prop · H9037 · 2021-09-23 00:00:00 — 185Mejl från företrädare för Brå, . 54R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3 Beredning av och beslut om FoU-projekt Enligt behöver myndigheter som finansierar FoU ha särskilt goda kontroller för att säkerställa att tilldelade medel verkligen används effektivt eftersom det inte råder priskonkurrens som annars kan bidra till effektivitet mellan forskningsutövare.186 Åtminstone följande behövs för att säkerställa effektivitet och regelefterlevnad vid beredning inför beslut och när avtal tecknas: •väl underbyggda rimlighetsbedömningar av budget för forskningsprojekt •avtal med sökanden som innehåller en utbetalningsplan och krav på återbetalning av överskott. 5.3.1 Oklart hur budgeten i forskningsprojekten upprättas De fem myndigheterna i vår fördjupade granskning har olika förutsättningar för sin forskningsverksamhet. Brå bedriver FoU i egen regi, medan de andra fyra myndigheterna utlyser FoU-medel. De fem myndigheterna har samtliga en process för forskning som inkluderar de viktiga administrativa delmomenten beredning, tecknande och upprättande av avtal/direktiv respektive projektplaner. Ofta finns en framtagen budget i myndighetens upprättade projektplan, eller i ansökan om forskningsmedel. Budgeten kan vara olika detaljerad men innehåller ofta uppgift om hur många personer som ska delta i projektet och . Enligt är det oklart hur , , och kommer fram till rimligheten i tilldelade och använda medel, eftersom det saknas en tydlig dokumentation av bedömningen. Likaså är de oklart hur myndigheterna gör bedömningen av längden på projekt och omfattning på deltagande. Vid finns till exempel inga krav på att sökanden ska ange bedömd arbetstid i timmar eller att lönenivåer ska specificeras. använder en mall med schabloner för timkostnader i sin bedömning av projektens budget. Det är dock inte tydligt att denna schablon alltid påverkar den beviljade budgeten. För bidragstagare som inte är universitet och högskolor får personalkostnaden högst uppgå till . noterar att myndigheterna som utlyser FoU-medel ofta har stor tillit till externa bedömare av ansökningar. Kommentarer kring budget från dessa bedömare är dock ofta knapphändiga och ibland bedöms budgeten som rimlig utan någon närmare precisering av varför den är rimlig. Vid MSB till exempel är kommentarerna till budget ofta kortfattade, såsom att ”budgeten är balanserad”, utan ytterligare motivering eller analys. Brå genomför projekt med varierande omfattning och kostnad. I de granskade projekten är dokumentationen tydlig och inkluderar en heltäckande projektplan. 1861 kap. 5 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling medger ett undantag för forskning. Det innebär att det inte finns något krav på konkurrens utifrån lägsta pris vid utlysning av forskning och uppdragsforskning om vissa villkor är uppfyllda. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T Ett projekt kan omfatta över medan andra projekt är betydligt mindre i omfattning. Beräkning av tid för projekt sker normalt sett utifrån vilka personer som ska ingå i projektet och andel av deras totala arbetstid. Trots att det ingår en tidsplanering för projektens olika faser är det enligt oklart hur Brå kommer fram till hur mycket tid som är rimlig för projektet. Enligt Brå bestäms tidsbudget utifrån myndighetens beprövade erfarenhet187. 5.3.2 Medel betalas ut i förskott Beslut om utbetalningsplan fattas i regel i samband med att myndigheten beslutar om att bevilja medel. Kravet i 11 § anslagsförordningen (2011:223) anger att utbetalning av bidrag från anslag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren.188 Huruvida det görs varierar mellan de myndigheter som utlyser forskningsmedel. Ett fåtal myndigheter har delat upp utbetalningarna i tolftedelar (geologiska undersökning och Rymdstyrelsen), eller kvartalsvis (IFAU).189 Ett antal myndigheter gör utbetalningar (till exempel , och ). en myndighet, , anger att deras allmänna villkor för forskningsbidrag föreskriver att rekvirerade medel ska vara upparbetade kostnader eller kostnader i nära anslutning till förbrukningen. Övriga myndigheter betalar ut medel i förskott.190 har tidigare identifierat risker med förskottsbetalning.191 De fyra myndigheter i vår fördjupade granskning som utlyser forskningsmedel betalar samtliga delvis ut medel i förskott. Hur ofta medel betalas ut för ett enskilt forskningsprojekt varierar mellan de fyra myndigheterna. För längre projekt vid sker utbetalning i regel en gång . MSB betalar ut medel och en gång . MSB håller inne av slutbeloppet till dess att slutredovisning inkommit. betalar genomgående ut relativt stora delbelopp en gång . Enligt är det därmed tveksamt om och utbetalningar sker i enlighet med 11 § i anslagsförordningen (2011:223). har inlett ett arbete med att se över när utbetalningar av medel ska ske för att bättre överensstämma med 11 § anslagsförordningen. 187Mejl från företrädare för Brå, . 188Se även allmänna råd till 11 § i anslagsförordningen (2011:223) där ESV förordar kvartalsutbetalning i de fall där utbetalning av medel sker i förskott. , ”Anslagsförordning (2011:223)”, hämtad . 189Detta gör även och Forte. Se t.ex. , ”Utvecklingsforskning”, hämtad ; Forte, ”Generella bidragsvillkor”, hämtad . 190Riksrevisionens enkät till FoU-myndigheter, . 191Riksrevisionen, Riksrevisorernas årliga rapport , s. 24. 56R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett alternativ till att betala ut medel i förskott är att betala ut medel mot upparbetade kostnader. Att betala mot upparbetade kostnader ökar generellt myndigheternas kontroll över medel som de betalar ut eftersom det tydliggör krav på redovisning av kostnader och prestation hos mottagaren. Detta måste givetvis vägas mot konsekvenserna för bidragsmottagaren om ett sådant förfarande till exempel skulle försvåra för mottagaren att starta ett forskningsprojekt. För företag som erhåller FoU-finansiering kan det till exempel vara svårt att påbörja ett forskningsprojekt utan förskottsbetalning. 5.4 Uppföljning av ingångna avtal och projektplaner En viktig del i en betryggande intern styrning och kontroll är att myndigheterna följer upp beviljade FoU-medel. Det bör ske löpande inför utbetalningar och i anslutning till att projekt avslutas. Brister i uppföljningen kan medföra risk för såväl bristande hushållning av statliga medel som för att anslagsmedel används till annan verksamhet som inte är förenlig med anslagsförordningen. Myndigheten behöver dokumentera uppföljningen och visa att villkoren är uppfyllda innan utbetalningar gjorts. Enligt behövs åtminstone följande för att säkerställa effektivitet och regelefterlevnad vid uppföljning av beviljade FoU-medel: •att myndigheten i den ekonomiska uppföljningen noga följer och kontrollerar att mottagaren inte använder medlen till annan verksamhet än avtalad •att avtalade krav följs upp och genomdrivs av den finansierande myndigheten. Bidrag till forskningsprojekt vid universitet och högskolor från statliga myndigheter ska omfatta medel för de direkta och de indirekta192 kostnaderna i samma proportioner som beräknats för projektet i sin helhet.193 Icke-statliga finansiärer kan sätta villkor som begränsar viss typ av finansiering, till exempel gällande indirekta kostnader och lokalkostnader.194 Det finns därmed en risk för att statlig extern finansiering används för att täcka upp för indirekta kostnader i andra forskningsprojekt vid lärosätena. Redovisningen kan också försvåras av att 192Med indirekta kostnader avses kostnader som kommer från det indirekta nyttjandet av organisationens gemensamma resurser, t.ex. infrastruktur, service och bibliotek. Se , SUHF-modellen – Redovisningsmodell för indirekta kostnader vid universitet och högskolor Handledning, 2012, s. 11–12. 193Se t.ex. prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160; regeringsbeslut S2020/09593; regeringsbeslut U2020/06608 (delvis), U2020/06666; regeringsbeslut I2019/03367/E, I2019/03328/SVS (delvis), I2019/00956/E m.fl. 194Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T det är otydligt vilka medel som finansierar vilken forskning vid universitet och högskolor som har många externa finansieringskällor.195 Enligt behöver myndigheterna förhålla sig kritiska till redovisning från mottagarna. årliga revision har identifierat brister i intern kontroll avseende uppföljningen hos myndigheter som finansierar forskning.196 Felen har även gällt fall där mottagaren varit statlig. Det finns studier som visar att det är relativt vanligt med misstankar om korruption vid universitet och högskolor, och lärosätena vidtar färre förebyggande åtgärder än andra liknande myndigheter197. Sammantaget visar detta på vikten av en god uppföljning av forskningsmedel. En förutsättning för uppföljningen är att avtalsvillkoren är ändamålsenligt utformade. 5.4.1Få myndigheter kontrollerar underlag i den ekonomiska slutredovisningen Den ekonomiska uppföljningen ser olika ut vid myndigheter som utlyser FoU-medel. En del myndigheter gör löpande ekonomisk uppföljning av finansierade projekt medan andra nöjer sig med en ekonomisk slutrapportering vid projektslut.198 Av de 20 myndigheter som utlyser FoU-medel är det bara 4 som anger att de alltid tar in någon form av underlag från bidragsmottagaren i den ekonomiska slutredovisningen i form av till exempel fakturaunderlag och lönespecifikationer (MSB, Statens centrum för arkitektur och design ArkDes, och ). 8 myndigheter anger att de gör det vid behov. Sådana behov kan vara att det råder oklarheter i en redovisning (till exempel och geologiska undersökning) eller att det är ett EU-finansierat projekt där sådana krav finns uppställda (). Vid 7 av myndigheterna sker det aldrig.199 Dessa 7 myndigheter lägger tillsammans ut FoU för . 195Vetenskapsrådet, Externfinansieringens roll i svensk högskoleforskning. En fallstudie av några forskningsorienterade institutioner, 2019, s. 38–39. Även lärosätets basanslag för forskning och forskarutbildning riskerar att användas för att täcka upp för indirekta kostnader, se t.ex. , Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, 2011, s. 111; IVA, Forskningsmedlens fördelning och användning bland svenska lärosäten, 2017, s. 11. 196Se t.ex. , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Revisionsrapport , s. 2–3; , för hälsa, arbetsliv och välfärd, Revisionsrapport , s. 2–4; , Riksrevisorernas årliga rapport , s. 19; , Riksrevisorernas årliga rapport , s. 18. 197Statskontoret, Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption, 2015, s. 8. 198Från och med 2018 ställer forskningsråden krav på årlig ekonomisk uppföljning för projekt beslutade . behövde lärosätena bara göra ekonomisk uppföljning vid projektslut. , Samordning av uppföljning och utvärdering. Rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2018:3, 2018, s. 25. 199Riksrevisionens enkät till FoU-myndigheter, . 58R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I vår fördjupade granskning framgår att ingen av de 4 myndigheter som utlyser FoU-medel hämtar in och kontrollerar verifikationsunderlag. MSB hämtar visserligen in projektredovisning från bidragsmottagarna som är framtagen från mottagarens huvudbok. Det har dock inte gått att följa hur MSB väljer att använda projektredovisningen i den uppföljande kontrollen. granskar verifikationsunderlag vid de tillfällen de låter genomföra extern revision (se nedan). Sammantaget visar granskningarna av de 4 myndigheterna att det finns tveksamheter i hur väl de har kontroll över att utbetalade medel inte används till annan verksamhet än avtalad hos mottagarna. Bristen på kontroll innebär en risk för att de avtal som ingås mellan forskningsfinansiär och bidragsmottagare inte efterlevs. Detta innebär inte bara risk för sämre hushållning med statliga medel, utan även risk för avsteg från anslagsförordning. 5.4.2 Uppföljningen av upparbetade kostnader är bristfällig Avstämningar mot projekt- och tidredovisning, löpande såväl som efter avslutat projekt, är ett sätt att få insyn i hur ett projekt fortlöper ekonomiskt. Vissa externa forskningsfinansiärer kräver rapportering av faktiskt nedlagd tid från bidragsmottagarna, till exempel EU.200 Kostnader för personal är ofta en stor andel av kostnaden i ett projekt. noterar att de löpande kontrollerna vid de 4 myndigheter i vår fördjupade granskning som utlyser FoU-medel är begränsade. Varken Energimyndigheten, eller stämmer av slutredovisningar mot projektredovisning från mottagarnas huvudbok. stämmer heller inte löpande av mot projektredovisning och underlaget för upparbetade lönekostnader hos bidragsmottagaren. MSB tillämpar huvudsakligen kontroller som bygger på tillit hos mottagaren. MSB hämtar inte in underlaget för upparbetade lönekostnader från mottagaren. MSB anser att den tid och de personer som bidragssökanden anger i ansökan av projekt utgör ett avtalat åtagande från mottagarens sida.201 stämmer inte löpande av upparbetade kostnader. genomför begränsade kontroller inför utbetalningar av beviljade medel. Något underlag för upparbetade lönekostnader inhämtar myndigheten dock inte. Utan konkret uppföljning av underlaget för upparbetade kostnader i ett projekt kan MSB enligt inte ha kontroll på om och hur bidragsmottagarna efterlever sitt åtagande. Enligt borde bristerna i intern kontroll, tillsammans med bristande rimlighetsbedömningar av budget, göra att 200Se t ex ESV, : Tidredovisning. Tidredovisning behövs i statlig förvaltning, 2007, eller , Rekommendation för regelefterlevnad gällande tidrapportering i externfinansierade forskningsprojekt, 2020 och , SUHF-modellen – Redovisningsmodell för indirekta kostnader vid universitet och högskolor - Handledning, 2012, s. 29 angående hantering av tidsredovisning i universitets- och högskolesektorn. 201Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T har svårt att säkerställa att projekten drivs framåt effektivt. Det är också svårt för myndigheten att veta att stödmottagarna inte använder beviljade medel till annat än den avtalade verksamheten. I kontrakt för beviljade medel framgår att de enbart får användas för det projekt som avses i ansökan och för kostnader som anges i budgeten. Men de brister vi funnit vid innebär att myndigheten inte har tillräcklig kontroll på att utbetalade bidrag verkligen används för avsett ändamål. Brå följer upp bland annat tid och kostnader i sina projekt, både löpande och efter avslutat projekt. Brå tillämpar inte checklistan, som normalt förekommer i projektplanerna, strikt i den dokumenterade uppföljningen. Planering, budget och uppföljning hänger därför inte ihop helt och hållet i detta avseende. 5.4.3 Få myndigheter tillämpar extern revision har i en tidigare granskning rekommenderat en forskningsfinansierande myndighet att vid behov använda extern revision för uppföljning av forskningsprojekt.202 av FoU-myndigheterna som utlyser FoU-medel anger att de aldrig utför extern revision, trots att de lägger ut FoU motsvarande . Därutöver är det endast av myndigheterna som alltid använder sig av extern revision som kontroll av utdelade FoU-medel.203 Genom att låta en extern revisor granska bokföringen får myndigheterna ett bättre underlag för bedömning av att upparbetade kostnader är korrekt redovisade i ett projekt. är den enda av de fyra myndigheterna som utlyser FoU-medel i vår fördjupade granskning som tillämpar extern revision av ett urval av beviljade projekt. för urval av projekt är dels slumpmässighet, dels riskbedömning utifrån externa indikationer på fel. Avsaknad av avstämning mot tid- och projektredovisning hos bidragsmottagaren gör det dock svårt för att förstå hur faktiskt gör sina riskbaserade urval av de projekt som ska genomgå extern revision. MSB anser inte att det finns ett behov av extern revisor som kompletterande kontroll. bedömer att det är oklart hur MSB kan komma fram till det när det inte framgår hur projektredovisning används och MSB inte har insyn i tidsåtgång hos mottagare. tillämpar inte heller regelbundet någon extern revision där avstämningar av upparbetade kostnader och tid hade kunnat ske. tillämpar inte heller revision vid misstankar om fel. 5.4.4 Återbetalningar är ovanliga Det är genomgående ovanligt med återbetalningar från beviljade forskningsprojekt på grund av avvikelser från avtal med mottagare hos de 202Riksrevisionen, stöd till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning, 2018. 203Riksrevisionens enkät till FoU-myndigheter, . 60R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fyra granskade forskningsfinansierande myndigheterna i vår fördjupade granskning. Förlängningar av projekt är vanligt förekommande och enligt är skäl för förlängningar emellanåt generöst tillämpade. beviljar återkommande förlängningar av projekt. Utan kontroll av upparbetad tid i projekten är det svårt att se att har tillräcklig kontroll för att bevilja projekten förlängning. har själv identifierat omfattningen av förlängningar i forskningsprojekt som ett problem och har inlett en översyn av när förlängningar av finansierade forskningsprojekt ska beviljas.204 Låg förekomst av återbetalningar och hög frekvens av förlängningar reser frågetecken kring hur strikt myndigheterna håller på ingångna avtal samt hur väl avtalen är utformade för att kunna kräva tillbaka medel vid eventuella avsteg. 5.4.5 Risk för dubbelfinansiering av projekt Som vi redogjort för ovan utgör den bristande kontrollen av underlag en risk för bristande efterlevnad av avtalsvillkoren. Det finns på samma sätt även risk för dubbelfinansiering av mottagaren. Hos en majoritet av de FoU-myndigheter som utlyser forskningsmedel ska sökande redan i ansökan ange om man sökt medel hos andra för samma projekt. Det gäller även om medel har beviljats efter det att ansökan lämnats in. Skyldigheten att informera om andra bidrag finns också angivet i avtalet med anslagsförvaltande organ om den sökanden beviljas medel. 205 Vissa myndigheter nöjer sig med denna typ av försäkran. anger till exempel i sina avtalsvillkor att bidragssökande som beviljas medel förbinder sig att anmäla ”eventuella ansökningar till och erhållna bidrag från andra finansiärer avseende medel för samma eller liknande ändamål. Skulle så ej vara fallet, förbehåller sig rätten att ånyo pröva ärendet och därvid helt eller delvis dra in sitt bidrag”.206 Även , och har liknande skrivningar i sina avtal. anger dessutom att avtalet måste revideras i de fall bidragsmottagaren får finansiering från annat håll. Några myndigheter kontrollerar med andra finansiärer innan utbetalning sker. Rymdstyrelsen går exempelvis igenom de bidragsbeslut som och Formas kungjort och vid misstänkt överlapp begärs ansökan ut för granskning. Detsamma gör som stämmer av genom nyhetsbrev och webbplatser kring beslut om beviljande från andra forskningsfinansiärer. Det händer även att tar enskild kontakt med en forskningsfinansiär inför rådets beslut om medel.207 204Intervju med företrädare för , . 205Svar på kompletterande frågor till myndigheter som utlyser FoU-medel, . 206Kontrakt , , Dnr: 070572–2016. 207Svar på kompletterande frågor till myndigheter som utlyser FoU-medel, . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R S F O U - V E R K S A M H E T 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat om statens forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) vid myndigheter som inte är forskningsråd eller universitet och högskolor fungerar effektivt. En viktig förutsättning för att verksamheten ska fungera effektivt är att det finns styrning och processer som säkerställer kvalitet och relevans och rutiner som säkerställer hushållning med statens resurser. här inte gjort någon egen bedömning av om forskningen är relevant, har god kvalitet eller om den bidrar till uppställda mål och syften. Bland myndigheterna finns såväl de som lägger ut FoU i form av utlysningar eller uppdragsforskning, som de som bedriver FoU i egen regi. Syftet med verksamheten varierar. Vanligast är att den ska bidra till utveckling och underlag vid myndigheten i fråga, eller inom den sektor myndigheten verkar. Verksamheten ska i många fall också bidra till att uppnå politiskt uppställda mål. övergripande slutsats är att statens FoU-verksamhet inte fungerar effektivt eftersom vissa förutsättningar för att säkerställa kvalitet och hushållning med statens resurser saknas. Det är många myndigheter vars FoU-verksamhet inte utvärderas. Det kan leda till att omprövningar och förbättringar av verksamheten uteblir. Utvärderingar kan också visa hur FoU-myndigheternas verksamhet kompletterar annan statligt finansierad FoU. Samordningen av FoU-frågor inom fokuserar på de stora forskningsmyndigheterna och inte de FoU-myndigheter som omfattas av granskning. Det finns därmed en risk att synergieffekter inte tas tillvara. Det leder också till att det inte går att få en samlad bild av statlig FoU-finansiering. Det är i huvudsak myndigheter som inte utlyser FoU-medel, det vill säga de som finansierar uppdragsforskning, utför FoU i egen regi med mera som behöver förbättra sina kvalitetssäkringsprocesser. De brister som har funnit framför allt med avseende på dokumentation av jävssituationer riskerar att påverka förtroendet för forskningen. De flesta FoU-myndigheter behöver utveckla sitt arbete med riskanalyser för FoU-verksamheten. Genom att identifiera de mest väsentliga riskerna i verksamheten kan kontrollåtgärder och ekonomisk uppföljning bli mer effektiva och ändamålsenliga. Vid de myndigheter som utlyser FoU-medel har sett brister i den ekonomiska uppföljningen och kontrollen av forskningsbidrag. Det innebär en risk för att hushållning med statens resurser inte sker i tillräcklig utsträckning. 62R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I syfte att förbättra FoU-verksamheten vid FoU-myndigheterna riktar ett antal rekommendationer till såväl regeringen som de berörda myndigheterna. Rekommendationerna rör behovet av utvärdering, säkerställande av oberoende samt den interna styrningen och kontrollen i FoU-verksamheten. 6.1Regeringens styrning av myndigheternas FoU- verksamhet kan bli mer effektiv bedömer att systematiska utvärderingar av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning och att samordningen av FoU-frågor mellan departementen brister. Det innebär att regeringens styrning av myndigheternas FoU-verksamhet skulle kunna bli mer effektiv. 6.1.1 Utvärdering av FoU-verksamheten sker i alltför liten utsträckning bedömer att regeringen och FoU-myndigheterna inte initierar utvärderingar av FoU-verksamheten vid myndigheter i den utsträckning som behövs. Utvärderingar kan till exempel avse hur väl myndigheterna lyckas sprida forskningsresultaten eller i vilken utsträckning verksamheten bidrar till uppställda mål. Endast hälften av myndigheterna tar själva initiativ till sådana utvärderingar. Därmed minskar förutsättningarna för omprövning och förbättringar av verksamheten. Utan systematiska utvärderingar kan bidrag till internt lärande utebli. Likaså kan det vara svårt att bedöma verksamhetens bidrag till uppställda mål och syften. Sådana utvärderingar bör ske av extern part för att säkerställa oberoende. Riksdag och regering har betonat att uppföljning och utvärdering av FoU-satsningar är angeläget, inklusive utvärdering av kvalitet och relevans. bedömer att det ligger i regeringens intresse att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt, särskilt i de fall regeringen givit myndigheterna FoU-uppdrag. bedömer att det kan vara särskilt viktigt när FoU-verksamheten är ett medel för att bidra till uppfyllandet av politiskt uppställda mål.