prop · H90353 · 2021-11-02 00:00:00 — Vid tematisk tillsyn är utgångspunkten att utbildningen uppfyller kraven i regelverket fast inom ett specifikt område.83 Varje tillsynsärende avslutas med ett beslut och om det finns något att anmärka på blir det ett beslut med kritik.84 Tillsynen av att statsbidragen är korrekt utbetalda sker också hos och studiedokumentation. En generell granskning av statsbidragen sker inom ramen för fördjupad tillsyn. Här granskas om utbildningen innehåller det som statsbidraget betalts ut för, och att inte avgifter tas ut och att studiedokumentationen sköts.85 har tillsynen av statsbidrag fokuserat på fall där anordnaren rekvirerat statsbidrag för studerande som haft registrerade studieuppehåll och studieavbrott. Det har fått granskas manuellt då en lucka i IT-systemet medgav möjlighet att rekvirera medel för dessa studerande. Det är nu åtgärdat och har en ny rutin för tillsyn av statsbidragen utvecklats inom MYH. Genom samkörning av utbetalda statsbidrag och inrapporterade betyg kan MYH hitta de fall där utbildningar har fått utbetalda statsbidrag men där få betyg rapporterats in.86 Inledande tillsyn görs av nya utbildningar där anordnaren inte har bedrivit utbildning tidigare. Den typen av tillsyn förekom relativt sällan 2018 och 2019.87 Enligt intervju med och studiedokumentation beror det på att det helt enkelt är få helt nya anordnare som inte tidigare bedrivit någon utbildning inom . Inledande tillsyn syftar till att ge utbildningen en start där allt som krävs är på plats. Rådgivning i form av etableringsstöd erbjuds till alla utbildningar som är nya. Etableringsstöd innebär skriftlig information om vad 82Myndigheten för , 2018. Tillsynsstrategin poängterar också att kunskapen om en utbildningsanordnares förutsättningar att bedriva utbildning är relevant i myndighetens arbete med bedömning av ansökningar. 83Myndigheten för , Årsredovisning 2019, 2020. Resultat av tillsyn, 2018. 85Myndigheten för , 2018. 86Intervju med och studiedokumentation. 87Myndigheten för , Årsredovisning 2019, 2020. R I K S R E V I S I O N E N Y R K E S H Ö G S K O L A N – A M B I T I O N E R , S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G som krävs enligt lag och förordning och utbildningsanordnare kan välja att boka möte med en handläggare eller kontakta MYH för frågor.88 Den fördjupade tillsynen är en genomgripande tillsyn av att en utbildning uppfyller alla de krav som ställs av regelverket för samt att de utför den utbildning som de beviljats statsbidrag för.89 Denna tillsyn har minskat sedan enheten för kvalitetsgranskning och tillsyn skildes åt då kvalitetsgranskning och tillsyn skedde gemensamt.90 var det 6 utbildningar som fick fördjupad tillsyn, jämfört med 2018.91 Urvalet av granskningsobjekt för den fördjupade tillsynen växlar men utgår från ett behovsbaserat urval. var det de utbildningar som hade mest anmälningsärenden som blev föremål för fördjupad tillsyn. Det förekom kritik i samtliga fördjupade ärenden och i alla utom 2019. Enligt intervjuer med MYH ska det inte ses som ett representativt urval för regelefterlevnaden utan som ett tecken på att myndigheten träffar rätt med det behovsbaserade urvalet. Det vill säga att de med störst risk att ha brister också blir granskade. Tematisk tillsyn är ny och innebär att ett särskilt område granskas. granskades 124 utbildningar avseende . Urvalet av dessa tillsynsobjekt är bredare och omfattar fler utbildningar än den fördjupade tillsynen och fick 2019 kritik i närmare hälften av fallen.92 Tillsyn på förekommen anledning är den tillsyn som görs när ett ärende anmäls till MYH. MYH agerar löpande på dessa ärenden.93 Det genomfördes 72 sådana tillsynsärenden . En annan form av tillsyn på förekommen anledning är den egeninitierade tillsynen där andra signaler ligger till grund för att agera, till exempel något som har upptäckts vid en kvalitetsgranskning. 88Intervju med och studiedokumentation. 89Myndigheten för 2018; Intervju med och studiedokumentation. 90Intervju med och studiedokumentation. 91Myndigheten för 2019, 2020. 93Myndigheten för , Resultat av tillsyn 2018, 2019. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Tillsyn av olika slag 2018 och 2019 Källa MYH:s årsredovisning 2019 3.2.5Uppföljning av resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning sker systematisk och informationen återförs till organisationen följs kvalitetsgranskningarna upp . Utgångspunkten är ett granskningsprotokoll med de olika områden som granskats i den första granskningsomgången. De områden som fått anmärkning följs upp av en annan handläggare än den som gjorde den ursprungliga granskningen.94 Om MYH har funnit brister i en fördjupad tillsyn kan dessa följas upp i relevanta fall. Vissa brister har redan åtgärdats innan beslutet är taget, eller så är det tydligt vad utbildningen ska göra. Då blir det kritik utan uppföljning. Vissa brister kräver uppföljning så att MYH kan säkerställa att rätt åtgärder vidtas.95 Resultaten från tillsynen och kvalitetsgranskningar ska också vägas in i beviljandet av utbildningar enligt instruktionen för myndigheten.96 Det preciseras i myndighetens interna process för urval av utbildningar.97 har granskat den bedömningsfil som myndigheten använder för att bedöma vilka utbildningar som ska beviljas statsbidrag. I denna återfinns resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning. finns det 90 ansökningar som har en registrerad bedömning om tidigare granskning eller tillsyn.98 Enligt myndighetens process för urval ska en granskning med god kvalitet eller med ej tillräckligt god kvalitet som har åtgärdats vara förstärkande omständigheter vid urval. En kvalitetsgranskning eller låg kvalitet eller med ej tillräckligt god kvalitet som inte har åtgärdats vara ska vara en försvagande omständighet. Även tillsynsresultat ska beaktas i urvalet. 94Intervju med och utbildningsfrågor. 95Intervju med och studiedokumentation. 96Förordning (2009:130) med instruktion för Myndigheten för . 97Myndigheten för , Process- och metodhandbok . 98Myndighetens bedömningsfiler för ansökning om att få ingå i och att få statsbidrag, 2019. R I K S R E V I S I O N E N Y R K E S H Ö G S K O L A N – A M B I T I O N E R , S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G En genomgång av bedömningsfilen visar att de utbildningar som har fått en granskning eller tillsyn med ett bra resultat i högre grad har beviljats nya utbildningsomgångar medan de som har fått kritik i lägre grad har beviljat detsamma (se bilaga 4 för en beskrivning av hur bedömt detta). Det kan dock vara andra faktorer än resultat från tidigare utbildningar som bidragit till ett avslag eller bifall. Resultaten ska tolkas med försiktighet då det är svårt att läsa ut i bedömningsfilen om det är en regelrätt föregångare. Resultatet av tillsynen eller granskningen beskrivs också på olika sätt i bedömningsfilen vilket gör att det är svårt att läsa ut om brister åtgärdats eller ej. 3.3 Statsbidraget ska fördelas på ett effektivt sätt I detta avsnitt granskas om MYH:s arbete bidrar till att statsbidraget till yrkesutbildningar fördelas på ett effektivt sätt. gör det genom att undersöka om: •det finns förutsättningar att, då beviljade platser på utbildningar inte används, omfördela medel eller återanvända platserna eller på annat sätt använda resurser effektivt •avhopp och tomma platser påverkar i vilken grad en ny utbildning beviljas. Det anslag som MYH tilldelas till utbildningar inom används nästan fullt ut, trots att nyttjandegraden (andel av beviljade medel som också används till utbildning) av statsbidraget är . Myndigheten tar höjd för den lägre nyttjandegraden i sina bedömningar och beviljar fler utbildningar än vad den egentligen har anslag till. Myndigheten arbetar med flera olika strategier för att öka nyttjandegraden och återbesätta platser där avhopp skett. MYH har föreslagit att regeringen ska utreda förutsättningarna för en gemensam ansökan till . Detta kan vara ett steg mot högre nyttjandegrad. 3.3.1Möjligheten att omfördela eller återanvända platserna som står oanvända har utvecklats Om resurserna används effektivt ska de medel som beviljas till utbildningar också användas till utbildningsplatser där de studerande färdigställer sin utbildning. MYH använder måttet nyttjandegrad som anger hur stor andel av det statsbidrag som beviljats till utbildningar som också betalas ut . Nyttjandegraden sjunker om utbildningar ställs in, om studerande hoppar av eller om utbildningar har tomma platser. När det inträffar betalas inte statsbidrag ut för den beviljade studieplatsen. var nyttjandegraden för yrkeshögskoleutbildningar , en liten ökning från 2018.99 MYH använder dock nästan hela sitt anslag för utbildningar.100 Det beror på att myndigheten prognostiserar antalet 99Myndigheten för , Statistisk årsrapport , 2021. 100Intervju med och uppföljning. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N platser som beviljas utifrån hur hög nyttjandegraden har varit . MYH beviljar alltså fler utbildningsplatser än vad anslaget medger men genom att nyttjandegraden är lägre realiseras ungefär så många platser som anslaget medger. Det innebär att den största delen av anslaget används till utbildning.101 Om genomströmningen och tillsättningen av platser blir högre minskar utrymmet för beviljandet och det kan bli variationer i inflödet och utflödet mellan åren. MYH anger att de inte kan reglera detta genom att föra över anslagsmedel mellan då de inte har möjlighet till ett anslagssparande. En konsekvens kan då bli att volymen på beviljade utbildningar delvis styrs av tidigare års nyttjandegrad i stället för bedömning av behovet.102 Det finns därför skäl att minska bortfall via avhopp och tomma platser och på så sätt få upp nyttjandegraden. Tomma platser och avhopp är en fråga som tas upp och kommuniceras till utbildningsanordnare inom MYH bland annat i nyhetsbrevet ”GD har ordet” och som även redovisas i MYH:s statistiska årsrapporter.103 Det är också ett återrapporteringskrav i regleringsbreven.104 har olika åtgärder införts för att kunna tillsätta tomma platser och att hålla förberedande kurser för att öka antalet behöriga sökande.105 Det är också möjligt för en anordnare som har svårt att få behöriga sökande att beviljas tillfälligt riktat startbidrag. Det innebär att vissa utbildningar kan få ersättning för upp till fyra tomma platser.106 Stödet prövas och ges endast till de områden där myndigheten bedömer att det finns ett stort behov av arbetskraft men ett svagt söktryck.107 De anordnare som har fått tillfälligt startbidrag fanns inom Teknik och tillverkning respektive Samhällsbyggnad och byggteknik.108 En annan insats är kurs på tom plats som används för att fylla platser som är tomma vid start eller där den studerande har hoppat av tidigt.109 Utbildningarna har också möjlighet att göra ett visst överintag av studerande för att kompensera avhopp.110 Ett sätt att öka söktrycket till är att informera om utbildningen. MYH ska också enligt instruktionen informera och sprida kunskap om och det samlade utbudet av utbildningar inom yrkeshögskolan.111 MYH ansvarar för en särskild webbplats där samtliga yrkeshögskoleutbildningar finns samlade och kan marknadsföra sig på samma sätt på en och samma 101Intervju och uppföljning. 102Skriftliga kommentarer inkomna från MYH . 103Se till exempel GD har ordet ; Myndigheten för . Statistisk årsrapport , 2021. 104Regleringsbrev för Myndigheten för 2018, 2019 och 2020. 2015/16: 198 En stärkt yrkeshögskola. 106Intervju med och uppföljning. 108Myndigheten för , Årsredovisning 2019, 2020. 110Myndigheten för 2020, 2021. 1119 § Förordning (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för . R I K S R E V I S I O N E N Y R K E S H Ö G S K O L A N – A M B I T I O N E R , S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G Här kan den sökande hitta samtliga utbildningar och söka efter inriktning, längd, ort med mera.112 MYH genomför också kampanjer för att öka kunskapen om yrkeshögskolan.113 MYH mäter löpande allmänhetens och olika intressenters kunskap om och denna har ökat något . svarar av allmänheten att de har hört talas om mot 2016.114 Då frågans ställts på olika sätt kan det dock vara svårt att bedöma den faktiska utvecklingen. 3.3.2Det finns skäl att utreda förutsättningar för ett gemensamt system för ansökan till Ytterligare en fråga som kan påverka nyttjandegraden inom är den decentraliserade ansökningen till yrkeshögskoleutbildningar. Antagningen till yrkeshögskoleutbildningar är förlagd till den enskilda utbildningen. Ledningsgruppen är ansvarig för antagning och utbildningsanordnaren hanterar ansökningar. Det innebär att det varken finns en central administration eller ett gemensamt register för ansökningar. En studerande kan till exempel tacka ja och registrera sig på flera utbildningar som omfattar heltid. MYH:s analyser visar att av de sökande endast söker en utbildningsplats.115 har inte heller anordnare av yrkeshögskoleutbildningar tillgång till det centrala betygssystemet . Det innebär att de måste begära in betyg från varje enskild sökande. Universitets- och högskolerådet (UHR) ser över frågan om tillgång till betygssystemen för alla utbildningsanordnare inom ramen för ett bredare uppdrag om utveckling av betygsdatabasen.116 En viktig princip som framhålls i intervjuer med både anordnare och MYH är den decentraliserade antagningen av studerande. Det är ledningsgruppen som ansvarar för antagningen och detta framhålls som en viktig del av arbetslivsanknytningen. Utbildningar kan ha särskilda förkunskapskrav, till exempel färdighetsprov, och vid konkurrens om platserna kan flera olika urvalsmetoder användas.117 Dock skulle ett gemensamt system där samtliga sökanden finns registrerade på samma plats, kunna utredas i syfte att öka effektiviteten. Med en sådan ordning skulle de sökande exempelvis kunna rangordna sina utbildningar så att anordnare lättare kan anta reserver och undvika tomma platser. MYH har genomfört en intern utredning som belyser olika aspekter av ett gemensamt system för ansökningar.118 Myndigheten har också lämnat en hemställan till regeringen om att en utredning i frågan behövs i de 113Intervju med kommunikationsenheten; PPT-presentationer över kännedomsmätningar. 114PPT-presentationer över kännedomsmätningar. 115Myndigheten för , Statistisk årsrapport , 2020. 116Skriftlig kommentar från . 3 3-7 §§Förordningen (2009:130) om . 118Myndigheten för , Centralt system för sökande till , 2019. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N delar som myndigheten inte själva äger. I hemställan föreslås att regeringen tillsätter en utredning som får i uppdrag att belysa förutsättningarna att utveckla ett gemensamt system för ansökning till utbildning inom yrkeshögskola och högskola. MYH föreslår också att inom ramen för utredningen utreda ett mer begränsat alternativ för enbart yrkeshögskolan.119 Frågan är under beredning vid Regeringskansliet.120 3.3.3Utbildningar med goda resultat beviljas nya omgångar i högre grad MYH utgår inte från studerandes efterfrågan av utbildning vid bedömningen av ansökningar om att anordna utbildningar. Det är primärt arbetslivets efterfrågan som styr dimensionering och beviljande. Dock ska resultat för de utbildningar som genomförts tidigare tas i beaktande när utbildningar prövas.121 Enligt bedömningshandboken ska en hög examinationsgrad och hög andel i rätt arbete efter examen vara en förstärkande omständighet medan låg examinationsgrad, få i rätt arbete, inställda utbildningar, hög andel avhopp vara en försvagande omständighet vid bedömning av utbildningen. Det finns dock inte någon precisering för vad gränsen går för ett bra eller ett dåligt resultat i vare sig bedömningshandboken eller i process- och rutinhandboken.122 har granskat bedömningsfilen som handläggarna använder för att bedöma ansökningar om att anordna yrkeshögskoleutbildningar. Totalt finns det 383 utbildningar där det i bedömningsfilen anges att det finns en föregångare. I 240 fall av dessa finns det information om eventuella tomma utbildningsplatser vid start eller examensgrad. I cirka 90 fall finns det information om resultat som inrapporterats från anordnare så som hur många studerande som fått arbete och om de fått arbete i rätt yrke. En genomgång av bedömningsfilen visar att utbildningar som har en låg genomströmning eller låg övergång till rätt arbete beviljas statsbidrag i lägre utsträckning än de utbildningar som har bättre resultat (se bilaga 4 för hur bedömt högt respektive lågt resultat). Genomgången pekar således på att utbildningar med bättre resultat i högre grad har beviljats nya omgångar än utbildningar med sämre resultat. Det kan dock vara andra faktorer än resultat från tidigare utbildningar som bidragit till ett avslag eller bifall. Resultat får dock tolkas med försiktighet då tidigare resultat inte alltid finns Det registreras inte heller på ett enhetligt sätt vilket gör det svårt att tolka. De tidigare resultaten finns inte heller registrerade i de akter med avslag som gått igenom. 119Myndigheten för , Centralt system för sökande till , 2019. Hemställan till regeringen dnr MYH 2020/698. 120Tjänsteanteckning vid samtal med . 1211 Kap. 6 § Förordning (2009:130) om . 122Myndigheten för respektive Process- och rutinhandbok, 2020. R I K S R E V I S I O N E N Y R K E S H Ö G S K O L A N – A M B I T I O N E R , S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G 3.4 Opartiskhet och hot mot oberoende I propositionen om en ny yrkeshögskola framgår att det är viktigt att organisationen är uppdelad i olika verksamhetsgrenar för beviljande av statsbidrag och granskningsverksamheten.123 MYH beviljar statsbidrag, utövar tillsyn, samverkar med arbetslivet och är även stödjande och rådgivande till utbildningsanordnare. Det finns således flera olika uppdrag där intressekonflikter kan uppstå. Det är därför viktigt att det finns en tydlighet i frågor som rör exempelvis jäv och hot mot oberoende. För att granska arbetet om hot mot oberoende och jäv har undersökt: •om myndigheten är utformad i olika verksamhetsgrenar för att undvika hot mot opartiskhet i den verksamhet som avser tillsyn och granskning respektive beviljande av statsbidrag. •om det finns ett systematiskt arbete mot jäv och hot mot oberoende inom myndigheten. MYH har en organisatorisk indelning av verksamheten mellan tillsyns- och granskningsverksamheten och beviljande av statsbidrag som framstår som ändamålsenligt skilda från varandra. MYH har dock inte ett tydligt systematiskt arbete mot för att motverka hot mot oberoende eller jäv. MYH har flera uppdrag där hot mot oberoende kan uppstå, vilket myndigheten själva uppmärksammat i sin riskanalys. Det är därför viktigt att det finns en tydlighet i fråga om hot mot oberoende och jäv. 3.4.1Myndighetens organisation bidrar till ett oberoende mellan beviljande av statsbidrag och tillsyn Myndighetens verksamhet för kvalitetsgranskning och tillsyn är uppdelad på två olika enheter: och utbildningsfrågor och och studiedokumentation. Enheten som hanterar ansökningar om att anordna yrkeshögskoleutbildningar är en annan enhet, och ansökan.124 Den formella kommunikation som sker dem emellan, enligt intervjuer med handläggare, är när resultat från kvalitetsgranskning och tillsyn lämnas över till och ansökan. Det görs för att tidigare resultat ska kunna väga in i besluten.125 Enheterna som ansvarar för kvalitetsgranskning och tillsyn är förlagd i och och ansökan till . Några medarbetare från och utbildningsfrågor arbetar emellertid vid kontoret i . 2002/09:68, bet. 2008/09: UbU6, rskr. 2008/09:178. 124Myndigheten för , Årsredovisning 2020, 2021. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N placeringen har ett uttalat syfte att organisatoriskt skilja dessa verksamheter från varandra.126 Verksamheterna framstår som ändamålsenligt skilda från varandra. 3.4.2Systematiskt arbete mot jäv och hot mot oberoende inom myndigheten bör utvecklas MYH har fler uppdrag som innebär att det är viktigt med en tydlig struktur avseende jäv och hot mot oberoende. Myndigheten har ett uppdrag om långtgående samverkan med arbetslivet och ska vara flexibel och lyhörd för dess behov. Myndigheten ska också granska kvaliteten i utbildningarna men också bidra till deras utveckling.127 Enheten som analyserar arbetsmarknaden i nära samverkan med arbetslivet ingår också i arbetsgrupper med de handläggare som beviljar statsbidrag.128 Det är viktigt att myndigheten har ett strukturerat arbete så att inte oberoendet ska uppfattas som hotat. MYH:s beslut är i regel inte möjliga att överklaga. Av rättssäkerhetsskäl finns det därför anledning för MYH att på ett mer systematiskt sätt motverka risker som kan komma att hota myndighetens objektivitet.129 Myndigheten är dessutom skyldig att ha en förebyggande process som ska förhindra att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan och andra oredligheter.130 Frågan om ”otillbörlig påverkan” lyfts i myndighetens riskanalys.131 Det är en risk som respektive chef ska jobba med på sin enhet. Det finns en intern föreskrift om bisysslor med viss information om jäv men denna innehåller inte några andra regler avseende hot mot oberoende eller jäv.132 Myndigheten anger att de arbetar proaktivt med så kallade dilemmadiskussioner kring jävssituationer vilket innebär att svåra dilemman tas upp i grupp och diskuteras.133 Vid intervjuer med myndigheten och genomgång av dokument framkommer att myndigheten inte har ett systematiskt arbete med till exempel regelbunden jävsprövning där enskilda handläggare rutinmässigt anmäler eventuella förhållanden som skulle kunna innebära jäv inför en ansökningsomgång. Myndigheten har inte heller en skriftlig policy för den som till exempel kommer från eller går till en anordnare eller en branschorganisation.134 Det är enligt 126Slutrapport från utredningen om bildandet av MYH (U2008:12). 1271§ lagen (2009:128) om . 2008/09:68, 2008/09: UbU6, rskr. 2008/09:178. 128Intervju med och ansökan. 129Riksrevisionen RiR 2010:3, s. 24. ”Rättssäkerhet i betydelsen förutsebarhet innebär enhetlighet vid bedömningen, att samma omständigheter bedöms vara relevanta, och konsekvent agerande vid beslutsfattande, det vill säga att man i de fall samma relevanta omständigheter finns belagda också drar samma slutsats om vad som ska beslutas. Detta sker i förlängningen av grundlagens krav på saklighet och opartiskhet samt principen om likhet inför lagen.” 1302 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 131Myndigheten för , Årsredovisning 2019, 2020. 132Myndigheten för , Riktlinjer och information gällande bisysslor, 2020. 134Svar på fråga i mejl från MYH inkommit . R I K S R E V I S I O N E N Y R K E S H Ö G S K O L A N – A M B I T I O N E R , S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G intervju med upp till respektive chef att hantera. MYH anger dock att de vid nyanställning säkerställer att den som kommer från en anordnare inte arbetar med uppgifter som hotar oberoende eller innebär risk för jäv. Vid introduktion av nyanställda tas frågan om opartiskhet och skyldighet att anmäla jäv upp. Myndigheten har också påbörjat ett arbete för hur enhetschefer systematiskt ska ta upp frågor jäv och hot mot oberoende med medarbetare.135 135Svar på fråga i mejl från Myndigheten för inkommit . 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Inkomster och sysselsättning efter yrkeshögskoleutbildning I detta kapitel analyseras Yrkeshögskolestuderades (härifrån studerande) inkomst- och sysselsättningsutveckling efter påbörjad utbildning. Vi redovisar även resultatet av deskriptiva jämförande analyser av sysselsättning och inkomst för individer som påbörjat, respektive inte påbörjat, en yrkeshögskoleutbildning. granskar detta för undersöka intentioner om att utbildningarna ska motsvara arbetslivets behov.