prop · H90324 · 2021-10-05 00:00:00 — Det har inte gjorts några utvärderingar av energideklarationernas effekter på energiprestandan i bebyggelsen, av deras effekter på konsumenterna på bostadsmarknaden eller av kvaliteten i själva energideklarationerna . granskade systemet 2009,116 utvärderade införandet av energideklarationerna 2009117 och rapporterade också om energideklarationerna till regeringen 2010.118 Energideklarationerna förekommer i delar av andra utredningar, men någon övergripande utvärdering av systemet som helhet har inte genomförts. har uppmärksammat regeringen på behovet av en omfattande översyn av systemet, för att utvärdera om syftet nås och om energideklarationerna skapar det värde som de ska.119 instruktion 115Regeringsbeslut M2015/1394/Ee. 116Riksrevisionen, Energideklarationer – få råd för pengarna RiR 2009:6, 2009. 117Boverket, Utvärdering av systemet med energideklarationer, 2010. 118Boverket, Utvärdering av systemet med energideklarationer, 2010. 119Boverket, Budgetunderlag 2021-2023, 2020. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L innehåller dock redan ett krav på att myndigheten ska följa och analysera tillämpningen av lagstiftningen om energideklaration för byggnader.120 Bilden av att utvärderingar av systemet endast omfattar dem som publicerades och 2010 bekräftas också i en intervju med företrädare för Regeringskansliet.121 2021 innehåller inga uppdrag om att utvärdera eller följa upp energideklarationerna,122 och regeringen har inte tillfört extra medel till någon översyn av systemet i budgetpropositionen för 2021.123 Regeringen beslutade att ska utvärdera stödet för renovering och energieffektivisering och analysera ägarförhållanden på hyresbostadsmarknaden. Energideklarationerna ingår inte uttryckligen i uppdraget. Däremot ska bland annat analysera vilka styrmedel eller kombinationer av styrmedel som är mest relevanta för att främja renoveringar samt miljö- och energieffektiviserande åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet utan att äventyra hyresgästernas trygghet. Regeringen beslutade att senast vid utgången av ska rapportera en översyn av energi- och klimatrådgivningen som helhet. Översynen ska omfatta om rådgivningen passar samhällets nya förutsättningar, av vilka särskilt nämns digitalisering och pandemin, men den ska också omfatta om rådgivningen sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt i förhållande till de energi- och klimatpolitiska målen. I uppdraget ingår att särskilt ta fram en plan för att bedriva rådgivningen på andra språk och nå ytterligare målgrupper.124 4.5 Ännu oklart vad kostnadseffektiva åtgärder innebär Eventuella åtgärdsförslag i energideklarationen ska vara kostnadseffektiva, enligt lagen om energideklaration för byggnader.125 EU-direktivet definierar att med kostnadsoptimal nivå avses den prestandanivå som leder till den lägsta kostnaden under den beräknade ekonomiska livscykeln, och att den kostnadsoptimala nivån ska ligga inom värdena på de prestandanivåer där nyttokostnadsanalysen beräknad över den beräknade ekonomiska livscykeln är positiv.126 I en bilaga anges också att genom att beräkna energieffektivitetskostnaderna under den förväntade 120Se 3 § 8 i förordningen med instruktion för . 121Intervju med företrädare för , . 122Regeringsbeslut, II2 Regleringsbrev för avseende , 2020. 123Skriftlig kommunikation med , inkommen . 124Regeringsbeslut, II18 Regleringsbrev för avseende , 2020. 125Se 9 § lagen om energideklaration för byggnader. 126Se artikel 2.14 i direktiv /31/EU. Enligt direktivet gäller också att den lägsta kostnaden bestäms med beaktande av energirelaterade investeringskostnader, kostnader för underhåll och drift (inklusive energikostnader och sparande, berörd byggnadskategori, inkomst från producerad energi), i tillämpliga fall, och kostnader för bortskaffande, i tillämpliga fall. Den beräknade ekonomiska livscykeln bestäms av varje medlemsstat. Den avser den återstående beräknade ekonomiska livscykeln för en byggnad när kraven på energiprestanda fastställs för byggnaden som helhet, eller den beräknade ekonomiska livscykeln för ett byggnadselement när kraven på energiprestanda fastställs för byggnadselement. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ekonomiska livscykeln kan medlemsstaterna bedöma kostnadseffektiviteten med minimikrav avseende energiprestanda på olika nivåer. har uppmärksammat regeringen på att begreppet ”kostnadseffektiva åtgärder” är problematiskt, vilket gjordes . Myndigheten konstaterade bland annat att varken lag, förordning eller föreskrifter angav någon tydlig gräns för vilka åtgärder som ska anses vara kostnadseffektiva. Rapporten visade också att det förekom att energiexperterna lämnade åtgärdsförslag vid sidan om energideklarationen, eftersom de ansåg att beräkningarna var för osäkra för att tas med dem i energideklarationen. menade att problemet delvis bestod i att experterna uppfattade att beräkningarna skulle vara mer exakta än de faktiskt kunde vara eftersom de ofta var baserade på grova uppskattningar, och att kraven därför hämmade experterna.128 Förordningen om energideklaration för byggnader ändrades så att det nu framgår att energideklarationer ska innehålla uppgifter om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.129 Utredningen om energisparlån konstaterade 2017 att förslag då inte hade lett till något förtydligande av begreppet kostnadseffektiv, i vare sig myndighetens föreskrifter eller i dess allmänna råd.130 Året därpå föreslog utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring att förordningen om energideklaration för byggnader skulle förändras så att det blev tydligare vad som avsågs med kostnadseffektiva åtgärder, och att beräkningarna skulle uppnå vissa kvalitetskrav. Utredningen menade att det skulle kunna leda till fler åtgärdsförslag och därmed mer information till fastighetsägare om hur de kan energieffektivisera byggnaderna.131 Detta kunde enligt åstadkommas inom ramen för gällande lag och förordning, och bekräftar att inga ändringar gjorts utifrån förslaget.132 Även från våra kontakter med kan vi konstatera att begreppet kostnadseffektiva åtgärder inte har förtydligats, i vare sig föreskrifter, allmänna råd eller andra styrande dokument.133 127Bilaga III till direktiv /31/EU. 128Boverket, EU-direktivet om byggnaders energiprestanda – konsekvenser och behov av förändringar i det svenska regelverket. En redovisning av regeringsuppdrag N2010/1474/E, 2010. 129Se 7a § förordningen om energideklaration för byggnader. 132Skriftlig kommunikation med , inkommen . 133Skriftlig kommunikation med , . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 5Boverket brister i uppföljning och samverkan av energideklarationer I det här kapitlet presenterar vi resultaten av vår granskning av arbete med energideklarationerna. Granskningen visar att inte i alla delar har implementerat systemet för energideklarationer så att det kan ge ett effektivt stöd för energieffektivisering i småhus. har regelbundet analyserat vilka konsekvenser som följer av förändringar i lagstiftningen, men har bara i viss mån följt tillämpningen av lagstiftningen. Bristen på uppföljning medför också att arbetet inte kan sägas ha bedrivits effektivt. samverkan med har varit begränsad . •Mottagarnas och energiexperternas perspektiv följs inte upp systematiskt. •Det saknas kontroll över om uppgifterna i energideklarationerna är korrekta. Det saknas också kunskap om i vilken mån energideklarationer för småhus innehåller information om rekommenderade åtgärder och om vad som krävs för att genomföra dem, samt om eventuell information utgör ett stöd för ägare och köpare av småhus. •Det saknas en övergripande analys av om och hur energideklarationerna bidrar till en mer energieffektiv bebyggelse. •Boverkets tillsyn har visat att det förekommer felaktigheter i annonseringen av energideklarationer vid försäljning av småhus. har inte beslutat om föreläggande med anledning av detta, men väl informerat mäklare om problemet. •Boverkets samverkan med om energideklarationer är begränsad . 5.2 Begränsad samverkan med samverkade med , för att sprida information och föra dialog om energideklarationer. drev också med stöd av en informationsportal på internet, där man bland annat informerade om energideklarationer i syfte att främja åtgärder. skickar regelbundet uppgifter från energideklarationsregistret till de kommunala energi- och klimatrådgivarna.134 I arbetet med en kommande utlysning har fört samtal med om resurseffektiva byggnader för att stärka rådgivarnas roll. 134Skriftlig kommunikation med , inkommen . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheten anger att man har haft avstämningar med ,135 men redovisar inget systematiskt arbete med samverkan som berör rådgivningens roll för energideklarationer. 5.3 Kontroll bedrivs delvis på lägsta möjliga nivå ansvarar för tillsynen av energideklarationerna. Tillsynen bedrivs både utifrån kontroller i energideklarationsregistret och med grund i anmälningsärenden.136 tillsyn omfattar bland annat att se till att lagen och andra föreskrifter om energideklarationerna följs i fråga om upprättande, uppvisande, korrekt annonsering och överlämnande av energideklarationen vid köp eller förhyrning. har även tillsyn över att energideklarationerna har upprättats av en oberoende expert, och får meddela närmare föreskrifter om kraven på sakkunskap och oberoende. Frågor som berör energiexperternas sakkunskap eller lämplighet i övrigt, felaktiga eller falska energideklarationer ska hanteras av certifieringsorganen, tre olika aktiebolag som ackrediterats av myndigheten 5.3.1 har arbetat för högre validitet i energideklarationerna Det saknas kontroll över om uppgifterna i energideklarationerna är korrekta. Det beror på att har valt den lägsta av tre nivåer av kontroll som anges i direktivet om byggnaders energiprestanda. Nivån innebär att kontrollerar att den information som rapporteras in av experterna är rimlig och arbetar för att minska risken för felaktiga inmatningar i registret av energideklarationer. Validitetskontrollerna regleras i EU-direktivet för byggnaders energiprestanda, och i förordningen om energideklaration för byggnader.138 De två högre nivåerna av kontroll (som alltså inte valt) omfattar också de rekommendationer som anges i energideklarationen och platsbesök i energideklarerade hus.139 135Intervju med företrädare för , . 136Se 24 och 25 § lagen om energideklaration för byggnader; och 1 a § förordningen om energideklaration för byggnader. 137Boverket, Promemoria. Tillsyn av energiprestanda vid annonsering av egnahem och bostadsrätter. Dnr 3874/2014, 2015. 13819 § förordningen om energideklaration för byggnader. Se även direktiv /31/EU Bilaga II. 139Se artikel 18 och bilaga II direktiv /31/EU. Medlemsländerna ska inrätta ett oberoende kontrollsystem för energideklarationerna, en uppgift som får delegeras. Kontrollen ska göras på ett urval av en statistiskt signifikant procentandel av energideklarationerna under ett givet år. Förutom validitetskontroll av indata, vilket är det alternativ som har valt, kan kontrollen omfatta även resultat och rekommendationer eller en fullständig kontroll inklusive platsbesök i energideklarerade byggnader. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L utför en validitetskontroll av energideklarationerna vilka rapporteras till regeringen. Vi har tagit del av validitetskontrollerna för åren 2014–2019. Kontrollerna utgår från fyra (tre) parametrar med tillhörande frågeställningar och omfattar en procent eller mer av de statistiskt relevanta energideklarationerna från respektive år.140 De frågor som ställs till materialet fungerar som problemindikationer om möjliga felaktigheter i registret och de inrapporterade energideklarationerna. har även granskat antal rekommendationer som ges till byggnader med olika energiklass. Det framgår tydligt från rapporterna att har arbetat systematiskt både med föreskrifter och råd och med att utveckla IT-systemen för att risken för felaktiga inmatningar minskar. Resultaten presenteras i årsredovisning och föranleder enligt ingen direkt återkoppling från regeringen.141 5.3.2 Mäklarna har uppmärksammats på felaktig annonsering Energiprestandan i småhus anges ofta felaktigt i annonser, visade egna undersökningar 2015 och 2017. Vid försäljning av en byggnad, eller en del av en byggnad, är ägaren ansvarig för att byggnadens energiprestanda anges vid annonseringen.142 upptäckte att av annonserna med villor och radhus på var felaktiga 2015. Det rörde sig om felaktigheter såsom att uppgifter om energiprestanda helt saknades i annonsen eller otillåtna och i vissa fall felaktiga omvandlingar från energiprestanda till energiklass för hus som deklarerats före 2014.143 undersökning bedömdes av annonserna vara felaktiga.144 Annonsundersökningar är inte del av regelbunden tillsyn av energideklarationerna, eftersom endast har fått in någon enstaka anmälan om felaktig eller bristande annonsering.145 har möjlighet att meddela förelägganden som behövs för att lagen om energideklaration ska följas, förelägganden som också kan förenas med vite. Föreläggande mot säljare får förenas med vite om det finns en energideklaration upprättad för byggnaden.146 har inte beslutat om några förelägganden, men har påbörjat ett arbete för att kunna starta tillsyn av annonsering.147 Rapporterna som visar på felaktig annonsering har dock delgivits till Fastighetsmäklarinspektionen, och 140Jfr 19 § förordningen om energideklaration för byggnader. 141Skriftlig kommunikation med , . 14213 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 143Boverket, Promemoria. Tillsyn av energiprestanda vid annonsering av egnahem och bostadsrätter. Dnr 3874/2014, 2015. 144Boverket, Promemoria. Undersökning av om energiprestanda anges vid annonsering av egnahem och bostadsrätter. Dnr 3232/2017, 2017. 145Skriftlig kommunikation med , inkommen . 14625 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 147Skriftlig kommunikation med , inkommen . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förelägganden kan inte riktas mot mäklaren, eftersom det är säljaren som är skyldig att informera om innehållet har inte lämnat några förslag på åtgärder till följd av de felaktigheter som uppdagats i tillsynen.148 5.4 Uppföljningen av systemets olika delar brister 5.4.1 har efterfrågat utvärdering av systemet föreslog hur energideklarationerna kunde utvecklas för att bli ett mer effektivt styrmedel, utifrån problem som uppmärksammats i möte med fastighetsägare, intressegrupper och i media.149 uppmärksammade regeringen på att det finns behov av att göra en omfattande översyn av systemet med energideklarationer, i syfte att utvärdera om systemet skapar planerat värde. påtalade behovet av att förbättra kvaliteten och överensstämmelsen mellan olika länders system och utveckla digitala tjänster för att byggnadsägare och intressenter ska kunna ta del av uppgifter i registret Regeringen har inte beslutat om någon utvärdering av systemet /2010, då gjorde en utvärdering av . har inte på eget initiativ utvärderat energideklarationerna eller tagit fram någon utvärdering av effekterna av energideklarationerna på energieffektiviteten. Det innebär att det saknas en övergripande analys av om och hur energideklarationerna bidrar till en mer energieffektiv bebyggelse. Vi har granskat förvaltningsplaner –2020 och nyutvecklingsplaner för åren 2019–2020 för de IT-system som ligger till grund för att kunna utvärdera energideklarationerna. Planerna anger tydligt problembild, mål och konkreta, klart prioriterade åtgärder som behövs för att användarna ska kunna göra bland annat uttag och rapporter. Utifrån planerna har vi inte skäl att dra slutsatsen att IT- systemen i sig är det huvudsakliga skälet till att uppföljningen brister. 5.4.2 Oklart om mottagarna får tillräcklig information Med undantag för energideklarationens sammanfattning, har själva informationsinnehållet i energideklarationen inte varit föremål för regelbunden uppföljning. Tillsynen av energideklarationerna omfattar heller inte kontroll av om utfärdade energideklarationer innehåller ytterligare information om de rekommenderade energieffektiviserande åtgärderna och om vad som krävs för att 148Skriftlig kommunikation med , inkommen . 149Boverket, PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus. Dnr 1393-2602/2011, 2011. 150Boverket, Budgetunderlag 2021-2023, 2020. R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L Informationen ska enligt förordningen om energideklaration för byggnader finnas i energideklarationen.151 ger något olika bilder av vilken information som ska finnas föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklarationer för byggnader anger att 7 § förordningen om energideklaration för byggnader ska följas.152 Det finns också ett utrymme i formuläret där energiexperten kan lämna uppgifter om var det finns ytterligare information och vad som krävs för att genomföra åtgärderna.153 om energideklarationer nämner dock inte att energideklarationen ska innehålla dessa uppgifter.154 På grund av bristen på uppföljning saknas det kunskap om huruvida energideklarationerna ger småhusägare och småhusköpare tillräcklig information för att energieffektiviserande åtgärder ska kunna genomföras. I kapitel 3 framgick dessutom att många energideklarationer i energiklasserna D–G utfärdas utan åtgärdsförslag, vilket pekar på att det riskerar att helt saknas information om effektiviseringsåtgärder i dessa deklarationer. 5.4.3 Ägares och experters erfarenheter följs inte upp systematiskt har undersökt hur mottagarna uppfattar sammanfattningen av energideklarationen. Det gjordes första gången när systemet var nytt,155 och när sammanfattningen reviderades 2014. Vissa kunskaper samlades också i en promemoria 2011.156 Systemet med energideklarationer blev mer konsument-fokuserat när det uppdaterade direktivet krävde att deklarationen skulle visas upp för presumtiva köpare eller hyresgäster. I samband med det skiftet utvecklade en ny sammanfattning av energideklarationerna, som fortfarande används. I arbetet med att utveckla energideklarationerna ingick en undersökning av hur den föreslagna, nya utformningen uppfattades av både personer som kom i kontakt med energideklarationens sammanfattning i sitt arbete och personer som enbart tog emot den som privatperson.157 1517a § förordningen om energideklaration för byggnader. 152Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader, BFS 2007:4. 153Skriftlig kommunikation med , inkommen . 154Boverket, ”Energideklaration - en handbok”, hämtad . 155Boverket, Ögonblicksbild av ”Lappen i Trappen” Kvalitativ utvärdering. Dnr: 449- 1924/2009, 2008. 156Boverket, PM om Energideklarationerna som styrmedel – analys och förslag att byta fokus. Dnr 1393--2602/2011, 2011. 157Trivector, Reviderad sammanfattning av energideklarationen - Vad tycker man om den? Rapport 2012:06, 2012. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kunskaper om hur energideklarationerna tas emot är en viktig del i att åstadkomma ett effektivt system för energieffektivisering av byggnader. De undersökningar som omfattar mottagare eller utförares perspektiv på sammanfattningen har utförts när systemet har utvecklats. Mottagarperspektivet och energiexperternas perspektiv är heller inte del av de återkommande kontroller som ingår i systemet. 5.4.4 Svårare för konsumenterna med primärenergital Med införandet av primärenergital158 blev energideklarationerna svårare att förstå. Exempelvis kan minskad energianvändning ge ett ökat (det vill säga sämre) primärenergital, om man energieffektiviserar genom att byta till en energibärare med högre primärenergifaktor, till exempel ett byte från fjärrvärme till el.159 Det beror på att beräkningen av primärenergianvändningen ska baseras på primärenergi- eller viktningsfaktorer som kan variera mellan olika energibärare, se avsnitt 2.1.160 Vi har inte granskat hur detta påverkar möjligheterna att ge kostnadseffektiva åtgärdsförslag. Införandet av primärenergital innebär att den angivna energiprestandan anges på ett nytt sätt, vilket ska underlättar jämförelser mellan byggnader som deklarerats efter januari 2019.161 Övergången till ett nytt beräkningssystem minskar dock jämförbarheten mellan hus med energideklarationer från olika tidpunkter. Själva energiklassningen beräknas bli densamma för cirka 8 av 10 småhus och flerbostadshus, och för 3 av 4 lokaler. bedömde att förändringen skulle ge en negativ effekt på konsumentupplysningen, energideklarationens främsta mål.162 har arbetat för att minska risken för att mottagaren får svårare att förstå energideklarationen efter införandet av primärenergital. Ett skäl till att energiklassningen A–G infördes var att förenkla för mottagaren, eftersom ett numeriskt värde kan vara svårt att förstå. För att underlätta förståelsen och möjliggöra jämförelser med tidigare energideklarationer finns även byggnadens specifika energianvändning, det vill säga den köpta energin som har tillförts huset, med i energideklarationens sammanfattning. Jämförelser och förståelse förväntas också underlättas av att det finns referensvärden.163 Effekterna av förändringen 2019 har ännu inte utvärderats. 158Att skriva byggnadens energiprestanda i primärenergital innebär att energideklarationen anger hur mycket energi som behöver tillföras i hela energisystemet för att den enskilda byggnadens energianvändning ska kunna uppfyllas, beräknat på hela vägen från utvinning av energiråvara 159Boverket, Konsekvensutredning BFS 2018:11 föreskrifter om ändring i verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader. Dnr 3.2.1 7097/2017, 2018. 160Se ändringar i bilaga I punkt 2 i direktiv /844 om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om energieffektivitet. 161Boverket, ”Energideklarationens innehåll”, hämtad . 162Boverket, Konsekvensutredning BFS 2018:11 föreskrifter om ändring i verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader. Dnr 3.2.1 7097/2017, 2018, s. 22. 163Skriftlig kommunikation med , inkommen . R I K S R E V I S I O N E N S Y S T E M E T M E D E N E R G I D E K L A R A T I O N E R – T Y D L I G T S Y F T E M E N O K L A R T M Å L 6Bidrag till rådgivning stödjer inte energideklarationerna tydligt Det här kapitlet presenterar vår granskning av arbete med att styra, fördela och följa upp bidragen till energi- och klimatrådgivning. Granskningen visar att inte har genomfört bidragen till energi- och klimatrådgivning så att det tydligt ger ett stöd för småhusägare i deras hantering av energideklarationer. •Andelen av den kommunala energi- och klimatrådgivningen som är finansierad direkt av statliga medel har ökat något . Kommunerna finansierar av rådgivningen. •En liten andel av befolkningen använder sig av den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Andelen av husköparna 2018–2020 som sökt rådgivningen är inte väsentligen högre än andelen i befolkningen som sökt rådgivningen. •Energimyndighetens föreskrift för bidragen innehåller inga krav på rapportering av effekter eller resultat av den bidragsfinansierade verksamheten i kommunerna, med undantag för i den utökade rådgivningen.