prop · H90356 · 2021-11-17 00:00:00 — I Sverigeförhandlingens externa kommunikation var bostadsmålet enligt förhandlingspersonerna ”extremt prioriterat” vid val av objekt.68 Ett ökat bostadsbyggande i de berörda regionerna kommunicerades som det övergripande målet med infrastruktursatsningarna. Utöver detta var resenärsnyttor och övriga nyttor viktiga för att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning.69 var utgångspunkten att, i första hand, förhandla om spåråtgärder som motiverade ett statligt engagemang, vilket av Sverigeförhandlingen i andra sammanhang har förklarats innebära större och mer kostsamma åtgärder.70 Kostsamma spåråtgärder skulle ge bättre förutsägbarhet och vara mer strukturerande och därmed vara marknadspåverkande, det vill säga påverka byggherrars/markägares vilja att bygga bostäder i närheten till infrastrukturen. Detta innebar enligt Sverigeförhandlingen att det främst var kapacitetsstark spårbunden trafik som var aktuell.71 En av förhandlingspersonerna som deltog under förhandlingen menar att den av Sverigeförhandlingen valda inriktningen stämdes av med företrädare för regeringen och uppfattades ligga i linje med vad som hade efterfrågats i direktivet.72 Sverigeförhandlingen lämnade även , i början av förhandlingen, en delredovisning som redovisar prioriteringar och inkluderar förslag till kollektivtrafikåtgärder till regeringen.73 bedömer också att regeringen bör ha haft god insyn i förhandlingens tillvägagångsätt utifrån den kommunikation som förhandlingen genomförde på seminarier, i media och andra kanaler. 67Sverigeförhandlingen, PM Urval storstadsobjekt, 2016. 68Sverigeförhandlingen, ”Förhandlingsstart för storstadsåtgärder”. 69Nyttorna hänvisar till Sverigeförhandlingens egen metod för att beräkna nyttor. Se vidare kapitel 4. 70Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen – Lägesrapport avseende förhandling om åtgärder i storstäder och järnväg i norra , 2016, s. 13. 71Ibid., s. 13. 72Intervju med företrädare för Sverigeförhandlingen . 73Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen – Lägesrapport avseende förhandling om åtgärder i storstäder och järnväg i norra , 2016. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K 3.3.2Omfattande uppdrag med en snäv tidplan och begränsade resurser Sverigeförhandlingens uppdrag var synnerligen omfattande och skulle slutföras inom en relativt snäv tidsrymd. Det ursprungliga uppdraget gällde avtal om nya stambanor för höghastighetståg, storstadsavtalen samt ett antal andra uppdrag gällande stora åtgärder utspridda över hela landet.74 Omfattningen av de åtgärder som ingick i förhandlingsuppdraget kom att ungefär motsvara värdet av samtliga investeringar som ingår i den nationella planen –2029. Detta uppdrag skulle hanteras av ett kansli med ett dussintal medarbetare. För vissa av åtgärderna, till exempel nya stambanor för höghastighetståg, fanns förvisso relativt mycket underlag framtaget.75 Det rörde sig då också om en jämförelsevis väl definierad och tydligt utpekad åtgärd. För storstadsåtgärderna, däremot, saknades till stora delar föregående utredning och åtgärderna var inte tydligt definierade i direktivet. Dessa förutsatte således en annan och mer grundlig utredningsinsats innan och under förhandling. Tidigt i processen beslutades att underlagen för storstadsåtgärderna skulle tas fram av trafikhuvudmännen, det vill säga regionerna och kommunerna. , som enligt direktivet skulle bistå Sverigeförhandlingen med nödvändigt underlag och utredningsresurser, tog totalt fram 69 underlagsrapporter på förhandlingens uppdrag.76 Med få undantag var dessa uteslutande inriktade på utredningar kopplade till höghastighetståg och de övriga uppdragen som berörde statlig transportinfrastruktur. Det innebar att statens företrädare inom ramen för storstadsavtalen var beroende av det utredningsunderlag som levererades av motparterna i förhandlingen. Enligt