prop · H90363 · 2021-12-20 00:00:00 — Från att tidigare ha förvarat sin materiel i förråd i närheten av förbanden hade en stor andel av Försvarsmaktens materiel flyttats till centrala förråd. De besparingar detta möjliggjorde var rationella utifrån ett fredsperspektiv, och vägde krigsrationella behov av skydd genom spridning och förmåga till mobilisering genom förbandsnära förrådshållning lätt. Reparationsköer och reparationsskulder hade byggts upp Behovet av framför allt stridsvagn 122 och var starkt begränsat då huvudsakligt fokus var på internationella insatser, annat än vad som behövdes vid utbildning och övning. Besparingar kunde därmed göras genom att inte reparera ett ökat antal stridsvagnar och stridsfordon. Över tid ökade reparationsköer och reparationsskulder för armén. 25Försvarsmakten, Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie –2018 Tillväxt för ett starkare försvar, 2018, bilaga 1, s. 15. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Arméstridskrafterna har inte utvecklats som det var tänkt I detta kapitel redogör vi för hur arméstridskrafterna har utvecklats, på såväl krigsförbandssom försvarsgrensnivå.26 Den information vi redogör för och gör våra bedömningar av kommer från krigsförbandsvärderingar och intervjuer. Vi gör även en jämförelse med hur situationen såg ut , för att belysa om det då fanns brister som ännu inte åtgärdats. När det gäller utvecklingen av arméförbandens krigsduglighet konstaterar vi att den var svagt positiv –2020. De krigsförband vi har undersökt har brister avseende samövning och tillgänglighet hos vissa personalkategorier. Internationella insatser får dessutom betydande konsekvenser för förbandsproduktionen. När det gäller materiel finns bristande tillgänglighet i fred på vissa förband, och utmaningar i arbetet med att krigsplacera materiel leder till att krigsförbandschefer inte alltid vet vilken materiel som skulle finnas tillgänglig för förbandet vid höjd beredskap och ytterst i krig. Detta innebär att möjligheten att genomföra mobilisering omgärdas av viss osäkerhet. När det gäller Försvarsmaktens förmåga att leda förbanden och lösa uppgifter på högre nivå konstaterar vi att det finns brister inom flera av de grundläggande förmågor som ska ingå i brigaderna. försvarsinriktningsbeslut fick de krigsförband som skulle ingå i andra brigaden i hög prioritet och fylldes upp med en hög andel kontinuerligt tjänstgörande personal. Brigaden prioriterades även när det gäller övningar, en prioriteringsordning som enligt dåvarande plan skulle ändras 2017. Detta försenades dock och Försvarsmakten lade i realiteten fokus på tredje brigaden först . Utvecklingen av tredje brigaden har försenats ytterligare på grund av att ett antal övningar ställts in eller reducerats på grund av pandemin. De förband som skulle ingå i tredje brigaden i prioriterades lägre och bemannades i första hand med tillfälligt anställd personal och värnpliktig personal. För att undvika att kontinuerligt tjänstgörande personal från de mekaniserade förbanden i skulle avsluta sin anställning vid en eventuell flytt till behöll man 191:a mekaniserade bataljonen (191. Mekbat) i även om förbandet rent organisatoriskt tillhörde den andra brigaden i . På samma sätt kvarstannade 41:a mekaniserade bataljonen (41. Mekbat) i även om förbandet organisatoriskt tillhörde den tredje brigaden i . Efter att regeringen klargjort att brigaderna skulle kunna verka , och att de skulle 26De krigsförband som omfattas är ett antal arméförband, med organisatorisk hemvist vid I 19 i , P 4 i , Lv 6 i , 2 i , P 7 i Revingehed och LedR i . Detta urval, som täcker merparten av arméförbanden, har gjorts utifrån att dessa förband ingår i eller ska kunna förstärka brigaderna. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A utvecklas parallellt istället för sekventiellt, ändrades indelningen av de två brigaderna 2018. Förändringen innebar att 191:a mekaniserade bataljonen organisatoriska tillhörighet flyttades till tredje brigaden medan 41:a mekaniserade bataljonen organisatoriskt flyttades till andra brigaden. Därmed försvann problematiken med att två mekaniserade bataljoner skulle ”byta plats” vid mobilisering. Baserat på de iakttagelser vi gjort bedömer vi att den inriktning som gavs för arméstridskrafterna i den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 inte nåddes –2020. Hur vi kommer fram till denna bedömning framgår i mer detalj i en hemlig promemoria till granskningen. Vår bedömning överensstämmer till stor del med Försvarsmaktens egen värdering och promemorian har även faktagranskats av myndigheten. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Regeringens styrning till viss del otydlig I detta kapitel beskriver vi styrning gentemot regeringen och regeringens styrning av Försvarsmakten. Det första avsnittet beskriver styrningen ur ett kronologiskt perspektiv. Här beskrivs beredningsarbetet inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen, styrningen i form av inriktningsbeslut, proposition och liknande men även den ekonomiska och organisatoriska styrningen. Det andra avsnittet beskriver hur har uppfattat regeringens styrning i förhållande till Försvarsmakten. Det tredje avsnittet beskriver vilka konsekvenser regeringens styrning fick när den träffade Försvarsmakten. Det fjärde avsnittet beskriver regeringens uppföljning av Försvarsmaktens arbete och återrapporteringen till . Slutligen innehåller det femte avsnittet sammanfattande iakttagelser kring styrningen och en bedömning av revisionsfrågan om huruvida regeringens styrning med avseende på arméstridskrafterna har varit ändamålsenlig. 4.1 Regeringens styrning – från insats till nationellt försvar Huvuddelen av arméförbanden skulle organiseras för att kunna verka som två brigader i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare. Försvarsmakten fick dock inte tillräckliga förutsättningar. Som beskrivits i kapitel 2 hade Försvarsmaktens fokus på nationellt försvar tonats ner och fram till budgetpropositionen behandlade inte regeringen frågan om försvarsplanering.27 I samma proposition framfördes dock att planeringen hade varit eftersatt.28 Försvarsmakten fick därför i uppgift att utarbeta en ny försvarsplan med tillhörande operativ planering.29 Den formella omsvängningen till fokus på nationellt försvar skedde sedan i och med den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015.30 Denna föregicks dock av sedvanligt beredningsarbete som det kort redogörs för nedan. Arbetet inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen lämnade Försvarsberedningen sitt betänkande Försvaret av - Starkare försvar för en osäker tid.31 I betänkandet uttryckte beredningen tydligt att ett skifte från internationella insatser till nationellt försvar måste göras. 27Riksrevisionen, Försvarsmaktens omställning, RiR 2014:4, , 2014, s. 80. 2009/10:1, U06, s. 24. 29Regeringsbeslut Fö2010/878/MFI. 30I granskning Försvaret - en utmaning för staten framförde företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten att alltmer av försvarsplaneringen inriktades mot det nationella försvaret och det väpnade anfallet. Det går att här utläsa en föraning om att synen på försvaret höll på att förändras. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A ansåg att Försvarsmakten skulle öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att möjligheterna att organisera huvuddelen av arméstridskrafterna i brigadstruktur skulle analyseras.32 För att skapa kompletta krigsförband ansåg beredningen att hela krigsförband skulle iståndsättas efterhand istället för att förbanden skulle fyllas upp . Detta skulle skapa bättre förutsättningar för att utveckla den samlade operativa förmågan.33 Försvarsberedningen föreslog även att huvuddelen av logistikbataljonerna och den tekniska bataljonen samt sjukhuskompanierna, som ingått i de försvarsmaktsgemensamma logistikförbanden, skulle överföras till arméstridskrafterna och sammanföras i två underhållsbataljoner.34 gav regeringen i uppdrag att lämna underlag för regeringens försvarspolitiska proposition.35 Underlaget skulle utgå från försvarsberedningens rapport och Försvarsmakten skulle redovisa hur myndigheten avsåg att öka den operativa förmågan och därmed uppnå kraven på krigsduglighet –2024. Förslaget skulle rymmas inom ramen för beräknade anslag i enlighet med budgetpropositionen och av regeringen aviserade anslagsförändringar. Underlaget skulle med utgångspunkt i Försvarsberedningens rapport omfatta förslag på hur försvarmaktsorganisation 2016 med dess krigsförband skulle utformas, samt även innehålla en tabell över samtliga föreslagna enskilda krigsförband.36 lämnade Försvarsmakten sitt underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition. Försvarsmakten angav då att det fanns begränsningar i förmågan att möta olika former av händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge.37 Myndigheten menade vidare att huvuddelen av arméförbanden skulle utvecklas för att kunna verka i brigadstruktur med manöverbataljoner och funktionsbataljoner. Brigad skulle kunna leda och samordna anfallsstrid med tre till fyra manöverbataljoner samt funktionsbataljoner. Försvarsmakten ville prioritera att samordna och utveckla de ingående funktionerna i brigadsystemet. Myndighetens uppfattning var att den operativa effekten skulle ökas genom att prioritera tillväxt av hela krigsförband före samtidig tillväxt på bredden.38 32Ds 2014:20, s. 130. 33Ibid., s. 52. 34Ibid., s. 61. 35Fö2014/1179/MFI, Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015. 36Regeringsbeslut 3 Fö2014/1179/MFI, s. 4. 37Försvarsmakten, Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, FM2014- 5882:32, 2014, s. 7. 38Ibid., s. 4. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lade regeringen fram sin försvarspolitiska inriktningsproposition. I den redovisade regeringen en inriktning för att stärka den svenska försvarsförmågan och öka den operativa förmågan i krigsförbanden –2020. I korthet skulle försvaret ha förmåga att möta ett väpnat angrepp. I ljuset av det försämrade säkerhetspolitiska läget och de brister i den operativa förmågan som redovisats såg regeringen ett behov av att förstärka försvarsekonomin med ytterligare utöver tidigare redovisade tillskott.39 fattade därefter i enlighet med propositionen beslut om att godkänna ett nytt mål för det militära försvaret, samt att godkänna inriktningen för krigsförband i . Enligt regeringens förslag skulle inriktningen vara att Försvarsmaktens organisation 2016 i huvudsak skulle bestå av de krigsförband som framgår av avsnitt 6.3.1 i propositionen (för en uppräkning av krigsförbanden se bilaga 2).40 I propositionen framgick att regeringens uppfattning var att för att arméstridskrafterna skulle kunna möta ett väpnat angrepp måste förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad prioriteras: ”Huvuddelen av arméförbanden ska därför organiseras för att kunna verka som två brigader i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare.” Regeringen betonade särskilt vikten av att arméstridskrafterna skulle strida med kombinerade vapen i brigad inom ramen för försvarsmaktsgemensamma övningar.41 Efter beslut om aktivering eller mobilisering skulle två brigader bildas där huvuddelen av de stående förbanden skulle utgöra kärnan i den ena. Brigadstaberna, tillsammans med betjäningsförband, skulle bilda brigadledningar.42 Regeringens inriktning av Försvarsmakten fattade regeringen beslut om inriktning för Försvarsmakten. Försvaret skulle gå från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktas mot den nationella försvarsdimensionen. Därmed skulle handlingsutrymmet för deltagande i internationella operationer minska. Försvaret skulle i första hand utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp.43 Beslutet innebar att •krigsdugligheten hos krigsförbanden och den samlade förmågan hos det militära försvaret skulle öka 2014/15:109, s.1. 40Ibid., s. 5, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 41Ibid., s. 73. 42Ibid., s.74. 43Fö2015/00953/MFI, s. 2. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A •krigsförbanden skulle vara personellt och materiellt uppfyllda •övningsverksamheten skulle anpassas till de nya kraven •krigsförbanden skulle vara samövade och stridskrafterna skulle kunna verka försvarsmaktsgemensamt44 •förmågan att kraftsamla och leda förband i brigad skulle prioriteras •huvuddelen av arméförbanden skulle organiseras för att kunna verka som två brigader.45 fattade regeringen ett nytt beslut om inriktning för Försvarsmakten. Beslutet överensstämde i stora drag med beslutet med undantag för skrivningarna kring återinförandet av värnplikt samt kring brigaderna (se avsnitt 4.2). Regeringen beskrev även två politiska överenskommelser som innebar ekonomiska tillskott till Försvarsmakten för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. De ekonomiska tillskotten aviserades av regeringen i vårändringsbudgeten och budgetpropositionen för 2018.46 Inför försvarsinriktningsbeslutet pekade Försvarsmakten på att myndigheten behövde kraftigt ökade anslag för att kunna fullfölja det gällande inriktningsbeslutet.47 –2020 har Försvarsmakten också påpekat att myndigheten inte har haft tillräckligt med resurser för att lösa sina uppgifter.48 Statskontoret konstaterade dock i en rapport att Försvarsmakten inte beskrivit glappet mellan målen, uppgifterna och de tillgängliga resurserna samlat och konkret.49 I samma rapport framför Statskontoret att Försvarsmakten gick in i inriktningsperioden –2020 med låg operativ förmåga, omfattande behov i samtliga verksamhetsgrenar och med en ekonomisk ram som innebar att det rådde obalans mellan tilldelade uppgifter och resurser. Utifrån detta svåra utgångsläge fick alltså Försvarsmakten krav från regeringen att öka den operativa förmågan och krigsdugligheten och beredskapen i krigsförbanden.50 har Försvarsmakten också blivit tvungen att minska sin ekonomiska planering för att myndigheten ska klara av att hålla sig inom befintliga ekonomiska ramar. Enligt en utredning hade 44Fö2015/00953/MFI, s. 9. 45Ibid., s. 11. 46Fö2017/01724/MFI. 47Försvarsmakten, Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig balans, 23 381:53871. 48Försvarsmakten, Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar, FM2014- 5882:46 och Försvarsmakten, Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI), FM 2015–1597:7, 2015. 49Statskontoret, När planeringen möter verkligheten - Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, 2018:27, s. 12. 50Ibid., s. 13. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheten ett mycket begränsat utrymme för att planera in nya anskaffningar och åtgärder för vidmakthållande.51 har vid ett antal tillfällen fattat beslut om att utöka Försvarsmaktens anslag till följd av det förändrade säkerhetsläget och tillståndet i Försvarsmakten. I samband med dessa beslut har och regeringen även skärpt befintliga krav och ställt nya krav på myndigheten: •2014–2015 genomfördes en ökning av försvarets anslagsram med totalt för perioden –2024.52 •Utifrån den försvarspolitiska inriktningspropositionen förstärktes försvarsekonomin med ytterligare för perioden – 2020.53 •2017–2018 tillfördes Försvarsmakten ytterligare för perioden –2020.54 55 56 Sammantaget har anslagen till Försvarsmakten ökat med –2020. Trots detta har Försvarsmakten i samtliga budgetunderlag signalerat att myndigheten behöver ytterligare medel. Statskontoret menar dock att Försvarsmakten i de flesta fall formulerat behoven i generella termer – som en obalans mellan resurser och uppgifter – snarare än i monetära termer.57 Försvarsmakten saknade rådighet över logistiken fattade beslut om att delar av försvarslogistiken skulle flyttas från Försvarsmakten till Försvarets materielverk.58 Överföringen påbörjades och slutfördes . Därmed saknade Försvarsmakten full rådighet över driftstyrningen av sin materiel såväl som över förråd, service och verkstäder vid ingången av inriktningsperioden. I och med den nya försvarsinriktningen beslutade regeringen även om en översyn av materiel- och logistikförsörjningen, som utmynnade i att försvarslogistiken återfördes till Försvarsmakten från och med den 1 januari 2019.59 2014/15:1 utgiftsområde 6. 2014/15:109. 54Statskontoret, När planeringen möter verkligheten - Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, 2018:27, s. 13. 2017/18:1 utgiftsområde 6. 56Utöver dessa förstärkningar av försvarsekonomin har Försvarsmakten också tillförts i vårändringsbudgeten 2017 och i vårändringsbudgeten 2018. 57Statskontoret, När planeringen möter verkligheten - Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, 2018:27, s. 14. 2011/12:86, bet 2011/12:FÖU9, rskr. 2011/12:291. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A lades värnplikten vilande och Försvarsmaktens personalförsörjning baserades därefter under på frivillighet. I och med den nya inriktningen av försvaret tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslå en långsiktig personalförsörjning av det militära försvaret.60 Med utgångspunkt i utredningen fattade regeringen beslut om att återaktivera värnplikten med start av grundutbildning från och med den 1 januari 2018.61 Regeringen hänvisade till ovan nämnda utredning och slutsatsen att såväl det försämrade omvärldsläget som svårigheterna att på frivillig väg bemanna krigsförbanden talade för en återaktivering av värnplikten. 4.2 Otydlig styrning lämnade stort tolkningsutrymme Regeringens styrning avseende arméstridskrafterna och brigader var otydlig avseende både vad som skulle uppnås och hur. Utifrån vad som beskrivits ovan konstaterar att de ingångsvärden Försvarsmakten fick i regeringens beslut om underlag till den försvarspolitiska inriktningspropositionen satte ett antal ramar för vad Försvarsmakten kunde föreslå. Försvarsmakten skulle utgå från försvarsberedningens rapport. Försvarsberedningen var av uppfattningen att hela krigsförband skulle iståndsättas efterhand istället för att förbanden skulle fyllas upp och att Försvarsmakten skulle ha förmåga att leda förband på brigadnivå. Vidare ansåg beredningen att möjligheterna att organisera arméstridskrafterna i brigadstruktur skulle analyseras. Beredningen uttryckte alltså inte att arméstridskrafterna skulle organiseras i brigadstruktur.62 En möjlig tolkning är att Försvarsberedningen ansåg att Försvarsmakten skulle skapa krigsförband i form av bataljoner som kunde agera inom en brigadram och att krigsförbanden skulle uppstå sekventiellt, inte parallellt. Utifrån regeringens styrning lämnade sedan Försvarsmakten ett underlag där myndigheten föreslog att krigsförband i form av bataljoner skulle utformas för att kunna verka i brigadstruktur. Till skillnad från Försvarsberedningen ansåg dock Försvarsmakten att logistik, ledning och sambandsfunktioner borde kvarstå som försvarsmaktsgemensamma. 