prop · H90331 · 2021-10-21 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har uttalat att statens ägarpolicy utgör ett ramverk där förhållandet mellan ägare, styrelse och bolagsledning tydliggörs.18 Statens ägarpolicy anger till exempel att internationella riktlinjer syftar till att ge näringslivet vägledning i hantering av risker och affärsmöjligheter inom området hållbart företagande. De statligt ägda bolagen ska agera ansvarsfullt och arbeta aktivt för att följa internationella riktlinjer om miljö- och klimathänsyn, mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik.19 1.3.2Regeringens uppföljning ska öka medvetenheten och kunskapen om risker i de statligt ägda bolagen För att bedöma om regeringen är en aktiv ägare studerar vi i granskningen flera olika verktyg för uppföljning, bland annat regeringens ägardialoger med de statligt ägda bolagen, samt de hållbarhetsanalyser och andra analyser av bolagen som regeringen gör. Vi granskar också om regeringen följer upp att de statligt ägda bolagen har relevanta policyer på plats, om regeringen säkerställer att bolagens hållbarhetsmål lever upp till kraven som ställs i statens ägarpolicy och om regeringen följer upp om bolagen uppvisar en positiv utveckling avseende klimatavtryck och jämställdhet. För att uppföljningen ska vara tillräcklig menar vi att den ska vara återkommande med en viss regelbundenhet, omfatta alla ovan nämnda avseenden och hela bolagsportföljen i så stor utsträckning som möjligt. Uppföljningen bör också ligga till grund för fortsatt styrning. Att vi gör bedömningar i dessa avseenden baserar vi på följande. Enligt är regeringens aktiva arbete med mål och måluppföljning samt hållbarhetsfrågor en central del i statens ansvar att vara en ansvarsfull och professionell ägare.20 I linje med uttalande uttrycker regeringen att statens ägarpolicy ska vara ett förutsägbart ramverk till de statligt ägda bolagen som beskriver hur uppföljningen av bolagens arbete ska gå till. När det gäller hållbart företagande ska utfallet diskuteras på ägardialogen gentemot de strategiska mål för hållbart företagande som varje statligt ägt bolag ska sätta liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Dessa mål ska fokusera på värdeskapande, vara relevanta för bolagets affärsverksamhet och väsentliga hållbarhetsaspekter, vara långsiktiga, utmanande, uppföljningsbara, tydliga och jämförbara, samt i förekommande fall relevanta för bolagets särskilt beslutade samhällsuppdrag.21 2016/17:140 bet. 2017/18:NU4. 19Följande internationella riktlinjer pekas ut i statens ägarpolicy: de tio principerna i FN:s Global Compact, FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter, riktlinjer för multinationella företag. 2014/15:140, bet. 2015/16:NU4 s. 17. 21Statens ägarpolicy beslutad , men även den ägarpolicy som beslutades . R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N Hållbarhetsanalyser ska enligt öka bolagsförvaltningens medvetenhet och kunskap om risker i de statligt ägda bolagen.22 på gör bolagsspecifika hållbarhetsanalyser för att utvärdera de statligt ägda bolagens arbete med hållbart företagande. Utöver att bidra med kunskap till regeringen har hållbarhetsanalyserna fler användningsområden. De ligger till grund för det aktiva ägandet i form av den årliga styrelsenomineringsprocessen och den återkommande dialogen med bolaget och är också en viktig del i processen att ta fram ekonomiska mål och uppdragsmål.23 De statligt ägda bolagen ska enligt vara föregångare i hållbart företagande genom ett långsiktigt och ansvarsfullt ställningstagande i fråga om mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald samt säkerställa att missbruk inte sker av särställning. De statligt ägda bolagen ska också agera föredömligt.24 Enligt statens ägarpolicy ska de statligt ägda bolagen agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. För de specifika hållbarhetsområden som granskningen avgränsats till uttrycker regeringen i ägarpolicyn att de statligt ägda bolagen ska arbeta för följande:25 •en sund och säker arbetsmiljö •att visa respekt för mänskliga rättigheter, inklusive barns rättigheter, samt goda och anständiga arbetsvillkor •att vara föredömen i jämställdhetsarbetet och arbeta aktivt med jämställdhetsfrågor i sin verksamhet, inte minst vid tillsättningar på chefsnivå och även beakta mångfaldsaspekten och arbeta för en inkluderande kultur •att uppvisa en miljömässigt hållbar utveckling med minskad klimat- och miljöpåverkan, inom sin bransch vara föredömen på miljö- och klimatområdet och arbeta för att de av beslutade nationella miljö- och klimatmålen samt det så kallade Parisavtalet26 ska uppnås •att i övrigt säkerställa att missbruk inte sker av den särställning som det kan innebära att vara ett statligt ägt bolag, bland annat genom att tillämpa skäliga villkor i förhållande till kunder och leverantörer, exempelvis avseende betalningstider. Regeringen uttrycker att ett föredömligt agerande inkluderar ett strategiskt och transparent arbete med samarbete i fokus. Internationella riktlinjer, Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling ska vara vägledande för detta arbete. 2015/16:60 bet. 2015/16:NU21, skr. 2015/16:140 bet. 2016/17:NU4. 2019/20:140. 2015/16:140, bet. 2016/17:NU4. 2019/20:140. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett led i att säkerställa förtroendet för de statligt ägda bolagen enligt statens ägarpolicy är att de ska fastställa policydokument, och tillhörande uppföljningsprocesser, som är relevanta för deras verksamhet. 1.3.3 Regeringens information till ska ständigt utvecklas Vi bedömer i granskningen om regeringens årliga skrivelse till om de statligt ägda bolagen ger en tydlig bild av regeringens styrning samt bolagens utveckling, såväl positiv som negativ, inom social och miljömässig hållbarhet. Vi bedömer också om regeringen är tydlig mot om de förutsättningar som finns för att informera om de statligt ägda bolagens utveckling inom hållbart företagande. Avseende de statligt ägda bolagens rapportering som underlag till regeringens uppföljning, bedömer vi särskilt följande: •om bolagen rapporterar öppet om verksamheten och resultatet så att även problem och utmaningar lyfts fram, •om redovisningen är förståelig även för icke experter, •om redovisningen har ett omvärldsperspektiv. Att vi gör bedömningar i dessa avseenden baserar vi på följande. har upprepade gånger uttalat att regeringens årliga skrivelse om de statligt ägda bolagen till ständigt bör utvecklas innehållsmässigt så att på ett bättre sätt ska kunna få en bild av bolagens utveckling. Regeringens information till är i mycket avhängig av de statligt ägda bolagens rapportering om sin verksamhet. Bolagens verksamhet ska enligt präglas av öppenhet.27 Enligt statens ägarpolicy är hållbarhetsredovisning ett verktyg för att med transparens i fokus driva arbetet med hållbart företagande framåt genom att systematiskt arbeta med tydlig rapportering och uppföljning.28 En hållbarhetsredovisning ska upprättas enligt GRI:s riktlinjer (GRI Standards29) eller annat internationellt ramverk för hållbarhetsredovisning och offentliggöras på respektive bolags webbplats i samband med offentliggörandet av bolagets årsredovisning. De statligt ägda bolagen ska följa de regler om hållbarhetsrapport i årsredovisningslagen (1995:1554) som gäller för större företag och hålbarhetsredovisningen ska vara kvalitetssäkrad genom oberoende granskning och bestyrkande av bolagets externa revisor. 2015/16:140 bet. 2016/17:NU4. 28Statens ägarpolicy, s. 15. Styrelserna i bolagen med statligt ägande ansvarar för att bolagen presenterar en hållbarhetsredovisning som tillsammans med övrig finansiell rapportering utgör ett samlat underlag för utvärdering och uppföljning. 29Global Reporting Initiative, internationella riktlinjer för hållbarhetsredovisning, se till exempel Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2019, s. 116. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N innehålla de upplysningar som behövs för förståelsen av bolagets utveckling, ställning och resultat samt konsekvenserna av verksamheten. 1.4 Metod och genomförande För att besvara våra revisionsfrågor har vi använt oss av dokumentstudier, intervjuer, skriftliga frågor samt enkäter till styrelseordförande och vd:ar. Vi beskriver de olika metoderna i följande avsnitt och i bilaga 1. I denna bilaga finns också en översiktlig diskussion om metodologiska osäkerheter och risker. 1.4.1Dokumentstudier av styrande dokument, uppföljningar samt års- och hållbarhetsredovisningar för att bedöma styrningens utformning och genomslag I granskningen har vi bland annat gått igenom regeringens styrande dokument. Utöver detta har vi också gått igenom annat underlag om styrningen från bolagsförvaltningen på som till exempel analyser avseende hållbart företagande. Vi har gått igenom 18 slumpmässigt utvalda bolags ägardialoger respektive 2019. Vi har också gått igenom sammanfattande rapporter av de hållbarhetsanalyser som genomförts för två slumpmässigt utvalda bolag.30 Vi har tagit del av data om aspekter av hållbart företagande som bolagsförvaltningen samlar in från de statligt ägda bolagen. Det handlar om till exempel statistik om bolagens verksamhet avseende arbetsmiljö, klimatpåverkan och förekomsten av policyer. Vi har använt dessa data för att besvara såväl den första revisionsfrågan om regeringens styrning som den andra revisionsfrågan om hur regeringen följer upp de statligt ägda bolagens insatser inom hållbart företagande. Vi har gjort en genomgång av års- och hållbarhetsredovisningar 2019 för 11 slumpmässigt valda bolag, som vi använt som en del av granskningen avseende regeringens styrning. Bolagens års- och hållbarhetsredovisningar är en viktig källa för att ta del av bolagens arbete inom hållbart företagande och därmed för att kunna bedöma hur framgångsrik regeringens styrning av bolagen har varit inom området. I vår genomgång och analys av bolagens års- och hållbarhetsredovisningar har vi använt ett enhetligt bedömningsschema som fångar upp ett antal aspekter utgående från bedömningsgrunderna (se avsnitt 1.3).31 Vi har haft en löpande dialog med bolagsförvaltningen på med anledning av genomgången för att undvika missförstånd och feltolkningar med anledning av vår genomgång av underlagen. 30För det ena av bolagen hade det genomförts tre hållbarhetsanalyser och för det andra en. Detta innebär att vi gått igenom sammanlagt fyra hållbarhetsanalyser. 31Bedömningsschemat återfinns i bilaga 1. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4.2Skriftliga frågor till för att besvara frågor som väckts av dokumentstudierna För att besvara följdfrågor som uppstått i dokumentstudierna har vi kontinuerligt ställt skriftliga frågor till företrädare för Regeringskansliet.32 Utöver detta har vi haft upprepade möten med tjänstemän på , i syfte att säkerställa att vi fått del av alla relevanta underlag. 1.4.3Intervjuer med aktörer i omvärlden för orientering om utmaningar och utvecklingsmöjligheter Vi har inhämtat perspektiv från externa aktörer genom intervjuer (, Nätverket för Hållbart Näringsliv). För frågor kring utmaningar avseende hållbart företagande och redovisning har vi haft intervjuer och mejlkorrespondens med företrädare för (Föreningen auktoriserade revisorer) och årliga revision. 1.4.4Intervjuer med styrelseordförande och vd:ar i statligt ägda bolag för att få deras syn på regeringens styrning Vi har genomfört intervjuer med sju personer som är eller har varit styrelseordförande och eller vd i ett antal statligt ägda bolag och med erfarenhet även av privata bolag. Detta har vi gjort framför allt för att få perspektiv till besvarandet av den första revisionsfrågan om regeringens styrning. Dessa personer har bolagsförvaltningen på föreslagit för oss. Vi dokumenterade intervjuerna i skriftliga anteckningar som justerades av dem vi träffat. Vår bedömning är att intervjuerna sammantaget har gett en nyanserad bild av arbetet med hållbart företagande eftersom de vi intervjuat tagit upp utmaningar och utvecklingsområden. När vi utformat frågorna till intervjuerna har vi beaktat information som framkommit i dokumentstudierna och även utformat intervjufrågorna så att de täcker de områden som vi tar upp i enkäterna vi skickat till styrelseordförande och vd:ar. 32Bolagsförvaltningen på och enheten för främjande och hållbart företagande på . R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N 1.4.5Enkäter till styrelseordförande och vd:ar för att få en samlad bild av hur regeringens styrning uppfattas och fungerar Vi har skickat ut enkäter med frågor till i stort sett samtliga styrelseordförande och vd:ar i de statligt ägda bolagen.33 Vi valde att inkludera båda dessa nivåer i syfte att se om uppfattningarna skiljde sig åt på något väsentligt sätt. Detta skulle i så fall vara en signal om enskilda områden att undersöka mer på djupet. Enkäterna till styrelseordförande respektive vd:ar skiljde sig något åt men frågorna baserades i bägge fallen på resultat från vår genomgång av dokumentation. Enkäterna innehöll för varje fråga ett öppet kommentarsfält för fritextsvar. Vi har fått ett stort antal fritextsvar. Enkäterna var frivilliga att besvara eftersom bolagen inte är föremål för granskningen. Svarsfrekvensen blev för styrelseordförande (svar från 40 av 44 styrelseordförande) och för vd:ar (42 av 43 vd:ar). För varje fråga i enkäterna var det möjligt att uttryckligen avstå från svar. Denna möjlighet utnyttjades i viss utsträckning av dem som besvarade enkäterna. I den elektroniska bilagan 3 redogör vi för enkätsvaren och för omfattningen av detta per frågeområde. 1.4.6 Projektgrupp och externa referenspersoner Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av och . och har bidragit med kommentarer till den slutliga rapporten avseende redovisning. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , docent vid och , docent research vid . Företrädare för () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast 33Enkäten har inte skickats till det europeiska bolaget (ägarandel ) samt till stiftelserna Industrifonden och Norrlandsfonden. Enkäten till vd:ar gick inte heller till då bolaget inte har en vd (uppgifterna sköts av ett managementbolag). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Översikt över de statligt ägda bolagen och styrningen mot hållbart företagande Vi ger i detta kapitel en bakgrundsbeskrivning över de statligt ägda bolagen, regeringens styrning av dem och hur styrningen mot hållbart företagande har utvecklats . 2.1 De statligt ägda bolagen Staten är en stor bolagsägare sett till värde, omsättning och antal anställda. Statens bolagsportfölj består av 46 bolag och har sin tyngdpunkt inom basindustri/energi. De övriga sektorer som de statligt ägda bolagen är verksamma i är i fallande ordning värdemässigt: fastighet, telekom, infrastruktur, finans, tjänst, transport, och konsument. Nedanstående tabell innehåller uppgifter om de sju omsättningsmässigt största statligt ägda bolagen, vilka tillsammans står för av omsättningen i statens bolagsinnehav och av de anställda. De resterande 39 bolagen står således för av omsättningen och av de anställda. Tabell 1 De sju omsättningsmässigt största statligt ägda bolagen34 Bolag (ägarandel %) mnkr, januari– mnkr, januari– (39,) Källa: skr. 2018/19:140, bet. 2019/20:NU4, rskr. 2019/20:139. lämnade de statligt ägda bolagen i utdelning till staten. 34Den statliga ägarandelens andel av nettoomsättningen inklusive intressebolag (). R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N 2.2 Styrningen mot hållbart företagande Det finns en verkställighetskedja för styrningen av de statligt ägda bolagen där ansvar och uppgifter fördelas. Faktaruta: Ramarna för styrningen av statligt ägda bolag beslutar om de statligt ägda bolagens övergripande uppdrag medan regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen. Regeringens förvaltningsprinciper följer i huvudsak riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. I statens ägarpolicy utvecklar regeringen bolagsövergripande mål, och identifierar tillämpliga ramverk och viktiga principfrågor avseende regeringens bolagsstyrning. Statens ägarpolicy inkluderar två delar som är särskilt relevanta för granskningen: principer för statligt ägda bolag (som bland annat innehåller regeringens syn på hållbart företagande) och principer för extern rapportering i bolagen. Bolagsstämman är det högsta beslutande organet för alla aktiebolag, även de statligt ägda. På bolagsstämmorna fastställer regeringen i sin roll som ägare, bolagens bolagsordning som inkluderar verksamhetens syfte, ekonomiska mål, uppdragsmål och särskilda ägaranvisningar (de senare för bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag). Regeringen nominerar styrelser i bolagen. Styrelserna ansvarar för bolagens organisation och för att utveckla övergripande strategier. Styrelserna fastställer strategiska mål för verksamheten, till exempel strategiska mål för ett hållbart företagande. Styrelserna utser den verkställande direktören som har det operativa ansvaret för bolagets löpande verksamhet och för att målen för verksamheten uppnås. Majoriteten av bolagen förvaltas av en särskilt enhet på vars statsråd även ansvarar för den övergripande ägarpolitiken. Näringssdepartementet stöder även andra departement vid behov, exempelvis vid frågor om styrelserekrytering, analys och juridik. I ägardialogen med bolagets ledning följer regeringen upp att bolagen följer uppdraget och de beslutade målen. Regeringen återrapporterar genom en årlig skrivelse till . Källa: Underlag presenterat för av Avdelningen för bolag med statligt ägande vid Hållbart företagande är ett begrepp som växt fram och saknar en allmänt accepterad och använd definition. 35 Regeringen fastställer att det för statligt ägda bolag innebär att de inom sin verksamhet ska balansera ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Utgångspunkten för hållbart företagande är att statligt ägda bolag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling. Med det menar regeringen en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att 35Se bilaga 2. Regeringen har gjort vissa justeringar i terminologin inom området. I den senaste beslutade statliga ägarpolicyn 2020 skriver regeringen om hållbart värdeskapande, snarare än hållbart företagande. Vi använder dock begreppet hållbart företagande i stället, eftersom det är så det uttrycks i tidigare ägarpolicy samt i andra tidigare sammanhang. Innebörden i begreppen ska, i det här sammanhanget, ses som synonyma. När hänvisningar görs till den senaste ägarpolicyn kan dock begreppet hållbart värdeskapande förekomma. Vi bedömer att det i stort sett handlar om samma sak. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Hållbart företagande innebär enligt regeringen att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande genom innovativa affärsmodeller och lösningar. Statens ägarpolicy pekar ut ett antal områden som det är av särskild vikt att de statligt ägda bolagen arbetar med. Några av dessa ingår i de bedömningsgrunder som vi redogjort för i det förra kapitlet. Faktaruta: Några utvecklingssteg i regeringens styrning avseende hållbart företagande •2007 Krav på hållbarhetsrapportering i linje med Global Reporting Initiatives Standards (GRI) och på kvalitetssäkring av hållbarhetsrapporteringen •2012 Ägarpolicyn förtydligar hållbart företagande •2013 Krav på strategiska hållbarhetsmål •2014 Uppföljningsprocess införs (hållbarhetsanalys) •2015 Klimatanalys av portföljbolagen •2016 Agenda 2030 ska vara vägledande för bolagens arbete med hållbart företagande •2017 Mänskliga rättigheter – uppföljning bolagens arbete •2018 Mänskliga rättigheter – vägledning för styrelser För arbetet med hållbart företagande ska internationella riktlinjer37, Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling vara vägledande. Det är styrelsens ansvar att utveckla bolagets övergripande strategi och fastställa strategiska hållbarhetsmål. Regeringen ställer krav på de strategiska målen (se vidare i avsnitt 1.3.2). Utfallet gentemot målen ska diskuteras inom ramen för ägardialogen mellan regeringen och styrelsens ordförande, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen.38 36Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020. 37De tio principerna i FN:s Global Compact, FN:s vägledning principer för företag och mänskliga rättigheter och riktlinjer för multinationella företag. 38Se till exempel Statens ägarpolicy 2020 s. 5, 8–9. R I K S R E V I S I O N E N H Å L L B A R T F Ö R E T A G A N D E – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V D E S T A T L I G T Ä G D A B O L A G E N 3 Regeringens styrning av statligt ägda bolag Nedan går vi igenom våra iakttagelser med anledning av den första revisionsfrågan om regeringens styrning. Vi bedömer om regeringens styrning uppfattas som tydlig och hjälpsam av bolagen. Våra iakttagelser tyder på att så är fallet avseende ägarpolicy generellt sett och styrelserekrytering. Avseende de internationella riktlinjer som regeringen pekat ut är bilden blandad. De hållbarhetsmål som bolagen ska sätta följer regeringens riktlinjer. Det finns i detta avseende visst utvecklingsutrymme i enskilda bolag men också exempel på bolag som kommit långt. När det gäller kraven på hållbarhetsredovisning visar våra iakttagelser på att de uppfattas vara till stöd men att de kan utvecklas. När det gäller regeringens styrning mot föredömlighet och föregångarskap visar iakttagelserna att det kan finnas behov av att utveckla meningsfullheten och förtydliga tidsperspektiven. 3.1 Statens ägarpolicy som stöd Statens ägarpolicy inkluderar delar som är särskilt relevanta för granskningen: principer för statligt ägda bolag (som bland annat innehåller regeringens syn på hållbart företagande) och principer för extern rapportering i bolagen. Statens ägarpolicy har länge varit uppbyggd på i stort sett samma sätt, men den har utvecklats över åren. När det gäller internationella riktlinjer och överenskommelser har Agenda 2030 och tillkommit 2017. När det gäller hållbarhetsredovisning har kravet på att denna ska göras enligt GRI ändrats så att bolagen numera kan välja internationell redovisningsstandard. Hållbarhetsområdena är oförändrade men beskrivs utförligare i ägarpolicyn 2020. En stor majoritet av styrelseordförande och vd:ar anser enligt enkätsvaren att statens ägarpolicy är det styrande dokument som varit av särskild vikt för bolagens arbete med hållbart företagande. Styrelseordförande och vd:ar uppfattar ägarpolicyn som ett bra stöd i arbetet med hållbart företagande.39 Bilden av statens ägarpolicy som central och stödjande bekräftas i de intervjuer vi har genomfört. Grunden i regeringens styrning är bra, menar en person, men det är viktigt att regeringen är genomtänkt och uthållig i sina styrsignaler så att bolagen kan hinna agera utefter styrningen.