prop · H80385 · 2021-01-26 00:00:00 — I 26 kap. 18 § första stycket ges Kriminalvården en möjlighet att, när det finns anledning till det, ändra eller fatta nya beslut enligt bl.a. 26 kap. 12 § , som i sin tur innehåller regler om förutsättningarna för övervakning och vem som har beslutanderätten i dessa frågor. Betydelsen av att övervakningstiden löper tills vidare Vad gäller de invändningar som förs fram mot att ändra utgångspunkten för övervakningstidens längd vill regeringen understryka att förslaget inte 2020/21:85 bör förstås så att det för de flesta skyddstillsynsdömda bör bli fråga om övervakningstider som löper över hela prövotiden . Påföljdens intensitet kan liksom vara som störst av verkställigheten men det beror, som Kriminalvården påpekar, på den enskildes behov av kontroll och stöd. Detta innebär att övervakningen i många fall kan upphöra . I stället för att skapa en ordning där längre övervakningstider än vad som gäller blir regel, syftar förslaget till att skapa en ordning där behovet av övervakning, med de möjligheter att utöva stöd och kontroll i brottsförebyggande syfte som den innebär, i större utsträckning än och på ett mer flexibelt sätt ska kunna styra övervakningstidens längd. påpekar att av alla som återfaller i brott efter en dom på skyddstillsyn återfaller drygt hälften två och tre. En längre övervakningstid för dem som har behov av det kan ge bättre möjligheter till kontroll av och stöd för dessa personer. En ny viktig roll för Kriminalvården blir att efter en individuell bedömning sortera ut de fall där övervakning fortsatt är nödvändig och verkningsfull för att minska risken för återfall i brott eller för att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Det är också viktigt eftersom Kriminalvårdens resurser bör koncentreras till de fall där de kan förväntas ge resultat. Har övervakningen i huvudsak fungerat utan anmärkning bör det sällan finnas behov av att låta övervakningstiden löpa vidare. Om det därefter visar sig att det finns behov av det, kan den dömde på nytt ställas under övervakning. För att säkerställa att övervakning inte pågår längre än nödvändigt och bara används i de fall där den kan förväntas vara effektiv är det viktigt att Kriminalvården utarbetar rutiner för att löpande bedöma behovet av övervakning. Vidare måste behovet av övervakning alltid prövas mot proportionalitetsprincipen, som uttryckligen gäller till följd av en befintlig hänvisning i 28 kap. 6 § till 26 kap. 14 a § . För att säkerställa att det alltid görs en prövning av behovet av övervakning kan det som flera remissinstanser förordar övervägas att i förordning införa en uttrycklig skyldighet för Kriminalvården att senast inom fatta ett beslut i fråga om övervakningen. I promemorian föreslås att Kriminalvårdens befogenhet att besluta i frågor om övervakning även bör gälla under det första skyddstillsynsåret och att det i undantagsfall ska vara möjligt för Kriminalvården att besluta om en kortare övervakningstid än . Hovrätten över och ifrågasätter om en sådan möjlighet kan leda till att domstolarna inte längre anser att en skyddstillsyn är en tillräckligt ingripande åtgärd och anser mot den bakgrunden att övervakningstiden även fortsättningsvis bör vara . Att domstolarna har förtroende för att en dom på skyddstillsyn innebär en påföljd av viss längd och med ett visst innehåll är en viktig förutsättning. Mot den bakgrunden instämmer regeringen i hovrättens synpunkt och föreslår, till skillnad från promemorian, att övervakningstiden alltid ska vara . Det betyder dock inte att skyddstillsyn generellt ska ses som en svårare påföljd än vad den är . Förslagen handlar i stället om att påföljden ska vara mer flexibel och anpassad efter den enskildes behov. De särskilda reglerna om att förlänga övervakningstiden bör tas bort Med anledning av att det föreslås att övervakningen ska löpa så länge inget särskilt beslut om