prop · H803222 · 2021-09-13 00:00:00 — har i egenskap av ansvarig för den nationella delen av SIS även ett övergripande ansvar för att behandlingen av uppgifter sker på ett korrekt sätt. I detta ansvar ligger bl.a. att tillhandahålla ett nationellt utbildningsprogram. Vidare har de myndigheter som har åtkomst till uppgifter i SIS ett ansvar för att se till att personal som får åtkomst till personuppgifter i registret har den utbildning som krävs enligt SIS-förordningarna. Regeringen utgår från att berörda myndigheter tar fram rutiner och riktlinjer för hur sökningar i systemet får göras som ett komplement till det befintliga nationella och EU-rättsliga regelverket. Regeringen instämmer därför i den bedömning som görs i promemorian att det inte krävs några författningsändringar. 5.3.6Enskildas rätt till information Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rätt till information i SIS-förordningarna kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända anser att det kan vara befogat att en registrerad person bör få underrättelse om att han eller hon registrerats i systemet. Skälen för regeringens bedömning: Av SIS-förordningarna följer att dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet ska vara tillämpliga vid behandling av personuppgifter i SIS. Vilken rättsakt som är tillämplig beror på syftet med behandlingen. Bestämmelserna i dataskydds- förordningen och dataskyddslagen om enskilds rätt till information kommer således att vara tillämpliga vid behandlingen av personuppgifter i SIS. Bestämmelser om den enskildes rätt till information finns också i 4 kap. brottsdatalagen, som genomför dataskyddsdirektivet. Enligt artikel 52 i gränsförordningen ska en tredjelandsmedborgare som förekommer i SIS, med vissa undantag, informeras om detta i enlighet med bestämmelser om information i dataskyddsförordningen eller dataskyddsdirektivet. anser att det kan vara befogat att en registrerad person bör få underrättelse om att han eller hon registrerats i systemet. Regeringen konstaterar dock att enskildas rätt till information regleras av . Vidare skulle syftet med vissa registreringar kunna gå förlorat, t.ex. vid efterlysningar av personer, om det infördes en generell skyldighet att i samtliga fall informera den enskilde om en registrering i SIS. Regeringen instämmer därför i den bedömning som görs i promemorian att bestämmelserna i om rätten till 2020/21:222 information inte föranleder något behov av kompletterande nationell lagstiftning. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rättsmedel i SIS- förordningarna kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Kammarrätten i anser inte att det förefaller lämpligt att beslut om nekad inresa och vistelse enligt artikel 14.3 i gränskodexen ska överklagas enligt de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 68 i polisförordningen och artikel 54 i gränsförordningen – som ska tillämpas på SIS-registreringar enligt återvändandeförordningen – handlar om rättsmedel. Där framgår bl.a. att var och en ska kunna få sin sak prövad av en behörig myndighet, inbegripet en domstol, enligt varje medlemsstats nationella rätt för att få åtkomst till, rätta, radera eller få information eller ersättning i samband med en registrering som rör dem. Medlemsstaterna ska också ömsesidigt verkställa varandras slutliga avgöranden enligt artikeln. SIS II- förordningen och rådsbeslutet innehåller motsvarande bestämmelser om rätt till rättslig prövning. ISIS-förordningarnas bestämmelser om rättsmedel klargörs att rätt till rättsmedel enligt dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet inte påverkas av bestämmelserna om rättsmedel i SIS-förordningarna, dessa gäller alltså utöver SIS-förordningarnas bestämmelser. I dessa delar finns tillämpliga överklagandebestämmelser i 7 kap. 2–5 §§ dataskyddslagen respektive 7 kap. 2–4 §§ brottsdatalagen. Enskilda har med stöd av dataskyddsregelverket möjlighet att tillvarata sina rättigheter i fråga om information, åtkomst, rättelse och radering avseende personuppgifter i SIS som rör dem. SIS-förordningarna innehåller inga krav på att registreringar ska kunna överklagas. Rätten att överklaga beslut om nekad inresa och avslag på visering, liksom beslut om avvisning, utvisning och återreseförbud innebär dock indirekt en möjlighet för enskilda att angripa en registrering i SIS, eftersom registreringar ska raderas när de beslut som utgör grund för registreringen upphävs eller på annat sätt upphör att gälla (se t.ex. artikel 40.1 a i gränsförordningen och artikel 14.1 i återvändande- förordningen). Utöver bestämmelserna om rättsmedel i artikel 54 i gränsförordningen anges i artikel 24.4 i gränsförordningen att personer som är föremål för ett beslut om nekad inresa och vistelse ska ha rätt att överklaga sådana beslut. Enligt promemorian lever enligt gällande rätt upp till detta krav. Kammarrätten i anser dock att det bör övervägas att införa en bestämmelse om överklagande av beslut om nekad inresa enligt gränskodexen eftersom sådana beslut kan behöva fattas beträffande en person som redan har ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut enligt Att besluten ska överklagas enligt de allmänna Prop. 2020/21:222 bestämmelserna i förvaltningslagen förefaller inte lämpligt. Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att lever upp till kravet i artikel 24.4 i gränsförordningen. När fattar beslut om nekad inresa enligt gränskodexen fattas normalt även ett separat beslut om avvisning (prop. 2014/15:32 s. 18). beslut om avvisning får överklagas till (14 kap. 2 § UtlL). I de fall en tredjelandsmedborgare vid en gränskontroll redan har ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut och fattar ett beslut om nekad inresa enligt gränskodexen kan beslutet överklagas i enlighet med 40–44 §§ förvaltningslagen (2017:900). Enligt regeringen är det inte motiverat med en översyn av möjligheter att överklaga beslut enligt gränskodexen inom ramen för denna proposition. Vidare får beslut om avvisning eller utvisning överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). Avslag på ansökan om uppehållstillstånd eller Schengenvisering torde i vissa fall kunna komma att läggas till grund för en registrering om nekad inresa och vistelse enligt artikel 24.1 a i gränsförordningen. Även sådana avslagsbeslut kan överklagas (se t.ex. 14 kap. 3 och 5 a §§ UtlL). Därtill får och beslut att meddela återreseförbud − och beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa − överklagas (14 kap. 7 a § UtlL). Sammanfattningsvis är bedömningen att enskilda har tillgång till rättsmedel som tillgodoser deras rätt. Bestämmelserna om rättsmedel kräver därför inte ändringar i nationell rätt. Regeringens bedömning: Att ett beslut om avvisning eller utvisning ska registreras i SIS utan att det fått laga kraft framgår direkt av återvändandeförordningen. Kraven på vilka beslut som ska ligga till grund för registreringar om återvändande och när sådana registreringar får underlåtas kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Kammarrätten i efterlyser en analys av om och när en registrering om återvändande ska göras och uppdateras, bl.a. i de fall det fattas beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd eller ges anstånd med verkställigheten. undrar om en registrering om återvändande ska göras för personer som utvisats eller avvisats men därefter återkommer till under beslutets giltighetstid och vägrar återvända. Skälen för regeringens bedömning Vilka beslut ska ligga till grund för en registrering om återvändande? I artikel 3.1 i återvändandeförordningen fastställs att medlemsstaterna utan dröjsmål ska föra in registreringar i SIS om tredjelandsmedborgare som är 2020/21:222 föremål för ett beslut om återvändande. Syftet med registreringen är att kunna kontrollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts och att stödja verkställandet av sådana beslut. Ett beslut om återvändande motsvaras i svensk rätt av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (prop. 2011/12:60 s. 27). I skäl 8 till återvändandeförordningen anförs bl.a. att medlemsstaterna bör föra in registreringar i SIS när beslut om åläggande eller fastställande av en skyldighet att återvända utfärdas i de situationer som anges i artikel 2.2. i återvändandedirektivet. Artikeln gäller bl.a. utvisning på grund av brott. Även sådana beslut är alltså ett beslut om återvändande i återvändandeförordningens mening som ska ligga till grund för en registrering om återvändande i SIS. Enligt artikel 3.2. i återvändandeförordningen får medlemsstaterna avstå från att föra in registreringar om återvändande om besluten rör tredjelandsmedborgare som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande. Om personen släpps ur förvaret utan att avlägsnas ska dock en registrering om återvändande föras in utan dröjsmål. Medlemsstaterna får även avstå från att föra in registreringar om återvändande när beslutet om återvändande utfärdas vid en medlemsstats yttre gräns och verkställs (artikel 3.3). I de fall ett avvisningsbeslut fattas av i samband med en inresekontroll och personen lämnar medlemsstaterna behöver alltså inte någon registrering om återvändande göras. innebär bestämmelsen om samråd i artikel 10 f i återvändandeförordningen att en medlemsstat inte ska föra in en registrering om återvändande trots att ett beslut om återvändande har fattats, om personen i fråga har uppehållstillstånd eller visering för längre vistelse i en annan medlemsstat och detta förhållande kvarstår efter att medlemsstaterna samrått i frågan (se avsnitt 7.1). Några andra undantag från kravet att göra registreringar om återvändande finns inte i förordningen. Bedömningen i promemorian är att kraven på vilka beslut som ska ligga till grund för registreringar om återvändande och när sådana registreringar får underlåtas är tydliga och att det saknas behov av anpassningar av nationella bestämmelser i denna del. Majoriteten av remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot detta. Inte heller regeringen gör någon annan bedömning. Kammarrätten i efterlyser en analys av om en registrering om återvändande ska göras i vissa fall. Kammarrätten påpekar att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel gäller . Om en svensk myndighet under den tiden behöver ge en tredjelandsmedborgare besked om att han eller hon nekas inresa eller ska återvända till tredjeland sker detta genom att beslutet verkställs på nytt. Det får alltså inte fattas något nytt beslut om avvisning eller utvisning i den situationen. Vidare medger svensk rätt att en tredjelandsmedborgare för ett avvisnings- eller utvisningsbeslut beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Inte heller i den situationen får något nytt beslut om avvisning eller utvisning fattas. Kammarrätten noterar att en registrering om återvändande behöver uppdateras i sådana fall. Kammarrätten efterlyser också en analys av om och hur en registrering om återvändande ska uppdateras i de fall det ges anstånd med verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Även lyfter situationen att en registrering om återvändande har raderats på grund av att verkställighet skett och att den berörda tredjelandsmedborgaren återkommer till medan beslutet om avvisning eller utvisning fortfarande gäller. Enligt uppstår då frågan om det tidigare beslutet ska föras in i SIS på nytt som en registrering om återvändande. I vilka situationer en registrering om återvändande ska föras in i eller raderas ur SIS regleras i återvändandeförordningen och hur de situationer som remissinstanserna tar upp bör hanteras är därför i första hand en fråga för rättstillämpningen. Ytterst är det som avgör hur bestämmelserna i förordningen bör tolkas. När det gäller personer som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning i och som på grund av exempelvis verkställighetshinder beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i får det dock anses rimligt att tolka förordningens bestämmelser om samråd på så vis att det inte får finnas en registrering om återvändande i en sådan situation. Bestämmelserna om att medlemsstaterna ska samråda med varandra syftar nämligen till att undvika att det finns en registrering om återvändande som tredjelandsmedborgaren har ett giltigt uppehållstillstånd eller en nationell visering i en annan medlemsstat. Det är rimligt att detsamma även gäller om beslutet om återvändande och beslutet om uppehållstillstånd fattas av en och samma medlemsstat. Om uppehållstillstånd beviljas bör alltså registreringen om återvändande tas bort, även om uppehållstillståndet är tidsbegränsat. När beviljar anstånd med verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, utan att ett uppehållstillstånd meddelas, är det däremot fråga om en uppdatering av den befintliga registreringen som alltså inte ska raderas. Enligt artikel 3.5 i återvändandeförordningen ska nämligen varje tillfälligt upphävande eller uppskjutande av verkställigheten av ett beslut om återvändande utan dröjsmål anges i registreringen om återvändande. En registrering om återvändande ska tas bort när den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar medlemsstaternas territorium. Om tredjelandsmedborgaren återkommer till under avvisning- eller utvisningsbeslutets giltighetstid och upptäcks vid en kontroll kan det, som kammarrätten anför, inte fattas något nytt beslut om avvisning eller utvisning. Det blir i stället fråga om ny verkställighet av beslutet. Ett liknande exempel är när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av verkställighetshinder löper ut under avvisnings- eller utvisningsbeslutets giltighetstid. Frågan är om en ny registrering om återvändande ska göras i dessa fall. Som nämnts är det övergripande syftet med en registrering om återvändande att kontrollera att skyldigheten att återvända har fullgjorts och att stödja verkställighet av beslut om återvändande. Även om det inte fattas något nytt beslut om avvisning eller utvisning är situationen i dessa fall just den som återvändandeförordningen tar sikte på, nämligen att det finns ett gällande beslut om återvändande som ska verkställas. Att det i artikel 3.1 andra meningen anges att en registrering om återvändande ska göras utan dröjsmål efter utfärdandet av återvändandebeslutet bör inte tolkas som att registreringar endast får göras i samband med utfärdandet. En sådan tolkning underminerar syftet med återvändandeförordningen. 2020/21:222 Regeringens bedömning är därför att det i de angivna situationerna bör föras in en ny registrering om återvändande i SIS. Registreringar om återvändande ska göras utan dröjsmål En registrering om återvändande ska göras utan dröjsmål efter utfärdandet av beslutet om avvisning eller utvisning (artikel 3.1 andra meningen). Detta innebär att SIS-registreringen ska göras innan det underliggande beslutet om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. En medlemsstat kan alltså inte välja att avvakta med att föra in en registrering om återvändande. Att en registrering ska göras även om beslutet inte har fått laga kraft framgår även av artikel 3.5 där det slås fast att varje tillfälligt upphävande eller uppskjutande av verkställigheten av beslutet om återvändande, även till följd av ett överklagande, ska anges i SIS-registreringen. Registreringen om återvändande ska tas bort när den berörda tredjelandsmedborgaren korsar medlemsstaternas yttre gränser och, i de fall beslutet om avvisning eller utvisning innehåller eller åtföljs av ett återreseförbud, ersättas med en registrering om nekad inresa och vistelse (se avsnitt 5.3.11). Enligt promemorian är bestämmelsen i artikel 3.1 om att en registrering ska göras utan dröjsmål tydlig och kräver inte några nationella författningsändringar. Ingen remissinstans invänder mot det. Även regeringen delar den bedömningen. Tidsfrist för frivillig avresa Regeringens bedömning: Det är varken nödvändigt eller lämpligt att ändra befintlig reglering om tidsfrist för frivillig avresa. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända anser dock att det bör övervägas att ändra regleringen om tidsfrist för frivillig avresa. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut om avvisning eller utvisning ska, som huvudregel, innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas om utlänningen avvisas och om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas (8 kap. 21 § första stycket UtlL). Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning har fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet (8 kap. 22 § andra stycket UtlL). I artikel 3.4 i återvändandeförordningen anges att den tidsfrist för frivillig avresa som beviljats i enlighet med återvändandedirektivet ska anges i registreringen om återvändande och att varje förlängning av tidsfristen utan dröjsmål ska anges i registreringen. artiklarna 4.1 x och 4.2 framgår att om en tidsfrist för frivillig avresa har beviljats är uppgift om av tidsfristen en sådan minimiuppgift som krävs för att föra in en registrering i SIS. Eftersom det datumet enligt svensk rätt är beroende av när beslutet om avvisning eller utvisning fått är kravet svårt för att leva upp till. får denna problematik till följd att den registrerande myndigheten måste välja mellan att underlåta att registrera att en tidsfrist för frivillig avresa har beviljats och att registrera ett fiktivt datum. Myndigheten kommer att lägga in ett fiktivt datum med goda marginaler, för att undvika att den enskilde blir föremål för verkställighetsåtgärder innan t.ex. tiden för överklagande har gått ut. Enligt kan detta i realiteten leda till längre tidsfrister än de som föreskrivs i återvändandedirektivet och att verkställighetsåtgärder inleds senare i de fall beslutet inte överklagas. En fråga som uppkommer är alltså om bestämmelserna i återvändandeförordningen gör det nödvändigt att ändra de nationella bestämmelserna, så att sista datum för frivillig avresa fastställs redan i avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Vid genomförandet av återvändandedirektivet gjorde regeringen bedömningen att tidsfristerna – för den som avvisas och för den som utvisas – är enkla och förutsägbara och ryms inom den tidsrymd som direktivet uppställer samt att tidsfristen ska börja löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen avgett en nöjdförklaring (prop. 2011/12:60 s. 31 f.). Det saknas skäl att nu ändra den bedömningen. Som nämns i avsnitt 5.3.3 är bedömningen att en SIS-registrering får göras även om det saknas vissa minimiuppgifter. Som anförs i promemorian finns det därmed inte heller ett krav på att ändra nationella bestämmelser så att för frivillig avresa måste fastställas i ett beslut om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa beviljas i dessa beslut. När det gäller synpunkter kan även följande framhållas. Syftet med att ange sista datum för frivillig avresa bör vara att behöriga myndigheter ska kunna se om tredjelandsmedborgaren har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa eller inte, alternativt om en sådan tidsfrist har löpt ut. En grundtanke med SIS är att informationen i systemet ska vara korrekt, uppdaterad och innehålla alla de uppgifter som listas i artikel 4 i återvändandeförordningen och som finns tillgängliga i överensstämmelse med nationell rätt. Den myndighet som har ansvaret för att göra registreringen om återvändande har, om inte annat anges, även ansvar för att uppgifterna i registreringen är korrekta och uppdaterade. Detta följer även av grundprinciper i dataskyddsregelverket (se t.ex. artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen). Att artikel 3.4 och 3.5 i återvändandeförordningen uttryckligen anger att varje förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa och varje tillfälligt upphävande eller uppskjutande av verkställigheten av beslutet utan dröjsmål ska anges i registreringen innebär inte, enligt regeringen, att endast dessa uppdateringar får ske. Tvärtom måste det anses vara självklart att en registrering ska kunna ändras eller kompletteras vartefter nya uppgifter framkommer. Enligt regeringens bedömning bör alltså det korrekta datumet för frivillig avresa skrivas in av den myndighet som har ansvaret för registreringen när detta datum har fastställts, t.ex. när beslutet om återvändande har fått laga kraft. När det gäller synpunkt att verkställigheten kan komma att försenas om besluten inte överklagas konstaterar regeringen att tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med 2020/21:222 beslutet (8 kap. 22 § andra stycket UtlL). Det är alltså registreringen ska uppdateras med den fastställda tidsfristen. Det borde därför inte finnas någon risk för att verkställighetsåtgärder försenas. Bestämmelserna i återvändandeförordningen kräver alltså inte att de nationella reglerna om tidsfrist för frivillig ändras. En annan fråga är dock om det är lämpligt att ändra bestämmelserna av andra skäl. Eftersom många beslut om avvisning eller utvisning överklagas har fastställandet av ett slutdatum för frivillig avresa i beslutet en begränsad praktisk betydelse. I de allra flesta fallen skulle sannolikt den berörda tredjelandsmedborgaren begära att tidsfristen ska förlängas eller tills vidare inte gälla och i många fall torde en förlängning kunna anses motiverad. Därmed kommer domstolarnas administration öka och handläggningstiderna kan komma att förlängas utan att ändringen bidrar till ökad effektivitet eller bättre efterlevnad av SIS-förordningarnas bestämmelser. Sammanfattningsvis delar regeringen den bedömning som görs i promemorian att det varken är nödvändigt eller lämpligt att ändra det befintliga systemet för tidsfrist för frivillig avresa. 5.3.10Införandet av beslut om återreseförbud i en registrering om återvändande Regeringens bedömning: Att ett beslut om återreseförbud ska föras in i en registrering om återvändande i SIS utan dröjsmål efter att beslutet har meddelats framgår direkt av återvändandeförordningen. Det saknas behov av författningsändringar som förtydligar detta i nationell rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända konstaterar att endast återreseförbud som fått laga kraft registreras i SIS. Enligt framstår kravet i 8 a kap. 8 § UtlL om att utlänningen ska upplysas om vilken dag ett tidsbegränsat återreseförbud upphör att gälla som oförenligt med en reglering som innebär att återreseförbudet börjar löpa när personen faktiskt lämnar Schengenområdet. Skälen för regeringens bedömning: Genom att återvändandebeslut kommer att synas i SIS i registreringar om återvändande kommer medlemsstaterna att få ett bättre och mer fullständigt underlag inför beslut om att bevilja en tredjelandsmedborgare inresa och vistelse i landet. En viktig uppgift är huruvida beslutet innehåller eller åtföljs av ett beslut om återreseförbud. Om det inte finns förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas (8 kap. 23 § första stycket UtlL). Ett återreseförbud ska även meddelas när en allmän domstol fattar beslut om utvisning på grund av brott (8 a kap. 8 § UtlL).