prop · H90315 · 2021-09-21 00:00:00 — Regeringen anser därför inte att förslaget motverkar målens syfte. Syftet med förslaget är att undvika den kris som kan uppstå på kort sikt på grund av akut cementbrist. På medellång och lång sikt behövs andra åtgärder än lagstiftning för att undvika cementbrist och inom ramen för det arbetet kan åtgärder för att ändra konsumtionsmönster övervägas. En snabb tillståndsprövning möjliggörs dels genom att prövningen inleds hos regeringen och att regeringens beslut endast kan överprövas 2021/22:15 genom en rättsprövning av , dels genom att det föreslås en möjlighet att under vissa omständigheter göra undantag från krav på miljöbedömning, se närmare i avsnitt 10. Miljöbedömning är central i prövningen och är en process som syftar till identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekterna vid planering av och beslut om verksamheter och åtgärder. Förslaget innebär att undantag kan göras från kraven på miljöbedömning. Den föreslagna bestämmelsen innebär även ett avsteg från bestämmelserna om vilken myndighet som prövar ansökan och den instansordning som har bedömts bäst tillgodose behovet på en samordnad effektiv handläggning av miljömål. Mark- och miljödomstolarna och Mark- och har både lagfarna domare och tekniska råd. De tekniska råden är domare med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. Mark- och miljödomstolarna har även särskilda ledamöter med erfarenhet av relevanta sakfrågor. På grund av vikten av miljöbedömning och den nuvarande instansordningens fördelar bör undantag som innebär att en tillståndsansökan ska ges in till och prövas av regeringen begränsas till vissa särskilt angelägna situationer. Regeringen anser att det mot denna bakgrund är angeläget att förslaget begränsas till vissa exceptionella situationer och att det endast ska gälla , se avsnitt 12. anför att förslaget sätter kalkstensbrytning i en särställning genom regellättnader på ett sätt som inte är förenligt med likabehandlingsprincipen och strävan efter konkurrensneutralitet mellan olika grenar av miljöfarliga verksamheter. Regeringen anser av skäl som redogjorts för i stycket ovan att det är angeläget att förslaget begränsas så mycket som möjligt. Den ekonomiska likabehandlingsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen om näringsfrihet (2 kap. 17 § regeringsformen) skyddar mot begränsningar i rätten att driva näring. De aktuella förslagen utgör inte någon sådan begränsning. Täkt är miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. . Täkter medför ofta behov av bortledande av yt- och grundvatten, vilket är vattenverksamhet. Detta innebär att många täkter omfattas av tillståndsplikt både enligt 9 och 11 kap. . Författningstexten bör utformas så att det framgår att tillståndet även kan omfatta drift av anläggningar och anordningar som hänger samman med täktverksamheten. Det kan till exempel vara fråga om anläggningar och anordningar som möjliggör krossning och siktning, vattenhantering, lagring och transporter av utbrutet material. Havs- och vattenmyndigheten påpekar att det tydligare bör framgå att prövningen avser både 9 och 11 kap. . Regeringen bedömer att detta framgår av den föreslagna formuleringen och anser inte att detta behöver förtydligas i bestämmelsen. Tillstånd till täkt av berg innebär vanligen att en viss mängd berg får tas ut på ett angivet område till ett angivet djup. Regeringen bör endast få pröva en ansökan som avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kan slutföras på grund av tidsbegränsningen i det tillståndet. Den föreslagna bestämmelsen ger inte regeringen möjlighet att tillåta en utökning av verksamheten. En ansökan om tillstånd till utökning, i förhållande till den kalksten som får brytas ut enligt ett gällande tillstånd, bör även i fortsättningen prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol. föreslår att undantaget ska utökas till att omfatta mer än bara kalkstenstäkter och lämnar även förslag på en annan lagteknisk lösning. Regeringen konstaterar att det inte finns beredningsunderlag för att utvidga förslaget till andra verksamheter och att det inte finns skäl att ändra den lagtekniska lösningen. Kravet på att verksamheten ska behövas för att tillgodose väsentliga allmänna intressen som inte kan tillgodoses på annat sätt Det bör tydligt framgå att bestämmelsen ska tillämpas mycket restriktivt. Detta bör uttryckas genom att regeringen endast får pröva en ansökan om verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Regeringsprövningen bör vidare begränsas till de fall då behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett annat från allmän synpunkt tillfredsställande sätt. Detta innebär bl.a. att i de fall det tidsmässigt är möjligt att få en ansökan om tillstånd prövad i enlighet med den vanliga prövningsordningen så bör bestämmelsen inte kunna tillämpas, eftersom det då inte kan anses stå klart att behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett annat sätt. Detta innebär att bestämmelsen bör vara tillämplig i fall då giltighetstiden för det gällande tillståndet löper ut och den kvarstående mängden kalksten som får brytas ut motiverar att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen på kort sikt, i en exceptionell situation. Kravet på att behovet inte ska kunna tillgodoses på annat sätt innebär även att giltighetstiden för ett tillstånd som meddelas av regeringen inte får vara längre än vad som bedöms nödvändigt. Ett flertal remissinstanser, däribland , framför att det bör förtydligas hur som ett tidsbegränsat tillstånd ska kunna ges. Regeringen bedömer dock att det inte finns anledning att specificera detta i bestämmelsen. Enligt Lagrådets uppfattning skulle en bättre formulering av 1 § första stycket 1 c vara att ordet ”och” ersätts med ordet ”om” eller så skulle den sista förutsättningen i meningen kunna brytas ut till ett eget stycke. Regeringen anser dock att bestämmelsens lydelse fungerar bättre som den är utformad, dvs. att en förutsättning för en ansökan är att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och att behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Det är även ett flertal remissinstanser, bl.a. Cementa och , som understryker vikten av att ett tillstånd ska kunna ges för . Regeringen konstaterar att de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att bestämmelsen ska vara tillämplig i sig innebär att tillståndet inte får avse än vad som bedöms nödvändigt. Artskydd och Natura 2000 Flera remissinstanser, bl.a. Cementa och , påpekar att det behöver införas en möjlighet för regeringen att pröva en ansökan om artskyddsdispens. Regeringen anser att det är en fördel om regeringen har 2021/22:15 möjlighet att pröva även en ansökan om sådan dispens, om det krävs för att bedriva verksamheten. Bestämmelsen bör därför kompletteras genom att regeringen även får möjlighet att pröva en ansökan om sådan dispens. , i och anser även att det finns behov av att tydliggöra regeringens behörighet att pröva ansökan om Natura 2000-tillstånd. Regeringen delar denna bedömning och gör därför en ändring där det tydliggörs hur den aktuella bestämmelsen förhåller sig till den nuvarande bestämmelsen om prövningsmyndighet för ansökan om Natura 2000-tillstånd. Se mer nedan angående förhållandet mellan denna bestämmelse och andra bestämmelser om prövningsmyndighet. Bestämmelser om regeringsprövning av verksamheter av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet finns i 17 kap. . Det finns även bestämmelser i 2 kap. 9 § första stycket och 10 § samt 7 kap. 29 § som anger att regeringen i vissa fall får tillåta verksamheter som annars skulle vara otillåtna. I nu nämnda fall ska mark- och miljödomstolen enligt 21 kap. 7 § överlämna frågan till regeringen för prövning. Av andra stycket i den bestämmelsen framgår att domstolen även i andra fall ska överlämna målet till regeringen för prövning om målet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt. Av andra stycket framgår också att frågor som rör försvaret är förbehållna regeringens prövning. I 2 kap. 9 § finns den så kallade stoppregeln. Bestämmelsen innebär att en verksamhet eller åtgärd som kan befaras leda till skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön även om skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas, får bedrivas om regeringen finner att det finns särskilda skäl. Vid tillämpning av bestämmelsen ska verksamhetens eller åtgärdens sammanlagda olägenheter beaktas. Bestämmelsen innebär att regeringen har ett större utrymme än andra prövningsmyndigheter att tillåta en verksamhet om det finns särskilda skäl, även om den i bestämmelsen angivna skadenivån har överskridits. Regeringen kan då sätta olägenheterna i relation till verksamhetens samhällsnytta. Det ska kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheterna. Även vid tillämpning av stoppregeln måste hänsyn tas till vad som krävs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Även enligt tidigare lagstiftning har det funnits särskilda bestämmelser om regeringsprövning av större verksamheter. Regeringsprövningen av vattenverksamheter var enligt dessa äldre bestämmelser