prop · H90336 · 2021-10-19 00:00:00 — sättning (10 kap. 20 a §, 12 kap. 20 a § 13 kap. 21 a §. 15 kap. 25 a § och 20 kap. 37 a § skollagen). Regeringen har vidare gett i uppdrag att utveckla digitaliserade nationella prov och gemensamma ramverk för konstruktionen av de nationella proven (U2017/03739, U2019/03788). ska i sitt arbete med att digitalisera de nationella proven även ta hänsyn till att central rättning av nationella prov ska införas och föreslå hur det ska gå till. Syftet är att detta ska bidra till en högre grad av likvärdighet vid bedömningen av proven (U2021/03346). reformer som genomförts och som är under utarbetande behöver noggrant följas och ytterligare åtgärder övervägas för att stärka likvärdigheten i tillstyrker förslaget, men anser att termen kompensatorisk är vilseledande eftersom en kompensatorisk betygssättning enligt myndig- heten innebär att bedöma om en styrka i något avseende uppväger brister i ett annat. Att beskriva principen som kompensatorisk anser kan medföra svårigheter för lärare att avgöra vilka kunskaper som kan kompenseras och inte. Den betygssättningsprincip som framgår av ut- redningens författningsförslag och som ställer sig bakom är enligt myndigheten mer att betrakta som en sammantagen bedömning som handlar om att bedöma vilket betygssteg som bäst motsvarar elevens Även Skolinspektionen är kritisk mot termen kompensatorisk. Regeringen instämmer i att formuleringen sammantagen bedömning bättre återspeglar vad som åsyftas. En sammantagen bedömning kan innehålla kompensatoriska inslag, men den behöver inte göra det. ningens förslag ska läraren för betygssättning göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygs- kriterierna för de olika betygen och sätta det betyg som bäst motsvarar Om en elevs kunskaper inte stämmer med betygs- kriterierna för ett visst betygssteg i alla delar kan en lägre kunskapsnivå i någon eller några delar vägas mot högre kunskapsnivåer i andra delar vilket innebär att betygssättningen i så fall har kompensatoriska inslag. sammantagen bedömning medger därtill att läraren kan göra en samman- vägning av elevens kunskaper och sätta det betyg som totalt sett bäst motsvarar elevens kunskaper. Detta innebär att bedömningen kan inne- hålla kompensatoriska inslag men lärarens sammantagna bedömning kan även enbart bygga på en sammanvägning av elevens kunskaper som leder till att elevens kunskaper totalt sett bäst motsvarar ett visst betyg. som exempelvis i någon eller några delar bedöms ha en kunskapsnivå som motsvarar ett E men som i det stora hela bedöms ha en kunskapsnivå som Prop. 2021/22:36 motsvarar ett A är i ett sådant system inte längre hänvisad till betyget D. En sammantagen bedömning ligger även i linje med hur bedömningen görs av de nationella proven, där läraren gör en helhetsbedömning av de olika delproven. Detta innebär att en elev som får betyget D på ett delprov ändå kan få betyget C som provbetyg sedan en helhetsbedömning av elevens prestationer på samtliga delprov har gjorts. Regeringen anser således att formuleringen att betyg ska sättas efter en sammantagen bedömning av elevens kunskaper med utgångspunkt i betygskriterierna är att föredra framför formuleringen kompensatorisk betygssättning. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att sammantagen be- dömning av en elevs kunskaper vid betygssättning inte ska samman- blandas med den s.k. undantagsbestämmelsen som innebär att läraren vid betygssättningen får bortse från enstaka delar av kunskapskraven om det finns särskilda skäl (10 kap. 21 §, 11 kap. 23 a §, 12 kap. 21 §, 13 kap. 21 b §, 15 kap. 26 §, 18 kap. 25 § och 20 kap. 38 § skollagen), se avsnitt 5.2. Professionella lärare kan hantera en betygssättning med sammantagen bedömning Enligt utredningen råder stor konsensus hos de lärare utredningen har träffat om att kompensatoriska inslag bör införas i betygssystemet. Rege- ringen anser att en sammantagen bedömning