prop · H90380 · 2021-12-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:80 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Kostnaden underskattas systematiskt i kalkylerna ............. Beslut omprövas sällan....................................................... Transparensen brister i planrevideringen ........................... Brister i arbetsprocesser och utvärdering ........................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av granskning av kostnadskontroll i Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Klicka här för att Ärendet och dess beredning har granskat kostnadskontrollen i . Resultatet av granskningen redovisas i rapporten i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22), se bilagan. Granskningen har som övergripande utgångspunkt att undersöka om kostnadskalkyler för infrastrukturinvesteringar utgör tillförlitliga beslutsunderlag för regering och riksdag. och regeringen är granskningsobjekt. redovisar slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . överlämnade rapporten till regeringen . anger att granskningens resultat visar att det har skett omfattande kostnadsökningar mellan de senaste nationella trafikslagsövergripande planerna för transportinfrastrukturen. konstaterar att det är mycket ovanligt att regeringen stoppar ett projekt när det väl hamnat i den nationella planen. menar även att regeringen och brister i transparens genom att inte sammanställa och kommunicera kostnadsökningarnas omfattning. understryker att en förändrad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare uppskattningen var felaktig. konstaterar att förutsättningarna för att genomföra ett projekt kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att kostnaden förändrats. 2.1Kostnaden underskattas systematiskt i kalkylerna Enligt förekommer det att ofta har underskattat kostnaden för föreslagna investeringsobjekt. noterar att skillnaden i kostnad för de investeringsobjekt som överlappade de nationella planerna jämfört med är kalkylerad till en ökning med totalt . Enligt motsvarar detta en genomsnittlig kostnadsökning per projekt på på fyra år (i median). finner att de systematiska kostnadsökningarna förefaller inträffa främst under planeringsfasen, medan det enligt inte finns några systematiska kostnadsavvikelser under byggfasen. betonar att projektens innehåll kan komma att förändras, vilket är någonting som i stort sett faller utanför kalkylernas nuvarande utformning. konstaterar att principen när tar fram en kalkyl är att räkna på anläggningen som den är tänkt att utformas samt att eventuella senare ändringar av anläggningens utformning inte är något som beaktas i kalkylen. 2021/22:80 konstaterar att innehållsförändringarna också kan innebära att projektets nyttor har ökat som en kostnadsökning har skett. konstaterar att regeringen ofta håller fast vid sitt första investeringsbeslut, trots att planeringssystemet är utformat med ytterligare två kontrollstationer för att möjliggöra att investeringsbeslut omprövas när ny information tillkommer. finner att trots omfattande ökningar i kalkylerade kostnader har regeringen bara i några enstaka fall under den senaste planperioden valt att avbryta planeringen. Vidare noterar att det är oklart om det i dessa fall beror på kostnadsökningar eller om det finns andra skäl. gör därför bedömningen att regeringens prioritering av vilka projekt som ska genomföras därmed i hög grad utgår från tidiga kostnadsunderlag. menar att dessa underlag präglas av stor osäkerhet och ofta underskattar kostnaden samt att de relativt sett mer tillförlitliga underlag som tillkommer senare i planeringsprocessen har obetydlig påverkan på regeringens prioritering. understryker att en omprövning inte självklart behöver leda till att planeringen avbryts. Även efter omfattande kostnadsökningar kan det enligt vara värt att fortsätta med ett projekt om de nyttor som skapas motiverar det. 2.3Transparensen brister i planrevideringen Inför att den nationella planen ska revideras konstaterar att varken regeringen eller publicerar vilka förändringar i kostnadsbedömningar och innehåll som skett för de enskilda objekten sedan föregående plan. Det gäller enligt också den totala kostnadsförändringen för samtliga objekt i planen. noterar att gör en sammanställning av hur kostnadsbedömningen förändrats men att den inte publiceras. bedömer att en offentlig sammanställning av hur kostnader, nyttor och innehåll i objekten förändrats mellan planerna skulle öka transparensen gentemot och allmänheten samt bidra med kunskap om problemets omfattning. konstaterar att detta överensstämmer med regeringens betoning på vikten av tydlighet och transparens. 