prop · H803152 · 2021-03-23 00:00:00 — Avtalen mellan kommun och utbildningsanordnare skrivs ofta för två till åt gången, dvs. relativt korta perioder. Det riskerar bl.a. att påverka anordnarnas vilja att investera i kompetensutveckling på lång sikt, eftersom lärarna behövs i verksamheten bara som avtalen löper. har identifierat brister i utbildning som bedrivs på entreprenad. genomförde 2017 en enkät bland de av förbundets medlemmar som arbetar inom den kommunala vuxenutbildningen (Den kommunala vuxenutbildningen – en ny chans på riktigt, ). Av drygt 500 svarande medlemmar uppgav att de bl.a. upplevde att satsningar på kompetensutveckling uteblir för personal i verksamheter där utbildning bedrivs på entreprenad. Lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad (entreprenadlärare) inom den kommunala vuxenutbildningen har generellt en lägre utbildningsnivå än lärare inom den kommunala vuxenutbildningen som är anställda direkt av huvudmannen. statistik över andel legitimerade och behöriga lärare omfattar inte entreprenadlärare. Det finns däremot uppgifter om andel lärare med pedagogisk högskoleexamen, med vilket avses andel lärare med en lärarexamen, förskollärarexamen eller fritidspedagogexamen som fått examensbevis utfärdat. Att en person har en pedagogisk högskoleexamen betyder inte med säkerhet att personen också är legitimerad och det säger inget i fråga om personen är behörig att undervisa i sitt ämne eller ej. Det ger dock en indikation på hur många utbildade lärare det finns hos respektive utbildningsanordnare. /19 hade av lärarna inom vuxenutbildning, exklusive sfi, som var anställda av huvudman en pedagogisk högskoleexamen (av kvinnorna och av männen). av lärarna som var anställda av externa utbildningsanordnare hade en pedagogisk högskoleexamen (av kvinnorna och av männen). Även inom sfi var andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen högre i kommunens egna utbildningar än i de utbildningar som upphandlats, av heltidstjänsterna jämfört . I kommunens egna utbildningar uppgick andelen kvinnor med en pedagogisk högskoleexamen till och andelen män till . I upphandlade utbildningar uppgick motsvarande andel kvinnor till och andelen män till . Eftersom entreprenadlärare inom den kommunala vuxenutbildningen generellt har en lägre utbildningsnivå finns mycket som talar för att dessa lärare har ett särskilt behov av kompetensutveckling. Mot den bakgrunden är det särskilt problematiskt att det finns uppgifter som tydligt pekar mot att samma personalgrupp i för liten utsträckning ges möjligheter till kom- Prop. 2020/21:152 petensutveckling. 4.2Huvudmannens ansvarsområde bör förtydligas Regeringens förslag: Skollagen förtydligas så att det framgår att huvudmannen ska se till att personal vid all den verksamhet som huvudmannen är ansvarig för ges möjligheter till kompetensutveckling och har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet. Utredningens förslag (SOU 2018:17): Överensstämmer med regering- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Sta- tens skolinspektion, , , Lunds kommun, i Samverkan (ViS), Funktionsrätt Flera av de som tillstyrker förslaget har även lämnat synpunkter på delar av förslaget. bedömer att all personal, även personal som är anställd av en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entre- prenad, bör omfattas av kompetensutveckling för att bättre kunna utveckla sin undervisning och bidra till att utbildningen förbättras. i Samverkan (ViS) anser att det är bra om huvudmannens ansvar för deltagandet i statliga satsningar gällande kom- petensutveckling förtydligas så att det också inkluderar entreprenadlärare. anser att det är viktigt att stärka huvudmannens ansvar för att olika kompetenshöjande insatser når lärarna som undervisar inom vuxenutbildning, inklusive sfi, på entreprenad. framhåller att förslaget innebär ett omfattande ansvar Utbildningsföretag har ofta flera huvudmän som upp- dragsgivare och hur detta ansvar i sådana fall ska fördelas behöver enligt Även anser att förslaget kan vara problematiskt. Om inte huvudmannen i upphandlingsförfarande eller på annat sätt tydligt reglerat frågan i avtal, finns risken att huvud- mannens ansvar inte svarar mot befogenheterna i detta avseende. anser att det finns behov av tydligare gränssättning mellan huvudmannens ansvar och de entreprenadsatta rektorernas ansvar. ställer sig positiv till att huvudmannens ansvar för att lärare tar del av kompetensutveckling förtydligas i skollagen, men anser att formuleringen personal bör förtydligas och preciseras till att gälla lärare, förskollärare och rektorer. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) avstyrker förslaget. SKR delar utredningens bedömning att huvudmannen ska se till att möjligheter till kompetensutveckling finns samt att personalen har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller, men påpekar att detta ingår i huvudmannens uppdrag och an- svar och att ett sådant ansvar tas, varför inget förtydligande i skollagen Statskontoret avstyrker också utredningens förslag av samma skäl. 2020/21:152 har i ett första remissyttrande motsatt sig förslaget, men i samband med att det beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss meddelat att förbundet tillstyrker förslaget. Även om förbundets uppfattning är att utbildning och undervisning på entreprenad bör fasas ut anser förbundet att förslaget är ett steg i rätt riktning mot målet att den som är offentlig huvudman för skolverksamhet ska vara det fullt ut. Däremot måste det enligt förbundet säkerställas att ett i praktiken vidgat ansvar för kompetensutveckling inte drar resurser från lärarna inom huvudmannens egen organisation, vilket enligt förbundet innebär att staten kan behöva tillskjuta extra medel till huvudmännen. Skälen för regeringens förslag Kompetensutveckling bidrar till högre kvalitet på utbildningen Alla elever i alla skolformer har rätt till undervisning av hög och likvärdig kvalitet med personal som har en hög kompetens. För att lärare ska kunna utvecklas i sin lärarroll krävs att alla lärare i alla skolformer omfattas av likvärdiga möjligheter till kompetensutveckling. Om entreprenadlärare inte erbjuds likvärdiga möjligheter att ta del av kompetensutveckling påverkas kvaliteten i undervisningen negativt. Det kan i sin tur leda till att elever i utbildning som bedrivs på entreprenad inte ges undervisning av samma kvalitet som elever i övriga skolformer. Både och i Samverkan (ViS) lyfter fram att det är viktigt att även entreprenadlärare ska omfattas av kompetensutveckling. Skolinspektionen anser att det är viktigt för att lärarna ska kunna utveckla sin undervisning och bidra till att utbildningen förbättras. Regeringen delar dessa remissinstansers bedömningar och anser att möjligheterna till kompetensutveckling, fortbildning och orientering i gällande regelverk om skolväsendet bör vara lika, oavsett om personen är anställd hos huvudmannen eller utför uppgifterna på entreprenad. Det bör förtydligas att skyldigheten att sörja för kompetensutveckling gäller all skollagsreglerad verksamhet som huvudmannen ansvarar för Det är redan enligt gällande regler så att huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Huvudmannen ansvarar även vid entreprenad för att verksamheten t.ex. håller tillräckligt hög kvalitet och i övrigt uppfyller de krav som uppställs i skolförfattningarna. Ansvaret inbegriper skyldigheten att ge personal möjligheter till kompetensutveckling och att förvärva insikter om gällande skolförfattningar. Skyldigheten omfattar alltså också den personal som är anställd av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad. Av utredningen framgår att den skyldighet som huvudmannen har inte är helt tydlig ute i verksamheten. Utredningens bedömning är att ett förtydligande av ansvaret är en åtgärd som kan bidra till att lärare anställda av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad får del av insatser för kompetensutveckling. Av remissinstanserna är det endast SKR och Statskontoret som ifrågasätter den bedömningen. Mot bakgrund av de förhållanden som beskrivits och vikten av att entreprenadlärare ges bättre möjligheter till kompetensutveckling finns det enligt regeringens mening Prop. 2020/21:152 god anledning att göra ett förtydligande av det slag utredningen föreslår. Några remissinstanser anser att förslaget innebär risker i form av försvagad styrning och kontroll. och uttrycker farhågor om att förslaget kommer att skapa oklara ansvarsförhållanden. Regeringen vill här erinra om att det är fråga om ett förtydligande i lagen av det redan befintliga ansvaret för huvudman att ge möjlighet till kompetensutveckling för all personal. Huvudmannen kan välja att i avtal med utbildningsanordnaren se till att sådan kompetensutveckling garanteras eller ge personalen möjlighet att delta i de utbildningsinsatser som huvudmannen anordnar. Den av berörda frågan om eventuella ekonomiska konsekvenser för huvudmännen behandlas i avsnitt 12.1. Personal som huvudmannens ansvar omfattar Enligt förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 34 § skollagen om kompetensutveckling avser huvudmannens ansvar den personal som har hand om utbildningen. Utbildning kan omfatta annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller organiserat lärande förlagt till en arbetsplats (prop. 2009/10:165 s. 218 och 661). Ansvaret omfattar alltså fler personalkategorier än lärare, förskollärare och rektor. En precisering med den utformning som föreslår skulle därmed begränsa det ansvar huvudmannen har , vilket inte är önskvärt. Vidare finns det skäl att göra en språkligt mer enhetlig beskrivning i paragrafen av vilka som omfattas av huvudmannens ansvar för kompetensutveckling respektive ansvar för nödvändiga insikter i gällande föreskrifter. 5Fler behöriga lärare i vuxenutbildning i svenska för invandrare 5.1Ett problem att andelen lärare med legitimation och behörighet är låg Bristen på behöriga lärare i sfi är omfattande... vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och, om det behövs, möjlighet att förvärva grundläggande läs- och skrivfärdigheter (20 kap. 4 § skollagen). Jämfört med andra utbildningar är andelen lärare inom sfi med en pedagogisk högskoleexamen låg. Andelen lärare med lärarlegitimation och behörighet för undervisning i sfi är ännu lägre. Enligt nationella statistik har andelen lärare inom sfi med en pedagogisk högskoleexamen minskat /15. Av de tjänstgörande lärarna hade en pedagogisk högskoleexamen /19 2020/21:152 (av kvinnorna och av männen). av de tjänstgörande lärarna hade lärarlegitimation med behörighet för undervisning i sfi. redovisar inte hur stor andel av lärarna med lärarlegitimation med behörighet för undervisning i sfi som var kvinnor respektive män. ...och riskerar att påverka kvaliteten i undervisningen negativt Lärare i sfi som saknar lärarlegitimation och behörighet kan bara anställas i taget. För både huvudmän och lärare kan det bidra till osäkerhet och till ovilja att satsa tid och engagemang på en behörighetsgivande utbildning. Huvudmän behöver alla sina lärare i verksamheten och kan känna osäkerhet inför att avvara lärare för studier när det inte är säkert att dessa fortsätter sin tjänstgöring kommande läsår. För lärare innebär det även en ekonomisk otrygghet att inte veta om anställningen förlängs . Risken är också stor att obehöriga lärare inte ersätts med behöriga lärare utan med andra obehöriga lärare, vilket leder till ryckighet såväl för eleverna som för verksamheten. En hög personalomsättning kan även påverka kvaliteten i undervisningen negativt. Det pågår ett flertal statliga insatser för att stärka undervisningen i sfi och öka andelen behöriga lärare. Lärare kan t.ex. delta i högskolekurser i ämnet svenska som andraspråk inom Lärarlyftet och huvudmannen kan söka statsbidrag för lärare som fortbildar sig inom ämnet svenska som andraspråk. Mot bakgrund av att andelen legitimerade och behöriga lärare i sfi är fortsatt låg kan dock konstateras att pågående insatser inte är tillräckliga. 5.2Nuvarande krav på legitimation och behörighet Huvudregeln i skollagen är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 §). Om det inte finns någon att tillgå som uppfyller kraven på legitimation och rätt behörighet inom huvudmannens organisation, eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen. En sådan lärare eller förskollärare ska dock vara lämplig för detta och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande. Personen får, med vissa undantag, bedriva undervisning under högst i sänder (2 kap. 18 §). I fråga om tidsbegränsning av en anställning som lärare eller förskollärare i skolväsendet gäller, utöver bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), att den som ska anlitas för att bedriva undervisning trots att legitimation och behörighet saknas får anställas för högst i sänder (2 kap. 21 § skollagen). Någon begränsning av antalet anställningsperioder finns inte. Av förarbetena framgår att detta bl.a. innebär att bestämmelsen i LAS om att vissa former av tidsbegränsad anställning kan övergå till en tillsvidareanställning inte gäller för en anställning som ingås med stöd av 2 kap. 21 § skollagen (se Prop. 2020/21:152 prop. 2009/10:165 s. 655). Den som har avlagt ämneslärarexamen eller en äldre examen som omfattar ämnet svenska som andraspråk är behörig att undervisa i sfi. Behörig är även en legitimerad lärare som har fullgjort ämnesstudier om minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ämnet svenska som andraspråk, se 2 kap. 31 a § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. För enskilda utbildningsanordnare gäller delvis andra bestämmelser. Sådana anordnare ska för undervisningen använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna, se 6 kap. 6 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Det finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, med undantag från 2 kap. 13 § skollagen, meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med tidsbegränsade anställningar. Försöksverksamheten avser personer som ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare, har tillräckliga ämneskunskaper och genomför en kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnena (2 kap. 22 b § skollagen). Regeringen beslutade med stöd av bemyndigandet om en tidsbegränsad försöksverksamhet som infördes . Försöksverksamheten, som regleras i förordningen (2016:350) om försöksverksamhet med anställning under viss kompletterande utbildning, innebär att skolhuvudmän får anställa obehöriga lärare , om personen läser en KPU samt undervisar och har ämneskunskaper inom vissa utpekade bristämnen. Anställningstiden får förlängas till högst om det finns särskilda skäl. 5.3Ny försöksverksamhet för bättre möjligheter att kombinera anställning och högskoleutbildning Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska, med undantag från skollagens krav på legitimation och behörighet för att få undervisa, få meddela föreskrifter om en ny typ av försöksverksamhet. Verksamheten ska avse tidsbegränsade anställningar av personer som ska bedriva undervisning i vuxenutbildning i svenska för invandrare och som deltar i högskoleutbildning i svenska som andraspråk eller motsvarande utbildning. En person ska få anställas inom ramen för försöksverksamheten i högst . Anställningstiden ska kunna förlängas till högst om det finns särskilda skäl. Regleringen om tidsbegränsning av anställningen ska gälla utöver de former av visstidsanställning som regleras i lagen om anställningsskydd. Utredningens förslag (SOU 2017:51): Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det ska vara möjligt med en tidsbegränsad ordning av samma slag, men inte i form av en försöks- Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, däribland Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , kommun, , kommun, , Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) och . kommun framför att det skapar kvalitet att en treårig anställ- ning villkoras med utbildning i svenska som andraspråk. , och kommuner samt SKR anser att förslaget har positiv betydelse för rekrytering och kompetensförsörjning av lärare i sfi. Arbetsförmedlingen skriver att behovet av sfi-lärare är stort och att det kommer att bli allt större i och med att regeringen infört nya bestämmelser, t.ex. studiestartsstöd och utbildningsplikt, som syftar till att fler personer ska komma ut på arbetsmarknaden och få ett jobb. anser att det är av största vikt att utbild- ning inom svenska som andraspråk finns tillgänglig i flexibel form som är möjlig att följa på alla håll i landet. betonar vikten av att utbildningen syftar till att leda till Förbundet framför också att det inte är säkert att ämnesstudier i svenska som andraspråk som följs av kompletterande pedagogisk utbild- ning är den kortaste eller bästa vägen mot behörighet för varje lärare. SKR uttrycker att det behövs en samlad strategi för att möta behoven Det räcker inte med att göra enskilda sats- ningar eller förändringar. betonar vikten av att legitimation och behörighets- krav för lärare i sfi blir föremål för mer omfattande utredning och att frågan om form, innehåll och organisation för denna både omfattande och komplexa verksamhet får en tydligare kunskapsunderbyggnad. skriver att det skulle kunna sättas en bortre tids- gräns för undantag. framför att villkor och förutsättningar kring för- slaget behöver bearbetas ytterligare för att det ska vara möjligt att fullt ut bedöma konsekvenserna av förslaget. kommun framför att möjligheten till en förlängd anställning till är bra. Om tanken är att den anställde ska bli klar med sin ut- bildning är dock inte tillräckligt, enligt Kommunen framför vidare att möjlighet till validering måste Endast en remissinstans, , avstyrker förslaget, med motiveringen att merparten av de lärare som bedriver undervisning i sfi har lärarlegitimation och behörighet, men för andra ämnen än det som krävs för undervisning i sfi. För dessa lärare krävs så lite som 30 högskole- poäng i svenska som andraspråk för att uppnå behörighet för sfi. person som vare sig har ämnesstudier eller lärarexamen ska få anställas för än just för denna undervisning riskerar enligt förbundet att öppna upp en dammlucka för andra undantag i lärarbristens spår. samband med att förbundet att yttra sig över ett utkast till Prop. 2020/21:152 lagrådsremiss har förbundet meddelat att det vidhåller sitt avstyrkande av Om förslaget ändå genomförs anser att det ska tydliggöras att försöksverksamheten inte ska tillämpas om det finns behöriga lärare att tillgå när tjänster ska tillsättas eller när det uppstår arbetsbrist för behöriga lärare inom huvudmannens organisation. Vidare måste det enligt förbundet ställas tydligare krav på bland annat uppvisande av intyg på att deltagarna genomgår utbildning. Förbundet anser också att försöksverksamheten måste följas upp och att det i uppföljningen måste ingå att undersöka hur huvudmännen efterlever kraven i regelverket kring anställning av lärare. Skälen för regeringens förslag Ämnesstudier är ett viktigt steg till legitimation och behörighet Andelen legitimerade och behöriga lärare i sfi är så låg att det är angeläget att det ges möjligheter till utbildning som innebär att fler lärare i förlängningen blir behöriga. Det råder ett stort underskott på ämneskunskaper isvenska som andraspråk bland sfi-lärarna. De obehöriga lärarnas möjligheter att vidareutbilda sig försvåras av att de bara kan anställas i taget. Därför behöver det skapas bättre förutsättningar för lärare inom sfi att inom en trygg anställningstid undervisa och genomföra studier för att uppnå tillräckliga ämneskunskaper. För att erhålla tillräckliga ämneskunskaper som kan leda till behörighet för undervisning i sfi förutsätts att läraren deltar i högskoleutbildning i svenska som andraspråk eller motsvarande utbildning, som t.ex. utbildning som anordnas av en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det krävs minst 30 högskolepoäng i ämnet svenska som andraspråk för att uppnå tillräckliga ämneskunskaper. Studierna kan genomföras på helfart, halvfart eller med förhöjd studietakt. Helfart innebär att studenten genomför 30 högskolepoäng per termin. Halvfart innebär att studenten genomför 15 högskolepoäng per termin och vid förhöjd studietakt genomför studenten mer än 30 högskolepoäng per termin. Om läraren både ska studera och arbeta är det i praktiken oftast inte möjligt att genomföra studierna på helfart eller med förhöjd studietakt. Detta innebär att det oftast tar än att uppnå tillräckliga ämneskunskaper. Mot bakgrund av det behov som finns anser regeringen att det bör prövas att införa en möjlighet att göra undantag från skollagens krav på legitimation och behörighet för personer som bedriver undervisning i sfi och deltar i högskoleutbildning i svenska som andraspråk. Ett sådant undantag bör innebära att dessa personer ska kunna anställas . Det är, som påpekat, viktigt att en huvudman endast ska kunna anställa en person inom ramen för försöksverksamheten om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen. Som bl.a. , och kommuner samt SKR uttrycker det kan en sådan möjlighet ha en positiv betydelse för rekrytering och kompetensförsörjning av lärare i sfi. Utredningen föreslår en ordning där regeringen efter bemyndigande i skollagen meddelar föreskrifter om möjlighet till längre tidsbegränsade 2020/21:152 anställningar av personer som ska undervisa i sfi och studerar. Föreskrifterna föreslås gälla med möjlighet till förlängning om bristen på legitimerade och behöriga lärare är fortsatt hög. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att något permanent undantag från legitimations- och behörighetsreglerna nu inte bör införas. Regeringen har förståelse för den av uttryckta far- hågan att förslaget ska leda till ytterligare undantag från kraven på legiti- mation och behörighet. Regeringen lägger vikt vid att dessa krav inte undergrävs, men ser det som nödvändigt att på prov göra visst avsteg för att motverka den långvariga och omfattande bristen på behöriga lärare i Undantaget kan inte inordnas i det som föreskrivits i 2 kap. 22 b § skollagen eftersom tillämpningsområdet för den bestämmelsen är snävt. Bestämmelsen omfattar endast personer som redan har tillräckliga ämnes- kunskaper i de ämnen som de bedriver undervisning i och som läser en Andra utbildningsvägar som kan leda till en behörighetsgivande lärarexamen faller utanför tillämpningsområdet. Det nu föreslagna undan- taget bör dock ansluta till det redan befintliga bemyndigandet. överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen talar enligt regeringen för att den nu föreslagna ordningen införs i form av en försöksverksamhet av