prop · H803108 · 2021-03-10 00:00:00 — har uttryckt oro över utvecklingen i utsatta områden, till exempel när det gäller den höga graden av upplevd otrygghet bland kvinnor.5 har även påtalat behovet av fler lokalt förankrade poliser i utsatta områden samt tillkännagett att regeringen bör återkomma med en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits för att åstadkomma detta.6 Det faktum att problemen i utsatta områden kvarstår trots och regeringens tydliga ambition att vända utvecklingen gör att det är angeläget för att granska om polisens arbete med utsatta områden är ändamålsenligt. 1Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden – social ordning, kriminell struktur och utmaningar för polisen, 2017, s. 37. 3Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr A177.727/2016. 4Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018, s. 9. 2017/18:JuU1, s. 17, 42 f. 2015/16:JuU1, punkt 7, rskr. 2015/16:106 och bet. 2016/17:JuU1 punkt 17, rskr. 2016/17:90 samt 2017/18:JuU1, s. 92, rskr. 2017/18:92. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om polisens arbete med utsatta områden är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt arbete innebär i det här fallet att det ska vara tydligt vilka områden som identifierar som utsatta, att regeringen och har haft en effektiv styrning som gör det möjligt för polisen att arbeta effektivt och att arbetsmetoderna anpassas till de särskilda förutsättningar som råder i de utsatta områdena. Granskningen svarar på fyra delfrågor: 1.Är metod för att identifiera utsatta områden relevant och tillförlitlig? 2.Har regeringen genom sin styrning av gjort det möjligt för polisen att arbeta effektivt i utsatta områden? 3.Har gjort det möjligt för polisen som tjänstgör i utsatta områden att arbeta effektivt? 4.Är polisens arbetssätt effektivt och anpassat till läget i utsatta områden? Granskningen är inriktad mot regeringens och arbete med att skapa förutsättningar för ett effektivt polisarbete i utsatta områden. När det gäller polisens arbetssätt utgår vi från myndighetens egen definition av effektiva metoder i utsatta områden. Granskningen handlar därmed inte om att mäta effekten av polisens arbete. Granskningen avser tidsperioden från ikraftträdandet av den nybildade . Endast de lokalpolisområden där det enligt definition finns utsatta områden, riskområden och särskilt utsatta områden ingår i granskningen, vilket är 32 av totalt Vidare utgår vi från definition av utsatta områden, särskilt utsatta områden och riskområden.7 Såvida ingenting annat anges används dock benämningen utsatta områden som ett samlingsbegrepp för samtliga tre kategorier av områden. Vi har därmed inte granskat de olika kategorierna var för sig. Enligt instruktion ska polisen vara tillgänglig för allmänheten och samverka med lokalsamhället för att kunna möta lokala behov. Polisen ska även kunna reagera snabbt på samhällsförändringar som påverkar brottsligheten och den allmänna ordningen och säkerheten.8 har 7Se närmare beskrivning av dessa områden i avsnitt 2.1. 83 § förordningen (2014:1102) med instruktion för . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betonat vikten av en närvarande polis i utsatta områden. Det har en avgörande betydelse att polisen är närvarande i områden där kriminella nätverk har en märkbart negativ påverkan på lokalsamhället och där misstron mot samhället är utbredd. Det är också viktigt att polisen långsiktigt säkerställer ett arbetssätt som skapar trygghet och säkerhet samt samverkar med andra myndigheter för att vända utvecklingen i dessa områden.9 Här redogör vi för bedömningsgrunder för varje delfråga i granskningen. metod för att identifiera utsatta områden ligger till grund för bedömningen av områdenas status och är därmed ett viktigt styrmedel för resursfördelningen. För att resurserna ska kunna styras träffsäkert och effektivt är det viktigt att metoden är relevant och tillförlitlig. Det är viktigt även med anledning av det stigma som kan följa när ett område identifieras som utsatt. Metoden består av olika delar som har utvecklats för vår granskning, och är fortsatt under utveckling. Vi har för denna delfråga valt att fokusera på bedömningskriterier som beskriver utsatta områden samt det metodstöd som används för att rapportera in underlag för bedömning av områdenas status. Anledningen är att har beslutat att dessa verktyg ska tillämpas av alla lokalpolisområden i arbetet med att identifiera utsatta områden. Av beslutet framgår att metoden för att identifiera utsatta områden ska sammankopplas med arbetsprocessen i metodstödet för att säkerställa enhetligt värderade lokala lägesbilder.10 Vår bedömning av huruvida metod för att identifiera utsatta områden är relevant och tillförlitlig baseras på: •Om de bedömningskriterier som beskriver ett utsatt område11 anses vara relevanta och representativa av de poliser som tjänstgör i de utsatta områdena. •I vilken mån lokalpolisområdena tillämpar det metodstöd12 som ska användas för att hämta in underlag för att bedöma områdets status samt om metodstödet upplevs utgöra ett stöd för denna inrapportering. •Att det finns rutiner för hur processen ska gå till och att dessa tillämpas systematiskt, objektivt och likvärdigt i alla steg. 2015/16:JuU1, punkt 7, rskr. 2015/16:106 och bet. 2016/17:JuU1 punkt 17, rskr. 2016/17:90 samt bet. 2017/18:JuU1, s. 92, rskr. 2017/18:92. 10Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr HD 5800-61/2015 och beslutsprotokoll , dnr A194.284/2015. 11Se närmare beskrivning av dessa kriterier i kapitel 2. 12Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, metodstöd mot organiserad brottslighet i lokalsamhället och utsatta områden, dnr A194.284/2015. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N En effektiv styrning innebär att regeringen genom relevanta uppdrag och riktlinjer samt resurstilldelning skapar förutsättningar för polisen att arbeta effektivt i utsatta områden. Vår bedömning av om regeringen genom sin styrning av har gjort det möjligt för polisen att arbeta effektivt i utsatta områden baseras på: •Att regeringen har gett förutsättningar för att lösa sina uppgifter i utsatta områden genom tillräcklig resurstilldelning. •Att regeringen har lämnat nödvändiga uppdrag. •Att regeringen har ställt krav på att återrapporterar vad den åstadkommit i relevanta delar. Enligt myndighetsförordningen ska verksamheten bedrivas effektivt och redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.13 behöver därmed ha en strategi för hur polisen ska arbeta med utsatta områden samt säkerställa att resurserna fördelas dit behovet är som störst. Mot bakgrund av att polisen i utsatta områden har särskilt svårt att fullfölja sitt uppdrag, och ofta hindras i sin tjänsteutövning genom exempelvis hot och våld, är det dessutom viktigt att tillhandahåller adekvat stöd för berörd personal. Vår bedömning av om har gett polisen som tjänstgör i utsatta områden förutsättningar för att arbeta effektivt baseras på: •Att har en plan eller strategi för hur polisen ska arbeta med utsatta områden. •Att har fördelat ett tillräckligt antal personalresurser till de lokalpolisområden som har utsatta områden. Här utgår vi från rikspolischefens beslut att det ska finnas minst en områdespolis per 5 000 invånare i utsatta områden, särskilt utsatta områden och riskområden.14 Områdespoliserna ska till viss del, men inte fullt ut, fredas för att kunna arbeta långsiktigt med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete.15 har definierat fredat arbete som av områdespolisernas arbetstid, vilket vi även utgår från i granskningen.16 •Att personalen som arbetar i utsatta områden vid behov får adekvat stöd. 133 § myndighetsförordningen (2007:515). 14Polismyndigheten, beslutsprotokoll , dnr A177.727/2016. 15Polismyndigheten, Områdespoliser - strategisk inriktning, A177.727/2016. 16Polismyndigheten, Årsredovisning 2018, 2019, s. 21. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Situationen i utsatta områden förutsätter att polisen anpassar sitt arbetssätt och har tillgång till relevant utrustning.17 Vad som kännetecknar ett effektivt polisarbete påverkas av olika faktorer, till exempel samhällsförhållanden och rättssystem, vilket gör att internationell forskning inte alltid kan översättas direkt till en svensk kontext. Därför har vi i granskningen utgått från de strategier och beprövade arbetsmetoder som själv rekommenderar som effektiva i utsatta områden. Vår bedömning av om polisens arbetssätt är effektivt och anpassat till läget i utsatta områden baseras på: •Att polisen som tjänstgör i utsatta områden arbetar enligt de strategier och planer som har tagit fram18, och att dessa hjälper dem att arbeta effektivt. •Att polisen tillämpar de rekommenderade arbetsmetoder som har identifierat som effektiva i utsatta områden.19 •Att polisen har tillgång till och använder relevant utrustning. •Att polisen samverkar med berörda aktörer. 1.4 Metod och genomförande Granskningen bygger på flera metoder för inhämtning och analys, och sammantaget ger de en bild av hur polisarbetet bedrivs och vilka förutsättningar som finns i utsatta områden. I ett tidigt skede i granskningen intervjuade vi företrädare för , lokalpolisområde /m.fl. inom samt andra sakkunniga inom området. Detta skedde i syfte att skapa en förståelse för hur situationen i utsatta områden ser ut. I 4 av de 32 lokalpolisområden som har utsatta områden genomförde vi fallstudier februari–. Syftet med fallstudierna var att skapa en fördjupad kunskap om vilka förutsättningar som finns för att bedriva ett effektivt polisarbete i utsatta områden. Fallstudierna skedde genom att 17Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, s. 4. 18Polismyndighetens strategi för arbetet i utsatta områden, plan för allvarlig och organiserad brottslighet – Polisoperativ inriktning (POI) och strategiska inriktning för områdespoliser. 19Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden – rekommendationer, dnr HD 5800-93/2018, A309.000/2018. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N besöka områdena, genom att ta del av relevant dokumentation om resurser och lägesbilder samt genom att intervjua lokalpolisområdeschefer, områdespoliser och kommunpoliser. Detta skedde i följande lokalpolisområden: , , Söder och Nordost. Dessa lokalpolisområden är valda mot bakgrund av att det i dessa storstadsregioner finns en högre koncentration av utsatta områden samt hög kriminell belastning. Lokalpolisområdena och ingår i satsning Initiativ , vars syfte är att resursförstärka särskilt utsatta områden. I anslutning till fallstudierna intervjuade vi även cheferna för de regionalt placerade ekonomisektionerna samt polisområdeschefer och annan personal på denna nivå i polisorganisationen. Därutöver har vi intervjuat företrädare för i , , /och . Med utgångspunkt i de iakttagelser som framkommit i fallstudierna, och i syfte att skapa en heltäckande bild, har vi genomfört en enkätundersökning till samtliga 32 lokalpolisområden som har utsatta områden. Enkäten besvarades av lokalpolisområdeschefen i respektive lokalpolisområde. Undersökningen avser förutsättningarna för att kunna arbeta effektivt, polisens operativa arbete och antalet områdespoliser som finns till förfogande. Enkätsvaren samlades in –. Svarsfrekvensen uppgick till . Från har vi samlat in relevant underlag om vilka åtgärder regeringen har vidtagit för att ge bättre förutsättningar för att arbeta effektivt med utsatta områden. Därutöver har vi gått igenom relevanta dokument från i syfte att undersöka vilka åtgärder som har vidtagits när det gäller arbetet med utsatta områden. I lokalpolisområdena , Nordost och /har videltagit som observatör i polisens operativa arbete i de utsatta områdena som ingår där. Vi har analyserat resurstilldelningen till samtliga lokalpolisområden sedan polisreformen 2015. Därutöver har vi i särskild ordning analyserat hur resurssituationen såg ut i de lokalpolisområden som har utsatta områden (se beskrivning av metoden i bilaga 1). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Professor , kriminologiska institutionen vid , har varit referensperson i granskningen och lämnat synpunkter på granskningens upplägg och ett utkast till granskningsrapporten. Praktikant från har deltagit i arbetet med fallstudierna. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska, sekretessbedöma och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Kapitel 2 är ett bakgrundskapitel som beskriver vad som kännetecknar ett utsatt område, anger antalet områden som har identifierat som utsatta och ger några exempel på arbetsmetoder som har visat sig vara effektiva i utsatta områden. I kapitel 3–6 presenteras de iakttagelser vi har gjort utifrån de delfrågor och bedömningsgrunder som framgår av kapitel 1. I kapitel 7 framgår de slutsatser som har dragit inom ramen för granskningen samt de rekommendationer som lämnas till . R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N 2 Utsatta områden och effektivt polisarbete Detta kapitel innehåller en beskrivning av vad som kännetecknar ett utsatt område, hur arbetar för att identifiera dessa områden samt några exempel på arbetsmetoder som har visat sig vara effektiva i utsatta områden. Kapitlet syftar till att ge en bakgrund och kontext till de frågor som avhandlas i kapitel 3, 4, 5 och 6. 2.1 Vad är ett utsatt område? Utsatta områden, eller socialt utsatta områden som de också kallas, är ett vanligt förekommande begrepp i samhällsdebatten. Dock saknas en allmänt vedertagen definition. Ofta kopplas begreppet till geografiskt avgränsade områden med låg socioekonomisk status och höga nivåer av otrygghet och brottslighet.20 använder begreppet utsatta områden. I rikspolischefens beslut om att dessa områden ska tilldelas extra resurser benämns de även som prioriterade områden.21 Utsatta områden är dock den benämning som vanligen används i myndighetens strategier och riktlinjer. identifierar utsatta områden utifrån en tregradig skala: utsatta områden, särskilt utsatta områden och riskområden. Bedömningskriterierna beskrivs enligt följande: Ett utsatt område är ett geografiskt avgränsat område som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status där de kriminella har en inverkan på den sociala kontexten i lokalsamhället (till exempel genom hot, utpressning och öppen narkotikahandel). Ett särskilt utsatt område kännetecknas av en allmän obenägenhet att delta I området förekommer våldshandlingar och systematiska hot mot vittnen, målsägande och anmälare. Området kännetecknas även av parallella samhällsstrukturer där de boende hellre vänder sig till andra än polisen i ett utsatt läge. Ytterligare kännetecken är förekomst av extremism, personer som reser iväg för att delta i strid i konfliktområden och en hög koncentration av kriminella. Sammantaget innebär situationen i området att det är svårt eller nästintill omöjligt för polisen att fullfölja sitt uppdrag, vilket förutsätter regelmässig anpassning av arbetssätt och utrustning. 20Brottsförebyggande rådet, Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden – en kunskapsöversikt, 2016, s. 7–10. 21Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018, s. 11. 22Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 4. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En försvårande omständighet för polisen är om det ligger andra utsatta områden i nära anslutning till ett särskilt utsatt områden, eftersom det innebär en ökad risk för samverkan mellan kriminella personer och nätverk inom områdena. Ett riskområde är ett område som uppfyller samtliga kriterier för ett utsatt område men inte riktigt når upp till de kriterier som kännetecknar ett särskilt utsatt område. Läget är dock så alarmerande att det finns en överhängande risk att området riskerar att bli särskilt utsatt om inte adekvata åtgärder sätts in.23 2.1.1 Upplevd otrygghet och utsatthet för brott Boende i utsatta områden upplever en väsentligt högre otrygghet jämfört med boende i andra områden. Enligt statistik från (Brå) uppger nästan hälften av kvinnorna () att de är otrygga på kvällstid i sitt eget bostadsområde, jämfört med en tredjedel () av kvinnorna i övriga områden. Även bland män är den upplevda otryggheten högre: av männen uppger att de är otrygga på kvällstid i sitt eget bostadsområde, jämfört för män i övriga områden.24 Enligt en fördjupad studie från Brå beror den höga graden av upplevd otrygghet till stor del på omfattande brotts- och ordningsproblem, vars synlighet gör att de även påverkar boende som inte själva utsätts. Öppen narkotikaförsäljning, bilbränder och nedskräpning är exempel på vanligt förekommande händelser. Brås studie pekar även på att kriminella personer i utsatta områden påverkar benägenheten att anmäla brott eller vittna och begränsar möjligheten för boende att röra sig tryggt i områdena.25 Även när det gäller utsatthet för brott mot enskild person är andelen högre bland boende i utsatta områden jämfört med i andra områden. Bland kvinnor som bor i utsatta områden uppger att de utsatts för brott, jämfört av kvinnorna i andra områden. Motsvarande andelar för män är . har dock skillnaderna mellan områdena minskat.26 Andelen som uppger att de har förtroende för rättsväsendet är något lägre i utsatta områden jämfört med i övriga områden, . Däremot tycks förtroendet för rättsväsendet ha ökat snabbare i utsatta områden jämfört med övriga områden. Upplevelsen av att polisen är effektiv är enligt Brås studie den faktor som har starkast påverkan på förtroendet för rättsväsendet. Enligt samma studie är det dock svårt för polisen att vara effektiv utan att skada förtroendet hos 23Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 4. 24Brottsförebyggande rådet, Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006-2017, 2018, s. 20. 25Brottsförebyggande rådet, Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden, 2018, s. 8–13. 26Brottsförebyggande rådet, Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006-2017, 2018, s. 17–18. R I K S R E V I S I O N E N R Ä T T I N S A T S P Å R Ä T T P L A T S – P O L I S E N S A R B E T E I U T S A T T A O M R Å D E N laglydiga boende, som kan uppleva att de kontrolleras på felaktiga grunder.27 Andra studier visar att ett bemötande som präglas av respekt och upplevelsen av att bli rättvist behandlad är viktigare för förtroendet för polisen än att de uppfattas som effektiva.28 2.1.2 Svårt för polisen att arbeta effektivt I de områden som benämns som särskilt utsatta har polisen särskilt stora svårigheter att fullfölja sina uppgifter, och arbetet kräver regelmässig anpassning av både arbetssätt och utrustning.29 Det är vanligt att polisen på olika sätt hindras i sin tjänsteutövning, bland annat genom avledande manövrar och olika våldshandlingar i samband med ingripanden.30 Polisen utsätts även för både direkta och indirekta hot som ibland har koppling till polispersonalens privatliv.31 Utsatta områden präglas ofta av en tystnadskultur, som innebär att personer som utsätts för brott eller bevittnar brott av olika skäl undviker att prata med polisen. Detta kan bero på rädsla för hot och våld, en uppfattning om att en polisanmälan inte leder till något och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Tystnadskulturen upprätthålls inte bara av kriminella utan även av laglydiga boende i området. Ett sätt för kriminella att upprätthålla tystnadskulturen är att utöva territoriell kontroll och att etablera normer om att inte tala med polisen.32 En ytterligare faktor som påverkar polisens arbetssituation i utsatta områden är den fysiska miljön. Flertalet utsatta områden ligger i så kallade miljonprogramsområden. Utformningen av dessa innebär att bostadszonerna är separerade från trafik, vilket gör att polisens reträttvägar är få och begränsade. Därutöver försvåras polisens spaningsarbete av det faktum att husen i områdena är placerade så att de boende kan ha god uppsikt över innergårdar.33 Enligt polisens senaste lägesrapport går utvecklingen i utsatta områden delvis i rätt riktning, men det konstateras att situationen för de som bor och arbetar i de utsatta områdena är väsentligt påverkad och kräver fortsatta ansträngningar från olika samhällsfunktioner.34 27Brottsförebyggande rådet, Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden, 2018, s. 10. 28Sunshine och , The role of procedural and legitimacy in shaping public support for policing, 2003, s. 513–548 och , Complaints as Opportunity for Change in Encounters between Youths and Officers, 2014, s. 102–112. 29Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 4. 30Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden – sociala risker, kollektiv förmåga och oönskade händelser, 2015, s. 19. 32Brottsförebyggande rådet, Tystnadskulturer – en studie om tystnad mot rättsväsendet, 2019, s. 12. 33Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Utsatta områden – social ordning, kriminell struktur och utmaningar för polisen, 2017, s. 12–13. 34Polismyndigheten, nationella operativa avdelningen, Kriminell påverkan i lokalsamhället – en lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019, s. 7–9. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En framgångsfaktor för att öka polisens möjlighet att utföra sitt uppdrag som ofta lyfts är en kontinuerlig närvaro av poliser. Enligt internrevision är detta något som myndigheten inte har lyckats åstadkomma.35 Dock är det viktigt att framhålla att det inte enbart är polisens insatser som behövs för att komma till rätta med problematiken i utsatta områden. , skolan och fastighetsägarna spelar en viktig roll, både var för sig och i samverkan med polisen, för att uppnå goda resultat. 2.2Vilka områden som har identifierats som utsatta har varierat över tid Antalet områden som har identifierats som utsatta, särskilt utsatta och riskområden har varierat , liksom polisens tillvägagångssätt för att identifiera dessa. Dåvarande fick 2014 i uppdrag av myndighetens nationella ledningsgrupp att ta fram en förstudie i form av en lägesbild över kriminella nätverk med stor påverkan i lokalsamhället. Lägesbilden skulle uppdateras kontinuerligt och fungera som ett grunddokument för polisen. Därutöver skulle lägesbilden innehålla förslag på åtgärder, baserade på framgångsrika metoder så att underrättelseinformation kan omsättas i operativa beslut. I uppdraget ingick även att utifrån den övergripande nationella problembilden identifiera vilka termer polisen kan använda för att beskriva problematiken. Lägesbilden presenterades 2014 och resulterade i 55 områden där polisen bedömde att kriminella nätverk hade en negativ påverkan på lokalsamhället.36 beslutade därefter att förstudien skulle följas upp av en nationell rapport där även de områden som bedömdes vara särskilt utsatta och riskområden skulle identifieras.