prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. delar utredningens bedömning att tystnadsplikten inte bör ha företräde framför meddelarfriheten. Detta bör dock enligt förbundet framgå av lagen. Säkerhets- och försvarsföretagen anser att det behöver tydliggöras vad som kan anses utgöra ett behörigt röjande. Det framgår inte tydligt enligt organisationen hur uppgifter som omfattas av tystnadsplikten kan hanteras inom en koncern. Skälen för regeringens förslag och bedömning Tystnadsplikt ska gälla enligt den nya lagen Bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen gäller endast för myndigheter och vissa andra organ. I enskild verksamhet regleras tystnadsplikt, med vissa undantag, genom bestämmelser i andra föreskrifter än offentlighets- och sekretesslagen. När det allmänna begränsar yttrandefriheten i enskild verksamhet krävs att bestämmelserna meddelas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Det krävs också att förutsättningarna för begränsningar av fri- och rättigheter beaktas (2 kap. 21–23 §§ regeringsformen). Den tystnadsplikt som direktivet kräver för verksamhetsutövare inom den privata sektorn behöver därför regleras i lag och förutsättningarna för fri- och rättighetsbegränsningar behöver beaktas. Tystnadsplikten bör regleras i den nya lagen. Vem ska omfattas av tystnadsplikten? Det finns flera fördelar med att tystnadsplikten endast träffar den som hanterar ett uppföljningsärende. För det första kan den som bedriver verksamheten avgöra vilka personer som ska hantera rapporteringen och därmed säkerställa att dessa får lämplig information om vad tystnads- plikten innebär. För det andra skapas incitament att använda den interna rapporteringskanalen eftersom det endast är då skyddet för identiteten kan garanteras. Regeringen anser därför att tystnadsplikten bör avgränsas och endast gälla för den som hanterar ett uppföljningsärende enligt den nya lagen. Tystnadsplikten bör vidare inte endast gälla för personer som är anställda eller annars knutna till verksamheten. Den bör också gälla för personer som har anlitats för att för verksamhetens räkning ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter eller som arbetar för ett företag eller annan verksamhet som har i uppdrag att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter. Vilka uppgifter ska omfattas av tystnadsplikten? Av motsvarande skäl som anges i avsnitt 14.1-2 när det gäller sekretess i det allmännas verksamhet anser regeringen att uppgifter som gör att rapporterande personer och andra enskilda personer, både fysiska och juridiska personer, kan identifieras bör omfattas. Tystnadsplikten bör omfatta uppgifter i ett uppföljningsärende. Sådana uppgifter bör kunna vara sådana som ingår i rapportering oavsett om förutsättningarna för skydd är uppfyllda. Tystnadsplikten ska inte hindra behörigt röjande Det kommer att uppstå situationer när det är nödvändigt att uppgifter från ett uppföljningsärende, som har initierats genom intern rapportering, lämnas vidare från visselblåsarfunktionen till någon annan som kan agera på uppgifterna. Det kan röra sig om olika typer av överlämnande av uppgifter till andra delar av en verksamhet för åtgärder med anledning av de slutsatser som har framkommit vid uppföljningen av den rapporterande informationen. Uppgifter kan t.ex. behöva lämnas till verksamhetens personalfunktion i syfte att det ska kunna prövas om en person som har orsakat ett missförhållande ska skiljas från anställningen, omplaceras eller polisanmälas. Samtliga ovannämnda situationer bör anses vara behöriga röjanden av uppgifter. Motsvarande bör gälla när personer som är behöriga att hantera rapporter inom en intern visselblåsarfunktion lämnar uppgifter till andra behöriga personer. En sådan situation kan t.ex. föreligga när en person som har till arbetsuppgift att ta emot rapportering lämnar uppgifter till en person som har till uppgift att följa upp rapporteringen. Även röjande av information vid medvetet falsk rapportering som lämnas till en berörd person bör anses vara behörigt. Om den som skyddas av tystnadsplikten samtycker till att de skyddade uppgifterna lämnas ut, bör det anses vara ett behörigt röjande. En rapporterande person eller en berörd person bör även genom sin arbetstagarorganisation kunna lämna samtycke till att uppgifter om identiteten lämnas. Det innebär att om en arbetstagarorganisation i t.ex. en tvisteförhandling behöver få tillgång till identitetsuppgifter från ett uppföljningsärende bör det vara möjligt med stöd av ett lämnat samtycke. Ett röjande bör också anses vara behörigt om det har stöd i andra lagar eller förordningar, t.ex. om ett utlämnande sker enligt en författnings- reglerad uppgiftsskyldighet. Regeringen anser emellertid att det inte bör kunna anses vara frågan om ett behörigt röjande om det sker enligt en rapporteringsskyldighet som inte är författningsreglerad. Tystnadsplikten bör inte ha företräde framför meddelarfriheten Tystnadsplikten bör av samma skäl som anges när det gäller sekretessbestämmelserna inte ha företräde framför meddelarfriheten. Det bör således finnas en säkerhetsventil för den som träffas av tystnadsplikten att meddela uppgifter som omfattas av tystnadsplikten för offentlig- Prop. 2020/21:193 görande. Att meddelarfriheten har företräde framför tystnadsplikten behöver inte anges i lagen. Vilka sanktioner ska finnas vid åsidosättande av tystnadsplikten? Brott mot en lagstadgad tystnadsplikt bestraffas som utgångspunkt genom 20 kap. 3 § . I vissa fall görs dock undantag från straff- sanktionen. Enligt regeringens mening saknas skäl att för den nu föreslagna tystnadsplikten göra ett sådant undantag eftersom en straffsanktionerad tystnadsplikt kan antas leda till ett effektivare skydd för rapporterande och berörda personer och eftersom direktivet anger att det ska finnas sanktioner som är effektiva, proportionella och avskräckande när någon bryter mot skyldigheten att behandla rapporterande personers identitet konfidentiellt (artikel 23.1 d). Det ska upplysas om att offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet Tystnadsplikten föreslås gälla för verksamhetsutövare inom den privata sektorn med interna rapporteringskanaler och förfaranden. Det bör i anslutning till bestämmelsen om tystnadsplikt tas in en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen ska tillämpas i det allmännas verksamhet. 14.5Sanktioner vid åsidosättande av tystnadsplikt Regeringens bedömning: Det behövs inte någon särskild sanktion vid brott mot tystnadsplikt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska enligt artikel 23.1d föreskriva sanktioner tillämpliga på fysiska eller juridiska personer som bryter mot skyldigheten att behandla rapporterande personers identitet konfidentiellt. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I skäl 102 anges att straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa sanktioner är nödvändiga för att säkerställa att reglerna om skydd för visselblåsare är effektiva. Någon anvisning om vilka former av sanktioner som medlemsstaterna bör välja ges inte. Av 20 kap. 3 § följer att den som röjer en uppgift, som han är skyldig att hemlighålla enligt bl.a. lag ska dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst om gärningen inte på något annat sätt är belagd med straff. Den som begår gärningen av oaktsamhet ska i stället dömas till böter. I ringa fall ska dock något ansvar inte dömas ut. Det föreslås i avsnitt 14.1-2 och 14.4 att det ska införas sekretess- bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen samt en bestämmelse om tystnadsplikt i den föreslagna nya lagen. Det föreslås således att 2020/21:193 bestämmelserna ska införas i lag. Det innebär att bestäm- melse om brott mot tystnadsplikt kommer att kunna tillämpas när någon avslöjar en rapporterande persons identitet. bestämmelse om brott mot tystnadsplikt får anses vara effektiv, proportionell och avskräckande i den mening som avses i artikel 23.1 d i direktivet. Någon särskild sanktion vid brott mot tystnadsplikt behöver därför inte införas. 15.1Tillsyn över att verksamhetsutövare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden Regeringens förslag: Den eller de myndigheter som regeringen utser som tillsynsmyndighet ska se till att verksamhetsutövare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksam- hetsutövare. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. delar uppfattningen att någon form av offentlig kontroll bör finnas. TCO anser att offentligrättslig tillsyn är olämplig om arbetsmarknadens parter har ingått kollektivavtal om interna rapporteringskanaler och förfaranden. Enligt JO är det inte en självklar ordning att ombudsmannen ska stå under tillsyn av en myndighet som JO i sin tur har tillsyn över. Revisors- inspektionen konstaterar att för tillsynsmyndigheter som på grund av särskilda föreskrifter övertar tillsynsansvaret kan det uppstå en gräns- dragningsproblematik. Skälen för regeringens förslag Den föreslagna lagen innehåller både bestämmelser som är civilrättsliga och bestämmelser som är offentligrättsliga. Bestämmelserna om skydd mot hindrande åtgärder och repressalier är civilrättsliga. Bestämmelserna om skyldigheten för verksamhetsutövare att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden och bestämmelserna om skyldigheten för behöriga myndigheter att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden är däremot offentligrättsliga. En överträdelse av förbuden mot hindrande åtgärder och repressalier ska enligt förslaget kunna leda till skadeståndsansvar (avsnitt 8.4). En person som anser sig ha blivit hindrad vid sin rapportering eller utsatt för repressalier kommer därmed att ha möjlighet att väcka talan om skadestånd i domstol och få en rättslig prövning av saken (avsnitt 8.4). Risken för en skadeståndsprocess och skadeståndsskyldighet bedöms vara Prop. 2020/21:193 tillräckligt avskräckande för att säkerställa efterlevnaden av bestäm- Regeringen anser därför att det inte behövs några tillsynsinsatser när det gäller de civilrättsliga bestämmelserna i den föreslagna lagen. När det gäller de offentligrättsliga bestämmelserna är situationen en annan. Det föreslås ingen skadeståndsskyldighet för verksamhetsutövare som bryter mot skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Visselblåsardirektivet innehåller inte några bestämmelser om tillsyn. Enligt artikel 8 i direktivet ska dock medlemsstaterna säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar kanaler och förfaranden. I detta ligger inte bara ett krav på att det ska införas en inrättandeskyldighet. Det ställs även krav på någon form av åtgärder som säkerställer att de som omfattas av skyldigheten också uppfyller den. Tillsyn bör riktas mot verksamhetsutövare som omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden Den omständigheten att det finns interna rapporteringskanaler och förfaranden kan antas öka benägenheten att rapportera internt i första hand. Om sådana saknas ökar sannolikt extern rapportering. Det kommer därför att finnas incitament för en verksamhetsutövare att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Förekomsten av interna rapporteringskanaler och förfaranden kan emellertid antas allmänt bidra till att rapportering sker i större utsträckning, både internt och externt, eftersom det kan skicka signaler om att rapportering är något accepterat och önskvärt. Därför är tillsyn en viktig åtgärd för att säkerställa att lagen kommer att fylla sitt syfte. Interna rapporteringskanaler och förfaranden skyddar också berörda personer genom att information om dessa skyddas genom regler om sekretess och tystnadsplikt. Berörda personers intressen värnas därför också av att det säkerställs att verksamhetsutövare efterlever sina skyldigheter enligt den föreslagna lagen. En eller flera tillsynsmyndigheter bör därför få till uppgift att utöva tillsyn över att verksamhetsutövare följer lagens bestäm- melser om interna rapporteringskanaler och förfaranden. Enligt JO är det inte en självklar ordning att JO ska stå under tillsyn av en myndighet som ombudsmannen i sin tur har tillsyn över. Det nu aktuella förslaget innebär att en tillsynsmyndighet ska utöva tillsyn över verksamhetsutövares skyldighet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Utredningen föreslår att Arbets- miljöverket utses till tillsynsmyndighet. I betänkandet övervägs också om skulle kunna utses som tillsynsmyndighet. Det kan konstateras att båda dessa myndigheter utövar tillsyn inom sina respektive ansvarsområden över JO:s verksamhet. En parlamentarisk utredning fick i uppdrag att göra en översyn över JO (1191-2019/20). Uppdraget ska redovisas . I utredningsdirektiven anges att och Integritetsskydds- myndighetens tillsyn och sanktionsmöjligheter kan få direkta konsekvenser för JO:s förutsättningar att bedriva sin verksamhet på grund av kraven på ombudsmannens oberoende och självständighet. anges vidare att även om det inte har framkommit några grundläggande 2020/21:193 brister i gällande ordning bör en utredning analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det är påkallat med författningsändringar. Regeringen anser att det inte finns anledning att i detta lag- stiftningsarbete förekomma den parlamentariska utredningens slutsatser. Därför bör den nu aktuella tillsynen omfatta även JO i dess egenskap av verksamhetsutövare precis som annan tillsyn som utövas av Arbets- miljöverket och . Tillsynen ska vara systeminriktad Tillsynen bör enligt regeringens mening vara systeminriktad, dvs. inriktad på att säkerställa att det finns en ordning för rapportering och uppföljning som uppfyller den nya lagens krav. Tillsynen bör således inte vara inriktad på hanteringen av individuella ärenden. Närmare reglering om tillsynsansvar i förordning Regeringen får med stöd av den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om t.ex. statliga förvaltnings- myndigheters organisation och arbetsuppgifter. Som exempel på före- skrifter som kan meddelas genom förordning kan nämnas utseende av tillsynsmyndigheter. Det bör i lagen anges att den eller de myndigheter som regeringen utser som tillsynsmyndighet ska se till att verksamhetsutövare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden. Regeringen har för avsikt att införa närmare bestämmelser om tillsyns- myndighet och tillsynsansvar i förordning. Det behövs ingen tillsyn över de myndigheter som utses som behöriga myndigheter Skyldigheten att inrätta och utforma externa rapporteringskanaler och förfaranden i enlighet med den föreslagna lagen är en offentligrättslig förpliktelse. Skyldigheten föreslås gälla för de myndigheter som utses som behöriga myndigheter. Det saknas skäl att tro att de behöriga myndigheterna skulle låta bli att inrätta de kanaler och förfaranden som är förenade med uppdraget som behörig myndighet. Det finns därför inte anledning att föreskriva om någon särskild tillsyn när det gäller de behöriga myndigheternas uppgift att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Det behövs ingen offentligrättslig tillsyn när det finns kollektivavtal Regeringen föreslår i avsnitt 6.3 att det ska vara möjligt att under vissa förutsättningar göra avvikelser från bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden genom kollektivavtal. Om ett sådant kollektivavtal ingås innebär det att kollektivavtalets villkor gäller i stället för den föreslagna lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden. Förekomsten av kollektivavtal innebär att kollektiv- avtalsparterna får tillgång till effektiva sanktioner i form av skadestånds- skyldighet om kollektivavtalsvillkoren inte följs. Om avvikelser görs genom kollektivavtal bör tillsynsmyndigheten, Prop. 2020/21:193 vilket TCO förespråkar, inte längre utöva tillsyn över att arbetsgivare uppfyller den föreslagna lagens bestämmelser. I stället kommer den avtalsslutande arbetstagarorganisationen att kunna kontrollera om kollektivavtalets villkor följs. Det behövs inga bestämmelser för att uppnå en sådan ordning utan det kommer att gälla ändå med anledning av den föreslagna bestämmelsen om att avvikelser får göras genom kollektivavtal. En sektorsspecifik tillsynsmyndighet ska i vissa fall ha tillsynsansvaret Det finns regelverk som föreskriver en skyldighet för verksamheter inom vissa branscher att ha interna visselblåsarfunktioner, framför allt på finansmarknadens område. Som exempel kan nämnas att kreditinstitut ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporteringssystem för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för kreditinstitutets verksamhet, se 6 kap. 2 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. utövar tillsyn över att kreditinstitut bedriver sin rörelse i enlighet med den nämnda lagen (13 kap. 2 §). Det innebär att redan har tillsynsansvar i fråga om skyldigheten att ha ändamålsenliga rapporteringssystem. Som framgår av avsnitt 10.1 bör bestämmelserna om rapporterings- kanaler och förfaranden i den nya lagen komplettera de särskilda föreskrifter som finns i annan lag eller i en förordning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt. Det kommer t.ex. gälla de särskilda föreskrifter som finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse. En konsekvens av förslaget blir därför att för vissa aktörer kommer en visselblåsarfunktion att behöva uppfylla krav både i den föreslagna lagen och i särskilda föreskrifter. anser att för tillsynsmyndigheter som på grund av särskilda föreskrifter har tillsynsansvar kan det uppstå svårigheter att avgöra om brister i rapporteringssystem ska hänföras till den föreslagna lagen eller de särskilda föreskrifterna. Enligt regeringens uppfattning bör det som utgångspunkt, i syfte att undvika gränsdragningsproblem, vara den sektorsspecifika tillsyns- myndigheten som utövar tillsyn när skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden följer av annan lag eller förordning. På så sätt undviks de gränsdragningsproblem när det gäller tillsynen som pekar på. Regeringen avser att reglera närmare bestämmelser om tillsynsmyndighet och tillsynsansvar i förordning. Regeringens förslag: En verksamhetsutövare som är föremål för tillsyn ska vara skyldig att på begäran av en tillsynsmyndighet lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhets- 2020/21:193 Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt på förslaget. Skälen för regeringens förslag En tillsynsmyndighet ska ha rätt till upplysningar och handlingar En central del i en tillsynsmyndighets uppgift är att undersöka de faktiska förhållandena i en verksamhet i syfte att kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med de regler som gäller för verksamheten. För att en tillsynsmyndighet ska kunna genomföra sin tillsyn krävs att myndigheten får tillgång till information om det som är föremål för tillsynen. En uppgiftsskyldighet har därför stor betydelse för tillsyns- myndigheters förutsättningar att utöva effektiv tillsyn. Den kan också ha betydelse som påtryckningsmedel. I de situationer som kan bli aktuella enligt den föreslagna lagen kommer tillsynsmyndighetens kontroll att vara inriktad på om en verksamhets- utövare omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden, om verksamhetsutövaren har inrättat sådana samt om kanalerna uppfyller de krav på utformning som ställs i den föreslagna lagen. För att kunna ta ställning till de nu nämnda frågorna kommer tillsyns- myndigheten i första hand att behöva få upplysningar från verksamhets- utövaren. Som framgår av avsnitt 10.5 föreslås att en verksamhetsutövare ska vara skyldig att skriftligen dokumentera sina interna rapporterings- kanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Det kan förutsättas att det är den handling som tillsynsmyndigheten först begär att få ta del av. Det kan finnas även andra handlingar som kan vara av värde vid tillsynen. Den skriftliga dokumentationen kan också behöva kompletteras och förtydligas. Vilka upplysningar och handlingar som ska lämnas ut eller tillhandahållas kan dock komma att variera beroende på vilken inriktning tillsynen har i det enskilda fallet. Det bör därför inte i lagtext närmare preciseras vad upplysningsskyldigheten ska omfatta. Det bör mot denna bakgrund införas en skyldighet att efter begäran från tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsyn enligt den föreslagna lagen. Vid bedömningen i det enskilda fallet av vilka upplysningar och hand- lingar som ska lämnas ut eller tillhandahållas kommer även proportionalitetsprincipen i 5 § förvaltningslagen att behöva beaktas. Utöver att åtgärderna inte får göras mer långtgående än vad som behövs för tillsynen i ärendet krävs det att det som tillsynsmyndigheten vill uppnå med att få tillgång till visst utredningsmaterial står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som berörs av åtgärden. Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet ska få besluta de förelägganden som behövs för att verksamhetsutövaren ska fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller för att verksamhetsutövaren ska fullgöra de krav som ställs på de interna rapporteringskanalerna och förfarandena för rapportering och uppföljning. beslut om föreläggande ska få förenas med Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att rikta ett vitesföreläggande även mot staten. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhetsutövare. anser att frågan om möjligheterna att ingripa kan skilja sig åt beroende på Skälen för regeringens förslag Vid tillämpning av den föreslagna lagen finns det flera situationer där det kan vara lämpligt med förelägganden gentemot en verksamhetsutövare. Det kan vara fallet då en verksamhetsutövare över huvud taget inte har inrättat några interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Det kan även gälla en situation då en verksamhetsutövare visserligen har inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden i huvudsak i enlighet med den föreslagna lagen, men kanalerna inte fullt ut uppfyller lagens krav. Det kan också vara fråga om en situation då det enligt den skriftliga dokumentationen framstår som om verksamhetsutövaren har inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden i enlighet med den föreslagna lagens krav, men där den skriftiga dokumentationen inte återspeglar verkliga förhållanden eftersom det finns brister i efterlevnaden. Det behöver därför införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om de förelägganden som behövs för att verksamhetsutövaren ska uppfylla sin skyldighet att ha kanaler som uppfyller de krav som ställs i den föreslagna lagen. Behov av någon annan tillsynsåtgärd än beslut om föreläggande bedöms inte finnas. ska kunna förena förelägganden med vite Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten, Vite innebär ett hot om att betalningsskyldighet kan uppstå om den som föreläggandet riktas mot inte följer detta. förena ett föreläggande med hot om vite erbjuds tillsynsmyndigheten ett