prop · H803171 · 2021-04-13 00:00:00 — Även andra remissinstanser ställer sig tveksamma till att förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, bl.a. SKR och , av vilka den senare befarar att en problematik kan uppstå med jämförelser mellan den anställning en enskild har och den yrkesgrupp som han eller hon ska bedömas mot, som den försäkrade kan ha svårt att acceptera. påpekar att det med hänsyn till den försäkrades utbildning och erfarenhet inte kommer att vara realistiskt att han eller hon kan försörja sig inom den angivna yrkesgruppen. Bedömningen riskerar därmed att upplevas som orimlig och obegriplig för den enskilde, anser . Vissa remissinstanser, t.ex. Svensk Näringsliv, anser att förslaget kan skapa missförstånd hos den försäkrade om att bedömningen som gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yrkesgruppen i stället för att öka begripligheten. anför liknande synpunkter. Kammarrätten framför att förslaget kan leda Prop. 2020/21:171 till att den försäkrade vid överklagande till förvaltningsdomstol riktar in sin talan på att föra fram andra skäl än medicinska, såsom utbildning eller andra arbetsmarknadsskäl, för att han eller hon inte kan utföra ett arbete inom den angivna yrkesgruppen. Förslaget ökar begripligheten men utmaningar kvarstår Regeringen anser att det är av största vikt att människor som nekas sjukpenning har möjlighet att förstå hur har kommit fram till ett sådant beslut. Det är bekymmersamt att det, trots reformer och regeringsuppdrag , inte har gått att komma tillrätta med den bristande transparensen i bedömningar och beslut om avslag vid prövningen mot normalt förekommande arbete. Förslaget som lämnas i denna proposition innebär att besluten ska bli mer konkreta, vilket bedöms underlätta enskildas förståelse för beslut. Förslaget är dock förknippat med pedagogiska utmaningar för myndigheten. Bedömningarna ska göras mot förvärvsarbeten inom en angiven yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten, som hänsyn inte får tas till annat än de medicinska förutsättningarna att arbeta inom den angivna yrkesgruppen. Utredningen har påpekat att de yrkesgrupper som anger i möjligaste mån bör vara sådana som för den försäkrade framstår som rimliga. Regeringen delar denna bedömning. Det torde finnas ett stort värde för individen att , när så är möjligt, anger en yrkesgrupp som t.ex. ligger nära individens utbildning, tidigare arbetslivserfarenhet eller inom vilken det annars framstår som realistiskt att den försäkrade kan arbeta. Regeringen finner det dock, i likhet med vad ISF har framfört, troligt att situationer kommer att kunna uppstå där en yrkesgrupp som bedömer att den försäkrade har medicinska förutsättningar att arbeta inom kan te sig orimlig för den försäkrade själv. Det kan bero på att han eller hon t.ex. saknar relevant utbildning och erfarenhet, eller på att det inte finns några sådana arbeten tillräckligt nära där den försäkrade bor. Den typen av förhållanden (arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden), som är ovidkommande när arbetsförmåga ska bedömas inom ramen för sjukförsäkringen, får självfallet inte vägas in i arbetsförmågebedömningen. Med ett transparent och väl utvecklat material till stöd som beskriver yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende bör det dock finnas förutsättningar för att även i dessa fall göra besluten mer begripliga och i någon mån rimliga för den försäkrade. Förslaget ändrar inte vad som avses med normalt förekommande arbete Ett par remissinstanser lyfter fram att hänsyn bör få tas till annat än medicinska omständigheter vid prövningen mot angivet normalt förekom- RPT framför att prövningen behöver ta hänsyn till sådant som var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning han eller hon har medan S-kvinnor anser att måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete, annars finns risk att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga. 2020/21:171 län anser att det behöver förtydligas om det angivna arbetet eller den angivna yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet. Förslaget som lämnas i denna proposition innefattar dock inte några ändringar i fråga om vilka faktorer som får vägas in vid bedömningarna eller i övrigt vad gäller rätten till sjukpenning. En försäkrad som ur medicinskt hänseende bedöms kunna arbeta i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning inom en yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten på den svenska arbetsmarknaden har inte rätt till Det saknar därmed betydelse om den samling arbeten som ingår i yrkesgruppen inte passar den försäkrades utbildning och erfarenhet. framför att det inte är möjligt att av lagtexten utläsa vad arbetsförmågan ska bedömas mot, vilket betyder att det är den enskilda handläggaren som kommer att bestämma det. blir besluten inte förutsebara då det är först när har av- gjort frågan som den försäkrade vet förutsättningarna för sin rätt till sjuk- Även Förvaltningsrätten i anser att det är oklart hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp kommer att utgå från. ISF påpekar att förståelsen av besluten kan påverkas negativt om , för att undvika att mål återförvisas, låter avslags- besluten rymma flera olika yrkesgrupper. Det är förvisso riktigt att den försäkrade inte kan veta inom vilken eller vilka yrkesgrupper han eller hon kommer att bedömas ha arbetsförmåga innan har kommunicerat ett övervägande om att avslå ansökan om sjukpenning. Detsamma gäller för dagens regelverk. ringen bedömer dock att det utvecklade kunskapsmaterialet bör kunna vara transparent och tillgängligt för allmänheten, vilket bör öka möjligheten för den försäkrade att förutse om det finns yrkesgrupper inom vilka han eller hon kan komma att anses ha arbetsförmåga ur ett medicinskt hänseende. Den försäkrades möjlighet att förstå hur har kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning kommer att öka avsevärt med lagförslaget och kunskapsunderlaget tillsammans. I fråga om antalet yrkesgrupper som ska kunna anges i ett avslagsbeslut vill regeringen framhålla följande. Det är tillräckligt enligt den föreslagna bestämmelsen att anger en yrkesgrupp. I vissa fall kan det dock finnas goda skäl för att ange fler än en yrkes- Det är en fråga för myndigheten att avgöra, bl.a. utifrån vad som är bäst för begripligheten i det enskilda beslutet och för den eventuellt kom- mande processen i domstol. ISF efterfrågar ett förtydligande av om bestämmelsen även ska omfatta För den som är arbetslös bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete fr.o.m. i sjukperioden (prop. 2007/08:136 s. 59). sering av begreppet som föreslås i denna proposition medför ingen ändring som skulle undanta arbetslösa från att redan fr.o.m. i sjukpe- rioden bedömas på samma sätt som anställda efter dag 180. avstyrker förslaget och anser att prövningen i stället bör göras mot ett konkret arbete. Som framgår ovan anser regeringen – i likhet med utredningen – att arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden ska prövas mot normalt före- kommande arbeten som ingår i en angiven yrkesgrupp. bör arbetsförmågan inte bedömas i förhållande till konkreta arbeten. 2020/21:171 Utredningen hänvisar till Högsta förvaltningsdomstolens (förkortad HFD) avgöranden HFD 2018 ref. 51 I och II där HFD uttalade att det inte är meningsfullt att pröva förmågan att försörja sig i relation till ett konkret arbete om bara strikt medicinska faktorer får beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan. Utredningen framhåller att det skulle bli svårare att upprätthålla gränsdragningen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen om bedömningen av arbetsförmågan skulle göras i förhållande till ett konkret arbete. Därför bör enligt utredningen besluten göras mer konkreta utan att för den skull ska ange ett konkret arbete. ISF anser att lagförslaget bör förtydligas för att undvika att det skapas förväntningar på att bedömningen av arbetsförmågan ska göras mot ett konkret angivet arbete. ISF föreslår att prövningen enligt bestämmelsen ska göras mot ”sådan angiven yrkesgrupp som består av förvärvsarbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Regeringen instämmer i ISF:s bedömning att lagförslaget tydligare bör ange vad prövningen ska avse. Lagförslaget bör därför utformas i huvudsak enligt ISF:s förslag. En prövning av arbetsförmåga torde dock alltid behöva relateras till någon typ av arbete eller samling av arbeten eller arbetsuppgifter. En yrkesgrupp är som konstaterats ovan inte något som existerar i verkligheten utan ett teoretiskt begrepp som strukturerar en samling arbeten utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch eller innebär likartade arbetsuppgifter. Arbetsförmåga kan följaktligen inte bedömas mot en yrkesgrupp. Regeringen föreslår således att prövningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Av det följer att förvärvsarbeten som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden. Med stöd av ett material som ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende, bör det finnas förutsättningar för att på ett begripligt sätt, vid ett avslag, ange en yrkesgrupp som den försäkrade bedöms kunna arbeta inom med sina medicinska förutsättningar. Någon reglering om hur yrkesgrupper ska bestämmas finns dock inte. Det blir därför en fråga för att avgöra vilka arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp. Förslaget innebär inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och ISF, efterlyser klargöranden om domstolens prövningsram vid överklaganden av beslut enligt den nya bestämmelsen. Kammarrätten lyfter frågan om huruvida vid domstolsprövningen kan åberopa en ny yrkesgrupp där den försäkrade anses ha arbetsförmåga och om domstolen i så fall kan pröva arbetsförmågan mot förvärvsarbete i den yrkesgruppen. ISF anser att domstolens prövningsram inte bör inskränkas till den yrkes- 2020/21:171 grupp som anges i det överklagade beslutet, eftersom det kan resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till . Detta lagstiftningsärende avser rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten. anför att det är nödvändigt att fastställa en prövningsram även i bifallsärenden, eftersom beslutet kan komma att överklagas av det allmänna ombudet eller ändras med stöd av 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Regeringen konstaterar att ett bifall förutsätter att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt i samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten. Samtliga sådana yrkesgrupper bör därmed anses vara angivna vid ett bifallsbeslut. Någon enskild yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut. Sjukpenning i särskilda fall Som framgår ovan föreslår regeringen att den försäkrades arbetsförmåga efter rehabiliteringskedjans dag 180 ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. För sjukpenning i särskilda fall gäller att arbetsförmågan prövas mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen anser i likhet med utredningen att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i särskilda fall även fortsättningsvis bör bedömas på samma sätt som gäller för sjukpenning efter rehabiliteringskedjans dag 180. Regeringen föreslår därför att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i särskilda fall ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan ikraftträdandetidpunkt. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar tidpunkten för Prop. 2020/21:171 ikraftträdandet eller övergångsbestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5 avser regeringen att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och att ta fram ett kunskapsmaterial som kan beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar. Kunskapsmaterialet kommer att utgöra ett värdefullt stöd för vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Enligt regeringens mening bör lagändringarna träda i kraft när ett utvecklat kunskapsmaterial finns på plats. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft . Enligt regeringens mening bör den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna bör dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna bör således inte tillämpas i fråga om rätt till sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid före ikraftträdandet. Regeringen anser att den övergångsbestämmelse som utredningen föreslår är lämpligt utformad (jfr motsvarande övergångsbestämmelser i prop. 2011/12:113 och prop. 2020/21:78). 