prop · H803174 · 2021-04-13 00:00:00 — Eftersom artikel 4.5 i MKB-direktivet ställer krav på att de huvudsakliga skälen till varför det krävs eller inte krävs en miljöbedömning ska framgå av beslutet är det emellertid inte förenligt med direktivet att utelämna dessa skäl, även om det utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet kan uppfattas som obehövligt. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det sär- skilt behöver regleras att ett beslut om lov eller förhandsbesked ska inne- hålla en motivering till nämndens bedömning av åtgärdens miljöpåverkan, om beslutet förutsätter att nämnden gör en sådan bedömning. Regeringen delar således inte den invändning som bl.a. (Stads- byggnadskontoret) framför om att en sådan bestämmelse inte behövs eller kommunens uppfattning att det räcker med kravet i förvaltningslagen. I likhet med vad som anges i promemorian anser regeringen att motiveringskravet bör begränsas till de fall som krävs enligt MKB- direktivet. Det innebär att det inte krävs någon motivering i de fall där det inte sker någon bedömning av åtgärdens miljöpåverkan, t.ex. i de fall där regeringen redan har avgjort frågan om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se förslagen i avsnitt 6.2.3). Det innebär att det föreslagna kravet sannolikt endast kommer att omfatta ett förhållandevis litet antal beslut om lov och förhandsbesked, sett i förhållande till det totala antalet beslut som fattas av byggnadsnämnderna. Den lösning som föreslås i promemorian innebär att kravet kommer att finnas både på lag- och förordningsnivå, vilket medför att regleringen blir svår att överblicka. Eftersom kravet endast bör omfatta ett begränsat antal fall anser regeringen att det är bättre att regleringen hålls samlad på förordningsnivå. Det innebär att regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett beslut om lov eller förhandsbesked ska innehålla när det avser ett MKB-projekt, utöver vad som gäller enligt 9 kap. 39 och 40 §§ . Regeringen anser att den före- slagna kompetensen bör regleras i 16 kap. , där övriga bemyndiganden finns samlade. Även om motiveringskravet sannolikt endast kommer att omfatta ett begränsat antal fall är det önskvärt att den redovisning som behöver finnas i dessa beslut inte behöver göras mer omfattande än vad som krävs i det enskilda fallet. För att underlätta byggnadsnämndernas tillämpning kan det därför finnas behov av att eller tar fram vägled- ning för hur denna redovisning lämpligen kan utformas. Därigenom kom- mer synpunkterna från kommun att tillgodoses. Föreskriftsrätten ska omfatta såväl positiva som negativa beslut Föreskriftsrätten behöver både omfatta när lov ges respektive positivt förhandsbesked meddelas och när lov vägras respektive negativt förhands- besked meddelas. Detta är en följd av direktivets krav på att redovisningen ska finnas både när det beslutas att en miljökonsekvensbedömning krävs och när det beslutas att en sådan bedömning inte krävs. Att den föreslagna bestämmelsen även omfattar de negativa besluten är således en skillnad i förhållande till de krav på redovisning som följer av 9 kap. 39 och 40 §§ , som enbart omfattar de positiva besluten. De föreslagna föreskrifterna kommer att gälla parallellt med den motiveringsskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen De föreskrifter som regeringen föreslås kunna meddela kompletterar men ersätter inte den motiveringsskyldighet som följer av 32 § första stycket förvaltningslagen. Att regeringen på förordningsnivå inför krav på att beslut om lov eller förhandsbesked i vissa fall ska innehålla den redovis- ning som krävs enligt MKB-direktivet utesluter således inte att byggnads- nämnden utifrån kravet i förvaltningslagen i sitt beslut även kan behöva redogöra för ytterligare omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Det kan handla om att nämnden exem- pelvis behöver redovisa sin bedömning av vilken påverkan på miljön som den sökta åtgärden kan tänkas medföra, t.ex. när det gäller hur åtgärden förhåller sig till hushållningsbestämmelserna i (se 2 kap. 2 § och 3 och 4 kap. 1–8 §§ ). Regeringen delar således inte kommuns kritik mot att det föreslagna kravet anger att redovisningen av åtgärdens eventuella miljöpåverkan endast ska behöva göras när det är frågan om vissa särskilt utpekade åtgärder. Det finns inget behov av att ska ange projektets särdrag eller åtgärder för att minska negativ miljöpåverkan Av direktivet följer att den ansvariga myndigheten i ett beslut även ska ange projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars kanske skulle ha utgjort betydande negativ miljöpåverkan, om exploatören föreslår detta och det är frågan om ett ärende där myndigheten beslutar att en miljökonsekvensbedömning inte krävs (se artikel 4.5b). I likhet med vad som anges i promemorian gör regeringen bedömningen att det inte behövs någon bestämmelse om att i ett beslut om att ge lov eller positivt förhandsbesked efter förslag från sökanden ska ange projektets särdrag eller åtgärder för att minska negativ miljöpåverkan, utan att de nuvarande bestämmelserna i förvaltningslagen och är tillräckliga (Ds 2020:19 s. 125). 