vid betygssättning, som kan innehålla kompensatoriska inslag, är lämplig och mer anpassad till hur elevers kunskaper kommer till uttryck. Möjligheten att göra en samman- tagen bedömning får anses vara ett mer rättvisande sätt att sätta betyg än nuvarande reglering. Lärarna anser även att en ordning där de i större utsträckning kan utgå från en samlad bild av elevernas kunskaper ger dem ett ökat professionellt utrymme. Några remissinstanser, däribland och , anser att det finns en risk att förslaget innebär att betygssätt- ningen blir mindre transparent. pekar på att detta kan leda till att elevernas rättssäkerhet blir lidande. Transparens i betygssätt- ningen är dessutom något som majoriteten av de elever utredningen har träffat har lyft fram som en av de viktigare frågorna när det gäller betyg. vill uppmärksamma att förslaget kan leda till större förvänt- ningar på lärare att förklara varför ett visst betyg satts eftersom betygs- sättningen kommer att vila tyngre på lärarens professionella bedömning än på en skarp reglering. Regeringen konstaterar att det redan följer av skol- lagen att den som har beslutat ett betyg på begäran ska upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget (3 kap. 17 § skollagen). Regeringen utgår från att lärare kan redogöra för de bedömningar som ligger till grund för den sammantagna bedömningen av elevers kunskaper. kommun anser att det finns en risk att förslaget leder till ökad dokumentation inom . När det gäller gymnasieskolan be- dömer kommunen att dokumentationen kommer att minska , men att det kommer att krävas ett arbete för att nå dit. kommun anser, liksom BO, att ett komplement till förslaget skulle behövas när det gäller dokumentation för att säkerställa att bedömningen och betygssättningen blir tydlig för elever och vårdnadshavare. Utredningens förslag om att 2021/22:36 läraren vid betygssättning ska göra en sammantagen bedömning innebär dock enligt regeringens uppfattning inte några krav på ytterligare doku- mentation. Regeringen håller i stället med utredningen som konstaterar att avprickningen av delar av kunskapskraven, som bidrar till fragmen- tiseringen av lärandet och undervisningen kan minska. Lärarna kan i stället betygssätta utifrån en professionell och sammantagen bedömning av vilket betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Självklart kommer en lärare att behöva ha en egen dokumentation inför en sådan bedömning, men att lärare måste dokumentera sitt underlag för betygsättningen, så att läraren kan uppfylla det ovan nämnda kravet i skollagen att på begäran informera eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betygen, följer redan av gällande rätt (se prop. 2012/13:195 s. 19). Därmed finns det heller inte någon risk för en ökad administrativ börda. Elevråd tillstyrker förslaget men anser att det ska finnas tydliga riktlinjer för hur lärare ska ha möjlighet att kompensera en elevs betyg när eleven inte har uppnått alla krav för en viss nivå. Med utredningens förslag blir det enligt Elevråd svårt för en elev att veta vad eleven ska förbättra och prestera för att nå ett visst betyg, vilket i sig kan bidra till ökad stress. Med dagens reglering av betygssättningen kan läraren hänvisa till de detaljerade kunskapskraven för att motivera sitt betyg. Regeringen delar dock inte Elevråds bedömning utan anser att det är svårt att förena syftet med att läraren ska göra en sammantagen professionell helhetsbedömning vid betygssättning med detaljerade riktlinjer för hur denna bedömning ska gå till. Det är däremot viktigt att lärare ges ett bra stöd både i implementeringen av de nya bestämmelserna och i bedöm- ningen av elevernas kunskaper genom t.ex. nationella prov och bedöm- ningsstöd. Det är vidare viktigt att eleverna, i enlighet med dagens be- stämmelser, ges information om sin utveckling och vad som krävs för olika betyg. Inom samtliga skolformer, utom komvux, ska det minst en gång per termin hållas ett utvecklingssamtal som bl.a. ska behandla elevens kun- skapsutveckling (10 kap. 12 §, 11 kap. 15 §, 12 kap. 12 §, 13 kap. 12 §, 15 kap. 20 § och 18 kap. 20 § skollagen). Regeringen bedömer att lärarkåren överlag har de kunskaper och förut- sättningar som krävs för att sätta rättvisande och rättssäkra betyg utifrån sammantagna bedömningar av elevernas kunskaper och instämmer således med som konstaterar att lärarprofessionen har en lång akademisk utbildning och är väl för att kunna göra kvalificerade bedömningar av elevernas kunskapsnivå. och kommuner lyfter att en negativ konsekvens av det ökade professionella utrymmet är att risken för påtryckningar från elever och vårdnadshavare ökar. IFAU anser tvärtemot att risken för på- tryckningar och olikvärdig bedömning är stor oavsett formell möjlighet till kompensatoriska inslag i betygssättningen. Regeringen delar uppfatt- ningen att det alltid finns en risk för påtryckningar gällande betygssätt- ningen från elever och föräldrar. Som nämnts följer det redan av dagens reglering att en lärare ska kunna motivera sin betygssättning. Skillnaden blir att läraren i stället för att motivera bedömningen i förhållande till varje enskilt kunskapskrav ska kunna motivera sin helhetsbedömning av elevens kunskaper utifrån ett antal betygskriterier. Läraren kommer således fort- farande att ha en reglering att luta sig emot i sin bedömning, men läraren får ett något större professionellt utrymme utifrån sin kompetens. Rege- ringen anser att detta stärker lärarrollen. Regeringen vill i detta sammanhang betona att betygssättning är en myndighetsutövning som ingår i lärares yrkesutövning. Det är av stor vikt att det finns ett pågående samtal mellan huvudmän, skolledning, lärare, elever och vårdnadshavare om respektive grupps roller och ansvar. Det måste framgå att lärarna har den utbildning och erfarenhet som krävs för att sätta rättvisande betyg och lärarna måste få stöd och uppbackning från såväl skolledare som skolhuvudmän vid eventuella påtryckningar från elever och föräldrar. lyfter att det finns en stor andel lärare utan pedagogisk examen. Det råder brist på behöriga yrkeslärare och i yrkesämnen saknas nationella prov. anser att en ökad autonomi i en sådan situation riskerar att försämra likvärdigheten i betygssättningen. Skol- inspektionen ser en risk för att den brist på transparens som myndigheten anser att förslaget medför kommer att leda till att det blir särskilt svårt för obehöriga lärare och deras medbedömare att stå emot påtryckningar. Regeringen är medveten om att det finns ett stort antal obehöriga lärare. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när betyg ska sättas. Om läraren eller lärarna inte är legiti- merade ska beslutet dock fattas tillsammans med en lärare som är legiti- merad (3 kap. 16 § skollagen). Av allmänna råd för betyg och betygssättning (SKOLFS 2018:247) framgår att rektorn bör skapa rutiner för hur en legitimerad lärare sätter betyg tillsammans med en lärare som inte är legitimerad. Utredningen anser därför att bör genomföra stödinsatser för obehöriga lärare gällande bl.a. sammantagen bedömning. Regeringen kan emellertid konstatera att redan har tagit fram ett stöd för obehöriga lärare som inte får sätta betyg på egen hand men som behöver kunna bedöma sina elevers kunskapsutveckling, skriva omdömen och hålla utvecklingssamtal. Regeringen gör därför bedömningen att det sammantaget finns tillräckligt stöd i bedömningssituationen för lärare som inte är legitimerade. Utredningen anser att det kan finnas ett behov av att stärka tillsynen av lärarnas och huvudmännens regelefterlevnad vad gäller betygssättning. Utredningen anser också att det kan finnas behov av ytterligare sanktioner från Skolinspektionen. Skolinspektionen ställer sig dock tveksam till möjligheten att genomföra den av utredningen önskade tillsynen av den kompensatoriska betygssättningen så som författningsförslaget är ut- format och anser vidare att det är otydligt vad utredningen menar med ”ytterligare sanktioner”. Skolinspektionen anför att den föreslagna regleringen är allmänt hållen och att det saknas närmare föreskrifter vilket innebär att tillsynen av lärarnas och huvudmännens regelefterlevnad vad gäller betygssättning begränsas. Regeringen konstaterar att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Som ett verktyg för att säkerställa denna rätt finns det bestämmelser i skollagen om tillsyn av verksamheterna som innebär statlig kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. De ingripanden som myndigheten kan göra i samband med sin tillsyn anges i skollagen och kan beskrivas som en ”sanktionstrappa” (26 kap. 2, 3 och 10–18 §§ skollagen). Sanktionstrappan innebär att mildare åtgärder prövas i första hand och att mer ingripande sanktioner kan användas vid grövre 2021/22:36 överträdelser (prop. 2009/10:165). Regeringens uppfattning är att det, när det gäller betygssättning i enskilda fall, är viktigt att lita på lärares profes- sionella bedömning. Skolinspektionen utövar inte heller tillsyn över betygssättning i enskilda fall i praktiken. Oavsett hur en bestämmelse om betygssättning formuleras kommer den att vara allmänt hållen, vilket begränsar möjligheten till sanktioner vid tillsyn. Förslag som lämnats i den remitterade departementspromemorian Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13) kan dock förbättra Skolinspektionens möjligheter till tillsyn på ett sätt som kan ha betydelse för betygssättningen. Där har det föreslagits en tydligare reglering av de befintliga kraven på huvud- männens systematiska kvalitetsarbete. Det ska enligt förslaget anges i skollagen att huvudmannen och rektorn, utöver att följa upp utbildningen, även ska analysera bakomliggande orsaker till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Det kan vara fråga om analys som belyser orsakerna till resultatet när det bl.a. gäller elevernas kunskapsresultat, likvärdighet i betygssättningen osv. Det föreslås i promemorian att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Syftet är bl.a. att Skolinspektionen ska få bättre förutsättningar att utöva tillsyn och använda sanktioner när det gäller det systematiska kvalitetsarbetet. Sammanfattningsvis anser regeringen att en ny princip för betygsättning som innebär att läraren ska göra en sammantagen bedömning av elevernas kunskaper medför ett mer balanserat sätt att betygssätta kunskaper än det nuvarande. Regeringen bedömer, i likhet med och kommuner, att en sådan ordning kommer att ge mer rättvisande betyg då lärarens professionella bedömarkompetens ges större utrymme vid betygs- sättningen än vad som är fallet i dagens system. En sådan betygssättning resulterar i betyg som på ett bättre sätt speglar elevernas kunskaper och bör minska stressen hos eleverna samt öka deras motivation och deras lust att lära sig mer, vilket sammantaget skapar bättre förutsättningar för att de ska utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (jfr 3 kap. 2 § skollagen). Regeringen bedömer också att lärarna kan hantera ett sådant system. Regeringen föreslår således att det ska införas en ny princip för betygs- sättning som innebär att läraren ska gör en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. En sådan betygssättning bör in- föras i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning (komvux) på gymnasial nivå samt komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Som närmare utvecklas nedan föreslår regeringen att detta bör gälla för betygen A–D, men inte för det lägsta godkända betyget E. Den nya principen ska gälla för betygen A–D En sammantagen bedömning innebär att principen om att kunskapskraven för betygen A och C ska vara uppfyllda i sin helhet tas bort. Vid den sammantagna bedömningen ska lärare i stället använda den kännedom som hon eller han har om elevens kunskaper och ställa denna i relation