prop · H803174 · 2021-04-13 00:00:00 — En sådan definition korresponderar också med de synpunkter och resonemang som framkommit vid våra möten med intressenter, experter och sakkunniga. Behov av och nytta med en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressenten Vi har inte kunnat påvisa någon efterfrågan på reformer som möjliggör ökade inslag av privat planering i PBL-systemet, i bemärkelsen att en- skilda planintressenter skulle kunna utföra uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning och som det ankommer på kommunen att utföra. Däremot anser vi oss ha fått uppfattningen att det åtminstone från bygg- herresidan finns ett önskemål om att enskilda planintressenter ska kunna genomföra vissa beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutöv- ning. Det har lett oss till slutsatsen att det åtminstone på ett övergripande plan finns ett behov av en privat initiativrätt. Enligt vår mening ligger nyttan av ökade inslag av medverkan från plan- intressenten i att det kan gå snabbare att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna påbörjas. Därmed kan ledtiden från projektidé till att den färdiga byggnaden kan tas i anspråk förkortas. Dessutom kan kommunala planeringsresurser i viss utsträckning nyttjas bättre. Utgångspunkter för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen Stora delar av planprocessen utgör myndighetsutövning. Enligt vår be- dömning bör uppgifter i detaljplaneläggningen som innefattar myndighets- utövning inte överlämnas till en enskild planintressent. Det finns vidare skäl för att kommunen även fortsättningsvis bör ha det övergripande ansvaret för planprocessen i sin helhet. Skälen är i huvudsak att detta krävs för en korrekt och tillförlitlig tillämpning av de grundlagsfästa legalitets- och objektivitetsprinciperna. Ett kommunalt helhetsansvar bidrar också till att medborgarinflytandet kan förverkligas i större utsträckning än om ansvaret skulle delas mellan olika aktörer. Ett sådant helhetsansvar är också viktigt ur offentlighets- och sekretessynpunkt. Initiativrätten bör inte ytterligare formaliseras eller utökas Vi anser att den nuvarande formella rätten att inleda ett planbeskedsärende och den informella möjligheten att få ett planärende inlett, i huvudsak fungerar ändamålsenligt utifrån grunderna för och syftet med det kommu- nala planmonopolet. Det finns således inte anledning att lämna förslag som innebär att initiativrätten utökas till att även gälla ett detaljplaneärende. I linje med detta föreslår vi inte heller någon rätt att överklaga ett plan- besked. Enligt vår bedömning saknas vidare skäl att införa regler som generellt gör det obligatoriskt för en planintressent att ansöka om plan- besked. Planintressentens medverkan i planläggningen bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas Utgångspunkterna som angetts ovan, hindrar dock inte att planintressenten tillåts medverka i detaljplaneläggningen eller i arbetet med områdes- bestämmelser och inte heller att denna medverkan förtydligas och utveck- las. En sådan reform gör tvärtom planprocessen mer förutsebar, tydlig och transparent, såväl för planintressenten och kommunen som för övriga berörda. En sådan reform ligger också i linje med vad såväl byggherrar som kommuner efterfrågar. Kärnan i en sådan reglering bör i första hand vara att förtydliga förut- sättningarna för planintressentens medverkan. En reform bör även bidra till att intressenten får en utökad möjlighet att i viss utsträckning underlätta kommunens inledande respektive handläggning av planärendet, främst genom att planintressenten kan bistå kommunen med vissa berednings- åtgärder. En reglering bör också utformas så att risken för s.k. förgävesplanering och även att planprocessen drar ut minskar. En reglering bör också bidra till att nyttjandet av den kompetens och de resurser som kan finnas hos planintressenten sker på ett effektivt och rättssäkert sätt och till att kommunala resurser kan frigöras. 2020/21:174 Bilaga 4 2020/21:174 Bilaga 4 Kommunen ska i planbeskedet ange vilket planeringsunderlag som kan behövas Vi anser att tiden mellan kommunens beslut om positivt planbesked och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas i vissa situationer borde kunna användas mer effektivt än vad som är fallet . Enligt vår mening bör det införas en bestämmelse i PBL om att kommunen – om det har begärts av planintressenten – i planbeskedet ska redovisa sin bedöm- ning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för detaljplanelägg- ningen. Kommunen får här göra en bedömning bl.a. utifrån hur tydliga plane- ringsförutsättningarna är, men också vilket underlag som den enskilde inkommit med i planbeskedsärendet. Det kan t.ex. handla om att kom- munen i planbeskedet anger att det finns behov av en va-utredning, en geo- teknisk undersökning eller en arkeologisk utredning. Därmed kan plan- intressenten använda tiden fram till att det egentliga detaljplanearbetet på- börjas till att ta fram det underlag som kommer att behövas för planlägg- ningen. En sådan bestämmelse kan således bidra till att det går snabbare att ta fram förslaget till detaljplan och till att kommunala planeringsresur- ser kan nyttjas bättre. Vid kommunens bedömning av vilka planeringsunderlag som bör anges i planbeskedet, bör även beaktas t.ex. planintressentens eller eventuellt ombuds kompetens och erfarenhet av detaljplaneläggning. Planintressenten bör få inhämta yttrande från Om en planintressent beviljas ett positivt planbesked, ska kommunen på planintressentens begäran i beskedet kunna medge att denna tillåts inhämta yttrande från . I många detaljplaneärenden behövs omfattan- de kompletteringar av planeringsunderlaget till följd av synpunkter som kommer in först under samrådet, vilket medför att det kan ta efter samrådsskedet innan planförslaget kan bli föremål för granskning. Behovet av kompletteringar efter samrådet bör kunna minska, om planintressenten ges möjlighet att vidta vissa förberedande åtgärder innan kommunen inleder planarbetet eller under planarbetets initialskede. Möjligheten att inhämta yttrande från förutsätter att den planläggning som planbeskedet avser är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande och att det kan antas främja den plan- läggning som planbeskedet avser. Även denna bestämmelse kan enligt vår mening bidra till att det går snabbare att ta fram den detaljplan som behövs och till att kommunala planeringsresurser kan nyttjas bättre. ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som behövs för att kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna, t.ex. om och i så fall hur planläggningen kan påverka riksintressen, miljökvalitetsnormer och strand- skydd, men också frågor om t.ex. risk för olyckor, översvämning och erosion. Det kan handla om bl.a. behovet av en undersökning avseende markföroreningar, en översvämningsanalys eller en utredning om omgiv- ningsbuller. Eftersom en begäran om planbesked kan ha olika detaljerings- grad ligger det i sakens natur att inte kan yttra sig över sådana frågor som inte framgår av planbeskedet. Omfattningen av skyldighet att lämna synpunkter får i det enskilda fallet bedömas utifrån det allmänna förvaltningsrättsliga utredningsansvaret. synpunkter ska redovisas i ett skriftligt yttrande. Yttran- det ska skickas till planintressenten, men även till kommunen. Planintressentens rätt att inhämta yttrande ska som huvudregel upphöra att gälla då kommunen enligt planbeskedet bedömer att planläggningen kommer att inledas. Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag Enligt vår mening ska det av PBL framgå att det för detaljplanearbetet, utöver grundkartor och fastighetsförteckning, även ska finnas det plane- ringsunderlag som i övrigt behövs. Enligt vår uppfattning utgör detta enbart ett förtydligande av gällande rätt. Det ska också förtydligas att planeringsunderlag får upprättas av annan än kommunen. Med annan än kommunen avser vi i första hand en enskild planintressent, men i förekommande fall även och andra för- valtningsmyndigheter. Även detta förslag syftar till att öka förutsättning- arna för planintressenten att bidra med relevant planeringsunderlag inför och under kommunens planläggning och därmed också till att det går snabbare att ta fram den detaljplan som behövs och till att kommunala planeringsresurser kan nyttjas bättre. bör det understrykas att förslaget inte innebär någon föränd- ring när det gäller kommunens ansvar för att i egenskap av planmyndighet se till att underlaget är korrekt och medger en tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressena i ärendet. I de fall planeringsunderlaget tagits fram av planintressenten ankommer det alltså på kommunen att säkerställa kvaliteten i detta. Om en planintressent tar fram planeringsunderlag, ska det redovisas i planbeskrivningen Planintressentens förtydligade och i viss mån utvecklade möjligheter att medverka i planläggningen, bör enligt vår mening kompletteras på så sätt att det av planbeskrivningen tydligt ska framgå om någon enskild tagit fram planeringsunderlag i det aktuella planärendet och – om så skett – vilka underlag det är fråga om. Det kan handla om allt från undersök- ningar, utredningar, inventeringar och underlag i övrigt som upprättats av enskild och som getts in i planärendet. Med enskild avses t.ex. fastighets- ägare, byggherre eller annan planintressent, men också t.ex. konsult som på uppdrag av kommunen tagit fram planeringsunderlag. Härigenom skapas en ökad transparens vad gäller planintressentens med- verkan i planläggningen, vilket skapar incitament för planmyndigheten att säkerställa att avvägningarna på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Det underlättar också för övriga berörda enskilda (grannar m.fl.) att bilda sig en uppfattning av vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet, vilket i sin tur skapar förut- sättningar för dessa att ta tillvara sin rätt i samråd och granskning samt vid ett eventuellt överklagande. 2020/21:174 Bilaga 4 2020/21:174 Bilaga 4 Ytterligare bedömningar och överväganden Tidsfristen för planbesked bör inte ändras och planbesked bör inte få överklagas Med våra förslag om att kommunen i planbeskedet får medge en plan- intressent att inhämta yttrande från och om att kommunen redan i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan behövas, är det rimligt att anta att kommunens handläggning av planbeskedsärendet kommer att kräva något mer tid. Vi anser dock inte att merarbetet är så omfattande att det finns skäl att utöka den nuvarande tidsfristen. Även om planbeskedet med våra förslag får en utökad betydelse för den enskilde och även skapar vissa skyldigheter för kommunen och , bör det enligt vår mening inte heller införas en rätt att överklaga planbesked. Kommunens ansvar för den fysiska planeringen påverkas inte Med en privat initiativrätt i enlighet med våra förslag tillåts en planintres- sent att i något större utsträckning vidta beredningsåtgärder i planproces- sens initialskede. Våra förslag påverkar dock inte kommunens ansvar, vare sig över planprocessen i sin helhet i det enskilda fallet eller över den fysiska planeringen i stort på lång sikt. Det ankommer således alltjämt på kommu- nen att tillse att planeringsunderlaget – oavsett om det har tagits fram av kommunen eller av någon annan – möjliggör en korrekt och tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i planläggningen. Det är också kommunen som i enlighet med det kommu- nala planmonopolet ensam avgör om planläggning över huvud taget ska komma till stånd, liksom om det finns skäl att t.ex. avbryta planarbetet eller att i slutänden inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Våra förslag ändrar inte rättsläget vad gäller en planintressents partsställning och klagorätt Planintressenten intar inte någon partsställning i ett detaljplaneärende. Däremot har en planintressent som är sakägare vanligtvis möj- lighet att överklaga kommunens beslut att anta en detaljplan. Enligt hit- tillsvarande praxis från Mark- och står det dock klart att en planintressent inte intar motpartsställning i mark- och miljödomstol och heller inte har rätt att överklaga en dom av en mark- och miljödomstol, som innebär att beslutet att anta en detaljplan upphävs. Denna praxis har i huvudsak motiverats med att det endast är kommunen som – på grund av det kommunala planmonopolet – har befogenhet att anta, ändra eller upp- häva planer och att det är kommunen ensam som avgör om och planläggning ska ske. Våra förslag utgör endast ett förtydligande respektive viss utveckling av planintressentens medverkan i planläggningen. Utifrån det rättsläge som etablerats genom Mark- och praxis, anser vi att för- slagen i sig inte påverkar bedömningen av om en planintressent kan anses inta partsställning eller ej i planärendet. Förslagen påverkar enligt vår mening heller inte i sig frågan om planintressenten bör inta ställning av motpart i mark- och miljödomstol eller ha möjlighet att överklaga sådan domstols upphävande av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Närliggande frågor – och ytterligare några förslag Mer vägledning behövs om vilket underlag som krävs för att bedöma vissa planeringsförutsättningar saknas det i vissa avseenden tydlig vägledning om vilket planerings- underlag som kan behövas och hur sådant underlag bör utformas. Mot bak- grund av våra förslag anser vi även att regeringen bör ta initiativ till att låta ta fram ytterligare vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, va-utredningar och naturvärdesinventeringar. Sådan väg- ledning skulle skapa förutsebarhet för planintressenter samt utgöra ett stöd för konsulter och andra utomstående vid deras eventuella medverkan i detaljplaneläggningen. Detta kan i sin tur begränsa behovet av revideringar och kompletteringar av det underlag som konsulterna sedermera tar fram. Inget avgränsningssamråd vid planprogram Under arbetet med att ta fram ett planprogram ska kommunen undersöka och samråda om huruvida ett genomförande av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (s.k. undersökningssamråd). Om så är fallet, ska den efterföljande detaljplanen miljöbedömas och en miljö- konsekvensbeskrivning tas fram. Om en betydande miljöpåverkan kan antas, ska kommunen i programskedet även samråda om hur miljökonse- kvensbeskrivningen ska avgränsas (s.k. avgränsningssamråd). Ett sådant undersöknings- och eventuellt avgränsningssamråd ska även genomföras inom ramen för samrådet av en ny detaljplan. Vi anser att krav på avgränsningssamråd inte ska gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt PBL. Vi anser att det även ska förtydligas att det är frivilligt för kommunen att ange planens utgångs- punkter och mål i ett särskilt program (planprogram) för att underlätta detaljplanearbetet. Vi föreslår att våra förslag ska träda i kraft . 2020/21:174 Bilaga 4 För statens del uppstår i första hand konsekvenser för länsstyrelserna till följd av förslaget att en planintressent under vissa förutsättningar ska kunna begära att yttrar sig över planbeskedet angående vilket planer- ingsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Sammantaget bedömer vi att länsstyrelserna behöver kompenseras med motsvarande tre årsarbetskrafter, eller motsvarande . Förslaget att kommunen i ett positivt planbesked ska ange vilket underlag som kan behövas för planläggningen, om det begärts av planintressenten, medför ett visst merarbete för kommunen. Det handlar emellertid om att 2020/21:174 Bilaga 4 kommunen kommer att behöva redogöra för frågor som normalt ändå måste bedömas av kommunen för att den ska kunna avgöra om ett positivt plan- besked kan ges eller inte. Merarbetet blir därigenom begränsat. Detsamma gäller det merarbete som uppstår för kommunen vid handläggningen av ett planbesked i de fall planintressenten begär att få inhämta yttrande om vilket planeringsunderlag som kan behövas. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut en avgift för beslutet om planbesked, varför förslaget inte behöver medföra några kostnader för kommunen. Övriga förslag bör endast medföra konsekvenser av begränsad omfatt- ning för kommunerna. Våra förslag medför i några fall nya skyldigheter för kommunen, vilket utgör en viss inskränkning i förhållande till den kommunala självstyrelsen. De krav som föreslås bör dock leda till ökad transparens för vilket utred- ningsarbete som krävs för att ta fram ett förslag till detaljplan, vilket bör förbättra förutsättningarna för byggandet i stort och därmed även ha betyd- else för konkurrensen inom byggsektorn. Vi bedömer att fördelarna med förslagen är större än de nackdelar som förslagen innebär i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Intrånget får därmed anses vara proportion- erligt. Våra förslag i detta betänkande har främst betydelse för de företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detalj- planeläggning och som kan ha nytta av planläggningen. Förslagen att en planintressent ska kunna begära att dels kommunen redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen, dels att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är fören- ligt med ingripandegrunderna, bör leda till att företag ges bättre förutsätt- ningar att bedöma om det är ändamålsenligt att inleda arbetet med en detaljplan. Redovisningen kan underlätta för planintressenten genom att denne själv kan påbörja arbetet med att ta fram underlaget. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag får tas fram av någon annan än kommunen bör leda till att planintressenten i fler fall själv kan ta fram det underlag som behövs för planläggningen. Även om planintressentens möjligheter att ta fram underlag inte påverkas av våra förslag i sig, bör ändringen bidra till att klargöra att planintressenten själv kan förkorta den tid som åtgår för planläggningen. Enskilda berörs främst av förslagen i egenskap av grannar, dvs. när den enskilde bor eller äger mark i närheten av ett område som ska planläggas. Förslagen bedöms ha små eller inga konsekvenser för enskilda. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlit- ligt i alla delar, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. uppfattas som negativt från miljösynpunkt. understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintres- På så sätt innebär bestämmelsen en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förslaget innebär inte någon förändring i vilka hänsyn som ska tas till miljön vid planläggning. Kommunen kommer dessutom även i fortsätt- ningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Förslagen bör inte medföra några negativa konsekvenser för miljön. Våra förslag bör i viss utsträckning stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner, i vart fall genom en viss förkortning av planprocessen. Sammantaget bedömer vi att förslagen kan få viss betydelse för hur många bostäder som tillkommer på bostadsmarknaden. Förslagen tar vidare sikte inte endast på bostadsbyggande, utan även på detaljplanering för t.ex. industrimark eller motsvarande. 2020/21:174 Bilaga 5 Betänkandets lagförslag (SOU 2019:9) Lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 4 kap. 33 § och 5 kap. 3, 5, 8, 10, 11, 11 a, 13 och 39 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 5 a och 5 b §§, med följande lydelse. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av 3.hur planen är avsedd att genomföras, 4. de överväganden som har legat 4. de överväganden som har legat till grund för planens utformning till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intres- med hänsyn till motstående intres- sen och planens konsekvenser, och sen och planens konsekvenser, 5. om planen avviker från över- 5. om planen avviker från över- siktsplanen, på vilket sätt den i så siktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikel- fall gör det och skälen för 6. om och i så fall vilket plane- ringsunderlag enligt 5 kap. 8 § för- sta stycket som tagits fram av en Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploate- ringsavtal eller genomföra markanvisningar, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. En begäran om planbesked ska vara skriftlig och innehålla en beskriv- ning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk, ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning. 1 Senaste lydelse 2015:668. Om den som har gjort en begäran vill ha möjlighet att inhämta ett yttrande enligt 5 a § första stycket eller ett besked om vilket plane- ringsunderlag som kan behövas en- ligt 8 § första stycket, ska även det framgå av begäran. Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda en plan- Om kommunen avser att inleda Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då planbeskedet ange den tidpunkt då bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, 1. inledas, och ändra eller upphäva en detaljplan 2. ha lett fram till ett slutligt be- eller ändra eller upphäva områdes- slut om att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller ändra eller Om det har begärts av den som gjort en begäran om planbesked, ska kommunen i planbeskedet redo- visa sin bedömning av vilket pla- neringsunderlag enligt 8 § första stycket som kan behövas för plan- läggningen. Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Om det har begärts av den som gjort en begäran om planbesked, får kommunen i planbeskedet med- ge att denne får inhämta ett yttran- de från om vilket pla- neringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Ett sådant medgivande förutsät- ter att 1.planläggningen är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §, och 2.länsstyrelsens yttrande kan an- tas främja planläggningen. 2 Senaste lydelse 2011:335. 2020/21:174 Bilaga 5 Ett sådant medgivande gäller till den tidpunkt då planläggningen en- ligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1, om inte kommunen bestämmer annat i planbeskedet. ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter en- ligt 22 §, om det har begärts av den som fått ett medgivande enligt 5 a § skickas till kommunen och den som I arbetet med att ta fram en detalj- I arbetet med att ta fram en detalj- plan ska det, om det inte är uppen- plan ska det, om det inte är uppen- bart onödigt, finnas en eller flera bart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ända- kartor som är lämpliga för ända-