prop · H803102 · 2021-03-19 00:00:00 — Processen ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen.12 Det framgår att en riskanalys ska göras i syfte att identifiera omständigheter som utgör en väsentlig risk samt att man med ledning av riskanalysen ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att myndigheten med rimlig säkerhet ska kunna fullgöra sina uppgifter och uppnå verksamhetens mål. 2.1.4 Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag I förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) finns föreskrifter för myndigheternas årsredovisningar och budgetunderlag.13 Här framgår att myndigheten i anslagsredovisningen ska redovisa utfallet av de anslag som myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot, i enlighet med den indelning som framgår av regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Utfallet ska ställas mot tilldelade belopp per anslag eller anslagspost respektive beräknade belopp per inkomsttitel. I denna förordning sägs vidare att det i anslagsredovisningen ska framgå i vilken utsträckning myndigheten beställt varor eller tjänster eller beslutat om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under följande budgetår, så kallade beställningsbemyndiganden. Anslagsredovisningen ska också omfatta utestående åtaganden av detta slag som ingåtts med stöd av bemyndiganden som beslutats . Kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) reglerar frågor om anslagsmedel, hur investeringar ska finansieras och på vilket sätt eventuella intäkter kan disponeras. Anslagsmedel placeras i normalfallet på myndighetens räntekonto i , och det är som verkställer överföringar till eller från en myndighets räntekonto. Normalt sker detta . Här framgår även att en myndighet som har tilldelats anslagsbelopp som inte får disponeras följande budgetår ska återföra beloppet till dagen för återbetalning. 122 § förordningen (2007:603).om intern styrning och kontroll. 13Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Innehåll.2 Förordningar som reglerar specifika stöd Vissa förordningar reglerar ansvarsförhållanden och arbetsfördelningen mellan statliga myndigheter för arbetet med att handlägga, besluta och betala ut ett specifikt Sammanfattning och rekommendationer4 statligt stöd. Det är vanligt att sådana förordningar benämns stödförordningar. Dessa stödförordningar kan i vissa fall meddelas med stöd av bemyndigande i lagar, i andra fall inte. är det bara en enda statlig myndighet som är berörd av stödgivningen och därför är nämnd i förordningen. Avgränsningar och preciseringar av begrepp 1.4flera Bedömningsgrunderolika statliga myndigheter som är berörda. Ett flertal sådana stödförordningar har betydelse i denna granskning, vilka 2redovisasAllmäi nedanståendeom regeringenstablå: styrning av statliga stöd Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och Förordningar som reglerar specifika stöd Förordning (2009:689) om statligt stöd till solceller 3• DelatFörordningansvar(2014:1101)mellan länsstyrelserom EU:s direktstödoch andraför statligajordbrukaremyndigheteroch förordning16 Investeringsstöd(2015:406) om stödför hyresför -landsbygdsutvecklingsåtgärderoch studentbostäder Förordning (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd Stöd till sanering av förorenade områden Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska DelatFörordningansvar(2018:43)mellan omstatligastöd myför nystartsjobbdigheter 2.3 Myndighetsinstruktioner och regleringsbrev En myndighetsinstruktion är en av regeringen beslutad förordning, som reglerar Delat ansvar mellan och statliga myndigheter myndighetens stadigvarande uppgifter och ansvarsområden, hur myndigheten ska ledas och andra för myndigheten specifika förhållanden. är det huvudsakliga dokumentet som reglerar myndighetens uppgifter och styrningen av myndigheten. Riksrevisione s samlade bedömning är årliga och har som grundläggande funktion att precisera den av beslutade statsbudgeten mer i detalj för varje myndighet. I ett regleringsbrev redovisas till exempel anslag och anslagsposter som myndigheten disponerar6.3 R kommendationerunder året, vad medlen får användas till och olika villkor som kan vara kopplade till anslagens utnyttjande. Ett anslagsvillkor kan också ange att en myndighet ska betala ut medel efter beslut av regeringen eller . I regleringsbrev kan också beslutas särskilda uppdrag till myndigheten , som typiskt inte är att se som en permanent uppgift för myndigheten. Regleringsbrev kan även användas för att formulera mål för olika verksamheter och prestationer samt återrapporteringskrav. R I K S R E V I S I O N E N 15 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R 3Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser där ansvaret för statliga stöd fördelas mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter. De stöd som granskats är investeringsstöd för student- och hyresbostäder, investeringsstöd för solceller, EU-bidrag för jordbruk och stöd till sanering av förorenad mark. Vår granskning visar att det delade myndighetsansvaret för dessa fyra stöd i stort sett är motiverat. finner vi att det finns potential att både förbättra och förenkla handläggningsprocessen, särskilt vad gäller IT-baserat handläggarstöd och hur anslagsmedel slussas vidare i systemet. 