prop · H803213 · 2021-06-23 00:00:00 — R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R När det kommer till platsfördelningen mellan lärosäten är söktrycket en av de basparametrar som enligt alltid beaktas vid utbyggnader. Ett lärosäte med lägre söktryck får oftast en lägre tilldelning än ett lärosäte med högre söktryck.88 Av beräkningsunderlag års utbyggnad av ingenjörer framgår tydligt att lärosäten med lägst söktryck (antalet behöriga förstahandssökande/antalet antagna < 1) inte tilldelades platser och övriga lärosäten tilldelades platser i proportion till deras söktryck. Däremot i 2015 och utbyggnader är söktryckets betydelse för fördelning mellan lärosäten inte lika transparent och tydlig i beredningsunderlag. 4.2.3 Bristen på disputerade lärare har inte beaktats säger sig ha vägt in tillgången på personal vid utformningen av uppdrag men vid våra intervjuer med lärosätena har bristen på disputerad personal lyfts fram som ett betydande hinder för utbyggnader av vissa utbildningar. Flera lärosäten har framfört att på grund av svårighet att rekrytera nödvändig kompetens har vissa utbildningar, som de haft utbyggnadsuppdrag om, inte ens startat eller att befintliga har lagts ned.89 skrev att de problem som vissa lärosäten då hade haft med att bygga ut förskollärarutbildningen delvis handlade om en brist på undervisande personal med rätt kompetens.90 Även i UKÄ:s utbildningsutvärderingar har bristen på disputerad personal lyfts fram, särskilt inom förskollärar- och grundlärarutbildningen.91 Vi kan konstatera att sex lärosäten har, på de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag, fått omdömet ifrågasatt kvalitet i UKÄ:s utbildningsutvärderingar, med anledning av att antalet disputerade lärare inte står i tillräcklig proportion till studentvolymerna eller att forskningsanknytningen inte kan säkerställas. UKÄ skriver att det inte finns tillräckligt med disputerad personal i inom de fritidspedagogiska och förskolpedagogiska områdena för att täcka behoven i de utbildningar som ges.92 Enligt UKÄ:s bedömargrupps yttrande kan detta bero på att små resurser läggs på forskning och forskarutbildning i relation till dessa områden.93 För att ge rimliga förutsättningar att genomföra utbyggnader, inte minst med tanke på tillgången på personal, gäller det att utbyggnadsuppdragen inte är för stora i förhållande till den befintliga utbildningsvolymen. Våra beräkningar visar att på totalnivå, det vill säga för samtliga berörda lärosäten, varierar utbyggnadens andel av totala utbildningsvolymen stort mellan olika utbildningar: 88Skriftliga svar från , . 89Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor. 90Riksrevisionen, Statens dimensionering av lärarutbildningar – utbildas rätt antal lärare?, 2014. 91UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019. 92UKÄ, Lärarförsörjning i lärarutbildning – problem, strategier och lösningar, 2020. 93UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N läkarutbildningen med den lägsta andelen på en knapp procent och barnmorskeutbildningen med den högsta andelen på . I våra intervjuer med lärosäten har just barnmorskeutbildningen lyfts fram som en utbildning med för få lärare i hela landet.94 Vi har inte tagit del av någon beräkning eller analys av exempelvis hur personalen på de utpekade utbildningarna står sig i förhållande till utbyggnaderna. Däremot har regeringen vidtagit flera åtgärder för att öka tillgången på disputerade lärare.95 I samband med utbyggnad av lärar- och förskollärarutbildningar tilldelades extra medel för att finansiera forskarskolor för anställda inom lärar- och förskollärarutbildningen vid universitet och högskolor. Syftet med forskarskolor är att öka tillgången på forskarutbildade lärare på lärar- och förskollärarutbildningarna.96 I budgetpropositionen och i forskningspropositionen –2024 skriver regeringen att det är mycket angeläget att insatser görs för att öka tillgången på forskarutbildade lärare på utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag, och därför föreslås bland annat en satsning på ökade forskningsanslag.97 De ovan beskrivna satsningarna har visserligen genomförts under utbyggnadernas löptid men effekten i form av ökad tillgång till fler disputerade lärare kan inte förväntas förrän . 