prop · H90330 · 2021-10-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:30 Sekretess hos den kommission som fått i uppdrag att granska arbetet med att uppnå frigivning av två svenska medborgare utomlands Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag om en ändring i offentlighets- och sekretesslagen som innebär att uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden omfattas av sekretess hos den kommission som fått i uppdrag att granska regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av och . Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Nuvarande reglering av sekretess hos kommissionen ....................... Rätten att ta del av allmänna handlingar ............................ 4.2Bestämmelser om sekretess som är tillämpliga hos 4.3Sekretess som är tillämplig hos en myndighet kan i vissa fall överföras och tillämpas även hos en En ny bestämmelse om sekretess hos kommissionen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden ........ Sammanfattning av promemorian Sekretess hos den kommission som inrättats för att granska utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå (UD2021/08966) .............................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska 1. kommissionen för granskning 1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas av de svenska säkerhetstjänsternas i dess verksamhet för sådan gransk- i dess verksamhet för sådan gransk- ning, om det inte står klart att ning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men, eller denne lider skada eller men, 2. kommissionen för utvärdering 2. kommissionen för utvärdering med anledning av naturkatastrofen med anledning av naturkatastrofen i i dess verksamhet för sådan i i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om till denne lider skada eller men om uppgiften röjs, eller 3. kommissionen för granskning heternas arbete med att uppnå sådan granskning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2009:612. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade , i enlighet med ett tillkännagivande från (bet. 2020/21:UU7 punkt 2, rskr. 2020/21:160), att tillsätta en kommission för granskning av regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av och (UD 2021:01). Enligt kommittédirektiven En granskning av regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av och (dir. 2021:40) ska kommissionen ge förslag på åtgärder om den bedömer att det finns behov av förändringar i regeringens, eller utlandsmyndigheternas arbete. I kommissionens uppdrag ingår, förutom att hämta in information från och utlandsmyndigheterna, att vända sig till anställda på som är eller har varit involverade i dessa två konsulära ärenden, anhöriga till de frihetsberövade, andra utrikesförvaltningar, enskilda organisationer och liknande för att söka relevant information. Kommissionen ska redovisa sitt uppdrag . Med anledning av kommissionens uppdrag har tagit fram promemorian Sekretess hos den kommission som inrättats för att granska regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av och (UD2021/08966). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna var , Justitiekanslern (), Kammarrätten i , ombudsmän () och TU – Medier i . Remissvaren finns tillgängliga i (UD2021/08966). Regeringen beslutade att hämta in Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Nuvarande reglering av sekretess hos kommissionen Rätten att ta del av allmänna handlingar Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska var och en ha rätt att ta del av En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna Dessa grunder är: 2021/22:30 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset av att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, och 7.intresset av att bevara djur- eller växtart. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Begreppet myndighet i tryckfrihetsförordningen och OSL omfattar statligt tillsatta kommittéer. 4.2Bestämmelser om sekretess som är tillämpliga hos kommissionen Sekretessbestämmelserna i är vanligen utformade så att deras räckvidd är begränsad till att endast gälla i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos en kan bara till viss del skydda sådana uppgifter som kommer att hanteras i kommissionens verksamhet. Till skydd för allmänna intressen finns ett antal bestämmelser som är generellt tillämpliga, till exempel s.k. utrikes- och försvarssekretess. Uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös omfattas av sekretess oavsett i vilken verksamhet som uppgiften förekommer, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (15 kap. 1 § OSL). Uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret omfattas också av sekretess oavsett i vilken verksamhet som de förekommer, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgifterna röjs (15 kap. 2 § OSL). Även den s.k. förundersökningssekretessen enligt 18 kap. 1 § OSL gäller oavsett vilken verksamhet som hanterar uppgifter som omfattas av sådan sekretess. I den mån kommissionen tar del av sådana uppgifter omfattas dessa alltså av sekretess även hos kommissionen. Till skydd för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden finns generellt tillämpliga bestämmelser om sekretess i 21 kap. OSL. Av 21 kap. 1 § följer till exempel att sekretess, med vissa undantag, gäller för uppgift som rör enskildas hälsa och sexualliv om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Föremålet för sekretess enligt denna bestämmelse är endast en viss typ av uppgifter. dessutom relativt svagt eftersom sekretessen gäller med ett s.k. kvalificerat Prop. 2021/22:30 rakt skaderekvisit, vilket innebär att det finns en särskilt stark presumtion Kommissionens uppdrag är att vända sig till anställda på som är eller har varit involverade i dessa två konsulära ärenden, anhöriga till de frihetsberövade, andra utrikesförvaltningar, enskilda organisationer och liknande för att söka relevant information. Sekretess följer av 36 kap. 7 § OSL hos och utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt en enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Uppgifter som har lämnats av enskilda till eller utrikesrepresentationen kan således omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse (s.k. konsulär sekretess). Bestämmelsens räckvidd är dock begränsad och gäller inte utanför utrikesförvaltningen. Därtill gäller sekretessen endast för uppgifter i konsulära ärenden. Om samma uppgift förekommer i ett annat sammanhang hos utrikesförvaltningen är bestämmelsen inte tillämplig. Bestämmelsen om s.k. konsulär sekretess är således inte direkt tillämplig på uppgifter som förekommer hos kommissionen. 4.3 Sekretess som är tillämplig hos en myndighet kan i vissa fall överföras och tillämpas även hos en I OSL finns ett flertal bestämmelser om överföring av sekretess. bestämmelser innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till. I 11 kap. OSL finns allmänna bestämmelser om överföring av sekretess. Av dessa följer bland annat att sekretess förs över till en annan myndighet i verksamhet som avser tillsyn och revision (11 kap. 1 § OSL). Kommissionen kommer att hämta in uppgifter från Utrikes- departementet och utlandsmyndigheterna. av sekretess i 11 kap. är dock inte tillämpliga i detta fall, eftersom det i detta kapitel inte finns någon bestämmelse som träffar den typ av verksamhet som kommissionen utför. Den konsulära sekretess som gäller hos och utrikesrepresentationen kan alltså inte föras över till kommissionen med stöd av bestämmelserna i 11 kap. om uppgifter lämnas till kommissionen från utrikesförvaltningen. Regeringen beslutade av denna anledning om en ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, som innebär att samma sekretessbestämmelser som gäller hos Justitiekanslern blir tillämpliga hos kommissionen. annat att de uppgifter som kommissionen får från en annan myndighet omfattas av samma sekretess hos kommissionen som hos den andra myndigheten (jfr 42 kap. 10 och 4 §§ OSL). Om uppgiften förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten, 2021/22:30 gäller dock sekretessen hos kommissionen endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. De handlingar som kommissionen tar emot från och utrikesrepresentationen omfattas således av konsulär sekretess enligt 36 kap. 7 § OSL, även hos kommissionen. Ändringen av OSF har varit nödvändig för att kommissionen snabbt ska kunna inleda sitt arbete utan att de pågående konsulära ärendena äventyras eller att uppgifter som kan skada de frihetsberövade eller deras anhöriga blir offentliga hos kommissionen. Bestämmelsen om överföring av sekretess i 42 kap. 4 § OSL gäller dock endast för uppgifter som kommissionen får från andra myndigheter och inte för uppgifter som kommissionen får från enskilda. För sådana uppgifter om personliga förhållanden finns endast det begränsade skydd som följer av 21 kap. OSL och, i och med ändringen av OSF, av 42 kap. 2 § OSL. Det innebär att uppgifter som inhämtas från enskilda och som inte omfattas av sekretess till skydd för allmänna intressen, till exempel utrikessekretessen, kan bli offentliga hos kommissionen även om ett röjande leder till skada eller men för de inblandade individerna eller deras anhöriga. Kommitténs ledamöter och medarbetare omfattas i sådana fall inte heller av tystnadsplikt för sådana uppgifter. 5En ny bestämmelse om sekretess hos kommissionen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden hos den kommission som fått i uppdrag att granska regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av två svenska medborgare i utlandet i dess verksamhet för sådan granskning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag till lagtext har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Justitiekanslern (), Kammarrätten i och ombudsmän () tillstyrker eller har inga invändningar mot utformningen av den nya sekretessbestämmelsen. Kammarrätten i har dock framfört att regleringen i 11 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, har en annan uppbyggnad än det nya författningsförslaget i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eftersom bestämmelsen i OSF inte tar sikte på vilket slags uppgift det är frågan om utan vem som har lämnat uppgiften. Kammarrätten menar att regleringen i OSF därvid skiljer på uppgifter som lämnats av enskilda och uppgifter som kommer från myndigheter och att den regleringen därför omfattar även andra uppgifter än uppgifter som rör enskilda och då innebär en begränsning också i den sekretess som annars gäller med hänsyn till det allmänna, exempelvis Prop. 2021/22:30 enligt 15 kap. 1 § OSL (42 kap. 4 § OSL). hade det varit värdefullt om promemorian hade innehållit ett resonemang om behovet av insyn i kommissionens arbete när det gäller den typen av uppgifter. Kammarrätten pekar på att en reglering i 11 § OSF har valts för till exempel arbete. TU – Medier i och avstyrker förslaget om en ny sekretessregel och förordar att den nuvarande bestämmelsen kvarstår. De anser att det finns ett betydande allmänintresse av insyn i hanteringen av de aktuella ärendena och därmed även i kommissionens arbete, särskilt mot bakgrund av att det har funnits ett ifrågasättande och en skepsis mot regeringens och insatser. ifrågasätter även att två konsulära ärenden skulle motivera en ändring i OSL och att enskilda personnamn införs i lagen. Personnamn i författningstext skulle enligt förbundet vara högst anmärkningsvärt och udda och riskera att skapa ny praxis. Skälen för regeringens förslag Behovet av skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden Kommissionen ska enligt kommittédirektiven granska och utvärdera regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av de två svenska medborgarna och . Med utlandsmyndigheter avses beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat. Kommissionen behöver få tillgång till relevant information, inklusive uppgifter som omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § och 36 kap. 7 § OSL, som finns i ärendena och som kommissionen behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Den ska även inhämta relevant information från anställda på som är eller har varit involverade i dessa två konsulära ärenden, anhöriga till de frihetsberövade, andra utrikesförvaltningar, enskilda organisationer och liknande. De uppgifter som kommissionen kommer att behandla kan vara känsliga med hänsyn till allmänna intressen. Som framgår av avsnitt 4.2 finns sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Det finns därför inte behov av någon ny sekretessreglering till skydd för allmänna intressen. I sin verksamhet förväntas kommissionen även behandla uppgifter om enskilda. Det kan exempelvis röra uppgifter om hälsotillstånd hos såväl de frihetsberövade som anhöriga till dessa, uppgifter om vilken behandling de frihetsberövade kan ha utsatts för och vad som sagts vid eventuella konsulära besök. Uppgifterna kan även röra frågor om personlig säkerhet, anhörigas eventuella kontakter i och med det berörda landet, andra länder, organisationer, juridiska ombud med mera. Även korrespondens med anhöriga och redogörelser från personer som varit i kontakt med de frihetsberövade kommer sannolikt att förekomma i kommissionens verksamhet. Sådana uppgifter kan vara känsliga för de personer som berörs. Om uppgifterna röjs kan det därför antas leda till att de frihetsberövade själva eller närstående till dessa skulle lida skada eller men. Som framgår i avsnitt 4.3 har regeringen beslutat om en ändring i OSF som innebär att samma sekretessbestämmelser som gäller hos Justitie- kanslern, dvs. 42 kap. 1–4 §§ OSL, blir tillämpliga hos kommissionen. Sådana uppgifter om enskilda som inhämtas från andra myndigheter skyddas således av samma sekretessbestämmelser hos kommissionen som hos den utlämnande myndigheten. Den s.k. konsulära sekretessen gäller därmed hos kommissionen för sådana uppgifter som lämnas av Det finns av den anledningen inte behov av någon ny sekretessreglering till skydd för uppgifter som lämnas till kommissionen av myndigheter. I kommissionens uppdrag ingår emellertid även att hämta in relevant information från tidigare anställda på som har varit involverade i dessa två konsulära ärenden, anhöriga till de frihetsberövade, andra utrikesförvaltningar, enskilda organisationer och liknande. I och med ändringen av OSF gäller visserligen viss sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden för uppgifter som hämtas in från enskilda eller andra aktörer. Dock gäller sådan sekretess endast under två förutsättningar: dels ska uppgiften ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse, dels ska det kunna antas att den person som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 2 § första stycket 2 OSL). utsättningen innebär ett krav på att uppgiften skulle ha skyddats av sekretess om den hade funnits hos den myndighet som ärendet får anses De uppgifter som kommissionen kommer att samla in kommer dock till stor del inte att kunna hänföras till någon myndighet eftersom enskilda kommer att lämna uppgifter direkt till kommissionen. inhämtas direkt från enskilda skulle därmed inte omfattas av sekretess och Även om den första förutsättningen i något fall skulle vara uppfylld innebär det kvalificerade raka skaderekvisitet vidare ett förhållandevis svagt skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. för uppgifter som inhämtas från enskilda är därför mycket svagt, även om den s.k. JK-sekretessen är tillämplig hos kommissionen. skydd som i vissa fall kan erbjudas med stöd av 21 kap. OSL framstår vidare som otillräckligt mot bakgrund av de sekretessbehov som i det föregående har bedömts finnas. Sekretessen enligt 21 kap. 1 § OSL är avgränsad till uppgifter som rör en enskilds hälsa eller sexualliv och gäller med en särskilt stark presumtion för offentlighet. Det får antas finnas ett allmänintresse av insyn i hanteringen av de aktuella ärendena och därmed i kommissionens arbete. behovet av en ny sekretessbestämmelse. Allmänintresset av insyn kan dock inte antas vara lika starkt som i många andra verksamheter, till exempel i en domstols dömande verksamhet. Det kan också ifrågasättas om insynsintresset är större i kommissionens arbete än i Utrikes- departementets och utlandsmyndigheternas hantering av aktuella ärenden, för vilken det redan gäller sekretess enligt 36 kap. 7 § OSL. ovan ska kommissionen dessutom inhämta potentiellt känsliga uppgifter och TU – Medier i har anfört att det finns ett betydande allmänintresse av insyn i kommissionens arbete, mot bakgrund av den skepsis som finns mot regeringens och insatser, och att det därför inte bör införas någon ny sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Regeringen vill understryka att det aktuella förslaget handlar om att införa ett starkare sekretesskydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i kommissionens verksamhet och inte om utvidgad sekretess för uppgifter om regeringens, eller utlandsmyndigheternas agerande. Behovet av insyn måste vägas mot behovet av skydd för enskildas privatliv och kommissionens möjlighet att utföra sitt uppdrag. En avsaknad av möjligheten till sekretesskydd för känsliga uppgifter om personliga förhållanden riskerar att leda till att enskilda personer kan avstå från att lämna uppgifter till kommissionen, vilket i sin tur skulle kunna leda till att kommissionen får tillgång till färre uppgifter än den annars skulle ha fått. För att kommissionen ska kunna utföra sitt arbete på ett så bra sätt som möjligt är det av vikt att enskilda kan känna ett förtroende för kommissionen. För att enskilda ska kunna känna trygghet i kontakterna med kommissionen och för att skydda uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden bör sekretesskyddet för sådana uppgifter hos kommissionen därför förstärkas. Utformningen av den nya sekretessbestämmelsen Som framgår ovan kommer de aktuella uppgifter som bedöms sakna ett sekretesskydd att hanteras av kommissionen i dess verksamhet med att granska regeringens, och utlandsmyndigheternas arbete i de två ärendena. Det framstår därför som lämpligt att den nya bestämmelsens räckvidd avgränsas till denna verksamhet hos kommissionen. De uppgifter som ovan bedöms sakna ett adekvat sekretesskydd är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför gälla för sådana uppgifter. Frågan är då hur stark sekretessen till skydd för den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden bör vara hos kommissionen. En del av de uppgifter som enskilda kan väntas lämna till kommissionen, till exempel uppgifter om enskildas fysiska eller psykiska hälsa, är typiskt sett av känslig art. Inom hälso- och sjukvården och omfattas sådana uppgifter av ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna omfattas av sekretess (jfr 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL). Till skillnad från vad som gäller inom hälso- och sjukvården och omfattas dock uppgifter om enskildas personliga förhållanden, till exempel deras hälsa, av ett rakt skaderekvisit hos många andra myndigheter, exempelvis hos (jfr 28 kap. 1 § OSL). Sådana uppgifter omfattas i dessa fall av sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Ett sådant rakt skaderekvisitet innebär att skadebedömningen i sådana fall i huvudsak ska göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Om uppgiften genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, bör den normalt kunna lämnas ut trots sådan sekretess. Endast om det av omständigheterna framgår att en sådan uppgift kan vara känslig i det enskilda fallet behöver en noggrannare sekretessprövning göras. Om uppgiften däremot typiskt sett är känslig, är utgångspunkten att uppgiften omfattas av sekretess (prop. 2008/09:150 s. 348). Eftersom det finns skäl att anta att de uppgifter som enskilda kommer att lämna till kommissionen i stor utsträckning kommer att vara uppgifter som typiskt sett får anses vara känsliga, kan sådana uppgifter skyddas med sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Sekretess med ett rakt skaderekvisit gäller också för personliga förhållanden inom ramen för den s.k. konsulära sekretessen hos Utrikes- departementet och utrikesrepresentationen (36 kap. 7 § OSL). sionen kommer att hantera motsvarande eller liknande uppgifter som i dagsläget finns hos och aktuella utlandsmyndig- Mot denna bakgrund görs bedömningen att den sekretess som ska gälla