prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Planen ger dessutom rätt till ersättning i vissa fall (jfr 14 kap. PBL). Detaljplanen är således ett uttryck för offentliga maktbefogenheter. Genomförandet av en detaljplan kan få ingripande konsekvenser för såväl allmänna som enskilda intressen. Detaljplaneläggning medför vanligtvis att ägarens rätt att disponera sin fastighet begränsas. Genomförandet av detaljplanen kan t.ex. förutsätta att en fastighet i enskild ägo helt eller delvis ska användas som allmän plats, dvs. som en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt detaljplanen är avsett för ett gemensamt behov. Om kommunen ska vara huvudman för den allmänna platsen, har den såväl rätt som skyldighet att mot ersättning lösa in marken (se 6 kap. 13 och 16 §§ och 14 kap. 14 § PBL). Detaljplaner med sådan s.k. expropriativ verkan måste således utformas på ett sätt som är förenligt med det skydd som gäller för var och ens egendom enligt regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () (se även prop. 2009/10:80 s. 163 f. och SOU 2014:14 s. 101–103). Det gäller även för detaljplaner som inte har expropriativ verkan men som kan medföra att den tillåtna användningen av mark eller byggnad inskränks, s.k. rådighetsinskränkningar. Det kan t.ex. röra sig om byggnadsförbud och användningsförbud som innebär att fastighetsägarens möjligheter att disponera sin fastighet för olika ändamål begränsas (jfr prop. 1993/94:117 s. 49). Enligt ska vid prövningen av frågor enligt lagen hänsyn tas både till allmänna och enskilda intressen (se 2 kap. 1 §). Bestämmelsen är ett uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen. Principen är uttryckligen reglerad i 5 § tredje stycket förvaltningslagen. Av bestämmelsen framgår att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Förenklat innebär principen att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel (prop. 2016/17:180 s. 61). Kommunens avvägning av olika allmänna och enskilda intressen – och inte minst av olika motstående enskilda intressen – utgör enligt förarbetena själva kärnan i (jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 159 f. och prop. 1985/86:1 s. 57 f.). Att avvägningen blir proportionerlig och förenlig med egendomsskyddet – och att den användning av mark och vatten som tillåts i planen ska bli långsiktigt hållbar från ekologisk, ekonomisk och social synpunkt – är några av de tyngsta argumenten för att det allmänna bör ha rätt att bestämma över hur mark och vatten får användas. Arbetet med att ta fram en detaljplan utgör en förvaltningsuppgift som i flera avseenden utgör myndighetsutövning. Som utredningen har påpekat gäller detta både kommunens antagande av planen och arbetet med att upprätta en samrådsredogörelse och ett granskningsutlåtande, men också de flesta åtgärder som kommunen i övrigt vidtar under samrådet och Prop. 2020/21:131 granskningen. Att detaljplaneläggningen utgör myndighetsutövning som innebär svåra och komplexa avvägningar mellan olika intressen innebär att en privat initiativrätt behöver utformas med hänsyn till dessa förutsättningar. Det kan även konstateras att de enskilda aktörer som utredningen har varit i kontakt med inte har uttryckt någon önskan om att få utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning. De önskemål som finns handlar enligt utredningen i stället huvudsakligen om att planintressenten i större utsträckning ska kunna påskynda detaljplaneläggningen och underlätta kommunens handläggning av planärendet. Legalitets- och objektivitetsprinciperna i planprocessen Det följer av 1 kap. 1 § regeringsformen att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Denna princip gäller för samtliga statliga och kommunala organ och kallas vanligen legalitetsprincipen. Den kommer även till uttryck genom den i 5 § första stycket förvaltningslagen intagna bestämmelsen om att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Det innebär att det måste finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Principen bör gälla såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande (se prop. 2016/17:180 s. 57–59 och 289). Enligt regeringsformen ska bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Även i förvaltningslagen finns krav på att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk (5 § andra stycket). Bestämmelsen ger uttryck för objektivitetsprincipen och innebär att myndigheter inte får låta sig styras av ovidkommande hänsyn, utan endast av de intressen de har att tillgodose. Detta omfattar även ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Principerna om objektivitet och likhet är liksom legalitetsprincipen grundläggande kännetecken för en rättsstat. Regeringsformens bestämmelser förhindrar bl.a. att myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter (dvs. även privaträttsliga organ och annan enskild aktör som fått en sådan uppgift överlämnad till sig) gynnar eller missgynnar enskilda, om inte detta har stöd i rättsordningen. Godtycke är förbjudet och det resultat som nås måste kunna stödjas på överväganden som är grundade på bl.a. saklighet och opartiskhet. Kraven gäller hela handläggningen av ett ärende, från det att ärendet initieras till dess att ärendet avgörs slutligt. De grundläggande rättssäkerhetskraven om bl.a. legalitet och objektivitet är inte tillämpliga på planintressenter, uppdragstagare och andra utomstående om inte dessa fullgör en offentlig förvaltningsuppgift eller är knutna till myndigheten på det sätt som en handläggare eller annan befattningshavare vid en myndighet är. Inte heller bestämmelserna i förvaltningslagen eller kommunallagen är tillämpliga på sådana aktörer. har dessa aktörer, som utredningen är inne på, omfattande möjligheter att i ett planärende bidra med både planförslag och planeringsunderlag. ombudsmän () har uttalat att vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beaktas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvalt- JO har också uttalat att om utomstående anlitas i ärenden som innefattar myndighetsutövning, riskerar bestämmelser om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn att helt eller delvis sättas ur spel (se JO 2001/02 s. 250 och JO 2010/11 s. 288). Detta innebär att det blir ännu viktigare att kommunen i egenskap av planmyndighet kan säkerställa att de åtgärder som vidtas och de bedömningar som görs är sakliga och opartiska, så att objektiviteten inte kan ifrågasättas för det fall en plan grundar sig i huvudsak på underlag som har upprättats av planintressenten själv. De grundläggande principerna om bl.a. legalitet och objektivitet talar enligt utredningen för att kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen. Regeringen delar denna uppfattning. Kommunen ansvarar för att ärendet blir tillräckligt utrett och att allmänheten ges insyn och får möjlighet att påverka Enligt förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket). Detta ansvar gör sig gällande med särskild tyngd i ett planärende, eftersom kommunen i en detaljplan vanligtvis med bindande verkan slår fast att marken är lämplig för att bebyggas på det sätt som anges i planen (jfr 2 kap. 4 § PBL). Det innebär att kommunen måste säkerställa att beslutsunderlaget är tillförlitligt när det gäller t.ex. luftkvalitet, markföroreningar, buller och dagvattenhantering. Det övergripande ansvaret för planprocessen innebär att kommunen får lättare att fullgöra sitt ansvar enligt olika specialförfattningar, som t.ex. skollagen (2010:800), lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Vanligtvis krävs en omfattande kommunintern samverkan mellan en rad olika nämnder och förvaltningar för att klara ut kommunens möjligheter att t.ex. ordna trafik, skola, vattenförsörjning, avlopp och avfallshantering (jfr 2 kap. 5§ PBL). Därutöver utgör kommunens ansvar för den fysiska planeringen en förutsättning för att kommunen ska kunna bestämma över hur bebyggelsen kan utvecklas , exempelvis i fråga om prioritetsordningen mellan olika bebyggelseprojekt. Kommunens ansvar i dessa avseenden bidrar också till att förverkliga medborgarinflytandet i större utsträckning än om ansvaret skulle delas mellan olika aktörer (jfr 5 kap. 12 § PBL). Kommunens långtgående ansvar för att ärendet blir tillräckligt utrett, behovet av samordning med andra kommunala verksamheter och ansvaret för att allmänheten ges möjlighet att påverka utgången, talar för att kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen. Det talar även emot att överlämna uppgifter i planprocessen som utgör myndighetsutövning till enskilda. Det kommunala helhetsansvaret är viktigt från offentlighets- och sekretessynpunkt. Visserligen framgår av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att förbudet att röja eller utnyttja en uppgift också gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av bl.a. anställning eller uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund (2 kap. 1 §). JO har dock pekat på de svåra gränsdragningsproblem som kan uppstå när Prop. 2020/21:131 det gäller att bedöma om de handlingar som utomstående hanterar utgör allmänna handlingar och även vid bedömningen av om ett subjekt (t.ex. en person eller en organisation) verkligen är knutet till myndigheten på det sätt som en befattningshavare är (jfr JO 2001/02 s. 250, särskilt s. 262 och 266–268; se även RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1992 not. Det kommunala helhetsansvaret för planläggningen ligger också i linje med den kommunala självstyrelsen (jfr 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). En av de farhågor som lyfts fram av de kommuner som utredningen har samrått med är att kommunerna kan få svårare att behålla sin plankompetens, om kommunens arbete med den fysiska planeringen i högre grad inriktas mot att kontrollera och verifiera insatser från enskilda planintressenter, snarare än att kommunen själv agerar proaktivt när det behövs (se även avsnitt 8.2). Regeringen anser att det ovan anförda sammantaget innebär att kommunen även i fortsättningen bör ha det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. Uppgifter i planprocessen som utgör myndighetsutövning bör således inte överlämnas till enskilda. 6.2.2Initiativrätten bör inte ytterligare formaliseras eller utökas Regeringens bedömning: Möjligheten för enskilda att inleda detaljplaneläggning bör inte ytterligare formaliseras eller utökas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens bedömning tillstyrker denna eller har inget att invända, däribland , i och . Fastighetsägarna menar att de förslag som utredningen lämnar i sitt betänkande inte fullt ut tillgodoser kommittédirektiven, eftersom utredaren inte föreslår någon utökning av initiativrätten. En utökad privat initiativrätt behöver, enligt Fastighetsägarna, utredas ytterligare för att tillkännagivandet från och direktiven ska anses vara tillgodosedda. Skälen för regeringens bedömning: Det är i princip kommunen som ensam avgör när det finns behov av en detaljplan (jfr regeringens möjlighet till planföreläggande enligt 11 kap. 15 och 16 §§ PBL). I linje med detta är det endast kommunen som har rätt att inleda själva planärendet. Det är således aldrig en enskild som inleder ett planärende i förvaltningsrättslig mening, vilket får betydelse bl.a. för vilka bestämmelser i förvaltningslagen som är tillämpliga i planärendet. Som exempel kan nämnas att förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. framställningar från enskilda (19 §) och om dröjsmålstalan (11 och 12 §§) inte är tillämpliga i ett plan- 2020/21:131 ärende, eftersom 5 kap. bygger på att ingen annan än kommunen kan inleda ett planärende (jfr JO 2000/01 s. 484). Som en följd av detta får ett formellt beslut från kommunen att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (se 13 kap. 1 § 5 PBL). Vid laglighetsprövningen avgör domstolen om beslutet strider mot någon lag eller författning, t.ex. genom att det har begåtts något formellt fel eller om kommunen har överskridit sina befogenheter (jfr 13 kap. 8 § första stycket kommunallagen). I detta sammanhang bör även nämnas att kom- munala beslut över huvud taget inte får överklagas på grund av att ett planarbete har avbrutits (se 13 kap. 2 § första stycket 1 PBL). finns en formell möjlighet för enskilda att ansöka om plan- besked, vilket utgör en form av privat initiativrätt (jfr avsnitt 5). kan alltså enligt regleringen i inleda ett planbeskeds- Enskilda saknar emellertid en motsvarande möjlighet att inleda ett Däremot finns det inget som hindrar att enskilda tar kontakt med kommunen för att på så sätt försöka få kommunen att initiera ett Som utredningen framhåller har många kommuner utarbetat interna rutiner för hur ett initiativ från en enskild bör handläggas, även om det finns avsevärda skillnader i hur formaliserat förfarandet är. oavsett om det är fråga om en formell begäran om planbesked eller ett mer formlöst önskemål om detaljplaneläggning. Enligt utredningen kan den typen av intern reglering vara ändamålsenlig och skapa den förutsebarhet, tydlighet och transparens som efterfrågas av de aktörer som utredningen har samrått med (SOU 2019:9 s. 124). Att det i princip enbart är kommunen som kan inleda ett detaljplane- ärende är en väsentlig förutsättning för det kommunala planmonopolet och för att kommunen ska kunna axla det ansvar som följer med planmono- Enligt utredningen skulle en rätt för enskilda att inleda ett plan- ärende lämpligen behöva kombineras med en rätt för den enskilde att få planförslaget prövat av kommunen inom . utredningen skulle det då kunna finnas en risk för att kommunen hamnar i en situation där handläggningen av mindre angelägna planförslag från en enskild planintressent behöver prioriteras framför de förslag som kom- munen själv handlägger, eller som av annat skäl bör prioriteras för att de från allmän synpunkt är av större betydelse (SOU 2019:9 s. 125). I likhet med utredningen anser regeringen att en sådan ordning inte vore lämplig eftersom det skulle leda till att planmonopolet urholkas väsentligt. Om kommunen får svårare att styra över bebyggelseutvecklingen, skulle det även påverka kommunens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för t.ex. trafik, skola, vattenförsörjning, avlopp och avfallshantering enligt flera Det vore inte ändamålsenligt. Fastighetsägarna anser att de förslag som utredningen lämnar inte fullt ut tillgodoser kommittédirektiven eftersom utredaren inte har föreslagit någon utökning av initiativrätten. Som framgår i avsnitt 5 finns det ingen entydig definition av vad som avses med privat initiativrätt. tillkännagivande framgår emellertid att utgångspunkten för övervägan- dena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet antingen ”ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete” eller att ”själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning” 2014/15:CU10 s. 23, rskr. 2014/15:180). Även om utredningens Prop. 2020/21:131 förslag delvis har en annan inriktning än hur uppdraget formulerades i kommittédirektiven, ligger förslagen likafullt i linje med tanken på att stärka planintressentens möjligheter att själv bidra till att planen kan tas fram. 6.2.3Planintressentens medverkan i planläggningen bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas Regeringens bedömning: Förutsättningarna för planintressentens medverkan i planläggningen bör förtydligas i . Förutsättningarna bör i viss utsträckning även utvecklas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens bedömning tillstyrker denna eller har inget att invända, däribland i län, , , kommun och kommun. Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) ser det som positivt att planintressentens medverkan i detaljplaneprocessen förtydligas, utan att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan kommun och andra intressenter påverkas. anser däremot att det inte behövs någon ytterligare formalisering av planintressentens medverkan, utan att det kan ske på frivillig väg och genom ett gott samarbete mellan kommun och planintressent. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår i avsnitt 6.2.1 gör regeringen bedömningen att kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. Det finns inte heller anledning att överlämna uppgifter som utgör myndighetsutövning till planintressenten (samma avsnitt). Vidare saknas det anledning att ytterligare formalisera eller utöka möjligheten för enskilda att inleda detaljplaneläggning (avsnitt 6.2.2). Dessa utgångspunkter utgör dock enligt regeringen inget hinder mot att planintressenten tillåts medverka i detaljplaneläggningen och inte heller att denna medverkan förtydligas och utvecklas. En sådan reform gör tvärtom planprocessen mer förutsebar, tydlig och transparent, såväl för planintressenten och kommunen som för övriga berörda. Det ligger också i linje med vad både byggherrar och kommuner efterfrågar (se SOU 2019:9 s. 133). Inriktningen bör enligt regeringens uppfattning framför allt vara att förtydliga förutsättningarna för hur planintressenten kan medverka i planprocessen. En reform kan även leda till att intressenten får en utökad möjlighet att i viss utsträckning underlätta kommunens inledande arbete med planärendet och att bistå kommunen i den fortsatta handläggningen, främst genom att planintressenten kan bidra med vissa beredningsåtgärder. Regleringen bör utformas på ett sätt som begränsar risken för s.k. förgävesplanering, dvs. att planintressenten lägger resurser på arbete som inte leder fram till en antagen detaljplan. En reglering bör också bidra till att nyttjandet av den kompetens och de resurser som kan finnas hos planintressenten används på ett effektivt och rättssäkert sätt. 2020/21:131 resurser bör framför allt användas för att bl.a. säkerställa att beslutsunderlagets omfattning och kvalitet är tillräcklig samt att avvägningen av allmänna och enskilda intressen blir lämplig. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att i förtydliga och utveckla förutsättningarna för planintressentens medverkan i planläggningen. Regeringen delar således inte synpunkterna från att det inte skulle finnas behov av att tydligare reglera planintressentens medverkan i planprocessen. Planintressenten bör inte tillåtas genomföra Regeringens bedömning: Planintressenten bör inte tillåtas genomföra samrådet om detaljplaneförslaget. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens bedömning tillstyrker denna eller har inget att invända, däribland , Fastighetsägarna, , i , kommun, och Trafik- menar dock att en ordning där planintressen ges möjlighet att genomföra samrådet skulle kunna bidra till att stimulera bostadsbyggandet i och locka flera exploatörer, såväl inhemska Skälen för regeringens bedömning: tillkännagivande om en privat initiativrätt innebär att regeringen ska låta utreda hur regler kan utformas som antingen ger planintressenten större möjlighet att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning (se bet. 2014/15:CU10 s. 23, rskr. 2014/15:180). Tillkännagivandet bygger delvis på hur det norska systemet ser ut (se avsnitt 5). I har planintressenten en möjlighet att själv ta fram ett planförslag, samråda med berörda aktörer och sedan få plan- förslaget behandlat av kommunen inom . Som regeringen anför i avsnitt 6.2.1 bör uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning inte överlämnas till planintressenten, utan kommunen bör ha kvar det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. ningen har inte heller kunnat identifiera någon reell efterfrågan från en- skilda aktörer på att få ta över uppgifter som innefattar myndighetsutöv- De önskemål som finns handlar enligt utredningen i stället huvud- sakligen om att planintressenten i större utsträckning ska kunna påskynda detaljplaneläggningen eller att kunna underlätta kommunens handlägg- ning av planärendet. Arbetet med att ta fram en detaljplan utgör en förvaltningsuppgift som i flera avseenden utgör myndighetsutövning. Som utredningen anför gäller detta arbetet med att upprätta samrådsredogörelsen och granskningsutlåt- andet, men också de flesta åtgärder som kommunen i övrigt vidtar under samrådet och granskningen (SOU 2019:9 s. 92–96). Redan av det skälet är det inte lämpligt att överlåta uppgiften om att genomföra samrådet om detaljplaneförslaget till planintressenten. Ett annat tungt vägande skäl till att det inte är lämpligt att införa en stärkt Prop. 2020/21:131 initiativrätt av norsk modell är att översiktsplaneringen fungerar på olika sätt i och . I ska varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som bl.a. ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (se 3 kap. 1 och 2 §§ PBL). De svenska översiktsplanerna är till skillnad från de norska kommunplanerna alltså inte bindande för efterföljande detaljplanering. Att översiktsplanen inte är bindande innebär således att planintressenten inte fullt ut kan lita på att det som anges i översiktsplanen kommer att kunna genomföras. Det innebär att fördelarna med en privat initiativrätt av norsk modell sannolikt blir begränsade, eftersom en planintressent rimligen inte vill riskera att en resurskrävande planläggning och samrådsprocess omintetgörs genom att kommunen i granskningsskedet väljer att frångå intressentens planförslag. har kommit till i allt väsentligt samma slutsats (se SOU 2008:68 s. 131). har övervägt förutsättningarna för att införa en helt eller delvis bindande översiktsplan även i , men bedömt att de svenska översiktsplanerna bör vara vägledande även i fortsättningen (se SOU 2018:46 Del 1 s. 143 f.). Regeringen har i propositionen En utvecklad översiktsplanering ställt sig bakom den uppfattningen (prop. 2019/20:52 s. 33 f.). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att det inte är lämpligt att låta planintressenten samråda om detaljplaneförslaget enligt norsk modell, på det sätt som är inne på. En reform om privat initiativrätt bör i stället inriktas på att stärka planintressentens möjligheter att bidra till att en detaljplan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning, snarare än att förstärka planintressentens möjligheter att initiera ett nytt planeringsarbete (jfr bet. 2014/15:CU10 s. 23). En sådan reform har dessutom större stöd bland de aktörer som utredningen har samrått med. 6.3Kommunen ska i planbeskedet redovisa vilket underlag som kan behövas