prop · H80382 · 2021-01-26 00:00:00 — I tillkännagivande anges att analysen i fråga om försäkringsklassen tilläggsförsäkringar kan avse annan lagstiftning än solvensregleringen, t.ex. skatteregler (bet. 2019/20:FiU12 punkt 5 och s. 23, rskr. 2019/20:27). En fråga som aktualiserats när det gäller tillkännagivandet om försäkringsklassen tilläggsförsäkringar är om tjänstepensionsföretag får göra avsättningar till en säkerhetsreserv och om den i så fall får räknas med i företagets buffertkapital. Dessa frågor behandlas i detta avsnitt. Med säkerhetsreserv avses en reserv för att täcka sådana förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömbara faktorer till den del reserven inte överstiger vad som behövs för en tillfredsställande konsolidering (39 kap. 8 § IL). Tjänstepensionsföretag omfattas av de särskilda bestämmelser i inkomstskattelagen som rör beskattning av livförsäkringsföretag (39 kap. 2 § 2 IL). Som huvudregel gäller att livförsäkringsföretag inte ska ta upp inkomster som hänför sig till tillgångar och skulder som förvaltas för försäkringstagarnas räkning eller influtna (39 kap. 3 § IL). Utgifter som hänför sig till sådana inkomster och får inte heller dras av. Livförsäkringsföretag är i stället föremål för beskattning enligt bestämmelser i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel. Sammanfattningsvis innebär detta att livförsäkringsföretag som huvudregel är föremål för avkastningsbeskattning som de inte är föremål för inkomstbeskattning enligt inkomstskattelagen. Viss verksamhet hos livförsäkringsföretag är dock föremål för inkomst- Detta regleras i en undantagsbestämmelse i inkomstskatte- lagen (39 kap. 4 § IL). För inkomster, och utgifter som hänför sig till de försäkringsklasser som anges i den bestämmelsen gäller de särskilda bestämmelser i inkomstskattelagen som avser beskattning av skade- försäkringsföretag (39 kap. 6–9 §§ IL). Enligt dessa bestämmelser ska ett företag bl.a. ta upp en minskning av säkerhetsreserven och dra av en ökning av densamma (39 kap. 6 § 2 och 7 IL). företag omfattas av bestämmelserna för livförsäkringsföretag gäller detta även för tjänstepensionsföretag. Som berör har rätten att göra avsättning till en säker- hetsreserv ursprungligen tillkommit för att hantera variationer i resultat hos skadeförsäkringsföretag (jfr prop. 1989/90:110 s. 572 f.). var tidigare att försäkringsföretag vid beskattningen skulle behandlas antingen som livförsäkringsföretag eller som skadeförsäkringsföretag i fråga om hela sin verksamhet. Denna princip modifierades 1993 (prop. 1993/94:85 s. 55–57), vilket skedde i samband med att rörelseregleringen för försäkringsföretag ändrades och livförsäkringsföretag fick möjlighet att driva verksamhet enligt vissa försäkringsklasser som utgör skade- försäkring om verksamheten drivs av skadeförsäkringsföretag. fördes en bestämmelse i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, förkortad SIL, (2 § 6 mom. tredje stycket), som innebar att en viss mindre del av verksamheten i ett livförsäkringsföretag skulle beskattas enligt samma regler som skadeförsäkringsföretagen. senare över till inkomstskattelagen (prop. 1999/2000:2 s. 435). rätten att göra avsättningar till säkerhetsreserv kommenterades inte särskilt i samband med dessa lagändringar. Möjligheten att göra avsättningar har emellertid varit knuten till en normalplan som fastställs i föreskrifter på lägre nivå än lag (jfr 2 § 6 mom. åttonde stycket SIL). finns en sådan reglering i form av verk- ställighetsföreskrifter som bl.a. anger hur stora avsättningar ett företag får göra till en säkerhetsreserv (föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2013:8] om normalplan för skadeförsäkringsföretags beräkning av säkerhetsreserv). Dessa föreskrifter och allmänna råd gäller bara för skadeförsäkringsföretag som driver skadeförsäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen och för vissa utländska företag. När det gäller försäkringsklassen tilläggsförsäkring har det stor be- tydelse att även tjänstepensionsföretag har möjlighet att göra avsättningar till en säkerhetsreserv eftersom det i annat fall riskerar att utestänga skade- försäkringsföretag från att ombilda sig och meddela tilläggsförsäkringar Enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen finns det inget hinder för livförsäkringsföretag och tjänstepensionsföretag att göra avsättningar till en säkerhetsreserv i den del av verksamheten som är föremål för inkomstbeskattning. Det finns däremot behov av att se över nyss nämnda verkställighetsföreskrifter som reglerar vilka avsättningar som får göras. För att föreskrifterna ska kunna ändras så att de även gäller för tjänstepensionsföretag och livförsäkringsföretag bör en ändring göras i förordningen (2000:1127) med bemyndigande för att meddela föreskrifter om säkerhetsreserver i skadeförsäkringsföretag, så att bemyndigandet även omfattar föreskrifter om säkerhetsreserver i liv- försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag. Med beaktande av det övergripande syftet att skadeförsäkringsföretag . 2020/21:82 inte i praktiken ska utestängas från tillträde till regleringen för tjänstepensionsföretag är det lämpligt att det i föreskrifterna och de allmänna råden tas särskild hänsyn till förhållanden som orsakar variationer i resultat för sådana tilläggsförsäkringar som kan komma att meddelas av tjänstepensionsföretag. synpunkt om att det bör göras en översyn av hur tilläggsförsäkringar beskattas faller utanför ramen för denna översyn av regleringen för tjänstepensionsföretag. Detsamma gäller frågan om en närmare analys av vilka skattemässiga konsekvenser som en förändrad reglering i myndighetsföreskrifter kan tänkas få. Den sistnämnda frågan och den konsekvensanalys som efterfrågar när det gäller livförsäkringsföretag som har inkomstbeskattad verksamhet, bör lämpligen omhändertas senast i samband med att ändrade myndighetsföreskrifter övervägs och beslutas. Säkerhetsreserven ska få ingå i kapitalbasen Ett tjänstepensionsföretag som har en säkerhetsreserv har en obeskattad reserv som kan användas för att täcka förluster i verksamheten. Den utgör alltså buffertkapital som bör få beaktas i solvensregleringen. I lagen om tjänstepensionsföretag anges att obeskattade reserver får ingå i kapitalbasen (7 kap. 2 § 4). Säkerhetsreserven intar dock en särställning som obeskattad reserv eftersom den sannolikt kommer att ha stor betydelse för tjänstepensionsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar. För att det inte ska råda några tveksamheter om att säkerhetsreserven får ingå i kapitalbasen bör detta förtydligas genom ett tillägg i lagen om tjänstepensionsföretag. 7.3Skillnader i värdering av åtaganden som avser tilläggsförsäkringar Regeringens förslag: Det riskkänsliga kapitalkravet ska minskas med ytterligare ett justeringsbelopp. Det justeringsbeloppet ska motsvara den skillnad som uppstår om de försäkringstekniska avsättningarna för försäkringsklassen tilläggsförsäkringar uppgår till ett lägre belopp enligt lagen om tjänstepensionsföretag än enligt de regler för extern redovisning som tjänstepensionsföretaget tillämpar. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet ska utvidgas och även omfatta det ytterligare justeringsbeloppet. Följdändringar ska göras i bestämmelser som avser tjänstepensionsföretags kapitalbas, kapitaltillägg, ingripanden och gruppsolvens. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock att det i promemorian inte föreslås några följdändringar i be- 2020/21:82 stämmelserna om ett tjänstepensionsföretags kapitalbas, kapitaltillägg, ingripanden och gruppsolvens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kommuner och Regioner ser positivt på förslaget och anför att det minskar risken för oönskade skatteeffekter som kan hindra försäkringsföretag från omvandling till tjänstepensionsföretag. avstyrker förslaget att det riskkänsliga kapitalkravet ska minskas med ytterligare ett justeringsbelopp. Inspektionen anser att den extra buffert i avsättningen som kan uppstå utöver en aktsamt värderad försäkringsteknisk avsättning kan likställas med det som är syftet med säkerhetsreserven. Om båda förslagen genomförs kan justeringsbeloppet enligt inspektionen innebära en dubbelräkning, eftersom säkerhetsreserven höjer kapitalbasen som justeringsbeloppet sänker det riskkänsliga kapitalkravet. Skälen för regeringens förslag Som nämns i avsnitt 7.1 bör regeringen enligt tillkännagivande analysera behandlingen av försäkringsklassen tilläggsförsäkringar så att företag som meddelar tilläggsförsäkringar inte i praktiken utestängs från tillträde till den nya regleringen för tjänstepensionsföretag. Analysen bör särskilt ta sikte på solvensregleringen (bet. 2019/20:FiU12 punkt 5 och s. 23, rskr. 2019/20:27). Den fråga som behandlas i detta avsnitt rör värderingen av ett tjänstepensionsföretags åtaganden gentemot försäkringstagarna, de försäkrade eller andra ersättningsberättigade. Sådana åtaganden kan värderas på olika sätt, dvs. med olika metoder eller antaganden som påverkar värderingen. För att inget försäkringsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar i praktiken ska utestängas från möjligheten att omvandla sig till tjänstepensionsföretag kan det ha betydelse att vissa sådana skillnader får beaktas när ett tjänstepensionsföretags buffertkapital bestäms. Nedan beskrivs inledningsvis vissa skillnader som förekommer när det gäller värderingen av ett tjänstepensionsföretags åtaganden. Därefter behandlas vilken betydelse som värderingen har för kapitalbasens storlek, dvs. vilket buffertkapital som företaget får beakta i solvensregleringen. Slutligen görs överväganden om huruvida det bör införas en möjlighet att beakta vissa skillnader som särskilt kan förekomma hos försäkringsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar och som överväger att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. Värdering av ett tjänstepensionsföretags åtaganden Ett tjänstepensionsföretag gör s.k. försäkringstekniska avsättningar för sina åtaganden om framtida utbetalningar av pensioner och andra ersättningar. Dessa ska beräknas enligt vissa bestämmelser i lagen om tjänstepensionsföretag (5 kap. 2–5 §§). Grunderna för beräkningen enligt lagen följer andra tjänstepensionsdirektivet och är anpassade för att vara lämpliga för tillsynsändamål. Det är dock så att ett tjänstepensionsföretag inte nödvändigtvis behöver göra samma beräkning i den finansiella redo- visning som företaget använder i sin årsredovisning och som vänder sig till externa intressenter (den externa redovisningen). Det kan alltså finnas en skillnad mellan den beräkning som ett företag gör enligt lagen om tjänstepensionsföretag och den beräkning som samma företag gör i den externa redovisningen. Det är sådana skillnader som behandlas i detta avsnitt. I de flesta fall kommer tjänstepensionsföretag att använda snarlika beräkningsregler som innebär att det inte uppstår någon skillnad mellan de försäkringstekniska avsättningarnas storlek enligt lagen om tjänstepensionsföretag respektive i årsredovisningen. Enligt lagen om tjänstepensionsföretag ska en s.k. kassaflödesmetod användas som huvudregel (5 kap. 2 §). Företagets beräkningar ska grundas på aktsamma antaganden (5 kap. 3 §). Att en kassaflödesmetod ska användas är också utgångspunkten i den externa redovisningen. Det finns inte några bestämmelser om vilka antaganden som ska användas, men enligt allmänna råd bör ett tjänstepensionsföretag använda aktsamma antaganden även i den externa redovisningen (se allmänna råd till 4 kap. 7 och 14 §§ föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2019:23] om årsredovisning i försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag). Detta gör att det normalt inte uppstår några skillnader av intresse. För fondförsäkringsåtaganden är situationen annorlunda. För sådana åtaganden är det vanligt att skillnader uppstår eftersom avsättningarna får beräknas enligt en kassaflödesmetod enligt lagen om tjänstepensionsföretag medan de enligt de nämna årsredovisningsföreskrifterna ska tas upp till placeringstillgångarnas värde i årsredovisningen (4 kap. 11 §). För tilläggsförsäkringar ska samma grundläggande metod användas – kassaflödesmetoden – och de antaganden som beräkningarna vilar på bör enligt allmänna råd normalt vara desamma, dvs. Som utgångspunkt uppstår därför inte några skillnader. Skillnader kan dock uppstå om ett tjänstepensionsföretag väljer att använda andra antaganden för årsredovisningen än de som tillämpas när beräkningen görs enligt lagen om tjänstepensionsföretag. Detta kan göras för att ge en rättvisande bild i årsredovisningen av företagets ställning och resultat. Om ett företag, vilket är fullt möjligt, avviker från de allmänna råd som finns för de beräkningar som ligger till grund för årsredovisningen behöver företaget lämna en upplysning om detta och ange skälen för avvikelsen (2 kap. 2 § lagen [1995:1560] om årsredovisning i försäkringsföretag och 2 kap. 3 § andra stycket årsredovisningslagen [1995:1554]). Värderingens betydelse för kapitalbasens storlek Kapitalbasen för ett tjänstepensionsföretag utgår från företagets externa redovisning. Det finns alltså inget krav på att en särskild balansräkning ska upprättas enligt lagen om tjänstepensionsföretag. Så har det varit för försäkringsföretag som inte gått över till att tillämpa Solvens II- regelverket. Ett tjänstepensionsföretag ska alltså utgå från de poster som rapporteras i externredovisningen när kapitalbasen bestäms. När kapitalbasen bestäms ska vissa poster och belopp räknas av från de poster som finns i den externa redovisningen. En sådan avräkning ska bl.a. ske om det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till 2020/21:82 enligt lagen om tjänstepensionsföretag är högre än det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till enligt de regler för extern redovisning som tjänstepensionsföretaget tillämpar. Skillnaden mellan beloppen ska då räknas av (7 kap. 7 § LTF). Enkelt uttryckt så har alltså beräkningen enligt lagen om tjänstepensionsföretag företräde om den ger högre avsättningar jämfört med de avsättningar som rapporteras i årsredovisningen. Detta säkerställer att kapitalbasen fungerar som en buffert hos tjänstepensionsföretaget utöver de försäkringstekniska avsättningarna såsom dessa värderas enligt lagen om tjänstepensionsföretag. Tanken är att detta ska fungera som en ventil som gör att regleringen fungerar på ett riktigt sätt i de undantagsfall när beräkningarna enligt den lagen ger större avsättningar än de som rapporteras i årsredovisningen (prop. I den omvända situationen, dvs. när avsättningarna beräknas till ett högre belopp i årsredovisningen än enligt lagen om tjänstepensionsföretag, finns ingen motsvarande möjlighet att göra en justering så att ett positivt belopp får räknas med i kapitalbasen. Även detta har gällt för försäkringsföretag som inte gått över till att tillämpa Solvens II- regelverket. Andra tjänstepensionsdirektivet ger inte möjlighet att godkänna positiva poster som beror på skillnader i beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna (samma prop.). Det innebär att den lägre värderingen enligt lagen om tjänstepensionsföretag jämfört med årsredovisningen inte påverkar kapitalbasens storlek, vilket alltså beror på att kapitalbasen bestäms med utgångspunkt i den externa redovisningen. Som redovisas ovan under rubriken av ett tjänstepensionsföretags åtaganden, så är denna situation vanligast för fondförsäkringsåtaganden eftersom avsättningarna för dessa åtaganden tas upp till placeringstillgångarnas värde i årsredovisningen. Detta är ett förhållande som solvensregleringen i övrigt är anpassad för när det gäller just fondförsäkringsåtaganden. Ett justeringsbelopp för tilläggsförsäkringar bör införas Sammanfattningsvis får ett tjänstepensionsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar använda samma metod och antaganden när företaget beräknar de försäkringstekniska avsättningarna enligt lagen om tjänstepensionsföretag och i årsredovisningen. Om företaget gör på det sättet uppstår ingen skillnad när det gäller vad som får räknas med i kapitalbasen. Företaget får räkna med allt buffertkapital som andra tjänstepensionsdirektivet tillåter. Men ett tjänstepensionsföretag kan också välja att beräkna de försäkringstekniska avsättningarna med andra antaganden i den externa redovisningen ifall företaget anser att det ger en mer rättvisande bild av företagets ställning och resultat. Om företaget väljer att ha högre avsättningar i den externa redovisningen så påverkar det kapitalbasens storlek eftersom kapitalbasen bestäms utifrån den externa redovisningen. Behandlingen av tilläggsförsäkringar skiljer sig i detta avseende inte från det som i allmänhet gäller för tjänstepensionsföretag. En speciell situation uppstår dock för försäkringsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar och som gått över till att tillämpa Solvens II-regel- Detta har samband med att ett försäkringsföretag enligt försäkringsrörelselagen ska upprätta en särskild balansräkning för solvensändamål (5 kap. 1 §). Det är den balansräkningen som bestämmer kapitalbasens storlek för dessa företag. Försäkringsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar beräknar i allmänhet de försäkringstekniska avsättningarna till väsentligt lägre belopp i solvensbalansräkningen jämfört med de belopp som redovisas i årsredovisningen. Detta gör att kapitalbasen blir större i solvensbalansräkningen. Det finns alltså en skillnad mellan beräkningarna men den högre värderingen i årsredovisningen påverkar inte kapitalbasens storlek eftersom företaget upprättar en särskild balansräkning för solvensändamål. Om försäkringsföretaget omvandlas till tjänstepensionsföretag kan företaget välja att även fortsättningsvis beräkna de försäkringstekniska avsättningarna till ett högre belopp i årsredovisningen. Det uppstår då en skillnad mellan beräkningen enligt lagen om tjänstepensionsföretag och den beräkning som görs för att redovisa avsättningarna i årsredovisningen. Omvandlingen till tjänstepensionsföretag medför i ett sådant fall att företagets kapitalbas minskar eftersom företaget som tjänstepensionsföretag inte har någon särskild balansräkning för solvensändamål. Om företaget anser att det är lämpligt kan det undvika denna effekt på kapitalbasens storlek genom att anpassa sin externa redovisning och minska de avsättningar som görs i årsredovisningen så att det inte längre finns någon skillnad mellan beräkningen enligt lagen om tjänstepensionsföretag och beräkningen i den externa redovisningen. Detta kan emellertid inte ske utan att det riskerar att medföra beskattningskonsekvenser för företaget. Ett försäkringsföretag som helt eller till väsentlig del meddelar tilläggsförsäkringar kan därför komma att göra bedömningen att det inte är fördelaktigt att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. Med beaktande av den speciella situation som uppstår vid omvandling för berörda företag som meddelar tilläggsförsäkringar finns det enligt regeringens mening anledning att göra det möjligt för företagen att när det gäller just tilläggsförsäkringar tillgodoräkna sig den lägre värdering som görs enligt lagen om tjänstepensionsföretag jämfört med värderingen i den externa redovisningen. Andra tjänstepensionsdirektivet ger inte möjlighet att godkänna positiva poster i kapitalbasen som beror på skillnader i beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna. Det är däremot möjligt att uppnå samma effekt genom att minska det riskkänsliga kapitalkravet genom ytterligare ett justeringsbelopp som utformas så att det motsvarar skillnaden. Andra tjänstepensionsdirektivet innebär inte något hinder mot en sådan lösning, vilket beror på att det riskkänsliga kapitalkravet är ett nationellt tillägg till direktivets solvensreglering. anser att den extra buffert i avsättningen som kan uppstå utöver en aktsamt värderad försäkringsteknisk avsättning kan likställas med det som är syftet med säkerhetsreserven. Inspektionen framhåller att justeringsbeloppet kan innebära dubbelräkning om tjänstepensionsföretag också får ha säkerhetsreserv, eftersom säkerhetsreserven höjer kapitalbasen som justeringsbeloppet sänker det riskkänsliga kapitalkravet. Ur teoretisk synvinkel kan avsättningar till en säkerhetsreserv och möjligheten att använda sig av extra buffertar i den externa redovisningen fylla samma behov. När det gäller det nu aktuella förslaget bör det dock 2020/21:82 poängteras att det avser att leda till samma resultat som följer av regleringen för försäkringsföretag. Ett försäkringsföretag som står inför en omvandling till tjänstepensionsföretag har möjlighet att både göra avsättningar till en säkerhetsreserv och ha en lägre värdering för solvensändamål av sina åtaganden. Ett sådant företag bör inte försättas i en sämre situation efter ombildning till tjänstepensionsföretag. Effekten är dessutom sådan att företaget efter ombildning får ett samlat kapitalbehov som avspeglar den lägre värdering som företaget har rätt att göra enligt lagen om tjänstepensionsföretag (5 kap. 2 och 3 §§). Samma effekt kan uppnås om företaget använder sig av friheten att anpassa sin årsredovisning till beräkningssättet enligt lagen om tjänstepensionsföretag. Det är därför lämpligt att införa ett justeringsbelopp som kompenserar för skillnaden i värdering när det gäller tilläggsförsäkringar. Eftersom grunderna för hur det riskkänsliga kapitalkravet för tjänstepensionsföretag är utformat finns i lagen om tjänstepensionsföretag bör det tas in en bestämmelse i den lagen om ytterligare ett justeringsbelopp som minskar det riskkänsliga kapitalkravet. Justeringsbeloppet bör motsvara den skillnad som uppstår om de försäkringstekniska avsättningarna för försäkringsklassen tilläggsförsäkringar uppgår till ett lägre belopp enligt den lagen än enligt de regler för extern redovisning som tjänstepensionsföretaget tillämpar. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet bör utvidgas och även omfatta det ytterligare justeringsbeloppet. Med anledning av att förslaget innebär att det ska införas en ny paragraf bör vissa följdändringar göras i bestämmelser som avser tjänstepensionsföretags kapitalbas, kapitaltillägg, ingripanden och gruppsolvens. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . För investeringar som ett företag har gjort före ikraftträdandet ska äldre föreskrifter om beräkning av kapitalkravet för marknadsrisk gälla, om det leder till ett lägre kapitalkrav. Promemorians förslag och bedömning avviker från regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft och bedömningen görs att det inte finns behov av övergångsbestämmelser. Remissinstanserna kommenterar inte förslaget eller bedömningen särskilt. anser att befintliga infrastrukturinvesteringar inte borde få högre kapitalkrav. Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås i propositionen har stor betydelse för de blivande tjänstepensionsföretagen. Att lagändringarna bör träda i kraft betonas även i de tillkännagivanden som föranlett denna proposition (se bet. s. 8 och 22 f.). Det är därför angeläget att lagändringarna träder i kraft så Prop. 2020/21:82 snart som möjligt, vilket bedöms vara . Lagändringarna innebär att regleringen för tjänstepensionsföretag justeras på ett antal punkter. En av dessa innebär att det föreslås en definition av godkända infrastrukturinvesteringar som innebär att det ställs krav på miljömässig hållbarhet för att en investering ska räknas till denna undergrupp. Som beskrivs i avsnitt 4.2 innebär förslaget en förändring jämfört med det som gäller enligt myndighetsföreskrifter. anser att befintliga infrastrukturinvesteringar inte borde få högre kapitalkrav.