prop · H803221 · 2021-09-13 00:00:00 — förelsen med ersättningar för vårdskador eftersom hälso- och sjukvården anlitas av sjuka personer i syfte att lindra eller bota sjukdomen och ersätt- ningstak då kan vara befogat. väcker en fråga som del- vis är av etisk karaktär och där en mer noggrann analys behöver göras för att kunna motivera differentiering bland olika skador. Att vården är säker är en i hälso- och sjukvården, oavsett om det handlar om vacci- nationer eller vårdåtgärder som vidtas i sjukdomsbehandlande syfte. vårdskador och skador på grund av läkemedel vid vaccination kan inne- bära ett livslångt lidande för enskilda. Beaktas enbart skador orsakade av läkemedel kan en potentiell höjning av den statliga ersättningen för skador orsakade av vaccin mot covid-19 leda till att det uppstår en diskrepans vad gäller skador som inte är serieskador och därmed ersätts från läkemedelsförsäkringen i förhållande till serieskador som ersätts från staten enligt den föreslagna lagen. sådan ordning skulle få till följd att den nuvarande lagen innehåller en mer förmånlig ersättning till de barn som drabbas av en serieskada och således blir aktuella för den statliga ersättningen. Vidare kommer skador som orsakas av vacciner mot covid-19 som inte omfattas av läkemedels- försäkringen att ersättas från staten i enlighet med den föreslagna lagen. praktiken kan det medföra att ett barn som blir skadat av ett vaccin som inte omfattas av försäkringen erhåller en högre ersättning jämfört med ett barn som skadas av ett vaccin som ingår i försäkringen där maxbeloppet enligt försäkringens villkor uppgår till eller 200 Prop. 2020/21:221 prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Ytterligare en skillnad uppstår mellan skador orsakade av läkemedel som kan uppkomma till följd av vaccin mot covid-19 och vaccin som erbjuds barn och unga inom barnhälsovården och elevhälsan eller skador till följd av andra läkemedel som barn får i behandlande syfte. Utöver detta uppstår även frågan hur lagen ska förhålla sig till gränsen mellan barn och vuxen; om det är ändamålsenligt att ett barn som är får en högre ersättning än en person som nått vuxen ålder. Inom ramen för nuvarande lagförslag finns enligt regeringens mening inte tillräcklig grund för att motivera att den ersättning som ska utges för skador enligt den föreslagna lagen ska vara högre än skador inom andra jämförbara situationer och på så sätt göra avsteg från principen om likvärdig ersättning. Å andra sidan är den individuella ersättningen till barn som drabbas av skador till följd av vaccinering mot covid-19 av sådan vikt att nivån för maxbeloppet bör ses över. Regeringen avser därför att återkomma till frågan och göra en översyn av ersättningen till barn för skador som kan uppstå av sådana vacciner. Regeringens förslag: Kammarkollegiets beslut ska kunna överklagas till . Nämndens beslut ska inte få överklagas. Regeringens bedömning: En möjlighet till överklagande av Kammarkollegiets beslut till tillgodoser rätten till domstolsprövning enligt . Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta har inga synpunkter på förslaget. konstaterar att har särskild kompetens på området och delar uppfattningen att överklagande bör ske i särskild ordning i syfte att tillhandahålla en för den enskilde enkel och billig möjlighet till överprövning. Däremot ställer sig något tveksam till om en den föreslagna ordningen uppfyller kraven om självständig överprövning enligt artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 6.1 gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har inrättats enligt lag. Rätten till sociala förmåner omfattas av artikel 6.1. Artikel 6.1 är därmed tillämplig vid prövning enligt en 2020/21:221 offentligrättslig reglering av rätten till statlig ersättning för skada orsakad av vaccin mot covid-19. För att kraven enligt artikel 6.1 i ska vara uppfyllda måste alltså rätten till den statliga ersättningen kunna prövas av en oberoende och opartisk domstol som ska ha inrättats enligt lag. Det kan räcka att domstolsprövningen sker i en överinstans, förutsatt att omprövningen där är fullständig. Termen domstol avser inte bara en domstol av traditionellt slag. Av praxis framgår att olika prövningsorgan kan godtas som domstolar i konventionens mening under förutsättning att organen uppfyller konventionens rättssäkerhetskrav. Den normala ordningen är att en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Rätten till domstolsprövning är då tillgodosedd. I tidigare lagstiftningsärenden (t.ex. i fråga om ersättning till steriliserade i vissa fall och