prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens förslag: Om kommunen avser att inleda planläggning, ska kommunen i planbeskedet redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid planläggningen. Det gäller dock bara om planintressenten i begäran om planbesked har framställt ett önskemål om det. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kommunen ska ange det planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen, utan tillägget om vad som ”sannolikt” kan behövas. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända, däribland Föreningen , , , länsstyrelserna i och , , (numera Allmännytta), kommun, 2020/21:131 , (exploateringsnämnden), Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) och kommun. anser att förslaget bör ge bättre förutsättningar för att fler frågor blir tillräckligt utredda i ett tidigt skede av planprocessen. Flera instanser, bl.a. och kommun, påtalar att det kan krävas omfattande resurser för kommunen att kvalitetssäkra utredningar och planeringsunderlag som tagits fram av planintressenten. Flera kommuner framhåller även risken för att vissa underlag kan behöva göras om eller kompletteras när planarbetet påbörjats, däribland , kommun och . och anser att kommunen måste ha rätt att ställa krav på att planintressenten har tillräcklig kompetens eller tillgång till sådan kompetens för att få ta fram planeringsunderlag. kommun betonar att det kan vara svårt att redan i planbeskedet bedöma vilka utredningar som kan behövas innan planen är redo att antas. (stadsbyggnadsnämnden) betonar vikten av att de utredningar som tas fram innan den formella planprocessen börjar avser grundläggande förutsättningar och inte utgår från eller anpassas till ett visst projektförslag. och ser en risk för att kommunerna kommer att ställa för höga krav för att täcka upp för alla eventualiteter. kommun anser att nuvarande förhållanden fungerar bra och att ett införande av ytterligare privat initiativrätt i processen kring detaljplaneläggning inte ger bättre förutsättningar att planera för långsiktigt goda miljöer. ställer sig tveksam till att förslaget kommer att innebära någon större tidsvinst avseende planprocessen som helhet. instämmer i bakgrunden och utredningens motivering men ifrågasätter om det krävs en lagreglering för att uppnå syftet. Verket ifrågasätter även om kommunernas utredningsarbete är så omfattande inför ett planbesked som utredningen gör gällande. kommun framhåller att planintressenten kan använda tiden fram till det egentliga planarbetet påbörjas till att ta fram underlag. Kommun tror inte att förslagen kommer att främja intressenterna att ta fram kostsamma utredningar i ett tidigare skede, bl.a. på grund av att planbeskedets rättsliga status är oförändrad. , Fastighetsägarna och Byggindustrier (numera Byggföretagen) föreslår att krav ska ställas på att kommunen, i de fall kommunen har gett ett positivt planbesked, också ska ha en skyldighet att genomföra ett samråd inom en viss angiven tid. Skälen för regeringens förslag Tiden mellan planbesked och påbörjande av planarbete bör kunna utnyttjas mer effektivt Det tar ibland från det att kommunen ställer sig positiv till att inleda en detaljplaneläggning till dess att det egentliga planarbetet kan påbörjas. Det beror ofta på att kommunen inte har tillräckligt med resurser för att komma igång med arbetet. Enligt utredningen kan tiden mellan planbesked och påbörjande av planarbete vara . Denna bild bekräftas i remissvaren från flera kommuner. Regeringen anser att tiden mellan kommunens beslut om positivt plan- Prop. 2020/21:131 besked och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas i många fall bör kunna användas mer effektivt än vad som är fallet . I likhet med utredningen anser regeringen att planintressenten bör ges bättre förutsättningar att ta fram det planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Det bör leda till att kommunens efterföljande arbete med att ta fram förslaget till detaljplan går snabbare och till att kommunens resurser därmed kan nyttjas bättre. Kommunen ska i planbeskedet redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för detaljplanearbetet Enligt förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket). Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. officialprincipen och den EU-rättsliga omsorgsprincipen. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. Praxis om tillämpningen av förvaltningsprocesslagens (1971:291) motsvarande föreskrift (se 8 § första stycket) kan ge vägledning för bestämmelsens tillämpning (prop. 2016/17:180 s. 308, jfr även RÅ 2006 ref. 15, RÅ 2006 ref. 46, RÅ 2010 ref. 120 och HFD 2014 ref. 50). I detaljplaneläggningen innebär detta att kommunen – i egenskap av planmyndighet – svarar för att planärendet blir tillräckligt utrett. Det finns inte några rättsliga hinder för planintressenten att fördjupa och utveckla kommunens beslutsunderlag genom att ta fram de planeringsunderlag som kan behövas. Regeringen föreslår att detta ska förtydligas i (se avsnitt 6.5 nedan). Enligt utredningen har kommunen genom sitt utredningsansvar – tillsammans med den allmänna serviceskyldigheten som åligger kommunen enligt 6 § förvaltningslagen – möjlighet att vägleda planintressenten när det gäller vilket underlag som intressenten kan bidra med i planärendet. Enligt regeringens uppfattning bör kommunens möjligheter att ge vägledning om vilket planeringsunderlag som kan behövas för en viss planläggning förtydligas i . Detta bör göras genom att det införs ett krav på att kommunen i planbeskedet ska redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag som sannolikt kommer att behövas för detaljplaneläggningen. Det är dock bara om planintressenten i begäran om planbesked framställt ett önskemål om det, som kommunen bör vara skyldig att lämna en sådan redovisning. Det ligger i sakens natur att det är svårt att med säkerhet bedöma vilket planeringsunderlag som kan behövas för den kommande planläggningen innan kommunen har preciserat hur planförslaget bör utformas och fördjupat sig i frågan om vilka förutsättningar som gäller på platsen. Kommunen behöver därför ha ett stort bedömningsutrymme när det gäller att redan i planbeskedet redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas. Kommunen får här göra en bedömning bl.a. utifrån hur tydliga planeringsförutsättningarna är, men också vilket underlag som planintressenten har kommit in med i planbeskedsärendet. Ju mer planintressenten har preci- serat innehållet i den avsedda planläggningen i sin begäran om planbesked, 2020/21:131 desto större möjlighet har kommunen att redan i planbeskedet precisera vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid planläggningen. Planeringsunderlag som sannolikt kan behövas och som kan identifieras redan i planbeskedet rör i första hand platsspecifika förutsättningar. Utredningen har i betänkandet gett följande exempel på underlag som kan behövas för den kommande planläggningen: –analys av förutsättningarna för att anordna vatten och avlopp (vautredning) –inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det avsedda planområdet –inventering av förekommande kulturmiljövärden inom och i anslutning till det avsedda planområdet –undersökning av de geotekniska förutsättningarna –analys av förutsättningarna för att anordna trafik och parkering –arkeologisk utredning (jfr 2 kap. 11 § kulturmiljölagen [1988:950]). Detta är alltså sådana underlag som planintressenten helt eller delvis själv bör kunna ta fram. Att kommunen i planbeskedet ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas innebär att det är fråga om en preliminär bedömning. Det finns således inte något som hindrar kommunen att senare i planprocessen göra bedömningen att ytterligare underlag behövs. Tvärtom är det vanligt att visst underlag skapar följdfrågor, som i sin tur kräver ytterligare underlag för att kunna besvaras. Förhållandet kan givetvis även vara det omvända, dvs. att kommunen när planförslaget har börjat ta form gör bedömningen att ett visst underlag är nödvändigt för att genomföra planläggningen. Att bedömningen är preliminär stämmer väl överens med principen att planbeskedet inte är rättsligt bindande, vare sig för den enskilde eller för myndigheten. För detaljplaner vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan gäller att redovisningen av miljökonsekvenserna ska uppfylla vissa krav i (se 4 kap. 34 § PBL). Det innebär att kommunen inom ramen för handläggningen av planbeskedsärendet även kan behöva göra en preliminär bedömning av vilken miljöpåverkan som ett genomförande av detaljplanen kan antas medföra, för att kommunen ska kunna bedöma vilka planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Några remissinstanser, bl.a. , har pekat på risken för att en kommun gör det lätt för sig genom att täcka upp för alla eventualiteter och i planbeskedet ange även sådant planeringsunderlag som det kanske inte kommer att finnas behov av. Det skulle i så fall kunna leda till att planintressenten drabbas av fler kostnader än vad som är motiverat. Genom att i lagtexten ange att kommunen i planbeskedet ska redovisa det planeringsunderlag som ”sannolikt” kan behövas, tydliggörs att kommunen måste göra en bedömning av sannolikheten för att ett visst underlag kommer att behövas. Om det inte är