prop · H90368 · 2021-12-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:68 Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår ändringar i de bestämmelser om sekretess som gäller när Justitiekanslern företräder staten som part. Ett av syftena med ändringarna är att Justitiekanslern ska kunna ta tillvara statens rätt i rättstvister under samma förutsättningar som andra myndigheter. Därför föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som Justitiekanslern får eller tar fram med anledning av en rättstvist. Ett annat syfte med ändringarna är att bättre ska kunna uppfylla åtaganden som följer av internationella avtal och av . När Justitiekanslern företräder staten i internationella skiljeförfaranden eller i mål om förhandsavgörande hos förutsätter det att vissa uppgifter ska kunna hanteras konfidentiellt. Därför föreslås att Justitiekanslern i dessa delar av sin verksamhet ska kunna tillämpa de allmänna bestämmelser om sekretess som gäller för andra myndigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Justitiekanslerns uppdrag att bevaka statens rätt ............................... Justitiekanslerns verksamhet som ombud för staten........... Offentlighet och sekretess hos Justitiekanslern .................. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i rättstvister ...... Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i EU- Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 10.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ........................................................................ Sammanfattning av promemorian Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt ............ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 42 kap. 1, 2 och 4 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 42 kap. 4 a §, av följande lydelse. Sekretess gäller hos ombudsmän och Justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet samt hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt eller bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter endast i den utsträckning som följer av 2–4 §§. Sekretessen gäller inte i något fall beslut av justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs. Sekretess gäller hos ombudsmän och Justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet samt hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt eller bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter endast i den utsträckning som följer av 2–4 a §§. Sekretessen gäller inte i något fall sådana beslut av en justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs. stycket gäller inte hos Justitiekanslern 1.i verksamhet för att bevaka statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande, eller 2.för uppgift som lämnats av Europeiska unionens domstol med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt. Får en justitieombudsman eller Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i verksamhet som Justitiekanslern i sådan verksamhet anges i 1 § uppgift från en enskild som anges i 1 § uppgift från en enskild gäller, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1, 1.sekretess enligt 15 kap. endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, och 2.sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess för uppgift från en enskild i Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt, om uppgiften tagits emot med anledning av en rättstvist och det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i verksamhet som anges i 1 § från en myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. Förekommer uppgiften i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § en sekretessreglerad uppgift från en myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. Om uppgiften förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1, sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas slutligen har avgjorts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 42 kap. 4 a § lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i stället ska betecknas 42 kap. 4 b §. Ärendet och dess beredning Justitiekanslern har i en promemoria framfört att det finns ett angeläget behov av att stärka sekretesskyddet i ärenden där Justitiekanslern har i uppdrag att bevaka statens rätt. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2021/01730). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har ikraftträdandet av lagförslaget i avsnitt 2.1 flyttats fram med en månad. Förslaget om senare ikraftträdande är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det senarelagda ikraftträdandet. I förhållande till lagrådsremissen har därutöver vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Justitiekanslerns uppdrag att bevaka statens rätt 4.1Justitiekanslerns verksamhet som ombud för staten En av Justitiekanslerns uppgifter är att bevaka statens rätt och i mål som rör statens rätt föra eller låta föra statens talan, om inte någon annan myndighet har fått den uppgiften, se 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Justitiekanslern ska också företräda staten i skadeståndsmål i domstol enligt vad som framgår av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Justitiekanslern har företrätt staten i flera omfattande och komplexa tvistemål med stort prejudikatintresse, bl.a. om skadestånd. Motparten till staten i den här typen av mål är ofta stora bolag som företräds av advokatbyråer som är ledande inom civilprocesser. Justitiekanslern har inte särskild specialistkompetens inom samtliga de områden som tvisterna kan röra. Detta innebär att myndigheten är beroende av den kunskap som finns hos andra expertmyndigheter såsom t.ex. . I målen aktualiseras vidare ofta svåra EU-rättsliga frågor som ger domstolarna anledning att överväga om förhandsavgörande ska inhämtas från Europeiska unionens domstol (). Justitiekanslern har också vid olika tillfällen fått i uppdrag av regeringen att bevaka statens rätt med anledning av anspråk som har framställts mot med grund i investeringsskyddsavtal. Det är fråga om internationella skiljeförfaranden som ofta är komplicerade och där Prop. 2021/22:68 Justitiekanslern i sin tur kan behöva anlita ombud. förfaranden är Justitiekanslern beroende av information, sammanställningar och analyser från expertmyndigheter och . Skiljeförfarandet syftar till att snabbt och slutligt avgöra tvister utan insyn utifrån och förutsätter därför att parterna kan upprätthålla sekretess för vissa uppgifter. 4.2Offentlighet och sekretess hos Justitiekanslern Det finns ett starkt offentlighetsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. En viktig utgångspunkt är därför att offentlighet som huvudregel råder i verksamheten. När Justitiekanslern bevakar statens rätt eller bistår regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter gäller sekretess endast i den utsträckning som följer av bestämmelserna i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Regleringen innebär bl.a. att den allmänna regeln i OSL som möjliggör sekretess vid rättsliga tvister till skydd för det allmännas ställning som part inte blir tillämplig i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 19 kap. 9 § OSL). Regleringen innebär vidare att allmänna regler om utrikessekretess inte är direkt tillämpliga i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 15 kap. 1 § OSL). I Justitiekanslerns verksamhet gäller i stället sekretess till skydd för statens rätt som part endast för uppgifter från enskilda (se 42 kap. 2 § andra stycket OSL). Också utrikessekretess hos Justitiekanslern gäller endast uppgifter från enskilda och då endast om ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt (se 42 kap. 2 § första stycket OSL). Vidare kan nämnas att överföring av sekretess från en annan myndighet också förutsätter att ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt, i de fall uppgifter förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten hos Justitiekanslern (se 42 kap. 4 § andra meningen OSL). Av Justitiekanslerns promemoria framgår att de ovan beskrivna bestämmelserna medför svårigheter för Justitiekanslern att på ett adekvat sätt utföra sitt uppdrag att tillvarata statens rätt i nationella rättstvister. Justitiekanslern lyfter även fram svårigheter med att i sekretesshänseende kunna upprätthålla internationella åtaganden i samband med skiljeförfaranden och mål i . Det är angeläget att avvägningen mellan insynsintresset och möjligheten för Justitiekanslern att tillvarata statens rätt är väl balanserad. Med anledning av den framställning som Justitiekanslern har gjort finns det skäl att överväga om det bör göras förändringar av sekretessregleringen för Justitiekanslerns verksamhet i denna del. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i rättstvister Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Sekretessen ska upphöra när saken slutligen har avgjorts. i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. vikten av att förslagets förhållande till grundlagarna analyseras och att det bör övervägas om den föreslagna lagtexten kan göras mer lättillgänglig. Kammarrätten i anför bl.a. att allmänhetens behov av insyn är störst i den del av Justitiekanslerns verksamhet som rör tillsyn av svensk Kammarrätten anför vidare att det inte framgår att man mer ingående övervägt konsekvenserna för rätten att ta del av allmänna handlingar, men anser att förslagen svarar mot verkliga behov och inte går för långt med beaktande av insynsintresset. förutsätter att avsikten med förslaget inte är att dokument som är offentliga hos andra myndigheter ska kunna sekretessbeläggas med stöd av lagstiftningen. och TU Medier i (Tidningsutgivarna) avstyrker förslaget med hänvisning till insynsintresset. anför att det inte är ett särskilt högt krav som föreslås för att sekretess ska Tidningsutgivarna anför att den föreslagna ordalydelsen innebär att sekretess kan göras gällande i de flesta fall och anser att det bör övervägas om bestämmelsen