till de typiska kunskaper som beskrivs i betygskriterierna för betygsstegen A, C och E. Betygen A och C sätts om läraren bedömer att elevens kunskaper sammantaget bäst motsvarar betygskriterierna för respektive betyg. Be- tygen B och D sätts om läraren bedömer att elevens kunskaper samman- taget är mellan betygskriterierna för betygen A och C respektive C och E. Skolinspektionen är tveksam till att inte samtliga delar av betygskrite- rierna ska vara uppfyllda för betyget A men anser att en sammantagen bedömning kan vara rimlig för betygen B, C och D. Det skulle innebära att en elev måste uppnå samtliga kriterier för att få betyget A, medan B, C och D omfattas av den nya principen för betygssättning. Möjligheten till sammantagen bedömning skulle i ett sådant system bli mindre omfattande. Skolinspektionen pekar vidare på att även ett införande av ämnesbetyg med längre sammanhållen undervisningstid i relation till vad som är fallet vid kursbetyg skulle underlätta för elever att nå betyget A. Regeringen bedömer dock att fördelen med att tillämpa en sammantagen bedömning vid betygssättning även för det högsta steget i skalan är att elever med kunskaper som sammantaget motsvarar det högsta betyget, men som inte uppfyller betygskriterierna i något mindre avseende, inte ska behöva få ett lägre betyg som inte är rättvisande för deras kunskaper. Regeringen anser således att betygssystemet bör ta höjd för att det finns elever som uppvisar mycket starka och omfattande kunskaper på , men som presterar på en lägre nivå vid enstaka tillfällen eller uppvisar lägre kunskaper inom enstaka områden. Även sådana elever bör kunna få A i betyg, annars får de ett betyg som inte är rättvisande. Regeringen föreslår således att betygen A, B, C och D ska omfattas av principen med en sammantagen bedömning. För betyget E ska samtliga kriterier vara uppfyllda För att en elev ska få betyget E i ett ämne eller en kurs krävs att samtliga kunskapskrav för E är uppfyllda, dvs. det finns en absolut god- käntgräns. Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att betyget E i ett antal ämnen är kopplat till behörighetsreglerna för vidare studier i gymnasieskolan eller högre utbildning. Att ha med sig vissa bestämda grundläggande kunskaper handlar dock inte enbart om att bli antagen till en utbildning utan kan också, vilket även IFAU påpekar, vara avgörande för om eleven med framgång kan genomföra studierna. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna, att det finns starka skäl för att samtliga betygskriterier ska vara uppfyllda för att betyget E ska kunna sättas. anser emellertid att kompensatorisk betygssättning ska gälla även för betyget E. IFAU gör samma bedömning när det gäller och anser att det saknas skäl för varför lärare inte ska ges förtroendet att göra en helhetsbedömning även för det betygs- steget. SPSM, som avstyrker utredningens förslag, anser att det saknas till- räckliga överväganden i utredningen kring hur betygssättningen påverkas av att betyget E utformas på annat sätt än övriga betyg i betygssystemet. SPSM anser därför att gränsen för godkänt i den obligatoriska skolan bör utredas. Regeringen anser att frågan om en sammantagen bedömning av betyget E är nära sammankopplad med den s.k. godkäntgränsen, dvs. gränsen för godkända betyg. Gränsen för godkända betyg infördes i samband med dagens mål- och kunskapsrelaterade systemet . var betygsskalan relativ. Elevernas kunskaper bedömdes i relation till varandra och betygen fördelades utifrån en normalfördelningsprincip. fanns således inget uttryckligt underkänt betyg. Vid införandet av god- käntgränsen betonade den dåvarande regeringen att det var skolans viktigaste ansvar att alla elever vid slutet av årskurs 9 kunde lämna skolan med kunskaper som nådde upp till minst den kravnivå som anges i kurs- planerna för de olika ämnena (prop. 1994/95:85 s. 5). ning var att ytterst få elever skulle hamna under godkäntgränsen. Det kan i efterhand konstateras att införandet av godkäntgränsen i har haft omfattande konsekvenser för både enskilda elever och svensk skola i stort. Den officiella statistiken visar att långt fler elever än vad som förväntades vid införandet av en sådan gräns har hamnat under gränsen för ett godkänt betyg. Regeringen instämmer i och för sig i den synpunkt som framförts av bl.a. IFAU, att lärare bör anses ha den kompe- tens som krävs för att kunna göra en professionell helhetsbedömning även för betygssteget E. Innan man tar ställning i den frågan finns det dock skäl att, som SPSM anfört, se över godkäntgränsen. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning. Även behörighetskraven till ett nationellt program i gymnasieskolan ska ingå i översynen. Regeringen är därför inte beredd att låta även betygssteget E omfattas av den nya principen om en sammanvägd bedömning av elevernas kunskaper i förhållande till betygs- När det gäller just betygssteget E bör det tills vidare krävas att samtliga kriterier är uppfyllda för att en elev ska få ett godkänt betyg. Även om IFAU, som framgår ovan, anser att det saknas skäl för att lärare inte ska ges förtroendet att göra en helhetsbedömning även för betygs- steget E i är IFAU av uppfattningen att en absolut godkänt- gräns är rimlig i gymnasieskolan, där undervisningen är frivillig och uppnådda krav för examen ska innebära att eleven uppnått behörighet för högskolestudier eller uppnått kraven för yrkeskompetens. konstatera att det finns ämnen inom gymnasieskolan där en lägsta nivå på kunskaperna måste garanteras, exempelvis ämnen som innehåller säker- hetskrav för en elektriker, hygienkrav för en undersköterska eller ämnen som innefattar att en elev ska ta körkort. Betyget E kan alltså ses som en garant för att en elev har tillägnat sig viss kunskap och att eleven har tillräckliga kunskaper för att utöva ett yrke eller tillräckliga förkunskaper för fortsatta studier. Även detta talar för att bibehålla en absolut gräns för Betygssättande lärare löper enligt utredningen en risk att utsättas för påtryckningar från elever och lärare att sätta ett högre betyg än vad som är Risken föreligger enligt utredningen särskilt för betygsstegen E Regeringen instämmer dock med IFAU som i relation till betygs- steget E anser att risken för påtryckningar är stor oavsett formell möjlighet till kompensatoriska inslag i betygssättningen. I detta sammanhang vill regeringen återigen betona att betygssättning är en myndighetsutövning som enbart legitimerade lärare, med vissa undantag, självständigt får ut- Sammantaget innebär regeringens förslag om införande av en ny princip om en sammanvägd bedömning av elevernas kunskaper i förhållande till betygskriterierna att principen endast ska omfatta betygsstegen A–D. det gäller betygssteget E ska det, i vart fall tills vidare, krävas att alla betygskriterierna är uppfyllda för att eleven ska få ett godkänt betyg. 2021/22:36 föreslås gälla såväl och motsvarande skolformer som gym- nasie- och gymnasiesärskolan. Utredningen föreslår att den nya principen för betygsättning, som inne- bär att läraren utifrån en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna ska sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper, ska regleras på förordningsnivå. Vid de flesta för- ändringar av betygssystemet har regeringen på grund av frågornas prin- cipiella betydelse valt att underställa förslagen i en proposition. har ett legitimt intresse av att få behandla dessa frågor, som är av stor betydelse för elevernas rättssäkerhet och val av studieväg, och som kan ha betydelse för elevernas framtid. Regeringen föreslår därför att den nya principen för betygssättning ska införas i lag i stället för i förordning. Samtliga kriterier ska vara uppfyllda för betyget Godkänt i den förenklade betygsskalan inom komvux har, efter förslag från regeringen i propositionen Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop.