Den konsultationsskyldige bör också säkerställa att tidsfristen är skälig räknat från när informationen och förfrågan sänts till den samiska företrädaren. Det är därför ofta lämpligt att om möjligt att skicka en förfrågan per e-post. Bedömningen av vad som är en skälig tidsfrist bör främst bero på ärendets komplexitet och hur brådskande ärendet är. Med anledning av synpunkt bör det framhållas att brådska som orsakats enbart av den konsultationsskyldiges tidigare handläggning av ärendet inte ska påverka bedömningen av vad som är en skälig tidsfrist. Till skillnad från kommun anser regeringen emellertid inte att den konsultationsberättigades arbetsbelastning ska påverka vad som är skälig tidsfrist eftersom det är svårt att bedöma för den konsultationsskyldige och skulle kunna innebära att ärenden ofta fördröjs på ett omotiverat sätt. , och , efterfrågar vägledning för bestämmandet av vad som är en skälig svarsfrist. Eftersom de ärenden som kan bli föremål för konsultation är av så skiftande karaktär är det inte lämpligt att, så som och Bergsstaten förespråkar, i lagtext ange en bestämd frist. En lång tidsfrist kan nämligen medföra att avgöranden i ett stort antal ärenden kan komma att fördröjas i onödan och en kort frist kan medföra att de samiska företrädarna inte har möjlighet att fatta ett välgrundat beslut om konsultation begärs eller inte. En tid om en månad, så som förordar, kan emellertid 2021/22:19 normalt anses vara skälig för att besvara en förfrågan om konsultation. I de fall ärendet är mycket omfattande och komplext bör den skäliga tidsfristen emellertid vara något längre för att den samiska företrädaren ska kunna fatta ett välgrundat beslut. Om ärendet är av enklare karaktär eller är brådskande kan tidsfristen emellertid vara betydligt kortare än en månad. Detsamma gäller i ärenden där den konsultationsskyldiges verksamhet finansieras av de enskilda parterna eftersom konsultationer då bör handläggas så skyndsamt som möjligt. Det ska noteras att inom denna frist förväntas den samiska företrädaren endast ge ett besked om den önskar bli konsulterad eller inte. Det är även lämpligt att eventuella önskemål om konsultationsform anges. Inget hindrar emellertid den samiska företrädaren att meddela att den avstår från konsultation. Det finns därför inte något behov av att, som föreslår, införa en rätt till förlängning av den skäliga tidsfristen. Om den samiska företrädaren inte svarar den konsultationsskyldige inom den skäliga tidsfristen bör den konsultationsskyldige, med stöd av det undantag från konsultationsskyldigheten som ska gälla när den samiska företrädaren avstår från konsultation (se avsnitt 5.5), få fortsätta handläggningen och avgöra ärendet utan konsultation. Skyldigheten bör inte gälla inte i förhållande till en samisk företrädare som på eget initiativ begärt konsultation I avsnitt 5.6 framgår det att samiska företrädare som föreslås vara konsultationsberättigade har möjlighet att på eget initiativ begära att konsultation genomförs i ärenden som de anser har särskild betydelse för samerna. Konsultationer ska då genomföras om något undantag från konsultationsplikten inte är tillämpligt. Det är självklart att skyldigheten att sända information om ärendet och en förfrågan om konsultation begärs inte bör gälla i förhållande till en samisk företrädare som på eget initiativ redan begärt konsultation i ett ärende. För tydlighetens skull bör detta framgå av lagtexten. invänder mot detta med motiveringen att det kan finnas information i ärendet som den samiska företrädaren som begärt konsultation inte känner till. Den informationen och förfrågan som inledningsvis bör skickas ut syftar emellertid främst till att den samiska företrädaren ska kunna ta ställning till om konsultation begärs eller inte. När en samisk företrädare väl begärt konsultation och konsultation ska genomföras bör den konsultationsskyldige informera om alla relevanta omständigheter som kan påverka beslutet, med de eventuella begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (se avsnitten 6.3 och 6.5). Det är därför lämpligt att det finns ett förtydligande undantag i lagtexten från att skicka ut information och förfrågan. 6.3Förberedelser inför konsultationen och dess form Regeringens förslag: Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Den samiska företrädaren ska inför en muntlig konsultation ha rätt att få en skriftlig redogörelse för de frågor som ärendet rör. Den samiska företrädaren ska ges skälig tid för att hämta in de upplysningar som behövs och för att på annat sätt förbereda konsultationen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. Förslaget i promemorian innebär att huvudregeln är att konsultation ska genomföras i den form den samiska företrädaren önskar med vissa undantag från huvudregeln, men att när regeringen konsulterar bestämmer regeringen på vilket sätt konsultationen ska genomföras. Vidare innebär förslaget i promemorian att den samiska företrädaren inför en muntlig konsultation ska få en skriftlig redogörelse för de väsentliga frågor som ärendet rör och ges skälig tid att hämta in behövliga upplysningar om lokala förhållanden. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. , , (), kommun, Vuovdega/Skogssamerna och (). Sáminuorra bedömer att möjligheterna för att konsultationen genomförs i god anda skulle öka om det är den samiska företrädaren som avgör formen för konsultationen. Det är även ett stort antal remissinstanser som avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget, bl.a. i , , geologiska undersökning (SGU), Bergsstaten, Girona Sámesearvi, (Amnesty), Civil Rights Defenders (CRD) och . i , Bergsstaten och SGU befarar att handläggningstiderna kommer att öka om samiska företrädare har rätt att begära muntlig konsultation. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet föreslås att samiska företrädare inför en muntlig konsultation ska få en skriftlig redogörelse för de frågor som ärendet rör och att samiska företrädares önskemål så långt som möjligt ska tillgodoses. Förslaget har ändrats redaktionellt för att det tydligare ska framgå att det gäller i förhållande till alla konsultationsberättigade samiska företrädare. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. och tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget. Några remissinstanser, bl.a. , Bergsstaten, kommun och Region , invänder mot utkastets förslag. anser att det som huvudregel ska har rätt att bestämma över formen för konsultation och framhåller att val av tidpunkt och plats för konsultation är av avgörande betydelse för om samerna ska kunna delta i konsultationerna. pekar på att det är av särskild vikt att konsulterande myndigheter visar hänsyn och hörsammar samernas önskemål och tid och plats eftersom finansieringen är otillräcklig. kommun och Region anser att bestämmelsen inte når upp till folkrättens krav och kommun påpekar att konsultationsprocessens utformning även omfattar frågan om vilka platser fysiska möten ska äga rum på och vilket språk som ska 2021/22:19 användas. Bergsstaten invänder mot att samiska företrädare ska få ett inflytande över formen för konsultation och anser att konsultation alltid bör genomföras skriftligen inom en bestämd tidsfrist utan rätt till förlängning. , och anser att det ska vara möjligt för myndigheter och samiska företrädare att ingå avtal om former och förfarande. ombudsmän () pekar på att föreslagen bestämmelse inte ger utrymme för att avstå skriftlig redogörelse inför muntlig konsultation och anser att det bör förtydligas om det är avsikten. Bergsstaten framhåller att kravet på skriftlig redogörelse medför merarbete och förlängda handläggningstider. Skälen för regeringens förslag Vid införandet av en konsultationsordning är det angeläget att den samiska företrädaren har ett betydande inflytande över konsultationsformen. Syftet med konsultationsordningen är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Den samiska företrädaren bör därför ha möjlighet att kunna påverka hur ett inflytande kan utövas genom att önska att konsultationen ska genomföras i viss form. Vuovdega/Skogssamerna anser att en muntlig konsultation inte är lämplig på grund av att det då blir svårt att göra en rättssäker dokumentation. Detta bör dock inte vara något problem eftersom det, som framgår av avsnitt 6.7, föreslås att en konsultation ska dokumenteras på visst sätt. Några remissinstanser ser andra problem med att promemorians förslag innebär att en samisk företrädare har rätt att begära att en konsultation ska genomföras muntligen. i anför att en avsevärd ökad tidsåtgång kan komma att uppstå om konsultation ska genomföras vid i . SGU pekar på att vid handläggningen av vissa ärenden enligt rennäringslagen, som avser tillgodogörande av mineraliska ämnen som inte omfattas av minerallagen, hörs de samebyar som berörs av den aktuella verksamheten. För de fall där begär ett muntligt konsultationsförfarande i dessa ärenden bedöms detta kunna innebära konsekvenser för handläggningstiderna i ärendena. SGU anser att ett skriftligt förfarande ska vara huvudregeln och att ett muntligt förfarande endast ska användas i särskilda fall. Bergsstaten anser att konsultationen alltid bör genomföras skriftligen. De konsultationsskyldiga har ett ansvar för handläggningen av sina ärenden. För förvaltningsmyndigheterna innebär detta ansvar bl.a. att ärenden, i enlighet med 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900), ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. För att en viss förvaltningsmyndighet ska kunna hållas ansvarig för långsam handläggning förutsätts det att myndigheten i fråga har haft befogenhet att fatta de beslut som varit avgörande för att handläggningen har dragit ut . För att kunna upprätthålla en tydlig ansvarsordning även i ärenden där konsultationer genomförs bör därför den konsultationsskyldige få bestämma på vilket sätt en konsultation ska genomföras. Den samiska företrädaren får framföra önskemål om konsultationsform och var och hur eventuell muntlig konsultation ska genomföras. Sáminuorra anser dock att det kan tänkas vara viktigt att den samiska företrädaren avgör formen för konsultationen med tanke på den ibland bristande kunskapen och kompetensen om samiska frågor hos myndigheter och att det skulle öka möjligheterna för att konsultationen genomförs i god anda. Det är viktigt att den konsultationsskyldige så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodoser den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. När den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras bör den därför ha denna skyldighet. En sådan bestämmelse bör medföra att den konsultationsskyldiges utrymme att frångå den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform blir begränsat till de fall där önskemålet inte bedöms vara möjligt eller lämpligt att följa med hänsyn till förvaltningslagens, eller tillämplig speciallagstiftnings, krav på handläggningen av ett ärende. Den samiska företrädaren får därmed ett stort inflytande över konsultationens form. Regeringen anser att en sådan bestämmelse är väl förenlig med internationella åtaganden. Av 9 § förvaltningslagen följer att myndigheter ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Det ska även beaktas att konsultationer så långt som möjligt ska samordnas med samråd enligt lag och förordning (se avsnitt 5.2). Det bör vara möjligt att frångå en samisk företrädares önskemål om konsultationsform om en annan mer kostnadseffektiv form i det enskilda fallet inte motverkar den samiska företrädarens möjlighet till påverkan genom att få framföra, utveckla och bemöta ståndpunkter i ärendet. Det ska även framhållas att en muntlig konsultation inte behöver innebära att de berörda träffas fysiskt utan den kan ofta genomföras exempelvis genom video- eller telefonkonferens. För det fall muntlig konsultation ska genomföras bör den konsultationsskyldige överväga dessa möjligheter. Skriftlig handläggning är inte heller nödvändigtvis alltid det mest tids- och kostnadseffektiva sättet att genomföra en konsultation. Muntlig konsultation kan i vissa fall tänkas bidra till en mer rationell handläggning. De konsultationsskyldiga får alltså göra avvägningar mellan krav på handläggningen av ett ärende och de samiska företrädarnas önskemål om konsultationsform. Så som kommun påpekat kan samiska företrädare även framföra önskemål om vilket språk som konsultationerna ska hållas på. Av 10 § språklagen (2009:600) följer emellertid att språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska. I ärenden i vilka en enskild är part eller ställföreträdare för part kan det, om vissa kriterier är uppfyllda, finnas en rätt att använda samiska i kontakten med förvaltningsmyndigheten enligt 8–10 §§ lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen). Det allmänna ska även främja de nationella minoritetsspråken och i övrigt sträva efter att ge service på dessa språk (se 8 § språklagen och bl.a. 8 § tredje stycket samt 18 och 18 a §§ minoritetslagen). Myndigheter bör därför sträva efter att, om den samiska företrädaren önskar det, genomföra konsultationen på samiska. 