prop · H803135 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:135 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en reduktionsplikt för flygfotogen. Syftet är att minska växthusgasutsläppen från flyget. Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen blir skyldiga att blanda in biodrivmedel i fossil flygfotogen. Nivåer för hur mycket utsläppen ska minska föreslås –2030. Kravet på inblandning börjar på 2021 för att successivt öka till 2030. Det föreslås att en reduktionspliktsavgift ska tas ut av den som inte har uppfyllt plikten för ett kalenderår och att en förseningsavgift ska tas ut av den som för sent redovisar hur plikten har uppfyllts. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen.................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Reduktionsplikt för flygfotogen ........................................................ En reduktionsplikt för flygfotogen bör införas ................... Reduktionsplikts- och förseningsavgift........................................... Kontrollstationer för reduktionsplikten ........................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Biojet för flyget (SOU 2019:11) ................................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. 2020/21:135 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen dels att rubriken till lagen samt 1, 2, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse. Lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen Lag om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel Denna lag innehåller bestämmel- Denna lag innehåller bestämmel- ser om en skyldighet att minska ser om en skyldighet att minska växthusgasutsläppen från bensin, och dieselbränslen genom inbland- diesel och flygfotogen. ning av biodrivmedel. I denna lag betyder bensin: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59, biodrivmedel: ett vätskeformigt bränsle som framställs av biomassa och som är avsett för motordrift, biomassa: den biologiskt nedbryt- biomassa: den biologiskt nedbryt- bara delen av produkter, avfall och bara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och där- från jordbruk, skogsbruk och där- med förknippad industri inklusive med förknippad industri, inklusive fiske och vattenbruk, liksom den fiske och vattenbruk, liksom den avfall av biologiskt ursprung, dieselbränsle: ett bränsle som är diesel: ett bränsle som är avsett avsett för motordrift och omfattas av för motordrift och omfattas av KN- KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45, nr 2710 19 41 eller 2710 19 45, 1 Se och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för flygfotogen: ett bränsle som är Prop. 2020/21:135 avsett för motordrift och som om- fattas av KN-nr 2710 19 21, koldioxidekvivalent: den mängd växthusgas som medför en lika stor klimatpåverkan som ett kilogram koldioxid, KN-nr: nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan, reduktionsplikt: en skyldighet att minska utsläppen av växthusgaser i ett livscykelperspektiv per energienhet från reduktionspliktigt drivmedel genom inblandning av biodrivmedel, reduktionspliktigt drivmedel: ett reduktionspliktigt drivmedel: ett drivmedel som innehåller högst 98 drivmedel som innehåller högst 98 som skattskyldighet har inträtt för som skattskyldighet har inträtt för enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, om drivmedlet är skatt på energi, om drivmedlet är – en bensin som inte är en alkyl- 1. bensin som inte är en alkylat- atbensin enligt 5 § drivmedelslagen bensin enligt 5 § drivmedelslagen (2011:319), eller (2011:319), – ett dieselbränsle som inte har 2. diesel som inte har försetts försetts med märk- eller färgämnen med märk- eller färgämnen enligt enligt 2 kap. 8 § lagen om skatt på 2 kap. 8 § lagen om skatt på energi, 3. flygfotogen som inte används reduktionspliktig energimängd: den energimängd som motsvarar volymen reduktionspliktigt drivmedel under ett kalenderår, växthusgas: koldioxid, metan och dikväveoxid. Den som har reduktionsplikt ska Den som har reduktionsplikt för för varje kalenderår se till att bensin eller diesel ska för varje utsläppen av växthusgaser från den kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktions- jämfört med utsläppen från mot- pliktiga energimängden av sådana svarande energimängd fossil bensin bränslen understiger utsläppen från eller fossilt dieselbränsle minskar bensin eller fossil diesel med 1. för bensin, 1. för bensin, 2. för diesel- 2. för diesel. Den som har reduktionsplikt för flygfotogen ska för varje kalender- 2 Senaste lydelse 2017:1233. år se till att utsläppen av växthus- understiger utsläppen från mot- svarande energimängd fossil flyg- fotogen med minst den procentsats som anges nedan: Om den som har reduktionsplikt har minskat utsläppen på det sätt som anges i denna lag och mer än vad som krävs enligt 5 §, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktionsplikt för samma typ av drivmedel och så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen. Om den som har reduktionsplikt har minskat utsläppen på det sätt som anges i denna lag och mer än vad som krävs enligt 5 eller 5 a §, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktionsplikt för samma typ av drivmedel och så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.År 2021 ska den reduktionspliktiga energimängden enligt 5 a § avse den energimängd som motsvarar volymen reduktionspliktigt flygfotogen –december. Ärendet och dess beredning Regeringen tillsatte 2018 en utredning om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget (dir. 2018:10). Utredningen tog namnet . Betänkandet Biojet för flyget (SOU 2019:11) överlämnades till regeringen . Utredningen föreslår att en reduktionsplikt införs för flygfotogen . En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgängliga i Infrastrukturdepartementet (I2019/01357). Förslagen i lagrådsremissen anmäldes till Europeiska kommissionen enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Av den överenskommelse som slöts mellan Socialdemokraterna, de gröna (januariavtalet) framgår av punkt 32 att ett krav på obligatorisk inblandning av förnybart bränsle för flyget ska införas. Förslaget i denna proposition har tagits fram i samråd med och Liberalerna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4.1En reduktionsplikt för flygfotogen bör införas Regeringens förslag: En reduktionsplikt för flygfotogen ska införas. Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen ska minska växthusgasutsläppen från levererat drivmedel genom inblandning av biodrivmedel. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är positiva till förslaget om att införa en reduktionsplikt för flygfotogen. Några remissinstanser, däribland Världsnaturfonden WWF, , , och i län lyfter fram behovet av att ta hänsyn till att tillgången på biomassa är begränsad. Skydda skogen avstyrker förslaget för att man anser att det bygger på felaktiga antaganden om att biobränslen ger nollutsläpp vid förbränning. anser att det bör över- 2020/21:135 vägas om det inte vore bättra att skärpa EU:s handelssystem EU ETS eller den nationella flygskatten. Flera remissinstanser, däribland Handelskammaren Mitt, kommun, , Svenska regionala flygplatser och Biofuel Region anser att reduktionsplikten inte är tillräcklig för att skapa produktion av biodrivmedel för flyget i . , , Region , och anser att reduktionsplikten ger långsiktiga förutsättningar för produktion av biodrivmedel för flyget i . Kammarrätten i anser att det bör säkerställas att reduktionsplikten inte utgör ett statligt stöd samt att en närmare analys bör göras av riskerna för diskriminering i förhållande till . Kammarrätten anser även att det inte är uppenbart att den föreslagna reduktionsplikten faller utanför regleringen i Internationella civila luftfartsorganisationens () resolution om beskattning av flygbränsle och de luftfartsavtal som bygger på resolutionen och tillhörande riktlinjer. Vidare anser kammarrätten att det inte heller är uppenbart att den föreslagna reduktionsplikten står i full överensstämmelse med det marknadsbaserade styrmedlet Corsia som tagit fram. Skälen för regeringens förslag Reduktionsplikten har en viktig roll för att minska flygets utsläpp Flygets stora klimatpåverkan ska minska och bidra till att blir ett Inom ramen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har antagit ett särskilt etappmål för transport- Etappmålet innebär att växthusgasutsläppen från inrikes trans- porter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst jämfört med (etappmålet för inrikes trans- I etappmålet ingår inrikes sjöfart men varken utrikes sjöfart eller Regeringen har därför gett Miljömålsberedningen