7.1 Konsekvenser för enskilda Regeringen bedömer att förslaget att prövningen av arbetsförmågan ska göras mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp kommer att öka den försäkrades förståelse för beslut. Beslutsunderlaget kommer att förbättras vilket också underlättar den för- säkrades situation vid eventuella omprövningar och överklaganden. säkerheten kommer därmed att öka. ISF anser i likhet med utredningen att lagändringen kan komma att öka de försäkrades förståelse för de aktuella besluten. ISF betonar dock att ökad förståelse inte nödvändigtvis är samma sak som att förtroendet för sjukförsäkringen, eller domstolarna kommer att öka. Om konsekvenserna av att arbetsförmåga bara får bedömas utifrån medi- cinska faktorer blir tydligare kan det, enligt ISF, innebära att fler blir miss- Lagförslaget som lämnas i denna proposition bedöms, tillsammans med det uppdrag som Arbetsförmedlingen och kommer att ges att utveckla ett kunskapsmaterial som kan användas av Försäkrings- kassan vid bedömning av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en yrkesgrupp, göra bedömningar inom sjukförsäkringen mer begripliga för den enskilde. Regeringen bedömer att ökad tydlighet i bedömningar kommer att stärka den försäkrades möjligheter att förstå ställningstaganden som görs vid beslut inom En ökad förståelse för beslutet är en förutsättning för acceptansen av detsamma. 2020/21:171 7.2 En förutsättning för att individen ska kunna föra sin talan är att individen förstår de beslut som berör henne eller honom. Förslaget i denna proposition skapar bättre förutsättningar att förstå beslut för både kvinnor som män. Emellertid är det fler kvinnor än män som är sjukskrivna. Av alla sjukfall som blir längre än är kvinnor och män. Det är också fler kvinnor än män som får avslag på sjukpenning . Närmare två av tre avslag avser kvinnor. Förslaget berör således i högre grad kvinnor. I och med att förutsättningarna förbättras för att förstå beslut och föra talan vid överprövning kan förslaget i förlängningen bidra till det jämställdhetspolitiska målet jämn fördelning av makt och inflytande. Förslaget att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp bedöms inte påverka arbetsgivarna. Förslaget innebär att ska bedöma den försäkrades förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Det innebär i sak inte någon mer generös tillämpning utan att bedömningarna och besluten ska göras mer transparenta och begripliga. ISF anser att utredningens konsekvensbeskrivning inte tillräckligt utvecklar vilken påverkan förslaget kommer att få på behovet av underlag i handläggningen. Utredningen anses heller inte beskriva vilka resurser som kan komma att krävas i detta avseende. ISF vill poängtera att det i vissa fall kan vara svårt att använda referensmaterialet utan en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmågeutredning (AFU). Syftet med uppdraget som regeringen kommer att ge till och Arbetsförmedlingen att utveckla det befintliga referensmaterialet är att åstadkomma ett stöd för bedömningar av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan en AFU som beslutsunderlag. Regeringen vill betona vikten av att det fortsatt görs en AFU i de ärenden där det bedöms nödvändigt för att kunna bedöma den försäkrades arbetsförmåga. beställer AFU av hälso- och sjukvården med stöd av lagen (2018:744) om försäkringsmedicinska utredningar. I den mån kommer att beställa fler AFU bedömer regeringen att det ryms inom ramen för de medel som får använda för utgifter för försäkringsmedicinska utredningar eftersom de anslagna medlen inte har förbrukats fullt ut. Referensmaterialet ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegräns- ningar ur medicinskt hänseende. Den lagändring som föreslås i denna proposition bedöms, tillsammans med det kunskapsmaterial som Försäk- Prop. 2020/21:171 ringskassan och Arbetsförmedlingen kommer att ges i uppdrag att utveckla, underlätta för när kvalificerade bedömningar ska göras mot normalt förekommande arbeten. Förändringen gör det bl.a. lättare för myndigheten att ta ställning till om den försäkrade kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning. Uppdraget bedöms dessutom skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen, vilket underlättar för , Arbetsförmedlingen och den enskilda individen. kommer att behöva vidta utbildnings- och informationsinsatser för att kunskapsmaterialet ska kunna användas i handläggningen. Kostnader för sådana insatser bedöms rymmas inom myndighetens befintliga resurser. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till handläggning. Arbetsförmedlingen berörs av förslaget genom det uppdrag som myndigheten kommer att ges att tillsammans med utveckla ett kunskapsmaterial som kan användas av vid bedömning av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Kunskapsmaterialet ska utvecklas utifrån det referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga som har utvecklats av och Arbetsförmedlingen. Uppdraget bedöms också, som tidigare nämnts, skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen. Dessutom bedöms Arbetsförmedlingen kunna ha nytta av att beslut blir mer konkreta i de fall individen behöver stöd av Arbetsförmedlingen i omställningen till ett nytt arbete. Statskontoret saknar kostnadsberäkningar när det gäller förslaget att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att förvalta och vidareutveckla det referensmaterial som utredningen föreslår ska utgöra ett handläggarstöd vid prövningen. Arbetsförmedlingen gör bedömningen att det krävs ett tydligt formulerat uppdrag till myndigheten och att resurser bör tillförsäkras myndigheten. Arbetsförmedlingen ska vidta de insatser som behövs för att förvalta och vidareutveckla kunskapsmaterialet. Det innebär en ny uppgift för Arbetsförmedlingen. Myndigheten kommer att ges särskilda medel för uppdragets genomförande. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till Arbetsförmedlingens förvaltning och vidareutveckling av stödmaterialet. 7.6Konsekvenser för hälso- och sjukvården Förslaget innebär ingen förändring i hälso- och sjukvårdens arbete med sjukskrivningar. ISF menar att eftersom uppgifterna i ett läkarintyg inte kan ställas i relation till referensmaterialet som det är utformat så krävs en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmåge- 2020/21:171 utredning (AFU) för att materialet fullt ut ska kunna ge handläggarna vägledning om den försäkrades arbetsförmåga mot angivet normalt förekommande arbete. ISF:s bedömning utgår från att det nuvarande referensmaterialet är utformat att användas med det medicinska underlag som tas fram inom ramen för en AFU. Det uppdrag som regeringen kommer att ge till och Arbetsförmedlingen om att utveckla det befintliga referensmaterialet ska emellertid ge handläggarna det stöd som de behöver för att kunna bedöma arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan att det behövs en AFU som beslutsunderlag. Förslaget innebär inte att ska begära andra eller mer utvecklade uppgifter från hälso- och sjukvården. Regionerna är, enligt lagen om försäkringsmedicinska utredningar, skyldiga att utföra sådana utredningar på begäran av . Enligt den lagen har regionerna rätt till ersättning från staten för kostnader för försäkringsmedicinska utredningar. Regionerna kommer därmed att kompenseras för de utredningar som utförs på begäran av . anser att beslut om avslag som i vissa fall blir svårare att förstå och acceptera kan leda till att fler personer begär omprövning och överklagar till domstol. ISF anser att en ökad tydlighet i beslut kan leda till att fler begär omprövning och överklagar till domstol. ISF hänvisar till sin rapport i förvaltningsdomstolarna (2014:18) där myndigheten drar slutsatsen att ju bättre en person förstår förvaltningsrättens dom i ett socialförsäkringsmål, desto större är sannolikheten för att han eller hon kommer att överklaga domen. Regeringen anser liksom ISF att förslaget innebär en ökad tydlighet för försäkrade. Förståelsen för hur har kommit fram till sitt beslut kommer att öka. Det är svårt att förutse om beslut om sjukpenning kommer att överklagas i större utsträckning till följd av den nya bestämmelsen. En tydlig motivering av ett beslut kan antingen övertyga den försäkrade om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Regeringen bedömer således att det inte finns anledning att anta att förslaget kommer att påverka antalet överklaganden till domstol i någon riktning. Förslaget i denna proposition innebär att bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga ska göras i förhållande till normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp. ISF är osäker på om domstolen bara ska pröva om den försäkrade har förmåga att försörja sig genom arbete i den yrkesgrupp som har angett i det överklagade beslutet. ISF anser att det är mindre lämpligt att inskränka prövningsramen på det sättet då det skulle kunna resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till . Som framgår av avsnitt 5 avser detta lagstiftningsärende rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana Prop. 2020/21:171 principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken