prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — Det kan också avse hot om att anmäla en illegal arbetstagare till en myndighet, eller hot om utebliven lön vid vägran att arbeta övertid. Kravet på ofrivillighet tar sikte på en begränsning av någons valfrihet. Ofrivilligheten kan antingen föreligga från början av utförandet av arbetet eller inträda i ett senare skede. Det innebär t.ex. att åtgärder som hindrar en arbetstagare från att lämna sitt arbete också kan innebära att tvångsarbete föreligger, även om arbetstagaren inledningsvis på ett frivilligt sätt har samtyckt till anställningsförhållandet. Med arbete under uppenbart orimliga villkor avses arbete eller tjänst under villkor – såväl faktiska arbetsförhållanden som andra villkor – som är så dåliga att de vid en objektiv helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet på ett påfallande och negativt sätt skiljer sig från vad som får anses acceptabelt på arbetsmarknaden. Det uppställs därmed ett högt krav för att exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor ska anses föreligga. Exempel på exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor kan vara att en person får arbeta för en synnerligen låg lön eller oavlönat, eller under orimligt långa arbetsdagar. Andra exempel kan vara att den anställde utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker i arbetet eller att arbetsgivaren i samband med arbetet tar ut orimligt hög ersättning för en resa till eller för mat eller boende, som sedan dras av från inarbetad lön. Huruvida det rör sig om arbete under uppenbart orimliga villkor får dock alltid avgöras efter en objektiv helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. 126Se bilagan till lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 4. 127Se 4 kap. 1 a och b §§ (1962:700). Brottet människoexploatering har sin grund i prop. 2017/18:123, bet 2017/18:JuU32, rskr. 2017/18:303. 128Om brottet bedöms vara av normalgraden döms den åtalade till fängelse i högst . Är brottet att anses som grovt döms den åtalade för grov människoexploatering till fängelse i lägst och högst . 4 kap. 1 b § (1962:700). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Straffbestämmelsen om människohandel lyder: ”Den som genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ, rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel”.129 Det är syftet med handelsåtgärden (rekrytering, transport, överföring eller inhysning) som är avgörande, någon faktisk exploatering behöver inte ha ägt rum för att brottet ska anses vara fullbordat. Den största skillnaden mellan brottet människoexploatering och brottet människohandel är att människoexploatering kan användas när någon handelsåtgärd inte har förekommit eller går att bevisa.130 3.4.1 Endast tre fällande domar har två fall resulterat i fällande domar för brottet människohandel på grund av tvångsarbete.131 Sedan det nya brottet människoexploatering infördes har det endast varit ett fall där en arbetsgivare dömts för brottet. I det fallet rörde det en restaurangägare som dömdes till åtta månaders fängelse för att ha utnyttjat två anställda genom att vilseleda dem att arbeta långa arbetsdagar för en synnerligen låg lön under en dryg månads tid.132 Sammantaget finns det därmed totalt tre fällande domar för människohandel för tvångsarbete och människoexploatering. konstaterar att det är en närmast obefintlig risk att straffas för den arbetsgivare som exploaterar arbetstagare. En av de viktigaste riskfaktorerna för att grov arbetskraftsexploatering ska breda ut sig i ett land är att det föreligger låg risk att bli fälld för människohandel för tvångsarbete eller liknande brott, enligt för grundläggande rättigheter (FRA).133 har fått återkommande kritik för sitt arbete med att utreda och åtala fall av människohandel. som följer upp arbete mot människohandel, , lyfter i rapporten särskilt fram att rättsväsendet behöver stärka sin förmåga att utreda och åtala i fall av människohandel för arbetskraftsexploatering.134 Det finns flera orsaker till att det finns så få domar avseende människohandel och människoexploatering, något som flera utredningar och rapporter har diskuterat. Människohandelslagstiftningen är en komplicerad och ofta svårtillämpad lagstiftning. Brist på resurser och brist på förmåga hos Polisen att utreda brotten 1294 kap. 1 a § (1962:700). 130Jämställdhetsmyndigheten, Manual vid misstanke om människohandel – En stöd och skyddsprocess för offer för människohandel i , 2019, s. 17. 131Hudiksvalls tingsrätt dom i mål B 2220-11 samt Hovrätten i dom i mål B 9732-09. 132Norrköpings tingsrätt dom i mål B 198-19. 133FRA, Severe labour exploitation: workers moving within or into Union States’ obligations and victims’ rights, 2015, s. 44. 134Council of Europe, Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . Second Evaluation Round, 2018, s. 52. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan också vara orsaker till att inte fler människohandelsbrott upp. Det finns också förhållanden som gör att offer för människohandel och människoexploatering sällan vill vittna. Det handlar bland annat om hot från gärningsmännen och offrens rädsla för repressalier, svårigheter att styrka dessa hot med annan bevisning eller att offren blir lojala med gärningsmännen.135 En rapport tar upp att domstolar i har satt upp högre krav för att ett brott ska klassas som människohandel för tvångsarbete än vad förarbeten till lagstiftningen anger.136 3.4.2Bristande kunskaper hos åklagare kan vara bidragande orsak till få åtal Åklagarnas kunskaper om lagstiftningen avseende människohandel och människoexploatering är viktiga för att en förundersökning ska leda till åtal och i slutändan fällande domar. väcktes totalt fem åtal på området. 2018 väcktes tre åtal om människohandel för tvångsarbete och väcktes två åtal om människoexploatering.137 Enligt inleds förundersökningar i majoriteten av anmälningarna för människohandel eller människoexploatering eftersom de klassas som allvarliga brott.138 bedrevs 40 förundersökningar om människohandel för tvångsarbete och människoexploatering139, men endast två av dessa ledde till åtal och ett av dessa fall ledde till en fällande dom. Ett skäl till att det väcks få åtal kan vara bristande kunskap om lagstiftningen hos åklagare. Ärenden om människohandel hanteras av seniora specialiserade åklagare på riksenhet mot internationell och organiserad brottslighet (). Ärenden om människoexploatering handläggs däremot i regel av allmänna åklagarkammare som hanterar många olika sorters brott. En företrädare för anger att det skulle kunna vara fördelaktigt om även ärenden om människoexploatering uteslutande handlades av RIO.140 har ingen särskild utbildning eller kurs angående människohandelslagstiftningen för åklagare. Det har inte heller gjorts några utbildningsinsatser med anledning av att den nya lagstiftningen om människoexploatering tillkom.141 gjordes dock en kortare utbildningsinsats i samband med att utvecklingscentrum tog fram ett metodstöd för människohandel och andra närliggande brott. Metodstödet finns tillgängligt för alla åklagare på intranät.142 135SOU 2016:70, s. 15; , Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 65; intervju med företrädare för i , . 136Johansson, Människohandel och människoexploatering på den svenska arbetsmarknaden – en översikt, 2020, s. 1. 137Mejl från företrädare för , . 138Telefonintervju med företrädare för , , . 140Mejl från företrädare för , . 142Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 4 Kontroll av arbetsgivare I det här kapitlet besvarar vi frågan om huruvida myndigheternas kontroller fungerar för att ingripa mot arbetsgivare som utsätter arbetstagare för arbetskraftsexploatering. Vi granskar myndighetsgemensamma kontroller samt arbetsplatsinspektioner och deras arbete mot människohandel. Här granskar vi också om det finns förutsättningar för fackförbunden att granska arbetsvillkor på arbetsplatser där det finns en ökad risk för arbetskraftsexploatering. Vårt huvudsakliga underlag består av intervjuer med företrädare för myndigheter och enkäter till arbetsmiljöinspektörer och . anser att tillsynsverksamheten fungerar väl för att identifiera och ingripa mot arbetsgivare som utsätter arbetstagare för arbetskraftsexploatering om: •myndigheterna har mandat att kontrollera missförhållanden som kan innebära olika former av arbetskraftsexploatering •myndigheterna kan dela och jämföra information sinsemellan för att på så sätt kunna bedriva ett effektivt underrättelsearbete som leder till att arbetsgivare som exploaterar arbetskraft upptäcks •myndigheterna har metoder för tillsyn som gör att missförhållanden på arbetsplatsen upptäcks och utsatta för arbetskraftsexploatering identifieras •myndighetsanställda som kan komma i kontakt med offer för arbetskraftsexploatering får utbildning om frågan. Genom tillsyn har myndigheterna möjlighet att upptäcka arbetsgivare som exploaterar arbetskraft och identifiera brottsoffer. Enligt för grundläggande rättigheter (FRA) ska EU:s medlemsstater se till att personal vid