prop · H80386 · 2021-02-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:86 och underhåll av järnvägar Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten och underhåll av järnvägar – omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Systematiska faktorer som samvarierar med Kunskap om anläggningen och uppföljning av arbete för att minimera Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av underhåll av järnvägar...................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning har granskat upphandling av basunderhållskontrakt för drift och underhåll av järnvägar. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten och underhåll av järnvägar – omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17), se bilagan. Granskningen har som utgångspunkt att undersöka om säkerställer att staten får så mycket järnvägsunderhåll som möjligt för tillgängliga resurser. redovisar slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . överlämnade rapporten till regeringen . anger att granskningens resultat indikerar att upphandlingen av järnvägsunderhåll inte fungerar så effektivt som den borde och att staten i förlängningen skulle kunna få mer underhåll för de spenderade resurserna. konstaterar också att kostnadsökningarna är större jämfört med samtliga entreprenader och även jämfört med motsvarande kontrakt för vägunderhåll. Det finns enligt systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan exempelvis olika regioner, olika entreprenörer och olika sätt att utforma kontrakten. anser att kunskap om anläggningen och verkets uppföljning av genomfört arbete kan förbättras. Vidare anser att även kan utforma basunderhållskontrakten på ett bättre sätt, men för att det ska vara möjligt krävs först att förmågan att uppskatta underhållsbehovet framåt i tiden utvecklas. Av 31 studerade kontrakt för basunderhåll av järnvägar som löpte anger att 28 hade en högre slutkostnad jämfört med anbudssumman. noterar att den genomsnittliga kostnadsökningen var även om trenden går mot lägre kostnadsavvikelser i slutet av den studerade perioden. Vidare konstaterar att drygt hälften av de kontrakt som ingår i analysen har upphandlats av , i övriga fall genomfördes själva upphandlingen av . beskriver att kontrakten omfattar drift och underhåll samt vinterunderhåll där kostnadskategorin drift och underhåll utgör i genomsnitt av den totala kontraktskostnaden. 2020/21:86 konstaterar att kostnadsavvikelserna för drift och underhåll var i genomsnitt och att kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll var i genomsnitt . anger att kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll har betydligt större spridning jämfört med drift och underhåll. Den stora spridningen kan enligt förklaras med att olika vintermodeller tillämpas i kontrakten för att reglera ersättningen till entreprenörerna. Den höga genomsnittliga avvikelsen skulle som ser det kunna förklaras med vinterperiodens oförutsägbara och kostnadsdrivande egenskaper. 2.2Systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser har undersökt om det finns systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser inom basunderhållskontrakten. anger att undersökningen grundar sig på regressionsmetoder där kostnadsavvikelser förklarades med hjälp av uppgifter om kontraktet, kontraktområdets egenskaper och väderutfall. Enligt förekommer det ett antal statistiskt signifikanta faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser när det gäller drift och underhåll utifrån de modeller och det urval som använts. anger att kostnadsavvikelserna är mindre för kontrakt som upphandlats efter det att bildades jämfört med kontrakt som upphandlades under tid. Det kan enligt bero på förändringar i myndighetens arbetssätt efter ombildningen, men även andra faktorer som inte har undersökts i analysen kan enligt ha påverkan. konstaterar att kontrakt där samma projektledare först medverkade vid framtagning av förfrågningsunderlag och sedan projektledde kontraktet är förenade mindre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som hade flera olika projektledare under kontraktets olika skeden. Vidare konstaterar att kontrakt som upphandlas som totalentreprenad har lägre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som upphandlats som utförandeentreprenader. Enligt