prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Då det i vissa fall kan uppstå påtagligt negativa följder för såväl kommuner som enskilda huvudmän när ett godkännande inte utnyttjas och då det måste bedömas som oklart i vilken utsträckning nuvarande regelverk om ingripanden kan användas i dessa situationer, finns det skäl att införa särskilda regler om återkallelse av godkännande när verksamhet inte bedrivs enligt godkännandet. Det framstår inte som ändamålsenligt att tillsynsmyndigheten först ska behöva utfärda ett föreläggande innan myndigheten återkallar ett godkännande på den grunden att en verksamhet inte har startat. Hur bör en huvudman kunna avstå från att starta en verksamhet innan godkännandet återkallas? När det gäller frågan om som ett godkännande ska ha varit outnyttjat för att kunna återkallas bör utgångspunkten vara de bestämmelser som finns i skol- och gymnasieförordningarna. Där anges att en verksamhet ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, den s.k. tvåårsregeln. En sådan bestämmelse finns inte när det gäller fristående förskolor. det gäller sådana förskolor bör dock utgångspunkten vara att verksamheten ska ha startats efter godkännandet. , , och kommun anser att en bestämmelse som reglerar återkallelse av ett godkännande som inte utnyttjas inte bör omfatta godkännanden som huvudman för bl.a. fri- Regeringen anser att prövningen av negativa konse- kvenser av en nyetablering av en förskola, på samma sätt som gäller vid Statens skolinspektions prövning av en nyetablering av en skola, under- lättas om förslaget genomförs. Vidare skulle en sådan bestämmelse ge för- bättrade möjligheter för kommunen att planera sitt utbud av förskoleverk- samhet, vilket kommun lyfter fram. Förskolan har dock inte den koppling till läsår som det obligatoriska skolväsendet, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan har. förskolor, och de enskilt bedrivna fritidshem som kommuner godkänner och utövar tillsyn över, bör därför bestämmelsen utformas utifrån den tid- punkt som beslutet om godkännande för verksamheten avser. att godkännandet kan återkallas om verksamheten inte kommit igång inom efter den starttidpunkt som godkännandebeslutet omfattar. det ska bli tydligt vilken tidsgräns som gäller bör det i skolförordningen införas en bestämmelse om att det i beslut om godkännande av huvudman som kommunen beslutar om, ska anges från vilken tidpunkt verksamheten enligt godkännandet får bedrivas. För verksamhet som lagts ned bör en motsvarande tvåårsregel gälla. Detta bedöms vara en lämplig huvudregel eftersom en sådan regel i de flesta situationer torde ge huvudmannen rimliga förutsättningar att hantera sådant som förändringar i barn- och elevunderlaget eller annat som kan medföra behov av att lägga ned hela eller delar av en verksamhet som har startats. För verksamheter som först startats, men sedan helt eller delvis lagts ned, kan frågan uppstå om hur stor del av verksamheten som ska ha lagts ned för att återkallelse ska kunna ske på denna grund. Frågan är även om det är hela eller delar av godkännandet som ska kunna återkallas. en grannlaga bedömning där omständigheterna i det specifika fallet måste tillmätas stor betydelse. En lämplig avvägning när det gäller att ta ställning till om godkännandet helt eller delvis ska återkallas när delar av ett god- kännande inte utnyttjas, är om den kvarstående verksamheten är av sådan omfattning att kvaliteten i utbildningen kan upprätthållas. vara frågan om att en huvudman för en skola med godkännande för grund- skolans årskurs 1–9 inte längre erbjuder utbildning i lågstadiet, eller att en gymnasieskola som har godkännande för flera nationella program inte längre erbjuder ett av dem. Återkallelsen bör i dessa situationer enbart avse den del av godkännandet som inte utnyttjats. För förskolan är denna fråge- ställning inte aktuell då godkännanden inte ges för olika delar av verksam- heten, dvs. om godkännandet inte utnyttjas så återkallas det. föreslår en alternativ lösning i förhållande till förslaget i promemorian om återkallelse av godkännande, vilket grundar sig på en skrivelse från Skolinspektionen (U2012/06613). föreslår att ett beslut om godkännande eller beslut om rätt till bidrag ska förfalla om inte den verksamhet som beslutet avser startas inom angiven tid, och att huvudmän som inte önskar att tillståndet ska förfalla ska ansöka Regeringen, som finner att det förslag som lämnas i promemo- rian fyller sin funktion, konstaterar att det saknas beredningsunderlag för en sådan lösning som föreslår. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna återkalla ett godkännande på den grunden att verksamheten inte har startats eller bedrivits (tvåårsregeln). Skolinspektionen anser att den föreslagna möjligheten att återkalla godkännanden som inte utnyttjas även ska omfatta internationella skolor. Regeringen konstaterar att det saknas beredningsunderlag för att gå fram med ett sådant förslag. Skolinspektionen anför att det är önskvärt att kunna återkalla även äldre godkännanden som meddelats enligt den upphävda skollagen (1985:1100) på samma grunder som nyare godkännanden som meddelats enligt den nuvarande skollagen. och anser att de nya bestämmelserna bara bör avse godkännanden som beslutats efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. Regeringen instämmer delvis i båda bedömningarna och anser att godkännanden som har meddelats före det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft, oavsett om de har meddelats med stöd av den nu gällande skollagen eller motsvarande tidigare lagstiftning, bör kunna utnyttjas från det att de nya reglerna har trätt i kraft. Om godkännandet därefter fortfarande inte har utnyttjats bör dock huvudregeln vara att Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat beslutet ska återkalla godkännandet (se avsnitt 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser). En sådan reglering får anses ge de enskilda som har godkänts som huvudmän tillräckliga förutsättningar att utnyttja redan meddelade godkännanden, som de nackdelar som outnyttjade godkännanden medför för såväl kommunen som andra enskilda undanröjs. Skolinspektionen eller kommunen ska kunna avstå från att återkalla en enskild huvudmans godkännande om det finns särskilda skäl Det kan finnas vissa situationer då en enskild huvudman har legitima behov att inte bedriva hela eller delar av verksamheten. Det kan t.ex. handla om långsiktiga förändringar i elevunderlag som gör att det inte finns förutsättningar att driva verksamhet på ett visst nationellt program i gymnasieskolan eller i en viss årskurs i . I propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) anges i fråga om begreppet lång sikt att generellt sett är en överskådlig period i sammanhanget vilket kan tjäna som ett riktmärke. Att det inte bedöms finnas förutsättningar att bedriva en utbildning har kommunala verksamheter möjligheter att hantera genom att lägga ned delar av verksamheten. Likabehandlingsskäl talar för att en motsvarande möjlighet bör finnas även för enskilda huvudmän. Annars skulle t.ex. en enskild huvudman som blivit av med sitt godkännande tvingas ansöka om nytt godkännande och riskera att tappa då ansökan ska lämnas in året före det år verksamheten avses starta. Det föreslås därför att Skolinspektionen eller kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett godkännande om den enskilda huvudmannen kan visa särskilda skäl till att verksamheten inte har startats eller bedrivits . 2021/22:45 Ett annat exempel är, i det fall en huvudman fått godkännande för att driva en skola med förskoleklass och årskurserna 1–9, när huvudmannen inledningsvis startar med årskurserna 4–9 för att bygga ut verksamheten. Det kan t.ex. ha att göra med svårigheter att ordna tillräckligt med lokaler kopplat till bygglovshandläggning. Även i sådana fall ska Skolinspektionen kunna avstå från att återkalla det icke utnyttjade tillståndet, förutsatt att huvudmannen kan visa på en planerad utveckling av hela den verksamhet som man har godkännande för även om tidsfristen överstigs. Förvaltningsrätten i , , , och kommun anser att det är oklart vad som avses med särskilda skäl. Ovan anges exempel på vad som avses. Enligt regeringens bedömning bör det få utvecklas i praxis vad som anses vara sådana särskilda skäl att ett godkännande som inte utnyttjas inte bör återkallas. Ett godkännande ska återkallas om den enskilde begär det Enligt skollagen finns det ingen möjlighet att återkalla ett godkännande på den enskilde huvudmannens egen begäran. Ett sådant förhållande är enligt regeringens uppfattning inte rimligt. Skolinspektionen, eller en kommun, föreslås därför få återkalla ett godkännande, helt eller delvis, om den enskilde begär det. Ett beslut om återkallelse ska vara överklagbart Skolinspektionens eller en kommuns beslut om godkännande av enskild som huvudman får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skollagen). Ett beslut om återkallelse av godkännande på den grunden att huvudmannen inte har startat eller av annan anledning inte bedriver verksamhet bör kunna överklagas på samma sätt som andra motsvarande beslut. Följdändringar med anledning av de föreslagna nya bestämmelserna om återkallelse måste därför göras i 28 kap. 2 och 5 §§. Regeringen instämmer i Lagrådets uppfattning att det inte finns skäl att särskilt undanta möjligheten att överklaga beslut om återkallelse som skett på den enskildes egen begäran, då det redan framgår av allmänna förvaltningsrättsliga regler. Lagrådet anför att ett sådant uttryckligt överklagandeförbud i vissa situationer riskerar att vålla vissa praktiska problem. De aktuella bestämmelserna är därför omformulerade i det avseendet. 8.2Ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas på samma grunder som ett godkännande Regeringens förslag: Ett beslut om att en enskild som bedriver pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska ha rätt till bidrag ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som beslutet avser eller om verksamheten i annat fall inte bedrivits av . Kommunen ska kunna avstå från att återkalla ett beslut om rätt till bidrag på sådan grund om det finns särskilda skäl. Återkallelse av ett beslut om bidrag ska även kunna meddelas om den enskilde begär det. Återkallelse av ett beslut om bidrag ska också få meddelas om den enskilde försätts i konkurs eller om beslut om tvångslikvidation har fattats. Beslut om återkallelse av beslut om rätt till bidrag ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag (U2016/05181): Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att promemorian föreslår en ny reglering om när beslutet ska börja gälla och att, i de fall det är fråga om återkallelse på grund av konkurs eller beslut om tvångslikvidation, promemorian föreslår att beslutet ska återkallas. Remissinstanserna: När det gäller remissynpunkter, hänvisas till redogörelsen i avsnitt 8.1. Skälen för regeringens förslag Enskilda som bedriver sådan pedagogisk omsorg utanför skolväsendet som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, kan efter ansökan få rätt till bidrag. Ett beslut om rätt till bidrag meddelas av den kommun där verksamheten bedrivs och beslutet gäller tills vidare (2 kap. 5–7 §§ och 25 kap. 10 § skollagen). Det är enligt regeringen rimligt att ett beslut om rätt till bidrag ska kunna återkallas under samma förutsättningar och på samma grunder som föreslagits för återkallelse av godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet. Det innebär att ett beslut om rätt till bidrag ska återkallas om verksamheten inte har startat senast efter den första tidpunkt som beslutet avser eller om verksamheten i annat fall inte bedrivits av . Kommunen ska dock kunna avstå från att återkalla ett beslut på sådana grunder om det finns särskilda skäl. På Lagrådets inrådan infogas ordet ”sammanhängande” i bestämmelsen. I följd av bifall till propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler om upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158, bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356) kan Skolinspektionen eller kommunen fr.o.m. återkalla godkännanden av enskild som huvudman för förskola, skola eller fritidshem om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § (26 kap. 14 §), dvs. bl.a. om den enskilde inte längre har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. Av förarbetena framgår att det t.ex. kan vara fråga om att huvudmannen har försatts i konkurs (prop. 2017/18:158 s. 53 f.). Beslutet om återkallelse behöver inte föregås av ett föreläggande. Den nya regleringen omfattar inte beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. I promemorian (U2016/05181) lämnas förslag om att ett godkännande som enskild huvudman eller ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg ska kunna återkallas utan ett föreläggande om huvudmannen eller den som är berättigad till bidrag försätts i konkurs eller likvidation. När det gäller situationen att en huvudman försatts i konkurs eller likvidation får syftet med förslaget numera anses tillgodosett genom de ovan nämnda bestämmelserna. Det finns dock fortfarande behov av förslaget såvitt avser personer som har fått ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg och som sedan försatts i konkurs eller om ett beslut om tvångslikvidation har fattats, även om det kan finnas anledning till ändring vid ett införande av en sådan prövning av huvudmän som föreslagits i lagrådsremissen Stärkt kvalitet och likvärdig- het i pedagogisk omsorg. Regeringen anser därför att förslaget bör genom- föras i denna del. Lagrådet anför att det är oklart varför frivillig likvidation inte också ska leda till att bidrag återkallas. Regeringen anser att frivillig likvidation inte bör införas i bestämmelsen, då det inte – till skillnad från vid konkurs och tvångslikvidation – behöver föreligga några missförhållanden, utan en frivillig likvidation kan ha helt andra orsaker. Förutsättningarna för rätt till bidrag för pedagogisk omsorg kan därför alltjämt vara uppfyllda och rätten till bidrag bör därför inte återkallas direkt vid en frivillig likvidation. minst är det angeläget att en frivillig avveckling av verksamheten kan ske under ordnade former med hänsyn till barnens bästa. missförhållanden får kommunen i stället använda sig av de vanliga be- stämmelserna om återkallelse i 26 kap. skollagen. Naturligtvis är det så att om kommunen får kännedom om att en pedagogisk omsorg frivilligt trätt i likvidation (vilket kommunen får kännedom om på samma sätt som vid tvångslikvidation, dvs. genom register) så bör detta föran- leda vissa utredande åtgärder från myndighetens sida och ett, om det före- ligger några missförhållanden, eventuellt föreläggande enligt befintliga bestämmelser i skollagen. Regeringen förutsätter att kommunerna har upp- rättat eller upprättar sådana rutiner och system att de kan hålla sig under- rättade om förändringar i de register där likvidationer registreras. bolag väl likviderats eller konkursen avslutats upphör rättssubjektet och därmed förfaller rätten till bidrag på den grunden, eftersom det rättssubjekt som ska ta emot bidraget inte längre existerar. Lagrådet lyfter vidare fram att den föreslagna bestämmelsen i 26 kap. 14 a § är ovillkorlig, vilket kan leda till praktiska problem om t.ex. en verksamhet skulle behöva drivas vidare under ett konkursförfarande. följande paragraferna finns en undantagsregel för fall när det föreligger Det bör övervägas om inte även denna paragraf borde ha en Regeringen instämmer i Lagrådets uppfattning att det kan behövas en ventil i bestämmelsen som gör det möjligt för kommunen att i vissa fall avstå från att återkalla en rätt till bidrag i de ovan Detta bör åstadkommas på så sätt att bestämmelsen utformas som att kommunen får återkalla ett beslut om rätt till bidrag. Både konkursförvaltare och likvidatorer kan ställas inför situationer där alternativet att driva utbildningsverksamheten vidare är det som är mest ändamålsenligt, t.ex. för att kunna hitta någon som är beredd att ta över hela eller delar av verksamheten. Så länge förvaltaren inte driver någon annan verksamhet än sådan som syftar till att på ett optimalt sätt avveckla verksamheten, bör detta kunna ske utan att ett särskilt tillstånd krävs. ligger i linje med vad som gäller i andra fall (jfr t.ex. 8 kap. 2 § konkurs- lagen, prop. 2015/16:197 s. 228 och 2005/06:37 s. 43 f.). förvaltare eller likvidator behöver alltså ett eget, nytt beslut om rätt till bidrag så länge det inte är fråga om att bedriva annan verksamhet än sådan som syftar till att avveckla den befintliga verksamheten på ett optimalt sätt. Konkursförvaltaren eller likvidatorn får i dessa fall under avvecklings- perioden anses ha trätt i den tidigare huvudmannens ställe och ansvarar därmed för att verksamheten bedrivs i enlighet med bestämmelserna i skol- lagen och övriga författningar, se 2 kap. 8 § skollagen. Om konkursen eller Prop. 2021/22:45 tvångslikvidationen avslutas genom att någon förvärvar hela eller delar av verksamheten måste den nye huvudmannen av kommunen erhålla ett nytt beslut om rätt till bidrag. I promemorian föreslås vidare att ett beslut om återkallelse av godkännande på sådan grund ska gälla , om inte annat beslutas. Någon motsvarande bestämmelse har inte införts när det gäller återkallelse av godkännande som huvudman. För sådana beslut gäller att tillsynsmyndigheten får besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte har vunnit laga kraft (26 kap. 16 §). Detta bör räcka även när det gäller beslut om återkallelse av rätt till bidrag för pedagogisk omsorg. Beslut om återkallelse av ett beslut om rätt till sådant bidrag föreslås även kunna meddelas om den enskilde begär det. Ett beslut om återkallelse ska kunna överklagas Kommunens beslut om att en enskild har rätt till bidrag för pedagogisk omsorg får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 §). Det är därför rimligt att även ett beslut om återkallelse av rätt till bidrag på den grunden att huvudmannen inte har startat eller annars inte bedriver verksamhet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller när återkallelse av rätt till bidrag har beslutats på den grunden att den enskilde har försatts i konkurs eller ett beslut har fattats om tvångslikvidation av företaget. Följdändringar med anledning av de föreslagna nya bestämmelserna om återkallelse måste därför göras i 28 kap. 5 §. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft Äldre bestämmelser ska dock fortfarande gälla vid prövning i domstol av beslut meddelade före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna tillämpas inte i fråga om ett godkännande av en enskild som huvudman eller ett beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, som har meddelats före ikraftträdandet. kommun som har meddelat ett sådant godkännande eller beslut om rätt till bidrag ska i stället återkalla godkännandet eller beslutet, om utbildningen eller verksamheten inte har startat senast efter det att lagen har trätt i kraft eller utbildningen eller verksamheten i annat fall inte har bedrivits . Detsamma gäller om huvud- mannen startat eller återupptagit verksamheten efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men därefter gjort ett uppehåll och inte bedrivit är en del av utbildningen vid en viss skolenhet som omfattas av ett godkännande och som inte har startat eller inte längre bedrivs, får återkallelsen av godkännandet avse denna del av utbildningen. 2021/22:45 finns särskilda skäl får Skolinspektionen eller den kommun som har meddelat ett godkännande eller ett beslut om bidrag avstå från att återkalla godkännandet eller beslutet. Ett beslut om återkallelse får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget är majoriteten positiva eller har inget att invända. Dessa remissinstanser är , , , , , och kommuner, Kommuner och Regioner, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , , Förvaltningsrätten i , , , Elevkårer och Föräldraalliansen. avstyrker förslaget utan närmare kommentar. Kammarrätten i anser att det finns risk för tillämpnings- svårigheter när det är fråga om missförhållanden som uppmärksammats i skolor före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, men där det uppföljande beslutet fattas först efter lagändringen. Detta eftersom det införs ett krav på att det redan i föreläggandet ska anges om ett missförhållande är allvarligt. I avsaknad av övergångsbestämmelser som reglerar tillämpligheten av bestämmelserna på myndighetsnivå kan det därför uppstå en situation då det saknas möjlighet att ingripa mot en verksamhet med stöd av bestämmelserna, trots konstaterade brister som i sig är tillräckligt allvarliga för att grunda ett beslut om verksamhetsförbud eller återkallelse. Promemorians förslag (U2016/05181): Överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att samtliga lagändringar ska träda i kraft . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot promemorians förslag. anser att det finns skäl att de föreslagna bestämmelserna om återkallelse av godkännande ska gälla från ett något senare datum, förslagsvis från då huvudmän som inte bedrivit utbildning av kan ha för avsikt att starta verksamheten . I så fall behöver Skolinspektionen inte återkalla dessa godkännanden. Vidare anser Skolinspektionen att en möjlighet till återkallelse av äldre godkännanden bör regleras genom en övergångsbestämmelse, då det är många äldre godkännanden som inte används och som därmed kan försvåra myndighetens prövning av om en nyetablering kan förväntas få negativa följder. Förvaltningsrätten i anser att det bör utredas om det behövs en övergångsbestämmelse eller annat förtydligande för att underlätta hanteringen vid en återkallelse, då det kommer att finnas godkännanden som kan återkallas men där tidsgränsen är oklar eftersom de gamla besluten kan sakna en tydlig tidsangivelse. och Internationella Engelska skolan i () anser att det måste klargöras hur tidigare beviljade godkännanden ska hanteras och att det bör tydliggöras att redan existerande godkännanden inte ska omfattas av retroaktivitet. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i skollagen innebär bland annat att Skolinspektionen som mest ingripande sanktion vid brister i kommunala skolor ska kunna välja att endera besluta om verksamhetsförbud eller besluta om statliga åtgärder för rättelse. Vidare innebär förslagen att möjligheterna för tillsynsmyndigheten att åstadkomma rättelse vid brister i huvudmannens ansvarstagande förbättras, genom att en ny grund för de mest ingripande sanktionerna kan användas. Den nya grunden innebär att ett ingripande kan aktualiseras i de fall ett föreläggande har följts, under förutsättning att ett allvarligt missförhållande på nytt konstateras i verksamheten från föreläggandet, och huvudmannen har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter. De beslut som fattas enligt de nya reglerna ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skollagen föreslås även ändras så att godkännanden som enskild huvudman eller beslut om rätt till bidrag för pedagogisk omsorg som inte utnyttjats som huvudregel ska återkallas. Godkännanden och beslut om rätt till bidrag ska återkallas på begäran av huvudmannen. Beslut om rätt till bidrag ska kunna återkallas efter konkurs eller likvidation. Ändringarna bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Vid prövning i domstol av ett överklagat beslut om ingripande bör samma bestämmelser gälla som vid den ursprungliga prövningen hos tillsynsmyndigheten.