prop · H803139 · 2021-03-23 00:00:00 — För att Kammarkollegiet vid behov ska kunna göra en bokföringsteknisk flytt från bundet till fritt eget kapital utan att bryta mot gällande regelverk anser regeringen att den nya lagen om Allmänna arvsfonden bör innehålla en bestämmelse som innebär att även det fondkapital som inte fått förbrukas vid behov ska kunna användas för fondens ändamål. Lagrådet anser att lagtexten bör återspegla att även annat kapital än det bundna får tas i anspråk för fondens ändamål. Lagrådet föreslår därför att bestämmelsen formuleras om. instämmer i synpunkten och anser att bestämmelsen bör utformas enligt Prop. 2020/21:139 Lagrådets förslag. Regeringen ska besluta om det utdelningsbara beloppet efter förslag från Kammarkollegiet. En detaljerad reglering av hur arvsfondens medel ska hanteras leder inte till att en viss nivå av utdelningsbara medel säkerställs, utan beskriver endast vilka slags medel som summan utdelningsbara medel är sammansatt av. Regeringen föreslår därför att regeringen genom en bestämmelse i lagen ges rätt att fastställa ett högsta belopp tillgängligt för utdelning av stöd . Det kommer således som framhåller att finnas kvar en övre gräns för hur mycket medel som ska delas ut . Hela det belopp som gjorts tillgängligt för utdelning måste inte fördelas . Medel som inte har fördelats ska inte längre vara avsatta för utdelning, utan dessa medel ska återgå till fondens samlade tillgångar . Avsikten är att det av bokföringen och av den redovisning som Kammarkollegiet lämnar till regeringen ska framgå att medlen är tillgängliga för utdelning. Lagrådet påpekar att ett ska bör infogas i bestämmelsen, för att tydliggöra att den inte endast är upplysande. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt och föreslår att bestämmelsen utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Det utdelningsbara beloppet ska finansieras ur de samlade tillgångarna och bör kunna tillgodose de behov av medel som följer av Arvsfondsdelegationens vid varje tid tillämpade grunder för bedömning av ansökningar om stöd. Förändringen syftar till att Allmänna arvsfonden ska kunna behandla tillgångarna som en enhet för att genom en effektiv förvaltning möjliggöra årlig utdelning av medel till stöd för allmännyttiga ändamål enligt lagens bestämmelse om ändamål. Regeringen ska enligt förslaget även ange beräknad nivå för de två närmast följande åren. Detta ger Arvsfondsdelegationen goda förutsättningar att planera sin verksamhet, särskilt med tanke på att Arvsfondsdelegationen beslutar om stöd till treåriga projekt vid ett och samma tillfälle. Stödgivningen kan då vila på en mer förutsebar ekonomi. skulle ett jämnare belopp utdelningsbara medel underlätta för Arvsfondsdelegationen att bestämma kravnivån för stöd. Vid ett högre söktryck skulle kravnivån annars behöva ändras mer eller oftare. Den möjlighet till framförhållning som förslaget ger är till fördel även för Kammarkollegiets kapitalförvaltning. Kammarkollegiet bör få i uppdrag att lämna underlag för regeringens beslut Regeringen bedömer vidare att Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att i ett underlag till regeringen, efter att ha inhämtat synpunkter från Arvsfondsdelegationen, redovisa en bedömning och ett förslag till hur stor del av fondens samlade tillgångar som bör utgöras av utdelningsbara medel . Detta kan framgå av förordning. Det utdelningsbara beloppet bör utgå från en bedömning av behov av stöd, att beslutade medel ska vara i balans med inflödet till fonden samt säkerställa att fonden inte utarmas. Det står Kammarkollegiet fritt att 2020/21:139 föreslå den marginal utöver det uppskattade behovet av stöd som myndigheten bedömer behövs för att för att hantera ett ökat inflöde av ansökningar som är av den kvalitet att de bör få bifall. Underlag för regeringens årliga beslut enligt förslaget ovan bör lämnas i samband med det årliga kostnadsförslaget för Allmänna arvsfondens verksamhet, som enligt nuvarande förordning om Allmänna arvsfonden ska lämnas senast . LSU motsätter sig att regeringen ska besluta om hur stor del av tillgångarna som ska vara utdelningsbara. LSU anser att ju närmare beslutet kommer civilsamhället, desto bättre. LSU anser vidare att det saknas en konsekvensanalys vad gäller långsiktighet och påverkan av värderingsändringar. För Allmänna arvsfondens trygghet och förutsägbarhet bör det därför regleras i stående krav i stället för beslut från regeringen. Medel från Allmänna arvsfonden är enligt LSU nödvändiga för en livskraftig ungdomsrörelse och ska inte riskeras att kompromissas från regering till regering. Som framgår ovan bedömer regeringen att Kammarkollegiet, efter att ha inhämtat synpunkter från Arvsfondsdelegationen, bör föreslå hur stort det utdelningsbara beloppet bör vara. Även om det är regeringen som fattar beslutet baseras det således på förslag från den myndighet som fattar beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden till civilsamhället. Den långsiktighet och förutsägbarhet som LSU efterfrågar är tänkt att ges genom att regeringen enligt förslaget ska föreslå en beräknad nivå på det utdelningsbara beloppet även för de närmast följande två åren. Detta gäller oavsett regering. En ny regering kan i och för sig frångå beslut från en tidigare regering men kommer på samma sätt som tidigare att utöva bestämmanderätten över arvsfonden. Mot bakgrund av den stora värdeökning som skett framstår det omotiverat att, som LSU föreslår, behålla den nuvarande bestämmelse om att en tiondel av de medel som tillfallit Allmänna arvsfonden ska läggas till fonden. Som framgår ovan är det regeringens mening att influtna medel bör komma till användning för fondens målgrupper och inte läggas på hög. 6.3Högst en tiondel av utdelningsbara medel ska vara tillgängligt för den nya målgruppen Regeringens förslag: Av det belopp som regeringen beslutar ska vara tillgängligt för utdelning ska högst en tiondel få fördelas till verksamheter till förmån för äldre personer. Regeringens bedömning: Regleringen bör utvärderas efter att bestämmelsen har trätt i kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissutfallet är delat. Av de remissinstanser som yttrat sig har ungefär hälften tillstyrkt och ungefär hälften avstyrkt förslaget. Myndigheten för delaktighet stöder förslaget och bedömer att det är en viktig garant för att skapa utrymme för den nya målgruppen men säkerställa att övriga målgrupper även långsiktigt får en proportionerlig del av stödet ur fonden. ungdomsråd anser att förslaget är kortsiktigt viktigt eftersom det försäkrar nu befintliga målgrupper från undanträngning till följd av den nya målgruppen. Detta, i kombination med förslaget om fondens användning, gör att ungdomsråd anser att risken är liten att införandet av en ny målgrupp påverkar de redan befintliga negativt. ungdomsråd ställer sig bakom spärren på till att börja med, men ser gärna att den senare tas bort, så att alla organisationer har samma förutsättningar att dela på de ekonomiska medlen. Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet avstyrker förslaget. Arvsfondsdelegationen anger bl.a. att arvsfondens nuvarande ekonomi är sådan att något behov av att prioritera mellan angelägna ändamål inte är nödvändigt och att målgrupperna kan uppfattas ha olika värde. Arvsfondsdelegationen anger vidare att förslaget innebär problem genom att det kan bli avgörande för ett projekt att få finansiering om projektansökan kommer in i början eller slutet av året, att det finns risk för att kö bildas om pengarna tar slut , vilket leder till onödig väntan på beslut för den sökande organisationen och ökad administration för Arvsfondsdelegationens kanslifunktion, samt en svårhanterlig kategorisering av målgruppstillhörighet för projekt som har flera målgrupper. Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet bedömer att det inte finns någon risk för undanträngning i det fall regeringen i enlighet med myndigheternas förslag beslutar om en årlig nivå på utdelningsbara medel som även innefattar en marginal om över det uppskattade behovet av stöd. Arvsfondsdelegationen betonar betydelsen av att en utvärdering görs men föreslår att utvärderingen tidigareläggs till efter ikraftträdandet och därefter upprepas . Flera pensionärsorganisationer anser att bestämmelsen splittrar målgrupperna och bygger in en negativ gradering mellan äldre och övriga målgrupper. Statskontoret menar att förslaget innebär att äldre får en lägre prioritering än andra målgrupper och att regeringen mer tydligt bör motivera varför det är så. Även anser att motiveringen till förslaget inte är övertygande. LSU avstyrker förslaget av ideologiska skäl och vill inte att det ska bedrivas någon form av ålderism och ser även praktiska hinder med förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ett starkt skäl att nu överväga en förändring som även inkluderar äldre personer i målgruppen är att Allmänna arvsfonden har en ekonomi som bedöms öppna för den möjligheten. Förslaget om att utöka målgruppen för Allmänna arvsfonden till att omfatta även äldre personer får dock inte riskera att leda till undanträngning av nuvarande målgrupper. förefaller en sådan risk inte vara överhängande med tanke på dels det stora fondkapitalet, dels förslaget i avsnitt 6.2 om hur arvsfondens medel ska disponeras. I ett längre perspektiv finns dock alltid en risk för undanträngningseffekter eftersom det finns en osäkerhet om bland annat omfattningen av influtna arvsmedel och den ekonomiska utvecklingen, men även om behovet av medel för att främja verksamhet för de olika målgrupperna. Enligt förslaget i avsnitt 6.2 ska fondens samlade tillgångar beaktas när det utdelningsbara beloppet ska beslutas av regeringen. 2020/21:139 bland annat att den tiondel av de arvsmedel som tillfaller fonden, och som läggs till fonden, ska vara tillgänglig för utdelning. Högst en tiondel av det av regeringen beslutade utdelningsbara beloppet bör därför avsättas för utdelning till verksamhet till förmån för den nya målgruppen äldre personer. På så sätt minskar risken för undanträngning av de befintliga målgrupperna: barn, unga och personer med funktionsnedsättning. Flera remissinstanser anger som skäl för att avstyrka förslaget att det finns risk för att målgrupperna för arvsfonden kan uppfattas ha olika värde och att äldre ska få en lägre prioritering än andra målgrupper. Som framgår ovan är det av vikt för regeringen att de nuvarande målgrupperna inte kommer att trängas undan av den nya målgruppen och det är osäkert hur stor efterfrågan på projektstöd till förmån för äldre personer kommer att vara. Fördelningen av medel följs upp löpande av Arvsfondsdelegationen och redovisas i myndighetens verksamhetsberättelse. Regeringen bedömer dock att den nya bestämmelsen bör utvärderas efter att den trätt i kraft. De problem med förslaget som Arvsfondsdelegationen lyfter i sitt yttrande bör ingå som en del av utvärderingen. Att som Arvsfondsdelegationen föreslår utvärdera bestämmelsen bedömer regeringen vara för . Det måste hinna gå innan effekterna av förslaget kan utläsas. 6.4Krav på Arvsfondsdelegationens ledamöter att även ha god kunskap om äldre Regeringens förslag: När ändamålet för fonden breddas ska kvalifikationskraven för Arvsfondsdelegationens ledamöter utökas till att även omfatta goda kunskaper om den nya målgruppen äldre personer. Termen funktionshinder ersätts med funktionsnedsättning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Bland annat Arvsfondsdelegationen, Kammarkollegiet, Pensionärernas riksorganisation (PRO) och Statskontoret tillstyrker förslaget. Statskontoret anser att de ökade kvalifikationskraven är givna till följd av den nya målgruppen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 b § i den nuvarande lagen om Allmänna arvsfonden ska ledamöterna i ha god kunskap om barn, ungdomar eller personer med funktionshinder. När målgruppen även omfattar äldre personer så behöver Arvsfondsdelegationen följaktligen även ha god kunskap om äldre personer. Med kunskap avses, i likhet med vad som gäller för övriga målgrupper, bl.a. en god överblick, verksamhetskunskap och goda omvärldskontakter. Dessutom ersätts termen funktionshinder med funktionsnedsättning. 7.1Övergripande kriterier bör anges i lag Regeringens förslag: De övergripande kriterier som gäller för Allmänna arvsfondens beviljande av stöd ska regleras i lag. Stöd ska få ges till en verksamhet som uppfyller kriterierna. Regeringens bedömning: Bestämmelsen om att beslut om stöd ur fonden inte får överklagas bör inte ändras. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag och bedömning eller har inga synpunkter. Förvaltningsrätten i lämnar en övergripande synpunkt som rör den formella regleringen av villkoren för stöd. Det är enligt förvaltningsrättens mening önskvärt med en mer utförlig analys av om en ökad formell reglering av villkoren för stöd kan leda till att stöd ur Allmänna arvsfonden bedöms vara en civil rättighet enligt artikel 6.1. i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilket skulle innebära en rätt till domstolsprövning vid avslagsbeslut. Förvaltningsrätten önskar även en analys av vilka konsekvenserna skulle bli om utredningens slutsatser i frågan inte skulle komma att delas av domstol. ombudsmän () och har lämnat synpunkter på bedömningen av överklagandeförbudet utifrån förslaget att ett demokrativillkor ska införas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Reglering i lag ger större tydlighet och ökad transparens På grund av Allmänna arvsfondens särskilda ställning, som bl.a. innebär att den redovisas till , regleras kriterierna för stöd ur fonden i lag och inte – som är brukligt för olika typer av statsbidrag – genom beslut av regeringen i förordning. Av 6 § lagen om Allmänna arvsfonden följer att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Om det bedöms som särskilt angeläget, får sådant stöd också lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning. Bestämmelsen är generellt utformad och ger delegationen ett relativt stort utrymme att formulera en praxis på området. Arvsfondsdelegationen har utvecklat en beslutspraxis i vilken delegationen tillämpar kriterier för stöd som inte uttryckligen har stöd i lag. I sin praxis ställer delegationen, förutom det lagstadgade kravet på att en verksamhet ska vara nyskapande och utvecklande, krav på att målgruppen ska vara delaktig i projektet och att det ska finnas en plan för projektets överlevnad. Dessa övergripande kriterier tillämpas både för projekt- och lokalstödsverksamhet. Samtliga kriterier måste vara uppfyllda för att en organisation ska kunna Det räcker således inte att en verksamhet är utvecklande och 2020/21:139 nyskapande, utan kriterierna som avser målgruppens delaktighet och verksamhetens möjlighet till överlevnad ska också vara uppfyllda. Enligt utredningen kan delegationens bedömning beskrivas på så sätt att på en skala låg-medel-hög bör samtliga kriterier ligga på åtminstone nivån medel för att stöd ska kunna beviljas. De tre kriterierna behandlas alltså likvärdigt och det lagstadgade kravet på att verksamheten ska vara nyskapande och utvecklande ges inte större tyngd i beslutsfattandet än de övriga. Alla tre kriterier syftar till att ta tillvara den framåtsyftande ändamålsinriktning som Allmänna arvsfonden har. De olika villkorens gradering underlättar också vid rangordningen av ansökningar mellan varandra eftersom ansökningar, som alla uppfyller kriterierna för stöd, kan uppfylla dem i olika hög grad. I den årliga verksamhetsberättelse som Arvsfondsdelegationen lämnar till regeringen redogör delegationen för den stödpraxis som delegationen tillämpar. Regeringen redovisar sedan i en årlig skrivelse till stödfördelningen under föregående år, tillsammans med en översiktlig redogörelse för beslutspraxis samt regeringens bedömning av medelsfördelningen och en uppfattning om vilka områden som ska prioriteras i stödgivningen ur fonden. behandlar skrivelsen och ger i ett betänkande förslag på beslut som sedan går till omröstning i kammaren. På detta sätt får Arvsfondsdelegationens praxis anses ha förankrats hos och godtagits av lagstiftaren. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att de tre övergripande kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar är ändamålsenliga och föreslår att de bör bestå. Som framgår nedan i avsnitt 7.2–7.4 delar regeringen denna bedömning. Att vissa av de kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd inte är angivna i lagen innebär enligt regeringens mening inte i sig att det finns anledning att lagfästa de kriterier som Arvsfondsdelegationen har utvecklat i sin praxis. Utredningen redovisar dock att flera organisationer uppfattar att det är otydligt hur de olika kriterierna för stöd tillämpas och viktas mot varandra. Utredningen föreslår därför att de tre övergripande kriterierna anges i lagen. Regeringen instämmer i förslaget. En samlad reglering kan ge en större tydlighet och en ökad transparens för dem som avser att ansöka om medel ur fonden. En tydlighet kring kriterierna kan även bidra till ett ökat förtroende hos allmänheten för fondens verksamhet. Såväl rättssäkerhet som effektivitet kan tjäna på en sådan reglering. Visst mått av skönsmässighet i bedömningen behövs På grund av Allmänna arvsfondens konstruktion och regelverkets uppbyggnad finns ett behov av att Arvsfondsdelegationen kan använda ett visst mått av skönsmässighet i sin bedömning. Osäkerheten kring tillgängliga medel innebär att det är av vikt att kriterierna för stöd regleras på ett sådant sätt att utrymmet för ett visst mått av skönsmässighet i stödgivningen inte går förlorad. Det är regeringens mening att delegationen måste kunna rangordna ansökningarna bland dem som uppfyller samtliga villkor och även tillämpa andra kompletterande villkor i stödgivningen. Avsikten med regleringen är alltså inte att frångå den ordning som gäller i Prop. 2020/21:139 dag. är det regeringens mening att den skönsmässiga bedömningen inte bör gå så långt att delegationen kan frångå de kriterier som följer av lag, utan samtliga kriterier som anges i lagen måste vara uppfyllda för att stöd ska kunna beviljas. Den nuvarande bestämmelsen är otydlig i det här avseendet eftersom den anger att stöd i första hand ska lämnas till verksamhet som uppfyller kriterierna. Regeringen föreslår därför en omformulering av den nuvarande bestämmelsen i 6 § så att det tydligt framgår att stöd får ges till en verksamhet som uppfyller kriterierna. På så sätt kan delegationen tillämpa kompletterande villkor, men inte frångå de kriterier som följer av lagen. Beslut om stöd bör inte vara överklagbara Förvaltningsrätten i befarar att det mycket stora utrymme för skönsmässiga bedömningar som finns minskar i och med den ökade regleringen av villkor för stöd. Förvaltningsrätten lyfter att och i sin praxis om vad som utgör en civil rättighet har lagt stor vikt vid om prövningen av ansökningar om olika former av statliga bidrag har grundats på tydligt fastställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid beslut om fördelning av medel. Förvaltningsrätten anser att även om kriterierna för stöd ur arvsfonden som sådana, t.ex. att verksamheten ska vara utvecklande för någon av fondens målgrupper, medför ett visst mått av skönsmässiga bedömningar så kommer det mycket stora utrymme för skönsmässiga bedömningar som finns att minska i och med den föreslagna lagregleringen. Förvaltningsrätten bedömer att utrymmet för en skönsmässig bedömning därför inte längre kommer att vara en omständighet som med samma styrka talar emot att det rör sig om en civil rättighet enligt artikel 6.1 i . Bedöms möjligheten att få stöd ur fonden vara en civil rättighet innebär det i sin tur en rätt till domstolsprövning av avslagsbeslut. Någon sådan möjlighet finns inte enligt den nu gällande lagen om Allmänna arvsfonden och förvaltningsrätten delar utredningens hållning att det inte heller är önskvärt att inordna stöd från arvsfonden i en sådan ordning. Förvaltningsrätten anser mot denna bakgrund att det kommer vara av stor betydelse hur en domstol vid ett eventuellt överklagande bedömer de övriga omständigheter som förs fram av utredningen, t.ex. att stöd ur arvsfonden utgör projektstöd och inte organisationsbidrag eller verksamhetsbidrag, som är den typ av stöd som varit föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning. Med hänsyn till att Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning är och fortsatt ska vara framåtsyftande och stimulera till utveckling innefattar bedömningen i sig en skönsmässighet. Det är alltså fråga om en vag och för en domstol svårkontrollerad bestämmelse från strikt juridiska utgångspunkter, oavsett om de ytterligare kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar kommer till uttryck i lag eller inte. Som förvaltningsrätten nämner är vidare utgångspunkten att stöd ur Allmänna arvsfonden även fortsättningsvis inte ska ges till en organisa- 2020/21:139 tions löpande verksamhet. För att markera detta och för att säkerställa att denna princip kommer att gälla föreslår regeringen att den kommer till klart uttryck i lag (se avsnitt 7.5). Utredningen för även fram den omständigheten att stöd endast tilldelas i mån av tillgång på medel som ett starkt argument för att det inte är fråga om en civil rättighet. Förvaltningsrätten instämmer i att dessa omständig- heter talar emot att det rör sig om en civil rättighet, men anser ändå att det föreligger en viss osäkerhet i frågan om ett överklagandeförbud gällande beslut om stöd kommer att upprätthållas vid en eventuell domstolsprocess. Allmänna arvsfonden är en egen förmögenhetsmassa och det kan inte göras större utbetalningar än vad som finns medel för i fonden. tillgången beror på omständigheter utanför Arvsfondsdelegationens Inflödet av medel sker främst genom dödsboavveckling och genom direktavkastning från Allmänna arvsfonden. på en relativt hög och stabil nivå, men detta kan ändras . benägenhet hos personer som saknar arvingar att i stället genom testa- mente eller på annat sätt aktivt förordna om sin kvarlåtenskap kan medföra en väsentlig minskning av inflödet av medel i fonden. Det är därför osäkert och svårt att förutse hur mycket medel som kommer att inflyta i fonden. Stöd ur fonden ges vidare till projekt- eller lokalstödsverksamhet utifrån en fastställd budget för varje enskilt projekt som i normalfallet sträcker sig , varför det krävs en buffert för att klara dessa åtaganden. Det centrala i att staten med stöd av lagen om Allmänna arvsfonden samlar in arv är att de ska delas ut för det bestämda ändamålet. i sig själv inte något annat syfte än att understödja ett jämnare flöde för utdelning eftersom inkommande arvsmedel varierar mellan åren. ande principer för hanteringen av fondens tillgångar har under en lång följd av år gett ett kraftigt ökat värde på tillgångarna. bara till begränsad del på tillskott av arvsmedel och till huvuddelen på värdeutvecklingen för aktier. är värdet på fonden mycket högt, men det kan komma att ändras . Mot bakgrund av ovanstående är det regeringens mening att tillgången på medel är osäker och begränsad. Tillgången på medel är be- roende av omfattningen av influtna arvsmedel och den ekonomiska utvecklingen i stort men även av behovet av medel för att främja verk- samhet för fondens målgrupper. Flera av de förslag som lämnas i denna proposition innebär därutöver att behovet av utdelningsbara medel kommer att öka, bl.a. förslaget om att utöka målgruppen för arvsfonden till att även omfatta äldre personer. Förslaget i avsnitt 6.2 om hur fondens medel ska hanteras innebär vidare att det är regeringen som ska besluta om omfattningen av de utdelningsbara medlen, vilket i sig kommer att innebära att de tillgängliga