prop · H803144 · 2021-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:144 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att en ny lag om klimatdeklaration för byggnader införs som innebär att byggherren ansvarar för att upprätta och ge in en klimatdeklaration till den ansvariga myndigheten när en ny byggnad uppförs. Vidare föreslår regeringen en ändring i (2010:900) som innebär att får meddela slutbesked först när byggherren har visat att denne har gett in en klimatdeklaration enligt den föreslagna lagen om klimatdeklaration för byggnader eller gjort sannolikt att det inte finns någon skyldighet att ge in en sådan deklaration. Den nya lagen och lagändringen i föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om klimatdeklaration för byggnader .......... 2.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Ordningen för minskad klimatpåverkan från byggnader .................. Det klimatpolitiska ramverket ............................................ Flera styrmedel för minskad klimatpåverkan ................... Hänsyn till miljö och klimat vid planering ....................... Samhällets kontroll vid byggande .................................... Utsläppen från byggnader behöver minska..................................... Bygg- och fastighetssektorns klimatpåverkan är stor ....... 5.2En stor del av växthusgasutsläppen uppstår under Det saknas tillräckliga styrmedel för byggskedet ............. Klimatdeklaration för byggnader .................................................... Krav på klimatdeklaration när byggnader uppförs ........... 6.2Införandet av klimatdeklarationer skapar förutsättningar för att ställa krav på byggnaders klimatpåverkan ............. Klimatdeklarationens innehåll och omfattning................. Undantag från kravet på klimatdeklaration ...................... Tillsyn, sanktionsavgift och överklagande ....................... Förslagets förhållande till EU-rätt och internationella avtal ........... Anmälan av det aktuella förslaget .................................... 7.3Förslagets förenlighet med EU-rätt och internationella Ikraftträdande- och tillämpningsbestämmelser ............................... Konsekvenser av införandet av krav på klimatdeklaration54 Alternativa lösningar och effekter utan reglering ............. Konsekvenser för samhällsekonomi och miljö................. Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för fastighetsägare och enskilda ................ Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för statliga myndigheter ............................ Konsekvenser för domstolar............................................. Det finns behov av speciella informationsinsatser ........... Förslaget till lag om klimatdeklaration för byggnader ..... 10.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ........................................................................ Sammanfattning av promemorian Klimatdeklaration för byggnader (Ds 2020:4)..................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om klimatdeklaration för byggnader. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om klimatdeklaration för byggnader Härigenom föreskrivs följande. Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § Lagens syfte är att minska klimatpåverkan när byggnader uppförs. 2 § Lagen ska tillämpas när nya byggnader uppförs om inte något annat framgår av 5 eller 6 §. 3 § I denna lag avses med 1. klimatpåverkan: utsläpp och upptag av växthusgaser, 2. växthusgaser: gaser som släpper igenom solens kortvågiga strålning och absorberar delar av jordens värmestrålning. Skyldighet att ge in en klimatdeklaration 4 § Byggherren ansvarar för att en klimatdeklaration upprättas när en ny byggnad uppförs om inte något annat framgår av 5 eller 6 §. Byggherren ska ge in deklarationen till den myndighet som regeringen bestämmer (registreringsmyndigheten). I 10 kap. 34 § 2 (2010:900) finns bestämmelser om att en byggnadsnämnd kan meddela ett slutbesked först efter att en klimatdeklaration har getts in eller byggherren gjort sannolikt att det inte finns någon skyldighet att ge in en klimatdeklaration. Undantag från skyldigheten att ge in en klimatdeklaration 5 § Skyldigheten att upprätta och ge in en klimatdeklaration omfattar inte 1.byggnader med tidsbegränsade bygglov som är avsedda att användas 2.byggnader som inte kräver bygglov enligt 9 kap. 6, 7 eller 9 § (2010:900), 3.byggnader för industri- eller verkstadsändamål, 4.ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, 5.byggnader som inte har större bruttoarea än , och 6.byggnader som är avsedda för totalförsvaret och byggnader av betydelse för säkerhet. Om en byggherre som uppför byggnader som är undantagna från skyldigheten att ge in klimatdeklaration enligt första stycket 6 också 2020/21:144 uppför andra byggnader, får regeringen meddela föreskrifter om sådant undantag även för dessa andra byggnader. 6 § En byggherre som är en fysisk person och som på annat sätt än i näringsverksamhet uppför en byggnad, är inte skyldig att upprätta eller ge in en klimatdeklaration. Klimatdeklarationens innehåll och omfattning 7 § Klimatdeklarationen ska innehålla uppgifter om 2.vilken fastighet som byggnaden tillhör, 3.byggherrens person- eller organisationsnummer, namn och adress, 4.klimatpåverkan från byggnaden. 8 § Uppgifterna om klimatpåverkan från byggnaden ska omfatta 1.råvaruförsörjning i produktskedet, 2.transport i produktskedet, 3.tillverkning i produktskedet, 4.transport i byggproduktionsskedet, och 5.bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet. 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska ingå i en klimatdeklaration. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela föreskrifter om 1.vilka data som ska användas för att beräkna klimatpåverkan, 2.vilka delar av byggnaden som klimatdeklarationen ska omfatta, och 3.undantag från delar av de krav som ställs på klimatdeklarationens innehåll och omfattning. 10 § ska föra ett register över klimatdeklarationer som har getts in till myndigheten enligt 4 §. 11 § Personuppgifter får behandlas i det register som förs enligt 10 § för att tillhandahålla information som behövs för 1.framtagande av statistik, 3.uppföljning och utvärdering av klimatpåverkan i bebyggelsen, 5.annan allmän eller enskild verksamhet där information om byggnader och deras klimatpåverkan utgör underlag för bedömningar och beslut. 12 § Personuppgifter som behandlas för de ändamål som anges i 11 § får också behandlas för att lämna uppgifter i överensstämmelse med lag eller förordning. 13 § Personuppgifter som behandlas enligt 11 § får behandlas även för Prop. 2020/21:144 andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål som uppgifterna samlades in för. 14 § Regeringen får meddela föreskrifter om 1.vilka uppgifter som får registreras i klimatdeklarationsregistret, 2.urval och bearbetningar av personuppgifter, och 3.elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst. 15 § Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att de skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen fullgörs (tillsynsmyndigheten). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillsynen. 16 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har tillsynsmyndigheten rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen från byggherren. 17 § Om tillsynsmyndigheten beräknar ett värde av klimatpåverkan från byggnaden enligt 7 § 4 som väsentligt avviker från det registrerade värdet ska myndigheten ge byggherren tillfälle att inom lämna en förklaring till avvikelsen. Myndigheten ska ändra det registrerade värdet till det värde som myndigheten har beräknat om inte byggherren har gjort sannolikt att avvikelsen enligt första stycket är godtagbar. 18 § får ta ut en sanktionsavgift om 1.byggherren har lämnat oriktiga uppgifter i klimatdeklarationen och skäligen borde ha insett detta, och 2.det deklarerade värdet av klimatpåverkan från byggnaden enligt 7 § 4 väsentligt avviker från tillsynsmyndighetens beräknade värde på ett sätt som inte är godtagbart. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sanktionsavgiften. 19 § Beslut enligt 17 § andra stycket och 18 § första stycket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas inte på byggnader för vilka ansökan om bygglov har kommit in till före ikraftträdandet. 1. byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda,2. byggherren har visat att denne har gett in en klimatdeklaration enligt lagen (2021:000) om klimatdeklaration för byggnader eller gjort sannolikt att det inte finns någon skyldighet att ge in en klimatdeklaration, och3. nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. 2020/21:144 2.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 10 kap. 34 § (2010:900) ska ha följande lydelse. ska med ett slutbesked godkänna att en eller flera åtgärder som avses i 3 § ska anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk, om 1. byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda, och 2. nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning remitterades promemorian Klimatdeklaration för byggnader (Ds 2020:4), som tagits fram i . I promemorian lämnas förslag på en ny lag om klimatdeklaration för byggnader och förslag på en ändring av (2010:900). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2020/00475). Förslaget till ny lag om klimatdeklaration för byggnader har anmälts till Europeiska kommissionen enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering) och enligt och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Inga kommentarer eller synpunkter har inkommit under anmälningsförfarandet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.4, 6.6 och i författningskommentaren (avsnitt 10.1). I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Ordningen för minskad klimatpåverkan från byggnader antog ett klimatpolitiskt ramverk för som trädde i kraft . bestod av nya klimatmål, en klimatlag (2017:146) och ett klimatpolitiskt råd. ledande land i arbetet med att genomföra ambitiösa mål- sättningar och en fortsatt internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete (prop. 2016/17:146 s. 23). Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och som vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. Klimatarbetet ska utgå från långsiktiga klimatmål som har fastställt (2 och 3 §§ klimatlagen). har fastställt att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Dessutom finns fastställda etappmål för den s.k. ESR-sektorn, dvs. 2020/21:144 som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning. Inom denna sektor ska utsläppen vara lägre 2040 jämfört med (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Klimatmålen innebär således krav på en snabbare samhällsomställning mot låga koldioxidutsläpp som kommer att påverka alla sektorer, även bygg- och fastighetssektorn. För att uppnå detta behövs både beteendeförändringar och förändringar av teknik och samhällsbyggnad. Inom regeringens initiativ Fossilfritt har bygg- och anläggningssektorn tagit fram en egen färdplan mot en klimatneutral och konkurrenskraftig bygg- och anläggningssektor (dir. 2016:66). Mot bakgrund av de nationella klimatmålen omfattar färdplanen bl.a. mål att till 2030 uppnå en halvering av utsläppen av växthusgaser jämfört med och en klimatneutral värdekedja 2045 som konkurrenskraften stärks. Värdekedjan i bygg- och anläggningssektorn definieras som alla de aktörer som gör affärer med varandra, eller på annat sätt påverkar och styr utvecklingen av byggnader, anläggningar och infrastruktur, för att tillhandahålla och styra utvecklingen av beställd funktion. 4.2Flera styrmedel för minskad klimatpåverkan Det finns flera styrmedel som direkt eller indirekt påverkar utsläppen av växthusgas under en livscykel, se mer om en livscykel i avsnitt 5.2. De viktigaste ekonomiska styrmedlen är energi- och koldioxidskatterna samt EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS) som träffar flera delar av en livscykel, t.ex. tillverkningsprocessen av byggprodukter och energianvändning under användningsskedet. De huvudsakliga administrativa styrmedlen som påverkar klimatpåverkan är bestämmelser i samt (2010:900), förkortad PBL. Kompletterande bestämmelser finns i förordningar och myndighetsföreskrifter. byggregler ställer bl.a. krav på energi- och vattenanvändning under byggnadens drift och användning som indirekt har klimatpåverkan. Lagen om energideklaration för byggnader (2006:985) och ekodesignkrav för vissa byggprodukter avser också att främja effektiv energianvändning under användningsskedet. Styrmedel såsom deponiskatt och avfallsregelverket bidrar till att minska bygg- och rivningsavfall och i förlängningen minska klimatpåverkan. 4.3Hänsyn till miljö och klimat vid planering innehåller bestämmelser som syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer kan leva i en hälsosam och god miljö. innehåller t.ex. vissa allmänna hänsynsregler som ska tillämpas vid planering och byggande enligt 2 kap. PBL (2 kap. ). Hänsynsreglerna i innebär bl.a. att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. syftar bl.a. till att främja en samhällsutveckling Prop. 2020/21:144 med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). I lagen ställs krav på kommunen att ta hänsyn till allmänna och enskilda intressen vid planläggning och lovgivning. De allmänna intressena omfattar bl.a. krav på hänsynstagande av både miljö- och klimataspekter samt natur- och kulturvärden. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan (3 kap. PBL). Den ska ange riktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Av planen ska det bl.a. framgå hur riksintressen ska tillgodoses, hur miljökvalitetsnormer ska följas och hur risker för klimatrelaterade skador vid exempelvis översvämning och skred kan minska eller upphöra. Med en detaljplan ska kommunen pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för bl.a. ny sammanhållen bebyggelse (4 kap. 2 § PBL). I detaljplanen får kommunen bl.a. bestämma bebyggandets omfattning och byggnaders användning (4 kap. 11 § PBL) samt placering, utformning och utförande (4 kap. 16 § PBL). Planläggningen ska ske bl.a. med hänsyn till miljö- och klimataspekter och främja en ändamålsenlig struktur, långsiktig god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror (2 kap. 3 § PBL). Vid både översiktsplanering och detaljplanering ska kommunen bedöma förslagens miljökonsekvenser. Bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras med hänsyn till bl.a. behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden (2 kap. 6 § PBL). 4.4Samhällets kontroll vid byggande Samhällets kontroll av vad som byggs sker bl.a. genom krav på bygglov. Det krävs vanligtvis bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och vissa andra ändringar av byggnader (9 kap. 2 § PBL). Bygglov krävs även för vissa andra anläggningar än byggnader (6 kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF). Med nybyggnad menas uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats. För komplementbyggnader till en- eller tvåbostadshus samt för ekonomibyggnader finns det vissa undantag från lovplikten. Det finns även undantag för vissa mindre byggnader på allmän plats, för byggnader avsedda för totalförsvaret som är av hemlig natur och för fristående väderskydd för kollektivtrafiken. Kommunen kan också i vissa fall reglera minskad eller utökad bygglovsplikt i en detaljplan. För att få påbörja en lovpliktig åtgärd krävs, förutom bygglov, att har gett ett startbesked för åtgärden. Även för anmälningspliktiga åtgärder krävs startbesked innan de får påbörjas (10 kap. 3 § PBL). ska med ett startbesked bl.a. godkänna att en åtgärd kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt plan- och byggregelverket (10 kap. 23 § PBL). Det är dock ytterst byggherren som ansvarar för att de krav som samhället ställer uppfylls (10 kap. 5 § PBL). Vid lov- och anmälningspliktiga åtgärder ska byggherren upprätta en kontrollplan för verifiering av att de tekniska 2020/21:144 egenskapskraven uppfylls. Kontrollplanen ska bl.a. innehålla uppgifter om vilka kontroller som ska göras, vad de ska avse och vem som ska utföra dessa (10 kap. 6–8 §§ PBL). I startbeskedet ska även fastställa kontrollplanen, bestämma villkor för att åtgärderna ska få påbörjas, bestämma ungefärlig tidpunkt för utstakning och bestämma vilka handlingar som ska lämnas in inför beslut om slutbesked samt ge upplysningar om krav enligt annan lagstiftning (10 kap. 24 § PBL). För att få ta ett byggnadsverk i bruk krävs enligt PBL att har gett ett slutbesked (10 kap. 4 §). Med ett slutbesked godkänner att ett byggnadsverk får tas i bruk om byggherren visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen och startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och nämnden inte funnit skäl att ingripa (10 kap. 34 § PBL). Om det finns försumbara brister får ett slutbesked ändå ges (10 kap. 35 § PBL). Om det finns brister som inte är försumbara och behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede får ge ett interimistiskt slutbesked (10 kap. 36 § PBL). får ta ut en avgift för interimistiskt slutbesked (12 kap. 8 § PBL). ska pröva frågan om slutbesked så snart nämnden fått in eller skaffat sig det underlag som behövs (10 kap. 37 § PBL). Ett byggnadsverk ska uppfylla elva tekniska egenskaper. Tre av dessa egenskapskrav har ett miljö- och klimatperspektiv; skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, energihushållning och värmeisolering samt hushållning med vatten och avfall (8 kap. 4 § PBL). Kravet på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö innebär att byggnader inte får medföra oacceptabla risker för användare och grannar. Dessa risker kan avse bl.a. utsläpp av farliga partiklar och gaser i luften eller farlig strålning. Egenskapskravet är begränsat till inomhusmiljön och byggnadsverkets närmiljö. Kravet avser alltså inte utsläpp av allmän eller global karaktär, dvs. utsläpp som bidrar till den globala växthuseffekten, enligt 3 kap. 9 § PBF. Egenskapskravet om energihushållning och värmeisolering ställer minimikrav på byggnadens energianvändning och värmeisolering. Av PBF framgår bl.a. att en byggnad ska ha en mycket hög energiprestanda, ha särskilt goda egenskaper när det gäller hushållning med el och vara utrustad med en byggdel bestående av ett eller flera skikt som isolerar det inre av en byggnad så att endast en låg mängd värme kan passera igenom (3 kap. 14 § PBF). Egenskapskravet hushållning med vatten och avfall ställer bl.a. krav på att det ska finnas utrymmen eller anordningar för hantering av avfall (3 kap. 9 § PBF). I 11 kap. PBL finns bestämmelser om tillsyn. får exempelvis förbjuda den som äger eller har nyttjanderätt till ett byggnadsverk att använda hela eller delar av byggnadsverket om det inte finns förutsättningar att ge slutbesked (11 kap. 33 § PBL). En särskild avgift (byggsanktionsavgift) ska tas ut om någon påbörjar en lov- eller anmälningspliktig åtgärd innan har gett ett startbesked. Detsamma gäller om någon tar i anspråk ett byggnadsverk innan har gett ett slutbesked (11 kap. 51–63 §§ PBL samt Prop. 2020/21:144 9 kap. 6–24 §§ PBF). Byggsanktionsavgiften för att ta en byggnad i bruk innan gett ett slutbesked är kopplad till prisbasbeloppet samt sanktionsarea. Sanktionsarean motsvarar brutto- eller öppenarea eller en kombination av dessa minskad med (1 kap. 7 § PBF). Exempelvis är byggsanktionsavgiften för att ta en byggnad i bruk innan gett ett slutbesked 0,6 prisbasbelopp med ett tillägg av 0,004 prisbasbelopp per kvadratmeter sanktionsarea för flerbostadshus, kontorsbyggnad, en handelsbyggnad eller en byggnad för kultur- och idrottsevenemang (9 kap. 18 § PBF). Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader syftar till att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader (1 §). Bakgrunden till införande av energideklaration var och rådets direktiv /91/EG av om byggnaders energiprestanda. Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att bl.a. införa nationella bestämmelser om certifiering av byggnaders energiprestanda och utarbetande av rekommendationer som bidrar till förbättrad energiprestanda. Energideklarationen är ett informationsstyrmedel som indirekt har effekt på klimatpåverkan under byggnadens drift och användning. Lagen ställer krav på att den som uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration för byggnaden. Vissa typer av byggnader undantas från kravet på att energideklarera, vilket framgår av förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader. Undantagen är utformade utifrån ett energianvändningsperspektiv. Den som äger en byggnad ska se till att det alltid finns en energideklaration upprättad, om den ofta besöks av allmänheten eller om byggnaden upplåts med nyttjanderätt. En ägare ska också se till att det finns en energideklaration upprättad innan byggnaden säljs. Energideklarationen ska ange uppgifter om byggnadens energiprestanda, om obligatorisk ventilationskontroll och radonmätning har utförts samt kostnadseffektiva åtgärder för att energieffektivisera byggnaden. Deklarationen gäller (4–6 b och 9 §§). Vidare regleras i myndighetsföreskrifter (BFS 2007:4) att nya byggnader ska deklareras senast efter att byggnaden tagits i bruk. Den som praktiskt genomför och upprättar energideklarationen är en certifierad energiexpert. har tillsynsansvar för energideklarationssystemet och för ett register över upprättade deklarationer. Lagen om energideklaration för byggnader innehåller även bestämmelser om skadestånd där den som lider skada på grund av ett tekniskt fel i registret har rätt till ersättning (21 §).