prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för en planlägg- ning (se förslagen i avsnitt 6.3 och 6.4). Ändringen att det vid planläggning ska finnas det planeringsunderlag som behövs syftar till att kodifiera den praxis som redan finns i dessa avseenden. Avsikten är alltså inte att utöka Förslaget att i lagen förtydliga behovet av planeringsunderlag medför, som utredningen påpekar, att det kan diskuteras om rekvisitet ”som har betydelse” skulle kunna utelämnas från kravet att kommunen under sam- 2020/21:131 rådet ska redovisa det planeringsunderlag som har betydelse (5 kap. 13 § första stycket PBL). Det planeringsunderlag som kommunen eller i samband med en begäran om planbesked har bedömt att det kan finnas behov av, skulle emellertid i vissa fall kunna sakna betydelse när kommunen under planprocessen ska samråda om det framtagna planförslaget. I likhet med utredningen anser regeringen därför att rekvisitet bör behållas. Termerna underlag och planeringsunderlag används i 5 kap. 11 e och 21 §§ . Förslaget om att det planeringsunderlag som behövs ska finnas, medför därför att 5 kap. 11 e och 21 §§ bör följdändras. De ändringarna medför i sin tur att även 5 kap. 32 § bör följdändras. Behovet av planeringsunderlag finns även när områdesbestämmelser tas fram. Det innebär att även 5 kap. 39 § bör följdändras med anledning av de ändringar som föreslås. har föreslagit att kommunens skyldigheter att även beakta vissa andra planeringsunderlag bör förtydligas i . Förslaget kan dock inte beaktas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Planintressentens möjligheter att bidra med planeringsunderlag bör förtydligas i Planeringsunderlag är en sammanfattande benämning på utredningar, inventeringar och sammanställningar som sinsemellan kan ta sig olika uttryck. Det kan handla om regionala eller nationella sammanställningar av olika aspekter, t.ex. inventeringar av vissa arter eller naturtyper, fornlämningar, jordbruksmark eller karteringar som visar markföroreningar, grundvattenförekomster eller nationalparker. Andra exempel är statistik som visar pendlingsmönster, vattenstånd, fordonsrörelser eller hushållssammansättning. Flera olika planeringsunderlag finns samlade på webbplatsen . Planeringsunderlag kan även vara platsspecifika. Det kan exempelvis handla om hur berggrunden ser ut på platsen, vilket buller en verksamhet ger upphov till i närområdet eller möjligheten att ta emot dagvatten i det kommunala va-nätet. Ofta behöver det platsspecifika underlaget tas fram särskilt för en viss planläggning, men uppgifterna kan även ha tagits fram tidigare, t.ex. vid en tidigare planläggning eller vid tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet. Att ta fram planeringsunderlag görs alltså inte bara av kommunen utan av många myndigheter. När kommunen utreder planeringsförutsättningarna på platsen behöver den alltså kartlägga både vilka uppgifter som finns tillgängliga i befintliga planeringsunderlag och vilka uppgifter som saknas och som därmed behöver tillföras genom nya underlag. Det är i praktiken vanligt att även enskilda tar fram planeringsunderlag, framför allt när det handlar om att utreda de platsspecifika förutsättningarna. Underlaget kan tas fram av planintressenten eller av dennes konsulter. Det kan även handla om t.ex. miljöorganisationer, hembygdsföreningar och vattenvårdsförbund. Risken för intressekonflikter när underlaget tas fram av en konsult som är kopplad till planintressenten finns, som kommun pekar på, således . Utredningen och delar av remissutfallet ger en bild av att det finns Prop. 2020/21:131 kommuner som ogärna eller inte alls låter planintressenten bidra i arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Det innebär att planprocessen i vissa fall blir längre än vad den hade kunnat vara, om planintressenten hade getts bättre förutsättningar att delta i arbetet. Orsakerna till att en kommun föredrar att själv ta fram planeringsunderlaget skiljer sig förmodligen åt, men det kan i vart fall inte uteslutas att det kan finnas en osäkerhet kring de legala förutsättningarna för att överlåta denna uppgift på planintressenten. Att en enskild intressent tillhandahåller beslutsunderlag, vars innehåll sedan prövas av beslutsmyndigheten, förekommer på flera rättsområden. Exempelvis ska en ansökan om bygglov eller förhandsbesked innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen (se 9 kap. 21 § PBL). Även om detaljplaneläggningen i vissa avseenden skiljer sig från bygglovsprövningen, exempelvis när det gäller vem som initierar ärendet, finns det inte skäl att ifrågasätta utredningens förslag på den grunden att det skulle vara olämpligt att planintressenten tillhandahåller det underlag som behövs för prövningen. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det bör framgå av att planeringsunderlag får tas fram av såväl kommunen som av någon annan. Med någon annan avses såväl planintressenten som andra aktörer, t.ex. , regionen och statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter i övrigt. Genom en sådan kodifiering av vad som gäller tydliggörs direkt i lag att det inte finns något hinder för annan än kommunen att ta fram planeringsunderlag. Enligt regeringens uppfattning kan avsaknaden av ett tydligt lagstöd vara ett av skälen till att det finns kommuner som är tveksamma till att låta planintressenten ta fram planeringsunderlag. Ett sådant förtydligande ligger även väl i linje med att kommunen bör kunna låta planintressenten inhämta ett yttrande från , liksom att kommunen i planbeskedet bör vara skyldig att ange vilket planeringsunderlag som kan behövas. Regeringen anser att förtydligandet bör gälla ”underlag”, snarare än ”planeringsunderlag”. Därigenom synliggörs att det även är möjligt för andra än kommunen att bistå med grundkartor och fastighetsförteckningen. I detta sammanhang bör det igen understrykas att förslaget inte innebär någon förändring när det gäller kommunens ansvar att se till att underlaget medger en korrekt och tillförlitlig bild av planeringsförutsättningarna (se avsnitt 6.3). I de fall underlag tas fram av planintressenten eller någon annan, ankommer det därför på kommunen att säkerställa kvaliteten på detta. Kommunen har alltså inte någon skyldighet att godta underlag som tagits fram av någon annan aktör. Kommunen bör vägleda planintressenten i dennes arbete med att ta fram planeringsunderlag Förslaget att det uttryckligen ska framgå av att underlag får tas fram av annan än kommunen – och förslaget att kommunen i planbeskedet ska redovisa vilket underlag som kan behövas (avsnitt 6.3) – innebär att kommunen kommer att behöva vägleda, projektleda och sam- verka med planintressenten så att det underlag som tas fram är korrekt och 2020/21:131 av hög kvalitet. I likhet med anser regeringen att det är viktigt att kommunen tar ställning till vilka utredningar som behöver göras samt vilken omfattning och kvalitetsnivå som dessa behöver ha. Som framhåller kan förslaget leda till att kommunens arbete med planeringsunderlag i viss mån kan få en annan karaktär. Om en planintressent tar fram visst underlag på egen hand, kan kommunen behöva lägga ytterligare tid och resurser på att granska detta underlag jämfört med vad som gäller när kommunen själv tar fram underlaget. Denna uppgift kan vara komplex och omfattande, både när det gäller den tid som dessa bedömningar tar i anspråk och de kostnader som arbetet medför. Det finns dock inget som hindrar att kommunen även tar betalt för sådant arbete, antingen i form av en planavgift eller inom ramen för ett exploateringsavtal. Regeringen bedömer att ett proaktivt vägledningsarbete bör leda till att kommunens arbete med att granska och kvalitetssäkra underlaget inte behöver bli så omfattande. Motsatsvis kan arbetet bli betungande om kommunen inte vägleder planintressenten om vilka insatser som behövs eller agerar först när brister har uppstått. Även om det är önskvärt att kommunen kan vägleda planintressenten i dennes arbete med att ta fram planeringsunderlag, kan det inte krävas att kommunen tilldelar en handläggare för att vägleda planintressenten på det sätt som kommun anför. I likhet med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser regeringen att planintressenten eller dennes konsulter kan ta fram det beslutsunderlag som handlar om olika riskfrågor. Däremot är det enligt regeringen en självklar del av kommunens uppgift som planmyndighet att ansvara för riskvärderingen och bedömningen av om risken kan accepteras. anser att förslaget att en planintressent ska kunna ta fram olika utredningar medför ett ökat behov av kommunala riktlinjer gällande vilka kvalitetskrav som ställs vid upprättandet av olika utredningar. Som anges i avsnitt 6.3 avser regeringen att ta initiativ till att det tas fram en vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, naturvärdesinventeringar och utredningar om vatten och avlopp. En sådan nationell vägledning bör leda till att kommunen inte behöver ta fram en egen vägledning eller egna kommunala riktlinjer. Bestämmelsen finns i 5 kap. 8 § . Vidare medför förslaget följdändringar i 5 kap. 11 e, 21, 32 och 39 §§ samma lag. 6.6Medverkan av enskilda ska redovisas i planbeskrivningen Regeringens förslag: Av planbeskrivningen ska det framgå om grundkartor, fastighetsförteckning eller planeringsunderlag har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska det framgå av planbeskrivningen om och i så fall vilket planeringsunderlag som tagits fram av en viss enskild. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända, däribland Byggherrarna, , , , i , (numera Allmännytta), kommun, (miljö- och hälsoskyddsnämnden), kommun, Arkitekter, (numera Byggföretagen), Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner), , kommun, (mark- och miljödomstolen) och . är negativt till förslaget och anser att det inte bör genomföras. Som skäl för detta anför verket bl.a. att den ordning som utredningen föreslår kan tolkas som att kommunen tar avstånd från underlag, trots att kommunen är den instans som ska stå för dem. anser vidare att det är tillräckligt att en sammanställning av de planeringsunderlag som legat till grund för en detaljplan redovisas i planbeskrivningen, vilket föreslås i föreskrifter och allmänna råd om detaljplan med planbeskrivning. Även (mark- och miljödomstolen) är kritisk till förslaget och anser att det kan medföra tillämpningssvårigheter. Tingsrätten framhåller att det alltid är bra med transparens, men att kommunen även utan den föreslagna bestämmelsen ansvarar för att uppgifterna i planbeskrivningen är sakliga och korrekta. Tingsrätten befarar att förslaget öppnar upp för att fler planer angrips rättsligt och att dessa kan komma att upphävas för att det inte på ett korrekt sätt i planbeskrivningen redovisats vem som har tagit fram planeringsunderlaget. Enligt tingsrätten är det inte heller självklart att det går att dra en skarp linje mellan vilket planeringsunderlag som har tagits fram av kommunen respektive av en viss enskild. anser att kravet bör avse en redovisning av allt planeringsunderlag som någon annan än kommunen tar fram. Skälen för regeringens förslag Det ska framgå av planbeskrivningen om något enskild har tagit fram underlag De förslag som lämnas i föregående avsnitt syftar till att både förtydliga och utveckla planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen. Det handlar om att kommunen redan i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan behövas, att planintressenten i vissa fall ska kunna begära ett yttrande från och att det ska bli tydligare att även andra aktörer än kommunen får ta fram planeringsunderlag (se avsnitt 6.3– 6.5). Regeringen anser att det bör vara transparent för dem som berörs av en detaljplan om underlaget har tagits fram av någon som kan sägas ha ett intresse i saken. Enligt regeringens uppfattning bör planintressentens förtydligade och utvecklade möjligheter att medverka i planläggningen kopplas till en skyldighet för kommunen att i planbeskrivningen redovisa om underlag har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det. Det kan gälla t.ex. undersökningar, utred- 2020/21:131 ningar, inventeringar och underlag i övrigt som tagits fram av en enskild och getts in i planärendet. En sådan skyldighet skulle ligga i linje med kravet att det av planbeskrivningen ska framgå bl.a. om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, som också syftar till att främja ökad transparens (se 4 kap. 33 § tredje stycket PBL 2014/15:122 s. 49). Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att redovisningsskyldigheten bör omfatta allt underlag som avses i 5 kap. 8 § , dvs. utan även grundkartor och fastighetsförteckningen. Det är visserligen ovan- ligt att en enskild tar fram en fastighetsförteckning, men desto vanligare att planintressenten bidrar med att ta fram den eller de grundkartor som Regeringen föreslår i avsnitt 6.5 att 5 kap. 8 § ska kompletteras så att det tydligt framgår att även någon annan än kommunen får ta fram underlag. Den nu föreslagna redovisningsskyldigheten gäller dock endast om underlag har tagits fram av någon enskild. avses i detta sammanhang bl.a. en fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, men också t.ex. en konsult som på uppdrag av någon enskild har tagit fram ett underlag. Det kan även handla om konsulter som på uppdrag av kommunen tar fram ett underlag. Det gäller alltså oavsett om en enskild planintressent på grund av t.ex. ett exploateringsavtal är den som i praktiken bekostar konsultens arbete eller om planläggningen sker i kommunens egen regi. Till skillnad från (mark- och miljödomstolen) anser regeringen att det inte bör vara svårt för kommunen att avgöra vilket underlag som har tagits fram av en enskild. Att kravet bör gälla för enskilda innebär att det inte kommer att vara tillämpligt när underlag har tagits fram av en myndighet, t.ex. länsstyrel- sen, lantmäterimyndigheten, miljönämnden eller en riksintressemyndig- Till skillnad från anser regeringen alltså att redovisningskravet inte bör gälla allt planeringsunderlag som någon annan än kommunen tar fram. Anledningen är att ett sådant krav skulle leda till att redovisningskravet blir onödigt omfattande. gäller framför allt de fall när det kan uppstå misstankar om att underlaget inte är tillförlitligt på grund av att den som har tagit fram underlaget även har ett intresse i saken. Däremot är behovet inte lika omfattande om den som har tagit fram underlaget inte har något sådant intresse, t.ex. när en myndighet tar fram statistik eller kunskapsunderlag som inte är av plats- Regeringen anser att skyldigheten för kommunen att redovisa vilka underlag som har tagits fram av planintressenten bör skapa ett incitament för kommunen att säkerställa att de avvägningar som görs i detaljplanen på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. underlättar också för övriga berörda enskilda, t.ex. grannar, att bilda sig en uppfattning av vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet, vilket i sin tur skapar förutsättningar för dessa att ta tillvara sin rätt vid samråd och granskning. Regeringen delar således inte uppfattning att redovisningskravet skulle kunna tolkas som att kommunen tar avstånd från underlagen. Tvärtom anser regeringen att redovisningskravet bör främja kommunens arbete med att säkerställa att detaljplanen utformas utifrån tillförlitliga underlag. Redovisningskravet medför inga konsekvenser av betydelse för Enligt föreskrifter och allmänna råd om planbeskrivning (BFS 2020:8) ska kommunen i planbeskrivningen redovisa en sammanställning av de planeringsunderlag som legat till grund för detaljplanens omfattning och utformning (2 kap. 13 § första stycket). Föreskrifterna trädde i kraft men ska tillämpas först på planbeskrivningar som på- Det redovisningskrav som regeringen nu föreslår tar enbart sikte på den redovisning som behövs i de fall underlag har tagits fram av en enskild. Kravet bedöms i praktiken endast medföra ett obetydligt merarbete för kommunen (se avsnitt 8.2 för en utförligare redogörelse av konsekvenser för kommunerna). Enligt regeringens uppfattning bör det vara tillräckligt att kommunen i planbeskrivningen anger vilka underlag som har tagits fram av en enskild, med uppgift om vem som har upprättat respektive underlag. fysiska personer ska de uppgifter anges som krävs för att det ska gå att förstå vilken person som åsyftas. Det bör vanligtvis räcka med namn och Om den som har tagit fram underlaget är en berörd fastig- hetsägare, kan det ofta vara lämpligt att även ange det. I fråga om juridiska personer bör det vanligtvis räcka med företagsnamn och organisations- Redovisningskravet innebär att en viss behandling av personuppgifter kommer att ske i planbeskrivningen, jfr och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän dataskyddsförordning). av ändamålet med denna behandling samt de aktuella personuppgifternas karaktär och omfattning, får behovet av behandlingen anses överväga Bestämmelsen finns i 4 kap. 33 § . Regeringens bedömning: Den fyramånadersfrist som gäller för att meddela planbesked bör inte förlängas. Ett planbesked bör inte få överklagas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över bedöm- ningen att det inte finns skäl att förlänga fyramånadersfristen, delar bedömningen eller har inget att invända. Det gäller dock inte som anser att fristen vanligtvis inte utgör något hinder men att den kan skapa en ohållbar arbetssituation när det begärs många planbesked . Enligt kommunen vore det önskvärt om kommunen ges möjlighet att ha en längre handläggningstid när det kan motiveras utifrån antalet inkomna planbesked, t.ex. under högkonjunktur. 2020/21:131 Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över bedömningen att ett planbesked inte bör få överklagas, varav flertalet instämmer i bedömningen. Byggherrarna anser dock att ett planbesked ska kunna överklagas, men utvecklar inte närmare skälen för sin ståndpunkt. Skälen för regeringens bedömning Tidsfristen för planbesked bör inte ändras När kommunen har fått en begäran om planbesked som uppfyller de krav som ställs ska kommunen ge sitt planbesked , om kommunen och den som har gjort begäran inte kommer överens om något annat (5 kap. 4 § PBL). Förslagen att kommunen redan i planbeskedet ska redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas (avsnitt 6.3) och att kommunen i planbeskedet ska få medge att planintressenten får begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas (avsnitt 6.4.2), medför att kommunens handläggning av planbeskedsärendet kan antas ta i anspråk. Under utredningsarbetet har det framhållits att de utökade kraven i viss mån skulle kunna ha en avhållande effekt, och att det således skulle kunna finnas en risk att kommunerna meddelar färre positiva planbesked. Utredningen har dock bedömt att det inte finns skäl att utöka tidsfristen (se SOU 2019:9 s. 161). Regeringen delar uppfattningen att tidsfristen inte bör utökas. För det första handlar det i princip om fakultativa bestämmelser, där det således är kommunen som avgör både om planintressenten ska ges möjlighet att inhämta yttrande och vilket planeringsunderlag som kan behövas. Om kommunen inom den nu gällande fristen inte klarar av att bedöma om planintressenten bör tillåtas inhämta yttrande, bör något medgivande inte heller lämnas. För det andra behöver kommunen i beskedet endast ange det underlag som den haft de tidsmässiga förutsättningarna att bedöma behovet av (se avsnitt 6.3). För det tredje skulle en utökning av tidsfristen i viss mån även leda till att planprocessens totala längd skulle utökas i motsvarande grad. Det bör i sammanhanget nämnas att de insatser som kommer att behövas för att kommunen ska kunna göra de nu aktuella bedömningarna vanligtvis inte kommer att vara särskilt omfattande . Detta gäller inte minst om vägledning kan ges angående vilket underlag som krävs för att bedöma vissa grundläggande planeringsförutsättningar. Regeringen avser att ta initiativ till att det tas fram en sådan vägledning (se avsnitt 6.3). Även om det kan uppstå situationer när kommunen behöver handlägga många ärenden om planbesked parallellt och då det alltså kan vara svårt för kommunen att hinna med, som påpekar, bedömer regeringen att behovet inte bör vara så stort att det finns anledning att utöka den lagstadgade fristen. Planbesked bör inte få överklagas Kommunens beslut om planbesked får inte överklagas (13 kap. 2 § första stycket punkt 2 PBL). Det innebär att en planintressent inte kan överklaga ett negativt planbesked, men också att enskilda som i och för sig kan vara berörda av den tilltänkta planläggningen inte heller har rätt att överklaga ett positivt planbesked. Att planbesked inte är överklagbara motiveras i förarbetena i huvudsak med att beskeden inte är bindande för myndigheter Prop. 2020/21:131 och enskilda (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 354). Förslaget att kommunen i planbeskedet ska få medge att planintressenten får begära att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas (avsnitt 6.4.2) medför en skyldighet för . Frågan uppkommer därmed om intressenten bör ha rätt att överklaga ett planbesked där kommunen nekar ett sådant medgivande. Som framgår av avsnitt 6.4.2 bygger förslaget bl.a. på förutsättningen att planläggningen genom medgivandet ska främjas och på att kommunen vid prövningen av om detta krav är uppfyllt bör ges ett betydande bedömningsutrymme. Det är således inte fråga om någon rättighet för intressenten att begära ett yttrande från , utan endast om en möjlighet. Denna möjlighet förutsätter dessutom att kommunen bedömer att medgivandet är lämpligt i förhållande till kravet. Ett nekat medgivande kan inte heller anses påverka den enskildes faktiska situation i sådan utsträckning som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart (jfr prop. 2016/17:180 s. 248–255). Den påvisbara effekten av ett nekat medgivande begränsar sig nämligen till att den enskilde eventuellt inte kan vidta en viss beredningsåtgärd i planprocessens initialskede. Till detta kommer även att kommunen – i linje med det kommunala planmonopolet – i princip ensam bestämmer både om planläggning över huvud taget ska inledas, men också om ett redan påbörjat planarbete ska avbrytas. Inte heller sådana beslut är överklagbara (se 13 kap. 2 § första stycket punkt 1 PBL). Förslaget att planeringsunderlag som kan behövas ska anges redan i planbeskedet (avsnitt 6.3) innebär visserligen att beskedet i denna del skapar en rättighet för den enskilde och en skyldighet för kommunen. Även här är det dock kommunen som bedömer och avgör vilket underlag som ska anges. Det är således inte fråga om någon ovillkorlig rätt för den enskilde att få en fullständig uppräkning av det planeringsunderlag som sannolikt kan behövas, utan endast en preliminär bedömning från kommunen när det gäller behovet av underlag. Bedömningen har således inte någon bindande verkan, utan kommunen kan senare i planprocessen göra en annan bedömning av vilka underlag som behövs. Dessutom kommer den påvisbara effekten för den enskilde inte bli någon annan än en viss möjlig handlingsdirigerande påverkan när det gäller vilka beredningsåtgärder den enskilde eventuellt vidtar under planprocessens initialskede. Enligt regeringens uppfattning kan planbeskedet i denna del inte anses påverka den enskildes faktiska situation i sådan utsträckning som krävs för överklagbarhet.