prop · H803210 · 2021-06-15 00:00:00 — 4Tillväxtverkets föreskrifter och allmänna råd om regionalt transportbidrag, TVFS 2016:2. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Mindre justeringar har gjorts , men i stora drag ser utformningen likadan ut som när bidraget infördes. För företag i stödregionerna kan stödet vara av stor vikt för möjligheten att vara konkurrenskraftiga trots kostnadsnackdelar som uppstår på grund av långa avstånd. finns en potentiell motsättning mellan att subventionera transporter och bidra till näringslivets utveckling. I utredningar av bidraget finns indikationer på problem angående bidragets utformning som inte tas upp i aktuella uppföljningar, trots att inga åtgärder har vidtagits. Dessa frågor bör vara lika aktuella . Eftersom betydelsen av hållbar utveckling dessutom har ökat sedan transportbidraget infördes, är det motiverat att granska transportbidraget både i förhållande till målet för regional utveckling och det klimatpolitiska målet. Granskningens övergripande revisionsfråga är om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. Med effektivt avses här att bidraget ska bidra till målet för regional utveckling i så stor utsträckning som möjligt i förhållande till satsade medel, som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och därigenom kan beaktas i utformningen. Delfrågor som behöver besvaras är: 1.Kompenserar bidraget för faktiska transportkostnadsnackdelar i bidragsområdets näringsliv? 2.Stimulerar bidraget till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv? 3.Har transportbidragets klimatpåverkan regelbundet bedömts? 4.Har säkerställt en ändamålsenlig kontroll av riktigheten i de uppgifter som lämnas av bidragssökande? 5.Har regeringen säkerställt att det finns tillräckliga underlag samt beaktat resultat från tidigare utvärderingar vid beslut om förändringar av bidraget och i samband med resultatredovisning? En övergripande utgångspunkt för bedömning av transportbidraget är budgetlagens krav på hög effektivitet, god hushållning, uppföljning och rapportering.5 Utöver budgetlagen utgår bedömningen från 5Se 1 kap. 3 § och 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de övergripande målen för regional utveckling och klimatpolitiken, bidragets syften samt rimliga krav på kontrollåtgärder, beslutsunderlag, uppföljning och resultatredovisning. Mål för regional utveckling Det övergripande målet för den regionala utvecklingspolitiken är utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet. Målformuleringen om utvecklingskraft i hela landet och stärkt lokal och regional konkurrenskraft beslutades i samband med budgetpropositionen 20086 men tillägget för en hållbar utveckling är nytt och baseras på ett förslag från Agenda 2030-delegationen. Den nya målformuleringen beslutades i samband med behandling av budgetpropositionen för 2020.7 Utvecklingskraft handlar om att skapa en social, ekonomisk och miljömässigt hållbar utveckling. Politiken ska bland annat främja jämställdhet samt en bättre miljö genom minskad klimatpåverkan. Dessutom ska politiken främja en hållbar strukturomvandling och utveckling av näringslivet. Med stärkt lokal och regional konkurrenskraft avses att skapa förutsättningar för näringslivet att stärka både sin produktivitet och sina möjligheter att utveckla nya och hållbara verksamheter, affärsmodeller och marknader.8 beslutade om att införa ett klimatpolitiskt ramverk för . innehåller en klimatlag som reglerar regeringens klimatpolitiska arbete, inklusive planering och uppföljning.9 fastställer att det klimatpolitiska arbetet bör utgå från ett långsiktigt utsläppsmål som fastställer. Det långsiktiga målet är att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp.10 Det specifika klimatmålet för inrikes transporter är att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med jämfört med år 2010.11 2007/08:1, UO 19, s. 15, bet. 2007/08:NU2, rskr. 2007/08:99. Det tidigare målet var: väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Regeringen ville med den nya målformuleringen sätta tydligare fokus på tillväxt och att insatser ska bidra till att skapa långsiktigt livskraftiga näringslivsstrukturer. 2019/20:1 UO 19, s. 11, bet. 2019/20:NU2, rskr. 2019/20:113. 9Se klimatlagen (2017:720). 2016/17:146, s. 25. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. 11Ibid, s. 35. Gäller all inrikes transport förutom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Internationellt har det pågått ett arbete för att minska så kallade miljöskadliga subventioner12 inom både EU och . riktade en rekommendation till om att regelbundet bedöma potentiella miljöeffekter av skatteavvikelser och andra subventioner i syfte att åstadkomma en mer kostnadseffektiv klimatpolitik.13 Frågan har debatterats I ett interpellationssvar betonade klimat- och miljöministern att regeringen i arbetet med förändringar av miljöskatterna löpande kommer att pröva och beakta om och hur de miljöskadliga subventionerna kan minskas. I ett betänkande från miljö- och jordbruksutskottet hänvisas till ministerns interpellationssvar, och i utskottets ställningstagande framgår att utskottet utgår ifrån att regeringen kommer att arbeta för att fasa ut de miljöskadliga subventionerna på ett långsiktigt och ansvarsfullt sätt.15 1.3.2 Syften med transportbidraget Enligt förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag får bidrag för transport av gods lämnas för att kompensera för kostnadsnackdelar samt stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv.16 Dessa båda syften har bestått sedan stödet infördes . I budgetpropositionerna förtydligas den första delen av syftet; företag i de fyra nordligaste länen ska kompenseras för kostnadsnackdelar till följd av långa transportavstånd.17 1.3.3 Risker och kontroll Budgetlagens krav på en effektiv verksamhet i staten avspeglas både i myndighetsförordningen (2007:515) och vidare i kraven på intern styrning och kontroll i myndigheter.18 Av myndighetsförordningen framgår att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt.19 ska även tillämpa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll som ställer krav på riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation i myndigheterna.20 Enligt bör rutiner för ändamålsenliga kontrollåtgärder finnas på 12Miljöskadliga subventioner är statliga stöd eller skattenedsättningar till vissa verksamheter som införts utifrån andra politiska mål än miljömålen, som kan ha oönskade miljöeffekter. har klassat transportbidraget som en potentiellt miljöskadlig subvention. Se , Potentiellt miljöskadliga subventioner 2, 2017. 13OECD, Environmental Performance Reviews: , 2014. 2014/15:279. 2014/15:MJU12, s. 15. 161 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. 2005/06:1, UO 19, s. 30, bet. 2005/06:NU2, rskr. 2005/06:124. Den specifika skrivningen om långa transportavstånd återkommer även i senare budgetpropositioner. 18Se 3 § och 4 § myndighetsförordningen (2007:515) och 2 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 19Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 20Se 3–6 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N plats utifrån bedömda risker. Det kan exempelvis röra sig om kontroll av riktighet i uppgifter som lämnas av bidragssökande. 1.3.4 Beslutsunderlag, uppföljning och rapportering För att ska kunna fatta välinformerade beslut om regeringens förslag till införande eller förändringar av statliga insatser är det viktigt att regeringen inkluderar välgrundade beslutsunderlag. Det framgår bland annat av granskningsbetänkande, som framhåller vikten av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Enligt underlättar en väl genomförd konsekvensanalys också en efterkommande uppföljning och utvärdering.21 Vidare ska regeringen enligt budgetlagen lämna en redovisning i budgetpropositionen av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen.22 Enligt bör regeringen säkerställa att statliga insatser följs upp och att resultaten från uppföljningar och utvärderingar tas omhand vid beslut om justeringar. Bedömningsgrunderna för respektive delfråga utgår från de övergripande målen, bidragets syfte samt kraven på myndigheters interna kontroll respektive regeringens beslutsunderlag som beskrivs i texten ovan. Enligt är det rimligt att transportbidraget uppfyller följande kriterier: •Bidraget kompenserar för faktiska transportkostnadsnackdelar i bidragsområdets näringsliv. Det innebär att bidragsnivåerna så långt det är möjligt ska grundas på skillnader i faktiska transportkostnader mellan företag i bidragsområdet och övriga , samt mellan företag i olika bidragszoner inom bidragsområdet. Bidraget främjar därigenom en stärkt lokal och regional konkurrenskraft. •Bidraget stimulerar till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. Det innebär att bidraget ska vara utformat så att det ger incitament till höjd förädlingsgrad och så att det leder till strukturomvandling och utveckling av bidragsområdets näringsliv. Bidraget främjar därigenom en hållbar strukturomvandling och utveckling av näringslivet. •Bidraget bedöms regelbundet med avseende på dess klimatpåverkan. •Riktigheten i de uppgifter som lämnas av bidragssökande kontrolleras på ett ändamålsenligt sätt. En ändamålsenlig kontroll innebär bland annat att risken för att systematiska fel kan undgå upptäckt minimeras. 1993/94:KU30, s. 52–53, prot. 1993/94:110. 2210 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E •Bidraget är utformat enligt tillräckliga beslutsunderlag och resultat från tidigare utvärderingar har beaktats i tillräcklig utsträckning vid beslut om förändringar och i samband med resultatredovisning. Rapporteringen till ska vara transparent. 1.4 Metod och genomförande Flera olika metoder har använts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara granskningens fem delfrågor. Dokumentstudier av relevant forskningslitteratur, statliga utredningar, myndighetsrapporter och riksdagstryck har genomgående använts som underlag i granskningen. Delar av empirin till delfråga 2 bygger på analyser av statistik som hämtats från . För att kartlägga hur de utbetalade medlen har använts har genomfört en analys av samtliga ansökningar om transportbidrag som inkommit till –201923. har även tagit del av statistik om totala antalet arbetsställen per län och bransch via (SCB:s) företagsregister samt statistik över totala antalet nyetablerade företag per län och bransch från Tillväxtanalys, för att inom delfråga 2 göra jämförelser med företagen som beviljas transportbidrag. Företrädare för () och har intervjuats. Intervjuer har även genomförts med forskare vid VTI () angående de modellberäkningar som använts som underlag för bidragets utformning. När det gäller delfråga 1 om kompensation av transportkostnadsnackdelar hade inledningsvis ambitionen att analysera om skillnaderna i bidragsnivåer mellan olika kommuner i bidragsområdet kan motiveras utifrån faktiska skillnader i transportkostnader baserade på bidragssökandes inrapporterade uppgifter. Detta visade sig dock inte vara möjligt på grund av att inte samlar in uppgifter om transportavstånd, vilket är en avgörande parameter för att kunna göra sådana beräkningar. I ett tidigt skede av granskningen tog beslutet att inte genomföra någon effektutvärdering av bidragets effekt på förädlingsgrad inom delfråga 2. 23För har endast erhållit uppgifter från första halvårets ansökningsperiod. I analyser av årliga utbetalningar har perioden därför avgränsats till 2007–2018. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vi bedömde att mervärdet av en sådan skulle vara lågt eftersom metodmässiga svårigheter gör att en sådan sannolikt skulle resultera i osäkra resultat.24 Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , professor i regionalekonomi vid vid . Företrädare för (), och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Rapportens disposition följer granskningens fem delfrågor. I kapitel 2 och kapitel 3 behandlas de två första delfrågorna om bidragets specifika syften, det vill säga om bidraget kompenserar för faktiska transportkostnadsnackdelar och stimulerar till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. Kapitel 4 behandlar frågan om klimatpåverkan. I kapitel 5 behandlas frågan om huruvida kontroller är ändamålsenliga och kapitel 6 behandlar regeringens beslutsunderlag och rapportering till . Slutligen presenteras slutsatser och rekommendationer i kapitel 7. 24År 2012 gjordes en effektutvärdering av transportbidragets påverkan på företag inom sågverksindustrin av Tillväxtanalys. En diskussion med rapportens huvudförfattare om möjligheter och svårigheter bidrog till beslut att inte genomföra någon ny effektutvärdering. Några av svårigheterna med en sådan analys är att bidraget har funnits att det inte finns någon naturlig före- och efterperiod att identifiera effekter utifrån. Det kan också vara svårt att hitta en relevant ”kontrollgrupp” av företag med liknande förutsättningar som inte erhållit bidrag och det är dessutom svårt att isolera effekten av just detta bidrag eftersom det finns en rad andra stöd och bidrag som företagen kan ansöka om. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 2 Kompensation för kostnadsnackdelar I detta avsnitt behandlas delfråga 1: Kompenserar bidraget för faktiska transportkostnadsnackdelar i bidragsområdets näringsliv? Ett av transportbidragets huvudsakliga syften är att kompensera för transportkostnadsnackdelar hos företagen i bidragsområdet jämfört med övriga riket. Bedömningarna i kapitlet utgår ifrån att bidraget bör vara utformat så att storleken på bidraget motsvarar de faktiska transportkostnadsnackdelarna i respektive del av bidragsområdet. En förutsättning är att det finns tillräckliga underlag för bedömning av transportkostnadsnackdelarna. Det är oklart i vilken utsträckning bidraget kompenserar för faktiska transportkostnadsnackdelar. Underlagen som ligger till grund för transportbidragets utformning visar att olika val när det gäller metod och avgränsningar kan ha stor påverkan på de beräknade transportkostnadsnackdelarna. Vi ser en risk för att de nuvarande bidragsnivåerna inte stämmer överens med företagens faktiska transportkostnadsnackdelar. De nuvarande bidragsnivåerna bygger på modellberäkningar av transportkostnadsnackdelar som genomfördes . Modellen var inte anpassad för att analysera den här typen av frågeställning. Det fanns även aspekter i avgränsningarna angående undersökta branscher och transportmönster som gör att resultatet riskerar att avvika från de verkliga transportkostnadsnackdelarna. Förändringarna av bidragsnivåer som gjordes till följd av studien var små i förhållande till de nivåer som gällde tidigare. samlar inte in uppgifter om transportavstånd från bidragssökande vid ansökningstillfället. Detta begränsar möjligheten att genomföra analyser av skillnader i transportkostnader som baseras på inrapporterade uppgifter, vilket hade kunnat vara ett alternativ eller komplement till modellberäkningarna. Avsaknaden av avståndsuppgifter har även varit ett hinder i våra egna analyser för att bedöma tillförlitligheten i tidigare underlag. 2.1 Hur bidraget kompenserar för kostnadsnackdelar Transportbidraget är utformat så att kommuner längre norrut och i inlandet får en högre bidragssats medan kommuner längre söderut och längs med kusten får en lägre bidragssats. De nuvarande bidragsnivåerna slogs fast 2007, med utgångspunkt i modellberäkningar av kostnadsnackdelar som genomfördes av (). Av studiens metod följer flera osäkerhetsfaktorer som gör det svårt att bedöma hur väl resultaten speglar de verkliga transportkostnadsnackdelarna i olika delar av bidragsområdet. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Bidragsnivåer för uttransportbidrag Anmärkning: Kommunindelningen . Källa: , 2019. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 2.1.1Kompensation för kostnadsnackdelar är ett av bidragets två huvudsyften Att kompensera för transportkostnadsnackdelar har varit en grundläggande intention med bidraget tillkomst. Detta förtydligades ytterligare i den nu gällande förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Förordningen anger att transportbidraget ska kompensera för kostnadsnackdelar i bidragsområdet, men utan att kommentera specifikt vad nackdelarna som ska kompenseras utgörs av. Ett arbetsställe kan beviljas transportbidrag som täcker en viss procentsats av de bidragsgrundande transportkostnaderna. Bidragsområdet delas in i åtta zoner med större bidragssats i kommuner längre norrut och i inlandet, och mindre i kommuner söderut och längs med kusten. Intransportbidrag är lägre än uttransportbidrag. 2.1.2 Justering av bidragsnivåerna 2007 innebar små förändringar En uppskattning av storleken på transportkostnadsnackdelar kan göras på olika sätt och kräver noggranna överväganden vad gäller ansatser och ingångsvärden. I underlaget som låg till grund för de nuvarande bidragsnivåerna redovisas resultatet av tre olika modellansatser. Den ansats som regeringen valde att utgå ifrån medförde små förändringar jämfört med tidigare bidragsnivåer. () fick 2006 i uppdrag av regeringen att genomföra beräkningar av transportmerkostnader som skulle ligga till grund för en översyn av transportbidragets nivåer och zonindelning. genomförde analysen med hjälp av den då gällande nationella godstransportmodellen.25 Regeringen använde detta underlag för anmälan av bidraget till Europeiska kommissionen 2007 och för att uppdatera transportbidraget enligt det regelverk som trädde i kraft . Regeringen utgick från resultatet i en av studiens modellansatser när transportbidraget uppdaterades, även om det nya bidraget inte exakt motsvarar ansatsens resultat. I praktiken innebar detta att det gjordes ganska små justeringar jämfört med de tidigare bidragsnivåerna. Den största förändringen bestod i att trappstegseffekten minskades genom att det blev åtta olika nivåer istället för fyra. Även kravet på att transporterna skulle överstiga för att berättiga till den högsta bidragssatsen togs bort. Figur 2 visar de nuvarande och de tidigare bidragsnivåerna samt den nivå som beräknade krävdes för att fullt ut kompensera för kostnadsnackdelen.26 25SIKA, Transportkostnader för företag i norra , 2006, s. 7. 26Vad gäller beräknade nivåer så avses de nivåer som beräknades i den ansats som regeringen sedan valde att utgå från (ansats 2). 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Bidragsnivåer vid uttransporter före och efter justeringen av nivåer 2007 Anmärkning: behövde transporterna överstiga för att berättiga till den högsta bidragssatsen på av fraktkostnaden. Delar av och kommuner har en högre bidragsnivå än vad figuren visar. Källa: , bearbetning. 2.1.3Olika modellansatser gav betydande skillnad i beräknade transportkostnadsnackdelar I undersökning användes tre olika ansatser för att jämföra transportkostnader hos företagen i bidragsområdet med ett riksgenomsnitt. Dessa resulterade i betydande skillnader i beräknade transportkostnadsnackdelar. angav i rapporten att ansatsen som bör väljas som utgångspunkt för utformningen av ett transportbidrag är beroende av vad man vill åstadkomma med bidraget.27 I ansats 1 gjordes separata analyser av transporter till och från , och . I ansats 2 användes en viktning av olika destinationer som är vanliga startpunkter och destinationer för godstransporter ur ett nationellt perspektiv. Även transporter till och från regioner utanför hade inkluderats i beräkningarna. Alla företag antogs möta samma marknadssituation som riket totalt.28 I ansats 3 viktades modellen efter de lokala arbetsmarknadernas efterfrågan och utbud på transporter, vilket i teorin borde ge en mer nyanserad bild av förutsättningarna i bidragsområdet. Generellt blev dock resultaten av viktningen mer svårtolkade med en finare regional indelning, och ansats 3 gav 27SIKA, Transportkostnader för företag i norra , 2006, s. 7. 28Ibid., s. 8. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E inte på samma sätt som de övriga ansatserna ett tydligt mönster av kostnadsnackdelar för bidragsområdet jämfört med övriga riket.29 Figur 3 visar vilka bidragsnivåer som krävs för att fullt ut kompensera för den kostnadsnackdel som beräknades genom de olika ansatserna vid uttransporter. Figur 3 Bidragsnivåer som krävs för att fullt ut kompensera för transportkostnadsnackdelar enligt olika modellansatser Källa: , bearbetning. Figuren visar att företag i bidragsområdet enligt modellens ansats 1 hade relativt sett stora kostnadsnackdelar vid transporter till och samt för mer nordligt belägna kommuner vid transporter till . Ansats 2 visade på kostnadsnackdelar som låg nära bidragets tidigare utformning (jämför också figur 2). Ansats 3 gav ett betydligt mer oregelbundet resultat, där en del av kommunerna till och med hade ett negativt värde på skalan (det vill säga en kostnadsfördel). Endast värden över noll visas i figuren. Modellens resultat för intransporter uppvisade ett liknande resultat, men kostnadsnackdelarna var något lägre. För intransporter innebar resultatet av ansats 2 att transportbidraget riskerade att överkompensera i förhållande till modellens uppskattade kostnadsnackdelar. Nivån för intransportbidrag sattes också lägre än för uttransporterna. 29E-post från företrädare för , . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1.4Det är svårt att avgöra hur väl modellen avspeglar verkliga kostnadsnackdelar Den nationella godstransportmodellen (kallad samgodsmodellen) förvaltas av och används för att göra analyser, bedömningar och prognoser för godstrafik. Det finns flera osäkerhetsfaktorer som gör att resultatet riskerar att inte ge en korrekt bild av transportkostnadsnackdelarna. Den nationella godstransportmodellen är främst avsedd att användas för att modellera godstrafik på systemnivå.30 Företrädare för , som även medverkade vid studie, uppger att modellen inte är gjord för att analysera just transportkostnaderna, särskilt inte på regional nivå, utan är gjord för analyser på nationell nivå. Versionen som användes 2006 kunde inte heller modellera på arbetsställenivå, utan fick anta att varje kommun är en enhet som köper transporter. Den tog inte hänsyn till att det finns stora och små företag och att företag ibland kan samordna sina transporter.31