prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — , då den tillfälliga lagen trädde i kraft, har det alltså inte varit möjligt att bevilja uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande annat än till vissa barn och barnfamiljer som omfattas av lagens övergångs- Som kommittén har redogjort för har antalet uppehållstillstånd som beviljats till övriga skyddsbehövande varit mycket få. innan den tillfälliga lagen trädde i kraft, beviljades endast 229 personer uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande. Året därpå, 2016 beviljades 190 uppehållstillstånd till övrig skyddsbehövande. Som fram- går av kommitténs redogörelse för rättsutvecklingen på området beror det till stor del på att bestämmelserna om alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande i hög grad överlappar varandra, bl.a. genom att rekvisitet väpnad konflikt används i båda bestämmelserna, vilket även konstaterar. I likhet med anser regeringen att det är olämpligt att i två olika bestämmelser avseende olika skyddsgrunder använda samma rekvisit. Som påtalar förenklas dessutom rättstillämpningen av att de begrepp som används i den svenska lagstiftningen bygger på internationella begrepp. Utgångspunkten är också att de svenska reglerna ska vara långsiktigt hållbara och inte väsentligen avvika från andra EU-länders regelverk. Regeringen anser därför i likhet med kommittén att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som är övrig skyddsbehövande eller att förklara att en utlänning är övrig skyddsbehövande ska tas bort. och anför att förslaget riskerar leda till att övriga skyddsbehövande som inte kan få uppehållstillstånd på någon annan grund inte kommer att kunna få sitt skyddsbehov tillgodosett. Som anförts ovan är övrig skydds- behövande en nationell skyddskategori som inte har sin grund i eller internationella konventioner. Den som har behov av internationellt skydd kommer fortsatt att kunna beviljas skyddsstatus och uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Därtill följer av 12 kap. utlänningslagen att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas i vissa fall, t.ex. om en utlänning riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (12 kap. 1 § UtlL). Som konstaterar kan det dock finnas sökande som tidigare skulle ha kunnat beviljas status som övrig skyddsbehövande och som inte kommer att kunna få status som alternativt skyddsbehövande. Som framgår av avsnitt 9.1 kommer det även fortsättningsvis att vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning om det finns synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter för att han eller hon ska få stanna i (5 kap. 6 § UtlL). anför att antalet klimatflyktingar framöver kommer att öka markant och att det därför kommer finnas behov av att tillämpa bestämmelsen i de fall en utlänning inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Även FARR pekar på att möjligheten att kunna bevilja uppehållstillstånd på grund av en miljökatastrof måste finnas kvar med hänvisning till situationen på miljö- och klimatområdet. Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden är en förutsättning för att uppehållstillstånd ska beviljas på denna grund att det är fråga om en plötslig katastrof där det dessutom inte finns någon möjlighet för utlänningen att använda sig av ett internt flyktalternativ (prop. 1996/97:25 s. 100–101). Som Migrations- verket konstaterar är det alltså fråga om en bestämmelse vars tillämpnings- utrymme i denna del är mycket begränsat. Såvitt framgår av tillgänglig statistik saknas det också fall där personer beviljats uppehållstillstånd på grund av miljökatastrofer. Till skillnad från bl.a. Asylrättscentrum, anser 2020/21:191 regeringen att behovet av denna grund för uppehållstillstånd är tillräckligt utredd. Som en följd av förslaget att utmönstra begreppet övriga skydds- behövande ur utlänningslagen bör, i likhet med vad kommittén föreslagit, även hänvisningar till den aktuella skyddsgrunden tas bort. Förvaltnings- rätten i anser att en övrig skyddsbehövande som har kvar sin status och som anses ha ett behov av internationellt skydd fortsatt bör kunna vara anknytningsperson enligt 5 kap. 3 a § tredje stycket 2 UtlL. Som anförts ovan kommer den som har behov av internationellt skydd fortsatt att kunna beviljas skyddsstatus som flykting eller alternativt skyddsbehövande och därmed kunna vara anknytningsperson enligt den bestämmelsen. Det kommer även fortsättningsvis att vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd vid synnerliga skäl om utlänningen har annan särskild anknytning till (5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL). Kommitténs