prop · H80386 · 2021-02-11 00:00:00 — Kostnader högre än denna beloppsgräns per felavhjälpningstillfälle ersätts av . Ersättningar till följd av bonusutbetalningar och tillägg utöver beloppsgränsen kan bidra till kostnadsavvikelsen men kan antas vara små i förhållande till de övriga orsakerna som nämndes ovan.80 80Antagandet baseras på observationer från kontrakt som ingår i granskningen. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2 Riskfördelning och handlingsutrymme Val av entreprenadform och utformning av kontrakt påverkar vilka incitament som byggs in, hur de ekonomiska riskerna fördelas och på vilken nivå styr över arbetet som ska genomföras. 4.2.1Trafikverket har tagit på sig en större del av risken för kostnadsökningar arbetar i sin beställarroll efter grundprincipen att entreprenören ska ges frihet att utforma arbetet för att uppnå den önskade funktionen. ett sådant ansvar kan vara riskabelt för entreprenörerna om arbetet som behöver genomföras är svårt att kalkylera i förväg. Det kan i sin tur leda till högre kostnader för genom att anbudspriserna blir högre samt genom omförhandlingar och tvister med entreprenören. har gått allt mer emot en blandning av entreprenadformer och ersättningsformer i basunderhållskontrakten för järnväg. styrande dokument anger att myndigheten ska arbeta för marknadsutveckling som leder till ökad produktivitet, innovationsgrad och konkurrens i anläggningsbranschen.81 Marknaden ska i allt större utsträckning ges möjlighet att ta större ansvar för att slutprodukten uppfyller krav på funktion och kvalitet. Målen ska eftersträvas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Lämpligast entreprenadform ska väljas utifrån frihetsgrader, komplexitet, osäkerheter och innovationsbehov eller annan nytta.82 Basunderhållet för järnväg genomförs både som utförande- och totalentreprenader. Vid utförandeentreprenader anger mer detaljerat vilket arbete som ska utföras. Utförandeentreprenader används för bandelar med lägre trafikmängd för att kunna styra underhållsmedel mellan bandelar på enklare sätt samt för nya bandelar när det inte finns historisk bandelprestationsstatistik för att kunna fastställa funktionskrav. Vid totalentreprenader tillåts entreprenören självständighet i projektering och utförande, och krav avser istället funktionen som ska uppnås. Tanken är att entreprenören ska ha en större frihet att själv hitta de mest effektiva lösningarna vad gäller planering, metoder och teknik. Det krävs dock att kraven är väldefinierade och att uppnådd effekt är mätbar. Oavsett om det är totalentreprenad eller utförandeentreprenad som används så rör det sig inte om ett renodlat val av den ena eller andra modellen utan en blandning med tonvikt åt ett av hållen. Exempel på typiska delar med 81Se även 2 § 10 förordningen (2010:185) med instruktion för . 82Trafikverket, affärsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter, 2016. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R funktionskrav är vintertjänster, avhjälpande underhåll, toleranser på mått i spårväxel, avrinning i trummor samt spårlägeskvalitet.83 Funktionskrav ställs i regel som OR-mängder. I en totalentreprenad vill ha så hög andel funktionskrav och OR-mängder som möjligt.84 OR- mängder innebär dock en större risk för entreprenören om det skulle krävas mer arbete än vad entreprenören räknade med, eftersom priset är fast.85 Stor risk för entreprenörerna kan ge negativa konsekvenser för , som färre anbud och högre priser. Därför kan OR-mängder vara mindre kostnadseffektivt för arbetsmoment som är svårkalkylerade. konstaterade 2015 att funktionskraven behövde utvecklas för att få rätt kravnivåer och bli mer kalkylerbara.86 Men har myndigheten bytt strategi och har inte längre lika stort fokus på funktionskrav. Det har inte heller skett någon större utveckling av funktionskraven.87 har istället successivt gått mot en ökad andel R- mängder i basunderhållskontrakten. R-mängder har tillämpats för att ge en rimlig riskfördelning, till exempel när förutsättningar har förändrats och historiken därmed inte varit helt relevant.88 har bland annat infört R-mängder med meterpris för rensning av trummor och diken.89 En risk som är specifik för järnvägsunderhållet handlar om problem som uppstår när behovet av att framdriva trafik och att genomföra banarbeten krockar. I takt med att järnvägstrafiken har ökat har det blivit allt svårare för entreprenörerna att få tillgång till spåren. Det saknades tidigare fastställda tider i spår för underhållsarbete vilket försvårade för entreprenörerna att fullgöra sina funktionsåtaganden. För att skapa bättre förutsättningar för det förebyggande underhållsarbetet införde från och med Tågplan 2016 så kallade servicefönster. Servicefönster kan enligt beskrivas som en lucka i tågplanen med tid som kan användas för att utföra banarbete. införde detta förfarande i förfrågningsunderlaget till de sex upphandlingar av underhåll som genomfördes och . står för risken samt kostnaden för uteblivna banarbeten om servicefönstren inte kan uppfyllas.90 83Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, s. 22. 