kan begränsas eller kvalificeras. anför vidare att det inte framgår om det beskrivna problemet är reellt och, i så fall, hur omfattande. Skälen för regeringens förslag Sekretess i samband med rättstvister Justitiekanslern är den myndighet som för statens talan i domstol när det inte ankommer på någon annan. Myndigheten har gedigen kompetens som statens primära processförare, men däremot inte specialistkompetens inom samtliga de områden som tvisterna kan röra. Justitiekanslern regelmässigt behöver utbyta uppgifter med berörda myndigheter inom ramen för en pågående rättstvist samt löpande göra överväganden i fråga om sekretess. Sekretess gäller för uppgift från en enskild i Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt, om uppgiften tagits emot med anledning av en rättstvist och det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs (42 kap. 2 § andra stycket OSL). Justitiekanslern i sin verksamhet en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även Förekommer uppgiften i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock sekretessen endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (se 42 kap. 4 § OSL). Den bestämmelse som tar sikte på att skydda det allmännas ställning som part i en rättstvist gäller således endast uppgifter från enskilda. I förarbetena antogs att uppgifter som skulle tillkomma inom Justitiekanslerns verksamhet kunde bedömas som arbetsmaterial och att i de fall uppgifter skulle inhämtas från andra myndigheter skulle de omfattas av bestämmelserna i 42 kap. 4 § OSL, se propositionen Några frågor om sekretess (prop. 1993/94:165 s. 65). Dessa antaganden har dock visat sig inte stämma fullt ut. Material som Justitiekanslern själv producerar kan visserligen ofta bedömas som arbetsmaterial. Sådant material kan delas i konsultationssyfte utan att därigenom bli en allmän handling (se RÅ 1999 ref. 36). Inom ramen för rättstvister tar Justitiekanslern dock även fram t.ex. processlägesanalyser och rättsutredningar. Dessa delas sedan i informationssyfte med berörda myndigheter som underlag för deras kommande yttranden. Sådana handlingar blir i princip att anse som allmänna när de expedieras (se RÅ83 2:57). Det kan även finnas behov av att dela sådana uppgifter med externa experter i syfte att ge experten ett underlag att utgå från i arbetet att ta fram ett yttrande. Uppgifter som inhämtas från myndigheter, såsom rättsliga bedömningar och överväganden av processtaktisk natur, kan visserligen vara sekretessbelagda hos den översändande myndigheten med stöd av den allmänna bestämmelsen till skydd för det allmännas ställning som part (19 kap. 9 § OSL). Om uppgifterna har sammanställts med anledning av tvisten eller om de lämnas i ett remissvar till Justitiekanslern är en förutsättning för överförd sekretess även att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 4 § andra meningen). Justitiekanslern har mot denna bakgrund ansett att det sällan funnits någon möjlighet för myndigheten att neka motparten att få ta del av uppgifterna. Som lyfter fram förekommer det även att uppgifterna inte är sekretessbelagda hos den myndighet som lämnar dem, vilket innebär att det inte blir fråga om överförd sekretess. Det kan ändå finnas ett behov av sekretess när uppgifterna sätts i ett sammanhang hos Justitiekanslern inom ramen för en rättstvist. Nuvarande bestämmelser ger ingen sådan möjlighet. En ny sekretessbestämmelse för rättstvister Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som får begränsas endast om det är nödvändigt med hänsyn till bl.a. det allmännas ekonomiska intresse (2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen). , och Tidningsutgivarna lyfter fram finns det ett starkt insynsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. Detta gör sig gällande särskilt i tillsynsverksamheten, vilket Kammarrätten i framhåller. I rättstvister gäller principen att parterna ska vara likställda i processen. Att Justitiekanslern kan bli skyldig att lämna ut uppgifter om rättsliga bedömningar och strategier i ett pågående mål försämrar statens möjligheter att på ett 2021/22:68 adekvat sätt tillvarata sin rätt i en tvist. Som lyfter fram finns det ett behov för parterna att kunna ta tillvara sina rättigheter i en tvist på så lika villkor som möjligt. Justitiekanslern har vidare i sin hemställan påpekat att omvärldens intresse av insyn i en pågående tvist inte kan anses större när Justitiekanslern företräder staten än när någon annan myndighet gör det. Den bedömningen har även regeringen gjort tidigare (se prop. 1993/94:165 s. 56). Lagstiftningen har dock inte haft den effekt som förväntats. Tvärtom har sekretesskyddet i praktiken varit obefogat svagt i de mål där det är Justitiekanslern som för statens talan. Insynsintresset tillgodoses därtill genom att handlingar blir offentliga då de lämnas in till domstol. Med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse bör det därför införas en ny bestämmelse som möjliggör sekretess då det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Den nya bestämmelsen bör utformas så att den i huvudsak överensstämmer med vad som gäller när en annan myndighet än Justitiekanslern deltar i en rättstvist. och Tidningsutgivarna invänder att det föreslagna skaderekvisitet innebär att sekretess kan göras gällande i de flesta fall. Det är dock fråga om samma raka skaderekvisit som har gällt för uppgifter från enskilda och som allmänt gäller då myndigheter deltar i rättstvister (se 42 kap. 2 § andra stycket och 19 kap. 9 § OSL). Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga och att sekretessen inte blir mer långtgående än vad som hade varit fallet om det hade varit fråga om en annan myndighet. Att ytterligare kvalificera bestämmelsen så som Tidningsutgivarna föreslår skulle medföra att syftet att Justitiekanslern ska hamna i samma position som andra myndigheter i rättstvister inte skulle uppnås. I likhet med vad som gäller andra myndigheter bör sekretessen enligt den nya bestämmelsen upphöra när saken slutligen har avgjorts och sekretess för en uppgift i en allmän handling föreslås gälla i högst (se 19 kap. 9 § OSL). 6Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i skiljeförfaranden Regeringens förslag: Det ska införas ett undantag från reglerna som begränsar vilka sekretessbestämmelser som gäller i Justitiekanslerns verksamhet när Justitiekanslern bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. I sådan verksamhet ska överföring av sekretess från en myndighet till Justitiekanslern gälla utan kvalificerat skaderekvisit. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Promemorians förslag till lagtext är dock delvis annorlunda utformat. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. vikten av att förslagets förhållande till grundlagarna analyseras och att det bör övervägas om den föreslagna lagtexten kan göras mer lättillgänglig. Även Kammarrätten i efterlyser en fördjupad analys av konsekvenserna för rätten att ta del av allmänna handlingar och föreslår en alternativ lagteknisk lösning i fråga om överförd sekretess. påpekar också att den föreslagna ordalydelsen i Justitiekanslerns promemoria i fråga om skiljeförfaranden täcker in alla tvister där träffat ett avtal med en utländsk part innehållande en skiljeklausul och att det bör framgå av lagtexten om regeln är tänkt att tillämpas endast när möjligheten till skiljeförfarande följer av ett avtal mellan två eller flera anför att förslaget skulle vinna på att inkludera förhållandet till sådana sekretessbestämmelser som gäller oavsett i vilken verksamhet de förekommer. förslaget är motiverat utifrån båda parters behov i ett skiljeförfarande. avstyrker förslaget då det finns ett stort intresse av insyn i frågor som rör investeringsskyddsavtal, samt då det inte närmare preciseras vad som avses med allmänna sekretessregler. utgivarna varken avstyrker eller tillstyrker förslaget men anför att det finns ett starkt insynsbehov och att det saknas en närmare analys av konsekvenserna för allmänhetens och mediernas insyn. Skälen för regeringens förslag är part i ett stort antal investeringsskyddsavtal. innehåller i regel klausuler som innebär att tvister ska prövas genom Vid den prövningen kan regler gälla som innebär en skyldighet för parterna att upprätthålla sekretess för vissa uppgifter. Avtalen förutsätter också typiskt sett att parterna innan ett skiljeförfarande inleds undersöker möjligheterna till att förlikas. betraktas i allmänhet som konfidentiella. Genom att ingå investerings- skyddsavtal har godtagit att tvister kan komma att lösas på detta sätt och att det förutsätter möjlighet att hantera vissa uppgifter Justitiekanslern har vid ett flertal tillfällen haft i uppdrag att bevaka statens rätt med anledning av anspråk som har framställts mot med grund i investeringsskyddsavtal. Justitiekanslern har lyft fram att med nuvarande lagstiftning är möjligheterna till sekretess små. förlikningsförslag eller andra skrivelser från motparten eller från skiljenämnden kan Justitiekanslerns utrikessekretess aktualiseras. krävs att det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 2 § OSL). Det kvalificerade skaderekvisitet innebär att sekretess sällan kan bli aktuellt. Sekretess till skydd för det allmännas ställning som part skulle också kunna aktualiseras enligt den nya bestämmelse som regeringen föreslår i avsnitt 5 (42 kap. 4 a § OSL). föreslagna bestämmelsen tar dock sikte på att skydda det allmännas ställning som part, vilket det inte nödvändigtvis är fråga om t.ex. i fall då uppgifter från motparten begärs ut av tredje man. påverkas inte heller av att en publicering av uppgifter kan leda till ett försämrat förhandlingsklimat mellan parterna eller en minskad vilja från motparten att ingå en frivillig överenskommelse (se Kammarrätten i dom i mål nr 589-11). När det gäller statens egna förlikningsförslag eller liknande pekar Justitiekanslern på att det helt saknas sekretessgrund.