prop · H90319 · 2021-10-05 00:00:00 — pekar på att det alltid finns en möjlighet att det material som kommer in efter konsultationen, t.ex. genom en parts yttrande, kan förändra förutsättningarna som fanns inför konsultationen helt och omkullkasta resultatet av den. När inte andra intressenter i ärendet deltar i konsultationen med en samisk företrädare bör det ankomma på myndigheten att återge övriga berörda parters inställning, när dessa har hämtats in på annat sätt. På motsvarande sätt kan det som uppmärksammar tillkomma material eller omständigheter av betydelse i ett ärende efter att en konsultation genomförts, vilket i vissa fall kan motivera ytterligare konsultationstillfällen. Några särskilda regler i lagen som berör dessa situationer synes dock inte behövas. Konsultationen ska genomföras i god anda Det bör vara centralt att konsultationer genomförs på ett sätt så att ett verkligt meningsutbyte och bemötande av synpunkter förekommer, där den konsultationsskyldige och den samiska företrädaren lyssnar på varandra. Som Statskontoret anför är det viktigt att det inte bara är en information från myndighetens sida eller ett yttrande från som inte vidare diskuteras av deltagarna i konsultationen. Detta bör även gälla när konsultationer sker med andra samiska företrädare. En förutsättning för att konsultationen ska uppfylla sitt syfte – att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter – är att den genomförs i god anda. Några remissinstanser är kritiska till begreppet god anda. Kammarrätten i anser att det bör övervägas om begreppet kan ersättas med ett annat. Transportstyrelsen anser att det inte behöver införas en bestämmelse om att en konsultation ska genomföras i god anda då enligt myndighetens erfarenhet samråd och liknande normalt sker i en sådan anda utan att det är särskilt föreskrivet. Bergsstaten och invänder också mot att begreppet används. Bergsstaten anser att det sänder ut fel signaler eftersom det antyder att deltagarna behöver uppmanas till det. anser att det är oförenligt med processuella krav på opartiskhet att ha ett krav på god anda med målsättningen att uppnå samtycke eller medgivande i flerpartsärenden. , kommun och Region däremot är positiva till att 2021/22:19 uttrycket god anda används. Region och förordar att innebörden av ”god anda” tydliggörs. Begreppet god anda är en viktig markering som ska ses mot bakgrund av statens och samernas relation historiskt sett. Även om det är självklart att en konsultation ska präglas av uppriktighet och ärlighet är det därför av värde med en bestämmelse om att konsultationer ska genomföras i god anda. Begreppet förekommer även i förslaget till nordisk samekonvention och är väl förenligt med urfolksdeklarationens bestämmelse om konsultationer i god anda (in good faith). Med anledning av Bergsstatens och Svemin AB:s synpunkter bör det framhållas att inga samiska remissinstanser har invänt mot att begreppet god anda används. Något krav på de konsultationspliktiga att eftersträva enighet eller samtycke föreslås, som framgår nedan, inte. Användningen av uttrycket god anda ska inte heller uppfattas som ett sådant krav. Det handlar, som framhållit, bl.a. om att konsultationsdeltagarna ansvarar för att skapa ett konsultationsklimat som är grundat på ömsesidig tillit. Statliga instanser i som har erfarenheter av konsultationer med uppfattar konsultationerna som relationsbyggande och ökar den ömsesidiga förståelsen bland de konsulterande parterna (se prop. 116 L (2017–2018) s. 41). Det räcker inte, så som i föreslår, att ställa krav på att eftersträva att sakfrågan behandlas på ett grundligt och sakligt sätt. Att så ska ske följer även redan av grundläggande krav på myndigheters handläggning av ärenden. Regeringen anser alltså sammantaget det lämpligt att det framgår av lagen att konsultationer ska genomföras i god anda. Det bör inte införas en bestämmelse om att enighet eller samtycke ska eftersträvas Vissa remissinstanser är kritiska mot eller undrar över innebörden av promemorians förslag att enighet eller samtycke ska eftersträvas vid konsultationen. Enighet bör förstås så att myndigheten och företrädarna för samerna är överens i en fråga medan samtycke avser att samerna accepterar förslaget som en kompromiss. anser att en reglering som kräver att enighet och samtycke ska eftersträvas är problematisk med tanke på den gränsdragningsproblematik avseende det allmänna och enskilda intresset som finns i ärenden av särskild betydelse för en sameby. Enligt Transportstyrelsens uppfattning ter det sig främmande att det i fråga om regelgivningsärenden eller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild ska hållas förhandlingar med syfte att alla ska vara överens. Ett sådant krav skulle enligt myndigheten t.ex. kunna komma i motsättning till bestämmelser i författningar som reglerar under vilka förutsättningar ett undantag kan medges. LRF anför att genom förslaget förskjuts maktbalansen mellan samiska intressen och övriga intressen. En rimlig målsättning med en konsultation enligt LRF, särskilt i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild, är att samiska intressen ska komma till tals inför ett ställningstagande och beaktas som ett av flera intressen. LRF anser därför att det är direkt olämpligt med en bestämmelse som innehåller en målsättning om enighet eller samtycke. anser Amnesty, , CRD och SSR m.fl. att den konsultationsskyldige ska eftersträva enighet och samtycke. CRD och Amnesty anför att kravet på saklighet och opartiskhet går att förena med ett ökat inflytande för det samiska folket och CRD anmärker att det i finns ett krav på att försöka uppnå samtycke. Promemorians förslag att enighet eller samtycke ska eftersträvas ger uttryck för konsultationens syfte att ge samerna ett ökat inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden. De konsulterande myndigheternas roller vid konsultationen blir dock av nödvändighet olika beroende på vilken typ av ärenden myndigheten handlägger. I exempelvis ärenden där det finns en part, t.ex. en sökande av ett tillstånd, behöver konsultationsförfarandet anpassas så att det inte kommer i konflikt med kraven på opartiskhet och saklighet vid myndighetens handläggning. Det föreslås därför, som framgår ovan, att det ska framgå av lagen att i dessa ärenden ska den konsultationsskyldige inte vara skyldig att ange en motiverad ståndpunkt och yttra sig över de andras ståndpunkter. 6.4framgår dessutom att i ärenden där det finns enskilda parter, exempelvis enskilda sökande, kan det ibland vara lämpligt att myndigheten tillåter att även dessa deltar vid konsultationen. Den offentliga makten ska, i enlighet med 1 kap. 1 § regeringsformen, utövas under lagarna. Principen om all maktutövnings normbundenhet, vanligen kallad legalitetsprincipen, gäller för samtliga statliga och kommunala organ, också för de normgivande. Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen dessutom i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet i förvaltningsmyndigheters verksamhet följer även av 5 § förvaltningslagen (2017:900). Principen om allas likhet inför lagen, som pekat på, innebär emellertid inte hinder mot lagstiftning som har till syfte att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen gäller vidare att ingen annan myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I promemorian berördes inte frågan om hur ett lagkrav att enighet eller samtycke ska eftersträvas förhåller sig till de nämnda grundlagsstadgade principerna om legalitet, likabehandling, objektivitet och en självständig förvaltning. Dessa principer är grundläggande för vårt statsskick och viktiga garantier för som rättsstat och för rättssäkerheten i vårt land. Med anledning av remissynpunkterna finns det skäl att understryka det som redan anförts om att en konsultation aldrig får innebära att myndigheten gör avsteg från kraven på likabehandling, opartiskhet och saklighet vid handläggningen av ett ärende eller krav på att förvaltningsmyndigheten självständigt ska fatta beslut med tillämpning av den reglering som gäller samt med beaktande av alla intressen som är av betydelse i ärendet. Även med de ovan nämnda anpassningarna av regleringen av konsultationsförfarandet i ärenden där det finns parter belyser de ovan nämnda remissinstansernas synpunkter problematiken med bestämmelsen att enighet eller samtycke ska eftersträvas vid konsultationen i förhållande till de aktuella bestämmelserna i regeringsformen. Det framstår som svårförenligt med dessa rättsprinciper 2021/22:19 att föreslå en lagstadgad skyldighet att i enskilda ärenden eftersträva enighet och samtycke. Eftersom skyldigheten gäller flera olika aktörer och dessa kommer att kunna ha olika uppfattningar så kan det också förefalla märkligt med ett lagkrav om att eftersträva enighet och samtycke. I sammanhanget kan också övervägas betydelsen av 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen av vilken det framgår att samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla sitt eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Bestämmelsen har karaktär av en programförklaring som ger uttryck för ett viktigt mål för den samhälleliga verksamheten. Den ger inte i sig upphov till några rättigheter för den enskilde men kan ändå få viss betydelse vid sådan rättstillämpning där det är fråga om att väga olika faktorer mot varandra. Samernas intresse av att kunna vidmakthålla sin kultur, däribland renskötseln, ska vid en sådan avvägning tillmätas särskild vikt (se bl.a. NJA 2020 s. 3). Bestämmelsen kan emellertid inte medföra att grundlagsstadgade rättsprinciper såsom kraven på att iaktta likabehandling och objektivitet åsidosätts. Som Bergsstaten har påpekat kan det även förekomma att krav på att eftersträva enighet inte är förenligt med innehållet i materiell rätt i ett enskilt ärende. Syftet med lagförslaget är att ge samerna ett ökat inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden. Konsultationer bör ske i god anda och fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Som framgått ovan påverkar konsultationsförfarandet emellertid inte myndighetens rätt och skyldighet att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta sakomständigheter och gällande rättsregler och myndigheten är inte bunden av vad andra deltagare i konsultationen eventuellt har kommit överens om eftersom myndighetens möjlighet att besluta i frågan styrs av gällande rätt. Även i normgivningsärenden och i ärenden som inte innefattar rättstillämpning kan det vara problematiskt att föreskriva ett krav på strävan efter samtycke och enighet. Som påpekat måste t.ex. en nämnd och kommunfullmäktige vara fri att besluta i vilken riktning som helst oavsett vad deltagarna i konsultationen enats om. Det väsentliga är att de samiska företrädarna som önskar bli konsulterade verkligen har fått komma till tals inför att ett beslut fattats i ärenden som har särskild betydelse för dem och att de samiska perspektiven blivit belysta. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att det inte är lämpligt att föreskriva ett krav på att de konsultationsskyldiga ska eftersträva enighet och samtycke med de samiska företrädarna. Som framgår nedan ska konsultationen fortsätta till dess att enighet eller samtycke uppnås eller det kan konstateras att enighet eller samtycke inte kan uppnås för att det ska finnas en tydlig regel för när konsultationer ska avslutas. Det ska inte förstås som ett krav på att eftersträva enighet eller samtycke. I enlighet med vad som ovan redogjorts för följer bl.a. kraven på att beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet av grundlag. Grundlagarna står över alla andra lagar. Vanlig lag får inte tillämpas i strid med grundlag. Det finns därför inte behov av att, så som föreslår, att ange det i lagen. Det föreslås att konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. CRD vill poängtera att konsultationsskyldighetens räckvidd är beroende av ärendets karaktär, varför skyldigheten inte lämpar sig för dylika generella inskränkningar. En bestämmelse som reglerar när ett konsultationsförfarande får lov att avslutas av en myndighet bör enligt CRD dels förenas med närmare detaljreglering kring rekvisiten för detta samt med anvisning av tydliga handläggningsrutiner som behöver företas före avslutandet, dels formuleras som ett undantagsfall. Det bör finnas regler om konsultationens avslutande, så att parterna vet vad de har att rätta sig efter. Konsultationen får rimligen anses avslutad om konsultationsdeltagarna är överens eller om den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan uppnås. Detta bör gälla oberoende av ärendets karaktär. Det är viktigt att konsultationerna inte drar ut i onödan och orsakar det allmänna eller enskilda alltför långa handläggningstider och stora kostnader. I detta sammanhang bör det erinras om myndighetens skyldighet enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att se till att ett ärende handläggs skyndsamt. Det allmänna kravet på myndigheters handläggning av ärenden i 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och de särskilda krav på skyndsamhet som gäller för ärenden vid förvaltningsmyndigheter som inletts av enskild part, gäller självfallet även vid konsultationens genomförande. Det kan därför vara motiverat att den konsultationsskyldige förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ett ärende när den som deltar i konsultationen inte har angett sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttrat sig över de andras ståndpunkter inom skälig tid eller på annat sätt förlänger processen i onödan. När det gäller ärenden med en part som söker tillstånd har normalt mycket av det som ska avhandlas under konsultationen redan kommunicerats mellan parterna under tidigare samrådsförfaranden. Den sökande partens och de samiska företrädarnas ståndpunkter kan därmed vara kända tidigt i handläggningen av ärendet hos den tillståndsprövande myndigheten. Det kan också vara så att ansökan begränsar vad som kan prövas i ärendet. I dessa fall kan följden bli att den tillståndsprövande myndigheten i ett förhållandevis tidigt skede förklarar att enighet eller samtycke inte kan uppnås i ärendet. bedömer att det med den föreslagna regleringen saknas incitament för de konsultationsskyldiga att fortsätta konsultationen och försöka uppnå samtycke. kommun och Region anser att kraven på hur stora ansträngningar som måste göras innan konsultationerna kan avslutas bör preciseras. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Den konsultationsskyldige bör därför inte alltför lättvindigt avge en förklaring att enighet eller samtycke inte kan uppnås eftersom det skulle riskera att motverka konsultationens syfte. 2021/22:19 konsultationsskyldigt organ bör avge en sådan förklaring och avsluta konsultationen först när det står klart att en fortsatt konsultation inte kan leda till enighet eller samtycke i ärendet eller om den samiska företrädarens passivitet medför att ärendet inte kan handläggas skyndsamt och kostnadseffektivt. ombudsmän () och Justitiekanslern utövar tillsyn och granskar att den offentliga makten utövas i enlighet med gällande lagar och regler. Dessutom finns det möjlighet att överklaga beslut och få frågan om eventuell bristande konsultation prövad. Det är viktigt att framhålla att även om konsultationen inte leder till enighet eller samtycke är det av stort värde att samernas synpunkter under konsultationen kan bidra till att ge myndigheten ett bättre beslutsunderlag i ärenden som rör samiska förhållanden. I promemorian föreslås även att konsultationen alltid ska avslutas före det att ärendet enligt bestämmelser i lag eller förordning måste avgöras av den konsulterande myndigheten. Flera remissinstanser är kritiska mot bestämmelsen. i anser att bestämmelsen är svårhanterlig då risken är stor att konsultation i en del ärenden inte hinner slutföras och att syftet därmed per automatik förfelas. Enligt CRD bör samer som huvudregel få tid på sig att erhålla, samla och analysera informationen som frågan omfattar och ges inte saknar samiska representanter möjlighet att förutse konsekvenserna av vissa åtgärder för samiska intressen, varför en konsultation skulle bli helt meningslös. Region , Sáminuorra och SSR anser att en sådan bestämmelse skulle begränsa konsultationsordningen och hämma dess syfte. Vissa ärenden måste enligt bestämmelser i lag eller förordning avgöras av den konsulterande myndigheten. Sådana tidsgränser gäller även i de fall en konsultation ska genomföras. Den framförda kritiken mot den föreslagna bestämmelsen talar dock mot att det införs en sådan bestämmelse i lagen. En bestämmelse om att konsultation alltid ska avslutas före det att ärendet måste avgöras bör därför inte införas i lagen. Det bör inte införas några regler om tidpunkter eller tidsfrister för konsultationens genomförande Frågan är om det behövs bestämmelser om tidpunkter eller tidsfrister för konsultationens genomförande. Hovrätten för anser att ett utvecklat resonemang om lämplig tidpunkt för konsultation och rimligt antal konsultationer skulle kunna underlätta förfarandet. och i anser att det bör tydliggöras i vilket skede som konsultationer ska genomföras. i förordar att konsultation bör ske innan en ansökan skickas på remiss till andra myndigheter så att den myndighet som mottar remissen har ett korrekt och komplett underlag att ta ställning till. Att fastställa i lag hur ofta och när konsultationer ska genomföras är inte lämpligt. Det handlar om många olika slags ärenden och antalet ärenden kommer också att skilja sig mellan olika myndigheter, vilket gör det svårt att reglera detta i en generell bestämmelse. Det bör därför inte lagregleras i vilket skede, i vilka situationer eller konsultationer ska genomföras utan det bör i stället avgöras av myndigheterna från fall Det kan förutsättas att konsultationer kan komma att genomföras regelbundet, även om tidpunkterna inte är reglerade i lag. En allmän utgångspunkt är att konsultationer bör ske tidigt i handläggningen av ett ärende och med beaktande av de samiska företrädarnas önskemål (se avsnitt 6.3). Det bör emellertid också beaktas att konsultationer så långt som möjligt ska samordnas med samrådsförfaranden och liknande förfaranden som föreskrivs i lag eller förordning (se avsnitt 5.2). I vissa ärendetyper kan det, som i förordar, vara lämpligt att en konsultation sker innan en ansökan skickas på remiss till andra myndigheter så att den myndighet som mottar remissen har ett korrekt och komplett underlag att ta ställning till. Bedömningen av när konsultation ska ske i ett specifikt ärende överlämnas emellertid till myndigheterna att avgöra. Flera remissinstanser – , , och och Bergsstaten – är kritiska mot att det i förslaget saknas tidsgränser för genomförande av konsultationen. Det är dock, av liknande skäl som angetts för varför tidpunkter inte bör regleras, svårt att ange generella tidsgränser som ska gälla i alla ärenden hos samtliga myndigheter. Vad som kan anses vara en rimlig tid för en konsultation i ett ärende bör kunna variera avsevärt beroende på ärendets art och komplexitet samt dess betydelse och konsekvenser för samerna. Det bedöms inte heller lämpligt att, som Bergsstaten förordar, detaljreglera hur en konsultationsberättigad får lägga fram synpunkter. Förvaltningslagens krav på att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts gäller dock, som tidigare framhållits, även för ärenden som innefattar en konsultation. För ärenden som inletts av enskild part vid en förvaltningsmyndighet finns särskilda bestämmelser. Myndigheter är skyldiga att underrätta en enskild part om avgörandet i ett ärende kommer bli väsentligt försenat och anledning till det (11 § förvaltningslagen). Om ett sådant ärende inte avgjorts i första instans kan parten skriftligen begära att ärendet avgörs och har rätt att från att begäran inkom till myndigheten få ett beslut i ärendet eller ett särskilt beslut om att avslå begäran (12 § förvaltningslagen). Tidsgränsen ska emellertid inte uppfattas som en reglering om rekommenderad tidsåtgång för ärendehandläggningen (prop. 2016/17:180 s. 297). Dessa bestämmelser gäller inte vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och regioner där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) eller i brottsbekämpande verksamhet hos vissa myndigheter (2 och 3 §§ förvaltningslagen). Som framgått ovan i avsnitten 6.2 och 6.3 kan krav på handläggningstider och hur brådskande ärendet är påverka såväl vad som bedöms vara skäliga tidsfrister som valet av konsultationsform. Vidare gäller, som framgår ovan, att konsultationen kan avslutas om den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. En sådan förklaring kan motiveras med att den samiska företrädaren inte yttrar sig inom skälig tid eller annars förlänger processen i onödan. Detta motverkar den risk som remissinstanserna pekar på med utdragna handläggningstider och fördröjningar i ärenden på grund av att det saknas konkreta tidsgränser för 2021/22:19 konsultationers genomförande. Förslaget bedöms vara väl förenligt med ovan nämnda bestämmelser och krav på skyndsam handläggning i annan författning. Det bör därför inte införas bestämmelser om tidsgränser för konsultationer. Det bör inte införas nya bestämmelser om sekretess I det allmännas verksamhet gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, samt enligt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter (8 kap. 1 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta sekretessbelagda uppgifter med såväl andra myndigheter som med enskilda. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. En sekretessbrytande bestämmelse innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § OSL). I bl.a. 10 kap. OSL finns sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. 10 kap. 2 § OSL (nödvändigt utlämnande till en annan myndighet eller en enskild), 10 kap. 14 § OSL (utlämnande till en enskild med förbehåll) och den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL (utlämnande till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset att lämna ut uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda). I promemorian föreslås inga förändringar i frågor som rör offentlighet och sekretess.