3.1 Investeringsstöd för hyres- och studentbostäder Investeringsstödet för hyres- och studentbostäder introducerades och syftar till att minska bostadsbristen, särskilt vad gäller utbudet av mindre lägenheter och studentbostäder, och att bidra till lägre boendekostnader i nybyggda bostadshus. Stödet ska också öka incitamenten att bygga energisnålt samt ge kommuner möjlighet att hyra en viss andel av lägenheterna som sociala kontrakt. Regeringen har reglerat stödet i en förordning.14 disponerar anslagsposten som beloppsmässigt uppgår till för år 2020.15 Det delade myndighetsansvaret innebär att länsstyrelserna handlägger ärendena och betalar ut stödet. 3.1.1 Handläggningen är komplex Av stödförordningen framgår att stödet kan ges till fastighetsägare, tomträttshavare eller annan som anordnar bostäder på ofri grund. Stödet kan lämnas avseende bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist, samt för studentbostäder där det finns universitet, högskola eller annan eftergymnasial utbildning eller folkhögskola. Stödet kan även ges om det i en kommun finns brist på en viss typ av bostäder och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Ansökningar lämnas till i den aktuella regionen. Handläggningen är relativt komplex, beroende på att stödet genom förordningen har ett flertal olika villkor och beslutsparametrar. Många av dessa är av detaljkaraktär. i sin tur både vem som kan få stöd och storleken på stödet. 14Se förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Villkoren för stödet har förändrats och den nuvarande förordningen ersatte en tidigare förordning (2016:880) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla hyresbostäder och bostäder för studerande. 15UO 18, anslagspost 1:8.3 Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Innehållsom har betydelse är region, boarea i den fastighet som ska byggas, storleken på areor för gemensamma aktiviteter för boende och andelen små lägenheter i förhållande till total boarea. Exempel på villkor är att stödet enbart ges till Sammanfattningbostäder där hyranochvid tillträdetrekommendationär satt lägrerän den så kallade normhyran för en viss region, vilken i sin tur skiftar mellan olika regioner. Det finns enligt kritik från sökande om att stödet är alltför komplicerat 1.1 Motiv till granskning Uppgifterna som ska redovisas i ansökningarna är omfattande och regelverket1.3 Avgränsninguppfattasr ochsompreciseringarkrångligtav.16 begrepp 13..51.2MetodDet ochdeladegenomförandeansvaret är motiverat 2De inblandadeA lmänt omaktörernaregeringensredovisarstyrningett antalvsakligastatligargumentstöd för den nu gällande12 ansvarsfördelningen2.1 Generella förordningar. och de tre länsstyrelser vi intervjuat framhåller att12 Förordni gar som reglerar specifika stöd länsstyrelserna har bättre lokalkännedom och bättre kunskaper om de regionala skillnader som finns. Det gäller regleringsbrevinte bara själva handläggningen, utan även i uppföljningen av stödet. ska enligt den aktuella förordningen följa Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter upp och utvärdera stödet samt utöva tillsyn över att villkoren för stödet följs. Investeringsstöd för hyres- och studentbostäder anser alla inblandade parter att den enskilda har bättre möjligheter 3.3att göraEU-dettastyrt jordbruksstödän centralt. Stöd till sanering av förorenade områden har framhållit att det inte fanns någon större diskussion kring organisationen när stödet infördes . Det uppfattades som närmast självklart att länsstyrelsermellana skulle handlägga ärendena, medan fick övriga4.1 Aktivitetsstödroller (disponerach etablerinanslaget,sersättningtå för systemstöd, svara för föreskrifter och vara överklagandeinstans). Vår bedömning är att det delade ansvaret är motiverat. Delat ansvar mellan och statliga myndigheter Rege ingskansliets b slut om utbetalningar 3.1.3 Föreskriftsrätten används sparsamt har föreskriftsrätt visavi länsstyrelserna. Två av de tre länsstyrelserna 