prop · H803162 · 2021-03-30 00:00:00 — De mest omfattande av dessa reformer är det förhöjda jobbskatteavdraget för personer som fyllt som infördes som den särskilda löneskatten för äldre slopades 2007 samt det förhöjda grundavdraget för äldre som infördes 2009.99 Både jobbskatteavdraget och det förhöjda grundavdraget för äldre har förändrats sedan de infördes.100 3.2.1 Metod och data Reformen 2016 innebar att en särskild löneskatt infördes för dem som var vid årets ingång medan de som fyllde inte påverkades av reformen förrän . Den införda särskilda löneskatten var på och innebar att socialavgifterna ökade från till för personer som var vid ingång. Regelverket gällde till och med . Den empiriska ansats som används för att undersöka vad som har hänt på individnivå på grund av reformen 2016 är att studera effekter på individers inkomster och sysselsättning.101 Den huvudsakliga metod som ligger till grund för beräkningarna är en så kallad difference-in-difference-ansats (DD).102 Grundförutsättning bakom DD-ansatsen är att man i detta fall kan följa åldersgrupper det att en särskild händelse inträffar som innebär att i övrigt likvärdiga åldersgrupper behandlas olika efter denna tidpunkt. 98Vi har inte funnit några studier över symmetriska eller asymmetriska effekter av förändrade socialavgifter eller löneskatt. Doerrenberg m.fl., Asymmetric labor-supply responses to wage-rate changes: experimental evidence from an online labor market, 2016, finner dock att en löneökning har en mindre effekt på arbetsutbudet än en lönesänkning av motsvarande storlek. Benzarti m.fl., What Goes up Down: Asymmetric Incidence of Value-Added Taxes, 2017, visar att en höjning av mervärdesskatten har en större effekt på priserna än en motsvarande sänkning. , “The Asymmetric Effects of Corporate Tax Changes on Employment”, 2017, finner att förändringar av bolagsskatten resulterar i asymmetriska effekter på sysselsättningen. 99Under 2009 och 2010 har det även genomförts ett antal regelförändringar för småföretag i syfte att underlätta att starta och driva företag vilka också skulle kunna påverka resultatet av granskningen. 100Utifrån de känslighetsanalyser som redovisas i bilaga 2 verkar inte andra reformer påverka de huvudslutsatser som redovisas i detta avsnitt. 101För en mer utförlig beskrivning av metod och data se bilaga 2. 102Den metod som används är densamma som i Laun, “The effect of age-targeted tax credits on labor force participation of older workers”, 2017. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Eftersom reformen 2016 avsåg individer som var fyllda vid årets ingång utgör dessa behandlingsgrupp, det vill säga den grupp som tog del av reformen, i analysen. De som fyller utgör jämförelsegrupp. I analysen jämförs därmed en grupp som fick behandling (återinförd löneskatt) direkt med en grupp som fick behandling , men som var väldigt nära i ålder och i övrigt mycket lika behandlingsgruppen. De båda grupperna undersöks och när reformen införts. Det vi gör är alltså att jämföra de behandlade 66-åringarna med kontrollgruppens 65-åringar. 66-åringar och 65-åringar kan skilja sig på olika sätt. Vi tar hänsyn till det genom att kontrollera för skillnaden mellan 66-åringar och 65-åringar före reformen trädde i kraft, det vill säga före 2016.103 Det identifierande antagandet om så kallade parallella trender är att skillnaden mellan 66-åringar och 65-åringar skulle varit densamma som , om det inte hade varit för reformen (den införda löneskatten). Med andra ord, om skillnaderna avviker efter 2016 så kan dessa skillnader tillskrivas reformen, det vill säga vara en effekt av reformen. Fokus i analysen är på gruppen äldre som är aktiva på arbetsmarknaden.104 Det motiveras av att förändrade incitament att anställa äldre i huvudsak borde beröra dem som har en relativt stark anknytning till arbetsmarknaden. Dessa är, till skillnad från dem som redan lämnat arbetsmarknaden, i högre grad påverkbara av en förändrad efterfrågan av deras arbetskraft eftersom pensionsbeslutet vanligtvis är ett beslut som inte återkallas.105 Analysen avgränsas därför till dem som före undersökningsåret hade en förvärvsinkomst106 som uppgick till minst ett halvt inkomstbasbelopp.107 Analysen baseras på flera av SCB:s datakällor: dels Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier () för åren 1990–2017, dels Inkomst- och taxeringsregistret (IoT) för åren 2000–2017. 103Detta gör vi för åren 2008–2015. Anledningen till att vi väljer en relativt lång förperiod är för att minska risken att reformskattningarna blir missvisande. Genom att välja undviker vi att analysen påverkas av det särskilda jobbskatteavdrag för äldre som infördes . Se bilaga 2. 104Reformen 2016 påverkade även dem som hade fullt uttag av allmän ålderspension genom att deras eventuella inkomst från aktiv näringsverksamhet blev föremål för den särskilda löneskatten. Det finns därmed en risk att det finns en behandling även för en delmängd av jämförelsegruppen. Då analysen främst avser personer som fram till reformen är relativt aktiva på arbetsmarknaden och till mindre del har påbörjat uttag av allmän ålderspension borde detta inte påverka analysen särskilt mycket. 105Övergången från sysselsättning till pension kan dock vara en gradvis process innan slutligt utträde från arbetsmarknaden. Tyvärr så saknas uppgift om arbetade timmar i data, vilket gör det svårt att avgöra omfattningen på arbetet. 106Förvärvsinkomst består av kontant bruttolön och inkomst av aktiv näringsverksamhet under förutsättning att Inkomst av aktiv näringsverksamhet är positiv. I annat fall utgörs förvärvsinkomst endast av kontant bruttolön. 107För 2017 motsvarade ett inkomstbasbelopp . 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I analysen fokuserar vi på att undersöka effekter av den införda särskilda löneskatten på äldres sysselsättning och egenföretagande. För att fånga effekten på sysselsättning undersöker vi dels om individen har en löneinkomst överstigande två inkomstbasbelopp, dels löneinkomst i kronor.108 I analysen undersöker vi också några olika mått på egenföretagande109och kapitalinkomst110.111 En annan sida av sysselsättning bland äldre är pensionsuttag. Av detta skäl undersöker vi också om individen har åldersrelaterade pensioner samt nivån i kronor på dessa pensioner.112 3.2.3 Reformeffekt för dem som fyllt vid årets ingång Våra skattningar tyder på att den införda särskilda löneskatten för äldre 2016 inte hade några statistiskt signifikanta effekter på löneanställning eller nivån på löneinkomsten. Däremot visar analysen på negativa effekter på egenföretagande.113 I tabell 2 redovisas de huvudsakliga resultaten från analysen.114 Tabellen visar de skattade effekterna på utfallsmåtten löneinkomst, näringsinkomst, kapitalinkomst och pensionsinkomst, mätt i kronor. Den nedersta raden i tabellen visar även den skattade effekten i procent av medelvärdet för respektive utfallsmått. Resultaten visar att det endast är för näringsinkomster som vi identifierar en statistiskt signifikant effekt av reformen. 108Individer med noll i inkomst är inkluderade i analysen. Valet av två inkomstbasbelopp är godtyckligt men känslighetsanalyser tyder på att denna gräns fungerar väl för åldersgruppen. För en diskussion kring utträde från arbetslivet se Inspektionen för socialförsäkringen, Tidigt utträde från arbetslivet bland kvinnor och män En analys av utträdesåldrar och utträdesvägar för olika grupper på arbetsmarknaden, 2018. 109Med egenföretagande avses här aktiv näringsverksamhet. 110Ägare av aktiebolag kan exempelvis ta ut ersättning som kapitalinkomst (aktieutdelning) istället för som lön. På så sätt undviks den extra beskattningen av den införda särskilda löneskatten. 111Se bilaga 2. För att mäta företagande används dels ett binärt (antingen eller) utfallsmått som bygger på Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik och som SCB tagit fram, dels ett binärt utfallsmått som bygger på att individen har inkomst från egenföretagande överstigande ett inkomstbasbelopp. Genom att använda olika mått undviker man att egenföretagande i alltför liten omfattning (alltför små belopp) slår igenom. För kapitalinkomster undersöks några olika utfallsmått överstigande vissa bestämda inkomstgränser (0,5 respektive 0,1 inkomstbasbelopp). Både egenföretagandeinkomster och kapitalinkomster undersöks även som kontinuerliga utfall i kronor. Samtliga inkomster är justerade med konsumentprisindex och uttryckta prisnivå. 112Som utfallsmått används summerad inkomst från allmän pension, tjänstepension och privatpension. 113Resultaten från beräkningarna redovisas i detalj i bilaga 2. Av bilagan framgår att det finns vissa skäl att vara lite försiktig när det gäller tolkningen av reformeffekterna för utfallen för egenföretagande. 114Kompletterande resultat presenteras i bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Tabell 2 Reformeffekter (difference-in-difference-estimat) för löneinkomst, näringsinkomst, kapitalinkomst och pensioner, 2008–2017 -1 469** Anm.: Antal observationer är 302 557 och omfattar individer som fyllde oktober–december året före studieåret (behandlade ) eller januari–mars som studieåret (jämförelsegrupp). Tidsperioden är 2008–2017. Regressionen inkluderar kontrollvariabler enligt tabell 2:15 i bilaga 2. Avser DD-skattningar och robusta standardfel har använts: * statistiskt signifikant på 5-procentsnivån, ** statistiskt signifikant på 1-procentsnivån, *** statistiskt signifikant på 0,1-procentsnivån De uteblivna effekterna av reformen på löneinkomster skulle kunna bero på att effekterna uppkommer först för äldre , när anställningsskyddet genom LAS upphör.115 Det är dock inte möjligt att identifiera en effekt för gruppen med den använda metoden. Analysen är alltså begränsad till att studera effekten i nära anslutning till 65-årsdagen eftersom det inte finns någon bra jämförelsegrupp för äldre åldersgrupper. Resultaten i tabell 2 visar också att pensionsuttaget varken ökade eller minskade i samband med att löneskatten infördes. I teorin skulle man kunna tänka sig att andelen som tar ut pension ökar eller att man ökar sitt uttag av pensionsinkomst till följd av den införda särskilda löneskatten. Resultaten visar att i samband med reformen så ökade pensionsinkomsterna bland dem som innan reformen inte hade påbörjat pensionsuttaget.116 Från tabell 2 kan vi konstatera att reformen ser ut att ha haft en tydlig negativ effekt på näringsinkomsterna. Enligt tabell 2:7 i bilaga 2 gäller detsamma för andelen som driver eget företag. Effekten på näringsinkomster tyder på en minskning av dessa inkomster med eller cirka 11 procent.117 115Riksdagen har beslutat att stegvis höja den ålder till vilken arbetstagare enligt LAS har rätt att kvarstå 2018/19:91, bet. 2018/19:AU12, rskr. 2018/19:276 samt 32 a § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). var åldern , numera är den höjd till ; se ändring iSFS 2019:528 som trädde i kraft . 116Se tabell 2:12 i bilaga 2. 117Såvitt vi känner till finns inga studier som har undersökt reformeffekter av den särskilda löneskatten för äldre separat. Däremot finns studier som analyserat jobbskatteavdraget inklusive den slopade särskilda löneskatten för äldre. , 2016, skattar en effekt av dessa reformer på andelen äldre med löneinkomst respektive näringsinkomst på (vilket motsvarar ). Laun, 2017, får en reformeffekt på arbetskraftsdeltagandet på () i den studerade gruppen äldre. , 2012, redovisar en reformeffekt på () i form av en mindre minskad sannolikheten att arbeta till följd av reformerna. 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är även intressant att studera rena egenföretagare och vad som kan benämnas kombinatörer118 separat, men också att dela upp analysen utifrån om det egna företagandet förefaller vara ett mindre komplement till annan inkomst, till exempel ålderspension. Dessa analyser visar att effekten på sannolikheten att vara egenföretagare drivs av dem som startade eget företag i samband med eller som var kombinatörer. Däremot påverkas nivån på inkomsterna från egenföretagande på samma sätt för samtliga egenföretagare. Äldre som startat egenföretagande i samband med , eventuellt när de trappat ned en tidigare löneanställning, eller tidigare drivit det egna företaget i kombination med löneanställning förefaller vara mest påverkade av reformen. Det verkar inte finnas någon negativ effekt bland mer permanenta egenföretagare såtillvida att de avslutat företaget på grund av reformen.119 Vidare kan kapitalinkomster vara ett sätt att undgå den särskilda löneskatten men i analysen går det inte att se några statistiskt signifikanta effekter på kapitalinkomster av reformen (se kolumn 3 i tabell 2).120 En förklaring kan vara att aggregerade kapitalinkomster är ett för grovt mått som varierar mycket av en mängd olika anledningar. Effekter för olika grupper Även om våra resultat visar att reformen inte påverkat sysselsättning på övergripande nivå kan effekten se olika ut för olika grupper. För att undersöka om reformen påverkat olika grupper på olika sätt har vi skattat separata effekter för olika grupper. Tvärtemot den förväntade negativa reformeffekten på efterfrågan på äldre arbetskraft visar analysen på en ökad sysselsättning för vissa grupper äldre, som sammanfaller med tidpunkten för den studerade reformen. Det gäller högutbildade och individer som hade de högsta inkomsterna som 55–59-åringar.121 Som framgår av tabell 2 tycks reformen ha haft en negativ effekt på näringsinkomster. Separata analyser för män och kvinnor indikerar att företagandet kan ha påverkats negativt för båda grupperna äldre, men på olika sätt. Kvinnor, men inte män, ser ut att driva eget företag i minskad utsträckning i samband med reformen. När det gäller nivån på näringsinkomsterna indikerar beräkningarna däremot att män, men inte kvinnor, får en signifikant lägre näringsinkomst. Att nivån på näringsinkomsterna för män ser ut att bli lägre i samband med reformen, men inte egenföretagandet i sig, skulle kunna tyda på någon form av inkomstutjämning. Exempelvis är det möjligt för 118Det vill säga de som kombinerar det egna företaget med en anställning. 119Se tabell 2:11 i bilaga 2. 120Ägare av aktiebolag kan ta ut ersättning som kapitalinkomst (aktieutdelning) istället för som lön (förvärvsinkomst). Till skillnad från förvärvsinkomster omfattas inte kapitalinkomster av socialavgifter eller särskild löneskatt. Upp till en viss nivå beskattas aktieutdelning som inkomst av kapital i skatt medan utdelning därutöver beskattas som inkomst av tjänst med 30–i skatt. Se 56 kap. och 57 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). 121Se tabell 2:10 och tabell 2:17 i bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R egenföretagare att sätta av en del av inkomsten i näringsverksamhet i en så kallad periodiseringsfond. Därmed är det möjligt att skjuta upp en del av beskattningen av inkomsten i näringsverksamheten till ett senare år. Det är också möjligt för egenföretagare att spara vinster i näringsverksamheten genom att göra avsättningar till så kallad expansionsfond.122 I populationen har män i genomsnitt högre inkomster från eget företag och det är också vanligare att män driver eget företag i jämförelse med kvinnor. Det kan förklara avsaknaden av statistiskt signifikanta effekter på kvinnors inkomster från näringsverksamhet.123 Det finns vidare vissa olikheter beroende på utbildningsbakgrund som pekar på att individer med minst gymnasieutbildning och högst eftergymnasial utbildning kortare än står för minskningen •Sysselsättningen bland äldre tycks ha ökat trendmässigt . Ökningen gäller för både kvinnor och män samt för dem över och under . Det är framför allt antalet anställda som ökat. driver personer företag i högre utsträckning än yngre. •Granskningens statistiska analys visar på små effekter på sysselsättningen för de personer som fyllt av den särskilda löneskatt som infördes . •Den statistiska analysen indikerar också att den särskilda löneskatt som infördes tycks ha haft negativa effekter på företagandet (näringsinkomster) för personer som fyllt . Kvinnor startar eget i mindre utsträckning, medan nivån på näringsinkomsterna är lägre för män. 122Vi har inte undersökt hur möjligheten att sätta av till periodiseringsfond respektive expansionsfond kan påverka resultaten. Reglerna kring dessa avsättningsmöjligheter innebär dock att avsättning inte alltid behöver löna sig i förhållande till den särskilda löneskatten på . Avsättning till expansionsfond omfattas av en särskild expansionsfondsskatt på medan avsättning till periodiseringsfond får uppgå till max av inkomsten i näringsverksamhet och måste återföras . Se 30 kap. och 34 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). 123Detta eftersom det är svårare att identifiera en effekt med liten variation i datamaterialet. 124Se tabell 2:10 i bilaga 2. 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Bristande redovisning och små eller inga effekter av en förändrad särskild löneskatt för äldre övergripande slutsats är att regeringen inte har redovisat tillräckliga underlag för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av skatteutgifter i form av nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre. Det är också oklart om reformerna av den särskilda löneskatten har infriat intentioner att öka sysselsättningen bland äldre. Eftersom skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för äldre sammantaget uppgår till betydande belopp är det viktigt att de hanteras och utformas på ett sätt som skapar goda förutsättningar för måluppfyllelse. Bristande måluppfyllelse, men även brister i redovisningen av skatteutgifternas förmåga att uppnå avsedda mål, riskerar att leda till att beslut fattas på ofullständiga grunder samt till ett ineffektivt nyttjande av offentliga medel. 4.1Regeringens beredning och redovisning har inte varit tydlig och ändamålsenlig slutsats är att regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer inte varit tydlig och ändamålsenlig. Redovisningen har därmed inte varit tillräcklig för att bedöma skatteutgifternas effekter. Regeringen har heller inte hanterat skatteutgifterna på motsvarande sätt som stöd på budgetens utgiftssida i den årliga budgetprocessen. Det är regeringen som bedömer när en skatteutgift uppstår och när den behöver revideras. Av regeringens redovisning är det dock svårt att följa hur de redovisade skatteutgifterna har påverkats när den särskilda löneskatten för äldre har ändrats. Det framgår inte heller tydligt av regeringens redovisning att skatteutgifterna uppgår till betydande belopp. Det faktum att den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten för äldre redovisas som fyra skatteutgifter i regeringens redovisning innebär att stödets totala offentligfinansiella omfattning inte särredovisas. Det är viktigt att mervärdet av en skatteutgift redovisas tydligt för att ska kunna fatta välgrundade beslut. Regeringen har redovisat motiv eller syfte för samtliga förslag till regeländringar av den särskilda löneskatten för äldre. Det varierar dock vilka effekter regeringen valt att redovisa när den särskilda löneskatten ändras. Regeringen har inte alltid redovisat de potentiella sysselsättningseffekterna inför beslut om att ändra den särskilda löneskatten. Detta trots att motivet för ändringarna i de flesta fall har varit att påverka sysselsättningen bland äldre. Regeringen har heller inte särredovisat den offentligfinansiella effekten vid det senaste slopandet av den särskilda löneskatten R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R för äldre 2019. Av dessa skäl är det svårt att utifrån regeringens redovisning i förväg bedöma effekterna av en ändrad särskild löneskatt för äldre. Det framgår heller inte tydligt av regeringens redovisning om skatteutgifterna når sina mål. Till en del kan detta förklaras av att regeringens skatteutgiftsredovisning utgår från ett enhetligt skattesystem och därmed inte tar hänsyn till motiven bakom enskilda skatteutgifter. Regeringen har dock börjat redovisa uppföljande analyser av vissa enskilda skatteutgifter i sin skatteutgiftsredovisning. Även om den slopade särskilda löneskatten för äldre ingick i regeringens särskilda analys av jobbskatteavdraget har regeringen inte redovisat några separata effekter av den nedsatta särskilda löneskatten. 4.2Osäkert om nedsatt särskild löneskatt bidrar till högre sysselsättning bland äldre slutsats är att det är osäkert om skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för äldre har infriat intentioner att bidra till en ökad sysselsättning bland äldre. Empiriska studier på detta område ger inte heller några entydiga svar på vilka effekter som kan förväntas av denna typ av reformer. Det faktum att den särskilda löneskatten för äldre ändrats skapar också osäkerhet för arbetsgivare och arbetstagare och kan därmed påverka skatteutgiftens effekter. finns flera tecken på att äldre arbetar mer än tidigare även utan riktade skattelättnader. en risk att en nedsatt särskild löneskatt för äldre subventionerar en sysselsättningsökning som ändå hade kommit till stånd. Ytterligare en svårighet med att studera effekter av den nedsatta särskilda löneskatten är att reformen genomfördes som flera andra reformer. De utvärderingar som har genomförts, både av regeringen och andra, har inte kunnat separera effekterna av jobbskatteavdraget och den slopade särskilda löneskatten för äldre. I syfte att försöka klargöra effekterna av en förändrad särskild löneskatt har genomfört egna empiriska beräkningar. Av metod- och datamässiga skäl har beräkningarna fokuserats till den särskilda löneskatt som infördes . empiriska analys av den införda särskilda löneskatten för äldre visar att sysselsättningen bland anställda 65-åringar inte påverkades särskilt mycket. verkar den införda löneskatten haft negativa effekter på företagande för dem som fyllt . Effekten på näringsinkomster visar att inkomsterna för dem som fyllt minskade med eller till följd av den införda särskilda löneskatten. Effekten är inte stor i jämförelse med andra studier, men indikerar att det kan finnas skillnader i hur en förändrad särskild löneskatt påverkar företagande respektive sysselsättning bland äldre. Framför allt är det kvinnor som i mindre utsträckning driver eget företag 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sedan införandet av den särskilda löneskatten. Resultaten är dock svårtolkade eftersom analysen också visar att näringsinkomsten minskar för män, men inte för kvinnor, i samband med att den särskilda löneskatten infördes. Analysen visar också att sysselsättningen för högutbildade och för individer med de högsta inkomsterna när de var 55–minskar i samband med reformen. Slutligen tycks effekten av reformen vara starkare för dem som startade eget företag i samband med eller som kombinerade egenföretagande med en sysselsättning. Även om resultaten är svårtolkade pekar de på vikten av att ta hänsyn till att effekten av en förändrad löneskatt skulle kunna påverka olika grupper olika starkt och att detta är något som bör vägas in i utformningen av skatteutgiften . Det är inte möjligt att utifrån empiriska analys dra direkta slutsatser om effekterna av en slopad särskild löneskatt för äldre. Anledningen är att effekterna inte behöver vara desamma vid ett införande som vid ett slopande av särskild löneskatt. Av detta skäl är det av stor vikt att även analysera effekter av den slopade löneskatten 2019.