prop · H803158 · 2021-03-30 00:00:00 — har redan en viktig roll i ärendehanteringen eftersom tillståndsmyndigheten i vissa fall bör samråda med innan ett tillstånd till hantering av bl.a. explosiva varor ges. Denna roll föreslås nu stärkas ytterligare, dock på lägre författningsnivå. På detta sätt kommer kompetens tillståndsmyndigheterna till godo. Sammanfattningsvis finns det inte skäl att överföra uppgiften om att fatta beslut om lämplighet till på det sätt som bl.a. och kommun gör gällande. Det har vid kontakter med myndigheter, kommuner och andra berörda framkommit att det, trots förarbetsuttalandena, är oklart vad den prövning som regleras i LBE ska omfatta. Omfattningen av prövningen förefaller variera och någon enhetlig praxis har inte kunnat skönjas. Eftersom det är av yttersta vikt att det alltid sker en lämplighetsprövning av de som tar befattning med explosiva varor, finns det anledning att 2020/21:158 förtydliga i lagtexten att det bland annat är fråga om just en prövning av dessa personers lämplighet. Lagrådet anser att det finns anledning att ge tydligare vägledning när det gäller vad lämplighetsprövningen närmare ska innefatta avseende de Som framgår ovan finns i förarbetena till LBE viss vägledning när det gäller lämplighetsprövning av föreståndare. Eftersom de tillståndspliktiga verksamheterna kan skilja sig åt utifrån en rad olika faktorer såsom bland annat omfattning, vilken eller vilka slags explosiva varor som hanteras och hur verksamheten är organiserad är det svårt att mer detaljerat ange vilka faktorer eller kriterier, utöver de som anges ovan, som kan vara av betydelse vid lämplighetsprövningen av en Som tidigare nämnts spelar även tillståndsmyndighetens kunskap om och erfarenhet av vad som krävs för en säker verksamhet en viktig roll i prövningen. När det gäller den som söker tillstånd saknas motsvarande vägledning i förarbetena kring hur prövningen ska gå till. kommun, MSB och kommun efterfrågar vägledning om hur lämpligheten ska bevisas av Som alltid när det gäller lämplighetskrav är det svårt att ange några exakta kriterier för när någon ska anses lämplig. Olika krav kan, på samma sätt som när det gäller prövningen av föreståndare, behöva ställas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Rent generellt får det emellertid inom ramen för lämplighetsprövningen bedömas vara relevant att kontrollera den tillståndssökande personen i belastnings- och miss- brottslighet av inte alltför bagatellartad beskaffen- het kan medföra att personen inte bedöms uppfylla lämplighetskravet. Även sådana omständigheter som att personen har försatts i konkurs kan vara relevanta att beakta. Eftersom omständigheterna kan skilja sig åt i en rad olika avseenden finns det skäl att betona att även andra faktorer kan ha betydelse för prövningen. Det är därför inte lämpligt att i lagstiftningen ange några exakta kriterier när det gäller lämplighetsprövningen. samma skäl är det heller inte, vilket önskas av Bergsprängnings , lämpligt att generellt ange vilka brott som kan utgöra skäl för att bedöma att en person är olämplig. ändamålsenligt att sådana frågeställningar prövas av tillstånds- myndigheten i första hand och de rättsvårdande myndigheterna i andra hand vid ett eventuellt överklagande. Det finns sammanfattningsvis ingen anledning att närmare reglera formerna för och innehållet i prövningen. Det bör dock av lagen uttryckligen framgå att även den som söker om tillstånd ska genomgå en lämplighetsprövning innan tillstånd ges. MSB anser att det inte i ett brottsförebyggande syfte finns ett behov av att den som söker tillstånd för brandfarliga varor ska lämplighetsprövas. Regeringens uppfattning är dock att de nu aktuella ändringarna bara är ett förtydligande av det befintliga regelverket. Det finns därför inte skäl att, som MSB föreslår, göra ett undantag när det gäller hanteringen av I lagen anges också att den som söker tillstånd och föreståndare i övrigt ska ha de förutsättningar som krävs för att hantera, överföra, importera eller exportera brandfarliga och explosiva varor i enlighet med lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. övrigt avses exempelvis uppfyllande av de kompetens- och aktsamhets- krav som finns i LBE, men också till exempel att den som söker tillstånd inte är försatt i konkurs (SOU 2006:16 s. 98 f.). Eftersom det rör sig om Prop. 2020/21:158 grundläggande krav som ställs på enskilda finns det starka skäl att ha kvar denna reglering i LBE (prop. 2009/10:203 s. 36). Sammanfattningsvis bör förtydligandena i dessa delar även gälla för den som söker tillstånd för brandfarliga varor, eftersom prövningen omfattar också dessa varor. Frågor om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten som första instans, men kan sedan överklagas enligt 34 § LBE. Vilka som får överklaga sådana beslut följer av 42 § förvaltningslagen (2017:900) och praxis (jfr prop. 2016/17:180 s. 262 och 333). Det som framgår av tidigare förarbeten kring själva prövningen gäller alltjämt och är en bra utgångspunkt för de överväganden som tillståndsmyndigheten ska göra när det gäller den som söker tillstånd och föreståndarna innan de godkänns (se avsnitt 4.2.2). 4.1.2Prövningen av den tillståndspliktiga verksamheten Regeringens förslag: Om den som söker tillstånd är en juridisk person ska tillståndsmyndigheten göra en lämplighetsprövning av de fysiska personer som har ett betydande inflytande över den juridiska personen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. kommun och brandförsvar, tillstyrker eller har inte några synpunkter på promemorians förslag. Några remissinstanser, bl.a. kommun, MSB, , kommun och kommun, efterfrågar ett förtydligande av vilka personer som avses med begreppet ”betydande inflytande över den juridiska personen”. MSB anser vidare att så som förslaget är utformat kommer det bli ett oproportionerligt krav på tillståndsmyndigheterna att genomföra denna granskning vid varje tillståndsansökan och att bestämmelsen därför inte bör införas. anser att hur lämplighetsprövningen ska göras bör förtydligas. MSB, Industriarbetsgivarna och Svemin anser att det är tveksamt vilken prövning som ska ske när de fysiska personerna är utländska medborgare. kommun anser även att lämplighetsprövningen i detta avseende inte är nödvändig i samband med tillståndsprövningen av brandfarlig vara. Brand och anser att behovet av lämplighetsprövning i detta avseende inte är lika stort för alla typer av varor, exempelvis fyrverkerier, och att MSB därför bör ges föreskriftsrätt att undanta vissa typer av explosiva varor från kravet. Skälen för regeringens förslag Såväl fysiska som juridiska personer kan söka tillstånd enligt LBE. föreslås ovan att det av lagen uttryckligen ska framgå att den som söker tillstånd ska genomgå en lämplighetsprövning. Denna prövning tar dock i första hand sikte på fysiska personers lämplighet, exempelvis i form av kontroller av belastningsregister och liknande uppgifter. uppkommer frågan om vilka fysiska personer som ska prövas om den som 2020/21:158 söker tillstånd är en juridisk person. Det anges nämligen inte i LBE eller FBE om och i sådant fall vilka fysiska personer hos den tillståndspliktiga verksamheten som ska prövas, utöver föreståndaren. I 2 kap. 10 § andra stycket vapenlagen (1996:67) finns, när det gäller tillstånd till handel med skjutvapen, krav på att en lämplighetsprövning ska göras av den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande över en juridisk person som söker tillstånd. Som exempel på personer som har ett betydande inflytande över en juridisk person anges i förarbetena verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsman eller aktieägare med ett betydande aktieinnehav (prop. 2011/12:109 s. 37). infördes i vapenlagen motiverades den, på liknande sätt som gäller beträffande exempelvis serveringstillstånd och tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel (jfr prop. 1994/95:89 s. 102 och prop. 2008/09:145 s. 418), med att prövningen bör avse dels den juridiska personen som sådan, dels de fysiska personer som har ett betydande inflytande över denna i egenskap av till exempel verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsman eller aktieägare med betydande aktieinnehav 2011/12:109 s. 28 f.). Även paragrafens tidigare utformning ansågs dock ge visst utrymme för att låta prövningen omfatta styrelseledamöter och andra personer med avgörande inflytande över verksamheten (jfr RÅ 1996 ref. 90). Det har vid kontakt med berörda branscher och myndigheter framkommit önskemål om att göra motsvarande förtydliganden när det gäller verksamheter som söker tillstånd för explosiva varor enligt LBE. Som redan anförts finns det generellt starka skäl för att förtydliga att en prövning av sökandens lämplighet ska göras innan tillstånd ges, bland annat för att öka kontrollen över de som har tillgång till dessa varor. är därför viktigt – liksom i fråga om regleringen i vapenlagen – att det tydligt framgår vilka som ska genomgå en sådan prövning. förtydligande får, mot bakgrund av syftet med regleringen, anses både ändamålsenligt och proportionerligt. Till skillnad från MSB anser regeringen att det alltså finns skäl att även i LBE uttryckligen ange vilka fysiska personer som också ska prövas om den tillståndspliktiga verksamheten är en juridisk person. Några remissinstanser, bl.a. kommun, , kommun och kommun, efterfrågar ett förtydligande av vilka personer som avses med begreppet ”betydande inflytande över den juridiska personen”. MSB anser att det är