prop · H803117 · 2021-03-16 00:00:00 — Flera av garantierna i vårt urval förväntas bidra till att garantitagaren sänker sina säkerhetskrav och på så vis ökar sin utlåning till avsedda målgrupper (se avsnitt 5.2.2). Men Sida begär inte in uppgifter om säkerhetskraven på garantitagaren på ett systematiskt sätt. Det är endast för några av garantierna som Sida begär in sådan rapportering.214 Denna rapportering avser dock enbart nivåerna 210Våra iakttagelser i det här kapitlet bygger på vår genomgång av nio av vårt urval på tio garantier som ingick i Sidas garantiportfölj 2018, se avsnitt 1.3.1. Vi redovisar endast det antal garantier som berörs av våra iakttagelser i rapporten. Vi hänvisar till granskningens akt för dokumentation av, och fullständiga referenser för, vår genomgång av garantier. 211Se Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 42–43; Sida, Performance monitoring and follow up of guarantees, 2016, s. 3–4. Se också intervju med och . 212Se t.ex. intervju med och SA . 214Intentionerna framgår för av underlagen för fem av tio garantier (se avsnitt 5.2.2). Men det är endast för tre garantier som information om säkerheter hämtas in. För övriga två garantier hämtas inte sådan information in, av avtalen att döma. Dessa två garantier är och därmed också relativt nya. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N på säkerhetskrav för lånen, och inte eventuella förändringar i säkerhetskraven, till exempel om kraven har sänkts jämfört med tidigare eller med annan utlåning. Det finns inte heller en tydlig plan för huruvida Sida på egen hand ska följa upp säkerhetskraven.215 En handläggare på Sida menar dock att det är en fråga som Sida diskuterar med garantitagaren på uppföljningsmöten.216 För några garantier i vårt urval finns även intentioner om att garantitagaren ska nå nya låntagare, eller erbjuda lån med bättre villkor (se avsnitt 5.2.2). Vår genomgång av underlag visar att garantitagare också har ombetts rapportera om huruvida lån varit utställda till nya låntagare.217 Däremot har de inte ombetts rapportera regelbundet om huruvida lånens löptid blivit längre eller beloppen blivit större genom garantin. Sida har därmed, enligt , inte skapat förutsättningar för att följa upp viktiga intentioner och mekanismer med garantierna. 6.2.3Olika planer för att följa upp om garantitagaren ändrar lånebeteende Hur Sida planerar att följa upp finansiella effekter på kort och medellång sikt varierar mellan garantierna i vårt urval. Enligt analys finns det inga tydliga skäl som motiverar variationen.218 Endast för ett fåtal garantier begär Sida in rapportering om huruvida garantitagarens utlåning faktiskt har ökat jämfört med tidigare, eller i relation till andra finansiärer på marknaden. Detta trots att intentionerna om att garantin ska bidra till att garantitagarens riskuppfattning ändras och till förbättrad tillgång till finansiering. En variant på rapporteringen är att garantitagaren i en årlig resultatrapport ska rapportera hur garantin bidragit till att attrahera nya investerare, eller hur den totala utlåningen till målgruppen utvecklas under garantiperioden.219 Sida har på så sätt tidigt planerat för att följa upp finansiella effekter. En annan variant är att garantitagaren ska rapportera om finansiella effekter i samband med en halvtidsöversyn eller en utvärdering. Det framgår dock inte av garantiavtalen vad som avses med sådana effekter; det finns exempelvis ingen specificering av vilka aspekter eller indikatorer som Sida anser vara relevanta.220 Enligt skapar det en otydlighet i vad de avsedda effekterna är, vilket försvårar förutsättningarna för uppföljningen. 215Det framgår inte i de underlag, det vill säga beslut om insats eller beredning av insats, som tagit del av. Det framgår inte heller av de uppföljningsplaner som vi tagit del av. Se till exempel Sida, Responsibilities and roles TBC guarantee, u.d. 217För två garantier framgår att information om låntagaren är en ny kund ska ingå i den garantitekniska rapporteringen. 