ersättning till personer som utsatts för övergrepp eller försummelser i samhällsvården) har det dock inrättats beslutande organ som har avsetts uppfylla kraven enligt artikel 6.1. I lagen har det då föreskrivits att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare har föreskrifter meddelats om muntlig förhandling. Se också bestämmelserna om förfarandet hos i 22 och 23 §§ brottsskadelagen (2014:322). När det gäller statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering har rätten till domstolsprövning tillgodosetts genom en möjlighet till överprövning av . Liksom vid prövningen av statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering har den nu aktuella ärendetypen vissa särdrag jämfört med andra ärendetyper i förvaltningsdomstol. I praktiken handlar det i stor utsträckning om att tillämpa ett ersättningssystem där ersättningens storlek i huvudsak bestäms på samma sätt som i t.ex. skadeståndslagen. Det är ett rättsområde som normalt hör hemma i allmän domstol. Det finns därför skäl att överväga en annan möjlighet, nämligen en domstolsliknande nämnd. Om en sådan nämnd uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den är föreskriven i lag och utformas så att beslutsfattandet kan ske helt oberoende och självständigt i förhållande till bl.a. den politiska makten, kan den tillgodose kravet på rätt till domstolsprövning. Kravet att domstolen ska ha upprättats enligt lag har till syfte att förhindra att extraordinära domstolar upprättas för att döma i särskilda mål eller för att verka i akuta krislägen. För att detta krav ska vara uppfyllt bör det vara tillräckligt att ett redan existerande organ i lag ges befogenhet att avgöra ärendena i fråga. Beslut ska kunna överklagas till Den myndighet som lämpligast skulle kunna tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning är . Enligt 1 § förordningen (2007:826) med instruktion för har nämnden till uppgift att på begäran av en myndighet under regeringen yttra sig i ärenden om ersättning för personskada eller annan skada. I 11 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten föreskrivs att den handläggande myndigheten i ett ärende om reglering av personskada ska begära yttrande från när det är fråga om 1.ersättning för inkomstförlust under invaliditetstid, om den medicinska invaliditeten uppgår till eller den årliga förlusten beräknas uppgå till minst ett halvt prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, 2.ersättning under invaliditetstid för kostnader eller för ideell skada i fall med sådan medicinsk invaliditetsgrad som avses under 1, 3.ersättning för förlust av underhåll, eller 4.omprövning av livränta eller engångsbelopp enligt 5 kap. 5 § första stycket skadeståndslagen. Myndigheten ska även begära ett sådant yttrande om ärendet är av principiell natur. Enligt 12 § samma förordning ska nämnden höras även i andra ärenden om reglering av personskador, om den skadelidande begär det och den handläggande myndigheten inte finner det uppenbart obehövligt. fyller samma funktion i statens skadereglering som fyller i försäkringsbolagens reglering av trafikskador. I de flesta fall är det Kammarkollegiet som begär yttrande från nämnden. Yttrandena är rådgivande, men Kammarkollegiet följer alltid nämndens rekommendationer (se , Rätten till ersättning från det statliga försäkringssystemet, 2007 s. 120). Enligt 3 § förordningen med instruktion för består nämnden av högst fem ledamöter, som ska vara jurister med erfarenhet som domare. Ärendena i nämnden förbereds av personskadereglerare vid Kammarkollegiets försäkringsavdelning. Skaderegleraren upprättar en promemoria, som innehåller en redogörelse för omständigheterna i ärendet och Kammarkollegiets förslag till avgörande. Den skadelidande får tillfälle att yttra sig över promemorian och därefter överlämnas ärendet till nämnden. finns sakkunniga med erfarenhet av skaderegleringsarbete inom försäkringsverksamhet. Ärendena föredras i nämnden av de sakkunniga, som har tillgång till skadeakten i ärendet. En ordning där Kammarkollegiets beslut i ärenden om statlig ersättning för personskada orsakad av vaccin mot covid-19 kan överprövas av bidrar till att de enskilda och deras familjer inte ska behöva ägna framtiden åt långa rättsprocesser. Visserligen skiljer sig dessa ärenden principiellt från de ärenden som nämnden vanligtvis handlägger såtillvida att det blir fråga om bindande beslut, inte rådgivande yttranden. Även handläggningsförfarandet kommer att skilja sig från det förfarande som redovisats ovan, se avsnitt 7.1. Men ärendenas sakliga innehåll överensstämmer. I båda