organisationer som kommer i kontakt med arbetskraftsexploatering är medvetna om de olika formerna av arbetskraftsexploatering och utbildas att reagera på lämpligt sätt.143 FRA framför också att EU:s medlemsstater har skyldigheter att genomföra inspektioner som syftar till att identifiera fall av arbetskraftsexploatering för att skydda offer och straffa förövare.144 I propositionen som föregick godkännandet av protokollet till konvention om tvångsarbete beskrev regeringen att det i huvudsak är , arbetstagarorganisationer, och som kan upptäcka missförhållanden på en arbetsplats.145 143FRA, Severe labour exploitation: workers moving within or into Union States’ obligations and victims’ rights, 2015, s. 5. 144FRA, Protecting migrant workers from exploitation in the EU: boosting workplace inspections, 2018, s. 11. 2016/17:93, s. 24. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna har inte mandat att granska merparten av de missförhållanden som kan innebära arbetskraftsexploatering. Istället är det arbetsmarknadens parter som har ett stort ansvar genom att bevaka arbets- och anställningsvillkoren på arbetsplatserna.146 Vi granskar hur parterna upplever sina möjligheter att granska arbetsvillkor på de delar av arbetsmarknaden där arbetskraftsexploatering förekommer. Myndigheterna saknar till vissa delar mandat för att komma åt arbetskraftsexploatering. Det finns också brister i utbildningen av de anställda och genomförandet av kontrollerna, vilket är bidragande orsaker till att så få offer för arbetskraftsexploatering identifieras. •De myndighetsgemensamma kontrollerna har svårt att komma åt arbetskraftsexploatering. Det beror på att myndigheterna inte har mandat att granska merparten av de missförhållanden som kan innebära arbetskraftsexploatering. Det beror också på att regionkoordinatorerna, som har brottsofferperspektivet i inspektionerna, sällan deltar i inspektionerna. Slutligen är det utmanande att få den som är utsatt att våga prata med myndigheterna vid inspektionstillfället. •Det finns ett bristande brottsofferperspektiv i Polisens arbetsplatsinspektioner. Trots uppenbara risker för att individer som polisen stöter på under kontroller har blivit utsatta för arbetskraftsexploatering saknar vissa gränspoliser utbildning om människohandel. Dessutom lämnar gränspolisen sällan vidare ärenden till de grupper som arbetar mot människohandel i regionerna. •Arbetstagarorganisationerna bedömer att det är svårt att bevaka arbetsvillkoren i branscher där exploatering ofta förekommer. 4.3Myndighetsgemensamma kontroller mot arbetslivskriminalitet har åtta myndigheter i uppdrag att utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka arbetslivskriminalitet.147 2016/17:93, s. 17. 147Regeringsbeslut A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 4.3.1 Anslaget för uppdraget utnyttjas inte fullt ut Regeringen har avsatt för åren 2018–2020 att fördela mellan de medverkande myndigheterna.148 Av de 18 miljonerna har 3 miljoner gått till för arbetet med metodutveckling och 3 miljoner till olika partsorganisationer.149 Övriga har betalats ut till de sju andra myndigheterna för att de ska arbeta med metodutveckling. En stor del av resurserna har dock inte gått åt. Av de som avsattes för uppdraget betalades närmare 8 miljoner tillbaka 2018. 5 av de 12 miljonerna tillbaka.150 har återbetalat de största summorna både 2018 och 2019. Myndigheten bedömer att det behövs en tydligare och mer långsiktig planering för att kunna använda resurserna till extra personal för uppdraget. 2018 betalades pengarna ut först vilket försvårade planeringen för Polismyndigheten.151 Även har återbetalat en stor del av anslaget. menar att en större del av anslaget hade kunnat användas om medlen kunnat användas till löpande verksamhet så som handläggning, istället för bara till metodutveckling.152 4.3.2Problem med informationsdelning mellan myndigheter försvårar identifiering av brottsliga arbetsgivare Flera myndighetsrepresentanter uppger att det är ett stort problem att myndigheterna är begränsade av sekretess i de myndighetsgemensamma kontrollerna.153 Två forskare som studerat myndigheternas samverkan anger att det inte är vid genomförandet av kontrollerna som problemen med sekretess uppstår. Det är istället i planeringen av kontrollerna och i efterarbetet som sekretessfrågor blir till ett hinder. Det är svårt att skicka information mellan myndigheter, och särskilt till de myndigheter som inte själva deltar i kontrollerna.154 Regeringen har också uppmärksammat problemen med sekretess i kontrolluppdraget. Av den anledningen tillsatte en utredning som bland annat ska kartlägga och analysera i vilka situationer sekretessproblematik aktualiseras och vilken information som behöver utbytas.155 2017/18:1, utgiftsområde 14. 149Enligt förordningen (2018:1404) om statsbidrag till arbetsmarknadens parter för att främja kunskapsutbyte och samverkan med myndigheter i syfte att motverka brott och andra regelöverträdelser i arbetslivet. 150Mejl från företrädare för , . 151Mejl från företrädare för , . 152Mejl från företrädare för , . 153Intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för ; telefonintervju med företrädare för gränspolisen, . 154Vänje, Slutrapport avseende följeforskningsuppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, 2020, s. 38. 155Regeringskansliet, , A2020/00229/SV samt bilaga till beslut. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (Brå) har också fått ett uppdrag om att undersöka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer i arbetet med att förebygga brott.156 4.3.3 Arbetskraftsexploatering täcks inte in vid kontrollerna I regeringens uppdrag till myndigheterna beskrivs en problembild där arbetstagare utnyttjas genom osäkra arbetsvillkor, lägre löner, allvarliga kränkningar av arbetstagares rättigheter och minskat skydd enligt arbetsrätts- och socialskyddslagstiftningen. Regeringen beskriver vidare i regeringsuppdraget att aktörer som inte följer regler i syfte att uppnå konkurrensfördelar ofta bryter mot flera olika regelverk . De exemplifierar att brottsligheten bland annat kan handla om arbetskraftsexploatering och människohandel.157 tolkar det som att regeringen har avsett att fånga in arbetskraftsexploatering med det myndighetsgemensamma kontrolluppdraget. Missförhållanden som innebär arbetskraftsexploatering kontrolleras inte Trots ambitionen med regeringens kontrolluppdrag är det ingen av myndigheterna som ingår i uppdraget som har i uppgift att kontrollera att arbetstagarna har goda arbetsvillkor. Det beror på att arbetsvillkor kontrolleras av arbetsmarknadens parter genom framför allt kollektivavtal och inte av myndigheter, så som framkom i kapitel 3. Av de missförhållanden som räknades upp i avsnitt 3.3 är det endast dålig arbetsmiljö och i viss mån långa arbetstider som omfattas av de myndighetsgemensamma kontrollerna. Därför är det stor risk att myndigheterna gör kontroller på arbetsplatser utan att upptäcka missförhållanden som är en del av arbetskraftsexploatering, så som att arbetstagarna får mycket låg lön, arbetar långa dagar eller bor under Det saknas tydliga uppdrag att motverka exploatering hos flera myndigheter Av de myndigheter som ingår i kontrolluppdraget är det endast , och som har i uppdrag att bidra till arbetet mot människohandel och människoexploatering.158 uppger för att de inte har i uppdrag att verka 156Regeringsbeslut Ju2019/03304/. 157Regeringsbeslut A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM, s. 3. 158Migrationsverket ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott enligt 5 § 4 förordningen (2019:502) med instruktion för . har enligt förordningen (2014:1102) med instruktion för ett uppdrag om att ge information till regeringen (8 a §) samt att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel (Bilaga 7). Enligt 4 § förordningen (2017:9379) med instruktion för ska myndigheten främja utvecklingen av förebyggande insatser mot människohandel för alla ändamål samt på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, liksom med internationella aktörer, och bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T mot arbetskraftsexploatering.159 I regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel står att kan upptäcka personer som är offer för människohandel inom ramen för sin inspektionsverksamhet, och att polis och socialtjänst ska kontaktas i sådana fall. I handlingsplanen anger regeringen att den har ändrat instruktion, bland annat i syfte att tydliggöra myndighetens ansvar på området.160 Instruktionen har ändrats genom att större fokus ligger på att ska välja att inspektera arbetsgivare som medvetet bryter mot regelverket.161 anser att inte har fått något uttalat uppdrag från regeringen att motverka människohandel och människoexploatering. Det följer heller inte naturligt av myndighetens övriga tillsynsuppdrag som är begränsade till att följa upp arbetsmiljölagen och närliggande lagstiftning.162 Inte heller har något uttalat uppdrag om att motverka människohandel. Myndigheterna har därmed inte mandat och uppdrag att fullt ut åtgärda den problembild som målas upp i uppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll. Kontrollerna kan motverka exploatering genom att myndigheterna informerar arbetstagare om sina rättigheter De myndighetsgemensamma kontrollerna kan ändå ha betydelse för att motverka arbetskraftsexploatering om myndigheterna informerar arbetstagare om sina rättigheter. Det kan motverka exploatering i det fall arbetstagarna själva söker hjälp hos till exempel ett fackförbund. Myndigheterna kan också upptäcka annan typ av brottslighet, till exempel brott mot skattelagstiftningen, hos de arbetsgivare som exploaterar arbetskraft. Om så sker kan arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft straffas, även om det rör annan brottslighet än själva utnyttjandet av arbetskraft. Det finns emellertid en risk att exploaterade arbetstagare hamnar i en sämre situation efter en inspektion som fokuserar på annan brottslighet än exploatering av arbetskraft.163 Arbetstagare kan till exempel bli hårdare kontrollerade av arbetsgivaren eller avskedade efter en inspektion om arbetsgivaren misstänker att arbetstagare bidragit till att brottsligheten upptäckts.164 159Mejl från företrädare för ; intervju med företrädare för , . 160Regeringskansliet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018, s. 13–14. 1612 § förordning (2007:913) med instruktion för . 162Se förordning (2007:913) med instruktion för . 163Detta diskuteras i FRA, Protecting migrant workers from exploitation in the EU: boosting workplace inspections, 2018, s. 24. 164Ibid, s. 22 och 24. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett sätt att motverka arbetskraftsexploatering är om myndigheterna identifierar potentiella offer för människohandel eller människoexploatering vid kontrollerna. Huruvida det arbetet fungerar undersöker vi i följande avsnitt. 4.3.4Det är svårt att identifiera utsatta för arbetskraftsexploatering vid inspektionerna Det är få utsatta för exploatering som tas om hand efter att ha upptäckts vid myndighetsgemensamma kontroller enligt de regionkoordinatorer vi intervjuat.165 Det bekräftas också av uppgifterna om att det finns få identifierade offer för arbetskraftsexploatering i statistik.166 Fyra av tio arbetsmiljöinspektörer som deltar i myndighetsgemensam tillsyn bedömer att myndigheterna som deltar i kontrollerna har ganska dåliga möjligheter att identifiera och ta hand om potentiella brottsoffer.167 Det finns flera orsaker till att det identifieras få potentiella brottsoffer vid inspektionerna. En orsak är att regionkoordinatorerna, som ska ha rollen av att identifiera brottsoffer, sällan deltar i inspektionerna.168 Det beror på att de är få till antalet och har ett mycket brett uppdrag.169 När regionkoordinatorerna väl är med vid inspektionerna upplever de att det är svårt att få de anställda att våga eller vilja träda fram och prata med myndigheter vid inspektionstillfället.170 Ett skäl till det är att det svårt för den som är utsatt för exploatering att veta vilken roll de olika myndighetsrepresentanterna har. Två regionkoordinatorer anger att det skulle behövas fler inspektioner för att identifiera offer för arbetskraftsexploatering och större möjligheter för myndigheterna att komma på uppföljande besök och prata med personalen.171 4.4 Polisens inspektioner och tillslag Utöver deltagande i myndighetsgemensam tillsyn genomför Polisen flera typer av inspektioner och insatser som kan bidra till att motverka arbetskraftsexploatering. hade i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa människohandel i hela landet.172 165Intervjuer med regionkoordinatorer , ; Region , ; Region ; Region , . 166Se avsnitt 2.3.1. I finns det, till skillnad från många andra länder, ingen särskild utpekad aktör som har funktionen att formellt identifiera offer eller ge en person formell status som offer för människohandel i landet. , Manual vid misstanke om människohandel – En stöd och skyddsprocess för offer för människohandel i , 2019, s. 13. 167Riksrevisionens enkät till arbetsmiljöinspektörer inom myndighetsgemensam tillsyn, april–. ; intervjuer med regionkoordinatorer Region , ; Region , ; Region . 169Intervju med regionkoordinatorer Region ; Region , ; Region , . 170Intervjuer med regionkoordinatorer Region , ; Region , . 171Intervju med regionkoordinatorer , . 172Regeringsbeslut Ju2017/09598/LP (delvis), Ju2007/01154/Å, Ju2016/07818/PO m.fl. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 4.4.1Polisens människohandelsarbete gagnas av tips från andra myndigheter