prop · H90345 · 2021-11-02 00:00:00 — Hur länge en brist ska ha funnits för att skyldigheten att förelägga vid vite ska gälla beror dock på vilken typ av brist det är fråga om. Särskilda skäl som gör det obehövligt att förelägga en huvudman vid vite kan t.ex. vara att en enskild huvudman har försatts i konkurs eller att huvudmannen på annat sätt har upphört med verksamheten. Bestämmelser om bl.a. utdömande av vite finns i lagen (1985:206) om viten. En tillsynsmyndighet som har meddelat ett vitesföreläggande enligt skollagen kan ansöka hos förvaltningsrätt om att vite ska dömas ut (6 § lagen om viten). De nämnda bestämmelserna kan tillämpas oavsett vem som är huvudman för den verksamhet som är föremål för tillsyn. 5.2Godkännandet för en enskild huvudman kan återkallas Återkallelse kan ske efter ett föreläggande att avhjälpa ett allvarligt missförhållande Den mest ingripande sanktionen som kan tillämpas när det är fråga om en enskild huvudman är att återkalla huvudmannens godkännande eller medgivande att bedriva en verksamhet inom skolväsendet. Återkallelse kan också ske av beslut om rätt till bidrag. Även kommuner kan i särskilda fall beröras av bestämmelsen om återkallelse, eftersom den omfattar återkallelse av medgivande för en kommun att vara huvudman för en internationell skola på grundskolenivå. En återkallelse av ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag förutsätter dels att huvudmannen inte har följt ett föreläggande som tillsynsmyndigheten har meddelat, dels att missförhållandet är allvarligt (26 kap. 13 §). Det är det bakomliggande missförhållandet som har föranlett föreläggandet som ska vara allvarligt. Med hänsyn till att ett beslut om återkallelse är mycket ingripande för både huvudmannen och barnen eller eleverna kan, enligt förarbetena till bestämmelsen, ett sådant beslut bara komma i fråga vid missförhållanden som på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 900). Mer vägledning om vad begreppet allvarligt missförhållande innefattar ges inte i förarbetena till skollagen. I propositionen Samling för skolan bedömdes en närmare redogörelse inte som nödvändig med hänvisning till att viss praxis hunnit utarbetas och att bedömningen av om det föreligger missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten förutsätter en helhetsbedömning i det enskilda fallet (prop. 2017/18:182 s. 46). Om huvudmannen åtgärdar de brister som föranlett ett föreläggande finns normalt inte längre någon grund för återkallelse. Detta gäller oavsett om rättelsen vidtas före tillsynsmyndighetens återkallelsebeslut eller, om detta överklagas, under pågående process i domstol (prop. 2009/10:165 s. 553). kan dock besluta om återkallelse även om huvudmannen har vidtagit rättelse vid prövningstillfället, om det kan befaras att sådana missförhållanden som utgör grund för återkallelse kommer att uppstå på nytt (26 kap. 15 §). Bestämmelsen innebär att återkallelse under vissa förutsättningar kan ske även om huvudmannen har åtgärdat de brister som påtalats i föreläggandet före prövningen av återkallelsefrågan. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att huvudmän sätter i system att på ett sent stadium i handläggningen åtgärda missförhållanden i verksamheten. I förarbetena uttalas att sådana återkallelsebeslut ska vara möjliga endast om det i det enskilda fallet har framkommit konkreta omständigheter som ger stöd för ett antagande om att allvarliga missförhållanden kommer att uppstå på nytt samt att en sådan bedömning i praktiken torde förutsätta att verksamheten vid upprepade tillfällen har varit föremål för ingripanden av tillsynsmyndigheten (prop. 2009/10:165 s. 553 f. och 901). Vid ägar- och ledningstillsyn kan återkallelse ske utan föregående föreläggande Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får även återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § (26 kap. 14 §). De förutsättningar som avses är de krav som ställs inom ramen för ägar- och ledningsprövning. Återkallelse får ske bl.a. om den enskilde inte längre bedöms ha insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, inte har ekonomiska förutsättningar att följa föreskrifterna eller inte bedöms lämplig i övrigt. Dessa förutsättningar för godkännande ska därmed vara uppfyllda under verksamhetens bedrivande. Möjligheten till återkallelse på denna grund är främst avsedd att användas om huvudmannen saknar rättslig eller faktisk möjlighet att åtgärda de brister som aktualiserat frågan om återkallelse av godkännandet, och därmed saknar förutsättningar att följa ett föreläggande. Huvudmannen kan t.ex. sakna förutsättningar att följa ett föreläggande om denne är försatt i konkurs eller uppvisar kraftigt vikande ekonomiska förutsättningar och inte har någon möjlighet att avhjälpa bristen. Utrymmet för huvudmannen att följa ett föreläggande kan också vara mycket begränsat eller obefintligt om huvudmannen exempelvis är ett aktiebolag där samtliga aktier övergått till en person som bedöms vara olämplig att bedriva den aktuella verksamheten (prop. 2017/18:158 s. 125). får besluta att beslutet om återkallelse ska gälla trots att det inte har fått laga kraft (26 kap. 16 §). I förarbetena anges att bestämmelsen om detta, med hänsyn till att ett beslut om återkallelse får mycket ingripande effekter för såväl huvudmannen som barnen eller eleverna, måste tillämpas med försiktighet och urskillning. För att ett beslut 2021/22:45 om återkallelse ska gälla bör det krävas att situationen är så ohållbar att det inte är meningsfullt att låta verksamheten fortsätta för avveckling (prop. 2009/10:165 s. 901). Det finns inget som hindrar att en enskild som har fått ett godkännande återkallat ansöker om ett nytt godkännande för att driva en verksamhet. Några särskilda regler om att återfå ett tidigare återkallat godkännande finns inte, utan en ansökan från en enskild aktör som vill återuppta driften av en verksamhet prövas enligt samma ordning som en förstagångsansökan. Sökanden måste visa att alla förutsättningar för godkännande är uppfyllda och den myndighet som ska pröva ansökan gör bl.a. en ägar- och ledningsprövning. Av förarbetena till bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning framgår att om företrädarna för sökanden har drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats, om verksamhet bedrivits olagligen eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i verksamheten, kan det påverka bedömningen av lämpligheten (prop. 2017/18:158 s. 50). Vad gäller om ett godkännande som huvudman inte utnyttjas? finns det bestämmelser i skol- och gymnasieförordningarna inom vilken tid som en huvudman senast ska starta verksamheten i enlighet med godkännandet, se 2 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) och 2 kap. 3 a § gymnasieförordningen (2010:2039). Där anges att en verksamhet ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet, den s.k. tvåårsregeln. Det finns däremot inte någon bestämmelse om vad som gäller om verksamheten inte startar. Det finns inte heller några bestämmelser om vad som gäller när en huvudman helt eller delvis, eller slutgiltigt, väljer att lägga ned verksamhet efter att den en gång startat. Som framgår ovan är, med vissa undantag, ett första villkor för att Skolinspektionen eller en kommun ska få återkalla ett godkännande som Skolinspektionen eller kommunen har meddelat att huvudmannen inte har följt ett föreläggande (26 kap. 13 § första stycket skollagen). Ett föreläggande när en huvudman inte har startat sin verksamhet enligt ett godkännande skulle innebära att huvudmannen föreläggs att starta verksamheten. Att starta en fristående skola under pågående läsår är sannolikt mycket svårt och det kan därför ifrågasättas hur rimligt det är att använda föreläggande i en sådan situation. Ett andra villkor för att ett godkännande ska kunna återkallas är som huvudregel att missförhållandet måste vara allvarligt. Det är tveksamt om det faktum att verksamhet inte bedrivs är att betrakta som ett allvarligt missförhållande. 5.3 Statliga åtgärder för rättelse kan vidtas mot kommuner och regioner För offentliga huvudmän finns ingen direkt motsvarighet till den mest in- gripande sanktionen mot en enskild huvudman, dvs. sitt godkännande att bedriva verksamheten återkallat. är en kommun eller en region tillämpas i stället bestämmelserna om stat- liga åtgärder för rättelse. Det innebär att Skolinspektionen kan besluta att staten, på kommunens eller regionens bekostnad, ska vidta de åtgärder som Prop. 2021/22:45 behövs för att åstadkomma rättelse (17 §). funnits , men befogenheten att besluta om sanktionen låg tidigare hos regeringen. Ett beslut om statliga åtgärder för rättelse förutsätter att huvudmannen inte har följt ett föreläggande. Enligt bestämmelsens tidigare lydelse krävdes också att huvudmannen grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna. I propositionen Samling för skolan konstaterade regeringen att det inte finns någon saklig orsak till att i lag ha olika kriterier för när sanktioner kan aktualiseras och att det inte är rimligt att en verksamhet med allvarliga brister får fortsätta utan att tillsynsmyndigheten använder sig av alla de verktyg som står till buds, när den mest ingripande sanktionsmöjligheten hade tillämpats om huvudmannen varit enskild. Därför föreslogs att statliga åtgärder för rättelse ska kunna beslutas om det är frågan om ett allvarligt missförhållande, dvs. samma rekvisit som gäller för återkallelse av godkännande för en enskild huvudman (prop. 2017/18:182 s. 45 f.). Förslaget antogs av (bet. 2017/18:UbU27, rskr. 2017/18:310). Skolinspektionen beslutade om statliga åtgärder för rättelse . Åtgärderna ska anpassas efter omständigheterna och vid behov bör Skolinspektionen kunna ta hjälp av andra skolmyndigheter för att genomföra åtgärderna (prop. 2009/10:165 s. 550 f.). Vilka statliga åtgärder för rättelse som kan bli aktuella har inte ansetts kunna anges generellt, utan det avgörs i det enskilda fallet. Exempel kan vara fortbildning av lärare, tillfälligt tillhandahållande av skolmåltider eller skolskjuts eller att kommunens skolenheter förses med ändamålsenliga läromedel (prop. 2009/10:165 s. 901 f.). 5.4Både enskilda och kommunala huvudmän kan tillfälligt förbjudas att driva verksamhet vidare Under vissa förutsättningar får en tillsynsmyndighet förbjuda en eller enskild huvudman att driva en verksamhet vidare. Ett sådant beslut gäller och får gälla . Det rör sig alltså om ett tillfälligt verksamhetsförbud. Den ena förutsättningen för ett tillfälligt verksamhetsförbud är att det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett återkallelsebeslut eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse. Den andra förutsättningen är att beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning (26 kap. 18 § skollagen). I förarbetena anges att det kan handla om fall där inomhusklimatet är direkt hälsovådligt eller där byggnaden till följd av bristande underhåll är farlig att vistas i. Även den psykosociala miljön kan vara sådan att den bedöms som hälsofarlig. Vidare anges att ett förbud mot att driva verksamheten kan vara motiverat också på grund av andra exceptionella omständigheter än risk för hälsa eller säkerhet. Det kan exempelvis handla om att utbildningen uppenbart strider mot skolväsendets värdegrund. I extrema fall kan det också ha uppstått en skolmiljö i så hög grad präglad av kränk- ningar av elever eller personal, att det framstår som nödvändigt att tills 2021/22:45 vidare förbjuda verksamheten på det sätt som den för tillfället bedrivs. En annan särskild anledning att tillfälligt förbjuda verksamheten kan enligt förarbetena vara att huvudmannen vid upprepade tillfällen och på ett medvetet sätt försvårat tillsynen (prop. 2009/10:165 s. 555). 6Villkoren för enskilda och kommunala huvudmän ska vara så lika som möjligt 6.1Även kommunala skolor bör kunna stängas Regeringens förslag: ska kunna förbjuda en kommun eller en region att driva en verksamhet vidare, om ett föreläggande att avhjälpa brister inte har följts, och missförhållandet är allvarligt. Skolinspektionen ska kunna bestämma att beslutet om verksamhetsförbud gäller trots att det inte har fått laga kraft. Promemorians förslag (U2020/04703): Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att den mest ingripande sanktionen vid brister i kommunala verksamheter som huvudregel ska vara ett verksamhetsförbud. Möjligheten att ingripa genom statliga åtgärder för rättelse föreslås finnas kvar som en undantagslösning för de fall då det visserligen finns förutsättningar för ett verksamhetsförbud, men ett sådant med hänsyn till omständigheterna bedöms vara olämpligt. Remissinstanserna: Majoriteten remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, däribland , , , och kommuner, , Idéburna skolors riksförbund, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Förvaltningsrätten i , , , , Elevkårer, och Föräldraalliansen. Några företrädare för kommuner är positiva till förslaget men lämnar tilläggsförslag. kommun föreslår att om bristen inte avser allvarliga missförhållanden som är knutna till den aktuella skolmiljön/skolbyggnaden ska eleverna kunna vara kvar vid den aktuella skolenheten men hela skolledningen bytas ut. anser att kommunala grundskolor vid allvarliga missförhållanden ska läggas under statlig tvångsförvaltning . anser att verksamhetsförbud och statliga åtgärder för rättelse inte ska vara rangordnade i förhållande till varandra och att det bör vara upp till myndigheten att avgöra vilket verktyg som är lämpligt. och kommuner anger att statliga åtgärder för rättelse åtminstone bör vara en av åtgärderna som vidtas innan en skolverksamhet stängs ned. Kommuner och Regioner anger att ett verksamhetsförbud bör tas till som en sista åtgärd. i , LO, anser att om kommunala skolor ska kunna stängas så är det angeläget att slå fast på vilka grunder ett sådant beslut ska kunna fattas. instanser, däribland , har påpekat att en ordning där verksamhetsförbud är en förstahandslösning saknar elevperspektivet då den innebär att elever rycks upp från sin vardag även om andra alternativ hade varit bättre. Exempel på andra argument som framförs är att det sätter vårdnadshavares val av skola ur spel (och kommu- ner) och att kommunen måste ha ökad beredskap för att skolnedläggningar kan komma att ske (och kommuner). Ett antal kommuner avstyrker förslaget med olika motiveringar. jaurs kommun avstyrker i första hand förslaget, i andra hand understryker kommunen vikten av en undantagsbestämmelse. att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt belysta då kommunen har ett ansvar för att tillhandahålla utbildning. anger att konsekvenserna av förslaget inte i tillräckligt hög grad är utredda, framför allt utifrån ett elevperspektiv, och att förslaget inte heller i tillräcklig hög grad tagit hänsyn till proportionalitetsprincipen. kommun avstyrker förslaget med hänvisning till att konsekvenserna inte står i proportion till syftet. kommun konstaterar att avsaknaden av praxis och bedömning av konsekvenser av befintlig lagstiftning gör det svårt att bedöma om behov föreligger av att ersätta befintlig reglering. När det gäller förslaget att Skolinspektionen ska få besluta att ett verk- samhetsförbud ska gälla trots att det inte har fått laga kraft är samtliga remissinstanser som yttrat sig positiva eller har inget att erinra, med undan- Skälen för regeringens förslag Villkoren för ingripande bör vara så lika som möjligt Som framgår av avsnitt 5 är statliga åtgärder för rättelse den mest ingri- pande sanktionen som kan ta till i det fall det finns allvarliga missförhållanden i en verksamhet som en kommun är huvudman Skolinspektionen kan inte med dagens regelverk, även om det t.ex. vore den mest lämpliga åtgärden för att säkerställa att elever får en ut- bildning av god kvalitet, besluta att stänga en verksamhet annat Ytterligare en skillnad mellan regleringen för enskilda och kommunala huvudmän är att förutsättningarna för statliga åtgärder för rättelse och återkallelse av ett godkännande skiljer sig åt. ingripande kan beslutas om ett föreläggande inte har följts. ett godkännande är även möjlig när en enskild huvudman har rättat sig efter föreläggandet och det befaras att sådana missförhållanden som utgör grund för sanktionen kommer att uppstå på nytt (jfr 26 kap. 15 § skol- Att de sanktioner som kan beslutas vid allvarliga missförhållanden i en verksamhet skiljer sig åt innebär ett avsteg från den princip om lika villkor för huvudmän som tillämpats vid regleringen av skolväsendet. Enligt denna princip ska förutsättningarna för offentliga och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt vara desamma. regleringen i princip ska vara densamma oavsett huvudman, måste det enligt förarbetena till skollagen finnas vissa bestämmelser som är specifika för skolor med offentlig huvudman (prop. 2009/10:165 s. 239 f.). Möjligheten att stänga kommunala skolor övervägdes av skol- kommission som alternativ till statliga åtgärder för rättelse. bedömde att det då inte var möjligt eller ändamålsenligt att överväga att 2021/22:45 på ett övergripande plan ta ifrån en kommun rätten att driva skola, då kommuner har det övergripande ansvaret för att elever får sin rätt till utbildning enligt skollagen tillgodosedd och att skolplikten fullgörs. bedömde att dess förslag till ändring av rekvisiten för när statliga åtgärder för rättelse kan tillämpas, så att de blir likalydande med vad som gäller för återkallelse av godkännande avseende fristående skolor, hade förutsättningar att skapa mer likvärdig tillämpning av sanktioner inom ramen för tillsynen av kommunala och enskilda huvudmän. I motiven till dagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse anges att det får avgöras av Skolinspektionen vilka åtgärder för rättelse som ska användas i det enskilda fallet (SOU 2017:35 s. 126, prop. 2017/18:182 s. 46, 47 och 93). Skolinspektionen har bara tillämpat den ändrade bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse i ett enda fall. Utöver att uppnå lika villkor mellan olika former av huvudmän är det i sig av vikt att den utbildning kommunerna tillhandahåller är av hög kvalitet. Om en kommun missköter detta uppdrag måste tillsynsmyndigheten ha tillräckliga befogenheter för att komma till rätta med problemet och se till att eleverna faktiskt får den utbildning de har rätt till. Det finns därför ett behov av att ge tillsynsmyndigheten befogenhet att kunna stänga en skola tills vidare. En sådan befogenhet innebär en utvidgning av den möjlighet som finns , nämligen att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådet efterlyser ett utvecklat resonemang avseende proportionalitetsprövningen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen som bör innefatta en mer utförlig beskrivning och analys av de konsekvenser regeringens förslag får för den kommunala självstyrelsen och en tydlig redovisning av avvägningen mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Regeringen beskriver hur förslaget uppfyller regeringsformens krav i detta avseende i avsnitt 10. Skolinspektionen ska kunna besluta om verksamhetsförbud för kommunala skolor Som framgår ovan finns det endast en åtgärd som tillsynsmyndigheten kan tillgripa för de allvarligaste missförhållandena när det gäller kommunala skolor, statliga åtgärder för rättelse. För att enskilda och offentliga huvudmän ska behandlas så lika som möjligt bör en ordning med möjlighet till beslut om verksamhetsförbud för kommunala skolor införas. En sådan ordning innebär att kommunen eller regionen kan förbjudas att bedriva den aktuella verksamheten utan bortre tidsgräns. I praktiken blir resultatet av ett förbud att den verksamhet som omfattas av beslutet stängs, på samma sätt som vid återkallelse av ett godkännande avseende en verksamhet som drivs av en enskild huvudman. Inom skolområdet kommer det därför med förslaget att finnas två alternativ för tillsynsmyndigheten som avser det översta steget i sanktionstrappan (se avsnitt 5). När olika typer av ingripanden övervägs är det viktigt att ha i åtanke att det finns en grundläggande skillnad mellan olika typer av huvudmän. enskild huvudman har beviljats sitt godkännande av samma myndighet som kan återkalla godkännandet, medan en kommun inte bara har en lagstadgad rätt utan också en skyldighet att tillhandahålla utbildning. Skolinspektionen ska enligt regeringens uppfattning inte kunna frånta en kommun den generella rätten att anordna grundskola eller förskoleklass eller att erbjuda andra skolformer. Att en tillsynsmyndighet kan förbjuda en verksamhet vid en viss enhet är dock inte samma sak. Redan enligt nuvarande ordning finns en möjlighet att stoppa driften vid en skola genom ett tillfälligt verksamhetsförbud. Ett sådant beslut gäller tills vidare, men högst . I det avseendet har det alltså inte ansetts som motiverat att göra skillnad mellan kommunala och enskilda huvudmän. Verksamhetsförbud utan bortre tidsgräns är dessutom en möjlighet enligt annan tillsynslagstiftning, exempelvis när det gäller kommunalt bedriven verksamhet inom . Den nuvarande ordningen med statliga åtgärder för rättelse utgör ofrånkomligen ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen genom att staten har getts rätt att blanda sig i driften av en verksamhet. Effekterna av detta ingrepp kan behöva bli relativt påtagliga. Mindre ingripande åtgärder är sällan tillräckligt verkningsfulla för att komma till rätta med ett allvarligt missförhållande som den kommunala huvudmannen inte har lyckats lösa på egen hand. Staten får genom åtgärderna för rättelse i praktiken möjlighet att gå in på ledningsnivå i en verksamhet och lösa problem – kanske genom åtgärder som kommunala huvudmän inte vill genomföra eller som de hade velat vidta på annat sätt. Vid valet mellan verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse ska proportionalitetsprincipen alltid tillämpas. Av proportionalitetsprincipen kan följa att ett beslut om verksamhetsförbud är förstahandsalternativet. Ett sätt att indikera detta i lagtexten är att placera bestämmelserna om verksamhetsförbud före bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse. Det kan tänkas att statliga åtgärder för rättelse i det enskilda fallet framstår som mer ingripande för den berörda kommunen jämfört med att en enhet läggs ned men där kommunen i övrigt behåller ansvaret och beslutanderätten i fråga om sin verksamhet. Vilken av de två typerna av tillsynsåtgärder inom skolområdet som har mest ingripande konsekvenser och i vilken mån respektive åtgärd behövs för att avhjälpa det allvarliga missförhållandet måste bedömas i det enskilda fallet. Det är inte regeringens avsikt att, i det fall sanktionstrappans skarpaste åtgärder är aktuella, statliga åtgärder för rättelse ska ha prövats först, innan det kan bli aktuellt med verksamhetsförbud. På skolområdet kan det vid en avvägning mellan olika intressen, inte minst med beaktande av den kommunala självstyrelsen, vara så att ett verksamhetsförbud framstår som en mindre ingripande åtgärd än statliga åtgärder för rättelse. Ett beslut om verksamhetsförbud får visserligen större konsekvenser för den aktuella verksamheten, men när det gäller den kommunala självstyrelsen bedömer regeringen att ett verksamhetsförbud kan innebära ett mer begränsat ingrepp. Även ur ett barn- och elevperspektiv, sett på , kan en stängning bedömas vara en lämpligare åtgärd än statliga åtgärder för rättelse när stängningen på ett bättre sätt säkerställer elevernas rätt till en utbildning med hög kvalitet.