prop · H90347 · 2021-11-02 00:00:00 — Innehållsansvaret delas mellan tre personer: en sakkunnig från verksamheten, en representant från rättsavdelningen och Respektive person har ett utpekat ansvar, men det saknas någon som har ett övergripande ansvar. Ansvaret är dessutom delvis överlappande, vilket kan skapa en osäkerhet kring vem som slutligen bär ansvar. Till exempel ansvarar den sakkunniga för att innehållet är ”korrekt […] ur ett faktaperspektiv”, medan representanten från rättsavdelningen ansvarar för att ”innehållet är juridiskt korrekt”.83 Det finns inget i riktlinje som reglerar från vem och hur synpunkter ska inhämtas efter att innehållet på webbplatsen är publicerat. Synpunkter på innehållet efter publicering kan nå på olika sätt. Det finns till exempel möjlighet att lämna synpunkter direkt via webbplatsen. Skatteupplysningen har webbplatsen som sitt primära verktyg när privatpersoner eller företag ringer eller mejlar. Skatteupplysningen kan därför snabbt upptäcka om informationen på webbplatsen inte är tillräcklig och fånga upp vanligt förekommande frågor. Ansvariga på Skatteupplysningen gör en bedömning om huruvida inkomna frågor borde föranleda någon åtgärd från och tar 81Intervju med företrädare för , . 82Skatteverket, Riktlinje för innehåll i kundens digitala möte med , 2019. 83Skatteverket, Riktlinje för innehåll i kundens digitala möte med , 2019, s. 11. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N därefter frågan vidare. Skatteupplysningen är ibland med i arbetsgruppen inför att nytt innehåll publiceras.84 3.3.2Väntan på besked från EU och regeringen har satt viss utveckling av webbplatsen på paus Hur går vidare med tjänste- och informationsutveckling av webbplatsen är till viss del beroende av EU-direktivet som ställer krav på ett gemensamt rapporteringssystem för inkomster från delningsplattformar (avsnitt 2.3.1). har påbörjat sin planering för hur myndigheten ska hantera informationsutbytet. Myndigheten kommer bland annat behöva ta fram tjänster som bidrar till att plattformsföretagen kan uppfylla kraven på att lämna uppgifter till grund för beskattningen.85 Rapporteringsskyldigheten kommer förhoppningsvis möjliggöra förtrycka uppgifter och därmed minska behovet av viss typ av information. Myndigheten behöver därför göra en avvägning av om det är lönt att fortsätta med annan utveckling.86 På pågår ett arbete med att se över fliken som innehåller information om delningsekonomin. har via sin omvärldsbevakning och i kontakter med plattformsföretag identifierat att det behövs nytt innehåll. I samband med det kommer myndigheten även se över det övriga innehållet.87 Översynen innefattar att se över användarbeteende och ta vara på tidigare synpunkter. 84Intervju med företrädare för , . 85Intervju med företrädare för , . 86Intervjuer med företrädare för , och . 87Intervju med företrädare för , . 88Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N 4Kontroller av aktörer inom delningsekonomin I det här kapitlet besvarar vi frågan om huruvida kontroller av aktörer inom delningsekonomin på ett effektivt sätt har gett möjlighet att upptäcka och korrigera fel. Granskningen visar att i sin planering av kontrollerna har tagit hänsyn till både risker och myndighetens behov av kunskapsinhämtning, såväl som vikten av en bred kontrollverksamhet. Den sammantagna effekten av kontrollerna är dock svårbedömd. Ett nytt EU-direktiv kan däremot innebära bättre förutsättningar för att genomföra kontroller. Granskningen visar även att löpande har utvärderat kontrollerna och i anslutning till dem genomfört andra åtgärder. 4.1Planering av kontroller av aktörer inom delningsekonomin behöver i sin planering av kontroller av aktörer inom delningsekonomin utgå från en analys av vilka områden som har störst risk för fusk och fel samt beakta myndighetens behov av kunskapsinhämtning och metodutveckling. Myndigheten behöver därtill säkerställa en bredd avseende vilka områden som kontrolleras. Granskningen visar att både kunskapsinhämtning och metodutveckling har varit viktiga aspekter i planeringen samt att motiverat större kontrollinsatser baserat på upptäckta risker. Granskningen visar också att har säkerställt en bredd genom att kontrollera olika former av delningsekonomi, trots att denna än så länge endast bidrar med en marginell andel av skatteintäkterna. 