en tillåtlighetsprövning inom ramen för den ordinarie prövningen. För vissa miljöfarliga verksamheter fanns bestämmelser om obligatorisk lokaliseringsprövning av regeringen. Denna prövning var en särskild tillståndsprövning. I lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln finns också bestämmelser om regeringsprövning av tillståndsärenden. I fråga om vilka mål som ska överlämnas till regeringen enligt 21 kap. 7 § anger förarbetena att det ska vara fråga om mål där miljöintresset står mot ett annat intresse. Utgångspunkten bör vara att bedömningen av ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Ett exempel är att miljöskyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter (prop. 1997/98:45 del 2 s. 235). Den bestämmelse som föreslås innebär att regeringen ska pröva ansökningar om tidsbegränsade tillstånd till en verksamhet som avser täkt av kalksten, om verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett annat från allmän synpunkt tillfredsställande sätt. Denna avvägning bedöms vara sådan att regeringen bör vara den som tar ställning till den. Vid beredning av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter (7 kap. 2 § regeringsformen). Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Regeringen är inte formellt bunden av förvaltningslagen (2017:900) men följer, i enlighet med den praxis som tillämpas, lagen i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar vid ärendehandläggningen (se prop. 2016/17:180 s. 27, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag). påpekar att det saknas en regel om vad ett beslut av regeringen om tillstånd ska innehålla. Det kan konstateras att någon sådan bestämmelse, utöver vad som följer av 5 kap. 4 § andra stycket , inte finns för de tillstånd och tillåtlighetsbeslut som regeringen meddelar . Regeringen bedömer att det inte finns anledning att införa någon sådan bestämmelse i det kapitel som föreslås. Regeringens prövning av ärenden om tidsbegränsade tillstånd till verksamhet som avser täkt av kalksten kan i allt väsentligt följa den ordning som gäller vid regeringens prövning av tillåtlighetsfrågor enligt . Några ytterligare processuella bestämmelser för att reglera den prövning som föreslås behövs inte. Förhållandet mellan denna bestämmelse och andra bestämmelser om prövningsmyndighet I 7 kap. 29 b § finns bestämmelser om att frågor om Natura 2000-tillstånd som huvudregel prövas av i det län där det berörda området finns och i vissa fall av den myndighet som prövar frågan om tillstånd eller dispens enligt angivna kapitel. I 9 kap. 8 § första stycket och 11 kap. 9 b § första stycket första meningen finns bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. I 21 kap. 1 § första stycket 1 och 2 anges att mark- och miljödomstol som första instans bl.a. prövar mål om miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål. Mark- och miljödomstolen prövar också mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter som avser markavvattning vilka ska prövas av och säkerhetsklassificering av dammar. I artskyddsförordningen (2007:845) finns bestämmelser om att i enskilda fall får ge dispens från förbud (14 och 15 §§). Dessa bestämmelser är meddelade med stöd av 8 kap. 1 och 2 §§ . 2021/22:15 För att förtydliga hur den föreslagna bestämmelsen om regeringens prövning förhåller sig till dessa bestämmelser bör detta anges särskilt. Det bör anges att regeringen prövar en sådan ansökan som avses i bestämmelsen trots vad som framgår av 7 kap. 29 b §, 9 kap. 8 § första stycket, 11 kap. 9 b § första stycket första meningen, 21 kap. 1 § första stycket 1 och 2 och föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 1 och 2 §§ . Vid prövningen av ansökan ska regeringen bedöma både om förutsättningarna för regeringsprövning och övriga relevanta krav i är uppfyllda. Regeringens beslut får förenas med villkor (16 kap. 2 § ). Eftersom regeringen endast får pröva en ansökan som avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd så kan prövningen i viss mån väntas bli mindre omfattande och betungande för både den sökande och prövningsmyndigheten, eftersom verksamhetens effekter har beskrivits och bedömts i den tidigare prövningen. Det bör finnas underlag tillgängligt från driften av verksamheten där verksamhetens hittillsvarande miljöeffekter framgår. En bedömning behöver dock göras av om miljöeffekterna av driften av verksamheten motsvarar de effekter som förutsågs i den tidigare tillståndsprövningen och om det skett förändringar i omgivningen som verksamheten kan ha påverkan på eller påverkas av. Förslagets förhållande till ramdirektivet för vatten Begreppet myndighet i regeringsformen innefattar alla statliga och kommunala organ med undantag för och de beslutande kommunala församlingarna. Regeringen är således en myndighet i regeringsformens mening (prop. 1973:90, s. 232) och träffas vid sin prövning av ärenden även av de bestämmelser i som är adresserade till en myndighet. Regeringen omfattas av skyldigheten i 5 kap. 4 § att inte tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras om den, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar, ger upphov till att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller äventyrar möjligheten att uppnå den kvalitet eller kvantitet som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Regeringen ska besluta om de bestämmelser och villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr. Tillämpningen av 5 kap. 4 § behandlas i prop. 2017/18:243 s. 191–195. Regeringen får för vissa verksamheter besluta om undantag från kraven i 5 kap. 4 § första stycket när de förutsättningar som anges i 4 kap. 11 och 12 §§ vattenförvaltningsförordningen är uppfyllda. Bestämmelserna i 4 kap. 11 och 12 §§ vattenförvaltningsförordningen är meddelade med stöd av 5 kap. 6 § . Bestämmelserna införlivar artikel 4.1 punkterna a och b samt artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten. Med anledning av det som bland andra och anför avseende förslagets förenlighet med ramdirektivet för vatten kan regeringen konstatera att förslaget inte innehåller bestämmelser som innebär att undantag görs från kraven i direktivet och att det inte heller föreslås någon ändring av 5 kap. 4 § eller 5 kap. 6 § . bedömning av om en ansökan om tillstånd är förenlig med Prop. 2021/22:15 inklusive de bestämmelser som genomför kraven i ramdirektivet för vatten får göras i en kommande prövning av en ansökan om tillstånd. Vid en sådan prövning ska, i enlighet med 5 kap. 4 § andra stycket , de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en otillåten försämring eller ett äventyrande av möjligheten att nå den status som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Ett sådant krav på meddelande av villkor till skydd för vattnets status som Urbergsgruppen efterfrågat i sitt remissvar finns således och någon ytterligare reglering bedöms inte behövas. påpekar att det saknas en analys av sanktioner vilket gör det svårt att bedöma om det behövs följdändringar i 29 kap. , särskilt avseende 29 kap. 4 §. Lagrådet har i sitt yttrande framhållit att frågan om sanktioner behöver utredas närmare. Med anledning av Lagrådets yttrande har analysen av frågan om sanktioner byggts ut i förhållande till lagrådsremissen. Straffbestämmelserna om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 § första stycket avser fall då någon påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kräver en myndighets tillstånd eller godkännande utan att ha skaffat det nödvändiga tillståndet eller godkännandet. Bestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket 1 a avser verksamheter och åtgärder som på grund av att de kan påverka s.k. Natura 2000-områden kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § . Bestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket 1 b och d avser tillstånds- eller anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter respektive vattenverksamheter. Täkt av kalksten är miljöfarlig verksamhet och kan även utgöra vattenverksamhet om verksamheten innefattar bortledande av yt- och grundvatten. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det även krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a § för att bedriva täkt av kalksten. Straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § ändrades 2007 (SFS 2006:1014) för att förtydliga och bättre avgränsa det straffbara området genom att de förprövningsplikter som omfattas av straffansvar anges i lagtexten genom en tydlig koppling till den bestämmelse i som plikten framgår av (se prop. 2005/06:182). Straffansvaret är knutet till tillstånds- eller anmälningsplikten som sådan och är oberoende av vilken myndighet som pekats ut som behörig att pröva frågor om tillstånd eller att ta emot anmälan. Av 29 kap. 4 § första stycket 2 framgår att straffansvaret även omfattar den situationen att innehavaren av tillståndet bryter mot villkor eller annan bestämmelse i tillstånd eller beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens. Krav på en ansökan om tillstånd Regeringens förslag: En ansökan till regeringen om ett tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser täkt av kalksten får göras av den som innehar ett tillstånd som gäller vid tiden för ansökan och som medger brytning av den kalksten som den nya ansökan avser. Ansökan ska vara skriftlig och innehålla 1.de förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs, 2.de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma verksamhetens a) art, b) omfattning, c) miljöeffekter, och d) påverkan på närliggande fastigheter, 3.övrigt underlag om verksamheten och om övriga förhållanden som behövs för prövningen, och a)skäl för att verksamheten ska få undantas från krav på miljöbedömning och liten miljökonsekvensbeskrivning, och b)uppgifter om vilken annan bedömning som kan vara lämplig i stället. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det bör införas bestämmelser om att en ansökan om tillstånd som under vissa förutsättningar ska prövas av regeringen ska göras av den som innehar ett för ansökan gällande tillstånd som medger brytning av den kalksten som den nya Det bör även införas en bestämmelse om att ansökan ska vara skriftlig och ges in till regeringen. Vidare bör det införas krav på vad en sådan ansökan ska innehålla. bör ställas på att en ansökan ska innehålla de förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs, de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma verksamhetens art, omfattning, miljöeffekter och påverkan på närliggande För att det ska vara möjligt att avgöra om det är fråga om en sådan verksamhet som ska prövas av regeringen så behövs ett underlag som möjliggör en bedömning av om verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Av samma anledning behövs det även ett underlag där det framgår om behovet av kalksten kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. heterna i det enskilda fallet kan det även behövas annat underlag. därför ställas på att en ansökan ska innehålla övrigt underlag om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Vidare bör det ställas krav på att det i förekommande fall framgår av ansökan vilka skäl som finns för att verksamheten ska få undantas från krav på miljöbedömning, liksom uppgifter om vilken annan bedömning av verksamheten som kan vara lämplig i stället. Detta underlag behövs för att regeringen ska kunna bedöma om undantag ska göras från kraven på Prop. 2021/22:15 miljöbedömning. Se mer i avsnitt 10. Regeringens förslag: En bestämmelse som innebär att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen ska gälla även vid tillämpningen av det nya kapitlet om regeringens tillståndsprövning. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Promemorian innehöll inte någon motsvarande bestämmelse. Remissinstanserna: Svenskt Vatten anser att det föreslagna kapitlet bör kompletteras med en paragraf med en lydelse som motsvarar 17 kap. 7 § första stycket . påpekar att regeringen bör överväga om det kan finnas behov av att meddela sådana särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen som avses i 17 kap. 7 § . Skälen för regeringens förslag: I finns en bestämmelse om att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen (17 kap. 7 § första stycket). Denna bestämmelse är endast tillämplig när regeringen finner att en verksamhet får komma till stånd enligt 17 kap., det vill säga i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen instämmer med Svenskt Vatten som anser att motsvarande möjlighet att besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen bör finnas vid tillämpning av kapitlet om regeringens tillståndsprövning. Det föreslås därför att det införs en bestämmelse som innebär att bestämmelsen i 17 kap. 7 § första stycket ska gälla även vid tillämpning av det nya kapitlet. Regeringens förslag: bestämmelser om rättskraft ska gälla även för ett tidsbegränsat tillstånd som regeringen har meddelat till täkt av kalksten och därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt gäller en dom som fått laga kraft i ett ansökningsmål mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet (24 kap. 1 §). I bestämmelsen finns dock inskränkningar i domens rättskraft. Ett ansökningsmål är bl.a. mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte ska prövas av en länsstyrelse 2021/22:15 eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 § och mål om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § som inte ska prövas av en länsstyrelse (21 kap. 1 a § ). Bestämmelsen fanns tidigare i 21 kap. 1 § . Av författningskommentaren framgår att det handlar om mål som prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Denna begränsning framgår dock inte av paragrafen.