prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — Kronofogden lyder dessutom under en gammal databaslagstiftning som inte är anpassad till dagens sätt att kommunicera med kunder.94 Svårigheten att samverka om it-utveckling och upphandling omnämns också befinner sig i en pågående process med att upphandla ett nytt system för att handlägga bidrag. Mot bakgrund av detta konstateras att varje myndighet som har den typen av uppdrag utvecklar eller upphandlar sina egna systemstöd, vilket är komplicerat. Även företrädare för konstaterar att det finns processer som utförs på många myndigheter, såsom betala ut bidrag och ta ut avgifter, men där varje myndighet utvecklar sin egen lösning eftersom det saknas samordnade system.95 Det beskrevs tidigare att Kronofogden betraktar mötet med sina kunder under nya digitala förutsättningar som ett viktigt utvecklingsområde. Förändringar av den externa kommunikationen beskrivs även som en viktig fråga hos , där det bland annat förs diskussioner om vilken servicenivå myndigheten ska erbjuda i sin svartjänst. Svarstjänsten infördes som ett sätt att öka effektiviteten genom att låta handläggarna fokusera på sina kärnuppgifter i högre utsträckning. har också arbetat med att utveckla digitala vägledningar och andra typer av digital kommunikation, vilket bland annat inneburit ett behov av att förstärka myndigheten med nya kompetenser såsom fler kommunikatörer.96 93Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 94Intervju på , . Intervju nr 2 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 95Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 96Intervju på , . 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Högre effektivitet genom centraliserade tjänster Det här kapitlet beskriver den roll som centralisering av tjänster fyller för att effektivisera administrationen. Baserat på det som framkommer i kapitlet har vi dragit följande slutsatser: •Regeringens tryck på myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter är svagt och anslutningen går långsamt. Ett av skälen till den låga anslutningstakten är målkonflikten mellan långsiktiga effektivitetsvinster för staten och anpassningar av verksamheten hos enskilda myndigheter som på kort sikt kan medföra problem. Det är oklart hur stor effektiviseringspotential som kvarstår i reformen. •Trots att Statens servicecenter kontinuerligt har ökat kostnadseffektiviteten i sina tjänster förefaller inte anslutningen leda till ökad andel resurser för kärnverksamhet hos kunderna. •Hos myndigheterna i intervjustudien har resurser som frigjorts genom anslutningen till Statens servicecenter blivit kvar inom stödverksamheten och använts för att tillhandahålla stöd med högre kvalitet. •Det finns förslag på fler centraliserade tjänster, men långsam tjänsteutveckling medför att myndigheter tvingas hitta egna lösningar. Utvecklingen av centraliserade tjänster har länge varit en del av regeringens strategi för att effektivisera administrationen inom staten. Den största åtgärden är bildandet av Statens servicecenter, men det finns även andra myndigheter som tillhandahåller gemensamma tjänster, såsom Kammarkollegiet och DIGG.97 beskriver att syftet med centraliserade tjänster ofta är att skapa långsiktiga effektiviseringsvinster som helhet, snarare än kortsiktiga vinster för enskilda myndigheter. Detta är en utmaning att hantera och departementet menar att det kan krävas ökad styrning från regeringens sida för att säkerställa att tjänsterna används. En annan utmaning är hur utvecklingen av den här typen av tjänster ska finansieras, eftersom det initialt handlar om stora investeringar.98 5.1.1 Statens servicecenter har tidigare granskats av granskade 2016 huruvida Statens servicecenter har bidragit till att effektivisera den administrativa verksamhet som övertagits från anslutna 97Mejl från företrädare för , . 98Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G I granskningen konstaterades bland annat att anslutningen inledningsvis gick långsamt och att servicecentret haft otillräckliga förutsättningar för att starta och bedriva sin verksamhet effektivt. Ett skäl till att anslutningarna gick långsamt var att flera icke anslutna myndigheter hade arbetat internt med att förbättra sin effektivitet och att vissa myndigheters administration sannolikt var mer effektiv än den hos servicecentret. Det påpekades även att regeringens styrning av myndigheters anslutning till servicecentrets tjänster har varit begränsad.99 I granskningen framgick att många myndigheter ansåg att anslutningen varken hade ökat deras effektivitet eller minskat deras administrativa kostnader, och att det därför inte varit möjligt att uppnå interna besparingar. Av de myndigheter som besvarade enkäten angav att anslutningen hade inneburit minskade personalkostnader, angav att de var oförändrade och att anslutningen hade inneburit ökade personalkostnader.100 5.1.2 Takten på nyanslutning till Statens servicecenter är låg Statens servicecenter tillhandahåller tjänster inom tre områden: lönetjänster, ekonomitjänster och konsulttjänster. Tabellen nedan visar hur antalet kundmyndigheter har utvecklats . Tabell 5 Statens servicecenters kundmyndigheter och deras anställda Källa: Årsredovisning för Statens servicecenter Tabellen visar att lönetjänsten berör flest anställda, och enligt Statens servicecenter handlar det om knappt hälften av lönerna inom staten. Det framgår också att anslutningstakten till den tjänsten sjönk 2019. Den här bilden bekräftas av servicecentret som uppger att nyanslutningstakten har sjunkit, dels till följd av att de arbetar med att byta lönesystem, dels till följd av att intresset för att ansluta sig är lägre hos de kvarvarande myndigheterna.101 Statens servicecenter konstaterar att målsättningen om gemensam lönehantering inom staten har kommit halvvägs, vilket innebär att många myndigheter kvarstår 99Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016. 100Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016. 101Intervju på , . 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som anslutningstakten minskar. Servicecentret uppfattar att det fanns ett starkare tryck från regeringen om att ansluta myndigheter till lönetjänsten . finns, enligt servicecentret, tillräckligt stor volym för att lönetjänsten ska stå på egna ben och kunde avgiften sänkas något. Servicecentret menar dock att det ur ett statligt perspektiv vore positivt om regeringen ökade trycket på kvarvarande myndigheter att ansluta sig, för att på så sätt nå en högre avkastning på investeringen i en gemensam lönetjänst.102 Det finns en förordning som reglerar att vissa myndigheter ska vara anslutna till Statens servicecenters lönetjänst.103 I praktiken har servicecentret först etablerat kontakt och genomfört en strukturerad process (bland annat gemensam förstudie, avsiktsförklaring och anslutningsprojekt) med intresserade myndigheter, och därefter har myndigheterna skrivits in i förordningen.104 Statens servicecenter poängterar att effektivisering inom myndighetens tjänsteområden inte enbart handlar om nyanslutning av fler kundmyndigheter. Det är även av stor vikt att uppnå en ökad standardisering av tjänsterna. När myndigheterna anslutit sig har det varit tillåtet att ha kvar myndighetsspecifika lösningar, en kompromiss som varit nödvändig för att få dem att ansluta sig. Servicecentret räknar med att standardisering har stor potential att öka produktiviteten, det kräver dock kompromisser från kundmyndigheterna.105 uppger att inriktningen att merparten av de statliga myndigheterna bör anslutas till lönetjänsten ligger fast, men att det är viktigt att anslutningarna görs på ett effektivt sätt och så långt som möjligt anpassas till respektive myndighets förutsättningar. bereds även ett förslag på om att vissa myndigheter ska anslutas till servicecentrets tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering.106 5.1.3Myndigheterna i intervjustudien ser tämligen positivt på befintliga tjänster från Statens servicecenter Samtliga myndigheter i intervjustudien är kunder hos Statens servicecenter,107 och både chefer i verksamheten och personer inom administrativa funktioner som har direktkontakt med servicecentret har fått beskriva hur tjänsterna fungerar. Cheferna i första linjen är överlag nöjda med servicecentrets tjänster. 102Intervju på , . 103Se förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster. 104Intervju på , . Mejl från företrädare för , . 105Intervju på , . Mejl från företrädare för , . 106Mejl från företrädare för , . 107Naturvårdsverket och Kronofogden köper både ekonomi- och lönetjänster, medan endast är ansluten till lönetjänsten. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G inom de administrativa funktionerna upplever dock att det är svårt att få gehör hos servicecentret för förslag på utveckling av tjänsterna. När det gäller cheferna i verksamheten kommer de och deras personal i huvudsak i kontakt med lönetjänsten, och överlag återger de positiva omdömen. Det beskrivs att det i vissa situationer kan vara svårt att fylla i sin frånvaro (vid föräldraledighet, vård av barn med mera), men att det då går att kontakta servicecentret och få snabbt svar. Vissa chefer lyfter dock fram att man behöver använda separata system för frånvarorapportering och tidredovisning.108 På de administrativa funktionerna, såsom ekonomi och HR, där det finns en närmare kontakt med servicecentret, är omdömena mer blandade. Företrädare för konstaterar att lönetjänsten är smidig för medarbetarna men att det är besvärligt att ta ut data från systemet. Myndighetens lokala avtal (gällande bland annat löneväxling och reseavtal) medför också att myndigheten tvingas använda egna lösningar vid sidan av lönetjänsten. De beskriver vidare att det har varit svårt att få gehör hos servicecentret för förbättringsförslag rörande detta. Därtill utförs tidredovisning och frånvararapportering i separata system, vilket skapar irritation eftersom det tidigare gjordes i ett gemensamt system.109 Hos konstateras att övergången till Statens servicecenter har lett till positiva effekter, men att det också finns skäl att rikta viss kritik. Kvaliteten på tjänsterna är inte högre än om de hade utförts i egen regi, ibland till och med sämre. Även om samarbetet med servicecentret fungerar betydligt bättre än tidigare finns det en rad detaljerade problem kopplade till ekonomitjänsten som skulle behöva lösas för att myndigheten ska kunna arbeta på ett effektivt sätt. upplever att det varit svårt att få gehör för den här typen av utvecklingsbehov hos servicecentret. Även på finns det synpunkter på att lönesystemet saknar en modul för tidrapportering, vilket innebär att personalen måste rapportera i ett separat system.110 Kronofogden anger att det sker en löpande dialog om tjänsternas kvalitet i relation till priset, där de tycker att priset är väl högt. Men över lag menar att servicecentret levererar det de ska och är tjänstvilliga vid problem.111 När vi diskuterat möjligheterna till kundanpassning med Statens servicecenter poängterar de att grunduppdraget är att erbjuda kostnadseffektiva tjänster till kundmyndigheterna och att de därför bygger en standardiserad grundtjänst inom lön, ekonomi och e-handel. Den höga graden av standardisering innebär att 108Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . 109Intervju på , . Intervju på , . 110Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 111Intervju på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . 44R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kundmyndigheternas unika önskemål kommer att bli svårare att tillmötesgå. Parallellt med detta kommer det dock att finnas mer kundunika alternativ, där utrymmet för att tillgodose enskilda myndigheters behov är betydligt större.112 Avslutningsvis har vi diskuterat med myndigheterna i intervjustudien hur de ser på tjänster från andra myndigheter. Stödet från en rad myndigheter beskrevs då i positiv bemärkelse. Till exempel angavs att stödet från ESV, Kammarkollegiet och är viktigt vid ekonomiska frågor och upphandling.113 5.2 Centrala tjänsters påverkan på administrationen Det finns få uppgifter om i vilken utsträckning införandet av Statens servicecenter och andra centrala tjänster har påverkat mängden administration som utförs inom staten. Detta avsnitt beskriver vilka iakttagelser vi har gjort i granskningen rörande de centraliserade tjänsternas påverkan på administrationen. 5.2.1Ökad kostnadseffektivitet hos Statens servicecenter men oklart hur stor effekt som uppnåtts på statens samlade administration Mot bakgrund av tidigare granskning har vi frågat servicecenter om de uppfattar att kundmyndigheterna är mer benägna att minska sin personal efter anslutningen. Det är enligt servicecentret svårt att med säkerhet uttala sig om detta, men när de tar över ekonomi- och lönetjänster förefaller det inte sällan vara så att personal vid kundmyndigheterna blir kvar. Det märks genom att den personal som arbetat med uppgifterna ofta dyker upp som operativa kontaktpersoner till servicecentret. Statens servicecenter menar att det därmed kan finnas en effektiviseringspotential kvar hos myndigheterna. Ett annat problem när personal blir kvar är att det ökar risken att nya rutiner från servicecentret tar att implementera hos kundmyndigheterna och att de hänger fast vid halvmanuella lösningar vid sidan av servicecentrets tjänster, vilket enligt servicecentret skapar onödiga administrativa steg.114 När det gäller frågan om hur administrativa kostnader påverkas av en anslutning till Statens servicecenter konstaterar servicecentret att det är svårt att mäta. När servicecentret diskuterar detta med myndigheter framgår att de ofta jämför sina direkta kostnader med avgifterna till servicecentret. Då missar man de indirekta kostnader som myndigheterna skulle ha haft för exempelvis systemförvaltning. Servicecentret menar också att migreringen till ett nytt lönesystem, som pågår 112Mejl från företrädare för Statens servicecenter, . 