218Det finns skillnader i den planerade uppföljningen för garantier som annars är relativt likartade: till exempel bilaterala portföljgarantier eller garantier beslutade under . 219Det gäller för två av de nio garantierna i vårt urval. 220Det gäller för två av garantierna i vårt urval. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND En tredje variant på rapportering har vi funnit för garantier som Sida har i samarbete med . För dessa garantier finns inga krav på att garantitagaren ska rapportera om finansiella effekter.221 har däremot utarbetat uppföljningsplaner för att på egen hand följa upp sådana effekter genom ett antal förbestämda indikatorer. 6.3 Uppföljning av garantiernas utvecklingsresultat Sida begär i huvudsak in relevant information om utvecklingsrelaterade prestationer, som vad lånen används till. Det varierar dock i vilken utsträckning Sida hämtar in uppgifter från garantitagaren som visar vad utställda lån leder till i termer av utvecklingseffekter på kort och medellång sikt. 6.3.1Sida begär in uppgifter om hur lån fördelar sig mellan sektorer och vad de har för ändamål Sida begär att garantitagaren inkluderar information om utvecklingsrelaterade prestationer i den garantitekniska rapporteringen. Garantitagaren ska exempelvis rapportera i vilken sektor som låntagaren är verksam, syftet med lånet eller om lånet berör målgrupper relevanta för garantin (till exempel företag på landsbygden eller företag ägda av kvinnor).222 På så vis har Sida förutsättningar att följa upp hur lånen fördelar sig mellan olika kategorier och vad lånen används till. För vissa garantier begär Sida även in en årlig resultatrapport (en narrativ rapport). Där kan ytterligare indikatorer för utvecklingsrelaterade prestationer inkluderas, som till exempel antal energiinstallationer, antal kunder som fått tillgång till energitjänster eller minskade växthusgasutsläpp.223 6.3.2Olika planer för att följa upp utvecklingseffekter Hur Sida planerar för att följa upp vad utställda lån leder till i termer av utvecklingseffekter på kort och medellång sikt varierar mellan garantierna i vårt urval. Omfattningen på rapporteringen från garantitagaren varierar, liksom hur ofta och i vilket skede av garantiperioden effekterna ska rapporteras. Enligt analys finns det inga tydliga skäl som motiverar variationen. En variant är att garantitagaren ska rapportera på flera indikatorer som rör utvecklingseffekter, exempelvis om huruvida finansierade infrastrukturprojekt har lett till fler transporter eller jobb, i en årlig resultatrapport.224 En annan variant är att garantitagaren ska rapportera om till exempel finansierade energitjänster har lett till förbättrad produktivitet, ökade inkomster eller kostnadsbesparingar för 221Det gäller för två av de tio garantierna i vårt urval. 222Det gäller samtliga garantier i vårt urval. 223Det gäller för tre garantier i vårt urval. 224Det gäller för en garanti I vårt urval. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N företag och hushåll vid en halvtidsöversyn.225 En tredje variant är att garantitagaren enbart ska redovisa en uppskattning av antalet jobb som garantin bidragit till att skapa i samband med en utvärdering av garantin.226 För en garanti framgår det endast i övergripande termer att garantitagaren ska rapportera om utvecklingseffekter vid en halvtidsöversyn eller utvärdering. Det saknas dock en specificering av vilka aspekter eller indikatorer som Sida anser vara relevanta för att följa upp utvecklingseffekterna.227 För några garantier saknas information om hur utvecklingseffekter ska följas upp: Sida har varken preciserat rapportering av utvecklingseffekter i garantiavtalet eller tydliggjort hur utvecklingseffekter på annat sätt ska följas upp.228 Enligt intervjupersoner på Sida kan det vara svårt att