prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — Servicecentret gjorde en slutrapportering av uppdraget där de konstaterar att e-arkiv är en förutsättning för att myndigheter ska kunna digitalisera sina informationsflöden och att det finns ett mycket stort intresse för en sådan gemensam tjänst. Servicecentret bedömer att tjänsten visserligen kan finansieras genom avgifter från kundmyndigheterna, men att servicecentret behöver finansiering från regeringen för att klara den initiala 123Intervju på , . Intervju på , . 124Intervju på Kronofogden, . 125Mejl från företrädare för , . 126Statens servicecenter, Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Utan färdig finansiering är det en för stor risk för servicecentret att börja utveckla en sådan tjänst. Frågan om anslutningstakt och vilka möjligheter det skulle finnas att kräva att myndigheter ansluter sig aktualiseras också.127 Regeringen har hörsammat behovet av utvecklad it-drift inom staten. Ett led i det arbetet var att 2017 ge i uppdrag att erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter. Avsikten var ursprungligen att uppdraget skulle slutredovisas . beslutade regeringen dock att tillsätta en utredning om säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga förvaltningen. Utredningen ska kartlägga och analysera statliga myndigheters behov av it-drift samt hur dessa behov kan tillgodoses.128 För att uppdrag skulle svara bättre mot den nya utredningen flyttades tidpunkten för slutredovisning fram till mars 2023.129 5.3.2 Personalstyrkan inom arkivverksamhet ökar kraftigt Som framgick ovan har Statens servicecenter lyft fram arkivering som ett lämpligt område för en gemensam digital lösning. Vi kan konstatera att myndigheterna ökade sina anställda inom området med 294 personer –2019. Det motsvarar och är en betydligt högre utvecklingstakt än för det totala antalet anställda på myndigheterna som ökade . Ungefär hälften av myndigheterna i undersökningen har ökat sina anställda inom arkivverksamheten.130 Av 204 myndigheter är det 99 som har ökat personalstyrkan och 18 som har minskat den. Tabell 7 Anställda med stödkompetens som arbetar med arkivverksamhet, antal och procentuell utveckling Alla myndigheter i urvalet Källa: –2019. 5.3.3 Myndigheterna i intervjustudien efterfrågar fler tjänster I våra diskussioner med myndigheterna i intervjustudien har behov av fler centraliserade tjänster kommit upp . 127Statens servicecenter, En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv, 2019. Intervju på , . 2019:64 och Dir. 2020:73. 129Fi2017/03257/DF och I2019/02515/DF. 130Arbetsområde 41 i BESTA. 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheter i flera situationer tvingas upphandla och utveckla egna lösningar, trots att samordning hade kunnat vara en effektivare lösning. tar upp frågan om arkivering. De använder fortfarande mycket pappersakter, vilket är tidskrävande att hantera och en digital lösning skulle vara mer effektivt. hoppades på att Statens servicecenter skulle ta fram en lösning för digital arkivering som de kunde ansluta sig till, men eftersom det inte blev av planerar de nu att försöka hitta en egen systemlösning under 2021.131 På konstateras att regeringen nog har valt rätt områden när man upprättat myndigheter som ska erbjuda stöd och tjänster, såsom Statens servicecenter och . Det finns dock enligt ett stort utrymme för de här myndigheterna att ta en ännu tydligare roll. Det vore också positivt med mer gemensamma it-lösningar. kräver upphandling av telefoner, VPN-lösningar med mera väldigt mycket arbete för enskilda myndigheter.132 Kronofogden konstaterar att det borde finnas utrymme för fler gemensamma lösningar. Ett exempel är upphandling och drift av ekonomisystem. Det är en dyr lösning att som låta myndigheter bygga upp egen kompetens för att driva och underhålla ekonomisystem, särskilt när de flesta myndigheter ändå väljer samma leverantör. Det är dock viktigt att gemensam upphandling begränsas till system som är gemensamma inom staten, för gemensam upphandling av andra system skulle inte ge skalfördelar. Det konstateras också att det kan behövas en gemensam statlig molntjänst för att leva upp till säkerhetskraven som ställs på den typen av lösningar.133 131Intervju på , . Intervju på , . 132Intervju på , . Intervju på , . 