prop · H90352 · 2021-10-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:52 Förstärkt skydd för väljare vid röstmottagning Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . För att stärka väljarnas skydd vid röstmottagningen och stärka skyddet för valhemligheten föreslår regeringen ändringar i vallagen (2005:837). Förslagen innebär bl.a. följande. •Valnämnderna och utlandsmyndigheterna tar över ansvaret för att lägga ut samtliga valsedlar i val- och röstningslokalerna. •Valmyndigheten ges ett uttryckligt ansvar för att inför varje val ta fram utbildningsmaterial avseende valet. Materialet ska tillhandahållas länsstyrelserna och valnämnderna. •Det klargörs att den som inte följer röstmottagarnas anvisningar får uppmanas att tillfälligt lämna val- eller röstningslokalen, om det är av väsentlig betydelse för genomförandet av röstmottagningen. •Det förtydligas att väljaren ska välja sina valsedlar och göra i ordning sina röster i enskildhet. •Väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte själva kan ta sina valsedlar på den avskärmade plats där valsedlarna finns utlagda ska på begäran få hjälp med detta av röstmottagarna. En sådan väljare får också anlita någon annan person som hjälper honom eller henne med detta. Regeringen bedömer även att en utvärdering av tillämpningen av reformen med avskärmningar av valsedelställ bör göras efter valen 2022. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837) ............................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Reformen med avskärmningar av valsedelställ................................. Utvärdering av reformen med avskärmningar av Grundläggande principer för val och närmare om röstningsförfarandet....................... Skärpta krav på sättet att tillhandahålla Behovet av att utvärdera reformen efter Reformen med avskärmningar av valsedelställ bör utvärderas efter 2022 års Ansvaret för att lägga ut valsedlar.................................... Presentationen av valsedlar .............................................. Utformningen och placeringen av avskärmningarna ........ Otillbörlig påverkan på väljarna vid röstningen.............................. 5.1Utbildningen av röstmottagare ska ge likvärdiga 5.2Ordförande för röstmottagning under Ordningen på röstmottagningsstället ................................ Förbudet mot propaganda................................................. 6.1Gruppröstning förekommer trots att det inte är Den nuvarande regleringen.............................. Tydligare reglering av valhemligheten vid Tillträdet till platsen där valsedlarna finns utlagda........... Biträde åt väljare vid röstningen....................................... Biträde åt väljare vid valet av valsedlar............................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Förstärkt skydd för väljarna vid röstmottagningen (SOU 2021:7) .................. Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837). Som röstmottagare får endast den förordnas som har fått sådan utbildning som behövs för uppdraget. Vid utbildningen ska det utbildningsmaterial som tillhandahålls av den centrala valmyndigheten användas. får dock ersätta delar av materialet eller komplettera detta om det behövs med hänsyn till lokala förhållanden. Förslag till lag om ändring i vallagen Härigenom föreskrivs i fråga om vallagen (2005:837) dels att 3 kap. 1 och 5 §§, 7 kap. 3 § och 8 kap. 2 och 4 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 8 kap. 1 § ska lyda ”Utrustning m.m.”, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 2 a §, av följande lydelse. Det skall finnas en central val- Det ska finnas en central val- myndighet som har det myndighet som har det övergripande ansvaret för frågor övergripande ansvaret för frågor om val.om val. Den centrala valmyndigheten ska inför varje val ta fram utbildningsmaterial avseende valet. Materialet ska tillhandahållas länsstyrelserna och valnämnderna. Röstmottagare förordnas av valnämnden. Röstmottagare hos en utlandsmyndighet förordnas dock av myndighetens chef. Om valnämnden har beslutat att röstmottagning ska äga rum på ett sjukhus, en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller någon liknande inrättning, får nämnden överlåta åt den som är chef för inrättningen att förordna röstmottagare där. Som röstmottagare får endast den förordnas som har fått sådan utbildning som behövs för uppdraget. 