prop · H803160 · 2021-03-24 00:00:00 — I analysen ingår dock inte fel i t.ex. namn, eller civilstånd. Men har fokus inte enbart riktats mot uppgift om bosättning utan även de andra uppgifterna som registrerar om folkbokförda och konsekvenserna av om dessa inte är korrekta. Det kan bl.a. handla om uppgifter om en persons identitet. Enligt Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen inkluderar åtminstone hälften av bedrägeribrotten i identitetsmissbruk, något som enligt utredningen blir allt vanligare beträffande välfärdsbrottsligheten (SOU 2020:35 s. 143–151). Den ökade förekomsten av identitetsmissbruk har inneburit att folkbokföringsverksamhet ändrat karaktär från den registrerande myndighet som den traditionellt i första hand varit, till grindvakt för välfärdssystemen. Även om har identifierat indikatorer för olika typer av identitetsmissbruk är det svårt för att avgöra om en identitet är en missbrukad identitet eller inte enbart med information från folkbokföringsverksamheten. Det behövs ofta uppgifter även från andra myndigheter och verksamheter (SOU 2020:35 s. 155–156). Uppgifter som registreras har olika stor betydelse för olika myndigheter och den som hämtar uppgifter från system för distribution av folkbokföringsuppgifter gör själv ett val av vilka uppgifter som ska omfattas av beställningen. Även för de uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som registreras i folkbokföringsdatabasen kan det därför finnas andra aktörer som har information av betydelse för att de uppgifter som är registrerade också är korrekta. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns skäl för att utvidga underrättelseskyldigheten till att gälla för samtliga uppgifter som registrerats i folkbokföringsdatabasen. Det föreslås därför att underrättelseskyldigheten utvidgas till att omfatta även andra uppgifter än adress. anser att underrättelseskyldigheten även bör gälla för uppgifter om personer med samordningsnummer. Den befintliga skyldigheten gäller inte uppgifter om personer med samordningsnummer. I promemorian föreslogs inte någon ändring i detta avseende. Det förslag som regeringen nu lämnar innebär en stor utvidgning av den befintliga skyldigheten. En utvidgning därutöver, på det sätt som föreslår, kräver ytterligare överväganden som inte låter sig göras . Det saknas därför förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsarbete gå vidare med ett sådant förslag. I lagrådsremissen föreslogs därför att skyldigheten att underrätta skulle gälla uppgifter i folkbokföringen. Enligt Lagrådet framgår det dock inte tydligt av lagtexten att uppgifter om exempelvis personer med samordningsnummer inte omfattas. Lagrådet föreslår därför ett förtydligande av lagtexten som regeringen följer. Vissa remissinstanser, däribland , har ansett att det bör utredas närmare om några myndigheter bör undantas från skyldigheten. Som redan nämnts kommer underrättelseskyldigheten att även gälla för olika verksamhetsgrenar som kan finnas inom en och samma myndighet. Detsamma gäller för olika verksamhetsgrenar inom . infördes en uppgiftsskyldighet för brottsbekämpande verksamhet gentemot bl.a. folkbokföringsverksamheten. Av 7–9 §§ lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet följer numera att uppgifter som förekommer i brottsbekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i folkbokföringsverksamhet ska lämnas till den verksamheten. Medan det pågår en förundersökning avgör förundersökningsledaren om och i så fall när det är lämpligt att lämna uppgifterna. Uppgifter ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (prop. 2019/20:166). De skäl som talade för den införda underrättelseskyldigheten mellan skattebrottsenheten och folkbokföringsverksamheten gäller fortfarande. Det finns därför anledning att undanta brottsbekämpande verksamhet från den underrättelseskyldighet som föreslås. Regeringen anser att det även är motiverat att göra ytterligare avsteg från den underrättelseskyldighet som föreslås. Huvudregeln i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Huvudregeln framgår av paragrafens första stycke. Motsvarande sekretess gäller enligt paragrafens 2020/21:160 andra stycke i annan jämförbar undersökning som utförs av , av riksdagsförvaltningen, av Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. I paragrafens tredje stycke finns vissa undantag från huvudregeln om absolut sekretess och där ett s.k. omvänt skaderekvisit i stället gäller. Med särskild verksamhet som avser