prop · H90359 · 2021-11-10 00:00:00 — Det innebär att skyddslagens bestämmelser om avbildningsförbud, om ansvar för överträdelse av ett sådant förbud och därmed sammanhängande regler om beslag och förverkande inte kan tillämpas när avbildningar, beskrivningar och mätningar av eller inom skyddsobjektet görs i publiceringssyfte. Kommittén gör bedömningen att skyddslagens bestämmelser om ansvar, beslag och förverkande inte står i strid med censurförbudet men att reglerna kan komma i konflikt med grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder, i vart fall när åtgärden riktar in sig på informationsinnehållet och hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium. Till skillnad från instämmer regeringen i den bedömningen. Beslag enligt skyddslagen görs inte i syfte att förhandsgranska en avbildning inför publicering utan i syfte att utreda brott enligt lagen. Även om ett beslag kan påverka vad som publiceras, kan en användning av tvångsmedlet inte anses stå i strid med censurförbudet. I annat fall skulle det inte vara tillåtet att använda straffprocessuella tvångsmedel vid t.ex. utredning av brott som omfattas av grundlagarnas undantag för brottsliga anskaffningsmetoder. Att skyddslagens bestämmelser däremot kan komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder saknar dock självständig betydelse i de fall anskaffarfriheten är inskränkt. 5.3Skyddslagens regler bör kunna upprätthållas även när avbildningar görs i publiceringssyfte Regeringens bedömning: Skyddslagens förbud mot avbildning av skyddsobjekt bör kunna upprätthållas och avbildningar som görs i strid med förbudet bör kunna beslagtas och förverkas även när det är fråga om anskaffande av uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland ombudsmän, för press, radio och tv, , , , Hovrätten över och och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , instämmer i eller har inga invändningar mot kommitténs 2021/22:59 bedömning. Några remissinstanser, bl.a. , , , och TU –Medier i , invänder mot bedömningen. Återkommande synpunkter är bl.a. att allvarliga brott mot säkerhet redan är kriminaliserade och att behovet av att kunna upprätthålla skyddslagens avbildningsförbud inte motiverar den ytterligare begränsning i yttrandefriheten som blir följden därav, samt att skyddslagens räckvidd med tiden kommit att omfatta en mycket vid krets av objekt som kan klassas som skyddsobjekt och att detta redan i sig inneburit en begränsning av mediernas möjlighet att avbilda nyhetshändelser och att rapportera från dessa. Skälen för regeringens bedömning Vilka konsekvenser får Högsta domstolens beslut för totalförsvar? Av den information som Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och i lämnat som underlag i kommitténs arbete framgår att främmande makt bedriver en omfattande underrättelseverksamhet i och mot . Sådan underrättelseverksamhet kan t.ex. handla om att genom fotografering kartlägga vilken verksamhet som bedrivs inom skyddsobjekten och vilken personal som deltar i arbetet. Nuvarande rättsläge innebär att det är enkelt att kringgå de avbildningsförbud som meddelas med stöd av skyddslagen, t.ex. genom att skaffa sig ett utgivningsbevis och därigenom få grundlagsskydd för en databas. Detta kan utnyttjas av främmande makt. Även en journalist som saknar uppsåt att gå främmande makt till handa kan ge annan stats underrättelsetjänst information genom en publicering som motiverats av helt andra skäl. Den tekniska utvecklingen har vidare medfört kraftigt ökade möjligheter till sammanställning och spridning av information. Det förhållandet att avbildningsförbudet inte kan upprätthållas när avbildningar görs för publicering i grundlagsskyddade medier kan bl.a. medföra att myndigheterna kan behöva sätta in andra, mer långtgående skyddsåtgärder, t.ex. besluta om utvidgade områden med tillträdesförbud. Att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden är grundläggande för säkerhet Kommittén anser att skyddslagens förbud mot avbildning av skyddsobjekt bör kunna upprätthållas och att avbildningar som görs i strid med förbudet bör kunna beslagtas och förverkas även när det är fråga om anskaffande av uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora betydelse för tryck- och yttrandefriheten konstaterar regeringen att en begränsning av denna frihet bör göras endast om det finns mycket goda skäl som talar för den. En begränsning får inte göras mer långtgående än vad som kan motiveras av dess syfte och den får aldrig innebära ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Mot att införa en begränsning av anskaffarfriheten talar främst att en sådan lagändring som kommittén föreslår skulle innebära