prop · H90363 · 2021-12-20 00:00:00 — Försvarsmaktens fördelning av materiel inom armén har problem i form av ett stort antal så kallade svartlån och försvåras av att materielen hanteras i två stödsystem. Renovering och modifiering av stridsvagnar och stridsfordon är välbehövda, men får konsekvenser för förbandsproduktionen. Materielens fördelning i fredstida verksamhet leder till oönskade effekter Som vi konstaterat i kapitel 3 finns en tillgänglighetsproblematik kopplad till materiel. Enligt Försvarsmakten uppstår denna obalans genom att basorganisationen, insatsverksamheten, exportstödet och provningsverksamheten materielförsörjs ur samma materieltillgång som ordinarie krigsförbandsproduktion.114 Materielen måste alltså skickas runt till förbanden och användas av flera förband i turordning. Den metod som används för att försöka hantera obalansen är att fördela materielen i en årlig fördelningsprocess. Resultatet är en av produktionschefen fastslagen materielfördelningsorder. Vi har under granskningen funnit att arbetet med materielfördelningsordern på flera sätt har varit problematiskt . Vid flera av våra intervjuer med regements- och krigsförbandschefer uttrycks frustration över att metoden med materielfördelningsordern inte fungerar. Det sägs bland annat att vissa regementen sett till att behålla materiel som egentligen skulle vara återlämnad, så kallade svartlån, av oro för att annars bli utan materielen. Materielen kan då inte fördelas till andra regementen, vilket får följdeffekter i form av försenad utbildning, brist på övningar med mera.115 113Intervju med företrädare för ledningsstaben, . 114Försvarsmakten, Materielfördelningsorder (MFO) avseende Försvarsmaktens förbandsproduktion 2014, FM2013-2019:2, 2013, s. 1. 115Intervju med företrädare för insatsstaben, . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Svartlån, det vill säga differensen mellan den materiel som tilldelats regementet eller organisationsenheten och den faktiska materiel som finns på lager, varierar mellan arméregementena och . Försvarsmakten uppger att materielfördelningsordern ska tas bort och att materielen framöver kommer att tilldelas lokalt.116 Renovering och modifiering välbehövd, men konkurrerar med produktionen När Försvarsmakten gick in i inriktningsperioden –2020 fanns en reparations- och renoveringsskuld. Läget för stridsvagn 122 och var särskilt problematiskt. Dessa hade inte utvecklats nämnvärt sedan nyanskaffningen . 2012 inleddes ett renoveringsprogram av 122/90 avseende förberedande av sambandsinstallationer. Det pågår också ett arbete för att öka fordonens användbarhet.117 Eftersom renoveringen inte görs enligt en för förbandscheferna förutsägbar plan har de fått svårigheter att planera sin verksamhet. Det har till exempel hänt att förbanden har värnpliktiga som inte har några vagnar att öva med. Enligt Försvarsmakten genomförs särskilda stridsfordonskoordineringsmöten för att anpassa mängden fordon i bruk mot rådande omständigheter, såsom /REMO118, tillgänglig reservmateriel och underhållsresurser. För att klara sina uppgifter med en mindre mängd fordon behöver en särskild plan tas fram för att serieutnyttja stridsfordonen.119 Även om renovering och modifiering av 122/90 leder till att fler renoverade vagnar kan hållas i drift, konkurrerar det med övningsverksamhet och tillgänglighet. Arméchefen hade begränsad rådighet över i vilken utsträckning eller när vagnarna skulle renoveras.120 Det skapade svårigheter när det gällde planering av utbildning och övning. 5.2.2 Internationella insatser konkurrerar med förbandsproduktion Att officerare och soldater i armén sänds ut på internationella insatser får negativa konsekvenser för förbandsproduktionen. Med tanke på den stora påverkan detta får för armén bedömer vi att det är rimligt att arméchefen får bättre möjlighet att påverka vilka krigsförband som sänds iväg och hur de ska användas. Armén ska delta i två pågående internationella förbandsoperationer varav minst en ska vara kontinuerlig. genomför armén 14 internationella insatser. Under första halvan av 2020 var omkring 1 400 soldater, varav strax under 600 officerare, involverade i de internationella insatsernas olika faser (förberedelse, 116Intervju med försvarslogistikchefen, och produktionschefen, . 117Arméchefen läsunderlag 17, s. 3. 118Renovering och modifiering. 119Anvisning materielbehovsplanering , , s. 15. 120Intervju med företrädare för arméstaben, . R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A genomförande och efterarbete). Detta har stor påverkan på enskilda förband som exempelvis inte kan genomföra uppbyggnad eller delta i övningar på grund av personal- och kompetensbrist.121 Enligt arméchefen höjer insatserna förmågan hos enskilda soldater och befäl, men får konsekvenser för arméns möjligheter till utveckling av den samlade taktiska förmågan nationellt. Arméchefen menar vidare att det aktuella uttaget av armén för att genomföra internationella insatser inte är hållbart då det urholkar förbanden och påverkar möjligheten till att bygga förmåga, ha god beredskap, genomföra operationer och skapa tillväxt på nationell nivå. Detta bekräftas av våra intervjuer med regements- och krigsförbandschefer. För skapa balans mellan tillgänglighet på vissa förband och de operativa behoven rekommenderar armén en reduktion av det totala antalet förbandsinsatser och enskilda insatser utomlands. Armén rekommenderar även en minskning av det totala uttaget av personal till internationella insatser, där det viktigaste är att minska uttaget av officerare. Vidare uppger arméchefen att hur förbanden ska organiseras vid insats bör vara en uppgift som ges till arméchefen att lösa baserat på hot- och riskbedömning.122 Ambitionsnivån för de internationella insatserna beslutas av . bidrag till internationella insatser tas till stor del från arméförband. Detta får negativa konsekvenser för arméns förmågeuppbyggnad. Vilket som väger tyngst är en politisk avvägning vi avhåller oss ifrån. Vi bedömer dock att det givet den stora påverkan insatserna har för förbandsproduktionen, är rimligt att armén får möjlighet att påverka Försvarsmaktens planering av vilka förband som ska ingå och hur. 5.2.3Försvarsmakten bedriver ett strukturerat arbete för att krigsplacera personalen, men avvikelser har förekommit Vi bedömer att Försvarsmakten överlag bedriver ett välfungerande och effektivt arbete med att krigsplacera sin personal. Försvarsmakten har fått göra undantag från kravet om repetitionsutbildning vid förlängd krigsplacering. Samarbetet med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk går bra. Vid våra intervjuer uppger förbandschefer att de stämmer av sina krigsplaceringslistor med förbandsansvariga vid Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (), i vissa fall oftare än så. Arbetet uppges fungera väl, och en framgångsfaktor uppges vara att Plikt- och prövningsverkets register aldrig lades ned då försvaret genomgick stora nedskärningar, och att såväl systemstöd som kompetens därför har bevarats.123 121Arméchefens taktiska värdering 2020, s. 11. 122Ibid., s. 12. 123Intervju med företrädare för ledningsstaben, . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Även beskriver samarbetet mellan myndigheterna som mycket bra. Vid en intervju med har det framkommit att Försvarsmakten , 2016 och 2020, inkommit med hemställan om att förlänga krigsplaceringen för värnpliktiga utan att dessa genomgått någon repetitionsövning efter genomförd värnplikt, vilket annars är ett krav. har godkänt sådana förlängningar, men framfört vikten av att repetitionsövning genomförs . Detta gjordes endast för en liten andel av de personer vars krigsplacering förlängdes 2016. Vissa av dessa personers krigsplacering har därmed förlängts igen, utan att ha fått repetitionsutbildning. Detta medför att säkerheten inte kan garanteras enligt . Vidare uppger att Försvarsmakten med nedskärningar och fokus på internationella insatser tappade kompetens när det gäller krigsplacering av personal, men är på rätt väg.124 5.2.4Effektivitetsbrister i Försvarsmaktens arbete med att krigsplacera materiel Försvarsmakten har tappat kompetens när det gäller krigsplacering av materiel, och av nedskärningar och fokus på internationella insatser försvann systematiken i arbetet med utrustningslistor. Försvarsmakten har tvingats hitta nödlösningar för att lösa problemen, men detta har i sin tur lett till brister. På Högkvarteret sker två arbeten parallellt för att lösa problemen, men dessa är delvis motstridiga och vi bedömer att arbetet inte görs på ett effektivt och enhetligt sätt. Krigsplacering av materiel innebär att utpekade exemplar av materiel allokeras till ett krigsförband. Att materiel är krigsplacerad innebär att det är beslutat och framgår exakt vilket krigsförband som vid mobilisering ska ha vilken materiel. Det framgår också var denna materiel finns förvarad. Syftet är att förbereda snabb mobilisering. Om materiel inte finns i tillräckligt antal, riskerar förband att inte få materiel krigsplacerad, trots att de har den tilldelad för förbandsproduktion. Materielen kan ha krigsplacerats vid ett högre prioriterat krigsförband, vara på översyn, utlandsinsats etcetera.125 Materielen befinner sig i något av följande tillstånd: •i bruk vid det förband där den är krigsplacerad •i bruk vid annat förband •på väg däremellan. 