prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T har granskat statens insatser mot arbetskraftsexploatering, som är ett allvarligt och ökande samhällsproblem. Granskningen visar att det finns stora brister, främst på grund av att regeringen inte har gett myndigheterna mandat och tydliga uppdrag för att motverka problemet. Bristerna finns i alla delar av systemet: i regelverk, kontroller, information och stöd till brottsoffer. Framför allt är det utländsk arbetskraft som drabbas och innebär till exempel arbete till oskäligt låg lön, mycket långa arbetsdagar, farlig arbetsmiljö eller dåliga boendeförhållanden. Exploatering av arbetskraft riskerar också att ge följdverkningar genom att företag som erbjuder goda arbetsvillkor slås ut. Myndigheterna saknar kunskap om vilka som drabbas Ingen myndighet har överblick över vilka som drabbas av arbetskraftsexploatering och hur många de drabbade är. Utan kunskap är det svårt för regering och myndigheter att utforma insatser som kan motverka problemet. Myndigheterna lyckas inte identifiera särskilt många drabbade och statistiken över hur många som har fått hjälp av myndigheterna är osäker. Regelverket skyddar inte tillräckligt mot exploatering och få arbetsgivare döms för brott Det saknas regler som skyddar arbetstagare mot att till exempel få oskälig lön, inkvarteras i ett undermåligt boende eller att sättas i skuld till arbetsgivaren. Dessutom fångar myndigheternas gemensamma kontroller för att upptäcka fusk och brottslighet hos arbetsgivare heller inte upp om de anställda är utsatta för exploatering. Det beror på att myndigheterna inte har i uppgift att kontrollera arbetsvillkor. Men det beror också på att det är oklart vilken myndighet som ansvarar för att agera om de misstänker att någon är utsatt. Polisen träffar vid sina kontroller av arbetstillstånd på potentiella offer för arbetskraftsexploatering. Men de inleder mycket sällan ärenden om misstänkt exploatering vid inspektionerna. Det är också få arbetsgivare som fälls för brotten människohandel eller människoexploatering efter att ha utnyttjat arbetskraft. Det har bara kommit tre fällande domar . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Svårt för utländsk arbetskraft att få information om sina rättigheter och hjälp om de drabbas Det saknas lättillgänglig information till utländsk arbetskraft om vilka rättigheter arbetstagare har i . Den information som finns utgår från att det är arbetstagaren som söker information. Det saknas också information om vart man kan vända sig för stöd om man utsätts för arbetskraftsexploatering. Betänketid är tillfälliga uppehållstillstånd som kan beviljas potentiella offer för att tänka över om de vill medverka i en rättsprocess. Men i dagens system måste en förundersökning vara inledd för att ett potentiellt offer ska ges betänketid. När de utsatta inte får stanna i landet utan att en förundersökning har startat finns en risk att målsägande lämnar landet. Det kan vara en av orsakerna till att så få arbetsgivare fälls för brotten. •Ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering genom att: −ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra åtgärder mot problemet −ta fram en handlingsplan för att samla åtgärderna och möjliggöra uppföljning −ge i uppdrag att samordna arbetet. •Se till att lämpliga myndigheter tar fram: −information som är tillgänglig för alla riskgrupper om arbetstagares rättigheter och skyldigheter. Det behöver också finnas information om vart man kan vända sig och hur man kan få hjälp och stöd om man är utsatt för arbetskraftsexploatering −en process för skydd och stöd som är anpassad till offer för arbetskraftsexploatering. •Utred följande områden: −hur riskgrupper för arbetskraftsexploatering kan få bättre möjligheter att utkräva en avtalad eller innestående lön −hur krav på boendestandard och kostnad kan ställas på arbetsgivare när en anställd erbjuds boende som en del av anställningen −om myndigheterna bör utöva tillsyn över arbetsvillkor för utländsk arbetskraft i branscher med ökad risk för arbetskraftsexploatering. •Säkerställ att alla som jobbar med arbetsplatsinspektioner får utbildning om arbetskraftsexploatering och att det finns rutiner för hur potentiella offer ska hanteras. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden, enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.1 har allt fler fall av arbetstagare som har arbetat i under mycket dåliga förhållanden uppmärksammats. Det kan handla om arbete till låg eller utebliven lön, mycket långa arbetsdagar, farlig arbetsmiljö eller dåliga boendeförhållanden.2 Arbetskraftsexploatering är ett begrepp som brukar användas för att beskriva sådana förhållanden.3 De personer som utsätts för arbetskraftsexploatering har till övervägande del migrerat till för att arbeta. Personerna kan ha kommit till som arbetskraftsinvandrare från ett land utanför EU/EES och ha De kan också vara utstationerade, det vill säga arbeta åt ett utländskt företag som utför arbete åt ett företag i . Det kan också handla om personer som arbetar i trots att de saknar rätt att arbeta eller uppehålla sig här. Några branscher som är överrepresenterade när det handlar om arbetskraftsexploatering är bygg, städ, skönhetsvård, restaurang och bilvård.4 Vad är arbetskraftsexploatering? Arbetskraftsexploatering innebär utnyttjande av arbetskraft genom till exempel mycket låga löner, orimligt långa arbetstider och dålig arbetsmiljö. Den som utnyttjar människor för arbete under mycket dåliga villkor kan dömas för människohandel för tvångsarbete eller människoexploatering för tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor enligt 4 kap. 1 a och b §§ i (1962:700). Flera aktörer har kritiserat arbete mot människohandel för arbetskraftsexploatering utifrån svagheter när det handlar om att identifiera offer, ge dem skydd och stöd samt att fälla förövarna.5 1Se artikel 31 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02. 2Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019; Torp, Vi skuggorna, 2019; , Arbetskraftsexploatering och människohandel. Erfarenheter i och goda exempel från andra länder, 2017; samt Vogiazides, Människohandel för tvångsarbete och exploatering av arbetskraft i : Exempel från restaurang och bärbranscherna, 2014. 3Se till exempel , Arbeta förebyggande mot människohandel för arbetskraftsexploatering och tvångsarbete, 2017. 4Se t.ex. m.fl., Lägesrapport . För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, 2019. 5Council of Europe, Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . Second Evaluation Round, , 2018, s. 12, 17–18, 46, 52–54; Prop. 2016/17:93, remissvar från , s. 10. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Det finns flera risker med att låta exploatering av arbetskraft breda ut sig i samhället. Exploateringen är skadlig för offrets hälsa och kränker offrets mänskliga rättigheter, men det finns även en påverkan på större delar av arbetsmarknaden om dåliga arbetsvillkor blir ett permanent inslag. Det kan leda till att företag som erbjuder goda arbetsvillkor slås ut på grund av att de inte kan konkurrera med samma låga priser. Inom bland annat bilvård, restaurang och byggbranschen vittnar flera aktörer om att det blir allt svårare att konkurrera för företag som följer regelverket och erbjuder goda anställningsvillkor eftersom fusk och regelbrott är utbrett.6 Arbetskraftsexploatering är enligt många bedömare ett problem som ökar i samhället.7 Trots det är allmänhetens medvetenhet om arbetskraftsexploatering och människohandel ganska låg i i jämförelse med andra nordiska länder.8 kommer det signaler om att myndigheternas insatser inte kan motverka problemen på ett effektivt sätt. tog fram ett förslag till handlingsplan för att motverka människohandel för arbetskraftsexploatering.9 Många av de identifierade bristerna kvarstår och flera av de föreslagna åtgärderna har inte implementerats. Det ger skäl att granska de statliga insatserna mot arbetskraftsexploatering. 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningen besvarar frågan om huruvida regeringen och de ansvariga myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt för att motverka arbetskraftsexploatering. För att besvara den övergripande revisionsfrågan ställer 1.Ger regelverket förutsättningar för att förebygga och motverka att arbetstagare utsätts för arbetskraftsexploatering? 2.Fungerar myndigheternas kontroller för att ingripa mot arbetsgivare som utsätter arbetstagare för arbetskraftsexploatering? 3.Finns det målgruppsanpassad information till utländska arbetstagare om rättigheter och skyldigheter på svensk arbetsmarknad och vart man kan vända sig om man blir utnyttjad? 4.Finns det förutsättningar för att erbjuda skydd och stöd till dem som blivit utsatta för arbetskraftsexploatering? 6Se t.ex. Fair Play Bygg, Fair Play Bygg – årsrapport , 2019; och enkät till , april–. , , Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018, s. 9; , Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 28. 8Länsstyrelsen , Arbetskraftsexploatering och människohandel. Erfarenheter i och goda exempel från andra länder, 2017, s. 29; , ”Samarbete med länder runt mot människohandel”, hämtad . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att regeringen och myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt mot arbetskraftsexploatering menar vi innebär att det finns ett heltäckande system som fungerar såväl förebyggande som kontrollerande och stödjande. De myndigheter som står i fokus i granskningen är , , och . Andra myndigheter som berörs, men i mindre utsträckning, är , och . I kapitel 2 beskriver vi myndigheternas insatser inom de olika områdena. Det finns flera andra insatser som har potential att motverka att arbetskraft exploateras. Till dessa insatser hör bland annat regelverket för arbetskraftsinvandring10, arbete med att motverka skattebrott, bekämpning av organiserad brottslighet i samarbete med andra myndigheter11, kommunernas tillsyn inom miljö- och hälsoskydd, villkor för offentlig upphandling med mera. Vi har dock av utrymmesskäl avgränsat bort de ovanstående insatserna. Även internationell samverkan, på EU-nivå och globalt, kan vara en väg att motverka arbetskraftsexploatering, men har inte heller rymts inom ramen för granskningen. Vi berör endast översiktligt rättsväsendets hantering av människohandelsbrott. Vi granskar endast de statliga insatser mot människoexploatering och människohandel som syftar till att motverka att personer utnyttjas som arbetskraft. Även om multipel exploatering förekommer, det vill säga att personer som exploateras i arbete även utnyttjas i prostitution eller tiggeri, granskar vi inte insatser mot andra former av exploatering. Granskningen är framför allt fokuserad på exploatering av vuxna personer. Insatser som är särskilt riktade mot barn i människohandel eller människoexploatering ingår alltså inte. De år som omfattas i granskningen är framför allt 2018 och 2019. Bedömningsgrunder är de kriterier som tillämpar för att värdera våra iakttagelser. Nedan redogör vi för de övergripande bedömningsgrunderna. I varje kapitel finns bedömningsgrunder som är kopplade till varje specifik fråga. Granskningen fokuserar på individens rätt till goda arbetsförhållanden och skydd mot att utsättas för arbetskraftsexploatering. Bedömningsgrunderna utgår därmed från det regelverk som är tänkt att säkerställa att arbetstagare har goda arbetsvillkor och en god arbetsmiljö och som motverkar exploaterande arbetsvillkor och människohandel. 10Se granskning av systemet för arbetskraftsinvandring: Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?, 2016. 11Riksrevisionen har granskat det största samverkansuppdraget mot organiserad brottslighet i rapporten arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T har en långtgående skyldighet att motverka arbetskraftsexploatering utifrån de åtaganden vad gäller rätten till goda arbetsvillkor och god arbetsmiljö som finns både på EU-nivå och på nationell nivå, samt i internationella konventioner som regeringen har ratificerat. skrev 2000 under det så kallade Palermoprotokollet. Enligt protokollet ska staten förebygga människohandel, straffa förövare och skydda de utsatta.12 skrev 2017 under () tilläggsprotokoll till konventionen (nr 29) om tvångsarbete och godkände protokollet . I propositionen som föregick beslutet anger regeringen att svenska lagar och regler samt en effektiv brottsbekämpning och därutöver en väl etablerad struktur och samverkan mellan berörda myndigheter gör att lever upp till ILO-protokollets artiklar om hur tvångsarbete ska motverkas. delade regeringens bedömning att lever upp till de krav som anges i protokollet.13 I finns ett förbud mot slaveri eller träldom samt mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.14 Även Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna förbjuder slaveri, människohandel och tvångsarbete samt föreskriver varje arbetstagares rätt till rättvisa arbetsförhållanden.15 har skrivit under konvention om bekämpande av människohandel16 och EU-direktivet om förebyggande och bekämpande av människohandel är infört i svensk rätt sedan 2013.17 EU-direktivet slår bland annat fast att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena. Medlemsstaterna ska också arbeta förebyggande genom bland annat informationskampanjer och utbildning för tjänstemän som kan komma i kontakt med offer och potentiella offer.18 12Annex II, Tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn till (FN:s) konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, (Palermokonventionen). 2016/17:93, bet. 2016/17:AU12, rskr. 2016/17:240. 14Se bilagan till lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 4. 15Se artikel 5 och 31 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02). 16Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197) 2005. För del trädde konventionen i kraft . 17Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut /629/RIF. 18Artikel 11 och 18 i och rådets direktiv /36/EU av om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut /629/RIF. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vi har granskat statens insatser mot arbetskraftsexploatering genom intervjuer, dokumentstudier och enkäter. Vi har genomfört ett drygt tjugotal intervjuer och haft möten med företrädare för myndigheter, , civilsamhälle och andra berörda aktörer. Vi har intervjuat regionkoordinatorer inom och företrädare för . Genom kunde vi också intervjua en person som utsatts för arbetskraftsexploatering i . Vi har även begärt in skriftligt material och svar på frågor från flera myndigheter, inklusive tre utlandsmyndigheter. Vi har intervjuat och ställt skriftliga frågor till . Vi har genomfört två enkäter. Den första enkäten gick ut till totalt 26 arbetsmiljöinspektörer som har identifierat deltar i myndighetsgemensamma kontroller. Enkäten inklusive svar (exklusive fritextsvar) återfinns i bilaga 5. Den andra enkäten gick till de 14 fackförbunden inom LO-kollektivet (se bilaga 6). 12 förbund besvarade enkäten. Vi har också tagit del av regelverk och styrdokument såsom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. Vi har gått igenom ett antal utredningar, forskningsrapporter och annan litteratur inom området. En utförligare beskrivning av metod finns i bilaga 2, liksom en sammanfattning av de funktioner vi intervjuat. En övergripande utmaning som rör alla som arbetar med denna typ av frågor är att mörkertalet av drabbade troligtvis är mycket stort. Det är därmed svårt, för att inte säga omöjligt, att få tillförlitliga uppgifter och statistik rörande omfattningen. En utmaning i vår granskning har varit att särskilja insatser för just arbetskraftsexploatering. Ofta rör myndigheternas statistik, åtgärder och insatser människohandel och människoexploatering för alla ändamål och är inte uppdelad per exploateringsform. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , professor i arbetsrätt vid juridiska institutionen, , och , docent i kriminologi samt forsknings- och utredningsråd vid . Företrädare för (Justitie- och ), , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Kapitel 2 går igenom begreppet arbetskraftsexploatering och myndigheternas insatser för att motverka det. Kapitel 3 till och med kapitel 6 innehåller empiri och iakttagelser för respektive delfråga. I kapitel 7 drar vi våra slutsatser och besvarar den övergripande revisionsfrågan om huruvida regeringen och de ansvariga myndigheterna arbetar effektivt för att motverka arbetskraftsexploatering. Kapitlet avslutas med rekommendationer till regering och berörda myndigheter. I bilaga 1 finns en tabell med termer och begrepp som kan vara till hjälp i läsningen. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Begreppet arbetskraftsexploatering och myndigheternas insatser I följande kapitel ger vi en bakgrund till begreppet arbetskraftsexploatering och hur det förhåller sig till annan brottslighet i arbetslivet. Vi ger också en översikt över vilka grupper som har en högre risk att drabbas av arbetskraftsexploatering och vilka insatser myndigheterna vidtar mot problemet. 2.1 Vad är arbetskraftsexploatering? Arbetskraftsexploatering är en del av en bredare kriminalitet som kan förekomma i arbetslivet. I figur 1 visas fem olika typer av kriminalitet i arbetslivet. Figur 1 Arbetskraftsexploatering som en del av arbetslivskriminaliteten En och samma arbetsgivare kan exempelvis ägna sig åt både ekonomisk brottslighet, så som till exempel skattefusk, ha arbetskraft utan arbetstillstånd – och därmed bryta mot utlänningslagen – samt exploatera arbetskraft. En bidragande orsak till att det finns arbetskraftsexploatering och andra typer av kriminalitet i arbetslivet är att det finns en marknad för billiga tjänster. Det förekommer initiativ för att öka medvetenheten och kunskapen om vad man ska R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T tänka på när man anlitar arbetskraft som privatperson eller offentlig sektor. Det ligger dock utanför den här granskningen att närmare granska dessa initiativ.19 2.1.1 Arbetskraftsexploatering har olika allvarlighetsgrader Arbetskraftsexploatering är ett samlingsbegrepp som beskriver att en individ utnyttjas av en arbetsgivare och drabbas av olika typer av missförhållanden på arbetsplatsen.20 Enstaka eller mindre missförhållanden på arbetsplatsen klassas inte som arbetskraftsexploatering, utan bristerna behöver vara omfattande. I de allra allvarligaste fallen kan arbetskraftsexploatering innefatta allvarligt utnyttjande eller tvång och betraktas som människohandel för tvångsarbete, tvångsarbete eller till och med slaveri. I triangeln nedan visas en gradering av allvarlighetsgraden av exploatering och utnyttjande av arbetstagare.21 Figur 2 Olika grader av arbetskraftsexploatering 19Se till exempel Ds 2008:7, s. 199; , Checklista Varningssignaler - Oseriösa aktörer, ; , Riskfaktorer - en vägledning för schysst konkurrens, årtal okänt; ”Arbetsrättsliga villkor”, hämtad . Se också Sorrentino, Riktlinjer för att förhindra att migrantarbetare i utsätts för utnyttjande rekryteringsmetoder, exploatering och människohandel, 2014; , 2019 b, s. 77. 20Här ger vi endast en kort beskrivning av vad arbetskraftsexploatering är. För en mer ingående beskrivning, se exempelvis Ylinen, Uncovering labour trafficking. Investigation tool for law enforcement and checklist for labour inspectors, 2020; for Fundamental Rights (FRA), Severe labour exploitation: workers moving within or into Union States’ obligations and victims’ rights, 2015; och for Fundamental Rights (FRA), Protecting migrant workers from exploitation in the EU: workers’ perspectives, 2019. 21Triangeln är utformad av utifrån svensk lagstiftning, enligt förlaga i for Fundamental Rights (FRA), 2015, s. 34. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är det straffbart att utnyttja någon genom människohandel för tvångsarbete och 2018 blev det brottsligt att utnyttja människor för människoexploatering för arbete eller tiggeri.22 Med arbetskraftsexploatering menar vii granskningen de övre tre delarna i triangeln. För de insatser som riktas specifikt mot människohandel och människoexploatering använder vi dessa begrepp. Människohandel kan ske för många olika ändamål, t.ex. sexuell exploatering, tiggeri eller kriminalitet. används begreppet människohandel för alla ändamål för att ange att alla typer av människohandel omfattas.23 I granskningen berör vi endast människohandel och människoexploatering som syftar till att utnyttja någon för arbete. 2.2Var förekommer arbetskraftsexploatering och vilka drabbas? Kännedomen om arbetskraftsexploatering är relativt låg i och det finns mycket begränsad kunskap om vilka som drabbas. En orsak till det är att ingen myndighet har i uppdrag att följa upp hur utbrett problemet är. Den myndighet som kommer närmast att löpande följa utvecklingen är som har fått i uppdrag att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel för alla ändamål.24 I rapporter beskrivs främst de ärenden som har lett till polisanmälan. finansierar ett tvåårigt samarbetsprojekt (Cape) om människohandel för tvångsarbete som bedrivs tillsammans med Östersjöstaternas råds aktionsgrupp mot människohandel. Syftet är bland annat att öka myndigheters kännedom om problemet och stärka relevanta myndigheters kompetens.25 En rapport om varför det är få åtal och domar för människohandel för tvångsarbete och människoexploatering har publicerats inom ramen för projektet.26 22Se 4 kap. 1 a och b §§ (1962:700). Brottet människoexploatering har sin grund i prop. 2017/18:123, bet 2017/18:JuU32, rskr. 2017/18:303. 23Med alla ändamål avses utöver exploatering för sexuella ändamål, även avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatta. Se 4 kap 1 a § (1962:700). 24Se 8 a § förordningen (2014:1102) med instruktion för . 25Jämställdhetsmyndigheten, ”Samarbete med länder runt mot människohandel”, hämtad . 26Johansson, Människohandel och människoexploatering på den svenska arbetsmarknaden – en översikt, 2020.