en inskränkning av mediernas möjligheter att anskaffa information om händelser som kan vara av stort allmänintresse och som inträffar inom ett skyddsobjekt. Försvarsmaktens verksamhet med att undersöka undervattensaktivitet i den svenska skärgården är ett belysande exempel på detta. Som kommittén framhåller medför det nuvarande rättsläget att det finns en påtaglig risk för att information om skyddsobjekt inhämtas och kommer till främmande makts kännedom. Detta kan ske genom att representanter för främmande makt ser till att agera i skydd av anskaffarfrihet men det kan också ske genom att främmande makt tar del av publicerade bilder som anskaffats med stöd av anskaffarfriheten. Som framhåller får den som bevakar ett skyddsobjekt enligt gällande ordning inte ingripa mot en person som fotograferar ett skyddsobjekt om personen uppger att syftet är att publicera bilderna i ett grundlagsskyddat medium. Oavsett på vilket sätt informationsinhämtandet sker innebär detta att det finns en påtaglig risk för att verksamheten kan leda till stor skada för totalförsvaret om riket skulle hamna i krig. Intresset av att skydda hemlig information om skyddsobjekten för att värna landets totalförsvarsintressen talar därmed med betydande styrka för att skyddslagens avbildningsförbud bör gälla oavsett vem som står bakom avbildningen. Flera remissinstanser, bl.a. och , hänvisar till att allvarliga brott mot säkerhet redan är undantagna från anskaffarfriheten och att det därför saknas skäl för kommitténs förslag. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen understryka att de nuvarande förbuden mot spridning av vissa sekretesskyddade uppgifter inte hindrar att uppgifter som är väsentliga för säkerhet samlas in under förevändning att det finns ett spridningssyfte som de används av främmande makt för helt andra ändamål. Ett kompletterande skydd mot inhämtning av sådana uppgifter kan därmed bidra till att effektivt förstärka skyddet mot spridning av uppgifter som är känsliga för säkerhet. Av uttalanden som gjorts i lagstiftningsärenden rörande både tryckfrihetsförordningen och skyddslag framgår dessutom att lagstiftarens avsikt aldrig varit att ett anskaffande i publiceringssyfte av sådana uppgifter ska vara exkluderat från avbildningsförbudets tillämpning (jfr t.ex. prop. 1986/87:151 s. 161– 162 och prop. 1989/90:54 s. 52–53 och 56–57). TU – Medier i för fram att skyddslagens räckvidd med tiden kommit att omfatta en mycket vid krets av objekt som kan klassas som skyddsobjekt och att detta i sig utgjort en begränsning av mediernas möjlighet att avbilda nyhetshändelser. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att ett beslut om att t.ex. en byggnad eller ett område ska vara skyddsobjekt alltid måste föregås av en noggrann intresseavvägning. Mediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera är ett intresse som ska beaktas av myndigheten vid en sådan avvägning. Eftersom ett beslut om skyddsobjekt inte får göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose behovet av skydd, åligger det myndigheten att välja t.ex. ett avbildningsförbud i stället för ett tillträdesförbud om det bedöms vara tillräckligt för att tillgodose skyddsbehovet. Om det saknas möjlighet att effektivt ingripa mot överträdelser av ett avbildningsförbud kan resultatet bli att ett mer omfattande tillträdesförbud i stället anses nödvändigt för att upprätthålla skyddet för 2021/22:59 säkerhet. Det alternativet får anses utgöra en mer ingripande åtgärd än den begränsning av anskaffarfriheten som övervägs. Vid bedömningen av om en begränsning av anskaffarfriheten bör göras konstaterar regeringen att det är grundläggande för säkerhet att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden och att skyddslagens bestämmelser om tillträdes- och avbildningsförbud utgör viktiga delar för att effektivt uppnå detta syfte. I likhet med kommittén och en majoritet av remissinstanserna gör regeringen sammantaget bedömningen att skyddslagens avbildningsförbud bör kunna upprätthållas och att eventuella avbildningar av skyddsobjekt bör kunna beslagtas och förverkas oavsett vem som avbildar skyddsobjekt och i vilket syfte det görs. Skälen för att begränsa anskaffarfriheten i dessa fall väger med andra ord tillräckligt tungt för att motivera åtgärden och åtgärden kan inte anses innebära ett hot mot den fria åsiktsbildningen. 5.4Hur bör begränsningen av grundlagsskyddet utformas? Regeringens förslag: I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen införs bestämmelser som gör det möjligt att i lag meddela föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelse av förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom byggnader, andra anläggningar, områden eller andra objekt som är av betydelse för totalförsvar, om förbudet behövs med hänsyn till intresset av ett förstärkt skydd mot allvarlig brottslighet eller mot röjande av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, eller till intresset av att skydda allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommitténs förslag till lagtext är dock delvis annorlunda utformat. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Några remissinstanser, däribland ombudsmän, över och och , för fram invändningar mot kommitténs förslag till lagtext, bl.a. mot att det i lagtexten i tryckfrihetsförordningen förekommer brottsbeteckningar som inte definieras i grundlagarna. vänder sig mot att delegationsbestämmelsen omfattar röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Därmed kommer det straffbara området enligt inte bara omfatta själva avbildningen utan även en efterföljande publicering. Flera remissinstanser, däribland , , och , avstyrker förslaget. och framför i denna del bl.a. att det inte är rimligt att den som med stöd av anskaffarfriheten förmedlar information av stort allmänintresse för publicering ska drabbas av ersättningsskyldighet för kostnader. m.fl. anser att den lagtekniska konstruktionen med delegationsbestämmelser är olämplig. En eventuell inskränkning av anskaffarfriheten bör enligt samfundet i stället uppställas genom uttryckliga bestämmelser direkt i Prop. 2021/22:59 grundlagarna. Skälen för regeringens förslag Ett nytt anskaffarbrott bör inte införas Kommittén har övervägt olika alternativ för att skyddslagens avbildningsförbud ska kunna upprätthållas oavsett i vilket syfte avbildning sker, bl.a. att föreslå ändringar i skyddslagen. bedömer regeringen att det inte är möjligt att med bibehållen skyddsnivå åstadkomma en ändring av rättsläget genom ändringar i skyddslagen. Det som återstår då är att föreslå ändringar i grundlag. Ett annat alternativ som övervägts av kommittén är att lägga till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt i uppräkningen av anskaffarbrott i 7 kap. 23 § TF respektive 5 kap. 5 § YGL. Därmed skulle det vara möjligt att ställa någon till svars för olovlig avbildning av skyddsobjekt även när avbildningar görs i publiceringssyfte. Till skillnad mot de brott som utgör anskaffarbrott – spioneri, högförräderi och andra allvarliga brott mot säkerhet – har olovlig avbildning av skyddsobjekt inte någon motsvarighet i grundlagarnas brottskatalog och har därutöver en betydligt lägre straffskala än de andra brotten. Olovlig avbildning av skyddsobjekt är inte heller straffbart på försöks- eller förberedelsestadiet. Att låta brott mot skyddslagens avbildningsförbud omfattas av bestämmelserna om anskaffarbrott skulle således bryta mot grundlagarnas nuvarande systematik. Det skulle också innebära att olovlig avbildning av skyddsobjekt som huvudregel skulle hanteras som ett tryck- och yttrandefrihetsmål när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte, men som ett vanligt brottmål i övriga fall. Som kommittén framhåller är det tveksamt om de skäl som finns för att behandla t.ex. spioneri som ett tryck- och yttrandefrihetsmål när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte är lika starka när det är fråga om brott mot skyddslagens avbildningsförbud. Regeringen delar kommitténs uppfattning i denna del. Olovlig avbildning av skyddsobjekt bör mot denna bakgrund inte utgöra ett anskaffarbrott. En delegationsbestämmelse som anknyter till skyddslagens syften och skyddsändamål införs Kommittén föreslår i stället att en delegationsbestämmelse införs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör föreskrifter i lag om ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelser av förbud mot avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt. Innebörden av en delegationsbestämmelse är att den ger utrymme för reglering i vanlig lag på ett område som annars skulle omfattas av grundlag. Bland andra invänder mot en sådan lagteknisk lösning och menar att en inskränkning i anskaffarfriheten i stället bör göras genom uttryckliga bestämmelser i grundlagarna. Samfundet för också fram att kommitténs förslag att införa en delegationsbestämmelse inte tycks ha föregåtts av några överväganden i fråga om en sådan bestämmelse innebär att olovlig avbildning av skyddsobjekt i praktiken blir ett anskaffarbrott. Med hänsyn till de långtgående effekter för grundlagsskyddets räckvidd som en delegationsbestämmelse får anser regeringen, i likhet med kommittén, att införandet av en ny delegationsbestämmelse alltid måste Som konstateras ovan finns det inte tillräckliga skäl att reglera olovlig avbildning av skyddsobjekt som ett anskaffarbrott i grund- av skyddsvärda uppgifter bör, som kommittén framhåller, i stället behandlas som ett brott som bedöms enligt sedvanliga straff- och processrättsliga principer. Det innebär bl.a. att samma regler bör gälla vid prövningen av en gärning oavsett syftet med Med hänsyn till det tungt vägande skyddsintresse som ligger bakom skyddslagens avbildningsförbud instämmer regeringen i kommitténs slutsats att en delegationsbestämmelse bör införas som skapar utrymme för att skyddslagen ska kunna tillämpas på avsett sätt. lagteknisk lösning innebär också en anpassning och återgång till det rättsläge som ansågs råda före Högsta domstolens beslut. redovisar kunde ingripanden mot överträdelser av avbildningsförbudet tidigare ske med stöd av nuvarande delegationsbestämmelse om brottsliga Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt i det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet är det angeläget att delegationsbestämmelsen inte får ett vidare tillämpningsområde än som är motiverat. således vara så begränsad som möjligt men ändå ge utrymme för att avbildningsförbudet i dess helhet kan upprätthållas. Delegationsbestämmelsen bör enligt kommittén öppna upp för före- skrifter i lag om både ansvar och ersättningsskyldighet. ligger även en möjlighet att tillgripa tvångsmedel, t.ex. beslag och att den föreslagna bestämmelsen, utöver ansvar, innefattar en möjlighet att döma ut ersättning. I likhet med kommittén konstaterar regeringen att frågor om ersättningsskyldighet inte torde vara vanliga vid brott mot Eftersom det inte kan uteslutas att ersättnings- skyldighet kan uppkomma om kostnader uppstår för att t.ex. ändra installationer eller skalskydd som avbildats, delar regeringen trots det kommitténs uppfattning att bestämmelsen bör möjliggöra föreskrifter i lag om både ansvar och ersättningsskyldighet. Det innebär bl.a. att samma regler kommer att gälla vid en talan om skadestånd oavsett syftet med Som framgår ovan möjliggör den nuvarande delegations- bestämmelsen om brottsliga anskaffningsmetoder – med stöd av vilken ingripanden mot överträdelser av avbildningsförbudet har kunnat göras – föreskrifter om både ansvar och ersättningsskyldighet. avseende innebär således förslaget en anpassning och återgång till det rättsläge som ansågs råda före Högsta domstolens beslut. Kommittén föreslår att delegationsbestämmelsen ska utformas så att den omfattar både avbildning, beskrivning och mätning och att den även i övrigt bör anknyta till skyddslagens bestämmelser. håller är avbildningar, beskrivningar och mätningar av och inom ett skyddsobjekt likställda förfaranden i skyddslagens mening. rimligt att anta att anskaffarfriheten i grundlagarna omfattar alla dessa olika slag av informationsinnehåll och att en delegationsbestämmelse därför, för att vara effektiv, bör omfatta alla de slag av information som avbildningsförbudet i skyddslagen omfattar. Regeringen ställer sig alltså bakom kommitténs bedömning i denna del. Som några remissinstanser påpekar finns det dock skäl att i förhållande till kommitténs förslag göra några författningstekniska justeringar i lagtexten. Några remissinstanser, däribland ombudsmän, över och och , vänder sig mot att bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen utformas så att ord och uttryck som används i grundlagen får sin närmare innebörd genom vanlig lag. Det gäller t.ex. i fråga om uttrycket objekt och vissa av de brottstyper som nämns i den föreslagna delegationsbestämmelsen. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att tolkningen av en delegationsbestämmelse bör göras restriktivt i fråga om dess räckvidd och ske i ljuset av de avsikter som grundlagsstiftaren angett vid bestämmelsens tillkomst. En utveckling som inte kunnat förutses när en grundlagsändring görs bör som regel inte utan vidare tolkas in i bestämmelsen (jfr prop. 2009/10:80 s. 160). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns något hinder mot att bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen utformas med utgångspunkt i ord och uttryck som också används skyddslag. Först om ändringar som görs på lagnivå är av sådant slag att den etablerade betydelsen av dessa ord och uttryck förändras på ett mer genomgripande plan, skulle det kunna bli nödvändigt att dra slutsatsen att bestämmelserna i grundlag har en annan räckvidd än bestämmelserna i vanlig lag (jfr prop. 2021/22:42 s. 25). Med anledning av de synpunkter som lämnas av remissinstanserna anser regeringen dock att det i förhållande till kommitténs förslag finns skäl att ytterligare förtydliga lagtexten så att det klart framgår att avbildningsförbudet ska avse en byggnad, annan anläggning, område och andra objekt som är av betydelse för totalförsvar. Därigenom kommer bestämmelsen att bättre svara mot skyddslagens ändamål och det tydliggörs direkt i författningstexten vilka typer av objekt som delegationsbestämmelsen kan omfatta. Regeringen anser vidare att det framstår som mest ändamålsenligt att utforma bestämmelsen så att det framgår att ändamålet med avbildningsförbudet är att skapa ett skydd mot allvarlig brottslighet. En sådan utformning skapar viss flexibilitet i regleringen men utgör en spärr mot att begränsningen av anskaffarfriheten kan komma att omfatta brott av mindre allvarligt slag. Som framgår av avsnitt 5.1 utgörs de nuvarande skyddsändamålen av sabotage, terroristbrott, spioneri eller röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. I och med att det förstärkta skyddet mot allvarlig brottslighet är tänkt att begränsas till vissa objekt av betydelse för säkerhet rör det sig i praktiken om sådana säkerhetshotande verksamheter som när de riktas mot samhällsviktiga byggnader och anläggningar kan utgöra en fara för vitala samhällsfunktioner. En uttömmande uppräkning av vilka andra allvarliga brott som bör kunna komma i fråga vid en utvidgning av skyddslagens skyddsändamål kan inte göras. Det bör dock röra sig om sådana allvarliga angrepp som, sett till det säkerhetspolitiska läget, kan utgöra ett hot mot viktiga samhällsfunktioner. Regeringens bedömning är att lagtextens utformning uppfyller de krav som bör ställas på en delegationsbestämmelse i grundlag. Bland andra lämnar synpunkter på utformningen av delegationsbestämmelsen i yttrandefrihetsgrundlagen. 2021/22:59 1 kap. 18 § YGL – av vilken det framgår att det som sägs i tryckfrihetsförordningen om avbildningsförbud även gäller i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar – bör enligt tingsrätten förtydligas så att det framgår att den också tar sikte på beskrivningar och mätningar. Även Lagrådet är av uppfattningen att bestämmelsen i yttrandefrihetsgrundlagen bör förtydligas i detta avseende. Lagrådet anser att det kan göras endera genom att uppräkningen i 1 kap. 18 § YGL av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen tas bort eller genom att lagtexten utformas så att det framgår att hänvisningen till avbildningsförbudet omfattar även beskrivningar och mätningar. Regeringen konstaterar att uppräkningen i 1 kap. 18 § YGL är av informativ karaktär och syftar till att underlätta förståelsen av hänvisningen till tryckfrihetsförordningen. Den bör därför inte tas bort. Regeringen anser däremot, i linje med vad Lagrådet för fram, att en utformning av lagtexten som inkluderar beskrivningar och mätningar innebär att bestämmelsen blir tydligare och enklare att förstå. Regeringen föreslår därför att lagtexten justeras så att det uttryckligen framgår att delegationsbestämmelsen också omfattar beskrivningar och mätningar. De delegationsbestämmelser som föreslås lämnar – i motsats till vad gör gällande – inget utrymme för ingripanden mot publiceringar av avbildningar av skyddsobjekt. Uttrycket röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret återger endast ett av de skyddsändamål som enligt skyddslagen kan ligga till grund för ett beslut om skyddsobjekt. Inte heller innebär delegationsbestämmelserna, som antyder, att olovlig avbildning av skyddsobjekt i praktiken blir ett anskaffarbrott. Som redogörs för ovan kommer ingripanden mot brott mot skyddslagens avbildningsförbud – till skillnad från ingripanden mot något av anskaffarbrotten – att bl.a. falla utanför grundlagarnas särskilda reglering, både i straff- och processrättsligt hänseende. 6 Grundlagsskyddet för webbsändningar 6.1 Publiceringar på internet Publiceringar på internet faller som utgångspunkt utanför yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområde, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Från denna huvudregel görs det undantag genom webbsändningsregeln (1 kap. 3 § andra stycket YGL) och databas- regeln (1 kap. 4 § YGL). Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur Det som typiskt sett avses är tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. För vissa aktörer gäller grund- lagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver Så är fallet för redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner Även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skivbolag som ger ut tekniska upptagningar, och nyhetsbyråer har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. 2021/22:59 aktörer har möjlighet att hos Myndigheten för press, radio och tv ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd. Webbsändningsregeln syftar till att ge grundlagsskydd åt sändningar via