2021/22:19 finns det inte någon skyldighet att göra detta i andra fall än de som följer av 8–10 §§ minoritetslagen. Med anledning av och påpekande att samernas önskemål om tid och plats kan vara avgörande för om de samiska företrädarna ska kunna delta ska det även förtydligas att det står en sameby eller annan samisk företrädare fritt att ställa ombud för sig. Om en myndighet inte kan tillgodose samernas önskemål om tid och plats innebär det alltså inte att konsultationen inte kan komma till stånd. anför att det kommer att vara ändamålsenligt att och myndigheter som ofta kommer genomföra konsultationer upprättar ett gemensamt avtal som, inom ramen för vad lagen föreskriver, närmare konkretiserar konsultationsförfarandet. Även ser positivt på möjligheten att ingå speciella avtal om det närmare innehållet i konsultationerna och anför att sådana avtal kan bygga tillit och goda relationer mellan parterna. anser att det bör införas en möjlighet att komma överens om avgränsningar, former och förfarande i syfte att göra konsultationerna mer effektiva och att detta bör framgå av lagen. Som framgår av avsnitt 6.1 utgår regeringen från att lagens allmänt hållna bestämmelser kommer att kompletteras av rutiner och handläggningspraxis för hantering av konsultationer i olika typer av ärenden samt att berörda samiska företrädare kommer involveras vid utarbetandet av dessa. Det bedöms inte heller finns något hinder mot att konsultationsskyldiga som återkommande konsulterar en viss samisk företrädare kommer överens med den företrädaren om lämpliga avgränsningar och de närmare formerna för konsultationen inom ramen för vad lagen föreskriver. Detta är väl förenligt med det som stadgas i artikel 15 i förslaget till nordisk samekonvention om att kan ingå avtal om samarbete med nationella, regionala och lokala enheter. Det bedöms emellertid inte finnas behov av att uttryckligen i lagen ange att det ska vara möjligt. Det får förutsättas att den föreslagna bestämmelsen kommer att innebära att de samiska ståndpunkterna tillräckligt kommer att kunna föras fram inom ramen för handläggningen av ärenden. Regeringen avser dock att följa utvecklingen och, om syftet inte uppnås, kan det finnas behov av att föreslå nödvändiga förändringar av bestämmelsen. Förberedelser inför en konsultation Den samiska företrädaren bör ha rimliga förutsättningar att förbereda en konsultation och överväga sin ståndpunkt i ärendet. Det föreslås därför att , samebyar eller samiska organisationer som ska konsulteras innan muntlig konsultation har rätt till en skriftlig redogörelse för de frågor som ärendet rör. Den samiska företrädaren ska också ges skälig tid för att hämta in de upplysningar som behövs och för att på annat sätt förbereda konsultationen. Regeringen instämmer i JO:s påpekande att bestämmelsen bör förtydligas så att det framgår att en skriftlig redogörelse inte behöver upprättas om en samisk företrädare väljer att avstå från en skriftlig redogörelse inför en muntlig konsultation. Det kan exempelvis tänkas bli aktuellt om det redan framgår av en ansökan eller förfrågan vad saken gäller och den samiska företrädaren nöjer sig med det. som innebär att någon särskild skriftlig redogörelse inte behöver upprättas Prop. 2021/22:19 bör den konsultationsskyldige lämpligen dokumentera. Bergsstaten invänder att kravet på en skriftlig redogörelse innebär merarbete och förlängda handläggningstider. En skriftlig redogörelse behöver emellertid inte nödvändigtvis innehålla en upprepning av vad som redan framgår av handlingarna i ärendet. Den bör normalt vara tillräckligt med hänvisningar i vissa delar till t.ex. ansökan eller andra relevanta handlingar i ärendet. Det viktiga är att den samiska företrädaren som ska delta i en muntlig konsultation får information om samtliga frågor som ska bli föremål för konsultation och har goda möjligheter att förbereda sig. Vad som är skälig tid för den samiska företrädaren att förbereda sig beror främst på ärendets komplexitet och hur brådskande ärendet är. Regeringens konsultationer med samiska företrädare Det föreslås att samma reglering ska gälla även för regeringens konsultationer med samerna. Konsultationerna får ses som ett led i sådan beredning av regeringsärenden som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen. Enligt regeringsformens beredningskrav har regeringen vid beredning en skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. I den omfattning det behövs ska sammanslutningar och enskilda ges möjlighet att yttra sig i den omfattning det behövs. Regeringen är således redan skyldig att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från , som är en myndighet under regeringen, i ärenden som rör samiska frågor och angelägenheter. Samebyar, samiska organisationer och berörda enskilda ska också ges möjlighet att yttra sig i den omfattning det behövs. Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på remisser från regeringen. Varken denna bestämmelse eller regeringsformen i övrigt hindrar dock att regeringen inhämtar synpunkter på något annat sätt.