133Intervju på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 6 Tillitsstyrning för minskad administration Det här kapitlet beskriver hur regeringen genom utvecklad styrning verkar för att effektivisera administration som utförs på myndigheterna. Baserat på det som framkommer i kapitlet drar vi följande slutsatser: •Regeringens åtgärder för att utveckla myndighetsstyrningen har huvudsakligen vidtagits inom ramen för tillitsreformen. •Regeringskansliet uppfattar att den alltmer tillitsbaserade styrningen innebär färre återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. ger myndigheterna i intervjustudien inte bilden av att styrningen blivit mer långsiktig och mindre detaljerad. •Myndigheterna i intervjustudien arbetar i viss utsträckning med att identifiera och förhindra administrativa tidstjuvar. De ser också ett värde i mer tillitsbaserad styrning inom sina myndigheter, men ifrågasätter att det kommer att leda till någon större minskning av mängden administration. •Utredningar från bland annat ESV och Statskontoret har gett förslag på hur styrningen kan utvecklas, men utöver tillitsreformen och slopade delårsrapporter har få konkreta åtgärder genomförts. 6.1Utveckling av myndighetsstyrningen med direkt koppling till tillitsreformen anger att arbetet med tillitsreformen har varit en av de viktigaste åtgärderna i arbetet med att minska och effektivisera administrationen. Departementet beskriver reformen som en viktig utgångspunkt för statlig förvaltningspolitik och myndighetsstyrning samt att detta är en fortsatt prioriterad insats även efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt arbete.134 Arbete som sker inom ramen för reformen knyter an till tidigare arbete med att utveckla myndighetsstyrningen, och kan ses som en kraftsamling snarare än en ny inriktning på arbetet. I detta avsnitt beskriver vi inledningsvis hur regeringen via myndighetsstyrningen kan påverka myndigheternas administration. Därefter beskrivs regeringens åtgärder för att utveckla myndigheternas interna styrning genom tillitsreformen. 134Mejl från företrädare för , . 52R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.1.1 Regeringen försöker hålla nere återrapporteringskraven Regleringsbrev och myndighetsinstruktioner är de mest rättframma instrumenten som regeringen vanligen har att tillgå för att styra myndigheterna. Regeringen ställer emellertid inte direkta krav på myndigheterna att effektivisera sin administration. Utformningen av den administrativa delen av verksamheten betraktas som en fråga för respektive myndighetsledning. Regeringen poängterade senast i budgetpropositionen att myndighetsstyrningen i huvudsak ska vara tillitsbaserad och att detaljstyrning ska undvikas.135 Om regeringens direkta styrning av myndigheterna blir mer tillitsbaserad kan det minska återrapporteringskrav och liknande i de årliga regleringsbreven till myndigheterna. I handledning för utformning av regleringsbrev anges också att styrsignalerna inte ska vara för många eller alltför detaljerade och att återrapporteringskrav bara ska användas när uppgifterna är nödvändiga för arbete. anger att kraven på att noga överväga så att myndigheterna inte belastas med onödiga styrsignaler har förtydligats under de senaste åren.136 På frågan om huruvida de krav på återrapportering som riktas till myndigheterna har ökat eller minskat anger att det, så vitt de känner till, inte har gjorts någon systematisk genomgång av detta. Men de uppskattar att återrapporteringskraven har minskat 6.1.2Myndigheterna i intervjustudien poängterar att mycket styrning sker utanför regleringsbreven När myndigheterna i intervjustudien har fått beskriva regeringens styrning lyfter de fram den styrning som sker utöver regleringsbrevens krav på återrapportering. beskriver att många av de regeringsuppdrag som myndigheten får ges vid sidan av regleringsbrevet, vilket innebär att uppdrag inkommer löpande . Den här typen av styrning har ökat . använder konsulter för att utföra delar av uppdragen, men det finns också exempel på uppdrag som kräver rekrytering och därigenom orsakar mer administration. Det här är frågor som myndigheten diskuterar med sin myndighetshandläggare.138 poängterar att styrsignaler inte bara kommer från regeringen, utan att det även finns stora rapporteringskrav från EU. Även bortsett från EU-kraven är dock uppfattningen att återrapporteringskraven på myndigheten är 2020/21:1, UO 2. 136Regeringskansliet, Anvisningar för arbetet med regleringsbrev, 2019. Mejl från företrädare för , . 137Mejl från företrädare för , . 