upphörande fattas och Kriminalvården föreslås få beslutanderätten när det gäller övervakning görs bedömningen att de specialregler för förlängning av övervakningstiden som finns i 28 kap. 5 § fjärde stycket (kontraktsvårdsfallet) och 28 kap. 5 a § andra stycket (samhällstjänstfallet) inte längre behövs. regleringarna föreslås därför tas bort. Om det finns behov av att ändra övervakningstiden i dessa situationer kan Kriminalvården göra det med stöd av den allmänna befogenheten som myndigheten föreslås få genom hänvisningen i 28 kap. 6 § till 26 kap. 18 § . bestämmelsen innebär att Kriminalvården, när det finns anledning till det, får ändra bl.a. beslut om övervakning I avsnitt 6, som behandlar frågor om åtgärder vid misskötsamhet, görs vidare bedömningen att inte heller den särskilda förlängningsregeln i 28 kap. 7 § första stycket 5 eller rättens möjlighet att tillämpa den bestämmelsen enligt 28 kap. 9 § andra stycket behöver I 28 kap. 5 § andra stycket finns en hänvisning till de sär- skilda regler som gäller för förlängning av övervakningstiden. ning av den bedömning som redovisas ovan föreslås att dessa hänvisningar tas bort från stycket. 5.4 Särskilda föreskrifter under skyddstillsynen Regeringens förslag: Särskilda återfallsförebyggande föreskrifter som kan ges till villkorligt frigivna ska också kunna ges till skyddstillsynsdömda. Vid sidan av rätten ska Kriminalvården, i stället för övervakningsnämnden, kunna besluta om särskilda föreskrifter. Kriminalvården ska ha rätt att ändra tidigare beslut om föreskrifter och besluta nya föreskrifter när det finns skäl till det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har ingen invändning mot dem, däribland som avseende beslutsordningen framhåller att en sådan ordning torde vara mer ändamålsenlig eftersom Kriminalvården har bäst kännedom om hur verkställigheten i frihet fungerar och framhåller betydelsen av likabehandling, förutsägbarhet och proportionalitet. konstaterar att det är mycket vanligt med missbruk bland personer dömda till skyddstillsyn (Brå 2010:10) men är tveksamt till att införa långtgående kontrollmöjligheter om man inte erbjuder missbruksbehandling till alla som behöver det. Hovrätten över och framhåller att föreskrifter som domstol beslutar om i samband med en dom på skyddstillsyn i vissa fall kan ha haft en avgörande betydelse för frågan om skyddstillsyn är en tillräckligt ingripande påföljd för brottsligheten. Hovrätten anser vidare att övervakningsnämnden har betydligt bättre kunskap om vilken typ av behandling som motsvarar det alternativstraff som domstolen har angett när det gäller särskilda föreskrifter om att följa en behandlingsplan och att det därför viktigt att ändringar av en sådan föreskrift även fortsättningsvis prövas av övervakningsnämnden. Slutligen för hovrätten fram att rätten i praktiken alltid lämnar till Kriminalvården att förordna övervakare och att det bör komma till uttryck i lagtexten. Skälen för regeringens förslag Föreskriftsrätten ska som utgångspunkt vara lika vid skyddstillsyn och villkorlig frigivning När de nya reglerna om ökade kontroll- och stödmöjligheter vid villkorlig frigivning trädde i kraft uppkom en större skillnad än vad som gällde tidigare avseende vilka särskilda återfallsförebyggande föreskrifter som kan beslutas för villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda som står under övervakning och även i fråga om vem som har ansvaret för att besluta sådana åtgärder. Som anges i avsnitt 5.1 anser regeringen att regleringarna så långt möjligt bör vara lika. Det bör därför införas regler som medför att föreskriftsrätten vid skyddstillsyn överensstämmer med den som gäller vid villkorlig frigivning. För att uppnå likhet mellan regleringarna bör för det första den särskilda bestämmelsen om föreskriftsrätt vid skyddstillsyn i 28 kap. 6 a § tas bort och 28 kap. 6 § , som reglerar vilka bestämmelser i 26 kap. som ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som dömts till skyddstillsyn, kompletteras med en hänvisning till bestämmelsen om föreskrifter i 26 kap. 16 § . Genom en sådan hänvisning blir föreskriftsrätten lika och Kriminalvården, i stället för som övervakningsnämnden, blir behörig att besluta om föreskrifter. De särskilda föreskrifterna får enligt 26 kap. 16 § andra stycket avse på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården och en skyldighet för den övervakade att lämna underrättelser om uteblivelse från arbetsplats, skola eller liknande (p. 1 och 2), deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad programverksamhet (p. 3), missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling (p. 4), arbete, utbildning eller annan sysselsättning (p. 5), kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet (p. 6), vistelseort (p. 7) eller skyldighet att lämna vissa prover för kontroll av nykterhet (p. Är den övervakade skadeståndsskyldig får även föreskrifter ges om när och hur skadeståndsskyldigheten ska fullgöras (26 kap. 16 § tredje stycket). Hovrätten över och framhåller att föreskrifter som domstol beslutar om i samband med dom på skyddstillsyn i vissa fall kan av avgörande betydelse för frågan om skyddstillsyn är en tillräckligt ingripande påföljd för brottsligheten. Här bör dock framhållas att möjligheterna att ge föreskrifter enligt 26 kap. 16 § , om man bortser från möjligheten att med kompletterande stöd av 30 kap. 9 § 3 ge en kvalificerad form av föreskrift om kontraktsvård, inte är avsedda att ge en skyddstillsynspåföljd extra skärpa. I stället handlar det om åtgärder som kan verka brottsförebyggande genom att de tar hänsyn till den dömdes behov av stöd och kontroll. För det fall rätten bedömer att skyddstillsynen behöver förstärkande inslag kan domstolen i stället välja att kombinera påföljden med föreskrifter om böter, samhällstjänst eller ett fängelsestraff enligt 28 kap. 2–3 §§ . Sådana föreskrifter föreslås inte kunna ändras av Kriminalvården annat än i vissa begränsade fall som rör samhällstjänst, se avsnitt 5.2. Till frågan om ändring av föreskrifter om kontraktsvård återkommer regeringen nedan. Eftersom 26 kap. 16 § tar sikte på Kriminalvårdens rätt att besluta föreskrifter och avsikten inte är att förändra domstolens möjligheter att ge särskilda föreskrifter i domen bör det även göras ett tillägg i 28 kap. 6 § som innebär att rätten har befogenhet att besluta om sådana föreskrifter. Den nu föreslagna regleringen utgör i allt väsentligt en återgång till hur frågan reglerades lagtekniskt innan de regler som trädde i kraft infördes. Vad gäller specifikt missbruksproblematik som pekar på så är möjligheten att meddela föreskrifter desamma och en ökad kontrollmöjlighet syftar till att just uppmärksamma ett stödbehov. I några avseenden bör dock domstolens och Kriminalvårdens föreskriftsrätt skilja sig åt. För det första finns det i 26 kap. 16 § andra stycket punkterna 1 och 2 föreskriftsrätt som avser på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller frivården och skyldighet för den dömde att lämna vissa underrättelser till övervakaren eller Kriminalvården. Den nya lagstiftningen om villkorlig frigivning ger inte rätten någon föreskriftsrätt i dessa frågor och någon sådan föreskriftsrätt fanns heller inte tidigare. Det bedöms inte heller lämpligt att nu ge rätten föreskriftsrätt i frågor som avser förhållandet mellan den dömde och Kriminalvården. I övrigt bör dock rätten ha den föreskriftsrätt som följer av 26 kap. 16 § . Rätten ska också fortsatt ha behörighet att besluta om en föreskrift enligt 27 kap. 5 § andra stycket om att biträda den skadelidande med visst arbete. För att bibehålla den föreskriftsrätten föreslås ytterligare ett tillägg i 28 kap. 6 § . När det gäller i vilken omfattning föreskrifter ska ges och vilken innebörd de har gäller – förutom för föreskrifter om vistelseort som behandlas nedan – de uttalanden som gjorts i dessa frågor i lagstiftningsärendet om villkorlig frigivning (se prop. 2018/19:77 s. 29–37). Liksom när det gäller särskilda föreskrifter avseende villkorligt frigivna är det en förutsättning att den skyddstillsynsdömde står under övervakning för att en föreskrift ska få beslutas (jfr 26 kap. 16 § första stycket ). Som Hovrätten över och påpekar lämnar rätten i praktiken alltid till Kriminalvården att förordna övervakare. Regeringen anser dock inte att det finns behov av att låta det förhållandet komma till uttryck i lagtext. Kriminalvården ska ha rätt att ändra tidigare beslut om föreskrifter och besluta nya föreskrifter Det är viktigt att de särskilda föreskrifter som har beslutats för en person som dömts till skyddstillsyn omprövas löpande utifrån dennes behov av kontroll och stöd. När det inte längre finns behov av en viss föreskrift ska den upphävas och det kan också, även utan att misskötsamhet konstaterats, finnas skäl att ändra innehållet i en föreskrift eller besluta en ny föreskrift för att möta nya omständigheter som uppkommer för den skyddstillsynsdömde. I avsnitt 5.3 föreslås att det i 28 kap. 6 § ska läggas 2020/21:85 till en hänvisning till 26 kap. 18 § . I den bestämmelsen anges att Kriminalvården om det finns anledning till det får besluta om nya åtgärder enligt bl.a. 26 kap. 16 § . I 26 kap. 16 § anges vilka särskilda föreskrifter som kan beslutas. Genom hänvisningen görs det tydligt att Kriminalvården har både en rätt och en skyldighet att löpande pröva behovet av särskilda föreskrifter. När det gäller särskilda föreskrifter om att följa en behandlingsplan (kontraktsvård) är den planerade behandlingen ofta av avgörande betydelse för påföljdsvalet. Även i dessa fall kan det dock finnas behov att göra justeringar med hänsyn till omständigheter som inträffar under verkställigheten och som inte förelåg för domen. En sådan ändring, om den avser ett väsentligt inslag i behandlingsplanen, kan innebära att förutsättningarna för domstolens påföljd ändras och bör därför inte göras utan vidare (jfr prop. 1986/87:106 om ändring i m.m. [s.k. kontraktsvård m.m.] s. 50). Det bör fortfarande vara utgångspunkten. Någon förändring av under vilka förutsättningar och hur en föreskrift om kontraktsvård ska kunna ändras avses inte heller med förslaget att överföra beslutsrätten från övervakningsnämnden till Kriminalvården. Bryter den dömde mot sina åligganden enligt behandlingsplanen bör liksom reglerna om misskötsamhet i 28 kap. 7 och 8 §§ tillämpas. Hovrätten över och anser att det även fortsättningsvis bör vara övervakningsnämnden som prövar ändringar av en föreskrift om kontraktsvård, eftersom övervakningsnämnderna har betydligt bättre kunskap om vilken typ av behandling som motsvarar det alternativstraff som domstolen dömt ut. Regeringen kan dock inte se att förhållandena vid kontraktsvård motiverar en annan beslutsordning där övervakningsnämnden behåller kompetensen att besluta som första instans. Inom pågår ett utvecklingsarbete med anledning av de utökade befogenheter myndigheten fått när det gäller att besluta om föreskrifter avseende dem som villkorligt frigetts från fängelsestraff. Även de förslag om utökad beslutanderätt när det gäller skyddstillsyn som föreslås i denna proposition kommer att kräva vissa utbildningsinsatser. Regeringens förslag: Det ska uttryckligen framgå att en föreskrift avseende vistelseort kan användas för att bestämma på vilka platser eller inom vilka områden den som är villkorligt frigiven eller dömd till skyddstillsyn ska vistas och inte får vistas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det, däribland , för kvinnojourer och tjejjourer i (Roks) och Unizon, som alla pekar på dess betydelse för brottsoffer. anser att det är av särskild vikt att det ges en möjlighet att besluta om att en dömd person ska avhålla sig från att vistas i vissa riskmiljöer och ser positivt på att en föreskrift utöver vistelseort även ska kunna avse andra anvisningar om vilka platser eller områden den dömde ska vistas eller inte får vistas på. anser att det kan vara befogat att utvidga föreskriften om vistelseort till att ange förbjudna platser för vissa brottstyper, t.ex. narkotikabrott och brott i nära relationer, och att man kan överväga om åtgärden bara ska kunna användas i dessa fall. Civil Rights Defenders motsätter sig inte sådana föreskrifter men påpekar att sådana föreskrifter måste baseras på en individuell bedömning och inte får bli generell eller så restriktiv att den förhindrar en rimlig kvalitet i vardagen i samhället. Hovrätten för anser att bestämmelsen bör vara utformad så att det framgår att de platser där den dömde ska eller inte ska vistas ska anges specifikt. () avvisar förslaget eftersom det knappast lär förhindra kontakt med narkotikaförsäljning eller ”andra kriminella” som lätt kan flytta på sig och det inte är lätt att förstå hur dessa områden i praktiken ska avgränsas. () ifrågasätter om det finns behov av ändringen eftersom sådana föreskrifter kan meddelas och önskar att denna ställts i relation till relevanta fri- och rättigheter. Att hänvisa till platser där narkotikaförsäljning är vanligt förekommande eller där andra kriminellt belastade vistas eller bor ger enligt utrymme för alltför vaga och subjektiva bedömningar, vilka skulle medföra avsevärda ingrepp i den dömdes personliga integritet och således inte vara förenliga med regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.4 föreslås att möjligheten att ge särskilda återfallsförebyggande föreskrifter ska vara lika för villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda. Det föreslås uppnås genom en hänvisning i 28 kap. 6 § till 26 kap. 16 § . Enligt 26 kap. 16 § andra stycket 7 finns efter den villkorliga frigivningen en möjlighet att ge den övervakade föreskrifter om vistelseort. En motsvarande föreskriftsrätt finns beträffande skyddstillsynsdömda i 28 kap. 6 a § första stycket 1 . Av förarbetena till lagstiftningen avseende villkorlig frigivning framgår att föreskrifter om vistelseort bl.a. är tänkta att användas i kontrollsyfte när det är särskilt angeläget att hålla den dömde borta från en viss miljö. En föreskrift om vistelseort kan innehålla ett förbud mot att vistas på en viss plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis ett förbud mot att vistas i eller i närheten av ett brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall bedöms vara särskilt stor, t.ex. en klubblokal eller liknande. En föreskrift om vistelse kan också ges i syfte att se till att den frigivne vistas på en viss plats eller ett visst område, t.ex. inom en kommun (se prop. 2018/19:77 s. 35). En del i regeringens åtgärder mot gängkriminaliteten, 34-punktspro- grammet, är att överväga kompletterande regler som innebär ökade möjligheter att bestämma var dömda personer inte får vistas. Till skillnad från () gör regeringen bedömningen att en sådan föreskrift kan ha betydelse i det enskilda fallet. Som framgår ovan finns det vissa möjligheter att inom ramen för föreskriftsrätten avseende vistelseort ge villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda föreskrifter med ett sådant innehåll. Regeringen gör bedömningen att det finns skäl att uttryckligen ange att föreskrifter får ges i syfte att bestämma var den dömde ska och inte får vistas. Det är också i 2020/21:85 linje med de åtgärder som framgår av 34-punktsprogrammet. Det bedöms ge ett tydligare stöd än uttrycket vistelseort för att i en föreskrift avgränsa specifika platser där det är särskilt olämpligt att den som avtjänar en frivårdspåföljd befinner sig. ser också positivt på att en föreskrift, utöver vistelseort, även ska kunna avse andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas. Utöver de platser som anges som exempel i det ovan angivna förarbetsuttalandet kan platser där narkotikaförsäljning är vanligt förekommande eller där andra kriminellt belastade personer vistas eller bor ges som exempel. ser en risk för alltför vaga och subjektiva bedömningar. Som Civil Rights Defenders lyfter fram ska föreskriften i det enskilda fallet dock baseras på en individuell bedömning. En sådan föreskrift måste också, vilket Hovrätten för påpekar, vara utformad så att de platser eller områden där den dömde ska eller inte får vistas anges tydligt. När det gäller föreskrifter om platser där den dömde ska vistas kan det utgöra ett tydligt och verkningsfullt komplement till en föreskrift om kontrollerat boende eller halvvägshus enligt 26 kap. 16 § andra stycket 6 att den dömde också åläggs en skyldighet att vistas på boendet under vissa tider. Att förtydligandet görs som en åtgärd för att möta de utmaningar som gängkriminaliteten innebär ska inte tolkas som att föreskrifter av detta slag inte kan ges för andra kategorier av dömda. Regeringen ser därför inte anledning till att begränsa föreskriftsrätten till att avse vissa brottstyper. Avgörande är att den dömde har behov av åtgärden till följd av sina personliga förhållanden. När det gäller användningen av särskilda föreskrifter i allmänhet föreslås ingen förändring. I det avseendet gäller de uttalanden som görs i prop. 2018/19:77 s. 29–37 och 61–63, där regeringen bl.a. framhåller vikten av proportionalitet och att möjligheten att meddela föreskrift avseende vistelse främst bör övervägas för vissa kategorier av dömda där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller avseende personer med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet. Flera remissinstanser lyfter också fram den betydelse som sådana föreskrifter kan ha för brottsoffer. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 26 kap. 6 § andra stycket 7 kompletteras så att en föreskrift, utöver vistelseort, får avse även andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska eller inte får vistas. Beslut om elektronisk övervakning Regeringens förslag: Kriminalvården ska kunna besluta om elektron- isk övervakning om det behövs för att kontrollera att en särskild före- skrift inom ramen för en skyddstillsyn följs. tronisk övervakning vid villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn ska Kriminalvården ska löpande ompröva behovet av elektronisk Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har ingen invändning mot dem. välkomnar särskilt förslagen som ger Kriminalvården utökat beslutsmandat och förslaget att en föreskrift för en skyddstillsynsdömd ska kunna kombineras med elektronisk övervakning. delar promemorians bedömning att elektronisk övervakning bör kunna vara ett medel för att motverka fortsatt gängkriminalitet, vilket är positivt för den enskildes rehabilitering och för kommunen ur ett långsiktigt trygghetsperspektiv och ekonomiskt perspektiv. Förändringen är särskilt positiv för brottsoffer som får ett stärkare skydd genom förslaget. Även Roks är positivt till förslagen och Unizon ser positivt på att det innebär att en överträdelse av t.ex. en föreskrift om vistelseort kan upptäckas mycket snabbt och framhåller vikten av tydliga mandat att agera skyndsamt och verkningsfullt vid överträdelse. Civil Rights Defenders tillstyrker förslaget men understryker vikten av att ett sådant beslut fattas med fokus på den enskildes behov och aldrig blir så betungande att det i praktiken är att jämställa med att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. och () ifrågasätter att slutsatsen att kontrollåtgärder är effektiva för att motverka ny brottslighet kan dras från rapporten som begås under frivård, En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys (7/2019). och () framhåller att elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd, särskilt för en person som är dömd till en frivårdspåföljd.