113Intervju på Kronofogden, . Intervju på , . Intervju på , . 114Intervju på , . Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G för vissa kunder, hade varit avsevärt mycket dyrare om den skulle ha utförts av varje enskild myndighet.115 Regeringen bedömde 2017 att inrättandet av Statens servicecenter har medfört lägre kostnader för staten som helhet. På frågan om det gjorts någon uppföljning som visar hur mycket administrationskostnaderna har förändrats svarar att det inte har gjorts någon utvärdering av servicecentret på regeringens uppdrag, men att de löpande följer upp kostnadseffektiviteten.116 Statens servicecenter presenterar nyckeltal för kostnadseffektivitet i sin årsredovisning. Där framgår att kostnadseffektiviteten för lönehantering och leverantörsfakturor har ökat i takt med att myndigheten successivt har utvecklat sin verksamhet. Servicecentret bedömer att stordriftsfördelar och den ökade kostnadseffektiviteten innebär att de här tjänsterna utförs på ett mer effektivt sätt än om motsvarande arbetsuppgifter hade fortsatt att utföras hos varje myndighet. Det är med andra ord, enligt servicecentret, avsevärt färre personer inom staten som arbetar med lönehantering och fakturering än före samordningen av dessa tjänster.117 Servicecentret redovisade att det kontinuerliga arbetet för att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen har inneburit att avgifterna för lönetjänsten inte höjts – trots kostnadsökningar för system och personal. Därutöver sänktes grundavgiften för lönesystemet med per lönespecifikation den , vilket motsvarar en kostnadssänkning på per helår för de som köper lönetjänsten. Vidare rapporterar servicecentret att anslutningen av fler myndigheter till en standardiserad grundtjänst har medfört i sänkta kostnader.118 5.2.2Personalstyrkan ökar inom de arbetsområden där Statens servicecenter levererar tjänster Statens servicecenter tillhandahåller tjänster inom lönehantering, HR och ekonomi. Det är därför intressant att undersöka hur antalet personer inom dessa arbetsområden utvecklas. Det är dock viktigt att påpeka att arbetsområdena är bredare och innehåller fler arbetsuppgifter än de som överförts till servicecentret. Redovisningen nedan ska därför inte ses som en utvärdering av tjänsterna från statens servicecenter, utan som en presentation av hur storleken på dessa personalkategorier utvecklas. Den utvecklingen påverkas av fler faktorer än servicecentrets tjänsteproduktion, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.2.3. 115Intervju på , . 2016/17:77. Mejl från företrädare för , . 117Mejl från företrädare för , . Statens servicecenter, Årsredovisning 2017. Statens servicecenter, Årsredovisning 2019. Mejl från företrädare för , . 118Statens servicecenter, Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administrativa tjänster, 2020. 46R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Personalstyrkan inom HR- och personalarbete Antalet personer som arbetar med HR- och personalarbete119 ökade med 680 personer eller –2019. Det är en utvecklingstakt som är högre än det totala antalet anställda som ökade . De myndigheter som är anslutna till servicecentrets lönetjänst har totalt sett ökat sin personalstyrka i en snabbare takt än övriga myndigheter, men som beskrevs ovan ser vi inte i underlaget vilka typer av arbetsuppgifter inom HR-kategorin som ökar. En majoritet av myndigheterna i hela urvalet har ökat sin HR- personal. 204 myndigheter har 112 ökat sin personalstyrka och 36 myndigheter har minskat sin. Av de myndigheter som ökat personalstyrkan är det 10 som står för drygt hälften av den totala ökningen av antalet anställda, varav står för den största ökningen.120 De flesta kunder hos servicecenters lönetjänst har gjort små personalförändringar inom området HR- och personalarbete. 115 myndigheter i urvalet har 55 ökat sin personalstyrka och 22 myndigheter har minskat sin. Tabell 6 Anställda med stödkompetens som arbetar med HR- och personalarbete och med ekonomiarbete, antal och procentuell utveckling Varav myndigheter som inte är anslutna till Varav myndigheter som är anslutna till SSC:s Varav personal på SSC Varav myndigheter som inte är anslutna till Varav myndigheter anslutna till SSC:s Anm.: Begreppet SSC används som förkortning för Statens servicecenter. Källa: –2019. 119Arbetsområde 47 i BESTA. 120Försäkringskassan, , , , , , , , och Kungl. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Personalstyrkan som arbetar med ekonomiarbete121 ökade med 196 personer 2010–2019. Det är en ökning och är en lägre utvecklingstakt än för det totala antalet anställda som ökade . ökade sin personalstyrka med 134 personer och bidrar således till en betydande del av den totala förändringen på ekonomiområdet. Övriga kunder hos servicecentret minskade den sammanlagda personalstyrkan med 70 personer eller . Statens servicecenter har 111 anställda inom området. De flesta myndigheterna i undersökningen har gjort små förändringar av sin personalstyrka inom området ekonomiarbete. Av 204 myndigheter har 87 ökat sin personalstyrka och 70 myndigheter har minskat sin. Nästan hälften av myndigheterna som är anslutna till servicecentrets ekonomitjänster har minskat sin personal inom området ekonomiarbete. i urvalet har 22 minskat sin personalstyrka och 19 myndigheter har ökat sin. Antalet anställda som arbetar med ekonomitjänster på Statens servicecenter och de anslutna myndigheterna har blivit fler sedan statens servicecenter bildades. var det 474 personer men motsvarande antal uppgick till 515 personer, vilket är en ökning . 5.2.3Myndigheterna i intervjustudien har ökat kvaliteten inom berörda stödfunktioner Myndigheterna i intervjustudien har tillfrågats om anslutningen till Statens servicecenter frigjort resurser som kunnat användas inom andra delar av verksamheten. Det framgår då att anslutningen har medfört en viss rationalisering, men att det i den mån resurser har frigjorts inte har inneburit att personalen inom HR och ekonomi har minskat. Utrymmet har i stället använts till att höja kvaliteten i det stöd som dessa funktioner tillhandahåller. På hanteras lönefrågorna hos HR och de beskriver att anslutningen till Statens servicecenter har sänkt kostnaderna, även om man fortfarande arbetar med att hämta hem samtliga rationaliseringsvinster. Det utrymme som frigjorts har använts till att förstärka annat HR-arbete. Det har också möjliggjort en mer renodlad HR-funktion.122 beskriver att de hade förväntat sig att anslutningen till Statens servicecenter skulle göra det möjligt att klara sig med en mindre personalstyrka än vad som behövs, antalet medarbetare på ekonomienheten har tvärtom ökat. Det poängteras dock att det är viktigt att titta på innehållet i arbetsuppgifterna, och inte bara på antalet personer. Skälet till att personalstyrkan ökar är delvis att det fortfarande finns behov av att utföra vissa enklare arbetsuppgifter som de 121Arbetsområde 48 i BESTA. 122Intervju på , . Intervju på , . 48R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hoppades skulle försvinna vid anslutningen. Men det beror också på att har utökat kompetensen inom fastighetsekonomi, stärkt sin analyskraft och ökat sitt fokus på ekonomifrågorna.123 Hos Kronofogden konstateras att prissänkningen på lönetjänsten har bidragit till att göra tjänsten till ett mer konkurrenskraftigt alternativ, men att anslutningen till ekonomitjänsten inte har blivit en billigare lösning jämfört med att utföra arbetet i egen regi. De konstaterar också att bemanningen på ekonomisidan har förstärkts sedan anslutningen till servicecentret, men att detta beror på andra förändringar som medfört högre komplexitet i ekonomiarbetet.124 5.3 Behov av ytterligare tjänsteutveckling Detta avsnitt beskriver synpunkter som har framkommit under granskningen när det gäller behovet av ytterligare centraliserade tjänster inom staten. 5.3.1 Utredningar indikerar att fler tjänster kan centraliseras uppger att det inte pågår något aktivt arbete i för att samordna fler förvaltningsgemensamma tjänster, men att det framöver kan finnas anledning att titta på om det finns sådana möjligheter.125 Den här frågan har varit föremål för flera utredningar och det finns förslag på ytterligare tjänster som skulle kunna centraliseras. Statens servicecenter har på regeringens uppdrag utrett vilka funktioner som kan vara lämpliga att samordna, koncentrera och omlokalisera till orter utanför storstadsområdena. Uppdraget redovisades 2017 och där lämnades flera förslag på samordning, främst av olika typer av verksamhetsstöd. Servicecentret bedömde att en betydande effektivisering skulle kunna uppnås genom mer samordning och koncentration. Bland förslagen fanns bildandet av en gemensam organisation för statliga servicekontor (vilket har införts), samordning av statliga myndigheters it-drift (se nedan), utökat upphandlingsstöd, en funktion för förvaltningsjuridiskt stöd och en breddning av servicecentrets ekonomiadministrativa tjänster.126 Statens servicecenter fick 2014 i uppdrag att i samverkan med utveckla en gemensam tjänst för e-arkiv.