fallen ska nämnden främst ta ställning till frågor om orsakssamband mellan en skadehändelse och skadeföljder samt om ersättningen för skadan. Denna ordning har även används vid rätten till ersättning på grund av narkolepsi. Enligt 1 § andra stycket förordningen med instruktion för ska nämnden pröva ärenden som beslutats av Kammarkollegiet enligt lagen (2016:417) om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. För förfarandet i nämnden gäller förvaltningslagen (2017:900). För att det ska säkerställas att krav på rätt till domstolsprövning tillgodoses behöver regleringen kompletteras i vissa hänseenden, se avsnitt 7.4. ställer inga krav på att en överprövning ska kunna överklagas till en ytterligare instans. Det kan dock enligt 2020/21:221 ifrågasättas huruvida kraven om självständig överprövning enligt artikel 6 om rättvis rättegång är uppfyllda sett mot det faktum att både kan uttala sig vid själva handläggningen av skadeärenden och senare även fungera som överprövningsinstans. Regeringen gör bedömningen att den föreslagna ordningen är förenlig med . Av betydelse är i detta sammanhang att Kammarkollegiet inte ska inhämta yttranden av i ärenden som har beslutats av Kammarkollegiet och som sedermera kan bli föremål för prövning hos (se vidare avsnitt 7.4.). Enligt den nu föreslagna lagen ska nämligen pröva ärenden som beslutas av Kammarkollegiet. En ändring i förordningen (2007:826) med instruktion för kommer, i likhet med vad som gjorts för ersättning enligt lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering, att göras för att klargöra detta. Regeringens förslag: prövar ärenden enligt den nya lagen ska ordföranden i nämnden vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden ska hålla muntlig förhandling om klaganden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. En muntlig förhandling ska vara offentlig, och ordföranden får under vissa omständigheter besluta att förhandlingen ska hållas inom stängda dörrar. Nämnden ska få besluta om förhör med vittnen och sakkunniga. Ett sådant förhör äger rum under muntlig förhandling och får hållas under ed. I fråga om förhör med vittnen och sakkunniga gäller bestämmelser i tillämpliga delar. En klagande som har inställt sig till en muntlig förhandling ska av nämnden kunna beviljas ersättning av allmänna medel för kostnader för resa och uppehälle. Även vittnen och sakkunniga ska ha rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader för sin inställelse. Nämnden får bevilja förskott på ersättning för resa och uppehälle och det införs en upplysningsbestämmelse om att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter om ersättning och förskott. Klaganden, vittnen och sakkunniga ska få delta i en muntlig förhandling genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring under samma förutsättningar som gäller enligt . Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Överklagande av Kammarkollegiets beslut Det har i avsnitt 7.3 föreslagits att Kammarkollegiets beslut ska kunna 38, 39 och 41–47 §§ förvaltningslagen (2017:900). Med hänsyn till att överklagandet ska ske till och inte allmän förvaltningsdomstol har en särreglering skett i förhållande till 40 § förvalt- Av 41 och 42 §§ förvaltningslagen följer att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt och att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Av 43 § förvaltningslagen framgår bl.a. att beslutet ska överklagas skriftligen och att det i skrivelsen ska anges vilket beslut som överklagas och vilken ändring i beslutet som Skrivelsen ges in till den myndighet (i detta fall Kammarkollegiet) som har meddelat beslutet. Enligt 44 § förvaltningslagen ska ett överklagande av ett beslut kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den Kammarkollegiet ska enligt 45 § förvaltningslagen endast pröva om ett överklagande kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent ska myndigheten avvisa överklagandet. avvisas ska Kammarkollegiet enligt 46 § förvaltningslagen skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till Statens Om Kammarkollegiet ändrat ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Förvaltningslagen gäller för förfarandet i . För att det ska säkerställas att kraven i om rätt till domstolsprövning tillgodoses behöver regleringen kompletteras i vissa Det bör finnas bestämmelser om att ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare, om rätt till muntlig förhandling samt om offentlighet och sekretess vid en förhandling. Handläggningen i kommer att se ut på När Kammarkollegiet har tagit ställning till en