prop · H803108 · 2021-03-10 00:00:00 — Företrädare för uppger att det har funnits en tendens hos lokalpolisområden både att överrapportera graden av problem i områdena, eftersom det i och med rikspolischefens beslut att prioritera utsatta områden fanns ett incitament om att få mer resurser, och att underrapportera för att undvika att skylta med problemen. Enligt har detta beteende i stort sett 72Polismyndigheten, metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället och i utsatta områden, dnr A194.284/2015, s. 21. 73Riksrevisionens fallstudier, februari–. 74Intervju med företrädare för , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I de fall där det har funnits frågetecken i de inrapporterade underlagen har kontaktat de berörda lokalpolisområdena.75 Företrädare för uppger dock att det saknas ett analysstöd för hur lokalpolisområdena ska arbeta med sina respektive lokala lägesbilder, vilket gör verksamheten sårbar. plan för allvarlig och organiserad brottslighet – Polisoperativ inriktning (POI) – tar heller inte upp nödvändigheten av rutiner som säkerställer enhetlighet i hanteringen.76 Med hjälp av det nya verktyget geografiska hot spots som togs i bruk i samband med arbetet inför den nationella lägesbilden kan de uppgifter som rapporterats in av lokalpolisområdena även kontrolleras mot de strategiska kartor som tar fram utifrån SCB:s data över utsatta livsvillkor. På så vis kan jämföra hur väl den inrapporterade lägesbildsdatan stämmer överens med SCB:s strukturdata om utsatta livsvillkor och anmälda brott.77 3.2.2 Metoden för att identifiera utsatta områden är under utveckling fick 2019 i uppdrag av att utvärdera metodstöd mot lokal organiserad brottslighet. Resultatet av utvärderingen påvisade ett flertal brister. Den största bristen är att det saknas en inmatningskontroll till metodstödet, vilket har lett till att lokalpolisområdena i vissa fall har fyllt i ofullständiga uppgifter. Enligt utvärderingen finns det även ett visst tolkningsutrymme i de olika nivåerna och graderna i bedömningsmatrisen. Till exempel kan svarsalternativet ”inget problem” betyda antingen att problemet inte existerar eller att företeelsen inte uppfattas vara ett problem. Av utvärderingen framgår även att omfattningen av enkätens 160 frågor har varit ett stort problem vid inhämtningen av data.78 I uppdraget till ingick att komma med förslag till förbättringar, och metodstödet har reviderats till att omfatta 80 frågor i stället för 160. Metodstödet utgörs numera av ett digitalt enkätverktyg, vilket underlättar användningen, bland annat när det gäller ovan nämnda brist om inmatningskontroll. Mot bakgrund av att det är svårt att dra slutsatser om uppgifter som rör till exempel antal kriminella och tongivande aktörer, beroende på områdenas olika storlek, har man även försökt minimera frågorna om antal i det nya metodstödet.79 genomförs en pilotstudie där lokalpolisområdena kan använda både det nya och det gamla metodstödet, och kommer det nya metodstödet att användas skarpt.80 75Intervju med företrädare för , . 76Intervju med företrädare för , . 77Intervju med företrädare för , . 78Malmö universitet, Ett nytt förslag till lokalt lägesbildsverktyg, 2019, s. 5, 10. 79Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N metod för att identifiera utsatta områden har även kompletterats med ytterligare verktyg. Dessa verktyg har endast tillämpats vid den senaste lägesbilden 2019.81 Den så kallade stadiemodellen ska användas som ett första steg för att bedöma om ett område har problem och hur allvarliga problemen är.82 Det finns fyra stadier som ett område kan befinna sig i: tillfälligt försvagat lokalsamhälle, instabilt lokalsamhälle, fragmenterat lokalsamhälle och starkt utsatt lokalsamhälle.83 I modellen bedöms varje parameter av kriminella handlingar utifrån ”överensstämmande” eller ”tilltagande”. De områden som uppnår stadie tre eller fyra ska därefter använda metodstödet mot lokal organiserad brottslighet för att beskriva vilka problem som finns i området och vilka effekter problemen har lett till. Nästa steg kallas för cylindermodellen, och syftar till att kartlägga vilka individer som skapar problemen i ett utsatt område. Därefter tillämpas geografiska hot spots som innebär att beskriva var den kriminella påverkan sker. Sammantaget resulterar delarna i ett så kallat områdesdokument, som ger en sammanlagd beskrivning av hur problemen i varje område ser ut.84 3.3Det saknas rutiner för en enhetlig tillämpning av metodstödet Det saknas rutiner för hur metodstödet ska användas på ett enhetligt sätt, vilket medför att den lokala tillämpningen varierar när det gäller inrapportering av uppgifter som beskriver vilka problem som finns i ett område. Granskningen visar även att avgränsningen av utsatta områden inte har gjorts på ett enhetligt sätt. metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället mynnar ut i lokala lägesbilder och utgör en viktig del i myndighetens process för att identifiera utsatta områden. Företrädare för förordar att metodstödet mot organiserad brottslighet i lokalsamhället bör fyllas i tillsammans med en bred sammansatt grupp med kommun, områdespolis och representanter för ingripandeverksamhet och utredning.85 Det finns dock inga skriftliga instruktioner för vilka berörda aktörer som bör närvara i arbetet med att rapportera in underlag för bedömning. Vi kan konstatera att den lokala tillämpningen varierar mellan lokalpolisområdena. Resultatet av vår enkätundersökning visar att de funktioner i lokalpolisområdet som arbetar med och använder metodstödet i störst utsträckning utgörs av kommunpoliser (). Vidare uppger av lokalpolisområdescheferna att lokalpolisområdesledningen deltar i detta arbete, följt av områdespoliser 82Intervju med företrädare för , . 83Malmö universitet, Att arbeta brottsförebyggande med Effektiv Samordning för Trygghet (), 2019, s. 45. 84Intervju med företrädare för , . 85Intervju med företrädare för , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (), lokala underrättelsesamordnare () och operativa koordinatorer (). I av fallen uppger lokalpolisområdescheferna att även andra tjänstemän vid deltar i detta arbete.86 Även när det gäller samverkan med övriga berörda aktörer vid inrapportering till metodstödet förekommer skillnader. När det gäller samverkan med i detta arbete uppger att det sker i hög utsträckning, medan uppger att det sker i viss utsträckning, uppger att de inte har någon uppfattning och uppger att de inte samverkar alls.87 Företrädare för bekräftar att inrapporteringen av uppgifter som beskriver vilka problem som finns i ett område har gjorts på olika sätt i lokalpolisområdena. I vissa fall har enkätfrågorna besvarats översiktligt och i vissa fall mycket ingående genom att samla de som har bäst kunskap om området. Skillnaden i tillämpning av metodstödet har lett till en varierande svarskvalitet.88 Vi kan konstatera att metodstödet delvis är baserat på subjektiva skattningar av områdenas status, och därför är det rimligt att tänka sig att utfallet i hög grad påverkas av i vilken form inrapporteringen sker. 3.3.1 De utsatta områdena har avgränsats på olika sätt Som framgår av avsnitt 2.2.1 finns det skillnader i storlek mellan de 60 områden som betecknar som utsatta i den senaste lägesbilden . Våra fallstudier visar även att avgränsningen av områdena inte har gjorts på ett enhetligt sätt. I vissa fall utgör den kriminella belastningen endast en liten del av det område som identifierats som utsatt. I de utsatta områden där endast en liten del är kriminellt belastad är det ändå så att boende i områdets övriga delar är drabbade av otrygghet etc., enligt företrädare för Noa.89 Skälet till skillnaden