prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — diarieför bara administratörer och registratorer, men det pågår försök med att låta handläggare göra detta själva. En chef beskriver att vissa handläggare tycker att det går fortare att diarieföra själv, medan andra vill ha hjälp med det.61 I föregående avsnitt framgick att har en målsättning om att röra sig bort från begreppet administration och göra den typen av arbetsuppgifter till en naturlig del i varje process. Två enhetschefer berättar dock att de fortfarande har var sin administratör som registrerar och skickar inkommande handlingar vidare till rätt handläggare. Det beror bland annat på att handläggningen av bidrag och ersättningar medför ett stort inslag av administrativa arbetsmoment där ärenden ska registreras, förankras internt inom myndigheten med mera. Till detta kommer löpande kontakt med ekonomienheten och Statens servicecenter för att hantera utbetalningarna. En chef beskriver att den administration som följer av myndighetens interna styrning är en liten del av arbetet och att administrationen 59Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 60Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 61Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G som hamnar på chefen såsom uppföljning och semesterhantering inte är betungande. En enhet som jobbar med två av myndighetens sakanslag beskriver dock att det finns tidskrävande krav på återrapportering och prognoser.62 Hos Kronofogden beskriver flera sektionschefer att en hög andel av deras arbetstid går till administration och att de skulle önska mer tid för att fokusera på sina medarbetare och utveckling. De anger att administrationen har ökat till följd av ett allt större fokus på uppföljning63 och produktionsstyrning. Detta kräver å ena sidan ofta sammanställningar i Word och Excel, men har å andra sidan fördelen att chefer och medarbetare får en god överblick av produktionsläget. Cheferna hanterar administrationen på olika sätt. En chef beskriver att hen själv utför administrativa uppgifter som hade gått att delegera för att ge medarbetarna mer tid att fokusera på kärnuppgiften. En annan chef beskriver att sektionen har en person som enbart hanterar post och diarieföring. Den typen av stöd beskrivs som ovanligt på sektionsnivå, men upplevs av chefen som mycket effektivt.64 Sektionscheferna beskriver att en källa till administration för både chefer och medarbetare är myndighetens it-system. Det handlar om ett stort antal system, varav många är gamla. När det gäller stöd-sidan beskrivs att det är olika system för resor, tidredovisning, semester och lön, schemaläggning och så vidare. Motsvarande situation beskrivs finnas inom kärnverksamheten där systemen ibland dessutom är krångliga och har en låg grad av automatisering.65 HR-direktören hos Kronofogden konstaterar att det finns administrativa krav på cheferna som myndigheten har svårt att påverka storleken på. Det ligger till exempel ett arbetsmiljöansvar på cheferna som inte alltid är lätt att axla. Utöver kraven på arbetsmiljöområdet är situationer med arbetsrättsliga frågor eller disciplinärenden också administrativt tunga.66 3.3.4 Upphandlingsarbetet är föremål för centralisering I ovanstående avsnitt har vi inte berört stödet till första linjens chefer när det gäller inköp och upphandling. Detta är arbetsuppgifter som kan vara komplicerade och förknippade med mycket administration. Det är dock väldigt få av de sektions- och enhetschefer vi har pratat med som beskriver inköp och upphandling som ett problem, trots att flera av enheterna har behov av upphandling för sin verksamhet. 62Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . 63Kronofogden beskriver att uppföljningen är en del av myndighetens utvecklings- och förbättringsarbete. 64Intervju på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 65Intervju på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . 66Intervju nr 1 på Kronofogden, . 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anger att upphandling är en tung arbetsuppgift för kärnverksamheten. Det finns därför en central funktion som ger stöd vid både stora upphandlingar och enklare direktupphandlingar. Chefen för verksamhetsstödet beskriver att det finns ett bra samspel med verksamheten, men att resursproblem ibland gjort det svårt att ha tillräcklig framförhållning i upphandlingsarbetet. Det finns också behov av att tydliggöra vilket ansvar som ska ligga på upphandlingsfunktionen respektive på verksamheten. Tanken är dock att det även med en tydligare gränsdragning ska vara en hög grad av centralisering av upphandlingsfrågorna.67 På är ett par av enhetscheferna mycket positiva till stödet de får av upphandlingsenheten, även om det ibland kan vara svårt för den enheten att hinna med.68 Representanter för ledningen berättar att antalet upphandlare har ökat från tre till tolv. Det beror delvis på centraliseringen av stödet, men också på att myndigheten har prioriterat de här frågorna. Även om det formella ansvaret fortfarande ligger hos varje enhet har upphandlingsstödet successivt tagit över allt mer av arbetet, och tanken är att den utvecklingen ska fortsätta. Kraven och komplexiteten som är förknippade med upphandling har ökat, och eftersom detta är en sällanuppgift för de flesta handläggare är det mer effektivt att ha ett gemensamt stöd för detta inom myndigheten.69 Hos Kronofogden delas inköp och upphandlingar in i två kategorier. Den första kategorin är inköp och upphandling som sker inom ramen för tjänsteavtalet med . Den andra kategorin är inköp och upphandling av exekutiva tjänster (tjänster med nära koppling till kärnverksamheten såsom låssmeder och flyttfirmor). låg ansvaret för de här två kategorierna på olika platser inom Kronofogden, men de är nu samlade på infrastrukturenheten som bildades /2017.70 Infrastrukturenheten ansvarar för de upphandlingsresurser som driver de exekutiva upphandlingarna. Verksamheten avropar därefter själv från avtalen. Enheten följer även upp dessa inköp för att säkerställa att gränserna för direktupphandling efterlevs. För inköpen via finns ett system där personer i verksamheten utses till operativa beställare. För att undvika att detta blir en sällanuppgift är det bara de som får tillgång till beställningsportalen.71 67Intervju på , . 68Intervju på , . Intervju på , . 69Intervju på , . Intervju på , . 70Intervju på Kronofogden, . 71Intervju på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 4Effektivare administration genom nya digitala lösningar Det här kapitlet beskriver hur nya digitala lösningar påverkar administrationen och personalen som utför den. Baserat på det som framkommer i kapitlet har vi dragit följande slutsatser: •Digitaliseringsarbetet går långsamt, bland annat till följd av utmaningar såsom dåligt anpassad lagstiftning och problem som rör kompetensförsörjning. •Digitaliseringssatsningarna riktas i första hand mot kärnverksamhet och kundkontakter, vilket är rimligt givet regeringens mål. •Den personal inom stödverksamheten som arbetar med drift och utveckling av it-system ökar snabbt. Digitaliseringen medför också fler arbetsuppgifter för bland annat jurister och kommunikatörer. •Statens servicecenters arbete för att utveckla sina tjänster kan möjliggöra effektiviseringar inom kundmyndigheternas stödverksamhet. •Ökade krav på bland annat it-säkerhet och personuppgiftshantering har lett till ökad efterfrågan på juridiskt stöd hos myndigheterna. •Brist på samordning medför att myndigheter köper in och utvecklar egna systemlösningar i situationer där flera myndigheter kunde ha samarbetat. 4.1 Stort fokus på digitalisering Detta avsnitt ger en övergripande beskrivning av takten och inriktningen på digitaliseringsarbetet inom staten samt hur det påverkar behovet av it-kompetens hos myndigheterna. 4.1.1 Trots fokus på digitalisering går utvecklingen långsamt En återkommande synpunkt från utredningar som har undersökt digitaliseringen inom staten är att digitaliseringen går långsamt. Expertgruppen för digitala investeringar har konstaterat att den allt snabbare teknikutvecklingen i samhället medför att medborgarnas förväntningar på myndigheterna ökar i motsvarande takt, vilket innebär att takten på myndigheternas verksamhetsutveckling behöver öka. ESV och har också påtalat att digitaliseringen går långsamt och att det finns stora skillnader i hur långt olika offentliga aktörer har kommit.72 , Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, 2018. , Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?, 2016. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N DIGG har övertagit ansvaret för att mäta statliga myndigheters it-användning och digitala mognad från ESV. Vid samtal med oss beskriver myndigheten att de ser ett ökande intresse för att arbeta med digitalisering och att de flesta myndigheter ser detta som ett möjligt verktyg för att effektivisera den interna verksamheten och ge bättre service till sina kunder. Det finns dock skillnader mellan olika myndigheter beroende på vilken typ av verksamhet de har. DIGG poängterar också att ökade krav från EU tvingar myndigheterna att arbeta med digitalisering.73 DIGG beskriver att det är svårt att mäta takten på digitaliseringsarbetet. var IT i högre grad en separat del av verksamheten, medan digitaliseringsarbete kan bedrivas inom samtliga verksamhetsgrenar. Det kan vidare vara svårt att definiera vad som ska klassas som digitalisering, och det är inte säkert att ekonomisystemet möjliggör en specificering av it-kostnaderna. I den senaste mätningen framgick att it-kostnader som andel av verksamhetskostnader har sjunkit , men siffran är förknippad med mätproblem. Kommande undersökning kommer att fokusera mer på digital mognadsgrad, vilket är en förutsättning för att myndigheter ska kunna samverka kring digitala lösningar.74 4.1.2 Digitaliseringen av kärnverksamhet prioriteras De tre myndigheterna i intervjustudien har kommit olika långt när det gäller tillgången till moderna systemlösningar, men samtliga ser digitalisering som en viktig fråga. Det framgår också att fokus för arbetet i huvudsak är att utveckla system inom kärnverksamheten och att utveckla kontaktvägarna till medborgarna. Det sker dock viss digitalisering inom stödverksamheten, bland annat genom att Statens servicecenter utvecklar sina tjänster. beskriver att digitaliseringen påverkar både kärnverksamheten och stödverksamheten. När det gäller kärnverksamheten har de till exempel arbetat med att införa ett nytt system för bidragshantering. Myndigheten har också infört fler vägledningar på webben, infört andra digitala kommunikationskanaler och arbetat med att digitalisera diarieföring och arkivering. Övergången till lönetjänsten hos Statens servicecenter har också varit ett led i att effektivisera stödverksamheten. beskriver vidare att olika delar inom myndighetens ledningsprocess är kopplade till olika system. De behöver därför hitta sätt att minska administrationen som uppstår till följd av att systemen inte interagerar med varandra.75 73Intervju på Myndigheten för digital förvaltning, . 74Intervju på Myndigheten för digital förvaltning, . Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och it kostnader – En enkätundersökning riktad till statliga myndigheter, 2019. 75Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G konstaterar att it- och digitaliseringsarbetet har växt kraftigt i omfattning, och för att skapa en bättre strategisk styrning bildades en ny digitaliseringsavdelning. Utvecklingen riktas mot system inom både kärnverksamheten och stödverksamheten, men den absolut största delen av arbetet berör kärnverksamheten. poängterar att de hanterar stora mängder information inom miljöområdet och att en betydande del av it-utvecklingen handlar om att bygga verktyg för att andra ska kunna rapportera in den miljödata som myndigheten efterfrågar. framhåller att fler aktörer utanför myndigheten därigenom också drar nytta av digitaliseringsarbetet.76 Kronofogden beskriver att digitaliseringen är ett huvudspår i utvecklingen av verksamheten och att det är stor skillnad på satsningarna som riktar sig mot kärnverksamheten respektive stödverksamheten. är utvecklingsavdelningens verksamhet i huvudsak inriktad på att effektivisera processerna inom kärnverksamheten, även om visst stöd i administrativa processer också förekommer. Samtliga avdelningar har ett ansvar för ständiga förbättringar, det ligger i kärnuppdraget. Effektivisering av stödverksamheten bygger därför i stora delar på personalens egen förmåga att utveckla arbetet. Detta är en avsiktlig prioritering eftersom möjligheten att frigöra resurser genom utvecklingsinsatser inom stödverksamheten är väldigt liten i relation till de vinster som går att göra inom kärnverksamheten.77 Kronofogden har använt en stor del av sina utvecklingsresurser till att avveckla myndighetens gamla stordatormiljö, ett arbete som har slutförts. Det prioriterade området är nu att utveckla det digitala mötet med medborgarna. Kronofogden beskriver att de inte har kommit lika långt i utvecklingen av digitala tjänster som till exempel och och att de därigenom inte har levt upp till kundernas förväntningar. Myndigheten resonerar därför mycket om hur mötet med kunden ska organiseras i en digital värld, och hur de kan minska onödig efterfrågan på myndighetens tjänster.78 Kronofogden påpekar att de har gjort vissa effektiviseringar av stödverksamhetens system, till exempel när det gäller hanteringen av löneutbetalningar. köpte myndigheten även in ett nytt system för diarieföring. De nämner också att nya HR-moduler från Statens servicecenter kommer att bli tillgängliga när Kronofogden flyttas över till ett nytt lönesystem, något som sker tidigast 2022.79 Statens servicecenter beskriver att de utvecklar en ny grundtjänst för små och medelstora kunder som skapar förutsättningar för fortsatt digitalisering och automatisering. De har också för avsikt att utöka sin tjänsteportfölj med bland annat ytterligare HR-moduler. Servicecentret konstaterar att det borde finnas 76Intervju på , . Intervju på , . 