4.2.4 Vissa åtgärder har vidtagits för att lösa VFU-problematiken Eftersom det på majoriteten av de utbyggda utbildningarna ingår obligatoriska moment av verksamhetsförlagd utbildning (VFU) blir det omöjligt för lärosätena att genomföra utbyggnadsuppdrag om avnämarna inte tillhandahåller tillräckligt många . Vår genomgång av lärosätenas återrapporteringar i årsredovisningar visar att de flesta lärosäten rapporterat problem med tillräckligt många på sjuksköterskeutbildningen. Även på barnmorskeutbildningen har rapporterats som ett betydande hinder. Enligt UKÄ:s utbildningsutvärderingar av lärarutbildningar har det på vissa håll dessutom varit problematiskt för lärosäten att säkerställa kvaliteten på VFU när inte alla handledare har handledarutbildning.98 Problemet med har funnits redan tidigare; vår genomgång av lärosätenas inlämnade underlag i samband med utbyggnad visar att många lärosäten påpekade svårigheter med att få fram tillräckligt många nya , och flera lärosäten önskade mer politiskt stöd i kontakterna med landsting, regioner och kommuner. 94Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor. 95Uppgift i e-post från företrädare för , . 2016/17:1, UO 16, s. 210, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105. 2020/21:1, UO 16, s. 147 och s. 262, prop. 2020/21:60, s.55. 98UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R har uppmärksammat problemet med VFU i ett antal sammanhang99 och även vidtagit vissa åtgärder för att förbättra situationen100. Enligt företrädare för har VFU diskuterats på myndighetsdialoger och efterfrågats särskilt i underlagsförfrågningar till lärosäten. 4.2.5Viktigt att beakta konkurrensen om sökande, personal och Granskningen visar att på många av de utbyggda utbildningarna har det redan innan utbyggnaden varit svårt att rekrytera såväl studenter som disputerade lärare. När fler lärosäten i samma region får liknande utbyggnadsuppdrag blir dessa svårigheter ännu större. Flera lärosäten har lyft fram att söktrycket har försvagats och tillgången till försämrats på grund av ökad konkurrens i takt med att fler lärosäten bygger ut samma utbildningar.101 Utifrån den beslutade platsfördelningen verkar det som att regeringens princip i de flesta fall har varit att alla lärosäten som har examensrättighet och lämnat önskemål om att bygga ut också fått ta del av nya platser. Vi kan utifrån det tillgängliga materialet inte se att tagit hänsyn till konsekvenser av utbyggnaderna för närliggande lärosäten trots att flera lärosäten i de inskickade underlagen påpekat att deras möjligheter att bygga ut är avhängiga hur stora uppdrag andra lärosäten i samma region tilldelas.102 4.2.6Utökade uppdrag har ibland tilldelats trots låg måluppfyllelse på tidigare uppdrag Enligt har uppföljningar av tidigare utbyggnader använts när de planerat nya utbyggnader.103 Vi har studerat utbyggnaden av de lärarutbildningar där vissa lärosäten fick utökade uppdrag 2017 (förskollärarutbildningen, grundlärarutbildningen och KPU) och kan konstatera att i vissa fall har lärosäten fått utökade uppdrag på samma utbildning utan hänsyn till svårigheterna att nå upp till föregående års mål. Enligt företrädare för har uppdrag tilldelats trots tidigare låg måluppfyllelse eftersom det finns en tydlig politisk önskan om att lösa problemet med bristen.104 2019/20:1, UO 16, s. 171, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120. 100Inom lärarutbildningen har det t.ex. genomförts satsning på övningsskolor, VFU-prislappen har höjts och det har delvis ingått VFU-frågor i satsningen på arbetsintegrerad lärarutbildning samt i satsning på distansutbildning. Även vårdutbildningar ingår i satsning på distansutbildning där fokus bl.a. är VFU. Regeringen har inrättat ett vårdkompetensråd vid där representanter från såväl vården som högskolan finns med, och där lärosätenas tillgång till är en av nyckelfrågorna. Årsredovisning 2019 för ; Årsredovisning 2019 för . 102Lärosätenas underlag till . 103Intervju med företrädare för , . 104Uppgift i e-post från företrädare för , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3 Utbyggnadsuppdragen har blivit tydligare För att bidra till ökad förståelse för uppdragen och möjliggöra en god uppföljning av måluppfyllelse är det viktigt att uppdragens innehåll och mål är tydliga. 4.3.1 Utbyggnadsmålen har varierat mellan åren Målen för utbyggnadsuppdragen har varierat mellan olika utbyggnadsomgångar och år – de har angetts i antal platser, nybörjare eller helårsstudenter. Antalet programnybörjare mäter enbart inflödet till utbildningar Att ha utbyggnadsmål i form av antalet programnybörjare kan vara problematiskt av flera skäl. För det första mäter det inflödet till utbildningar medan intentionerna med utbyggnader är att bidra till ökad arbetskraftstillgång på arbetsmarknaden. Måttet tar inte hänsyn till att genomströmningen på många av de aktuella utbildningarna är låg, och därmed resulterar inte styrningen mot ett visst antal nybörjare i att motsvarande mängd färdigutbildade examineras.105 Ett annat problem som lärosätena framhållit är att begreppet nybörjare inte är tydligt definierat i uppdragen vilket ger utrymme för tolkning och minskar jämförbarheten mellan lärosäten.106 Vi har inom ramen för granskningen noterat att antalet nybörjare inhämtade från UKÄ:s statistikdatabas inte alltid överensstämmer med de nybörjaruppgifter lärosäten redovisar i sina årsredovisningar, vilket bekräftar att det har florerat olika mätmetoder och olika definitioner av begreppet nybörjare.107 har utbyggnader presenterats i form av antalet platser, ibland i antalet programnybörjare. Vi har noterat att antalet nybörjare ibland förväxlas med antalet nybörjarplatser vilket också gör att uppdraget kan bli missförstått och felaktigt återrapporterat. Till exempel kan ett lärosäte erbjuda 50 nybörjarplatser på ett program, men det börjar enbart 30 nybörjare. Antalet helårsstudenter är bättre men inte heller ett optimalt mått anges målen för utbyggnadsuppdragen i form av antalet helårsstudenter. En fördel med mål om antal helårsstudenter är att det finns en tydlig nationell definition vilket gör att jämförbarheten mellan lärosätena blir bättre. En utbyggnad i form av helårsstudenter möjliggör dessutom en bredare satsning från lärosätets sida: antalet helårsstudenter kan utökas genom att ta in fler studenter eller genom att behålla fler studenter, det vill säga öka genomströmningen. En nackdel med måttet är dock att antalet helårsstudenter ett visst år huvudsakligen beror av historiska händelser snarare än aktiviteter 106Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor. 107Exempelvis har vi sett att redovisningen kan avse antal utannonserade platser, antal antagna eller antal registrerade. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R Det innebär att lärosätet kan uppfylla uppdraget trots minskat antal nybörjare eller aktiva insatser för ökad genomströmning ett givet år förutsatt att det under de tidigare åren haft en ökande trend av helårsstudenter. Omvänt kan tolkas som lärosätena misslyckas med utbyggnadsuppdraget trots en stor expansion eftersom man befann sig i en minskande trend innan uppdraget tilldelades. Regeringen funderar på att sätta antalet examina som mål Som vi beskrivit i kapitel två har det tidigare funnits mål om antalet examinerade, som avskaffades 2010. Enligt företrädare för togs de bort delvis av ideologiska skäl, för att alliansregeringen då inte ville detaljstyra lärosätena, men också för att målen hade låg måluppfyllelse.108 Enligt bedömning är styrningen mot antalet nybörjare och helårsstudenter lika detaljerad som mot examina. Dessutom framgår av budgetpropositionerna 2004–2009 att måluppfyllelsen för examensmålen var tämligen hög – på de flesta utpekade utbildningarna.109 I budgetpropositionen och forskningspropositionen –2024 anger regeringen att det kan finnas goda skäl att åter sätta mål för antal examina för utbildningar inom vård och skola i enlighet med förslaget i Styr- och resursutredningen.110 4.3.2 Återrapporteringskraven har skärpts och förtydligats En viktig del av styrningen av utbyggnadsuppdrag sker genom de mål och återrapporteringskrav som regeringen specificerat i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor. Granskningen visar att återrapporteringskraven avseende 2015 och utbyggnader har ändrats och förtydligats . Enligt regleringsbreven (2015–2017) skulle lärosätena ”redovisa utbyggnaden” utan några mer konkreta instruktioner. regleringsbrev tillkom att lärosätena även skulle kommentera utbyggnadens resultat i förhållande till uppsatta mål, och vilka åtgärder de hade vidtagit för att uppnå målen.111 ändringsbeslut tillkom ytterligare förtydliganden och en större ändring avseende styrningen som gav lärosäten möjlighet att använda medel som tidigare tillförts års utbyggnader för utbyggnad av andra bristyrkesutbildningar (se även avsnitt 2.3.2). När det gäller utbyggnad av ingenjörer, samhällsbyggnad och läkare ska lärosätena ”redovisa utbyggnaderna” utan några mer ingående instruktioner. 108Intervju med företrädare för , . 109Se t.ex. prop. 2005/06:1, UO 16, s. 140, Prop. 2009/10:1, UO 16, s. 116. 2020/2021:1, UO 16, s. 148; prop. 2020/21:60, s. 104. U2017/05023/BS (delvis), U2017/05052/UH. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.3Lärosätena uppfattar att uppdragen blivit tydligare men efterfrågar mer dialog innan uppdragen tilldelas I vår enkät till lärosäten tillfrågades lärosätena hur de uppfattar regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag. De flesta lärosäten ser positivt på hur utformningen och styrningen har utvecklats, och anser att styrningen är tydlig eller ganska tydlig. Framför allt lyfts förtydliganden i återrapporteringskraven fram men också att alla utbyggnader är permanenta vilket ger universitet och högskolor bättre och mer långsiktiga planeringsförutsättningar än tidigare.112 Några lärosäten svarar att de fortfarande uppfattar styrningen som otydlig eller något otydlig. Till exempel är det svårt att förstå hur länge ett uppdrag ska gälla och hur länge det ska återrapporteras, eller när det gäller vilka andra utbildningar lärosätena får använda utbyggnadsmedel till om de inte kunnat bygga ut enligt målen på de utpekade utbildningarna. Otydlighet och osäkerhet har också uppstått på grund av en blandad styrning av platser, programnybörjare, helårsstudenter och pengar.113 Enligt lärosätena hade otydligheter men även den låga måluppfyllelsen på vissa uppdrag kunnat undvikas om de hade fått vara mer involverade i beredningen av uppdragen. Lärosätena menar att för att kunna utforma realistiska och accepterade mål behövs mer ingående dialoger för att diskutera departementets önskemål och varje lärosätes specifika förutsättningar.114 Vår genomgång av minnesanteckningar från myndighetsdialogerna har visat att kommande uppdrag har diskuterats i förhållandevis liten utsträckning. Det är framför allt pågående uppdrag som har följts upp. , , har lärosätena bjudits in till ett gemensamt möte för att få information om kommande utbyggnader och diskutera förutsättningarna för att genomföra dessa. 4.3.4Otydligt avgränsade uppdrag avseende utbildningar mot samhällsbyggnad Ett område som enligt vår uppfattning fortfarande framstår som otydligt definierat och avgränsat är utbildningar med inriktning mot samhällsbyggnad. I det gemensamma regleringsbrevet , där det uppdraget tilldelades, skrev regeringen att ”avsikten med utbyggnaden är att utöka utbudet av utbildningar inom bland annat lantmäteriområdet, samhällsplanering och byggteknik”.115 Med andra ord blev det till viss del upp till lärosätena själva att 112Många tidigare riktade utbildningsuppdrag har varit tillfälliga och därför ofta kritiserats för att skapa ryckighet och osäkerhet i styrningen och planeringen. 113Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor. 115Inför tillkom en ändring i lärosätenas gemensamma regleringsbrev om att kan även andra tekniska utbildningar utöver ingenjörsutbildningar räknas in i samhällsbyggnadsuppdraget. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R bestämma vilka utbildningar som skulle kunna räknas in i uppdraget.116 Bland lärosäten som tilldelades uppdraget fanns också de som inte hade befintliga utbildningar med de utpekade inriktningarna i sitt utbildningsutbud. I vissa fall har lärosätena i årsredovisningen konstaterat att de inte har några sådana utbildningar, i andra fall har lärosätena valt en annan inriktning än de utpekade och då stämt av med handläggare på . Enligt företrädare för var syftet delvis att möjliggöra nya utbildningar som innehöll olika delar (samhällsplanering, teknik, arkitektur) och inte var rena ingenjörsutbildningar.117 kan vi konstatera att tilldelningen till lärosätena var för liten för att möjliggöra uppbyggnader av nya utbildningar, i många fall handlade det om medel som motsvarade några helårsstudenter. 4.4Uppdragen är inte anpassade efter lärosätenas verksamhet För att lärosätena ska ha incitament och förutsättningar att genomföra uppdragen med god kvalitet är det viktigt att uppdragen och styrningen av dem är anpassade efter lärosätenas verksamhet. 4.4.1Den korta framförhållningen och ryckigheten har påverkat lärosätenas möjligheter att realisera målen Lärosätenas utbyggnadsuppdrag har tillkommit med kort varsel, vilket medfört svårigheter för lärosätena att genomföra utbyggnader i av regeringen önskad takt. Granskningen visar att de första signalerna om planerade utbyggnader har kommit cirka 3–uppdragen ska börja genomföras. Den slutliga fördelningen av uppdragen mellan lärosäten har oftast kommit bara en månad innan det är dags att börja bygga ut. Många lärosäten har i enkätsvaren tagit upp att de upplever att det tidsmässigt är svårt när uppdragen kommer med kort framförhållning.118 Kortsiktigheten uppstår i uppstartsfasen när lärosätena ibland förväntas kunna säkerställa disputerad personal, VFU- platser och tillräckligt många nybörjare för att klara uppdraget. Om det är en helt ny utbildning krävs en cirka 1,5–2-årig planeringssträcka för att hinna med nödvändig planering och kvalitetssäkring. Men det kan även vara svårt att genomföra utökning av befintlig utbildning med kort framförhållning, till exempel rekryteringen av en lektor tar mellan sex och tolv månader.119 116Enligt uppgift i e-post från företrädare från , , kunde även kortare kurser och påbyggnadsutbildningar ingå. 117Uppgift i e-post från företrädare för , . 118Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor. 119Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Även den nödvändiga dialogen med tillhandahållare av VFU försvåras när satsningarna görs med kort varsel, vilket kan leda till att utbyggnadsmålen inte fullt ut kan uppnås.120 Enligt företrädare för vill man genom riktade uppdrag på vissa utbildningar också stimulera fram nya arbetssätt i syfte att öka antalet sökande och studenter.121 Men även ett sådant utvecklingsarbete är svårt att åstadkomma på kort sikt. Även kontinuitet i styrningen är viktig för att politiska beslut ska ha en chans att få genomslag.122 vi granskar har det förekommit att regeringen presenterat en utbyggnad som inte godkänt utan beslutat om en utbyggnad med annan omfattning och/eller inriktning. Detta försvårar lärosätenas möjligheter att planera för verksamhet, och i förlängningen också realisera de uppsatta målen. Särskilt många turer blev det kring utbyggnad. Alliansregeringen gick ut med ett pressmeddelande om utbyggnad av lärarutbildningar vilket resulterade i att vissa lärosäten började bygga ut dem redan hösten 2014.123 Vid regeringsskiftet lade den nya regeringen fram en budget med nya förslag på vilka utbildningar som skulle byggas ut. Denna budget (som också hade hunnit presenteras för lärosätena på ett informationsmöte ) togs dock inte av . Det blev istället inriktningsbeslut om dimensionering av utbildningar och platser som antogs, ett förslag som inte sammanföll med regeringens förslag.124 Den beslutade utbyggnaden blev mindre, och mer riktad än den som regeringen hade föreslagit. I vårändringsbudgeten föreslog därför regeringen förändringar av den utbyggnad som tidigare hade beslutat, vilket godkändes av riksdagen.125 Detta ställde till det för de lärosäten som redan hade börjat bygga ut enligt inriktningsbeslut. Även 2019 innebar på grund av flera olika budgetbeslut ändrade premisser för lärosätena: i slutändan fick lärosätena mindre tilldelning för samtliga tidigare beslutade utbyggnader än tidigare beräknats och med anledning av detta nedjusterades också utbyggnadsmålen för 2019.126 återställdes dock utbyggnadmålen i enlighet med vad som tidigare beslutats.127 120SOU 2019:6, s. 175. 121Uppgift i e-post från företrädare för , . 122SOU 2019:6, s. 123. 123Intervju med företrädare för , . 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255. 2018/19:1, bet. 2018/19:UbU1, rskr. 2018/19:104; prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288; prop. 2018/19: 100, bet. 2018/19:FiU20, bet. 2018/19:KU33. 127E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R 4.4.2 Många lärosäten upplever det svårt att behålla hög kvalitet Regeringen har återkommande uttryckt att det är viktigt att utbyggnader görs med bibehållen kvalitet.128 Lärosätena å sin sida har återkommande i våra intervjuer och enkätsvar lyft fram utmaningen att behålla hög kvalitet. Cirka hälften av lärosätena har i enkätsvar tagit upp att otillräckliga forskningsmedel129 har medfört svårigheter med att rekrytera disputerad personal och säkra forskningsanknytningen i utbildningen. Enligt företrädare för har det inte funnits några medföljande forskningsmedel i samband med att lärosätena tilldelats uppdragen eftersom forskningsmedel tilldelas i andra processer – de forskningspolitiska propositionerna vart fjärde år.130 Forskningsanslagen har –2019 ökat för samtliga statliga lärosäten.131 Enligt företrädare för förväntas lärosätena använda forskningsanslag till den forskning och forskarutbildning som behövs, vilket också inkluderar ansvaret och möjligheten att ge utbildning på forskarnivå inom de aktuella bristyrkesutbildningarna, och det är lärosätena själva som äger och ansvarar för dimensioneringen av utbildningen på forskarnivå. För att tydliggöra vikten av och stärka forskningsanknytningen i samtliga utbildningar på grundnivå och avancerad nivå finns en basresurs inräknad i lärosätenas forskningsanslag.