prop · H90331 · 2021-10-21 00:00:00 — Regeringen borde därför enligt personen inte ändra och justera styrningen för ofta, eftersom man på bolagsnivå behöver kunna få möjlighet att bryta ned styrningen och föra ut den i verksamheten.40 anser en annan person att regeringen tydligare borde prioritera vilka frågor som är viktiga; allt kan inte vara lika viktigt . Personen uttryckte att ägaren kan 39Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 2 s. 2 och fråga 6 s. 5. För vd:ar se fråga 2 s. 28 och fråga 6 s. 31. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ha en viss ovilja till att prioritera.41 En annan person kopplar behovet av prioritering till vad som händer internationellt, exempelvis på europeisk nivå. Hen efterlyser att ägaren har en överblick över utvecklingen och förmedlar insikter om detta till bolagen.42 Vissa personer lyfter också fram att regeringens styrning behöver vara mer individuellt anpassad till respektive verksamhet och ge ett mer aktivt anpassat stöd till respektive företag som komplement till de tydliga förväntningar som regeringen kommunicerar till samtliga statligt ägda bolag. Det är viktigt att regeringen kan röra sig från det standardmässiga.43 En förutsättning för detta är enligt vissa av våra intervjupersoner att regeringen har god kunskap om bolagen och deras verksamhet genom inblick i den operativa verksamheten.44 En av de intervjuade menar att 46 bolag inte är för många för att man ska kunna ha anpassad styrning och uppföljning.45 3.2 Angivna internationella riktlinjer i statens ägarpolicy Regeringen identifierar i ägarpolicyn särskilt följande internationella principer och riktlinjer som väsentliga för statligt ägda bolag: •de tio principerna i FN:s Global Compact •FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter •OECD:s riktlinjer för multinationella företag. Därutöver lyfter regeringen i ägarpolicyn också särskilt fram de globala målen för hållbar utveckling i Agenda . Åena sidan uppfattar styrelseordförande och vd:ar att Agenda 2030, FN:s Global Compact och FN:s principer för företag och mänskliga rättigheter är till praktisk hjälp. Nästan 9 av 10 styrelseordförande och vd:ar anser att Agenda 2030 är till praktisk hjälp, och två tredjedelar tycker övriga två riktlinjer från FN är till praktisk hjälp och stöd.46 Bland de fritextsvar svar vi fått genom enkäterna till styrelseordförande och vd:ar om de internationella ramverken framträder å andra sidan följande teman. 1.Dokumenten har spelat en positiv roll initialt men i takt med att bolagens arbete fördjupats har deras betydelse avtagit. 2.Dokumenten uppfattas som mer teoretiska och mindre praktiska. Styrelseordförande och vd:ar uttrycker i fritextsvaren en liknande sammansatt uppfattning beträffande om de får en bra vägledning från regeringen om hur de 43Intervjuer , , , . 46Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 3 s. 3 och för vd:ar fråga 3 s. 29. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N ska applicera riktlinjerna. En majoritet uttrycker nöjdhet, men det finns en tydlig grupp som skulle vilja ha mer handfast vägledning då riktlinjerna inte uppfattas som praktiskt orienterade. När det gäller de riktlinjer från som anges i statens ägarpolicy anser knappt hälften av styrelseordförande och vd:ar att de är till praktisk hjälp och stöd. antogs av en kompletterande rapport till dessa riktlinjer som syftar till att ge multinationella företag praktisk vägledning och vara till stöd för bolagen i implementeringen avseende vissa områden i OECDs riktlinjer för multinationella bolag. Få styrelseordförande och vd:ar har kännedom om den rapporten.47 anger att riktlinjer för multinationella företag ska beaktas av alla bolag, men att riktlinjernas betydelse varierar beroende på bolagets verksamhet.48 En stor majoritet av styrelseordförandena