prop · H803144 · 2021-03-23 00:00:00 — får meddela förelägganden förenade med vite för att de skyldigheter som följer av lagen ska fullgöras (25 §). 2020/21:144 5 Utsläppen från byggnader behöver 5.1Bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan är stor Bygg- och fastighetssektorn står för en femtedel av inhemska utsläpp av växthusgaser. redovisar ett antal miljöindikatorer för bygg- och fastighetssektorn i syfte att följa och öka kunskapen om sektorns miljö- och klimatpåverkan. Indikatorerna omfattar sektorns miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, dvs. samtliga skeden och aktiviteter i en livscykel. Miljöindikatorerna baseras på , hädanefter SCB, miljöräkenskaper och avser utsläpp från den svenska ekonomin, vilket inkluderar exempelvis utsläpp från utländska transporter. Indikatorerna kan därför inte jämföras med territoriella utsläpp. miljöindikatorer visar att sektorns totala utsläpp av växthusgaser uppgick till ca koldioxidekvivalenter när utsläpp från importerade varor inkluderas. Sektorns inhemska utsläpp av växthusgaser (exkl. import) svarade för ca koldioxidekvivalenter, vilket motsvarade av inhemska utsläpp av växthusgaser . har de inhemska utsläppen av växthusgaser från bygg- och fastighetssektorn visat en nedåtgående trend. En kraftig minskning av utsläppen skedde –2007. har minskningstakten dock avtagit. Den långsiktiga utvecklingen har dominerats av minskade utsläpp från uppvärmning av byggnader. De minskade utsläppen beror främst på att oljeuppvärmningen av byggnader i princip helt har fasats ut till förmån för värmepumpar och fjärrvärme. Andelen fossila bränslen i fjärrvärmen har också successivt minskat. Denna utveckling är positiv och bör fortsatt främjas. Utsläppen från byggande och renovering har emellertid inte förändrats nämnvärt . Byggverksamheter vid nyproduktion och rivning (inkl. import) står för av bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Utsläppen från uppvärmning av byggnader står för av sektorns klimatpåverkan och resterande uppstår vid övrig fastighetsförvaltning (renovering och ombyggnad). 5.2En stor del av växthusgasutsläppen uppstår under byggskedet Att projektera och bygga byggnader med låg klimatpåverkan är en viktig del i att bidra till ett mer hållbart samhälle. För att förstå och analysera en samlade klimatpåverkan behöver ett livscykelperspektiv tillämpas. Den europeiska standarden SS-EN 15978:2011 Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda anger beräk- ningsregler för en miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv. 2020/21:144 delar bl.a. upp alla delar av en livscykel i skeden och moduler samt fastställer systemgränser för beräkningen t.ex. avseende vilka aktiviteter och processer som bör räknas med under varje modul. Standarden delar in byggnadens livscykel i nedanstående skeden. Produktskedet omfattar produktion av de byggprodukter och andra resurser som används från utvinning av råmaterial till transport, förädling och tillverkning. Byggproduktionsskedet omfattar byggprodukternas transport till byggplatsen och färdigställandet av byggnaden. Användningsskedet omfattar användning, underhåll, reparationer och drift av byggnaden, t.ex. ingår energi- och vattenanvändning under drift. Slutskedet omfattar de processer som krävs för att riva och frakta bort byggnadsdelarna till återanvändning, återvinning eller deponering när byggnaden nått sin livslängd. Informationsmoduler i byggnadens livscykel Dessa skeden delas i sin tur in i s.k. informationsmoduler som beskriver processerna under livscykeln, vilket illustreras i Figur 1 nedan. Därutöver finns en kompletterande modul som omfattar frivillig tilläggsinformation om fördelar och belastning utanför beräkningens systemgräns och kan exempelvis vara konsekvenser av framtida återvinning av byggmaterial. Livscykelskeden och modulindelning för en livscykel enligt den europeiska standarden SS-EN 15978:2011 Standarden anger indikatorer och vissa beräkningsregler som ska användas för att beräkna en miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Standarden beskriver ramarna för beräkning av klimatpåverkan men lämnar öppet för olika typer av vägval. Standarden används till stor del som utgångspunkt för olika frivilliga certifieringssystem och befintliga styrmedel som kopplar till byggnaders miljö- och klimatpåverkan. Miljöbyggnad 3.0, EU-systemet Level(s) och krav på obligatorisk beräkning av miljöpåverkan vid bygglov är några exempel. Vilka beräkningar och data som används vid beräkning av miljö- och klimatpåverkan under en livscykel är till stor del beroende av tidpunkten för beräkningen samt vilka skeden och moduler av livscykeln som omfattas. Beräkning av miljö- och klimatpåverkan under en livscykel, en s.k. livscykelanalys, är mest intressant i ett tidigt skede eftersom resultaten då kan ligga till grund för miljömedvetna val av t.ex. utformningen av byggnaden. För att kunna beräkna miljöpåverkan för skeden och moduler som ännu inte inträffat behöver beräkningarna baseras på scenarier. Vid beräkning av miljö- och klimatpåverkan under byggskedet (A1–A5) kan det tänkas att verkliga data från utförandet kan användas för en uppförd byggnad. Om andra delar av livscykeln som ännu inte inträffat, dvs. användningsskedet (B1–B7) eller slutskedet (C1–C4), inkluderas i beräkningen behöver olika typer av scenarier för framtida klimatpåverkan användas. Dessa skeden sträcker sig långt fram i tiden, vilket gör beräkningen betydligt mer komplex och svårare att verifiera. Standarden SS-EN 15978:2011 hänger dessutom nära ihop med standarden SS-EN 15804:2012+A2:2019 som på motsvarande sätt anger beräkningsregler, systemgränser och indikatorer för en byggprodukts miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Standarden SS-EN 15804:2012+A2:2019 ligger till grund för miljövarudeklarationer (s.k. EPD:er) av byggprodukter och beskriver byggprodukters miljöpåverkan ur hela deras livscykel. Historiskt har det antagits att klimatpåverkan från en energianvändning under driften är betydligt större än klimatpåverkan från att uppföra byggnaden. Därför har åtgärder för att minska klimatpåverkan främst fokuserat på effektivisering av uppvärmning och energianvändning under byggnadens drift. har dock allt fler genomförda livscykelanalyser visat att byggskedet (dvs. produkt- och byggproduktionsskedena) står för en betydande andel av en klimatpåverkan under dess livscykel. Det är under produktionen av byggmaterial som stora delar av byggskedets klimatpåverkan uppstår, framförallt under tillverkningsprocessen och vid energianvändning under tillverkningsprocessen. I en fallstudie genomförd 2018 av Byggindustrier och en bred samling branschaktörer analyserades klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv för fem olika konstruktionslösningar för ett flerbostadshus. Studien visade bl.a. att byggskedet står för ca 50–av klimatpåverkan vid en analysperiod . I ett framtidsscenario där energisystemet dessutom har en allt större andel fossilfri energi, i linje med energimål (prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2018/18:411), kan andelen av klimatpåverkan som sker under byggskedet komma att bli än högre. Detta betonar vikten av att beakta klimatpåverkan under byggnadens hela livscykel och i synnerhet under byggskedet för att begränsa byggandets klimatavtryck. Miljömålsberedningen konstaterar i delbetänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi att byggnaders produktionsfas står för en stor och ökande andel av utsläppen av växthusgaser (SOU 2016:47). Mer fokus behöver därför läggas på att minska utsläppen från byggmaterial och under byggprocessen som kunskapsläget om byggnaders totala klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv behöver öka. har analyserat kunskapsläget och förutsättningarna för att minska klimatpåverkan inom sektorn, t.ex. genom en ökad användning av livscykelanalyser (rapport 2015:35 och rapport 2016:14). Drivkrafterna att tillämpa en livscykelanalys för att minska byggandets