prop · H803114 · 2021-04-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:114 Strategisk exportkontroll 2020 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för den svenska exportkontrollpolitiken i fråga om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden . Skrivelsen innehåller också en redovisning av den export som har förekommit . Dessutom beskrivs samarbetet inom EU och i andra internationella forum i frågor som rör strategisk exportkontroll av såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringens skrivelse om strategisk exportkontroll ......................... Bakgrund och regelverk ..................................................... 2.2Försvarsexportens roll ur ett säkerhetspolitiskt 2.3Samarbetet inom EU om exportkontroll av 2.4Övrigt internationellt samarbete om exportkontroll 3 Produkter med dubbla användningsområden .................................. Bakgrund och definitioner................................................ 3.2Reglering av produkter med dubbla 3.3Samarbete inom de internationella 3.4Samarbetet inom EU om produkter med dubbla 3.5FN:s säkerhetsråds resolution och initiativet om säkerhet mot spridning av massförstörelsevapen Export av krigsmateriel .................................................... Export av produkter med dubbla tendenser inom svensk och internationell Regelverk i urval ............................................................ Vägledning till andra källor............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringens skrivelse om strategisk I denna skrivelse redovisar regeringen sin politik när det gäller den strategiska exportkontrollen – dvs. exportkontrollen av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Med termen produkter med dubbla användningsområden (PDA) avses föremål tillverkade för civilt bruk, som även kan användas för tillverkning av massförstörelsevapen eller krigsmateriel. Kontrollen av export av krigsmateriel är nödvändig för att uppfylla våra nationella målsättningar och internationella åtaganden, samt för att säkerställa att utförseln av produkter från görs i enlighet med fastställt exportkontrollregelverk. Krigsmateriel får enligt 1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Tillståndsprövningen sker i enlighet med de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport, EU:s gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt (, ATT). () är behörig tillståndsmyndighet. De multilaterala avtalen och instrumenten om nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen är viktiga uttryck för det internationella samfundets strävan att förhindra spridning av sådana vapen. Genom att kontrollera handeln med produkter med dubbla användningsområden kan spridningen motverkas. Det är ett arbete vars målsättningar fullt ut delar. Av detta skäl krävs en strikt och effektiv nationell exportkontroll. Exportkontrollen är ett centralt instrument som möjliggör för enskilda stater att uppfylla sina internationella åtaganden på ickespridningsområdet. Detta är trettiosjunde gången som regeringen i en skrivelse till redogör för sin politik på exportkontrollområdet. Den första skrivelsen om strategisk exportkontroll överlämnades . var då bland de första länderna i med att redovisa det gångna årets aktiviteter på området. Skrivelsen har utvecklats från en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport till en omfattande redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i dess helhet. Fler statistiska uppgifter kan lämnas tack vare bättre informationsbehandlingssystem och en öppnare politik. Parallellt med den svenska redovisningen har medlemsstaterna i EU gradvis utvecklat en gemensam och detaljerad redovisning. Regeringen eftersträvar kontinuerligt en ökad öppenhet på exportkontrollområdet. Som ett led i arbetet för ökad öppenhet och transparens på exportkontrollområdet redovisas i årets skrivelse bl.a. mer detaljerad information om avslagsbeslut, krigsmaterielexportens historiska utveckling och avtal om samarbete och licenstillverkning, se exempelvis bilaga 1 och bilaga 2. 2020/21:114 ISP och () bidrar, på begäran av regeringen, med statistikunderlag till skrivelsen. Statistiken i skrivelsen kompletterar den information som lämnas i myndigheternas egna publikationer. I bilaga 3 ger ISP även sin egen syn på viktiga tendenser i den svenska och internationella exportkontrollen. Trots att covid-19 har påverkat förutsättningarna för att genomföra vissa möten och besök kunde verksamheten på exportkontrollområdet i allt väsentligt fortlöpa väl. ISP har fortsatt att följa upp och genomföra det skärpta svenska regelverket för export av krigsmateriel som trädde i kraft . Regeringen utsåg en ny generaldirektör för . Det svenska exportkontrollregelverket uppdateras regelbundet. På det sättet förbättras möjligheterna att framgångsrikt hantera de utmaningar som präglar icke-spridningsarbetet. Exempelvis bereddes fortsatt inom ett förslag om att införa mer systematiska efterkontroller (verifikationsbesök) i utlandet av export från av lätta vapen. Sådana kontroller kan vara ett värdefullt komplement till en strikt tillståndsprövning för att motverka avledning av materiel till ickeavsedda mottagare. Regeringens avsikt är att ett system för efterkontroller införs 2021. Efterkontroll innebär besök av personal från exporterande land i ett land till vilket viss krigsmateriel exporterats, för att få bekräftelse på att materielen inte avletts. Syftet är även att därigenom stärka det ömsesidiga förtroendet. Efterkontroller har tidigare främst bedrivits av , men har införts även av bl.a. , och . EU:s medlemsstater avslutade en översyn av tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) och dess användarguide. Översynen resulterade i uppdateringar som speglar ett antal internationella förändringar på exportkontrollområdet sedan den gemensamma ståndpunkten infördes . Några av de förbättringar som beslutades i översynen 2019 genomfördes , såsom en ny offentlig webbplats med utförlig statistik och en gemensam ansats ifråga om slutanvändarintyg gällande små och lätta vapen. Som en följd av utträde ur EU lämnade landet Europeiska unionens rådsarbetsgrupp för export av konventionella vapen (EU Working Party on , Coarm) . undertecknade , , och ett underavtal om exportkontrollfrågor, som utgör en bilaga till de fyra ländernas tidigare ingångna avtal om samarbete på försvarsmaterielområdet. Regelverket för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden är gemensamt för EU:s medlemsstater. Arbetet i rådsarbetsgruppen för PDA-frågor dominerades av fortsatta förhandlingar om kommissionens förslag till omarbetning av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (den s.k. PDA-förordningen). 2020/21:114 Den s.k. trilog-processen, där resultatet av medlemsstaternas förhandlingsarbete förankras med och kommissionen, kunde avslutas med en överenskommelse av den slutliga kompromisstexten. Slutligt antagande väntas , med ikraftträdande . Med anledning av att utträdesavtal med EU löpte ut – vilket innebar att EU:s medlemsstaters handel med framgent utgör export och import mellan EU och tredjeland –gjordes en ändring i bilaga IIa i PDA-förordningen. Ändringen innebar att lades till den grupp särskilt utvalda länder (, , , , , , och ) som omfattas av unionens generella exporttillstånd nr EU001. Mot samma bakgrund som för EU001-ändringen, togs även ett Euroatomavtal fram med . Avtalet utgör ett heltäckande samarbetsavtal mellan och beaktande av respektive parts internationella förpliktelser inklusive exportkontroll. De internationella exportkontrollregimerna (se avsnitt 3.2 för en genomgång av regimerna) arbetar med tidig identifiering av nya icke-kontrollerade produkter och teknologier, som kan användas för militära ändamål. Den allt snabbare tekniska utvecklingen inom framväxande teknologier, t.ex. artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik, gör detta arbete allt mer angeläget. berörs av utvecklingen då vi har en exportorienterad och avancerad industri med spjutspetsteknologi. Framväxande känsliga teknologier kräver allt större uppmärksamhet ‒ både hemmavid genom t.ex. stärkt myndighetssamverkan och internationellt genom samarbete med andra länder i de olika exportkontrollregimerna. Verksamheten under vapenhandelsfördraget (ATT) fortsatte , dock med anpassade arbetsformer till följd av covid-19. har fortsatt att stödja statsparternas genomförande av fördraget och främja en ytterligare anslutning genom frivilliga bidrag till de fonder som finns för genomförandestöd samt till civilsamhälleskoalitionen Control Arms. Vid slutet av 2020 hade ATT 110 statsparter. , som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, uttalas en principiell inställning om att inte godkänna vapenexportaffärer till icke-demokratiska länder som deltar militärt i så länge konflikten pågår. Regeringens politik på detta område överensstämmer med det principiella ställningstagandet i januariavtalet och regeringen prövar ärenden utifrån gällande regelverk. Sammanfattning av det statistiska underlaget I två bilagor till denna skrivelse redovisas samlad statistik över tillståndsgivningen och svensk export av krigsmateriel respektive produkter med dubbla användningsområden. Redovisningen av export och annan krigsmaterielrelaterad verksamhet 2020 görs i bilaga 1. Exporten visas också , eftersom enstaka tillstånd och leveranser av större system kan orsaka kraftiga svängningar i den årliga statistiken. innehade 293 företag, myndigheter och privatpersoner tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel. tillståndsinnehavare ökat med . ökningen är att ändringar i lagen om krigsmateriel innebär att viss ytterligare verksamhet kräver tillhandahållandetillstånd. främst aktörer som tillhandahåller krigsmateriel till statliga myndigheter och underleverantörer till systemtillverkare av krigsmateriel. tog 56 länder emot leveranser av krigsmateriel från . Värdet av krigsmaterielexporten uppgick till drygt 16,3 Exportvärdet var därmed i paritet med föregående år. Vissa större samarbeten och exportaffärer påverkar fortsatt statistiken i De större försäljningarnas påverkan har dock minskat och siffrorna uppvisar en jämnare fördelning av exporten bland de etablerade mottagarländerna. När det gäller enskilda mottagarländer får den tidigare redovisade exporten av det luftburna radarsystemet GlobalEye till Förenade stort genomslag i statistiken, och landet var därför under 2020 den värdemässigt största mottagaren av svensk krigsmateriel (3,26 miljarder kronor). Exporten utgör en följdleverans till tidigare levererad Exporttillstånd till affären beviljades 2016. exportaffärer har godkänts till landet . Vid sidan av denna affär följde exporten mönstret och drygt två tredjedelar av värdet avsåg EU-länder och andra samarbetsländer. Vid sidan av var (2,) och (1,) de största mottagarländerna. Exporten till utgjordes av bland annat markstridssystem och artillerisystem medan exporten till i huvudsak utgjordes av fortsatta leveranser inom ramen för . utgjordes exportvärdet till största del av en följdleverans som avsåg en kompletterande leverans av ett luftburet radarsystem. Cirka två tredjedelar av exporten gick till den krets av 39 länder som är mest etablerade samarbetsländer. har endast leveranser i kategorin övrig krigsmateriel skett. Den exporten har avsett följdleveranser samt leveranser inom ramen för Ingen export till eller till länder i genomfördes . Värdet av de beviljade utförseltillstånden uppgick till knappt , vilket är en ökning med jämfört med Den absoluta merparten av tillståndsvärdet 2020 avsåg export till de var det enskilt största mottagarlandet sett till tillståndsvärdet (). Endast 11 av 698 utförseltillstånden för försäljning rörde nya affärer med länder utanför den I bilaga 2 redovisas tillståndsgivningen för produkter med dubbla Till skillnad från vad som gäller för krigsmaterielexporten lämnar berörda företag inga leveransdeklarationer. Det innebär att uppgifter saknas om den faktiska exporten. produkter med dubbla användningsområden inom EU kräver i regel inget Vidare möjliggör omfattande generella tillstånd att export till Skr. 2020/21:114 vissa samarbetsländer utanför EU inte kräver tillstånd i det enskilda fallet. Detta innebär att mottagarländer som är föremål för merparten av PDA- exporten inte finns med i statistiken. Krav på tillstånd för export av krigsmateriel är nödvändigt för att säkerställa att utförsel av produkter från och lämnande av tekniskt bistånd sker i enlighet med fastställt exportkontrollregelverk. Kontrollen enligt krigsmateriellagstiftningen omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel liksom avtal om samarbeten eller tillverkningsrätt m.m. avseende sådan materiel. Det svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och godkänts av . Enligt 1 § andra stycket lagen om krigsmateriel får krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Vid tillståndsprövningen ska även internationella åtaganden iakttas. Detta innefattar EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt de kriterier som ställs upp i . Den svenska tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning med utgångspunkt i regeringens riktlinjer och etablerad praxis. De internationella regelverken har mer karaktären av enskilda kriterier som ska iakttas, bedömas eller beaktas. () har som fristående myndighet till uppgift att självständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet. Kontrollen enligt lagen om krigsmateriel omfattar alltså tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel liksom vissa avtal om samarbete och tillverkningsrätt för sådan materiel. Lagen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels sådant tekniskt stöd till krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Förteckningen över vad som utgör krigsmateriel och tekniskt bistånd finns i bilagan till förordningen om krigsmateriel. Den svenska krigsmaterielförteckningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, så när som på tre nationella tillägg: kärnladdningar och speciella delar till sådana, befästningsanläggningar m.m. samt vissa kemiska stridsmedel. Skärpt exportkontroll av krigsmateriel fortsatte ISP att genomföra det skärpta och förnyade svenska regelverket för export av krigsmateriel (se propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, prop. 2017/18:23). Regelverket antogs med brett stöd i och trädde i kraft . Bakgrunden till det skärpta regelverket var de senaste decenniernas utveckling på de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska områdena som har medfört att förutsättningarna för och kraven på den svenska kontrollen av exporten av krigsmateriel har förändrats. Skärpningarna avspeglade i stort de förslag som den parlamentariska lade fram i sitt slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72). Av de uppdaterade svenska riktlinjerna följer bl.a. att mottagarlandets demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor för tillståndsprövningen. Ju sämre den demokratiska statusen är, desto mindre utrymme finns det för att tillstånd ska beviljas. Om det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i mottagarens demokratiska status, utgör det hinder för beviljande av tillstånd. I tillståndsprövningen ska det också beaktas om exporten motverkar en hållbar utveckling i mottagarlandet. I riktlinjerna förtydligades också principerna för följdleveranser och internationella samarbeten. Utöver uppdateringen av riktlinjernas kriterier, gjordes också ändringar i lagen respektive förordningen om krigsmateriel. Bland annat utökades tillståndsplikten till att omfatta myndigheter och vissa underleverantörer som tillhandahåller krigsmateriel. Dessutom infördes en möjlighet för ISP att ta ut sanktionsavgifter för vissa överträdelser av regelverket. I linje med slutsatserna från slutbetänkandet Skärpt exportkontroll av krigsmateriel pågår också ett arbete med att förbättra öppenheten och transparensen i frågor som rör krigsmaterielexporten. Utredningen föreslog också att inför ett system med efterkontroll efter att rutiner utarbetats för hur det ska organiseras. Regeringen instämde i bedömningen och gav därför ISP i uppdrag att analysera frågan och lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. Förslaget från ISP har remitterats och ärendet bereds nu i . Efterkontroller har tidigare främst bedrivits av , men har införts även av bl.a. , och . ISP:s dagliga arbete har präglats av myndighetens uppdrag att genomföra författningsändringarna i krigsmateriellagstiftningen och pröva utförselärenden i enlighet med de nya riktlinjerna. Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export, inklusive följdleveranser och internationell samverkan, ställs i de enskilda ärendena mot utrikespolitiska skäl mot export, såsom demokratisk status och respekten för mänskliga rättigheter i staten i fråga som kan finnas i enskilda fall. I enlighet med regelverket görs alltid en helhetsbedömning av de omständigheter som finns i det enskilda ärendet. Med anledning av den ökade tillståndsplikten har antalet företag, myndigheter och privatpersoner som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ökat från cirka 180 till 300. ISP:s prövning av utförselärenden enligt de nya riktlinjerna görs i samverkan med det parlamentariskt sammansatta , . med att anpassa rådande praxis efter de nya riktlinjerna väntas pågå i flera Skr. 2020/21:114 år framöver. Ett av regeringens uttalade mål har varit att stärka arbetet med samstämmighet mellan olika politikområden (se propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling [prop. 2002/03:122], och propositionen genomförande av Agenda 203 [prop. 2019/20:188]. ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom samstämmig politik nationellt och internationellt. Agenda 2030 för hållbar utveckling antogs på internationell nivå 2015. Den innehåller en deklaration och 17 globala mål samt 169 delmål. Genomförandet av Agenda 2030 kräver att samstämmigheten mellan olika politikområden stärks i syfte att öka den samlade politikens bidrag till en rättvis och hållbar utveckling. Synergier ska stärkas och målkonflikter bör tydliggöras och bli föremål för medvetna och övervägda val. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. Arbetet bygger på politiken för global utveckling som tog avstamp i ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv på utveckling. Regeringens bedömning är att arbetet med genomförandet av Agenda 2030 bör utgå från nationella förutsättningar och bör genomföras i ordinarie processer. Vidare har den hållbara utvecklingens tre dimensioner, den ekonomiska, sociala och miljömässiga, i och med antagandet av Agenda 2030 kommit att bli en allt viktigare del i arbetet med samstämmighetspolitiken. Dimensionerna ska systematiskt integreras i ordinarie processer med syfte att säkerställa att all politik stödjer hållbar utveckling – lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. I propositionen genomförande av Agenda 2030 harregeringen valt att föreslå ett förnyat riksdagsbundet mål för en stärkt samstämmig politik för hållbar utveckling i enlighet med Agenda 2030, vilket är en naturlig utveckling av politiken för global utveckling (PGU). För att ingen ska lämnas utanför, varken i eller internationellt, krävs samspel mellan dels olika utgiftsområden, dels åtgärder och initiativ på lokal, regional, nationell och internationell nivå. Regeringens strävan är att effekter av den svenska krigsmaterielexporten som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Enligt propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23, s. 55–56) bör utförseln eller utlandssamverkans påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten beaktas vid tillståndsprövningen. Effekterna på hållbar utveckling beaktas även genom tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport, vars åttonde kriterium lyfter fram mottagarländers tekniska och ekonomiska förmåga och behovet av att beakta om den hållbara utvecklingen riskerar att allvarligt hindras av en tilltänkt export. 2020/21:114 Exportkontroll och feministisk utrikespolitik Genom att bedriva en feministisk utrikespolitik arbetar regeringen systematiskt med att nå resultat som stärker kvinnors och flickors rättigheter, representation och resurser. Regeringen lägger stor vikt vid att förebygga och motverka könsrelaterat och sexuellt våld i konflikter och i samhällen generellt. En viktig del i detta arbete är den strikta kontroll som utövas över export av krigsmateriel från . Det finns ofta ett samband mellan ansamlingar av små och lätta vapen och förekomsten av våld i en konflikt eller i ett samhälle. Olovliga och oansvariga överföringar av vapen och ammunition är i detta sammanhang ett särskilt problem, liksom bristande kontroll över lagerhållning av sådan materiel. har bidragit till ett antal fonder som syftar till att minska spridningen av små och lätta vapen och effektivt genomföra de konventioner och fördrag som finns på området. verkade tillsammans med andra länder framgångsrikt för att införa begreppet könsbaserade våldshandlingar i , vilket var första gången som begreppet användes i ett internationellt, rättsligt bindande instrument. Regeringen verkar aktivt för att dessa frågor fortsatt ska uppmärksammas och följas upp inom fördragsarbetets ram. verkar för att artikel 7.4 i vapenhandelsfördraget ska operationaliseras och tillämpas praktiskt av statsparterna. Fördraget föreskriver i denna artikel att statsparterna ska beakta risken för att exporterad materiel används för, eller underlättar, allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot barn. Det bör noteras att beaktandet av artikel 7.4 i fördraget sker utöver den prövning som görs i fråga om mänskliga rättigheter enligt de svenska riktlinjerna och enligt andra kriteriet i EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om krigsmaterielexport. Även de senare regelverken är därför betydelsefulla i detta sammanhang. I arbetet med att utforma det nya regelverket för krigsmateriel beaktades bl.a. dessa frågor. verkar löpande för att säkerställa att ISP har tillräcklig kompetens för att kunna inkludera jämställdhetsaspekter och risker för könsrelaterat och sexuellt våld i bedömningar som gäller mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt och för att tillämpa artikel 7.4 i vapenhandelsfördraget. Exportkontroll och hållbart företagande Regeringen har utarbetat en ambitiös politik för hållbart företagande. överlämnades en skrivelse till med regeringens syn på ett flertal frågor inom ramen för hållbart företagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetsvillkor och miljöhänsyn (skrivelsen Politik för hållbart företagande, skr. 2015/16:69). Regeringen har också en nationell handlingsplan på området, Handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter.