prop · H9031 · 2021-09-20 00:00:00 — Det rådande låga ränteläget innebär emellertid att penningpolitikens möjligheter att på ett verkningsfullt sätt stimulera ekonomin genom reporäntan är begränsade, vilket ökar behovet av finanspolitiska stimulanser. Internationella bedömare, som t.ex. Europeiska kommissionen, och (), pekar på vikten av att inte dra tillbaka stimulanser för snabbt, givet den djupa lågkonjunktur som följt av pandemin. Prognoser för konjunkturlägets utveckling är i allmänhet mycket svåra att göra och pandemin medför att prognosen är ovanligt osäker. Finanspolitiken kan alltså fram- över behöva anpassas till ett konjunkturläge som avviker från det som prognostiseras i denna proposition. Regeringens plan är att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023. Den aktuella prognosen, som bygger på beslutade och aviserade reformer, visar på ett sparande över den målsatta nivån 2023 (se tabell 4.1). Utgiftstaket omfattar samtliga utgiftsområden på statens budget exklusive utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m., samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. I följande avsnitt (4.2) föreslår regeringen i enlighet med 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Utrymmet mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginal. Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes (se tabell 4.2). Tabell 4.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak Miljarder kronor om inte annat anges. För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall –2020 och prognos 2021–2023 Ursprungligt beslutade nivåer på Slutgiltiga nivåer på utgiftstaket3 Årlig nominell förändring av utgiftstaket Budgeteringsmarginal, procent av 1.De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 2Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivåer. Justeringarna medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. De reella justeringar som redovisas här är de ackumulerade reella justeringarna . 3Den slutgiltiga nivån på utgiftstaket är summan av den ursprungliga nivån och eventuella tekniska och reella justeringar. 4Förändring av utgiftstakets nivå jämfört med föregående år vid det tillfälle nivån beslutades av . Notera att beloppen i denna rad avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 1) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Källor: och egna beräkningar. Regeringen har en riktlinje för hur stor budgeteringsmarginalen minst bör vara i budgeteringsfasen för att hantera osäkerheter. Enligt riktlinjen bör utrymmet till utgiftstaket uppgå till av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), för (t+1), för det andra följande året (t+2) och för det tredje följande året (t+3). beslutade att höja utgiftstakets nivå efter regeringens förslag i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2019/20:99, bet. 2019/20:FiU21, rskr. 2019/20:340) med anledning av det behov av åtgärder som spridningen av sjukdomen covid-19 har fört med sig. Av samma skäl beslutade om en höjning av utgiftstakets nivå efter regeringens förslag i budget- propositionen (prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:FiU1, rskr. 2020/21:63). Regeringen anser att budgeteringsmarginalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen –2023. Jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition beräknas budgeteringsmarginalen bli större 2021, mindre 2022 och mindre 2023. I avsnitt 6 görs en närmare genomgång av hur prognosen för de takbegränsade utgifterna förändrats sedan 2021 års ekonomiska vårproposition. 4.2.2Tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå syftar till att bevara takets ursprungliga begränsande effekt på de offentliga finanserna. Finanspolitiskt motiverade ändringar av nivån medför tvärtom att takets begränsande effekt på de offentliga finanserna ändras. Tekniska justeringar genomförs regelbundet, medan finanspolitiskt motiverade ändringar endast bör genomföras under exceptionella omständigheter. Tabell 4.3 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer Reglering kommunalekonomisk utjämning: Summa tekniska justeringar (avrundat) Källa: Egna beräkningar. Utgiftstaket för ett specifikt år ska ha samma begränsande effekt från att det beslutas, normalt i förväg, till dess att det aktuella budgetåret passerats. Under en så sker dock normalt budgettekniska förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att behålla utgiftstakets ursprungliga begränsande effekt på de statliga utgifterna görs tekniska justeringar av beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Tekniska justeringar har genomförts regelbundet sedan utgiftstaket infördes och föreslås normalt i budgetpropositionen. Vissa budgetförändringar i denna proposition motiverar tekniska justeringar av dels de fastställda nivåerna på utgiftstaket och 2023, dels det förslag till nivå som regeringen redovisar i denna proposition (se tabell 4.3). Förslaget i denna proposition om skattelättnad för cykelförmån medför minskade skatteintäkter för kommuner och regioner. För att neutralisera effekten på kommunernas finanser föreslås motsvarande belopp tillföras anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner fr.o.m. Detta motiverar en teknisk justering av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att förändringar i skattesystemet har påverkat det kommunala skatteunderlaget. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar den ovan nämnda förändringen att de tidigare fastställda och bedömda nivåerna inte bör ändras av tekniska skäl eftersom den avrundas ned till . 4.2.3Förslag till nivå på utgiftstaket Regeringens förslag: Utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget fastställs till . Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår att utgiftstakets nivå ska uppgå till . Nivån är oförändrad jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition. Nedan beskrivs den föreslagna nivån på utgiftstaket med utgångspunkt i de faktorer som redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2017/18:207). Utgiftstaket i förhållande till överskottsmålet De takbegränsade utgifterna beräknas uppgå till 2024 (se tabell 4.4). I förhållande till den föreslagna nivån på utgiftstaket på kan de takbegränsade utgifterna därmed öka med maximalt 66 miljarder bör lämnas obudgeterade under utgiftstaket i budgetpropositionen som en buffert för oförutsedda händelser under budgetåret, i enlighet med riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. I budgetpropositionen bör därmed de takbegränsade utgifterna som mest uppgå till , vilket är högre än i nuvarande bedömning. Detta utrymme för möjliga utgiftsökningar motsvarar ca Att det finns ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte att det finns utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre och budgeteringsmarginalen i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen, exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar såsom högre inflation, oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för nya reformer eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen, försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar påverkas i många fall inte möjligheten att uppnå överskottsmålet. Det beror dels på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna normalt bör kunna försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Dels på att generella förändringar av pris- och lönenivån tenderar att påverka den offentliga sektorns inkomster och utgifter i ungefär samma utsträckning. Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inte annat anges Av beslutade nivåer på utgiftstaket Regeringens förslag till nivåer på utgiftstaket Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, procent av potentiell BNP Utgiftstak, fasta priser2 Takbegränsade utgifter, procent av BNP Takbegränsade utgifter, fasta priser3 Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter Budgeteringsmarginal, procent av BNP Finansiellt sparande, procent av BNP -1,8 -0,7 Strukturellt sparande, procent av BNP -1,2 -0,6 Offentliga sektorns utgifter, procent av BNP 1Regeringens bedömning av nivån på utgiftstaket ekonomiska vårproposition. 2Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. Utgifter motsvarande andelen transfererings- anslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) är omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Av de takbegränsade utgifterna har , motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , behandlats som transfereringsanslag. 3Samma metod har använts som vid beräkningen av utgiftstaket (se not 2) med undantag för att av de takbegränsade utgifterna inte behandlats som transfereringsanslag. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek De takbegränsade utgifterna beräknas öka med 2021 jämfört med , vilket motsvarar en ökning . Det är en stor utgiftsökning som endast överträffats av förändringen , då statens budgetstruktur ändrades och utgiftstaket infördes. Att utgiftsökningen är så stor 2021 förklaras av de fortsatta åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av spridningen av covid-19. Eftersom åtgärderna 2021 till stor del är tillfälliga beräknas de takbegränsade utgifterna minska 2022 och 2023 i takt med att krisåtgärderna fasas ut. Utgifterna börjar sedan öka igen 2024. Som andel av BNP beräknas de takbegränsade utgifterna vara något lägre än 2019. Budgeteringsmarginalen 2024 uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal på som regeringen vill upprätthålla till utgiftstaket för det tredje tillkommande året i enlighet med riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades . Om det bedöms förenligt med överskottsmålet är det rimligt att reformer ska kunna genom- föras på budgetens utgiftssida. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna. I ett exempel där det tillgängliga utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budget- propositionen skulle tas i anspråk för högre utgifter, dvs. utöver bedömningen av de takbegränsade utgifterna i denna proposition, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på 2021–2024. Förändringen kan jämföras med den genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition vilken uppgår till 2021–2024. Att utgifterna ökar så svagt beror på de tillfälliga åtgärder regeringen vidtagit med anledning av pandemin. Den genomsnittliga ökningstakten –uppgick till . Bortsett , som hade osedvanligt höga utgifter, uppgick den genomsnittliga ökningstakten till . Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Utgiftstakets nivå uppgår till av potentiell BNP 2021. minskar andelen då höjningen av utgiftstaket i budgetpropositionen var högre än 2022. bedöms andelen minska till , vilket är lägre än bedömningen ekonomiska vårproposition. Den lägre nivån beror på att potentiell BNP reviderats upp. 4.3Uppföljning av det kommunala balanskravet I målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ingår det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och regioner. För kommuner och regioner är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om kraven i kommunallagen (2017:725) på en balanserad budget uppfylls. Detta krav benämns vanligtvis balanskrav och innebär att kommuner och regioner ska upprätta en budget för nästa kalenderår där intäkterna överstiger kostnaderna. Kommunernas och regionernas årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Balanskravet utvärderas med hjälp av resultatmåttet balanskravsresultat som definieras i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning. Negativa balanskravsresultat ska enligt kommunallagen som huvudregel återställas . Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet i regel vara högre. Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och regionerna själva. Positivt balanskravsresultat i kommunsektorn Balanskravsresultatet uppgick för kommunsektorn som helhet till , varav kommunerna svarade för . blev balanskravsresultatet högre än 2019. Årets resultat enligt resultaträkningen uppgick för sektorn som helhet till 2020. Balanskravsresultatet var därmed lägre än årets resultat 2020. Differensen mellan balanskravsresultatet och årets resultat består främst av ökad avsättning till resultatutjämningsreserven och för justering för realisationsvinster. Kommuner och regioner får reservera överskott till en resultatutjämningsreserv som kan användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Resultatutjämnings- reserverna uppgick till för sektorn som helhet, varav kommunerna stod för . Resultatutjämningsreserverna ökade totalt med . Två tredjedelar av kommunerna (188 kommuner) och hälften av regionerna (10 regioner) har avsatt medel till en resultatutjämningsreserv. Andelen ökade för både kommunerna och regionerna . Andelen kommuner som redovisat positiva balanskravsresultat har varierat mellan åren. –2020 har andelen varit som lägst 2018 och som högst 2016 och 2020. För regioner har motsvarande andel varierat mellan som lägst 2018 och 2019 och som högst 2020 då ingen region redovisade ett negativt balanskravresultat. Av de elva kommuner som 2020 redovisade ett negativt balanskravsresultat anförde fyra kommuner och en region synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa resultatet. Vid utgången av 2020 var det 20 kommuner och 2 regioner som hade ett negativt resultat kvar att återställa, totalt respektive . Resultatet efter finansiella poster har varit positivt för kommunsektorn som helhet och uppgick det till (se vidare utg.omr. 25 avsnitt 2.5). Balanskravet 2021–2024 I regeringens prognos väntas konjunkturen i närtid återhämta sig vilket leder till en tillväxt av de kommunala skatteinkomsterna nära de senaste tio årens genomsnitt 2021 och 2022. fortsätter statsbidragen att öka kraftigt för att kommuner och regioner ska kunna hantera pandemin och dess följdverkningar. Det leder till en relativt hög nivå på de kommunala inkomsterna . Kommunsektorns resultat efter finansiella poster förväntas uppgå till 2021. –2024 beräknas resultatet efter finansiella poster uppgå till 20–. Regeringen bedömer att sektorn som helhet kommer att redovisa ett positivt balanskravsresultat –2024. I avsnitt 8.5 beskrivs de antaganden och bedömningar som ligger till grund för prognosen för kommunsektorns finanser. För att medborgarna och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finans- politiken måste den vara hållbar på lång sikt. Med detta menas att de lagar och regler som bestämmer den offentliga sektorns inkomster och utgifter inte kommer att behöva genomgå omfattande och oväntade förändringar som en följd av att sektorns finansiella ställning försämrats. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att på ett ordnat sätt kunna hantera både temporära nedgångar i den ekonomiska aktiviteten och de ökade utgifter som kan följa av att det blir fler äldre i befolkningen. Ett mått på förtroendet för finanspolitiken är den svenska statens upplånings- kostnader. I har räntan på tioåriga statsobligationer legat på en historiskt mycket låg nivå och endast något högre än den tyska statslåneräntan, som ofta används som en jämförelsenorm (se tabell 4.5). Trots de omfattande finans- politiska åtgärder som vidtagits och är statsskuldsräntan fortsatt låg och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld liten i internationell jämförelse. När de temporära reformer som beslutats och aviseras i denna proposition avvecklas, och den offentliga sektorns finansiella sparande åter är i linje med överskottsmålet, kommer den offentliga skulden att minska som andel av BNP. Den finansiella nettoställningen, dvs. summan av den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder, är fortsatt positiv även om ställningen försämras som andel av BNP . Även den offentliga sektorns avkastning av finansiellt kapital netto, dvs. skillnaden mellan kapitalinkomster och kapitalutgifter, har varit positiv och bedöms motsvara ungefär en procent av BNP . Redovisningen i tabell 4.5 visar en fortsatt stark finansiell ställning och tyder på att förtroendet för den svenska finanspolitiken är starkt. Tabell 4.5 Finanspolitiska nyckeltal Procent av BNP, procent respektive procentenheter. Utfall 2018–2020, prognos 2021–2024 Källor: , Macrobond och egna beräkningar. Regeringen gör även, i likhet med ett antal granskare av svensk ekonomi, framåt- blickande bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa bedömningar är att tidigt fånga upp tecken på om finanspolitiken behöver läggas om, så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . I dessa bedömningar sammanfattas ofta finanspolitikens hållbarhet med de s.k. S1- och S2-indikatorerna. S1 visar hur mycket det offentliga sparandet behöver ändras för att den konsoliderade offentliga bruttoskulden ska motsvara en viss andel av BNP . I denna proposition redovisas hur stora permanenta åtgärder som sammantaget krävs 2022–2026 för att denna skuld ska motsvara av BNP 2035. Även Europeiska kommissionen beräknar S1 på detta sätt i sin bedömning av finanspolitikens hållbarhet i . Regeringens och kommissionens indikatorvärden är därmed jämförbara. I ett alternativ beräknas indikatorvärdet utifrån hur stora förändringar som krävs för att bruttoskulden ska vara i linje med det s.k. skuld- ankaret, dvs. motsvara av BNP. S2 visar hur mycket det offentliga sparandet behöver förändras 2022 för att den offentliga finansiella nettoställningen ska vara stabil som andel av BNP över en mycket lång tidshorisont. Indikatorvärdet anger den förändring av det primära sparandet som krävs utgångsåret, uttryckt som procent av BNP, för att finanspolitiken ska bli hållbar, definierat på dessa sätt. Beräkningen av S2 i denna proposition indikerar att det primära offentliga sparandet kan försämras med motsvarande av BNP 2022 utan att finanspolitiken blir ohållbar. Ett negativt värde på S-indikatorerna innebär att en permanent budgetförsvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent budgetförstärkning är nödvändig. De hållbarhetsberäkningar som gjorts i samband med denna proposition visar att finanspolitiken är långsiktigt hållbar (se tabell 4.6). S-indikatorerna har negativa värden, vilket innebär att det offentliga sparandet kan försvagas utan att finanspolitiken blir ohållbar. Indikatorvärden skiljer sig mycket lite från de värden som beräknades ekonomiska vårproposition. En mer utförlig analys av finanspolitikens hållbarhet presenteras i de ekonomiska vårpropositionerna. Tabell 4.6 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet S1 för 35 procents -3,1 -0,7 -0,2 -3,1 -0,6 -0,3 Källa: Egna beräkningar. S-indikatorerna ger en teoretisk bild av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. är måtten känsliga för olika beräkningsantaganden. Osäkerheten i en fram- skrivning av demografiska och offentligfinansiella variabler som sträcker sig långt in är mycket stor. Indikatorerna används därför inte för att bedöma storleken på budgetutrymmet i närtid, utan som indikatorer på finanspolitikens konsekvenser över en längre tidshorisont. Indikatorvärdena måste tolkas med försiktighet. Ett högt positivt indikatorvärde innebär dock att sannolikheten är högre för att finanspolitiken är ohållbar, och kommer att behöva läggas om, än om värdet är noll eller negativt. Ett högt negativt värde indikerar på samma sätt att det finns en säkerhetsmarginal till en skuldnivå som skulle kunna påverka statens kreditvärdighet på ett negativt sätt. Även om utvecklingen skulle bli mindre gynnsam än i beräkningarna visar det höga negativa S1-värdet att det finns en betydande marginal till stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att skulden inte får överstiga av BNP. När S1 beräknas utifrån att skuldkvoten ska motsvara av BNP 2035 visar indikatorn att den finanspolitik som föreslås i denna proposition är förenlig med en bruttoskuld som närmar sig skuldankarets nivå, och att det även här finns en viss säkerhetsmarginal. I detta avsnitt lämnas förslag till beräkning av inkomsterna i statens budget och en preliminär beräkning av inkomsterna . Prognosen för den offentliga sektorns skatteintäkter och för inkomsterna i statens budget redovisas. En jämförelse görs mellan nuvarande prognos och prognosen ekonomiska vårproposition (prop. 2020/21:100). Därefter görs en uppföljning av inkomsterna som beräknades i de av ursprungligt beslutade budgetarna respektive 2021. Slutligen redovisas förslag som ligger till grund för beräkningen av statens övriga inkomster. –Återhämtningen i ekonomin bedöms vara som starkast 2021 och de totala skatteintäkterna väntas öka med . Den höga nivån på hushållens kapitalskatter 2021 förklaras av stigande kapitalvinster, vilket främst beror på att tillgångspriser på finansiella och reala tillgångar ökat kraftigt. –väntas de totala skatteintäkterna öka med . Intäkterna från skatt på arbete och konsumtion bedöms öka starkt och skatt på hushållens kapitalinkomster är fortsatt på höga nivåer. –För de efterföljande prognosåren, 2023 och 2024, bedöms skatteintäkterna totalt sett öka med . Intäkterna från skatt på arbete och konsumtion väntas öka mest. –De reformer som föreslås och aviseras i denna proposition bedöms minska skatteintäkterna med 2022. –Skattekvoten, dvs. skatteintäkterna som andel av BNP, väntas uppgå till Det är en nedgång jämfört med och förklaras både av reformer och att hushållens kapitalvinster successivt bedöms återgå till det tidigare genomsnittet som andel av BNP. –I förhållande till bedömningarna ekonomiska vårproposition har totala skatteintäkter reviderats upp med –2024. Den offentliga sektorns skatteintäkter, dvs. de totala skatteintäkterna efter att avdrag gjorts för de skatter som tillhör Europeiska unionen, ska i enlighet med budgetlagen (2011:203) redovisas periodiserat.