i den geografiska indelningen av utsatta områden är enligt att man på strategisk nivå inom har valt att behålla den initiala indelningen av utsatta områden som föreslogs av polisregionerna i samband med den första lägesbilden , för att underlätta jämförelser . Enligt uppgifter från och fallstudierna går man på lokal nivå numera mot att ringa in mindre områden inom befintliga utsatta områden för att få en mer precis bild av den faktiska belastningen. är det dock den initiala indelningen som presenteras i Noas nationella lägesrapporter över utsatta områden.90 uppger att det faktum att det finns skillnader mellan områdena, och att dessa inte har avgränsats på ett enhetligt sätt, ger anledning att se över och diskutera hur klassificeringen av områden bör göras framöver. 88Intervju med företrädare för , . 89Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N Översynen bör ske ihop med en diskussion om hur det subjektiva bedömningsinslaget kan kombineras med en kvantitativ ansats för att ytterligare effektivisera och utveckla tillvägagångssättet.91 3.4Listan över utsatta områden har bidragit till att synliggöra problemen Det faktum att den nationella lägesbilden över utsatta områden utgörs av en offentlig lista har enligt bidragit till att synliggöra de problem som finns i områdena. Den allmänna uppfattningen var tidigare att problemen i dessa områden främst var ett polisiärt problem men uppfattas nu som ett samhällsproblem, vilket har underlättat för polisen i deras arbete. Resultatet av bedömning av vilka områden som identifieras som utsatta presenteras i en offentlig lista. Det faktum att listan över alla utsatta områden är offentlig är en omdebatterad och kontroversiell fråga. Det är väl känt att utpekandet av utsatta områden kan vara stigmatiserande för området. Det förekommer en debatt där värdet av hela processen ifrågasätts. Exempel på aktörer som lyfter fram det negativa med att identifiera utsatta områden är kommuner och fastighetsägare. Vi tar inte ställning i frågan om huruvida listan över utsatta områden bör vara offentlig eller inte, men vi har frågat polisen om deras uppfattning eftersom den uppmärksamhet som finns kring utsatta områden kan tänkas påverka polisens arbete. Fallstudierna visar att majoriteten av tillfrågade poliser är positiva till att listan över utsatta områden är offentlig, eftersom det har bidragit till att synliggöra de problem som finns där. Enligt en lokalpolisområdeschef har detta lett till en väl utbyggd kamerabevakning i området och till att kommunen tillfört resurser till området. Ett annat lokalpolisområde uppger att offentliggörandet av listan har medfört en prioritering av området, från att det har varit svårt att få gehör för ett utökat behov av resurser.92 Enligt företrädare för är det viktigt att listan över utsatta områden fortsätter att vara offentlig, eftersom det finns en risk att någon annan tar över om polisen börjar hemlighålla underlaget. Innan listan blev offentlig var den allmänna uppfattningen enligt att problemen i utsatta områden främst var ett polisiärt problem. ett samhällsproblem, vilket har underlättat för polisen i deras arbete.93 91Polismyndigheten, faktagranskning av , . 92Riksrevisionens fallstudier februari–. 93Intervju med företrädare för , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Regeringens styrning har varit effektiv Regeringen har genom olika beslut prioriterat arbetet i utsatta områden. har fått olika uppdrag och återrapporteringskrav samt ökade anslag för att anställa fler poliser och civila. Regeringen betonar vikten av att vända utvecklingen i utsatta områden i budgetpropositionerna –2020, och har tagit initiativ till ett stort antal skärpningar i straffrättslig lagstiftning som kan tillämpas vid brottslighet i kriminella nätverk, vilket har en nära koppling till utsatta områden. Regeringen har även ställt krav på att det ska finnas områdespoliser som arbetar fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete i samtliga lokalpolisområden. Därutöver har regeringen begärt att identifierar ett antal polisiärt relevanta indikatorer för att ge en bild av situationen i utsatta områden samt återkommande redovisar utvecklingen av dessa. Dessutom har regeringen gett flera uppdrag som syftar till att komma till rätta med missförhållanden i utsatta områden. 4.1Polismyndigheten har fått en kraftig förstärkning av anslaget Regeringen har beslutat att öka anslag . Granskningen visar att regeringens intentioner med anslagsökningen bland annat har varit att ge ökade förutsättningar för att stärka förmågan i utsatta områden. Ett viktigt syfte med ombildningen av är att säkerställa en lokal polisiär närvaro i brottsutsatta områden såväl i större städer som i glesbygd, och att polisorganisationen ska byggas underifrån och upp.94 En genomgång av regleringsbreven –2020 visar hur anslaget till har utvecklats. fick den nybildade och anslaget har ökat till 28,5 miljarder . en ökning med (). Ett skäl till anslagsökningen och den särskilda satsningen på ökad polisnärvaro är att motverka brottsligheten i utsatta områden.95 Vi kan konstatera att regeringen i budgetpropositionerna –2020 betonar vikten av att motverka den negativa utvecklingen i utsatta områden och betydelsen av att prioriterar arbetet i utsatta områden genom att öka de 2016/17:1, s. 44. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N brottsförebyggande och brottsbekämpande insatserna.96 I vårändringsbudgeten föreslog regeringen att anslag skulle ökas med Skälet till detta var bland annat polisens ökade arbetsbelastning med anledning av arbetet med särskilt prioriterade områden.97 4.2 Uppdrag med bäring på utsatta områden Regeringen har beslutat om ett flertal uppdrag och lagt fram propositioner i syfte att komma till rätta med missförhållanden i utsatta områden. Därutöver har regeringen tagit initiativ till ett stort antal skärpningar i straffrättslig lagstiftning som kan tillämpas vid brottslighet i kriminella nätverk, vilket har en nära koppling till utsatta områden. Regeringen har beslutat om ett flertal uppdrag till som har bäring på utsatta områden. De första uppdragen som adresserade problematiken i utsatta områden gavs till . Det gäller uppdraget om illegala vapen och explosiva varor och uppdraget om ett utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet.98 Exempel på andra uppdrag som beslutats är uppdragen att förstärka bekämpningen av illegal handel med narkotika, förstärkning av arbetet med illegala vapen och explosiva varor samt förstärkning och utveckling av polisverksamheten avseende såväl allvarlig och organiserad brottslighet som trygghetsskapande arbete i utsatta områden.99 och fem andra myndigheter fick även i uppdrag 2019 att öka samhällets samlade förmåga att hantera explosiva varor och den illegala användningen av dessa.100 Uppdraget gavs som en reaktion på det grova våld med skjutningar och sprängningar som har ökat betydligt . Enligt kan ökningen av skjutningar till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar, och i många fall kan dess grupperingar härledas till de utsatta områdena.101 Regeringen presenterade 2019 det så kallade 34-punktsprogrammet med förslag på åtgärder mot gängkriminalitet i . Programmet omfattar en rad nya verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna, hårdare straff och ett stärkt brottsförebyggande arbete. Ett exempel på åtgärder som ingår i programmet är hemlig dataavläsning, vilket innebär att polisen får bättre möjligheter att verkställa hemliga tvångsmedel för att till exempel komma åt krypterad kommunikation.102 2014/15:1, s. 35; prop. 2015/16:1, s. 19; prop. 2016/17:1, s. 44; prop. 2017/18:1, s. 49; prop. 2018/19:1, s. 26–27; prop. 2019/20:1, s. 45. 