prop · H80396 · 2021-03-02 00:00:00 — Flera av de ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer som omfattas av rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet avser automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer vid samordnade krav på utbildning. Som framgår av avsnitt 4.2.2 finns samordnade krav för utbildning avseende yrkena apotekare, barnmorska, läkare, specialistläkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, specialisttandläkare och veterinär. Förfarandena för att erkänna dessa yrken regleras delvis i andra författningar, huvudsakligen patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. De tidsgränser som anges i 4 kap. 7 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer är emellertid även tillämpliga vid automatiska erkännanden som regleras i specialförfattning (se 4 kap. 1 § samma förordning). Bestämmelsen gäller endast så länge avvikande handläggningstider inte anges i dessa författningar. finns dock inga sådana avvikande bestämmelser om tidsfrister i de aktuella författningarna. Rätten att väcka dröjsmålstalan enligt lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer uppkommer således för alla förfaranden för erkännande av yrkeskvalifikationer, även automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer vid samordnade krav på utbildning, när tidsgränsen som anges i 4 kap. 7 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer har överskridits. 6.2.4Dröjsmålstalan som avser ärenden om etablering under svensk advokattitel Regeringens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse om dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, i fråga om beslut om etablering under svensk advokattitel. En sådan talan ska föras i Förvaltningsrätten i . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Förslaget i promemorian innebär att advokaters rätt till dröjsmålstalan enligt direktivet ska regleras i . Vidare innebär promemorians förslag att en sådan talan ska föras i . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte yttrat sig över promemorians förslag i denna del. anför att prövar frågor relaterade till advokatverksamhet och anser att den befintliga processrättsliga strukturen av principiella skäl i möjligaste mån bör följas. Om inte ska handlägga denna typ av ärenden har tingsrätten ingen invändning mot promemorians förslag om att ska vara behörig domstol för dessa ärenden. tillstyrker den del av förslaget som innebär att frågan om dröjsmålstalan avseende handläggningen vid inte ska prövas av . anser att det är oproportionerligt att genomföra en förändring i en så fundamental lagstiftning som för fall som enbart gäller mycket speciella och ytterst få fall rörande erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel. förordar i stället en undantagsreglering i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, trots att erkännandefrågor för advokater i övrigt inte omfattas av denna lagstiftning. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot den kompletterande promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag Det krävs särskilda bestämmelser i fråga om ärenden om etablering under svensk advokattitel Enligt artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet ska bestämmelserna i direktivet inte gälla om det finns motsvarande regler för erkännande av yrkeskvalifikationer i andra bindande EU-rättsakter. Vad gäller advokatyrket finns det sådana särregleringar inom EU:s sekundärrätt (rådets direktiv /249/EEG av om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster och och rådets direktiv /5/EG av om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls). Yrkeskvalifikationsdirektivet är därför tillämpligt på advokatyrket endast i den mån motsvarande bestämmelser i dessa regleringar saknas, vilket är fallet i fråga om erkännande av juristers yrkeskvalifikationer i syfte att utöva yrket under yrkestiteln i den mottagande medlemsstaten. Således omfattas endast de personer som önskar etablera sig i under svensk advokattitel av yrkeskvalifikationsdirektivet, dvs. vid prövningen av en ansökan om inträde i (se skäl 42 till det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet, jfr även prop. 2015/16:44 s. 53). Europeiskt yrkeskort kommer inte att införas för advokater (se skäl 4 till ändringsdirektivet). Vad beträffar rätten till dröjsmålstalan är det därmed endast artikel 51.3 som är tillämplig på advokaters verksamhet i . Bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar i fråga om advokatyrket finns i och i advokatsamfunds stadgar. Frågan om erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel regleras i 8 kap. 2 § tredje stycket . Enligt 8 kap. 3 § prövas en ansökan om inträde i av samfundets styrelse. Denna fungerar således som behörig myndighet för advokatyrket enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Det är också styrelse som, tillsammans med samfundets disciplinnämnd, utövar tillsyn över advokatväsendet. Enligt 8 kap. 8 § kan vissa av beslut överklagas, bl.a. avslag på en ansökan om inträde i samfundet. Överklagandet sker då till . Enligt stadgar ska mottagandet av en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel bekräftas inom en månad och sökanden ska underrättas om nödvändiga handlingar saknas. Ansökan ska behandlas och ett motiverat beslut fattas och senast från det att en fullständig ansökan inkommit (4 b § stadgar). Enligt 4 § andra stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer gäller lagen inte för advokatyrket. Det innebär att inte heller bestämmelserna i förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer gäller för advokatyrket (1 kap. 2 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Den som ansöker om erkännande av yrkeskvalifikationer för att etablera sig som advokat i under svensk advokattitel träffas således inte av en bestämmelse om dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. För att direktivets krav på dröjsmålstalan ska genomföras fullt ut krävs därför särskilda bestämmelser om en rätt till dröjsmålstalan som avser etablering av advokater enligt förfarandet i 8 kap. 2 och 3 §§ . Även dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket bör föras i förvaltningsrätt I promemorian redogörs det såvitt avser advokatyrket för två alternativa sätt att utforma rätten till dröjsmålstalan. Den lösning som förespråkas i promemorian innebär en särreglering av rätten till dröjsmålstalan för advokatyrket i form av en ny bestämmelse i , i anslutning till övriga bestämmelser om överklagande av beslut. I promemorian anförs det vidare att det i enlighet med huvudregeln i , och för att i viss mån följa den processrättsliga strukturen, bör vara en tingsrätt som är behörig domstol vid en dröjsmålstalan som rör advokatyrket, närmare bestämt . 2020/21:96 beslut att avslå en ansökan om inträde i samfundet överklagas till . Regeringen delar bedömningen i promemorian om att det finns ett värde i att följa den befintliga processrättsliga strukturen, vilket talar för att bör utses att också handlägga en dröjsmålstalan som avser ärenden om etablering under svensk advokattitel. Även anser att den befintliga processrättsliga strukturen av principiella skäl i möjligaste mån bör följas, och att det bör vara som prövar en sådan talan. Regeringen instämmer emellertid i bedömningen i promemorian att det inte är lämpligt att lägga en uppgift av denna enkla natur på . Hanteringen av dessa ärenden ligger långt från Högsta domstolens rättsbildande huvuduppgift och skulle strida mot målsättningen att renodla domstolens verksamhet så att dess tid och resurser i första hand kan läggas på prejudikatbildning. I promemorian föreslås att det i stället bör vara en tingsrätt som handlägger dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket. Detta skulle kunna motiveras med att den processrättsliga ordningen därmed följs på så sätt att det är en allmän domstol som handlägger advokatfrågorna. I promemorian anförs det att är en lämplig tingsrätt för denna ordning, dels för att redan är exklusivt eller subsidiärt forum för flera mål- och ärendetyper, dels för att har sitt säte i tingsrätts domkrets. har invänt mot en sådan lösning och anser att i första hand och i andra hand en förvaltningsrätt bör handlägga en sådan dröjsmålstalan. Av skäl som framgår ovan anser regeringen inte att talan bör prövas av . Däremot bör alternativet att en dröjsmålstalan som rör advokatyrket ska prövas av förvaltningsrätt övervägas närmare. En nackdel med en sådan lösning är att de flesta ärenden som rör advokaters yrkesutövning skulle prövas av allmän domstol, medan en dröjsmålstalan skulle prövas av allmän förvaltningsdomstol. prövar förvaltningsrätterna emellertid bl.a. frågor om sanktionsavgifter mot advokater enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (7 a kap. 11 §). Som framhåller är å andra sidan tingsrätterna inte i något fall behöriga att pröva advokatverksamhetsrelaterade frågor. Det kan vidare konstateras att förvaltningsrätterna handlägger dröjsmålstalan enligt förvaltningslagen samt, enligt denna proposition, föreslås handlägga dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet i fråga om övriga yrken. Detta talar för att även en dröjsmålstalan som avser handläggningen vid bör prövas av förvaltningsrätt. Regeringen anser vid en sammantagen bedömning att detta, i enlighet med den kompletterande promemorians förslag, är den lämpligaste lösningen. Rätten till dröjsmålstalan som avser advokatyrket bör regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Som framgår ovan föreslås det i promemorian att genomförandet av rätten till dröjsmålstalan såvitt avser advokatyrket ska göras genom en ny bestämmelse i i anslutning till övriga bestämmelser om överklagande av beslut. En alternativ lösning som behandlas i promemorian är att ändra lagen om erkännande av yrkes- Prop. 2020/21:96 kvalifikationer på så sätt att den nya bestämmelsen om dröjsmålstalan som föreslås för övriga yrken görs tillämplig även på advokatyrket. förespråkar denna lösning för att på så sätt undvika en förändring i en så fundamental lagstiftning som . Av promemorian framgår att endast handlägger ett fåtal ärenden av den typ som kan aktualisera dröjsmålstalan och att samfundets egen bedömning är att alla avgörs inom den tillämpliga tidsgränsen. Som anför kan det därför förutses att en bestämmelse om dröjsmål för advokaternas vidkommande kommer att tillämpas endast i ett fåtal fall, och att den kommer att ha karaktären av en undantagsbestämmelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att det framstår som mindre lämpligt att föra in en bestämmelse om dröjsmålstalan för advokater enligt yrkeskvalifikationsdirektivet i . I stället hör regleringen av rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet mer naturligt hemma i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Även rätten till dröjsmålstalan som avser advokatyrket bör således regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Regeringen, som instämmer med förslaget i den kompletterande promemorian, anser att en sådan lösning bör åstadkommas genom att införa en ny bestämmelse om dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, till vilken lagens bestämmelser i 4 § om tillämpningsområdet bör hänvisa. Den nya bestämmelsen bör utformas så att den inte omfattar ärenden om europeiskt yrkeskort eller ärenden om etablering under ursprungslandets titel, utan endast ärenden enligt 8 kap. 2 § tredje stycket . I sådana ärenden får sökanden begära en förklaring av domstol att ärendet uppehålls, om inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Eftersom har sitt säte i bör det uttryckligen anges att behörig domstol är Förvaltningsrätten i . 6.2.5Domstolens beslut vid bifall till en dröjsmålstalan Regeringens förslag: Om en domstol bifaller en talan om dröjsmål ska den besluta att förelägga myndigheten eller att avgöra ärendet. Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa några sanktioner för det fall att en myndighet eller inte skulle följa domstolens föreläggande. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över promemorians förslag i denna del. i anser att effektiviteten kan ifrågasättas om en dröjsmålstalan inte förenas med en vitesmöjlighet. Kammarrätten i framhåller att domstolstrots förekommer. Skälen för regeringens förslag och bedömning En förklaring ska åtföljas av ett föreläggande I samband med att en dröjsmålstalan enligt förvaltningslagen bifalls ska en domstol eller en förvaltningsmyndighet förelägga myndigheten att avgöra ärendet, antingen eller inom som överinstansen bestämmer (49 § förvaltningslagen). Vid beredningen av förslaget fördes en diskussion om domstolarnas möjligheter att förelägga myndigheten att avgöra ärendet. Det anfördes att en ordning som innebär att domstolen förelägger myndigheten att fatta beslut inom en fast tidsgräns riskerar att leda till att myndigheter som saknar tillräckligt beslutsunderlag tvingas besluta om avslag. Detta kan leda till att domstolen i ett senare skede måste återförvisa ärendet till myndigheten och att den totala handläggningstiden därmed förlängs. Regeringen ansåg därför att en ordning som innebär att domstolen förelägger myndigheten att fatta beslut ska tillämpas, om en bestämd frist inte kan anges. I de fall ärendet i princip är klart för avgörande kan domstolen dock förelägga myndigheten att fatta beslut inom en angiven tid (prop. 2016/17:180 s. 127). I regel förekommer inte några fasta tidsgränser i svensk förvaltningsrätt. Det faktum att yrkeskvalifikationsdirektivets tidsfrister är absoluta gör det svårt att motivera ett domstolsföreläggande som förenas med en viss tidsfrist. En sådan ordning skulle i praktiken utgöra en ytterligare tidsfrist, vilket skulle göra att de tidsfrister som anges i direktivet i praktiken förlängs. Eftersom inga ursäktliga förseningar kan föreligga enligt direktivet, och eftersom myndigheten redan är i dröjsmål från och med tidsfristens utgång, anser regeringen inte att det bör vara möjligt för domstolen att förelägga myndigheten att avgöra ärendet inom . Myndigheten bör därför endast kunna föreläggas att avgöra ärendet , vilket bör tolkas strikt. Detsamma gäller i fråga om i ärenden om etablering under svensk advokattitel. Det är inte nödvändigt att införa en möjlighet till sanktioner Bristen på sanktioner med anledning av myndigheters dröjsmål var föremål för synpunkter i några av remissyttrandena över förslaget till dröjsmålstalan i betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Bland annat och Förvaltningsrätten i ansåg att förslaget till dröjsmålstalan var behövligt som instanserna ifrågasatte om bestämmelsen skulle få avsedd verkan om inte också sanktionsmöjligheter infördes. Regeringen ansåg emellertid, i likhet med utredningen, att sanktioner inte var nödvändiga. Regeringen anförde dock att det skulle finnas anledning att återkomma till frågan om sanktionsmöjligheter om exempelvis uppenbart domstolstrots skulle bli vanligt förekommande (prop. 2016/17:180 s. 128). Även i den nu aktuella promemorian görs bedömningen att någon sanktionsmöjlighet inte behövs. Kammarrätten i ställer sig tveksam till bedömningen i promemorian att det är osannolikt att en myndighet skulle underlåta att följa ett beslut från en domstol. Kammarrätten framhåller att domstolstrots förekommer och att det kan finnas viss risk för att en myndighet som inte har fattat ett beslut inom gällande tidsgränser av någon anledning inte heller anser sig kunna avgöra ärendet efter beslut av domstol. i anser att effektiviteten hos en dröjsmåls- Prop. 2020/21:96 talan kan ifrågasättas om den inte förenas med en vitesmöjlighet. Regeringen ansluter sig dock till bedömningen i promemorian. Några tecken på att domstolstrots skulle förekomma saknas och det har inte framkommit något annat som föranleder en annan bedömning i detta ärende än den som regeringen gjorde då förslaget om en ny förvaltningslag lämnades. Ett föreläggande får sammanfattningsvis anses vara ett tillräckligt incitament för myndigheterna och att verka för att de tidsgränser som gäller för handläggningen inte överskrids. Det saknas således behov av sanktioner för att garantera att regelverket följs. 6.2.6Ingen rätt att överklaga domstolens beslut Regeringens förslag: Domstolens beslut ska inte få överklagas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot förslaget. Skälen för regeringens förslag I samband med införandet av den nya förvaltningslagen anförde regeringen att instanskedjan för denna typ av förfaranden, av effektivitetsskäl, bör hållas kort (prop. 2016/17:180 s. 127 f.). Eftersom syftet med bestämmelserna om dröjsmålstalan i yrkeskvalifikationsdirektivet är att effektivisera processen och förkorta tiden för enskilda att kunna utöva de yrken som omfattas av bestämmelserna finns inte heller i denna reglering skäl att göra det möjligt för parterna att, oavsett utgången, överklaga domstolens beslut. Rätten till dröjsmålstalan bör förbrukas när den utnyttjas I förvaltningslagens bestämmelse om dröjsmålstalan anges att en begäran att myndigheten ska avgöra ärendet endast får utnyttjas under ärendets handläggning. Regeringen ansåg att det inte skulle vara förenligt med effektivitetsintresset att den sökande skulle kunna tvinga fram upprepade bedömningar av utredningsläget (prop. 2016/17:180 s. 128). Förvaltningslagens dröjsmålstalan är utformad för ärenden som i regel saknar fasta tidsgränser. Eftersom de tre ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets dröjsmålstalan alla har på förhand fastslagna tidsgränser är dessa överväganden inte tillämpliga. Om en dröjsmålstalan bifalls, ska rättsmedlet betraktas som uttömt och rättsläget som fastställt för ärendet i fråga eftersom en bifallen ansökan kräver att tidsfristen löpt ut. Om domstolen i stället konstaterar att myndigheten eller inte befann sig i dröjsmål kvarstår rätten till dröjsmålstalan. En sådan situation skulle exempelvis kunna uppstå om myndigheten eller begärt in kompletteringar varefter den enskilde kompletterar med handlingar som han eller hon anser är tillräckliga, utan att de enligt domstolens bedömning är det. I en sådan situation har den aktuella tidsfristen inte börjat löpa och rätten till dröjsmålstalan kan inte sägas ha utnyttjats. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft den Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs- Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med Förslaget i promemorian innebär att bestämmelserna ska träda i kraft . Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är angeläget att de nya bestämmelserna i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer träder i kraft , vilket bedöms vara . Regeringen föreslår därför att lagändringen träder i kraft denna dag. En dröjsmålstalan får väckas från och med den dag som bestämmelserna träder i kraft. Detta gäller oavsett när myndigheten eller påbörjade sin handläggning. Regeringen delar bedömningen i promemorian att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen leder till att uppfyller skyldigheten att skapa en möjlighet att föra en dröjsmålstalan i fråga om de ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Förslagen medför inga kostnadsökningar för myndigheterna. Förslagen medför marginella kostnadsökningar för domstolarna, vilka kan finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen medför inte några ökade kostnader för . Förslagen skapar ökade förutsättningar för enskilda att kunna utnyttja rätten till fri rörlighet i de fall som kräver ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer eller europeiskt yrkeskort. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på handläggning av dröjsmålstalan sannolikt kommer att förekomma i mycket liten omfattning. ärendenas förväntat exceptionellt enkla beskaffenhet. anser inte att promemorians konsekvensanalys ger tillräckligt stöd för att de tillkommande uppgifterna kommer att kunna hanteras inom Förvaltningsrätten i anför att målen kommer att vara mer arbetskrävande än om det varit fråga om överklagande av beslut enligt 12 § förvaltningslagen, eftersom domstolarna kommer att behöva vidta fler utredningsåtgärder, och att bedömningen av frågan om ärendet är komplett eller inte sannolikt inte alltid kommer att vara helt enkel. Förvaltningsrätten i betonar vikten av att det görs en tillförlitlig analys av omfattningen av antalet ärenden som kan bli föremål för en dröjsmålstalan. Förvaltningsrätten i och framhåller att införandet av dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen har lett till ökad arbetsbelastning för domstolarna på ett sätt som inte förutsågs vid införandet. uppger att införandet av dröjsmålstalan i viss utsträckning kan påverka myndighetens behov av bemanning. Den kompletterande promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot den kompletterande promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser i förhållande till De föreslagna bestämmelserna i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer syftar till att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om dröjsmålstalan i svensk rätt. Regeringen bedömer att förslaget leder till att uppfyller skyldigheten att skapa en möjlighet att föra en dröjsmålstalan i fråga om de ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Det torde också innebära att Europeiska kommissionen saknar skäl att överlämna överträdelseärendet till EU- domstolen (se avsnitt 4.4). Konsekvenser för myndigheter och domstolar Införandet av rätten till dröjsmålstalan medför inte några nya arbetsuppgifter för de berörda myndigheterna. Antalet ärenden påverkas inte heller och tidsgränserna som gäller för handläggningen förblir desamma. Regeringen bedömer därför att införandet av dröjsmålstalan inte kommer medföra några kostnadsökningar för myndigheterna. Som Förvaltningsrätten i har anfört är det av vikt att känna till omfattningen av antalet ärenden hos berörda myndigheter som kan väntas bli föremål för en dröjsmålstalan. I promemorian redogörs för den undersökning som gjorts över hur vanligt det är att myndigheter överskrider den tillämpliga tidsgränsen vid erkännande av yrkeskvalifikationer. Enligt undersökningen står , , och för av samtliga beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer som fattas av svenska myndigheter där den sökande vill etablera sig i . Handläggningen av ärenden om dröjsmålstalan kommer till följd av var dessa myndigheter är lokaliserade att ha viss spridning mellan landets förvaltningsrätter. Som framgår av undersökningen saknas det, annat än i en mycket begränsad del, statistik över hur vanligt det är att myndigheter överskrider den tillämpliga tidsgränsen. Det är således inte möjligt att utifrån de redovisade uppgifter bedöma hur många ärenden som i dessa fall kan antas bli föremål för en dröjsmålstalan. Enligt regeringen får rätten till dröjsmålstalan antas vara ett tillräckligt incitament för myndigheter att endast i undantagsfall överskrida de tidsgränser som gäller för handläggningen. Det talar för att dröjsmålstalan 2020/21:96 vid erkännande av yrkeskvalifikationer kommer förekomma i begränsad omfattning. Vid införandet av en dröjsmålstalan i regleringen av revisorer fördes ett liknande resonemang och det konstaterades att dröjsmålstalan endast skulle behöva tillgripas i sällsynta fall (prop. 1994/95:152 s. 67). Dröjsmålsbestämmelsen för revisorer har, såvitt känt, inte tillämpats .