prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — har i samband med omställningen av organisationen till det nya budgetläget minskat antalet tillståndsenheter. Bland annat har man minskat antalet personer som arbetar med anknytningsärenden i Region , som generellt har mer komplexa och utredningstunga anknytningsärenden då många anknytningspersoner bor i regionen. Företrädare för den operativa verksamheten i Region beskriver att en konsekvens av neddragningarna bland annat är att mer erfarna handläggare och beslutfattare har bytt arbetsuppgifter eller slutat, vilket har lett till ett kompetenstapp.75 Ojämn kompetens bland utlandsmyndigheternas personal Utlandsmyndigheterna kan själva påverka vilken rekrytering och kompetensutveckling som ska ske av lokalanställda.76 Av intervjuer med företrädare för framgår att personalens kompetens på utlandsmyndigheterna brister vad gäller kontroll av handlingar och klarläggande av identitet.77 Att det 72Mejl från i samband med faktagranskning, . 73Intervju med företrädare för , 2019-11-13c, 2019-12-11b, 2019-12-19b och 2019-01-09a. 74Intervju med företrädare för , 2019-11-13c, 2019-12-11b, 2019-12-19b och 2019-01 09a. 75Intervju med företrädare för , 2020-01-09c. 76Det är utlandsmyndighetens chef (ambassadören eller konsuln) som formellt (men i praktiken chefen för migrationssektionen) som är ansvarig för att de lokalanställda får relevant kompetensutveckling. 77Intervju med företrädare för , 2019-10-25b, 2019-11-13a, 2019-12-19c, 2020-01-09b, 2020-01-29b, 2020-01-30b, 2020-01-30c och 2020-02-07b. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN finns behov av och önskemål om att förstärka kompetensen hos personalen vid utlandsmyndigheter framgår också av de intervjuer som gjort med utsända handläggare och lokalanställda.78 har infört ett digitalt utbildningsprogram som är riktat till anställda på utlandsmyndigheterna på grund av att det finns stor efterfrågan på utbildning.79 Det är dock de enskilda utlandsmyndigheterna som ansvarar för vilka utbildningsinsatser som lokalanställda kan ta del av.80 Utbildningen är inte obligatorisk och någon uppföljning av vilka som deltar görs inte. Det finns även efterfrågan på riktade utbildningar, till exempel i att bedöma id-handlingar och i att identifiera människohandel.81 Schengenhubbar har sämre förutsättningar att kontrollera handlingar och klarlägga identiteten på den sökande än övriga utlandsmyndigheter Utlandsmyndigheternas kontroll av den sökandes handlingar och dokument förutsätter att de lokalanställda har fördjupade kunskaper om ett visst lands administrativa processer, kultur och seder samt om hur vigselbevis och pass normalt ser ut i landet. En del utlandsmyndigheter får en stor del av ansökningarna från ett fåtal länder i närområdet, och kan också rekrytera lokalanställda från dessa länder. Givet att det finns tillräckliga resurser har de därför bättre förutsättningar för att bygga upp en god kännedom om enskilda länder och om hur handlingarna från landet normalt ser ut. Vid de fem så kallade Schengenhubbarna som tar emot ansökningar från sökande som befinner sig inom EU, men som ursprungligen kommer från ett stort antal länder, saknas ofta förutsättningarna för att bygga upp en sådan detaljerad kunskap.82 Detta gäller särskilt om personalen saknar både nödvändiga kunskaper och hjälpmedel. I intervjuerna framgår till exempel att en Schengenhubb kan ha sökande från över 70 nationaliteter som befinner sig i 17 europeiska länder.83 78Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , , , , och . 79Tidigare hade bedrev utbildningar på plats med betydligt färre deltagare och till en högre kostnad. Betydligt fler utbildas jämfört med tidigare och då utbildningen sker via videolänk blir kostnaden betydligt lägre. Upplägget är standardiserat med olika block uppdelat på en grundläggande nivå och mer avancerad nivå. Där tar man bland annat upp ämnen såsom tjänstemannarollen, utredningsmetodik och handläggningssystemen och E2. Intervjuade vid utlandsmyndigheterna verkar också nöjda med utbildningen, även om någon enstaka intervjuad ansåg sig själv överkvalificerad. Intervju med företrädare för , . 80Migrationsverket uppger att man nu löpande digitaliserar framtagna utbildningar, t.ex. har gemensamma utgångspunkter i introduktionsprogrammet digitaliserats. Detta bör råda bot på platsbrist framöver till viss del. Allt kan dock inte digitaliseras. Mejl från i samband med faktagranskning, . 81Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , och . 82Dessa är , , , och . 83Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förefaller inte heller ha genomfört riktade insatser för att förstärka den landspecifika kompetensen hos anställda vid har påbörjat utvecklingsinsatser när det gäller granskning av handlingar har –2020 bedrivit ett arbete för att förbättra förmågan att upptäcka falska handlingar. Arbetet har främst skett inom ramen för det så kallade IDUM-projektet.85 Projektet syftade i huvudsak till att ta fram förslag till nya arbetssätt och metoder, använda ny teknisk utrustning och öka kompetensen inom området. En central del i projektet var stationeringen av en id-expert vid ambassaden i . Id-experten hade också ett regionalt uppdrag att stödja de övriga ingående utlandsmyndigheterna.86 Förutom att vara ett stöd i den dagliga granskningen av dokumenten, höll id-experten utbildningar i dokumentgranskning samt följde upp kvaliteten i granskningen genom stickprovskontroller. De utvalda utlandsmyndigheterna fick tillgång till ny utrustning, och under projektet tog man fram granskningsmallar och utbildningsmaterial. De uppföljningar som gjordes under projektets gång visar tydliga förbättringar i de utvalda utlandsmyndigheternas förmåga att upptäcka falska handlingar.87 I våra intervjuer framkommer att processledaren för id-frågorna vid digitaliserings- och utvecklingsavdelningen (DUA) på har fått i uppdrag av generaldirektören för att ta fram förslag till styrande dokument utifrån rekommendationer i slutrapporten. Ett förslag ska vara färdigt under det första kvartalet 2021.88 uppger i samband med faktagranskningen att en bred implementering av metoden förväntas innebära att andelen ärenden där åberopade dokuments äkthet inte fastställts minskar. Ett beslut om införande vid utvalda utlandsmyndigheter beräknas ske tidigast under det andra kvartalet 2021.89 Vidare hänvisar i samband med faktagranskningen till att myndigheten inom ramen för EU-samarbetet har bedrivit ett omfattande arbete med att införa den så kallade interoperabilitetsförordningen, som man 84Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, . 85IDUM-projektet som (delvis) finansierades av inre säkerhetsfonden (ISF) genomfördes –. I projektet ingick ambassaderna i , , och medan tillståndsenheterna i och var referensenheter. 86Det övergripande målet för projektet var följande: ”En metod har utvecklats för hur vi ska genomföra tillförlitliga och enhetliga ID-kontroller vid utlandsmyndigheterna i pilotregionen. Metoden ska efter utvärdering kunna tillämpas som arbetssätt i andra regioner.” För att kunna uppnå målet fanns tre delmål: ”Delmål 1: arbete med omvärldsanalys kring kontroller av ID-handlingar och andra dokument har utvecklats. Delmål 2: Förslag till arbetssätt har tagits fram och genomförts. Delmål 3: Förslag till stödjande insatser har tagits fram och genomförts.” 87Migrationsverket, Slutrapport för IDUM - Styrkt identitet - En pilot för utvecklad ID-kompetens, 2020. 88Mejl från företrädare för , . 89Mejl från i samband med faktagranskning, . Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN uppger kommer att innebära flera förbättringar.90 Arbetet har tagit och har krävt en omfattande IT-utveckling och kommer att kräva omfattande utbildningsinsatser.91 Införandet kräver också att vissa begränsningar i svensk lagstiftning undanröjs när det gäller att använda sig av biometriska kontroller i samband av ansökan i bland annat anknytningsärenden.92 har inte kommit lika långt när det gäller att granska och bedöma äktheten i handlingar Av våra intervjuer med företrädare för framgår att inte har kommit lika långt när det gäller arbete med att upptäcka falska handlingar jämfört med andra ledande länder inom området såsom , och . Särskilt eftersatt beskrivs id-frågan vara i just anknytningsärenden. En av förklaringarna som anges till att myndigheten inte har prioriterat frågan högre är att asylprövningen av kostnadsskäl varit mer prioriterad. Att pröva identiteten är även enklare i asylärenden då handläggaren på träffar den sökande fysiskt och kan ta del av originalhandlingar. I våra intervjuer med ansvariga för id-frågor vid lyfts och som bra exempel på länder som har högre kompetens och som har utvecklat ett arbetssätt när det gäller att granska handlingar som ligger före . har till exempel etablerat ett nät av utsända id experter som är kopplade till ambassaderna. har också en rutin som innebär att en handläggarna vid landets motsvarighet till (Utlendingsdirektoratet) alltid granskar originalhandlingarna och vid behov kan lyfta frågor till den utsända id-experten, som i sin tur kan lyfta frågor till den 90Det handlar bland annat om att förenkla informationsutbytet mellan medlemsländerna, göra kontrollerna av EU:s yttre gränser effektivare, göra det lättare att upptäcka falska identiteter och bidra till att förebygga och bekämpa olaglig migration. Mejl från i samband med faktagranskning, . 91Den antog rådet två förordningar om interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området rättsliga och inrikes frågor. Förordningarna stödjer ett enklare informationsutbyte som kommer att förbättra säkerheten i EU avsevärt, göra kontrollerna vid EU:s yttre gränser effektivare, förbättra spårningen av multipla identiteter och bidra till att förebygga och bekämpa olaglig migration. skyddas de grundläggande rättigheterna. Genom förordningarna införs följande komponenter för att öka interoperabiliteten: •En europeisk sökportal där man kan söka i flera informationssystem , med både biografiska och biometriska data. •En gemensam biometrisk matchningstjänst där man kan söka och jämföra biometriska data (fingeravtryck och ansiktsbilder) från flera system. •En gemensam databas för identitetsuppgifter med biografiska och biometriska uppgifter från olika EU-informationssystem om personer från länder utanför EU. •En detektor för multipla identiteter som kontrollerar om de biografiska uppgifterna i en sökning finns andra anknutna system. Detektorn gör att man kan upptäcka om det finns flera identiteter med samma biometriska uppgifter. Mejl från i samband med faktagranskning, . 92Migrationsverket uppmärksammade regeringen på dessa hinder. Mejl från i samband med faktagranskning och , Komplettering gällande befintlig hemställan, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nationella id-enheten vid det norska Utrikesdepartementet.93 i har i en intern rapport tagit upp frågan om behovet av en mer samordnad modell för id-kontroll, med hänvisning till erfarenheter från och . I dessa länder har id-relaterade funktioner slagits samman till en gemensam myndighet, ”ett nationellt id-center”, som syftar till att bistå samtliga myndigheter när det gäller att klarlägga identitet.94 4.2Migrationsverket har en stödjande organisation för arbetet med anknytningsärenden men dokumentgranskningen brister I arbetet med anknytningsärenden har handläggare och beslutsfattare tillgång till ett antal handböcker och processbeskrivningar (se vidare bilaga 1). Av våra intervjuer framgår att handläggare och beslutsfattare i stort sett är nöjda med det stöd i handläggningen som finns i form av handböcker. Över lag beskriver handläggarna och beslutsfattarna att handböckerna är en god hjälp i deras arbete, även om vissa menar att fler konkreta situationer och exempel borde tas upp.95 De lokalanställda migrationsassistenterna vid utlandsmyndigheten har via utlandsmyndigheternas intranät (UM-Net) tillgång till (av Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna) som också är översatt till engelska.96 Däremot beklagar vissa lokalanställda att man av säkerhetsskäl inte har behörighet att ta del av information om ärendena som finns i ärendehanteringssystemet Wilma.97 En återkommande iakttagelse från våra intervjuer med den operativa verksamheten på är att man framför kritik mot det rättsliga stödet centralt på myndigheten. Det handlar både om bristen på rättsliga ställningstaganden vid ändrad lagstiftning och om svårigheter att få svar i tid i kontakterna med myndighetens rättsavdelning. I båda fallen handlar kritiken om 93Intervju med företrädare för , , , och . Intervju med id-expert, norska ambassaden i . Intervju med företrädare för , . 94Migrationsverket, Översyn Id-hantering inom processområdena Tillstånd & Asyl. Arbetsgruppens och delprocess Identitets rapport, 2019, s. 7. Mejl från företrädare för , . 95Intervju med företrädare för , 2019-11-13b, 2019-12-11b och 2019-12-19c. 96De utvalda utlandsmyndigheterna har också som komplement till handboken tagit fram lokala rutiner av mer administrativ och praktisk karaktär. En ambassad i vårt urval har också tagit fram eget referensmaterial för att lättare kunna upptäcka falska handlingar från de länder som ligger inom utlandsmyndighetens ansvarsområde. Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , och . 97Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , och . Inom ramen för projektet (Förbättrad service och effektivare handläggning vid utlandsmyndigheterna), som pågår , ser över möjligheterna till ökad behörighet för lokalanställda, vilket skulle innebära att de kan ta del av mer information i . Mejl från i samband med faktagranskning, . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN långa ledtider, som i sin tur inverkar negativt på handläggningstiderna. Handläggarna som vi intervjuat upplever att det inte sällan tar relativt att få del av rättsliga ställningstaganden vid ny lagstiftning. Likaså tar det tid innan det kommer domar från migrationsdomstolarna som kan ge vägledning i arbetet. Det förekommer även att motstridiga svar ges från olika experter inom myndigheten. Sammantaget är detta försvårande omständigheter i handläggningen.98 Vidare finns vid en särskild nationell id-enhet som ska vara en expertfunktion för id-relaterade frågor för alla typer av ärenden.99 Av våra intervjuer framgår dock att id-enhetens expertis endast tillfrågas undantagsvis i anknytningsärenden, på grund av att man saknar originalhandlingar. Den sökandes dokument i ett anknytningsärende visas normalt upp vid utlandsmyndigheten, till skillnad från vid asylärenden där handläggarna ser handlingarna i original. Id-enheten uppges även ha ett större fokus på asylärenden som varit ett högre prioriterat ärendeslag jämfört med andra ärendeslag.100 Av våra intervjuer framkommer att det inte finns någon fastslagen lägsta standard för vilken utrustning som ska finnas tillgänglig på utlandsmyndigheterna när det gäller att granska id-handlingar och övriga dokument. Ansvaret för att anskaffa utrustning har legat på de enskilda utlandsmyndigheterna, och UD hade resursansvaret för migrationsverksamheten fram . Av våra intervjuer och av protokoll från UD:s genomförda inspektioner, där har medverkat, framgår att det varierar vilken utrustning som finns tillgänglig vid utlandsmyndigheterna och om denna används. Det framkommer till exempel att de utlandsmyndigheter som ingick i har fått ny teknisk utrustning och handledning i hur man använder den.101 4.3Krav på effektiviseringar innebär risk för rutinen inte följs fullt ut När det gäller handläggningen av anknytningsärenden är det tydligt att arbetssituationen varit mycket ansträngd på grund av tillströmningen av ansökningar. I våra intervjuer med handläggare framkommer att det finns delade meningar om ifall man har tillräckligt med tid i handläggningen, men de flesta menar att man avsätter den tid som krävs. Tidsfaktorn uppfattades som ett större problem , när andelen oavslutade ärenden var betydligt högre och 98Intervju med företrädare för , 2019–10-25a, 2019-10-25b, 2019-10-30b, 2020-01-09b, 2020-02-07a, 2020-02-07b och 2020-02-19c. 99Enheten har varit placerad vid Region men är nu placerad vid utlandssektionen på den nationella operativa avdelningen () vid myndighetens huvudkontor. 100Intervju med företrädare för , 2019-10-30a och . 101Intervju med företrädare för , och . Intervju med företrädare för utlandsmyndighet, , , , , 2020-10-01och . Översyn Id-hantering inom processområdena Tillstånd & Asyl. Arbetsgruppens och delprocess Identitets rapport, 2019, s. 48 f. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det fanns ett större fokus på produktion. Men ett kritiskt moment i handläggningen kan till exempel vara att ha tillräckligt med tid för att pröva seriositeten i en anknytning som ligger till grund för beslut. Företrädare för uppger att man har infört så kallad tillitsbaserad styrning inom myndigheten. I det senaste budgetunderlaget skriver bland annat att ”ett ytterligare steg mot en effektivare myndighet tas genom ett mer uttalat fokus på ett förhållningssätt som baseras på tillit och ansvarstagande”. Arbetssättet ska bland annat bidra till ökad dialog och samverkan inom myndigheten, med en tydligare koppling till mål och ekonomiska förutsättningar i stället för detaljstyrning.102 Även om myndigheten formellt alltså har bytt styrmodell framkommer av våra intervjuer med den operativa verksamheten att det finns tendenser till att det informellt lever kvar en slags ”pinnjakt” med krav på produktion, det vill säga att avgöra ett visst antal ärenden . En kritisk faktor i handläggningen som handläggarna lyfter fram är att det finns en konflikt mellan att vidta tillräckliga utredningsåtgärder för att ha ett beslutsunderlag med tillräckligt hög kvalitet å ena sidan och produktionskrav å andra sidan. Vissa utlandsmyndigheter har också haft en mycket stor arbetsbelastning med långa väntetider som följd. Väntetiderna har dock minskat i takt med att antalet ärenden minskat. Det är även en utveckling som förstärks av coronapandemin som inneburit att ansökningarna minskat med en tredjedel.103 vittnar utlandsmyndigheterna i våra intervjuer (framför allt de två Schengenhubbarna) om en fortsatt hög arbetsbelastning som man menar beror på att resurserna, främst i form av bemanning, varit knappa, vilket har lett till långa väntetider för sökande att få komma på intervjuer, och på att granskningen av dokument varit bristfällig. Även andra förhållanden, såsom tillgängligheten till rum för att kunna genomföra intervjuer med den sökande, kan vara en trång sektor. 102Planeringen innebär att den regionala nivån (regioncheferna) får en ekonomisk ram och övergripande prioriteringsordning för planering av resurserna (personalen) för nästkommande verksamhetsår. Det är regionchefen som ansvarar för resurserna (personalen) i sin region och planeringen gäller framåt. Under pågående verksamhetsår förs dialoger mellan den centrala och regionala nivån om vad som är möjligt att leverera. Ytterligare en parameter är andel ärenden Utifrån det skattar man hur stor balans, och produktivitet, man behöver ha för att kunna nå målet om författningsstyrda handläggningstider. Man strävar efter att ha lika stort fokus på avarbetning av äldre ärenden i balans som produktivitet (antal beslut) för att nå författningsstyrda handläggningstider. Företrädare för centralt uppger i intervju att man tidigare styrde myndigheten mer detaljerat mot produktionsmål, med risk för suboptimering om man prioriterade enklare ärenden för att uppnå en viss nivå och medvetet lät ärendebalanserna bli äldre. Intervju med företrädare för , . 103Antalet UAT-ärenden (ärenden om uppehålls -och arbetstillstånd) som inbegriper anknytningsärenden var vid utlandsmyndigheterna 60 789 stycken och 40 547 stycken . Mejl från () i samband med faktagranskning, . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Tillgången till nödvändigt stöd och teknisk utrustning är vidare bristfällig på flera utlandsmyndigheter. Att även tagit över resursansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna skapar nya möjligheter att tydliggöra styrningen med instruktioner om vilken standard som krävs i form av resurser och övriga åtgärder, och få tillstånd en mer ensad och sömlös process. Att i och med detta har ett huvudansvar för migrationsverksamheten har inte inneburit någon markant ambitionshöjning eller resursförstärkning vad gäller utlandsmyndigheternas arbete med anknytningsärenden. Förhållandena var speciella med låg tillströmning av sökande på grund av den pågående pandemin, men vi har inte kunnat se att planerar för någon större ambitionshöjning . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Är och utlandsmyndigheternas arbete med kvalitetssäkring och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden väl fungerande? bedömer att såväl kvalitetssäkringen under pågående handläggning som uppföljning och redovisning av den rättsliga kvaliteten behöver utvecklas. Svaga kvalitetssäkringsmekanismer under pågående handläggning riskerar påverka den rättsliga kvaliteten i handläggningen, inte minst mot bakgrund av våra iakttagelser om brister i kompetensförsörjningen, hög personalomsättning och arbetsbelastning. kvalitetssäkring under pågående handläggning sker huvudsakligen på enhetsnivå i handläggarens dialog med beslutsfattare, teamledare och andra handläggare. En särskild risk består i den höga andelen enmansbeslut i främst beviljandebeslut i anknytningsärenden, som förutsätter att handläggaren har tillräcklig kompetens och på eget initiativ vidtar nödvändiga avstämningar. Vid utlandsmyndigheterna utför den lokalanställda personalen i stor utsträckning arbetet självständigt utan obligatoriska kvalitetssäkringsmoment. Vidare bedömer att nya modell för kvalitetsuppföljning (EKU) har för stora brister för att kunna mäta den rättsliga kvaliteten i handläggningen. Eftersom majoriteten av de som genomför uppföljningen arbetar på den enhet som granskas finns en risk för att granskningen inte är oberoende. Uppföljningen sker under stor tidspress och i urvalet tas inte tillräcklig hänsyn till mer komplicerade ärenden. Modellens lärande och framåtblickande syfte kan dock vara förtjänstfullt om det leder till att kvaliteten och enhetligheten i handläggningen stärks. EKU följer inte heller systematiskt upp utlandsmyndigheternas arbete. Inspektionerna av utlandsmyndigheterna som har gjort tillsammans med UD kompenserar inte för bristen på uppföljning, eftersom syftet inte är att mäta den rättsliga kvaliteten och inte omfattar arbetet med att granska dokument. 5.1 Svag kvalitetssäkring under pågående handläggning Kvalitetssäkring under pågående handläggning av ett anknytningsärende sker främst genom att handläggarna under ärendes gång kan stämma av och rådgöra med beslutsfattare, teamledare och andra handläggare. I ärendehanteringssystem finns dock en funktion som säkerställer att handläggaren R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN inte hoppar över vissa obligatoriska moment vid handläggningen.104 Det är vanligt att beslut i anknytningsärenden fattas som enmansbeslut eller vad kallar ”egen delegering”, det vill säga att den föredragande handläggaren själv fattar beslut i ärendet. Det gäller framför allt beslut om att bevilja uppehållstillstånd. ansvarsfördelning regleras i myndighetens arbetsordning, som tar upp den centrala styrningen, det vill säga fördelar ansvaret mellan olika delar av verksamheten.