prop · H80388 · 2021-03-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:88 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister (RiR 2020:22). Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga om automatiserat beslutsfattande i Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister (RiR 2020:22), se bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt, utan att rättssäkerheten i beslutsfattandet eftersätts. Granskningen har omfattat föräldrapenning vid , årlig inkomstbeskattning av privatpersoner vid och körkortstillstånd vid Transportstyrelsen. De frågeställningar som besvarats i granskningen är: •Har automatiserat beslutsfattande inneburit ökad effektivitet för myndigheter? •Har myndigheter ändamålsenliga strukturer för att säkerställa att beslut som fattas automatiserat är korrekta? •Har myndigheter säkerställt att det automatiserade beslutsfattandet uppfyller grundläggande rättssäkerhetsaspekter? konstaterar att automatiserat beslutsfattande har resulterat i att privatpersoner får beslut snabbare jämfört med före automatisering. Av den enkät som har genomfört framgår enligt att de flesta myndigheter som har infört automatiserat beslutsfattande har minskat sina förvaltningskostnader och den personalstyrka som arbetar med de beslutsprocesser som blivit automatiserade. noterar att automatisering av beslutsfattande har möjliggjort en omfördelning av resurser till annan verksamhet för samtliga myndigheter som svarat på enkät. menar att resultatet av den genomförda enkäten visar att nästan alla myndigheter gör nyttokalkyler inför automatisering av beslutsprocesser och följer upp utfallet. Av resultatet från enkäten konstaterar att de flesta av de svarande myndigheterna uppgett att de uppnått nyttohemtagning i de automatiserade processerna. bedömer dock att det finns brister i dokumentationen av nyttohemtagningen. konstaterar att de främsta hindren för automatiserat beslutsfattande är som framgår av enkäten att de regelverk som styr myndighetens beslutsfattande är för komplexa för att automatisera och att regelverken inte stöder en utökad automatisering. att andra hinder som flera av de tillfrågade myndigheterna upplever är 2020/21:88 föråldrade it-system, bristande resurser och för små ärendevolymer för att det ska vara effektivt att automatisera beslutsprocesser. konstaterar att myndigheterna arbetar systematiskt med att säkerställa att it-systemen i de automatiserade beslutsprocesserna fungerar korrekt. noterar att myndigheterna arbetar med riskanalyser och med att hantera identifierade risker, men enligt finns brister i arbetet med kontroll av ärenden som har hög risk för fusk och fel och de helt automatiserade besluten följs upp i begränsad omfattning. Till följd av den bristande kontrollen och uppföljningen har myndigheterna enligt inte tillräckligt goda förutsättningar att upptäcka och åtgärda felaktiga beslut. Sammantaget visar granskningen enligt att automatiserat beslutsfattande till viss del har förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter. Som exempel anger att alla ärenden går igenom samma automatiska kontroller och hanteras manuellt utifrån samma urvalsgrunder. menar att också den hanteringen därigenom har blivit mer enhetlig, vilket enligt bidrar till en ökad likabehandling. Enligt finns det dock vissa rättssäkerhetsaspekter som inte är fullt ut omhändertagna på de tre myndigheterna. Det handlar som ser det om att det i vissa fall saknas tydlig och läsbar dokumentation av automatiserade beslut och att det finns en risk att lika fall inte alltid hanteras på lika sätt i det kontrollarbetet. noterar att myndigheterna även har identifierat att kompetens för att kunna översätta lagstiftning till programkod är en kritisk faktor för att kunna säkerställa korrekta och rättssäkra automatiserade beslut. bedömer att det finns behov av att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter för att statsförvaltningens automatiserade beslutsfattande ska få bättre förutsättningar för att vara effektivt, rättssäkert och korrekt. rekommenderar att regeringen ger Myndigheten för digital förvaltning i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag för hur arbete med automatiserade beslutsprocesser kan struktureras för att ge bättre förutsättningar för effektiva, rättssäkra och korrekta automatiserade beslut. Vidare framför att , och Transportstyrelsen bör följa upp sina automatiserade beslut i syfte att säkerställa att de varit korrekta. Därutöver bör enligt : •fortsätta arbetet med att införa kontroller baserat på riskprofiler i föräldrapenningen för att motverka felaktiga utbetalningar, •fortsätta arbetet med att säkerställa tydlig dokumentation av den automatiserade handläggningen, • se över hanteringen och omfattningen av de kontroller som baseras på riskurval och som syftar till att motverka fusk och fel och systematiskt följa upp utfallet av dessa, • tydliggöra ansvaret för automatiserade beslut, •överväga att öka automatiseringsgraden i körkortstillståndsärenden för att uppnå ökad effektivitet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i det kontinuerliga förbättringsarbetet av statsförvaltningen. granskning ger en värdefull överblick av utvecklingen av automatiserat beslutsfattande i den offentliga förvaltningen, särskilt vad gäller de granskade myndigheterna. Regeringen noterar att funnit att automatiserat beslutsfattande hos de statliga myndigheterna har lett till ökad effektivitet och att grundläggande rättssäkerhetsaspekter till viss del har förbättrats. Regeringen noterar dessutom att konstaterar att automatiskt beslutsfattande har lett till minskade kostnader för myndigheterna och kortare väntetider för medborgarna. Regeringen konstaterar att för flertalet av de iakttagelser och rekommendationer som gör avseende de granskade myndigheternas kontrollarbete, kvalitetsuppföljning och dokumentation så pågår utvecklingsarbete inom myndigheterna. Regeringen förutsätter att myndigheterna fortsätter detta arbete och kommer att följa upp det inom ramen för den sedvanliga styrningen av myndigheterna. Regeringen instämmer delvis i bedömning av behovet av att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter för att statsförvaltningens automatiserade beslutsfattande ska få bättre förutsättningar för att vara effektivt, rättssäkert och korrekt. Regeringen anser att den verksamhetsnära kunskap och erfarenhet som myndigheterna besitter till stor del innebär att myndigheterna utifrån sina respektive uppgifter självständigt kan och bör utveckla arbetet med automatiserade beslutsprocesser. finns det ett behov av en samverkande förvaltning för att de bästa lösningarna ska kunna spridas och användas, och det är viktigt att granskningar och erfarenhetsutbyten sker. Myndigheterna har också kommit olika långt i sitt arbete med automatiserade processer. Förvaltningsgemensamma underlag och förvaltningsgemensamt stöd kan därför bidra till att fler myndigheter kan använda automatiserade beslutsprocesser på ett effektivt och rättssäkert sätt. Myndigheten för digital förvaltning har enligt 1§ förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Vilket stöd och när och på vilket sätt det ska ges är 2020/21:88 myndigheten bäst lämpad att bedöma. Därmed saknas det ett behov av ett särskilt uppdrag i enlighet med rekommendation. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser De iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter tar regeringen upp i dialog med myndigheterna för att säkerställa att myndigheterna vid behov vidtar lämpliga åtgärder. Regeringens redogörelse i detta avsnitt tar därför sikte på de mer övergripande åtgärder som vidtagits i förhållande till de statliga myndigheterna. rekommendation till regeringen är att ge Myndigheten för digital förvaltning i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag för hur arbete med automatiserade beslutsprocesser kan struktureras för att ge bättre förutsättningar för effektiva, rättssäkra och korrekta automatiserade beslut. Genom inrättandet av Myndigheten för digital förvaltning 2018 har regeringen förbättrat de långsiktiga förutsättningarna för en effektiv styrning och samordning av offentliga digitala system och insatser. Myndigheten har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Frågor som gäller ny teknik och automatiserade beslut och processer är ett område som regeringen har noterat som relevant att utveckla. Regeringen uppdrog åt Myndigheten för digital förvaltning och Lantmäteriet att undersöka om det är möjligt att använda ny teknik, exempelvis artificiell intelligens och blockkedjor, för att i högre grad automatisera rutiner och processer för ärendehantering och beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen. I slutrapporten presenterade myndigheterna en modell som aktörer inom offentlig förvaltning kan använda sig av om de vill införa automatiserat beslutsfattande i sin verksamhet. Genom att använda modellen kan aktören gå igenom ett antal steg för att säkerställa att besluten har belysts utifrån bl.a. rättsliga och säkerhetsmässiga perspektiv. Slutrapporten bereds inom . Att förbättra de rättsliga förutsättningarna för att till fullo nyttja digitaliseringens möjligheter är viktigt. Regeringen uppdrog därför åt Myndigheten för digital förvaltning att tillhandahålla rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen när det gäller förvaltningsgemensamma digitaliseringsfrågor. I uppdraget ingår att etablera former för att på ett lättillgängligt sätt kommunicera och sprida kunskap till den offentliga förvaltningen om de råd, vägledningar, eller liknande som ges. Myndigheten ska vidare identifiera och analysera behov av eventuella författningsändringar för att främja den fortsatta digitaliseringen. Uppdraget ska delredovisas med slutredovisning . Sammantaget bedömer regeringen att de planerade och genomförda Skr. 2020/21:88 åtgärder som redovisats innebär förbättrade förutsättningar för effektiva, rättssäkra och korrekta automatiserade beslut i statsförvaltningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-573-2 rir 2020:22 omslagets originalfoto: chim tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 1 1 - 0 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 1 5 7 R I R 2 0 2 0 : 2 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister har granskat automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Myndigheten för digital förvaltning, , och Transportstyrelsen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , , Transportstyrelsen, Myndigheten för digital förvaltning R I K S R E V I S I O N E N A U T O M A T I S E R A T B E S L U T S F A T T A N D E I S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen Regeringens styrning av automatiserat beslutsfattande Utmaningar rörande automatiserat beslutsfattande Automatiserade beslut är vanliga och har funnits Handläggare och IT-system interagerar i automatiserade beslutsprocesser 2.5Automatiserat beslutsfattande i föräldrapenning, inkomstskatt och körkortstillstånd 23 Automatisering av beslutsfattande leder till snabbare beslut Automatisering har lett till minskade förvaltningskostnader Utfallet av automatiseringen följs upp, men dokumentationen brister Strukturer för korrekta beslut Det finns en ansvarsfördelning för de automatiserade beslutsprocesserna Det finns ett systematiskt arbete för att säkerställa hög kvalitet på informationen Det utförs riskanalyser, men riskerna hanteras inte i tillräcklig utsträckning Uppföljningar av automatiserade beslut görs i begränsad utsträckning Likabehandlingen har ökat med automatisering, men det finns riskfaktorer Förutsebarheten har ökat med automatiserat beslutsfattande Dokumentation i automatiserade beslut finns, men är inte alltid helt tydlig Automatiserat beslutsfattande har inneburit ökad effektivitet Myndigheterna behöver förbättra arbetet med att säkerställa korrekta beslut Grundläggande rättssäkerhetsaspekter har till viss del förbättrats Kunskapen om automatiserat beslutsfattande behöver öka Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Enkät om automatiserat beslutsfattande R I K S R E V I S I O N E N A U T O M A T I S E R A T B E S L U T S F A T T A N D E I S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N har granskat om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt, utan att rättssäkerheten i beslutsfattandet eftersätts. Granskningen har omfattat föräldrapenning vid , årlig inkomstbeskattning av privatpersoner vid och körkortstillstånd vid Transportstyrelsen. Den övergripande slutsatsen är att statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande har lett till ökad effektivitet och att grundläggande rättssäkerhetsaspekter till viss del har förbättrats. Det finns dock brister i myndigheternas arbete med att hantera ärenden med hög risk för fusk och fel. Dessutom utförs det en alltför begränsad uppföljning av att beslut som fattats automatiserat blivit korrekta. Det finns därmed risk för att resurser för kontroll och uppföljning har prioriterats bort i för hög utsträckning. Det förekommer även brister i ansvarsfördelningen för automatiserade beslutsprocesser, liksom att det saknas en tydlig och läsbar dokumentation av den automatiserade handläggningen. Automatiserade beslut är vanliga och har funnits Granskningen visar att automatiserade beslut är vanliga i statsförvaltningen och har funnits . De 13 myndigheter som svarade på enkät fattade tillsammans 148 miljoner beslut gentemot privatpersoner och företag . Av dessa ingick 137 miljoner i automatiserade beslutsprocesser, varav 121 miljoner beslut fattades helt automatiserat. 13 myndigheterna har automatiserat beslutsfattande i 112 beslutsprocesser. Även om besluten oftast är automatiserade, så fattas inga beslut med hjälp av så kallad artificiell intelligens (AI). De myndigheter som har granskat – , och Transportstyrelsen – stod för av myndigheternas automatiserade beslut, i sammanlagt 46 beslutsprocesser. Automatisering leder till snabbare och billigare beslut, men dokumentationen av utvecklingen har brister Automatiseringen av beslutsfattande har lett till ökad effektivitet genom att privatpersoner får beslut snabbare utan att förvaltningskostnaderna har ökat. Förvaltningskostnaderna för föräldrapenning, inkomstbeskattning av privatpersoner och körkortstillstånd har till och med minskat. Det är dock bara för föräldrapenningen det går att fastställa att kostnadsminskningen beror 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vidare framgår det i granskningen av föräldrapenning, inkomstbeskattning och körkortstillstånd att , och Transportstyrelsen inte alltid har följt upp om automatiseringen fått önskade effekter på verksamheten och ekonomin, samt att dokumentationen av den uppföljning som gjorts Bristande kontroll och uppföljning i de automatiserade beslutsprocesserna , och Transportstyrelsen arbetar systematiskt med att säkerställa att IT-systemen i de automatiserade beslutsprocesserna fungerar korrekt. För att säkerställa korrekt information i ärendena har myndigheterna programmerade kontroller i e-tjänsterna, automatiska kontroller i IT-systemen och kontroller som utförs av handläggare. Däremot brister myndigheterna i arbetet med kontroll av ärenden som har hög risk för fusk och fel, samt att de helt automatiserade besluten följs upp i begränsad omfattning. Till följd av den bristande kontrollen och uppföljningen har myndigheterna inte tillräckligt goda förutsättningar att upptäcka och åtgärda felaktiga beslut. Automatiserade beslut har förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter, men ytterligare arbete krävs Automatiserat beslutsfattande har till viss del förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter. Till exempel går alla ärenden igenom samma automatiska kontroller och hanteras manuellt utifrån samma urvalsgrunder. Därigenom har också den hanteringen blivit mer enhetlig, vilket bidrar till en ökad likabehandling. Det finns dock vissa rättssäkerhetsaspekter som inte är fullt ut omhändertagna på de tre myndigheterna. Det handlar om att det i vissa fall saknas tydlig och läsbar dokumentation av automatiserade beslut och att lika fall inte alltid hanteras på lika sätt i det kontrollarbetet. Myndigheterna har även identifierat att kompetens för att kunna översätta lagstiftning till programkod är en kritisk faktor för att kunna säkerställa korrekta och rättssäkra automatiserade beslut. Åtgärder bör vidtas för att fler myndigheter ska införa en effektiv, rättssäker och korrekt automatisering av beslutsfattande Sammantaget visar granskningen att det finns behov av att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter för att statsförvaltningens automatiserade beslutsfattande ska få bättre förutsättningar för att vara effektivt, rättssäkert och korrekt. R I K S R E V I S I O N E N A U T O M A T I S E R A T B E S L U T S F A T T A N D E I S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N Regeringen bör ge Myndigheten för digital förvaltning i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag för hur arbete med automatiserade beslutsprocesser kan struktureras för att ge bättre förutsättningar för effektiva, rättssäkra och korrekta automatiserade beslut. , och Transportstyrelsen bör följa upp sina automatiserade beslut i syfte att säkerställa att de varit korrekta. •fortsätta arbetet med att införa kontroller baserat på riskprofiler i föräldrapenningen för att motverka felaktiga utbetalningar. •fortsätta arbetet med att säkerställa tydlig dokumentation av den automatiserade handläggningen. •se över hanteringen och omfattningen av de kontroller som baseras på riskurval och som syftar till att motverka fusk och fel, samt systematiskt följa upp utfallet av dessa. •tydliggöra ansvaret för automatiserade beslut. •överväga att öka automatiseringsgraden i körkortstillståndsärenden för att uppnå ökad effektivitet. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har som mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.1 Digitaliseringen ställer statliga myndigheter inför en rad utmaningar och förmågan att möta dessa förändrade förutsättningar blir avgörande för att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Digitalisering syftar ofta till att öka produktiviteten, men förändrar kompetensbehov och ställer krav på nya arbetsprocesser, sätt att leda och kontinuerlig kompetensutveckling.2 En del av arbetet med att digitalisera myndigheters verksamhet är automatisering. Målet med att automatisera verksamhetsprocesser är ofta att underlätta eller effektivisera för att spara eller omfördela resurser.3 förekommer automatisering av beslutsfattande hos flera myndigheter i statsförvaltningen, huvudsakligen i ärendetyper som genererar ett stort antal beslut gentemot privatpersoner och företag.4 Automatiserat beslutsfattande är när hela ärendehanteringen automatiserats, och avser myndighetsbeslut som fattas maskinellt utan att någon befattningshavare på myndigheten har någon del Det har tidigare saknats kunskap om vilka myndigheter som har infört automatiserat beslutsfattande och vilka beslut som fattas automatiserat.6 finns det indikationer på brister i vissa myndigheters kontrollarbete i de automatiserade beslutsprocesserna, något som riskerar att öka antalet felaktiga beslut och utbetalningar från välfärdssystemen.7 Forskning visar på andra utmaningar med automatiserat beslutsfattande, bland annat otydlighet gällande vem som har ansvaret för automatiserade myndighetsbeslut8 och låg kännedom om förekomsten av automatiserat beslutsfattande bland privatpersoner.9 2011/12:1, UO 22, bet. 2011/12:TU 1, rskr. 2011/12:87. 2Arbetsgivarverket, Digitaliseringen och den statliga arbetsgivarpolitiken – Hur påverkar en arbetsmarknad i förändring den statliga arbetsgivarpolitiken?, 2018, s. 1–7. 3Svensson, Tekniken är den enkla biten: Om att implementera digital automatisering i handläggningen av försörjningsstöd, 2019, s. 8, 10. 4SOU 2018:25, s. 139. 2016/17:180, bet. 2017/18: KU2, rskr. 2017/18:2, s. 315. 6Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov, s. 41, 2019. 7Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, 2019, s. 11–13. 8Wirtz et al., Artificial intelligence and the public sector - Applications and challenges, 2018. 9Denk, och , Medborgarna och automatiserat beslutsfattande, 2019. R I K S R E V I S I O N E N A U T O M A T I S E R A T B E S L U T S F A T T A N D E I S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 1.1 Motiv till granskning Automatiserat beslutsfattande kan innebära flera nyttor för statsförvaltningen, till exempel ökad effektivitet och lägre kostnader. Det kan även bidra till snabbare beslut och ökad rättssäkerhet för privatpersoner. Men när system för automatiserat beslutsfattande inte fungerar som avsett, riskerar det inte bara att systematiskt generera felaktiga beslut i stora volymer, utan också minska tilliten till statsförvaltningen. Det är därför viktigt att granska myndigheternas automatiserade beslutsfattande och hur de arbetar med att säkerställa att det fungerar som avsett. Den övergripande granskningsfrågan är om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt, utan att rättssäkerheten i beslutsfattandet eftersätts. Granskningens delfrågor är följande: •Har automatiserat beslutsfattande inneburit ökad effektivitet för myndigheter? •Har myndigheter ändamålsenliga strukturer för att säkerställa att beslut som fattas automatiserat är korrekta? •Har myndigheter säkerställt att det automatiserade beslutsfattandet uppfyller grundläggande rättssäkerhetsaspekter?