2020/21:174 Författningsförslaget Bestämmelserna finns i 16 kap. 7 a § . Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att det finns skäl att ge bemyn- digandet en något snävare räckvidd än den som föreslogs i lagrådsremis- sen. Förslag som avser detaljplaner Det ska inte krävas något avgränsningssamråd när ett detaljplaneprogram tas fram Regeringens förslag: Det ska förtydligas att det är frivilligt för kom- munen att ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program för att underlätta detaljplanearbetet. Kravet att kommunen inom ramen för ett samråd enligt 5 kap. plan- och bygglagen även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd enligt , ska inte gälla i arbetet med att ta fram ett sådant program. förslag överensstämmer i sak med reger- Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva eller har inget att invända, däribland Byggherrarna, Föreningen , , Lantmäteriet, i , (mark- och miljödomstolen), , Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) och kommun. () är positiv till förslaget, men anser att även kravet på undersökningssamråd bör slopas. Några av remissinstanserna är negativa till förslaget. uppfattning råder det inte någon osäkerhet om huruvida planprogram är frivilliga för kommunen eller inte. Eftersom kravet på miljöbedömning en- bart gäller planer eller program som krävs i lag eller annan författning och det är frivilligt för kommunen att ta fram ett planprogram, gäller enligt inte kravet på miljöbedömning. ordningen att undanta planprogram från avgränsningssamråd på det sätt som utredningen föreslår, då det kan tolkas som att de övriga kraven om miljöbedömning skulle gälla planprogram. förslaget att det inte ska krävas ett avgränsningssamråd för ett plan- Kommunen anser att det är viktigt att tidigt i planprocessen identifiera vilken miljöpåverkan ett planprogram kan medföra och att krav därför bör kvarstå för planprogram. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplane- arbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, ett s.k. planprogram (5 kap. 10 § PBL). Till skillnad från vad som gällde enligt den äldre (1987:10) är det numera kom- munen som avgör om ett planprogram ska tas fram. går att det ska vara frivilligt för kommunen att ange planens utgångs- punkter och mål i ett särskilt program om det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 443). Som exempel på en situation när ett program skulle underlätta detaljplanearbetet nämns situationen när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. då den föreslagna detalj- planen kommer att sakna stöd i översiktsplanen. Enligt propositionen inne- bär bestämmelsen att det blir tydligt att det är kommunen och ingen annan som ska göra bedömningen om ett program behövs för att underlätta detaljplanearbetet. I arbetet med att ta fram ett detaljplaneprogram eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med flera olika aktörer, däribland , lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs, de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs (5 kap. 11 § PBL). Inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § ska kommunen undersöka om genomförandet av detalj- planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (5 kap. 11 a § första stycket PBL). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ (5 kap. 11 b § första stycket PBL). Enligt ska en kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen, programmet eller änd- ringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket). Motsatsvis krävs det alltså inte en strategisk miljöbedömning för planer och program som inte krävs i lag eller annan författning. Kravet genomför krav i SMB-direktivet (se artikel 2, 3.2 och 3.3). framhåller att det enligt ordalydelsen i krävs ett planprogram, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (SOU 2019:9 s. 173). Det kan enligt utredningen därför inte uteslutas att kommunen enligt SMB-direk- tivet måste undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och, om så är fallet, samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas – även om det framgår av förarbetena till att kommunen i praktiken själv bestämmer när ett program ska upprättas. Utredningen ifrågasätter nyttan med att undersökningen respektive avgränsningssamrådet ska genomföras under såväl programskedet som den egentliga detaljplaneprocessen (samma bet. s. 171 f.). Om kommunen under programskedet finner att genomförandet av den färdiga detaljplanen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, krävs det enligt utredningen ändå en ny undersökning i samband med att förslaget till detaljplan tas fram. Om kommunen under programskedet i stället bedömer att den färdiga planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen i ett avgränsningssamråd samråda om hur miljökonsekvens- erna ska beskrivas i den efterföljande planprocessen. Det samrådet ger emellertid inte någon möjlighet att avstå från avgränsningssamrådet under den efterföljande planprocessen. Samma moment måste enligt utredningen alltså genomföras under såväl programskedet som planprocessen. 2020/21:174 Utredningen framhåller att det inte finns några formkrav när det gäller planprogrammets detaljeringsgrad och att programmet därför kan göras mycket översiktligt. Nyttan med ett avgränsningssamråd i programskedet bör enligt utredningen därmed vara begränsat. Utredningen föreslår därför att kravet på avgränsningssamråd under detta skede bör tas bort, eftersom det riskerar att förlänga detaljplaneprocessen. Däremot anser utredningen att det fortfarande finns skäl att ställa krav på att kommunen ska undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, efter- som miljöbedömningsprocessen bör inledas . Det ska förtydligas att det är frivilligt för kommunen att ange utgångspunkter och mål i ett planprogram Regeringen anser att det tydligt framgår av förarbetena att avsikten är att det är kommunen och ingen annan som ska göra bedömningen om ett pro- gram behövs för att underlätta detaljplanearbetet. framgår av att kommunen ska ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Att ordet ska används i lagtexten kan upp- fattas som att kommunens möjlighet att själv bedöma om ett detaljplane- program ska upprättas i själva verket inte är fullt så stor som förarbetena ger uttryck för. Innebörden av lagtexten får i sin tur betydelse för om SMB- direktivet är tillämpligt eller inte. Att kraven på samråd enligt 5 kap. 11 § även gäller arbetet med att ta fram ett program enligt 5 kap. 10 § framgår uttryckligen av paragrafen. Att kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § ska undersöka om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, framgår i sin tur uttryckligen av 5 kap. 11 a § . Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för det samråd som avses i 5 kap. 11 § även uppfylla kraven på avgräns- ningssamråd i (se 5 kap. 11 b § PBL). Slutsatsen blir därmed att lagstiftaren avsett att kraven på undersökning och avgränsningssamråd även skulle gälla arbetet med att fram ett program. Att kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § även skulle upp- fylla krav på undersökning respektive avgränsningssamråd var ännu tydligare innan den lagändring som gjordes med anledning av för- slagen i propositionen En utvecklad översiktsplanering (prop. 2019/20:52), jfr den tidigare lydelsen av paragrafen (se SFS 2017:965, även prop. 2016/17:200, bet. 2017/18:MJU5, rskr. 2017/18:20). Av remissutfallet framgår att remissinstanserna har olika uppfattningar om vilka krav som gäller vid framtagandet av ett detaljplaneprogram. Att förfarandebestämmelserna är otydliga i detta avseende är enligt regeringen inte lämpligt. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte är ändamålsenligt att anger att ett avgränsningssamråd ska genomföras under såväl programskedet som under samrådet om ett förslag till detalj- plan (se vidare nedan). En förutsättning för att kravet på avgränsnings- samråd ska kunna tas bort är dock att SMB-direktivet inte är tillämpligt när ett detaljplaneprogram tas fram. Enligt regeringens uppfattning kan den nuvarande lydelsen av 5 kap. 10 § leda till onödiga frågor om huruvida SMB-direktivet är tillämpligt eller inte. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör ändras så att det i stället framgår att kommunen, för att underlätta detaljplanearbetet, får ange planens utgångspunkter och mål i ett detaljplaneprogram. Därigenom bör det bli tydligt att SMB-direktivet inte är tillämpligt. Ett skäl till att i lag reglera att kommunen får besluta om ett planprogram bygger på att processen för att ta fram ett planprogram är reglerad och att denna process medför skyldigheter för andra, bl.a. för . Mot den bakgrunden bör det uttryckligen framgå av att kom- munen får ta fram ett sådant program, trots att det framgår av kommunal- lagen (2017:725) att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (se 2 kap. 1 §). Kravet på avgränsningssamråd ska tas bort men kravet på att planens miljöpåverkan ska undersökas under programskedet bör behållas Som redan nämnts anser regeringen att det inte är ändamålsenligt att anger att ett avgränsningssamråd ska genomföras under såväl programskedet som under samrådet om ett förslag till detaljplan, av de skäl som har redovisat. Regeringen delar så- ledes inte synpunkterna från om att kravet på avgräns- ningssamråd för planprogram bör behållas. Likafullt instämmer regeringen i uppfattningen att det är viktigt att en kommun tidigt i planprocessen bildar sig en uppfattning om vilken miljöpåverkan ett planprogram kan leda till. Utredningen har argumenterat för att det finns skäl att även i fortsätt- ningen ställa krav på att genomföra ett undersökningssamråd under pro- gramskedet (SOU 2019:9 s. 172). Om kommunen bedömer att någon betyd- ande miljöpåverkan inte kan antas uppkomma, ges remisskretsen möjlig- het att föra fram synpunkter på kommunens bedömning redan under pro- gramskedet. Därigenom ges kommunen bättre förutsättningar att bedöma planens miljöpåverkan när arbetet med det efterföljande detaljplane- förslaget inleds. Skulle kravet på att kommunen ska undersöka planens miljöpåverkan gälla först i samband med samrådet om förslaget till detalj- plan, finns det enligt utredningen risk för att detta skulle kunna påverka kvaliteten i miljöbedömningsprocessen. Regeringen anser att kommunen även i fortsättningen när ett planpro- gram tas fram bör undersöka om ett genomförande av den efterföljande detaljplanen – eller planerna, om programmet avser att ligga till grund för flera detaljplaner – kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utöver att det kan förbättra kvaliteten i miljöbedömningsprocessen anser reger- ingen att det även finns processekonomiska skäl för ett sådant krav. Om kommunen redan i programskedet bildar sig en uppfattning om genom- förandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör kommunen även få bättre förutsättningar att kunna överblicka vad som krävs under den efterföljande detaljplaneprocessen. Att behålla kravet på undersökning i programskedet minskar således risken för tidsödande omtag när den efterföljande detaljplanen tas fram. Enligt regeringen bör lagtexten ändras så att det tydligare framgår att kravet på undersökning gäller vid samråd om såväl ett planprogram som ett förslag till detaljplan. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan bör 2020/21:174 det även framgå att kravet på avgränsningssamråd enbart gäller vid samråd om ett förslag till detaljplan. Det finns inget krav på en fullständig miljöbedömning av ett planprogram Undersökningen innebär att kommunen ska dels identifiera omständig- heter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan, dels samråda i frågan om betydande miljöpåverkan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av programmet. Något samråd behövs dock inte om kommunen redan i den inledande identifieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning kommer att behöva göras under den efterföljande detalj- planeläggningen (se 5 kap. 11 a § PBL och 6 kap. 6 § ). Kravet medför således inte att kommunen redan i programskedet behöver ta fram en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 9 § ). Med anled- ning av synpunkterna från finns det således skäl att understryka att kravet på att kommunen ska undersöka den efterföljande planens miljö- påverkan redan i programskedet inte innebär att även övriga krav om miljöbedömning skulle gälla för ett planprogram. Det följer av att kraven på miljöbedömning endast gäller för sådana planer och program som krävs i lag eller annan författning (se 6 kap. 3 § första stycket ). I likhet med vad som gäller för detaljplaner gäller inte kravet på under- sökning om frågan om betydande miljöpåverkan redan är avgjord i före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § eller om undantaget i 6 kap. 3 § andra stycket 1 samma balk är tillämpligt, dvs. om programmet endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddnings- tjänsten (se nuvarande 5 kap. 11 a § tredje stycket PBL). Bestämmelserna finns i 5 kap. 10, 11 a och 11 b §§ . Undersökningen i detaljplaneprocessen ska även ske utifrån kriterierna i MKB-direktivet Regeringens