138Intervju på , . Intervju på , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Det är inte bara krav som ska redovisas i årsredovisningen utan även återrapportering som är kopplad till myndighetens sakanslag. Myndigheten har en dialog med departementet om att se över om rapporteringen kan förenklas.139 Kronofogden beskriver att det ofta förekommer kontakter med ansvarigt departement. Kontakter sker och rör i många fall faktauppgifter och sammanställningar som underlag för departementets beredning av frågor. Hanteringen av de här förfrågningarna medför viss administration, och sker med ökad frekvens och tempo.140 Myndigheterna i intervjustudien betraktar alltså styrningen utanför regleringsbreven som betungande och de menar att den ökar. Om de problem som myndigheterna beskriver kan lösas genom mindre eller bättre styrning är svårt att avgöra. Vi konstaterar dock att exemplen inte ger bilden av att styrningen har blivit mer långsiktig och mindre detaljerad. 6.1.3 Myndigheterna försöker motverka ”administrativa tidstjuvar” Ett av Tillitsdelegationens uppdrag var att ge stöd till de myndigheter som vill utveckla sin verksamhet i syfte att uppnå en mer tillitsbaserad styrning. I det uppdraget ingick bland annat att identifiera områden inom myndigheterna där det går att minska onödig administration.141 Myndigheterna ger flera exempel. beskriver att administrativa moment är en av de saker man ser över i det löpande arbetet med att effektivisera sina processer.142 På Kronofogden arbetar man bland annat med produktionstavlor som ett sätt att involvera medarbetarna i produktionsplanering, uppföljning och utveckling. Tanken är att på det här sättet hitta förbättringar och sätt att arbeta smartare. Myndighetens HR-direktör framhåller också att HR har arbetat med att förenkla instruktioner. Det finns även en ambition från huvudkontorets sida att inte lägga mer administration än nödvändigt på cheferna ute i verksamheten.143 beskriver att de har minskat kraven på tidredovisning i syfte att minska administration och detaljstyrning. När myndigheten utredde om det gick att ta bort tidredovisningen helt visade det sig dock att många medarbetare ville ha kvar möjligheten att fördela sin tid. Inriktningen är i stället att ta fram ett nytt system för tidredovisningen. Myndigheten har också gjort förenklingar genom att förändra sin ekonomimodell och minska mängden detaljunderlag som tas fram.144 139Intervju på , . 140Mejl från företrädare för Kronofogden, . 142Intervju på , . 143Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 144Intervju på , . Intervju på , . 54R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I vilken utsträckning tillitsreformen har intensifierat myndigheternas arbete med att identifiera administrativa tidstjuvar är svårt att avgöra. 6.1.4Myndigheterna i intervjustudien arbetar med tillitsbaserad styrning men ser liten effekt på administrationens storlek Som beskrevs i kapitel två drev Tillitsdelegationen ett tillitsnätverk som samtliga av myndigheterna i vår intervjustudie deltog i. Ett utvecklat ledar- och medarbetarskap där ökad tillit i relationerna i organisationen ska höja kvalitet och effektivitet har varit ett viktigt tema i tillitsreformen. Även om åsikterna skiljer sig åt när det gäller hur stor nytta de haft av nätverket så finns på ledningsnivå i de tre myndigheterna ett intresse för ökade inslag av tillitsbaserad styrning. På beskriver representanter för myndighetsledningen att tillitsbaserad styrning är något positivt och att inslagen av detta har ökat inom myndigheten. De anger dock att deltagandet i tillitsnätverket inte levde upp till deras förväntningar och att de inte fick ut så mycket av de diskussioner som fördes där. De poängterar vidare att det fortfarande måste finnas stöd som säkerställer att arbetet utförs på ett effektivt och någorlunda likartat sätt, även om myndigheten vill gå mot mer tillit. Ett led i detta är utvecklingen av en ny projektmodell.145 På Kronofogden pågår ett arbete för att öka inslagen av tillitsbaserad styrning och ledning. Ett led i detta är en träning i ledar- och medarbetarskap som genomförs . Vidare har uppföljningen förenklats och förtydligats på ett sätt som medför mindre administration. Vinsterna med mer tillitsbaserad styrning beskrivs dock inte i första hand som minskad administration, utan som ett bättre arbetsklimat där onödiga interna friktioner minskar och saker blir gjorda genom att personalen har mandat att agera inom sina respektive ansvarsområden.146 Kronofogden konstaterar att mer tillitsbaserad styrning och ledning inte innebär att behovet av att följa upp verksamheten försvinner. Myndighetens rättschef beskriver att ju större eget ansvar, desto större behov av att följa upp att verksamheten lever upp till önskad kvalitet (inte minst när det handlar om myndighetsutövning). Det finns dock bland annat kvalitetsuppföljningssystem på plats för att hantera detta.147 arbetar också aktivt med tillitsbaserad styrning. Medarbetarna har fått ge synpunkter på vad de tycker behövs för att öka tilliten, och på chefsnivå finns en pågående diskussion om vilka förändringar som skulle kunna genomföras. Än så länge är den mest konkreta åtgärden en förändring av föredragningsprocessen där avstämning inte längre görs på avdelningsnivå. Det påpekas dock att det är 145Intervju på , . 146Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . 147Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 2 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G viktigt att säkerställa att utomstående inte får olika besked i samma fråga beroende på vilken person eller enhet man pratar med. Att leva upp till de förvaltningsrättsliga kraven som ställs på myndigheten kräver också viss formalia.148 Eftersom både Kronofogden och genomfört insatser för tillitsbaserad styrning som är riktade mot medarbetare och chefer har vi ställt frågor om tillitsbaserad styrning i våra intervjuer med internrevisionen och första linjens chefer på dessa myndigheter. Det framgick då att samtliga chefer är välbekanta med begreppet och att detta är något som de resonerar om när det gäller sitt eget ledarskap. Det nämndes dock att det finns skillnader mellan olika chefers möjlighet att styra tillitsbaserat beroende på hur pass erfarna och självgående medarbetare de har. Det är få av de intervjuade cheferna i första linjen som upplever att diskussionerna om tillitsbaserad styrning som förs på ledningsnivå än så länge har medfört några större förändringar av det dagliga arbetet.149 Det pågår alltså ett arbete inom myndigheterna för att identifiera och åtgärda olika ”administrativa tidstjuvar”. uttrycker även de som ser positivt på mer tillitsbaserad styrning en tveksamhet till att det går att identifiera omfattande administration som beror på brist på tillit, och som alltså kan avvaras om tilliten till medarbetarna ökar. Än så länge är exemplen på att tillitsstyrning har lett till effektivare administration ganska få och begränsade. 6.2 Övriga initiativ för att minska administrationen i staten Vissa initiativ har tagits av regeringen i syfte att utveckla styrningen där kopplingen till tillitsreformen och Tillitsdelegationens uppdrag är svagare. 6.2.1Ytterligare utredningsinitiativ från regeringen – analyser och förslag men få genomförda åtgärder Regeringen har initierat olika utredningar och arbeten i syfte att identifiera andra åtgärder som direkt eller indirekt kan minska den administration som utförs hos myndigheterna. Bland annat har ESV och Statskontoret fått uppdrag på området. Statskontoret fick 2016 i uppdrag att analysera hur statliga myndigheters administration kan minska, förenklas eller automatiseras i syfte att frigöra tid för kärnverksamhet. De konstaterade att en stor del av administrationen är nödvändig och en naturlig del av myndigheters behov av att samordna komplex verksamhet. Den bidrar också till att upprätthålla rättssäkerhet och stärka lärande och resultatutveckling. konstaterade att situationer uppstår där nyttan av administrativa krav är så låg att den inte motsvarar kostnaden. 148Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 149Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . Intervju på , . Intervju på , . 56R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statskontoret lämnade därför flera förslag på åtgärder för minskad administration. De konstaterade vidare att myndighetschef och chefer på lägre nivåer har en viktig roll för att sätta en rimlig ambitionsnivå för administrationen. Det kan även uppstå onödig administration om regeringen är alltför detaljerad i sin styrning.150 anger att en effekt av rapporten var att Tillitsdelegationen fick uppdraget att stödja statliga myndigheter med tillitsbaserad styrning.151 Regeringen ger också med viss regelbundenhet ESV uppdrag som syftar till att främja styrning och effektivisering. Ett exempel är rapporten om effektivisering i statsförvaltningen som ESV publicerade 2016. Där konstateras att myndigheternas effektiviseringsarbete ofta har karaktären av ständiga förbättringar med fokus på kvalitet, men att det är mer ovanligt att effektiviseringen syftar till att minska kostnader. ESV såg därför ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektiviseringar med fokus på både kvalitet och kostnader. ESV ansåg vidare att regeringen borde driva på arbetet med att utveckla systematiska jämförelser för att öka kostnadsmedvetenheten i myndigheternas verksamhet.152 föreslog 2015 systematiska jämförelser som ett sätt att synliggöra skillnader mellan myndigheter och därigenom stimulera till förändring och utveckling. Utredningen menade att exempelvis kostnader för administration skulle lämpa sig för sådana jämförelser och föreslog att regeringen skulle införa ett generellt krav på att använda systematiska jämförelser i myndighetsförordningen (2007:515).153 Regeringen konstaterade i budgetpropositionen att varje myndighet har ansvar för att utveckla den egna verksamheten. Varje myndighet har specifika utvecklingsbehov och det bör i första hand vara myndigheten själv som avgör om systematiska jämförelser är en ändamålsenlig utvecklingsmetod.154 6.2.2Fåtal åtgärder vid sidan av tillitsreformen – begränsad påverkan på administrationen Ovan framgick att utredningarnas förslag om utvecklad styrning har resulterat i få konkreta åtgärder. Ett undantag är dock att regeringen beslutade att ta bort det generella krav som fanns på ett 60-tal myndigheter att lämna delårsrapporter. Förändringen skedde efter rekommendationer från Statskontoret, ESV och . Enligt har förändringen fungerat 150Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten, 2016. 151Mejl från företrädare för , . 152ESV, Effektivisering i statsförvaltningen, 2016. ESV fick 2017 i uppdrag att analysera myndigheternas effektivisering och ta fram ett metodstöd, se ESV, Stöd för effektivisering, 2019 och Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019. 2019/20:1, UO 2 s. 46–47. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G utan problem.155 Även om initiativet inte kommer ur arbetet med tillitsreformen är det en åtgärd som ligger i linje med den. Under intervjustudien påpekades att det slopade kravet på delårsredovisning har underlättat, men att det finns andra styrningsrelaterade krav som medför mycket administration. Som exempel på den typen av krav nämns regler om intern styrning och kontroll och revision.156 Detta är krav som även Statskontoret lyfte fram som administrationskrävande i analysen från 2016.157 Det är även relevant att nämna det produktivitetsavdrag som görs i pris- och löneomräkningen (PLO) av myndigheternas förvaltningskostnader. Syftet är att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn.158 Avdraget motsvarar i genomsnitt av förvaltningskostnaderna under 2020 och 2021.159 Modellen har funnits , och lämnades intakt i det förvaltningspolitiska beslutet 2010.160 I normala konjunkturlägen och på medför konstruktionen att de samlade utgifterna för den statliga förvaltningen minskar som andel av ekonomin. Produktivitetsavdraget tar inte sikte direkt på administrationen, men en myndighet som måste effektivisera sin verksamhet för att hantera avdraget tvingas också ta ställning till om den ska göra det genom att prioritera kärnverksamheten eller sin administration. konstaterar att förändrade anslag och uppdrag medför att avdraget inte slår igenom i någon större utsträckning. I den mån det blir märkbart försöker myndigheten minska kostnader utan att göra nedskärningar av personal. uppger också att förändringar av uppdrag med mera gör det svårt att härleda vilken påverkan avdraget har, men de bedömer ändå att det ger en viss effektiviseringseffekt. Kronofogden anger att avdraget hanteras genom att lägga ett generellt besparingskrav så att samtliga delar av verksamheten får bidra till att hantera det.161 155Riksrevisionen, , 2019. Mejl från företrädare för , . 156Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 157Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten, 2016. 158ESV, Effektivisering i statsförvaltningen, 2016. 159Mejl från företrädare för , . 160Från /94, se , Löneomräkningen i det statliga ramanslagssystemet, 2011. 161Intervju på , . Intervju på , . Intervju på Kronofogden, . 58R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7Övergripande slutsatser och rekommendationer Vår övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har inte varit kraftfulla nog för att åstadkomma mer än en begränsad effekt på administrationens utveckling. Bedömningen följer av svaren på granskningens delfrågor: 1.Regeringens åtgärder har i begränsad utsträckning bidragit till att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. Slutsatsen bygger på de iakttagelser som redovisas i avsnitt 7.1–7.2. 2.De resurser som har frigjorts genom att effektivisera administration har endast i begränsad omfattning kunnat överföras till kärnverksamheten eller till insatser som ökar produktionen av kärnverksamhet.