prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommenterar förslaget tillstyrker det, är positiva till det eller har inte något att invända mot det. Till den gruppen hör , länsstyrelserna i län, och , , Djurskyddet , (), , (), Svenska Ägg, Grisföretagare och Nötköttsproducenter, och (). Djurens rätt och () är negativa till att avkriminalisera vissa bestämmelser eftersom det kan skicka signaler om att de avkriminaliserade bestämmelserna inte är så viktiga. Även pekar på att en avkriminalisering kan innebära en risk för ett försvagat djurskydd men framför att risken för ett försvagat djurskydd är liten då förslaget innebär en effektivisering i att upprätthålla djurskyddet och då det enbart rör sig om mindre allvarliga överträdelser som inte innefattar ett lidande för djuren. Svenska Köttföretagen och Gård & Djurhälsan ser positivt på att de föreslagna överträdelserna av ringa karaktär avkriminaliseras eftersom det är orimligt att de leder till åtal och för att djurhållarna slipper det betungande hot som ett åtal innebär och slipper att bli betraktade som kriminella. Avkriminaliseringen kan också bespara staten de stora kostnader som ett åtal ofta innebär och en sådan förändring kan sannolikt också bidra till ett större förtroende för kontrollsystemet. Även SSR är positivt till att vissa överträdelser avkriminaliseras. För att uppnå ett bättre djurskydd finns det andra insatser som kan verka mer framåtsyftande, exempelvis rådgivning, kontroll och tillsynsinsatser. LRF, , Svenska Ägg, Grisföretagare och Nötköttsproducenter poängterar i sammanhanget att straffriheten för ringa brott är viktig och att straffbestämmelser inte är ett lämpligt styrmedel för förseelser mot djurskyddsföreskrifterna. SVERAK, som är positivt till förslaget, understryker att upprepade ringa brott kan indikera att ett större underliggande problem finns och att myndigheterna därför bör ingripa vid återkommande ringa överträdelser. i ser positivt på förslaget. De omständigheter som utredningen pekar ut som sådana som bör omfattas av utvidgningen är sådana som som regel inte blir föremål för anmälan om brott. Att ge större utrymme i lagtexten för detta ser som positivt. anser att det kan ifrågasättas om den förslagna ändrade ordalydelsen innebär annat än en marginell utvidgning av området för det ringa brottet. har dock inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som utredningen konstaterar saknas det på djurskyddsområdet i många fall möjlighet till sanktionsväxling, eftersom det föreligger gränsdragningsproblem i förhållande till straffbestämmelser enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen, som inte ska bli föremål för avkriminalisering. Förslaget om sanktionsväxling innebär endast en liten begränsning av det straffbara området rörande mindre allvarliga överträdelser. Det är lämpligt att också överväga möjligheten att begränsa det straffbara området genom att precisera bestämmelsen om ringa brott, i syfte att sanktionssystemet ska bli så ändamålsenligt som möjligt. I 10 kap. 6 § djurskyddslagen anges att om en gärning som avses i 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 § djurskyddslagen är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Bestämmelsen är en precisering i förhållande till den tidigare djurskyddslagen, i vilken det endast angavs att om en gärning var att anse som ringa skulle det inte dömas till ansvar (36 § tredje stycket). Undantaget från det straffbara området för ringa fall gäller alla straffbestämmelser i djurskyddslagen med undantag för överträdelser av förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur. I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. att det är lämpligt att i lagtexten förtydliga vad som avses med en ringa gärning, men att djurlidande inte bör vägas in vid bedömningen av vad som är ringa gärningar, då sådana hänsyn inte stämmer överens med djurskyddslagens förebyggande syfte. Regeringen påpekade vidare att det inte behöver visas att djur har utsatts för lidande för att lagens straffbestämmelser ska vara tillämpliga. Bedömningen av om en gärning ska betraktas som ringa bör enligt regeringen göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett eventuell effekt 2017/18:147 s. 263). En överträdelse av en djurskyddsregel som anges i djurskydds- förordningen eller i föreskrifter kan, förutom att den täcks av föreskriftens reglering och således är straffbar enligt 10 kap. 5 §, helt eller i väsentliga delar också täckas av paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Detta innebär att det är svårt att på ett heltäckande sätt avkriminalisera de minst straffvärda överträdelserna av djurskyddsreglerna. Det är alltså svårt att urskilja separata överträdelser som är så pass obetydliga utifrån djurskydds- synpunkt att de kan utmönstras helt från det straffbelagda området (eller det sanktionsbelagda området om överträdelsen ska sanktioneras med en administrativ sanktionsavgift). Regeringen instämmer i utredningens slutsats att det, eftersom överträdelser av en viss bestämmelse kan vara mer eller mindre allvarliga, skulle det vara olämpligt att helt avkriminalisera vissa överträdelser. Brott mot djurskyddslagen omfattar en mängd överträdelser av regelverket i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen och Jordbruks- Det rör sig om bestämmelser av vitt skilda slag. Regelverket innehåller t.ex. ett flertal bestämmelser om djurhållning av flera olika djurslag eller om djur som används i viss verksamhet. regler omfattar t.ex. föreskrivna stallmått, regler om djurhållares skyl- dighet att ge djur tillsyn och om i vilken omfattning djur ska vistas på bete. Regelverket innehåller också bestämmelser som rör särskilda verksam- heter som involverar djur, som t.ex. försöksdjursverksamhet, med krav på bl.a. tillstånd och journalföring. Regeringen bedömer i likhet med utred- ningen att det inte är möjligt att formulera en nedre gräns för straffansvaret för enskilda bestämmelser. Det finns dock inte några hinder mot en generell precisering och en utvidgning av bestämmelsen om En utvidgning av det straffria området bör gälla gärningar som är mindre allvarliga i förhållande till djurskyddslagens skyddsintresse. ringen har påpekat i förarbetena till den nya djurskyddslagen bör dock inte bedömningen av om ett brott är att anse som ringa göras utifrån den eventuella effekten som överträdelsen haft i form av djurlidande, eftersom djurs lidande inte är en förutsättning för brott mot djurskyddslagen. Utvidgningen bör i stället, i enlighet med utredningens bedömning, ta sikte på överträdelser som inte inneburit någon risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att de överträdelser som bör omfattas av en utvidgning är enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Det bör röra sig om överträdelser av tillfällig natur som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djurlidande, och inte heller för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Det kan, som utredningen anger, t.ex. vara fråga om en begränsad måttöverträdelse som inte inneburit vare sig lidande eller risk för lidande. Ett annat exempel är underlåtenhet att ansöka om dispens från kravet på att släppa djur på sommarbete, om djurhållaren har sökt och fått beviljad dispens och samma förhållanden råder även det aktuella året. Ytterligare exempel är över- trädelser av formaliaregler som inte skett i syfte att försvåra kontroll- myndighetens kontroll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på Prop. 2021/22:18 något beaktansvärt sätt, t.ex. mindre brister i journalföring, dokumentation Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen följer att en gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Regeringen anser i likhet med utredningen att begreppet obetydlig bör bytas ut. Regeringen anser dock att av mindre betydelse är ett lämpligare begrepp än det begrepp som föreslås av utredningen: utan påfallande betydelse. I likhet med utredningen anser regeringen att med det nya begreppet bör avses mindre allvarliga överträdelser där det inte förelegat någon konkret risk i det enskilda fallet för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. På detta sätt kan en viss utvidgning av det ringa brottet komma till stånd. Bestämmelsen i 10 kap. 6 § djurskyddslagen bör därför ändras på detta sätt. Som SVERAK framför kan upprepade ringa brott indikera att ett större underliggande problem finns. Det bör därför sällan vara aktuellt att tillämpa bestämmelsen när det är fråga om upprepade överträdelser. Som Djurens rätt och SLU framhåller kan en avkriminalisering ses som ett uttryck för att de bestämmelser som omfattas inte är särskilt viktiga. Regeringens förslag om ett utvidgat område för ringa brott innebär inte att några angivna bestämmelser avkriminaliseras, vilket är rimligt då det som framgår ovan är svårt att utmönstra bestämmelser som, i varje enskilt fall, skulle vara så obetydliga för lagens skyddsintressen att de inte bör vara kriminaliserade. I stället kommer endast enstaka överträdelser som inte inneburit någon konkret risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd i det enskilda fallet omfattas. Att undanta sådana överträdelser, som ändå, enligt i , inte blir föremål för anmälan om brott, bör inte skicka några signaler om att de aktuella bestämmelserna inte skulle vara viktiga. Det handlar snarare om att undvika straffrättsliga påföljder i fall där straff inte bedöms ha någon egentlig handlingsdirigerande funktion eftersom överträdelserna har varit begränsade och av en tillfällig natur. Detta medför även att möjligheterna att hantera de överträdelser som faktiskt innebär eller riskerar att innebära ett försämrat djurskydd förbättras. påpekar att den förslagna ändrade ordalydelsen inte innebär någon större utvidgning av området för det ringa brottet. Regeringen bedömer dock ändå att förslaget innebär en tillräckligt stor utvidgning för att det ska vara motiverat att genomföra det. 7.1Vad innefattas i skyldigheten för kontrollmyndigheterna att beivra överträdelser? Regeringens bedömning: Bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen innebär att kontrollmyndigheten har en skyldighet att till 2021/22:18 eller anmäla samtliga fall av regelöverträdelser för vilka det finns en klar misstanke om brott, med undantag för mer bagatellartade överträdelser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens bedöm- Ingen ytterligare remissinstans har uttalat sig om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning uttalanden om kontrollmyndigheters anmälningsskyldighet I 8 kap. 5 § djurskyddslagen anges att kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar beivras. Bestämmelsen infördes i den då gällande djurskyddslagen (1988:534). Regeringen menade i förarbetena att en uttrycklig regel i djurskyddslagen om att kontrollmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser av djurskyddslagstiftningen kan fungera som ett viktigt incitament för myndigheterna att medverka till lagföring av brott (prop. 2005/06:128 s. 324). I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) som föregick den nu gällande djurskyddslagen föreslog utredaren att det skulle införas en uttrycklig skyldighet för kontrollmyndigheten att anmäla överträdelser av djurskyddslagen till polis eller åklagare. Utredaren anförde vidare att det inte är kontrollmyndighetens uppgift att göra straffrättsliga bedömningar och att vägledande för skyldigheten att anmäla borde vara om en anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt. Utredaren menade att det borde vara fråga om överträdelser som är av betydelse för djurskyddet och brister som inte rättas till , som skulle vara vägledande för myndigheternas skyldighet att åtalsanmäla. Syftet med förslaget var att ett förtydligande i lagen skulle leda till en mer effektiv och likartad hantering av anmälningar av överträdelser (SOU 2011:75 s. 846). I propositionen som föregick den nu gällande djurskyddslagen anförde regeringen att man delade utredarens uppfattning om att det är viktigt och önskvärt att kontrollmyndigheterna har liknande rutiner för anmälningar av brott mot djurskyddslagstiftningen. Regeringen menade att det i allmänhet är en lämplig ordning att misstankar om brott anmäls till polis eller åklagare, eftersom det är de rättsvårdande myndigheternas uppgift att utreda och bedöma om ett brott har begåtts eller inte. Regeringen konstaterade vidare att överträdelser av ett relativt stort antal bestämmelser i lag, förordning och föreskrifter på djurskyddsområdet är straffbelagda samt att många av bestämmelserna på området är formulerade på att sådant sätt att en och samma bestämmelse täcker gärningar som kan vara såväl mindre allvarliga som mycket allvarliga från djurskyddssynpunkt. Regeringen anförde vidare att det är angeläget att såväl kontrollmyndigheternas som rättsväsendets resurser används på ett effektivt sätt och att det kan ifrågasättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ändamålsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. Regeringen nämnde i detta sammanhang kontrollmyndigheternas möjligheter att vidta även andra åtgärder för att komma tillrätta med en överträdelse, t.ex. att meddela förelägganden. Vidare nämnde regeringen att den av utredaren föreslagna begränsningen av anmälningsplikten till fall då anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt, medför att det ligger nära till hands att ställa sig frågan om skälen för att kriminalisera gärningen allmänt sett är tillräckliga. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att det borde göras en ytterligare översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra eventuella överträdelser där kriminalisering inte kan anses vara befogad ur djurskyddssynpunkt och att det först i samband med en sådan översyn bör bedömas om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser ska förtydligas och i så fall hur ett sådant förtydligande bör utformas (prop. 2017/18:147 s. 193–194). ombudsmän () har i ett beslut (JO 2014/15 s. 525, dnr 6281-2012) uttalat sig om innebörden av 24 b § i den då gällande djurskyddslagen som är likalydande med den nu gällande bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen. Ärendet rörde en ridskola som hade bedrivit verksamhet utan att tillstånd hade beviljats för sådan verksamhet enligt 16 § i den då gällande djurskyddslagen, vilket var straffbelagt enligt 36 §. Av utredningen framgick att hade haft kännedom om att ridskoleverksamhet hade bedrivits innan ansökan om tillstånd hade beviljats. Det var vidare klarlagt att inte hade åtalsanmält verksamheten eller vidtagit andra åtgärder för att beivra överträdelsen av djurskyddslagen. menade i sitt yttrande till JO att bestämmelsen i 24 b § i den då gällande djurskyddslagen inte hade formulerats som en lagstadgad skyldighet att anmäla samtliga fall där brott misstänks, och att det följde av praxis att fokusera på handläggningen och inte göra en polisanmälan. JO menade dock att tolkning inte hade fog för sig, och uttalade att det inte finns något annat sätt att verka för att överträdelser av regelverket beivras än att anmäla misstänkta överträdelser till åklagare och polis. JO uttalade att den aktuella bestämmelsen innebär en skyldighet för att göra en anmälan till polis eller åklagare om i sin verksamhet som kontrollmyndighet har iakttagit något sådant som objektivt sett utgör brott mot djurskyddslagen. Undantag kan enligt JO möjligen göras för de allra mest bagatellartade överträdelserna. Att den som driver en tillståndspliktig verksamhet har ansökt om tillstånd och arbetar med att avhjälpa brister spelar enligt JO ingen roll vid den bedömning som ska göra enligt 24 b § i den tidigare djurskyddslagen. JO menade vidare att stöd för den redovisade uppfattningen om innebörden av den aktuella bestämmelsen kunde hämtas ur vägledning för kontrollmyndigheter m.fl., Handläggning av djurskyddsärenden (dnr 31-2401/09 del IV). Eftersom i sin kontrollverksamhet hade noterat att bolaget hade drivit ridskoleverksamhet utan tillstånd, borde myndigheten enligt JO ha anmält detta till åklagare eller polis enligt 24 b § i den tidigare djurskyddslagen. kritiserades av JO för sin underlåtenhet att anmäla överträdelsen. I ett äldre uttalande från JO anges också att det ligger i sakens natur att myndigheter som upptäcker misstänkta regelöverträdelser har en skyldighet att reagera mot dessa genom att göra en åtalsanmälan, även om en sådan skyldighet inte uttryckligen följer av lag eller annan författning. 2021/22:18 Även i detta uttalande gjorde JO en viss reservation för bagatellartade brott (JO 1988/89 s. 378, dnr 2099-1987). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att gällande lagstiftning innebär att myndigheterna som huvudregel ska göra en åtalsanmälan om det kan konstateras att det skett en straffbar överträdelse. För att anmälningsskyldigheten ska inträda bör det krävas att det finns en klar misstanke om att en straffbar överträdelse har begåtts. Det aktuella JO- uttalandet handlade om tillståndsplikt, vilket är en regelöverträdelse som är relativt enkel att konstatera. Det kan i många fall antas vara väsentligt svårare att konkretisera en misstanke om andra brott, t.ex. när det gäller mindre brister i stallmiljön eller hanteringen av djuren som kräver mer ingående bedömningar för att avgöra om någon bestämmelse har överträtts. I dessa fall kan det bli svårare att avgöra när myndighetens anmälningsskyldighet inträder. I likhet med utredningen anser regeringen alltså att det enligt gällande lagstiftning knappast finns utrymme för kontrollmyndigheterna att – i stället för att anmäla en regelöverträdelse – enbart använda sig av framåtsyftande åtgärder, såsom t.ex. ett föreläggande, för att avhjälpa en konstaterad brist, i de fall det är något mer allvarligt än en bagatellartad överträdelse. Givetvis hindrar inte anmälningsskyldigheten att myndigheten också vidtar sådana framåtsyftande åtgärder, för att förhindra fortsatta överträdelser. Kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla Regeringens förslag: Det ska i 8 kap. 5 § djurskyddslagen anges att kontrollmyndigheterna ska vidta lämpliga åtgärder med anledning av överträdelser av lagen. Detsamma ska gälla för överträdelser av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Det ska vidare framgå att kontrollmyndigheterna alltid ska anmäla överträdelser till Polis- myndigheten eller när överträdelserna har lett till djurs lidande eller inneburit en konkret risk för lidande, eller när det annars finns särskilda skäl för en anmälan. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till Till dessa hör , länsstyrelserna i län, län, och , Livsme- delsverket, , , Djurskyddet , , (), , Svenska Ägg, Grisföretagare, hälsan, (), , (), Statens veterinär- medicinska anstalt och (). instanserna motiverar sin inställning med att det inte är ändamålsenligt eller effektivt att åtalsanmäla alla överträdelser och att ändringen kommer att underlätta kontrollmyndigheternas bedömningar och främja en mer likartad hantering av anmälningarna. LRF, , Svenska Ägg, Grisföretagare, framför att åtalsprövning endast bör komma ifråga vid mer kvalificerade överträdelser av betydande allvarlighetsgrad och att åtalsanmäla mindre allvarliga förseelser motverkar att det skapas tillit, förtroende och konstruktiva samtal mellan djurhållare och kontrollant om hur problemen kan lösas. lyfter fram att förslaget minskar administrationen genom att kontrollmyndigheterna slipper anmäla sådana brister där åtalet ändå läggs ner. i , SVERAK och SLU pekar dock på att föreslaget inte innebär någon större förändring i praktiken, då anmälningar inte görs i den utsträckning som lagtexten ger utrymme för. i anser att den sista meningen, gällande överträdelser för vilka det har förelegat en konkret risk för djurs lidande, bör ändras då den är för brett formulerad och kommer att leda till fler åtalsanmälningar och i förlängningen till fler djurförbudsprövningar. Detta kommer att ta mer resurser i anspråk, vilket behöver beaktas. Länsstyrelserna i och framför att det är angeläget att förtydliga vilka överträdelser som ska anmälas till polis eller åklagare men är tveksamma till att byta ut beivra mot åtgärda eftersom åtgärdas leder tankarna till länsstyrelsernas grundläggande uppdrag att se till att djurhållarna efterlever lagstiftningens krav, t.ex. genom förelägganden och eftersom det är begreppet beivra som används i EU-rättsakter som styr kontrollmyndigheternas arbete. delar utredningens bedömning och har inga invändningar mot att byta ut begreppet beivras mot åtgärdas. vill dock att lagtexten förtydligas ytterligare, t.ex. genom att närmare precisera de överträdelser som alltid ska vara föremål för åtalsanmälan, i syfte att minska tolkningsutrymmet för när en åtalsanmälan ska göras. Kammarrätten i ifrågasätter behovet av att i lagstiftning tydliggöra vid vilka situationer en kontrollmyndighet bör anmäla överträdelser. Om det ändå anses finnas ett behov av att i djurskyddslagen tydliggöra kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet bör man i stället för eller det annars finns särskilda skäl skriva eller det annars finns skäl till det. Så som begreppet särskilda skäl är angivet i den föreslagna texten indikerar det att omständigheterna som utgör särskilda skäl ska nå upp till samma allvarlighetsgrad som i exemplifieringen i bestämmelsen, vilket såvitt kan utläsas av betänkandet inte är avsikten. Djurens Rätt är negativ till förslaget och anser att den absoluta anmälningsskyldigheten bör kvarstå. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av utredningens betänkande (SOU 2020:7 s. 316–319) framgår att samtliga misstänkta regelöverträdelser som konstateras av kontrollmyndigheterna sannolikt inte leder till en åtalsanmälan. Utredningen har jämfört antalet åtalsanmälningar med antalet kontroller och kommit fram till att antalet åtalsanmälningar motsvarar cirka 3–av det totala antalet Siffrorna avser perioden –2018. jämfört antalet åtalsanmälningar med antalet meddelade förelägganden. utgjorde antalet åtalsanmälningar av antalet I utredningen konstateras även att det finns stora regionala skillnader i fråga om antalet åtalsanmälningar i förhållande till antalet meddelade förelägganden. Regeringen instämmer i utred- ningens slutsats att samtliga misstänkta regelöverträdelser sannolikt inte leder till en anmälan till polis eller åklagare och att det kan antas att det finns skillnader i hur de olika kontrollmyndigheterna tillämpar bestäm- melsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen. Att det sannolikt är så att en del överträdelser inte anmäls till polis och åklagare ger mindre tyngd åt straffbestämmelserna och kan leda till en försämrad efterlevnad av regelverket på området. nistrativa, framåtsyftande åtgärder viktiga på djurskyddsområdet. röra sig om förelägganden, som kan förenas med vite, omhändertagande av djur och djurförbud. I de fall där det rör sig om en pågående överträdelse är det viktigt att kontrollmyndigheterna agerar för att överträdelsen ska upphöra genom dessa framåtsyftande åtgärder. kan en snabbare reaktion på en överträdelse vara av stor vikt, varför det kan vara mer ändamålsenligt att kontrollmyndigheterna kan lägga resurser på att komma till rätta med en brist genom framåtsyftande åtgärder. Då den nuvarande lagstiftningen innebär en anmälningsskyldighet som