4.1.1Kunskapsinhämtning och metodutveckling har motiverat mindre kontrollinsatser kontrollinsatser av aktörer inom delningsekonomin har genomförts av delvis olika anledningar. Insatserna har genomförts vid olika tillfällen och har motiverats var för sig. Det har inte funnits någon beslutad plan för vilka kontroller av aktörer inom delningsekonomin som ska genomföras, eller på vilka grunder de ska väljas. har inrättat en särskild funktion inom skatteavdelningen som ska undersöka nya risker och skattefenomen. Funktionens arbete bedrivs vid sidan av skatteavdelningens ordinarie kontrollverksamhet och har i uppdrag att undersöka nya risker, företeelser och tillvägagångssätt kopplade till skatteavdelningens 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N områden.89 Funktionen har möjlighet att undersöka fenomen som inte nödvändigtvis har några större effekter på samhällsnivå, men som ändå kan vara viktiga för att få fördjupad kunskap om. Det kan handla om att behöver få en bild av ett fenomens omfattning, hur det relaterar till dagens skatteregler eller vilka metoder som kan användas för kontroller eller andra åtgärder.90 Funktionen leds av en koordinator från skatteavdelningens stöd- och urvalsenhet och bemannas även med 25–30 skattehandläggare från andra delar av skatteavdelningen. Funktionen genomför undersökningar inom olika områden, och –2020 har flera av dem haft en koppling till delningsekonomi.91 Granskningarna som funktionen för nya risker har genomfört av delningsekonomin har haft flera delmotiv. De viktigaste har handlat om att reda ut juridiska frågeställningar eller ligga till grund för utveckling av nya tjänster.92 Insatserna har i många fall varit myndighetens första kontakt med de delvis nya affärsmodeller som plattformarna använt sig av.93 Granskningarna från funktionen för nya risker har därmed inte utgått från någon analys av var det finns störst risk för fusk och fel. Vilka undersökningar som funktionen ska genomföra bestäms i dialog mellan projektgrupp, den analytiker som är ansvarig för funktionen och andra analytiker vid stöd- och urvalsenheten. Det saknas däremot tydlig planering för funktionens verksamhet, och några riktlinjer för vilka urvalsgrunder som ska användas när granskningar väljs finns inte.94 4.1.2 Upptäckta risker har motiverat större kontrollinsatser har även genomfört två större kontrollinsatser av utförare inom delningsekonomin efter att myndigheten upptäckt mer omfattande problem. Insatserna avsåg persontransport och uthyrning av privatbostad. Insatserna genomfördes då inom myndighetens reguljära kontrollverksamhet. 2013 uppmärksammade taxibranschen på att plattformar för persontransport hade etablerat sig på den svenska taximarknaden. Kontrollerna av utförare som genomförde motiverades utifrån att plattformarna kunde bidra till osund konkurrens på området.95 2017 genomförde nya kontroller av utförare i samband med att en ny plattform hade etablerat sig på den svenska taximarknaden. 89Intervju med företrädare för , . 90Skatteverket, Från idé till undersökning. Nya risker 2019, 2020. 91Intervju med företrädare för , och . 92Till exempel , Gräsrotsfinansiering. Kartläggning och problemområden, 2017; , Egenanställningsföretag. Kartläggning av företeelsen, 2016. 93Intervju med företrädare för , . 94E-post från företrädare för , . 95Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N En viktig anledning till att arbetet prioriterades var att 2016 fick i uppdrag från regeringen att kartlägga delningsekonomins omfattning och hur skatteregler kunde tillämpas på den.96 Som en del av regeringsuppdraget genomförde bland annat ett antal pilotutredningar av personer som hyrt ut sin bostad via plattformar. valde att gå vidare med fortsatt granskning som en följd av att myndigheten identifierat att en hög andel personer hade deklarerat fel.97 4.1.3Skatteverket har varit måna om att visa att även inkomster från delningsekonomin ska beskattas De kontroller som genomfört av delningsekonomin har på flera sätt bidragit till en bredd i myndighetens kontrollverksamhet. Att myndigheten över huvud taget lägger resurser på att granska delningsplattformar kan ses som ett första steg i det. Kontrollerna måste nämligen ställas i relation till ytterligare kontroller av andra riskområden, som därmed inte kan genomföras. Kontroller av inkomster från delningsekonomin har genomförts trots att kontrollerna kan vara svåra eller tidsödande. Det signalerar att det inte går att räkna med att komma undan beskattning av inkomster från okonventionella källor. Att varit måna om att åstadkomma en bredd i kontrollverksamheten syns även på de kontrollinsatser som genomförts av myndighetens funktion för nya risker. Majoriteten av kontrollerna har genomförts i större kontrollinsatser mot inkomster från plattformar för uthyrning av privatbostad respektive persontransport. Funktionen för nya risker har däremot med sina