prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — anser att utredningen inte presenterar tillräckligt starka skäl för att olika förutsättningar för skydd ska gälla beroende av om den rapporterande personen väljer att vända sig till en extern rapporteringskanal eller direkt till en myndighet. motsätter sig att skyddet endast undantagsvis gäller för den som inte använder anvisade externa kanaler. m.fl. anser att det skulle vara lättare att orientera sig i regelverket om en person som rapporterar till en myndighet får skydd direkt, utan krav på intern rapportering först. Vidare påpekar TCO att en bedömning behöver göras i det enskilda fallet om det finns förutsättningar att kunna larma skyddat och att en sådan inte alltid är lätt att göra. Enligt regeringens uppfattning finns i huvudsak två skäl som talar för att det bör ställas särskilda krav om den rapporterande personen väljer att rapportera till en myndighet utan att använda externa rapporteringskanaler. Det första skälet är omsorgen om berörda personer, dvs. fysiska eller juridiska personer som i en rapport anges ha orsakat ett missförhållande eller som i rapporten anges ha anknytning till sådana personer. Berörda personer kommer vid rapportering via externa rapporteringskanaler enligt förslaget att skyddas genom sekretess och annan reglering som omgärdar de externa rapporteringskanalerna. Att sådant skydd finns motiverar enligt regeringens uppfattning att rapporterande personer skyddat kan vända sig direkt till en extern rapporteringskanal utan att den rapporterande personen först har uppmärksammat arbetsgivaren på missförhållandena. Det andra skälet är att det bör finnas starka incitament att använda de externa rapporteringskanalerna. Om rapportering skyddas enligt samma förutsätt- ningar oberoende av om kanalerna används saknas sådana incitament. Att den rapporterande personen får sekretesskydd om denne väljer att använda externa rapporteringskanaler är inte tillräckligt incitament eftersom den rapporterande personen inte nödvändigtvis kan förväntas ta hänsyn till berörda personers intressen. Därför bör enligt regeringens mening inte skydd erbjudas enligt samma förmånliga villkor om den rapporterande personen rapporterar till en myndighet på annat sätt än via externa rapporteringskanaler. En lämpligare ordning är att det, i likhet med vad som gäller enligt visselblåsarlagen, ställs vissa krav för att skyddet ska gälla vid extern rapportering som inte sker via externa rapporteringskanaler. Enligt visselblåsarlagen är kraven vid extern rapportering antingen att arbets- tagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren har vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder har vidtagits, eller att arbetstagaren av något annat skäl hade befogad anledning att slå Lojalitetsplikten var av central betydelse vid utformningen av visselblåsarlagens skydd. Det är en på arbetsmarknaden etablerad rättsgrundsats som innebär att parterna i ett anställningsförhållande inte får agera på ett sätt som är ägnat att skada motparten. Plikten innebär bl.a. att arbetstagare i första hand ska upplysa arbetsgivaren om förhållanden som har betydelse för arbetsgivaren. Regeringen anser att det är viktigt att ställa motsvarande krav som ställs i visselblåsarlagen vid extern rapportering i syfte att värna lojalitetsplikten. De nämnda kraven som ställs i visselblåsarlagen överensstämmer i allt väsentligt med de krav som enligt direktivet ska ställas vid offentlig- göranden (artikel 15). Det första alternativa kravet är enligt både visselblåsarlagen och direktivet att rapportering först har skett internt. Det andra alternativa kravet enligt visselblåsarlagen är att det annars finns befogad anledning att vända sig till en myndighet utan att först vända sig internt. Detta krav preciseras i författningskommentaren till visselblåsar- lagen på ett sådant sätt att det får anses i sak överensstämma med kraven vid offentliggörande i direktivet (artikel 15.1 b). I syfte att förenkla regleringen anser regeringen därför att det är lämpligt att i stället för de krav som finns i visselblåsarlagen vid externa larm formulera lagtexten så att den närmare motsvarar de krav som ställs i direktivet vid offentliggöranden. Huvudregeln bör således vara att rapportering till en myndighet som inte sker via externa rapporterings- kanaler ska föregås av intern rapportering och endast om den rapporteringen inte leder till vissa uppföljningsåtgärder eller viss återkoppling får extern rapportering ske. Dessutom bör, under vissa förutsättningar, extern rapportering få ske direkt om det föreligger överhängande eller uppenbar fara, risk för repressalier eller risk för att missförhållandet inte avhjälps. Liksom påpekar framgår det inte av utredningens lagförslag vilken fara som avses. Även vid anger att det vore lämpligt att ange vilken typ av fara som avses. Regeringens anser att det bör tydliggöras att det är fara för liv, hälsa, säkerhet eller risk för omfattande skada i miljön som avses. Som regeringen påpekat tidigare bör också uttrycket rimliga skäl att tro ersättas av skälig anledning att anta (avsnitt 9.2). TCO anger att de föreslagna bestämmelserna är mer begränsade än motsvarande bestämmelser i nuvarande visselblåsarlagen är. Regeringen delar uppfattningen att möjligheten att skyddat rapportera externt inte bör vara mer begränsad än vad den är. Därför bör det, som i den nuvarande visselblåsarlagen, anges att skyddet också gäller om det av annat skäl fanns befogad anledning att rapportera till myndigheten. Ett sådant skäl bör föreligga när det gäller mycket allvarliga missför- hållanden. Det kan t.ex. handla om mycket allvarlig ekonomisk brottslighet, grova överträdelser av miljöskyddslagstiftningen eller annan grov brottslighet. Befogad anledning att rapportera till myndigheten bör också kunna anses finnas i andra situationer. Som exempel kan nämnas fall där en rapporterande person har skyldighet att fullgöra en rapporteringsskyldighet och rapporteringen sker till den myndighet där rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. De externa myndigheternas uppföljning av rapporter När det gäller myndigheter som ska tillhandahålla externa rapporterings- kanaler och förfaranden finns relativt detaljerade regler i visselblåsar- direktivet om vad som ankommer på myndigheterna. Inspektionen för vård och omsorg anger mot den bakgrunden att det är oklart vad som åligger en myndighet vid hantering av rapportering som inte sker via externa rapporteringskanaler. Regeringen kan konstatera att myndigheters ansvar att hantera uppgifter som kommer till myndigheterna genom olika former av kontakter från enskilda följer av allmänna bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) som bl.a. föreskriver att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla och att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. När det gäller ärendehandläggning föreskrivs att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Bestämmelserna i förvaltningslagen är subsidiära i förhållande till andra bestämmelser i lag eller förordning. Det betyder att eventuella specialbestämmelser i andra författningar gäller i stället för allmänna bestämmelser i förvaltningslagen. Regeringen anser att det inte finns anledning att särskilt reglera vad som ska gälla vid hantering av en rapport som kommer till en myndighet på annat sätt än via en extern rapporterings- kanal. Arbetsdomstolen anser att förslaget bör omformuleras så att det tydligare framgår att skyddet gäller under förutsättning att mottagaren vid den interna rapporteringen antingen inte har vidtagit skäliga uppföljnings- åtgärder eller inte har lämnat återkoppling om uppföljningen inom angiven tidsfrist. Regeringen delar domstolens uppfattning. 9.6Skyddet vid rapportering till EU:s institutioner, organ och byråer Regeringens förslag: Skyddet ska även gälla vid rapportering av missförhållanden som omfattas av direktivets materiella tillämpnings- område och som sker till någon av EU:s institutioner, organ och byråer som har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om missförhållanden, under förutsättning att rapporteringen sker i enlighet med de förfaranden som gäller för den aktuella rapporteringskanalen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att skyddet ska begränsas till rapportering av missförhållanden som omfattas av direktivets materiella tillämpnings- område. Remissinstanserna: anför att förslaget om när skyddet gäller vid direkt rapportering till unionens institutioner är otydligt. TCO anger att bestämmelsen ter sig naturlig när det avser genomförandet av själva direktivet men inte när det gäller övriga delar som den föreslagna lagen omfattar. TCO anser även att det finns en risk att larm som inkommer till fel EU-inrättning inte kommer att tas om hand på ett ändamålsenligt sätt. Skälen för regeringens förslag: I artikel 6.4 anges att personer som rapporterar överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde till unionens relevanta institutioner, organ eller byråer ska omfattas av skydd enligt direktivet på samma villkor som en person som rapporterar externt. Av skäl 69 framgår att Europeiska kommissionen samt vissa av unionens organ och byråer, såsom Europeiska byrån för bedrägeribekämp- ning (), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (), Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten () och Europeiska läkemedelsmyndigheten (), har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om överträdelser som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. I skälet anges vidare att direktivet inte bör påverka sådana eventuella externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering, utan bör säkerställa att personer som rapporterar till unionens institutioner, organ eller byråer omfattas av gemensamma miniminormer för skydd i hela unionen. Artikel 6.4 bör genomföras genom att skyddet också ska gälla vid rapportering av missförhållanden till någon av EU:s institutioner, organ och byråer som har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om missförhållanden. En förutsättning för skyddet bör vara att rapporteringen sker i enlighet med de förfaranden som gäller för den aktuella rapporteringskanalen. anser att det är oklart om skyddet endast gäller för överträdelser som omfattas av direktivet och om rapporteringen sker till rätt institution. Även TCO har frågor om rapportering gäller missförhåll- anden som inte omfattas av direktivet, t.ex. bristande arbetsmiljö på en arbetsplats i . Regeringen delar uppfattningen att utredningens förslag inte är tillräckligt klart när det gäller dessa frågor och att det är olämpligt att sådana förhållanden som inte omfattas av direktivet skyddat ska kunna rapporteras till EU:s institutioner, organ och byråer. Därför bör det framgå av lagtexten att skyddet endast gäller vid rapportering av missförhållanden som omfattas av direktivets materiella tillämpnings- område. Regeringen anser dock inte att det är lämpligt att villkora skyddet med att rapporteringen sker till korrekt institution, organ eller byrå. Regeringens förslag: Skyddet ska gälla vid offentliggörande av information under förutsättning att den rapporterande personen 1. har rapporterat externt i enlighet med denna lag utan att a) mottagaren har anledning av rapporteringen, eller b) mottagaren i skälig utsträckning har lämnat återkoppling om uppföljningen från mottagandet av rapporten eller, om det finns särskilda skäl, och den rapporterande personen har informerats om skälen att förlänga tidsfristen, 2. har skälig anledning att anta att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara för liv, hälsa, säkerhet eller risk för omfattande skada i miljön eller av annat skäl har befogad anledning att offentliggöra informationen, eller 3. har skälig anledning att anta att en extern rapportering skulle innebära en risk för repressalier eller leda till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att beviskravet rimliga skäl att tro ska användas i stället för skälig anledning att anta. Utredningen föreslår att skyddet ska gälla under förutsättning att den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara. Utredningens förslag har även en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. TCO gör gällande att förslaget begränsar möjligheterna till offentliggörande och att det innebär en försämring av skyddet. anger att det är problematiskt ur pressfrihetssynpunkt att det krävs att visselblåsaren slår larm internt och externt, eller bara externt, för att personen ska få gå till I den nuvarande visselblåsarlagen räcker det med att visselblåsaren slagit larm internt utan att det vidtas åtgärder för att personen ska få gå till Även Arbetsdomstolen uppmärksammar detta. Vidare bör det, enligt domstolen, särskilt framhållas i det fortsatta lagstiftningsarbetet att de övriga rättsregler som ger skydd för den som offentliggör information inte påverkas, vilket utöver grundlagarna innefattar bl.a. Europa- konventionen och lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter. Även Civil Rights Defenders, m.fl. anser att det är viktigt att det tydligt framgår att regleringen inte begränsar den grundlagsfästa rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. organisation anser att det finns en risk att förslaget kommer att fungera som en kanal för mer generella missnöjesyttringar. föreningen och Bankinstitutens anser att det är av vikt att lagen fullt ut återger de kriterier som framgår av direktivet. bankernas riksförbund anger att det saknas en hänvisning till att visselblåsaren först ska ha slagit larm internt. Vidare anser förbundet att begreppet spridning är mer lämpligt än begreppet offentliggörande. anser att frågan om spridning av information som omfattas av kvalificerad tystnadsplikt när det rör nationell säkerhet inte offentliggörande nå global spridning direkt. 2020/21:193 forskningsinstitut anger att det finns risk att uppgifter som rör nationell säkerhet kommer allmänheten eller främmande makt tillhanda och därmed orsakar allvarliga men eller skada för . Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om offentliggöranden Yttrandefriheten är enligt direktivet ett av de bakomliggande skälen till att det bör finnas ett skydd vid offentliggörande av uppgifter om missförhållanden. I skäl 31 anges att direktivet bygger på rättspraxis beträffande yttrandefrihet från och på de principer som har utvecklats av i dess rekommendation om skydd för visselblåsare som antogs av dess ministerkommitté . I skäl 33 anges att det är nödvändigt att skydda offentliggöranden med beaktande av demokratiska principer såsom öppenhet och ansvarighet, och grundläggande rättigheter som yttrandefrihet och mediernas frihet och mångfald. som direktivet betonar vikten av yttrandefrihet, öppenhet och medias frihet och mångfald bygger direktivet på tanken att ett offentliggörande av information i regel ska undvikas. Tanken är således att rapportering i form av offentliggörande ska användas som en sista utväg. Kraven på de förutsättningar som ska vara uppfyllda enligt artikel 15.1 innan en rapporterande person skyddat kan offentliggöra informationen ska ses i ljuset av detta. Endast en av förutsättningarna i artikeln behöver vara uppfylld för att offentliggörande ska få ske. Den första alternativa förutsättningen tar sikte på situationen att den rapporterande personen först har rapporterat internt och externt, eller enbart externt, men ingen lämplig åtgärd har vidtagits till följd av rapporteringen inom den tidsfrist som framgår av direktivet. Den andra alternativa förutsättningen är att den rapporterande personen inte först har rapporterat internt eller externt. Offentliggörande i en sådan situation ska omfattas av skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara, t.ex. en nödsituation eller risk för oåterkallelig skada. Skada för en persons fysiska integritet nämns i skäl 80 som ett exempel på överhängande eller uppenbar fara för allmänintresset eller en risk för oåterkallelig skada. Den tredje alternativa förutsättningen tar också sikte på situationen att den rapporterande personen inte först har rapporterat internt eller externt. Sådant offentliggörande ska omfattas av skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt. Vid bedömningen av risken för repressalier eller om det är osannolikt att missförhållandet kommer att avhjälpas ska vissa omständigheter särskilt beaktas, såsom risken för att bevis kan döljas eller förstöras, att en myndighet samverkar med den som är orsak till missförhållandet eller att en myndighet är delaktig i missförhållandet. Skydd ska ges vid offentliggörande i enlighet med villkoren i direktivet Det bör införas en bestämmelse i lagen som anger när ett offentliggörande omfattas av lagens skydd. Förutsättningarna för när offentliggörande ska omfattas av skydd bör anges i lagen på ett sätt som språkligt ligger nära direktivets ordalydelse. Vissa avvikelser från direktivets ordalydelse bör dock göras. För det första saknas anledning att som i direktivet, i den första förutsättningen ange att den rapporterande personen först ska ha rapporterat internt och externt, eller enbart externt. Enligt den första förutsättningen krävs alltid att det ska ha skett en extern rapportering före offentliggörandet, även om den i vissa fall har föregåtts av en intern rapportering. Det bör därför endast anges att den rapporterande personen ska ha rapporterat externt. För det andra bör det i den första förutsättningen tydliggöras att med lämplig åtgärd avses skäliga uppföljningsåtgärder och återkoppling i skälig utsträckning. För det tredje innehåller de andra och tredje förutsättningarna vissa delar som bättre lämpar sig för författningskommentaren än lagtext. Det handlar framför allt om vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömning av risken för repressalier och av sannolikheten för att missförhållandet inte kommer att avhjälpas. Enligt den befintliga visselblåsarlagen finns skydd vid offentliggörande om arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits. TCO och anser att förslaget innebär en försämring i förhållande till vad som gäller enligt den nu gällande visselblåsarlagen och att denna försämring inte bör göras. Arbetsdomstolen har inga synpunkter på förändringen men anser att regeringen och tydligt bör ta ställning till om förändringen är önskvärd eller inte. Regeringen anser att utredningens förslag bör genomföras eftersom direktivet inte lämnar utrymme för en reglering som ger skydd under förutsättning att verksam- hetsutövaren inte vidtagit skäliga åtgärder vid intern rapportering. Enligt direktivet krävs att den rapporterande personen även uttömmer den externa möjligheten till rapportering, om det inte rör sig om överhängande eller uppenbar fara alternativt att det finns risk för repressalier eller att missförhållandet inte avhjälps. När det gäller frågan om ett genomförande av direktivet i denna del skulle innebära en försämring av det befintliga skyddet anser regeringen att det måste beaktas att den rapporterande personen enligt direktivets ordning kommer att ha rätt till skydd när denne vänder sig direkt till en behörig myndighet. Någon sådan rätt finns inte . Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är frågan om någon reell försämring i förhållande till vad som gäller . Bör det anges i lagen vad som avses med ett offentliggörande? I skäl 45 betonas att skydd mot repressalier är ett sätt att skydda yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald och att skydd bör beviljas personer som gör information allmänt tillgänglig, t.ex. direkt till allmänheten via online-plattformar eller sociala medier eller till media, förtroendevalda, organisationer i det civila samhället, fackföreningar eller yrkes- och näringslivsorganisationer. I skäl 46 framhålls vidare att visselblåsare är särskilt viktiga källor för undersökande journalister. Skyddet av visselblåsare när de agerar som källor till journalister är av avgörande betydelse för att skydda den undersökande journalistikens roll som samhällsbevakare i ett demokratiskt samhälle. Det står klart utifrån bl.a. dessa skäl att den rapportering som ska skyddas inte endast avser den typ av offentliggöranden som har ett särskilt skydd i svensk rätt genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Även offentliggöranden som sker utanför de grundlags- skyddade medierna ska enligt direktivet omfattas av skyddet. Med offentliggörande eller offentliggöra avses enligt direktivet att göra information om överträdelser tillgänglig för allmänheten (artikel 5.6). Enligt förarbetena till visselblåsarlagen avses med offentliggörande i lagen att arbetstagaren själv t.ex. publicerar uppgifterna i något medium. Vidare omfattas ett lämnande av uppgifter för offentliggörande, dvs. till någon som kan tänkas publicera uppgifterna eller annars göra dem kända genom offentliggörande. Kretsen av dem som kan ta emot uppgifterna omfattar i stort sett alla personer i en kedja som kan leda fram till att uppgiften får spridning bland allmänheten. Det saknar betydelse om något offentlig- görande sedan faktiskt kommer till stånd (prop. 2015/16:128 s. 104). Det som avses med offentliggörande enligt visselblåsarlagen överensstämmer i sak med vad som avses med samma begrepp enligt direktivet. Offentliggörandebegreppet i visselblåsarlagen anknyter enligt den lagens förarbeten till motsvarande begrepp företags- hemlighetslag (prop. 2015/16:128 s. 104). Begreppet i 1990 och företagshemlighetslagar har sin grund i unionsrättsliga begrepp. Någon definition av begreppet offentliggöra finns inte i dessa lagar. Begreppet bör inte heller definieras i den nu aktuella lagen. Civil Rights Defenders, m.fl. anser att det är viktigt att det tydligt framgår att regleringen inte begränsar den grundlagsfästa rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Regeringen delar den bedömningen och föreslår, vilket har framgått tidigare i framställningen, att det tas in en bestämmelse som upplyser om skyddet för tryck- och yttrandefriheten i grundlagarna (se vidare avsnitt 6.2). Risken för missbruk vid offentliggörande Det har framkommit under beredningen av lagförslaget att det finns en oro för att skyddet vid offentliggörande av information skulle kunna leda till missbruk. Bankinstitutens anser att det finns en risk att förslaget kommer att fungera som en potentiell kanal för mer generella missnöjesyttringar. anser vidare att risken för spridning av information som omfattas av kvalificerad tystnadsplikt när det gäller nationell säkerhet inte har utretts tillräckligt. Myndigheten anser att genom rapporteringskanalen offentliggörande kan t.ex. uppgifter direkt nå global spridning via rapportörens sociala media. anser att det finns en risk att uppgifter som rör nationell säkerhet kommer allmänheten eller främmande makt tillhanda och därmed orsakar allvarliga men eller skada för . Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen framföra följande. Direktivet betonar, som tidigare nämnts, vikten av yttrandefrihet, öppenhet och medias frihet.