begära att garantitagare ska hämta in och rapportera om uppgifter som rör utvecklingseffekter, eftersom garantitagare inte anser att sådana uppgifter är direkt relaterade till deras låneverksamhet. Det kan exempelvis vara svårt att begära att banken tar reda på hur många anställda de låntagande företagen har vid utgångsläget, och därefter om anställningarna ökar efter lånet.229 6.4 Lärande i garantiverksamheten Sidas garantienhet arbetar med lärande och verksamhetsutveckling på flera sätt. I hanteringen av en garanti ska två enhetsmöten hållas om erfarenhetsåterföring på garantienheten. Det ena mötet hålls i samband med planeringen av beredning av en ny idé, där mötesdeltagarna kan återföra erfarenheter och lärdomar. Det andra mötet hålls efter att garantin har blivit effektiv. På det här mötet deltar även handläggaren från strategiansvarig enhet. en återkoppling på garantienhetens enhetsmöten. Även här deltar handläggaren från strategiansvarig enhet.230 I garantihandboken finns en bilaga som sammanfattar de lärdomar som är viktiga att beakta vid beredningar av nya garantier. Lärdomarna har framkommit vid externa utvärderingar, men också vid Sidas uppföljningar.231 Lärdomar från utvärderingar är även integrerade i Trac, Sidas insatshanteringssystem.232 225Det gäller för en garanti i vårt urval 226Det gäller för en garanti i vårt urval. 227Det gäller för en garanti i vårt urval 228Det gäller tre garantier i vårt urval. 229Intervjuer med och . Se även Sida, Sidas årsredovisning 2019, 2020, s. 130; Sida, Sidas årsredovisning 2018, 2019, s. 35. 230Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 15 och 33. 231Sida, Lärdomar från uppföljning av garantiinsatser, 2019. 232Sida, av Trac, formulär och hjälptexter för att hantera en garantiinsats, 2019. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND Därutöver har garantienheten haft flera utvecklingsprojekt . Ett projekt har exempelvis syftat till att utveckla förändringsteoretiska modeller för garantier. Syftet har varit att stärka relevansdelen om hur garantier kan bidra till fattigdomsbekämpning.233 Andra projekt har syftat till att ta fram ett kompletterande beredningsstöd med analyspunkter för bedömning av bland annat additionalitet för garantier, ta fram standardiserade avtalsmallar samt utveckla ett datastöd för inrapportering och uppföljning av portföljgarantier. Enligt Sida har garantiverksamheten varit inne i en konsolideringsfas efter att ansträngningar har gjorts för att få processer, system och rutiner på plats för att underlätta lärande.234 Det pågår ett kontinuerligt metodutvecklingsarbete inom garantiverksamheten.235 233Intervju med och 2GAR . Se även DEVFIN Advisers, Sida Guarantees and Poverty Reduction. Developing Theories of Change, 2019. Sida, Sidas budgetunderlag 2018–2020, s. 26 samt Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag: Garantiinstrumentet, 2018, s. 20. 235Sida, Sidas årsredovisning 2019, 2020, s. 130. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7Riksgäldens och Sidas arbete med att beräkna förväntade förluster I det här kapitlet behandlar vi granskningens tredje delfråga, om Sida och Riksgälden arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntade förluster.236 Granskningen visar att Sida och Riksgälden i huvudsak har arbetat ändamålsenligt för att beräkna de förväntade förlusterna. Till exempel finns det en etablerad rutin för hur de ska arbeta för att beräkna förväntade förluster för garantier.237 Båda myndigheterna saknar dock ett tydligt handläggarstöd för att skatta viktiga parametrar i beräkningen. Det finns även brister i dokumentationen av de överväganden som respektive myndighet gör för att skatta parametrarna. Vi utgår från att Riksgäldens och Sidas arbete med att beräkna statens förväntade förluster är baserat på väl motiverade bedömningar och att det är möjligt att följa de överväganden som legat till grund för beräkningarna. 