framställning av statistik avses en allmänt utredande verksamhet, utan anknytning till särskilda ärenden, som organisatoriskt är avgränsad från annan verksamhet hos myndigheten. Det utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 del A s. 263). Hos SCB utgör den huvudsakliga statistikverksamheten en sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter, som framställer statistik i en särskild verksamhet, genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Om uppgifter som en myndighet ska lämna till en statistikmyndighet, hos den förstnämnda myndigheten primärt insamlas i annat syfte, t.ex. i en verksamhet som avser tillsyn eller annan handläggning, gäller statistiksekretessen inte i dessa verksamheter utan bara hos statistikmyndigheten. Det starka sekretesskyddet för vissa uppgifter inom nämnda verksamhet beror, som SCB anfört, bl.a. på att statistikkvaliteten kan försämras om inte den enskilde uppgiftslämnaren är säker på att hans eller hennes uppgifter inte kommer ut. SCB framhåller att skyldigheten befaras kunna påverka myndighetens verksamhet negativt och underminera det förtroende från uppgiftslämnarna som är centralt för verksamheten. Vikten av att statistiksekretessen upprätthålls har inskärpts i flera sammanhang, bl.a. i propositionen Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation (prop. 2020/21:141) som regeringen beslutade om . I propositionen föreslås nya, tidsbegränsade bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som bryter statistiksekretessen så att enheter inom myndigheter som ägnar sig åt särskild verksamhet för framställning av statistik kan lämna uppgifter som avser enskilda huvudmän inom skolväsendet till och kommuner för att de ska kunna utföra vissa angivna uppgifter. Enligt regeringens mening bör underrättelseskyldigheten, mot bakgrund av nu redovisade omständigheter, inte gälla i fråga om sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen. Sådana uppgifter bör därför undantas från myndigheternas skyldighet att underrätta . När en underrättelse ska lämnas Den befintliga underrättelseskyldigheten i 2 § folkbokföringsförordningen inträder så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen eller att den adress som är registrerad är felaktig eller ofullständig. Tröskeln för att en underrättelse ska lämnas har alltså satts relativt lågt, det räcker att det finns anledning att anta. I detta avseende finns det enligt regeringens bedömning inte skäl för någon ändring i sak. SKR och Kriminalvården har efterfrågat förtydliganden om tröskeln för när en underrättelse ska lämnas. Kriminalvården har vidare påtalat att tröskeln är lågt satt och att detta kan vålla praktiska tillämpningsproblem. För att skyldigheten ska inträda bör omständigheterna vara sådana att det kan antas att en folkbokföringsuppgift är oriktig eller ofullständig. Avsikten med att behålla denna tröskel är att även fortsättningsvis ska förhållandevis oklara misstankar kunna utredas av . Det är heller inte meningen att de underrättelseskyldiga parterna ska bedriva någon egen utredning avseende förhållanden som är av betydelse för vilka uppgifter som ska registreras i folkbokföringen utan enbart uppmärksamma på fall där det kan finnas anledning för myndigheten att utreda. Genom att underrättas kan myndigheten agera i enlighet därmed. Det har inte framkommit att den befintliga regleringen för när underrättelser ska lämnas vållat tillämpningsproblem för de myndigheter som omfattats. I likhet med vad som anförts i promemorian anser dock regeringen att kravet om att underrättelse ska lämnas ”” utgör ett skyndsamhetskrav som även kan få följden att underrättelser lämnas i onödan. Genom den utvidgning som föreslås för underrättelseskyldigheten anser regeringen att det finns anledning att göra en viss justering i detta avseende på så sätt att skyndsamhetskravet slopas. För att en myndighet ska ha en skyldighet att underrätta i ett enskilt fall måste det finnas viss grund för att uppgifterna i folkbokföringen är felaktiga. Bestämmelsen riskerar annars att tillämpas på ett sådant sätt att det slentrianmässigt lämnas onödiga underrättelser. En underrättelse kan, beroende på omständigheterna, i förlängningen utmynna i ett beslut om ändring av folkbokföring. Regeringen föreslår därför att en underrättelse ska lämnas om det kan antas att en folkbokföringsuppgift är oriktig eller ofullständig. För de aktörer som helt saknar koppling till folkbokföringen kommer underrättelseskyldigheten aldrig att aktualiseras eftersom de inte kommer ha någon anledning till ett sådant antagande om folkbokföringsuppgifter. I likhet med dagens reglering kommer skyldigheten att underrätta inte kräva att myndigheterna vidtar sådan utredning som t.ex. beskriver. Om förhållandena är så oklara att de kräver utredning torde det knappast finnas skäl att anta att uppgiften är oriktig eller ofullständig. Underrättelseskyldigheten innebär inte heller någon ny skyldighet att kontrollera uppgifter som tas emot från andra myndigheter eller enskilda på det sätt som Kriminalvården finner vara oklart. Vidare kommer skyldigheten, precis som , att omfatta både den situationen då den underrättande aktören uppmärksammat att uppgifterna om en folkbokförd person förefaller vara fel och dessutom har kunskap om vad som kan utgöra den korrekta uppgiften och då en aktör har uppmärksammat att en uppgift förefaller vara fel, utan att för den skull känna till den korrekta uppgiften. Enligt medför detta en risk för att bestämmelsen kan komma att tillämpas i större utsträckning än vad som eftersträvas. SKR uppfattar förslaget som att underrättelsen ska innehålla information om de uppgifter som utlämnande myndighet bedömer är korrekta men anser att det i författningsförslaget bör tydligt framgå vilka uppgifter som ska lämnas i underrättelsen. Regeringen konstaterar att sedan den nuvarande bestämmelsen förtydligades har det 2020/21:160 inte framkommit att den tillämpats i en större utsträckning än vad som eftersträvats eller att det i övrigt uppstått några tillämpningssvårigheter till följd av ändringen. Vad Kriminalvården och SKR anfört i denna del föranleder därför inte regeringen att göra någon ändring i detta avseende. Särskilda skäl för att avstå från att underrätta Enligt 2 § tredje stycket folkbokföringsförordningen behöver någon underrättelse om den adress en person har, inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. Underrättelseskyldigheten föreslås nu få ett utökat tillämpningsområde och regeringen anser, i likhet med promemorians förslag, att denna skyldighet ska förenas med en möjlighet att avstå från att lämna underrättelse om särskilda skäl talar mot det. Flera remissinstanser, däribland JO, SKR och , anser att det behöver tydliggöras vad som konkret kan utgöra särskilda skäl för avsteg från underrättelseskyldigheten och menar att det annars finns risk för bl.a. tillämpningssvårigheter. Den föreslagna underrättelseskyldigheten innebär bl.a. att det uttryckliga undantaget för tas bort. Som framkommit motiverades undantaget med risken för att underrättelseskyldigheten kunde undergräva förtroendet för arbete och att möjligheterna att åstadkomma ett sådant förtroendeförhållande som behövs mellan och den enskilde försämras. Även om detta inte bedöms utgöra ett skäl för att ska vara generellt undantagen från underrättelseskyldigheten så kan det enligt regeringens uppfattning i enskilda fall finnas särskilda skäl för att inte underrätta . Det kan exempelvis handla om situationer där den enskilde befinner sig under särskilt utsatta förhållanden och konsekvenserna för den enskilde kan bli väldigt allvarliga. Regeringen bedömer dock att ytterst är bäst lämpad att själv göra denna bedömning i de enskilda fallen. Det kan därutöver finnas ytterligare situationer där myndigheter bör kunna avstå från att underrätta . Sådana situationer kan exempelvis finnas i samband med brottsutredningar eller annan brottsbekämpande verksamhet hos bl.a. , Säkerhetspolisen eller . Regeringen instämmer även med i att särskilda skäl också bör kunna föreligga om det finns vetskap om att en annan myndighet redan skickat in en sådan underrättelse. Domstolarna är ytterligare en myndighet där det inte sällan kan finnas särskilda skäl för att inte underrätta . För domstolar kan det exempelvis vara aktuellt att tillämpa undantaget avseende sådana misstänkt felaktiga uppgifter som framkommer i samband med att ett mål eller ärende avgörs. I dessa fall medför regleringen alltså inte någon skyldighet för domstolen att lämna underrättelser om uppgifter, t.ex. angående parter eller vittnen, som kan misstänkas vara felaktiga. Som redan framgått bör domstolen också vara restriktiv med att göra en anmälan om brott med anledning av en brottsmisstanke som uppkommit även vid annan handläggning än avgörande av ett mål. Även i sådana fall kan det därför finnas anledning för domstolen att avstå från att underrätta I praktiken kommer underrättelseskyldigheten för domstolarna därmed främst att aktualiseras när det gäller sådana misstänka fel som upptäcks vid registrering av ett mål eller ärende eller vid expediering av ett avgörande. Det som redan med dagens reglering utgör skäl för att inte underrätta , dvs. om det är uppenbart att den adress en person har är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras, bör också kunna utgöra särskilda skäl enligt författningsförslaget. Det föreslagna undantaget är utformat så att det även kommer omfatta det nuvarande undantaget i 2 § tredje stycket folkbokföringsförordningen avseende en adress som uppenbart är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. Det är därför inte nödvändigt att i den nya bestämmelsen uttryckligen undanta även denna situation från underrättelseskyldigheten. Som framkommit ovan kommer undantagsregel att tillämpas oftare för vissa myndigheter. Regeringen anser att det är nödvändigt att så får ske och ser inte anledning till att, som föreslagit, överväga en snävare undantagsregel. Ovan anges några exempel på vad som kan anses utgöra särskilda skäl för att inte underrätta . Den närmare bedömningen kommer dock ytterst att ankomma på varje myndighet att göra. Underrättelseskyldigheten kommer att gälla för i princip samtliga myndigheter där förhållandena kommer att skilja sig åt. Med hänsyn till detta anser regeringen att det är lämpligt att lämna utrymme för viss flexibilitet gällande när undantaget ska kunna tillämpas. Det blir då också möjligt att ta hänsyn till dels de olika förutsättningar som myndigheterna har att förhålla sig till, dels oförutsedda händelser som senare kan komma att inträffa. Regeringen anser därför sammantaget att regleringen är tillräckligt tydlig utifrån ett rättstillämpningsperspektiv. En korrekt folkbokföring är en angelägenhet för hela samhället – intrånget i den personliga integriteten är godtagbart har ifrågasatt hur underrättelseskyldigheten har balanserats mot de enskilda individernas rätt till skydd för den personliga integriteten. Vid överväganden om att utöka underrättelseskyldigheten måste de skäl som talar för en sådan utökning vägas mot de integritetsskäl som talar däremot. Sekretess mellan myndigheter syftar bl.a. till att värna om den enskildes integritet. Den aktuella underrättelseskyldigheten bryter sekretess och stor hänsyn måste därför tas till rätten till skydd för den personliga integriteten. Det är också viktigt att ta hänsyn till hur ett sekretessgenombrott skulle kunna påverka förtroendet för berörda myndigheter. Regler till skydd mot kränkningar av den personliga integriteten finns, förutom i offentlighets- och sekretesslagen, även i författningar som reglerar behandling av personuppgifter. Det grundläggande skyddet finns dock i regeringsformen (RF) den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, kallad , och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet får i vissa fall begränsas genom lag, om det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett Begränsningarna får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. har var och en enligt artikel 8 i rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Även denna rättighet får endast inskränkas med stöd av lag och det krävs dessutom att det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare ändamål. Vid bedömningen av vad som kan anses vara ett betydande intrång ska flera omständigheter vägas in, bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. intrångets karaktär är också ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra av betydelse. hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en behandling som uteslutande görs för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen (jfr prop. 2009/10:80 s. 183–185). Ändamålet med den aktuella uppgiftsskyldigheten är att förbättra kvaliteten i folkbokföringen. Syftet med folkbokföringen är att den ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Uppgifterna i folkbokföringen läggs till grund för en rad rättigheter för den enskilde, både i förhållande till samhället och till Det är därför angeläget att uppgifterna är korrekta, dvs. överensstämmer med verkliga förhållanden (jfr HFD 2019 ref. 9). Det kan konstateras att den föreslagna uppgiftsskyldigheten endast möjliggör uppgiftslämnande i förhållande till folkbok- föringsverksamhet och gäller uppgifter som den uppgiftslämnande myndigheten har tillgång till och behov av inom ramen för sin egen Det är inte aktuellt att de uppgiftslämnande myndigheterna ska efterfråga mer information från den enskilde enbart i syfte att göra sin bedömning om sitt eventuella uppgiftslämnande. överlämnandet av uppgifter om en enskild individ från en myndighet till en annan att en större mängd information om den enskilde riskerar att samlas hos den mottagande myndigheten. komma att läggas till grund för åtgärder som har negativa konsekvenser för den enskilde. Som redogjorts för föreligger en presumtion för offentlighet inom folkbokföringsverksamheten och de uppgifter som kan bli föremål för utlämnande kommer därmed inte heller att nödvändigtvis få lika starkt sekretesskydd hos som hos de myndigheter som Med hänsyn till dessa omständigheter bedömer regeringen att det finns en viss risk för att aktuellt uppgiftslämnande kan innebära ett ökat integritetsintrång. Vad gäller hur uppgiftsskyldigheten skulle påverka förtroendet för de berörda myndigheterna så finns det också, som bl.a. kommun påpekat, en risk för ett minskat förtroende från enskilda gentemot myndigheterna. Mot riskerna för ett ökat integritetsintrång och ett minskat förtroende för berörda myndigheter måste dock vägas de allmänintressen som motiverar en utökad underrättelseskyldighet som kan bidra till att felen i Folkbokföringen är, som nämnts ovan, en gemensam resurs för hela samhället och de uppgifter som samlas in i folkbokföringsverksamheten är till för hela samhällets behov. Intresset av en korrekt folkbokföring väger tungt och innebär för de allra flesta myndigheter som berörs att de också får bättre förutsättningar att utföra sina uppdrag. Som redan angetts kan uppgifterna i folkbokföringen ligga till grund för bl.a. ersättningar och bidrag men även samhällsplanering och forskning. Uppgifterna i folkbokföringen presumeras vara korrekta och konsekvenserna av att uppgifterna inte speglar verkliga förhållanden kan därför vara flera. Befolkningsstatistiken för vissa geografiska områden kan bli missvisande, bidragsutbetalningar och beskattning riskerar att ske på felaktiga grunder. En hög kvalitet i folkbokföringen bidrar till ett bättre underlag för planering av ett samhälle där resurserna kan användas på rätt sätt. Fel i folkbokföringen kan vara föranledda av misstag från den enskildes eller en myndighets sida, men kan även vara orsakade av att den enskilde medvetet lämnat fel uppgifter eller låtit bli att anmäla ändrade förhållanden. Det kan finnas olika skäl till att någon t.ex. vill vara folkbokförd där den inte är bosatt eller inte vill att de faktiska identitetsuppgifterna registreras i folkbokföringen. Oaktat motiven för detta kan det få stora konsekvenser för myndigheter, organisationer och företag. Fel i folkbokföringen kan också leda till att den enskilde går miste om rättigheter som han eller hon annars vore berättigad till. En situation där någon folkbokför sig på en fastighet där han eller hon inte är bosatt eller låter bli att anmäla en flyttning kan dessutom av givna skäl vara besvärande och integritetskränkande för den eller de personer som har sin faktiska bosättning där. Som tidigare konstaterats är i stor utsträckning beroende av uppgifter från andra aktörer för att kunna upptäcka och förhindra fel i folkbokföringen. Det kan inte uteslutas att allmänheten tror att informationsutbytet är mer omfattande än vad det är och faktiskt förväntar sig att en myndighet som upptäcker felaktigheter också agerar på ett annat sätt än vad som är möjligt . Det kan dessutom uppfattas som stötande att en myndighet, trots vetskap om att en person är folkbokförd på en adress där personen inte bor, är förhindrad t.ex. på grund av sekretess, att underrätta den myndighet som kan göra något åt det. Regeringen anser därför att det är angeläget att vidta åtgärder så att får bättre verktyg för att säkerställa att de uppgifter som är registrerade i folkbokföringen är korrekta. Att utöka informationsutbytet mellan myndigheter genom att utvidga underrättelseskyldigheten gentemot bedöms utgöra en sådan nödvändig åtgärd. Den utökade underrättelseskyldigheten kan bidra till att folkbokföringen stämmer bättre överens med de verkliga förhållandena genom att fel i folkbokföringen, såväl avsiktliga som oavsiktliga, upptäcks och kan beivras. Nyttan med den utökade underrättelseskyldigheten innebär att vissa begränsningar av integritetsskyddet får accepteras. En ökad kvalitet i folkbokföringen kan dessutom i längden även bidra till ett ökat förtroende för såväl folkbokföringen som de berörda myndigheterna.