sannolikt att ett visst underlag kommer att behövas, bör kommunen inte heller redovisa det underlaget i planbeskedet. I en sådan situation är det bättre att underlaget tas fram först när kommunen har inlett arbetet med detaljplanen och det kan konstateras att det verkligen finns ett behov av underlaget. Kravet att kommunen ska bedöma sannolikheten för att ett visst under- Prop. 2020/21:131 lag kommer att behövas öppnar även upp för att en kommun skulle kunna agera oaktsamt och därmed bli skadeståndsskyldig, om kommunen i planbeskedet redovisar planeringsunderlag som det senare under planeringsprocessen inte visar sig finnas något behov av. Det bör dock understrykas att det handlar om preliminära bedömningar från kommunens sida. Därmed bör det, även om kommunens handläggning av planbeskedet innefattar myndighetsutövning, endast i undantagsfall kunna bli aktuellt med skadeståndsskyldighet för kommunen. Det gäller oavsett om kommunen i planbeskedet redovisat planeringsunderlag som senare visar sig obehövligt eller om det senare i planprocessen visar sig behövas underlag utöver det som tidigare angetts i planbeskedet (jfr 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen [1972:207]). Som framgår i avsnitt 6.7, anser regeringen att den tidsfrist som kommunen har på sig för att ge sitt planbesked – – inte bör förlängas (jfr 5 kap. 4 § PBL). Vilket planeringsunderlag som bör redovisas i planbeskedet måste därmed bedömas . Kommunen kan i planbeskedet alltså endast ange planeringsunderlag som den har haft de tidsmässiga förutsättningarna att bedöma behovet av. Kommunen ansvarar för att planeringsunderlaget är korrekt Att kommunen har ett långtgående utredningsansvar är ett tungt vägande skäl för att kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen. Detta ansvar talar även emot att till planintressenten överlämna uppgifter som utgör myndighetsutövning (se avsnitt 6.2.1). Genom ett tidigt besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas i planläggningen kan tiden från planbesked till färdig detaljplan förkortas, eftersom planintressenten då kan påbörja arbetet bl.a. med de undersökningar som behövs vid planläggningen. En del av arbetet med att utreda de grundläggande planeringsförutsättningarna kan då redan vara klart, när kommunen påbörjar sitt arbete med planläggningen. Regeringen anser emellertid att det är nödvändigt att kommunen behåller ansvaret för att planeringsunderlaget är korrekt. Även om det finns fördelar med att planintressenten ges möjlighet att själv ta fram planeringsunderlag finns det enligt regeringens uppfattning inte förutsättningar för att delegera ansvaret för innehållet i planeringsunderlaget från kommunen till intressenten. Kommunen behöver även i fortsättningen garantera att innehållet i planeringsunderlaget är korrekt. Flera remissinstanser menar att det kan krävas omfattande resurser för kommunen att kvalitetssäkra utredningar och planeringsunderlag som har tagits fram av planintressenten. Regeringen konstaterar dock att det är vanligt att planeringsunderlag tas fram av enskilda, t.ex. av teknikkonsulter. Det kan ske antingen på uppdrag av kommunen, via planintressenten eller av planintressenten själv. gäller alltså att kommunen behöver kvalitetssäkra planeringsunderlag som tas fram av enskilda. Flera remissinstanser har även pekat på risken för att vissa underlag kan behöva göras om eller kompletteras när planarbetet väl har påbörjats. Regeringen konstaterar att det ofta inte är möjligt att fullt ut bedöma vilka planeringsunderlag som kan behövas utifrån en begäran om planbesked. Det ligger således i sakens natur att planeringsunderlaget ofta behöver 2020/21:131 utvecklas och förfinas under detaljplaneprocessen, i takt med att planförslaget utvecklas och det blir möjligt att överblicka förekommande allmänna och motstående enskilda intressen. Som (stadsbyggnadsnämnden) har påpekat i sitt remissvar kan ett detaljerat underlag som tas fram för ett specifikt projekt medföra låsningar och leda till att det finns behov av att göra om vissa undersökningar på platsen. Det planeringsunderlag som tas fram tidigt i processen bör alltså framför allt inriktas mot att klarlägga de grundläggande planeringsförutsättningarna på platsen. Det bör dock framhållas att det är den enskilde själv som måste bedöma om han eller hon är beredd att ta de risker som är förenade med att ta fram planeringsunderlag innan kommunen närmare har preciserat innehållet i den kommande detaljplanen. Mot bakgrund av remissynpunkterna bedömer regeringen att kommunens arbete med att kvalitetssäkra planeringsunderlag i viss mån kan tänkas öka i omfattning, om fler planeringsunderlag tas fram på planintressentens initiativ – i vart fall om kommunen inte bistår planintressenten i arbetet med att precisera vilka frågor som behöver utredas. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det behövs vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, naturvärdesinventeringar och utredningar om vatten och avlopp. En sådan vägledning skulle även skapa förutsebarhet för planintressenter och utgöra ett stöd för konsulter och andra utomstående vid deras medverkan i detaljplaneläggningen. Vägledningen kan i sin tur begränsa behovet av revideringar och kompletteringar av det underlag som en konsult tar fram. Regeringen avser därför att ta de initiativ som behövs för att sådan vägledning ska kunna tas fram. Regeringen anser att det är önskvärt om kommunen har möjlighet att bistå planintressenten i dennes arbete med att ta fram planeringsunderlag redan innan det formella planarbetet har inletts. Kommunen kan då vägleda planintressenten både när det gäller vilket underlag som den enskilde kan ta fram och vilket underlag som inte bör tas fram förrän planförslaget har utformats. Dessutom kan kommunen vägleda planintressenten om vilka specifika frågor som behöver redas ut i underlaget. Att kommunen organiserar sitt arbete så att planintressenten får ett sådant stöd är enligt regeringens uppfattning positivt. Det bör dels minska risken för att onödiga kostnader uppstår under planläggningen, dels leda till att den totala tiden för planprocessen blir kortare. innebär det kommunala planmonopolet att det är kommunen som avgör när det finns skäl och förutsättningar för att ta fram en detaljplan. I detta ligger enligt regeringen även att det är kommunens uppgift att bedöma när den har möjlighet att bistå planintressenten i arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Kommunen bör ta hänsyn till planintressentens kompetens Att ta fram planeringsunderlag förutsätter ofta tillgång till specialistkompetens om komplexa tekniska frågor. Att planintressenten får besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen innebär inte nödvändigtvis att kommunen gör bedömningen att planintressenten eller dennes konsulter har den kompetens som behövs för att själv kunna ta fram underlagen. Om kommunen bedömer att planintressenten – eller dennes konsulter – inte har förutsättningar att ta fram det planerings- Prop. 2020/21:131 underlag som behövs, kan det ofta vara lämpligt att kommunen upplyser planintressenten om att intressenten bör invänta att kommunen påbörjar detaljplaneläggningen för att undvika onödiga kostnader. Att kommunen avråder planintressenten från att ta fram planeringsunderlag innebär inte att det skulle vara onödigt för kommunen att i planbeskedet redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas. Även om kommunen avråder planintressenten från att ta fram planeringsunderlag kan det vara av stort värde för intressenten att kunna överblicka vilka underlag som kan komma att behövas för planläggningen. kan kommunen göra bedömningen att behovet av underlag är så omfattande att planintressenten drar slutsatsen att det inte kommer att vara möjligt att genomföra planläggningen, t.ex. om förhållandena på platsen är osäkra på grund av de geotekniska förutsättningarna eller den förväntade förekomsten av markföroreningar eller fornlämningar. Behovet av planeringsunderlag kan även leda till att planintressenten drar slutsatsen att utredningskostnaderna kommer att vara av en sådan omfattning att det inte är ekonomiskt motiverat att gå vidare med projektet. I sådana fall bör det vara en fördel för både kommunen och planintressenten att projektet avslutas i processen. Därmed kan planintressenten i stället överväga andra byggprojekt där förutsättningarna är gynnsammare. Att ta fram planeringsunderlag kan förkorta planprocessen, men kan också leda till onödiga kostnader för planintressenten Genom ett tidigt besked om vilket planeringsunderlag som kan komma att behövas kan tiden från planbesked till färdig detaljplan i vissa fall förkortas. kan det finnas en risk för att planintressenten drabbas av onödiga kostnader, om intressenten tar fram planeringsunderlag innan kommunen har påbörjat arbetet med planläggningen. Planbeskedet är inte bindande och utgör ingen garanti för att kommunen kommer att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Det gäller särskilt i de fall när kommunens beslut fattas på delegation, dvs. när beslutet inte fattas av utan av en anställd. Under detaljplaneprocessen kan det framkomma omständigheter som gör att kommunen får anledning att göra en annan bedömning än den som har gjorts i planbeskedet i fråga om hur mark och vatten bör användas, hur bebyggelsen bör utformas eller om det över huvud taget är önskvärt att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Det är förenat med kostnader att ta fram ett planeringsunderlag och planintressenten riskerar således att dra på sig onyttiga kostnader, om planläggningen avbryts. Denna situation gäller emellertid , där planintressenten och kommunen kan ha ingått ett exploateringsavtal som innebär att den enskilde åtar sig att stå för att ta fram de planeringsunderlag som kan behövas. Detta innebär att planintressen själv måste göra en bedömning av risken för att arbetet med att ta fram planeringsunderlaget leder till oacceptabla kostnader för underlag som senare visar sig bli onyttiga, om arbetet påbörjas innan kommunen har inlett planläggningen. Planintressenten får således själv bedöma om förutsättningarna är av sådant slag att det finns anledning att påbörja arbetet med att ta fram det planeringsunderlag som enligt kommunen kan behövas. ning kan leda till att planintressenten väljer att ta fram allt eller bara en del 2020/21:131 av det underlag som kommunen har angett i planbeskedet eller att planintressenten väljer att vänta med att ta fram underlag till dess kommunen har påbörjat planarbetet. Det finns inte skäl att ställa krav på att kommunen ska genomföra ett samråd Bland andra föreslår att det ska införas ett krav på att kommunen ska vara skyldig att genomföra ett samråd inom en viss angiven tid efter det att kommunen har beslutat att ge ett positivt planbesked. Regeringen anser emellertid att ett sådant krav vore olämpligt. För det första följer det av planmonopolet att kommunen behöver ha möjlighet att prioritera mellan olika planprojekt. För det andra kan det inte uteslutas att kommunen i stället skulle välja att ge ett negativt planbesked, om kommunen skulle vara skyldig att genomföra ett samråd inom och den gör bedömningen att det inte finns möjlighet att garantera att planförslaget kommer att kunna tas fram till den angivna tidpunkten. En sådan ordning vore alltså kontraproduktiv utifrån planintressentens övergripande intressen och bör således inte införas. Bestämmelserna finns i 5 kap. 3 och 5 §§ . Planintressenten ska få begära ett yttrande från En möjlighet för planintressenten att begära ett Regeringens förslag: Planintressenten ska ha möjlighet att begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att ska kunna fullgöra sin skyldighet Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ska ange det planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter, utan tillägget om vad som ”sannolikt” kan behövas. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända, däribland Bygg- herrarna, , , , , , , , (numera allmännytta), kommun, kommun, (), Byggindustrier (numera Byggföretagen), , och Länsstyrelserna i respektive län delar utredningens syn på att planintressentens tidiga deltagande kan medföra ökad transparens och förståelse för den demokratiska processen. intressenten inhämtar synpunkter kan, enligt dessa läns- styrelser, underlätta kommande ställningstaganden som rör ingripande- Prop. 2020/21:131 grunderna och kan också leda till mer genomarbetade planförslag i sam- Några remissinstanser är negativa till förslaget eller befarar att det leder till oönskade konsekvenser. anser att dialogen mellan kommunen och planintressenten kan försämras om denne inhämtar ett yttrande direkt från . och (mark- och miljödomstolen) anser att det är lämpligare att dialogen om vilket planeringsunderlag som behövs i stället förs mellan kommunen och . Tingsrätten föreslår att synpunkter skulle kunna utgöra ett underlag inför kommunens beslut om planbesked. framhåller att en kommun har möjlighet att begära ett planeringsbesked från . Kommunen är därför tveksam till nyttan med att planintressenten ska kunna inhämta ett yttrande från i ett så tidigt skede av planprocessen. Även ser vissa farhågor med förslaget och menar att det finns en risk för att såväl planintressenten som kommunen och alltför tidigt låser sig vid ett första utkast till planförslaget, om det är till detta utkast som en rad olika bedömningar och utredningar görs. Möjligheterna att under planprocessen samråda sig fram till ett bättre planförslag kan därmed begränsas befarar . lämnar liknande synpunkter och anser att ett yttrande från , redan innan samrådsprocessen inleds, riskerar att styra samrådsprocessen och att andra värdefulla synpunkter kan falla bort. påpekar att det utredningsbehov som identifieras i det inledande skedet inte får uppfattas som en slutlig bedömning, eftersom syftet med planprocessen är att fortlöpande upptäcka och åtgärda kunskapsbrister.