prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:218 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3). övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. I rapporten lämnar rekommendationer om digitaliseringen av myndigheternas administration, om att utvärdera servicecenterreformen och om att undersöka om regeringen kan stödja myndigheterna ytterligare i arbetet med att effektivisera eller på annat sätt minska sin administration. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i det kontinuerliga arbetet för ett effektivt resursutnyttjande inom staten. Regeringen har vidtagit flera åtgärder som förväntas underlätta digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamheter. Regeringen har även för avsikt att följa upp och utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen och hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin verksamhet har påverkats. Regeringen utesluter inte heller att myndigheterna kan behöva stöd i arbetet med att säkerställa en ändamålsenlig organisation avseende administration och kärnverksamhet och kommer att fortsätta arbetet med att skapa goda förutsättningar för samverkan, styrning och uppföljning. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4 Regeringens åtgärder med anledning av myndigheter (RiR 2021:3)............................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat om regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet har varit effektiva. Administration utgör en betydande del av myndigheternas verksamhet, och hur det arbetet organiseras är en viktig fråga för resursutnyttjandet i staten. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. Enligt fördelas regeringens åtgärder för effektivare administration på i huvudsak tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Utvecklingen inom dessa områden går enligt dock långsamt och den samlade påverkan på mängden administration inom staten är relativt låg. övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har enligt myndigheten i begränsad utsträckning bidragit till goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används enligt för mer kvalificerat administrativt stöd snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten. anser att det är viktigt att regeringen och myndigheterna följer hur den ökade andelen kvalificerade stöd- och ledningstjänster påverkar produktionen av kärnverksamhet, och överväger om detta är en effektiv användning av statens resurser. Digitalisering är ett viktigt verktyg för att effektivisera statlig verksamhet. Enligt handlar regeringens åtgärder inom området digitalisering i första hand om att skapa effektivitetsvinster inom kärnverksamheten och utveckla kontakten med medborgarna. Digitalisering av administrativa system kommer i andra hand. Myndigheterna möter en rad utmaningar som gör att digitaliseringsarbetet går långsamt, eller är svårt att samordna mellan myndigheter. Det finns enligt t.ex. situationer där myndigheter tvingas köpa in och utveckla egna systemlösningar trots att gemensamma lösningar kunde ha varit mer effektiva. 2020/21:218 2.2 Införandet av centraliserade tjänster syftar till att uppnå stordriftsfördelar genom att samla delar av den administration som utförs inom staten. Den största åtgärden inom det här området är bildandet av myndigheten servicecenter 2012. Trots att har gått sedan inrättandet hanterar myndigheten än så länge endast hälften av statens löneutbetalningar. Ett av skälen till detta är den inneboende målkonflikten förknippad med centraliserade tjänster, där syftet med långsiktiga effektivitetsvinster för staten kräver anpassningar hos enskilda myndigheter som kan upplevas som problematiska. I det perspektivet bedömer det som oklart hur stor effektiviseringspotential som kvarstår i reformen. Enligt finns indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökad kostnadseffektivitet i myndighetens tjänster inte har resulterat i en högre andel kärnverksamhet inom staten. När det gäller utvecklad styrning är genomförandet av tillitsreformen enligt regeringens mest prioriterade insats. Reformen syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit och minskad detaljstyrning som grund. Enligt är det emellertid svårt att hitta exempel på att arbetet med tillitsreformen har lett till minskad administration i myndigheterna. Utöver tillitsreformen anser att få konkreta åtgärder har genomförts för att utveckla styrningen mot minskad administration. ger följande rekommendationer till regeringen: –Undersök om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar. –Utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare. –Undersök om andra typer av åtgärder kan vidtas för att intensifiera arbetet med att ge myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera eller på andra sätt minska sin administration. Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att det finns en bra balans mellan kärnverksamhet och stödverksamhet. Regeringen anser att administrationen bör utformas så att den både utgör ett effektivt stöd för genomförandet av kärnverksamheten och bidrar till att kärnverksamheten i sig kan bedrivas effektivt. Regeringen anser att iakttagelser behöver ses i ljuset av att ökade krav från regeringen och förväntningar från allmänheten inom områden som exempelvis upphandling, dataskydd och informationssäkerhet innebär att myndigheternas stödverksamhet också behöver utvecklas för att myndigheterna ska ha möjlighet att uppfylla kraven. Minskad administration bör därför inte ses som ett självändamål. Det viktiga är att hushålla väl med statens medel. Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Att myndigheternas verksamhet ska bedrivas effektivt och att myndigheterna ska hushålla väl med statens medel och fortlöpande utveckla sin verksamhet framgår vidare av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Detta innebär att alla myndigheter har en skyldighet att löpande arbeta med att effektivisera sin verksamhet och se över sina arbetssätt och processer utan att regeringen ger myndigheterna uttryckliga uppdrag för att arbeta för ökad effektivisering. Ytterligare en drivkraft i denna riktning är den årliga pris- och löneomräkningen som genom det generella produktivitetsavdraget innebär en styrning för att nå ständiga effektiviseringar och därmed sätta ett effektiviseringstryck på myndigheternas verksamhet. Vidare är det i enlighet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten i huvudsak myndigheternas ansvar att organisera och dimensionera sin verksamhet utifrån de uppgifter som myndigheten har. Regeringen utgår dock från att myndigheterna utformar administrationen så att den inte utgör ett hinder för kärnverksamheten utan i stället stödjer densamma. I det ligger en förväntan om att effektivare administration ska ge bättre förutsättningar och ett ökat utrymme för mer kärnverksamhet. Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att myndigheterna använder statens resurser effektivt. Det ingår i regeringens årliga analys av myndigheternas verksamhet att göra en samlad bedömning av om myndigheterna hanterar sina ekonomiska resurser på ett tillfredsställande sätt. Analysen kan leda till att frågor om andelen kvalificerade tjänster inom stöd- och ledningsverksamhet lyfts i dialog med myndigheterna eller att andra åtgärder vidtas. Regeringen delar bedömningen att digitalisering är en central del och ett viktigt verktyg för att minska administrationen i den offentliga förvaltningen. Regeringen delar också i huvudsak de slutsatser som drar om digitaliseringsarbetet i den statliga verksamheten. 2020/21:218 Regeringen instämmer i att digitaliseringsarbetet går långsamt, bl.a. till följd av lagstiftning som inte är optimalt anpassad till nya tekniska lösningar och utmaningar kopplade till kompetensförsörjning. Regeringen instämmer delvis i att det finns en brist på samordning som medför att myndigheter köper in och utvecklar egna systemlösningar i situationer där flera myndigheter skulle kunna ha arbetat tillsammans. Genom inrättandet av Myndigheten för digital förvaltning 2018 har regeringen förbättrat de långsiktiga förutsättningarna för en effektiv styrning och samordning av offentliga digitala system och insatser. Myndigheten har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Myndigheten ska vidare enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utveckling av digitaliseringspolitiken och enligt regleringsbrevet i uppdrag att lämna en samlad analys och bedömning av digitaliseringen i den offentliga förvaltningen till . Flera delar av den offentliga förvaltningen har emellertid tagit initiativ till samverkan om gemensamma digitala lösningar, och regeringen har gett ett flertal uppdrag som syftar till förstärkt samordning inom området, bl.a. avseende etableringen av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur. Regeringen har också inrättat ett råd för digitalisering av rättsväsendet, bestående av myndighetscheferna för elva myndigheter, vars uppgift är att utnyttja digitaliseringens möjligheter för att utveckla rättsväsendets verksamhet, se förordningen (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering. Regeringen bedömer att den snabba ökningen av personal som arbetar med drift och utveckling av it-system till stor del är en följd av den digitala transformation som sker inom den offentliga sektorn och de nya krav och behov som verksamheter har att förhålla sig till. Det bör även poängteras att utvecklingen mot allt mer digitaliserade och automatiserade tjänster medför att myndigheternas personal som jobbar med drift och utveckling av it-system i vissa avseenden kan anses tillhöra kärnverksamhet snarare än stödverksamhet. Detta försvårar gränsdragningen mellan de båda verksamhetskategorierna. Regeringen delar delvis bedömning att regeringens åtgärder för att minska administrationskostnader har varit otillräckliga. Regeringen bedömer dock att de insatser som regeringen gjort avseende gemensamt administrativt stöd har skapat möjligheter att minska administrationskostnader inom vissa områden. Som påpekar pågår bl.a. ett kontinuerligt arbete inom Statens servicecenter för att kostnaderna för att använda myndighetens tjänster inte ska öka för de myndigheter som använder dessa. I regleringsbrevet för har regeringen gett myndigheten i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits och planeras vidtas för att hålla tillbaka kostnadsökningar för sina tjänster, särskilt för mindre myndigheter samt universitet och högskolor. har ett flertal åtgärder genomförts av Statens servicecenter för att öka effektiviteten i de tjänster myndigheten utför. Avgifterna för bl.a. lönetjänster har varit oförändrade och en sänkning av avgifterna genomfördes . Därutöver har den centraliserade upphandling av ett nytt lönesystem som Statens servicecenter har gjort inneburit en kostnadsbesparing för statsförvaltningen i sin helhet och därmed även för ett betydande antal enskilda myndigheter. Statens servicecenters systematiska säkerhetsarbete vid utformningen av de tjänster som myndigheten utför bedöms komma kundmyndigheterna till del. Att upphandla, utveckla och förvalta ett säkerhetshöjande löne- och ekonomiadministrativt system inom statsförvaltningen görs till en väsentligt lägre kostnad än om det hade gjorts av varje enskild myndighet. Detta är ytterligare exempel på åtgärder som frigör resurser för möjliga omprioriteringar för myndigheter som inrättandet av Statens servicecenter har medfört. bedömer att anslutningstakten till de tjänster Statens servicecenter erbjuder går långsamt. Regeringen delar bilden av att det kan finnas en målkonflikt mellan myndigheternas behov av anpassningar när vissa administrativa funktioner förs över till å ena sidan och statens långsiktiga effektivitetsvinster å den andra. Regeringen anser därför att det är angeläget att Statens servicecenter och anslutande myndigheter genomför ett grundligt analys- och förberedelsearbete inför anslutning till Statens servicecenters tjänster. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att nödvändiga organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförs i takt med en anslutning, så att de effektivitetsvinster som en anslutning till de administrativa stödtjänsterna möjliggör kan realiseras och omprioriteringar av kostnader för bl.a. administration kan genomföras. Regeringens inriktning för att ansluta nya myndigheter har varit att kombinera myndigheters självständiga beslut om anslutning med en förordningsstyrd anslutning av myndigheter där det bedömts befogat. Inriktningen mot en ökad anslutningsgrad är oförändrad och regeringen bedömer att en ökad anslutningstakt är möjlig. Regeringens utgångspunkt är att detta främst bör ske genom att myndigheter självständigt fattar beslut om att ansluta sig till de tjänster som Statens servicecenter erbjuder. anser att det finns vissa indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffektivitet genom Statens servicecenters tjänster inte har resulterat i en större andel kärnverksamhet inom staten. Regeringen konstaterar att det finns visst stöd för den bedömningen men noterar att de observationer som gjort delvis baseras på intervjuer med representanter från endast tre myndigheter. Slutsatser bör dras med detta i åtanke. Regeringen ser vidare att det är viktigt att kvaliteten och effektiviteten i de administrativa tjänsterna utvecklas, bl.a. för att säkerställa att de uppfyller höga krav på informationssäkerhet. Statens servicecenters arbete med att digitalisera och standardisera processer och system i syfte att öka effektiviteten i de administrativa tjänsterna och i den egna verksamheten fortsätter, vilket regeringen anser är positivt. Genom det digitaliseringsarbete som genomförs vid utvecklingen av de tjänster som Statens servicecenter erbjuder bedöms ett ökat utnyttjande av digitaliseringens 2020/21:218 möjligheter få en direkt spridning till inte enbart enskilda kundmyndigheter utan även till andra delar av statsförvaltningen. Statens servicecenter har t.ex. utvecklat stöd med elektroniska beställningar, fakturor och betalningar vilket gör att dessa kan hanteras åt andra myndigheter i automatiserade flöden. Regeringen instämmer i iakttagelser avseende vikten av att undvika onödig administration, värna kärnverksamheten och organisera statsförvaltningen på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt, en inriktning som regeringen har förmedlat till i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1, utg.omr. 2. avsnitt 4.5.1). Regeringen anser fortsatt att det finns behov av att myndigheter i ökad utsträckning organiserar och styr sina verksamheter på ett sådant sätt att onödig administration i verksamheten undviks och att effektivitetsvinster kan realiseras. En tillitsbaserad styrning kan vara ett led i ett sådant arbete. Regeringen har därför även som fortsatt inriktning att styrning av myndigheterna ska vara tillitsbaserad. Regeringen delar, som framgår ovan, bedömning att det är viktigt att ha en bra balans mellan kärnverksamhet och administration men anser inte att det finns ett självändamål med att minska myndigheternas administration. Myndigheternas verksamhet ska vara effektivt och ändamålsenligt organiserad, det följer av både budgetlagen och myndighetsförordningen, men administrationen kan trots det, som en konsekvens av att samhället förändras, behöva utökas inom områden som exempelvis informationssäkerhet och upphandling. Regeringen delar också bedömning att det finns ett behov av att i större utsträckning samarbeta i statsförvaltningen för att effektivisera administrationen. Regeringen anser att det i det här sammanhanget är särskilt viktigt att ta fasta på den skyldighet för myndigheter att samarbeta sinsemellan som följer av myndighetsförordningen. Regeringen instämmer inte i slutsats att få konkreta åtgärder har genomförts utöver tillitsreformen. Inom ramen för den ekonomiska styrningen har regeringen vidtagit åtgärder i syfte att skapa förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin verksamhet, vilket även inkluderar administrationen. Dessa åtgärder har legat i linje med tillitsreformens syfte och intentioner. Även inom ramen för Statskontorets löpande utvärderingar av statligt finansierad verksamhet lämnas förslag på hur verksamheter kan organiseras så effektivt som möjligt. Exempel på konkreta åtgärder som regeringen vidtagit i syfte att skapa förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin verksamhet är regeringens uppdrag till () i regleringsbrevet om att identifiera och samordna ett arbete som visar på goda exempel i statsförvaltningen i form av ökad effektivitet i myndigheternas kärnverksamheter (Fi2013/04547). I uppdraget ingick att identifiera resultat, arbetssätt, metoder, styrning och uppföljning och vilka lärdomar som kan dras för regeringens styrning av olika verksamheter och för övrig statsförvaltning. ESV fick i regleringsbreven upp- följande uppdrag om att sprida goda exempel om effektivisering i Skr. 2020/21:218 statsförvaltningen avseende resultat, arbetssätt och metoder, som exempelvis digitalisering, samt styrning och uppföljning (Fi2014/04528 och Fi2015/05625). För att förenkla för myndigheterna har regeringen, som nämner i sin granskningsrapport, slopat kravet på delårsrapportering genom ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringen har också beslutat om ändringar i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, som bl.a. syftar till att verksamhetsanpassa regelverket och minska den administrativa bördan genom att förtydliga att den interna styrningen och kontrollen bara ska avse väsentliga risker. Därtill har kravet på dokumentation av riskanalysen och åtgärder som vidtas anpassats till myndigheternas behov. Regeringen har arbetat med att förbättra styrningen av den avgiftsfinansierade verksamheten, vilket bl.a. har resulterat i ändrade bestämmelser om avgiftssamråd i avgiftsförordningen (1992:191). Myndigheterna ska fr.o.m. samråda med ESV om sina avgifter vart tredje i stället . Syftet är att minska den administrativa bördan som avgiftssamråden, när de görs, kan bli mer kvalificerade. ESV har fått en förstärkning med 2020 och för att stärka myndighetens förmåga att genomföra uppdrag, analysera myndigheter och verksamheter samt lämna förslag till effektiviseringar i staten inom myndighetens ansvarsområden (prop. 2019/20:1, utg.omr. 2 avsnitt 9.7.3, bet. 2019/20:FiU2, rskr. 2019/2020:129). Inom ramen för detta arbete har ESV bl.a. fått i uppdrag av regeringen att tillsammans med Statskontoret analysera effektiviteten m.m.inom Sida (UD2019/17195). ESV har även fått i uppdrag att göra en översyn av den finansiella styrningen av (I2019/00186). 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i det kontinuerliga arbetet för ett effektivt resursutnyttjande inom staten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Regeringen har vidtagit flera åtgärder som har syftat till att förbättra samordningen och de rättsliga förutsättningarna för digitalisering av den offentliga förvaltningen. Regeringen har förlängt tiden för regeringsuppdraget att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informations- 2020/21:218 utbyte inom den offentliga sektorn (I2020/03366). Uppdraget leds av Myndigheten för digital förvaltning och genomförs tillsammans med , , , , Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . Uppdraget syftar till ett säkrare och effektivare informationsutbyte inom den offentliga sektorn och ska slutrapporteras . Att förbättra de rättsliga förutsättningarna för att till fullo nyttja digitaliseringens möjligheter är viktigt. Regeringen gav därför Myndigheten för digital förvaltning i uppdrag att tillhandahålla rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen när det gäller förvaltningsgemensamma digitaliseringsfrågor (I2021/00288). I uppdraget ingår att etablera former för att på ett lättillgängligt sätt kommunicera och sprida kunskap till den offentliga förvaltningen om de råd och vägledningar eller liknande som ges. Myndigheten ska vidare identifiera och analysera behov av eventuella författningsändringar för att främja den fortsatta digitaliseringen. Regeringen har således vidtagit flera åtgärder som förväntas underlätta digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamheter. Regeringen fortsätter följa utvecklingen och kommer vidta lämpliga åtgärder om ett sådant behov identifieras. Regeringen har för avsikt att följa upp och utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen, i vilken utsträckning det inneburit besparingar av administrativa kostnader inom staten samt hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin verksamhet har påverkats. Regeringen ser kontinuerligt över möjliga områden som är relevanta att samordna för staten. Regeringens arbete med att öka anslutningen till Statens servicecenters tjänster fortsätter. Regeringen beslutade att ytterligare tio myndigheter senast ska ha anslutit sig till Statens servicecenters tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering. Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa upp och löpande styra Statens servicecenter för en breddad tjänsteutveckling och mot en ökad anslutningsgrad till följd av självständiga beslut från andra myndigheter. Regeringen kommer även fortsatt att överväga, där så bedöms lämpligt och effektivt, att fatta särskilda regeringsbeslut om anslutningar till Statens servicecenters tjänster. En analys av vilka åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att myndigheterna är effektivt och ändamålsenligt organiserade är en del av det ordinarie arbetet som löpande pågår inom . Inom ramen för detta arbete analyseras exempelvis myndigheternas användning av statens resurser, kostnadsutveckling och resultat. Av budgetlagen och myndighetsförordningen följer att alla myndigheter har en skyldighet att löpande arbeta med att effektivisera sin verksamhet och se över sina arbetssätt och processer. Regeringen förutsätter därför att myndighetsledningarna säkerställer att det finns en ändamålsenlig organisation vid myndigheterna avseende såväl administration som kärnverksamhet men utesluter inte att myndigheterna kan behöva stöd i det arbetet.