2.4Brister i arbetsprocesser och utvärdering noterar ett antal brister i kalkylarbete och i uppföljningen av kalkylerna. konstaterar att införde en rutin för att samla alla kalkyler i ett gemensamt dokument. Enligt har dock rutinen inte tillämpats retroaktivt och anser att det är svårt att återfinna alla kalkyler som är gjorda för pågående projekt. anser att detta försvårar möjligheten till utvärdering. genomförs sådana utvärderingar till följd av regeringsuppdrag. bedömer att avsaknaden av en sammanhållen bild av vad som orsakar kostnadsavvikelserna försvårar arbetet att utforma åtgärder för att förebygga att samma orsaker upprepas. Sammantaget bedömer att saknar ett sammanhållet utvärderingsarbete gällande kalkyler och kostnadskontroll. konstaterar att har genomfört förbättrande rutiner, men att det med avseende på de mycket långa planeringstiderna för infrastrukturprojekt kommer att dröja innan de nya rutinerna får effekt. rekommenderar att regeringen på nytt tar ställning till ett infrastrukturprojekt i nationell plan när betydande kostnadsökningar sker. Enligt rekommendation bör frågan om projektet ska avbrytas ingå i en sådan omprövning. rekommenderar att bedriver ett mer systematiskt arbete för att kartlägga orsakerna till kostnadsökningar och hur dessa kan förebyggas. Vidare rekommenderar att i samband med förslag till nationell plan sammanställer och publicerar vilka förändringar som skett av kostnadsbedömningar, nyttor och innehåll för projekten sedan föregående plan. Slutligen rekommenderar att informera regeringen vid betydande kostnadsökningar i ett projekt i nationell plan. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Regeringen instämmer i iakttagelse att det är problematiskt att det skett omfattande kostnadsökningar i infrastrukturprojekt. Vidare instämmer regeringen i bedömning att tillförlitliga kostnadskalkyler är en förutsättning för att regeringen och ska kunna prioritera effektivt mellan olika potentiella investeringsalternativ. Regeringen menar dock att en uppdaterad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare kalkylen var felaktig, då förutsättningarna för att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som inte gick att förutse och som kan motivera att kostnaden förändrats, vilket även konstaterar i sin rapport. Regeringen vill i det här sammanhanget understryka att kostnadsberäkningarna för ett objekt kan förändras i takt med att kunskapen om projektet ökar, och beroende på var i planeringsprocessen ett objekt befinner sig tillämpas olika metoder för att beräkna objektets kostnad. Objekt i tidiga skeden innehåller ofta stora osäkerheter och därmed är även de beräknade kostnaderna osäkra. ser regeringen allvarligt på fall där omotiverade Regeringen instämmer därför i bedömning att det bör bedrivas ett mer systematiskt arbete för att kartlägga orsakerna till kostnadsökningar och hur dessa kan förebyggas. anser att kunskapsnivå om kostnadsutveckling och lärandet från tidigare erfarenheter behöver öka för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar och förebyggande av kostnadsökningar ska kunna Regeringen anser vidare att det är viktigt att på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsprognoser, bland annat genom att dra erfarenheter från genomförda projekt, och har en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningarna. menar att regeringen bör ompröva ett projekt när betydande kostnadsökningar sker i ett infrastrukturprojekt i nationell plan. Regeringen vill i det här sammanhanget förtydliga att regeringen inte tar slutlig ställning till enskilda objekt vid fastställelse av nationell plan, och precis som konstaterar kommer mer information att finnas i beslutsunderlagen ju längre planeringen har kommit. att det vid byggstartsrapporteringen, som delger regeringen, ges insyn och tydlig information om aktuellt planeringsläge, exempelvis relevant information om hur den fysiska planeringen fortgår, uppdaterade kostnadsberäkningar i förhållande till bedömd kostnad i nationell plan samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska Regeringen tar därefter ställning till de enskilda objekten i ett s.k. byggstartsbeslut och från och med den tidpunkten anser regeringen att kostnaderna för objekten är tillräckligt säkra för att de ska få byggstartas. Att kostnadsuppskattningen vid byggstartsbeslut är tillräckligt säker indikerar även granskning då inget stöd har funnits för systematiska kostnadsavvikelser från kostnadskalkyl inför byggstart jämfört med slutkostnad. bedömning att kostnadsökningar kan vara skäl till och bör beaktas vid en eventuell omprövning av ett objekt. Regeringen menar dock att fler aspekter bör beaktas vid en omprövning av ett objekt, vilket regeringen anser inte belysts på ett tydligt sätt i . kostnadsökningar kan nyttorna med ett objekt motivera ett genomförande, och en bortprioritering av infrastrukturprojekt kan ha stor påverkan även på andra intressenter och intressen, så som kommuner och regioner, väl fungerande arbetsmarknad, företagsutveckling, bostadsbyggande och kan till exempel större omvärldsförändringar eller uppkomna utmaningar inom transportsystemet motivera omprioriteringar utan att det skett kostnadsförändringar. För de objekt som beslutas ingå i nationell plan gör regeringen bedömningar av såväl de enskilda objekten som en samlad bedömning av hela planen, där hänsyn tas till ett flertal förhållanden som till exempel samhällsnytta, måluppfyllelse och kostnad. Regeringen vill även i detta sammanhang peka på konstaterande att en förändrad kostnadsuppskattning inte nödvändigtvis betyder att den tidigare uppskattningen var felaktig. att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att Regeringen vill ha en väl avvägd plan som sammantaget uppfyller regeringens prioriteringar. Regeringen instämmer i att i samband med att lämnar ett förslag till nationell plan är viktigt att heltäckande sammanställa vilka kostnadsförändringar och innehållsförändringar som skett för ett objekt Skr. 2021/22:80 sedan föregående plan. Regeringen instämmer i att en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningar är viktig, inte minst för att öka kunskapsnivån om kostnadsutveckling och kunna möta kostnadsökningar med kostnadsreducerande insatser. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar är helt avgörande för att kunna möta behovet av utbyggnad av infrastruktur. Vidare anser regeringen att det är problematiskt att det sker omfattande kostnadsökningar. granskning visar på skillnaden i bedömda kostnader för objekt som överlappade de nationella planer som beslutades och 2018. Regeringen har inför fastställande av den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastruktur för perioden –2029 korrigerat den tidigare alliansregeringens kostnadsuppskattningar från planen 2014. har därför flera åtgärder vidtagits, varav ett urval beskrivs nedan, men regeringen gör sammantaget bedömningen att kostnadskontrollen i infrastrukturinvesteringar behöver förbättras ytterligare. Regeringens grund för prioritering av vilka åtgärder som ska ingå i en nationell plan utgår från bedömningar av såväl de enskilda objekten som en samlad bedömning av hela planen, med hänsyn till bland annat måluppfyllelse och kostnad. Vid beslut om byggstarter gör regeringen på nytt en samlad bedömning av bland annat varje objekts måluppfyllelse i förhållande till de grunder som föranledde att objektet prioriterades med i nationell plan, och precis som granskning indikerar, gör regeringen bedömningen att kostnadsberäkningarna bör vara betydligt säkrare i detta skede. Vid betydande kostnadsökningar i förslag till byggstarter begärs vid behov kompletterande underlag avseende fördyringar och osäkerheter in från . Regeringen anser, precis som poängterar, att förutsättningarna för att genomföra projektet kan ha förändrats på ett sätt som motiverar att kostnaden ökat. Regeringen fattar utifrån en sammantagen bedömning beslut om huruvida objektet tillåts byggstartas, eller behöver omprioriteras bland andra objekt i gällande nationell plan. Regeringen instämmer i att bättre kostnadskontroll behöver uppnås, att kunskapsnivån om kostnadsutvecklingen och lärandet från tidigare erfarenheter behöver öka samt att en god transparens kring kostnadsökningar är viktig för att insatser för tidiga kostnadsbesparingar ska kunna göras. Arbetet med att åstadkomma en ökad kostnadskontroll och produktivitet behöver intensifieras och flera åtgärder har också redan vidtagits. uppdrog regeringen åt att analysera kostnadsutvecklingen vid upphandling och genomförande av investeringsprojekt. Bakgrunden var att regeringen sett en