prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — Enligt Försvarsmakten, som också anser att förslagen är nödvändiga, finns inte någon anledning att betrakta utlands- spioneri väsentligen annorlunda än spioneri i detta avseende. menar att kriminaliseringen innebär en väl avgränsad straffrättslig reglering som bara träffar straffvärda förfaranden som riskerar att leda till svåra konsekvenser för utrikesrelationer och landets säkerhet. Justitiekanslern anser att förslagen framstår som kon- sekventa och rimligt avvägda, dock endast under förutsättning att de brister som Justitiekanslern påtalat kan lösas. Förslagen avstyrks dock av samtliga företrädare för journalister och medier som yttrar sig över betänkandet (, , Föreningen grävande journalister, , , , , TU – Medier i ). Flera av dessa remissinstanser, liksom Myndigheten för press, radio och tv, ifrågasätter behovet med hänvisning till att utredningen inte har presenterat några autentiska exempel som motiverar förslagen. Det gäller bl.a. , som vidare menar att utredningen inte till- räckligt övervägt om det skulle vara tillräckligt att i stället utvidga tillämpningsområdet och skärpa straffen för brott mot tystnadsplikt. TU – Medier i ifrågasätter behovet och anser att exemplen i betänkandet främst handlar om utländska medier. Bland andra ifråga- sätter att det i praktiken skulle vara ett problem att svenska medier ut- nyttjas i illegitima syften. anser vidare att skillnaden mellan spioneribestämmelsens krav på men för säkerhet och den föreslagna lagstiftningens krav på men för förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation är så stor att det senare inte motiverar ett nytt tryck- och yttrandefrihetsbrott. Inte heller anser att de föreslagna brotten kan jämställas med spioneri. Enligt (juridiska fakulteten) bör behovet av ytterligare kriminalisering utredas mer ingående innan en grundlagsändring görs. När det gäller meddelar- och anskaffarfriheten anser fakulteten att utredningen inte har visat att det finns så betydande risker att en begränsning framstår som nödvändig. Flera remissinstanser framhåller att förslagen, om de genomförs, kom- mer att hindra eller innebära en stor inskränkning av de granskande publi- cisternas möjligheter att avslöja oegentligheter och missförhållanden. Bland andra tror att personer med kunskap om missförhållanden kan komma att avskräckas från att vända sig till media. Enligt innebär en inskränkning av anskaffarfriheten och meddelarfriheten en förskjutning av beslut från ansvarig utgivare och publicering till tidigare led vid inhämtning av uppgifter. Liknande syn- punkter framförs av och som pekar på att enskilda journalister redan vid anskaffandet eller mottagandet kommer att tvingas ta ställning till om informationen är sådan att hanter- ingen innebär en brottslig handling. En risk för självcensur påtalas av . påpekar att det vid en jour- nalistisk granskning ofta är flera personer inblandade och att alla som med- verkar riskerar att träffas av straffrättsligt ansvar. och anser att frågorna borde ha be- handlats av en parlamentariskt sammansatt kommitté som har att anlägga ett yttrandefrihetsperspektiv på frågan. Förslagen och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås dock att vissa brottsrekvisit ska utformas annorlunda. Skillnaderna är desamma som när det gäller (se avsnitt 4, 5.2 och 5.4). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslagen eller bedömningen, bl.a. . Samfundet anser att det för en effektiv och konsekvent lagstiftning krävs att de föreslagna brotten införs även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Vidare anser samfundet att det, med hänsyn till den hotbild som finns mot i mediesektorn, föreligger ett behov av en begränsning av meddelar- och anskaffarfriheten och att begränsningen är proportionerlig. Förslagen avstyrks av samtliga företrädare för journalister och medier som yttrar sig över utkastet (, , , , TU – Medier i ). Flera av dessa remissinstanser framhåller att den kritik de framförde avse- ende betänkandets förslag i huvudsak kvarstår. Bland andra och anser att det inte framkommit till- räckligt starka skäl till att införa begränsningar på det grundlagsskyddade området. och TU – Medier i ifråga- sätter att det i praktiken skulle vara ett problem att svenska medier utnytt- jas i illegitima syften eller att utgivningsbevis används för att begå brott som inte återfinns i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen. Några remissinstanser bedömer att förslagen, om de genomförs, kom- mer att hindra eller innebära en stor inskränkning av de granskande publi- cisternas möjligheter att avslöja oegentligheter och missförhållanden. Bland andra tror att personer med kunskap om missförhållanden kan komma att avskräckas från att vända sig till media. anser att försvarlighetsundantaget är nödvändigt men att motiven för att inte göra utlandsspioneri till ett yttrandefrihetsbrott kvarstår trots det. TU – Medier i menar att undantaget är otillräck- ligt för att motivera förslagen om nya tryck- och yttrandefrihetsbrott. Enligt TU är det alltför oprecist och riskerar att leda till självcensur. Myndigheten för press, radio och tv framhåller att undantagsbestämmelsen är mycket viktig för yttrandefriheten och en förutsättning för att utvidg- ningen av brottskatalogen i grundlagarna ska genomföras. Publicist- klubben framhåller att meddelarfriheten under alla förhållanden bör lämnas oförändrad. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det krävs starka skäl för en kriminalisering av yttranden inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område Utlandsspioneri, och de anknytande brott som omfattas av regeringens förslag, kan begås i något av de medier som faller inom tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden, t.ex. tryckta skrifter eller webbsidor med utgivningsbevis. En viktig del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt de båda grundlagarna är att ingripanden på grund av innehållet i yttranden i de medier som omfattas av dessa grundlagar endast får ske om tryck- respektive yttrandefrihets- brott föreligger. Tryckfrihetsförordningen, liksom yttrandefrihetsgrund- lagen som i huvudsak hänvisar till tryckfrihetsförordningen, innehåller en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör sådana brott. För an- svar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs att gärningen även är straffbar enligt vanlig lag. Det brukar uttryckas så att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott ska vara straffbart som tryck- och yttrandefrihetsbrott. En av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för inne- hållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från an- svar. När det t.ex. gäller tryckta skrifter som är periodiska är det i första hand den ansvariga utgivaren som ska hållas ansvarig. Detsamma gäller i fråga om publiceringar som sker i program i radio och tv. Några andra särdrag i regleringen är att Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att målen som huvudregel prövas genom en juryrättegång där ett friande utslag från juryn, till skillnad från ett fällande, inte kan ändras av rättens juristdomare eller i högre rätt. Det finns också ett meddelarskydd som bl.a. består av de regler om meddelar- frihet och anskaffarfrihet som behandlas längre ned. Vid bedömningen av om nya brott ska införas som tryck- och yttrande- frihetsbrott gör sig särskilda överväganden gällande (jfr SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 f. samt prop. 2001/02:74 Yttrande- frihetsgrundlagen och Internet s. 61 f. och prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten s. 22 f.). Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i har kriminalisering av yttranden på områden som skyddas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs för att ändra grundlagarna, sär- skilt om det kan leda till en utvidgning av det straffbara området. Det inne- bär bl.a. att det måste finnas ett praktiskt behov för att ett nytt brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Som framhålls av flera av remissinstanserna, t.ex. advokat- samfund, måste en grundläggande utgångspunkt för övervägandena i det här fallet vara att en kriminalisering av de föreslagna brotten som tryck- och yttrandefrihetsbrott inte får omöjliggöra för massmedierna att rapport- era om sådana internationella samarbeten som deltar i. Detsamma gäller möjligheten att på annat sätt bedriva journalistisk granskning i ange- lägna samhällsfrågor. Det finns ofta ett betydande allmän-, nyhets- och upplysningsintresse i att publicera information om sådana samarbeten. Sådan information kan ha stor betydelse som underlag för den allmänna debatten och opinionsbildningen. Om ett upptagande av de föreslagna brotten i brottskatalogen skulle försvåra mediernas rapportering om sådana samarbeten som det här är frågan om skulle detta starkt tala emot att ta upp de brotten. Kriminaliseringen skyddar ett mycket viktigt intresse Den föreslagna kriminaliseringen tar sikte på allvarlig brottslighet som kan hota ett skyddsintresse av stor vikt, nämligen förhållande till andra stater och mellanfolkliga organisationer och i förlängningen säkerhet. Den träffar också straffvärda förfaranden som i värsta fall kan få mycket svåra konsekvenser för utrikesrelationer och för svenska intressen i övrigt. Spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt 7 kap. 14–16 §§ tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen. Lag- stiftaren har alltså ansett att en kriminalisering i dessa fall har starka skäl för sig och att ett offentliggörande av uppgifter som omfattas av straff- bestämmelserna kan innebära sådan skada att tryck- och yttrandefriheten bör få vika för att tillgodose ändamålet med den straffrättsliga regleringen. Den kriminalisering som föreslås avser spioneriliknande gärningar, och delar av nykriminaliseringen sker genom en utvidgning av de befintliga bestämmelserna om obehörig befattning respektive vårdslöshet med hem- lig uppgift. och anser att de före- slagna brotten inte kan jämställas med traditionell spioneribrottslighet. påpekar är menrekvisitet annorlunda utformat i de föreslagna straffbestämmelserna, och det direkta skyddsintresset är där- med inte detsamma som för spioneri och de brott som anknyter till spioneri. Trots att det omedelbara skyddsintresset avser utrikes- relationer finns dock en indirekt koppling till säkerhet som gör att det finns anledning att se mycket allvarligt på de gärningar brotten före- slås omfatta (se avsnitt 5.1). Det ska också beaktas att förhållandet till 2021/22:55 andra stater och mellanfolkliga organisationer inte på något vis är ett lätt vägande skyddsintresse, något som illustreras inte minst av att andra nordiska länder skyddar motsvarande intresse genom sina bestämmelser om spioneri. Bestämmelsernas skyddsintresse bedöms således inte tala emot en kri- minalisering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan bör enligt regeringens uppfattning tvärtom ses som ett starkt skäl för att utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt sådan obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri ska vara straffbart även när de gärningarna begås genom yttranden i medier som skyddas av dessa grundlagar. När det gäller det i avsnitt 5.6 föreslagna nya brottet röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete är skyddsintresset avsett att vara det- samma som för de nu nämnda brotten. Däremot föreslås kravet på men sättas lägre, genom att det inte ska krävas mer än att gärningen är ägnad att störa förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Beträffande det brottet bedöms därför skälen för en krimi- nalisering på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område inte väga tillräckligt tungt. Grundlagsskyddade medier kan utnyttjas om kriminaliseringen inte sker även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Utan en kriminalisering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen skulle det vara straffritt att begå brotten utlandsspioneri och anknytande brott genom publicering i t.ex. en tryckt skrift. Det skulle så- ledes öppna fältet för att använda grundlagsskyddade medier till att röja hemliga uppgifter om exempelvis internationella fredsinsatser till obe- höriga. Att kriminalisera gärningarna även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen syftar därmed till att förhindra att lagstiftningen kringgås genom ett missbruk av medier som skyddas av dessa grundlagar. En huvudinvändning från många av remissinstanserna i mediesektorn är att utredningen inte påvisat något praktiskt behov av en kriminalisering, t.ex. i form av verkliga exempel på att medier utnyttjats på det sätt som kriminaliseringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen skulle syfta till att förhindra. Liknande synpunkter lämnas av Myndigheten för press, radio och tv, som påpekar att utredningen endast för ett hypotetiskt resonemang om riskerna med att ett grundlagsskyddat massmedium används för att röja känsliga uppgifter som kan inverka på utrikesrelationer. Som flera av remissinstanserna framhåller är grundlagsskyddade medier i allmänhet ansvarstagande. anför om att företagets tidningar skaffat sig erfarenhet av att hantera angrepp mot verksamheten, som t.ex. kan bestå i att personer kommer med falska uppgifter för publicering, gäller säkerligen också för andra medieföretag. Som uppmärksammar är vidare det svenska systemet med en ansvarig utgivare ägnat att medföra noggranna över- väganden inför en publicering. kan, som Föreningen grävande journalister och TU – Medier i medger, grundlagsskyddade medier naturligtvis ändå användas för brottsliga gärningar. ser inte att det medieetiska systemet, som TU – Medier i hänvisar till, utgör en tillräcklig garant mot att grundlagsskyddade medier används i otillbörliga syften. Det bör i sammanhanget understrykas att det medie- etiska systemet, som är frivilligt till sin karaktär, inte syftar till att skydda staten eller andra offentliga organ utan snarare är tänkt att skydda enskilda individer från publicitetsskada. Regeringen gör därför bedömningen att det krävs andra åtgärder för att värna skyddsintresset. Det är i sammanhanget av betydelse att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte enbart skyddar traditionella medier som dagstidningar, radio och tv. Exempelvis kan man genom en ansökan om utgivningsbevis skaffa skydd enligt yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelser åt t.ex. en blogg. Det illustrerar att det kan vara svårt att åstadkomma ett tillräckligt starkt straffrättsligt skydd mot de spioneri- liknande gärningar förslagen avser om kriminaliseringen inte görs även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. , och TU – Medier i ifrågasätter att det i praktiken skulle bli ett problem att utgivningsbevis används för att begå de föreslagna brotten om brotten inte återfinns i brottskatalogen i tryckfri- hetsförordningen. Enligt är det långsökt att en gärnings- man skulle vilja exponera sig på det sättet. menar också att det skulle vara mer effektivt för den som vill störa eller sabotera en internationell insats att lämna uppgifter direkt till en främmande stat eller liknande sammanslutning än att publicera dem i ett grundlagsskyddat medium. Det kan konstateras att den förstnämnda invändningen bortser från möjligheten till bulvanförhållanden, något som inte kan uteslutas när det gäller mer sofistikerad spioneribrottslighet. I övrigt framstår det, bl.a. i ljuset av att mediebranschen är snabbt föränderlig och att dess förutsättningar ständigt förändras, som närmast omöjligt att över- blicka hur brottslighetens metoder kommer att utvecklas, t.ex. när det gäller hur främmande makt kan komma att försöka utnyttja svenska mediers starka grundlagsskydd i informationspåverkande syfte. framhåller har mediesektorn redan visat sig vara intressant för främmande underrättelsetjänster. När det gäller tryck- och yttrandefrihetsbrott i allmänhet kan det också nämnas att yttranden på webbplatser med utgivningsbevis inte sällan anmäls till Justitiekanslern och att det förekommer åtal för sådana gärningar. Ett exempel på detta är ett mål angående olaga våldsskildring, som har prövats av i mål nr B 5938-20 (se nedan angående målet, där en intresse- avvägning resulterade i frikännande dom). Bland allmänheten torde dessutom, som utredningen påpekar, förstå- elsen vara liten för att gärningar som utlandsspioneri ska vara straffria om de begås i de särskilda grundlagsskyddade medierna. Det finns en risk för att allmänhetens förtroende och stöd för det viktiga och starka skyddet för tryck- och yttrandefriheten minskar om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tillåter att man ostraffat kan använda medier till att röja hemliga uppgifter vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation och i förlängningen säkerhet. Känsliga uppgifter får publiceras när allmänintresset väger tyngre än skyddsintresset På samma sätt som vid spioneribrottet och andra brott mot säker- het är det alltså angeläget att så långt som möjligt stänga den möjlighet till missbruk det skulle innebära att inte kriminalisera gärningarna som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Som redan angetts, och som framhålls av flera remissinstanser, måste det dock säkerställas att mediers rapportering om uppgifter som i och för sig kan vara känsliga men också är av stort allmän- intresse inte förhindras eller försvåras. Till stor del handlar detta om att lagstiftningen behöver vara väl avgränsad och endast träffa straffvärda handlingar, ett behov som har beaktats redan vid utformningen av förslaget till ändring i 19 kap. . I förhållande till utredningens förslag görs där flera justeringar som syftar till att det straffbara området ska anges tydligare. Bland annat föreslås ett uttryckligt undantag för gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. Som framgår av avsnitt 5.2 ska det vara av betydelse om röjandet har skett i ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte. Det ska bl.a. också kunna be- aktas om intentionen varit att avslöja övergrepp mot enskilda eller andra oegentligheter. Enligt TU – Medier i är det föreslagna undantaget otillräckligt för att motivera förslagen om nya tryck- och yttrandefrihetsbrott. Försvar- lighetsundantaget innebär dock enligt regeringens mening att mediers rapportering om uppgifter av stort allmänintresse tydligt faller utanför det straffbara området. Till detta kommer att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott i sig är ut- formad för att värna tryck- och yttrandefriheten. Bland annat bör den s.k. instruktionen i 1 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 15 § yttrandefrihetsgrundlagen, vid sidan av det ovan beskrivna försvarlighets- undantaget, bidra till att ingen kommer att dömas för de nu aktuella brotten i andra fall än då det rör sig om yttranden som alldeles klart bör ligga inom det straffbara området. Enligt dessa bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att respektive grundlag efterlevs betänka att tryck- respektive yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärk- samma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. En intresseavvägning ska således ske mellan det bakomliggande skyddsintresset och allmänintresset i en publicering. Även Justitie- kanslerns diskretionära prövningsrätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Möjligheten för medier att kritiskt granska och rapportera om t.ex. missförhållanden inom internationella samarbeten bedöms därför inte försvåras av den föreslagna regleringen. Som framgår i avsnitt 5.2 är försvarlighetsundantag av det slag som före- slås för den aktuella brottsligheten väl etablerade i straffrätten och före- kommer i t.ex. bestämmelserna om kränkande fotografering i 4 kap. 6 a §, förtal i 5 kap. 1 § och olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § . Ett exempel på tillämpningen av en sådan bestämmelse finns i ett meddelat avgörande från där domstolen gör uttalanden om hur försvarlighetsbedömningen rörande undantaget i olaga våldsskild- ring ska göras (mål nr B 5938-20). Syftet med undantaget i den bestäm- melsen är att bevara det nödvändiga utrymmet för nyhets- och informa- Prop. 2021/22:55 tionsförmedling, opinionsbildning, konstnärlig gestaltning och andra jäm- förbara intressen (prop. 1984/85:116 s. 19). I målet aktualiserades frågan om huruvida en publicering på en grundlagsskyddad webbplats hade skett inom ramen för nyhetsförmedling och om den av det skälet hade varit försvarlig. Rörande försvarlighetsbedömningen uttalar bl.a. att det är en i ett demokratiskt samhälle att media ska kunna rapportera fritt om i stort sett vilka händelser som helst. Vid rapportering från exempelvis krigshärdar och terrorattentat med användning av rörliga bilder är det enligt domstolen vanligen befogat att visa även grova vålds- skildringar. Om en publicering av en våldsskildring görs i ett nyhets- förmedlande syfte talar detta därför med styrka mot att den ska anses vara straffbar. Det gäller särskilt om nyhetsvärdet kring den aktuella händelsen är påtagligt. Vid den avvägning som ska göras måste det enligt domstolen beaktas att prövningen sker enligt yttrandefrihetsgrundlagen och att det inte finns något utrymme för att efter mer allmänna överväganden inskränka rätten att publicera våldsskildringar. Vid en bedömning av vad som är att anse som försvarligt måste hänsyn även tas till instruktionen i 1 kap. 15 § yttrandefrihetsgrundlagen. I frågan om huruvida publiceringen har varit försvarlig kommer fram till att våldsskildringen inte kan anses vara av det slaget att intresset av att kunna publicera den inom ramen för nyhetsförmedlingen måste ge vika. Gärningen har därmed varit försvarlig. Enligt regeringens mening visar det anförda rättsfallet att ett försvarlig- hetsundantag av den typ som föreslås på ett effektivt sätt kan användas för att få genomslag för lagstiftarens vilja att skydda mediernas frihet att rapportera om nyhetshändelser. Nya tryck- och yttrandefrihetsbrott bör införas Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för en begränsning av tryck- och yttrandefriheten i nu aktuella fall. Utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri samt sådan obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obe- hörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri bör därför vara straffbart även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. När det gäller utlandsspioneri bör straff- ansvaret omfatta samma gärningsformer som tryck- och yttrandefrihets- brottet spioneri, dvs. att befordra, lämna eller röja en uppgift. Som tidigare nämnts bör det föreslagna brottet röjande av hemlig uppgift i internation- ellt samarbete inte motsvaras av någon kriminalisering i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.