prop · H803210 · 2021-06-15 00:00:00 — Den ansats som regeringen utgick från vid justeringen av bidraget byggde på en jämförelse av transporter som viktas enligt transportmönster på nationell nivå. Eftersom alla företag antas möta samma marknadssituation som riket totalt kan modellens resultat skilja sig från kostnadsnackdelarna som uppstår vid de transporter som faktiskt efterfrågas av företag i bidragsområdet. Även urvalet av varugrupper kan påverka analysens resultat. Analysen i ansatsen som regeringen valde som underlag omfattade gruppen högvärdiga varor för uttransporter och stålprodukter för intransporter.32 Enligt de medverkande forskarna gjordes valet av högvärdiga produkter för att spegla transportbidragets syfte att främja vidareförädling av varor inom bidragsområdet.33 utgör högvärdiga varor bara en delmängd av de bidragsgrundande uttransporterna. En senare studie av VTI visar att transportkostnadsnackdelarna kan skilja sig markant mellan olika branscher.34 Exempelvis inkluderas varken sågade och hyvlade trävaror eller livsmedel i gruppen högvärdiga varor.35 Dessa två varugrupper erhåller tillsammans av utbetalat transportbidrag (se avsnitt 3.2.2). 30Trafikverket, ”Analysera och prognosticera godstrafik – Samgodsmodellen förklarad på ett enkelt sätt”, . 31Intervju med företrädare för , . 32SIKA, Transportkostnader för företag i norra , 2006, bilaga 4. 33E-post från företrädare för , . 34VTI, Uppdaterad beräkning av transportkostnader för företag i norra , 2014, s. 25–26. 35SIKA, Transportkostnader för företag i norra , 2006, bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 2.2Analys av transportkostnader utifrån beviljade transportbidrag Uppgifter från ansökningarna om transportbidrag är en potentiell källa till data som skulle kunna användas för att analysera de faktiska transportkostnaderna inom bidragsområdet. Vi har dock inte kunnat genomföra meningsfulla analyser eftersom inte samlar in uppgifter om avstånd eller sträcka vid handläggningen av transportbidraget. berör endast översiktligt frågan om kompensation av transportkostnadsnackdelar i sin uppföljning av transportbidraget. I den årliga uppföljningen redovisas hur stor genomsnittlig andel av företagens bidragsgrundande transportkostnad som kompenseras, vilket var år 2019.36 En sådan uppgift är dock inte relevant när det gäller att utvärdera hur väl bidraget uppfyller sitt syfte utan är en konsekvens av hur bidragets nivåer är satta och vilka företag som söker bidrag. Enligt förordningen får transportbidrag endast lämnas för sträckor som överstiger . samlar dock inte in uppgifter om transportavstånd för varje ärende (och har heller inget krav på sig att göra det). Myndigheten samlar endast in sådana uppgifter när företagens ansökningar ska kontrolleras genom stickprov eller specialgranskningar (se kapitel 5). Därför finns begränsade möjligheter att genomföra analyser av transportkostnadsnackdelar som baseras på faktiska transportkostnader hos de företag som beviljas transportbidrag. I statistiken som samlar in finns uppgifter om bland annat bidragsgrundande fraktkostnad, vikt, transportslag, varutyp och antal sändningar. Tillsammans med transportavståndet skulle sådana uppgifter kunna användas för att analysera transportkostnader hos företag i de olika bidragszonerna. Då skulle kostnaden för att transportera gods till eller från en viss plats kunna jämföras mellan företag i olika kommuner. Men utan uppgifter om transportsträckan går det inte att ställa upp meningsfulla jämförelser. hänvisar till att krav på att redovisa transportsträckan skulle kunna medföra en stor administrativ börda för företagen och transportörerna.37 36Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2019 – uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2020, s. 29. 37Intervju med företrädare för , . 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta avsnitt behandlas delfråga 2: Stimulerar bidraget till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv? Höjd förädlingsgrad utgör ett uttalat syfte med bidraget och är därmed en naturlig bedömningsgrund. Intentionen var att höjd förädlingsgrad skulle ge förutsättningar för utveckling av näringslivet Grunden för bedömningarna i detta avsnitt utgår från att bidraget ska vara utformat så att det ger incitament till höjd förädlingsgrad och så att det leder till strukturomvandling och utveckling av bidragsområdets näringsliv. Det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad. De studier som genomförts har visat att det går bättre för företag som erhåller bidrag, men om detta beror på transportbidraget eller andra faktorer är oklart. Mycket tyder på att bidraget endast i begränsad utsträckning har stimulerat till höjd förädlingsgrad, utveckling och förändring av näringslivet. Utöver det grundläggande kravet på betydande bearbetning av varor som erhåller bidrag finns inga incitament till att ytterligare höja förädlingsgraden hos de företag som redan erhåller bidrag i transportbidragets utformning. Mönstret av bidragsmottagande branscher har sett liknande ut . Inom trävaruindustrin, som är den sektor som mottagit störst bidrag , går majoriteten av utbetalda medel fortfarande, och , till relativt lågt förädlade varor så som sågade och hyvlade trävaror. Inom de branscher som generellt kännetecknas av relativt högre förädlingsgrader har ingen större förändring i utbetalningar av transportbidrag skett . Vidare är koncentrationen av utbetalt transportbidrag till ett antal återkommande företag stor, och endast ett fåtal nya företag ansöker . Nära hälften av de totala utbetalda medlen går till endast 20 företag. Långt ifrån alla företag verksamma inom aktuella branscher och regioner ansöker om transportbidrag. Denna andel är endast och andelen förefaller ha sjunkit . Bidraget verkar heller inte särskilt avgörande för en stor majoritet av de nya företag som etablerar sig i regionen. 3.1Bidragets förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad Transportbidragets andra syfte om att det ska stimulera till höjd förädlingsgrad, uttrycktes tydligt redan vid införandet, eftersom det ansågs vara nödvändigt för att bidraget skulle kunna bidra till regional utveckling.38 Bidraget har dock R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E endast begränsade förutsättningar att bidra till detta eftersom det, utöver ett grundläggande krav, saknas incitament till att ytterligare höja förädlingsgraden bland de företag som redan erhåller bidrag. 3.1.1 Begränsade förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad för transportbidragets införande fördes en diskussion om att det inte är självklart att sänkta transportkostnader gynnar utvecklingen. Det kan snarare finnas en motsättning mellan att å ena sidan subventionera transporter och å andra sidan utveckling av näringslivet, eftersom lägre transportkostnader kan uppmuntra till att transportera relativt oförädlade varor för vidareförädling utanför regionen.39 Bidraget utformades därför med ett krav på att det endast skulle utgå om godset betraktades som helfabrikat och mera bearbetade halvfabrikat, för att även kunna bidra till regional- och näringspolitiska intentioner.40 Detta krav kvarstår i nuvarande förordning där skrivningen har utvecklats till att bidraget ska utgå endast om godset utgörs av sådana hel- eller halvfabrikat som har genomgått en betydande bearbetning inom stödområdet.41 Detta innebär att det finns incitament för företag att uppnå det grundläggande kravet på betydande bearbetning för att få ta del av transportbidrag. Hos de företag som redan erhåller transportbidrag finns däremot inga incitament till att ytterligare höja förädlingsgraden i transportbidragets utformning. Bidragets utformning har därmed begränsade förutsättningar att stimulera till höjd förädlingsgrad hos företagen i bidragsområdet. 3.2 Analyser av företagsdata I detta avsnitt försöker vi analysera i vilken utsträckning transportbidraget har bidragit till målet för regional utveckling, eftersom detta är intentionen bakom syftesformuleringen om höjd förädlingsgrad. Det är generellt svårt att analysera bidragets effekt på förädlingsgrad. De analyser som gjorts visar att företag som får transportbidrag utvecklas bättre än andra, men det kan också bero på andra faktorer än transportbidraget. Sammantaget finns mycket som tyder på att bidraget endast i begränsad utsträckning har stimulerat till höjd förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet. 39SOU 1969:49, s. 141. 1970:84, s. 1. 41Se 7 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Transportbidrag får även lämnas för sågade och hyvlade trävaror, se 7 a §. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.1 Svårt att analysera bidragets effekt på förädlingsgrad årliga uppföljning av transportbidraget fokuserar på län, branscher, företagsstorlek och olika transportslag.42 Där finns också två resultat som kopplar mer direkt till bidragets syfte om att stimulera till ökad förädlingsgrad. Det första är resultatet från en återkommande enkätundersökning, där stödmottagarna tillfrågas om huruvida transportbidraget haft en positiv effekt på deras förädlingsgrad. I enkäten för uppgav av respondenterna att bidraget haft en betydande positiv effekt (i mycket hög grad, i hög grad eller till viss grad).43 Eftersom detta bygger på en egen skattning av bidragssökande företag bör resultaten från enkätundersökningen tolkas med försiktighet. Det andra resultatet med koppling till förädlingsgrad är en jämförande analys av utvecklingen av omsättning och förädlingsvärde mellan företag som erhållit stöd och en kontrollgrupp av liknande företag (i samma län, bransch och storleksklass) som inte erhållit stöd.44 Syftet med kontrollgruppen är att spegla den generella utveckling företagen skulle haft utan bidrag. Analysen visade att omsättnings- och förädlingsvärdena utvecklats starkare för stödmottagarna än bland jämförbara företag –2015.45 Detta skulle kunna bero på en ändamålsenlig utformning av stödet, men även på en snedvriden urvalsprocess, där företag med högre tillväxt (eller tillväxtpotential) eller en skickligare ledning i högre utsträckning sökt bidrag. betonar att analysen inte kan tolkas som ett kausalt samband.46 För att kunna ta reda på om det verkligen föreligger en kausalitet mellan utbetalt bidrag och omsättnings- och förädlingsvärdena krävs djupgående studier som baseras på mikrodata.47 42Tillväxtverket har haft ett årligt återkommande regeringsuppdrag om att följa upp användningen av regionala företagsstöd (inklusive transportbidrag), stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service. framgår det av bilaga 3 till regleringsbrev, regeringsbeslut N2019/03207/BI. 43Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2019 – Uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2020, s. 29. Andelen var densamma . 44Förädlingsgraden kan beräknas genom att ett företags förädlingsvärde delas med omsättningen. Företagets omsättning är de totala intäkterna från försäljning av varor . Förändringen i omsättning från föregående period indikerar företagets tillväxt. Förädlingsvärde är det värde som ett företag tillför genom sin verksamhet, det vill säga mervärdet av företagets förädlingsarbete. Det definieras som företagets produktion minus kostnader för inköp av råvaror eller insatsvaror. 45Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2019 – Uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2020, s. 74. 46Ibid., s. 73. 47Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2018 – Uppföljning av regionala företagsstöd, stöd till projektverksamhet och stöd till kommersiell service, 2019, s. 63. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Det finns dock flera svårigheter när det gäller att genomföra en sådan djupgående analys av transportbidragets effekter48. har endast hittat en sådan analys: en effektutvärdering gällande sågverksindustrin som genomfördes av Tillväxtanalys 2012.49 Analysen fann en positiv korrelation mellan transportbidrag och omsättning/förädlingsvärde, men ingen kausal effekt kunde fastställas. Det innebär att det inte gick att dra slutsatsen att transportbidraget hade en positiv påverkan på företagens omsättning och förädlingsvärde. har inte genomfört någon ny effektutvärdering inom denna granskning. Vi bedömde att mervärdet av en sådan var lågt eftersom den förmodligen skulle resultera i liknande osäkra resultat. Vi har istället analyserat företagsdata från olika datakällor50 i syfte att försöka visa på transportbidragets betydelse för ökad förädlingsgrad och utvecklingskraft i bidragsområdet. En del av analyserna är sådana som redan gjorts i tidigare utvärderingar av transportbidraget. I dessa fall bidrar våra analyser med en längre sammanhållen tidsperiod (2007–2018) än som normalt presenteras i årliga uppföljningar. I andra fall är analyserna sådana som normalt inte har genomförts tidigare i utvärderingar av transportbidraget och som kan bidra till delvis nya insikter om bidragets utveckling. –2018 har utbetalningarna av transportbidrag pendlat . Generellt ser mönstret av mottagande branscher relativt stabilt ut . Trävaruindustrin är den sektor som mottagit störst bidrag (). Den branschen innehåller allt från sågning och hyvling av virke till tillverkning av trähus, dörrar, fönster, förpackningar och snickerier. Majoriteten av det totala bidraget till hela trävaruindustrin () har gått till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror.51 48Bidraget har funnits att det inte finns någon naturlig före- och efterperiod att identifiera effekter utifrån. Det kan också vara svårt att hitta en relevant kontrollgrupp av företag med liknande förutsättningar som inte erhållit bidrag och det är svårt att isolera effekten av just detta bidrag eftersom det finns en rad andra stöd och bidrag som företagen kan ansöka om. 49Tillväxtanalys, Regionalt transportbidrag – en effektutvärdering med fokus på sågverksindustrin, 2012. Sågverksindustrin bedömdes vara den sektor där en relevant kontrollgrupp av likvärdiga ickebidragstagande företag kunde skapas. 50För en beskrivning av det datamaterial som använts inom granskningen, se bilaga 1. 51Riksrevisionens egna beräkningar utifrån sammanställning av uppgifter från företagens ansökningar. Andelarna är ett genomsnitt –2018. 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 4 Branschfördelning av utbetalat transportbidrag 2007–2018. 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Källa: Ansökningsdata från . Kemisk industri och transportmedelsindustrin är exempel på branscher som brukar räknas till de mer förädlade branscherna som erhåller bidrag.52 har inga större förändringar skett av utbetalningar till dessa branscher. Utbetalningarna till kemisk industri har ökat något medan de minskat till transportmedelsindustrin. Livsmedelstillverkning har fått något ökade utbetalningar medan utbetalningarna till metallvarutillverkning och övrig tillverkning (möbler med mera) har minskat över tid.53 En jämförelse med tidigare utvärderingar av transportbidraget, där tidsperioder längre tillbaka i tiden har studerats54, visar att branschfördelningen varit relativt . 52Se , Transportbidraget – en analys av motiv, effekter och alternativ, 2004, s. 20. Det bör noteras att även om branschen generellt har en relativt hög nivå av förädling behöver så inte vara fallet för varje enskilt företag i branschen. 53Riksrevisionens egna beräkningar utifrån sammanställning av uppgifter från företagens ansökningar. Att livsmedelstillverkning fått ökade utbetalningar beror på en ändring i EU:s lagstiftning om allmänna gruppundantag från statsstödsreglerna som innebar att fler livsmedelsföretag blev berättigade att ansöka om bidrag. 54I , Transportbidraget – en analys av motiv, effekter och alternativ, 2004 studerades tidsperioden –2002. I , Översyn av transportbidraget, 2012 var tidsperioden –2010. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 3.2.3 Koncentrationen av bidrag till ett fåtal företag är stor Antalet unika företag som beviljats bidrag minst en gång är ca 1 100, och i genomsnitt beviljas knappt 600 företag transportbidrag varje år.55 Av dessa är hälften (ca 300) återkommande företag, som beviljats bidrag . Dessa återkommande företag har mottagit av det totala utbetalade beloppet . utgör endast av det totala antalet som ansöker och har i genomsnitt endast erhållit av det totala utbetalade beloppet varje år.56 I årliga uppföljning framgår att de flesta företag som ansöker om bidrag är små företag.57 var av antalet sökande företag små företag. När det däremot gäller utbetalningar av bidrag går majoriteten () till, de till antalet relativt få, medelstora och stora företagen. Uppföljningen visar också att har andelen bidrag som går till medelstora och stora företag ökat trots att andelen sökande företag i dessa storleksklasser är relativt konstant.58 fick de 10 största mottagande företagen av de totala utbetalningarna, och de 20 största fick ca 48 procent.59 Dessa andelar har inte förändrats mycket –2018.60 Om detta jämförs med uppgifter från en tidigare utredning förefaller koncentrationen av utbetalda medel till de 10 respektive 20 största mottagarna ha ökat något 55Totala antalet unika företagsnamn –2018 är knappt 1 100, antalet unika arbetsställen lite drygt 1 100. Det genomsnittliga antalet sökande är ca 570 företag eller ca 600 arbetsställen. 56Riksrevisionens egna beräkningar utifrån sammanställning av uppgifter från företagens ansökningar. Beräkningarna avser här arbetsställen, men det blir inga betydande skillnader i andelar om man räknar företagsnamn. Antalet företag som premiäransöker om transportbidrag har beräknats till ett genomsnitt på ca 35 företag . Gemensamt för dessa premiärsökande företag är att de är sådana företag som inte har sökt bidrag tidigare –2018. Beräkningarna är dock inte justerade för att vissa företag kan vara ”nygamla” på grund av att företaget fusionerats, köpts upp eller flyttat och därmed har nytt organisationsnummer och arbetsställenummer. Jfr fotnot nr 68. 57Definitionen av små företag är att de har färre än 50 anställda och en årsomsättning på . 58Se , Finansiering för regional tillväxt 2018, 2019, s. 29. 59Riksrevisionens egna beräkningar utifrån sammanställning av uppgifter från företagens ansökningar. Beräkningarna avser här största mottagande företag. Koncentrationsandelarna är något lägre om man ser till arbetsställen (). Det beror på att några av de stora mottagande företagen har flera arbetsställen. 60Andelarna var desamma och har varit någon procentenhet högre för åren däremellan. 61Se , Transportbidraget – en analys av motiv, effekter och alternativ, 2004, s. 22. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.4Liten och sjunkande andel av alla företag ansöker om transportbidrag I genomsnitt har totalt ca 570 företag ansökt och beviljats62 transportbidrag . var antalet 590.63 Enligt SCB:s företagsregister fanns totalt 5 584 företag i de aktuella branscherna inom bidragsområdet.64 Det innebär att endast av det totala antalet företag i de bidragsberättigade regionerna och aktuella branscherna ansökte och beviljades transportbidrag . Detta kan bero på att flertalet företag inte uppfyller samtliga av de krav som ställs för att ansöka om bidrag: betydande bearbetning av varan eller att transportsträckan uppgår till . Andra anledningar kan vara att företag inte känner till bidraget eller att de inte anser att det är värt mödan att ansöka.65 2002 var antalet företag som ansökte och beviljades bidrag 790. Det motsvarar en andel på jämfört med totala antalet företag i aktuella branscher i bidragsområdet enligt SCB:s företagsregister för år 2002.66 Det innebär att andelen som ansöker och beviljas transportbidrag av totala antalet företag förefaller ha minskat . 3.2.5 Få nya sökande företag i förhållande till nyetableringar Enligt statistik om totalt antal nystartade företag i startar i genomsnitt totalt ca 270 nya företag i de fyra nordligaste länen inom de aktuella branscherna.67 Det genomsnittliga antalet nya företag som ansökt och beviljats transportbidrag är enligt ca 25 stycken. är dock trenden att antalet nya sökande minskar.68 Om vi antar att samtliga nya sökande företag vore nystartade företag, 62De flesta ansökningar beviljas: endast upp till ett tiotal ansökningar har inte beviljats bidrag. 63Riksrevisionens egna beräkningar utifrån sammanställning av uppgifter från företagens ansökningar. Antalet företag avser här antalet arbetsställen. 64Uppgifter hämtade ur SCB:s företagsregister om antal arbetsställen per län och bransch . 65Tillväxtverket har genomfört några informationsträffar med företag i bidragsområdet, men ansökningarna har endast ökat marginellt direkt efter dessa insatser. Intervju med företrädare för . 66Se , Transportbidraget – en analys av motiv, effekter och alternativ, 2004, s. 22 och SCB:s företagsregister om antal arbetsställen per län och bransch . 67Statistik om antal nystartade företag per län och per bransch för tidsperioden –2019 har erhållits från Tillväxtanalys. Se bilaga 1 för en beskrivning av data. 68Tillväxtverkets skriftliga svar på följdfrågor . Nya sökande uppgick till ett fyrtiotal och endast till 2019. I genomsnittsberäkningen har utelämnat på grund av att det var extra många redan befintliga livsmedelsföretag som blev berättigade att ansöka på grund av en ändring i EU:s lagstiftning om gruppundantag från statsstödsreglerna för regionalstöd. Dessutom har rensat för så kallade nygamla företag som kan ha genomgått sammanslagning eller flyttat sin verksamhet och därmed ser ut som nya sökande genom nytt organisationsnummer och arbetsställenummer. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E vilket är en överskattning69, skulle det innebära att maximalt av det totala antalet nystartade företag inom de berörda branscherna faktiskt ansöker om transportbidrag . Det utesluter inte att transportbidraget kan vara viktigt för enskilda nyetablerade företag inom regionen, men för majoriteten av de nyetablerade företagen inom berörda branscher och regioner verkar transportbidraget inte vara avgörande för företagets beslut om lokalisering.70 69Samtliga av dessa behöver inte utgöra nystartade företag utan kan också vara etablerade företag som ansöker . 70Det kan finnas situationer där stora företag, som erhåller transportbidrag, drar till sig underleverantörer som etablerar sig i det stora företagets närhet. Avståndet mellan företagen är då för kort för att transporterna ska vara berättigade till transportbidrag. Dessa företag kan också bidra till en höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv, men fångas inte upp i uppföljningar av transportbidraget. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta avsnitt behandlas delfråga 3: Har transportbidragets klimatpåverkan regelbundet bedömts? Ett statligt bidrag till transporter kan ses som en miljöskadlig subvention som riskerar att försvåra uppfyllelsen av klimatmålet för inrikes transporter. Transportbidraget bör därför regelbundet bedömas med avseende på dess klimatpåverkan.