prop · H803116 · 2021-03-16 00:00:00 — SVT och SR hade huvudsakligen uppfyllt sina uppdrag men på vissa områden fann nämnden att villkoren endast delvis var uppfyllda eller uppfyllda med viss tvekan. SR och SVT hade endast delvis uppfyllt kravet på att redovisa hur uppdraget hade fullgjorts med avseende på nyckeltal som visar produktivitet. SVT hade med viss tvekan uppfyllt kravet på att prioritera tillgängligheten till program för barn och unga med funktionsnedsättning.61 5716 kap. 2 § radio- och tv-lagen,11 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv, regeringsbeslut Ku2016/02488. 58SOU 2020:45, kap. 14.7. 1995/96:161, s. 73 f; SOU 2018:50, s. 236. 2012/13:164, s. 91 f. 61Myndigheten för press, radio och tv, Public service-bedömning , 2020. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning visar att har en, i stort sett, ändamålsenlig ärendehantering. Det är enkelt att göra anmälningar till och det finns en effektiv prioritering av svåra och principiellt betydelsefulla ärenden. har fått kritik för långa handläggningstider. konstaterar att handläggningstiderna har ökat och att det, utifrån den uppföljning av handläggningstiderna som nämnden gör, inte riktigt går att förstå vad ökningen beror på. beslut följer i huvudsak en tydlig struktur och de fällande besluten innehåller klargörande motiveringar. När det gäller beslut som fattas av en ordförande utan nämndsammanträde saknas dock ofta motiveringar. Det gör att nämndens bedömning riskerar att bli onödigt svår att förstå. finner vidare att programföretagen tar beslut på stort allvar. Det framgår både av det omfattande arbete som programföretagen lägger på att formulera yttranden i pågående granskningsärenden och av det genomslag som besluten får i företagens publicistiska verksamhet. 3.2Ärendehanteringen är effektiv men det finns brister i uppföljningen av handläggningstiderna För att leva upp till kraven på effektivitet får granskning inte ta för lång tid.62 Granskningen ska främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och god efterlevnad av radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkoren.63 Det innebär att nämnden behöver ha ett system för att prioritera dessa ärenden. Det innebär i sin tur att en stor andel av de anmälningar som kommer in till nämnden inte prövas i sak, vare sig av ordföranden eller av nämnden vid ett nämndsammanträde, och att nämnden delegerar vissa beslut till ordförande och enskilda tjänstemän. 62Myndighetsärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts, 9 § förvaltningslagen (2017:900). 63Granskningsnämnden ska dock alltid pröva anmälningar som berör en enskilds privatliv, liknande intressen för företag eller frågor av principiell betydelse, 13 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Ledningen för Myndigheten för press, radio och tv ansvarar för att tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt64 och för att verksamheten utvecklas fortlöpande.65 För att kunna ta detta ansvar behöver myndigheten följa upp handläggningsprocessen regelbundet. Det bör också finnas ett löpande arbete för att med olika medel effektivisera handläggningsprocessen. 3.2.2 Det finns tydliga rutiner för hur ärenden ska hanteras Vår granskning visar att rutinerna för ärendehantering är levande och väl efterföljda både vid kansliet och i själva nämnden. Det finns en tydlig ordning för hur inkommande anmälningar ska hanteras. I denna ordning ingår en tydlig rutin för hur anmälningar övergår i att bli ärenden och en tidig sortering av ärenden beroende på om de ska bli föremål för prövning, ej prövning eller avskrivning. För att förstå hur fattar sina beslut och för att kontrollera att de rutiner som finns för nämndens ärendehantering verkligen efterlevs i praktiken har genomfört dokumentstudier av granskningsärenden och intervjuer med ledamöter i nämnden och med tjänstemän vid kansliet. En närmare beskrivning av handläggningsrutinerna finns i bilaga 2. Den inledande sorteringen av ärenden utgör ett viktigt filter för nämndens ärendehantering. För att nämnden ska kunna utföra sin granskning på ett effektivt sätt måste detta inledande filter fungera så att ärenden som av olika skäl bör avskrivas och ärenden som av andra skäl inte bör prövas sorteras för sig. En anmälan kan till exempel avskrivas om den inte avser något specifikt inslag, om den har inkommit mer än efter det att programmet sändes eller om den avser program som inte har sänts för anmälan. En anmälan behöver inte prövas om det framgår att det sannolikt inte är frågan om någon överträdelse av gällande regler eller om dess prövning inte kan anses vara av vikt för rättstillämpningen. Här har handläggarna som hanterar den inledande sorteringen en viktig uppgift men det är också viktigt att det finns en kontrollfunktion för denna sortering så att inte ärenden som borde granskas av nämnden skrivs av eller inte prövas på felaktiga grunder. För ärenden som går till avskrivning utgörs denna kontrollfunktion av att beslutet om avskrivning antingen fattas av nämndens ordförande, i vissa fördefinierade fall, eller av enhetschef eller annan särskilt utsedd tjänsteman vid kansliet, i andra fördefinierade fall. Skulle ordföranden eller den tjänsteman som ska fatta beslutet anse att ärendet inte bör skrivas av utan återgå till beredning och prövning så sker också detta. På motsvarande sätt fattar nämndens ordförande beslut om att ett ärende inte ska prövas, efter förslag på beslut från ansvarig handläggare, men även i dessa fall kan ordföranden besluta 6422 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 656 § myndighetsförordningen (2007:515). 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att ärendet ska gå tillbaka till beredning och prövning i nämnden. Enligt nämndens nuvarande ordförande händer det vid nästan varje beslutstillfälle att något av de trettiotal ärenden som underställs ordföranden för beslut om ej prövning skickas tillbaka för beredning och prövning i nämnden. Även om huvuddelen av ärendeberedningen utförs av tjänstemän vid kansliet har nämnden, genom ordföranden, alltså möjlighet att kontrollera att ärenden som borde prövas av nämnden också hamnar där. 3.2.3Flera åtgärder har vidtagits för att hantera den ökande ärendemängden En uppskattning från Myndigheten för press, radio och tv visar att antalet personer som arbetar med tillsyn på tillsynsenheten har ökat något . var antalet 9 medan samma siffra 2019 var 13. Därutöver arbetar tre registratorer en hel del med administrationen kring granskningsärenden. Det ökande antalet anmälningar gör situationen för tillsynsenheten ansträngd och behovet av att ta in konsulter är återkommande. Trots den här utvecklingen har myndigheten inte gjort några särskilda anslagsyrkanden vad gäller tillsynsverksamheten. höjdes anslaget med på grund av förtydligade uppdrag vad gäller de årliga bedömningarna.66 För att hantera ett ökat ärendeinflöde har flera olika åtgärder vidtagits för att effektivisera ärendehantering och korta ner handläggningstiderna. En del förändringar handlar om att regelverket eller rutinerna för kansliets handläggning har ändrats. Andra effektiviseringsåtgärder har skett genom digitalisering eller förändrade arbetssätt inom myndigheten. Ett exempel på förändring av regelverket är att alla anmälningar inte behöver leda till prövning. fanns inte någon möjlighet för nämnden att prioritera bland ärenden men det blev möjligt efter en ändring i myndighetens instruktion 2010. Ett annat exempel är att myndigheten inte längre måste skicka beslut till anmälarna.67 Denna ändring kom till stånd efter att myndigheten hade vänt sig till regeringen med ett önskemål om ett förenklat förfarande i ärenden med många anmälare. I praktiken informerar myndigheten fortfarande anmälaren om utgången av ärendet så länge antalet anmälare understiger 100.68 Andra ändringar som införts i syfte att effektivisera handläggningsprocessen är att anonyma anmälningar inte behandlas, att den tidigare sexmånadersfristen för anmälan har kortats och att yttrandetiden för samtliga programföretag har dragits ned från fem till tre veckor.69 66Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 67Under 2018 ändrades informationen som skickas till anmälarna i samband med deras anmälan. informeras de inte längre om att de ska få ett beslut skickat till sig. I stället framgår att information om beslut lämnas på myndighetens webbplats. 68Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 69Yttrandetiden sänktes för SVT och SR . sänktes yttrandetiden för UR . har yttrandetiden sänkts även för SVT och SR. Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Flera åtgärder har vidtagits för att effektivisera ärendehanteringen genom digitalisering. Exempelvis har ett nytt ärendehanteringssystem och ett nytt krypterat fildelningssystem börjat användas. Andra effektiviseringsåtgärder handlar om förändrade arbetssätt. Bland annat har delegationsordningen ändrats så att enkla avskrivningar kan beslutas av samtliga tjänstemän vid kansliet, inte endast jurister. Funktionen processledare har införts, vilket innebär ett ansvar för att utveckla rutinbeskrivningar, verka för förenkling av arbetsformer, bevaka ärendeflödet och påtala behov av resursförstärkningar. Myndigheten har hyrt in bemanningskonsulter för att handlägga och föredra ordförandeärenden, och därigenom avlasta övriga handläggare, vid särskilda arbetstoppar. Myndigheten har också arbetat med att utveckla och tydliggöra informationen om prövning på webbplatsen.70 För att hantera det ökade anmälningstrycket har myndigheten infört en ny anmälningsfunktion på sin webbplats. Syftet är att göra det möjligt för anmälare att lämna mer detaljerad information, vilket ska underlätta för registratur, handläggare och anmälare.71 3.2.4 Det finns brister i uppföljningen av handläggningstiderna En kritik som har riktats mot är att handläggningen av ärenden tar för lång tid.72 Långa handläggningstider kan upplevas som frustrerande både av dem som anmäler till och av programföretagen. Om en rättelse inte sker i tillräckligt nära anslutning till felaktigheten kan sändningens innehåll, även om det blivit fällt i nämnden, uppfattas som en sanning och känslan av upprättelse kan utebli.73 I våra intervjuer har det framkommit att även programföretagen upplever att handläggningen ibland tar väl och att detta är frustrerande, bland annat eftersom det gör det svårare för programföretagen att utreda ärendena. Myndigheten har i sin verksamhetsplanering för perioden –2018 ställt upp mål för handläggningstiderna för olika typer av ärenden. Målen har varit för ej prövningsärenden, för ordförandeärenden och för nämndärenden. höjdes målet för nämndärenden för att sedan sänkas till 190 dagar.74 Av myndighetens årsredovisningar framkommer att nämnden har haft svårt att nå sina interna mål för handläggningstider. I årsredovisningarna finns dock inga uppgifter om hur olika delar av handläggningsprocessen tar. Vi har därför bett att ta fram sådana uppgifter och att redogöra för myndighetens uppföljning av handläggningstider. 70Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 71Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 72Medierna, ”Långa handläggningstider hos och förbättrad process hos ”, . 73Dahlstrand, ”Bra regler men dålig tillämpning – en enkätstudie om pressetik och publicitetsskador”, 2016. 74Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Av dessa uppgifter framkommer att ledningsgruppen vid Myndigheten för press, radio och tv analyserar aktuell ärende- och handläggningsstatistik . Syftet med detta är att vid behov kunna omdisponera myndighetens personal mellan olika verksamhetsområden för att snabbt kunna hantera ändrade ärendeinflöden. Det förekommer också att myndigheten anställer extrapersonal genom bemanningsföretag för att kunna täcka upp vid föräldra- eller tjänstledigheter. –2019 har antalet personer som hyrts in som bemanningskonsulter under hela eller delar av året varierat mellan en och tre.75 I tabell 1 redovisas utvecklingen av handläggningstider för olika ärendetyper. Tabellen visar att det i snitt tog att handlägga ett sammanträdesärendesbeslut och att handlägga ett ordförandebeslut . När det gäller utvecklingen ser vi stort sett samma tendens oavsett ärendetyp: en ökning av handläggningstiderna med en topp – 2018. Det är framför allt handläggningstiderna i sammanträdesärenden och ordförandebeslut som ökar. Ärenden som inte prövas ligger på samma nivå , bortsett från den tillfälliga ökningen under 2018.76 Tabell 1 Handläggningstider för olika typer av granskningsärenden –2019, antal dagar Genomsnitt 2015–2019 Mål 2014–201877 Källa: Myndigheten för press, radio och tv. En del av handläggningsprocessen som tar mycket tid i anspråk är att kommunicera med anmälare och programföretag. Företrädare för kansliet har i våra intervjuer lyft fram att ärenden där det finns någon som är personligt berörd tar särskilt mycket tid. gjorde kansliet en särskild analys av programföretagens yttrandetider. Analysen gjordes på grund av att kansliet hade upplevt att yttranden ofta inkommit för sent och att antalet begäran om anstånd från företagen hade ökat. Analysen täckte perioden från till och omfattade sammanlagt 171 yttranden, varav 114 för SVT, 54 för och tre för UR. 75Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 76Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 77Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Den genomsnittliga tiden från det att myndigheten hade begärt ett första yttrande från programföretagen till att yttrandet inkommit var , vilket alltså motsvarar . Men det fanns tydliga skillnader mellan programföretagen. Exempelvis begärde SVT anstånd för av sina yttranden medan SR begärde anstånd för av sina yttranden. Trots dessa anstånd visade analysen också att SVT inkom , det vill säga efter den angivna insändningsdagen, av sina yttranden medan motsvarande andel för var . Mot bakgrund av den här analysen tog myndighetens generaldirektör upp frågan om yttrandetider med ledningarna för och . Någon uppföljande analys har inte gjorts men kansliets upplevelse är att det efter detta märktes en tillfällig förbättring i frågan om yttrandetiderna.78 Myndigheten för press, radio och tv har inte gjort några liknande fördjupande analyser eller utvärderingar av andra delar av handläggningsprocessen. konstaterar att det finns delar i handläggningsrutinen som behöver få ta , särskilt kommunikationen med programföretag och anmälare, men att det inte på något enkelt sätt går att uttyda utifrån egen uppföljning av handläggningstider vad variationen från till ett annat kan bero på. Det finns en tendens till ökade handläggningstider . Utöver den stora ökningen 2017–2018, som till stor del kan förklaras av ett ökat ärendeinflöde, är det oklart vad ökningen beror på. Några förklaringar kan dock, enligt Myndigheten för press, radio och tv, vara att det tar för programföretagen att föra över programfiler till myndigheten och att programföretagen numera tillhandahåller mer och mer innehåll på olika plattformar. Det har gjort att det har blivit svårare än tidigare att identifiera och utreda vilken typ av sändning anmälan gäller och att kunna identifiera vilken prövning som kan bli aktuell. 3.2.5Arbetet med de årliga bedömningarna är effektivt givet uppdragets förutsättningar iakttagelse är att arbete med de årliga bedömningarna är effektivt givet uppdragets förutsättningar. Det finns tydliga rutiner för hur arbetet ska genomföras och en tydlig arbetsfördelning mellan kansliet, som utför genomgången av de tre public service-redovisningarna, och nämnden, som genom den löpande kontakten mellan ordförande och kansliet vägleder bedömningsarbetet och fastställer vad som ska stå i bedömningarna och på vilka grunder. konstaterar att programföretagen lägger ned ett stort arbete på att producera så genomarbetade och tydliga public service-redovisningar som möjligt och de arbetar för att utveckla redovisningarna, särskilt på de punkter där i tidigare års bedömningar har kritiserat företagen. 78Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv, via e-post . 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbetet med att göra den årliga bedömningen av programföretagens redovisningar sysselsätter två till tre medarbetare, varav en projektledare på heltid, vid enheten för tillsyn (till ). Totalt uppskattar Myndigheten för press, radio och tv att arbetet kräver ungefär 3,5 heltidsarbetskrafter , vilket ska ställas i relation till att den sammanlagda arbetsstyrkan vid enheten för tillsyn uppgår till 13 heltidsarbetskrafter inklusive chefer. ägnar delar av två sammanträden eller juni åt att diskutera och fatta beslut om bedömningen. Därutöver har nämndens ordförande löpande kontakt med den ansvariga projektledaren för bedömningen under hela bedömningsperioden och gör, enligt kansliets uppfattning, ett stort arbete med bedömningen. Av de intervjuer som vi har gjort med nämndens ledamöter framgår att även ledamöterna lägger en hel del tid på att läsa både public service-redovisningarna och utkast till den årliga bedömningen. 3.3Granskningen präglas av öppenhet men det går att öka allmänhetens förståelse för nämndens beslut För att granskning ska uppfylla kraven på öppenhet måste det vara enkelt att göra en anmälan. Nämndens beslut bör också vara motiverade så att anmälare, programföretag och allmänhet kan förstå det enskilda beslutet. Det finns inga generella krav i förvaltningslagen på att alla myndighetsbeslut ska motiveras. Enligt bör höga krav på transparens dock kunna ställas på beslut, eftersom det är som genom sina beslut utformar praxis för bedömningen av programföretagens verksamhet. Tydliga beslutsmotiveringar är också viktiga för att anmälaren, och allmänheten, ska kunna förstå utfallet av enskilda beslut. Detta är i förlängningen betydelsefullt inte bara för legitimitet utan för allmänhetens förtroende för public service-systemet i stort. 3.3.2 Det är enkelt att göra en anmälan Den som vill anmäla ett program eller inslag till kan enkelt göra detta via ett särskilt formulär på Myndigheten för press, radio och tv:s webbplats. När man har gjort en anmälan får man en automatisk bekräftelse på att anmälan är mottagen. Bekräftelsen innehåller information om att det först kommer att avgöras om anmälan ska leda till prövning och att ett eventuellt beslut om att ärendet inte ska leda till prövning kan väntas inom cirka en månad. Den som anmäler på annat sätt, exempelvis genom e-post till myndigheten, får en bekräftelse med samma innehåll som skickas av myndighetens registrator. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Det finns inga formella krav på vad beskrivningen av kritiken i en anmälan ska innehålla. Det innebär att ribban för att lämna en anmälan som kan leda till ett granskningsärende är låg. Det krävs inga juridiska eller medieetiska förkunskaper hos anmälaren utan det räcker att skriva att man har hört eller sett någonting på tv eller radio som man, av någon anledning, inte tycker har varit okej. Anmälningarna fungerar som tips till och måste inte leda till prövning. Enligt rutiner behöver en anmälan till exempel inte prövas om det redan av anmälan framgår att det sannolikt inte är fråga om någon överträdelse av gällande regler, eller att dess prövning inte kan anses vara av stor vikt eller av principiell betydelse.79 En anmälan ska dock alltid prövas av om den berör en enskilds privatliv, förutsatt att den enskilde har lämnat sitt skriftliga godkännande för prövning, eller liknande intressen för företag.80 3.3.3 Principiellt betydelsefulla ärenden prövas ingående De ärenden som ska prövas av nämnden genom sammanträdesbeslut bereds av kansliets handläggare inför prövningen. I denna beredning ingår att handläggaren beskriver ärendet utifrån anmälan men också, om beskrivningen i anmälan behöver utvecklas, utifrån det faktiskt anmälda inslaget. Handläggaren beskriver också den aktuella lagstiftningen och praxis utifrån liknande ärenden. Handläggaren begär yttrande från programföretaget och, i vissa fall, en kommentar från anmälaren på programföretagets yttrande. Denna kommentar kan i sin tur föranleda ytterligare begäran om yttrande från programföretaget och därefter ytterligare kommentar från anmälaren. Denna process kan dra ut även om det finns fastställda tidsrymder både för programföretaget och anmälaren att komma in med sina yttranden eller kommentarer. När handläggaren bedömer att programföretaget och anmälaren har fått tillräckliga möjligheter att förklara sina ståndpunkter sammanfattar handläggaren ärendet i ett beslutsförslag till nämnden. Detta förslag diskuteras med enhetschef och områdesansvarig handläggare och kansliet går därefter gemensamt igenom samtliga beslutsförslag innan de skickas ut till nämndens ledamöter. Föregående torsdag får nämndens ledamöter en föredragningslista med beslutsförslag och tillhörande underlag. Ledamöterna kan därmed själva förbereda sig inför mötet genom att läsa beslutsförslaget och ta del av underlagen. Enligt ledamöterna tar förberedelserna inför ett sammanträde ofta upp till en halv dag och ibland . 79Enligt 13 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv ska granskningen främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och en god efterlevnad av radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. 8013 och 16 §§ förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid själva sammanträdet går nämnden igenom ärendena i föredragningslistans ordning. Varje ärendepunkt inleds med att den ansvariga handläggaren gör en kortfattad föredragning av ärendet. Därefter vidtar en diskussion mellan ledamöterna om ärendet. Denna diskussion kan ibland vara ganska kort men ibland kan den pågå i . slutar diskussionen med att nämnden fattar ett beslut i enighet men det förekommer också att enskilda ledamöter anmäler sig skiljaktiga och föreslår en annan lydelse av beslutet. I beslutet antecknas i dessa fall vilka ledamöter som har varit skiljaktiga och vilket de anser att beslutet borde ha varit. Nämndens sammanträde pågår som längst i . Om det fortfarande kvarstår ärenden som inte har beslutats så skjuts de fram till nästa sammanträde. Även de beslut som ska fattas av en ordförande utan att det hålls ett sammanträde i nämnden bereds av kansliet och föredras av en handläggare.81 har genomfört intervjuer med fyra sittande ledamöter i , varav en ordförande. Samtliga ledamöter har i dessa intervjuer gett uttryck för att det finns ett mycket stort utrymme för diskussion under nämndens sammanträden. Samtliga har också betonat att kvaliteten på de beslutsunderlag som nämnden får från kansliet är mycket hög, vilket möjliggör välgrundade diskussioner och, i förlängningen, välgrundade beslut i nämnden. 3.3.4Besluten följer en tydlig struktur men ibland saknas motiveringen har gått igenom ett urval av beslut –2019. Vårt övergripande intryck är att beslut följer en tydlig struktur.