prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — tvång, 2. vilseledande, 3. utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller 4. annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst .” Människohandel för alla ändamål I människohandel för ”alla ändamål” ingår exploatering för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för Se 4 kap. 1 a § (1962:700). Enligt förordningen (2014:1102) med instruktion för har i uppgift att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel. nationella rapportörens uppgifter ingår bland annat att i en skrivelse till regeringen redogöra för omfattningen av människohandel till, i och genom samt lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas. EU-land ska ha en nationell rapportör för människohandel enligt den s.k. Haagdeklarationen.292 Nationellt metodstödsteam mot prostitution och NMT leds av och består av myndigheter som arbetar mot prostitution och alla former av människohandel. NMT är en operativ och strategisk resurs för att utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel, samt bistå kommuner, myndigheter och frivilligorganisationer i människohandelsärenden i specifika 292The Ministerial for Effective Measures to Prevent and Combat Trafficking in Women for the Purpose of Sexual Exploitation (, 24–). 86 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (s.k reflektionsperiod) beviljas av efter ansökan från förundersökningsledare hos polis eller åklagare. reflektionsperiod men är inte definierat så i lagstiftningen. ”Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall på ansökan av förundersökningsledaren ges till en utlänning som vistas här, om 1. det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras, 2. utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de 3. utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersökningen avser, och 4. hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas.” 5 kap. 15 § första stycket utlänningslagen (2005:716) Regionkoordinatorer finns i de sju regionerna Bergslagen, , Mitt, Nord, Syd, Väst och Öst. De är anställda inom i respektive kommun och ingår i NMT, Nationellt metodstödsteam mot prostitution och människohandel, som koordinerar arbetet i regionen och har ett nära samarbete med andra myndigheter och organisationer. De är en resurs för yrkesverksamma som hanterar misstänkta fall av människohandel och kan ge information om rättigheter till stöd och samordna De kan ge direkt stöd till personer som har blivit utsatta för människohandel och kan vara behjälpliga i planeringen av ett tryggt återvändande till hemlandet. medfinansieras även av länsstyrelser. Regionala skyddsombud () Regionala skyddsombud har som huvudsaklig uppgift att aktivera och stödja arbetsmiljöarbetet, framför allt på mindre företag. Regionala skyddsombud kan träda in när det lokala skyddsombudet behöver stöd eller på arbetsplatser där det inte finns en skyddskommitté. De har också i uppgift att se till att lokala skyddsombud utses. Uppgifter för regionala skyddsombud regleras i 6 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160). Regional myndighetssamverkan, samma sak som vi i granskningen kallar myndighetsgemensamma kontroller. RMS-grupper är de grupper som samlar de medverkande myndigheterna i varje region. Personer som är medborgare i ett land utanför EU/EES. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Uppehållsrätt kallas den rättighet som ger EU/EES-medborgare och deras familjemedlemmar rätt att vistas i än (utlänningslagen 3 a kap.). ingen särskild registrering, träder i kraft så fort personen uppfyller villkoren och finns kvar så länge villkoren är uppfyllda. Uppehållsrätt har den EU-/EES-medborgare som har vistats i och som: - är arbetstagare eller egen företagare i - har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning - är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt och har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring som är giltig i för sig och sina familjemedlemmar - har tillräckliga medel för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i . Även familjemedlemmar till personen som har uppehållsrätt har En EU-/EES-medborgare som har vistats lagligt i utan avbrott under har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § utlänningslagen 2005:716) I utländsk arbetskraft ingår i granskningen: utstationerade arbetstagare, inhyrd arbetskraft från EU/EES och tredjeland, personer med arbetstillstånd från tredjeland och personer med andra typer av arbetstillstånd via , till exempel asylsökande eller anknytningsärenden. arbetskraft inkluderar vi även personer som arbetar i utan arbets- eller uppehållstillstånd. En utstationerad arbetstagare är en person som vanligen arbetar i ett visst land men som skickas till ett annat land av sin arbetsgivare för att arbeta där . tid innebär att det ska finnas ett startrespektive slutdatum för när tjänsterna ska utföras. Den utländska arbetsgivaren ska tillhandahålla tjänster över gränserna och det ska finnas en mottagare av tjänsterna i det land som arbetstagaren skickas Villkoren för utstationering styrs av lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare samt förordningen (2017:319) om utstationering av arbetstagare. En person som är anställd i ett land och sänds ut för att arbeta i ett annat land, men fortsätter att vara omfattad av det sociala trygghetssystemet i det förstnämnda landet. 88 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har fyra delfrågor som sammantaget besvarar den övergripande frågan om huruvida staten arbetar effektivt för att motverka arbetskraftsexploatering. Den första frågan rör om huruvida regelverket ger goda förutsättningar för att förebygga och motverka arbetskraftsexploatering. För att besvara den har vi kartlagt och analyserat det regelverk som reglerar villkoren på arbetsmarknaden. Den andra frågan om myndigheternas kontroller har vi besvarat genom huvudsakligen intervjuer med företrädare för berörda myndigheter och enkäter till arbetsmiljöinspektörer och . Fråga tre om information till utländska arbetstagare har vi besvarat genom att gå igenom myndigheternas information på webbplatser. Vi ställde också kompletterande skriftliga frågor till berörda myndigheter. Den fjärde och sista frågan rör förutsättningarna för att ge skydd och stöd till offer för arbetskraftsexploatering. Vi besvarade den genom att analysera statistik och befintligt regelverk kring skydds- och stödprocessen. Vi intervjuade också berörda myndigheter, regionkoordinatorer och som möter offer. Intervjuer och skriftliga svar på frågor Vi genomförde sammanlagt drygt 20 intervjuer med sammantaget drygt 45 personer och . De flesta intervjuerna gjordes i , men ett antal intervjuer gjordes via Skype och telefon. Vid alla intervjuer utom en deltog två personer från . Några intervjupersoner intervjuade vi med mellan sex och elva månaders mellanrum. Vi skrev minnesanteckningar vid intervjuerna som intervjupersonerna fått tillfälle att godkänna. Vi valde intervjupersonerna för att de har kunskap om arbetskraftsexploatering genom sina respektive funktioner. På intervjuade vi tillförordnad avdelningschef för avdelningen för myndighetsgemensam kontroll samt en handläggare med särskilt ansvar för frågor som kopplar mot människohandel och/eller människoexploatering vid samma avdelning. Vi intervjuade också en samordnare vid avdelningen för inspektion. De flesta intervjupersonerna på arbetar vid Nationella operativa avdelningen (). Vi intervjuade sektionschef och gruppchef vid människohandelssektionen i . Vi hade också intervjuer med nationella rapportör för människohandel samt en kriminalinspektör vid underrättelseenheten. Vi intervjuade tillförordnad enhetschef, chef för strategiska R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T gruppen, en jurist och en strategisk samordnare vid utredningssektionen inom gränspolisen samt en processledare och statistikansvarig. vitelefonintervjuer med chefer vid tre regionala gränspolisenheter (, Syd och Väst). Vid har vi intervjuat utredare för prostitution och människohandel. På intervjuade vi den nationella kontrollsamordnaren, en expert på ekonomisk brottslighet samt en områdeschef. På intervjuade vi en verksamhetsexpert och en processledare. Vi har också intervjuat regionkoordinatorer i fem av sju regioner: , Nord, Syd, Mitt och Väst. På har vi intervjuat verksamhetssamordnare vid traffickingcentrumet Safe Havens. Genom kunde vi också intervjua en person som utsatts för arbetskraftsexploatering i . Vi har intervjuat arbetsmarknadsutredare vid LO, samt en expert på arbetsmiljöfrågor och en arbetsmarknadsexpert vid . Vi har haft avstämningsmöten med och tjänstemän vid , , och . I intervjuerna utgick vi från en intervjuguide som vi anpassade beroende på intervjupersonens funktion. De semistrukturerade intervjuerna varade Vi hade ett antal frågor som vi under samtalets gång bockade av, men inte i någon strikt ordning. Många av intervjuerna har vi följt upp med kompletterande följdfrågor via mejl. Vi har också riktat skriftliga frågor direkt till flera myndigheter när frågeområdet varit mer avgränsat. Som framgår av fotnoterna i rapporten är några av dessa myndigheter , utlandsmyndigheterna i , och samt . För detaljer kring tidpunkt för intervju eller skriftliga svar hänvisar vi till fotnoterna. Ursprungsplanen var att genomföra fokusgruppsintervjuer med gränspoliser och arbetsmiljöinspektörer. Det var dessvärre inte möjligt på grund av covid-19-pandemin. Arbetsmiljöinspektörernas syn på de myndighetsgemensamma kontrollerna fångade viistället via enkäten. Gränspolisens syn på arbetet fick vi i huvudsak genom intervjuer med gruppchefer i tre regioner. Vi bedömer att enkäterna och intervjuerna till stor del kunde ersätta de planerade fokusgruppsintervjuerna. Vi hade också tänkt delta i regionala samverkansmöten för att få ökad förståelse för arbetet inom det myndighetsgemensamma uppdraget. De ställdes dock in på grund av covid-19-pandemin. De återupptogs och vi fick möjlighet att delta i ett sådant regionalt samverkansmöte med via Skype . Under mötets inledning valde att dra sig ur mötet på grund av vår medverkan. 90 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet med de båda enkäterna var att öka vår förståelse för arbetet med tillsyn på arbetsplatser och vad som möter dem som är ute på inspektion. För att få en ökad förståelse för roll i de myndighetsgemensamma kontrollerna skickade vi en enkät till de 26 arbetsmiljöinspektörer som myndigheten identifierat deltar i de myndighetsgemensamma kontrollerna. Vi skickade enkäten via en unik länk i webbverktyget Webropol . En påminnelse gick ut den Se bilaga 5 för enkätsvar. LO organiserar de flesta av de branscher som är identifierade som riskbranscher för arbetskraftsexploatering. Enkäten syftade till att öka vår förståelse för fackförbundens arbete och syn på arbetskraftsexploatering. Inför enkätutskicket hade vi diskussioner med LO:s arbetsmarknadsutredare. skickade vi enkäten via mejl till LO:s 14 medlemsförbund: , , , , Facket för Skogs-, Trä- och Grafisk bransch, , Hotell- och restaurangfacket, Industrifacket , , , , , , , Service- och kommunikationsfacket, och . Enkäten bestod av 14 frågor (se bilaga 6) och 12 förbund besvarade enkäten. Vi har tagit del av regelverk i form av lagstiftning och styrdokument såsom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. Vi har gått igenom ett antal utredningar, forskningsrapporter och annan litteratur inom området. Vi gick översiktligt igenom myndigheternas webbplatser vad gäller den information de riktar till arbetstagare med fokus på språk och innehåll. Vi ställde även kompletterande frågor till några av de berörda myndigheterna. Vi har inte undersökt i vilken mån informationen faktiskt når utländska arbetstagare. Däremot har vi frågat i våra intervjuer med personer som möter offer för arbetskraftsexploatering i vilken mån deras klienter kände till arbetsvillkoren i innan de kom hit. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T 92 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns många olika grupper av personer som kan drabbas av arbetskraftsexploatering. De som är mest utsatta är de som har migrerat till . Det sker en ökad rörlighet av arbetskraften från fattigare till rikare länder i hela världen. Utländska arbetstagare kan vara villiga att acceptera arbetsvillkor som är betydligt sämre än i men som ändå är att föredra framför arbetslöshet eller lågbetalda arbeten i hemlandet. Att flytta till ett annat land kan dock skapa eller förvärra den sociala eller ekonomiska utsattheten för individen. Risken för exploatering kan öka av att man inte kan språket, inte har några kontakter utanför arbetsplatsen och inte känner till de lokala rättsnormerna eller vet vart man kan vända sig för att få hjälp.293 Vilken risk en migrant har att utsättas för arbetskraftsexploatering beror på under vilka rättsliga förutsättningar personen har kommit till för att arbeta. De största riskerna finns för dem som är i landet utan arbetstillstånd eller utan rätt att vistas här. Regelverket för arbetstillstånd är mycket komplext och det kan göra att migranten är osäker på om hen har rätt att arbeta eller inte i landet. en rädsla för att vända sig till myndigheterna om arbetsförhållandena är dåliga. I den här bilagan har vi sammanställt information om några större grupper arbetskraftsinvandrare som riskerar drabbas av arbetskraftsexploatering. Grupperna går inte att slå ihop för att få en övergripande bild av hur många som kan tillhöra grupper med högre risk för exploatering. Det beror på att en och samma person i vissa fall kan tillhöra två grupper, till exempel. både vara utsänd och utstationerad eller vara utstationerad och ha ett arbetstillstånd via . Det finns ytterligare grupper som löper högre risk att drabbas men som vi inte tar upp här. Det handlar till exempel om flyktingar som är nyetablerade på svensk arbetsmarknad, anhöriga till flyktingar och arbetskraftsinvandrare, samt personer från tredjeland som har kommit till för att studera men som arbetar i större eller mindre utsträckning. En annan faktor som påverkar risken för exploatering är anställningsförhållandet mellan den anställda och företaget. Det kan finnas större risk för anställda i bemanningsföretag än för fastanställda. Det finns också en utmaning med så kallade falska egenföretagare. Det är personer som på pappret är egenföretagare och därför behöver betala sina egna sociala avgifter. I själva verket arbetar de åt en arbetsgivare och borde enligt gängse normer vara anställda.294 293Se t.ex. FRA, Severe labour exploitation: workers moving within or into Union States’ obligations and victims’ rights, 2015. 294Se t.ex. m.fl., Lägesrapport . För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, 2019, och LO, Utländska arbetstagare på svensk arbetsmarknad – en handbok, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Sammanfattningsvis finns det väldigt många vägar in på svensk arbetsmarknad för den som vill arbeta i landet. Det är viktigt att ha i åtanke för den som vill minska arbetskraftsexploatering genom att förändra regelverket för arbetskraftsinvandring. Arbetskraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd Enligt flera bedömare förekommer det att personer som kommer från länder utanför EU/EES och har fått arbetstillstånd via hamnar under exploaterande villkor när de kommer till . Bärplockare och plantörer, som är den största yrkesgruppen bland arbetskraftsinvandrare från tredjeland, bedöms av flera parter vara en yrkesgrupp där arbetskraftsexploatering förekommer.295 Av de 22 000 arbetstillstånden rörde uppskattningsvis 3 000 ärenden branscher där ställer högre krav för arbetstillstånd. Ytterligare 6 000 ärenden rörde bärplockare eller plantörer från Thailand.296 Den som har medborgarskap i ett land utanför EU/EES behöver söka arbetstillstånd via För att få arbetstillstånd ska personen ha ett erbjudande om arbete Arbetsgivaren måste ha annonserat tjänsten i och inom EU/EES och under minst innan anställningserbjudandet skapades. Särskilda regler gäller för artister, au-pairer, bärplockare, säsongsarbetare, forskare, idrottare och tränare, praktikanter, volontärer och för EU-blåkort eller ICT-tillstånd. Inom en del branscher ställs det högre krav på arbetsgivare; arbetsgivaren ska bland annat kunna visa att det finns förutsättningar för att betala ut lön till arbetstagaren.297 för statistik över antalet utfärdade arbetstillstånd. Det finns en god kunskap om hur många arbetskraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd som befinner sig i . De arbetskraftsinvandrare som befinner sig relativt permanent i landet är inkluderade i lönestrukturstatistiken och det går därför att följa upp deras löner. har i en tidigare granskning undersökt lönerna hos arbetskraftsinvandrare. Då framkom att av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna hade en lön , vilket är den nivå som krävs för att behålla sitt arbetstillstånd. Ungefär lika många hade inte någon registrerad lön alls.298 295Se t.ex. svar på enkät till , april–samt Vogiazides, Människohandel för tvångsarbete och exploatering av arbetskraft i : Exempel från restaurang och bärbranscherna, 2014. 297Migrationsverket, ”Krav för arbetstillstånd”; ”Särskilda regler för arbetstillstånd för vissa yrken och länder”; ”Högre krav för arbets-till-stånd inom vissa branscher”, hämtade . 298Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?, 2016, s. 10. 94 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Asylsökande som ges undantag från kravet på arbetstillstånd Ytterligare en grupp från tredjeland som kan ha tillstånd att arbeta i är asylsökande som ges undantag från kravet på arbetstillstånd, så kallat AT-UND.299 Dessa personer kan vara en riskgrupp för exploatering eftersom de har starka drivkrafter att skaffa ett arbete och därmed få möjlighet till permanent uppehållstillstånd eller kunna ansöka om arbetstillstånd från om de inte får asyl.300 handlade det om närmare 12 000 personer. , och är vanliga ursprungsländer i denna grupp. Det är grupper som har små chanser till asyl, men som ofta kommer till för att arbeta.301 För dessa personer har inga uppgifter om var de arbetar eller under vilka villkor arbetet sker. Asylsökande som ges undantag från kravet på arbetstillstånd (så kallat AT-UND) En asylsökande är undantagen från kravet på arbetstillstånd om denna uppfyller följande villkor: •personen lämnar in godtagbara identitetshandlingar, eller på annat sätt medverkar till att klarlägga sin identitet •personens ärende ska prövas i •personens ansökan är välgrundad. Det går inte att få AT-UND om personen har fått ett beslut om avvisning som ska genomföras . Ett AT-UND gäller normalt till dess att personen får uppehållstillstånd eller lämnar landet.302 Undantag från kravet på arbetstillstånd regleras i 5 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97). Tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder Det finns även vissa möjligheter för den tredjelandsmedborgare som har fått uppehålls- och arbetstillstånd i ett annat EU/EES-land att arbeta i . För att ha rätt att arbeta i på samma grunder som EU/EES-medborgare ska de ha varit bosatta i ett EU/EES-land och beviljats ställning som varaktigt bosatt i det landet.303 beviljade uppehållstillstånd för omkring 2 200 tredjelandsmedborgare som varit varaktigt bosatta i annat EU/EES-land.304 299Se 5 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97). 300Migrationsverket, ”Frågor och svar om permanent uppehållstillstånd för dig som har sökt asyl och kan försörja dig själv som anställd eller egen företagare”, hämtad . 301Mejl från företrädare för , . 302Migrationsverket, ”Arbeta som asylsökande”, hämtad . 303Se även 5 kap. 23 § andra stycket utlänningslagen (2005:716) och 4 kap. 9 och 16 a §§ utlänningsförordningen (2006:97). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i annat EU-land Personer som har bott i ett EU-land med uppehållstillstånd kan ansöka om att få ställning som varaktigt bosatt i det landet. Den som får ställning som varaktigt bosatt får ett särskilt EG/EU-uppehållstillstånd som innebär att personen har vissa rättigheter som liknar de som en EU-medborgare har. Det ger personen större möjligheter att flytta till ett annat EU-land för att till exempel arbeta, studera, starta eget företag eller leva på sin pension.305 Det förekommer att personer från till exempel arbetar i med arbetstillstånd som är utfärdade i eller att personer från har arbetstillstånd från . Dessa personer har ofta inte varit bosatta i de andra EU-länderna utan kommit relativt direkt till för att arbeta.306 Denna grupp är en grupp med högre risk för att utsättas för arbetskraftsexploatering eftersom de i många fall arbetar utan giltiga tillstånd och därmed kan avvisas. Eftersom regelverket är komplext är det dock sannolikt att många i gruppen tror att de arbetar lagligt i landet. Det finns även undantag som innebär att vissa grupper från tredjeland kan komma via EU till och arbeta tillfälligt utan att behöva ett arbetstillstånd.307 har inga uppgifter om dessa arbetstagare, som vanligtvis arbetar inom byggsektorn. Personer som är än i behöver dock ansöka om uppehållstillstånd.308 var det omkring 41 500 personer som var anmälda som utstationerade i ; hälften av dessa arbetade i branscher som bedömer ha en högre risk för arbetslivskriminalitet.309 Byggbranschen, som är den överlägset vanligaste branschen för de utstationerade, är också den bransch som myndigheter och fackförbund bedömer har den högsta förekomsten av arbetskraftsexploatering.310 305Migrationsverket ”Uppehållstillstånd i för någon med ställning som varaktigt bosatt i ett annat EU-land”, hämtad . 306Mejl från företrädare för , . 307Det krävs att personen har rätt att arbeta och vistas i EES-staten och är anställd vid ett företag i det landet och för företagets räkning ska arbeta tillfälligt i i samband med entreprenad eller liknande. Bestämmelserna om undantag från kravet på arbetstillstånd finns i 5 kap. 2 § utlänningsförordningen. 308Mejl från företrädare för , . 309Branscherna är bygg, städ, restaurang, skönhet, transport och vård och omsorg. Mejl från företrädare för , . 310Riksrevisionens enkät till , april–; m.fl., Lägesrapport . För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, 2019. 96 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utstationering innebär att en arbetstagare på uppdrag från sin utländska arbetsgivare utför tillfälliga tjänster över gränserna för en i etablerad mottagare. Reglerna om utstationering är gemensamma för EU och EES-området.