prop · H803174 · 2021-04-13 00:00:00 — Om konstaterar att den sökta åtgärden förutsätter planläggning, ska nämnden besluta att vägra bygglov. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt – t.ex. genom att vägra bygglov – ska enligt förvaltningslagen inne- hålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska även innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndig- hetens ställningstagande (32 § första stycket). Av förarbetena framgår att motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten måste ange de skäl som har bestämt utgången i ärendet (prop. 2016/17:180 s. 321). I PBL-systemet är det kommunen som avgör om en detaljplan ska antas, ändras eller upphävas. En följd av detta är att ett beslut enligt över huvud taget inte får överklagas i den del det avser av- brytande av ett planarbete (13 kap. 2 § första stycket 1 PBL). Om ett för- slag till detaljplan tas upp för beslut vid ett sammanträffande med kommun- fullmäktige eller , men fullmäktige eller nämnden beslutar att inte anta, ändra eller upphäva den föreslagna detaljplanen, får beslutet endast överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (se 13 kap. 1 § 5 PBL). Motiveringskravet är generellt tillämpligt i fråga om beslut som får över- klagas. Det gäller emellertid även i fråga om beslut som inte får överklagas, under förutsättning att beslutet på ett inte obetydligt sätt kan antas påverka någons situation (se samma prop. s. 321). Vid handläggning av sådana ären- den hos myndigheter i kommuner där besluten kan laglighetsprövas enligt 13 kap. kommunallagen gäller dock inte kravet på motivering (se 2 § förvaltningslagen). En följd av att det är kommunen som avgör om en detaljplan ska antas, ändras eller upphävas, är att det även är kommunen som bestämmer om och när ett detaljplanearbete ska inledas (se 1 kap. 2 § och 5 kap. 6 § PBL). I praktiken är det dock vanligt att planläggningen sker på initiativ av en exploatör (byggherre) eller fastighetsägare. Ansvaret för planläggningen – exempelvis för hur kostnader ska fördelas – brukar då regleras i ett s.k. genomförandeavtal, dvs. i ett exploateringsavtal eller en markanvisning (se 1 kap. 4 § PBL). I promemorian föreslås att ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska innehålla de huvudsakliga skälen för kommunens ställnings- tagande, om kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploa- teringsavtal eller genomföra en markanvisning (jfr 4 kap. 33 § tredje stycket och 5 kap. 13 § tredje stycket PBL). Förslaget ska ses mot bak- grund av direktivets krav på att ett avslag på en tillståndsansökan ska inne- hålla de huvudsakliga skälen. Ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska innehålla de huvudsakliga skälen för beslutet Kravet att de huvudsakliga skälen ska anges i ett beslut om att avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.2) kan antas syfta till att garantera öppenhet och ansvarighet, jfr skäl 34 i ingressen i ändringsdirektivet (direktiv /52/EU). I PBL-systemet finns det emellertid ingen uttrycklig skyl- dighet för kommunfullmäktige eller att motivera ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Kraven i MKB-direktivet utgår från att exploatören – dvs. den enskilde som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller en offentlig myndighet som tar initiativ till ett projekt – ansöker om tillstånd hos en ansvarig myndighet och att det då är fråga om två olika aktörer. I ett sådant system finns det ett berättigat intresse av att exploatören får ta del av de skäl som bestämt utgången för den ansvariga myndighetens beslut. I PBL-systemet är utgångspunkten däremot att kommunen i normalfallet både är exploatör och ansvarig myndighet. Utifrån hur rollfördelningen ser ut i kan det således sägas vara ett undantag att planläggningen kommer till stånd på en enskilds initiativ, även om det i praktiken är vanligt förekommande (se SOU 2019:9 s. 40 f.). I promemorian föreslås att skyldigheten att motivera kommunens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska begränsas till de fall när kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en markanvisning. Flera remissinstanser, däribland Bygg- herrarna, , , , och , menar dock att kommunen alltid bör vara skyldig att motivera sina beslut att inte anta, ändra eller upphäva detaljplan, oavsett om kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en markanvisning. Regeringen gör följande bedömning. Som uppmärksammar görs det i skillnad på när kommunen beslutar att avbryta ett planarbete respektive när kommunen – genom kommun- fullmäktige eller – beslutar att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Enligt regeringens uppfattning är det inte ovanligt att en planläggning avbryts, ofta på grund av att det under planprocessen visar sig att planeringsförutsättningarna är av ett sådant slag att det inte är möjligt att genomföra den önskade exploateringen. Däremot är det i praktiken ovanligt att ett ärende drivs fram till antagande, men där en majoritet i kommunfullmäktige eller beslutar att den föreslagna detaljplanen inte ska antas, ändras eller upphävas. Den motiveringsskyldighet som gäller enligt 32 § första stycket förvalt- ningslagen gäller även när kommunen beslutar att avbryta ett planarbete. Det innebär att motiveringsskyldigheten i dessa fall inte är begränsad till fall när kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploaterings- avtal eller genomföra en markanvisning. 2020/21:174 önskemålet som flera av remissinstanserna för fram, däribland Byggherrarna och Fastighetsägarna, om att ett beslut som innebär att en planläggning avbryts ska motiveras. Undantaget i 2 § förvaltningslagen, som innebär att motiveringsskyldig- heten inte gäller för ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detalj- plan, kan i detta avseende uppfattas som en brist i förhållande till kravet i artikel 8a.2 i MKB-direktivet. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller dock inte om det i någon annan lag finns avvikande bestämmelser (se 4 § den lagen). Regeringen konstaterar att det kan finnas ett befogat intresse hos enskilda att få reda på vilka omständigheter som ligger till grund för kommunens beslut att inte fullfölja en planläggning, exempelvis när en enskild har ansökt om ett planbesked (se 5 kap. 2–5 §§ PBL) och kanske även ingått ett exploateringsavtal (se 6 kap. 39–42 §§ PBL). Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en bestämmelse i som anger att även ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska innehålla de huvudsakliga skälen för beslutet. Därigenom säkerställs genomförandet av direktivet även i de fall när ett ärende drivs fram till antagande, men där en majoritet i kommunfullmäk- tige eller beslutar att den föreslagna detaljplanen inte ska antas, ändras eller upphävas. Även om det i praktiken handlar om ett mycket litet antal fall anser regeringen, till skillnad från , att en sådan bestämmelse är nödvändig för att på ett tydligt sätt genomföra MKB-direktivet. Regeringen konstaterar att motiveringsskyldigheten när ett planarbete avbryts inte enbart är kopplad till de fall kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en markanvisning. Av det skälet anser regeringen att det inte heller finns anledning att begränsa motiveringsskyldigheten till dessa fall, på det sätt som föreslås i prome- . Därigenom tillgodoses remissynpunkterna från de företag och organisationer som har önskat att motiveringsskyldigheten ska gälla samt- liga ärenden. Den föreslagna motiveringsskyldigheten har ett nära samband med bestämmelsen i 5 kap. 5 § tredje stycket PBL. Den paragrafen innehåller regler om innehållet i ett planbesked. Om kommunen med anledning av en ansökan om planbesked bestämmer att den inte avser att inleda en plan- läggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Vägledning om hur motiveringen till ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan kan utformas kan fås från förarbetena till den bestämmelsen (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 230 och 440 f.). Bestämmelserna finns i 5 kap. 38 d § . Föreskrifter om miljöorganisationers klagorätt Regeringens förslag: En ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och uppfyller vissa villkor i ska få en uttrycklig rätt att överklaga 1.ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, vars genom- förande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt, och 2.ett beslut om att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för en åtgärd utanför detaljplan som dels innebär att området kan tas i anspråk för eller som vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk för ett MKB-projekt, dels kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Klagorätten ska inte gälla beslut som rör Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, eller . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Flertalet av de myndig- heter som yttrar sig över förslaget är positiva eller har inget att invända mot det, däribland , , , i , , och (Mark- och ). Inom byggsektorn och bland kommunerna är flera remissinstanser nega- tiva. Flera anser att förslaget riskerar att försena och fördyra byggprojekt, bl.a. Byggherrarna, och . Några remissinstanser anser att det uttryckligen ska framgå av bestämmelsen att överklaganderätten inte gäller inom detaljplan, däribland Fastighetsägarna och . () ifrågasätter behovet av bestämmelsen eftersom den uppenbarligen saknar självständig betydelse vid domstolarnas prövning av miljöorganisationers klagorätt. efterlyser även en redovisning av hur den ändrade bestämmelsen relaterar till senare tids rättspraxis. kommun anser att klagorätten bör kopplas till organisationens ändamål, så att t.ex. en ornitologisk förening inte ges klagorätt avseende kulturmiljöfrågor. och läns museum anser att det finns ett behov av att förtydliga att kulturmiljöorganisationer och dess företrädare ingår i begreppet miljöorganisationer. anser att myndigheten, som är en del av totalförsvarets militära del, bör ingå i gruppen myndigheter som är undantagna från klagorätten. (mark- och miljödomstolen) anser att den föreslagna ändringen bör göras inom ramen för en samlad översyn av behovet och möjligheten att i lag tydliggöra miljöorganisationers rätt att överklaga beslut enligt . Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Enligt MKB-direktivet ska medlemsstaterna inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att medlemmar av den berörda allmänheten 2020/21:174 har rätt till rättslig prövning av vissa frågor. Innebörden av bestämmelsen är att den berörda allmänheten har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i direktivet prövad i dom- stol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Det förutsätter att medlemmen antingen har ett tillräckligt intresse eller hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt medlemsstatens förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning (se artikel 11.1). Med den berörda allmänheten avses den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i direktivet. Icke-statliga miljöskyddsorganisa- tioner som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska anses ha ett till- räckligt intresse (se artikel 1.2). Dessa krav i MKB-direktivet motsvarar kraven i artikel 9.2 i Århuskonventionen. Den berörda allmänhetens rätt till rättslig prövning enligt såväl artikel 9.2i konventionen som artikel 11.1 i direktivet avser alltså även handlingar och underlåtenheter. Det kan t.ex. röra sig om att kommunen beslutar att allmänheten ska få lämna synpunkter under en , kontaktar berörda för samråd i ett för sent skede av en planprocess (handling), eller inte kungör den information som ska kungöras inför ett tillståndsbeslut (underlåtenhet), jfr promemorian Århuskonventionen (Ds 2004:29 s. 92). Utöver artikel 9.2 finns det en bestämmelse om tillgång till rättslig pröv- ning i artikel 9.3 i Århuskonventionen. Enligt den ska varje part till kon- ventionen se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Artikel 9.3 rör alltså jämfört med artikel 9.2 dessutom handlingar och underlåtenheter av privatpersoner. Enligt det första ledet får en konventionspart sätta upp kriterier för vilka som har rätt att få tillgång till rättslig prövning enligt artikeln. Av det andra ledet framgår den rättsliga prövningens omfattning, dvs. handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen. Några inskränkningar i rätten till rättslig prövning anges inte. Till ledning för vad som ska betraktas som lagstiftning relaterad till miljö kan beaktas hur miljöinformation definieras i artikel 2.3 (se The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s. 50 f.). Miljöinformation ges här en vid betydelse och innefattar bl.a. [information om] tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap, natur- områden och biologisk mångfald (inbegripet genetiskt modifierade organ- ismer) samt samspelet mellan dessa delar. Därutöver innefattas olika faktorer, verksamheter och åtgärder m.m. som kan påverka miljön. Dess- utom innefattas tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer m.m. i den mån de påverkas eller kan påverkas av nämnda verksamheter eller åtgärder eller av tillståndet i miljön. Den lagstiftning som avses i artikel 9.3 är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den aktuella bestämmelsen är relaterad till miljön i den breda förståelse av begreppet som redogörs för ovan, jfr besluten från konventionens efter- levandekommitté rörande (ACCC/C/2008/31), (ACCC/ C/2011/63 och 2010/48), (ACCC/C/2006/18) och (ACCC/ 102C/2005/11). Ett beslut enligt får vanligtvis överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (13 kap. 8 § PBL jämförd med 42 § förvaltningslagen). För vissa typer av beslut gäller särskilda bestämmelser. En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § (se 13 kap. 12 § PBL). De juridiska personer som avses, i det följande benämnda miljöorganisationer, är sådana som 1.har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- skyddsintressen, 2.inte är vinstdrivande, 3.har bedrivit verksamhet i under , och 4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. Europeiska kommissionens kritik och svar Kommissionen har i en formell underrättelse angett att den uppfattar regleringen i som att miljöorganisationer har talerätt endast när det överklagade beslutet förväntas få negativa effekter på miljön. Enligt kommissionen är detta inte förenligt med direk- tivet. Kommissionen har även framfört synpunkter på i vilken utsträckning som underlåtenhet eller passivitet enligt artikel 11 i MKB-direktivet kan överklagas i svensk rätt. Regeringen har i sitt svar på den formella underrättelsen framfört att genomförandet av artikel 11 i MKB-direktivet är fullständigt och att av- gränsningen av klagorätten till att omfatta en viss ärendetyp inte innebär en otillåten inskränkning av bestämmelsens räckvidd. I svaret konstateras att såväl praxis som kommissionens synpunkter talar för att plan- och bygglagens regler om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om detaljplaner inte är tillräckligt transparenta, framför allt när det gäller de krav som följer av Århuskonventionen. Klagorätten för miljöorganisationer ska avse detaljplanebeslut vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan Miljöorganisationers rätt att överklaga beslut enligt regleras i 13 kap. 8 och 12 §§ . De får enligt 8 § över- klaga beslut som har gått emot organisationen (jfr 42 § förvaltningslagen) och enligt 12 § beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för sådana verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § , dvs. MKB-projekt (jfr t.ex. NJA 2020 s. 190 och Mark- och avgöranden i mål nr P 10684-17 och i mål nr P 4498-18). I säkerställs därmed att miljöorganisationer får överklaga ett planbeslut avseende ett MKB-projekt. Kommissionen har dock uppfattat regleringen som att miljöorganisationer endast har klagorätt när det överklagade beslutet förväntas få negativa effekter på miljön, dvs. 2020/21:174 kommunen har konstaterat att genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt förarbetena till 13 kap. 12 § är rätten att överklaga begränsad till och aktualiseras vid planläggning för vissa särskilt angivna åtgärder där ett normalt förfarande tillämpas och en miljö- konsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna för MKB-projekt ska upprättas (jfr prop. 2006/07:122 s. 62). Av praxis framgår emellertid att miljöorganisationernas klagorätt varken är begränsad till planer som reglerar verksamheter och åtgärder som regleras i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen eller förutsätter att kommunen har gjort bedömningen att en betydande miljöpåverkan kan antas. vid en konventionsenlig tolkning av 13 kap. 8 § och 42 § förvaltningslagen bedömt att miljöorganisationer till följd av Århus- konventionen även får överklaga detaljplaner med annat innehåll än det som avses i 4 kap. 34 § (jfr t.ex. överdomstolens avgöranden i mål nr P 10684-17 och i mål nr P 4498-18). Rätten för miljöorganisationer att få överklaga vissa beslut gäller sådana beslut som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i MKB-direktivet (se artikel 11.1). I PBL-systemet motsvarar detta alla detaljplaner som avser ett MKB-projekt, oavsett om kommunen efter undersökningen har bedömt att planen kan antas medföra en betydande miljöverkan eller inte (se 5 kap. 11 a § första stycket PBL). Enligt praxis är s.k. administrativa förfaranden inte tillräckligt för ett korrekt genomförande av ett EU-direktiv (se domstolens dom kommissionen mot , C-168/85, EU:C:1986:381, punkt 13). svensk praxis ger stöd för en korrekt tillämpning av MKB-direktivet är alltså inte tillräckligt. Regeringen anser därför att det finns anledning att i förtydliga att miljöorganisationer får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt. I den nuvarande lydelsen används uttrycket som kan antas medföra Att ändra till uttrycket vars genomförande kan antas medföra miljöpåverkan tydliggör att miljöorganisationernas klago- rätt inte beror på vilken bedömning som kommunen har gjort eller vilket planförfarande som tillämpats. I stället ska en sådan organisation ha rätt att överklaga alla detaljplaner som avser ett MKB-projekt, så länge som planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att om en miljöorganisation överklagar en detaljplan som avser ett MKB-projekt och vars genomförande kommunen har bedömt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, så måste domstolen redan vid prövningen av om organisationen har klagorätt ta ställning till om genomförandet av planen, trots kommunens bedömning, kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Det kan emellertid inte vid en sådan prövning ställas krav på en mer fullständig bevisning utan att helt föregripa den slutliga prövningen av sakfrågan. Domstolen får därför pröva om organisationen har klagorätt utifrån det då presenterade underlaget. medför att den slutliga prövningen av planens miljöpåverkan kan komma att göras utifrån ett mer fullständigt underlag än vad som var fallet vid prövningen av klagorätten. Domstolen är därför vid den slutliga pröv- ningen inte bunden av den bedömning av planens miljöpåverkan som gjordes när klagorätten prövades. Regeringen anser att den uttryckliga klagorätten inte bör omfatta detalj- planer som avser något annat än ett MKB-projekt. I sådana fall får klago- rätten för miljöorganisationer prövas utifrån den generella bestämmelsen i 13 kap. 8 § . () ifrågasätter behovet av bestämmelsen i 13 kap. 12 § eftersom den saknar självständig betydelse vid domstolarnas prövning av miljöorganisationers klagorätt i förhållande till bestämmelsen 13 kap. 8 §. Regeringen anser dock att det bör införas en uttrycklig bestämmelse i för att säkerställa ett korrekt genomförande av MKB-direktivet i . Klagorätten ska även omfatta beslut om lov eller förhandsbesked för vissa åtgärder som ska föregås av en bedömning av deras miljöpåverkan Som redan nämnts ska miljöorganisationer enligt MKB-direktivet ha rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i direktivet prövad (artikel 11.1). Därigenom omfattas även beslut om bygglov och förhandsbesked av kraven. Det hänger samman med att den ansvariga myndighetens beslut i behovsbedömningen ska offentliggöras, om medlemsstaten bestämmer att det i varje enskilt fall ska bedömas om en miljöbedömning av ett MKB-projekt ska göras (jfr artikel Att det inte finns något krav på att det inför behovsbedöm- ningen ska ske ett samråd med allmänheten om åtgärdens miljöpåverkan, saknar betydelse i detta sammanhang (jfr skäl 29 i ingressen till direktiv /52/EU). Stöd för uppfattningen att enskilda – och därmed även miljöorganisationer – ska kunna klaga på ett beslut som innebär att någon miljöbedömning inte behöver göras, finns i praxis (se EU- domstolens dom Mellor, C-75/08, EU:C:2009:279, punkterna 55–59, även dom , C-570/13, EU:C:2015:231, punkterna 44– 46). Mot denna bakgrund anser regeringen att miljöorganisationer bör ha en uttrycklig rätt att överklaga beslut om att ge lov eller positivt förhands- besked för en åtgärd utanför detaljplan som innebär att området kan tas i anspråk för, eller som vidtas i ett område som redan är ianspråktaget för, vissa MKB-projekt. Det kan exempelvis handla om beslut där nämnden har gjort bedömningen att det inte behövs någon detaljplan på grund av att åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr förslaget till ändring i 4 kap. 2 § första stycket PBL i avsnitt 6.2.2). Det kan även handla om beslut där nämnden har underlåtit att bedöma miljöpåverkan, trots att den skulle ha prövats. Miljöorganisationernas uttryckliga rätt att överklaga bygglov och förhandsbesked för vissa MKB-projekt bör inte omfatta de beslut där det inte behöver göras någon bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det gäller om den sökta åtgärden inte om- fattas av kravet på planläggning enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 16 kap. 1 § 1 , eftersom det då inte är fråga om någon underlåtelse från sida (jfr förslaget i avsnitt 6.2.3). Däremot bör klagorätten omfatta sådana fall där 2020/21:174 nämnden har tillämpat dessa föreskrifter på ett felaktigt sätt.