förklaras detta med att större delar av kontraktet i totalentreprenader upphandlas till fast pris, men noterar att även om totalentreprenader leder till lägre kostnadsavvikelser innebär inte det att det per automatik också leder till högre kostnadseffektivitet. konstaterar också att jämfört med det första kontraktsåret ökar kostnadsavvikelserna under de efterföljande kontraktsåren. Detta beror enligt sannolikt på att mängdförändringar och tilläggsbeställningar uppkommer senare . Vidare konstaterar att kontrakt som förlängdes i en särskild överenskommelse, det vill säga förlängning som inte avsågs i det ursprungliga kontraktet som en option, har större kostnadsavvikelse jämfört med kontrakt med ordinarie kontraktstid och eventuellt utlöst optionstid. Enligt är det också stor skillnad mellan olika entreprenörer när det gäller vilken kostnadsavvikelse Även kontraktsområdets egenskaper har påverkan på Skr. 2020/21:86 kostnadsavvikelsen enligt , som konstaterar att till exempel ett större kontraktsområde medför att kostnadsavvikelserna är lägre. anger att det även förekommer systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll. Enligt visade sig flera faktorer ha liknande förhållanden med kostnadsavvikelser som de hade i drift- och underhållsmodellen, som det även noterades annorlunda förhållanden för vissa av dem. konstaterar att kontrakt där samma projektledare först medverkade vid framtagning av förfrågningsunderlag och sedan projektledde kontraktet är förenade mindre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som hade flera olika projektledare under kontraktets olika skeden. Vidare anger att det liksom för kostnadskategorin drift och underhåll finns skillnader mellan olika entreprenörer för vinterunderhåll när det gäller vilka kostnadsavvikelser som uppstår. observerar en skillnad i kostnadsavvikelse när en entreprenör har ansvarat för samma kontraktsområde två perioder i följd. Enligt kan en möjlig förklaring vara att det finns ett stort utrymme för att tillämpa olika prissättningsstrategier i båda kostnadskategorierna, men att kontraktets vinterunderhållsdel kan vara mer utsatt för strategisk prissättning än kontraktets drift- och underhållsdel. Vidare konstaterar att jämfört med region har övriga regioner, förutom region /, större kostnadsavvikelser och att detta kan tyda på att regionerna tillämpar olika arbetssätt vid förvaltning av vinterunderhållet. 2.3Kunskap om anläggningen och uppföljning av genomfört arbete anser att för att minimera kostnadsökningar under kontraktets gång behöver kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet för upphandling. De system som använder för att ge en fullständig och aggregerad bild av tillståndet i anläggningen, inklusive historiska tillstånd och tänkbara framtida tillstånd, har enligt brister. Vidare anser att resultat av besiktningar inte används till att prognostisera nedbrytningstakten och analysera det framtida underhållsbehovet. anger att det saknas systematisk inrapportering av vad köpt inom ett kontrakt så att köpta mängder kan kopplas till uppgifter om kostnader i ekonomisystemet för enskilda typer av underhållsåtgärder. Bristen medför enligt två konsekvenser, dels finns risk för att information saknas för att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag, dels blir det svårt att analysera tidigare genomfört arbete inklusive tilläggsbeställningar på aggregerad nivå för att utveckla verksamheten. anger att har som övergripande strategi att i möjligaste mån ge entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar i syfte att främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. konstaterar att basunderhåll för järnväg har egenskaper som gör detta svårt att realisera och i stället riskerar att leda till fördyringar inom kontrakten. Det har enligt funnits problem med att funktionskrav inte har definierats tillräckligt tydligt för att kunna följas upp effektivt och att oreglerbara mängder inte har varit tillräckligt kalkylerbara, vilket leder till tvister med entreprenören och kontrakt som ökar i kostnad. Entreprenadform och ersättningsform väljs enligt med stöd av affärsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter och utifrån de ansvarigas kunskap om anläggningen där underhåll ska handlas upp. anger att