oroande kostnadsutveckling för byggandet av infrastrukturprojekt. Uppdraget innefattade även att 2021/22:80 skulle upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska kostnadsöverskridanden i investeringsverksamheten. redovisade uppdraget i en rapport . I propositionen Framtidens infrastruktur – hållbara investeringar i hela (prop. 2020/21:151) som överlämnades till poängterar regeringen vikten av en förbättrad kostnadskontroll och finansiell styrning. Det är viktigt att på ett systematiskt sätt arbetar med att förbättra sina kostnadsberäkningar. En hög grad av kostnadskontroll och transparens i planering och byggande av infrastruktur är grundläggande i arbetet med produktivitets- och effektivitetsförbättringar. uppdrog regeringen åt att ta fram förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen. Uppdraget innefattar även att ska förbättra kostnadskontrollen samt påbörja arbetet med att utveckla metoder för att effektivisera både investeringar och väg- och järnvägsunderhållet i syfte att minska kostnaderna. skulle enligt uppdraget redovisa ett förslag till upplägg och tidsplan för hur arbetet med en ökad effektivisering och kostnadskontroll ska genomföras. Förslaget redovisades till regeringen i samband med förslag till nationell plan . Förslaget bereds inom . Vidare kan regeringen konstatera att genomför förbättringsåtgärder och att avser att fortsatt vidta ytterligare åtgärder i enlighet med rekommendationer. Exempelvis har till följd av regeringens uppdrag avseende ökat fokus på kostnadskontroll inlett ett internt arbete med syfte att ta fram förslag på kostnadsreduktioner för ett urval av stora objekt. Detta kan exempelvis avse om vissa omfattningsförändringar bör ingå i det aktuella objektet. avser även att identifiera ytterligare objekt som är lämpliga att lägga till grund för analyser av kostnadsöverskridanden. Regeringen instämmer i bedömning att verket behöver bli tydligare i att skilja på vad som är innehållsförändringar respektive kostnadsavvikelser. Vidare uppdrog regeringen åt att göra en översyn av den finansiella styrningen av . I redovisningen av uppdraget lämnar förslag som kan ge en mer transparent, effektiv och därmed ändamålsenlig styrning av myndigheten. Rapporterna bereds inom . Regeringen utesluter inte ytterligare åtgärder och följer noga det arbete som pågår. rekommenderar att i samband med förslag till nationell plan sammanställa och publicera vilka förändringar som skett av kostnadsbedömningar, nyttor och innehåll för projekten sedan föregående plan. Regeringen instämmer i att en god transparens kring orsakerna till kostnadsökningar är viktig, vilket framgår av uppdraget avseende förslag till nationell plan. Vidare bedömer regeringen att det i samband med beredningen av förslaget till nationell plan behövs en beskrivning av åtgärdsområdens och enskilda objekts bedömda utveckling . har i samband med redovisningen av tidigare förslag till nationell plan delgett en sammanställning över objektens bedömda kostnader i den gällande planen jämfört med de bedömda kostnaderna i det nya förslaget till nationell plan. Regeringen avser att fortsatt efterfråga denna redovisning, samt att vid behov efterfråga och utveckla vilket beslutsunderlag som bör delge Skr. 2021/22:80 regeringen i samband med förslag till nationell plan. Utöver redovisningen av kostnadsökningar i samband med förslag till byggstart samt nationell plan kan, som konstaterar, kostnadsavvikelser lyftas av under myndighets- och verksamhetsdialoger med . Vidare har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder för att öka kostnadskontrollen för objekt i nationell plan som exempelvis anses särskilt komplexa, såsom de nya stambanorna samt införandet av signalsystemet ERTMS, genom särskilda uppdrag till för ökad kontroll och analys av kostnaderna för objektet. Regeringen utesluter inte ytterligare åtgärder i det fortsatta arbetet med kostnadskontroll för objekt i nationell plan. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-605-0 rir 2021:22 omslagets originalfoto: stilrenfoto tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 6 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 7 4 0 R I R 2 0 2 1 : 2 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat kostnadskontrollen i . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Planeringsprocessen för nationell plan interna kalkylprocess för investeringar i nationell plan Vilka prisindex som används har stor påverkan på resultaten Ändamålsenliga metoder och arbetsprocesser? Slutrapporter samlar erfarenheter men blir sällan lästa Helhetsbild av vad som orsakar kostnadsförändringar saknas Bristfällig kvalitetssäkring av underlagskalkyler Avsaknad av empirisk bas i osäkerhetsanalys Tveksamt om kalkylrisken korrekt speglar risken i olika planeringsskeenden Typfallsindelningen inte alltid ändamålsenlig för kalkylprocessen Omprövas infrastrukturprojekt vid stora kostnadsökningar? Kostnadsavvikelser rapporteras i olika kanaler Ett fåtal objekt bortprioriteras vid planrevideringarna Trots stora kostnadsökningar stoppas sällan projekt Transparens kring kostnadsökningar saknas Bättre underlag kommer efter att prioriteringen redan skett Kunskap om orsaker till kostnadsavvikelser saknas Många projekt växer efter att de hamnat i nationell plan Kalkylrisken speglar inte osäkerheten i olika planeringsskeenden Brister i kvalitetssäkring av underlag och osäkra prisuppgifter Avsaknad av systematisk utvärdering R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Tabell bortprioriterade objekt vid planrevideringen 2018 Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från . Bilagan kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Två processdiagram om planeringsprocessen och kalkylprocessen R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N K O S T N A D S K O N T R O L L I I N F R A S T R U K T U R I N V E S T E R I N G A R Statens anslag för att utveckla transportinfrastrukturen uppgår till över och kommer att öka. har granskat om kostnadskalkyler utgör tillförlitliga beslutsunderlag för att möjliggöra en effektiv prioritering av infrastrukturprojekt. Granskningen undersöker om det finns systematiska kostnadsavvikelser i investeringsverksamheten, om arbete med kostnadskontroll och kalkyler ger tillförlitliga beslutsunderlag, samt om kostnadsökningar leder till att tidigare investeringsbeslut omprövas. Granskningen visar att det skett omfattande kostnadsökningar mellan de senaste nationella trafikslagsövergripande planerna för transportinfrastrukturen. är det mycket ovanligt att regeringen stoppar ett projekt när det väl hamnat i den nationella planen. Detta trots att möjligheten att ompröva ett tidigare beslut när ny information tillkommer är en grundtanke med det svenska planeringssystemet. bedömer också att regeringen och brister i transparensen genom att inte sammanställa och kommunicera kostnadsökningarnas omfattning. Kostnaden underskattas systematiskt i kalkylerna har ofta underskattat kostnaden för föreslagna investeringsobjekt. För de investeringsobjekt som överlappade de två senaste nationella planerna ökade den kalkylerade kostnaden med totalt . Det motsvarar en genomsnittlig kostnadsökning per projekt på på bara . De systematiska kostnadsökningarna förefaller främst inträffa under planeringsfasen; i byggfasen hittar inga systematiska kostnadsavvikelser. Regeringen håller ofta fast vid sitt första investeringsbeslut, trots att planeringssystemet är utformat med ytterligare två kontrollstationer för att möjliggöra att investeringsbeslut omprövas när ny information tillkommer. Trots de omfattande ökningarna i kalkylerade kostnader har regeringen bara i några enstaka fall under den senaste planperioden valt att avbryta planeringen. Det är oklart om det i dessa fall beror på kostnadsökningar eller om det finns andra skäl. Därmed utgår regeringens prioritering av vilka projekt som ska genomföras i hög grad från tidiga kostnadsunderlag. Dessa underlag präglas av stor osäkerhet och underskattar ofta kostnaden. De relativt sett mer tillförlitliga underlag som tillkommer senare i planeringsprocessen har obetydlig påverkan på regeringens prioritering. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Transparensen brister i planrevideringen Varken regeringen eller publicerar inför revideringarna av den nationella planen vilka förändringar i kostnadsbedömningar och innehåll som skett för de enskilda objekten sedan föregående plan. Det gäller också den totala kostnadsförändringen för samtliga objekt i planen. gör en sammanställning av hur kostnadsbedömningen förändrats men den publiceras inte. Någon sammanställning av innehållsförändringar finns inte. En offentlig sammanställning av hur kostnader, nyttor och innehåll i objekten förändrats mellan planerna skulle öka transparensen gentemot och allmänheten samt bidra med kunskap om problemets omfattning.