prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — Som flera remissinstanser påpekar innebär den sanktionsväxling som utredningen föreslår att länsstyrelserna kommer att vara rådgivande, utöva kontroll och utfärda sanktioner på samma område. Flera remissinstanser knutna till lantbruks- och rennäringen lyfter fram att det finns brister i förtroendet för länsstyrelserna. Att det är samma myndighet som utövar kontroll och beslutar om eventuella sanktionsavgifter är nödvändigt för att uppnå den effektivitets- vinst som uppkommer genom att det beslutas om en sanktionsavgift i nära anslutning till att överträdelsen upptäcks. Sanktionsväxlingen bör, som redan har framhållits, begränsas till sådana överträdelser där utrymmet för bedömningar i det enskilda fallet är högst begränsat. heterna har sakkunskap på djurskyddsområdet och fattar redan i sin nuvarande roll beslut för att komma till rätta med brister hos de djurhållare som är föremål för kontroll. Det innefattar även mycket ingripande åtgärder som t.ex. omhändertagande av djur och djurförbud. myndigheten utfärdar sanktionsavgifter förekommer även på andra områden där sanktionsavgifter har införts, så som på livsmedelsområdet och miljöområdet där de kommunala nämnderna prövar frågor om Regeringen anser inte att det finns sådana problem med länsstyrelsernas roll eller verksamheten att det utgör skäl mot sanktions- Att förtroendet för kontrollmyndigheterna uppges vara lågt är förstås olyckligt och det bör, på samma sätt som redan görs , bedrivas ett kontinuerligt arbete för att upprätthålla och vidareutveckla kvaliteten och acceptansen för kontrollen. Konsekvenser av att avkriminalisera vissa bestämmelser Djurens Rätt är negativa till att avkriminalisera de aktuella överträdelserna då det kan signalera att bestämmelserna om hållning och hantering av djur inte är så viktiga och anser att ett mer lämpligt sätt att komma till rätta med problemet är att öka resurserna till kontrollmyndigheterna och Regeringen konstaterar dock, som angavs i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23 s. 54–56), att kriminalisering ska användas med försiktighet och att det inte är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras till sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på något annat sätt. De bestämmelser som är aktuella för sanktionsväxling är framför allt av administrativ karaktär och en överträdelse av dem kan inte antas leda till att det direkt uppstår lidande eller skada för ett djur (även om riskerna för lidande och skada ökar om bestämmelserna inte efterlevs i ett längre perspektiv). 2021/22:18 andra bestämmelser i lagstiftningen som kan antas vara mer relevanta för att säkerställa ett sådant mer direkt skydd mot lidande eller skada. Regeringen bedömer dessutom att sanktionsavgifter är ett tillräckligt ingripande och mer ändamålsenligt medel för att sanktionera de här aktuella bestämmelserna. Det vore därför mer lämpligt från effektivitets- och resurssynpunkt om kriminalisering och straffrättsliga påföljder koncentrerades till de överträdelser som har en mer nära och direkt koppling till att förhindra att djurlidande uppstår. Sanktionsavgifter ger dessutom förutsättningar att komma åt överträdelser inom en verksamhet där det inte är möjligt att hålla en fysisk person straffrättsligt ansvarig för överträdelsen. Regeringen konstaterar att det nuvarande systemet inte är ändamålsenligt för att motverka mindre överträdelser. Kontrollmyndigheterna avstår ofta från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet. Dessutom leder anmälningarna sällan till lagföring för brott. Det är angeläget, bl.a. med beaktande av skyldigheter enligt , att det finns ändamålsenliga och effektiva sanktioner även för mindre allvarliga överträdelser. SLU framhåller att införandet av sanktionsavgifter i praktiken kan upplevas som att mindre överträdelser leder till mer kännbara konsekvenser än större överträdelser (straffbelagda med dagsböter). i anser att det finns en risk för att medelsvåra överträdelser inte bestraffas alls, eftersom domstol inte sällan vid prövning avfärdar dessa som ringa brott, medan de lindrigare beläggs med sanktionsavgift. Regeringen bedömer i likhet med remissinstanserna att det kan uppstå situationer där överträdelser som är mer allvarliga från djurskyddssynpunkt än de som omfattas av sanktionsväxlingen i praktiken inte leder till någon sanktion. Det kan bero på att överträdelserna av olika skäl inte prioriterats av rättsväsendet eller att det funnits svårigheter att bedöma, utreda eller föra bevisning om överträdelserna. Det är viktigt att de överträdelser som ska vara fortsatt kriminaliserade når och prioriteras av rättsväsendet för att minska risken för en sådan effekt som remissinstanserna tar upp. De utmaningar som finns med lagföring av vissa överträdelser ger dock enligt regeringens bedömning inte anledning att avstå från en sanktionsväxling. Genom att rättsväsendet inte längre behöver behandla vissa mindre allvarliga överträdelser bör möjligheterna att hantera de överträdelser som ska vara fortsatt kriminaliserade förbättras. Som flera remissinstanser påpekar kan framåtsyftande åtgärder vara väl så effektiva som sanktioner. Det finns dock ofta behov av att kombinera framåtsyftande åtgärder med tillbakaverkande sanktioner. Regeringen har tidigare bedömt och bedömer fortfarande att det på det aktuella området finns risk för att ett system utan tillbakaverkande sanktioner kan leda till ett ökat antal överträdelser. Det är därför inte lämpligt att låta de aktuella bestämmelserna omfattas endast av framåtsyftande åtgärder. Övervägande skäl talar för en sanktionsväxling Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de invändningar som framförs mot en sanktionsväxling inte är så starka att de väger tyngre än den ökade effektivitet och trovärdighet hos sanktionssystemet som Prop. 2021/22:18 sanktionsväxlingen bedöms leda till. Det är viktigt att undvika en situation där respekten för djurskyddsbestämmelserna urholkas och att det uppfattas som att överträdelser kan begås utan risk för reaktioner från samhällets sida. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att mindre allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet bör avkriminaliseras och i stället sanktioneras genom sanktionsavgifter. Däremot finns det, som angetts ovan, skäl att begränsa de bestämmelser som blir aktuella för sanktionsväxling för att undvika vissa av de problem som lyfts fram av remissinstanserna. 6.3Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgift Regeringens förslag: Regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som –bryter mot bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 (djurtransportförordningen) om transporthandlingar, tillstånd, intyg och kompetensbevis, om att utse en fysisk person att ansvara för transporten, om tillgång till vissa uppgifter, om anmälan om förändringar i förhållande till tillstånd som meddelats för en transportör, om krav på navigeringssystem och bevarande och tillhandahållande av uppgifter från ett sådant system samt om krav på godkännande av transportmedel –bryter mot bestämmelser om kompetensbevis, skyldighet att meddela den behöriga myndigheten om att djur ska avlivas och att utse djurskyddsansvarig i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur för avlivning (slaktförordningen) –inte uppfyller krav på att lämna information om djur vid försäljning eller annan överlåtelse –förevisar djur på cirkus och inte uppfyller krav på att föra anteckningar om verksamheten och djuren eller lämna upplysningar om verksamheten –inte uppfyller krav på godkännande av djurparker eller liknande anläggningar innan de tas i bruk –föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur och inte uppfyller krav på upprättande av instruktioner för sådan verksamhet, på märkning av djur, på journalföring eller på att lämna information om verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Bemyndigandena enligt regeringens förslag har begränsats i förhållande till utredningens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser (bl.a. i och ) är positiva till en sanktions- växling enligt utredningens förslag eller framför inga synpunkter på Många remissinstanser lämnar dock synpunkter på vilka överträdelser som bör omfattas av sanktionsväxlingen. instanser, bl.a. och (SLU), framhåller vikten av att de överträdelser som ska leda till sanktionsavgift är tydliga och lättillämpade. Svenska Ägg, och Svenska Samernas understryker att eventuella sanktionsavgifter endast bör omfatta administrativa överträdelser av enklare karaktär. Ett antal remissinstanser anser att en eller flera av de bestämmelser i djurtransportförordningen som föreslagits för sanktionsväxling inte lämpar sig för en sådan. framhåller att det kan uppkomma problem med gränsdragningen mellan vad som utgör en transport som har samband med en ekonomisk verksamhet respektive en transport i samband med en Bedömningen varierar även mellan olika länder inom Sanktionsavgifter bör därför endast användas i uppenbara fall på SLU anser generellt att en sanktionsväxling kopplad till transporter är olämplig, då transporter av djur är förknippade med ekonomiska intressen. Ekonomiska incitament är en av de aspekter som ska beaktas vid grovt En sanktionsväxling kopplad till transporter är därför SLU pekar särskilt på att sanktionsväxling avseende artikel 6.5 är olämplig då brist på kompetens kan medföra mycket allvarliga effekter Djurens rätt pekar ut överträdelser av artikel 5 om krav på planering av djurtransport, artikel 6.2 om anmälan av förändringar i en planerad transport, artikel 6.4 om utbildningskrav, artikel 6.5 om kompetensbevis, artikel 6.6 om krav på medföljande skötare, artikel 7 om förhands- inspektion och godkännande av transportmedel, artikel 8.2 om djurhållares kontroll vid omlastningsplats eller bestämmelseort samt artikel 9.2 om krav på ansvarig för driften av en uppsamlingscentral som olämpliga för sanktionsväxling då brister enligt dessa bestämmelser kan leda till oerhört allvarliga konsekvenser för djuren. Flera remissinstanser anser att en eller flera av de bestämmelser i slaktförordningen som föreslås för sanktionsväxling är olämpliga för en Djurens rätt anser att överträdelser av artikel 5 om kontroll av bedövning, artikel 6 om standardrutiner, artikel 7 om kompetensnivå och kompetensbevis, artikel 8 om bruksanvisningar för fixerings- och bedövningsutrustning, artikel 9 om användning av fixerings- och bedövningsutrustning, artikel 14 om slakteriers utformning, konstruktion och utrustning, artikel 16 om övervakningsförfaranden i slakterier, artikel 17 om djurskyddsansvarig och artikel 19 om nödavlivning är olämpliga för sanktionsväxling då brister enligt dessa bestämmelser kan leda till oerhört allvarliga konsekvenser för djuren. framhåller att brister avseende bedövning och användning av fixerings- och bedövningsutrustning kan medföra allvarliga konsekvenser för Det kan därför ifrågasättas om sanktionsväxling är lämplig för denna typ av brister. SLU anser att det är olämpligt att straffväxla för avsaknad på kompetensbevis i samband med slakt då detta kan innebära mycket allvarliga effekter på djurvälfärden. Detsamma gäller för kontroll av bedövning och brister i användningen av fixerings- och bedövningsutrustning. pekar på att officiella veterinärer och officiella assistenter utövar vissa djurskyddskontroller enligt slaktförordningen. framhåller vidare att kontroll vid import från tredje land är det enda kontrollansvar som verket har enligt djurskyddsförordningen (2019:66), utöver de kontroller som utförs av officiella veterinärer och officiella assistenter på slakterier. Brister i importintyg brukar hanteras genom att åtgärder vidtas för den aktuella sändningen som t.ex. destruktion eller återsändning, vilket oftast leder till ekonomiska konsekvenser för importören. Vid behov går det även att komplettera dessa åtgärder med framåtsyftande åtgärder som förelägganden. Att införa sanktionsavgifter för dessa brister avviker från den hantering som sker av alla de övriga intyg som hanterar vid import. Det kan därmed upplevas som oproportionerligt för livsmedelsföretagaren att det införs sanktionsavgifter endast för djurskyddsbrister när det gäller importintygen. Hanteringen av dessa sanktionsavgifter riskerar dessutom att bli administrativt betungande för myndigheten då de endast skulle gälla för dessa intyg. anser därför att brister avseende intyg vid import från tredjeländer inte bör omfattas av sanktionsavgifter. i ser ett behov av att klargöra vilken myndighet som ansvarar för att utfärda sanktionsavgifter vid en officiell veterinärs kontroll på slakteri. noterar att utredningen verkar utgå från att det som kontrolleras vid slakterier huvudsakligen ligger inom kontrollansvar. De officiella veterinärerna har betydligt större möjlighet att upptäcka dessa brister än vad länsstyrelserna har. anser inte att bestämmelserna om standardrutiner på slakterier är så klara och entydiga att de lämpar sig för en sanktionsväxling. SLU framhåller att det generellt är olämpligt att sanktionsväxla på slaktområdet då det är förknippat med ekonomiska intressen. SLU anser inte heller att det är lämpligt att villkor för eller förbud mot överlåtelse/försäljning av djur ska bli föremål för sanktionsavgift. Detta eftersom ett sådant förbud kan bygga på ett beslut om att t.ex. upphöra med en tillståndspliktig verksamhet. Det riskerar att leda till förvirring om hur ett sådant ärende ska hanteras. SLU anser vidare att överträdelser av förbudet mot att kosmetiska slutprodukter testas på djur inte lämpar sig för sanktionsväxling då förbudet innebär ett skydd mot lidande som kan anses onödigt. Djurens Rätt instämmer inte i utredningens bedömning att överträdelser av bestämmelser som täcks av 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga och att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser för djurens välbefinnande. Organisationen bedömer att vissa av dessa överträdelser tvärtom kan leda till oerhört allvarliga konsekvenser för djuren, t.ex. överträdelser av bestämmelser i djurtransportförordningen, slaktförordningen och och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av om kosmetiska produkter (kosmetikaförordningen). Flera remissinstanser (i , i och ) menar att det finns ytterligare 2021/22:18 bestämmelser som lämpar sig för sanktionsväxling eller att det bör utredas om fler bestämmelser på djurskyddsområdet kan vara lämpliga för en sanktionsväxling. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser som är lämpliga för sanktionsväxling Som nämns i avsnitt 6.2 är det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter att uppnå en effektivisering, dvs. att fler regelöverträdelser än ska beivras. Sanktionssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Detta innebär att sanktionsavgifter bör komma i fråga för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsunderlaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. Reglerna ska vara utformade på sådant sätt att det inte finns utrymme för olika tolkningar av dem. Överträdelserna bör vidare vara sådana att det typiskt sett inte krävs en ingående prövning av om gärningen har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Behovet av en sanktionsväxling kan vidare generellt anses som störst för överträdelser som sker med viss frekvens, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Detta för att systemet med sanktionsöverträdelser faktiskt ska leda till en sådan effektivisering som motiverar reformen. Urvalet av bestämmelser måste också ske med beaktande av att sanktionssystemet inte får uppfattas som godtyckligt. Om en viss överträdelse som ger allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträdelse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för att förtroende för regelverket urholkas. För att undvika gränsdragningsproblem bör de överträdelser som ska omfattas avkriminaliseras. Det bör därför vara fråga om mindre allvarliga överträdelser som sällan leder till allvarliga konsekvenser. Överträdelser som typiskt sett leder till att djur orsakas lidande bör inte omfattas av sanktionsväxlingen. Även om en enskild överträdelse kan vara lätt att konstatera kan det vara förenat med svårigheter att avgöra inom ramen för vilken straffbestämmelse i djurskyddslagen som överträdelsen faller. Ett djur kan exempelvis ha hållits i ett utrymme som inte uppfyller de måttangivelser och andra specifika krav som finns i föreskrifter, vilket är straffbelagt med böter genom 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Samma gärning skulle, i vart fall om det handlar om större avvikelser, också kunna ses som en överträdelse av kravet i 2 kap. 6 § första stycket djurskyddslagen på att förvaringsutrymmen ska ge djuren utrymme att kunna röra sig obehindrat och därmed omfattas av straffbestämmelsen i 10 kap. 1 §. hanteras denna gränsdragningsfråga inom ramen för åtal eller av domstol för det fall åklagaren väljer att väcka talan för ett brott enligt en viss bestämmelse i första hand och för brott enligt en annan i andra hand. Om en av bestämmelserna skulle komma att beivras med sanktionsavgift i stället för straff, ges gränsdragningsproblematiken ytterligare en dimension eftersom överträdelserna skulle kunna leda till olika sanktioner. I ett system med sanktionsavgifter är det vanligen kontrollmyndigheten . 2021/22:18 som ska besluta om sanktionsavgift vid överträdelse av gällande regelverk När det gäller djurskyddsområdet skulle en sanktionsväxling avseende bestämmelser som innefattar den beskrivna gränsdragningsproblematiken innebära betydande svårigheter för den enskilda kontrollmyndigheten att avgöra dels vilken bestämmelse som överträdelsen sorterar in under, dels vilken påföljd som kan bli aktuell. Myndigheten ställs alltså inför frågan om det rör sig om en överträdelse av djurskyddslagens regelverk, som innebär att en åtalsanmälan ska göras, eller om det är en överträdelse av en regel i det övriga regelverket på området, som ska leda till att en sanktionsavgift påförs. Denna problematik innebär också stora svårigheter för den enskilde att förutse vilken sanktion som kan bli aktuell för en viss överträdelse. För att undvika denna gränsdragningsproblematik bör, som utredningen anger, bestämmelser för vilka denna problematik föreligger inte bli föremål för sanktionsväxling. Detta innebär en betydande begränsning av antalet gärningar som kan bli föremål för sanktionsväxling. Som framgår ovan anser regeringen att djurskyddsområdet innehåller bestämmelser som lämpar sig väl för en sanktionsväxling och att en sådan skulle bidra till ett mer effektivt system. är det tydligt att en sanktionsväxling på djurskyddsområdet inte är oproblematisk. Ett problem som ofta lyfts fram är att bestämmelserna på området i många fall är svåra att tillämpa. Det handlar om bestämmelser som kräver svåra juridiska eller skönsmässiga bedömningar eller omfattande utredning. Det är också ett regelverk som omfattar många bestämmelser som kan vara överlappande, vilket kan leda till gränsdragningsproblematik. Vidare är överträdelser av många av bestämmelserna på området allvarliga då de leder till djurlidande. Kontrollmyndigheterna ställer sig också frågande kring hur de ska kunna hantera de nya arbetsuppgifterna utan ökade resurser. Mot denna bakgrund anser regeringen att en sanktionsväxling på djurskyddsområdet endast bör omfatta de bestämmelser som framstår som uppenbart lämpliga för sanktionsväxling. Detta utesluter inte att det skulle kunna bli aktuellt att , när systemet har etablerats, införa sanktionsavgifter för fler överträdelser. Djurtransportförordningen reglerar transport av levande djur inom EU. Den innehåller regler om bl.a. utrymmen, transporttid, tillgång till foder och vatten samt ventilation under transporter av djur. I artikel 1 anges att förordningen ska tillämpas på transport av levande ryggradsdjur inom gemenskapen. Den ska inte tillämpas på djurtransporter som inte har samband med en ekonomisk verksamhet och inte heller på djurtransporter som på veterinärs inrådan företas direkt till eller från veterinärmottagning eller klinik. För vissa kortare transporter eller transporter i vissa områden gäller endast vissa allmänna villkor. Förordningen ställer vidare upp särskilda krav för långa transporter. Dessa definieras i artikel 2 m som ”befordran som överskrider från den tidpunkt då det första djuret i sändningen flyttas”. Medlemsstaterna får enligt artikel 1.3 vidta strängare nationella åtgärder som syftar till att förbättra djurens 2021/22:18 välbefinnande under transporter som endast äger rum på deras territorium eller under sjötransporter från deras territorium. framhåller att det kan uppkomma problem med gränsdragningen mellan vad som utgör en transport som har samband med en ekonomisk verksamhet och vad som bedöms vara en transport i samband med en hobbyverksamhet. Bedömningen varierar även mellan olika länder inom EU. Sanktionsavgifter bör därför endast användas i uppenbara fall på transportområdet. Regeringen instämmer i att det finns vissa svårigheter i bedömningen. Problematiken när det gäller transportförordningens tillämpningsområde är dock inte så stor att den inte kan hanteras inom ramen för ett system med sanktionsavgifter. Med rätt stöd finns bra förutsättningar för att länsstyrelserna ska kunna hantera gränsdragningsfrågorna. Stödet kan bestå av vägledningar, utbildningsinsatser etc. från , som har en viktig roll i att underlätta för länsstyrelserna vid tillämpningen. Det är inte möjligt att begränsa sanktionsväxlingen på transportområdet till fall som inte berörs av problematiken då bedömningen att en transport sker i samband med ekonomisk verksamhet är en grundförutsättning för att förordningen över huvud taget ska vara tillämplig. SLU anser generellt att en sanktionsväxling kopplad till transporter är olämplig, då transporter av djur är förknippade med ekonomiska intressen. Ekonomiska incitament är en av de aspekter som ska beaktas vid grovt djurplågeri. Enligt regeringen utgör inte det förhållandet att överträdelser kan ske av ekonomiska skäl något hinder mot en sanktionsväxling för mindre allvarliga överträdelser. Tvärtom kan sanktionsavgifter vara ett mer verkningsfullt sätt att komma tillrätta med sådana överträdelser som begås i syfte att uppnå ekonomisk , eftersom det gör det enklare att faktiskt bemöta överträdelser med en sanktion. De överträdelser som kan straffas med böter leder inte alltid till att böterna döms ut. I detta sammanhang är också sanktionsavgiftens storlek av betydelse och regeringen återkommer i avsnitt 6.8 till den frågan. Förordningen innehåller ett antal bestämmelser som faller under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen, och som således får anses mindre allvarliga än de som sorterar under 10 kap. 3 § djurskyddslagen. I utredningen pekas följande bestämmelser ut som lämpliga för sanktionsväxling: –artikel 4 om transporthandlingar –artikel 5 om krav på planering av djurtransporter –artikel 6 med regler för transportörer (med undantag för 6.3 och 6.7) –artikel 7 om förhandsinspektion och godkännande av transportmedel –artikel 8.2 om kontroll av djur som anländer till en omlastningsplats eller bestämmelseort och om färdjournal –artikel 9.2 om utbildnings- och informationskrav och krav på arbetsordning beträffande personal vid uppsamlingscentraler. I artikel 4 finns krav på transporthandlingar och det anges vad som måste framgå av dessa. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att