har strävat efter att uppnå vad myndigheten anser vara en balanserad riskfördelning mellan beställare och leverantör och att få större möjlighet att styra underhållet när nya behov uppstår . konstaterar att som en följd av detta har utförandeentreprenader och reglerbara mängder ökat i omfattning. Enligt medför detta andra risker, till exempel minskade drivkrafter för effektivisering och risk för överproduktion, vilket driver upp kostnaden för kontrakten. Vidare ser indikationer på att vissa entreprenörer använder sig av strategier i sin prissättning av anbuden för att maximera sin ersättning i förhållande till mängden utfört arbete. anger att ekonomiska uppföljning inte gör det möjligt att besvara frågan om exakt hur vanligt förekommande sådan så kallad obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. 2.5Trafikverkets arbete för att minimera kostnadsavvikelser har undersökt om arbetar tillräckligt effektivt för att minimera kostnadsavvikelser. konstaterar att granskningen visar att det finns utrymme för förbättringar när det gäller kunskapen om anläggningen och uppföljningen av utfört arbete. menar att kan även utformningen av basunderhållskontrakten ändras för att minska risken för kostnadsavvikelser, men för det krävs först att förmågan att uppskatta underhållsbehovet framåt i tiden blir bättre. anser att behöver arbeta mer effektivt för att minimera kostnadsavvikelserna. rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar. rekommenderar att inrättar ett it-system för anläggningsuppgifter som möjliggör en mer komplett informationsinsamling om anläggningens tillstånd, vilken kan användas för att förutsäga anläggningens framtida tillstånd. Vidare rekommenderar att ta fram en rutin för systematisk inrapportering av köpta mängder och kostnader inom ett kontrakt. Enligt ska detta möjliggöra att köpta underhållsåtgärder i såväl reglerbara som oreglerbara mängder, och kostnaderna för dessa, kan följas upp på detaljnivå. Syftet är enligt att åtgärderna ska kunna sökas ut i ekonomisystemet och framställas i enlighet med mängdförteckningens struktur så att får bättre möjligheter att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt kontrakt ska upphandlas. Slutligen rekommenderar att förbättra analysarbetet i syfte att bättre kunna identifiera det framtida underhållsbehovet och planera underhållsåtgärderna. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser. Regeringen anser att det är viktigt att har rätt förutsättningar för att kunna bedriva ett effektivt järnvägsunderhåll. Regeringen instämmer dessutom i iakttagelser att en grundförutsättning för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet för upphandling är att det finns systemstöd som kan ge en fullständig och aggregerad bild av tillståndet i anläggningen. anger även att det saknas systematisk inrapportering av vad köpt inom ett kontrakt så att köpta mängder kan kopplas till uppgifter om kostnader i ekonomisystemet för enskilda typer av underhållsåtgärder. Regeringen instämmer i att det är en viktig förutsättning för att kunna genomföra tillräckliga analyser och erfarenhetsbaserade utvärderingar för att förbättra kontraktens utformning och därmed minska risken för kostnadsökningar. Regeringen instämmer vidare i iakttagelser att kontraktens utformning har betydelse för att skapa förutsättningar för en effektiv verksamhet och att i möjligaste mån ge entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar i syfte att främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. konstaterar indikationer på att vissa entreprenörer använder sig av strategier i sin prissättning av anbuden för att maximera sin ersättning i förhållande till mängden utfört arbete. Regeringen anser att det är viktigt att verkar för att begränsa dessa möjligheter och att den 2020/21:86 ekonomiska uppföljningen förbättras och gör det möjligt att analysera hur vanligt förekommande sådan så kallad obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar. Regeringen anser att behöver vidta åtgärder för att begränsa spekulativa anbudspriser och motverka de negativa effekter som det kan medföra. Regeringen uppdrog därför åt att utreda vad som möjliggör att obalanserad budgivning förekommer, hur stor omfattningen av detta är samt att redogöra för hur kostnadsökningar i samband med genomförande av baskontrakt kan motverkas. Uppdraget innefattar att upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning samt motverka kostnadsöverskridanden i verksamheten. Uppdraget ska redovisas . Regeringen anser att behöver utveckla sina systemstöd och hur de används för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet. Även kontraktens utformning och att de utformas så att drivkrafter skapas för innovation är avgörande för att uppnå en god effektivitet i verksamhet. Regeringen kommer att fortsätta att följa arbete. Regeringen bedömer att sedan järnvägsunderhållet omreglerades och utsattes för full konkurrens så har marknaden för basunderhåll delvis inte utvecklats i en riktning som är långsiktigt hållbar. Mot denna bakgrund anser regeringen att åtgärder behöver vidtas när det gäller järnvägsunderhållets organisering i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande och stärkt statligt ansvar för utförande av underhåll. Regeringen tillsatte därför en särskild utredare med uppdrag att utreda hur ett överförande av verksamhet som avser järnvägsunderhåll, i form av basunderhåll, från till skulle kunna genomföras (dir. 2018:24). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredaren i vilka utredarens uppdrag utvidgades så att analysen avsåg allt basunderhåll, inte endast de kontrakt som bedrev för räkning (dir. 2019:47). Enligt tilläggsdirektiven ingick det i uppdraget bl.a. att analysera behovet av långsiktiga marknadsförutsättningar avseende basunderhåll för aktörer verksamma på marknaden och föreslå eventuella förändringar i syfte att främja konkurrens och aktörers vilja att etablera sig på marknaden och investera i verksamheten. Utredaren skulle vidare enligt tilläggsdirektiven analysera om och i så fall hur en överföring kan ske och om så är fallet, beskriva vilka funktioner, till vilken volym och var det är geografiskt ändamålsenligt att bedriver basunderhåll i egen regi. utredaren överlämnade betänkandet Framtidens Skr. 2020/21:86 järnvägsunderhåll (SOU 2020:18). I betänkandet presenterar utredaren ett flertal olika förslag med syfte att bidra till en mer robust och tillgänglig järnväg, att kan utveckla och stärka sin kontroll av järnvägsunderhållet samt att bidra till ett modernt, mer effektivt järnvägsunderhåll för framtidens krav. Betänkandet har remitterats till en bred krets av berörda aktörer och fortsatt beredning pågår inom . Regeringen avser att återkomma i frågan. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Drift och underhåll av järnvägar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-567-1 rir 2020:17 omslagets originalfoto: hasse tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 9 - 2 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 1 5 1 R I R 2 0 2 0 : 1 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Drift och underhåll av järnvägar har granskat upphandling av basunderhållskontrakt för drift och underhåll av järnvägar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statistisk analys av kostnadsavvikelser Systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser Kunskap om anläggningen och uppföljning av genomfört arbete Processen inför en upphandling Uppföljning av genomförda åtgärder Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R har granskat om säkerställer att staten får så mycket järnvägsunderhåll som möjligt för tillgängliga resurser. För att kunna svara på detta har granskat om: •kostnadsavvikelserna mellan anbudspriser och slutkostnader är stora •det finns systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelserna •Trafikverket arbetar effektivt för att minimera kostnadsavvikelser. Granskningens resultat indikerar att upphandlingen av järnvägsunderhåll inte fungerar så effektivt som den borde och att staten i förlängningen skulle kunna få mer underhåll för de spenderade resurserna. Kostnadsökningarna är större jämfört med samtliga entreprenader och även jämfört med motsvarande kontrakt för vägunderhåll. Det finns systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan exempelvis olika regioner, olika entreprenörer och olika sätt att utforma kontrakten. kunskap om anläggningen och deras uppföljning av genomfört arbete kan förbättras. kan även utforma basunderhållskontrakt på ett bättre sätt, men för att det ska vara möjligt krävs först att förmågan att uppskatta underhållsbehov framåt i tiden utvecklas. Av 31 studerade kontrakt för basunderhåll av järnvägar som löpte hade 28 en högre slutkostnad jämfört med anbudssumman. Den genomsnittliga kostnadsökningen var även om trenden går mot lägre kostnadsavvikelser i slutet av den studerade perioden. Kostnadsavvikelserna är betydligt större än när det gäller entreprenader totalt sett. För dem var ökningen för kontrakt som avslutades för kontrakt som avslutades . Kostnadsavvikelserna är även större än motsvarande kontrakt för underhåll av vägar som granskade 2019, då var ökningen . Vinterunderhåll utgör ungefär en tiondel av kontrakten. För denna del var den genomsnittliga kostnadsökningen större, 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelserna Det finns ett antal systematiska faktorer som samvarierar med storleken på kostnadsavvikelserna. Vissa av faktorerna är utanför rådighet, medan andra kan påverkas av . Kontraktsområdets egenskaper och väder är exempel på faktorer som inte kan påverka. Men myndigheten behöver kunna hantera dem så effektivt som möjligt vid framtagande av förfrågningsunderlag och utformning av kontrakt. Det finns även faktorer som kan påverka. Kostnadsavvikelserna är mindre för drift och underhåll, exklusive vinterunderhåll, när upphandlar entreprenaden som totalentreprenad. Även valet av ersättningsmodell för vinterunderhållet samvarierar med kostnadsavvikelserna. Kostnadsavvikelserna är mindre när samma projektledare ansvarar för upphandling och genomförande av hela kontraktet. Det finns regionala skillnader i kostnadsavvikelser vilket tyder på att underhållsdistrikt har kommit olika långt i arbetet med att utveckla verksamheten för att åtgärda brister i effektivitet. Det förekommer också skillnader i kostnadsavvikelse mellan vissa entreprenörer. Dessutom är kostnadsavvikelsen större när samma entreprenör ansvarar för ett kontraktsområde under två kontraktsperioder i rad. Det kan indikera att det finns så kallad obalanserad budgivning med syfte att maximera ersättningen i förhållande till mängden utfört arbete. Detta tyder på att det finns ett stort utrymme för att tillämpa olika prissättningsstrategier för entreprenörerna, i synnerhet i kontraktets vinterunderhållsdel. Kunskapen om anläggningen och uppföljningen av genomförda åtgärder behöver förbättras De it-system som använder uppfyller inte de krav som kan ställas på ett effektivt anläggningsregister. Det saknas ett system som kan ge en aggregerad bild av tillståndet i anläggningen, inklusive historiska tillstånd och tänkbara framtida tillstånd. Resultatet av besiktningar används inte till att prognostisera nedbrytningstakten och analysera det framtida underhållsbehovet. Det saknas även systematisk inrapportering av vad köpt inom ett kontrakt, så att köpta mängder kan kopplas ihop med kostnaderna på en tillräckligt detaljerad nivå. Det förekommer felkontering av kostnader i olika utsträckning i samtliga underhållsdistrikt och kontrakt. Utan tillräcklig kunskap om anläggningen och verktyg för ändamålsenlig analys blir kraven större på ansvariga för enskilda kontrakt. På grund av svårigheten att beskriva entreprenörens åtagande tydligt och träffsäkert är det heller inte alltid möjligt att utforma kontrakten på det sätt som i normala fall minimerar risken för kostnadsökningar och ger bäst förutsättningar för ett långsiktigt effektivt underhåll. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R Mot denna bakgrund lämnar följande rekommendationer: •Ge i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar. •Inrätta ett it-system för anläggningsuppgifter som möjliggör en mer komplett informationsinsamling om anläggningens tillstånd, vilken kan användas för att förutsäga anläggningens framtida tillstånd. •Ta fram en rutin för systematisk inrapportering av köpta mängder och deras kostnader inom ett kontrakt. Detta ska möjliggöra att köpta underhållsåtgärder i såväl reglerbara som oreglerbara mängder, och kostnaderna för dessa, kan följas upp på detaljnivå. Syftet är att åtgärderna ska kunna sökas ut i ekonomisystemet och framställas i enlighet med mängdförteckningens struktur, så att får bättre möjligheter att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt kontrakt ska upphandlas.