7.1Så arbetar Riksgälden och Sida med att beräkna förväntade förluster för garantier Sida ger Riksgälden i uppdrag att genomföra en bedömning av den risk som den svenska staten tar genom garantin, innan en garanti ställs ut. Riksgälden har övergripande riktlinjer för att bedöma risker för all garanti- och kreditgivning inom sin verksamhet, där Sidas garantier ingår.238 Bedömningen inkluderar en beräkning av den förväntade förlusten. Baserat på denna tar Sida ut en garantiavgift från garantitagaren. Garantiavgiften ska motsvara statens förväntade förlust.239 Sida kan dock subventionera hela eller delar av avgiften genom sitt biståndsanslag (se kapitel 2).240 Riksgäldens beräkningar av förväntade förluster baseras på uppgifter som de själva tar fram och på uppgifter från Sida. Beräkningarna görs i en modell. Några av modellens viktigaste parametrar anges i tabell 5. 236Iakttagelserna i detta kapitel baseras bland annat på en rapport som konsultfirman har tagit fram för räkning, se mer i avsnitt 1.4 samt i elektronisk bilaga 2. Kompletterande information har inhämtats av . 237EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 2. 238Riksgälden, Interna riktlinjer för processen Garanti- och kreditgivning, 2018. Se även Riksgälden, Kvantitativa analysverktyg i processen garanti- och kreditgivning, 2016. 239Se 14 § förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. 240Se 9 § förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND Tabell 5 Översikt av viktiga parametrar som ingår i beräkningen av förväntad förlust Myndighet som tar fram Sannolikheten för uteblivna återbetalningar på lån under garantin, vilket medför att ”probability of default” (PD). Den förväntade förlusten för Sida vid fallissemang, eller ”loss fallissemang, efter det att bland annat given default” (LGD). återvinningar har räknats in.241 Det förväntade utnyttjandet av garantin, Sida (i dialog med det vill säga den förväntade utlåningen över garantins löptid. Källa: EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 6–7; Sida, Överenskommelse om samarbete mellan och , . 7.2 Riksgäldens arbete med att beräkna förväntad förlust Granskningen visar att Riksgälden beräknar förväntade förluster för Sidas garantier på ett systematiskt sätt. Riksgäldens beräkningar bygger på samma struktur och parametrar för alla garantier, även om de skiljer sig åt.242 Det är däremot otydligt hur Riksgälden skattar parametern ”förväntad förlust vid fallissemang”, som är central i beräkningen av den förväntade förlusten. 7.2.1Det är otydligt hur Riksgälden skattar en central parameter för att beräkna förväntad förlust Vår granskning visar att Riksgäldens riktlinjer inte ger ett tydligt stöd för att skatta parametern ”förväntad förlust vid fallissemang” (loss given default, LGD), som är central i beräkningen av den förväntade förlusten. Det framgår till exempel inte av riktlinjerna hur Riksgälden väljer ut källor och data för att skatta LGD. Granskningen visar också att Riksgälden ofta skattar LGD mer konservativt (högre) än vad inhämtade data visar, utan att detta tydligt motiveras i Riksgäldens underlag. Riksgälden skattar LGD genom att väga samma uppgifter från olika källor. Riksgälden hämtar både in marknadsinformation från olika databaser och får ett förslag på LGD-skattning från garantitagaren.243 En diskussion om de källor som Riksgälden har använt för att beräkna förväntad förlust finns dokumenterad för varje 241Det finns en möjlighet för staten att i efterhand återvinna (få tillbaka) delar av det garantibelopp som har infriats, vilket i så fall minskar den förväntade förlusten. Se Riksgälden, Statens garantier och utlåning – en riskanalys, 2020, s. 5. 242EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 5 och 10. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Däremot anger Riksgäldens riktlinjer inte hur valet av källor ska göras, till exempel vilka källor som Riksgälden bör undersöka och hur de ska prioriteras.244 För flera garantier lägger Riksgälden till en säkerhetsmarginal vid skattningen av LGD, så att riskerna skattas högre än vad som framgår av de inhämtade uppgifterna.245 Företrädare för Riksgälden har förklarat säkerhetsmarginalen med att de data som finns tillgängliga för LGD är begränsade, vilket medför att de LGD-skattningar som garantitagaren föreslår inte alltid är pålitliga. Riksgälden menar också att det finns incitament för garantitagaren att hålla LGD-värdet nere, eftersom det ger en lägre förväntad förlust och därmed en lägre garantiavgift.246 Vidare är Riksgäldens erfarenhet att Sidas garantier som regel har en högre risk jämfört med den marknadsinformation som finns tillgänglig. Därför justerar Riksgälden ofta för detta i sin skattning av LGD. Av Riksgäldens dokumentation av beräkningarna framgår dock inte tydligt vad som ligger bakom att skattningen avviker från tillgängliga data. Riksgäldens riktlinjer saknar också vägledning för hur säkerhetsmarginaler ska tillämpas när underliggande uppgifter är bristfälliga.247 Om Riksgälden använt motpartens förslag på LGD-skattningar – istället för uppgifter från andra källor och utan egna justeringar – hade den förväntade förlusten i genomsnitt varit lägre. Det visar den analys som konsultfirman gjort för vår räkning.248 Detta betyder inte att Riksgälden nödvändigtvis har gjort fel genom att använda andra källor än garantitagarens uppgifter, eller genom att justera LGD-skattningarna, men det visar att de är centrala för beräkningen av förväntad förlust. Om skattningen är för försiktig innebär det att garantiavgiften blir högre än nödvändigt. På omvänt sätt innebär en för optimistisk skattning att garantiavgiften blir lägre. Skattningen har därmed en central betydelse för beräkningen av förväntad förlust.249 244EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 8. 245EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 3, 5 och 7. Se även s. 12, 14–16, 18 samt 20. 246EY, Rapportutkast för faktagranskning till Riksgälden – Granskning av Sidas garantiverksamhet, Riksgäldens kommentarer s. 2 och 7 samt e-post 247EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 6–8. 248Ibid, s. 7–8. 249Enligt företrädare för Riksgälden finns en avsikt att göra en generell översyn av Riksgäldens arbete med att skatta LGD, inklusive för Sidas garantier. Det finns även ett pågående utvecklingsarbete för att tydligare redovisa metodval och samlad bedömning för beräkningar av förväntade förluster generellt. Det kan exempelvis handla om att beskriva hur Riksgälden har gjort expertbedömningar i arbetet och varför en viss information ha valts framför en annan. Se intervju med företrädare för Riksgälden . R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 7.2.2 Riksgälden jämför inte initiala antaganden med faktiskt utfall Riksgälden jämför inte sina initiala antaganden med det faktiska utfallet för att kontrollera i vilken utsträckning som gjorda antaganden varit rimliga och om beräkningsmodellerna har fungerat. Att göra sådana jämförelser brukar kallas backtesting och det är något som ålägger de som är under deras tillsyn. Även om Riksgälden inte är ett kreditinstitut kan detta ses som en indikation på marknadspraxis.250 Företrädare för Riksgälden menar att de inte genomför back-testing eftersom Sidas garantiverksamhet funnits i en relativt begränsad tid, samt att det endast är ett fåtal garantier som har löpt ut. Utöver detta används Sidas garantier också i olika länder med olika kontexter. Att göra backtesting på enskilda garantier skulle därför, enligt företrädare för Riksgälden, inte vara relevant. Snarare riskerar de att bli missvisande. Riksgälden ser därför inget mervärde i att använda sig av backtesting i arbetet med att beräkna förväntade förluster.251 Vidare menar företrädarna att Sidas garantier endast utgör en begränsad