77Intervju på Kronofogden, . Mejl från företrädare för Kronofogden, . 78Intervju på Kronofogden, . 79Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N intresse från fler myndigheter för att använda de HR-tjänster som servicecentret erbjuder, eftersom det är dyrt för myndigheter att upphandla egna personalsystem. Den här typen av digitala tjänster borde kunna effektivisera administrationen hos kundmyndigheterna genom att ta bort behovet av att skriva ut anställningsbevis på papper, med mera.80 4.1.3 Personalstyrkan inom it-området ökar i snabb takt Digitaliseringen har medfört att it-personalen ökade snabbt –2019. Personalen som arbetar med drift och utveckling finns inom myndigheternas stödverksamhet och ökade med 3 193 personer eller , vilket är betydligt högre än ökningstakten för totalt antal anställda som var Av 204 myndigheter i urvalet var det 114 som ökade personalstyrkan och 37 som minskade den. Tabell 4 Anställda som arbetar med IT, antal och procentuell utveckling Anm.: Statistiken avser arbetsområde 45 och 46 i BESTA för alla myndigheter i undersökningen. Källa: –2019. It-arbete är ett område som traditionellt sett har stora inslag av konsulter, något som inte fångas av den ovanstående statistiken. i en granskning 2018 att det inte gick att ta fram den typen av information ur statens redovisningssystem. I en enkätundersökning framkom dock att it-tjänster var ett område där många myndigheter såg ett ökat behov under kommande år.81 DIGG har undersökt andelen inhyrd it-personal för ett antal myndigheter 2017 och 2018. Andelen var för båda åren och i vissa myndighetsgrupper minskade andelen något mellan åren.82 4.2 Digitalisering medför nya krav och utmaningar Detta avsnitt beskriver de nya krav och utmaningar som uppstår i samband med digitaliseringsarbetet samt hur de här kraven kan påverka administrationen inom myndigheterna. 80Statens servicecenter, Årsredovisning 2019. Intervju på , . 81Riksrevisionen, Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, 2018, s. 19–27. 82Intervju på Myndigheten för digital förvaltning, . Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och it-kostnader, 2019, s. 45–46. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 4.2.1 Utredningar påtalar flera problem och utmaningar DIGG har tillfrågat statliga myndigheter om vilka som är de största hindren för digitalisering. De två mest framträdande problemområdena var då befintliga lagar och regler samt tillgång till nödvändig kompetens. Därtill har Statskontoret uppmärksammat it-säkerhet och samordning som områden där myndigheterna möter utmaningar. har påtalat riskerna med föråldrade system. När det gäller lagstiftningen konstaterar DIGG att det inte nödvändigtvis är lagar och regler i sig som utgör hinder, utan att det ofta handlar om osäkerhet om hur de ska tolkas och hur de förhåller sig till nya tekniska lösningar. Osäkerheten kan leda till att myndigheter avstår från att testa nya lösningar.83 Myndighetens anslag utökades med för att de ska kunna ge ett rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen.84 Förekomsten av hindrande och hämmande lagstiftning på digitaliseringsområdet påtalades också av digitaliseringsrättsutredningen . Utredningen konstaterade att detta kan hindra eller hämma digital utveckling på flera sätt: genom uppenbara rättsliga hinder, genom rättslig osäkerhet eller genom avsaknad av reglering.85 ESV har lyft kompetensförsörjningen i sina rapporter om digitalisering och beskrev 2018 att i princip hela den offentliga sektorn behöver ett kompetenslyft för att kunna tillvarata digitaliseringens möjligheter.86 I rapporten i förändring beskrev Statskontoret att staten har svårt att locka till sig och behålla den kompetens som krävs, och att det sannolikt kommer att vara så även . Det handlar inte enbart om expertkompetens inom IT, utan förvaltningen behöver även höja kompetensen hos andra grupper såsom chefer, jurister, verksamhetsutvecklare och beställare av it-tjänster.87 Statskontoret beskriver att förvaltningens arbete med informationssäkerhet har hamnat allt mer i fokus . Vid deras myndighetskontakter framkommer att myndigheternas ledningar upplever arbetet med informationssäkerhet som svårt. Särskilt mindre och medelstora myndigheter ser utmaningar när det gäller både finansiering och kompetensförsörjning. Det kan vara svårt att motivera dessa investeringar eftersom de sällan ger en synbar nytta direkt vid investeringstillfället. Därför finns en efterfrågan på fler gemensamma lösningar på det här området.88 83Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och it-kostnader, 2019. 2020/21:1, UO 22. 86Ekonomistyrningsverket, Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, 2018. 87Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019. 88Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019. 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statskontoret konstaterar att digitaliseringen kompliceras av att dessa frågor sträcker sig över i princip alla sakområden och att myndigheterna har kommit olika långt i sin utveckling. Arbetet kan också försvåras av att myndigheterna är relativt självständiga organisationer med interna kulturer och potentiellt motstridiga intressen, både inom organisationen och gentemot andra myndigheter. Även DIGG beskriver samverkan som en utmaning. De krav som kommer från bland annat EU medför att staten behöver hitta nya sätt att styra så att myndigheterna går i samma riktning. Annars finns en risk att myndigheter gör egna anpassningar till EU-kraven i stället för att lösa frågan tillsammans, vilket borde vara det mest effektiva.89 har också granskat myndigheternas digitaliseringsarbete. Det har då bland annat konstaterats att det förekommer föråldrade it-system hos ett stort antal myndigheter. För att vidmakthålla de här systemen krävs relativt sett mer resurser, vilket kan tränga undan innovationsförmågan när det gäller att utveckla nya it-system. Föråldrade it-system kan också få stora konsekvenser för möjligheterna att bedriva verksamhet hos andra myndigheter eller privata aktörer. bedömde att problemet är så allvarligt och utbrett att det utgör ett hinder för en fortsatt effektiv digitalisering av statsförvaltningen.90 4.2.2Exempel från intervjustudien visar att utmaningar kopplade till ny teknik och digitalisering medför ökad administration När myndigheterna i intervjustudien fick beskriva utmaningarna som är kopplade till digitalisering återkom flera av problemen som beskrevs ovan. De lyfter bland annat fram att det saknas stöd till myndigheterna vid införandet av nya regelverk, vilket medför ökad administration. De påtalar också att det är svårt att samverka med andra myndigheter om it-utveckling och upphandling av it-system. En av de vanligaste synpunkterna under intervjuerna med ledningsrepresentanter och chefer inom stödverksamheten är att kraven som är kopplade till informationssäkerhet, personuppgiftshantering och upphandling har ökat. De regelverken beskrivs vara förknippade med komplicerade juridiska bedömningar och vara administrativt betungande. Som exempel på detta nämns införandet av GDPR, DOS-lagen91 och skärpta krav på moln-lösningar.92 89Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019. Intervju på Myndigheten för digital förvaltning, . 90Riksrevisionen, Föråldrade it-system – hinder för en effektiv digitalisering, 2019. 91Se lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, (dataskyddslagen) och lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. 92Intervju nr 2 på Kronofogden, . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Flera av myndighetsföreträdarna beskriver att det saknas stöd till myndigheterna i de ovanstående frågorna. Som exempel nämns att implementeringen hade underlättats avsevärt om det hade funnits ett samlat statligt förarbete om hur GDPR skulle tolkas. Det nämns att det går att få visst stöd via eSam, men att det skulle behövas en myndighet med utpekat ansvar för juridiska frågor på it-området som kan ge konkreta svar på andra myndigheters frågor. Det påtalas att det inte bara handlar om krav från regeringen och EU, utan om att myndigheterna har att förhålla sig till ett samhälle där säkerhetsbilden ser annorlunda ut än för 10–sedan.93 Den digitala utvecklingen föranleder också effekter av mer indirekt karaktär. Rättscheferna på och Kronofogden beskriver att komplicerade frågor om utlämnande av allmänna handlingar tar stora resurser i anspråk. Det händer också att personer begär ut stora mängder handlingar som sedan inte hämtas ut.