förslag: När kommunen tar fram en detaljplan som med- ger att planområdet tas i anspråk för ett MKB-projekt, ska kommunen – utöver vad som gäller – vid sin bedömning av om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan även ta hänsyn till det som anges i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av plan- och Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna yttrar sig inte sär- skilt över förslaget. De som tar upp förslaget är i huvudsak positiva eller har inget att invända, däribland kommun, kommun och Kommuner och Regioner anser att det behövs stöd och vägled- ning för både kommuner och länsstyrelser gällande handläggningen av strategiska miljöbedömningar enligt SMB-direktivet och specifika miljö- bedömningar enligt MKB-direktivet. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt De MKB-projekt som genomförs i behöver endast genomgå en miljöbedömning om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (artikel 2.1 jämförd med artikel 4.2). antas ska kommunen enligt ha samrått om förslaget. Inom ramen för samrådet ska kommunen undersöka om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. sökningen visar att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska redovisningen av miljökonsekvenser uppfylla vissa krav i 6 kap. miljö- balken (se 4 kap. 34 § första stycket PBL). Enligt 5 kap. 11 a § ska undersökningen ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den bestämmelsen. innebär att kommunen ska dels identifiera omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan, dels samråda i frågan om betyd- ande miljöpåverkan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndig- heter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av Kravet på samråd gäller dock inte om kommunen redan i identi- fieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. De föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till 6 kap. 6 § finns i 5 § miljöbedömningsförordningen. paragrafen genomför kraven i artikel 3.5 och bilaga II i SMB-direktivet. Enligt det direktivet ska medlemsstaterna avgöra om vissa planer eller program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (artikel 3.5). denna bedömning ska medlemsstaterna enligt SMB-direktivet ta hänsyn till vissa kriterier som finns uppräknade i direktivets bilaga II. ande kriterier finns alltså angivna i 5 § miljöbedömningsförordningen. MKB-direktivet innehåller jämfört med SMB-direktivet andra kriterier för bedömningen av om ett projekt kan antas medföra en betydande miljö- påverkan (se bilaga III i MKB-direktivet). Dessa kriterier genomförs i svensk rätt i 10–13 §§ miljöbedömningsförordningen. alltså vid sin bedömning av om en detaljplan kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan också ta hänsyn till dessa kriterier, när den tar fram en detaljplan som medger att planområdet får tas i anspråk för ett MKB- projekt enligt 4 kap. 34 § andra stycket (se 2 kap. 5 § Det ska förtydligas att undersökningen i detaljplaneprocessen även behöver ske utifrån kriterierna i MKB-direktivet Att 5 kap. 11 a § anger att undersökningen ska ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den bestämmelsen, medför en risk för att kommunen inte uppmärksammar att det finns särskilda kriterier som ska tillämpas när ett förslag till detaljplan medger att planområdet får användas för ett MKB-projekt. Det finns därmed en risk för att kommunens tillämp- ning av paragrafen inte går att förena med MKB-direktivet. Bestämmelsen i 5 kap. 11 a § första stycket bör förtydligas så att det framgår att kommunens undersökning inte enbart ska ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § och föreskrifter som 2020/21:174 regeringen har meddelat i anslutning till den bestämmelsen. För att tydliggöra att det finns ytterligare kriterier som kan behöva tillämpas bör bestämmelsen alltså kompletteras så att det framgår att undersökningen i vissa fall även ska ske på det sätt som anges i föreskrifter som har med- delats med stöd av 16 kap. 1 § . I paragrafen bör därför anges att kommunen vid sin bedömning av om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska ta hänsyn till det som anges i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 16 kap. 1 §, när kommunen tar fram en detaljplan som medger en sådan användning som avses i 4 kap. 34 § andra stycket . Kommuner och Regioner anser att det behövs stöd och vägled- ning för både kommuner och länsstyrelser gällande handläggningen av miljöbedömningar enligt både SMB- och MKB-direktivet. Regeringen konstaterar att både och vägleder om miljö- bedömningar på sina webbplatser.