del av statens samlade garantier, och att det inte är relevant att granska enskilda delar. Detta eftersom garantimodellen som helhet ska gå ihop. Det är inte relevant att jämföra de initiala skattningarna av förväntad förlust i enskilda garantier mot utfall, eftersom utfallet aldrig kommer att motsvara den förväntade förlusten, enligt företrädarna. Garantimodellen är uppbyggd som så att några garantier får större förluster än förväntat, medan andra inte får några förluster alls. Som helhet ska reserven vara i balans.252 Riksgälden gör inte back-testing av några av statens garantier. Detta på grund av att garantiportföljen inte är tillräckligt homogen och det inte finns tillräckligt med data för att göra den här typen av uppföljningar. Det är inte heller troligt att det kommer att vara möjligt att göra sådan uppföljning inom överskådlig tid, enligt företrädarna. Riksgälden arbetar utifrån en teoretisk modell som är svår att statistiskt utvärdera i praktiken då portföljen inte är tillräckligt stor och har tillräcklig historik. Istället förlitar man sig på att prissätta garantier genom att följa best practice, och att vara mycket noga med metodval och antaganden för att säkerställa bästa möjliga utfall.253 Riksgälden följer även upp statens risker för statens samlade garantier och utlåning.254 250EY, Slutrapport – Granskning av Sidas garantiverksamhet, 2020, s. 9. 251Ibid; intervju med företrädare för Riksgälden samt samt Riksgäldens faktagranskningssynpunkter på rapportutkast, . 252Intervju med företrädare för Riksgälden samt . 253Intervju med företrädare för Riksgälden samt . 254Se t.ex. Riksgälden, Statens garantier och utlåning – en riskanalys, 2020. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.3 Sidas arbete med att ta fram uppgifter till Riksgälden Sida förser Riksgälden med uppgifter om garantierna inför beräkningarna. En central uppgift är den förväntade exponeringen, det vill säga utnyttjandet, av garantierna. Det är dock otydligt hur Sida fastställer den uppgiften. 7.3.1 Sida saknar ett tydligt stöd för att skatta förväntad exponering Sida strävar efter att garantierna ska utnyttjas i så hög utsträckning som möjligt av garantitagarna. Sida räknar därför oftast att nå full exponering i garantierna. Trots det visar granskningen att exponeringen i flera garantier har blivit betydligt lägre än förväntat.255 Det innebär att Riksgälden kan ha skattat den förväntade förlusten för högt, vilket i så fall medfört att garantiavgiften och därmed en eventuell subvention har fastställts på en för hög nivå. Att exponeringen blivit lägre än förväntat kan bero på faktorer som är direkt relaterade till garantin, som att garantitagarens kapacitet att låna ut under garantin kan ha överskattats av garantitagaren eller av Sida. Externa faktorer kan också ha påverkat utfallet, som hur den makroekonomiska utvecklingen sett ut.256 Sida skattar den förväntade exponeringen utifrån den förväntade storleken på garantin och på en bedömning av motpartens kapacitet. Bedömningen baseras i stor utsträckning på uppgifter från garantitagaren och en dialog med denna.257 Enligt Sida kan det finnas incitament för garantitagarna att underskatta eller överskatta exponeringen för att minska avgiften eller öka eventuell subvention vilket ska beaktas i bedömningen.258 Trots detta saknar Sida ett tydligt stöd för handläggaren för att skatta exponeringen och för att föra dialog med garantitagaren om exponeringen.259 Enligt Sidas kan handläggaren dock konsultera en ämnessakkunnig för att få stöd.260 Företrädare för Sida har även gett exempel på flera variabler att beakta vid skattningen av förväntad exponering, som exempelvis hur insatsen är utformad, hur utnyttjandet varit i liknande insatser och garantitagarens bedömning om exponering över tid.261 Dessa typer av aspekter finns dock inte dokumenterade i några av Sidas interna dokument för hantering av garantier.