flera personer på regional och nivå som intervjuat var arbetet med att utreda tänkbara åtgärder inför själva förhandlingsstarten tidsmässigt forcerat. framhålls att resultatet ändå blev bra, givet att tiden var så begränsad.77 Uppdrag till regioner och kommuner att ta fram underlag lämnades . Efter en revidering av tidsplanen fick regionerna och kommunerna till för att leverera underlagen. en process där kvalitetsgranskade och efterfrågade förtydliganden och kompletteringar av underlagen. Underlagen ingick därefter i förhandlingsfasen som startade i februari 2016.78 Enligt bedömning är detta en mycket snäv tidplan. Att gå från planering av icke definierade åtgärder till beslut om genomförande inom involverar flera olika processer som generellt sett tar betydligt att gå igenom. 74Östlig förbindelse i , ytterligare en fast förbindelse mellan och samt utbyggnad av järnvägen i norra . Därtill kom ett tilläggsdirektiv (dir. 2014:113) som utökade uppdraget med bland annat förhandling om cykelobjekt. 75Riksrevisionen, Att tänka efter före – statens planering av höghastighetsjärnvägar, 2019. 76SOU 2017:107, bilaga 4. 77Intervju med företrädare för , , Region . 78Se beskrivning av förhandlingen i kap. 2. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har i direktivet till Sverigeförhandlingen skrivit att storstadsförhandlingarna ska utgå från de transportpolitiska målen. Detta har även tydliggjorts genom att understryka till exempel samhällsekonomisk effektivitet och att andra, billigare, åtgärder än infrastrukturinvesteringar kan beaktas. finns ett antal andra mål, bland annat ökat bostadsbyggande och fokus på vissa trafikslag. Detta gör tolkningen av uppdraget mer komplex eftersom ett visst mål inte nödvändigtvis ligger i linje med ett annat. I direktivet gavs ingen vägledning kring hur dessa mål bör vägas mot varandra vid målkonflikter. Den tolkning som Sverigeförhandlingen gjorde, och som beskrivits ovan, var dock tydligt kommunicerad utåt och avstämd med regeringsföreträdare. konstaterar att direktivet gav Sverigeförhandlingen ett stort utrymme för att göra avvägningen mellan de mål som ställts upp. Vidare var direktivet en utgångspunkt för en förhandling, vilket skapade särskilda förutsättningar. De inblandade parterna i förhandlingen behövde kompromissa för att kunna nå en överenskommelse. Avsaknaden av en tydlig prioritering från regeringens sida innebar i praktiken en risk för att de transportpolitiska målen gavs en relativt låg vikt eftersom parternas intresse i förhandlingen inte nödvändigtvis låg i linje med de transportpolitiska målen. Som påpekat i en tidigare granskning har till exempel regionala aktörer ett intresse av att få investeringar lokaliserade i det egna området, snarare än att fokusera på de nationellt definierade transportpolitiska målen.79 var begränsat till ett dussintal medarbetare som det samlade uppdraget var mycket omfattande. För storstadsavtalen låg huvudansvaret för att ta fram underlag på regionerna. Detta var förvisso en tänkbar resurssparande åtgärd men tillgänglig tid för att välja och utreda tänkbara kollektivtrafikåtgärder sågs som mycket knapp av flera regionala och kommunala aktörer. Att undvika utdragna processer var ett syfte med Sverigeförhandlingens storstadsåtgärder, men detta medförde enligt bedömning en tydlig risk för kvalitetsbrister i underlagen och därmed felprioriteringar. 79Riksrevisionen, Medfinansiering av statlig infrastruktur, 2011. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K 4Underlag och prioriteringar inför genomförandebeslut I detta kapitel besvaras frågeställning 2, om Sverigeförhandlingen säkerställt att ett väl underbyggt underlag tagits fram och att effektiva kollektivtrafikåtgärder har prioriterats inför genomförandebeslut om storstadsavtalen. Ett väl underbyggt underlag krävs för att effektiva kollektivtrafikåtgärder ska kunna prioriterats. konstaterar att staten inför förhandlingen hade begränsad kännedom om vilka övergripande transportbehov som fanns i storstadsregionerna som regionernas eget arbete med systemanalys i många delar var pågående. För många av åtgärderna saknades fullständiga behovsanalyser. Samhällsekonomiska analyser fick i praktiken en underordnad betydelse för prioriteringen. Den baserades i stället på en begränsad bild av åtgärdernas nyttor där vissa viktiga aspekter inte beaktades. Sverigeförhandlingens fokus var att maximera antalet bostäder per investerad krona men enligt bedömning tillkom en begränsad mängd nya bostäder som inte hade byggts ändå enligt gängse planering. Det fanns stor osäkerhet i kostnadskalkylerna för flera av åtgärderna. Sammantaget bedömer att det underlag som tagits fram inte säkerställt att effektiva kollektivtrafikåtgärder prioriterats. Detta kapitel är uppdelat i fyra delkapitel som i tur och ordning behandlar underlagen för bedömning av behovet av nya åtgärder, samhällsekonomisk effektivitet, bostadsbyggande samt investeringskostnader. Kapitlet inleds med en samlad presentation av utgångspunkter för de bedömningar som görs i delkapitlen och avslutas med samlade iakttagelser. 4.1 Utgångspunkter för bedömning Bedömningsgrunder om analyser av behovet av nya åtgärder: I dessa analyser bedöms om åtgärder behövs och i så fall hur omfattade de behöver vara för att lösa de transportbrister som har identifierats. •Det bör finnas ett underlag om transportbrister som visar var det är angeläget att genomföra någon form av åtgärd.80 •Det bör finnas en behovsprövning, en motsvarighet till en åtgärdsvalsstudie (ÅVS)81, för de enskilda åtgärder som övervägs. 80Med detta avses olika sorters övergripande behovsanalyser, exempelvis så kallade regionala systemanalyser. Se , Regionala systemanalyser – en vägledning: ”Vad är problemet – egentligen? Och vad vill vi åstadkomma?”, 2015. 81En ÅVS är en förberedande studie som innebär en förutsättningslös trafikslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Det trafikslagsövergripande förhållningssättet avgränsas här till kollektivtrafikåtgärder. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bedömningsgrunder för underlag om samhällsekonomisk effektivitet: Samhällsekonomiska bedömningar är ett centralt prioriteringsinstrument i den statliga transportpolitiken. Det finns begräsningar i de samhällsekonomiska kalkylerna som behöver vägas in.82 •Det bör inför beslut finnas samhällsekonomiska bedömningar av åtgärderna och de relevanta alternativen. Dessa bör innefatta de viktigaste samhällsekonomiska effekterna och bör vara framtagna på ett jämförbart och transparent sätt. •Resultaten bör ingå i överväganden och motiv vid val av åtgärd. Bedömningsgrunder för underlag om bostäder: Sverigeförhandlingen skulle bidra till nya bostäder med fokus på förtätning i kollektivtrafiknära lägen.83 •Underlaget bör visa bostäder som tillkommer genom kollektivtrafikåtgärden, det vill säga hur stor del av det planerade bostadsbyggandet som är additionellt. •Underlaget bör visa i vilken mån bostäderna uppfyller kravet på täthet i kollektivtrafiknära lägen. •Underlaget bör visa i vilken mån den samlade bostads- och kollektivtrafiklösningen bidrar till en effektiv drift av kollektivtrafiken. Bedömningsgrund för underlag om investeringskostnader: En väl genomarbetad kostnadskalkyl och osäkerhetsbedömning är viktig för att fördyringar inte ska påverka genomförandeprocessen genom omtag eller omförhandlingar. En bra uppskattning av kostnaden är dessutom central för att en korrekt prioritering av olika alternativ ska kunna göras inför beslut.84 •Det bör finnas en kostnadskalkyl av tillräcklig kvalitet relativt de riskreserver som finns för att hantera fördyringar. 