61Regeringsbeslut 3 Fö2016/01252/MFI. 62Detta bekräftas av avvikande mening att Försvarsmakten inte skulle utreda frågan utan istället direkt gå vidare och skapa en fast brigadstruktur. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inriktningspropositionen och frågan om brigad I beslut om inriktningspropositionen var med avseende på vad granskningen omfattar endast två saker rent formellt en styrsignal till regeringen. Den första handlade om målet för det militära försvaret och den andra utgjordes av den bilagda listan med vilka krigsförband som Försvarsmakten skulle producera. Listan bestod av armébataljoner och kompanier och innehöll inte något krigsförband i form av brigad. I propositionen framgick att arméstridskrafterna ska kunna verka som två brigader i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare.63 Delar av de försvarsmaktsgemensamma lednings- och logistikförbanden skulle vid aktivering eller mobilisering överföras till arméstridskrafterna för lösandet av taktiska uppgifter i brigad. Efter beslut om aktivering eller mobilisering skulle två brigader bildas, där huvuddelen av de stående förbanden skulle utgöra kärnan i den ena. Brigadstaberna, tillsammans med betjäningsförband, skulle bilda brigadledningar. I Försvarsmaktens regleringsbrev framgår att Försvarsmakten i all verksamhet ska prioritera genomförandet av den försvarspolitiska inriktningen i enlighet med propositionen. Till grund för genomförandet ligger även regeringens beslut om inriktningen för Försvarsmaktens verksamhet. Propositionens formellt styrande delar innebar att regeringen skulle tillse att Försvarsmakten inom arméstridskrafterna skapade ett antal krigsförband i form av bataljoner och kompanier.64 Regeringen menade att dessa bataljoner och kompanier skulle organiseras för att kunna verka som två brigader. Vad begreppet ”organisera" innebär förklarades dock inte. Det skulle ha kunnat innebära att: •skapa de krigsförband som ska ingå i en brigad men att de utformas som självständiga bataljoner och kompanier med egen logistik •förbanden ska produceras som bataljoner och kompanier men att de ska anpassas för hur förbanden ska se ut i ett sammansatt system (brigad), det vill säga med mindre egna delar av logistik •förbanden ska indelas i en fast brigadstruktur •förbanden indelas löst inom brigads ram. Otydligheten kring vad ”organisera" innebär lämnade alltså ett stort tolkningsutrymme för Försvarsmakten i sitt genomförande. Regeringen skrev vidare att brigaderna skulle bildas vid aktivering eller mobilisering. Detta skulle kunna tolkas som att krigsförbanden inte skulle indelas i en fast brigadstruktur. 63I en tidigare granskning av försvarsområdet förde företrädare för Försvarsdepartementet fram betydelsen av den försvarspolitiska inriktningspropositionen och uppfattningen att all styrning måste ställas mot och tolkas utifrån denna för att man ska förstå och regeringens intentioner rätt, se , Försvaret - en utmaning för staten. Granskningar inom försvarsområdet 2010, 2014, RiR 2014:8, , 2014, s. 60. 64Styrningen är formellt sett bindande gentemot regeringen och inte Försvarsmakten. Regeringen styr Försvarsmakten genom regeringens inriktningsbeslut och regleringsbrev. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A Avseende logistik, ledning och samband höll regeringen med Försvarsmakten om att funktionerna borde kvarstå som försvarsmaktsgemensamma fram till ett läge med aktivering eller mobilisering, men att de skulle anpassas för att verka i brigad. Höja alla förbands förmåga parallellt eller ett i taget? I inriktningsbeslutet för Försvarsmakten slog regeringen fast att förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad skulle prioriteras och huvuddelen av arméförbanden därför skulle organiseras för att kunna verka som två brigader, vilket var i linje med det som uttrycktes i inriktningspropositionen. Det fanns dock ingen styrning i beslutet kring om Försvarsmakten skulle prioritera sekventiell eller parallell utveckling av de båda brigaderna såväl som för respektive krigsförband. I tidigare inriktningsperiod var regeringens uppfattning att Försvarsmakten borde producera krigsförbanden sekventiellt. En sekventiell tillväxt var även det som Försvarsberedningen förordade avseende inriktningsbeslutet . Enligt regleringsbrevet skulle Försvarsmakten prioritera åtgärder för att höja krigsdugligheten hos förband med lägst krigsduglighet. Av regleringsbrevet framgick även att Försvarsmakten skulle prioritera att kunna agera med två brigader.