prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — En hänvisning till lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ska föras in i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. Promemorian beskriver konsultation i den särskilda lagen som en form av samråd som ska benämnas konsultation. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. , vid (), (), , geologiska undersökning (SGU), (), (), Region (tidigare ), kommun, Girona Sámesearvi, () och (). Ett flertal remissinstanser avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget, bl.a. i , (), Transportstyrelsen, , (), , , , , , , Åre och kommuner, (Amnesty), Civil Rights Defenders (CRD), Sáminuorra, Sámiid Riikkasearvi/() och . , , , Girona Sámesearvi, SEI, SSR och anser att det nya förfarande som föreslås bör benämnas konsultation, bl.a. för att stämma överens med den terminologi som används i folkrättsliga dokument. Sáminuorra anser att förslaget till sitt innehåll inte fullt ut är att betrakta som en konsultationsordning mellan staten och samerna och att det därför inte heller bör beskrivas som en sådan. När det gäller förslaget att föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar ska gälla oberoende av konsultationslagen är bl.a. kritisk och påtalar risken för praktiska tillämpningsproblem och dubbla eller parallella samråd. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting), Amnesty, , Region samt , och kommuner anser att konsultationsordningens förhållande till den befintliga samrådsskyldigheten enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) är problematiskt eller otydligt. CRD anser att det förutom i minoritetslagen finns skäl att införa hänvisningar till den föreslagna konsultationslagen även i andra lagar som påverkar samiska intressen och rättigheter, såsom minerallagen, , och skogsvårdslagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens förslag. I utkastet föreslås endast att föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar ska gälla oberoende av den särskilda lagen. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot att förfarandet benämns konsultation. anser emellertid att terminologin bör förtydligas i lagtexten eftersom begreppet konsultation vanligen används med innebörden rådfrågning. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Region , i och pekar på risken för sammanblandning med samrådsförfaranden och förordar att skillnaden förtydligas. efterfrågar ett förtydligande av kravbilden i förhållande till existerande samrådsprocesser. Bergmaterialindustri (SBMI) anser att någon konsultation inte bör ske när samrådsskyldighet är föreskriven i lag. framhåller risken för dubbelarbete och förespråkar en bestämmelse om att i den mån särskilda regler om samråd finns i annan författning ska dessa ges företräde om det inte framgår att konsultation också ska tillämpas. och kommuner samt Region m.fl. förespråkar att konsultationer hålls åtskilda från samråd bl.a. eftersom det inte nödvändigtvis är samma personer som kan eller ska vara representanter vid konsultationer som vid samråd. Transportstyrelsen anser att begreppet ”lagar” ska bytas ut mot ”författning” eftersom samrådsskyldighet föreskrivs även i förordning. Rymdstyrelsen anser att även avtal som reglerar befintliga samråd ska fortsätta gälla och så långt som möjligt samordnas med konsultationer. , som företräder tornedalingar, kväner och lantalaiset, avstyrker förslaget och anför som skäl att det negativt särbehandlar andra nationella minoriteter. Lantmäteriet förordar att den tornedalsfinska/meänkieliska minoriteten och samerna bör behandlas lika i fråga om ortsnamnshanteringen inom det geografiska området som är gemensamt för tornedalingar och samer. och folkminnen (ISOF) förordar att ett formellt remissförfarande införs i stället för ett konsultationsförfarande i ärenden om ortsnamn och personnamn. anser att det bör övervägas om ytterligare hänvisningsbestämmelser till konsultationslagen bör införas. Skälen för regeringens förslag Konsultationer ska främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter Syftet med konsultationsordningen är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter genom att ge samerna möjlighet att utveckla sina ståndpunkter och bemöta andras i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna (se avsnitt 5.4). Konsultationerna syftar även till att ge det samiska folket insyn i processer och frågor i ett tidigt skede. Förslaget utgår från att samerna är erkända som urfolk (se avsnitt 4.1). Det innebär att det samiska folket har en särskild ställning som inte övriga nationella minoriteter har. har invänt mot att endast det samiska folket får denna rätt att bli konsulterade och anser att förslaget innebär en negativ särbehandling av andra nationella minoriteter. Som framgått ovan behöver det emellertid införas en konsultationsordning för det samiska folket på grund av dess ställning som urfolk. Det bedöms inte motiverat att införa en motsvarande rätt för övriga nationella minoriteter. Förslaget innebär inte att övriga nationella minoriteter missgynnas i strid med förbudet mot diskriminering i 2 kap. 12 § regeringsformen. Till skillnad från Lantmäteriet och ISOF anser regeringen alltså inte att det framkommit tillräckliga skäl att göra någon annan bedömning avseende frågor om ortsnamn inom det geografiska området som är gemensamt för samer och tornedalingar. Det saknas även skäl att införa en särreglering i frågor om personnamn. Det nya förfarandet ska benämnas konsultation Frågan är vilket uttryck som bör användas när det nya förfarandet beskrivs. I enlighet med vad flera remissinstanser – , , , Girona Sámesearvi, SEI, SSR och – anser bör det nya förfarande som föreslås benämnas konsultation, bl.a. för att stämma överens med den terminologi som används i folkrättsliga dokument och när det gäller motsvarande förfarande i . För detta talar även att en sådan benämning gör det lättare att särskilja konsultationer från andra former av samråd. Sáminuorra anser dock att promemorians förslag till sitt innehåll inte fullt ut är att betrakta som en konsultationsordning och att det därför inte heller bör beskrivas som en sådan. Regeringen delar inte denna ståndpunkt och anser att den konsultationsordningen som föreslås är väl förenlig med En överväldigande majoritet av remissinstanserna har varit positiva eller inte haft någon invändning mot utkastets förslag att benämna förfarandet konsultation. Regeringen anser därför att begreppet konsultation genomgående bör användas i lagen för att beskriva den nya ordningen. Med anledning av kommuns synpunkt bör det förtydligas att med konsultation avses här inte rådfrågning, utan det förfarande som framgår av lagförslaget och som har till syfte att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Föreskrifter om samrådsskyldighet ska gälla oberoende av konsultationslagen En fråga vid införande av en konsultationsordning är hur den ska förhålla sig till de bestämmelser om samrådsskyldighet som finns . Som konstaterats ovan i avsnitt 4.7 är bedömningen att de befintliga samrådsbestämmelserna inte är tillräckliga för att tillgodose det samiska folkets inflytande över dess angelägenheter. Det finns emellertid inte ändra eller inskränka myndigheters inhämtande av synpunkter och de samrådsförfaranden som genomförs med Det föreslås alltså att föreskrifter om samrådsskyldighet ska gälla oberoende av den föreslagna konsultationslagen. pekar på kan en sådan samrådsskyldighet framgå inte bara av lag utan även Föreskrifter om att inhämta yttrande från enskilda som berörs finns t.ex. i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. I nationalparksförordningen (1987:938) föreskrivs en samrådsförfaranden och andra förfaranden som följer av förordningar bör gälla oberoende av den nya lagen och om möjligt samordnas med ett konsultationsförfarande (se nedan). Det bedöms emellertid inte vara lämpligt att, som Transportstyrelsen förordar, använda begreppet författningar i bestämmelsen eftersom det omfattar även myndigheters Med anledning av Rymdstyrelsens synpunkt förtydligas att lagförslaget naturligtvis inte påverkar giltigheten av avtal om samråd och inte heller utgör hinder för en konsultationsskyldig att samordna en sådan samrådsskyldighet med en konsultation. Några remissinstanser, bl.a. , framför kritiska synpunkter gällande en sådan ordning och påtalar risken för praktiska tillämpningsproblem och dubbla eller parallella samråd. Det föreslås därför, som framgår nedan i detta avsnitt, att konsultations- och samrådsförfarandena så långt som möjligt ska samordnas av myndigheterna. Nedan behandlas även särskilt frågan om konsultationsskyldighetens förhållande till samrådsskyldigheten enligt regeringsformen framgår att vid beredning av regeringsärenden – varmed avses både författningsärenden och förvaltningsärenden – ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning det behövs ska upplysningar och yttranden också inhämtas från kommuner och även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjligheter att yttra sig. är en förvaltningsmyndighet under regeringen. berörs av regeringsärenden är regeringen alltså redan skyldig att vid behov höra myndigheten. I den omfattning det behövs ska också samiska organisationer och berörda enskilda samer ges möjlighet att yttra Bestämmelsen i regeringsformen hindrar inte att regeringen även beaktar samernas synpunkter inom ramen för ett konsultationsförfarande, som är mer än ett remissförfarande men som inte är oförenligt med det. Konsultationsskyldigheten för regeringen i förslaget, kommer alltså att gälla som ett ytterligare krav vid sidan av beredningskravet enligt regeringsformen, men det är fråga om två olika förfaranden. efterfrågar ett förtydligande av kravbilden i förhållande till existerande samrådsprocesser. konsultationsordningens syfte är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Som framgår av avsnitt 6 kommer en väsentlig skillnad att vara att konsultationsförfarandet ställer konkreta krav på de konsultationspliktiga att genomföra konsultationen på ett visst sätt enligt grunder som anges i lagen. Det föreslås bl.a. bestämmelser om när och hur en konsultation ska inledas och med vilka, förutsättningar för att delta i en konsultation, hur den går till och hur den avslutas. Vidare föreslås ett särskilt krav på dokumentation och en särskild initiativrätt för samiska företrädare. Sådana krav finns inte vad gäller föreskrifter om samrådsskyldighet. Samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden ska så långt som möjligt samordnas med konsultationer Det bör framgå av lagen att myndigheter så långt som möjligt ska samordna samrådsförfaranden med konsultationer enligt den föreslagna lagen. Med samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden avses här såväl föreskrifter i lag och förordning om samråd (t.ex. i samråd, efter samråd, samråda) som föreskrifter om att en myndighet ska begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (se t.ex. 26 § förvaltningslagen). Även det som ofta benämns remissförfaranden ska alltså så långt som möjligt samordnas med konsultationer. En förutsättning för att det ska vara möjligt är emellertid att en remittering inte sker i så sent skede av handläggningen att syftet med konsultationen motverkas av en samordning. och kommuner och Region anser att konsultationer ska hållas åtskilda från samråd bl.a. eftersom det inte nödvändigtvis är samma personer som kan eller ska vara representanter vid konsultationer som vid samråd. Det förhållandet att ytterligare personer ska delta är emellertid inget hinder för att samordna samrådet med ett konsultationsförfarande. För det fall samråd och konsultationer hålls åtskilda finns det risk för att det utförs onödigt dubbelarbete. Genom en samordning kan resurs- och tidsåtgången begränsas både för den konsulterande myndigheten och för den samiska företrädaren. Exempelvis bör en tillståndsprövande myndighet som ska samråda i eller remittera ett ärende se till att konsultationen med den samiska företrädaren så långt som möjligt sker som en utökad eller integrerad del av den processen. I det fall samrådsskyldigheten vilar på en verksamhetsutövare eller en markägare som inte själv är konsultationsskyldig är en samordning inte möjlig. Ett tidigare samråd som lett till enighet om vilka anpassningar som är nödvändiga kan emellertid medföra att det är uppenbart att konsultation inte behövs. Den beslutsfattande myndigheten ska då inte genomföra en konsultation (se avsnitt 5.5). Särskilt om konsultationsordningens förhållande till samrådsskyldigheten enligt lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk För kommunala och statliga förvaltningsmyndigheter gäller enligt 5 § första stycket minoritetslagen en allmän samrådsskyldighet med samerna och övriga nationella minoriteter. Enligt bestämmelsen ska myndigheter ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Det innebär att myndigheter ska utforma verksamheten på ett sådant sätt att en dialog kan föras med företrädare för de nationella minoriteterna, exempelvis genom att införa brukarråd där de nationella minoriteterna finns representerade. har det uppmärksammats att det funnits tillämpningsproblem på lokal nivå av samrådsskyldigheten enligt minoritetslagen. Därför har det, som nämnts i avsnitt 4.1, införts en ny bestämmelse i 5 § andra stycket som förtydligar att samråd ska ske genom en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. Skyldigheten att samråda enligt bestämmelsen gäller så långt det är möjligt, och bestämmelsen i andra stycket får därför ses som en målformulering. Flera remissinstanser, bl.a. , , och kommuner, SKR och Amnesty, anser att konsultationsordningens förhållande till den befintliga samrådsskyldigheten enligt minoritetslagen är problematisk eller otydlig. Region , i och pekar på risken för sammanblandning med samråd enligt minoritetslagen och förordar att det förtydligas. Det kan finnas en viss risk för att samrådsförfarandet enligt minoritetslagen blandas ihop med det nya konsultationsförfarandet, eftersom både bestämmelserna om samråd och konsultation gäller för statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter och syftar till att ge samerna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem. Att konsultationsförfarandet i utkastets förslag, till skillnad från förslaget i promemorian, beskrivs utan referenser till termen samråd, bör dock minska denna risk. Som framgår av avsnitt 6 kommer en väsentlig skillnad att vara att konsultationsförfarandet ställer konkreta krav på myndigheter att genomföra konsultationen på ett visst sätt enligt grunder som anges i lagen. Därigenom bör det stå klart för de myndigheter som samråder med respektive konsulterar samiska företrädare att det handlar om olika slags förfaranden. Vidare bör kriterierna skilja sig åt för när konsultation respektive samråd enligt minoritetslagen ska genomföras och när det gäller vilka samiska företrädare som ska delta. Det föreslås i avsnitt 5.4 att när ett ärende kan få särskild betydelse för samerna ska konsultation genomföras med som företrädare för det samiska folket. Enligt förslaget ska konsultation även genomföras med samebyar och samiska organisationer om ett ärende kan få särskild betydelse för en sameby eller en organisation med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna. Samråd enligt minoritetslagen ska däremot ske med de nationella minoriteterna så långt möjligt i frågor som berör dem. Samråd enligt minoritetslagen är alltså, till skillnad från konsultationer, inte nödvändigtvis knutet till ett ärende utan det räcker att en fråga uppkommit som berör samerna. I förarbetena till minoritetslagen anges att frågor där det är särskilt viktigt att fånga in de nationella minoriteternas behov och synpunkter är bl.a. områden som rör förskoleverksamhet och skola, ungdomsfrågor, äldreomsorg, biblioteks- och annan kulturverksamhet, dvs. på områden där kommunerna har vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna (prop. 2008/09:158). I fråga om vilka som samråd ska ske med enligt minoritetslagen var syftet med ändringen i 5 § första stycket minoritetslagen att förvaltningsmyndigheter inte enbart bör samråda med representanter som är utsedda av föreningar som företräder de nationella minoriteterna, utan även med personer som tillhör de nationella minoriteterna men som inte är organiserade inom föreningslivet. I förarbetena till lagändringen (prop. 2017/18:199 s. 43 f.) anges att i vissa fall kan målgruppen vara en annan än vad som kan 2021/22:19 uppfyllas av representanter för en minoritetsorganisation, t.ex. föräldrar vid samråd om förskolefrågor. Det anges även att ett lämpligt förhållningssätt är att kombinera olika former av samråd för att de tillsammans ska kunna ge en samlad bild. Detta skulle kunna göras genom att kombinera brukarråd i enskilda frågor eller med enskilda grupper inom minoriteterna med öppna samråd där alla är välkomna att delta, och därutöver även löpande samråd med en långsiktig representation, t.ex. av föreningsrepresentanter. Av redogörelsen ovan framgår att i de fall det i ett ärende blir aktuellt för en myndighet att både samråda med samer enligt minoritetslagen och konsultera samer enligt den föreslagna konsultationslagen torde samråd respektive konsultation inte sällan genomföras med olika samiska företrädare. Föreskriften om samråd enligt minoritetslagen ska därför gälla oberoende av konsultationsskyldigheten. Det är dock missvisande att betrakta det som att det sker dubbla eller parallella samråd i ett ärende eftersom det ibland kan bli fråga om olika samiska företrädare som deltar och konsultationsordningen innebär mer långtgående krav på en myndighet att genomföra konsultationen på ett visst sätt enligt grunder som anges i lagen. Om deltagarkretsen är densamma, dvs. när inga andra representanter ska delta i samråd än de samiska företrädare som önskar bli konsulterade i ett ärende, kan myndigheten uppfylla sin konsultationsskyldighet och sin samrådsskyldighet enligt minoritetslagen gentemot samerna. Även för det fall andra minoriteter och samiska representanter än de konsultationsberättigade ska delta i ett samråd bör det, på motsvarande sätt som när det gäller samrådsförfaranden enligt annan lagstiftning, ofta kunna vara möjligt för myndigheter att samordna samråds- och konsultationsförfarandena. Myndigheten bör då genomföra konsultationen som en utökad men integrerad del av det samråd som ska hållas enligt minoritetslagen. En sådan samordning kan begränsa resurs- och tidsåtgången för såväl den konsulterande myndigheten som för den samiska företrädaren. Det införs en hänvisning till konsultationslagen i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk men inte i andra lagar Det är lämpligt att införa en hänvisning i 5 § minoritetslagen till den föreslagna konsultationslagen eftersom samrådsskyldigheten enligt minoritetslagen också syftar till att ge samerna, som en av de nationella minoriteterna, möjlighet till inflytande i frågor som berör dem. En sådan hänvisning kan bidra till att tydliggöra skillnaden mellan konsultation och samråd. Frågan är om det finns skäl att även införa hänvisningar i andra lagar som påverkar samiska intressen och rättigheter, såsom minerallagen, , och skogsvårdslagen. anser att det bör övervägas om ytterligare hänvisningsbestämmelser ska tas in, t.ex. i minerallagen. Sådana hänvisningar skulle, i linje med vad CRD anför, motverka risken för att konsultationsordningen förbises i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Dock skulle ett val av denna lagstiftningsteknik fördröja reformen eftersom det skulle krävas ytterligare utredning om i vilka lagar sådana hänvisningar bör införas. Alla berörda Prop. 2021/22:19 myndigheter har dessutom skyldighet att hålla sig informerade om förändringar i lagar och andra regelverk. Det får därför anses tillräckligt med en hänvisning till konsultationslagen i minoritetslagen. 5.3Vilka ska ha en konsultationsskyldighet? Regeringens förslag: Regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter samt, efter konsultationslagens ikraftträdande, även regioner och kommuner ska konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning. Skyldigheten att konsultera ska inte heller gälla för och Sameskolstyrelsen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i Promemorians förslag omfattar även . Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. och miljödomstolen vid (), Statskontoret, vid (), (), Energimarknads- (SLU), Riikkasearvi/(), , och (). anser att det av lagtexten eller förarbeten tydligt bör framgå vilka myndigheter som ska ha en konsultationsskyldighet. SLU, SSR och SEI framför synpunkter som gäller frågan om även universiteten och de statliga forskningsråden kommer att omfattas av Statskontoret, , SLU och SSR är positiva till att konsultationsskyldigheten föreslås omfatta kommuner uppfattar att förslaget innebär att Bergsstaten är undantagen från konsultationsskyldigheten. anser att det bör anges att Bergsstaten ska vara undantagen från konsultationsskyldigheten vid handläggningen av undersökningstillstånd och fastställande av arbetsplaner. Det finns även remissinstanser som avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget eller delar av det, bl.a. i län, (), Transportstyrelsen, , och Skogsägarna (LRF) och ett flertal LRF anför att promemorians förslag helt går emot det förslag som fanns departementspromemoria Vissa samepolitiska frågor (Ds 2009:40). SFV anser att kravet på att myndigheter ska vara objektiva och opartiska vid handläggningen av ärenden eventuellt utgör ett hinder för att införa ett konsultationsförfarande med samerna. liksom Kommuner och Regioner (SKR, tidigare tillstyrker att regeringen och förvaltningsmyndigheter ska omfattas av avstyrker att den ska omfatta kommuner och regioner, eftersom de redan har ett omfattande samråd med samer enligt nuvarande lagstiftning. kommuner och regioner ska omfattas anser SKR att det behövs en tydligare avgränsning för vilka förfaranden på lokal och regional nivå som berörs av konsultationskravet, och att frågan också behöver utredas tillsammans med berörda kommuner. framför att det bör klargöras om omfattas av skyldigheten, mot anger att bestämmelsen måste ändras och anpassas till att det finns förvaltningsmyndigheter som fattar beslut om tillstånd och inte konsulterar egna förslag. inte kan anses ta tillräcklig hänsyn till tillståndsprövande myndigheters roll vid prövning av ansökningar från enskilda, eftersom myndigheter då ska agera sakligt och opartiskt och inte ha någon ståndpunkt innan ett ärende har prövats i sak. Transportstyrelsen anför att skulle det vara mindre lämpligt och avvikande från nuvarande praxis och ordning i förvaltningsprocessen i övrigt, om Transportstyrelsen i sin överprövning av ett beslut som fattas av en underinstans som inte uppfyllt sin konsultationsskyldighet skulle försöka åtgärda bristen genom att genomföra en egen konsultation, i stället för att upphäva det överklagade beslutet och låta den andra myndigheten genomföra konsultationen. i anser att det finns oklarheter om hur