undersökningar även täckt in flera andra branscher, såsom hämtning av sopor och avfall och leverans av hämtmat.98 Granskningarna har även omfattat inkomster från plattformar för gräsrotsfinansiering och egenanställningsföretag.99 4.2Effektivitet och likvärdighet i kontrollerna av delningsekonomin utgångspunkt är att kontroller av delningsekonomin ska ha genomförts kostnadseffektivt och enhetligt mellan olika plattformar och utförare. Granskningen visar att kontroller av delningsekonomin har genomförts på ett kostnadsineffektivt sätt. Kontrollerna har ofta krävt omfattande förberedelser och de uppgifter haft tillgång till har varit av låg kvalitet. Därtill har handläggningen varit komplicerad, även om den varit enklare än 96Intervju med företrädare för , . 97Skatteverket, Slutrapport för kontroller av uthyrning av privatbostäder inkomstår 2015, 2017, s. 5; intervju med företrädare för , . 98E-post från företrädare för , . 99Skatteverket, Gräsrotsfinansiering. Kartläggning och problemområden, 2017, , Egenanställningsföretag. Kartläggning av företeelsen, 2016. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i många andra kontroller av oredovisade inkomster. Den stora mediala uppmärksamhet som vissa kontroller har fått kan dock ha lett till positiva effekter för att minska oredovisade inkomster inom delningsekonomin. Ett nytt EU-direktiv kan dessutom innebära bättre förutsättningar för att beskatta delningsekonomin. 4.2.1 Två större kontrollinsatser utgör majoriteten av kontrollerna har genomfört kontroller av utförare som har haft inkomster från plattformar som har lett till beslut om ändrad skatt. De två större kontrollinsatserna bestod av kontroller av inkomster från uthyrning av privatbostad och kontroller av inkomster från persontransport. Insatserna genomfördes –2019.100 Övriga insatser, i huvudsak genomförda av funktionen för nya risker, har endast bidragit till ett mindre antal beslut. Tabell 3 Antal kontroller, beslut samt höjd skatt i kontrollinsatser som riktats mot utförare inom delningsekonomin, 2016–2019 Höjd skatt, mnkr a Anmärkningar: En person kan ha varit föremål för flera kontroller och beslut. a Inklusive skattetillägg. b Uppgifterna om kontroller, beslut och höjd skatt från de övriga insatserna är ofullständiga. De faktiska siffrorna är däremot sannolikt inte avsevärt högre. Kontrollerna av utförare som haft inkomster från plattformarna har lett till beslut om i höjd skatt och skattetillägg.101 Det har främst handlat om höjningar av inkomst av kapital, tjänst eller näringsverksamhet. I flera fall omfattar besluten också moms. Utförarna har i de flesta fall även blivit skyldiga att betala skattetillägg eftersom de lämnat felaktiga uppgifter i sina deklarationer. Därtill har fattat beslut om att plattformsföretag för persontransport ska betala i arbetsgivaravgifter.102 har även medverkat i en EU-gemensam granskning av inbetalningar av moms.103 100E-post från företrädare för , . 101Skattetillägg är en avgift som ska betalas när en oriktig uppgift har lämnats i deklarationen. Skattetillägget är av den skatt som skulle betalats om uppgiften inte var oriktig. 102E-post från företrädare för , . 103Granskningen rörde inbetalningar via det så kallade MOSS-systemet. (Shop) är ett EU-gemensamt system för att redovisa inbetalningar av moms på digitala tjänster. R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N Granskningen resulterade i att ett plattformsföretag fick betala ytterligare sammanlagt i moms fördelat över flera medlemsstater.104 4.2.2 Handläggningen har krävt omfattande förberedelser Kontrollerna har varit dyra eftersom de inte resulterat i särskilt många beslut eller stora höjningar av skatt. Handläggningen har varit komplicerad på grund av att det saknas kontrolluppgifter. Detta har gjort att har behövt hitta andra vägar som krävt omfattande förberedelser för att kunna genomföra kontrollerna. För att kunna genomföra kontrollerna av utförare inom delningsekonomin har använt olika tillvägagångssätt: •Skatteverket har bett om utlandshandräckning, alternativt deltagit i en så kallad multilateral kontroll (MLC).105 har använt dessa metoder i de fall plattformar har varit registrerade i andra EU-länder. •Skatteverket har genomfört tredjemansrevisioner i de fall plattformar har varit registrerade i . Via tredjemansrevisioner har möjlighet att inhämta uppgifter från annan än den som själv är föremål för kontroll. •I flera av de mindre kontrollinsatserna har generellt sett inte kunnat hämta någon information från plattformen. I dessa fall har i stället hämtat information som finns tillgänglig på internet, till exempel genom webbskrapning.106 Gemensamt för dessa metoder är att de innebär att behöver hämta in information genom en särskild process som kräver omfattande förberedelser, i stället för att informationen skickas automatiskt till myndigheten.107 Utfallet av en handräckning, MLC och tredjemansrevision är dessutom beroende av att plattformsföretaget är samarbetsvilligt.108 När har fått tillgång till informationen behöver myndigheten därtill lägga mycket resurser på att identifiera utförarna och koppla uppgifter om inkomster från plattformen till dem. Dessutom har rättsavdelningen behövt kopplas in då nya rättsliga frågeställningar och gränsdragningsfrågor dykt upp i många ärenden.109 104E-post från företrädare för , . 105MLC är en metod som initieras av Europeiska kommissionen och innefattar flera deltagande EU-länder. 106Webbskrapning innebär att information hämtas direkt från webbsidor med hjälp av särskilda program. Intervju med företrädare för , . 107Intervjuer med företrädare för , och . 108Intervju med företrädare för , . 109Intervju med företrädare för , . har däremot inte kunnat ta fram uppgifter som tydligt visar resursåtgången i de genomförda kontrollerna av inkomster från plattformar ställt i relation till övriga kontroller vid skatteavdelningen. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Handläggningen har varit särskilt tidsödande i de mindre kontrollinsatserna. De metoder som använts har ibland visat sig vara så pass tidskrävande att fler kontroller med utgångspunkt i materialet har varit svåra att motivera. I de större kontrollinsatserna har handläggarna varit hjälpta av omfattande förberedelser. Handläggarna hade tillgång till underlag som visade vilka inkomster utförarna hade haft från plattformen. I dessa insatser kunde kontrollerna genomföras i större skala tack vare att fick tillgång till uppgifter för ett större antal användare. Handläggningen av ärendena kunde också följa förberedda anvisningar framtagna för den specifika insatsen. Handläggningen koncentrerades till ett mindre antal handläggare, som ägnade merparten av sin tid åt insatsen.110 4.2.3Kontrollernas mediala genomslag kan ha bidragit till färre oavsiktliga och avsiktliga fel Även om kontrollinsatser har omfattat förhållandevis få beslut och låga belopp i höjd skatt har det funnits ett stort medialt intresse kring flera av dem.111 Den stora mediala uppmärksamheten kan ha bidragit till att både oavsiktliga och avsiktliga fel har minskat. Det är därför inte möjligt att uppskatta det totala värdet av kontroller. När det gäller uthyrning av privatbostad så har antalet som deklarerar ett överskott från uthyrning av privatbostad ökat som genomfört sina kontroller.112 Det kan däremot även bero på att det har blivit allt vanligare att privatpersoner hyr ut bostäder, även på andra sätt än via delningsplattformar. 4.2.4 har svårt att genomföra likvärdiga kontroller har i längden svårt att genomföra likvärdiga kontroller mellan olika utförare och plattformar. Det beror främst på att inte har kunnat identifiera alla utförare i underlaget myndigheten får tillgång till och att informationsinsamlingen genomförts stötvis. har i de större kontrollinsatserna fått tillgång till underlag som innefattar samtliga utförare och transaktioner som genomförts via plattformarna . Det är inte ovanligt att användare på plattformar använder alias, vilket gör att på annat sätt måste säkerställa att rätt person identifierats. I andra fall kan användare ha använt alternativa betaltjänster genom 110Intervjuer med företrädare för , och . 111Intervju med företrädare för , . 112Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N vilka det är svårare för att koppla inkomsten till en plattform.113 I värsta fall kan inte gå vidare i ärendet. Det har varit svårt för att genomföra kontrollerna på ett likvärdigt sätt även mellan olika plattformar. I de kontroller som genomfört av delningsekonomi har myndigheten oftast samlat in uppgifter för en eller i vissa fall ett fåtal plattformar i taget. Inom många branscher har det ofta funnits en dominerande plattform, och vid sidan av den flera mindre plattformar. Företrädare för myndigheten har framfört att det i längden inte är ett hållbart arbetssätt att gör särskilda kontrollinsatser mot ett fåtal plattformar, eftersom kontrollerna behöver genomföras likvärdigt mellan alla företag och privatpersoner.114 4.2.5Nytt europeiskt regelverk kommer ge bättre förutsättningar för kontroller har fattat beslut om att ett nytt gemensamt rapporteringssystem för inkomster från digitala plattformar ska införas i unionen.115 Det nya systemet ställer krav på att medlemsstater inhämtar uppgifter från plattformar i det egna landet om utländska utförares inkomster.116 De ska därefter dela den informationen med skattemyndigheterna i de övriga medlemsstaterna genom ett system för automatiskt informationsutbyte. Medlemsstaterna har fram till på sig att införa inhemsk lagstiftning som lever upp till EU:s krav. har påbörjat planeringen av hur myndigheten ska kunna implementera systemet. För att plattformar enkelt ska kunna rapportera in inkomster planerar att ta fram nya e-tjänster. kommer även behöva lägga resurser på att informera plattformar om hur de ska rapportera utförares inkomster. Ett första informationsutbyte mellan EU:s medlemsstater är planerat till , vilket kommer ställa höga krav på att plattformarna har anpassat sig till systemet.117 Direktivet sätter ramar för vilken information som plattformsföretagen ska rapportera, men det är ännu inte klart exakt hur dessa krav kommer omsättas i . Det är inte heller bestämt vilka plattformar som i kommer att omfattas av kraven. Det är heller inte klart ifall den information plattformarna kommer behöva lämna kommer vara av sådan kvalitet att kommer kunna förtrycka den på privatpersoners deklarationer, då det ställer höga krav på tillförlitlighet.118 Uppgifternas användbarhet kommer till stor del bero på ifall de 113Intervjuer med företrädare för , och . 114Intervju med företrädare för , . 115EUT L 104, 3.22.2021, s.1, Celex 32021L0514. 116Eftersom EU saknar befogenhet att bestämma om inkomstbeskattning i medlemsstaterna så omfattar kraven i direktivet inte utförare som är obegränsat skattskyldiga i . 117Intervju med företrädare för , . 118Intervju med företrädare för , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer kunna användas av för att lämna förtryckt information på inkomstdeklarationer i , vilket skulle göra det avsevärt mycket enklare för enskilda att lämna rätt uppgifter i ett första steg. Om uppgifterna inte kan användas som förtryckt information i inkomstdeklarationen kommer flera av dagens problem med att beskatta delningsekonomin kvarstå. Det nya regelverket kommer inte heller lösa de problem som finns avseende inbetalning av moms eller socialavgifter för inkomster från plattformar. Systemets nytta är även begränsat av det faktum att det enbart omfattar utländska utförares inkomster från plattformar. För del innebär det att de inte kommer ha tillgång till uppgifter om svenska utförares inkomster från svenska plattformar. 4.3 Lärande och utvärdering inom ska ha utvärderat kontrollerna som myndigheten genomfört i syfte att förbättra framtida åtgärder. Granskningen visar att erfarenheter från kontroller ofta har legat till grund för andra åtgärder kopplade till delningsekonomin. För att hantera frågor som spänner över flera olika skatteområden har en samordnande grupp spelat en viktig roll. har inte skapat förutsättningar för att följa upp kontroller av aktörer inom delningsekonomin. 4.3.1Andra åtgärder har genomförts med grund i kontrollernas resultat Ett viktigt motiv till kontroller av aktörer inom delningsekonomin har varit att skaffa kunskap om plattformarna, deras användare och hur de kan beskattas. För att detta syfte ska kunna uppnås är det då också viktigt att andra delar av nås av den kunskapen. Ett viktigt resultat av funktionen för nya riskers arbete är de rapporter som publiceras. Rapporterna är avsedda att fungera som ett kunskapsunderlag för övriga verksamhet. I rapporterna beskriver funktionen de rättsliga frågeställningarna som finns kopplade till fenomenet som undersöks och vilka ståndpunkter som myndigheten gjort i anslutning till dem. I rapporterna utvärderas de kontroller som genomförts genom att kontrollernas resultat och effektivitet diskuteras. I rapporterna lämnas även råd utifall myndigheten skulle välja att gå vidare med kontroller av fenomenet i större skala.119 Funktionen för nya riskers rapporter är avsedda att fungera som input till riskanalysarbetet. Avsikten är att företeelser och risker som uppmärksammats i funktionens rapporter kan värderas och ställas i relation till övriga mer traditionella risker i myndighetens fortsatta riskanalysarbete.120 Om funktionen 119Intervju med företrädare för , . 120Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S K A T T E V E R K E T S A R B E T E M E D A T T B E S K A T T A D E L N I N G S E K O N O M I N uppmärksammar ett nytt fenomen som kräver fortsatta åtgärder ska det på så sätt kunna implementeras i myndighetens övriga verksamhet. Problemen som finns kopplade till delningsekonomin har i viss utsträckning också berörts i skatteavdelningens riskanalys- och planeringsarbete.