4.2 Underlag om behovet av åtgärder 4.2.1Staten hade begränsad kännedom om transportbehov i regionerna kan konstatera att inför direktivet till Sverigeförhandlingen såväl som inom Sverigeförhandlingen hade staten som part inte utrett transportbehoven i de regioner som man har riktat sig till. Det fanns ett antal 82Till exempel specifika effekter av stora investeringar i miljöer och tillväxtregioner som kan vara viktiga men svåra att kvantifiera. Se , 2020. Det finns vidare politiska avvägningar att göra i förhållande till andra målsättningar än effektivitet. 83Riksdagen har uttryckt en liknande inriktning för planeringen av bostäder (bet. 2017/18:CU39, rskr. 2017/18:426). 84I detta delavsnitt fästs störst vikt vid de kostnadskalkyler som har tagits fram i där avtalet innebär att staten ansvarar för en del av merkostnaden vid fördyringar. I de övriga avtalen är det regionen eller kommunerna som tar hela risken för ökade kostnader vid fördyringar. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K centrala statliga inriktningar och avgränsningar som saknar motiv utifrån en analys av transportbehoven: •Det fanns ingen utredning som motiverar att behoven stod i paritet till storleken på den ram för investeringar i kollektivtrafiken som förhandlingen slutligen landade i.85 Detta skiljer sig från den inriktningsplanering som genomförs i den gängse planeringsprocessen. •Det fanns inte något tydligt motiv till att behoven enbart skulle finnas i just de tre storstadsregionernas kollektivtrafiksystem till den grad att enbart dessa skulle beröras av denna del av förhandlingen. betonar den geografiska fördelningen i de transportpolitiska målen,86 och avsteg i form av en avgränsning till storstadsregionerna bör därför motiveras. •Det saknades underlag om vilket generellt behov av kollektivtrafikåtgärder som förelåg i de tre storstadsregionerna i förhållande till varandra.87 Detta försvårade en bedömning av om fördelningen av åtgärder mellan regionerna som ingått i förhandlingen var väl avvägd i förhållande till de behov som fanns i utgångsläget. Som beskrivs i kapitel 3 var de transportbehov som av Sverigeförhandlingen definierats som viktiga främst inriktade på att koppla en utbyggnad av kollektivtrafiken till bostadsbyggande. Även de statliga målsättningarna gällande en kombinerad utbyggnad av kollektivtrafik och bostäder var kortfattade och inte motiverade, och det saknades en föregående analys. Utfallet ger heller inte någon tydlig vägledning av hur denna prioriteringsgrund har påverkat de slutgiltiga valen eftersom antalet bostäder varierar relativt kraftigt per investerad statlig krona mellan de olika kollektivtrafikobjekten.88 85Vid ingången av förhandlingen meddelades att ramen inte hade definierats utan skulle vara ett utfall av förhandlingarna. 86Detta genom att hänvisa till en samhällsekonomisk fördelningsprincip (som är neutral i förhållande till var i landet det är mest effektivt att bygga), och en hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. 87Inom den nationella planeringsprocessen finns en viss definierad fördelning mellan de olika regionernas länsplaner. Utöver det sker fördelning i nationell plan utifrån den prioriteringsordning som följer av de transportpolitiska målen. 88Det fanns inledningsvis i förhandlingen även en ambition om att koppla storstadsavtalens utbyggnad av kollektivtrafiken till en bättre tillgänglighet som skulle gynna höghastighetsbanan. Även detta motiv saknar grund i någon form av analys där åtgärdernas bidrag till ett sådant mål hade kunnat bedömas. bedömer att det i praktiken inte funnits särskilt stor, om någon, koppling mellan höghastighetsbanan och storstadsavtalen inom ramen för själva förhandlingen, eftersom ingen av de större kommunerna varit villig att koppla ett bostadsåtagande till denna bana (intervju med f.d. anställd på , ; intervju med företrädare för , ). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.2Regionernas eget arbete med systemanalys pågick när utredningsprocessen inleddes I många regioner tas så kallade regionala systemanalyser fram som ett sätt att definiera och politiskt förankra de långsiktiga utvecklingsbehoven. Dessa analyser är frivilliga men har genomförts i de regioner som omfattas av storstadsavtalen. När förhandlingen inleddes hade regionerna kommit till olika stadier avseende sina regionala systemanalyser. I pågick ett ännu inte färdigställt arbete med kollektivtrafikens utvecklingsbehov.89 I inleddes ett omfattande arbete för att identifiera åtgärder, och man hade som mest cirka 22 åtgärder som övervägdes i förhandlingen varav ett antal saknade föregående utredningsarbete.90 hade uppnått en politisk samsyn i och med den så kallade Skånebilden, men för flera objekt saknades föregående utredningsarbete.91 Regionerna valde i flera fall att skicka in ett stort antal tänkbara åtgärder till Sverigeförhandlingen som passade in i den kommunicerade urvalsgrunden.92 Detta eftersom man i många delar ännu inte hade landat i egna interna politiska prioriteringar, eller för att det var oklart vilken åtgärd som hade störst chans att få medfinansiering.93 De regionala målsättningar som utgör grund för de regionala behovsanalyserna behöver inte nödvändigtvis vara baserade på samma utgångspunkter som i de transportpolitiska målen. Från intervjuer framgår också att de kommunala/regionala processerna ofta ligger närmare politiken,94 vilket kan innebära en annan prioritering än den objektivt sett mest effektiva. Vidare har regioner och kommuner ett legitimt intresse av att åstadkomma åtgärder som gynnar medborgare i det egna området, vilket dock inte behöver sammanfalla med den nationellt sett mest effektiva lösningen. Det underlag som regionerna och kommunerna lämnade in hade således tagits fram under tidspress och med begränsad tydlighet avseende de regionala prioriteringarna. Utifrån detta underlag utformade Sverigeförhandlingen urvalet av åtgärder att inleda förhandlingen med i form av bud till de andra förhandlingsparterna. Detta gjordes utifrån en mycket kortfattad urvalsgrund som 89Västra , Målbild Koll2035 - Kollektivtrafikprogram för stomnätet i , och , 2017. 90Intervju med företrädare för Region . 91Intervju med företrädare för . 92Totalt lämnades förslag på sextio kollektivtrafiksatsningar in från de tre storstadsregionerna (Sverigeförhandlingen, 2016). 93Intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för Region . 94Intervju med f.d. anställd på ; intervju med företrädare för trafikförvaltningen . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K redovisades i en enkelsidig promemoria.95 Av de fyra urvalsgrunder som angavs är två rena avgränsningar av vilka åtgärder som kunde komma i fråga för förhandling.96 De övriga två utgjorde därför grunden för prioritering, det vill säga grund för jämförelse och avvägning av vilken åtgärd som är mest effektiv. Dessa var åtgärdens bidrag till så stor mängd bostäder97 till minsta möjliga investeringskostnad som möjligt, samt att åtgärderna skulle ha goda resenärsnyttor och andra nyttor. har inte sett någon närmare beskrivning av vilken bild av behoven i regionen som förhandlingen utgick ifrån när detta val avgjordes. 4.2.3Åtgärdsvalsstudier för enskilda objekt saknades, var för ensidiga eller beaktades inte inom ramen för enskilda projekt Utöver övergripande systemanalyser finns det i den nationella planeringen krav på att för varje större åtgärd98 inom den nationella planen utföra en analys av behoven utifrån fyrstegsprincipen. Inom storstadsförhandlingarna fanns det en på förhand given avgränsning till investeringar i kollektivtrafik, vilket möjliggör ett antal olika alternativ för utformningen, till exempel tunnelbana, spårväg, expressbuss med mera. På ett övergripande plan saknades ett uppdaterat underlag av hur olika utformning och val av trafikslag uppfyllde de målsättningar som ställdes upp för investeringarna kontra kostnaderna. Vidare var den av Sverigeförhandlingen givna förutsättningen för förhandling att enbart medfinansiera spåråtgärder.99 Företrädare för och menar att Sverigeförhandlingens på förhand givna avgränsning till spåråtgärder gjorde det svårare att välja de åtgärder regionen ansåg vara effektiva. Det tog att övertyga det statliga förhandlingskansliet om att även andra typer av kollektivtrafikslag borde ingå i förhandlingen.100 Vidare övervägdes inledningsvis enbart åtgärder med regional eller huvudman, vilket kan ses som en begränsning som saknar motiv i de potentiella transportbehov som fanns. Enligt företrädare för kom detta att särskilt drabba regionen då en viktig del av den regionala kollektivtrafiken är Pågatåget som 95Se avsnitt 3.3.1 för fullständig redovisning av urvalsgrunderna. 96Dessa var att åtgärden skulle ha en /regional huvudman, samt att åtgärden företrädesvis skulle vara spårbunden och motivera statligt engagemang (dvs. tillräckligt stor) (Sverigeförhandlingen, 2016). 97Preciserat som ”ett så högt bostadsbyggande som möjligt, genom kommunala åtaganden, i resurseffektiva stadsmiljöer” (Sverigeförhandlingen, 2016). 98Åtgärder vars totalkostnad överstiger . 99Sverigeförhandlingen hänvisar till att spåråtgärder är mer strukturbindande än andra åtgärder och därmed bidrar till ett större bostadsbyggande. Det saknas dock vad erfar en solid grund för det påståendet i någon analys. 100Intervju med företrädare för ; Intervju med företrädare för ; Intervju med företrädare för ; Intervju med företrädare för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N trafikerar den statliga spårinfrastrukturen. Önskemål om satsningar på Pågatåget uteslöts a priori, men kom till slut delvis med i regionens avtal i form av ett mindre projekt där regionen medfinansierar ett statligt projekt.101 För flera av de enskilda regionala åtgärderna kan konstatera att åtgärdens omfattning kan vara väl avvägd, men att det är svårt att bedöma på grund av ett begränsat underlag. I vissa fall finns det indikationer på att en annan åtgärd hade varit värd att överväga. I utredningarna av kollektivtrafikåtgärden –i framkom att behovet av kapacitet snarare motsvarar vad som kan tillgodoses av spårväg (enligt den ”kapacitetstrappa” som regionen tillämpar). I uppdraget till trafikförvaltningen avgavs att tunnelbana skulle vara det alternativ som utreddes och trafikförvaltningen levererade därför ett sådant underlag.102 I förhandlingen finns det också exempel på en åtgärd där en utförlig åtgärdsvalsstudie har genomförts men där transportbristen definierades på ett sådant sätt att enbart den föreslagna åtgärden kunde lösa bristen. Detta gäller projektet linbana i där åtgärden blev aktuell i förhandlingen efter det inledande statliga budet . För denna åtgärd togs en åtgärdsvalsstudie fram . Som ett av målen för åtgärdsvalet angavs i rapporten att ”åtgärden bör vara en linbana”,103 vilket därmed uteslöt övriga trafikslag. Att fyrstegprincipen har åsidosatts till förmån för en vilja från uppdragsgivaren att utreda linbanor var också något som beskrivs på ett tydligt sätt i åtgärdsvalsstudien.104 kan konstatera att en åtgärdsvalsstudie av denna typ, där åtgärden definieras på förhand genom uppdraget och de målsättningar som ställs upp, inte kan anses uppfylla de krav på åtgärdsvalsstudier som följer av fyrstegsprincipen. Slutligen finns även ett exempel på en åtgärd där en typ av behovsanalys hade tagits fram i ett tidigare skede, men där slutsatserna av denna inte vägdes in syd hade inför förhandlingen kommit relativt långt i utredningsprocessen och ingick 2012 i en förstudie med alternativen spårväg, buss och så kallad BRT.105 (dåvarande AB SL) drog slutsatsen att en satsning på spårväg inte var motiverad av samhällsekonomiska och kapacitetsmässiga skäl. Det berodde på att resandet var för litet för att motivera en mer kostsam spårväg, som i sin tur skulle leda till längre restider på grund av glesare trafikering än buss- och BRT-alternativet.