124Intervju med företrädare för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, . 125Försvarsmakten, Direktiv för krigsplacerad materiel, 2017, s. 1 f. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Vi kan konstatera att det finns ett antal brister i hanteringen av frågan under hela inriktningsperioden såväl som före inriktningsperioden. Bristerna får i sin tur konsekvenser för krigsförbanden. 5.3Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens interna styrning och utvecklingsarbete I detta avsnitt redogör vi för våra samlade iakttagelser om Försvarsmaktens interna styrning och utvecklingsarbete. I kapitel 1 redogör vi för våra bedömningsgrunder, dessa återges nedan. 5.3.1 Försvarsmaktens styrning och planering har inte varit effektiv För att vi ska bedöma Försvarsmaktens styrning och planering som effektiv ska det finnas: •en återrapportering till regeringen med tydliga konsekvensbedömningar av olika beslut •en tydlig myndighetsintern inriktning och styrning avseende arméstridskrafternas förmåga •en uppdaterad och relevant planering och kravställning för förbanden •ett sammanhållet arbete för att öka den operativa förmågan i arméstridskrafterna •prioritering av resurstilldelningen för att skapa förmågetillväxt •en effektiv ansvars- och resursfördelning i förhållande till behovet av personal, materiel och anläggningar •en tydlig lednings- och lydnadsstruktur •en konstruktiv incitamentsstruktur och arbetskultur. När det gäller återrapportering till regeringen konstaterar vi att underlaget till inriktningspropositionen 2014 inte innehöll en tydlig redogörelse för konsekvenserna för armén av att de uppgifter man skulle klara inte motsvarades av tillräckliga resurser. Försvarsmakten gav inte en klar bild av bristerna i armén inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet . I Försvarsmaktens framåtblickande perspektivstudier sägs inte brigader vara viktiga för arméns förmåga förrän långt inne i inriktningsperioden. I Försvarsmaktens strategiska inriktning prioriterades en brigad med tillgänglighet istället för att skapa två brigader . ifrågasätts brigadförmågans relevans bortom 2020. Vi konstaterar följande: •Någon krigsförbandsmålsättning för brigad har inte funnits , viket har fått konsekvenser för de i brigaden ingående förbanden. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Avsaknaden av ett fungerande förbandsomsättningssystem innebär att det är svårt att göra en långsiktigt hållbar planering, och det finns brister kopplade till övningstrappan. •Internationella insatser och andra externa faktorer som armén inte har full rådighet över har påverkat övningsverksamheten. Vi konstaterar att JAS Gripen och den nya generationens ubåt (NGU/A 26), som båda har utgjort en stor del av Försvarsmaktens totala budget, inte var föremål för ÖB:s avvägningsbeslut . Detta medförde att stora delar av budgeten var bundna. Den kvarvarande delen har varit otillräcklig, i synnerhet i och med att överplaneringen togs bort. Detta har inneburit förskjutningar, reduceringar och uteblivna satsningar inom alla tre försvarsgrenar. Vi kan inte bedöma om någon försvarsgren har gynnats på bekostnad av någon annan, men vi konstaterar att armén har drabbats av förskjutningar och reduceringar i nästan alla projekt . Ryckigheten i de årliga avvägningarna har också fått negativa konsekvenser för planeringen av övningar, renovering av materiel, inköp med mera, vilket försvårat uppbyggandet av förmåga. Baserat på detta bedömer vi att det har saknats en tillräcklig resurstilldelning för att skapa förmågetillväxt, men kan inte uttala oss om huruvida detta har skett på grund av Försvarsmaktens prioritering. har Försvarsmakten gjort ett antal organisatoriska förändringar som underlättar återgången till nationellt försvar. Försvarsgrensstabernas inrättande och att arméchefen har fått större rådighet över logistik är exempel på sådana åtgärder. Arbetet är inte färdigt, men vi bedömer att det är på god väg och att Försvarsmaktens förmåga att möta ett väpnat angrepp kan öka till följd av åtgärderna. Vi bedömer att ansvars- och resursfördelningen i förhållande till behovet av personal, materiel och anläggningar har förbättrats, och att lednings- och lydnadsstrukturen har blivit tydligare. Slutligen har vi inom ramen för denna granskning identifierat bristande spårbarhet och effektivitet i Försvarsmaktens interna administration, vilket vi bedömer som hämmande för uppföljnings- och utvärderingsarbete. Sammantaget bedömer vi att Försvarsmakten har förbättrat sin styrning, men som helhet inte har haft en tydlig inriktning och styrning avseende arméstridskrafternas förmåga. Försvarsmakten har inte fullt ut haft en uppdaterad och relevant planering och kravställning för krigsförbanden. Försvarsmakten har heller inte arbetat sammanhållet för att öka den operativa förmågan i arméstridskrafterna. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A 5.3.2Försvarsmakten bedriver ett omfattande utvecklingsarbete, men stora brister kvarstår i viktiga delar För att Försvarsmaktens utvecklingsarbete ska bedömas som effektivt ska det finnas: •kontroll och överblick över Försvarsmaktens resurser i form av personal, materiel och anläggningar •en adekvat uppföljning av arbetet och åtgärder av större brister. När det gäller personalen på krigsförbanden bedriver Försvarsmakten ett ändamålsenligt arbete, det finns bra kontroll över personalen och i samarbete med är en hög andel av personalen krigsplacerad. Samverkan med fungerar väl. Vi konstaterar att: •det finns brister kopplade till Försvarsmaktens arbete med krigsplacering av materiel, vilket i sin tur påverkar arméstridskrafternas förmåga att mobilisera •materielens fördelning i fredstida verksamhet har lett till oönskade effekter •det finns brister kopplade till Försvarsmaktens arbete med transporter och lagerhållning. Vi konstaterar att det verkar råda en konstruktiv arbetskultur på krigsförbanden, och att verksamhetens fokus i huvudsak uppges vara på att försvara mot väpnat angrepp. uppges en ökad administrativ börda på krigsförbandschefer ta utrymme från arbetet med att skapa krigsdugliga förband. Sammantaget bedömer vi att Försvarsmaktens utvecklingsarbete avseende att öka arméstridskrafternas operativa förmåga inte fullt ut varit effektivt. Bristerna består främst i att Försvarsmakten saknar tillräcklig kontroll och överblick över resurser i form av materiel samt att myndigheten inte har haft en adekvat uppföljning av arbetet och heller inte fullt ut har åtgärdat större brister. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer I detta kapitel redovisas slutsatser och rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. Vissa slutsatser redovisas mer i detalj i en hemlig promemoria som har överlämnats till Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. bedömer att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga inte varit effektivt i alla delar. Detta har lett till att arméförbanden inte utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats och att det fortfarande råder oklarheter kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. I kapitel 3 framgår att måluppfyllelsen är låg i förhållande till regeringens inriktning av Försvarsmakten. En viktig förklaring ligger i den reducering av Försvarsmakten som accelererade under inledningen av . Då försköts också Försvarsmaktens huvudsakliga uppgift från att försvara mot väpnat angrepp till att skicka förband till internationella insatser. Kulmen av förändringarna kan sägas ha varit beslutet att lägga värnplikten vilande . Kraftigt reducerade anslag och en förändring av den huvudsakliga uppgiften fick långtgående konsekvenser för Försvarsmaktens organisation, personal och materiel. Försvarsmakten fokuserade på att skapa förband med hög förmåga för internationella insatser. En viktig fråga blev därför att vidmakthålla förmåga på bredden för att kunna bidra till dessa insatser, och vid behov kunna återta en nationell försvarsförmåga. Omvänt hade förband som inte deltog i internationella insatser inga krav på förmåga. Armén dimensionerades därmed inte mot att försvara landet. Att spara pengar och hålla sig inom givna budgetramar var det som hade högst prioritet. Istället för lagerhållning utifrån mobilisering införde Försvarsmakten kostnadseffektiva centrallager. Istället för att utbilda och omsätta förband fokuserade Försvarsmakten på att utbilda enskilda soldater. Den materiel som används för internationella insatser är i stora delar annorlunda än den som behövs för ett nationellt försvar. Den materiel som inte efterfrågas för insatser vårdades eller uppgraderades inte. Förmågan att försvara landet sjönk. I perspektivstudien (Försvarsmaktens underlag till regeringens långsiktiga inriktning av Försvarsmakten) konstaterades att en ökning av förmågan att klara ett omfattande militärt angreppshot av invasionskaraktär riktat direkt mot skulle kosta cirka en extra försvarsbudget och ta att åstadkomma. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A bedömer att de besparingar och förändringen i inriktning som genomförts gjorde att Försvarsmaktens förutsättningar att ställa om varit begränsade. Försvarsmakten hade precis genomfört en omvälvande anpassning till ett förändrat uppdrag, när den fick i uppgift att göra en helomvändning. bedömer att Försvarsmakten borde ha skaffat sig en bild av läget i armén tidigare. tog det innan myndigheten skaffade sig en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget faktiskt var. 6.1.1 Arméstridskrafternas förmåga har inte utvecklats som önskat När det gäller utvecklingen av arméstridskrafternas krigsduglighet konstaterar att den var svagt positiv –2020. De krigsförband har granskat har brister avseende såväl personal som materiel. När det gäller materiel finns bristande tillgänglighet i fred på vissa förband, och utmaningar i arbetet med att krigsplacera materiel. Krigsplacering av materiel är en viktig förutsättning för att genomföra en eventuell mobilisering. När det gäller Försvarsmaktens förmåga att leda förbanden och lösa uppgifter konstaterar att det finns brister inom flera av de grundläggande förmågor som ska ingå i brigaderna. Baserat på de iakttagelser som gjorts bedömer att den inriktning som gavs för arméstridskrafterna i den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 inte nåddes –2020. 6.1.2 Extern och intern styrning I regeringens proposition och inriktningsbeslut för Försvarsmakten slås fast att ”huvuddelen av arméförbanden ska organiseras för att kunna verka som två brigader i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare”. Vad organiseras för att kunna verka som två brigader faktiskt innebär är öppet för tolkningar. Detta är problematiskt för en så central del av styrningen. Brigader har inte haft en framträdande plats i Försvarsmaktens interna styrning av arméns utveckling. I intervjuer har uttryckts att en förklaring kan vara att det var ”förbjudet att prata om brigader”, såväl med Försvarsdepartementet som inom Försvarsmakten. I den strategiska inriktningen ifrågasätter Försvarsmakten brigadförmågans relevans. Det fanns på ledningsstaben ett motstånd mot att skapa brigader, bland annat med hänvisning till att det skulle bli dyrare att skapa krigsförbandet brigad än att bara skapa de enskilda ingående delarna. Det framstår dock som klarlagt att brigaden är den mest effektiva organisationsformen för armén i strid. Krigsförbanden är inte effektivt organiserade för att kunna verka som två brigader. Försvarsmakten har byggt fristående bataljoner och kompanier, 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vilket inte är ett lika effektivt sätt att bygga brigadförmåga som i det fall man från början hade skapat krigsförbandet brigad. De är enligt vad erfar exempelvis överdimensionerade avseende logistik och stabsstorlek. Det finns därmed kostnader som är förknippade med att bataljonerna var och en behöver ha förmågor som inom brigaden skulle vara delade. Förbanden är även otillräckligt övade i kontexten brigad. bedömer att den otydliga styrningen i brigadfrågan har påverkat effektiviteten i arméns arbete på ett negativt sätt. Det var först som Försvarsmakten utredde möjligheterna att skapa två likvärdiga brigader och vad kostnaderna för detta skulle bli. Försvarsmakten hade även otillräcklig kunskap om vilket skick armén befann sig i. Det var först in i inriktningsperioden som man fullt ut förstod hur stora bristerna var. Försvarsmakten borde tidigare ha skaffat sig kunskap om detta för att kunna bedriva ett effektivt arbete. har även identifierat ett antal brister i Försvarsmaktens arbete med att identifiera behov och beräkna kostnader kopplat till logistiken. slutsats är att Försvarsmakten borde ha gjort mer för att skaffa sig en klar uppfattning om behov och kostnader. bedömer att förvarsinriktningsbeslutet var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma. Arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Dessutom har kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och dessa projekt har trängt undan andra planerade materielprojekt. Armén kunde därför i realiteten inte uppnå det riksdag och regering förväntade sig. Granskningen visar att obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskriven. Omfattningen och konsekvenserna av detta borde Försvarsmakten ha klargjort för regeringen tidigare. har vidare identifierat ett antal brister kopplade till Försvarsmaktens arbete med typförbandsspecifikationer, normerande motståndare, krigsförbandsmålsättningar och krigsförbandsspecifikationer. Bristerna innebär i realiteten att en grundförutsättning för att producera krigsförbanden rationellt och kostnadseffektivt saknas. Behov har likställts med den faktiska tillgången på personal och materiel. Det har i sin tur inneburit att förändringar i krigsförbandets volym har fått delvis oförutsedda följdeffekter på produktionsförutsättningar, såväl som på förbandens förmåga.