prop · H803198 · 2021-05-25 00:00:00 — En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissvaren finns tillgängliga i (M2020/02005). har tagit fram promemorian Förbud mot att medföra visst svavelhaltigt marint bränsle ombord på fartyg (promemorian om svavelhaltigt bränsle). I denna lagrådsremiss behandlas promemorians förslag till lagändring. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6. Promemorian om svavelhaltigt bränsle har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i (M2020/01567). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 10. och redaktionella ändringar görs i förhållande till lagrådsremissen. Kommissionens förslag till engångsplastdirektivet offentliggjordes och innehöll förslag på olika åtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att minska vissa plastprodukters inverkan på miljön samt underlätta övergången till en cirkulär ekonomi (COM(2018) 340 final). Förslaget lämnades som en del av kommissionens strategi för plast i en cirkulär ekonomi. Engångsplastdirektivet är ett minimidirektiv, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva strängare åtgärder. Direktivet har även karaktären av lex specialis i förhållande till förpackningsdirektivet och avfallsdirektivet, vilket innebär att om engångsplastdirektivet skulle stå i strid med dessa direktiv har engångsplastdirektivet företräde inom sitt tillämpningsområde (jfr artikel 2.2 och skäl 10 till engångsplastdirektivet). Engångsplastdirektivet syftar till att motverka nedskräpning i EU av de plastprodukter som leder till störst miljöpåverkan. I beräkningar som gjorts av Europeiska kommissionen som utgår från mätningar av det skräp som förekommer på stränder har det konstaterats att plast står för 80–av det skräpet räknat i antal föremål. Plastprodukter för engångsbruk står för omkring hälften av allt marint skräp på europeiska stränder räknat i antal. De tio olika typer av plastprodukter för engångsbruk som är vanligast vid nedskräpning står för av allt marint skräp på de europeiska stränderna räknat i antal. Fiskeredskap som innehåller plast står för av det skräpet på stränderna i EU. Någon exakt uppskattning av mängden i finns inte. Åtgärderna i engångsplastdirektivet riktar sig i huvudsak mot de tio plastartiklar för engångsbruk som skräpar ned mest och fiskeredskap. Dessa produkter står tillsammans för av det skräpet räknat i antal föremål. Direktivet omfattar såväl förbud, krav om förbättrad avfallsinsamling, nationella mål om minskad konsumtion, krav på märkning, designkrav, kostnadstäckning i enlighet med principen om att förorenaren betalar samt medvetandehöjande åtgärder. Direktivet innebär även att det ska införas producentansvar för tobaksprodukter med filter, ballonger, våtservetter, vissa engångsplastförpackningar och fiskeredskap. Producentansvaren ska utformas i enlighet med kraven på producentansvar i avfallsdirektivet. Direktivet förhandlades av rådet och och antogs . 2020/21:198 4.2 och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) har ändrats genom bl.a. och rådets direktiv (EU) 2018/851 av (ändringsdirektivet). Avfallsdirektivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska uppkomsten av avfall, de negativa följderna av att avfall uppkommer och hanteringen av avfall (artikel 1). Det syftar också till att minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till en effektivisering av resursanvändningen eftersom det är avgörande för övergången till en cirkulär ekonomi och för att garantera unionens konkurrenskraft på lång sikt. Avfallsdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om system för utökat producentansvar. Enligt avfallsdirektivet är ett system för utökat producentansvar ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel” (artikel 3.21). Åtgärderna kan innebära krav på att produkters producenter bär det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sortering och behandling. Skyldigheten kan också innefatta ansvar att bidra till att förebygga avfall. I skälen till ändringsdirektivet anges att system för utökat producentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering men att systemens effektivitet och resultat skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna. I avfallsdirektivet har det därför införts bindande bestämmelser, s.k. allmänna minimikrav, för system för utökat producentansvar (artikel 8a). De allmänna minimikraven innebär att medlemsstaterna ska se till att de ekonomiska bidrag som betalas av producenter i ett system för utökat producentansvar täcker kostnader för bl.a. separat insamling och behandling av avfall från de produkter som producenterna släpper ut, men även kostnader för tillhandahållande av information till avfallsinnehavare om t.ex. avfallsförebyggande åtgärder och insamlingssystem. De innebär också att producenter eller producentansvarsorganisationer ska inrätta ett lämpligt system för egenkontroll för att bedöma bl.a. kvaliteten på uppgifter som ska samlas in och rapporteras och att avfallstransporter sker i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 1013/1006 av om transport av avfall. Både befintliga producentansvar (t.ex. producentansvar för förpackningar, däck och elutrustning) och de nya producentansvar som inrättas som en följd av bl.a. kraven i engångsplastdirektivet (t.ex. tobaksvaror med filter och fiskeredskap) måste uppfylla minimikraven. Genom ändringsdirektivet har det också införts krav på att medlemsstaterna ska införa separat insamling för åtminstone papper, metall, plast och glas, samt, , för textilier. 5Förklaringar av ord och uttryck i 15 kap. Prop. 5.1Ändring av vad som avses med producent Regeringens förslag: En ändring ska göras i förklaringen av vad som avses med producent i 15 kap. . Med producent ska avses den som yrkesmässigt 1.utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar eller överlåter produkter, 2.för in produkter till . Den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl ska inte längre anses vara producent. Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Utredningens förslag (SOU 2020:72) stämmer inte överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår att även den som yrkesmässigt förmedlar en vara eller en förpackning ska anses vara producent. Remissinstanserna (engångsplastpromemorian) har inget att invända mot förslaget. Avfall välkomnar de förtydliganden av producentbegreppen som föreslås och att de görs enhetliga med EU-lagstiftningen. Remissinstanserna (SOU 2020:72): Flertalet remissinstanser har inget att invända mot förslaget. ifrågasätter förslaget att utöka förklaringen av vad som avses med producent till att omfatta även förmedlare, eftersom en förmedlare inte tillhandahåller en produkt, utan endast förmedlar ett tillhandahållande åt en annan aktör. påpekar också att en förmedlare inte kan anses omfattad av uppräkningen av aktörer som enligt avfallsdirektivet ska ses som producent. Skälen för regeringens förslag: I 15 kap. avses med producent den som yrkesmässigt tillverkar, för in till eller överlåter en vara eller en förpackning, eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl (15 kap. 9 §). Med producent i avses såväl den som yrkesmässigt tillverkar eller till för in en vara eller en förpackning som resterande aktörer i försäljningskedjan, dvs. både grossister och detaljister (prop. 1997/98:45, del 2, s. 187). I de olika förordningarna om producentansvar anges i respektive förordning vad som avses med producent i den förordningen. finns förordningar om producentansvar för bl.a. batterier, bilar, däck, förpackningar, elutrustning, glödlampor och vissa belysningsarmaturer samt läkemedel. Exempel på avfall som en producent frambringar i sin yrkesmässiga verksamhet och som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl är processavfall och bygg- och rivningsavfall (prop. 1997/98:45 del 2, s. 187). Det finns ingen definition av ordet producent i den artikel i avfallsdirektivet som innehåller definitioner (artikel 3). Ordet används dock i direktivet och i bestämmelsen om utökat producentansvar anges vad som avses med producent (artikel 8.1). Enligt avfallsdirektivet avses med 2020/21:198 producent varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, säljer eller importerar produkter. bakgrund av att det i direktivet införts omfattande bestämmelser om utökat producentansvar genom de allmänna minimikraven som ska genomföras i svensk rätt finns det anledning att se över bestämmelsen i om vad som avses med producent. Betydelsen av ordet producent i direktivet är vidare än den nuvarande förklaringen i eftersom ordet i direktivet även omfattar den som utvecklar, bearbetar och behandlar pro- Eftersom bestämmelsen i anger ramen för vilka före- skrifter som får meddelas när det gäller producenter bör denna ordförkla- ring motsvara vad som avses med producent i avfallsdirektivet och ha en relativt vid omfattning. De allmänna minimikraven innehåller bestämmelser om att medlems- staterna ska vidta åtgärder för att vissa skyldigheter ska åläggas produkters För att dessa krav ska kunna ställas mot rätt aktörer vid genomförandet är det viktigt att bestämmelsen i om vad som avses med producent inte omfattar andra aktörer än de som är producenter Enligt förslaget i betänkandet Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2020:72) ska även förmedlare omfattas av förklaringen av producent. Detta skulle innebära att de skyldigheter som ska åläggas producenterna kan åläggas andra aktörer än de som är producenter i avfallsdirektivets mening. Förslaget bör därför inte genom- I avsnitt 8 föreslås i stället att det ska införas ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vissa skyldigheter för den som yrkesmässigt Betydelsen av producent kan i respektive producentansvarsförordning göras mer specifik och anpassas till förutsättningarna för de produkter som I förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpack- ningar (förpackningsförordningen) anges t.ex. att den som fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en serviceförpackning är Att fylla en förpackning kan vara en form av bearbetning. Därför bör även bearbetning, på samma sätt som i direktivet, omfattas av Förklaringen av vad som avses med producent i omfattar också den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl. inte ingår i direktivets definition bör det inte heller ingå i den svenska förklaringen av vad som avses med producent. Den som ger upphov till avfall är i stället avfallsproducent enligt (15 kap. 4 §). Förklaringen av avfallsproducent har även en motsvarighet i avfalls- direktivet (artikel 3.5). I direktivet används ordet produkt, till skillnad från vara som används i den nuvarande förklaringen av producent i . bestämmelsens nuvarande lydelse avser något som är tillverkat för att fylla en funktion och som inte är avfall. Ordet vara används även i 14 kap. I det kapitlet avses med vara ett föremål som under produk- tionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion (14 kap. 2 §). 14 kap. anges att i det kapitlet avses med en kemisk produkt ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara. i den nuvarande förklaringen av vad som avses med producent har en Prop. 2020/21:198 vidare betydelse än ordet vara i 14 kap. . produkt kan vara en vara. Mot bakgrund av att ordet vara här har en vidare betydelse än i 14 kap. och att ordet produkt används i direktivet så bör ordet produkt ersätta vara i förklaringen. I den nuvarande bestämmelsen i anges att den som yrkesmässigt tillverkar, för in till eller överlåter en vara eller en förpackning är producent. Eftersom förpackningar är produkter så behöver de inte nämnas särskilt i bestämmelsen. Den föreslagna ändringen av ordet producent påverkar tillämpningsområdet för bemyndigandena om producentansvar. Bemyndigandena omfattar även avfall som producenten frambringat i yrkesmässig verksamhet och som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt, t.ex. processavfall eller avfall från byggarbetsplatser (15 kap. 12 § och prop. 1997/98:45, del 2, s. 187–188). Genom ändringen av vad som avses med producent kommer bemyndigandena inte längre att omfatta sådant avfall. Det har dock införts bestämmelser om avfallsproducentens ansvar i (15 kap. 11 a §, se prop. 2019/20:156). I 15 kap. finns bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om hur avfall ska hanteras som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljö (39 §). Det är därför inte nödvändigt att bemyndigandena om producentansvar omfattar även avfall som en producent frambringat i sin yrkesmässiga verksamhet och som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl. 5.2Ett nytt uttryck införs: system för utökat producentansvar för avfallshantering Regeringens förslag: Det ska införas en förklaring i av vad som avses med system för utökat producentansvar för avfallshantering. Med uttrycket ska avses ett system som innebär att producenter ansvarar ekonomiskt eller organisatoriskt för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens i sak med regeringens förslag men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom den ändring i avfallsdirektivet som gjordes 2018 (och rådets direktiv [EU] 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall, i det följande kallat ändringsdirektivet) infördes en definition av uttrycket system för utökat producentansvar (artikel 3.21). Genom definitionen klargörs att system för utökat producentansvar är ett system som innebär att produkters producenter bär det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sortering och behandling. Denna skyldighet kan också innefatta organisationsansvar och ansvar att bidra till att avfall förebyggs och till produkters återanvändbarhet och materialåter- 2020/21:198 vinningsbarhet. Produkters producenter kan fullgöra skyldigheterna kopplade till systemet för utökat producentansvar enskilt eller kollektivt. Det framhålls att system för utökat producentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering (se skäl 14 och 21 till ändringsdirektivet). Om det är fråga om ett system för utökat producentansvar ska de allmänna minimikraven i avfallsdirektivet tillämpas (artikel 8.1 i avfallsdirektivet). De svenska bestämmelserna om avfall bygger i stor utsträckning på EU- rättsliga bestämmelser. De ord och uttryck som används i avfallsdirektivet används även i domar och vägledning från kommissionen som kan vara relevanta vid tolkning av de svenska bestämmelserna. Det är därför en fördel att använda de ord och uttryck som används i direktivet vid genomförandet av direktivet. Det bör därför införas en förklaring i som motsvarar uttrycket system för utökat producentansvar i direktivet. Som en följd av denna ändring bör uttrycket system för utökat producentansvar användas i bemyndigandena i 15 kap. 12 och 16 a §§ (se avsnitt 7.1). I avfallsdirektivet anges att medlemsstaterna får vidta lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att garantera att varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, säljer eller importerar produkter (produktens producent) har utökat producentansvar ”för att stärka återanvändning, förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall” (artikel 8.1). Detta ger intryck av att utökat producentansvar kan innefatta åtgärder som syftar till att stärka återanvändning och förebyggande av avfall. Det kan därför övervägas om sådana åtgärder ska ingå i förklaringen av uttrycket system för utökat producentansvar. En fördel med detta är att det blir tydligare att ett producentansvar även kan innebära skyldigheter att utföra avfallsförebyggande åtgärder. En nackdel är att förklaringen av uttrycket blir vidare än definitionen i direktivet. Regeringen anser att förklaringen i bör motsvara definitionen i direktivet men att det i bör finnas bemyndiganden som gör det möjligt att föreskriva om skyldigheter för producenter att vidta åtgärder även för att stärka återanvändning och andra avfallsförebyggande åtgärder (se avsnitt 7.2). För att det tydligt ska framgå att system för utökat producentansvar endast omfattar ansvar för avfallshantering bör detta framgå av uttrycket. 5.3Ett nytt uttryck införs: producentansvarsorganisation Regeringens förslag: Det ska införas en förklaring i av vad som avses med producentansvarsorganisation. Med producentansvarsorganisation ska avses en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter. Engångsplastpromemorians förslag stämmer delvis överens med regeringens förslag. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att förklaringen även ska omfatta att producenter ska vara skyldiga att ansluta sig till producent- ansvarsorganisationen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) välkomnar att uttrycket producentansvarsorganisation införs. påpekar att det är otydligt om ordförklaringen innefattar ett krav för en producent att vara ansluten till en producentansvarsorganisation. påtalar att det i engångsplastpromemorian inte föreslås någon ändring av förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar trots att det t.ex. föreslås att termen insamlingssystem ska ersättas av producentansvarsorganisation. Skälen för regeringens förslag: I finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter av vissa produkter att se till att deras produkter omfattas av ett insamlingssystem och föreskrifter om att tillstånd krävs för yrkesmässig drift av sådana system (15 kap. 15 §). Möjligheten att meddela sådana föreskrifter infördes efter att det hade konstaterats att en stor brist med de dåvarande reglerna om producentansvar för förpackningar och returpapper var att det var svårt för kommunen att bedriva en effektiv tillsyn. Detta hörde samman med att producenterna hade bildat eller anlitat materialbolag som skötte det praktiska arbetet med producentansvaret. Materialbolagen är inte producenter. När det brister i insamlingen blir det inte effektivt för tillsynsmyndigheterna att vända sig med förelägganden till var och en av de ansvariga producenterna. De enskilda producenterna har små möjligheter att bestämma över hur materialbolaget bedriver sin verksamhet (se prop. 2007/08:129 s. 7). I avfallsdirektivet anges att producenter kan fullgöra skyldigheter kopplade till ett system för utökat producentansvar enskilt eller kollektivt (skäl 14 till ändringsdirektivet och artikel 8a i avfallsdirektivet). Bestämmelser om krav på tillstånd för insamlingssystem finns i bl.a. förordningarna om producentansvar för förpackningar och elutrustning. Insamlingssystemen ansvarar inte bara för insamling av avfall utan även för t.ex. behandling av avfall. När avfallshanteringen i unionen förbättras för att främja en cirkulär ekonomi kan det bli aktuellt att utveckla fler producentansvar där organisationer genomför fler skyldigheter för producenternas räkning än . Inom ramen för vissa producentansvar finns aktörer som samlar in avfall och som inte gör det för producenternas räkning (se t.ex. 67 § förpackningsförordningen). Även det faktum att de nuvarande insamlingssystemen ansvarar för mer än enbart insamling gör att det finns skäl att ersätta uttrycket insamlingssystem. Ett lämpligare uttryck är producentansvarsorganisation. En förklaring av det uttrycket, till vilken relevanta bemyndiganden knyts, bör införas i 15 kap. . påpekar att det i engångsplastpromemorians förslag är oklart om det av ordförklaringen ska följa att producenter ska vara skyldiga att ansluta sig till producentansvarsorganisationen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av . Regeringen anser att det av ordförklaringen endast bör framgå vad som avses med uttrycket. Att det finns möjlighet att i föreskrifter ställa krav på att en producent kan vara skyldig att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation 2020/21:198 framgår av förslaget till bemyndigande i avsnitt 7.3. Med producentansvarsorganisation bör därför avses en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter. uppmärksammar att det i engångsplastpromemorian inte föreslås någon ändring av förordningen om retursystem för plastflaskor för att införa det nya uttrycket producentansvarsorganisation. Regeringen konstaterar att de uttryck som föreslås införas i inte nödvändigtvis behöver användas i de producentansvarsförordningar som införs med stöd av bemyndigandena i 15 kap. kan det dock vara lämpligt att så sker. Alla producentansvarsförordningar kommer att behöva ses över i samband med att de allmänna minimikraven i avfallsdirektivet genomförs. 6Bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering av bränslen Regeringens förslag: Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse och förbränning av bränsle, handel med bränsle samt bränsles egenskaper och kvalitet ska utökas till att även omfatta en rätt att meddela föreskrifter om hantering av bränslen. Promemorians förslag (promemorian om svavelhaltigt bränsle) stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten regleras i första hand av (), men även av Europeiska unionen. I bilaga VI till internationella konvention om förhindrande av havsföroreningar från fartyg () regleras skyddet mot luftföroreningar från fartyg. IMO antog en resolution, MEPC.305(73), som ändrar i bilaga VI till . Ändringarna innebär att det från är förbjudet att medföra marint bränsle vars svavelhalt överstiger 0,50 viktprocent ombord på ett fartyg, om bränslet är avsett att användas ombord på fartyget. I Europeiska unionen genomförs svavelreglerna i med och rådets direktiv (EU) 2016/802 av om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen (svaveldirektivet). I svaveldirektivet ställs krav på att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att otillåtna bränslen inte används i medlemsstatens territorialhav, i de exklusiva ekonomiska zonerna eller i utsläppskontrollområdena. Svaveldirektivet genomförs i svensk lagstiftning genom svavelförordningen (2014:509). Förordningen har beslutats med stöd av (14 kap. 8 och 19 §§ och 26 kap. 22 a §). I svavelförordningen finns förbud som innebär att det inte är tillåtet att under vissa förutsättningar saluföra, överlåta eller använda bränslen och bränslen som inte är . För att förbudet i IMO:s resolution ska kunna tillämpas behöver det Prop. 2020/21:198 införlivas i nationell lagstiftning. Det behöver därför införas ett förbud mot