prop · H803147 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:147 Verksamheten inom Organisationen för säkerhet Skr. och samarbete i () under andra Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten inom () och . Vid i utsågs till organisationens ordförande för . Under hela , då var ordförande, ingick i enlighet med organisationens praxis i ordförandeskapstrojkan tillsammans med och . –2021 är således ordförandeland, vilket dock faller utanför ramen för denna skrivelse. 1. Inledning ........................................................................................... som nästa OSSE-ordförande ................................. Ministerrådsmöten under ordförandeskap........ Ministerrådsmötet under ordförandeskap.......... Den militärpolitiska dimensionen....................................... Den ekonomiska och miljömässiga dimensionen............. Den mänskliga dimensionen ............................................ Den rysk-ukrainska konflikten........................................................ Redogörelse för konflikten............................................... hantering av konflikten ....................................... hantering av de utdragna konflikterna ............................... deltagande stater och partnerstater ...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... som skrivelsen avser var först , därefter ordförande för . utsågs vid ministerrådsmötet i till ordförande för 2021, vilket haft stor inverkan på engagemang i organisationen. var som nästa ordförande traditionsenligt en del av ordförandeskapstrojka. och hela har verksamhet fortsatt dominerats av de deltagande staternas vitt skilda och svårförenliga politiska perspektiv i centrala frågor som den rysk-ukrainska konflikten, de utdragna konflikterna och organisationens mandat att arbeta med det breda säkerhetsbegreppet. Den pågående ryska aggressionen mot och den illegala annekteringen av samt det försämrade säkerhetspolitiska klimat som följt i spåren av detta har fortsatt att skapa låsningar i samarbetet. En konsekvens av detta var de svårigheter som uppstod för att besluta om utnämningar till organisationens högsta chefsposter. Efter en långdragen process där som nästa ordförande spelade en aktiv roll kunde en ny generalsekreterare, en ny högkommissarie om nationella minoriteter (HCNM), en ny mediefrihetsrepresentant (), och en ny chef för kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), utses vid ministerrådsmötet i . Genom utnämningarna har uppnått ett genderbalanserat ledarskap på dessa poster. har verksamhet påverkats negativt av den globala pandemin. Pandemin ställde stora krav på anpassningsförmåga och genom initiativ av det albanska ordförandeskapet och med stöd av blev en av de första multilaterala organisationerna som höll möten via digitala lösningar. Pandemin försvårade OSSE-samarbetet genom att minska de praktiska möjligheterna till informell politisk dialog. Pandemin var därtill en avgörande anledning till att det årliga mötet i om den mänskliga dimensionen, det så kallade HDIM, inte kunde hållas (till skillnad och ). Den svårlösta frågan om vilka civilsamhällesorganisationer som skulle bjudas in till mötet saknar ännu en långsiktig lösning som garanterar ett generöst tillträde för civilsamhällesorganisationer från hela . Inom den mänskliga dimensionen har det svåra samarbetsklimatet negativt påverkat möjligheterna till framsteg. strukturer, deltagande stater och autonoma institutioner har under pandemin kunnat fortsätta det ordinarie arbetet med att utkräva ansvar i permanenta råd samt valobservationsmissioner och rådgivning i frågor kopplade till mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer. 2020/21:147 Den dramatiska inrikespolitiska utvecklingen i kom också att prägla arbetet i . Efter presidentvalet i bröt omfattande folkliga protester ut i landet. Den dåvarande albanske OSSE-ordföranden föreslog tillsammans med utrikesminister , som nästa ordförande, att skulle erbjuda sig att skapa förutsättningar för en genuin dialog mellan regeringen och den belarusiska oppositionen. Med anledning av rapporter om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter vid presidentvalet i aktiverade 17 deltagande stater den så kallade Moskvamekanismen för att låta en expertmission undersöka situationen. Som nästa ordförande valde att inte ingå i kretsen av deltagande stater som aktiverade mekanismen. Detta eftersom det var sannolikt att som nästa OSSE-ordförande skulle komma att hantera utfallet av expertmissionens arbete. Den expertmission som tillsattes presenterade en rapport som slog fast att det fanns allvarliga brister i hur presidentvalet genomförts och att valet inte levt upp till etablerad standard. Rapporten pekade på att grovt kränkt de mänskliga rättigheterna och inte följt sina OSSE-åtaganden och andra internationella förpliktelser. Arbetet inom den militärpolitiska dimensionen fyller alltjämt en viktig roll för förtroende- och säkerhetsskapande i OSSE-området. Samarbetet fungerade överlag väl fram till dess att pandemin försvårade genomförandet av de förtroende- och säkerhetsskapande aktiviteterna genom inspektioner och observationsflygningar. Pandemin ledde till att många deltagande stater begränsade sin verksamhet inom ramen för fördraget om observationsflygningar – Treaty on Open Skies (Open Skies) och Wiendokumentet. Därtill påverkades samarbetet i Open Skies av beslut att frånträda fördraget och krav på skriftliga garantier från de övriga fördragsstaterna om att inte delge icke-fördragsstater bilddata från flygningarna. beslut att frånträda fördraget trädde i kraft . Informationsutbytet inom ramen för Open Skies och Wiendokumentet har dock kunnat fortgå som vanligt under pandemin. Behovet av modernisering av Wiendokumentet kvarstår och var en av de 34 stater som lade fram ett förslag till modernisering av detta. Den så kallade Strukturerade dialogen fortsatte sitt arbete –- 2020. har dock villkorat diskussioner om ökad transparens och förutsägbarhet med att NATO-förband måste dra sig tillbaka från gränser (Enhanced Forward ) och att väst måste upphöra med sanktioner mot . arbete inom den andra dimensionen, som ägnas åt frågor om ekonomi och miljö, bygger på premissen att ekonomisk utveckling och miljömässig hållbarhet utgör centrala förutsättningar för att åstadkomma varaktig säkerhet. som skrivelsen avser har företrädare för regeringen, eller ständiga delegation vid vid följande tillfällen informerat företrädare för utrikesutskott eller delegation till parlamentariska församling (PA) om ordförandeskapsförberedelserna: •15 – Ambassadör informerade PA- delegationen. •10 mars – Kabinettssekreteraren informerade utrikesutskottet. •11 mars – Ambassadör informerade utrikesutskottets presidium. •15 april – Ambassadör informerade PA-delegationen. •29 april – Utrikesministern informerade PA-delegationen. •7 maj – Utrikesministern informerade utrikesutskottet. •14 maj – Utrikesministern debatterade skrivelsen Verksamheten inom () och (skr. 2019/20:25) i kammaren. •9 juli – Utrikesministern informerade utrikesutskottet. •12 november – Utrikesministern informerade utrikesutskottet. •11 december – Utrikesministern informerade talmannen, utrikesutskottet och PA-delegationen. Utöver detta har utrikesministern som skrivelsen avser besvarat 26 skriftliga riksdagsfrågor med koppling till eller ordförandeskapet. övergripande mål för verksamheten i har fortsatt varit att säkerställa att deltagande stater lever upp till organisationens normer, principer och åtaganden liksom att stärka EU:s röst i har aktivt verkat för att återupprätta och stärka respekten för den europeiska säkerhetsordningen – som bygger på folkrätten och och som kommer till uttryck i Helsingforsslutakten, Parisstadgan och andra OSSE-åtaganden. inriktning låg också till grund för de prioriteringar som tog fram inför det svenska ordförandeskapet i 2021. I samarbete med andra likasinnade deltagande stater har