prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — Definitionen motsvarar i allt väsentligt den som finns i , reviderad genom dess tilläggsprotokoll (New York-protokollet), och i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredje- landsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till inter- nationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]). Direktivet finns i bilaga 9. I 4 kap. 2 § UtlL definieras begreppet alternativt skyddsbehövande. Definitionen motsvarar i allt väsentligt den som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och har sin bakgrund i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning () och artikel 3 i . Begreppet övrig skyddsbehövande definieras i 4 kap. 2 a § UtlL. Grunden övrig skyddsbehov är en skyddsgrund som inte följer av internationella åtaganden utan är en svensk konstruktion. Av 4 kap. 3 och 3 a §§ UtlL framgår att flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skydds- behövande ska erhålla skyddsstatusförklaringar. Enligt 5 kap. 1 § första stycket UtlL har flyktingar, alternativt skydds- behövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i rätt till uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller annan skyddsbehövande ska vara permanent eller gälla . Om en flykting eller annan skyddsbehövande som har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd ska få ett förnyat tillstånd, ska det nya uppehållstillståndet som regel gälla . Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det får giltighetstiden begränsas till första gången eller då tillståndet förnyas (5 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Bestämmelsen i den del som avser uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande bygger på artikel 24.1 och 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet som anger olika giltighetstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. I samband med att det omarbetade skyddsgrundsdirektivet genomfördes i svensk rätt bedömde regeringen att de differentierade giltighetstiderna för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för flyktingar och andra skydds- behövande inte behövde införas i svensk rätt (prop. 2009/10:31 s. 141). 2020/21:191 Om inte huvudregeln enligt utlänningslagen med permanent uppehålls- tillstånd tillämpas ska ett uppehållstillstånd som beviljas vid det första beslutstillfället därför gälla oavsett om det är fråga om en flykting eller en annan skyddsbehövande. När den tillfälliga lagen infördes anpassades de svenska reglerna om uppehållstillstånd tillfälligt inom ramen för miniminivån enligt och internationella konventioner. Som en följd kan bl.a. ett uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL inte beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande (4 § den tillfälliga lagen). En sådan utlänning kan inte heller förklaras vara övrig skyddsbehövande (3 § den tillfälliga lagen). Därtill ska uppehållstillstånd som beviljas flyktingar och alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL vara tidsbegränsade (5 § den tillfälliga lagen). Om utlänningen är flykting ska uppehållstillståndet gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla . Om utlänningen är alternativt skyddsbehövande ska uppehållstillståndet gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Detta gäller dock inte när en utlänning har tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten. Ett uppehållstillstånd som beviljas en kvotflykting ska även under den tillfälliga lagens giltighetstid vara permanent. Som framgår ovan beviljas skyddsbehövande som huvudregel permanent uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Enligt den tillfälliga lagen är möjligheterna att beviljas permanent uppehållstillstånd däremot begränsade. Enligt huvudregeln i den tillfälliga lagen kan en utlänning endast beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning som har anmälts till och som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Även en utlänning som kan försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet kan beviljas permanent uppehållstillstånd. Permanent uppehållstillstånd får endast beviljas en utlänning som inte har fyllt om han eller hon har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande (17 § den tillfälliga lagen). Utöver denna möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd vid försörjning finns en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd till barn i vissa fall (18 § den tillfälliga lagen) och till vissa statslösa utlänningar som har fötts i , som sedan födelsen är statslös och som haft hemvist i landet (18 a § den tillfälliga lagen). Uppehållstillstånd på grund av anknytning I 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL finns regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning. De anhöriga som omfattas av bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL och därmed kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning, är personer som tillhör kärnfamiljen, dvs. make, sambo och ogifta barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Uttrycken make och sambo gäller såväl olikkönade som samkönade par. Sambo definieras i 1 § sambolagen (2003:376) som två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och som har gemensamt hushåll. Uppehållstillstånd ska också ges till ogifta barn till maken eller sambon till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Uppehållstillstånd ska även ges till en utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande. För dessa personer finns det alltså en rätt att beviljas uppehållstillstånd. Vissa undantag finns dock, till exempel om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om det medvetet har lämnats oriktiga uppgifter som är av betydelse för att få uppehållstillstånd (5 kap. 17–17 b §§ UtlL). Ett annat exempel är att uppehållstillstånd får vägras en make eller sambo och ett ogift barn till en make eller sambo, om någon av makarna eller samborna är . Bestämmelserna grundar sig på rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (familjeåterförenings- direktivet) som finns i bilaga 10. I 5 kap. 3 § UtlL finns också en bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till ett ogift barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Detsamma gäller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och syftar till familjesamman- hållning, inte familjeåterförening. I 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessa bestämmelser har inte sin grund i familje- återföreningsdirektivet och innebär, till skillnad från bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, inte en rätt utan en möjlighet att beviljas uppehållstill- stånd. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillstånd kan också ges till en utlänning som på annat sätt är nära anhörig till en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i under förutsättning att han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Vidare kan en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i beviljas uppehålls- tillstånd. En utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i och en utlänning som har 2020/21:191 svenskt ursprung eller som har vistats i med uppehållstillstånd kan också beviljas uppehållstillstånd. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd även i andra fall ges till en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande eller till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning enligt utlänningslagen är som huvudregel permanent. I vissa fall beviljas dock ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid första beslutstillfället. Så sker t.ex. när ett uppehållstillstånd beviljas en make eller sambo till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna inte stadigvarande har sammanbott utomlands (5 kap. 8 § UtlL). Detsamma gäller när ett uppehållstillstånd beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. I dessa situationer tillämpas således en princip om uppskjuten invandringsprövning. Denna princip innebär att det tidsbegränsade uppehållstillståndet som beviljas vid första beslutstillfället kan bli permanent , eller tidigare om det finns särskilda skäl, om förhållandet består (5 kap. 16 § första och andra stycket UtlL). I vissa fall kan permanent uppehållstillstånd beviljas trots att förhållandet har upphört (5 kap. 16 § tredje stycket UtlL). Det gäller fall där utlänningen har särskild anknytning till , förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd. Enligt den tillfälliga lagen ska uppehållstillstånd som beviljas till bl.a. flyktingar och alternativt skyddsbehövande som huvudregel vara tids- begränsade. Uppehållstillstånd på grund av anknytning i de fall anknyt- ningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande vars uppehållstillstånd tidsbegränsats med stöd av den tillfälliga lagen kan endast beviljas enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 UtlL om anknyt- ningspersonen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd (6 § första stycket). Ett uppehållstillstånd får i vissa fall också vägras om någon av makarna eller samborna är , jämfört med enligt utlänningslagen. Vidare ska uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § UtlL inte beviljas alls om anknytningspersonen är en skyddsbehövande med ett uppehållstillstånd som tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen (6 § andra stycket). I 13 § den tillfälliga lagen finns dock en s.k. ventil som innebär att ett uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknytning om uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund och det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka uppehållstillstånd. Som huvudregel gäller enligt utlänningslagen att uppehållstillstånd på grund av anknytning får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b § UtlL). Från huvudregeln finns flera undantag. Försörjningskravet gäller inte om anknytningspersonen är ett barn, medborgare i , medborgare i en annan EES-stat eller , en Prop. 2020/21:191 utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting, en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller har förklarats vara alternativt skyddsbehövande, eller en utlänning som har permanent uppehållstillstånd och som har vistats i med uppehållstillstånd för bosättning (5 kap. 3 c § UtlL). Försörjningskravet gäller vidare inte om sökanden är ett barn och anknytningspersonen är barnets förälder. Det gäller inte heller om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet (5 kap. 3 d § UtlL). Undantag från försörjningskravet får dessutom medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 e § UtlL). I och med införandet av den tillfälliga lagen skärptes försörjningskravet. Det skärptes bl.a. på så sätt att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även den anhörige som ansöker om uppehålls- tillstånd. 4.4Uppehållstillstånd av humanitära skäl Det har funnits en möjlighet för utlänningar som befinner sig i att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. I samband med utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med synnerligen ömmande omständigheter. Införandet av begreppet synnerligen ömmande omständigheter syftade till att förtydliga att det rör sig om en bestämmelse av undantagskaraktär. Bestämmelsen är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas innan bestäm- melsen om synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras (prop. 2013/14:216 s. 8). Det är en samlad bedömning som ska göras av omstän- digheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få stanna i ska vara av personlig art. De personliga förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Av förarbetena framgår att det inte uttömmande går att ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna bedömning. Exempel på andra omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna bedömningen är social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel. 2004/05:170 s. 187 och 192). Andra skäl kan vara kön eller sexuell läggning och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden. Situationer kan också uppstå där den allmänna situationen i ett land, utan att det är fråga om krig eller inbördeskrig, är sådan att det skulle te sig stötande att skicka någon tillbaka dit även om vederbörande inte är att betrakta som flykting eller skyddsbehövande (jfr MIG 2009:31 I). Bestämmelsens andra stycke ändrades 2014. Enligt tidigare lydelse kunde ett barn beviljas uppehållstillstånd även om omständigheterna som kommit fram inte hade samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas en vuxen person. Ändringen innebar att barn fick beviljas 2020/21:191 uppehållstillstånd om omständigheterna var särskilt ömmande. I samband med att bestämmelsen ändrades uttalade regeringen att ändringen från synnerligen till särskilt ömmande omständigheter innebar ett förtydligande av barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Ändringen skulle också underlätta bedömningarna och möjliggöra att fler barn skulle kunna komma att omfattas av bestämmelsen. Regeringen anförde därvid att begreppet särskilt är en tydlig och etablerad term inom det juridiska språkbruket och att skillnaden i förhållandet till begreppet synnerligen är välkänd inom rättstillämpningen (prop. 2013/14:216 s. 19). Enligt den tillfälliga lagen är möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter begränsad. Ett uppe- hållstillstånd på denna grund kan endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen (11 § den tillfälliga lagen). Behovet av ändrade regler Regeringens bedömning: Det finns behov av ändrade regler för att regelverket om möjlighet att beviljas uppehållstillstånd i ska vara långsiktigt hållbart och inte väsentligen avvika från regelverken i Regelverket ska vara humant, rättssäkert och effektivt och värna asylrätten. Kommittén gör inte någon uttrycklig bedömning i denna del. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, , kommun, , kommun och välkomnar en översyn av utlänningslagen och anser att det är positivt att det införs ett permanent regelverk som ersätter den tillfälliga lagen. Några remissinstanser, såsom Förvaltnings- rätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i framhåller dock att det fortsatt finns ett behov av en teknisk översyn av utlänningslagen. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Domstols- verket, , Justitiekanslern, , Region , i , Säkerhetspolisen och kommun tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget om att ändra reglerna i utlänningslagen. Några remissinstanser, t.ex. kommun anser att det krävs ytterligare förändringar än de nu föreslagna. i (LO) anför att det är nödvändigt med förändringar och att det inte är möjligt att återgå till de regler som fanns innan den tillfälliga lagen medan förespråkar en återgång till utlänningslagens regler som de såg ut innan den tillfälliga lagen trädde i kraft. Flyktinggruppernas riksråd (FARR), ifrågasätter om det finns belägg för att det är villkoren i som främst har lett till ett minskat antal asylansökningar. Skälen för regeringens bedömning: Till följd av flyktingsituationen i världen var antalet asylsökande som sökte sig till rekordhögt och utmaningarna för det svenska asylsystemet mycket stora. skapa ett andrum för svenskt flyktingmottagande föreslog regeringen ett antal åtgärder i syfte att kraftigt minska antalet asylsökande Prop. 2020/21:191 som kapaciteten i mottagandet och etableringen skulle för- En av dessa åtgärder var införandet av den tillfälliga lagen. Genom lagen anpassades det svenska regelverket tillfälligt inom ramen för miniminivån enligt och internationella konventioner. Tillsammans med övriga åtgärder, såsom tillfälligt återinförda gräns- kontroller vid de inre gränserna och ID-kontroller i och , bedöms den tillfälliga lagen ha bidragit till att antalet personer som söker asyl i har minskat (jfr prop. 2018/19:128 s. 55). Vissa remiss- instanser, bl.a. FARR, ifrågasätter om det finns belägg för att det är villkoren i som främst har lett till ett minskat antal asyl- ansökningar. Regeringen instämmer i att det inte är möjligt att fastställa i vilken utsträckning som varje åtgärd, ensam eller i förening med andra åtgärder, har påverkat antalet asylsökande. I likhet med t.ex. kommun, kommun och Region anser regeringen dock att en återgång till den ordning som gällde innan den tillfälliga lagen infördes med största sannolikhet skulle leda till att antalet asylsökande i ökar. ska ta sitt ansvar för skyddsbehövande människor i en orolig omvärld, kunna upprätthålla detta ansvar även på lång sikt och förmå fler länder att ta ett större ansvar. Det svenska regelverket bör vara långsiktigt hållbart och inte väsentligen avvika från andra EU-länders. ska bidra till att en jämnare fördelning av asylsökande inom EU kommer till stånd. Asylrätten ska värnas. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns behov av ändrade regler i syfte att säkerställa en ordning som är långsiktigt hållbar, human, rättssäker och effektiv. Regeringen delar den uppfattning som till exempel Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i liksom även Lagrådet framför om behov av en teknisk översyn av regelverket i sin helhet. Det finns dock inte utrymme för att göra en sådan inom ramarna för det här lagstiftningsprojektet. Regeringens förslag: Skyddskategorin övriga skyddsbehövande ska utmönstras ur utlänningslagen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Akademiker- förbundet , och avstyrker eller är kritiska mot förslaget. Vissa remissinstanser, däribland Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset, anser att behovet av denna grund för uppehållstillstånd inte är tillräckligt utrett och att den omständigheten att det är få personer som beviljas uppehållstillstånd med stöd av denna grund inte är skäl nog för att den ska utmönstras. , bisexuellas, transpersoners, queeras 2020/21:191 och intersexpersoners rättigheter (RFSL) anser att förslaget riskerar leda till att övriga skyddsbehövande som inte kan få uppehållstillstånd på någon annan grund inte kommer att kunna få sitt skyddsbehov tillgodosett. Vissa remissinstanser, bl.a. Flyktinggruppernas riksråd (FARR), och , anför att behovet av en nationell skydds- grund kan komma att öka , t.ex. på grund av ökad migration som en följd av klimatförändringar, och anser att det fortsatt ska vara möjligt bevilja uppehållstillstånd enligt bestämmelsen i de fall en utlänning inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. anser att det fortsatt bör vara möjligt att återkalla en övrig skyddsstatusförklaring och Förvaltningsrätten i menar dessutom att det också bör finnas en fortsatt möjlighet att konstatera att en övrig skyddsstatus har upphört. Förvaltningsrätten i anser även att en övrig skyddsbehövande som har kvar sin status och som anses ha ett behov av internationellt skydd fortsatt bör kunna vara anknytningsperson enligt 5 kap. 3 a § tredje stycket 2 UtlL. Skälen för regeringens förslag: Flyktingar, alternativt skydds- behövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i har enligt 5 kap. 1 § UtlL rätt till uppehållstillstånd, förutom i vissa undantags- situationer. Med övrig skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL (dvs. definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (4 kap. 2 a § första stycket UtlL). Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 a § andra stycket UtlL). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). I 4 kap. 5 a § UtlL regleras när en utlänning upphör att vara övrig skyddsbehövande. Av 4 kap. 5 c § andra stycket UtlL framgår att en övrig skyddsstatusförklaring ska återkallas, om det kommer fram att utlänningen inte kan anses vara övrig skyddsbehövande. Därutöver finns bestämmelser om främlingspass för övriga skyddsbehövande (2 kap. 1 a § UtlL) och andra bestämmelser i utlänningslagen som hänvisar till denna skydds- kategori. Övriga skyddsbehövande är en skyddskategori som saknar EU-rättslig eller annan internationell bakgrund. När den tillfälliga lagen infördes och de svenska reglerna tillfälligt skärptes inom ramen för och internationella konventioner undantogs denna kategori från rätten att beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Likaså undantogs kategorin från möjligheten att erhålla statusförklaring.