prop · H803117 · 2021-03-16 00:00:00 — Förordningen (2011:211) om utlåning och garantier anger att en bedömning av statens risk ska göras innan en garanti beviljas. Bedömningen ska inkludera en beräkning av den förväntade förlusten och ska dokumenteras i en rapport.24 Riksgälden beräknar den förväntade förlusten på uppdrag av Sida.25 Riksgälden och Sida har ansvar för olika delar av processen för att bedöma en garantis förväntade förlust.26 Vi menar att samtliga delmoment i processen för att beräkna statens förväntade förlust för garantier ska uppfylla förvaltningslagens krav på saklighet och krav på motiverade dokumenterade beslut. Riksgälden ska på Sidas begäran även årsvis göra årliga bedömningar av risker i garantiverksamheten.27 Granskningen inriktas dock på de beräkningar som görs innan en garanti beviljas, eftersom de beräkningarna ligger till grund för garantiernas avgifter. 1.4.1 Metod och urval Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier och information som inhämtats genom intervjuer. Vi beskriver det översiktligt nedan. I elektronisk bilaga 2 ges en mer detaljerad beskrivning. För att besvara frågan om regeringens styrning (delfråga 1) har studerat riksdagstryck och regeringens styrdokument, till exempel budgetpropositioner, förordningar, regleringsbrev och regeringsbeslutade strategier för utvecklingssamarbetet. har analyserat ett urval motsvarande fjorton strategier med fokus på om de är utformade så att det är möjligt att använda garantier i deras genomförande. Urvalet inkluderar strategier inom vilka det både fanns och inte fanns beslutade garantier 2018. Urvalet motsvarar de garantier och strategier som valts ut för granskningen av Sidas arbete med garantier (delfråga 2), se nedan. Utöver dokumentstudierna har vi även genomfört semistrukturerade intervjuer om regeringens styrning med företrädare för , , Riksgälden och Sida. När det gäller hur Sida arbetat med garantier (delfråga 2) har studerat tio garantier som ingick i Sidas garantiportfölj 2018. De tio garantierna har valts ut strategiskt, baserat på en kartläggning av Sidas garantiportfölj.28 I urvalet har vi bland annat tagit hänsyn till garantiernas utformning, storlek och geografiska inriktning. Sammanlagt motsvarar urvalet av värdet på 2412 § förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. 25Sida, Överenskommelse om samarbete mellan och , 2018. Se även 12 § förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. 26Vi redogör för processen i avsnitt 7.2. 27Se 13 § förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. 28Riksrevisionens kartläggning av Sidas garantiportfölj är inkluderad i elektronisk bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sidas totala garantiportfölj.29 De utvalda insatserna var utfärdade inom ramen för tio olika strategier. Därutöver har inkluderat ytterligare fyra strategier där Sida inte hade någon garanti utfärdad . Syftet med detta var att få exempel på fall där Sida både använt och inte använt sig av garantier. Urvalsprocessen beskrivs mer ingående i elektronisk bilaga 2. Det skriftliga underlag som studerats för att besvara delfråga 2 består av regeringsbeslutade strategier, Sidas insatsdokumentation (underlag) samt interna riktlinjer och rutiner som rör insatshantering och garantigivning. Vi har även tagit del av Sidas årsredovisningar, budgetunderlag och verksamhetsplaner. Information har också inhämtats genom semistrukturerade intervjuer med anställda vid enheten för garantier och katalytisk utvecklingsfinansiering (garantienheten), samt vid strategigenomförande enheter på Sida. Totalt har 34 intervjuer med 38 Sidaanställda genomförts. För att besvara frågan om beräkningar av förväntad förlust för garantier (delfråga 3) har anlitat ett team av konsulter för att göra en så kallad aktuariell (försäkringsteknisk) granskning. Konsulterna har för räkning granskat ändamålsenligheten i Riksgäldens och Sidas respektive arbete med att beräkna garantiers förväntade förlust. Den här delen av granskningen har skett genom intervjuer med representanter för Sida och Riksgälden, samt genom en analys av underlag, data och övrig dokumentation. har deltagit vid samtliga intervjuer. Den aktuariella granskningen omfattar tio garantier, men det är inte exakt samma garantier som vårt urval för delfråga 2 eftersom vi haft olika utgångspunkter för urvalen. Urvalet baseras bland annat på om Riksgälden har gjort den ursprungliga riskbedömningen för garantierna samt om bedömningen har gjorts (se vidare i elektronisk bilaga 2). Konsulternas rapport finns tillgänglig i granskningens akt. Företrädare för Sida och Riksgälden har fått möjlighet att faktagranska ett utkast till konsulternas rapport. 1.4.2 Genomförande och kvalitetssäkring Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . ingick i projektgruppen fram till (projektledare ). (praktikant) har också bidragit i arbetet. , professor i International Business vid , har varit referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till rapporten. 29Sammanställningen bygger på Sida, Guarantee Portfolio per , 2019 (framför allt bilaga 1–2); Sida, Sidas årsredovisning 2018, 2019 samt årliga revisions garantiförteckning. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND Företrädare för (och ), Sida och Riksgälden har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. I kapitel 2 ges en överblick över hur Sidas garantiverksamhet är uppbyggd och hur den styrs. I kapitel 3 behandlar vi granskningens första delfråga, om huruvida regeringens styrning av garantierna varit tydlig. I kapitel 4–6 behandlar vi den andra delfrågan, om huruvida Sidas arbete med garantier varit ändamålsenligt. I kapitel 7 behandlar vi den tredje och sista delfrågan, om huruvida Sida och Riksgälden arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntad förlust. I kapitel 8 redovisar vi slutsatserna från granskningen och 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Garantier i svenskt bistånd Syftet med detta kapitel är att ge läsaren en överblick över hur Sidas garantiverksamhet är uppbyggd och hur den styrs. I kapitlet ges därför en kortfattad beskrivning av Sidas garantiverksamhet och dess mål och intentioner. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om hur Sida använder garantier i sin verksamhet. 2.1 Så fungerar Sidas garantier Banker och investerare vill sällan låna ut pengar till företag eller projekt som de anser vara riskfyllda. För små och medelstora företag i låg- och medelinkomstländer som saknar säkerhet och kredithistoria är det därför ofta svårt att få tillgång till lån och krediter. Det kan också vara svårt att locka investerare till att finansiera större projekt i riskfyllda miljöer. En garanti kan i de här fallen fungera som en slags försäkring där en garant, mot en avgift, tar delar av den finansiella risk det innebär att låna ut pengar till dessa aktörer. På så sätt kan banker och investerare motiveras till att investera i utvecklingsrelaterade projekt som annars inte hade fått finansiering. Avsikten är också att banker och investerare ska få större erfarenhet av att analysera risker, vilket förväntas öka deras intresse av att fortsätta låna ut pengar till utvecklingsprojekt. Syftet med garantier är att, genom att öka tillgången på krediter, främja hållbar utveckling, skapa inkluderande ekonomisk tillväxt och bidra till fattigdomsminskning.30 Olika slags garantier inom ramen för Sidas garantiverksamhet31 Portföljgaranti: är en garanti som täcker flera lån eller investeringar. Det kan exempelvis handla om att Sida ställer ut en garanti till en mindre bank som i sin tur ger lån till flera låntagare. Portföljgarantier kan vara bilaterala, regionala eller globala. Projektgaranti: är garantier för enskilda projekt, exempelvis för ett specifikt lån från en känd långivare till en känd låntagare. Garantin kan till exempel ställas ut för att hantera låntagarens kreditrisker. Volymgaranti: innebär att Sida ger producenter ett löfte om en viss såld volym. Syftet med garantin är att skapa incitament för producenter att introducera produkter eller tjänster på en marknad, och/eller att sänka priset på desamma. Balansräkningsgaranti: är en garanti där goda kreditvärdighet används för att frigöra utrymme i en långivares balansräkning. På så vis frigörs utrymme i garantitagarens balansräkning, vilket gör att garantitagaren kan ställa ut ytterligare lån. Balansräkningsgarantier ställs framför allt ut till multilaterala organisationer. 30Sida, Analyspunkter för beredning av garantiinsatser – kring struktur, redovisning och additionalitet, 2019, s. 1–2; Sida, ”Sidas arbete med garantier”, hämtad ; Sida, Guarantee Portfolio 2017, 2018, s. 1. Se även 2 § förordning (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. 31Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag: Garantiinstrument, 2018, s. 33–32. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND Fondgaranti: är en garanti som ska sänka risker förknippat med de underliggande investeringarna i en fond, eller för särskilda högriskandelar i en fond, för att få andra aktörer att våga eller vilja investera i fonden. Garantierna kan ges till olika slags fonder, men det är vanligt att de går till investeringar på infrastrukturområdet. Vid slutet av 2018 omfattade Sidas garantiportfölj 46 beslutade garantiavtal till ett sammanlagt värde av . Det innebär att Sida fungerar som en borgenär för lån motsvarande . Enligt Sida har dessa garantier mobiliserat ett kapital på nästan , vilket innebär att garantierna har möjliggjort för banker och andra finansiärer att ställa ut lån eller motsvarande för sammanlagt 18 miljarder kronor.32 Dessa garantier har sammanlagt kostat i subventioner, vilket är en liten summa i relation till den biståndsbudget som Sida råder över (läs mer i avsnitt 2.3).33 Garantiportföljen täcker in flera sektorer och geografiska områden. Bland de största sektorerna, sett till andel av den totala garantiportföljen, återfanns hållbar infrastruktur (), marknadsutveckling () och energi ().34 Geografiskt sett används garantier inom både tematiska och geografiska strategier. använde Sida garantier inom ramen för samarbetet med 16 geografiska strategier (varav 13 var bilaterala och 3 var regionala) och För att tillgängliggöra mer finansiella resurser delar Sida ofta risken med andra biståndsgivare. I ungefär hälften av garantierna samarbetar Sida med –2018 har Sida hanterat 25 skadefall, det vill säga när låntagarna inte har betalat tillbaka sina lån och garantitagaren vänder sig till Sida för att få skadorna ersatta. Samtliga skadefall ledde till utbetalningar till en sammanlagd kostnad av . De genomsnittliga förlusterna ligger på vilket är en låg siffra enligt Sida.37 Att skadefallen har legat på en relativt låg nivå kan förklaras med att Sidas garantiportfölj inkluderar garantier där en relativt lång 32Sida, Guarantee Portfolio per , 2019, s. 4–5, och s.16. För mer information om hur storleken på det mobiliserade kapitalet räknas ut se , DAC methodologies for measuring the amounts mobilised from the private sector by official develoment finance interventions, 2020; Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 8. 33År 2018 subventionerade Sida garantiavgifter med . Det kan sättas i relation till de totala disponibla medel för anslagsposter som Sida beslutade om 2018, som uppgick till Se Sida, Sidas årsredovisning , s. 234 samt Sida, Guarantee Portfolio per , 2019, s. 16 34Sida, Guarantee Portfolio per , 2010 s. 6. 35Sida, Sidas årsredovisning 2018, 2019, s. 36. 36Andersson, ”Sida and innovative finance: The case of loan guarantee schemes”, 2019, s. 4; Sida, Guarantees, Unlocking capital for development efforts, 2017, s. 1; Sida, Guarantee Portfolio 2017, 2017, s. 2; Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag: Garantiinstrument, 2018, s. 15. Se också 8 § förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. 37Sida, Guarantee Portfolio per , 2019, s. 16. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skadefall rapporteras ibland in vilket innebär att skadefallen kan komma att öka framöver.38 2.2 Garantiernas roll i svenskt bistånd 2.2.1 Mål och intentioner med garantier Det övergripande målet med internationella bistånd är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck.39 Syftet med Sidas garantier är att de ska bidra till mobilisering av finansiella resurser för att uppnå det övergripande målet.40 Av budgetpropositioner framgår att regeringens intentioner med Sidas garantiverksamhet bland annat är att den ska användas för att mobilisera resurser för offentliga investeringar som inte kan, eller bör, finansieras till marknadsvillkor,41 stärka samarbetsländernas finansiella system och öka den privata sektorns finansiering av utvecklingsinsatser42 samt mobilisera investeringar i hållbar utveckling.43 Enligt regeringen ska Sida också använda garantier för att mobilisera externt kapital för att uppnå de åtaganden som har gjort inom ramen för Action Agenda om utvecklingsfinansiering, Agenda 2030 och klimatavtalet från 2015.44 Regeringen har även betonat att Sida ska använda garantiramen effektivt för att komplettera relevanta anslagsposter.45 Sidas garantiverksamhet är ett exempel på en innovativ finansieringsform där globalt sett ligger Utöver är det framför allt och som har omfattande garantiprogram inom ramen för sitt bilaterala utvecklingssamarbete.46 Regeringens styrning av svenskt bistånd, och därmed av Sidas garantiverksamhet, utgår från regeringens policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. konkretiseras genom budgetpropositioner, instruktioner, regleringsbrev och strategier.47 Därutöver styrs biståndet av förordningar. En beskrivning av regeringens styrning av garantiverksamheten ges i kapitel 3. 38Sida, Återrapportering av regleringsbrevsuppdrag: Garantiinstrumentet, 2018, s. 16 samt intervju med chefen för garantienhet (chef), . 2013/14:1 utgiftsområde 7, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:127. Se också prop. 2019/20:1 Utgiftsområde 7, s. 13; bet. 2019/20:UU2, rskr. 2019/20:104. 40Se 2 § förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete. 2008/09:1 utgiftsområde 7, s. 72–73. 2010/11:1 utgiftsområde 7, s. 23–24. 2019/20:1 utgiftsområde 7, s. 54. 44Regeringsbeslut UD2018/20720/PLAN, UD2018/20984/IU; regeringsbeslut UD2019/18427/RS (delvis), UD2019/18461/IU samt regeringsbeslut UD2020/08905/RS (delvis), UD2020/08919/IU. 46Andersson, “Sida and innovative finance: The case of loan guarantee schemes”, 2019, s. 5 samt /DAC, Development Co-operation , 2019, s. 59, 61 och 66. 2016/17:60 samt prop. 2017/18:1 utgiftsområde 7, s. 17. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND 2.3.1 Garantier i Sidas utvecklingssamarbete Liksom Sidas övriga bistånd ska garantiverksamheten bedrivas inom ramen för regeringsbeslutade strategier. Garantiverksamheten skiljer sig dock från Sidas övriga verksamhet på så vis att biståndsmedel inte betalas ut till samarbetspartners inom ramen för garantierna. Vad Sida däremot kan göra är att subventionera garantiavgiften och den administrativa avgift som garantitagaren ska betala till Sida. Vad som också skiljer garantier från Sidas övriga insatser är vilken sorts samarbetspartner som insatserna riktar sig till. De vanligaste är att de riktar sig till banker eller investerare vilka ofta är ovana vid att samarbeta med biståndsgivare och därmed inte har erfarenhet av att till exempel ta fram programdokument och resultatramverk. Garantier kan också ha mer omfattande avtal än Sidas övriga insatser. Sida kan därför få ägna mer tid åt beredning av garantier jämfört med andra insatser.48 Innan Sida ställer ut en garanti ska Riksgälden göra en extern bedömning av de risker som förknippas med garantin. Bedömningen ska inkludera en beräkning av statens förväntade förlust. Baserat på den förväntade förlusten tar Sida ut en avgift i form av en garantiavgift från den bank eller den organisation som är garantitagare. Garantiavgiften motsvarar en försäkringspremie, det vill säga det som garantitagaren ska betala för den förväntade förlusten. Därutöver tar Sida också ut en administrativ avgift för handläggningen av garantin. Sida kan dock subventionera hela, eller delar av, garantiavgiften från sitt biståndsanslag och de administrativa avgifterna från sitt förvaltningsanslag, tabell 1.49 Tabell 1 Översikt av avgifter i Sidas garantiverksamhet Sida får använda sitt förluster för garantin. avgiften till Sida, som i sin Sida betalar i så fall in tur för över den till Sida får använda sitt 48Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 24–25. 49Hur Sida ska finansiera subventioner av de administrativa avgifterna har varierat. får medel för detta tas från Sidas förvaltningsanslag. Se regeringsbeslut UD2019/18427/RS (delvis), UD2019/18461/IU. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Garantiavgiften, och eventuella subventioner av garantiavgiften, betalas in till en garantireserv hos Riksgälden. Det är från denna reserv som infriade garantier betalas ut om skadefall uppstår. Garantier innebär alltså en reell utgift först vid skadefall, det vill säga när en låntagare inte kan återbetala sina lån. Kostnaderna för skadefall betalas ut från Sidas garantireserv som bland annat består av inbetalda garantiavgifter.50 Om reserven inte är tillräcklig för att täcka skadefallen har Sida rätt till en obegränsad kredit hos Riksgälden.51 2.3.2 Så går en garantiinsats till En garantiinsats kan initieras på olika sätt, till exempel genom att ett förslag inkommer från en bank eller annan samarbetspartner, eller att en strategiansvarig handläggare identifierat att en garanti är ett lämpligt instrument för att uppnå målen inom en viss strategi. Innan en garanti beslutas ska dock flera bedömningar göras i enlighet med gällande bestämmelser och Sidas insatshanteringsregel.52 Garantiinsatser hanteras av handläggare på Sidas garantienhet och på strategiansvariga enheter (det vill säga operativa enheter på eller på utlandsmyndigheterna). Som nämndes ovan anlitar Sida Riksgälden för att göra riskbedömningar. I rutan nedan presenteras en översikt av hur en garantiinsats går till. Så går en garantiinsats till53 En beredningsplan tas fram Handläggaren på den strategiansvariga enheten tar fram en beredningsplan, med stöd av handläggaren på garantienheten. •Planen syftar bland annat till att hitta en förhandlingsstruktur som passar Sida och garantitagaren. Det ska även framgå hur garantin relaterar till mål i relevant strategi. •Sida kontaktar Riksgälden för att avgöra om de kan bedöma risken för insatsen. Beredning, beslut och avtal om insats Beredning av insats inför beslut •Riskgälden gör riskbedömningen på uppdrag av handläggaren på garantienheten. •Med utgångspunkt i Riksgäldens bedömning är det garantienheten i samverkan med strategiansvarig enhet som har ansvaret att fastställa förväntade kostnader, förhandla avgifter med garantitagaren och beräkna eventuell subvention på garantiavgift. •Beredningen dokumenteras i en beredningspromemoria. Därefter beslutas insatsen. 50Se 22–24 §§ förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. 51Se t.ex. regeringsbeslut UD2020/08905/RS (delvis), UD2020/08919/IU. 52Sidas insatshanteringsregel ska tillämpas i alla Sidas biståndsinsatser, med vissa undantag som bl.a. metodutveckling, utvärdering och revision, se Sida, Regel för att hantera biståndsinsatser, 2018, s. 1. ska ge en praktisk vägledning för hur medarbetare och chefer på ska genomföra garantinsatser, se Sida, – insatshantering för garantier, 2019, s. 10. 53Informationen i rutan kommer från Sida, – insatshantering för garantier, version 3, och Sida, Regel för att hantera biståndsinsatser, 2018. R I K S R E V I S I O N E N SIDAS GARANTIVERKSAMHET – STATENS ARBETE MED GARANTIER INOM SVENSKT BISTÅND Två beslut fattas om en garantiinsats •På den strategiansvariga enheten fattas beslut om insatsens relevans och resultat. •På garantienheten fattas beslut om garantiåtaganden. Beslutet om garantiåtaganden ska innehålla information om garanterat belopp, en sammanfattning av riskbedömningen, administrativa avgifter samt eventuellt subvention. Beslutet ska också inkludera en inbetalningsplan med information när avgifter ska vara inbetalda (av garantitagaren, eller av Sida i form av subventioner). Avtal mellan Sida och garantitagare •Avtalet inkluderar ofta villkor som ska vara uppfyllda innan avtalet blir effektivt, det vill säga att garantin börjar gälla. När villkoren är uppfyllda ska garantiavgiften eller eventuell subvention betalas in till garantireserven. •Avtalet ska innehålla rapporteringskrav för de uppgifter som Riksgälden behöver för att genomföra årliga riskvärderingar, liksom en bilaga med en mall för den uppföljning och rapportering som garantitagare ska göra inom ramen för garantin. 3.Genomförande och uppföljning Genomförande •Sida och garantitagaren har ett uppstartsmöte. Vid mötet fastställer Sida och garantitagaren bland annat rutiner för kommande betalningar, framräkning av utnyttjandegrad (om relevant) och avgifter. Avtalsvillkor för uppföljning och tidpunkter för rapporteringar och uppföljningsmöten ska gås igenom. •Sida ska följa upp om garantiavgifter betalas in enligt den inbetalningsplan som ska tas fram inför beslut om insats. •Om det sker skadefall ska en bedömning göras av huruvida avtalade krav på, och förutsättningar för, utbetalningar är uppfyllda. Därefter gör Sida utbetalning från Sidas garantireserv. •Observera att en garanti kan utnyttjas i olika grad , till exempel kan utlåningen inom ramen för garantin variera . •Uppföljningar ska ske hel- eller halvårsvis, vilket ska regleras i avtalet. Rapportering ska också ske enligt avtal. •Inför helårsbokslut ska en aktuell värdering göras av Sidas garantier. Om det har skett betydande förändringar kan det vara aktuellt att Riksgälden gör en ny riskvärdering. När den avtalade garantiperioden är över ska en avslutspromemoria skrivas. Promemorian ska bland annat innehålla bedömningar av insatsens relevans och av gjorda garantiåganden. Bedömningarna ska dokumenteras i en avslutspromemoria för garantin. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Regeringens styrning av garantier I det här kapitlet behandlar vi granskningens första delfråga, om regeringens styrning av garantier som ett instrument inom biståndet varit tydlig. Granskningen visar att Sidas ansvar att arbeta med garantier tydligt framgår av regeringens styrdokument. Medarbetare på Sida anser att utgångspunkterna för garantigivningen i huvudsak är rimliga. Det är däremot otydligt för Sida hur ska tolkas i utformningen av garantier, vilket försvårat Sidas arbete. Företrädare för Sida har även framfört att det finns risker med hur regeringen styr finansieringen av garantiverksamheten, men har detta inte haft konsekvenser för arbetet. Vi utgår från den förvaltningspolitiska propositionen. Den anger att regeringens styrning av myndigheter ska vara tydlig.54 Det innebär bland annat att myndigheternas uppdrag ska preciseras genom att regeringen anger uppgifter och regler. Vid behov ska regeringen också precisera mål och prioriteringar. Mål och uppgifter ska vara formulerade så att myndigheterna själva råder över, eller har rimliga möjligheter, att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.55 I detta ingår att verksamhetens finansiering är anpassad till uppgiftens karaktär. 3.1 Ramarna för Sidas arbete med garantier