prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Lagen ska även gälla vid rapportering i ett arbetsrelaterat samman- hang av information om missförhållanden som utgörs av ett handlande eller en underlåtenhet som 1. strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpnings- området för visselblåsardirektivet, 2. strider mot lag eller andra föreskrifter som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för 3. motverkar målet eller syftet med bestämmelserna i en unions- rättsakt inom tillämpningsområdet för direktivet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det ska framgå att skyddet inte omfattar rapportering som endast rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställningsförhållanden, om det inte rör sig om ett mycket allvarligt Utredningen föreslår inte att det ska anges att lagen gäller vid rapportering av information om handlanden eller underlåtenheter som motverkar målet eller syftet med bestämmelserna i en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för direktivet. Utredningens förslag har en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. att det är bra att det inte längre krävs att det ska vara fråga om allvarliga missförhållanden för att skyddet ska gälla. immaterialrätt anser att begreppet missförhållande som kvalificeras med en anknytning till allmänintresset är lämpligt. välkomnar att utredningen utvidgar skyddet till att gälla de som rapporterar om missförhållanden utan att dessa behöver vara så allvarliga att fängelsestraff finns i straffskalan. på allmänintresse framgår av lagtexten men anser att det bör tydliggöras vad som gäller när en viss verksamhet finansieras med allmänna medel. anger att den kommunala verksamheten generellt är av allmänintresse och att det finns en risk att bestämmelsen kommer att omfatta i stort sett alla missförhållanden. Kommunen anser också att lagen endast bör omfatta rapportering av allvarliga missförhållanden. och försvarsföretagen väcker frågan om överträdelser av utländsk lag ska kunna rapporteras skyddat. Civil Rights Defenders anser att skyddet borde gälla för den som rapporterar oavsett om det finns ett allmänintresse. hovrätt anser att det bör övervägas om ordet allvarligt ska ingå i lagtexten. remissinstanser, bl.a. Akavia, Bankinstitutens Arbetsgivare- organisation, kommun, , , ombudsmän (), , , Transparency International och Transportstyrelsen anger att ordet allmän- intresse är otydligt och kan ge upphov till svåra bedömningar. Arbets- domstolen har redaktionella synpunkter på lagtexten. Juridiska fakultets- nämnden vid anger att lagen likt direktivet bör innehålla en klar och tydlig uppräkning av områden som omfattas av tillämpningsområdet. anger att det bör övervägas om lagen bör ange att den omfattar rapportering av missförhållanden som utgörs av handlanden eller underlåtenheter som motverkar målet eller syftet med reglerna i en unionsrättsakt. , Kemikalie- inspektionen, Region och Kommuner och Regioner m.fl. instämmer i att den nya lagen som huvudregel inte bör omfatta rapportering som endast rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställningsförhållanden. Kommuner och Regioner m.fl. anser att det bör framgå av lagtexten att rapportering av arbets- eller anställnings- förhållanden inte ska omfattas. Flera remissinstanser, däribland Akavia, LO, och motsätter sig att det ska krävas ett mycket allvarligt missförhållande för att lagens skydd ska gälla en rapporterande persons egna arbets- och anställningsförhållanden. Vidare påpekar flera remiss- instanser, bl.a. Arbetsdomstolen, LO och TCO, att kravet på mycket allvarliga missförhållanden kan innebära att den nuvarande skyddsnivån försämras. påpekar att det inte alltid finns skyddsombud på arbetsplatser och att det därför kan finnas anledning att rapportera arbetsmiljöärenden enligt den föreslagna lagen. Även Akavia ställer sig frågande till utredningens motivering att dessa missförhållanden ska omhändertas av skyddsombud. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om vilken information som ska kunna rapporteras skyddat Av artikel 2.1 framgår att direktivets skydd gäller för personer som rapporterar vissa överträdelser av den särskilt utpekade unionsrätt som omfattas av direktivets tillämpningsområde. I artikel 2.1 a anges det materiella tillämpningsområdet för direktivet genom en hänvisning till en förteckning över unionsrättsakter i direktivets bilaga. Om dessa unions- rättsakter i sin tur anger sina materiella tillämpningsområden genom hänvisning till andra unionsrättsakter, ingår även de rättsakterna i det materiella tillämpningsområdet. Hänvisningen till rättsakterna i bilagan omfattar vidare alla genomförandeåtgärder eller delegerade åtgärder på nationell nivå och unionsnivå som har antagits i enlighet med dessa rättsakter (skäl 19). Direktivets materiella tillämpningsområde omfattar också överträdelser som riktar sig mot unionens finansiella intressen (artikel 2.1 b) och överträdelser som rör den inre marknaden (artikel 2.1 c). Skyddet ska gälla vid rapportering av information om sådana överträdelser som omfattas av direktivet Ett genomförande av direktivet måste som ett minimum resultera i ett skydd för rapportering av de överträdelser som omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde. För att det inte ska råda någon tvekan om att direktivet har genomförts korrekt bör lagen därför omfatta rapportering av missförhållanden som utgörs av handlanden eller underlåtenheter som strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet. Med hänsyn till skäl 19 bör lagen dessutom omfatta missförhållanden som utgörs av handlanden eller underlåtenheter som strider mot föreskrifter som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet. Enligt 8 kap. regerings- formen meddelas föreskrifter av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Unionsrätt kan således genomföras i svensk rätt genom lag eller förordning eller i föreskrifter som myndigheter eller kommuner har meddelat. Det bör därför uttryckligen anges att lagen gäller vid rapportering av missförhållanden som utgörs av handlanden eller under- låtenheter som strider mot lag eller andra föreskrifter som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för visselblåsar- direktivet. vid påpekar att direktivet innehåller en klar och tydlig uppräkning av områden som omfattas av tillämpningsområdet. Listan bör enligt fakultetsnämnden framgå direkt av lagen i syfte att underlätta förståelsen av tillämpnings- området. Regeringen kan konstatera att direktivets materiella tillämp- ningsområde är komplicerat eftersom det bestäms genom att det dels anges områden inom vilket skyddet ska gälla, dels anges vissa unionsrättsakter inom dessa områden som omfattas. Om man som fakultetsnämnden föreslår skulle ange de områden som räknas upp i direktivet, skulle uppräkningen därmed inte ge en fullständig bild av direktivets materiella tillämpningsområde. En fullständig angivelse skulle behöva innehålla en uppräkning inte bara av områdena, utan också unionsrättsakterna inom dessa områden. Regeringen anser att det inte vore lämpligt att räkna upp unionsrättsakterna, särskilt mot bakgrund av att direktivets hänvisning till uppräkningen av unionsrättsakter är dynamisk. Detta innebär att om en unionsrättsakt i bilagan har ändrats eller ändras avser hänvisningen rättsakten i dess ändrade lydelse och om en unionsrättsakt i bilagan har ersatts eller ersätts avser hänvisningen den nya rättsakten (skäl 19). anser att det bör övervägas om en egen punkt ska införas som anger att lagen omfattar rapportering av missförhållanden som utgörs av handlanden eller underlåtenheter som motverkar målet eller syftet med reglerna i en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för samma direktiv. Direktivet anger som påpekar att skyddet ska omfatta handlande eller underlåtenheter som motverkar målet eller syftet med reglerna i de unionsrättsakter och på områden som omfattas av direktivet (artikel 5.1 ii). Utredningen anger att lagen bör omfatta rapportering även av sådana handlanden eller underlåtenheter, även om detta inte behöver framgå av lagtexten. Regeringen anser emellertid att detta bör framgå av lagtexten i syfte att säkerställa att direktivet genomförs fullt ut. Hänvisningar till direktivet ska vara dynamiska När det gäller hänvisningar till bestämmelser i kan detta ske genom antingen en s.k. statisk hänvisningsteknik eller en dynamisk sådan. En statisk hänvisning innebär att den svenska lagen hänvisar till EU- direktivet i dess lydelse . Detta innebär att om EU- direktivet ändras måste även hänvisningen i den svenska lagen ändras för att ändringen i EU-direktivet ska få genomslag i den svenska lagen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen inte är knuten till en viss lydelse av EU-direktivet. Den svenska lagen behöver då inte ändras för att ändringar i direktivet ska få genomslag i den svenska lagen. I visselblåsardirektivet anges att hänvisningen i artikel 2.1 a till unionsrättsakterna i bilagan bör anses vara en dynamisk hänvisning, i enlighet med det sedvanliga hänvisningssystemet för unionsrättsakter. Det vill säga, om en unionsrättsakt i bilagan har ändrats eller ändras, avser hänvisningen rättsakten i dess ändrade lydelse, och om en unionsrättsakt i bilagan har ersatts eller ersätts, avser hänvisningen den nya rättsakten (skäl 19). Detta innebär att direktivets tillämpningsområde kommer att ändras när förteckningen över unionsrättsakter i bilagan ändras på något sätt. Om hänvisningar till direktivet i den nya lagen görs statiska, skulle det innebära att lagen behöver ändras varje gång ändringar görs i vissel- blåsardirektivet eller i bilagan till direktivet. Detta skulle riskera att leda till ett frekvent behov av ändringar i den föreslagna lagen för att ska anses ha genomfört direktivet korrekt. Om hänvisningarna i stället görs dynamiska, riskerar lagens tillämpningsområde att ändras utan att lagen eller dess förarbeten ändras, även om det är i mindre utsträckning. Detta skulle kunna anses vara otillfredsställande. Enligt regeringens bedömning kommer dock betydelsen av sådana ändringar att bli begränsade eftersom det föreslås en ny lag som gäller generellt. En unionsrättsakt i bilagan som ersätts kommer därför inte att ändra den svenska lagens tillämp- ningsområde mer än marginellt. Regeringen anser därför att det är lämpligt att hänvisningarna i den nya lagen görs dynamiska. Det måste finnas skydd vid rapportering av sådana missförhållanden som omfattas av den nuvarande visselblåsarlagen Av artikel 2.2 följer att det är tillåtet för en medlemsstat att utvidga skyddet enligt nationell rätt till områden eller handlanden som inte omfattas av direktivet. Regeringen föreslår med stöd av artikeln en reglering som gäller generellt, dvs. inte endast vid de överträdelser som anges i direktivet. Vid fastställande av vilken typ av missförhållanden som, utöver de ovannämnda överträdelserna av unionsrätten, skyddat ska kunna rapporteras behöver den nuvarande visselblåsarlagen beaktas. 25.2anges nämligen att genomförandet av direktivet under inga omständigheter får utgöra skäl för att inskränka det skydd som redan finns i medlemsstaterna på de områden som omfattas av direktivet. Det föreslås i avsnitt 4.4 att den nuvarande visselblåsarlagen ska upphävas och ersättas av en ny lag. Det innebär att den nya lagens skydd som ett minimum måste omfatta rapportering av sådant som skyddas av visselblåsarlagen. Visselblåsarlagen ger skydd vid larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med allvarliga missförhållanden avses enligt lagen brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga Det måste därför åtminstone finnas skydd vid Prop. 2020/21:193 rapportering av sådana missförhållanden på de områden som omfattas av Skyddet ska gälla vid rapportering av missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram Regeringen anser emellertid att det, i enlighet med utredningens förslag, finns anledning att överväga ett annat uttryck än allvarliga missför- hållanden. Utredningen föreslår att skyddet ska finnas vid rapportering av missförhållanden som utgörs av handlanden eller underlåtenheter som kan anses utgöra ett missförhållande som det finns ett allmänintresse av att det kommer fram. Uttrycket allvarliga missförhållanden och dess legaldefinition har kritiserats. Lagrådet angav i sitt yttrande vid beredningen av den nuvarande visselblåsarlagen att uttrycket inte svarar särskilt väl mot den avsedda innebörden. Kritiken avsåg bl.a. hur olika missförhållanden kan liknas vid brott och de svårigheter som är förenade med att bedöma detta. Regeringen valde att använda uttrycket i lagtexten (prop. 2015/16:128 s. 35–47). Regeringen påpekade dock att det vid bedömningen av om det är fråga om ett annat allvarligt missförhållande bör kunna tas hänsyn till graden av allmänintresse i att missförhållandet kommer fram och åtgärdas (samma proposition s. 43). Den kvalifikation av missförhållanden som utredningen föreslår och som anknyter till allmänintresset är inte främmande i svensk rätt. En liknande kvalifikation finns företagshemlighetslag i regleringen av möjligheten att avslöja företagshemligheter i samband med vissel- blåsning (4 §). Kravet på att det ska vara avslöjanden eller offentlig- göranden till skydd för allmänintresset ersatte lag det tidigare kravet på att det skulle vara fråga om avslöjanden eller offentliggöranden av allvarliga missförhållanden. I författningskommentaren till företags- hemlighetslagen anges att det till skillnad års företags- hemlighetslag inte krävs att det missförhållande som angriparen vill offentliggöra eller avslöja är allvarligt, utan det är tillräckligt att offentliggörandet eller avslöjandet av missförhållandet sker till skydd för allmänintresset. 2017/18:200 s. 148 f.). kommun anger att begreppet missförhållanden är otydligt. Eftersom det finns olika definitioner av begreppet missförhållanden i svensk rätt anser kommunen att en definition av begreppet missför- hållanden bör införas i den föreslagna lagen. anger att direktivets engelska begrepp ”breach” inte kan översättas till missför- hållande utan avser något mer allvarligt som brott eller överträdelse. Föreningen föreslår att uttrycket lagöverträdelser och andra allvarliga missförhållanden används i lagen. anser att lagen endast bör omfatta rapportering av allvarliga missförhållanden. Regeringen anser inledningsvis att det är lämpligt att i den nu föreslagna lagen använda begreppet missförhållande eftersom det används såväl i nuvarande visselblåsarlag som i företagshemlighetslagen. Någon särskild definition av begreppet missförhållande behövs därför inte. Tröskeln för det som skyddat ska kunna rapporteras behöver dock kvalificeras. finns enligt regeringens uppfattning flera fördelar med att knyta 2020/21:193 kvalifikationen till allmänintresset av att information om missförhållanden kommer fram. För det första är allmänintresse ett begrepp som används på många ställen i direktivet för att motivera varför det bör finnas skydd vid rapportering av överträdelser. För det andra skiftas fokus i tillämpningen från bedömningen av om ett missförhållande är eller kan jämställas med ett brott med fängelse i straffskalan till bedömningen av om det finns ett intresse av att missförhållandet kommer fram och därmed kan avhjälpas. Skiftet i fokus ligger enligt regeringens uppfattning i linje med regleringens syfte. För det tredje är det en fördel om motsvarande uttryck som används för att fastställa om det finns skydd vid visselblåsning enligt företagshemlighetslagen också används i den nu föreslagna lagen. Därför bör missförhållanden kvalificeras med att det ska finnas ett allmänintresse av att missförhållandena kommer fram. Att kvalifikationen ändras i förhållande till det som gäller enligt visselblåsarlagen bör, liksom när det gäller den ändrade kvalifikationen i företagshemlighetslagen, inte leda till någon påtaglig förändring av rättsläget eftersom det sällan kan anses finnas ett allmänintresse av att missförhållanden rapporteras om inte förhållandena är allvarliga. I många och kanske de flesta fall kommer information som rapporteras enligt den nya lagen att gälla missförhållanden som det finns ett allmän- intresse av att de kommer fram. Lagen bör därför, som Arbetsdomstolen föreslår, ange att skyddet gäller vid rapportering av missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram innan lagen anger att skyddet även gäller vid rapportering av överträdelser av sådant som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Hur ska begreppet allmänintresse bedömas? Flera remissinstanser, bl.a. Bankinstitutens , kommun, , , Svenskt Närings- liv, , Företagarna samt flera arbets- tagarorganisationer, anger att rekvisitet allmänintresse kan ge upphov till svåra bedömningar. Även JO anser att det kan leda till osäkerhet ifråga om när skyddet gäller, vilket riskerar medföra att enskilda avstår från att rapportera om missförhållanden. Civil Rights Defenders anger att skyddet borde gälla för den som rapporterar oavsett om det finns ett allmänintresse i att missförhållandet kommer fram. Därför borde ett tillägg göras enligt organisationen som innebär att den som har rimliga skäl att tro att informationen är av allmänintresse ska omfattas av lagens skydd. Ett sådant tillägg skulle enligt Civil Rights Defenders ligga i linje med rekommendation om skydd för visselblåsare. Regeringen har en viss förståelse för remissinstansernas farhågor, inte minst eftersom många rapporterande personer kommer att sakna juridiska förkunskaper. Det torde dock i allmänhet vara ännu svårare för rapporterande personer att bedöma om ett missförhållande i allvarlig- hetsgrad kan jämställas med ett brott med fängelse i straffskalan. Den föreslagna ändringen borde därför leda till mindre svåra bedömningar jämfört med de som behöver göras . Enligt direktivet ska det dessutom, när den nya regleringen träder i kraft, finnas stödåtgärder i form av information och rådgivning som kan underlätta bedömningar av om rekvisitet är uppfyllt (artikel 20). Missförhållandet ska angå allmänheten Av skäl 22 framgår att medlemsstaterna kan föreskriva att rapporter om personliga missförhållanden som uteslutande påverkar den rapporterande personen, dvs. klagomål avseende konflikter mellan den rapporterande personen och en annan arbetstagare, kan slussas vidare till andra förfaranden. Skälet har anknytning till direktivets materiella tillämpnings- område och vilka överträdelser som skyddat ska kunna rapporteras. Enligt regeringens uppfattning bör skyddet som regel inte omfatta rapporter om personliga missförhållanden som uteslutande påverkar den rapporterande personen. Konflikter och tvister av det nu nämnda slaget hanteras bäst genom de konfliktlösningsmekanismer som finns på arbetsmarknaden. Dessa mekanismer omfattar förhandlings- ordningar i kollektivavtal och de förfaranden som finns i arbetsrättslig lagstiftning för att lösa arbetstvister. Det finns även en ordning för att hantera och ta hand om eventuella missförhållanden av arbetsmiljö- karaktär. Ett skyddsombud kan t.ex. göra en begäran om åtgärder när det gäller arbetsmiljö eller arbetstider med stöd av 6 kap. 6 a § arbets- miljölagen (1977:1160). Och även om det som och Akavia påpekar inte alltid finns ett skyddsombud på arbetsplatsen vill regeringen påminna om att den förhandlingsrätt som tillkommer en arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet även gäller i arbetsmiljöfrågor, jfr regeringens proposition Lag om medbestämmande i arbetslivet (prop. 1975/76:105 bilaga 1 s. 331). En annan central del är tillsynsverksamhet. Det bör således normalt inte vara möjligt att få skydd enligt den nu föreslagna lagen när det är fråga om förhållanden som enbart rör den enskildes egen arbetssituation eftersom det finns andra mekanismer och ordningar för att hantera den typen av förhållanden. Utredningen föreslår att detta bör framgå direkt av lagtexten i syfte att undvika missförstånd, vilket även Kommuner och Regioner m.fl. förespråkar. Enligt regeringens uppfattning följer detta emellertid av att det krävs att det ska finnas ett allmänintresse av att information om ett missförhållande kommer fram. Rapportering som enbart rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställningsförhållanden är i regel inte av allmänintresse, annat än om det rör sig om sådant som är helt oacceptabelt utifrån ett bredare samhällsperspektiv. Så kan t.ex. vara fallet när en migrantarbetare, nyanländ invandrare eller ung människa utnyttjas otillbörligt som arbetskraft. Det kan även vara fråga om att en person arbetar under slav- liknande förhållanden eller är föremål för människohandel. Om det rör sig om ett missförhållande som är så pass allvarligt bör det anses vara av allmänintresse att det kommer fram, trots att det strikt talat endast berör den rapporterande personen. Regeringen delar dock uppfattningen som framförs av flera av remissinstansernas, bl.a. Akavia, LO, och , att det är olämpligt att det framgår av lagtexten att det ska krävas mycket allvarliga missförhållande för att lagens skydd ska gälla en rapporterande persons egna arbets- och anställningsförhållanden, bl.a. eftersom kravet kan innebära att den nuvarande skyddsnivån försämras. Även när missförhållandena angår fler än den rapporterande personen kan det ifrågasättas om allmänheten har ett intresse av att missför- hållandena kommer fram. Det bör därför krävas att missförhållandet angår en krets av personer som kan betecknas som allmänheten. Bedömningen av om det finns ett allmänintresse bör vara framåtsyftande Det bör vidare krävas att det finns ett legitimt intresse av att informationen kommer verksamhetsutövaren eller en myndighet till del. Allmän nyfiken- het bör inte anses vara ett sådant intresse. Den omständighet att en verk- samhet rent allmänt tilldrar sig allmänhetens intresse bör inte heller inne- bära att missförhållanden i verksamheten regelmässigt anses vara av allmänintresse. Däremot bör ett sådant intresse anses finnas om det rör sig om ett förhållande som allmänheten har ett intresse av att det avhjälps eller om allmänheten har ett intresse av att kunna vidta åtgärder för att skydda sig. Bedömningen bör således vara framåtsyftande och inriktad på att man ska kunna komma till rätta med missförhållandena. Ju mer frekventa och systematiska missförhållandena är, desto större är samhällsintresset av att missförhållandena avhjälps eller avbryts. Allmänintresset av missförhållanden inom de områden som pekas ut i direktivet Frågor med anknytning till de områden som omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde är som regel av betydelse för samhället i stort. Dessa områden är offentlig upphandling, finansiella tjänster, produkter och marknader och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsument- skydd, och skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informationssystem (artikel 2.1 a). Skydd bör således som regel finnas vid rapportering av missförhållanden som har anknytning till dessa områden, även om det inte rör sig om överträdelser av de unions- rättsakter som anges i direktivet. Allmänintresset vid överträdelser av lagar och andra föreskrifter Det finns som regel ett allmänintresse av att överträdelser av lagar och andra föreskrifter kommer fram.