prop · H803144 · 2021-03-23 00:00:00 — av beräkningarnas resultat i en deklaration bedöms öka byggaktörers kunskap om den klimatpåverkan som uppstår vid byggande och förbättrar möjligheterna för byggherren att göra medvetna val som minskar Med klimatpåverkan avses utsläpp och upptag av växthusgaser, där upptag avser t.ex. kolinlagring i träbaserade bygg- Med växthusgaser avses gaser som släpper igenom solens kortvågiga strålning och absorberar delar av jordens värmestrålning. som avses är alltså sådana växthusgaser som identifierats enligt Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar och därtill tillhörande Dessa omfattas också av det som lyder under som utgör grunden för klimatmål och som bl.a. framgår av bilaga 1 till och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av om en mekanism för att övervaka och rapportera ut- släpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen. Klimatdeklarationen förväntas leda till att kunskapen om klimat- påverkan i byggprocessen ökar bland byggsektorns aktörer och att branschen därmed motiveras att vidta åtgärder för att minska byggnaders Flera remissinstanser, som Allmännytta, HSB, Kemikalieinspektionen, , Statens energimyndigheten, 2020/21:144 och , delar denna bedömning. Klimatdeklarationen ska stödja de aktörer i byggprocessen som har rådighet över beslut som kan påverka utsläppen av växthusgaser under byggprocessen med underlag såsom klimatkalkyler för byggdelar samt olika energi- och resurskrävande aktiviteter på byggplatsen. På så sätt ökar förutsättningarna för beteendeförändringar och för att åtgärder som minskar klimatpåverkan genomförs i större utsträckning än . I motsats till vad Fastighetsägarna och Bostadsrätterna anför, bedömer regeringen att det finns motiv till att införa lagkrav på att upprätta och ge in en klimatdeklaration vid uppförande av en ny byggnad. För att bygg- och fastighetssektorn i större omfattning ska bidra till klimatomställningen behöver fler aktörer genomföra beteendeförändringar och i större omfattning genomföra fler val av produkter och lösningar med mindre klimatpåverkan. Vidare skapar det förutsättningar för mer utvecklade livscykelanalyser och klimatberäkningar bland byggherrar. I likhet med vad anför bedömer regeringen att ett reglerat krav på klimatdeklarationer kan leda till ökad transparens på marknaden och bättre tillgång till information om klimatpåverkan inom sektorn, vilket kan underlätta för byggsektorns aktörer och för konsumenter vid val av bostäder och fastigheter. I motsats till vad Falu kommun anför bedömer regeringen att det är viktigt att kravet på byggherren att ge in en klimatdeklaration kommer till tydligt uttryck i lagen, särskilt med beaktande av att tillsynen av att klimatdeklarationer ges in kommer att vara beroende av att deklarationen blir en förutsättning för att få slutbesked, se avsnitt 6.6. Det finns flera frivilliga miljöcertifierings- eller miljömärkningssystem för byggnader på den svenska marknaden. Några av dessa har utvecklat kriterier som berör växthusgasutsläpp vid uppförande av en byggnad. Vissa byggaktörer genomför därför klimatberäkningar och enklare eller begränsade livscykelanalyser vid bostadsbyggande. ökar intresset för grön finansiering inom bygg- och fastighetssektorn, vilket ökar behovet av kunskap och transparent underlag om byggnaders klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att marknadsinitiativ för ett mer miljöanpassat byggande, såsom miljöcertifiering och grön finansiering, uppmuntras och fortsätter utvecklas. Ett ökat kravställande utifrån byggnaders klimatpåverkan inom branschen bör därför främjas för att ställa om till ett mer hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. I likhet med vad anför bör branschens frivilliga åtaganden och initiativ kompletteras med ett nytt styrmedel om klimatdeklaration. Med ett obligatoriskt system för klimatdeklarationer uppmuntras och understöds branschens drivkrafter att minska klimatpåverkan för att uppnå ett mer hållbart och miljöanpassat byggande. Dessutom skapas förutsättningar för mer utvecklade livscykelanalyser av byggherrar och byggaktörer. Regeringen bedömer, till skillnad från Installatörsföretagen, Samhällsbyggarna och Tyréns, att förslaget kommer leda till tillräckliga driftkrafter för åtgärder som minskar klimatpåverkan. Krav på klimatdeklaration bör gälla när en ny byggnad uppförs Kravet på klimatdeklaration bör tillämpas enbart när en ny byggnad uppförs och inte vid ombyggnad, tillbyggnad, ändring eller flyttning av en Med tanke på att klimatdeklarationen är ett nytt styrmedel bedömer regeringen att det är lämpligt att den inledningsvis inte omfattar alla typer av byggåtgärder. bedömer regeringen därför att kravet enbart bör tillämpas när en ny byggnad uppförs. Det bör påpekas, i likhet med vad Innovationsföretagen, Tyréns m.fl. lyfter, att klimatpåverkan på grund av omsättning av byggmaterial vid ändring av byggnad, ombyggnad och tillbyggnad är betydande och uppmärksammas alltmer. Nyttan med en klimatdeklaration för dessa typer av projekt kan vara stor. bedöms emellertid genomförande av klimatdeklaration för dessa typer av byggåtgärder vara komplexa och kräva betydande kunskap hos genomföraren. , och i takt med att kunskap och erfarenhet av klimatdeklarationssystemet ökar, skulle krav på klimatdeklaration vid större om- och tillbyggnadsprojekt kunna övervägas. Byggherren bör upprätta och ge in en klimatdeklaration För att minskad klimatpåverkan ska bli en faktor som styr valet av olika åtgärder är det viktigt att i ett tidigt skede räkna på klimatpåverkan för olika byggprodukter och metoder. och beslut om utformning, materialval, byggmetod m.m. under byggprocessen har betydande påverkan på en klimatavtryck. Överväganden i byggprocessen påverkar inte bara växthusgasutsläppen under byggskedet utan har också stor betydelse för byggnadens klimatpåverkan under senare delar av livscykeln. Framförallt byggherren har rådighet över de val och beslut som fattas under byggprocessen. Byggherren är också ansvarig för att de byggåtgärder som genomförs uppfyller de krav som gäller för åtgärden enligt PBL, samt enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 5 §). Byggherren bör därför ansvara för att upprätta klimatdeklarationen och ge in deklarationen till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har övervägt om fastighetsägaren bör vara ansvarig för att ge in klimatdeklarationen till ansvarig myndighet. Fastighetsägare och byggherre är i många fall olika juridiska personer, exempelvis när en byggentreprenör uppför ett flerbostadshus som efter färdigställande säljs till en bostadsrättsförening. En fastighetsägare som inte själv varit byggherre har inte tillgång till all information från byggskedet och har därmed begränsade möjligheter att genomföra en klimatdeklaration. I dessa fall är också möjligheterna till aktiva val i byggprocessen för klimatsmartare lösningar begränsade liksom det långsiktiga lärandet av upprepade byggprojekt. Regeringen bedömer det därför lämpligt och ändamålsenligt att byggherren ansvarar för att upprätta och ge in klimatdeklarationen till ansvarig myndighet. Inga instanser har avstyrkt att byggherren bör ansvara för upprättande av klimatdeklarationen. Klimatdeklaration bör bli ett krav för att få slutbesked Förutsättningarna för att minska en klimatpåverkan finns främst under planering och projektering av en byggnad då olika utformningar, lösningar och metoder övervägs. Det är därför viktigt att uppmuntra tidiga beräkningar av klimatpåverkan för att klimatavtrycket ska kunna bli en faktor när en ny byggnad uppförs. Under själva uppförandet görs även 2020/21:144 överväganden och val som påverkar byggnadens klimatpåverkan. Det är följaktligen i processen från planering och projektering till och med att byggnaden står klar som beräkningar av växthusgasutsläpp kan bidra som mest för att minska klimatpåverkan. Genomförandet av de beräkningar och analyser som ligger till grund för klimatdeklarationen bör därför genomföras tidigt och genomgående under byggprocessen. Det finns därmed skäl att knyta deklarationstidpunkten till byggprocessen och det förfarande vid uppförande av byggnad som regleras i PBL. Byggherren ansvarar för att de krav som ställs på byggnader enligt PBL är uppfyllda när byggnaden står klar, vilket säkerställs genom en kontrollplan om åtgärden är lov- eller anmälningspliktig. När kommunens byggnadsnämnd har funnit att byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggandet inte skett i strid med andra krav ska nämnden utfärda ett slutbesked. Byggnaden ska då vara färdig att tas i bruk. Regeringen bedömer att slutbeskedet därför är en lämplig tidpunkt för att, som senast, ge in klimatdeklarationen till ansvarig myndighet. Detta bedöms kunna underlätta tillsynen av att en deklaration har upprättats. Klimatdeklarationen bör upprättas inför slutbesked Klimatdeklarationen bedöms kunna upprättas i rimlig tid innan slutbesked meddelas av kommunen. Det bör finnas tillräcklig flexibilitet i bestämmelserna av exempelvis vilka data som får användas vid beräkning av klimatpåverkan för att byggherren ska kunna upprätta klimatdeklarationen innan slutbesked meddelas. Deklarationen bör dock i möjligaste mån spegla den slutligt uppförda byggnaden. Det är viktigt att tillsynsmyndighetens information och vägledning tydligt upplyser byggherrar om skyldigheten att upprätta en klimatdeklaration och när deklarationen bör ges in till ansvarig myndighet. Byggherren kan också erhålla information om kravet på klimatdeklaration av kommunen exempelvis i samband med beslut om bygglov eller vid tekniskt samråd. Om byggherren inte har upprättat en klimatdeklaration vid slutbesked har kommunen möjlighet att meddela ett interimistiskt slutbesked. På så vis kan byggnaden tas i bruk som byggherren ges ytterligare tid för att uppfylla kravet på klimatdeklaration. När byggherren har uppvisat att klimatdeklarationen är upprättad och ingiven till ansvarig myndighet kan kommunen meddela slutbesked. Utgångspunkten är att handläggningstiden för ett intermistiskt beslut bör vara relativt kort. Långa handläggningstider riskerar att orsaka problem för byggherren då denne inte kan ta byggnaden i bruk innan slutbesked. Regeringen instämmer i kommuns påpekande att klimatdeklarationen inte bör orsaka onödiga förseningar och avser därför att noga följa handläggningstidernas längd. Skulle tidpunkten för inlämning av klimatdeklarationen läggas i ett senare skede, dvs. efter slutbesked, finns risk att beräkningar av klimatpåverkan enbart genomförs i efterhand när byggnaden är färdigställd. Visserligen kan vissa erfarenheter föras vidare till framtida projekt men delar av nyttan med klimatdeklarationen går förlorade om de inte ligger till grund för överväganden av åtgärder för att minska klimatpåverkan under byggprocessen. Genom att koppla deklarationstidpunkten till slut- beskedet stimuleras ett tidigt och mer systematiskt arbete med att upprätta klimatdeklarationen under byggprocessen. Flera remissinstanser, bl.a. Byggherrarna, kommun, invänder mot att klimatdeklarationen ska ges in vid slutbesked. SKR föreslår i stället att byggherren rapporterar den kommande byggnaden i deklarationsregistret vid starbesked och kompletterar den slutliga klimatdeklarationen i ett senare skede. Regeringen bedömer inte att en sådan utformning är lämplig. Bygglovets giltighetstid bedöms vara en alltför för att kunna genomföra en effektiv tillsyn av klimatdeklarationen, då risken är stor att byggherren inte kommer att kunna komplettera denna i ett så pass sent skede. Detta skulle troligen också påverka klimatdeklarationens kvalitet negativt. riskerar också att innehålla ett stort antal byggnader med osäker status vilket försvårar tillsynen. Vidare finns det risk för att byggherren uppfattar systemet som krångligt vilket kan påverka tillämpningen negativt. Sammantaget bedöms SKR:s föreslagna utformning innebära betydande osäkerhet kring tillämpningen av kravet och kvaliteten på klimatdeklarationerna som det försvårar tillsynen av systemet. I likhet med vad SKR anför bedömer regeringen att förslaget kan påverka den kommunala handläggningen av slutbesked då kommunen behöver kontrollera att byggherren har gett in en klimatdeklaration till ansvarig myndighet. Jämfört med andra kontroller som genomförs vid slutbesked bedöms kontrollen av att ansvarig byggherre har upprättat och gett in en klimatdeklaration dock vara av enklare karaktär. Kommunen ska dessutom enbart kontrollera att klimatdeklarationen har getts in till ansvarig myndighet och ska inte invänta tillsynsmyndighetens kvalitetskontroll av deklarationen. SKR, Bodens, och kommuner poängterar att inlämningstidpunkten vid slutbesked riskerar att öka kommunens administration och kostnader då fler intermistiska slutbesked bedöms behöva meddelas. Antalet interimistiska slutbesked kan komma att öka vilket kan innebära administrativa kostnader för kommunen. Det är dock svårt att bedöma hur många interimistiska slutbesked som kan komma att aktualiseras av kravet på klimatdeklaration i sig. Tidiga informationsinsatser för byggherrar kan dock minska risken för kommunen att behöva lämna interimistiskt slutbesked. har kommunen möjlighet att ta ut en taxa för att tillhandahålla det interimistiska slutbeskedet. I likhet med vad och kommuner anför bedömer regeringen inte att förslaget medför någon ytterligare betydande arbetsbelastning för kommunen. Vissa instanser, såsom HSB och kommun, föreslår att förslaget bör kompletteras med krav på redovisning av en initial klimatkalkyl i ett tidigt skede. Regeringen bedömer att krav på en tidig klimatkalkyl riskerar att innebära ett mer administrativt betungande och svårare regelsystem för byggherren att tillämpa vilket inte bedöms lämplig i detta skede då redan införandet av klimatdeklarationen innebär nya krav. En ny lag om klimatdeklaration för byggnader bör införas Kravet på klimatdeklaration bör införas genom en ny lag om klimatdeklaration för byggnader. Det har övervägts om bestämmelserna bör föras in i PBL eller i lagen om energideklaration för byggnader. 2020/21:144 PBL omfattar krav på tekniska egenskaper för byggnader i fråga om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö. I likhet med förslaget om klimatdeklaration riktar PBL även ansvaret för att uppfylla kraven mot byggherren. Kraven i PBL handlar dock inte om allmänna eller globala miljöfrågor, vilket klimatdeklarationen avser. Därutöver finns inte de system i PBL som föreslås här såsom deklaration med registerhållning. PBL bedöms därför inte vara en lämplig placering av regleringen. Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader har tydliga paralleller till krav på klimatdeklaration, men också många skillnader. Exempelvis ska klimatdeklarationen upprättas för en ny byggnad i ett tidigare skede än energideklarationen. Energideklarationen gäller också för befintliga byggnader medan förslaget om klimatdeklaration enbart föreslås avse uppförande av nya byggnader. Att införa krav på klimatdeklaration i lagen om energideklaration skulle innebära en komplicerad ny utformning av lagen. Därför bedöms inte heller lagen om energideklarationer vara en lämplig placering. Sammantaget bedömer regeringen det därför vara lämpligt att placera bestämmelserna om klimatdeklaration i en ny lag. 6.2Införandet av klimatdeklarationer skapar förutsättningar för att ställa krav på byggnaders klimatpåverkan Regeringens bedömning: Införandet av krav på att upprätta och ge in klimatdeklarationer bör skapa förutsättningar för att stödja aktörer inom byggsektorn att genomföra åtgärder som minskar klimatpåverkan. Klimatdeklarationer bör kunna användas till att ställa minimikrav vid byggande ur ett livscykelperspektiv. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva eller redovisar inga synpunkter på bedömningen att klimatdeklarationen ska kunna utvecklas. Huvuddelen av de instanser som har synpunkter på bedömningen menar att klimatdeklarationen framöver bör utvecklas till att omfatta fler delar av livscykeln och fler delar av byggnaden. Till exempel anser SKR och att klimatdeklarationssystemet bör utvecklas stegvis för att möjliggöra lärande och uppbyggnad av data samt undvika orimliga kostnadsökningar för byggandet. Flera instanser, bl.a. , Byggherrarna och SKR anser att det är angeläget att hela livscykeln omfattas för att minska risken för suboptimeringar. Flera instanser, såsom kommun, och Allmännytta påpekar också att det är angeläget att deklarationen kompletteras med gränsvärden för att få större effekt. Fastighetsägarna delar inte bedömningen och menar att det finns risk för ryckighet och otydlighet med ett stegvist införande av klimatdeklarationer och anser att införandet i stället bör invänta att det kompletteras med fler moduler av byggnadens livscykel, gränsvärden för klimatpåverkan, ett ökat fokus på tidiga klimatkalkyler och eventuellt att Prop. 2020/21:144 fler byggnadsdelar omfattas. Skälen för regeringens bedömning: Att införa krav på klimatdeklaration är ett led i styrningen mot minskad klimatpåverkan från byggnader ur ett livscykelperspektiv. Klimatdeklarationen avser att stödja aktörer inom byggsektorn att genomföra åtgärder som minskar klimatpåverkan och öka kunskapen om beräkning av klimatpåverkan vid byggande. Regeringen anser, i likhet med SKR, m.fl., att klimatdeklarationen ger lagstiftaren bättre förutsättningar att kunna ställa minimikrav vid byggande utifrån ett livscykelperspektiv. bedömer regeringen att det inte är rimligt eller lämpligt att införa krav på en fullständig livscykelanalys eller att ställa minimikrav utifrån ett livscykelperspektiv, då detta bedöms vara en alltför komplex uppgift och hög tröskel för stora delar av sektorn. För att möjliggöra detta krävs bl.a. att sektorns kunskap och erfarenheter av klimatberäkningar vid byggande ökar och att tillgången till data förbättras. Det är därför av vikt att byggherrar och byggaktörer börjar tillämpa klimatberäkningar i större utsträckning för att öka kunskapsuppbyggnaden inom sektorn. är det angeläget att åtgärder för att minska sektorns klimatpåverkan genomförs redan nu för att bidra till klimatomställningen och uppfyllandet av klimatmål. Den föreslagna utformningen av krav på klimatdeklaration bedömer regeringen, till skillnad från vad t.ex. Fastighetsägarna anför, främjar denna utveckling. Regeringen bedömer inte att det finns risk för ryckighet eller otydlighet. För att skapa förutsättningar för gränsvärden behöver klimatdeklarationen utvecklas som ytterligare analyser och utvärderingar kan behöva genomföras. Regeringen har gett i uppdrag att ta fram en tydlig plan för den fortsatta utvecklingen av klimatdeklarationen för att ge branschen långsiktiga spelregler och planeringsförutsättningar (Fi2020/00941). En tydlig plan kan motverka att branschen uppfattar den fortsatta utvecklingen som ryckig och otydlig. förslag på plan rapporterades till 2020 och bereds inom (Fi2020/02715). Den klimatdeklaration som föreslås i denna proposition bedöms bidra till ett ökat lärande och utveckling inom området och ger förutsättningar för sektorn att anpassa sig för att kunna hantera en eventuellt ökad styrning av byggnaders klimatpåverkan. 6.3Klimatdeklarationens innehåll och omfattning Regeringens förslag: Klimatdeklarationen ska innehålla uppgifter om byggnaden, vilken fastighet som byggnaden tillhör, byggherrens person- eller organisationsnummer, namn och adress och klimatpåverkan från byggnaden. Uppgifterna om klimatpåverkan från byggnaden ska omfatta råvaruförsörjning i produktskedet, transport i produktskedet, tillverkning i produktskedet, transport i byggproduktionsskedet, och bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska ingå i en klimatdeklaration och föreskrifter om vilka data som ska användas för att beräkna klimatpåverkan, vilka delar av byggnaden som klimatdeklarationen ska omfatta och undantag från delar av de krav som ställs på klimatdeklarationens innehåll och omfattning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot att deklarationen omfattar klimatpåverkan av råvaruförsörjning i produktskedet, transport i produktskedet, tillverkning i produktskedet, transport i byggproduktionsskedet, och bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet. Till exempel anser HSB, Allmännytta, Byggherrarna och att det inledningsvis är rimligt att avgränsa deklarationen till byggskedet. menar att det finns motiv för att inledningsvis endast inkludera klimatpåverkan i produkt- och byggproduktionsskedet. Myndigheten bedömer att en komplett livscykelanalys kan vara komplex för många aktörer att göra då det saknas lättillgängliga data, kunskap och resurser för att göra adekvata beräkningar. Allmännytta och Byggföretagen poängterar vikten av att begränsa arbetet med deklarationen så det inte påverkar byggkostnader och därmed hyresnivån samt tidsåtgång för aktörerna inom byggprocessen. Flera positiva instanser, såsom SKR, och påpekar dock att det bör krävas att fler skeden av byggnadens livscykel ska beräknas i deklarationen. Flera remissinstanser, t.ex. Fastighetsägarna, , Svensk Betong, och Swedisol, avstyrker förslaget och menar att klimatpåverkan under byggnadens hela livscykel behöver ingå. En klimatdeklaration som enbart fokuserar på klimatpåverkan under byggskedet bedöms enligt dem leda till suboptimeringar och därmed negativa effekter på klimatet, att vissa byggmaterial missgynnas och snedvrider konkurrensen samt att andra funktioner och tekniska krav på byggnaden nedprioriteras. och Smart Build Environment lyfter möjligheten att initialt använda schabloner vid beräkning av övriga delar av livscykeln, utöver byggskedet, för att fullständiga livscykelanalyser ska kunna genomföras utan att vara alltför komplexa eller särskilt fördyrande. Skälen för regeringens förslag Arbetet med klimatdeklarationen bör inledas i ett tidigt skede Under projekteringen kan initiala beräkningar på klimatpåverkan för exempelvis olika byggmaterial och byggmetoder genomföras i en klimatkalkyl. Resultatet av klimatkalkylen ger byggherren ett underlag för att i ett tidigt skede kunna fatta väl avvägda beslut för att minska klimatpåverkan utifrån kunskapen om vilka effekter på utsläppen av växthusgaser som exempelvis olika konstruktionslösningar leder till. I tidiga skeden kan grövre nyckeltal och erfarenhetsvärden användas. I takt med att byggnadens utformning växer fram och bestäms kan klimatkalkylen succesivt förfinas. Denna process kan jämföras med hur den ekonomiska kalkylen av ett byggprojekt successivt utvecklas. användning av ekonomiska kalkylprogram och digitala modeller kan Prop. 2020/21:144 behovet av mängdberäkning av byggmaterial minskas. Utvecklingen av en klimatkalkyl till en slutlig klimatdeklaration involverar flera olika aktörer. Under byggprocessen tar lämpligen entreprenören över klimatkalkylen och reviderar den efterhand som byggprojektet fortskrider och byggnaden färdigställs. Klimatdeklarationens slutliga utformning bör i möjligaste mån spegla den slutligt uppförda byggnaden. Vilka uppgifter ska klimatdeklarationen innehålla? Klimatdeklarationen bör ge information om byggnaden som klimatdeklarationen avser, vilken fastighet byggnaden tillhör, uppgifter om byggherrens person- eller organisationsnummer, namn och adress samt klimatpåverkan från byggnaden. Det finns behov av att klimatdeklarationen innehåller uppgifter som möjliggör bedömning och granskning vid tillsyn av deklarationens resultat och kvalitet. bör deklarationen utformas pedagogiskt för att förenkla tolkning och förståelse av deklarationen.