förslag innebär att även möjligheterna att konstatera att en utlänning är utesluten från att anses som, eller har upphört att vara, övrig skyddsbehövande och att återkalla en övrig skyddsstatusförklaring tas bort. Som påpekar kan det få till följd att en person som innehar en övrig skyddsstatusförklaring i detta avseende får ett starkare skydd än flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Det är inte en rimlig ordning. Det bör därför även fortsättningsvis finnas en möjlighet att tillämpa bestämmelserna om när en utlänning ska anses utesluten från, eller upphöra att vara, övrig skyddsbehövande i 4 kap. 2 c och 5 a §§ UtlL och bestämmelsen om återkallelse av övrig skyddsstatusförklaring i 4 kap. 5 c § UtlL för personer som redan innehar en övrig skyddsstatusförklaring. Lagtekniskt bör detta åstadkommas genom en reglering i övergångs- bestämmelserna, se vidare avsnitt 12. 6.2Tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande ska vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället. En utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning) ska beviljas permanent uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, , bisexuellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL), , Svenska Röda Korset och avstyrker eller har invändningar mot förslaget om att ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skydds- behövande ska vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället. Flera remissinstanser, bl.a. och anför att en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel riskerar att leda till ökad psykisk ohälsa, stress och oro. , Flyktinggruppernas riksråd (FARR) och Tjänstemännens central- organisation (TCO) anför att tidsbegränsade uppehållstillstånd för skydds- behövande är negativt för den långsiktiga etableringen av nyanlända och Arbetsförmedlingen anför att en sådan ordning även riskerar att inverka negativt på individers möjlighet och motivation att tidigt ta del av och tillgodogöra sig erbjudna etableringsaktiviteter. Arbetsförmedlingen anser även att förslaget kan påverka möjligheterna för arbetsgivare att rekrytera till bristyrken och påpekar att en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd kan medföra att arbetsgivare avstår från att anställa nyanlända. Några kommuner, t.ex. kommun och kommun anser att den föreslagna ordningen kan komma att påverka kommunens arbetsmarknads- och integrationsinsatser negativt. Flera remissinstanser, bl.a. , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och anser att tids- begränsade uppehållstillstånd leder till negativa konsekvenser särskilt för barn, varför de bör beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid första beslutstillfället. Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum och anser att detsamma bör gälla även övriga familje- medlemmar i en barnfamilj. Ett flertal remissinstanser, bl.a. och efterfrågar en närmare analys av förslagets förenlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen). anser att förslaget inte är förenligt med principen om barnets bästa i och Barnombuds- mannen anser att det måste finnas en möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd för barn och deras föräldrar vid första beslutstillfället för att förslaget ska vara i överensstämmelse med . Vissa remissinstanser, däribland RFSL, anför att det bör finnas en möjlighet till permanent uppehållstillstånd vid första beslutstillfället i särskilda fall, t.ex. för särskilt utsatta grupper såsom hbtqi-personer liksom i de fall där det krävs för att möjliggöra livsnödvändig vård. Vissa remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i och anför att ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer att innebära merarbete för och för migrationsdomstolarna. Flertalet remissinstanser, bl.a. kommun, Företagarna, kommun och kommun tillstyrker, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på förslaget om att ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande ska vara tids- begränsat vid det första beslutstillfället. anför att det är viktigt att det tydliggörs att arbetstillstånd får beviljas skyddsbehövande med tidsbegränsade uppehållstillstånd medan Förvaltningsrätten i och TCO anser att ett arbetstillstånd kan beviljas med stöd av gällande rätt. Företagarna anser att ett arbetstillstånd ska beviljas automatiskt till en skyddsbehövande som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd såvida det inte finns särskilda skäl. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , anför att en övergång till en ordning med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd som huvudregel medför att passkravet i utlänningslagen måste ses över. påpekar att en övergång till tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel kan påverka bedömningen av vem som har hemvist i och anser att det kan finnas behov av klargöranden kring hur övergången påverkar frågan om hemvist. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget att en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten, ska beviljas permanent uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. ombudsmannen ifrågasätter dock den distinktion som görs mellan barn som är kvotflyktingar och barn som är flyktingar eller alternativt skydds- behövande i detta hänseende. Skälen för regeringens förslag Tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande Som framgår av avsnitt 4 är huvudregeln enligt utlänningslagen att skydds- behövande beviljas permanent uppehållstillstånd. Regeringen har vid flera tillfällen bedömt att denna ordning fortsatt ska gälla (se t.ex. prop. 2009/10:31 s. 141 och prop. 2013/14:248 s. 45). Till följd av flykting- situationen ändrade regeringen dock ståndpunkt i frågan. skedde bl.a. mot bakgrund av konstaterandet att det var sannolikt att möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd var en anledning till att så många valde att söka asyl i . Regeringen bedömde att det svenska regelverket tillfälligt behövde anpassas till och internationella konventioners miniminivå för att fler asylsökande skulle välja att söka asyl i andra medlemsstater som kapaciteten i mottagandet och etableringen skulle förbättras (prop. 2015/16:174 s. 1). har antalet asylsökande i minskat. är det regeringens bedömning att de mer restriktiva reglerna om uppehållstillstånd i den tillfälliga lagen är en av de faktorer som har bidragit till detta, även om det inte går att avgöra i exakt vilken grad. Kommittén påtalar också att det finns studier som visar att möjligheten att erhålla ett permanent uppehållstillstånd är en faktor som kan påverka vilka länder asylsökande väljer att resa till. nationella konventioner kräver att permanent uppehållstillstånd ges till I nästan samtliga medlemsstater beviljas flyktingar och alternativt skyddsbehövande tidsbegränsade uppehållstillstånd. några få medlemsstater beviljar permanenta uppehållstillstånd vid det Syftet med förslagen i denna proposition är att skapa ett långsiktigt hållbart, humant, rättssäkert och effektivt regelverk som inte väsentligen avviker från regelverket i andra EU-länder, något som bl.a. föreslås uppnås genom en huvudregel om tidsbegränsade uppehålls- Flera remissinstanser är kritiska till förslaget att uppehållstillstånd för skyddsbehövande ska vara tidsbegränsade vid första beslutstillfället och menar att det är negativt för etableringen och integrationen samt att det riskerar att leda till ökad psykisk ohälsa. Dessa synpunkter fördes fram redan i samband med införandet av den tillfälliga lagen och vid förlängningen av densamma. Även om en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället kan medföra negativa effekter för en enskild utlännings etablering och för integrationen i vissa fall, som t.ex. Arbetsförmedlingen påpekar, ser regeringen i likhet med t.ex. kommun att möjligheten till permanent uppehållstillstånd kan utgöra incitament för etablering på arbetsmarknaden. till permanent uppehållstillstånd som föreslås kan också minska eventuella negativa konsekvenser i form av ökad psykisk ohälsa av långvariga tillfälliga uppehållstillstånd. Regeringen gör dessutom bedömningen att förslagen kommer att bidra till att antalet asylsökande i minskar jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde innan den tillfälliga lagen trädde i kraft (se avsnitt 13). Flera remissinstanser framhåller att en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd särskilt drabbar barn. Att säkerställa barnets rättigheter innebär inte alltid enkla och givna lösningar. I avsnitt 7.2 föreslås att barn ska vara undantagna de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd. Detta innebär att barn enligt vad som föreslås i avsnitt 6.3 kommer att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd med tids- begränsat uppehållstillstånd om grunden för uppehållstillstånd kvarstår. Därigenom bedöms de negativa effekter av tidsbegränsade uppehållstill- stånd, t.ex. i form av ökad risk för stress och oro som bl.a. lyfter, minska. Mot bakgrund av möjligheten till permanent uppehållstillstånd där barn är undantagna de särskilda kraven för ett sådant tillstånd anser regeringen, till skillnad från bl.a. Barn- ombudsmannen, att en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd vid första beslutstillfället respekterar (jfr prop. 2015/16:174 s. 29). Även med beaktande av de negativa konsekvenser som en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel kan innebära för enskilda och myndigheter anser regeringen att ett uppehållstillstånd som beviljas skyddsbehövande ska vara tidsbegränsat vid det första besluts- tillfället. Regeringen anser vidare att det inte finns ett behov av en sådan ventil för att bevilja permanent uppehållstillstånd som t.ex. RFSL föreslår. Vissa remissinstanser efterfrågar en översyn av kraven på pass och arbetstillstånd som en följd av förslaget att tidsbegränsade uppehålls- tillstånd ska vara huvudregel. Enligt 2 kap. 7 § UtlL ska en utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller utomlands ha arbetstillstånd. Enligt 2 kap. 8 c § 3 UtlL gäller kravet på arbetstillstånd inte för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd. Detta innebär att de flesta personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov enligt den ordning som gällde innan den tillfälliga lagen har varit undantagna från kravet på arbetstillstånd eftersom huvudregeln har varit permanenta uppehållstillstånd. Ett arbetstillstånd får enligt 6 kap. 3 § UtlL ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Migra- tionsverket har alltså redan med stöd av gällande rätt möjlighet att bevilja arbetstillstånd till skyddsbehövande med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd (jfr prop. 2015/16:174 s. 57). Till skillnad från Företagarna men i likhet med Förvaltningsrätten i och TCO instämmer regeringen i kommitténs bedömning att det inte finns något behov av lagändringar i denna del. Som bl.a. påpekar undantogs personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen från pass- kravet i 2 kap. 1 § UtlL genom ändringar som gjordes i utlännings- förordningen (2006:97) i samband med att den tillfälliga lagen infördes. Regeringen anser att undantag från passkravet även fortsättningsvis bör 2020/21:191 regleras på förordningsnivå och ser, till skillnad från bl.a. Förvaltnings- rätten i , inte heller något behov av lagändringar i denna del. Permanent uppehållstillstånd för kvotflyktingar Frågan om uppehållstillstånd till en person som tagits emot inom ramen för den s.k. flyktingkvoten regleras i 5 kap. 2 § UtlL, i vilken det anges att uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning). I förarbetena anges att bestämmelsen får anses innebära att uppehållstillstånd i dessa fall inte får vägras på någon av de grunder som anges i 5 kap. 1 § andra stycket (numera även 5 kap. 1 b § första stycket) och 5 kap. 17 § UtlL och inte heller tidsbegränsas med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7–15 §§ samma lag (prop. 2004/05:170 s. 276). Vid införandet av den tillfälliga lagen anförde regeringen att kvotflyktingar i enlighet med tidigare förarbets- uttalanden och fast praxis beviljades permanenta uppehållstillstånd och att det inte var rimligt att ändra på detta (prop. 2015/16:174 s. 29–30). Under den tillfälliga lagens giltighetstid har kvotflyktingar därmed alltjämt beviljats permanenta uppehållstillstånd. Regeringen anser att den ordningen bör fortsätta att gälla och att detta ska regleras i utlänningslagen. Längden på uppehållstillstånd för Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljas en flykting ska gälla . Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla . Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande ska gälla . uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla . En ansökan om permanent uppehållstillstånd ska, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i och uppfyller förutsättningarna för uppehållstillstånd och de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd. Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det kan en kortare giltighetstid bestämmas för både en flykting och en alternativt skyddsbehövande. tiden får dock inte vara kortare än . Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men har en delvis annorlunda teknisk och språklig utformning. Kommittén föreslår även att möjligheten att ompröva ett uppehålls- tillstånds giltighetstid för en utlänning som beviljas statusförklaring under gällande tillståndstid ska tas bort. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Akademikerför- bundet SSR, Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, Kumla kommun, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och avstyrker eller är negativt inställda till de föreslagna tillståndstiderna och anser att flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska beviljas uppehållstillstånd med samma giltighetstid. Ett flertal remissinstanser, t.ex. och Svenska Röda Korset anser att giltighetstiderna för de tidsbegränsade uppehållstillstånden inte bör ligga under genomsnittet för EU. Några remissinstanser, t.ex. Barn- ombudsmannen och UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna anser också att tillståndstiderna måste vara längre än vad som föreslås om en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd ska gälla. Flera remissinstanser, bl.a. , kommun och för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) ifrågasätter särskilt förslaget om att giltighetstiden för ett uppehållstillstånd för en alternativt skydds- behövande ska vara 13 månader vid första beslutstillfället och anför bl.a. att det får negativa effekter för etableringen och riskerar att leda till att nyanlända får svårt att hitta arbete. Flyktinggruppernas riksråd (FARR) och Svenska Röda Korset anför att korta tillståndstider kan leda till att vårdinsatser begränsas eller nekas. Bland annat och framför att de föreslagna giltig- hetstiderna är korta med hänsyn till barns behov av trygghet, anknytning och utveckling. Flera remissinstanser, t.ex. och Svenska Röda Korset påpekar också att familjemedlemmar i en och samma familj kan ha olika längd på sina uppehållstillstånd och efterfrågar ytterligare analys av vad detta kan få för konsekvenser. Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på förslaget om tillstånds- tidernas längd eller yttrar sig inte särskilt i denna del. Förvaltningsrätten i anser att det inte finns några hinder mot ett system med differentierade tillståndstider och Förvaltningsrätten i anför att några problem avseende uppehållstillståndens längd i sig inte har identifierats under den tillfälliga lagens giltighetstid. Många remissinstanser yttrar sig inte särskilt gällande frågan om när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Vissa remissinstanser, såsom Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset, anser att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas under pågående tillståndstid medan anser att det är lämpligt att denna fråga endast ska kunna prövas i samband med en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Företagarna anser att den som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd vid andra beslutstillfället ska kunna beviljas ett sådant tillstånd oavsett tid. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i efterfrågar klargöranden i fråga om när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna göras och påpekar att förslaget om att en ansökan om permanent uppehållstillstånd endast ska kunna göras i samband med en ansökan om förlängning inte kommer till uttryck i lagtexten. Förvaltningsrätten i och påtalar att det inte framgår vad som ska gälla om en ansökan inkommer än i samband med en förlängningsansökan. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i och , efterfrågar förtyd- liganden om vilken tid med tidsbegränsat uppehållstillstånd som ska kunna beaktas vid beräkningen av om treårskravet är uppfyllt. FARR och anser att det är positivt att den tid som personer har 2020/21:191 haft tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av den tillfälliga lagen ska få tillgodoräknas vid ansökan om permanent uppehållstillstånd. Bland annat Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas i lagtexten vilken tid som ska få tillgodoräknas vid ansökan om permanent uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag Differentierade tillståndstider för flyktingar och alternativt skydds- behövande Bestämmelserna i 5 kap. 1 § UtlL och 5 § den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd för skyddsbehövande bygger på artikel 24.1 och 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. De flesta av EU:s medlemsstater är bundna av direktivet. När det gäller längden på de uppehållstillstånd som beviljas skyddsbehövande tillämpar medlemsstaterna, inom ramen för de minimikrav som anges i direktivet, olika längder samt olika regler kring förlängning. Vid en jämförelse med övriga medlemsstater i EU kan det konstateras att giltighetstiderna för de tidsbegränsade tillstånden varierar stort bland länderna, mellan två och för flyktingar och mellan ett och för alternativt skyddsbehövande. Kommittén föreslår en ordning med differentierade tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Många remissinstanser är kritiska till detta och anser att samma giltighetstid bör gälla för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Flera av remissinstanserna hänvisar i denna del till riktlinjer från om tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet.