prop · H90340 · 2021-10-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:40 Ett teknikneutralt krav på underskrift av Regeringen överlämnar denna proposition till . Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska författningar, förslag till och andra regeringsbeslut som ska expedieras för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. I propositionen föreslår regeringen ändringar i bestämmelsen som syftar till att göra den teknikneutral. Ändringarna innebär att regeringsbeslut som ska expedieras ska kunna bli gällande också på andra sätt än genom underskrift med penna på papper, under förutsättning att höga krav på säkerhet uppfylls. Förslaget gör det möjligt att införa en digital hantering av regeringsbeslut. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i regeringsformen................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. En teknikneutral utformning av kravet på underskrift av Underskriftskravet i regeringsformen är inte Utformningen av en teknikneutral bestämmelse ................ Regeringsbeslut som ska expedieras ska bekräftas genom ett förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet......................... Sammanfattning av betänkandet En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut (SOU Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. 2Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 § regeringsformen1 ska ha följande lydelse. Författningar, förslag till Författningar, förslag till och andra beslut som ska och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statministern eller skrivas under eller på annat sätt ett annat statsråd på regeringens bekräftas av statsministern eller ett genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få genom förordning föreskriva att en skriva under beslut som ska tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller på annat sätt bekräfta beslut som ska expedieras. Besluten ska bekräftas genom ett förfarande som uppfyller höga krav Denna lag träder i kraft . 1Regeringsformen omtryckt 2018:1903. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att använda elektroniska underskrifter på handlingar med regeringsbeslut som ska expedieras (dir. 2020:55). Utredningen, som tagit namnet Utredningen om elektroniska underskrifter på regeringsbeslut (Ju 2020:13), överlämnade betänkandet En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut (SOU 2021:13). En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2021/01258). 4En teknikneutral utformning av kravet på underskrift av regeringsbeslut Underskriftskravet i regeringsformen är inte Regeringens bedömning: Underskriftskravet i regeringsformen är inte teknikneutralt utan kan endast uppfyllas genom undertecknande med penna på papper. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. () anför att det inte finns något egentligt hinder mot att tolka om bestämmelsen med hänvisning till den tekniska utvecklingen. Skälen för regeringens bedömning Hur regeringsbeslut fattas och dokumenteras Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) styr regeringen riket. bl.a. att regeringen lägger fram förslag till och genom förordningar och regleringsbrev anger ramarna för verksamheten hos myndigheterna under regeringen. Regeringen prövar också ett stort antal förvaltningsärenden, antingen som första instans eller som överinstans efter att en förvaltningsmyndighets beslut har överklagats. Beslut i regeringsärenden fattas som huvudregel kollektivt av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § första stycket RF). upprättas en skriftlig originalhandling (jfr 2, 3 och 9 §§ förordningen [2007:725] om beslut och protokoll hos regeringen). Om ett beslut gäller något annat än förhållandena inom eller kommittéväsendet ska det expedieras (2 § samma förordning). grupp av beslut hör bl.a. författningar och förslag till . gällande ska sådana beslut skrivas under av statsministern eller ett annat 2021/22:40 statsråd på regeringens vägnar (7 kap. 7 § RF). Kravet på underskrift infördes i samband med att den nuvarande regeringsformen trädde i kraft. Formkravet om underskrift på regeringsbeslut som ska expedieras uppfylls genom att beslut i regeringsärenden skrivs under med penna på papper. Hur ett underskriftskrav i författning kan uppfyllas Underskriftskrav i författning kan utformas på olika sätt genom att olika termer och begrepp används, t.ex. underskriven, undertecknad eller namnteckning. kompletteras formuleringen med ordet egenhändig. Ett krav på underskrift har tidigare i flera fall, oavsett vilken formulering som använts, ansetts kunna uppfyllas endast genom undertecknande med penna på papper, om något annat inte särskilt angetts (se t.ex. propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m., prop. 2001/02:142 s. 70 och rättsfallet RÅ 2002 not. Samma bedömning gjorde en arbetsgrupp inom som inventerade då gällande formkrav i lagar och förordningar i syfte att undanröja onödiga hinder för elektroniska rutiner (Formel – Formkrav och elektronisk kommunikation, Ds 2003:29). I flertalet därefter följande lagstiftningsärenden har utgångspunkten varit att ett krav på underskrift kan uppfyllas endast med traditionella underskrifter, dvs. med penna på papper. För att möjliggöra även elektroniskt undertecknande har bestämmelserna kompletterats med en sådan möjlighet, ofta även med angivande av att den elektroniska underskriften ska vara av viss kvalitet (se t.ex. propositionerna Elektronisk stämningsansökan i brottmål, prop. 2011/12:126 s. 10‒13, Elektronisk ansökan om lantmäteriförrättning, prop. 2013/14:236 s. 15 och 16 och Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot, prop. 2017/18:126 s. 25 och 26). I skatteförfarandelagen (2011:1244) och fastighetstaxeringslagen (1979:1152) har begreppet undertecknad emellertid getts en teknikoberoende innebörd. Underskriftskraven i skatteförfarandelagen och fastighetstaxeringslagen kan alltså uppfyllas både med penna på papper och med elektronisk underskrift utan att detta uttryckligen anges i bestämmelserna (se propositionen Skatteförfarandet, prop. 2010/11:165 s. 346 och 857 och propositionen Skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen, prop. 2016/17:142 s. 41 och 61). I förarbetena motiverades detta främst med att det handlade om ny lagstiftning som gav möjlighet att ge begreppet undertecknad en ny och önskad teknikneutral innebörd, frikopplad från tidigare reglering. Vidare framhölls att begreppet redan tillämpades på ett teknikneutralt sätt av berörd myndighet (prop. 2010/11:165 s. 346). När krav på undertecknande har anpassats till digitala rutiner har alltså olika lagtekniska konstruktioner valts. I och med att begrepp som undertecknad eller underskrift enbart i vissa fall har ansetts innefatta även elektroniska underskrifter blir följden att ett underskriftskrav kan uppfyllas på olika sätt beroende på i vilken lagstiftning det förekommer. Regeringen har mot denna bakgrund uttalat att en bedömning av innebörden av ett underskriftskrav får göras för varje bestämmelse för sig mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter Prop. 2021/22:40 såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet har bedömts 2017/18:126 s. 22). Underskriftskravet i regeringsformen kan endast uppfyllas genom undertecknande med penna på papper När det gäller underskriftskravet i 7 kap. 7 § RF konstaterar regeringen inledningsvis att det redan av bestämmelsens ordalydelse framgår att kravet bara kan uppfyllas genom ett förfarande som innebär någon form av undertecknande. Huruvida bestämmelsen tillåter olika förfaranden för undertecknande eller om kravet på underskrift ska fullgöras på ett visst sätt, t.ex. genom undertecknande med penna på papper, anges inte i författningstexten. Kravet skulle därför, som utredningen framhåller, enligt sin ordalydelse i och för sig kunna anses vara möjligt att uppfylla även genom elektroniska underskrifter. Förarbetena ger ingen vägledning i frågan om hur kravet kan uppfyllas. Eftersom elektroniska underskrifter inte fanns när den nuvarande regeringsformen trädde i kraft kan kravet då inte antas ha avsett något annat än undertecknande med penna på papper. Bestämmelsen har också alltsedan ikraftträdandet tillämpats på så sätt att undertecknande sker med penna på papper. Regeringen har tidigare bedömt att bestämmelsen innebär att det inte går att undvara ett underskrivet pappersexemplar av en författning (propositionen Elektroniskt kungörande av författningar, prop. 2015/16:157 s. 19). Såväl omständigheterna kring bestämmelsens tillkomst som hittillsvarande tolkning och tillämpning talar alltså för att underskriftskravet får anses innebära ett krav på underskrift med penna på papper. Underskriftskravet kan inte ges en ny innebörd genom förarbetsuttalanden. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att underskriftskravet i 7 kap. 7 § RF måste tolkas så att det inte kan uppfyllas på något annat sätt än genom undertecknande med penna på papper. 4.2Utformningen av en teknikneutral bestämmelse 4.2.1Underskriftskravet bör göras teknikneutralt Regeringens bedömning: Underskriftskravet i regeringsformen bör så långt som möjligt ges en teknikneutral utformning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot bedömningen. () delar utredningens slutsats att det med stor sannolikhet kommer att komma alternativ till undertecknande. Skälen för regeringens bedömning Det finns ett behov av att möjliggöra ett digitalt arbetssätt i regeringsärenden Regeringens mål för digitaliseringspolitiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1 utg.omr. 22, Politiken för informationssamhället). När det gäller digitaliseringen av den offentliga förvaltningen har regeringen gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i förvaltningens verksamhet och att formkrav på att en handling ska ha en viss form eller tillkomma på ett visst sätt bör – där det är möjligt och relevant – ses över för att avskaffas eller anpassas till digitala rutiner (prop. 2017/18:1, utg.omr. 2, Digitalisering och it inom offentlig förvaltning och prop. 2017/18:126 s. 20 och 21). Regeringens och hantering av regeringsärenden är till stora delar . Till stöd för arbetet finns riktlinjer, rutinbeskrivningar och mallar samt olika former av datorstöd, t.ex. program för diarieföring och ordbehandling. Något sammanhållet digitalt system för ärendehantering finns dock ännu inte. har en fördjupad förstudie gjorts för att analysera behov av och förutsättningar för att övergå till en digital ärendehantering. Förstudien resulterade i Statsrådsberedningens rapport hantering av regeringsärenden (FA2017/01216). I rapporten konstateras att det av flera skäl är nödvändigt att övergå till ett digitalt arbetssätt. Det framhålls bl.a. att en digital hantering bör leda till större enhetlighet för beslut, effektiviserad administration och kontroll, bättre överblick och förbättrad möjlighet till uppföljning av ärenden samt minska risken för fel i beslut och protokoll. pågår ett arbete med att utveckla arbetsformerna med stöd av digitala verktyg. Ett krav på att regeringsbeslut som ska expedieras ska skrivas under med penna på papper innebär ett krav på hantering. För att fullt ut möjliggöra övergången till ett digitalt arbetssätt behöver underskriftskravet i 7 kap. 7 § RF ändras. Ett teknikneutralt krav på underskrift Regeringsformen ska vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (se propositionen En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80 s. 84). Vidare ska regeringsformen fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behöver ändras alltför ofta (se , SOU 1963:17 s. 43). Det innebär att det finns anledning att utforma tekniska krav på ett sådant sätt att de håller , och då måste hänsyn tas till att utvecklingen på informationsteknikens område går snabbt. Specifika tekniska lösningar blir snabbt föråldrade. Som utredningen och () framhåller kommer det med stor sannolikhet komma alternativ till undertecknande . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det finns skäl att ändra bestämmelsen så att förfarandet för att göra regeringsbeslut gällande kan utvecklas i takt med tekniken utan att bestämmelsen behöver justeras på nytt. Det innebär att bestämmelsen så långt som möjligt bör ges en teknikneutral utformning. 4.2.2Regeringsbeslut som ska expedieras ska bekräftas genom ett förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet Regeringens förslag: Författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller på annat sätt bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller på annat sätt bekräfta beslut som ska expedieras. Besluten ska bekräftas genom ett förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ett beslut ska få skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. Utredningen föreslår även delvis en annan språklig utformning. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. () och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har vissa synpunkter på lagtextens utformning. () framför att det föreslagna andra stycket skulle innebära en bestämmelse på en detaljnivå som inte riktigt har någon motsvarighet i regeringsformen och som skulle lämpa sig bättre i verkställighetsföreskrift eller lag. Skälen för regeringens förslag Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.1 måste underskriftskravet tolkas så att det endast kan uppfyllas genom undertecknande med penna på papper. För att det ska vara möjligt att skriva under regeringsbeslut med bl.a. elektroniska underskrifter krävs alltså att underskriftskravet ändras. Kravet bör dock enbart ändras på så sätt att det kan uppfyllas genom fler förfaranden. Vid utformningen av ändringen måste därför det befintliga kravets syfte och funktion beaktas. Regeringen fattar sina beslut muntligt vid regeringssammanträden och besluten dokumenteras därefter i originalhandlingar och protokoll. Denna skriftliga dokumentation fyller en viktig funktion bl.a. som grundval för den konstitutionella kontrollen (jfr prop. 1973:90 s. 294). som krävs enligt 7 kap. 7 § RF utgör ett led i denna dokumentation. När kravet på underskrift infördes utformades bestämmelsen på så sätt att underskriften utgjorde en förutsättning för att expeditionen av regeringens beslut, dvs. originalhandlingen, skulle bli gällande. Expeditionen blev efter underskrift en självständig bärare av beslutet (se prop. 1973:90 s. 296). ändrades bestämmelsens ordalydelse till att ange att det är beslut som ska expedieras som ska skrivas under för att bli gällande. Ändringen var enbart språklig och innebar inte någon ändring i sak (prop. 2009/10:80 s. 269). 2021/22:40 Vid införandet uttalades att syftet med underskriften var att trygga identiteten mellan utgående expeditioner och fattade regeringsbeslut. Vidare uttalades att kravet på att utgående expeditioner ska vara underskrivna av åtminstone ett statsråd som har deltagit i det regeringssammanträde där besluten fattades avser att uppfylla bl.a. önskemålet om att skapa garantier för att expeditionerna riktigt återger innehållet i regeringsbesluten (prop. 294–296). Det befintliga underskriftskravet får alltså huvudsakligen anses syfta till att säkerställa att den undertecknade handlingens innehåll stämmer överens med regeringens beslut. Med sin underskrift intygar den person som undertecknar originalhandlingen överensstämmelsen. som metod för intygandet möjliggör en kontroll av att det är rätt person som intygat överensstämmelsen, dvs. att utställaren kan verifieras. Regeringsbeslut som ska expedieras ska bekräftas Med hänsyn till att underskriftens syfte är att intyga överensstämmelsen mellan originalhandlingen och regeringens beslut bör den nya teknikneutrala term som ska införas i 7 kap. 7 § RF vara ett samlingsbegrepp för olika metoder för intygande. Utredningen föreslår att begreppet bekräfta ska användas. I lagstiftningen används ofta begreppet bekräfta i samband med att garanteras av någon. 33 kap. 2 a § (1971:291) och (2017:900) anges t.ex. att handling ska bekräftas av avsändaren om rätten eller myndigheten anser att det behövs. Det finns också exempel på att riktigheten av uppgifter i olika typer av handlingar ska bekräftas av behöriga personer, t.ex. uppgifter i bouppteckningar, deklarationer, ansökningar och anmälningar, se t.ex. 20 kap. 6 § andra stycket , 17 kap. 5 § andra stycket , 37 kap. 3 § skatteförfarandelagen och 2 § medborgarskapsförordningen (2001:218). Begreppet bekräfta är teknikneutralt på så sätt att det varken föreskriver något särskilt förfarande eller någon särskild teknisk lösning. Ett författningskrav på bekräftelse kan alltså uppfyllas genom olika typer av förfaranden och tekniska lösningar. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att begreppet bekräfta är lämpligt att använda i sammanhanget. Med kravet på att besluten ska bekräftas avses i detta sammanhang att ett förfarande används som syftar till att intyga att innehållet i originalhandlingen överensstämmer med det beslut som fattats vid regeringssammanträdet. Förfarandet ska resultera i att en uppgift som innebär att beslutet bekräftas fogas till eller logiskt knyts till handlingen. Av uppgiften ska det framgå vem som har bekräftat beslutet. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen kan det konstateras att begreppet bekräfta i sig omfattar möjligheten till underskrift med penna på papper. Att kravet kan uppfyllas genom underskrift skulle därmed inte längre uttryckligen behöva anges i bestämmelsen. används fortfarande ett förfarande med underskrift med penna på papper och det får förmodas kunna komma till användning . Av tydlighetsskäl och för största möjliga kontinuitet i grundlagsregleringen anser regeringen, liksom utredningen, att den nuvarande skrivningen om underskrift bör finnas kvar. () påpekar är det viktigt att bestämmelsen inte är oklar. Med den utformning som utredningen föreslår står det enligt regeringen inte helt klart hur begreppen bekräftas och skrivas under förhåller sig till varandra. Enligt regeringen bör det framgå av lagtexten att underskrift är ett av de förfaranden som kan användas för att bekräfta besluten. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ska utformas så att ett regeringsbeslut som ska expedieras för att bli gällande ska skrivas under eller på annat sätt bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen ska vidare genom förordning kunna föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller på annat sätt bekräfta ett beslut. Förfarandet ska uppfylla höga krav på säkerhet Regeringsbeslut avslutar ärenden hos regeringen och är normalt av mycket stor vikt för såväl allmänheten i stort som, i förekommande fall, parterna i de enskilda ärendena. Det är därför centralt att det går att lita på att en handling med ett regeringsbeslut riktigt återger innehållet i beslutet. Som anges ovan får det nuvarande kravet på underskrift med penna på papper huvudsakligen anses syfta till att säkerställa att den undertecknade handlingens innehåll stämmer överens med regeringens beslut. funktion är att intyga överensstämmelsen genom en metod som gör det möjligt att kontrollera att det är rätt person som står bakom intygandet. Förslaget att besluten ska bekräftas medför inte någon ändring av detta syfte och de förfaranden som kan komma att användas för att bekräfta besluten ska fylla samma funktion. Traditionella underskrifter med penna på papper medför inte någon möjlighet att med hundraprocentig säkerhet säkerställa överensstämmelsen och veta att det är rätt person som står bakom intygandet, eftersom sådana underskrifter kan förfalskas. De får dock anses kunna uppfylla en hög grad av säkerhet, i vart fall när det gäller regeringsbeslut. Säkerheten upprätthålls bl.a. genom olika administrativa rutiner och genom att statsministerns, statsrådens och tjänstemännens underskrifter har ett känt utseende. Över tid säkras underskriften av krav på bl.a. användande av en viss sorts penna och arkivbeständigt papper. Liksom utredningen anser regeringen att ett krav på motsvarande säkerhetsnivå bör ställas oavsett vilket förfarande som används för att bekräfta besluten. Det innebär att förfarandet ska uppfylla en hög grad av säkerhet. Kravet ställs på alla aspekter av förfarandet. Säkerheten i fråga om undertecknande med penna på papper är inte reglerad i regeringsformen. Det får antas att förfarandet har ansetts kunna säkerställa överensstämmelsen mellan regeringens beslut och originalhandlingen och möjliggöra en kontroll av att det är rätt person som står bakom intygandet. Att regeringsbeslut ska bekräftas innebär att många olika förfaranden, med olika säkerhetsmässiga förutsättningar, skulle kunna användas för att bekräfta överensstämmelsen. Kravet på säkerhet bör därför som utredningen anger framgå direkt av bestämmelsen. Utredningen gör bedömningen att och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk 2021/22:40 identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG (eIDAS- förordningen) kan ge god vägledning om vilka krav som bör ställas för att en elektronisk underskrift ska anses uppfylla regeringsformens krav på säkerhet. Regeringen instämmer i att eIDAS-förordningen kan ge viss sådan vägledning. Detta gäller enligt regeringen oavsett om den är direkt tillämplig på ett system för elektroniska underskrifter av regeringsbeslut som ska expedieras. Som utredningen anger bör underskrifter som uppfyller de nuvarande kraven för avancerade eller kvalificerade elektroniska underskrifter enligt eIDAS-förordningen också anses uppfylla de höga krav på säkerhet som ska ställas enligt regeringsformen. Andra tekniska lösningar för elektroniska underskrifter som uppfyller motsvarande krav på säkerhet bör också kunna användas. Vad som är en hög nivå av säkerhet måste dock bedömas , med hänsyn tagen till den tekniska utvecklingen och andra relevanta faktorer. När det gäller utformningen av säkerhetskravet föreslår utredningen att det ska föras in i ett nytt andra stycke i 7 kap. 7 § RF som innebär att ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför att det i förhållande till utredningens förslag till lagtext bör tydliggöras vilka säkerhetskrav som ska gälla för elektroniska underskrifter. Som utvecklas närmare i avsnitt 4.2.1 är det viktigt att bestämmelsen ges en så teknikneutral utformning som möjligt för att undvika att den tekniska utvecklingen leder till att lagstiftningen snabbt blir föråldrad. Till skillnad från utredningen anser regeringen därför att möjligheten att bekräfta regeringsbeslut med elektronisk underskrift inte uttryckligen ska anges i bestämmelsen.