2015/16:99, s. 63. 98Regeringsbeslut Ju2015/09349/PO och Ju2015/09350/PO. 99Regeringsbeslut Ju2019/02681/PO, Ju2015/09349/PO och Ju2017/08662/PO. 100Regeringsbeslut Ju20199/03980/PO. 101Skriftligt svar från , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett annat exempel på åtgärder inom ramen för 34-punktsprogrammet är att regeringen även har beslutat att de tolv myndigheter som deltar i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organiserad brottslighet får denna uppgift inskriven i sina respektive instruktioner. Ändringarna trädde i kraft den Dessa tolv myndigheter fick även två uppdrag av regeringen . Ett uppdrag gäller att inrätta ett pilotprojekt för att komma åt felaktig folkbokföring som är kopplad till organiserad brottslighet i sådana områden där myndigheterna bedömer att brottsligheten är särskilt förekommande, och ett uppdrag går ut på att inrätta ett pilotprojekt som riktar sig mot näringsverksamhet som är kopplad till organiserad brottslighet. ska bedrivas i eller i anslutning till något eller några av de områden som har identifierat som utsatta.103 Regeringen har också lagt fram propositioner och lagrådsremisser som har bäring på polisens arbete i utsatta områden. Exempelvis propositionerna om att polisen och några andra myndigheter ska få bedriva kamerabevakning utan att behöva söka tillstånd, om att stärka det straffrättsliga skyddet för blåljusverksamhet och myndighetsutövning samt om att skärpa straffet för bland annat grovt vapenbrott så att personer som grips med skarpladdade vapen kan häktas direkt i avvaktan på rättegång.104 Regeringen har tagit initiativ till ett stort antal skärpningar i straffrättslig lagstiftning som kan tillämpas vid brottslighet i kriminella nätverk, vilket har en nära koppling till utsatta områden. Även om det förekommer gängkriminalitet utanför de områden som har identifierat som utsatta är det ett av de mer angelägna problemen i dessa områden, ofta med skjutningar och sprängningar som ett resultat av gängens konflikter.105 Utöver uppdragen till kan vi även konstatera att regeringen har gett Brå flera uppdrag med bäring på utsatta områden –2020. Bland uppdragen kan nämnas att bidra med kunskaps- och metodstöd till rättsväsendets myndigheter i det arbete som riktas mot socialt utsatta områden och miljöer. Brå fick även i regleringsbrevet i uppdrag att föreslå hur uppgifter över utsatthet för brott, trygghet och förtroende för rättsväsendet i socialt utsatta områden fortsatt kan tas fram.106 103Regeringsbeslut Fi2020/02991/S3, regeringsbeslut Ju2020/02483/PO. 2018/19:147; prop. 2018/19:155; prop. 2017/:26. 105Skriftligt svar från , . 106Regeringsbeslut Ju2018/05278/LP (delvis). R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N 4.3Återrapportering av områdespoliser och indikatorer avseende utsatta områden Regeringen har ställt krav på att identifierar ett antal polisiärt relevanta indikatorer för att ge en bild av situationen i utsatta områden samt att myndigheten återkommande redovisar utvecklingen av dessa. Regeringen har även begärt återrapportering av antalet områdespoliser på lokalpolisområdesnivå samt i vilken utsträckning dessa arbetar fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Ett av syftena med ombildningen av var att säkerställa en lokalt förankrad och synlig polis i hela landet. För att följa upp utfallet av polisreformens intentioner har regeringen begärt in återrapportering av olika slag. Bland dessa kan nämnas att i regleringsbrevet fick i uppdrag att i årsredovisningen lägga särskild vikt vid redovisningen av genomförandet av en lokalt förankrad polisverksamhet. Av redovisningen framgår att fortsatte arbetet med att stärka det lokala polisarbetet utifrån inriktningen att mer än hälften av resurserna i en polisregion ska finnas i lokalpolisområdena. I regleringsbrevet fick i uppdrag att analysera och bedöma hur långt myndigheten hade kommit i målsättningen med en mer närvarande och tillgänglig polis i lokalsamhället. skulle också bedöma hur väl myndigheten svarar upp mot behoven av polisiär närvaro i särskilt utsatta områden. I regleringsbrevet fick i uppdrag att identifiera ett antal polisiärt relevanta indikatorer för att ge en bild av situationen i utsatta områden. Indikatorerna ska följas upp och redovisas till kvartalsvis och tertialsvis under 2020.107 I redovisningen av uppdraget beskriver utvecklingen i utsatta områden utifrån sju indikatorer: •skjutningar i, eller med koppling till, de utsatta områdena samt avlidna och skottskadade •händelserapporter med hög prioritet (1 och 2) •antal anmälda brott om skadegörelse (genom bilbrand), bilbrand eller brand på annat motorfordon •antal anmälda olaga hot (ej internetrelaterat) •antal anmälda brott om övergrepp i rättssak.108 107Regeringsbeslut Ju2019/04070/PO, Ju2019/03959/LP(delvis) och regeringsbeslut Ju2020/02353/PO, Ju2020/02336/LP(delvis). 108Kvartalsuppföljning utsatta områden, januari–december, dnr A097.077/2018. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Resultatet av uppföljningen beskriver belastning utifrån ovanstående indikatorer i samtliga utsatta områden. har relaterat indikatorerna mot befolkningen i de utsatta områdena. Myndigheten uppger i redovisningen att de indikatorer som används för uppföljningen i allmänhet genererar statistik med små tal, vilket kan leda till stora variationer i både absoluta och relativa tal vid jämförelser med tidigare år.109 4.3.1 Uppföljning av antalet områdespoliser Regeringen har i regleringsbreven –2020 begärt att återrapporterar i vilken utsträckning det finns områdespoliser på lokalpolisområdesnivå samt i vilken grad dessa arbetar fredat.110 –2020 fick myndigheten även i uppdrag att återrapportera i vilken grad områdespoliserna hade ett avgränsat geografiskt ansvarsområde. I redovisningen utgick från en enkätundersökning som riktades till poliser som är bemannade mot funktionen områdespolis, vars totala antal det året uppgick till 596 områdespoliser. Totalt 254 respondenter besvarade enkäten, och av dessa var det som uppgav att de kunde arbeta fredat till av sin arbetstid. Vidare uppgav av respondenterna att de hade ett utpekat geografiskt ansvarsområde inom lokalpolisområdet.111 I redovisningen utgick från en uppskattning av antalet områdespoliser från polisregionerna. Resultatet visar att det fanns 832 områdespoliser på lokalpolisområdesnivån, varav drygt hälften () uppgavs kunna arbeta fredat med huvuduppdraget. Resterande användes för andra uppgifter, till exempel att bemanna radiobilar i ingripandeverksamheten. Vidare uppskattade polisregionerna att av områdespoliserna hade ett geografiskt avgränsat ansvarsområde inom sitt lokalpolisområde.112 I regleringsbrevet har i uppdrag att redovisa omfattningen av områdespoliser på lokalpolisområdesnivå samt vad som görs för att dessa ska få möjligheter att arbeta med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete utan att tas i anspråk för annan verksamhet. Motsvarande redovisning ska även lämnas avseende kommunpoliser. ska även beskriva vidtagna åtgärder för att knyta rätt kompetens och erfarenhet till funktionerna områdespolis och kommunpolis.113 109Kvartalsuppföljning utsatta områden, januari–december, dnr A097.077/2018; Tertialuppföljning utsatta områden, januari–, dnr A035.840/2020. 110Regeringsbeslut Ju2018/04606/PO; regeringsbeslut Ju2019/04070/PO och Ju2019/03959/LP (delvis); regeringsbeslut Ju2020/02353/PO och Ju2020/02336/LP (delvis). 111Polismyndigheten, Årsredovisning , 2019, s. 21. 112Polismyndigheten, Årsredovisning , 2020, s. 18. 113Regeringsbeslut Ju2020/02353/PO, Ju2020/02336/LP (delvis). R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N