i uppdrag att, utifrån en bred analys av flygets klimatpåverkan och möjligheter till ut- släppsminskningar, föreslå etappmål för flygets klimatpåverkan. flygbranschen har angett att flyget ska ställa om. Inom ramen för rege- ringens initiativ Fossilfritt har flygbranschen tagit fram en färd- plan med målet att inrikesflyget ska vara fossilfritt till 2030 och att både inrikes- och utrikesflyget ska vara fossilfritt till 2045. Att ersätta fossil flygfotogen med biodrivmedel minskar växthusgas- utsläppen och bidrar till att stärka svensk industris omställning till en Att inför ett krav på inblandning av bio- drivmedel i flygfotogen ökar också sannolikheten för en spridningseffekt så att fler länder inför sådana styrmedel och det internationella arbetet för ett fossilfritt flyg påskyndas. Inom ramen för Europeiska kommissionens initiativ Den europeiska gröna given kommer kommissionen att analysera lagstiftningsalternativ för att öka produktionen och användningen av hållbara alternativa bränslen i flyget. Att går före med att införa krav på inblandning kan påverka detta arbete positivt. bedömer att det lämpligaste styrmedlet för att öka användningen av biodrivmedel i flyget är en reduktionsplikt för flyg- En reduktionsplikt främjar biodrivmedel med låga växthusgas- utsläpp i ett livscykelperspektiv. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller ställer sig positiva till förslaget. Det finns samordningsvinster med att inkludera flygfotogen i befintlig lagstiftning. Ändringar bör därför göras i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktslagen) så att den även omfattar en reduktionsplikt för flygfotogen. I och med detta bör också lagens rubrik ändras. Några remissinstanser anser att även förnybara elektrobränslen ska kunna användas för att uppfylla reduktionsplikten för flygfotogen. Utgångspunkten för förslagen och konsekvensanalysen i denna proposition är att inblandning även fortsättningsvis ska göras med biodrivmedel men att det finns starka skäl att framöver utgå från teknikneutralitet. Hur elektrobränslen ska inkluderas i reduktionsplikten, även för flyg, behandlas i en promemoria, där ändrade reduktionsnivåer för bensin och diesel föreslås. Promemorian har remitterats och förslagen bereds i . En reduktionsplikt sätter inget tak för användningen av fossila drivmedel utan innebär ett krav på hur mycket växthusgasutsläppen ska minska i ett livscykelperspektiv från de drivmedel som används. Enligt kan vissa biodrivmedel även bidra till att minska flygets klimatpåverkan genom s.k. höghöjdseffekter, men höghöjdseffekterna försvinner inte (se vidare SOU 2019:11 s. 105). Höghöjdseffekten uppstår på grund av utsläpp på hög höjd av bl.a. kväveoxider och vattenånga. Den innebär att flygets samlade klimatpåverkan är ungefär dubbelt så stor som utsläppen av koldioxid orsakar. Regeringen anser därför att en ökad användning av biodrivmedel behöver kombineras med andra åtgärder för att minska flygets klimatpåverkan genom bl.a. val av andra trafikslag, effektivare flygrutter, effektivare flygplan och elektrifiering. Regeringen har aviserat flera åtgärder för att främja denna omställning i propositionen En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan (prop. 2019/20:65), nedan benämnd klimathandlingsplanen. Regeringen anser även att ska ta ledartröjan för att omförhandla de internationella avtal och konventioner som sätter stopp för en beskattning av fossilt flygbränsle samt att när ett system för flygbränsleskatt finns på plats bör det ersätta dagens biljettskatt på flyget. anser att det bör övervägas om det inte vore bättre att skärpa EU:s handelssystem EU ETS eller den nationella flygskatten för att uppnå målen. Regeringens uppfattning är att såväl reduktionsplikt som utsläppshandelssystem och flygskatt behövs som styrmedel för klimatomställningen. Regeringen arbetar för att stärka styrningen av flygets utsläpp genom EU:s utsläppshandelssystem EU ETS, t.ex. genom en ökad andel auktionering av utsläppsrätter. Kostnaden för utsläppsrätter i EU ETS är dock inte tillräcklig för att öka andelen förnybar energi i flygbränsle, vilket är syftet med reduktionsplikten. En reduktionsplikt och en flygskatt samverkar genom att på olika sätt bidra till minskad klimatpåverkan. Flygskatten har till syfte att ge klimatnytta i form av minskade passagerarvolymer och därmed färre avgångar. Reduktionsplikten syftar till att minska klimatpåverkan i första hand genom att fossil flygfotogen byts ut mot förnybara bränslen. Flera remissinstanser påpekar att det är viktigt att ta hänsyn till tillgången på biomassa vid införandet av en reduktionsplikt. De reduktionsnivåer som föreslås är satta utifrån en uppskattad tillgång på biodrivmedel . Skydda skogen avstyrker förslaget med hänvisning till att 2020/21:135 det bygger på felaktiga antaganden om att biobränslen ger nollutsläpp vid förbränning. Enligt och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (det omarbetade förnybartdirektivet) ska biodrivmedel anses ha nollutsläpp vid förbränning då dessa utsläpp i stället bokförs mot medlemsländers åtaganden inom sektorn för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use, Land-Use Change and Forestry – LULUCF) där kolförrådsförändringarna rapporteras för varje marktyp samt avverkade träprodukter. Om biomassans utsläpp även skulle rapporteras vid förbränning, skulle dessa utsläpp bokföras dubbelt. Covid-19 och en grön återstart för flyget Spridningen av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19 har inneburit kraftigt reducerad flygtrafik. Som en följd av detta har också ekonomin för hela luftfartsbranschen i påverkats negativt. Detta scenario kunde ingen föreställa sig under arbete. Regeringens uppfattning är att de förslag som utredningen lägger fram bör genomföras trots vad som hänt till följd av pandemiutbrottet. Arbetet med klimatomställningen måste fortsätta. Förslaget att låta flygfotogen omfattas av en reduktionsplikt bedöms inte heller innebära några stora kostnadsökningar för den redan utsatta branschen. De nivåer som föreslås är låga under de inledande åren och innebär endast kostnader på ett fåtal kronor per inrikes resa. Vidare minskade flygtrafiken på svenska flygplatser redan före pandemin. Förslagen i denna proposition kan, till en låg kostnad, möjliggöra en grön återstart som gynnar flyget . Reduktionsplikten ger förutsättningar för produktion av biojetbränsle Att införa en reduktionsplikt för flygfotogen kommer att vara ett starkt incitament för produktion av biodrivmedel för flyget, s.k. biojetbränsle. De reduktionsnivåer som föreslås kommer att ge långsiktiga förutsättningar för investeringar i produktionsanläggningar. Svensk produktion beräknas ge biodrivmedel med hög klimatprestanda, vilket ger ökad konkurrenskraft i ett system med reduktionsplikt. möjligheter att producera klimateffektiva biodrivmedel till både vägtrafiksektorn och luftfarten kommer alltså att främjas av reduktionsplikten. En reduktionsplikt för flygsektorn stöder därför den svenska omställningen till en mer cirkulär och biobaserad ekonomi samt främjar en långsiktig och storskalig produktion av biojetbränsle i . Det kan dock kvarstå en risk för marknadsmisslyckanden för nya teknologier som befinner sig bortom demonstrationsnivå men där kostnaden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt i reduktionsplikten. Det kan leda till att teknik som skulle kunna vara konkurrenskraftig och bidra till produktion av stora volymer biodrivmedel inte utvecklas. Regeringen har därför gett () i uppdrag att analysera behovet av ytterligare styrmedel för att främja sådana biodrivmedelsanläggningar. Förslagets överensstämmelse med och resolution om Kammarrätten i anser att det bör analyseras om kombinationen av förutsättningarna för reduktionsplikten och villkoren för och nivån på reduktionspliktsavgiften utgör ett statligt stöd. Regeringen bedömer att ett krav på inblandning av biodrivmedel utan direkt eller indirekt överföring av offentliga medel inte utgör ett statligt stöd. En pliktavgift är en normal del av en plikt och innebär inte heller att systemet utgör ett statligt stöd. Kammarrätten efterlyser vidare en närmare analys av riskerna för diskri- minering i förhållande till , då reduktionspliktens utformning innebär att den gynnar biodrivmedel från råvaror med låga livscykel- Av artikel 25.1 sjätte stycket i det omarbetade förnybartdirektivet framgår dock att det är tillåtet för medlemsstaterna att anta åtgärder inriktade på utsläpp av växthusgaser. Kammarrätten anser även att det inte är uppenbart att den föreslagna reduktionsplikten faller utanför regleringen av resolution om be- skattning av flygbränsle och de luftfartsavtal som bygger på resolutionen. Resolutionen och de luftfartsavtal som bygger på den riktar sig mot respektive lands flygbolag. Reduktionsplikten riktar sig till den som är skattskyldig för bränsle som tankas i , vilket normalt är driv- En reduktionsplikt utgör inte någon skatt eller liknan- de pålaga eftersom plikten inte innebär någon överföring av medel till Däremot kan frågan uppkomma om den pliktavgift som ska betalas om plikten inte uppfylls är att jämställa med en skatt eller liknande pålaga. Pliktavgiften är dock inte någon obligatorisk avgift utan uppkommer om en drivmedelsleverantör inte uppfyller lagstiftningens krav. en möjlighet att systemet innebär en intäkt till staten kan inte tillmätas någon avgörande betydelse. Sammanfattningsvis anser regeringen att plikten inte strider mot vare sig resolution eller luftfartsavtalen. Kammarrätten anser slutligen att det inte är uppenbart att regelverket står i överensstämmelse med marknadsbaserade styrmedel Corsia. Av resolution om införandet av ett globalt marknadsbaserat klimat- styrmedel (A39-3: Consolidated statement of continuing policies and practices related to environmental protection – Global Measure (MBM) scheme) följer att Corsia ska vara det enda marknads- baserade klimatstyrmedlet riktat mot det internationella flygets koldioxid- utsläpp för att undvika dubbelreglering och olika nationella regleringar. Europeiska länder anser sig dock vara fria att införa andra styrmedel än Oavsett det är bedömningen att reduktionsplikten inte är ett sådant marknadsbaserat styrmedel som skulle kunna stå i strid med regleringen i Skälet är att reduktionsplikten inte riktar sig mot flygbolag utan Ett flygplan som landar i och har tillräckligt med drivmedel för resan från berörs inte ens indirekt 2020/21:135 4.2 Regeringens förslag: Reduktionsplikten ska avse den energimängd som motsvarar de volymer av flygfotogen som skattskyldighet har in- trätt för under ett kalenderår enligt lagen om skatt på energi. tionsplikten ska uppfyllas genom användning av biodrivmedel. Flygfotogen ska definieras som ett bränsle som är avsett för motor- drift och omfattas av KN-nr 2710 19 21 version av EU:s tull- Definitionen av biomassa ändras så att den överensstämmer med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Reduktionsplikten ska inte omfatta flygfotogen som används av Möjligheten att överlåta ett överskott av en utsläppsminskning så att någon annan med reduktionsplikt för samma drivmedel och år kan tillgodoräkna sig det ska få gälla även för flygfotogen. Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att användningen av statsflyget bör vara en förebild i regeringens ambition att minska flygets klimatpåverkan och därför har Försvarsmakten fått i uppdrag att ge förslag på hur detta kan göras. Regeringen ska även för egen del utvärdera hur åtgärder för ett mer effektivt användande av statsflyget Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att Försvarsmakten ska ges i uppdrag att upphandla biojetbränsle för den volym flygfotogen som statsflyget tankar i . Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland Världsnaturfonden WWF, , , och Länsstyrelserna i och län anser att det bör säkerställas att de biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten är hållbara. fuel region, Handelskammaren Mitt, , Svenska bio- energiföreningen och Regnskogfondet bör plikten endast kunna uppfyllas med s.k. avancerade biodrivmedel eller så bör det införas en särskild kvot för sådana biodrivmedel. anser att reduktionsplikten bör avgränsas till den svenska inrikes- Swedavia och Transportstyrelsen bedömer att avgränsningen till flygplan som startar vid svenska flygplatser är rimlig. regionala flygplatser bör reduktionsplikten differentieras med lägre krav ker att Försvarsmaktens användning av flygfotogen undantas från reduk- Skälen för regeringens förslag och bedömning Reduktionsplikten bör avse flygfotogen I luftfart används två typer av drivmedel, flygfotogen och flygbensin. den svenska marknaden används normalt ungefär 1,35 miljoner kubik- meter flygbränsle , varav endast utgörs av flyg- Eftersom marknaden för flygbensin är volymmässigt liten, bedöms den administrativa kostnaden av att införa en plikt för flygbensin avsevärt överstiga nyttan av åtgärden. Reduktionsplikten bör därför endast avse Prop. 2020/21:135 flygfotogen.