5.4sägerRiksrevisionatt Boverketnsintesamladei någonbedömninghögre grad använder sin föreskriftsrätt, och att detta uppfattas vara ett problem. exempelvis att sällan hjälper till med hur förordningar eller föreskrifter Det blir därför uppdrag. exempelvis bättre föreskrifter kring det svåra begreppet normhyra. En av länsstyrelserna menar att detta kan bero på dubbla roller som Referenslista57 överklagandeinstans med föreskriftsrätt. menar att det borde utredas om överprövning ska göras av allmän domstol så som är fallet när det gäller (2010:900), fanns en diskussion om instansordningen i remissvaren när förslaget till detta stöd lades 17Intervjuer med länsstyrelserna i , och R I K S R E V I S I O N E N 17 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R Regeringen beslutade därefter att länsstyrelsernas beslut i första hand ska överprövas av , som är den myndighet som har bäst kompetens att tolka de nationella villkoren. framhåller att föreskriftsrätten i den aktuella stödförordningen gäller verkställigheten, och att den därför främst kan användas för att tydliggöra vad som behövs för att en myndighet rent administrativt ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt förordningen. har enligt stödförordningen inget tillsynsansvar över handläggningen hos länsstyrelserna. Länsstyrelserna är självständiga myndigheter i förhållande till och har egna jurister till sitt förfogande för tolkning av lagstiftningen. kan, genom den praxis som skapas vid överklagade ärenden, hjälpa länsstyrelserna med hur lagstiftningen ska tolkas. Vissa av beslut kan överklagas vidare till förvaltningsrätt, vilket enligt skapar praxis från högre instans. har även gett ut vägledande information om vissa delar av stödet, såsom beräkning av normhyra, överkompensation och energikraven. deltar även i träffar cirka med länsstyrelsernas expertgrupp där frågor knutna till stödförordningen kan diskuteras på en generell nivå. Expertgruppen för sedan ut denna kunskap till handläggarna på länsstyrelserna. deltar även i regionala och nationella träffar med länsstyrelsernas handläggare. Vår sammantagna bedömning är därför att har gett tillräckligt med stöd genom vägledningar. 3.1.4 Systemstödet fungerar men är något ålderstiget Länsstyrelserna handlägger ärendena i systemstöd Bofinc. Detta handläggarstöd har funnits . När det aktuella stödet infördes fanns grundfunktioner såsom registrering av ärende, handläggning, beslutsfattande och diarieföring på plats. Det som behövde kompletteras var funktioner för det nya stödets specifika faktorer. Bofinc är i allt väsentligt ett handläggarstöd, inte ett system som ansökningarna kommer in i. Det finns ingen koppling till ekonomisystemet Agresso. Uppgifter exporteras däremot till Agresso när det är dags för utbetalning. De länsstyrelser vi har intervjuat i granskningen uppger att Bofinc är ett väl anpassat system för handläggningen, men också något ålderdomligt och inte helt användarvänligt. i menar till exempel att det behövs en bättre anpassning till digital hantering och bättre möjligheter att hantera uppföljningar.18 håller med om detta och har därför inlett en process med att köpa ett helt 18Intervju i , . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därför sker inte längre någon teknikutveckling av Bofinc. framhålls dock att det kommer ta innan Bofinc kan ersättas. Samma3.1.5 Ansvaretfattningförochattrekommendationerutveckla verksamheten är relativt tydligt Enligt myndighetsförordningen har varje myndighet ett eget ansvar för att utveckla den verksamhet som bedrivs, bland annat genom samverkan med andra När det råder ett delat ansvar finns en risk för att detta ansvar blir mer otydligt. Avgränsningar och preciseringar av begrepp framhåller att myndigheten arbetar aktivt med att löpande försöka förbättra handläggningen av ärendena. Det sker exempelvis avstämningsmöten cirka varannan vecka2 Allmäntmed länsstyrelsernasom regeringensexpertgruppstyrningochavsamordnstatligarestöd. Här lyfts frågor om 2.1IT-system,G nerellastödspecifikaförordningarfrågor och handläggningsfrågor. Förordni gar som reglerar specifika stöd regionala ochnationella möten tillsammans med länsstyrelserna. på att man har utvecklat en supportfunktion gentemot länsstyrelserna. Delat ansvar mellan länsstyrelser och and a statliga myndigheter Enligt den styrande förordningen ska varje länsstyrelse följa upp och utvärdera 3stödet.1 Investeringsstödsamt utöva tillsynför hyresöver- ochatt villkorenstudentbostäderför stödet följs. vi har intervjuat har tolkat uppgiften som att det är det enskilda ärendet som ska i framhåller att uppgiften är att följa upp Stöd till sanering av förorenade områden att den sökande följer förordningen i femton år.20 Det är en viktig uppgift, speciellt då personal byts ut hos de sökande, vilket kan medföra att de i ren okunskap inte Delat ansvar mellan statliga myndigheter följer vissa krav som förordningen ställer. Följden kan då bli att de blir återbetalningsskyldiga,4.1 Aktivitets töd och etableringsersättningoch det kan förhindras genom regelbundna kontakter med36 I den aktuella förordningen finns ingen bestämmelse om att har något Delat ansvar mellan och statliga myndigheter Stödet infördes och har heller inte genomfört någon mer kvalificerad uppföljning av exempelvis stödets effekter eller de administrativa rutinerna vid handläggning och beslutsfattande. Däremot har regeringen varit aktiv i att följa upp stödet. framgår att myndigheten ska rapportera till regeringen hur stora belopp och för hur många lägenheter som stöd har sökts, beviljats eller betalats ut med stöd av den aktuella förordningen. Vid rapporteringstillfällena , maj och oktober ska därutöver uppgifter om de lägenheter för vilka stöd har sökts, beviljats och betalats ut lämnas. Rapporteringen ska innehålla information om andelar lägenheter och andelar projekt med olika antal kvadratmeter. Det sägs vidare i regleringsbrevet att ett standardiserat format för rapporteringen ska utformas i dialog med ().21 20Intervju i , . 21Regeringsbeslut , Fi 2019/04115 och 04261/SPN. R I K S R E V I S I O N E N 19 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R 3.2 Investeringsstöd för solceller Investeringsstöd för solceller är ett statligt stöd för installation av solcellssystem som ansluts till elnätet. Syftet med stödet är att bidra till omställningen av energisystemet och till industriell utveckling inom energiteknikområdet. Detta ska då ske genom att användningen av solcellssystem ökar i , systemkostnaderna sänks och den årliga elproduktionen från solceller ökar.22 Stödet introducerades och regeringen styr stödet genom en förordning23. Stödet är av engångskaraktär och upphör 2021 och riktar sig till alla typer av aktörer, såsom företag, kommuner och privatpersoner. uppgår till 2020, varav ska användas som stöd till solceller.24 Det delade myndighetsansvaret fördelas mellan () som disponerar anslaget, länsstyrelserna som handlägger och fattar beslut och som levererar systemstöd och betalar ut stödet. 3.2.1 Handläggningen är relativt okomplicerad Länsstyrelserna ansvarar för handläggning och beslutar om stöd. Ansökan om stöd och ansökan om utbetalning av stöd ska skickas till det län där fastigheten är belägen. Stödet kan maximalt uppgå till av investeringskostnaden. Stödet är förenat med olika typer av villkor och betalas ut i efterskott. Handläggningen uppfattas av berörda myndigheter som relativt okomplicerad. Det finns dock ett moment i handläggningen som innehåller ett visst mått av bedömningar, och det gäller vilka kostnadsposter som är bidragsgrundande. har huvudansvaret för stödet och ansvarar för föreskrifterna inklusive ansökningsformulären, för uppföljning av stödet och för tillsyn av förordningens efterlevnad. Myndigheten ansvarar även för fördelningen av medel till länsstyrelserna och svarar på specifika frågor om föreskrifter och fördelning av stöd. ska också föra ett EU-register.25 beslut om utbetalning får enligt stödförordningen överklagas till , och vidare till allmän förvaltningsdomstol. tillhandahåller systemstödet i form av en e-tjänst där ärendet kan följas under handläggningen. Om har beviljat stöd administrerar utbetalningen av stödet. rekvirerar medel i efterhand, kvartalsvis, efter utbetalning av stöd. svarar på tekniska frågor som rör e-tjänsten. Stödet kan sökas både hos länsstyrelserna och hos . 22Anslagspost: Uo 21. 1:7.4 Stöd till solceller, biogas och energilagring. 23Förordningen (2009:689) om statligt stöd till solceller. 24UO 21 1:7, anslagspost 4 Stöd till solceller, biogas och energilagring. 25Det register som avses i artikel 12 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N InnehållStödets konstruktion är sådan att det ofta tar för den sökande att få medlen. Det tas två beslut, ett för att bevilja stödet och ett för att betala ut det. Handläggningen fram till första beslutet går fort om ansökningarna är kompletta. SammanfattningEnligt tarrekommendationerhandläggningen cirka 20–per ärende.26 Däremot kan det ta innan den sökande kan få sitt stöd utbetalt.27 Själva installationsarbetet kan genomföras av en privatperson eller kommun 1oavsett.2 Revisionsfrågorom man fått ett stöd beviljat eller inte från , men ibland krävs7 1ett.3 godkäntAvgränsninbygglovar ochfrånpreciseringarkommunenavförbegreppatt sätta solceller på taket av Företag måste däremot inkomma med ansökan innan projektet Pengarna betalas ut först när arbetet är klart. hamnat i situationen att man inte får del det innevarande årets medel, utan får Allmänt om regeringens styrning av statliga stöd vänta på att nya medel anslås nästkommande år. Väntetiden på att få pengarna är därför tämligen lång, enligt från intervjuer i genomsnitt . Förordningar som regleraruppgifts ecifika stöd 3.2.2 Fördelarna med det delade ansvaret överväger Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter De inblandade aktörerna redovisar ett antal sakliga argument för den nu gällande Investeringsstöd för hyres- och studentbostäder Både Energimyndigheten, och de tre länsstyrelser som3.3 viEUintervjuat-s y ordbruksstödmenar att länsstyrelserna har bättre lokalkännedom och bättre 24 kunskaper3.4 Stöd tillomsaneringde regionalaav förorenadeförhållandenaområden. Ett exempel är att det enligt 3.5 Riksrev sionens samlade bedömning stödförordningen endast får lämnas stöd för ett solcellssystem per byggnad eller för ett solcellssystem per fastighet om systemet är byggt på marken. Delat ansvar mellan statliga myndigheter restriktioner är enklare för länsstyrelserna att kontrollera regionalt än för en central statlig myndighet. Samma sak gäller uppgiften att följa upp att Ytterligareb dömningett argument är själva antalet ansökningar, som en normalmånad uppgår till flera tusen.28 Vår sammantagna bedömning är Delat ansvar mellan och statliga myndigheter därför att det delade ansvaret går att motivera. Utbetal ingar från Kammarkollegiet 3.2.3 Bofinc fungerar även här som systemstöd Boverkets5.4 RiksrevisysionenstemstödsamladeBofincbedömanvändsingsom stöd för handläggningen, precis som 49 för handläggningen av investeringsstödet för hyres- och studentbostäder. Bedömningarna från länsstyrelserna om systemstödet är också likartade. fungerar men är något ålderstiget. Enligt stöder systemet inte ett effektivt arbetssätt, det saknas exempelvis inkorgar för ärendena där det enkelt går att se ärendeflöden och där ärenden kan kategoriseras. för tt ersätta Bofinc med ett modernare handläggarstöd. 26Intervju i , . 28Energimyndighetens årsredovisning 2019. R I K S R E V I S I O N E N 21 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I GA S T Ö D M E D D E L A T MY N D I G H E T S A NS V A R – E F F E K TI V I T E T O C H F ÖR E N K L IN GA R 3.2.4 Föreskriftsrätten används sparsamt Förordningen som styr stödet ger rätt att lämna föreskrifter till länsstyrelserna för handläggningen. Enligt Energimyndigheten har länsstyrelserna önskemål om tydligare anvisningar, exempelvis för frågan om vilka kostnader som ska vara bidragsgrundande. Det har enligt dock varit svårt att ge helt exakta beskrivningar i detta avseende. Föreskrifterna har därför främst varit inriktade mot förtydliganden av formalia, till exempel förtydliganden om att det ska krävas att sökanden visar upp kvitton. Enligt Energimyndigheten har en löpande dialog också förts med länsstyrelserna vad gäller utformningen av föreskrifterna. medverkar också regelbundet vid länsstyrelsernas nationella handläggarträffar och svarar då på frågor som kommer upp. I likhet med investeringsbidraget för hyres- och studentbostäder är den centrala myndigheten, i detta fall , överklagandeinstans för ärenden som är beslutade av . har ingen statistik på hur stor andel av överklaganden som lett till en korrigering i förhållande till beslut, men det är få fall.29 Vår sammanvägda bedömning är att det finns möjligheter för länsstyrelserna att få vägledning, även om föreskriftsrätten används sparsamt. 3.2.5 Omständlig process för fördelning av anslagna medel Rollfördelningen mellan de tre inblandade myndigheterna bidrar också till en relativt krånglig process för fördelningen av de anslagna medlen. När det gäller själva anslaget förs detta sålunda först till som disponerar anslaget, varpå denna myndighet skickar medlen vidare till eftersom det är denna myndighet som faktiskt betalar ut medlen till stödmottagare. en nödvändig konsekvens av den nuvarande rollfördelningen mellan myndigheterna. En förenkling är möjlig, men förutsätter att en myndighet disponerar anslaget och betalar ut. En komplicerande faktor är också att det finns en ambition att fördela medlen någorlunda jämnt mellan landets regioner. Därför har formulerat ramar för länen, i samråd med den nationella beredningsgrupp för statliga stöd som finns knuten till länsstyrelserna. Dessa ramar bidrar ibland till att sökanden får vänta än längre på att få beviljade medel.