anmälan, antingen i fråga om sambandet eller avseende själva skaderegleringen, underrättas den enskilde om det och får tillfälle att överväga om han eller hon ska nöja sig med kollegiets avgörande eller överklaga till Statens Om den enskilde överklagar, överlämnar kollegiet handlingarna till nämnden. Som redovisats i avsnitt 7.3 förbereds enligt gällande ordning ärendena i nämnden av personskadereglerare vid Kammarkollegiets försäkringsavdelning, för att sedan föredras i nämnden av nämndens sakkunniga. För att säkerställa nämndens självständighet vid överprövningen av Kammarkollegiets beslut måste dock ordningen enligt den nya lagen vara en annan. Vid överprövning av ärenden om statlig ersättning till personer som har drabbats av skada orsakad av vaccin mot covid-19 förbereds ett ärende i sin helhet hos nämnden efter att det över- lämnats från Kammarkollegiet. I nämnden föredras därefter ärendet av en av nämndens sakkunniga, varefter nämnden fattar beslut. kollegiets personskadereglerare kommer alltså inte att delta på något sätt i 2020/21:221 förberedelsearbete, föredragning eller beslut vid . Bedömningen är därför att uppfyller kraven på självständighet gentemot den myndighet vars beslut nämnden har att överpröva. Det är dock även i fortsättningen kollegiet som ska utföra vissa administrativa uppgifter i enlighet med myndigheternas instruktioner, såsom att diarieföra handlingar, expediera beslut och arkivera nämndens handlingar. Bestämmelser om ordföranden i nämnden, muntlig förhandling, delgivning, bevisning och ersättning för inställelse Enligt 3 § förordningen med instruktion för består nämnden av högst fem ledamöter, som ska vara jurister med erfarenhet som domare. För att det ska säkerställas att nämnden uppfyller de krav som ställs på en domstols sammansättning vid tillämpningen av , ska det föreskrivas att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare när nämnden prövar ärenden enligt lagen. Det innebär egentligen ingen ändring i praktiken. Regeringen har nämligen alltid utsett en aktiv domare till ordförande i nämnden. Förvaltningslagen innehåller inte någon bestämmelse om uttrycklig rätt till muntlig förhandling, varför det i den nya lagen bör införas en bestämmelse om detta. I likhet med vad som gäller enligt lagen om statlig ersättning till personer som drabbats av narkolepsi efter pandemivaccinering bör det förskrivas att muntlig förhandling ska hållas om klaganden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Frågan om i vilka fall en muntlig förhandling är uppenbart obehövlig eller inte kan avgöras med ledning av praxis (se t.ex. målet mot , dom d. Som exempel på tillfällen när en muntlig förhandling kan anses uppenbart obehövlig är när avgörandet inte kommer att gå emot den enskilde eller när en enskild efter ett eller flera avslagsbeslut återkommer med en begäran om ersättning trots att några nya omständigheter till stöd för kravet inte har redovisats. En kallelse till inställelse vid nämnden bör ske med delgivning för att säkerställa att kallelsen verkligen har nått den enskilde. Någon uttrycklig reglering om detta krävs dock inte i den nya lagen. Vägledning i frågan om behovet av delgivning kan hämtas från 47 § förvaltningsprocesslagen, där det anges att delgivning ska användas om det är särskilt föreskrivet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att delgivning bör ske, men att i övrigt delgivning bör användas bara om det är påkallat med hänsyn till omständigheterna. I förarbetena anges att avgörande för frågan om delgivning bör ske eller inte är hur viktigt domstolen bedömer det vara att ha ett bevis för att meddelandet verkligen har kommit fram till adressaten. Kallelser till förhandlingar innehåller regelmässigt en upplysning om att utevaro från förhandlingen kan medföra att saken avgörs i en för den uteblivne ogynnsam riktning eller att utevaro kan leda till att vite döms ut. Det kan därför mera sällan vara försvarbart att avstå från delgivning när det gäller kallelser till förhandling (prop. 1990/91:11 s. 52 f.). Enligt 25 § förvaltningsprocesslagen får rätten förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling. Förhör får hållas under ed. Om förhör gäller 36 kap. 1–18 och 20–23 §§ om vittne samt 40 kap. 9–11, 14, 16 och 20 §§ om sakkunnig i tillämpliga delar. Även i lagen om ersättning för övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall och lagen om statlig ersättning till personer som insjukna i narkolepsi efter pandemivaccinering finns bestämmelse om förhör med vittnen och sakkunniga (11 § i respektive lag). Förfarandet i förvaltningsmyndigheter är som regel skriftligt och vittnesförhör eller förhör med sakkunniga hålls inte. Upplysningar från andra än den enskilde kan tillföras ärendet på andra sätt, t.ex. genom att den enskilde ger in intyg från personer som har upplysningar han eller hon önskar ska komma till myndighetens kännedom. Förvaltningsmyndigheter kan också, som en del av sin utredning av ärendena, inhämta upplysningar men detta kräver uppgiftslämnarens samtycke. Det är svårt att förutse vilken betydelse muntlig bevisning kan komma att ha för de eventuella ärendena, men det kan inte uteslutas att vittnesförhör kan aktualiseras. För den enskilde och för målets utgång kan det vara av värde att t.ex. läkare muntligen får redogöra för skadan eller annat som kan ha betydelse för sambandsbedömningen. En möjlighet att hålla vittnesförhör bör därför införas i lagen. Någon skyldighet att vittna bör dock inte införas. Förhör med en sakkunnig kan antas bli sällsynta i ärenden enligt den nya lagen. Som regel torde en sakkunnigs utlåtanden kunna ges in skriftligen. Trots detta bör ändå en möjlighet att hålla även sådana förhör införas i lagen. Bestämmelsen bör utformas med 25 § förvaltningsprocesslagen som förebild, så att nämnden får besluta om förhör med vittnen och sakkunniga och om förhöret ska hållas under ed. Sådant förhör hålls vid muntlig förhandling. Hänvisning bör göras till relevanta bestämmelser i . Eftersom någon skyldighet att vittna inte införs skiljer sig hänvisningarna till bestämmelserna i från den hänvisning som görs i 25 § förvaltningsprocesslagen. Hänvisningarna i den nya bestämmelsen görs endast till bestämmelser om vem som får höras som vittne, om ed och om förhör. För att säkerställa klagandens möjlighet att utnyttja rätten till muntlig förhandling bör en bestämmelse om ersättning till den klagande för inställelse till muntlig förhandling med 15 § förvaltningsprocesslagen som förebild införas i den nya lagen. Det innebär att klaganden kan beviljas ersättning för sina kostnader för resa och uppehälle samt ha möjlighet att få förskott på ersättning. En motsvarande bestämmelse finns i lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Med möjligheten att hålla förhör med vittnen och sakkunniga vid muntlig förhandling följer också frågan om rätten till ersättning för dessa. Enligt 26 § förvaltningsprocesslagen har vittne eller sakkunnig rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. Av samma paragraf följer även att rätten får bevilja förskott på ersättning för kostnad för resa och uppehälle. Motsvarande bestämmelser finns i lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Även enligt den nya lagen bör vittnen och sakkunniga ha rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader för sin inställelse och liksom klaganden möjlighet att få förskott på ersättning. Sådana bestämmelser föreslås därför i lagen. Slutligen föreslås att det i lagen ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § 2020/21:221 regeringsformen kan meddela ytterligare föreskrifter om ersättning och förskott. Liknande bestämmelser finns i 15 och 26 §§ förvaltningsprocesslagen. Storleken på den ersättning som betalas ut framgår av förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m. I 14 § respektive 25 § förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om att klagande respektive vittne och sakkunnig får delta i en muntlig förhandling genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring under samma förutsättningar som gäller enligt 5 kap. 10 § . Motsvarande bestämmelse finns i t.ex. lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering. Enligt 5 kap. 10 § får rätten besluta att en sådan person i stället ska delta genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring, om det finns skäl för det. Vid bedömningen av om det finns skäl för ett sådant deltagande ska rätten särskilt beakta bl.a. de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma om den som ska delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen, och om någon som ska delta i sammanträdet känner påtaglig rädsla för att vara närvarande i rättssalen. Deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring får inte ske, om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter. ligger i och eventuella muntliga förhandlingar kommer att äga rum i . Det är naturligtvis så att personer som eventuellt kommer att drabbas av skada efter vaccinering är bosatta över hela landet. Detta talar för att det bör vara möjligt att delta i den muntliga förhandlingen genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring.