prop · H803162 · 2021-03-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:162 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24) granskat den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster för personer . övergripande slutsats är att regeringen inte har redovisat tillräckliga underlag för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av skatteutgifter i form av en nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre. Det är enligt också oklart om reformerna av den särskilda löneskatten för äldre har infriat intentioner. rekommenderar regeringen att förtydliga hur redovisade skatteutgifter förändras vid regelförändringar av den särskilda löneskatten för äldre samt att redovisa en uppföljande analys av de skatteutgifter som redovisas med anledning av den nedsatta särskilda löneskatten för äldre inom ramen för skatteutgiftsredovisningen. Regeringen rekommenderas också att särskilt följa upp och utvärdera avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 med fokus på bedömning av sysselsättningseffekter. Regeringen instämmer delvis i synpunkter på redovisningen av skatteutgifterna och avser att i analysavsnittet i en kommande skatteutgiftsskrivelse närmare beskriva den särskilda löneskatten för äldre. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av om särskild löneskatt för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster för personer . Resultatet av granskningen redovisas i rapporten löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24), se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. har granskat den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster för personer . De granskningsfrågor som ställer i rapporten är dels om regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer varit tydlig och ändamålsenlig, dels om en särskild löneskatt för äldre påverkar deras anställningsbarhet och drivkrafter att bedriva aktiv näringsverksamhet. Den första revisionsfrågan omfattar samtliga ändringar och förslag till ändringar av den särskilda löneskatten för äldre medan den andra revisionsfrågan i huvudsak fokuserar på reformen 2016. konstaterar att riksdag och regering har ändrat den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster för äldre . Det har handlat om avskaffande av nämnda skatt 2007 för personer som fyllt och som omfattades av det nya pensionssystemet och 2008 för personer födda och tidigare, delvis återinförande av skatten 2016 genom införandet av en särskild löneskatt för äldre på samt avslutningsvis avskaffande av den särskilda löneskatten för äldre . Avskaffandet 2019 föranleddes av ett tillkännagivande från till regeringen. I rapporten noterar att regeringen för samtliga förslag till regeländringar har redovisat motiv eller syfte med regeländringen. Separata budgeteffekter har också redovisats för var och en av de föreslagna regeländringarna, utom den senaste om att avskaffa den särskilda löneskatten för äldre 2019 där den offentligfinansiella effekten av förslaget redan var beaktad i inkomstberäkningen –2021. Motiv för att avskaffa den särskilda löneskatten för äldre har varit att förstärka arbetsgivarnas intresse att behålla och i viss utsträckning anställa äldre medarbetare samt att uppmuntra äldre som vill fortsätta arbeta i det egna företaget. konstaterar dock att regeringen inte har redovisat någon detaljerad bedömning av de potentiella sysselsättningseffekter som de föreslagna regeländringarna för med sig. anser att de konsekvensbedömningar, utöver offentligfinansiella effekter och effekter på sysselsättning, som regeringen redovisar med anledning av förslagen till regeländringar av den särskilda löneskatten för äldre är relativt allmänt hållna och att det varierar vilka 2020/21:162 effekter som regeringen väljer att redovisa. Effekter på företagande och påverkan på företagens administrativa börda är de som beskrivs mest utförligt. I rapporten noteras att regeringen har redovisat den nedsatta särskilda löneskatten för äldre som fyra skatteutgifter i skatteutgiftsredovisningen och i utgiftsområdesbilaga 24 till budgetpropositionen . anser att de skatteutgifter som regeringen beräknar och redovisar till följd av den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten är svåra att följa upp eftersom det saknas utfall. konstaterar också att regeringen ännu inte har redovisat någon uppföljning eller analys av skatteutgifter med anledning av den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre inom ramen för redovisningen av skatteutgifter i den årliga skrivelsen till . övergripande slutsats är att regeringen inte har redovisat tillräckliga underlag för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av skatteutgifter i form av en nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre. Det är enligt också oklart om reformerna av den särskilda löneskatten för äldre har infriat intentioner. rekommenderar regeringen att: •förtydliga hur redovisade skatteutgifter förändras vid regelförändringar av den särskilda löneskatten för äldre •redovisa en uppföljande analys av de skatteutgifter som redovisas med anledning av den nedsatta särskilda löneskatten för äldre inom ramen för skatteutgiftsredovisningen •särskilt följa upp och utvärdera avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 med fokus på bedömning av sysselsättningseffekter 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i bedömningar. När det gäller redovisningen av skatteutgifterna kan regeringen konstatera att det av misstag redovisades en förändring av skatteutgiften som ännu inte var beslutad av . Den föreslagna ändringen avslogs också av vilket innebar att rapporteringen blev felaktig. I övrigt menar dock regeringen att redovisningen av skatteutgifterna för den särskilda löneskatten har varit ändamålsenlig. har i en tidigare granskningsrapport, ”Regeringens skatteutgiftsredovisning – som vill ha den?” (RiR 2017:12), rekommenderat regeringen att i sin redovisning av befintliga skatteutgifter redovisa och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser. Därför redovisas numera, så som även efterfrågas i den nu aktuella granskningsrapporten, de skatteutgifter vars prognostiserade utveckling väsentligen förändrats jämfört med föregående års skatteutgiftsredovisning och vad denna skillnad beror på. avser därför att inte vidta några ytterligare åtgärder med anledningen av rekommendationen att förtydliga redovisningen vid regelförändringar. 2020/21:162 Vidare är skatteutgiftsredovisningen i första hand en redovisning av storleken på de olika skatteutgifterna. Där görs som regel ingen ytterligare analys av varje enskild skatteutgifts effektivitet. När det gäller analysavsnittet i skatteutgiftsredovisningen så handlar det som regel om en skatteutgift som beskrivs mer i detalj. Den särskilda löneskatten för äldre har, i likhet med den överväldigande majoriteten av övriga skatteutgifter, ännu inte varit föremål för en sådan fördjupad beskrivning i analysavsnittet. När det gäller beredningen av regeländringarna anser regeringen att det krav som ställs på konsekvensanalysen vid beredning av skatteförslag har följts. Att redovisning av de offentligfinansiella effekterna saknades vid slopandet av den särskilda löneskatten 2019 berodde på att inkomstberäkningen var utförd och redan beslutad av . Regeringen hade då inte möjlighet att föreslå någon egen beräkning. Regeringen instämmer i huvudsak med bedömning att det är osäkert i vilken mån den särskilda löneskatten för äldre påverkar sysselsättning och arbetade timmar i gruppen och bland befolkningen i stort. Regeringen anser dock att det resultat i analys som indikerar att den särskilda löneskatt som infördes har haft negativa effekter på företagandet (näringsinkomster) för personer som fyllt till en betydande del verkar vara drivet av den statiska skatteeffekten. Detta bör enligt regeringens bedömning inte tolkas som någon beteendeeffekt, vilket också konstaterar i en rättelse till granskningen. När det gäller rekommendationen att särskilt följa upp och utvärdera avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 med fokus på bedömning av sysselsättningseffekter anser regeringen att en välgjord, oberoende utvärdering skulle vara värdefull. Regeringen ser dock inte att det är regeringen eller som är bäst lämpade för en sådan uppgift. Regeringen avser därför inte vidta några åtgärder med anledning av denna rekommendation. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som framgår i avsnitt 3 avser regeringen inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rekommendationen att förtydliga hur redovisade skatteutgifter förändras vid regelförändringar av den särskilda löneskatten för äldre eller rekommendationen att särskilt följa upp och utvärdera avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 med fokus på bedömning av sysselsättningseffekter. Regeringen har dock för avsikt att i analysavsnittet i en kommande skatteutgiftsskrivelse närmare beskriva den särskilda löneskatten för äldre. Regeringen anser härigenom skrivelse Särskild löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24) vara slutbehandlad. RÄTTE LSE TILL GR ANSKN IN GSRAPP ORT DNR: 3 .1 .1 - 2021 DATUM: 202 1 - 01 - 2 7 Rättelse till granskningsrapporten löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24) har upptäckt ett fel i granskningsrapporten löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24) inklusive tillhörande elektronisk bilaga 2 Effektutvärdering av införd löneskatt för dem som har fyllt . Felet påverkar inte granskningens slutsatser eller rekommendationer. Vad har blivit fel? För enskild näringsverksamhet är egenavgifter och särskild löneskatt avdragsgilla i deklarationen. I den effektutvärdering som redovisar i granskningen har skattat effekten på näringsinkomsten för enskilda näringsidkare inklusive avdrag för särskild löneskatt. Det innebär att skattningen inkluderar en ren skatteeffekt, utan beteendeförändringar, av den införda löneskatten. skattning kan därför inte användas för att tolka vilka effekter den införda löneskatten haft på näringsinkomsterna för enskilda näringsidkare. De effekter som redovisas kring sannolikheten att vara enskild näringsidkare påverkas inte. Granskningens slutsatser och rekommendationer påverkas inte heller. Effekten på näringsinkomster för enskilda näringsidkare redovisas på följande sidor i granskningsrapporten. •Sidan 37, sista meningen. •Sidan 38, tabell 2, kolumn3 samt i sista meningen på sidan. •Sidan 39, sista stycket, första, fjärde och femte meningen. Resultatet som avser män i sista punkten i avsnitt 3.3. •Sidan 42, sista stycket, tredje meningen. 1(1 ) Särskild löneskatt för äldre – redovisning och efekter är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-575-6 rir 2020:24 omslagets originalfoto: maskot tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 1 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 0 8 0 R I R 2 0 2 0 : 2 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Särskild löneskatt för äldre – redovisning och effekter har granskat den särskilda löneskatten för äldre. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En tydlig och ändamålsenlig redovisning? Bristfällig redovisning av reformernas möjliga effekter Regeringens redovisning av skatteutgiften är otydlig Ovanligt att skatteutgifter följs upp och utvärderas Effekter av återinförd särskild löneskatt för äldre Förväntade effekter av en förändrad särskild löneskatt Effekter av återinförd särskild löneskatt 2016 Bristande redovisning och små eller inga effekter av en förändrad särskild löneskatt för äldre Regeringens beredning och redovisning har inte varit tydlig och ändamålsenlig Osäkert om nedsatt särskild löneskatt bidrar till högre sysselsättning bland äldre Sysselsättningsutveckling och eget företagande bland äldre Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Effektutvärdering av införd löneskatt för dem som har fyllt R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R har granskat om regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer varit tydlig och ändamålsenlig. I granskningen har också ingått att bedöma om den nedsatta särskilda löneskatten för äldre haft förutsättningar att uppnå de mål med åtgärden som ställt sig bakom. Det vill säga om förändringar av den särskilda löneskatten för äldre påverkar deras möjlighet att fortsätta arbeta och att driva eget företag. övergripande slutsats är att regeringen inte har redovisat tillräckliga underlag för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av skatteutgifter i form av en nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre. Det är också oklart om reformerna av den särskilda löneskatten för äldre har infriat intentioner. Regeringens beredning och redovisning har inte varit tydlig och ändamålsenlig slutsats är att regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer inte varit tydlig och ändamålsenlig. Det går därför inte att bedöma skatteutgifternas effekter. Regeringen har inte heller hanterat skatteutgifterna på motsvarande sätt som stöd på budgetens utgiftssida i den årliga budgetprocessen. Regeringen har redovisat motiv eller syfte för samtliga förslag till regeländringar som granskat. Däremot har regeringen inte alltid särredovisat förslagens offentligfinansiella effekter. Det varierar också vilka effekter regeringen väljer att redovisa samt hur regeringen valt att redovisa ändringar av den särskilda löneskatten för äldre i sin skatteutgiftsredovisning. Trots att syftet i huvudsak varit att påverka sysselsättningen bland äldre är det inte alltid regeringen redovisar de potentiella sysselsättningseffekter som de föreslagna regeländringarna för med sig. Regeringen har inte heller följt upp de aktuella skatteutgifterna eller redovisat någon bedömning av deras måluppfyllelse. Det försvårar arbete med att prioritera insatser som ger avsedda resultat. har regeringen dock börjat redovisa fördjupade analyser av enskilda skatteutgifter i skrivelsen om skatteutgifter till . 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Osäkert om nedsatt särskild löneskatt bidrar till högre sysselsättning bland äldre slutsats är att det är osäkert om skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för äldre har infriat intentioner att öka sysselsättningen bland äldre. Tidigare studier av löneskatter för äldre ger inte några entydiga svar på vilka effekter som kan förväntas av denna typ av stöd. Det faktum att den särskilda löneskatten för äldre har ändrats skapar också osäkerhet för arbetsgivare och arbetstagare och kan därmed påverka skatteutgiftens effekter. finns flera tecken på att äldre arbetar mer än tidigare även utan riktade skattelättnader. Därmed finns en risk att en nedsatt särskild löneskatt för äldre subventionerar en sysselsättningsökning bland äldre som ändå hade kommit till stånd. En svårighet med att studera effekter av den nedsatta särskilda löneskatten är att reformen infördes med flera andra reformer. De utvärderingar som har genomförts, både av regeringen och andra, har inte kunnat separera effekterna av jobbskatteavdraget och den slopade särskilda löneskatten för äldre. För att försöka klargöra effekterna av en förändrad särskild löneskatt har genomfört en empirisk beräkning av effekterna på bland annat sysselsättning och egenföretagande av den särskilda löneskatt som infördes . empiriska analys av den införda särskilda löneskatten för äldre visar att sysselsättningen bland anställda 65-åringar inte påverkades särskilt mycket. Den införda löneskatten ser dock ut att ha haft en viss negativ effekt på företagande för dem som fyllt . Effekten är inte stor i jämförelse med andra studier, men indikerar att det kan finnas skillnader mellan hur en förändrad särskild löneskatt påverkar företagande respektive sysselsättning bland äldre. Framför allt är det kvinnor som i mindre utsträckning driver eget företag sedan återinförandet av den särskilda löneskatten. Resultaten är dock svårtolkade eftersom analysen också visar att näringsinkomsten minskar för män, men inte för kvinnor. Det ser också ut som att de som startade eget företag i samband med eller de som kombinerar det egna företaget med en anställning driver företag i mindre utsträckning med anledning av reformen. Det är inte möjligt att utifrån empiriska analys dra direkta slutsatser om effekterna av en slopad särskild löneskatt för äldre. Anledningen är att effekterna inte behöver vara desamma vid ett införande som vid ett slopande av skatten. Av detta skäl är det av stor vikt att även analysera effekter av den slopade löneskatten 2019, när statistik för sådan analys blir tillgänglig. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R rekommenderar regeringen att: •förtydliga hur redovisade skatteutgifter förändras vid regelförändringar av den särskilda löneskatten för äldre •redovisa en uppföljande analys av de skatteutgifter som redovisas med anledning av den nedsatta särskilda löneskatten för äldre inom ramen för skatteutgiftsredovisningen •särskilt följa upp och utvärdera avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019 med fokus på bedömning av sysselsättningseffekter. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En utmaning för länder med en åldrande befolkning är att få äldre att arbeta längre. Annars riskerar den ökande försörjningskvoten, det vill säga antalet som jobbar jämfört med dem som inte jobbar, leda till en ohållbar utveckling av de offentliga finanserna. I har politiska reformer för att uppmuntra till ett längre arbetsliv främst handlat om åtgärder för att öka de ekonomiska incitamenten för äldre att arbeta längre. Det handlar dels om reformer av pensionssystemet, dels om skattelättnader för att uppmuntra människor att arbeta ålder.1 En viktig förutsättning för att dessa insatser ska få fullt genomslag på äldres sysselsättning är att det även finns goda drivkrafter för arbetsgivare att anställa och behålla äldre arbetskraft. Riksdag och regering har försökt att skapa sådana drivkrafter genom att på olika sätt minska socialavgifterna för äldre. har den särskilda löneskatten därför varit nedsatt eller slopad för personer . Syftet har varit att göra det mer attraktivt för företag att behålla och nyanställa äldre medarbetare samt att uppmuntra äldre som vill fortsätta arbeta i det egna företaget. Socialavgifter och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster Socialavgifter tas ut i form av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter tas ut på anställdas lön och andra avgiftspliktiga inkomster, och egenavgifter tas ut på enskilda näringsidkares inkomst av aktiv näringsverksamhet. Arbetsgivaravgifterna uppgår och egenavgifterna till 28,97 procent.2 För personer som vid årets ingång har fyllt och omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet (födda eller senare) betalas inte fulla socialavgifter utan enbart ålderspensionsavgiften. Den uppgår till . För personer som inte omfattas av det reformerade pensionssystemet (födda eller tidigare) betalas inga socialavgifter alls.3 betalades särskild löneskatt för båda dessa grupper. Den uppgick till för dem födda eller senare och för dem födda eller tidigare.4 1Ett förhöjt jobbskatteavdrag infördes för personer . 2Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna består av sex olika delavgifter som finansierar bland annat sjukfrånvaro, föräldraledighet och ålderspension samt allmän löneavgift. Se 2 kap. 26–27 §§ och 3 kap. 13 § och 15 § socialavgiftslagen (2000:980) samt 1–3 §§ lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. 3Se 2 kap. 26–27 §§ och 3 kap. 13 § och 15 § socialavgiftslagen (2000:980). 1999/2000:1, bet. 1999/2000:FiU1, rskr. 1999/2000:28, ändringsförfattning SFS 1999:967. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Den särskilda löneskatten infördes i samband med skattereform. Skatten skulle tas ut på alla inkomster som inte grundar rätt till socialförsäkringsförmåner. Skattesatsen var beräknad så att den skulle motsvara skatteinslaget i socialavgifterna, det vill säga den del av socialavgifterna som inte ger någon motsvarande socialförsäkringsförmån. ändrades den särskilda löneskatten men har därefter legat på 24,26 procent.5 1.1 Motiv till granskning Vad är en skatteutgift?6 Staten kan ge stöd till enskilda och företag genom olika typer av bidrag eller genom skattelättnader i form av undantag och särregler i skattesystemet. Stöd i form av undantag och särregler i skattesystemet kallas skatteutgifter. Anledningen är att skatteutgifter innebär minskade skatteintäkter. De har därför samma effekt på den offentliga sektorns finansiella sparande som direkta stöd och bidrag på statsbudgetens utgiftssida. Det finns en skillnad i hur bidrag respektive skattelättnader hanteras och redovisas Stöd i form av bidrag till enskilda och företag redovisas som anslag på statsbudgetens utgiftssida och fördelas på olika utgiftsområden efter beslut av . Statsbudgetens inkomstsida är däremot en prognos över hur stora inkomster som kommer att flyta in under budgetåret till följd av de skatteregler som gäller. Det innebär att stöd i form av skatteutgifter inte syns i redovisningen av statsbudgeten. För att synliggöra stöd till enskilda och företag som utgår i form av skatteutgifter har regeringen lämnat en särskild redovisning av dessa. Till en början lämnade regeringen redovisningen i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen, men redovisar regeringen skatteutgifterna i en skrivelse som överlämnas till med den ekonomiska vårpropositionen.7 De skatteutgifter regeringen redovisar till följd av den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för personer kan uppskattas till totalt 2–för perioden –2019. Det uppskattade intäktsbortfallet har ökat . har i tidigare granskningar konstaterat att regeringens redovisning av skatteutgifter inte prövas eller följs upp lika utförligt som stöd via budgetens utgiftssida och att reviderade skatteutgiftsprognoser sällan kommenteras.8 Av dessa skäl finns anledning att granska regeringens redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre.