prop · H80393 · 2021-02-16 00:00:00 — Information har här inhämtats genom gruppintervjuer med deltagare från verksamhetsområdena Bank, Försäkring och Marknader. Inom dessa områden har samtliga handläggare också fått svara på en enkät med frågor om hur myndigheten hanterar sina intressekonflikter. För att kontrollera om myndighetens bestämmelser om intressekonflikter följs har viäven genomfört en aktgranskning baserad på slumpmässigt utvalda tillsynsärenden inom område Bank. Vi har också kontrollerat hur väl myndigheten förmår att upprätthålla sina jävsbestämmelser i en situation med hög personalomsättning och där många rekryteras från företag som står under myndighetens tillsyn. Detta har vi gjort genom att kontrollera att nyanställda inte har tillsynsuppgifter mot företag där de varit anställda. Kontrollen omfattar samtliga handläggare som anställts (och inte har slutat) de senaste två åren vid vissa tillsynsavdelningar inom område Bank. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 roll och uppgifter bildades genom en sammanslagning av . i Europeiska unionen (EU) 1995 kom att ingå som en del av det europeiska systemet för finansiell tillsyn.14 I samband med den finansiella krisen genomförde EU tillsammans med stora delar av världen institutionella förändringar och anpassningar av regelverken för att värna det finansiella systemet som helhet. I tilldelades ansvaret för makrotillsynen från och med januari 2014.15 2.2 Uppdrag och verksamhet ska förhindra att det uppstår problem i det finansiella systemet som orsakar kostnader för samhället.16 Huvuduppgifterna är att:17 1.utfärda regler, pröva tillstånd och utöva tillsyn gentemot finansiella marknader och finansiella företag 2.motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, och beakta åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen. Vidare ska arbeta för att det finansiella systemet:18 •är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster •ger ett högt skydd för konsumenter •bidrar till en hållbar utveckling. kärnverksamhet består av tillsyn, tillstånd och regelgivning. Tillsyn är den största verksamheten av myndighetens totala kostnader. Regelgivning och tillståndsprövning står för vardera.19 Regelgivning bedrivs på delegation av riksdag och regering. Utöver svenska regler är med och tar fram internationella regler och riktlinjer tillsammans med bland annat andra europeiska tillsynsmyndigheter. 145 a § förordningen (2009:93) med instruktion för . 15Se förordningen (2013:1111) med instruktion för , ändrad genom SFS 2013:1111. Makrotillsyn handlar om att minska riskerna i det finansiella systemet som helhet. Se , Finansiell stabilitet, 2018. 16Detta kan göra med hjälp av olika instrument, som till exempel införandet av bolånetak eller högre kapitalkrav på banker. 171 § förordningen (2009:93) med instruktion för . 182 § förordningen (2009:93) med instruktion för . 19Finansinspektionen, Årsredovisning 2019, s. 8–11. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R föreskrifter och allmänna råd som myndigheten beslutar om är till stor del en konsekvens av utvecklingen inom EU. har tillsyn över att närmare 2 500 finansiella företag följer reglerna för penningtvätt och inte utnyttjas för finansiering av terrorism. Myndigheten har också huvudansvar för tillsyn av alla företag inom banksektorn. Det innefattar cirka 130 banker och kreditinstitut, cirka 100 konsumentkreditgivare (konsumtionslån och bolån) och drygt 100 betaltjänstföretag.20 På försäkringsområdet har tillsyn över cirka 430 företag och drygt 1 000 försäkringsförmedlare. har även tillsyn över företag som är centrala för marknadens infrastruktur, exempelvis börser, handelsplattformar och clearingföretag. Vidare ska aktivt delta i EU:s samarbete om finansiell tillsyn.21 kan besluta om sanktioner när företag inte har följt regelverken. Sanktioner kan innebära anmärkningar och varningar, som kan kombineras med sanktionsavgifter, eller återkallelse av tillstånd att bedriva finansiell verksamhet. genomför också så kallade ägar- och ledningsprövningar som säkerställer att de som innehar positioner som till exempel vd eller styrelseledamot lever upp till lagstiftningens krav.22 leds av en styrelse med fullt ansvar för myndighetens verksamhet. Styrelsen beslutar i principiella frågor och frågor av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och planering av myndighetens verksamhet. Generaldirektören, som också är styrelseledamot, ansvarar för den löpande verksamheten.23 har en internrevision som arbetar på styrelsens uppdrag. är indelad i fem större organisatoriska enheter, så kallade verksamhetsområden: 20E-post från , . 215 § förordningen (2009:93) med instruktion för . 22E-post från , . 234 och 13 §§ myndighetsförordningen (2007:515). 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därutöver har myndigheten fyra centralt placerade stabsfunktioner: Juridik, Ekonomisk analys, Kommunikation samt Rådgivare. , Försäkring och Marknader har en rättsavdelning vardera som i stort sett uteslutande består av jurister, och vars chef fungerar som rättschef för den verksamhet som bedrivs inom området. Två av områdena (Bank och Marknader) har en analysavdelning, medan område Försäkring har en särskild analysgrupp inom en tillsynsavdelning. Samtliga tre områden har flera tillsynsavdelningar som i sin tur är indelade i grupper. av en avdelningschef och grupperna av biträdande avdelningschefer. verksamhet finansieras till största delen av avgifter som tas ut av de företag och personer som står under myndighetens tillsyn. Avgifterna går in till statsbudgeten och ska motsvara de utgifter som redovisar mot förvaltningsanslaget, anslaget för avgifter till och anslagsposten för ().24 tilldelas ett förvaltningsanslag för tillsyn, regelgivning, finansiell folkbildning och finansmarknadsstatistik. Anslaget har mer än fördubblats , från 2011 till 2020. I anslaget ingår en post för . uppgår denna post till . Därutöver får ett anslag för medlemsavgifter till de tre europeiska tillsynsmyndigheterna: Europeiska bankmyndigheten (), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Detta anslag uppgår 2020 till knappt 18 miljoner kronor.25 tar ut avgifter för prövning av ansökningar och anmälningar. Myndigheten disponerar över dessa intäkter. ska avgifterna täcka kostnaderna för prövning av ansökningar och anmälningar. Den verksamhet som gäller samhällsskydd och beredskap finansieras till största delen av bidrag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Finansinpektionen redovisar även avgifter som avser resurssamverkan med enligt 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Antalet anställda vid har fördubblats . Vid utgången av 2019 hade myndigheten 599 anställda, varav 316 kvinnor och 283 män, jämfört med drygt 300 anställda 2011.26 24Finansinspektionen, Årsredovisning 2019, s. 8. 25Se Regleringsbrev för budgetåren 2011–2020 avseende . 26Finansinspektionen, Årsredovisning 2019, s. 11. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 3Personalflöden till och från I detta kapitel ges en bild av personalrörligheten till och från . Bakgrunden är att ett stort personalutbyte med finansbranschen innebär en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. För att få perspektiv på situation jämför vi med ett antal likartade myndigheter. Kapitlet bygger huvudsakligen på data från , . Avslutningsvis ges en kortfattad presentation av hur ser på sin personalrörlighet och riskerna för intressekonflikter. •Personalomsättning: har en hög personalomsättning. –2018 var den i genomsnitt , vilket kan jämföras med för och för Riksgälden. Motsvarande för samtliga myndigheter var . •Anställningstid: Många vid är relativt nyanställda. Medianvärdet för personalens anställningstid var för perioden –2018. Motsvarande för var , Riksgälden och för samtliga myndigheter . •Rekryktering från privat sektor: rekryterar två av tre från privat sektor och ännu fler går dit när de slutar. Hälften av chefer kommer från privat sektor och tre av fyra går dit när de slutar på . •Rekrytering från finansbranschen: Många kommer från och ännu fler går till finansbranschen, framför allt chefer. av handläggarna kom från finansbranschen och gick dit när de slutade. Var tredje chef kom från finansbranschen och två av tre gick dit när de slutade på . •Rekrytering till kärnverksamheten: Hälften av handläggarna inom Bank, Försäkring och Marknader kom direkt från finansbranschen. har arbetat inom finansbranschen, och har gjort det . •Rekrytering till område Bank: Inom område Bank har två av tre chefer arbetat inom finansbranschen. På vissa tillsynsavdelningar inom området har tre av fyra handläggare rekryterats direkt från finansbranschen. •Finansinspektionens syn på riskerna: Det omfattande personalutbytet med finansbranschen har både för- och nackdelar. Det medför bland annat en risk för grupptänk. Men åtgärder vidtas för att hantera den och andra risken för andra intressekonflikter. Dessutom rekryteras även från andra sektorer. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1 har hög personalomsättning personalomsättning var i genomsnitt –2018.27 Det kan jämföras med och Riksgälden som hade . I likhet med har dessa myndigheter i uppgift att bland annat verka för finansiell stabilitet, och de konkurrerar om liknande kompetens.28 Av nedanstående figur framgår personalomsättning i relation till ett urval av myndigheter med liknande risker.29 Figur 1 Genomsnittlig personalomsättning för ett urval myndigheter, 2014–2018 27Med personalomsättning avses nyanställningar och avgångar vid myndigheterna oavsett om det gäller inom staten eller i förhållande till andra sektorer. Personalomsättningen beräknas som lägsta värde av nyrekryterade eller avgångna dividerat med medelvärdet av antalet anställda . Anställning mäts i SCB:s data . Nyanställningar och avgångar har uppskattats som skillnaden mellan november föregående år och november innevarande år. 28Till skillnad från och Riksgälden har tillsynsuppgifter vilket ställer krav på juridisk kompetens. Enligt våra intervjuer rekryteras en stor del av juridiska kompetens från offentlig sektor. hade av handläggarna inom område Bank en juridisk examen, av dessa kom från offentlig sektor. 29Uppgifterna i figuren omfattar personal som har slutat och ersatts av nyrekryterad personal men inte myndigheternas förändring av totala antalet anställda. Data omfattar alla anställda vid myndigheter enligt SCB:s databas : alla som utfört ett inkomstbringande arbete under en mätvecka betraktas som förvärvsarbetande. ”Samtliga myndigheter” anger medelvärdet för samtliga statliga myndigheter, alltså inte enbart de som ingår i urvalet. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Personalomsättningen för samtliga myndigheter var under perioden.30 av alla statliga myndigheter hade en lägre personalomsättning än (se figur 1, bilaga 2). Enligt hade område Bank en personalomsättning på För område Försäkring var den och område Marknader (se tabell 2, bilaga 2). Vid flera intervjuer med företrädare för kärnverksamhet har det framhållits att personalomsättningen sker stötvis. Efter en period av stabilitet ökar plötsligt antalet avgångar ganska kraftigt för att sedan sjunka och åter stabilisera sig på en lägre nivå. En orsak kan enligt de intervjuade vara att vissa anställda har tillägnat sig spetskompetens av något slag som de tillsynade företagen starkt efterfrågar.31 I årsredovisningen framhöll myndigheten att många anställda har särskilda kunskaper om nya regelverk som företag inom finansbranschen har ett stort behov av. Myndighetens anställda blir därför kontaktade av företag som vill rekrytera dem, ofta med betydligt högre löner.32 De flesta som slutar inom område Bank går till finansbranschen.33 3.2 Många är relativt nyanställda Medianvärdet för personalens anställningstid var för perioden –2018. Det innebär att hälften av de anställda på hade arbetat där i högst 3 år.34 Det kan jämföras med för samtliga myndigheter, för och för Riksgälden. Motsvarande värde för chefer vid var . Nedanstående figur sammanfattar bilden för ett urval jämförbara myndigheter. 30De statliga myndigheterna består av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna under och regeringen. 31Intervju områdeschef med flera, Styrning och verksamhetsstöd (), tillförordnad områdeschef (), Operativa risker (). 32Finansinspektionen, Årsredovisning 2018, s. 61 och , Årsredovisning 2019, s. 68. 33Intervju tillförordnad områdeschef (). 34Medianvärdet är det mittersta värdet när observationerna har rangordnats efter storlek. De anställdas dittillsvarande anställningstid har mätts en gång (). Medianen har beräknats för samtliga dessa anställningstider 2014–2018. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Personalens anställningstid (median) för ett urval myndigheter 2014–201835 3.3 Många kommer från privat sektor och ännu fler går dit Hälften av alla chefer och två tredjedelar av alla handläggare rekryteras från privat sektor. Tre av fyra chefer som slutar vid går till privat sektor. Det framgår av nedanstående tabell baserad på uppgifter från SCB. Tabell 1 Personalflöden mellan och privat sektor, genomsnitt för perioden –2018 –2018 rekryterade av alla nyanställda från privat sektor. Det kan jämföras med Riksgälden och där av alla nyanställda kom från privat sektor . Av dem som slutade på gick till privat sektor. Det kan jämföras för och för Riksgälden . 35Uppgifterna avser alla anställda som haft myndigheten som huvudsakligt arbetsställe. ”Samtliga myndigheter” avser medianen beräknad över samtliga myndigheter. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Nedanstående två figurer visar hur förhåller sig till ett urval myndigheter med liknande risker när det gäller varifrån de anställda kommer och vart de tar vägen. Figur 3 Andel nyanställda per sektor för ett urval myndigheter, genomsnitt 2014–201836 Figur 4 Andel avgångar (exklusive pensionsavgångar) till olika sektorer för ett urval myndigheter, genomsnitt 2014–2018 SamtligagaSatli myndigy i heter 36Uppgifterna avser samtliga nyanställda och deras senaste arbetsgivare innan de började på aktuell myndighet. Arbetsgivarna är kodade utifrån SNI- och sektorkoder (se bilaga 2). 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.4Många kommer från finansbranschen och ännu fler går dit, framför allt chefer Nedanstående tabell sammanfattar personalflödena mellan och finansbranschen –2018.37 Tabell 2 Personalflöden till och från , genomsnitt 2014–2018 kom av samtliga nyanställda direkt från finansbranschen.38 Motsvarande andel för Riksgälden var och för . Andelen nyanställda chefer på som kom direkt från finansbranschen uppgick till . Motsvarande andel för Riksgälden var och för . Av samtliga som slutade på –2018 gick till företag inom finansbranschen.39 Motsvarande andel för och Riksgälden var . Av de chefer som slutade på gick till företag inom finansbranschen. Motsvarande andel för och Riksgälden var . Vid sidan av företag inom finansbranschen finns det även företag inom juridikområdet som bedriver verksamhet gentemot finansbranschen. Bland annat erbjuder sådana företag tjänster inom finansiell reglering, regelefterlevnad och rådgivning. Av nyanställda 2014–2018 kom från företag inom juridikområdet. Lika stor andel av de som slutade på gick till företag inom juridikområdet. Enligt våra intervjuer handlar det ofta om advokatbyråer som arbetar mot finansiella företag.40 37I granskningen avser begreppet finansbranschen företag som står under tillsyn: banker, kreditmarknadsföretag, betaltjänstföretag, företag som verkar inom börs och clearing, fondbolag, fonder, försäkringsbolag, försäkringsförmedlare, pensionsstiftelser, hypoteksinstitut, konsumentkreditinstitut, utgivare av elektroniska pengar och värdepappersbolag samt pensionsbolag. Data från SCB som presenteras i kapitlet omfattar dessa företag. Se bilaga 2. 38Det handlar om 181 personer varav 10 är chefer och 171 är tjänstemän. Därutöver kom 185 personer från övriga sektorer inom det privata. Motsvarande antal från offentlig sektor är 208 personer. 39Det handlar om 160 personer varav 23 är chefer och 137 är tjänstemän. Därutöver kom 89 personer från övriga privata sektorn. Motsvarande antal anställda som gick till offentlig sektor är 104 personer. 40Intervju tillförordnad områdeschef (). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R 3.5Hälften av handläggarna inom kärnverksamheten kommer från finansbranschen Ovanstående uppgifter avser hela . Antalet anställda med bakgrund i finansbranschen är fler inom kärnverksamheten än för myndigheten som helhet. Av enkät till handläggare inom områdena Bank, Försäkring och Marknader framgår att hälften av de anställda inom dessa områden närmast kom från företag inom finansbranschen. Vidare framgår att av handläggarna har arbetat i ett bolag inom finansbranschen och att har gjort det i mer än fem år.41 Vår genomgång av personalakter visar att andelen medarbetare som närmast kommit från företag inom finansbranschen är betydligt högre för två av tre tillsynsavdelningar inom område Bank. För tillsynsavdelningen Operativa risker kom tre av fyra medarbetare närmast från finansbranschen. Två av tre chefer inom område Bank har arbetat på företag inom finansbranschen.42 En majoritet av de som slutat har blivit kontaktade av rekryteringsföretag med ett konkret anställningserbjudande från företag inom finansbranschen. Det gäller framför allt personal inom områdena Bank och Marknader.43 3.6Risken med det omfattande personalutbytet med finansbranschen anses hanterad En samstämmig uppfattning från våra intervjuer med såväl chefer som handläggare är att myndigheten behöver rekrytera många medarbetare med kompetens och yrkeserfarenhet från finansbranschen för att kunna lösa sina uppgifter.44 Personalen behöver förstå hur finansiella institut och bolag fungerar, hur deras affärsmodeller ser ut, hur de arbetar, hur de styrs och så vidare. Därför rekryteras personer som har arbetat inom finansbranschen och som förstår hur finansiella företag och finansmarknader fungerar. 41Enkätfrågorna 5 och 6, bilaga 3. 42Uppgifterna i avsnittet baseras på genomgång av personalakter inom område Bank –2020. 43Intervju tillförordnad chef () och chef regelefterlevnad (). 44Intervju med chef internrevisionen (), områdeschef med flera. Styrning och verksamhetsstöd (), tillförordnad chef (), chefsjuristen (), tillförordnad områdeschef (), områdeschef (), sammankallande TIKO () samt generaldirektören (). 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Flera intervjuade framhåller också att det är naturligt att personal rör sig mellan myndigheten och finansbranschen eftersom man har behov av samma Myndigheten har som mål att minska eller bibehålla personalomsättningen på oförändrad nivå. Ett annat mål är att personalomsättningen ska vara jämnt fördelad inom myndigheten.46 I samband med rekryteringar har myndigheten ökat sitt fokus på att marknadsföra samhällsuppdraget för att de sökande ska se mer långsiktigt på Finansinspektionen.47 Man har också genomfört flera insatser som ledarskapsutbildningar och kompetensutveckling samt främjat den interna rörligheten för att ta tillvara på intern kompetens.48 Staberna och respektive verksamhetsområde ska varje tertial analysera områdets personalomsättning och vid behov ta fram åtgärder för att minska den. Därutöver ska cheferna analysera medarbetarundersökningarna och avgångsenkäter från anställda som har slutat. Varje chef ska också hålla avgångssamtal med sina medarbetare. Enligt representanter för HR bör fortsätta att arbeta aktivt med att behålla personalomsättningen på mer rimliga nivåer och att den ska vara mer jämnt fördelad över myndigheten.49 Den risk som i första hand ser med en hög personalomsättning är effektivitetsförluster i verksamheten. Det tar tid att lära upp nyanställda så att de kan följa myndighetens processer och dokumentationskrav med mera. En hög personalomsättning innebär också bristande kontinuitet I riskanalysen tar upp två risker vad gäller kompetensförsörjningen: dels hög personalomsättning för vissa kompetenser/grupper, dels kompetensbrist inom vissa områden. I båda fallen bedöms konsekvensen som ”måttlig” men sannolikheten varierar: ”mycket hög” för kompetensbrist och ”hög” för personalomsättning. Det innebär att risken för kompetensbrist hamnar i myndighetens näst högsta riskklass medan risken för hög personalomsättning för vissa kompetenser/grupper hamnar i den näst lägsta kategorin. 45Intervju med tillförordnade chefsjurister (), tillförordnad områdeschef (), tillförordnad chef (), områdeschef med flera Styrning och verksamhetsstöd (), chefsjuristen (). 46Finansinspektionen, Årsredovisning 2018, s. 61; , Årsredovisning 2019, s. 68; intervju tillförordnad chef (). 47Intervju tillförordnad chef (). 48Finansinspektionen, Årsredovisning 2018, s. 61; , Årsredovisning 2019, s. 68. 49Intervju tillförordnad chef (). 50Intervju områdeschef () och avdelningschef (). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I N S P E K T I O N E N S A R B E T E F Ö R A T T M O T V E R K A I N T R E S S E K O N F L I K T E R Som tidigare nämnts lyfter forskningen fram risken för så kallat grupptänk under vissa omständigheter. I det här fallet skulle det kunna handla om att grupper av anställda med bakgrund i finansbranschen är så präglade av sektorns intressen och värderingar att de har svårt att vara opartiska i sin myndighetsutövning. Om sådana grupper innehar nyckelpositioner kan myndigheten få svårt att utföra sitt uppdrag på ett objektivt sätt. De allra flesta som vi intervjuat anser att risken för eventuellt grupptänk har hanterats av myndigheten. anses ha så många ”checks and balances” att det inte är möjligt för vare sig en enskild eller en grupp av anställda att otillbörligt påverka myndighetsutövningen. Myndigheten har, menar man, såväl regler och riktlinjer som berednings- och beslutsprocesser som hanterar detta. Därutöver pågår ständigt en diskussion om riskerna för intressekonflikter på olika nivåer inom myndigheten, och ledningen tar upp frågan i alla möjliga sammanhang, exempelvis vid de myndighetsgemensamma sammankomsterna varje vecka.51 Andra argument som framförs är att kulturen på främjar ett analytiskt och kritiskt förhållningssätt som skulle vara svårförenligt med någon form av likriktning av synen på den bransch man ska granska. Vidare framhålls att myndigheten inte enbart rekryterar från finansbranschen utan även jurister från domstolsväsendet och från övriga delar av offentlig sektor. Enligt vissa innebär en hög personalomsättning i sig en garanti mot grupptänk. När personalen byts ut är det inte troligt att ett visst synsätt blir dominerande. Några enstaka intervjuade framhåller emellertid att det kan vara svårt att fullt ut gardera sig med processer och interna regelverk. Det finns situationer där enskilda anställda har stora möjligheter att påverka tillsynen över ett visst företag. Risken för att personal omedvetet ska bryta mot interna regler värderas förhållandevis högt i myndighetens riskanalys .