klimatpåverkan 2020/21:144 bedöms vara små i jämfört med andra europeiska länder. En av huvudorsakerna till att få aktörer arbetar aktivt med livscykelanalyser anses vara avsaknaden av aktörer som ställer krav på klimatpåverkan. För att kunna minska bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan behöver aktörer vara medvetna om vilken påverkan deras verksamhet ger upphov till, inte bara under driften utan även under byggskedet. konstaterar att det finns behov av att öka kunskapen och medvetenheten inom branschen om vilken betydelse olika val i byggskedet har för miljön för att förbättra förutsättningarna för att åtgärder som minskar miljö- och klimatpåverkan genomförs. Vidare pekar myndigheten på att det råder en obalans i informationen om byggprodukters miljöpåverkan mellan å ena sidan byggherren och å andra sidan byggprodukttillverkaren. Visserligen erbjuder vissa byggmaterialtillverkare miljövarudeklarationer för olika typer av byggprodukter, men omfattningen och tillgängligheten av dessa behöver öka. 5.3Det saknas tillräckliga styrmedel för byggskedet klimatmål ställer krav på en snabbare omställning i samhället mot låga utsläpp. fastslår det i årsrapporten att klimatmålen inte kan nås med befintliga styrmedel. Bygg- och fastighetssektorn är en betydande källa för samhällets utsläpp av växthusgaser. Trots att byggskedet står för en stor andel av byggnadens klimatpåverkan och de val som görs under byggskedet har stor effekt på växthusgasutsläppen saknas tillräckliga styrmedel för denna del av en livscykel. Genom att arbeta med gestaltningen av byggnader och livsmiljöer finns möjligheter att minska den negativa klimatpåverkan. Regeringen tydliggör i propositionen Politik för gestaltad livsmiljö att en gestaltningsprocess där ett miljömässigt perspektiv står i förgrunden kan ge betydande vinster i form av en effektiv energi- och resursanvändning, materialval som inte belastar naturmiljön och vardagsmiljöer fria från farliga kemiska ämnen (prop. 2017/18:110). Utsläppen från byggande och renovering har inte förändrats nämnvärt och det finns behov av ökade åtgärder för att minska bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan. Klimatberäkningar och livscykelanalyser bedöms genomföras i begränsad omfattning vilket kan begränsa förutsättningarna för åtgärder som minskar klimatpåverkan under byggskedet. Det finns behov av ökad medvetenhet och kunskap om byggnaders klimatpåverkan inom bygg- och fastighetssektorn för att förbättra förutsättningarna för att åtgärder som minskar miljö- och klimatpåverkan genomförs. Omfattningen och tillgängligheten av information om klimatpåverkan från t.ex. byggprodukter behöver öka för att medvetandegöra vilken betydelse olika val i byggprocessen har för miljön och klimatet. Det finns därför behov av ytterligare styrmedel som styr mot minskad klimatpåverkan från byggnader. förslag till införande av klimatdeklaration gav regeringen i uppdrag att föreslå en metod och regler för att redovisa byggnaders klimatpåverkan, med beaktande av ett livscykelperspektiv. slutredovisade uppdraget (rapport 2018:23). föreslår att regler införs med krav på en klimatdeklaration av nya byggnader. Klimatdeklarationen avser att minska klimatpåverkan från byggnader som uppförs och syftar initialt till att öka medvetenheten och kunskapen om byggnaders klimatpåverkan genom att identifiera, kvantifiera och räkna på klimatpåverkan. Kravet på en klimatdeklaration föreslås gälla vid uppförande av byggnader och införas i etapper för olika byggnadstyper. Inledningsvis föreslås kravet gälla flerbostadshus och lokaler och även övriga byggnader och småhus. Vidare föreslås att de byggnadstyper som undantas från kravet på energideklaration också undantas från kravet på klimatdeklaration av skälet att det blir tydligt för byggherre och fastighetsägare vilka som omfattas av krav på klimat- och energideklaration. Klimatdeklarationen föreslås följa indelningen av en livscykel enligt den europeiska standarden SS-EN 15978:2011. föreslår att det initialt blir obligatoriskt att redovisa byggskedet, dvs. modulerna A1– A5 (råvaruförsörjning i produktskedet, transport i produktskedet, tillverkning i produktskedet, transport i byggproduktionsskedet, bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet). Vissa undantag föreslås också från standarden SS-EN 15978:2011 gällande vilka aktiviteter inom modulerna som omfattas av klimatdeklarationen. Tanken är att den obligatoriska delen ska kunna byggas på framöver. De byggnadsdelars klimatpåverkan som föreslås redovisas är bärande konstruktionsdelar, klimatskärm och innerväggar. Såväl generiska som verkliga data föreslås kunna användas i beräkning av klimatpåverkan. Inom modul A4 ska verkliga data om transportavstånd, transportslag och bränslen användas för de tre material och komponenter som står för störst viktmässig eller volymmässig andel av de byggdelar som ingår i beräkningen. Klimatpåverkan beräknas som GWPGHG i enheten kg koldioxidekvivalenter per m2 (bruttoarea, BTA), vilket inkluderar den sammantagna effekten av utsläpp av växthusgaser. Även vissa uppgifter om byggnaden ska enligt förslaget redovisas, som t.ex. area och byggnads-id. Byggnadens ägare föreslås vara ansvarig för att lämna in klimatdeklarationen till senast efter att slutbesked eller interimistiskt slutbesked har meddelats. föreslås förvalta ett nationellt register för klimatdeklarationer och ansvara för tillsyn av klimatdeklarationen. bedömer att ett flertal åtgärder behöver genomföras för att kravet på klimatdeklaration ska kunna införas, såsom utveckling av detaljerade föreskrifter för klimatdeklarationen, uppbyggnad av ett deklarationsregister och utveckling av informations- och vägledningsmaterial. bedömer att det är centralt att det finns grundläggande klimatdata som är öppet tillgängliga och att staten bör finansiera framtagandet av en nationell databas med generiska klimatdata för byggsektorn. Om den slutliga klimatdeklarationen baseras på generiska klimatdata ska man använda data från den nationella databasen. Dessutom menar myndigheten att en tidsplan bör tas fram för när fler delar av en 2020/21:144 livscykel kan läggas till i klimatdeklarationen och att man ska se över hur kravnivåer för utsläpp av växthusgaser kan komplettera klimatdeklarationen. Remisshantering av förlag på klimatdeklaration har varit föremål för remissbehandling. Rapporten skickades ut till 158 remissinstanser, varav 104 yttrade sig. Därutöver kom fyra spontana yttranden in (Fi2019/01149). Majoriteten av instanserna anser att förslaget att införa krav på klimatdeklaration är positivt och bidrar till omställningen mot ett hållbart byggande. Klimatdeklarationen bedöms kunna öka byggsektorns kunskap om byggnaders klimatpåverkan och leda till beteendeförändringar. Flera av de remissinstanser som avstyrker förslaget riktar i huvudsak kritik mot att deklarationen enbart omfattar byggskedet och vill att hela livscykeln ska inkluderas. Det anförs att klimatdeklarationen kan ge en missvisande bild av en klimatpåverkan över hela dess livscykel och leda till felaktiga beslut och suboptimeringar samt snedvrida konkurrensen mellan olika byggmaterial och konstruktioner. Deklarationen bedöms enligt vissa remissinstanser leda till alltför stora kostnadsökningar inom byggandet. Vissa instanser lyfter att klimatdeklarationen riskerar att få begränsad effekt eftersom klimatdeklarationen kan upprättas efter det att byggnaden står klar och då inga kravnivåer föreslås. Arbetet med klimatdeklarationen behöver inledas i ett tidigt skede för att kunna vara underlag för val som minskar klimatpåverkan. Mot bakgrund av detta föreslår vissa instanser att klimatdeklarationen ska genomföras i två steg med en initial klimatberäkning i ett tidigt skede och en slutlig klimatdeklaration i ett senare skede. Flera instanser lyfter att klimatdeklarationen och energideklarationen har olika syften och menar att flera av de byggnadstyper som undantas från kravet på klimatdeklaration bidrar till en betydande klimatpåverkan. Det bör därför, enligt dessa remissinstanser, övervägas att inte undanta vissa byggnadstyper från kravet på klimatdeklaration. Vidare efterfrågas en kompletterade EU-rättslig bedömning av förslaget, en analys av klimatdeklarationens betydelse för EU:s inre marknad och en redogörelse av hur personuppgifter ska behandlas. I princip samtliga remissinstanser menar att staten bör ta fram en öppen databas med klimatdata för genomförande av klimatdeklarationen och en tidsplan för den fortsatta utvecklingen av klimatdeklarationen. Det förslag om klimatdeklaration för byggnader som föreslås i denna proposition tar sin utgångspunkt i förslag med vissa revideringar och kompletteringar. 6 Klimatdeklaration för byggnader 6.1Krav på klimatdeklaration när byggnader uppförs Regeringens förslag: När en ny byggnad uppförs ska byggnadens klimatpåverkan redovisas i en klimatdeklaration. En ny lag om klimatdeklarationer med syftet att minska klimatpåverkan vid uppförande av byggnader ska införas. Byggherren ska ansvara för att upprätta klimatdeklarationen för byggnaden och ge in den till den myndighet som regeringen bestämmer. ska som huvudregel kunna meddela slutbesked först efter att en klimatdeklaration har getts in till ansvarig myndighet. Klimatpåverkan ska i lagen definieras som utsläpp och upptag av växthusgaser. Växthusgaser ska i lagen definieras som gaser som släpper igenom solens kortvågiga strålning och absorberar delar av jordens värmestrålning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Lagens syfte och definitionen av klimatpåverkan har förtydligats i regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller är generellt positiva till förlaget om införande av krav på klimatdeklaration vid uppförande av en ny byggnad. Allmännytta och , hädanefter HSB, tillstyrker förslaget och menar att klimatdeklarationen bidrar till en kunskaps- och medvetenhetsuppbyggnad och skapar förutsättningar för nödvändig beteendeförändring och framtida minimikrav ur ett livscykelperspektiv. anser att det behövs styrmedel som kompletterar de frivilliga åtaganden som byggsektorn i åtagit sig, såsom Färdplaner inom Fossilfritt , för att nå det nationella klimatmålet och menar att klimatdeklarationer för byggnader är ett bra första steg. Flera byggaktörer såsom , , och tillstyrker och är positiva till förslaget. är positiv till förslaget men understryker att klimatdeklarationerna inte får bli en flaskhals i byggnadsprocessen och således orsaka onödiga förseningar. och kommuner ställer sig bakom ändringen i och kommun bedömer att det inte medför någon ytterligare arbetsbelastning för kommunen. Samtliga regioner och länsstyrelser tillstyrker eller är positiva till förslagen i promemorian. Kemikalieinspektionen, och tillstyrker förslaget och menar att det är ett konstruktivt och konkret sätt att lyfta kunskapen i branschen och ett viktigt steg i arbetet med att ställa om byggbranschen mot minskad klimatpåverkan. konstaterar att det har skett en utveckling på området för livscykelanalyser och att allt fler byggföretag efterfrågar information för att göra klimatanalyser vid bostadsbyggande. grunden positiv till förslaget och bedömer att ett reglerat krav på 2020/21:144 klimatdeklarationer utvecklar kunskapsläget inom sektorn och kan leda till beteendeförändringar som det ökar transparensen på marknaden vilket underlättar för byggsektorns aktörer. är positivt till att krav på att klimatdeklarera byggnader införs och instämmer i att detta kan bidra till att minska klimatpåverkan i bygg- och fastighetssektorn. Samtliga remissinstanser är positiva eller har inga invändningar mot förslaget att byggherren ska ansvara för, upprätta och lämna in klimatdeklarationen. Installatörsföretagen, Samhällsbyggarna och Tyréns är positiva till förslaget att införa krav på klimatdeklaration men ser risker att styrmedlet inte leder till tillräckliga drivkrafter för att ställa om byggbranschen mot klimatneutralitet i tillräckligt snabb takt. Flera instanser avstyrker dock förslaget eller är i huvudsak negativa till promemorians förslag. Fastighetsägarna , hädanefter Fastighetsägarna, och Bostadsrätterna avstyrker förslaget att införa en ny lag om klimatdeklaration för byggnader och anser att deklarationernas syfte att öka medvetenheten och kunskap är otillräckligt för att motivera lagkrav i jämförelse med andra deklarationer vars syfte är att påvisa uppfyllande av krav eller informera konsumenter och investerare. , hädanefter Byggherrarna, avstyrker förslaget att kan lämna slutbesked först när byggherren uppvisat intyg om att klimatdeklaration inlämnats till tillsynsmyndigheten. Kommuner och Regioner, hädanefter SKR, Bodens, och kommuner avstyrker eller är tveksamma till förslaget om ändring av och att ska få meddela slutbesked först efter att klimatdeklaration har lämnats in. Förslaget bedöms enligt remissinstanserna kunna leda till ökade administrativa uppgifter för kommuner och byggherrar, ökade antal interimistiska slutbesked samt längre och svårare handläggning av ärenden. SKR menar att förslaget förlänger och försvårar handläggning på grund av uppgifter som inte har med uppgifter att göra då nämnden inte gör någon kvalitetsgranskning. Vidare bedöms inlämnandet av klimatdeklarationen vid slutbesked vara alltför sent i byggprocessen för att kunna leda till faktiska klimatförbättringar. SKR föreslår i stället att byggherren ska rapportera in uppgifter om den kommande byggnaden till deklarationsregistret inför startbesked för att i ett senare skede komplettera deklarationen med en beräkning av klimatpåverkan. Då bygglov gäller kan tillsynsmyndigheten använda denna tidpunkt för tillsyn av att de klimatdeklarationer som inte lämnats in vid färdigställandet av byggnaden kommer in. Därmed begränsas kommunens roll i systemet. Vissa instanser redovisar synpunkter på tillämpningen av lagförslaget. Bland annat föreslår HSB och kommun att kravet kompletteras med ett krav på en initial klimatdeklaration, senast vid bygglov för att öka möjligheten att klimatdeklarationen utgör underlag vid material- och teknikval i projekteringsskedet. Falu kommun ifrågasätter även den lagtekniska utformningen av förslaget. Innovationsföretagen, Tyréns, och menar att kravet på klimatdeklaration även bör tillämpas vid ombyggnad då betydande klimatpåverkan bedöms uppstå vid renovering och hyres- Skälen för regeringens förslag Klimatpåverkan vid uppförande av byggnader behöver synliggöras Byggandet står för en femtedeldel av samhällets klimatpåverkan. förandet av byggnader påverkar klimatet i stor utsträckning och det krävs en snabbare omställning mot låga utsläpp för att nå klimatmål. Utförande av klimatberäkningar (t.ex. livscykelanalyser) ökar visserligen bland byggaktörer men bedöms ändå genomföras i begränsad omfattning då drivkrafterna att genomföra dessa bedöms vara små. av en ökad medvetenhet och kunskap om byggnaders klimatpåverkan och ökad tillgänglighet av information om vilken påverkan olika val i bygg- processen har för miljön och klimatet. Regeringen bedömer att det finns behov av ytterligare styrmedel för att minska klimatpåverkan vid upp- förande av byggnader. Det går att påverka det klimatavtryck som uppförandet av en byggnad innebär t.ex. genom val av material, bygg- metod, konstruktionslösning, avstånd till tillverkning av material och Också i gestaltningen går det att styra klimatpåverkan. Genom kompetens inom arkitektur, form och design under hela byggprocessen kan innovativa processer, kreativa materialval och plats- anpassade lösningar utvecklas som svarar mot klimatkrav. kunskap om hur olika val och beslut i byggprocessen påverkar klimat- avtrycket och även beteendeförändringar inom bygg- och fastighets- Ökade insikter om att minska klimatpåverkan kan leda till en omställning till mer klimatsmarta val under byggprocessen. det i förlängningen bättre förutsättningar för lagstiftaren att ställa krav på Införande av krav på klimatdeklaration syftar till att minska en Genomförandet av klimatberäkningar och synliggörandet