84Intervju med nationell samordnare, , ; intervju med projektledare, , . 85Nilsson & , ”Mapping railways maintenance contracts – the case of , and the UK”, 2014. 86Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015. 87Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . 88Intervju med nationell samordnare, , . 90Intervju med nationell samordnare, , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.2Vintermodeller har gått mot en jämnare riskfördelning mellan entreprenören och Väderutfall är svårt att förutse, därför tillämpar olika ersättningsformer för att hantera risken vid vinterunderhåll. har gått mot en väderbaserad ersättningsmodell som minskar entreprenörens riskexponering, men det är svårt att utvärdera vilken modell som är mest kostnadseffektiv ur perspektiv. I regressionsresultaten i kapitel 2 jämförs vintermodellen med fast pris med två andra vintermodeller med ersättningsformen riktkostnad, där anger mängder med eller utan beaktande av väderutfall. Vintermodellen med fast pris visar sig ha mindre kostnadsavvikelser, men den innebär även att entreprenören bär hela risken för vinterunderhåll . Detta risktagande kan antas avspeglas i entreprenörens anbudssumma genom inkludering av en riskpremie vid prissättningen av förfrågningsunderlaget. Det är oklart hur väl entreprenörerna lyckas med att identifiera hur stor riskpremien behöver vara för att handskas med exempelvis snörika vintrar. Om entreprenören inkluderar en för stor riskpremie kan denna förlora anbudet, men om riskpremien är för liten kan entreprenören gå med förlust. Alltför stora risker vid prissättningen kan avskräcka potentiella anbudsgivare från deltagande i upphandlingar. Istället för att utsätta entreprenören för hela risken för vinterunderhåll är det därför rimligt att risken fördelas mellan entreprenören och . har större resurser för att hantera svängningar i kostnaden för vinterunderhållet och har ett intresse av att inte avskräcka potentiella anbudsgivare. De andra två vintermodellerna som jämfördes i regressionsresultaten visade sig ha större kostnadsavvikelser jämfört med vintermodellen med fast pris. Riskfördelningen i dessa två modeller bygger på att kostnaderna för underproduktion och överproduktion i förhållande till riktkostnad ersätts med av mellanskillnaden (skillnad mellan riktkostnad och slutkostnad). Om det till exempel blir underproduktion till följd av snöfattig vintersäsong så att slutkostnaden blir lägre än riktkostnaden får entreprenören Om det blir överproduktion på grund av snörik vintersäsong får entreprenören av mellanskillnaden. Detta innebär att om antal snöfall och antal snöfall per vintersäsong ligger över det historiska väderutfallet sett till hela kontraktsperioden, ersätts inte entreprenören fullt ut för genomförda vinteråtgärder. Under dessa förutsättningar bär entreprenören på större risk för vinterunderhållet jämfört med . bär på större risk vid snöfattig vintersäsong än entreprenören, under förutsättning att entreprenören får ersättning för sina R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R 4.2.3 Otydligheter i kontrakten kan leda till ökade kostnader och entreprenören kan ha olika uppfattning om hur kontraktens innehåll ska tolkas. Det kan exempelvis bero på brister i förfrågningsunderlaget och olika tolkningar av hur underhållsåtgärder ska klassificeras. När och entreprenören inte kommer överens används en eskaleringstrappa. Projektledaren och entreprenörens platschef har regelbundna byggmöten där sådana frågor avhandlas. Om parterna inte är överens tas frågan upp två gånger på byggmöten. Efter det lyfts frågan vid behov till och entreprenörens ombud.91 Som sista utväg blir det frågan om en juridisk tvist som kan avgöras har i sin egen uppföljning av basunderhållskontrakt sett att brister i projekteringar och bristfälliga förfrågningsunderlag har haft kostnadsdrivande effekter i avtalens genomförande. Ett exempel på detta är när missade att inkludera några växlar i ett förfrågningsunderlag, vilket ledde till 21 procents fördyrning av det ursprungliga avtalade priset för säkerhetsbesiktning.92 Även förändringar i anläggningen kan vara kostnadsdrivande för basunderhållet. Exempelvis har det ursprungliga avtalade priset för kontaktledningsunderhåll i ett kontrakt höjts på grund av förändringar i anläggningsmängd.93 Det har även hänt att affärsform har omförhandlats under pågående kontrakt på grund av att anläggningskrav har förändrats under innevarande kontraktsperiod.94 Tvister i basunderhållskontrakt består enligt till stor del av ifrågasättande kring kalkylerbarheten avseende de oreglerbara mängderna där ingående mängd underhållsåtgärder inte är fullständigt given. För att ge anbudslämnare möjlighet att bedöma behovet av underhållsåtgärder förmedlar i förfrågningsunderlag historik avseende besiktningsanmärkningar samt fel och skador i föregående kontrakt, men detta är inte att anse som en given mängd, vilket innebär att förfrågningsunderlag inte innehåller all information som anbudsgivaren behöver för att noggrant räkna på anbudet. Därmed placeras en kalkyleringsrisk på entreprenören.95 Det förekommer många diskussioner om skador och fel mellan och entreprenören. Entreprenören kan anse att vissa typer av komponenter inte ingår i kontraktets oreglerbara mängder. Vidare kalkylerar entreprenörer med sammanhängande arbeten och anser inte att spridda åtgärder ingår, till exempel slipersbyten.96 91Intervju med projektledare, , . 92E-post från , . 93E-post från , . 94Trafikverket, PM Projekt- och avtalsuppföljning för avtal avslutade , 2017. Begreppet affärsform kan exempelvis inkludera entreprenadform och ersättningsform. 95Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, s. 23. 96Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, s. 23–28. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomförde 2017 en djupuppföljning av avslutade entreprenader som hade kostnadsavvikelser . Bland dessa fanns fem basunderhållskontrakt för järnväg. Kostnadsökningarna bestod av både ökade R-mängder och ÄTA-arbeten. En återkommande orsak var förfrågningsunderlag som inte klargjorde entreprenörens åtagande tillräckligt tydligt eller där de satta mängderna inte motsvarade det underhåll som faktiskt behövde genomföras. Även tillkommande delar i järnvägsanläggningen har varit betydande för avvikelsernas storlek.97 Intervjuade projektledare uppger att diskussioner om tolkningar är vanligt förekommande på byggmöten. Olika tolkningar av vad som ingår i olika moment är en orsak. Utrymmet för tolkning är stort. Det kan också finnas felaktigheter i kontrakt.98 En projektledare menar att det lönar sig för entreprenören att leta efter fel och kryphål i kontrakten och att de används för att förhandla om priser och tjäna mer pengar.99 har genomfört ett antal åtgärder för att förbättra kalkylerbarheten för åtgärder som tidigare uppgavs vara särskilt problematiska.100 Majoriteten av R-mängderna uppskattas numera per bandel. Bättre historik över besiktningsanmärkningar skickas med i förfrågningsunderlaget. inkluderar historiken fler sorters anmärkningar och fel.101 Även loggning och inventering för avvattning har förbättrats genom ett nationellt initiativ.102 I kontrakt som upphandlades saknades reglering för förändringar som ökad trafik och ökat slitage. Efter tvister tog () fram en modell för reglering för ökad trafik som innebär att R-mängderna räknas upp när tonnaget överskrider viss nivå.103 4.2.4 har eftersträvat mindre andel låsta utgifter Entreprenadformen och den fastslagna underhållsnivå som ligger till grund för vad som skrivs in i kontrakten påverkar möjligheten att styra om resurserna vid behov. har därför gjort basunderhållskontrakten mer flexibla genom att bland annat sänka ambitionsnivån på lågtrafikerade banor och på så sätt frigöra medel. 97Trafikverket, PM Projekt- och avtalsuppföljning för avtal avslutade , 2017. 98Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , , Intervju med projektledare, , . 99Intervju med projektledare, , . 100Se , Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, s. 38–39 för lista på koder. 102Intervju med företrädare för avdelningen järnvägssystem, , . 103Se , Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport. Långsiktigt hållbara affärer för på den svenska underhållsmarknaden, 2015, bilaga 6. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R konstaterade 2017 att basunderhållskontrakten hade oproportionerligt stora låsta utgifter. Detta i kombination med en ambitionsnivå som låg högt i relation till de ekonomiska ramarna gjorde det svårt att styra budget till de åtgärder som är mest angelägna vid ett givet tillfälle.104 Det innebar en risk för att fel åtgärder utifrån anläggningens prioriterade behov blir utförda.105 Det är mer problematiskt att göra omprioriteringar i arbeten där entreprenören har funktionsansvar. R-mängder kan regleras under kontraktets gång men förändringar av ett funktionsansvar riskerar att leda till ökade kostnader och tvister. Det är svårare att särskilja åtgärder som ingår i ett funktionsansvar och styra om resurser under ett pågående kontrakt.106 bedömde att den ekonomiska grundnivån i basunderhållsavtalen behövde sättas på en lägre nivå, för att aktivt kunna styra över de medel som myndigheten har till förfogande. Det innebär att även den funktionella nivån i avtalen behövde sättas lägre.107 tog 2017 beslut om att införa en ny grundnivå för basunderhåll på järnväg.108 Syftet var att frigöra medel från basunderhåll för att kunna öka andelen reinvesteringar, minska underhållsskulden och ta hänsyn till årliga kostnadsförändringar.109 Högtrafikerade banor prioriteras eftersom det saknas medel för att upprätthålla och återta underhållsskulden på hela järnvägsnätet. Genom att underhållet på lågtrafikerade banor har en lägre grundnivå frigörs medel. får lågtrafikerade banor mindre förebyggande underhåll och komponenter byts i mindre omfattning med ökad felavhjälpning som följd.110 4.2.5Överblivna medel från andra verksamheter har tidigare tillförts basunderhållet När medel inom andra verksamhetsgrenar inte förbrukas som planerat kan dessa föras över för att användas inom basunderhållet. Det innebär tekniskt sett att slutkostnaden för berörda basunderhållskontrakt blir större, men sannolikt har också ny funktionalitet tillkommit i form av högre ambitionsnivå på underhållet. Detta har dock inte varit aktuellt . Orsaken till att situationen uppstår kan till exempel vara att projekt inom investering eller reinvestering blir försenade. Dessa medel förs då över till basunderhållet för att kunna förbrukas inom budgetåret. Basunderhållskontraktens entreprenörer får i uppdrag att genomföra underhållsåtgärder som sett behov av men som inte var planerade 104Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, s. 10. 105Trafikverket, PM Projekt- och avtalsuppföljning för avtal avslutade , 2017. 106Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, s. 9. 107Trafikverket, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017, s. 10. 108Trafikverket, Beslut, Styrning av basunderhåll järnväg, 2017. 109Intervju med nationell samordnare, , . 110Intervju med nationell samordnare, , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N eftersom resurserna inte räckte till.111 uppgav 2017 att det här är en av de huvudsakliga orsakerna till kostnadsavvikelser i vissa kontrakt. pekade på olika typer av problem som kan uppstå, till exempel att resurserna tillförs med för liten framförhållning och att det kan förekomma otillåtna direktupphandlingar.112 uppger att resurser inte har tillförts basunderhållskontrakten på det här sättet eftersom det inte funnits något sådant behov . Även tidigare rörde det sig om relativt små totalbelopp, i storleksordningen 50–per år.113 Sannolikt finns det kontrakt som ingår i studie där medel har tillförts på det här sättet. Med tanke på storleksordningen bör det dock inte vara en faktor som har en betydande påverkan på den genomsnittliga kostnadsavvikelsen, även om enskilda kontrakt kan påverkas mer. 4.3 Utvärdering av anbud Eftersom kontraktens olika delar prissätts individuellt finns det utrymme för anbudsgivarna att tillämpa olika prissättningsstrategier. Det har betydelse för kostnadsutvecklingen under kontraktets gång. 4.3.1 Lägsta pris används för utvärdering av anbud använder lägsta pris som tilldelningskriterium vid upphandling av basunderhåll. förekom även utvärdering efter det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet.114 Den modellen utvärderade utifrån det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Då värderades bland annat entreprenörens genomförandebeskrivning, organisationsbeskrivning samt etableringsplan. Men numera tillämpas endast lägsta pris som tilldelningskriterium, så länge övriga villkor anses uppfyllda. En anledning är att hade problem med att värdera andra parametrar, vilket bidrog till att anbudsgivare begärde överprövning av tilldelningsbesluten vid ett flertal tillfällen. finns nackdelar förknippade med att använda lägsta pris som tilldelningskriterium. 111Intervju med nationell samordnare, , . 112Trafikverket, PM Projekt- och avtalsuppföljning för avtal avslutade , 2017. 114Jämför 12 kap. 1 § i den numera upphävda lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. I samband med att LUF trädde ikraft förändrades delvis begreppen för tilldelning och utvärdering. är det för myndigheten ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ett överordnat begrepp. En upphandlande enhet ska, enligt 15 kap. 1 § LUF, tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för enheten. Vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska utvärderas på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V J Ä R N V Ä G A R – O M F A T T A N D E K O S T N A D S A V V I K E L S E R exempel leda till en större risk att entreprenörer väljs som lämnat alltför låga anbud och sedermera får svårt att fullfölja kontrakten.115 4.3.2 Obalanserad budgivning kan leda till ökade kostnader Leverantören kan prissätta de enskilda delarna av kontraktet baserat på förväntningar om ändringar i innehållet under kontraktets gång, för att skapa bättre förutsättningar för ökad ersättning. I kontrakt som innehåller reglerbara mängder kan obalanserad budgivning förekomma, vilket innebär att priser på enskilda åtgärder avviker kraftigt från de faktiska produktionskostnaderna. Förutsättningen för att detta ska kunna förekomma är att det arbete som kommer att behövas inte kan förutses och regleras perfekt i kontrakten.116 Om en leverantör till exempel misstänker att har uppskattat för stora mängder för en viss typ av åtgärd kan leverantören i sitt anbud sätta ett orimligt lågt pris för den åtgärden (betydligt lägre än vad den faktiskt kostar leverantören att genomföra). Det ger utrymme att ta ut högre priser för andra typer av åtgärder och ändå vinna upphandlingen. Det rör sig då om en typ av spekulation där leverantören lämnar ett lågt anbud för att vinna upphandlingen och räknar med att kunna räkna hem sin vinst genom att det tillkommer arbete som inte var specificerat vid upphandlingstillfället. ekonomiska uppföljning gör det inte möjligt att besvara frågan om exakt hur vanligt förekommande obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser (se avsnitt 2.4.2). har sett exempel från enskilda upphandlingar där priset för ett visst arbetsmoment kan vara tio gånger högre i det vinnande anbudet än i det näst bästa anbudet. i samma upphandling kan förhållandet vara det omvända. har tidigare påtalat att tillkommande åtgärder som ofta köps inom basunderhållskontrakten skapar stora spekulationer i de ursprungliga avtalens prissättning eftersom det råder otydlighet beträffande innehållet i och omfattning av avtalet.117 Enligt en tidigare utvärdering av framhöll även entreprenörer att det förekommer spekulation i anbudsskedet.118 Intervjuer med projektledare och nationell samordnare ger bilden av att obalanserad budgivning, eller spekulativ prissättning, förekommer i basunderhållskontrakten för underhåll av järnvägar, men inte i lika stor omfattning som i motsvarande kontrakt för vägunderhåll. Flera intervjuade projektledare menar även att prissättningen 115SOU 2015:42, s. 116Olykke och , “Defining abnormally low tenders: A comparison between and ”, 2017. 117Trafikverket, PM Projekt- och avtalsuppföljning för avtal avslutade , 2017. 118Trafikverket, Analys av leverantörsmarknad basunderhåll järnväg, 2013, s. 7. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N påverkar entreprenörernas incitament att genomföra åtgärderna.119 Detta innebär att behöver extra kontrollresurser för att säkerställa att entreprenörer genomför åtgärder där ett arbetsmoment är lågt prissatt. 4.3.3Trafikverket har begränsade möjligheter att förkasta anbud på grund av prissättningen har främst möjlighet att begränsa prisspekulation genom att göra träffsäkra mängdförteckningar i förfrågningsunderlagen. Vissa möjligheter finns även att bestämma vilken prissättning som tillåts i leverantörernas anbud, men de möjligheterna är begränsade. Om bedömer att ett anbud är onormalt lågt begär myndigheten en skriftlig förklaring från anbudsgivaren. Om svaret inte är tillfredsställande får anbudet förkastas, efter avstämning med jurist.120 har tidigare förkastat anbud med vad som enligt myndigheten varit onormalt låga priser på enskilda delar av kontrakt. förkastade ett anbud som ansågs onormalt lågt och den aktuella anbudsgivaren begärde då överprövning av beslut hos förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten fann att anbudsgivaren hade gjort sannolikt att anbudet var allvarligt menat och förklaringarna ansågs som tillräckliga.