1 Senaste lydelse 2014:301. Väljare ska göra i ordning sina Varje väljare ska vara ensam röster bakom en valskärm och bakom en valskärm och själv göra i ordning sina röster där. ska väljaren lämna valkuverten till Väljare som på grund av Väljare som på grund av inte själva kan göra i ordning sina inte själva kan göra i ordning sina röster, ska på begäran få hjälp med röster, ska dock på begäran få hjälp detta av röstmottagarna i den med detta av röstmottagarna i den utsträckning som behövs. utsträckning som behövs. väljare får också anlita någon annan väljare får också anlita någon annan person som hjälper honom eller person som hjälper honom eller henne vid röstningen. henne vid röstningen. I anslutning till ett röst- I anslutning till ett röst- mottagningsställe ska det ordnas en mottagningsställe ska det ordnas en valsedlar kan läggas ut. valsedlar kan läggas ut och där sådan plats inte kan anordnas i väljarna var för sig kan ta sina val- sedlar utan insyn. stället får den i stället ordnas inne i plats inte kan anordnas i anslutning På denna plats ska väljarna till röstmottagningsstället får den i stället ordnas inne i lokalen. denna plats ska väljarna ha tillgång 1. valsedlar med enbart valbeteckning, 2. valsedlar med parti- och valbeteckning a) för val till samt region- och kommunfullmäktige för varje vid något av de två senaste riksdagsvalen har av rösterna i hela landet, b) för val till region- och kommunfullmäktige för varje parti som redan är representerat där och som inte uppfyller kraven i a ovan, när det gäller röstmottagningsställen inom den region eller den kommun där partiet är 3. valsedlar med parti- och valbeteckning för val till för varje parti som vid något av de två senaste valen till har fått av rösterna i hela landet eller valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater om ett sådant parti deltar med endast en valsedel. 2 Senaste lydelse 2014:301. 3 Senaste lydelse 2019:923. De partier som deltar i valen ska De partier som deltar i valen ska Prop. också kunna lägga ut sina valsedlar också kunna ge väljarna tillgång på denna plats. till sina valsedlar. heten som lägger ut valsedlarna på den avskärmade platsen. Valsedlarna ska presenteras på ett likformigt sätt. Första stycket 2 och 3 gäller endast under förutsättning att partiet har gjort en begäran enligt 6 kap. 7 §. Väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte själva kan ta sina valsedlar på den avskärmade plats där valsedlarna finns utlagda, ska på begäran få hjälp med detta av röstmottagarna i den utsträckning som behövs. En sådan väljare får också anlita någon annan person som hjälper honom eller henne med detta. Den som finns i lokalen eller Den som befinner sig i i ett utrymme intill denna skall rätta lokalen eller i ett utrymme intill sig efter de anvisningar som denna ska rätta sig efter de anvisningar som röstmottagarna ger för att röstmottagningen ska kunna Den som inte följer oordning att den inte kan avstyras lokalen eller utrymmet, om det är av väsentlig betydelse för genom- förandet av röstmottagningen. röstmottagningen på grund av en får den tillfälligt avbrytas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången inför och vid ordinarie val till , regionfullmäktige och kommunfullmäktige 2022. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över delar av valsystemet (dir. Kommittén tog namnet valutredning (Ju 2020:08). Kommittén överlämnade delbetänkandet Förstärkt skydd för väljarna vid röstmottagningen (SOU 2021:7). En sammanfattning av kommitténs betänkande finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. () och i (Ju2021/00355). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 4.2–4.3, 5.1, 5.3, 6.2–6.3 och 6.5 samt i författningskommentaren. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Reformen med avskärmningar av valsedelställ 4.1Utvärdering av reformen med avskärmningar av valsedelställ 4.1.1Grundläggande principer för val och närmare om röstningsförfarandet Att valen är fria och hemliga är en grundläggande princip i vår demokrati. Att utses genom fria, hemliga och direkta val och att röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst framgår av 3 kap. 1 § regeringsformen. Med fria val avses att ingen annan får bestämma vilket parti väljaren ska rösta på, med hemliga val att väljaren inte är tvungen att visa eller tala om hur han eller hon röstat och med direkta val att det är väljarna direkt som utser de ledamöter som ska företräda dem i , dvs. ledamöterna är direktvalda av folket utan något mellanled. I kravet på fria val ligger främst att väljaren ska kunna rösta utan yttre påverkan och själv bestämma vilket parti han eller hon ska rösta på. Kravet att val ska vara hemliga motiveras också främst av intresset att skydda väljaren från den påverkan som kan uppkomma om andra får kännedom om hur väljaren röstar. Väljaren ska inte vara tvungen att visa eller tala om hur han eller hon har röstat. straffbestämmelser om otillbörligt verkande vid röstning m.m. och om brott mot rösthemlighet är ett skydd för principerna om fria och hemliga val (17 kap. 8 och 9 §§ ). Ett annat skydd är Prop. 2021/22:52 bestämmelser om sekretess i vissa situationer i samband med röstning. Sekretess gäller bl.a. för uppgift i en myndighets verksamhet om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen (40 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Dessutom innehåller vallagen (2005:837) bestämmelser som syftar till att trygga genomförandet av fria och hemliga val. Bestämmelserna i vallagen avser själva röstningen och innebär att väljarens valhemlighet skyddas på samma sätt vid samtliga val. Förfarandet för röstning är i allt väsentligt enhetligt för val till , val till region- och kommunfullmäktige och val till . I val- och röstningslokaler (röstmottagningsställen) ska det finnas ett lämpligt antal avskilda platser med valskärmar där väljarna kan rösta utan insyn (8 kap. 1 § vallagen). Väljaren ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm. Rösten görs i ordning genom att valsedlarna läggs i valkuvert som försluts. Valkuverten lämnas därefter till röstmottagarna som efter kontroll lägger valkuverten i valurnan (7 kap. 2 och 3 §§ samt 9 kap. 7 § vallagen). För att möjliggöra för väljare att få tillgång till valsedlar ska det i anslutning till röstmottagningsstället ordnas en lämplig avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. Från denna plats kan väljaren ta s.k. blanka valsedlar (valsedlar med enbart valbeteckning) eller valsedlar från ett eller flera partier, s.k. partivalsedlar (valsedlar med parti- och valbeteckning). När det gäller val till kan valadministrationen under vissa förutsättningar även vara skyldig att lägga ut s.k. namnvalsedlar (valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater). Väljaren kan också ta med sig och använda valsedlar som distribuerats till honom eller henne på annat sätt. Väljaren kan t.ex. ta med sig valsedlar som skickats ut av partierna eller som väljaren fått i en valstuga eller av en valsedelsutdelare utanför val- eller röstningslokalen. Bestämmelserna om hur valsedlar ska göras tillgängliga för väljare riktar sig till kommunernas valnämnder. Det är dessa som ska se till att valsedlar finns utlagda i föreskriven omfattning. I röstningslokaler på utlandsmyndigheterna ligger ansvaret för hur valsedlarna placeras i stället på dessa myndigheter (prop. 2004/05:163 s. 121–122 och prop. 2013/14:124 s. 53, jfr prop. 2017/18:286 s. 10 och 14). De partier som deltar i valen ska också kunna lägga ut sina valsedlar på platsen (8 kap. 2 § vallagen). Ansvaret för att hålla ordning bland valsedlarna har röstmottagarna (8 kap. 4 § vallagen). 4.1.2Skärpta krav på sättet att tillhandahålla valsedlar infördes Bestämmelsen i 8 kap. 2 § vallagen om att platsen där valsedlar läggs ut ska vara avskärmad trädde i kraft (prop. s.8–16). Frågan om att förstärka skyddet för valhemligheten genom ändringar i fråga om kraven på hur valsedlarna görs tillgängliga i anslutning till ett röstmottagningsställe hade , till att börja med, behandlats av 2021/22:52 vallagsutredning (SOU 2016:71). Utredningen – som övervägde flera tänkbara åtgärder – föreslog att valsedlarna skulle placeras innanför valskärmarna, i en ny form av valbås. Bakgrunden till förslagen var att den plats där valsedlar lades ut i eller i anslutning till röstmottagningsställena normalt var öppen för full insyn från andra väljare när en väljare skulle ta sina valsedlar. Det kunde innebära att väljare upplevde att deras valhemlighet röjdes i samband med att de tog valsedlar. Med anledning av de invändningar som framfördes mot utredningens förslag gick regeringen inte vidare med förslaget. konstaterade regeringen att det fanns anledning att fortsatt överväga hur skyddet för enskilda väljare mot yttre påverkan vid röstning kan stärkas ytterligare (prop. 2017/18:38 s. 69–73). () utarbetades därefter promemorian Stärkt skydd för valhemligheten (Ju2018/00824). I syfte att ytterligare stärka skyddet för valhemligheten och därmed även minska risken för att väljarna utsätts för otillbörlig påverkan i samband med röstningen instämde regeringen i propositionen Stärkt skydd för valhemligheten (prop. 2017/18:286) i promemorians bedömning och föreslog ändringar i vallagen med innebörd bl.a. att den plats i, eller i anslutning till, en val- eller röstningslokal där valsedlar läggs ut ska vara avskärmad från insyn från andra väljare (8 kap. 2 § vallagen). I sitt remissyttrande över förslaget förde bl.a. fram att det nya förfarandet med avskärmningar kunde göra det ännu svårare att hålla ordning bland valsedlarna än det redan var eftersom möjligheterna till sabotage och manipulation av valsedlarna ökade när dessa var dolda bakom en avskärmning. Liknande synpunkter fördes även fram av några länsstyrelser och kommuner. Regeringen gjorde i lagstiftningsärendet bedömningen att riskerna borde kunna motverkas bl.a. genom röstmottagarnas kontroller av valsedelställen. Regeringen uttalade att ett krav på att platsen skulle skärmas av till och med kunde bidra till att röstmottagarna gavs bättre förutsättningar att upprätthålla ordningen bland valsedlarna, eftersom antalet väljare och offentliga funktionärer som uppehåller sig vid valsedelstället kunde förutses minska genom reformen. Enligt regeringen innebar kravet på att den plats där valsedlar kan läggas ut ska vara lämplig att utrymme gavs för ett visst mått av anpassning av avskärmningen i förhållande till val- och röstningslokalernas skiftande utformning, bl.a. för att möjliggöra en stor genomströmning av väljare (prop. 2017/18:286 s. 8–16). ställde sig bakom förslagen (bet. 2018/19:KU 12, rskr. 2018/19:35). Lagändringarna trädde i kraft . Förfarandet med avskärmningar av valsedelställ tillämpades vid valet till . 4.1.3 Behovet av att utvärdera reformen val till har i sin erfarenhetsrapport som upprättats efter 2019 års val till (, Erfarenheter från Europaparlamentsvalet , Ju2019/03145) framhållit att avskärmningarna fungerade väl vid valet både ur väljarnas och Prop. 2021/22:52 valnämndernas perspektiv. kommunerna uttryckt oro inför hur avskärmningarna kan komma att fungera i de kommande allmänna valen 2022, då tre val ska genomföras , vilket innebär en betydligt större mängd valsedlar, fler valsedelställ och ett högre valdeltagande jämfört med valet till . Redan i EU-valet förekom problem med köer och svårigheter att rymma avskärmningarna i befintliga val- och röstningslokaler, och kommunerna befarade att problemen kan komma att bli än svårare vid kommande val. Kommunerna hade redan problem med att hitta tillräckligt stora lokaler som uppfyller vallagens krav på tillgänglighet. slutsats var att grundproblemet var den stora mängden valsedlar (från valet , s. 4 och 8–9). Enligt av valförfarandet (Valförfarandet – valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid, RiR 2019:35) var slutsats utifrån såväl resultat från en väljarundersökning som enkätsvar från kommuner att valhemligheten är ändamålsenligt skyddad i vallokalerna. Olika typer av avskärmningar tycktes utifrån väljarnas perspektiv dock ha fungerat olika väl beroende på vilken utformning som hade valts av valnämnderna. lyfte en del problem som framförts av kommunerna med anledning av de nya avskärmningarna. Det förekom att väljare gjorde i ordning sina röster vid de avskärmade valsedelställen i stället för bakom valskärmarna. Det förekom också att väljare dröjde sig kvar länge vid valsedelställen, vilket orsakade köbildning. Vidare försvårade avskärmningarna röstmottagarnas arbete med att ha uppsyn över valsedelställen och förhindra sabotage bland valsedlarna. Enligt kunde resultatet av undersökningen tyda på att det fanns en överhängande risk för att köerna kan bli långa och mer vanligt förekommande vid valen till , region- och kommunfullmäktige 2022 då antalet väljare och valsedlar förväntas vara större än vid valet till . bedömning var att kommunernas arbete med att skydda valhemligheten i vallokalen skulle underlättas om en ordnad samverkan mellan valnämnderna utvecklades. Enligt skulle ett alternativ kunna vara att ge möjlighet att föreskriva hur vallagens bestämmelser bör tolkas och genomföras. ansåg också att ett antal av de problem som iakttagits i val- och röstningslokalerna sannolikt skulle kunna undvikas genom ett annat system för valsedlar (, RiR 2019:35, s. 6–7). Regeringen redovisade i en skrivelse till sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen uttalade bl.a. att det fanns anledning att utreda behovet av mindre förändringar inom ramen för det nuvarande systemet men ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl för att ta initiativ till en bredare översyn av valsedelsystemet (skr. 2019/20:141). 2021/22:52 4.1.4 Reformen med avskärmningar av valsedelställ bör Regeringens bedömning: Tillämpningen av reformen med avskärmningar av valsedelställ bör utvärderas val till , regionfullmäktige och kommunfullmäktige. Frågan om valsedelsystemet bör inte ingå i utvärderingen. Kommitténs bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Enligt kommittén kan frågan om valsedelsystemet ingå i utvärderingen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del, bl.a. kommun, , kommun och kommun, tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning att en utvärdering av hur reformen med avskärmningar av valsedelställ har tillämpats bör genomföras i samband med de allmänna valen 2022. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), och kommun, tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning att frågan om valsedelsystemet kan ingå i utvärderingen. Skälen för regeringens bedömning Kommitténs enkätundersökning till kommunerna För att ytterligare belysa tillämpningen av det nya förfarandet med avskärmningar av valsedelställ har kommittén i syfte att komplettera granskning och kommunenkät bl.a. genomfört en enkätundersökning riktad till kommunerna. I syfte att bedöma behovet av förändringar i det nuvarande systemet genomförde kommittén en webbaserad enkätundersökning bland samtliga 290 kommuners valnämnder. Enkäten besvarades av av kommunerna (231 kommuner). När det gäller frågan om huruvida kravet på avskärmningar påverkar möjligheterna att använda val- och röstningslokaler bedömde av de kommuner som svarade på enkäten att de kommer att kunna använda samma vallokaler och samma röstningslokaler för förtidsröstning vid valen 2022 som vid val. Den vanligaste orsaken till att samma val- och röstningslokaler inte bedömdes kunna användas vid val var att lokalerna är för små för ändamålet. bedömde av kommunerna att de inte skulle behöva minska antalet röstningslokaler vid val med anledning av avskärmningarna, medan inte visste om antalet skulle minska. Endast 12 kommuner uppgav att de skulle behöva minska antalet röstningslokaler vid val med anledning av avskärmningarna. När det gäller avskärmningarnas utformning bedömde av de kommuner som svarade på enkäten att de kommer att kunna använda samma typ av avskärmningar vid allmänna val som vid valet . Lika många kommuner såg behov av att införskaffa fler avskärmningar inför valen 2022. Ett stort antal kommuner såg behov av att ha ett antal centralt framtagna typer av avskärmningar för valnämnderna att välja mellan samt centrala riktlinjer för utformningen och placeringen av Prop. 2021/22:52 avskärmningar (SOU 2021:7 s. 108–111). För att undersöka hur valhemligheten bäst bevaras har kommittén genomfört en fältstudie i samverkan med ett universitet där deltagare i studien fick rösta i en provisorisk vallokal som om det hade varit val. Vallokalens utformning varierades på tre olika sätt: ett helt utan avskärmning av valsedlarna (utformning nr 1), ett med avskärmning av valsedlarna i enlighet med reformen med avskärmningar av valsedelställ (utformning nr 2) och ett med avskärmning av valsedlarna placerad dikt an, i omedelbar anslutning till valskärmen (utformning nr 3). Det arrangemang som bäst bevarade valhemligheten var enligt kommittén utformning nr 3, där både valet av valsedlar och röstningen skedde bakom en integrerad avskärmning. Därefter kom den gällande utformningen, utformning nr 2, där väljaren plockar sina valsedlar bakom en avskärmning och sedan går till en valskärm för att där göra i ordning sina röster. Minst hemlig upplevdes den ordning vara som gällde innan reformen med avskärmningar av valsedelställ, utformning nr 1, med valsedlarna placerade på ett bord utan någon avskärmning. Både utformning nr 2 och utformning nr 3 krävde kontinuerlig kontroll av ordningen bland valsedlarna i valsedelställen efter, i princip, varje väljare. Enligt röstmottagarna var möjligheterna att upprätthålla ordningen lika, oavsett valet av utformning. Risken för köbildning kunde inte bedömas inom ramen för fältstudien (SOU 2021:7 s. 111–114). Reformen med avskärmningar av valsedelställ bör utvärderas allmänna val Kommittén framhåller att den utvärdering som kommittén genomfört av reformen visar att väljarnas upplevda valhemlighet har förbättrats sedan kravet på avskärmningar infördes. Enligt från valet fungerade avskärmningarna även väl ur valnämndernas perspektiv (s. 4). Kommittén noterar att kommunerna ser stora utmaningar med den framtida tillämpningen av regleringen vid valen till riksdag, region- och kommunfullmäktige 2022. Det kan konstateras att det genomfördes ett val till , 20 val till regionfullmäktige och 290 val till kommunfullmäktige. Totalt trycktes 673 000 000 valsedlar. Inför valet till 2019 trycktes 178 091 000 valsedlar. högre val till och landstings- och kommunfullmäktige än i valet till 2019. Valdeltagandet uppgick till ca i valet till och i valen till landstings- I valet till uppgick Antalet röstmottagningsställen var något högre vid de allmänna valen 2018 än vid valet till