prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — Till skillnad från sedvanlig konventionsgranskning i FN:s granskningskommittéer utförs den inte av opolitiska experter utan av andra stater. UPR-granskningen är bred och omfattar i stora drag samtliga centrala konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. Alla frågor med bäring på mänskliga rättigheter kan lyftas under granskningen. Varje enskilt land granskas . har vid upprepade tillfällen fått rekommendationer om att utveckla ett system för att öka delaktigheten och inflytande i frågor som berör det samiska folket och deras rättigheter (A/HRC/WG.6/21/L.10, A/HRC/WG.6/35/L.9, A/HRC/44/12). 4.3 En nordisk samekonvention tog en finsk-norsk-svensk-samisk expertgrupp fram ett utkast till en nordisk samekonvention och 2011 inledde de tre staterna tillsammans med ländernas sameting förhandlingar om en sådan konvention. 2017 paraferade förhandlingsdelegationerna en överenskommen konventionstext för undertecknande och ratificering av de tre staterna. Samiskt parlamentariskt råd (SPR), som är ett samarbetsorgan för sametingen i , och , kom in med en 2021/22:19 skrivelse och föreslog vissa förändringar i konventionstexten. Skrivelsen har besvarats av staterna med att en eventuell ändring av konventionstexten kommer att kräva att förhandlingar återupptas på några punkter. Det krävs att , och är eniga både vad gäller frågan om återupptagande av förhandlingar och ett eventuellt förhandlingsresultat. Frågan bereds av respektive regeringskansli där siktet är inställt på ett undertecknande och ratificering av den paraferade texten med några efterföljande tekniska justeringar. Konventionens ändamål är att bekräfta och stärka det samiska folkets rättigheter så att samerna kan bevara, utöva och utveckla sin kultur med minsta möjliga hinder av landgränserna. Av konventionens artiklar 3 och 4 framgår bl.a. att samerna är ett urfolk som har rätt till självbestämmande. Med stöd av denna rätt får det samiska folket fritt bestämma sin politiska ställning och sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Artiklarna 17 och 18 innehåller närmare bestämmelser om konsultation. Artikel 17 föreskriver: Vid lagstiftning, beslut eller andra åtgärder som kan få särskild betydelse för samerna ska staten konsultera . Konsultation ska ske i god anda, och enighet med eller samtycke från ska eftersträvas innan beslut fattas. Staterna ska underrätta när de påbörjar arbetet med sådana frågor. Vidare föreskrivs i artikel 18 följande: Vid lagstiftning, beslut eller andra åtgärder som kan få särskild betydelse för andra samiska intressenter än , såsom samebyar, siidaer, renbeteslag, skoltsamernas byastämma eller andra samiska organisationer, ska staten om det finns skäl för det också konsultera företrädare för dem. I gäller en konsultationsplikt med det norska . bakgrund till den norska konsultationsordningen är att , i motsats till och , har anslutit sig till den ovan nämnda ILO- konventionen nr 169 (se särskilt artikel 6, som anses utgöra grund för statens konsultationsplikt). i är både ett organ som representerar landets samer och en förvaltningsmyndighet – dock med ganska begränsade Det rör endast samernas interna förhållanden. Speciella befogenheter har i fylket (länet) Finnmark. Avtalet Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og av mellan och det norska har reglerat den norska konsultationsordningen. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) till I propositionen föreslås att ett nytt kapitel om konsultationer införs i sameloven. Förslaget är en uppföljning av ett av förslagen i Samerettsutvalget betänkande Den nya sameretten (NOU 2007:13), och bygger huvudsakligen på avtalet om en konsultationsordning. regeringen, offentliga myndigheter, kommuner m.fl. och samt andra berörda samiska aktörer regleras. Kapitlet handlar bl.a. vem som är skyldig att konsultera, vem som ska konsulteras, i vilka fall och i vilket skede av ärendeprocessen konsultation ska ske. Syftet med propositionen anges vara att bidra till ökad förutsägbarhet och effektivare konsultationsprocesser. beslutade att skicka tillbaka propositionen till regeringen, för en ytterligare remissomgång eftersom det hade förflutit så sedan betänkandet hade remitterats. Propositionen, tillsammans med ett utkast till vägledning för kommuner och fylkeskommuner, remitterades /2020 och lämnades därefter till på nytt. behandlade förslaget och lagändringen trädde i kraft . I finns regler om det finska i sametingslagen (/974). Av 1 kap. 1 § framgår att samerna såsom ett urfolk ska tillförsäkras kulturell autonomi inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur, och att samerna ska välja ett sameting för skötsel av sådana ärenden. Till hör de ärenden som gäller samernas språk och kultur samt deras ställning som urfolk. I sådana ärenden kan väcka initiativ hos myndigheter, göra framställningar och avge utlåtanden. I dessa ärenden utövar också viss beslutanderätt (2 kap. 5 §). ska i dessa ärenden företräda samerna i nationella och internationella sammanhang (6 §). Om konsultation föreskrivs i 2 kap. 9 § att myndigheterna ska förhandla med om alla vittsyftande och viktiga åtgärder som på ett direkt och särskilt sätt kan inverka på samernas ställning som ett urfolk och som på samernas hembygdsområden gäller samhällsplanering, skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av statens mark, skyddsområden och ödemarksområden, letning efter och utvinning av fyndigheter som innehåller gruvmineral samt guldvaskning om det sker på statens mark- och vattenområden; vidare om ändring i lagstiftning eller förvaltningen angående näringar som hör till samisk kultur, utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket och av social- och hälsovårdstjänsterna, samt annat motsvarande ärende som har inverkan på samernas språk, kultur eller ställning som urfolk. Den behöriga myndigheten ska bereda tillfälle att höras och förhandla om saken. Om inte utnyttjar tillfället hindrar detta inte myndigheten att fortsätta behandlingen av ärendet. är både ett samiskt folkvalt organ och en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. 2021/22:19 uppgifter regleras huvudsakligen i sametingslagen (1992:1433) och förordningen (2009:1395) med instruktion för . har som uppgift främst att bevaka frågor som rör samisk kultur i enligt 1 kap. 1 § sametingslagen. Av 2 kap. 1 § framgår att ska verka för en levande samisk kultur, ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till uppgifter hör särskilt att besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställts till samernas gemensamma förfogande, att utse ledamöter i Sameskolstyrelsen, att fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet, att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intresse vid utnyttjande av mark och vatten, informera om samiska förhållanden och utföra andra uppgifter som ankommer på enligt lag eller annan författning. Som förvaltningsmyndighet inom rennäringens område och för samisk kultur, ska också följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom rennäringen, övrigt samiskt näringsliv och samisk kultur. har även till uppgift att bl.a. följa, utvärdera och hålla regeringen underrättad om utvecklingen inom minoritetspolitiken och tillämpningen av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk när det gäller samer och samiska (se 2 § förordningen med instruktion för ). 4.7Det behövs en reglering om konsultation i frågor som rör det samiska folket Regeringens bedömning: Samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem bör stärkas genom en reglering om konsultation. Promemorians bedömning: Överensstämmer med bedömningen i utkastet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot promemorians bedömning. Även , som är kritiskt till den närmare utformningen av promemorians förslag, är positiv till bedömningen av behovet av en konsultationsordning som sådan. Bland de som har invändningar mot promemorians bedömning finns , LRF Skogsägarna (LRF) och , som anser att befintlig reglering om samråd är tillräcklig, och i , som anser att det bör övervägas om befintlig lagstiftning om nationella minoriteter skulle kunna vara tillräcklig om det till denna kopplas handledning eller föreskrifter. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Sámiid Riikkasearvi/(), , och tekniska universitet, tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen att det finns behov av att införa en konsultationsordning. anser att rätten till delaktighet i beslutsprocesser inte uppfylls genom samråd enlig t.ex. minerallagen eller . i anser att lagens syfte kan uppnås inom ramen för befintlig lagstiftning och att det endast är en fråga om resurser, inte en lagstiftningsfråga. () avstyrker förslaget och bedömer att torde kunna leva upp till sina internationella åtaganden utan så långtgående konsekvenser för samhället och övriga näringar som är verksamma på området. och Skogsägarna (LRF), Skogsägarna Norrskog, Skogsägarna Mellanskog och anser att förslaget är alltför långtgående och anser inte att det framkommit att internationella åtaganden kräver att det införs en samisk konsultationsordning. , Bergmaterialindustri (SBMI), Svensk Vindenergi och (), , och anser inte att det finns skäl att införa en generell konsultationsordning med hänvisning till att befintlig reglering om samråd m.m. är tillräckligt. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för bedömningen av behovet av en reglering om konsultation är att är och ska fortsatt vara en förebild när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Därför är målet för politiken för mänskliga rättigheter att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Målet har fastställts av och innebär att regeringen har förbundit sig att säkerställa att dessa folkrättsliga åtaganden följs och får genomslag i lagstiftning och andra offentliga åtaganden. De internationella konventionerna som ratificerat ska omsättas i konkreta åtgärder. Regeringen och förvaltningsmyndigheter har som det redogörs för i avsnitt 5.1 en skyldighet att höra eller samråda med berörda parter i beredningen av ärenden inom t.ex. miljörätten och fastighetsrätten. Bestämmelser om samråd med samiska företrädare finns också i lagstiftning på enskilda områden, såsom , minerallagen (1991:45) och skogsvårdslagen (1979:279). För förvaltningsmyndigheter gäller, enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en allmän skyldighet att samråda med samerna och övriga nationella minoriteter i frågor som berör dem. Av bestämmelsens andra stycke framgår att samråd ska ske genom en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. Som part till FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD) bör så långt som möjligt tillvarata urfolks traditionella kunskaper på konventionens område, och i enlighet med artiklarna 8 j och 10 c CBD främja kunskapsbärarnas deltagande i processer som rör genomförandet av CBD och där möjligheterna att bevara och bibehålla traditionell kunskap eller praktisera sedvanligt nyttjande berörs. Som framgått ovan har internationella expertkommittéer samt rapporter från FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter i allt högre utsträckning betonat staters skyldighet att konsultera urfolk i frågor som rör dem. Dessa har även diskuterat hur konsultation med urfolk och rätten att utöva inflytande på beslut när kulturella rättigheter och egendomsrätter riskerar att inskränkas ska förstås. De ger vägledning i arbetet med mänskliga rättigheter, men är inte juridiskt bindande för konventionsstaten. finns en konsultationsskyldighet som omfattar myndigheter. införa en sådan ordning skulle vara i linje med rekommendationerna bl.a. från , kommittén för mänskliga rättigheter och det är en förutsättning för att ska kunna ratificera den nordiska samekonventionen. En stor majoritet av remissinstanserna, däribland , tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen att det finns ett behov av att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem och på så vis tillmötesgå de rekommendationer i anser dock att det bör övervägas huruvida befintlig lagstiftning om nationella minoriteter skulle kunna vara tillräcklig om det till denna kopplas handledning eller föreskrifter som tydliggör i vilka sammanhang, inom vilka områden och med vem som samråd ska ske samt hur formerna för dessa samråd ska se ut. gör bedömningen att det inte är ett lämpligt alternativ att anpassa den befintliga lagstiftningen om nationella minoriteter, som gäller samtliga nationella minoriteter i . Att stärka samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem ska även ses mot bakgrund av målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen och att det samiska folket har en särskild ställning som urfolk. Bland andra LRF, SBMI, Svensk Vindenergi, , , och Bergsstaten ifrågasätter behovet av att införa en generell konsultationsskyldighet och anser att det i enskilda förvaltningsärenden redan finns en tillräcklig reglering av möjligheterna för samiska intressen att komma till tals inför beslut. remissinstanser anser inte att nuvarande samrådsförfarande inom miljörätten och fastighetsrätten behöver förändras och kompletteras med Samråd är som framgått ett vanligt inslag i myndigheternas Av redogörelsen ovan i avsnitt 4.2 framgår dock att det inte räcker med att bereda urfolket tillfälle till samråd i frågor som berör dem för att tillgodose de rekommendationer som FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter samt ett antal internationella Samråden måste ha en sådan karaktär att urfolket kan vara delaktig i och påverka de beslut som fattas, dvs. finnas en rätt till effektivt deltagande i beslutsprocesserna för dessa frågor. Denna rätt till delaktighet i beslutsprocesser brukar beskrivas som att urfolket ska konsulteras i frågor som berör dem. Samerna är ett urfolk, vilket ställer särskilda krav enligt folkrätten på att samerna har rätt att delta i beslutsprocesser. har anfört att rätten till delaktighet i beslutsprocesser inte uppfylls genom samråd enligt t.ex. Som bl.a. SSR pekar på har internationella kommittéer och experter återkommande rekommenderat att tillse att nationell lagstiftning tillgodoser det samiska folkets möjlighet att påverka beslut som rör dem. De internationella rekommendationerna har bland annat tagit sikte just på samernas möjligheter att vara delaktiga i beslutsprocesser inför beslut som rör landområden som är viktiga för Även om dessa organs utlåtanden inte kan anses ge en auktoritativ uttolkning av folkrättens innehåll har regeringen en högt ställd Prop. 2021/22:19 ambition gällande arbetet med mänskliga rättigheter som ligger i linje med Befintlig lagstiftning kan enligt regeringens mening inte anses tillräcklig för att tillgodose de krav på inflytande som finns i dessa rekommendationer avseende internationella åtaganden. Utifrån ovannämnda rekommendationer säkerställer de befintliga samrådsbestämmelserna inte att samerna på ett tillräckligt sätt kan delta och ha inflytande i beslutsprocesser i frågor som särskilt berör dem. Inte heller föreskrivs det samrådsskyldighet eller liknande för samtliga ärendetyper där det fattas beslut som har särskild betydelse för samerna. Till skillnad från bland andra LRF, , Svensk Vindenergi m.fl. anser regeringen därför inte att de åtgärder som vidtagits är tillräckliga för att säkerställa samiskt inflytande, i linje med vad FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter samt expertkommittéerna har rekommenderat. Regeringen delar inte heller i bedömning att lagens syfte kan uppnås inom ramen för befintlig lagstiftning och att det endast är en fråga om resurser. Förslaget är väl avvägt mot bakgrund av de rekommendationer som riktats mot när det gäller urfolket samernas rätt att vara delaktiga i beslut som berör dem. har, som framhållits ovan, högt ställda ambitioner när det gäller arbetet för mänskliga rättigheter. Det är viktigt att dialog sker med samiska företrädare och att samerna ges inflytande över sina egna angelägenheter. Det samiska folkets rätt till deltagande i beslutsprocesser i frågor som särskilt berör dem bör därför stärkas genom att det införs en konsultationsordning. Utformningen av denna reglering behandlas i avsnitten 5–6. 5En ny ordning för konsultation med det samiska folket 5.1En ny lag införs om konsultation i frågor som rör det samiska folket Regeringens förslag: Bestämmelser om en konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket ska tas in i en särskild lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med förslaget i utkastet. Remissinstanserna: Här redovisas remissinstansernas ställningstaganden till dels förslaget att bestämmelser om en konsultationsordning ska införas i en särskild lag, dels lagförslagets utformning i stort. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget att bestämmelser om en konsultationsordning ska införas i en särskild lag, bl.a. vid , i , (), (Amnesty), Sámiid Riikkasearvi/() och . När det gäller lagförslagets utformning är det en majoritet av remissinstanserna – däribland Hovrätten för , Mark- och miljödomstolen vid (), Justitiekanslern (JK), , , länsstyrelserna i , universitet, , , , Statens kulturråd (), Region och Region (tidigare och läns landsting), , , , och kommuner, Vuovdega/Skogssamerna och () – som tillstyrker, har en i huvudsak positiv inställning till eller inte har några invändningar mot De remissinstanser som har kritiska synpunkter på förslaget om en konsultationsordning riktar i allmänhet inte kritiken mot förslaget som helhet utan mot enskildheter i förslagets utformning, vilket redovisas i Det finns dock många remissinstanser som avstyrker eller har en i huvudsak negativ inställning till lagförslagets utformning, bl.a. i , Sáminuorra, SSR, , , och Skogsägarna (LRF), Skogsindustrierna, Svensk Vindenergi, , , , , , Åre och kommuner, Amnesty, Civil Rights Defenders (CRD) och . Av ovan nämnda remissinstanser avstyrker ett flertal – , Sáminuorra, SSR, , , , Åre och kommuner, Amnesty, CRD och – promemorians förslag beroende på att den föreslagna konsultationsordningen i olika avseenden inte anses uppfylla innehållet i folkrättens krav på att konsultera samerna som urfolk i relevanta frågor. Flera kommuner och regioner anför att konsekvenserna och kostnaderna för kommuner inte är tillräckligt utredda och belysta i promemorian (se vidare avsnitt 11.4). Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) tillstyrker förslaget om att en särskild konsultationsordning för frågor som rör det samiska folket ska införas för regeringen och andra statliga myndigheter och verksamheter men inte att kommuner och regioner ska omfattas (se vidare avsnitt 5.3). är positivt inställd till en konsultationsordning men anser att promemorians förslag inte lever upp till de krav som internationell rätt ställer när det gäller urfolks rättigheter, utan kan beskrivas som ett Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , och () tillstyrker eller invänder inte mot att bestämmelser om konsultationer ska införas i en och framhåller att det är angeläget att en lag om konsultation i ärenden av särskild betydelse för det samiska folket införs och tillstyrker förslaget i utkastet till lagrådsremiss. () anser att förslaget är ett viktigt steg i att införliva samernas erkända urfolksrättigheter. framförts mot att det införs en lag och dess utformning har emellertid i stor utsträckning vidhållits av remissinstanserna och redovisas närmare i respektive avsnitt. Skälen för regeringens förslag: En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket är av så stor betydelse att den bör regleras i lag. För det talar också att andra bestämmelser om handläggningen av ärenden som berör samerna är reglerade i lag, exempelvis i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt skogsvårdslagen (1979:429). Ytterligare ett skäl för att reglera konsultationsordningen genom lag är att det då är möjligt att låta konsultationsskyldigheten även omfatta kommuner (jfr 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen). Som framgår av avsnitt 5.3 föreslås att en konsultationsordning ska omfatta regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter samt, efter konsultationslagens ikraftträdande, även kommuner och regioner. Det är därmed inte lämpligt att föra in bestämmelser om en konsultationsordning i sametingslagen (1992:1433) som reglerar de närmare förhållandena i , även om får i uppgift att delta i konsultationerna. Bestämmelserna hör närmast samman med andra lagar som reglerar myndigheternas handläggning av ärenden. Det skulle innebära att reglerna om skyldigheten att konsultera det samiska folket förs in i de lagar som reglerar respektive ärendetyp, exempelvis i lagar inom områden som skog, gruvnäring och naturvård. En sådan metod, som har berörts av bl.a. LRF, Transportstyrelsen och SSR, skulle kunna bidra till tydlighet. En betydande svårighet med en sådan reglering skulle dock vara att finna en rimlig avgränsning av vilka lagar och ärendetyper som ska omfattas av nya regleringar om konsultation. Regleringen bör i stället tas in i en särskild lag på det sätt som föreslås i promemorian, vilket också en majoritet av remissinstanserna tillstyrker, är positiva till eller inte har några invändningar mot. Flera remissinstanser har invändningar mot förslaget om en konsultationsordning med utgångspunkt i folkrätten. Exempelvis anser Sáminuorra, SSR, Amnesty, CRD och , att den föreslagna konsultationsordningen i olika avseenden inte uppfyller folkrättens krav på att konsultera urfolket samerna. Kritiken har bl.a. gällt att den folkrättsliga redogörelsen som redovisats i promemorian är bristfällig och felaktig, men även att den paraferade nordiska samekonventionen (NSK) lagts till grund för den föreslagna konsultationsordningen, trots att NSK ännu varken godkänts av sametingen i de nordiska länderna eller ratificerats av länderna. I avsnitt 4.2 redogörs för synen på vissa folkrättsliga regler rörande konsultation m.m. med urfolk. Som framgår av avsnitt 6.6 är syn att principen om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke på intet sätt utgör en vetorätt, men att det är en viktig metod/princip i syfte att säkerställa verkligt samråd och dialog. och har framhållit det angelägna med att det införs en lag om konsultationsordning. Som framgår i avsnitten 4.4och 4.5 finns det redan en konsultationsordning med det samiska folket i och i . Därtill får återkommande kritik från internationella granskningsorgan för brister när det gäller att tillgodose samernas möjligheter att påverka beslut som rör dem. Som SEI och SLU anför är förslaget till en konsultationsordning en viktig åtgärd som skulle bidra till efterlevnad av sina internationella åtaganden. 2021/22:19 bedöms vara ett viktigt steg för att säkerställa det samiska folkets rätt att delta i beslutsprocesser samt främja samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem. 5.2Konsultationsordningens syfte och förhållande till befintliga samråd Regeringens förslag: För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i den särskilda lagen. Föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar och förordningar ska gälla oberoende av den särskilda lagen. Sådana samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden ska så långt som möjligt samordnas med konsultationer.