svårt för en tillstånds- myndighet att bedöma hur stort inflytande enskilda personer har över ett företag och att det inte heller framgår när inflytandet ska betraktas som De exempel på fysiska personer med betydande inflytande som har angetts i anslutning till vapenlagen bör även gälla vid bedömningen enligt LBE, det vill säga verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsman eller aktieägare med ett betydande aktieinnehav. Därmed blir det enligt regeringens mening tydligt för såväl sökanden som tillståndsmyndigheten vilka fysiska personer som ska genomgå en sådan prövning. I likhet med vad Lagrådet påpekar anser regeringen att det är av vikt att det tydligt framgår att den prövning som tillståndsmyndigheten ska göra av dessa personer är en lämplighetsprövning. förtydligas i detta avseende. Lagrådet anser även att det finns anledning att ge tydligare vägledning när det gäller vad lämplighetsprövningen Prop. 2020/21:158 närmare ska innefatta avseende den aktuella personkategorin. Hur långtgående prövningen av dessa personer ska vara och vilka som bör prövas måste givetvis avgöras i det enskilda fallet, bland annat utifrån personens position hos den som söker tillstånd. Även omfattningen av den aktuella verksamheten och vilka explosiva varor som verksamheten hanterar varierar i stor utsträckning. Detta talar för att de individuella omständigheterna till stor del kommer att vara avgörande vid prövningen, som det finns anledning att hämta vägledning från regleringen i vapenlagen och den lämplighetsprövning av fysiska personer som görs enligt det regelverket. Vid lämplighetsprövningen av de fysiska personer som har ett betydande inflytande över den juridiska personen enligt LBE kan det alltså vara relevant att kontrollera personen i belastnings- och misstankeregistren. brottslighet av inte alltför bagatellartad beskaffenhet kan medföra att den fysiska personen inte bedöms uppfylla lämplighetskravet. Även sådana omständigheter som att personen till exempel har försatts i konkurs kan vara relevanta att beakta inom ramen för lämplighetsprövningen. Eftersom omständigheterna kan skilja sig åt i en rad olika avseenden finns det skäl att betona att även andra faktorer kan ha betydelse för lämplighetsprövningen. MSB, Industriarbetsgivarna och Svemin påpekar att det är tveksamt hur prövningen ska gå till när de fysiska personerna är utländska medborgare. efterfrågar ett förtydligande om hur lämplighetsprövningen bör göras. För att reglerna ska få genomslag är det viktigt att prövningen blir likartad, såväl när det gäller svenska som utländska medborgare. Den närmare prövningen av dessa personer får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. kan säkerligen i vissa fall behöva begära in kompletterande underlag från den fysiska person som ska prövas, för att kunna bedöma dennes lämplighet. finns det heller inget som hindrar att personen redan tidigt i ärendehanteringen ger in ett gediget underlag som gör det möjligt för tillståndsmyndigheten att göra en prövning. I ett sådant underlag kan exempelvis ett utdrag från belastningsregistret från det land personen är uppväxt eller bosatt i vara relevant. Värt att nämna är att även utländska medborgare kan förekomma i det . Till skillnad från kommun anser regeringen att det saknas skäl att inte låta detta krav även gälla för de som söker tillstånd för brandfarliga varor. Regeringen anser inte heller att det, som Brand och önskar, finns skäl att göra undantag för vissa typer av explosiva varor. Även om det, framför allt inledningsvis, kan komma att medföra mer administrativt arbete och något längre handläggningstider får kravet på prövning anses motiverat ur ett brottsförebyggande- och säkerhetsperspektiv. 4.1.3Bör fler genomgå en lämplighetsprövning? Regeringens förslag: ska göra en lämplighets- prövning av den som i tillståndspliktig verksamhet avses hantering, överföring, import och export av explosiva varor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. kommun, , och brandförsvar, är positiva till promemorians förslag om att utöka den grupp av personer som bör genomgå en lämplighetsprövning. anser dock att det är viktigt att arbetsgivarens ansvar för att kontrollera sin personal i anställningsförfarandet även fortsättningsvis är tydligt. MSB anser att förslaget slår för brett om det ska gälla för alla explosiva varor och att ett undantag bör kunna göras för deltagare i verksamhet med explosiva varor som har låg skadepotential eller stöldbegärlighet. MSB anser även att de personer som har lämplighetsprövats i ett mer omfattande tillstånd inte borde behöva prövas så ingående vid ett tillstånd som är en följd av den första verksamheten. anser att personal som hanterar fyrverkerier ska undantas från lämplighetsprövningen. Brand och anser att det finns behov av att förtydliga, exempelvis via föreskrifter eller allmänna råd, vilka som avses med begreppet och hur gränsdragningen ska göras. MSB anser att det måste förtydligas hur lämplighetsprövningen av utländska personer ska göras. Skälen för regeringens förslag En föreståndare, som ofta är en överordnad person, har till uppgift att verka för att verksamheten bedrivs enligt de aktsamhetskrav och med iakttagande av de övriga skyldigheter som följer av LBE eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Som redogörs för ovan genomgår en föreståndare en gedigen lämplighetsprövning innan han eller hon kan godkännas och tillstånd kan beslutas. Det är dock inte självklart att föreståndaren är den som faktiskt hanterar eller tar annan befattning med explosiva varor i sitt dagliga arbete. I stället finns det ofta andra personer på en arbetsplats som har tillgång till dessa varor. Även om det inte är helt klarlagt varifrån kriminella får tag på explosiva varor, är de senaste årens utveckling när det gäller denna användning bekymmersam. Det finns därför skäl för att generellt öka kontrollen över de som har tillgång till dessa varor. Vid kontakter med berörda branscher har det framkommit att den nuvarande ordningen – där endast sökanden och föreståndare prövas – inte bedöms som tillräcklig. I syfte att få till en mer omfattande prövning av de anställda har detta fått till följd att vissa företag har börjat anmäla alla som tar befattning med explosiva varor som föreståndare. Trots att en sådan rutin är möjligt enligt LBE, kan det inte anses ha varit lagstiftarens avsikt att alla som tar befattning med explosiva varor ska utses som föreståndare. En sådan praxis riskerar att förminska värdet av föreståndarens roll och innebär att det ställs onödiga och i vissa fall orimliga krav på anställda. En föreståndare är, som anges ovan, tänkt att vara en överordnad person som ska leda verksamheten. Särskilda krav ställs därför på föreståndarens kompetens i detta avseende. Mot bakgrund av den praxis som utvecklats och branschens önskemål, finns det alltså starka skäl att utöka den grupp av personer som bör genomgå en lämplighetsprövning. Hur långtgående prövningen i ett sådant fall ska vara måste givetvis bland annat bero på personens position hos den som söker tillstånd. De olika tillståndspliktiga verksamheterna skiljer sig åt i fråga om såväl behov som omfång. Det innebär att det finns utmaningar när det gäller hur den grupp som ska omfattas av en utvidgad lämplighetsprövning bör avgränsas. För större företag kan en alltför vidsträckt avgränsning innebära att många anställda kommer att behöva genomgå en lämplighetsprövning. Det kan vara betungande för såväl den som söker tillstånd som tillståndsmyndigheten och . Som framgår av förarbetena till LBE måste regelverket balanseras så att kostnaderna för uppfyllandet av säkerhetskrav står i rimlig proportion till det ekonomiska utfallet av verksamheten med varorna (prop. 2009/10:203 s. 22). Med hänsyn till den senaste tidens utveckling, där kriminella i större utsträckning använder sig just av explosiva varor, finns det emellertid all anledning att utöka prövningen och därmed kontrollen över de som tar befattning med varorna, oavsett vilken typ av verksamhet det rör sig om. Det behovet får i sammanhanget anses väga tyngre än den arbetsbörda och de kostnader som en utökad lämplighetsprövning kan innebära för de som berörs. Ytterligare en fråga är vilken typ av befattning med explosiva varor som ska omfattas. I LBE används begreppen hantering, överföring, import och export för att täcka in de befattningar med till exempel explosiva varor som regleras i lagen. Definitionerna återfinns i 5 § LBE. Med hantering (punkt 1) avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, återvinning, destruktion, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Med därmed jämförliga förfaranden avses sådan fysisk befattning med varorna som kan jämföras med de övriga förfaranden som anges i bestämmelsen. I förarbetena nämns som ett exempel upplåtelse av explosiva varor (prop. 2009/10:203 s. 68). Överföring (punkt 2) definieras vidare som varje fysisk förflyttning inom eller till från land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller land som enligt avtal med EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor. Förflyttning inom en och samma anläggning utgör dock inte överföring. Med import (punkt 3) avses införsel till från annat land än land som ingår i EES eller land som enligt avtal med EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor. Export (punkt 4) definieras som utförsel från till annat land än land som ingår i EES eller land som enligt avtal med EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor. Hantering, överföring, import och export är alltså uttryck som redan används i befintlig lagstiftning och som är tydligt definierade. Av vad som framkommit vid samtal med berörda branscher och myndigheter förefaller dessa begrepp också vara rimliga att utgå ifrån vid en avgränsning av vilka som ska genomgå en lämplighetsprövning vid tillståndsgivningen. Det finns därför inte någon anledning att göra skillnad på om befattningen rör hantering, överföring, import eller export. Däremot finns det, som MSB också påpekar, skäl för tillståndsmyndigheten att uppmärksamma om en person redan har lämplighetsprövats i ett mer omfattande tillstånd. En efterföljande lämplighetsprövning kan då, om omständigheterna tillåter det, ske i mer begränsad omfattning. Det bör, i linje med vad bl.a. kommun och påpekar, sammantaget framgå av LBE att även den som i en tillstånds- 2020/21:158 pliktig verksamhet kommer att delta i hantering, överföring, import och export av explosiva varor ska genomgå en lämplighetsprövning. påpekar att det är viktigt att arbetsgivarens ansvar för att kontrollera sin personal i anställningsförfarandet även fortsättningsvis är tydligt. Det är relevant att företagen själva, inom ramen för ett anställningsärende men även fortlöpande, bedömer om personalen är lämplig att hantera explosiva varor. Lämplighetsprövningen ersätter inte den granskning och bedömning som företagen själva gör av sin personal. Brand och och efterfrågar vissa förtydliganden om hur lämplighetsprövningen ska göras. Även Lagrådet anser att det finns anledning att ge tydligare vägledning när det gäller vad lämplighetsprövningen närmare ska innefatta avseende den aktuella personkategorin. De uttalanden som görs om lämplighetsprövningen i avsnitt 4.1.1 och 4.1.2 är aktuella även i detta avseende. Utöver lämplighetsprövningen saknas det emellertid skäl att också ställa samma krav som ställs på den som söker tillstånd och föreståndaren när det gäller att ha de förutsättningar som i övrigt krävs för att hantera, överföra, importera eller exportera brandfarliga och explosiva varor i enlighet med lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen (jfr 19 § första stycket LBE). Prövningen i den delen tar nämligen sikte på en rad andra förutsättningar, såsom kompetenskravet i 8 § LBE, som lämpligen endast bör gälla för överordnade personer och den som söker tillstånd (jfr prop. 2009/10:203 s. 35 f. och SOU 2006:16 s. 98 f. och 224 f.). Frågor om lämplighetsprövning prövas av tillståndsmyndigheten som första instans, men kan sedan överklagas enligt 34 § LBE. Vilka som får överklaga sådana beslut följer av 42 § förvaltningslagen och praxis (jfr prop. 2016/17:180 s. 262 och 333). En fråga som väckts av vissa remissinstanser, t.ex. , är om personal som hanterar fyrverkerier ska undantas från lämplighetsprövningen. Frågan får även anses innefatta vilka som omfattas av begreppet deltagare. Det huvudsakliga syftet med regleringen är att motverka att kriminella får tillgång till explosiva varor. I begreppet explosiva varor ingår även sådana varor som inte i första hand, främst på grund av deras begränsade sprängverkan, får antas vara av intresse för kriminella. Exempel på sådana varor är fyrverkerier och krockkuddar. Ett inte obetydligt antal personer hanterar sådana explosiva varor med mycket begränsad sprängverkan. Om lämplighetsprövningen ska omfatta även dessa personer kommer den administrativa bördan kunna antas blir stor, utan att syftet med regleringen uppnås. Det finns alltså skäl som talar för att personer som hanterar vissa mindre stöldbegärliga varor med begränsad sprängverkan inte ska behöva genomgå en lämplighetsprövning. har detaljbestämmelser av utpräglat teknisk karaktär undvikits på lag- och förordningsnivå. Den typen av bestämmelser har i stället utfärdats på myndighetsnivå. MSB får även när det gäller dessa undantag anses bäst lämpad att meddela sådana föreskrifter. När det gäller föreskriftsrätten, se avsnitt 4.7. Kompletteringar av förfarandet vid Regeringens förslag: Det ska uttryckligen framgå av lagen att föreståndare i tillståndspliktig verksamhet med explosiva varor ska anmälas till tillståndsmyndigheten. Detsamma ska gälla den som avses få delta i en verksamhets hantering, överföring, import eller export av sådana varor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på promemorians förslag. KCEM anser att det är oklart vem som ska anmäla personerna till tillståndsmyndigheten i de fall som konsulter anlitats av ett eller flera företag för hanteringen av explosiva varor. Skälen för regeringens förslag Av 9 § första stycket LBE framgår att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet enligt lagen ska utse en eller flera föreståndare för verksamheten.