svarar i enkäterna att styrelserekryteringen säkrar styrelsens kompetens inom hållbart företagande.49 Denna bild delas av de personer vi intervjuat. De har omfattande erfarenhet av styrelsearbete och operativt arbete i statligt ägda bolag, och har i huvudsak lämnat positiva omdömen om styrelserekryteringen. De intervjuade lägger särskild tonvikt på att styrelserekryteringen är en logisk och ordnad process. En person lyfte fram att ägaren har en tydlig och omsorgsfull process för hur man bemannar och rekryterar till de statliga bolagens styrelser. De som arbetar med rekrytering till styrelser är aktiva i ägardialoger och har en djup förståelse för bolagens behov och utmaningar.50 En annan person lyfte fram att hållbart företagande är en mycket levande fråga i samband med rekrytering av styrelseledamöter.51 Ytterligare en person hänvisade till att det i de årliga styrelseutvärderingarna som styrelseordföranden låter utföra ingår en bedömning av om det är någon kompetens som saknas i styrelsen.52 Information om detta ges till dem som arbetar med 47Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 3 s. 3 och frågorna 4 och 5 s. 4, för vd:ar fråga 3 s. 29 och frågorna 4 och 5 s. 30. 48Uppgift i mejl till från företrädare för bolagsförvaltningen på . 49Se elektronisk bilaga 3, fråga 6 s. 6. 52Styrelseordföranden ska se till att styrelsens arbete utvärderas. I de statligt helägda bolagen ska informeras om utvärderingens resultat och detta bör ske senast . I samband med avrapportering av styrelseutvärderingen ska styrelseordföranden även informera om samtliga styrelseledamöters andra uppdrag. 2020/21:140 s. 113. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N styrelserekrytering inom bolagsförvaltningen och som styrelseordföranden har en kontinuerlig dialog med över året om hur styrelsearbetet utvecklas.53 Det är naturligtvis så att de styrelseordförande som svarat på våra frågor blivit rekryterade genom den process som de uttalar sig om och de kan därför uppfattas som part i målet. Men de är också intressenter i den kontinuerliga rekryteringen av styrelseledamöter i de styrelser de leder och därigenom har de skäl att förhålla sig öppet och krävande. 3.4 Kraven på hållbarhetsredovisning En majoritet av styrelseordförande och vd:ar har uppfattningen att regeringens krav på hållbarhetsredovisning är till stöd i arbetet med hållbart företagande.54 I de intervjuer vi genomfört med personer med omfattande erfarenhet av styrelsearbete och operativt arbete i statligt ägda bolag har det framkommit uppfattningar om det utvecklingsutrymme som finns i bolagen. En person lyfter till exempel fram att det nog var ett faktum att ett visst bolags års- och hållbarhetsredovisning i ett läge innehöll mycket ”meningslöst pladder”. Det blev då avslöjande dialoger med ägaren av typen ”varför gör ni inte det här?”. Bolaget menade då att ”det gör vi visst, fast det inte ingick i redovisningen”. Så man arbetade med att bättre synliggöra det bolaget gör.55 En annan person lyfter fram att det är viktigt att redovisa det som är påverkansbart. Givet att processerna och målen inom hållbart företagande är så pass långsiktiga är det viktigt att bibehålla energi och positiva drivkrafter. Därför behöver redovisningen konstruktivt lyfta fram även mindre inkrementella framgångar med kvarvarande större utmaningar och problem.56 Men i intervjuerna framkom det också uppfattningar om att ägaren kan utveckla sin styrning. Ett exempel på detta är en person som påpekade att det nog kunde vara bra om ägaren fokuserade på att det ska finnas integrerade års- och hållbarhetsredovisningar.”57 En annan person kommenterade att integrerade års- och hållbarhetsredovisningar är en form som är mer ”läsvärd” och att hållbarhetsfrågorna tas mer på allvar när de behandlas med de andra frågorna.58 Vi har gått igenom års- och hållbarhetsredovisningarna för 11 slumpmässigt utvalda bolag 2019 utifrån faktorer som bygger primärt på det som statens ägarpolicy beskriver, men också utifrån faktorer som lyfts av våra intervjupersoner. 54Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 6 s. 5 och för vd:ar fråga 6 s. 31. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N De års- och hållbarhetsredovisningar vi gått igenom har över lag ett icke-tekniskt och tillgängligt språk. De är omfattande och detaljerade. Det saknas dock ofta jämförelser/benchmarks och framför allt beskrivningar av utmaningar och motgångar och inte bara framgångshistorier. I vår genomgång av års- och hållbarhetsredovisningar har vi kunnat konstatera att det finns skillnader avseende revision av finansiella data och hållbarhetsdata. 59 När det gäller revision av finansiella data finns det en revisionsberättelse. För vissa bolag innehåller denna revisionsberättelse ett avsnitt om ”särskilt betydelsefulla områden”. När det gäller den finansiella rapporteringen finns det ett särskilt avsnitt i bolagsstyrningsrapporten (enligt årsredovisningslagen och svensk kod för bolagsstyrning) om ”intern kontroll och riskhantering avseende den finansiella rapporteringen”. För hållbarhetsredovisningen finns inget motsvarande och revisorns utlåtande om hållbarhetsredovisningen är ”en rapport över översiktlig granskning”. Statens ägarpolicy inbegriper däremot i avsnittet om principer för extern rapportering i statligt ägda bolag en skrivning om något som tangerar detta. Där framgår att hållbarhetsredovisningen ska innefatta en diskussion om vilka hållbarhetsfrågor som är mest väsentliga för verksamheten i bolagets värdekedja och för bolagets intressenter. Bolagens års- och hållbarhetsredovisningar synes innehålla sådan information men den är då inte behandlad på samma sätt som den finansiella informationen. Redovisningsexpertis har också uppmärksammat att bolagsrapportering för hållbarhet är mindre ”uppstyrd”.60 Innehåll och upplägg i hållbarhetsrapporterna kan variera över åren, vilket försvårar möjligheterna att bedöma utvecklingen . Företag har stora möjligheter att själva välja vilka aspekter de vill redovisa (och vilka de väljer bort). Risken är att företagen ”plockar russinen ur kakan” och väljer att rapportera om endast vissa förmånliga delar, snarare än att täcka hela verksamheten. Hållbarhetsrapporterna riskerar därför att bli därmed mindre användbara och möjligheten att jämföra med liknande företag till exempel inom samma bransch kan försvåras. 59Det allmänna ramverk som finns beträffande bolagens rapportering har tydliga råmärken för vad som är tillräcklig information. Exempel på sådana råmärken är följande: att revisorernas bestyrkande av års-och hållbarhetsredovisningen i princip begränsas till att intyga att det finns en hållbarhetsredovisning; att revisorernas utlåtande inte behöver informera om något eller några särskilda områden uppmärksammats; att behandlingen av uppgifterna avseende hållbarhetsredovisningen skiljer sig från hur uppgifterna i den finansiella redovisningen behandlas avseende intern styrning, kontroll och riskhantering. 60Fagerström et al., 2016, ”Redovisning av hållbart förädlingsvärde”, 2016. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.5Styrning mot föredömlighet och de statligt ägda bolagen som föregångare En majoritet av både styrelseordförande och vd:ar anser att regeringen följer upp bolagens arbete med att vara föredömliga och föregångare.61 I de intervjuer vi genomfört med personer med omfattande erfarenhet av styrelsearbete och operativt arbete i statligt ägda bolag framför de uppfattningen att det finns höga ambitioner i bolagen. En person uppger till exempel att hen upplever att de statligt ägda bolagen och svenskt näringsliv i stort har ambitioner och vill mycket vad gäller hållbarhet. Ofta har man större ambitioner än vad det politiska systemet lyft upp, enligt denna person. Det är inte så att man motvilligt arbetar med hållbart företagande, utan man gör det av egen kraft och vilja.62 Men de vi intervjuat lyfter också frågan om hur meningsfull styrningen mot föredömlighet och att vara föregångare är. En person frågar till exempel hur klokt det är av regeringen att styra mot att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen.63 Enligt den personen är det inte helt riskfritt att sträva efter att vara föredöme då det innebär att man behöver vara innovativ och banbrytande med sådant som inte prövats av andra. En annan person lyfter fram att det är en ömsesidig process. Ägaren behöver också agera föredömligt. Det handlar då om att ägaren behöver vara påläst med djup förankring i varje bolags enskilda verksamhet för att när det behövs kunna vara steget före.64 Enkäterna till styrelseordförande och vd:ar innehöll också en fråga om huruvida regeringen varit tydlig med vilken tidshorisont som är aktuell med avseende på när bolagen ska nå de övergripande målen inom hållbart företagande, kort-, medel och långsiktigt. Såväl styrelseordförande som vd:ar gav i sina svar en blandad bild.65 Bland både styrelseordförande och vd:ar är det en relativt hög andel som avstår från att svara på frågan, och mer. Bland dem som svarat är det kring som svarat att regeringen varit mycket tydlig med att ange tidsperspektiv medan svarat att regeringen varit mycket otydlig. Inom granskningen har vi mot bakgrund av den pågående pandemin undersökt om regeringen vidtagit några särskilda styrande åtgärder med avseende på att bolagen inte ska utnyttja sin särställning generellt och under pandemin. har lämnat svaret att utöver vad som framgår av ägarpolicyn har regeringen inte vidtagit några särskilda styrande åtgärder under pandemin. har statssekreteraren skickat brev till samtliga bolag med avseende på pågående pandemi. Inget av dessa tar dock upp risken med att bolagen 61Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 6 s. 5 och för vd:ar fråga 6 s. 31. 65Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 7 s. 6, för vd:ar fråga 7 s. 33. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N utnyttjar sin särställning i pandemin (breven handlar i stället om att begränsa smittspridningen och bidrag till sjukvården). I granskningen har vi också sett att –2018 har politiska ledning skickat brev till styrelserna för de statligt ägda bolagen. Breven innehåller information och uppmaningar till styrelserna att arbeta med särskilt identifierade frågor med koppling till hållbart företagande och att där vara särskilt aktiva. Det kan handla om frågor som digitalisering och mänskliga rättigheter. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens insatser inom hållbart företagande I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser av regeringens uppföljning av de statligt ägda bolagens insatser inom området hållbart företagande. Vi bedömer om regeringen är en aktiv ägare genom att genomföra återkommande uppföljande ägardialoger och hållbarhetsanalyser, om regeringen följer upp att bolagen har relevanta policyer på plats och om regeringen följer upp bolagens hållbarhetsmål. Vi bedömer också om regeringen följer upp utvecklingen inom hållbarhetsområden som miljö och sociala förhållanden och om bolagens hållbarhetsrapportering uppfyller kraven i ägarpolicyn. Våra iakttagelser pekar på följande i förhållande till våra bedömningsgrunder. De ägardialoger som genomförs beaktar hållbart företagande men några bolag nås förhållandevis sällan i ägardialoger. Regeringens hållbarhetsanalyser ska generera kunskap om risker och sedan ligga till grund för vidare styrning. Regeringen genomför hållbarhetsanalyser men både den frekvens med vilken de görs och den dialog som regeringen har med bolagen kring dem, kan förbättras. Hållbarhetsanalyser som verktyg för uppföljning introducerades . års slut har hållbarhetsanalyser gjorts för 26 bolag. planeras hållbarhetsanalyser för 6 bolag. När vi beaktar även de hållbarhetsanalyser som regeringen planerar att genomföra 2021 kommer 10 bolag fortfarande inte ha någon hållbarhetsanalys. Ett argument för att genomföra analyserna mer frekvent är att det finns företrädare för bolagen som pekat på att analyserna främst har kortsiktig påverkan. Regeringens data visar att bolagen har relevanta policyer på plats men det finns frågor om praktisk implementering. Regeringen följer upp bolagens hållbarhetsmål men det finns exempel på mål som det är oklart i hur hög grad de uppfyller regeringens krav på hållbarhetsmålen. Regeringen har genomfört även andra uppföljningar av specifika hållbarhetsområden, som till exempel klimatanalyser, som kan ge värdefull information men som ibland bygger på bristfälliga underlag. 4.1Ägardialogerna – behandling av hållbart företagande och frekvens Den dokumentation vi gått igenom från ett antal ägardialoger är detaljerad och konkret. Den visar att hållbart företagande är ett stående och centralt inslag och att regeringen uttrycker konkret och ingående intresse för de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N Däremot genomförs inte ägardialoger regelbundet för alla statligt ägda bolag. För de 41 bolag som förvaltar är det i genomsnitt 10 bolag som det inte genomförts ägardialoger med. Dessa bolags omsättning motsvarar i snitt under dessa år av omsättningen och av tillgångarna i den statliga bolagsportföljen under dessa år. Det är förhållandevis låga andelar. Men det är viktigt att beakta att bland de i genomsnitt 10 bolag som det inte genomförs ägardialog med återfinns 1 bolag som inte haft någon ägardialog alls, 3 bolag som haft ägardialog endast , 4 bolag som haft två ägardialoger och 1 bolag som haft tre ägardialoger . Tabell 2 Genomförda ägardialoger 2015–2019 – bolag förvaltade av Näringsdepartementet66 Antal med en genomförd Antal bolag med två eller fler Antal bolag där ingen ägardialog Källa: Uppgifter från bolagsförvaltningen på . Av en majoritet av enkätsvaren från styrelseordförande och vd:ar framgår att hållbart företagande är en stående punkt i ägardialoger. På ägardialogerna diskuteras utfallet mot de strategiska hållbarhetsmålen och eventuella åtgärder för att nå hållbarhetsmålen enligt en majoritet av styrelseordförande och vd:arna.67 I de intervjuer vi genomfört lyfter en person fram att ägardialogerna följer en principiell dagordning. Uppföljningen av de strategiska hållbarhetsmålen är utgångspunkten, det är där man börjar.68 Att det är ett stort stöd att ägaren intresserar sig så som man gör lyfts fram av en annan person. Hen påpekar också att bolaget får inleda varje ägardialog med att föredra hur bolaget ligger till i alla sina verksamhetsmål, sociala mål och hållbarhetsmål. Det är enligt denna person betydelsefullt att ägarens intresse kan kommuniceras till bolagets ledningsgrupp och ut till bolaget.69 Att ägardialogerna inte når alla bolag speglas i viss mån av enkäternas fritextssvar. Ett svar betonar att bolaget har mycket lite dialog med ägaren. Ett annat svar är att de inte har haft ägardialog , men uppskattar att inte bli detaljstyrda. 666 av bolagen förvaltas av andra departement och dessa har genomfört ägardialoger för dessa bolag. För hälften av dessa bolag har det genomförts fler än en ägardialog . 67Se elektronisk bilaga 3: för styrelseordförande fråga 6 s. 5 och för vd:ar fråga 6 s. 31. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I ett par svar anger styrelseordförande att de saknar insyn i om och hur ägaren följer upp verksamhet och mål. 4.2 Genomförandet av hållbarhetsanalyser gör bolagsspecifika hållbarhetsanalyser för att utvärdera bolagens arbete med hållbart företagande. Hållbarhetsanalysen utgår från en bred omvärldsanalys som beaktar globala trender, risker samt möjligheter kopplade till den värdekedja som bolaget verkar i. Utöver att bidra med kunskap till ägaren menar att resultatet från hållbarhetsanalysen har fler användningsområden. Det ligger till grund för dels det aktiva ägandet i form av styrelsenomineringsprocessen, dels dialogen mellan ägaren och bolaget vilket ger förutsättningar för en långsiktig och konsekvent styrning av bolagen.70 I hållbarhetsanalyserna ställer bolagsförvaltningen frågor på tre nivåer: •styrning: ansvar, policy, mål, strategi •genomförande och uppföljning: aktiviteter, resultat, uppföljning •extern rapportering: intressentdialog, rapportering. har genomfört 26 hållbarhetsanalyser.71 För 3 av bolagen har fler än 1 hållbarhetsanalys genomförts (för 2 bolag har det genomförts 2 hållbarhetsanalyser och för 1 bolag har det genomförts 3). För ungefär hälften av bolagen har bolagsförvaltningen inte genomfört någon hållbarhetsanalys. har gått igenom sammanfattande rapporter av de hållbarhetsanalyser som genomförts för 2 slumpmässigt utvalda bolag.72 Vår genomgång visar att underlagen från analyserna omfattar information om det som hållbarhetsanalyserna ska omfatta enligt regeringens beskrivning, det vill säga styrning, genomförande och extern rapportering. 4.2.1 Hållbarhetsanalyser har ännu inte genomförts för alla bolag Arbetet med hållbarhetsanalyser påbörjades . Fram till och med utgången av 2020 hade 30 analyser genomförts för 26 bolag. Det betyder att för 21 av de statligt ägda bolagen hade regeringen ännu inte genomfört någon hållbarhetsanalys. Dessa bolags sammanlagda omsättning 2019 var av omsättningen och av tillgångarna i den statliga bolagsportföljen. planerar regeringen för att genomföra hållbarhetsanalyser för 6 ytterligare bolag, enligt bolagsförvaltningen Om denna planering håller, kommer det vid utgången av 2019/20:140 och underlag presenterat för av Avdelningen för bolag med statlig ägande vid , . 71Underlag presenterat för av Avdelningen för bolag med statlig ägande vid , . 72För det ena bolaget hade det genomförts tre hållbarhetsanalyser och för det andra en. Detta innebär att vi gått igenom sammanlagt fyra hållbarhetsanalyser. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N 2021 fortfarande saknas hållbarhetsanalyser för 10 bolag. Hälften av dessa bolag förvaltas av andra departement än . 4.2.2Styrelseordförande och vd:ar har förväntningar om att hållbarhetsanalyserna utvecklas En stor andel av styrelseordförande och vd:ar i de bolag där hållbarhetsanalyser har genomförts anser att hållbarhetsanalyserna har legat till grund för en utvärdering av bolagens strategiska hållbarhetsmål. De har också uppfattningen att analyserna har använts som underlag i ägardialogerna och att de har resulterat i ett antal rekommendationer. Man upplever även att bolagsförvaltningen följer upp arbetet med rekommendationerna. Jämförelsevis är det dock ett färre antal som upplever att hållbarhetsanalysen har gett dem riktmärken mot andra bolag eller har bidragit till att identifiera bästa praxis och metoder. Inte heller upplever man att analyserna har använts som underlag för styrelserekryteringarna.73 En relativt stor andel av styrelseordförande och vd:ar har avstått från att besvara flera av frågorna rörande hållbarhetsanalyser, även i bolag som det genomförts hållbarhetsanalyser av. Det gäller till exempel frågorna om huruvida regeringen följt upp arbetet med rekommendationerna i hållbarhetsanalysen och huruvida hållbarhetsanalysen har använts som underlag för styrelserekryteringar. Det kan vara ett tecken på att styrelseordförande och vd har låg kännedom om hållbarhetsanalyserna och hur de har använts i regeringens styrning.