prop · H90339 · 2021-10-26 00:00:00 — Som bakgrund till de analyser som görs i kommande kapitel beskriver detta kapitel den migrationssituation hade inför Pisa-undersökningarna 2015 och 2018 samt hur utbildningssystemet fungerar för nyanlända elever i . 3.1Antalet asylsökande var som störst 2015 och har sjunkit för Flyktingsituationen 2015 var unik, har tagit emot så många asylsökande som detta år. Totalt sökte drygt 163 000 personer skydd i landet, merparten inom loppet av några månader.54 Det största antalet kom 2015 och har antalet sjunkit . För att illustrera situationen med anlända elever i samband med Pisa-undersökningen visar vi hur många som ansökte om asyl respektive beviljades uppehållstillstånd på övriga grunder åren inför Pisa-undersökningarna 2015 och 2018.55 Reglerna för ansökan om uppehållstillstånd skiljer sig åt beroende på vilka skäl som ligger till grund för ansökan. Personer som ansöker om asyl i ska lämna in sin ansökan i landet, antigen vid inresa eller på en av ansökningsenheter.56 Som asylsökande har du rätt till undervisning i svensk skola.57 För de personer som söker uppehållstillstånd på övriga grunder ska ansökan i regel göras från hemlandet. Det är först efter beslut om uppehållstillstånd som personen folkbokförs i landet och skolplikten därmed inträder.58 Figur 6 visar antalet personer ur Pisa-kohorten som ansökt om asyl medan figur 7 visar antalet personer som beviljats uppehållstillstånd på övriga grunder innan Pisa-undersökningarna 2015 och 2018. 54Migrationsverket, ”flyktingsituationen 2015”, hämtad . 55Med övriga grunder avses personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning, arbete (inklusive anhöriga) samt studier (inklusive anhöriga). 56Migrationsverket, ”Asylregler”, hämtad . Det finns även personer som beviljats asyl som kvotflyktingar. Personen kommer då till efter beslut om uppehållstillstånd. beviljades 136 individer födda uppehållstillstånd som kvotflykting. 5729 kap. 2–3 §§ skollagen (2010:800). 5829 kap. 2 § skollagen (2010:800). 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 6 Antal individer födda respektive 2002 som ansökt om asyl i åren innan Pisa-undersökningarna 2015 och 2018 Källa: Statistik från bearbetad av . I figur 6 framgår att det var fler personer som tillhör Pisa-kohorten för undersökningen 2015 (födda ) som ansökte om asyl åren innan 2015 än personer födda som ansökte om asyl åren innan 2018. Totalt ansökte 2 524 personer som tillhör Pisa-kohorten om asyl inför undersökningen 2015. Detta jämfört med 864 personer från Pisa-kohorten innan undersökningen 2018. Figur 7 Antal individer födda respektive 2002 som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning, arbete (inkl. anhöriga), studier (inkl. anhöriga) åren innan Pisa-undersökningen samt som kvotflykting Källa: Statistik från bearbetad av . R I K S R E V I S I O N E N PISA-UNDERSÖKNINGEN 2018 – ARBETET MED ATT SÄKERSTÄLLA ETT TILLFÖRLITLIGT ELEVDELTAGANDE Figur 7 åskådliggör motsvarande siffror för personer som beviljats uppehållstillstånd på övriga grunder och visar att antalet personer som beviljats uppehållstillstånd på dessa grunder var något högre åren inför Pisa-undersökningen 2018 jämfört med (2 034 respektive 1 829 personer). 3.2 Utbildning för nyanlända elever sker på svenska Barn som är folkbokförda i har skolplikt. Som beskrivs i föregående avsnitt har även barn som bor i men inte är folkbokförda rätt att gå Det gäller till exempel asylsökande och papperslösa.59 Hemkommunen är skyldig att erbjuda en skolplats inom en månad från att eleven anmälts till kommunen. Därefter får det ta upp att kartlägga eleven, men sedan ska eleven vara placerad i en klass i en skola.60 Det finns huvudsakligen två sätt att organisera utbildningen för nyanlända. Det ena är genom direktintegrering, då eleven går direkt ut i ordinarie klass. Det andra är genom förberedelseklass, då eleven för delvis går i en klass med bara nyanlända. Det råder delade meningar om vilken modell som är den bästa för eleverna.61 Vilken modell som används beror på en mängd faktorer. Det kan bero på hur många nyanlända elever huvudmannen har, men också på vilken modell som huvudmannen anser vara den bästa, tillgången på lärare, ekonomiska förutsättningar och en mängd andra faktorer. 3.2.1 Undervisning i förberedelseklass Vissa kommuner har alltså förberedelseklasser för nyanlända. Eleverna går där, oftast på deltid, innan de går i ordinarie klass fullt ut. Även i kommuner där det finns förberedelseklasser kan det finnas skolor som inte använder sig av dem, utan integrerar de nyanlända eleverna omgående i ordinarie klass. Tanken med förberedelseklass är att eleverna som går där stegvis ska integreras i ordinarie undervisning. Enligt skollagen ska undervisning i förberedelseklass avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna delta i undervisningen i ordinarie klass.62 Ofta börjar man med praktisk-estetiska ämnen för att ha all undervisning i ordinarie klass. Elever ska inte få all sin undervisning i förberedelseklass.63 Alla elever i förberedelseklassen har sitt individuella schema. Undervisningen sker på svenska, oavsett vilket modersmål eleven har, och ska följa läroplan och kursplaner för aktuell skolform – precis som för alla elever. Alla elever, även 5929 kap. 2–3 §§ skollagen (2010:800). 603 kap. 12 d § skollagen (2010:800); 4 kap 1 a § skolförordningen (2011:185). 61Tajic och Bunar, “Do both ‘get it right’? Inclusion of newly arrived migrant students in Swedish primary schools”, 2020. 623 kap. 12 f § skollagen (2010:800). 63Skolverket, Utbildning för nyanlända elever, 2016, s. 27–28. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i förberedelseklass, har rätt till undervisning i alla ämnen efter timplan. finns det reglerat att elever inte får gå i förberedelseklass mer än två år.64 Elever med annat modersmål än svenska kan få såväl undervisning i sitt modersmål som studiehandledning på sitt modersmål. När så sker är det ett komplement till den ordinarie undervisningen på svenska och aldrig i stället för. Detta gäller alla elever med annat modersmål än svenska, oavsett om de går i förberedelseklass eller inte. När en elev gått i förberedelseklass har hen fått undervisning i svenska, precis som hen skulle haft om hen i stället hamnat i en skola som använder direktintegrering av nyanlända elever. Exakt statistik på hur stor andel av nyanlända elever som går i förberedelseklass går inte att få fram och inte heller hur länge eleverna går där. Vår bedömning efter de samtal vi haft med experter på området och skolsamordnare är att det är ovanligt att elever går där maximal tid, det vill säga fyra terminer. i förberedelseklass verkar vara det vanliga. Den bästa uppskattning av hur vanligt det är med förberedelseklass är troligen den som gjorts i en rapport från utvärdering (IFAU).65 Av de 138 kommunala huvudmän som svarade på studiens enkät hade förberedelseklass för elever på högstadiet. av eleverna placerades inledningsvis så gott som heltid i förberedelseklassen och placerades på deltid i förberedelseklass. 3.2.2 Undervisning i eller på svenska I gällande Pisa-undersökningen anges ett av kriterierna för att kunna exkludera en elev från att skriva proven som ”they have received less than one year of instruction in the assessment language”. I har detta översatts till att eleverna har fått mindre än undervisning i svenska. I samband med diskussionerna kring höga exkluderingstal har haft en diskussion med kontraktorn om huruvida det är en korrekt översättning, eller om det borde vara undervisning på svenska i stället. Alla experter och skolsamordnare vi diskuterat frågan med är tydliga med att undervisning i förberedelseklass sker i svenska, på svenska. Vi bedömer att frågan inte har någon betydelse i samband med denna granskning. 643 kap. 12 f § skollagen (2010:800). 65Mörtlund, Arbetet med nyanlända elever i – En enkätundersökning om arbetet med nyanlända elever hos kommunala huvudmän för , 2020. R I K S R E V I S I O N E N PISA-UNDERSÖKNINGEN 2018 – ARBETET MED ATT SÄKERSTÄLLA ETT TILLFÖRLITLIGT ELEVDELTAGANDE 4Ett ökat antal nyanlända är inte en giltig förklaring till den höga andelen exkluderade elever i Pisa-undersökningen 2018 I detta kapitel besvarar vi frågan om huruvida det ökade antalet nyanlända elever före Pisa-undersökningen 2018 är en giltig förklaring till de höga exkluderingstalen. Med giltig förklaring menar vi att exkluderingarna har gjorts i enlighet med kriterier.66 Vår slutsats är att den höga flyktinginvandringen till inte är en giltig förklaring till den höga exkluderingsgraden. Andelen elever som kan exkluderas med anledning av bristande språkkunskap beräknas vara , det vill säga ungefär en halv procentenhets ökning jämfört med . 4.1 Begränsningar i tillgänglig statistik Det finns en del begränsningar i tillgänglig statistik för att besvara denna delfråga. Till att börja med vet vi inte vilka elever som faktiskt exkluderades. Vi vet hur många elever som exkluderades på varje skola, men inte vilka dessa elever var. Vi vet hur många nyanlända elever det fanns på varje deltagande skola, men inte exakt hur länge de gått i svensk skola. Vi har uppgifter om folkbokföringsmånad för de flesta eleverna, men hur länge en elev varit i skiljer sig dels mellan individer, dels mellan olika skäl för uppehållstillstånd. Vi kan se flöden av elever med utrikes bakgrund , men inte när eleverna började skolan. Vi vet hur många elever som ansökt om uppehållstillstånd innan proven och hur många som beviljats uppehållstillstånd, men vi kan inte koppla dessa data till varandra. Med anledning av dessa begränsningar gör vi flera olika beräkningar och antaganden för att vara säkra på att vi besvarar frågan på ett tillförlitligt sätt. Vi lägger även i våra antaganden för att hellre tillåta för många exkluderingar än för få. Eftersom vi kan belysa frågan med flera typer av statistiska uppgifter från olika källor anser vi att det är möjligt att ge ett trovärdigt svar på granskningsfrågan trots de begränsningar vi beskrivit. 66Se till exempel , 2018 Results, 2019; , 2018 Technical Report, 2018; , 2018 Technical Standards, 2015. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2Exkluderingar av nyanlända elever i Pisa-undersökningen 2018 För att analysera hur stor andel nyanlända elever som potentiellt skulle kunna exkluderas från Pisa-undersökningen 2018 har vi gått till väga på följande sätt. Med hjälp av elevregistret har vi kartlagt hur elevunderlaget i de skolor som deltog i såg ut med avseende på nyanlända elever. En nyanländ högstadieelev definieras i statistik som en elev som invandrat . Det avgörande kriteriet för att en elev ska exkluderas från Pisa-undersökningen på grund av bristande språkkunskaper är att eleven haft mindre än undervisning på svenska. Det räcker alltså inte med att vara nyanländ enligt den statistiska definitionen. Vi har räknat fram hur många elever som potentiellt kan exkluderas under vissa antaganden. Information kring folkbokföring, invandringsår och skolstart För att beräkna vilka elever som potentiellt skulle kunna uteslutas från har vi uppgifter om invandringsår och invandringsmånad för en majoritet av de nyanlända eleverna. Uppgifterna baseras på folkbokföringsdatum. För hela åldersgruppen födda (den kohort som skrev 2018) och som fick uppehållstillstånd 2017 är det ungefär hälften som fått det med asylskäl och ungefär hälften som fått det som anhörig till någon som fått uppehållstillstånd av asylskäl.67 När en person söker uppehållstillstånd som anhörig till någon med asylskäl ska den sökande i regel inte vara i landet. Vi vet inte exakt hur skälen för uppehållstillstånd fördelade sig för denna grupp elever. Vi gör ett antagande att fördelningen är densamma som för hela riket, det vill säga knappt hälften av eleverna var asylsökande. Vi utgår också från att anhörigsökande och kvotflyktingar inte var i landet innan folkbokföringsdatum. Eftersom det kan ta en månad för kommunen att ordna skolplats, och det ibland behövs kartläggning innan eleven kan börja skolan, har vi antagit att alla de som folkbokförts som anhörigsökande kan exkluderas från Pisa-undersökningen 2018. Hur det tar för asylsökande elever att få uppehållstillstånd varierar. För de personer födda som beviljades asyl var den genomsnittliga handläggningstiden hos cirka 19 månader.68 Vi har därför utgått från att en asylsökande elev anlände till folkbokföringsdatumet. Eftersom mottagande kommun har en månad på sig att skriva in nyanlända elever i skolan och upp på sig att kartlägga dem, utgår vi från att en elev behöver ha varit i för att bli inkluderad Vi gör antagandet att de elever som beviljats asyl inte kan exkluderas med anledning av språkkriteriet, eftersom de i snitt varit i landet 19 månader . Vi tillåter att de elever som fått uppehållstillstånd som kvotflyktingar exkluderas, men antar att övriga asylsökande barn går i svensk 67Mejl från , . R I K S R E V I S I O N E N PISA-UNDERSÖKNINGEN 2018 – ARBETET MED ATT SÄKERSTÄLLA ETT TILLFÖRLITLIGT ELEVDELTAGANDE skola.69 Vi antar att elever som fått uppehållstillstånd som anhörig kan exkluderas. Vi antar också att elever som fått uppehållstillstånd som anhörig kan exkluderas. Hur vi tänker oss processen till skolstart för olika typer av nyanlända elever illustreras i figur 8. Figur 8 Illustration av processen innan skolstart för nyanlända elever Handläggning cirka 19 mån Handläggning cirka 13 mån Det fanns också drygt 300 elever i de berörda skolorna som saknade löpnummer (personnummer). De är huvudsakligen elever som inte fått uppehållstillstånd ännu, men det kan även vara papperslösa eller elever som fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Eftersom vi inte vet tillräckligt om dessa elever tillåter vi att de flesta elever utan löpnummer exkluderas, men antar att några av dem fick asyl av 2017. Vi lägger även till ett antal som bör ha fått uppehållstillstånd som anhöriginvandrare efter och därmed 4.3 Beräkningar utifrån elevregistret och invandringsår På basis av ovanstående antaganden kommer vi fram till att av eleverna på de utvalda skolorna kunde exkluderas med anledning av språkkriteriet. Detta är en ökning jämfört med hur många som exkluderades med anledning av språkkriteriet i samband med 2015. Beräkningen är gjord för samtliga elever på de skolor som valdes ut till 2018 och alltså inte på det urval av 37 elever per skola som valdes ut för 69Alla barn som bor i har rätt att gå i svensk skola och som regel anmäls barnen till skolan redan vid ankomst till . 70I genomsnitt var det 20 elever som folkbokfördes . Vi utgår från att det var 20 elever även oktober–. Vi räknar med att 26 elever fått asyl och drar bort dessa från de utan löpnummer. Vi räknar med att 34 elever fått uppehållstillstånd av andra skäl och därför tillkommit, det vill säga vi adderar dem till det totala elevantalet. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Eftersom urvalet av de 37 eleverna görs slumpmässigt är det inget som talar för att detta skulle snedvrida våra beräkningar.71 Vi har även gjort en beräkning där vi tillåter att samtliga elever, i de utvalda skolorna, som har invandringsår 2017 exkluderas, plus elever utan löpnummer och en viss justering . Då hamnar vi på en möjlig exkluderingsgrad på . När vi gör motsvarande beräkning på hela riket får vi en exkluderingsgrad på . Motsvarande beräkning är – baserat på elever födda och med invandringsår 2014 plus elever utan löpnummer. Siffran ligger väl i linje med de faktiska exkluderingarna 2015 som var . De olika beräkningarna sammanfattas i tabell 2. Tabell 2 Beräkningar av potentiell exkluderingsgrad på grund av språkkriterium baserade på olika antaganden som (2) men som (3) men Källa: beräkningar baserade på statistik från och . Våra siffror, baserade på data över faktiska elever i skolan, tyder alltså på en viss ökning av elever som potentiellt skulle kunnat exkluderas i . är det viktigt att komma ihåg att det enligt statistik från inte var fler asylsökande åren precis innan 2018 än åren precis innan 2015 och marginella skillnader när det gäller beviljade uppehållstillstånd. Det indikerar att det inte borde vara någon större ökning i exkluderingsgraden. Det är dessutom möjligt att en större andel av de individer utan löpnummer som vi exkluderar faktiskt varit i . 4.4 Analys av Pisa-undersökningens individdata För att ytterligare undersöka om nyanlända kan förklara uppgången i exkluderingar för i Pisa-undersökningen , undersöker vi data från den enkät med bakgrundsinformation som elever som skriver Pisa-undersökningen fyller i. En av frågorna som eleverna svarar på är hur gamla de var när de kom till landet de skrev provet i. Genom att studera andelen elever som var 12 eller när de kom till landet kan vi få en indikation på hur flyktingvågen har påverkat exkluderingsandelen. 71Denna beräkning är baserad på den population som är kvar efter att skolexkluderingarna gjorts. Om även elever på exkluderade skolor tas med i beräkningen skulle andelen bli marginellt lägre. R I K S R E V I S I O N E N PISA-UNDERSÖKNINGEN 2018 – ARBETET MED ATT SÄKERSTÄLLA ETT TILLFÖRLITLIGT ELEVDELTAGANDE Eftersom eleverna är när de skriver proven, kan troligen majoriteten av elever som anländer exkluderas med anledning av bristande språkkunskaper. Vi jämför andelen som kommit som 12- eller 13-åringar för undersökningarna 2015 och 2018 och jämförelsen görs också för och . var det europeiska land som efter tog emot flest flyktingar kring 2015–2016.72 Elever som kom till landet de nu bor i som 12- eller 13-åringar har som regel varit i landet för länge för att kunna exkluderas med anledning av språkkriteriet. Eftersom tog emot fler migranter per capita än andra länder i –2017 är det rimligt att tro att andelen bör ha ökat mer i än i andra länder. Det ska noteras att Pisa-undersökningen är en urvalsundersökning och att det är små grupper elever som undersöks per land. Analysen ska därför tolkas med stor försiktighet. För del visar denna analys att andelen provskrivare som var 12 eller när de kom hit ökade med mellan 2015 och 2018. I undersökningen 2015 var det av alla elever som skrev provet som kom till när de var 12 eller . 2018 var denna siffra 2,2 procent.73 När vi studerar och , som också tog emot många flyktingar , visar analysen på en motsvarande ökning med respektive för och . andel av elever som var 12 eller när de kom till landet ökar alltså inte lika mycket som i dessa länder, vilket kan indikera att exkluderat en större andel av dessa elever. Av de drygt 5 000 eleverna som skrev proven var det 120 elever som flyttat till som 12- eller 13-åringar. Dessa elever hade resultat i Pisa-undersökningen som i genomsnitt ligger mellan den av fördelningen av de svenska elevernas resultat.74 I bilaga 2 gör vi beräkningar av hur de svenska Pisa-resultaten potentiellt hade påverkats om de elever som inte skrev provet hade deltagit. bedömning är att för många elever exkluderades i samband med Pisa-undersökningen 2018. Vi kan utifrån den statistik som finns tillgänglig för 72I fungerar skolgången för nyanlända ungefär som i . Det finns introduktionsklasser, men . Uppskattningsvis av nyanlända 14-åringar går i introduktionsklass –deltid, och heltid. Undervisningen sker på tyska, och eleverna får gå där i högst . Den stora skillnaden är att nyanlända elever i inte har rätt till modersmålsundervisning. Se Gambaro m.fl., ”Integration of Refugee Children and Adolescents In and Out of School”, 2020. 73Resultaten har viktats med hjälp av studentvikterna i Pisa-undersökningen. 74Denna skattning av resultatnivån för dessa elever är givetvis osäker på grund av att den endast avser ett mindre antal elever. Vi kan dock konstatera att resultaten för denna grupp elever ligger på ungefär samma nivå i , , och . 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N deltagande skolor se att det inte var en mycket högre andel elever som anlänt till jämfört med . Våra beräkningar tyder på att ökningen av andelen exkluderade elever med anledning av språkkriteriet borde varit cirka en halv procentenhet mellan undersökningarna 2015 och 2018. har i ett flertal situationer argumenterat att det intressanta är att se på representativiteten i deltagandet i Pisa-undersökningen 2018, i stället för att fokusera på andelen exkluderade elever.75 Enligt beräkningar var andelen elever med utländsk bakgrund i Pisa-undersökningen 2018, att jämföra med andelen i hela målpopulationen som enligt registerdata var En eventuell underskattning av elever med utländsk bakgrund uppskattas till , men samma underskattning fanns i Pisa-undersökningen 2015 (2,).76 Enligt är inte detta en relevant jämförelse eftersom denna elevgrupp kan ha varit i redan innan de började skolan. Att representativeten vad gäller elever med utländsk bakgrund är oförändrad säger inget om ifall för många elevexkluderingar har gjorts. Vi konstaterar även att det mest använda måttet på täckningsgrad, index 3, inte tar hänsyn till bortfallet vilket självfallet har en stor påverkan på resultatens representativitet. Vår bedömning är att ett bättre mått på just täckningsgraden, inte nödvändigtvis representativiteten, är det index som vi presenterade i kapitel 2. Där tas hänsyn till allt som gör att deltagandet inte är , såsom bortfall, exkluderingar, ersättningsskolor med mera. Med det måttet blir täckningsgrad . 75Skolverket, ”2018: Undersökningens syfte, genomförande och representativitet”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N PISA-UNDERSÖKNINGEN 2018 – ARBETET MED ATT SÄKERSTÄLLA ETT TILLFÖRLITLIGT ELEVDELTAGANDE 5 Otillräcklig uppföljning av exkluderingarna I detta kapitel besvarar vi frågan om huruvida givit tydliga och heltäckande instruktioner och relevanta stödinsatser om exkluderingar och bortfall till utvalda skolor. Dessutom besvaras frågan om huruvida har en fungerande kvalitetssäkring och uppföljning av skolornas genomförande av Pisa-undersökningen vad gäller exkluderingar och bortfall. Sammanfattningsvis finner vi följande: •Skolverket har haft uppskattade informationsmöten och erbjudit stödinsatser. Vid informationsmötena diskuterades kriterier för exkluderingar. Trots detta har skolsamordnarna uppfattat och tillämpat kriterierna på olika sätt – vissa felaktigt. •Skolverket har genomfört de kvalitetssäkringsmoment som krävt men lite har gjorts för att följa upp hur skolsamordnarna uppfattat kriterierna och hur de faktiskt har exkluderat elever. •Skolverkets brev till vårdnadshavare betonar starkt frivilligheten i deltagandet i Pisa-undersökningen vilket kan ha ökat andelen vårdnadshavare som inte tillåter att deras barn deltar. 5.1 information och stöd till skolsamordnarna skickade ut ett brev till samtliga rektorer vid de utvalda skolorna. Brevet innehöll information om att skolan valts ut att delta i Pisa-undersökningen, vad är samt att rektor skulle utse skolsamordnare och IT-ansvarig.77 I samband med brevet skickades även en kortfattad informationsfolder med beskrivning av hur Pisa-undersökningen går till och vilka arbetsuppgifter som skolsamordnaren förväntas genomföra.78 5.1.1 informationsarbete om exkluderingar I början av kallade de utvalda skolsamordnarna till informationsmöten. Inför mötena skickade bland annat ut en manual till skolsamordnarna med instruktioner om hur undersökningen skulle genomföras på skolan. Manualen innehöll information om syftet med Pisa-undersökningen, skolsamordnarens roll samt stegvisa beskrivningar av skolsamordnarens uppgifter och beskrivning av vilka protokoll och dokument som skolsamordnaren skulle hantera. I manualen fanns även information om hur elever med behov av stöd skulle identifieras och vilka elever som fick exkluderas. 77Skolverket, Brev till utvalda skolenheter, 2017.