aktivt arbetat för att frågan om den rysk-ukrainska konflikten ska ha en framträdande plats på dagordning och att ska användas som ett instrument för EU:s samlade politik i förhållande till konflikten. har också liksom tidigare bidragit till särskilda observatörsmission i (SMM). sekonderade till insatsen. har inom mänskliga dimension fortsatt att vara en stark röst för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer i ett 2020/21:147 läge där dessa utmanas i flera av de deltagande staterna. Inom EU- samarbetet i har haft en koordinerande roll för medie- och yttrandefrihetsfrågor och har på så sätt kunnat hålla dessa frågor högt på dagordningen. Denna roll har tillfälligt överlämnats till inför och under det svenska OSSE-ordförandeskapet. Det svenska engagemanget har också kommit till uttryck genom det starka stödet för autonoma institutioner både på politisk nivå och genom sekonderingar och projektstöd. deltog också som medlem i ordförandeskapstrojkan aktivt i den vängrupp som skapades av ordföranden för att underlätta tillsättningen av de fyra chefstjänsterna i . Jämställdhetsfrågor är prioriterade inom alla områden där är aktivt i . Bland annat har har aktivt verkat till stöd för att agendan om kvinnor, fred och säkerhet ska genomsyra engagemang för konfliktlösning i regionen. har även sekonderat en jämställdhetsrådgivare till i . Inom den militärpolitiska dimensionen har aktivt bidragit till diskussionerna om Wiendokumentets modernisering och verkat för att Open Skies ska genomföras på ett effektivt sätt. Särskilt fokus har lagts på att genom dialog med bland andra för att tillse att fördraget följs på ett bättre sätt. förde även en aktiv dialog med för att uppmana landet att förbli part till fördraget. är fortsatt engagerat i den Strukturerade dialogen och deltar aktivt i denna bland annat genom ett sändebud från i och genom delegationen i . Utöver de obligatoriska avgifterna till ordinarie budget och observatörsmissionen i bidrar med finansiellt stöd till den extrabudgetära verksamheten. har även gett stöd till den internationella civilsamhällesplattformen (Civic Solidarity Platform) och det svenska för att stärka det civila samhällets möjligheter att bidra till verksamhet. har också fortsatt att ställa personal till förfogande för tjänstgöring i sekretariat, autonoma institutioner och fältmissioner, vidare har ett stort antal svenskar deltagit i ODIHR:s valobservationsinsatser. I den redogörelse som delegation till parlamentariska församling lämnar till finns kompletterande information om arbetet i parlamentariska församling, som bland annat omfattar valobservation. 1.4Sverige som nästa ordförande i beslutade att skulle överta ordförandeskapet i 2021. , trädde som nästa ordförande i enlighet med praxis in i ordförandeskapstrojka och hade i denna egenskap flera uppdrag. Trojkamedlemskapet – tillsammans med dåvarande ordförandelandet och den före detta ordföranden – innebar att fick en närmare inblick i och viss påverkansmöjlighet på OSSE- ordförandeskapets arbete. Som nästa ordförande i tog enligt organisationens praxis Skr. 2020/21:147 över ordförandeskapet för medelhavspartnerskap program för ordförandeskapet i medelhavspartnerskapet lyfte prioriterade teman som syftade till att bidra till stärkt säkerhet i . Tre möten hölls på temana; bekämpning av människohandel; kvinnor, fred och säkerhet; ungdomar och förebyggande av våldsam extremism som leder till terrorism. Den årliga hölls digitalt och hade ett brett ministerdeltagande. Mötet leddes av utrikesminister på temat säkerhet och hållbar utveckling och handlade om svar på nutida säkerhetsutmaningar för att främja säkerhet och ekonomisk tillväxt under pandemin. Kvinnors ekonomiska deltagande och främjande av samarbete på miljöområdet lyftes särskilt. tog över ordförandeklubban i för att leda förhandlingarna om budget för det svenska . Förhandlingarna om budgeten är komplicerade givet den skilda synen bland de deltagande staterna om organisationens verksamhet och inriktning. Ett fåtal frågor av politisk karaktär kvarstod alltjämt att lösa ut –2021. Under det slovakiska OSSE-ordförandeskapet 2019 genomfördes två ministerrådsmöten i kretsen av deltagande stater: ett informellt möte i Höga Tatras den 8–och det formella ministerrådsmötet den 5–i . Temat för det informella ministermötet var roll i att uppnå säkerhet och stabilitet i . Det konstaterades att hade en tydlig roll liksom verktyg för att uppnå säkerhet och stabilitet i , men att den politiska viljan att samarbeta och respektera åtaganden emellanåt saknades. Detta blev också uppenbart vid det formella ministerrådsmötet i , där endast två deklarationer inom den militärpolitiska dimensionen (om den militära uppförandekoden och om icke-spridning av massförstörelsevapen av icke-statliga aktörer) kunde antas. De svåra textförhandlingarna speglade utmaningarna för den europeiska säkerhetsordningen och det spända säkerhetspolitiska läget. Kända låsningar och skiljelinjer bekräftades, inte bara vad gäller den politiska bedömningen av den pågående rysk-ukrainska konflikten, utan också synen på grundläggande principer och åtaganden. Administrativt präglade beslut som antogs var ett beslut om namnändring av kontaktgrupperna för två partnerskap med länder kring och vissa asiatiska stater, tid och plats ministermöte, samt ett uttalande till stöd för förhandlingsprocessen i 5+2- formatet om . 2020/21:147 Besluten om det svenska respektive det polska ordförandeskapet var viktiga resultat från ministerrådsmötet. Utrikesminister höll ett anförande där hon tackade för det enhälliga stödet för beslutet att utse till OSSE-ordförande 2021 samt redovisade övergripande de svenska prioriteringarna. anslöt sig, utöver det gemensamma EU-anförandet, till anföranden i olika format om mänskliga rättigheter, säkerhetssektorreform, , och om betydelsen av modernisering av Wiendokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Ministerrådsmötet under ordförandeskap 2020 ägde rum den 3– i och genomfördes på grund av pandemin digitalt. Förhandlingarna om de beslut och deklarationer som antogs under ministermötet genomfördes i sin helhet i . Mötesformatet bidrog till ett brett ministerdeltagande. Som nästa ordförande deltog utrikesministern fysiskt på plats i . Ministerrådsmötet kunde fatta beslut om utnämningen av en ny generalsekreterare och chefer för de autonoma institutionerna för de kommande tre åren. Med utnämningarna har ett genderbalanserat ledarskap på de högsta posterna. tillsattes också en av posterna med en person från . Till generalsekreterare utnämndes från . kom från rollen som generalsekreterare för EU:s utrikestjänst EEAS, och hade tidigare höga befattningar i utrikesförvaltning. Till högkommissarie om nationella minoriteter (HCNM) utnämndes Kairat Abdrakhmanov från . Abdrakhmanov var senast Stockholmsambassadör och hade han bland annat varit landets utrikesminister samt FN- och OSSE-ambassadör. Till direktör för för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) utnämndes från . Mecacci var senast ordförande för den internationella kampanjen för (ICT) och har tidigare bland annat varit ledamot av . Till ;s mediefrihetsrepresentant () utnämndes från . Ribeiro var senast statssekreterare för utrikespolitik och bistånd i . Ministerrådsmötet kunde också anta konsensustexter inom alla tre dimensioner. I den första – militärpolitiska – dimensionen antogs en deklaration om bekämpandet av organiserad brottslighet, i den andra – ekonomiska och miljömässiga – dimensionen antogs ett beslut om att bekämpa korruption och i den tredje – mänskliga – dimensionen antogs ett beslut om att bekämpa tortyr. Utöver detta antogs ett uttalande till stöd för 5+2-förhandlingsprocessen för och en deklaration om samarbetet med asiatiska partner. Beslut fattades också om att utse Nordmakedonien till ordförande för 2023 samt om tid och plats för ministerrådsmötet i . höll som nästa ordförande också under ministerrådsmötet ett Skr. 2020/21:147 särskilt anförande och deltog i två ”kvint”-uttalanden – av de fem länderna i en utvidgad ordförandeskapstrojka, omfattande , , , och Nordmakedonien. Det första uttalandet handlade om roll avseende fredsansträngningarna i den rysk-ukrainska konflikten och det andra om vikten av att samtliga deltagande stater ska uppfylla de åtaganden de gjort inom ramen för organisationen. ställde sig bakom uttalanden om bevakning av den ryskukrainska gränsen, om 1325 om kvinnor, fred och säkerhet, om uppföljning av om , om modernisering av Wiendokumentet, om , och om mänskliga rättigheter i OSSE-området. Arbetet i den första dimensionen, som i huvudsak behandlar militärpolitiska frågor, har alltjämt präglats av de säkerhetspolitiska utmaningarna i regionen, vilka inte minst kan kopplas till den ryskukrainska konflikten och de ryska brotten mot den europeiska säkerhetsordningen. som skrivelsen avser har det inte varit möjligt att fatta några beslut avseende modernisering av Wiendokumentet 2011 om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder eller uppdatering av den militärpolitiska uppförandekoden . Verksamheten inom de militärpolitiska förtroendeskapande instrumenten har påverkats av den pågående pandemin som innebar att åtgärder och insatser kraftigt begränsades eller ställdes in. har på grund av pandemin inte medverkat i någon praktisk verifikationsaktivitet inom vare sig fördraget om observationsflygningar (Open Skies) eller Wiendokumentet. De ordinarie mötesstrukturerna har dock fortsatt att fungera genom digitala kommunikationsmedel. Det informationsutbyte som äger rum mellan fördragsstaterna har fortsatt att fungera också under pandemin. Det årliga informationsutbytet inom ramen för samarbetet under Wiendokumentet omfattar bland annat uppgifter om militär organisation, försvarsplanering och försvarsutgifter. Dessa förtroendeskapande åtgärder fyller fortsatt en viktig funktion och genomförandet har under 2019-2020 fungerat relativt väl. Det årliga utvärderingsmötet för Wiendokumentet visar att såväl det årliga informationsutbytet som det praktiska verifikationsarbetet, såsom utvärderingsbesök, områdesinspektioner och flygbasbesök fungerar tillfredsställande. Inom ramen för Wiendokumentet genomfördes över 150 förbandsutvärderingar, områdesinspektioner och flygbasbesök (att jämföra med cirka 130 2018). deltog i ett tiotal av dessa och anordnade ett flygbas- och 2020/21:147 förbandsbesök. Detta utbyte minskade markant , till följd av pandemin. Det är angeläget att det förtroende- och säkerhetsskapande militära utbytet snabbt återgår till gängse nivåer efter pandemin. Diskussioner har förts om modernisering av Wiendokumentet, en fortlöpande omförhandling som normalt ska resultera i ett moderniserat Wiendokument , men som inte varit möjligt på grund av ryskt motstånd. Utsikterna för en konstruktiv dialog om ökad transparens och att stärka de förtroendeskapande åtgärderna hämmas av som motsätter sig en översyn. En särskilt viktig fråga rör anmälningsplikt för genomförandet av beredskapsövningar. Dessa är övningar som inte är föranmälda och som äger rum utan förvarning till de deltagande trupperna. Beredskapsövningar omfattas inte av Wiendokumentet i sin nuvarande form. presenterades ett förslag till modernisering av Wiendokumentet som har fått stöd av 34 länder, däribland . Fördraget om observationsflygningar (Open Skies) är formellt inte ett OSSE-fördrag. Det har dock en stark koppling till . har verkat för att fördraget ska kunna tillämpas av alla fördragsstater, bland annat genom att mot betalning ställa ett observationsflygplan till andra statsparters förfogande. 2020 beslutade att frånträda Open Skies. Frånträdet skedde då den långa notifikationstiden löpte ut. motiverade sitt beslut framförallt att inte följt fördraget. engagerade sig tillsammans med andra fördragsstater aktivt i dialog för att söka lösa de utmaningar som föranlett det amerikanska ställningstagandet. Dialogen skedde i en informell arbetsgrupp kopplad till fördragets konsultativa kommission (Open Skies Consultative Commission) i och fokuserade på ensidiga begränsningar av flygsträckan över som står i strid med fördraget. Den nya amerikanska administrationen under president har inlett en allmän översyn av deltagande i internationella fördrag som den tidigare administrationen beslutade att dra sig ur, inbegripet inom militära dimension. Fördraget om konventionella väpnade styrkor i meddelade att man suspenderade sitt deltagande ifördraget om konventionella väpnade styrkor i (). Därigenom har fördraget rent operativt varit satt ur spel och meddelade att man helt upphör att delta i fördraget. Det bedöms som osannolikt att fördraget kommer att återaktiveras i sin nuvarande form. anses vara den bas som övriga förtroende- och säkerhetsskapande dokument och avtal vilar på. som skrivelsen avser har arbetet i Forum för säkerhetssamarbete (FSC) främst präglats av fortsatta diskussioner kring den rysk-ukrainska konflikten. Arbetet med små och lätta vapen har varit inriktat på att minska handeln med illegala vapen främst från västra . bistår flera av länderna med att utveckla sina metoder för säkerhet och hantering av vapenförråd och ammunitionslager. I FSC har även uppförandekod för väpnade styrkor diskuterats. Koden utgör såväl en värdegrund för behandlingen av individer som för hur en försvarsmakt ska ledas. Arbetet koncentreras på tillämpningen av den befintliga uppförandekoden, då det mot bakgrund av det säkerhetspolitiska samarbetsklimatet saknas förutsättningar att vidareutveckla den. Staters tillämpning av 1325 om kvinnor, fred och säkerhet har diskuterats regelbundet och oftare . diskuteras alla frågor som rör icke-militära gränsöverskridande hot inom den första dimensionen. Även detta arbete har under överskuggats av konflikterna i regionen, inte minst Nagorno- . Arbetet i säkerhetskommittén har inriktats på frågor som rör terrorism och radikalisering, speciellt av ungdomar. Synen på terrorism och radikalisering splittrar säkerhetskommittén, särskilt vad gäller hur dessa hot ska mötas och motverkas. Starka intressenter inom detta område är EU, , och . Frågor kopplade till organiserad brottslighet har också prioriterats av , inte minst under det albanska ordförandeskapet då frågan fick stor uppmärksamhet. Rustningskontroll och den strukturerade dialogen Den Strukturerade dialogen etablerades 2016 mot bakgrund av det försämrade säkerhetspolitiska läget och den djupa klyftan mellan och övriga deltagande stater i , orsakad av de ryska utmaningarna mot den europeiska säkerhetsordningen som aggressionen mot innebär. Även om den Strukturerade dialogen saknar tidsplan och tydligt slutmål får den nu anses vara ett etablerat dialogformat och utgör ett försök att främja militär transparens och förutsägbarhet. har 11 möten inom ramen för den Strukturerade dialogen hållits. Inom ramen för den Strukturerade dialogen har man diskuterat hotbildsanalys, militärdoktriner, militär övningsverksamhet, den europeiska säkerhetsordningen samt konflikter. Den Strukturerade dialogen har även lett till en process för att kartlägga de militära styrkeförhållandena inom , inklusive övningsverksamhet. Syftet med en sådan kartläggning har dels varit att få fram en gemensam bild av de militära styrkeförhållandena, dels att kartlägga i vilka avseenden 2020/21:147 nuvarande rapporteringssystem inom Wiendokument uppvisar brister och luckor. Den Strukturerade dialogen har också använts som en kontaktyta mellan deltagarstaternas militärer, då det militära utbytet mellan väst och har varit begränsat . syn är att det i dialogen inte går att bortse från viktiga principiella frågor som de utdragna och pågående konflikterna i samt betydelsen av att följa de gemensamma principerna och åtagandena i . har aktivt stöttat den Strukturerade dialogen genom att en huvudstadsrepresentant på ambassadörsnivå deltagit som delegationschef. 3.2Den ekonomiska och miljömässiga dimensionen