prop · H803222 · 2021-09-13 00:00:00 — Möjligheten att i vissa fall begära en s.k. undersökningskontroll innebär att medlemsstaterna genom SIS kommer att kunna begära att en viss person frågas ut. Möjligheten att använda SIS för att eftersöka okända efterlysta personer innebär att det blir möjligt att söka efter inte identifierade gärningspersoner i SIS med hjälp av finger- eller handavtryck som hittats på en brottsplats för ett mycket grovt brott. 4.5.3Användningen av SIS inom ramen för gränskontroll I kapitel V i gränsförordningen regleras bl.a. registreringar om nekad inresa och vistelse avseende tredjelandsmedborgare (artikel 24) och registreringar om tredjelandsmedborgare som är föremål för restriktiva åtgärder (artikel 25), dvs. sådana s.k. SIS-spärrar som finns i motsvarande artiklar i SIS II-förordningen. Reglerna skärps dock, bl.a. på så sätt att den registrerande medlemsstaten måste säkerställa att en registrering om nekad inresa och vistelse blir synlig i SIS så snart tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstatens territorium. Av artikel 24.1 i gränsförordningen framgår att det finns två huvudsituationer när en SIS-spärr om nekad inresa och vistelse ska föras in, nämligen dels när den berörda tredjelandsmedborgaren har ett återreseförbud, dels när personen bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten. Dessa situationer beskrivs närmare i avsnitt 5.3.12–5.3.13. Effekten av en registrering om nekad inresa och vistelse är att den berörda tredjelandsmedborgaren kommer att nekas inresa och vistelse inom Schengenområdet, bl.a. i enlighet med gränskodexen. Användningen av SIS inom ramen för kontroll av Prop. Med återvändandeförordningen utvidgas SIS-samarbetet till att även avse registreringar av tredjelandsmedborgare som är föremål för beslut om återvändande som medlemsstaterna utfärdat. Syftet är att underlätta verkställigheten av dessa beslut och att övervaka huruvida tredjelandsmedborgare som vistas olagligt respekterar skyldigheten att återvända (skäl 24). En huvudprincip är att varje beslut om återvändande, vilket i svensk rätt motsvarar beslut om avvisning eller utvisning, utan dröjsmål ska registreras i SIS som en registrering om återvändande. När personen som beslutet gäller sedan passerar Schengens yttre gränser ska registreringen om återvändande genast tas bort och, i de fall beslutet åtföljs av ett återreseförbud, ersättas med en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen, dvs. 4.5.5Särskilda bestämmelser för biometriska uppgifter I kapitel XII i polisförordningen och kapitel VI i gränsförordningen finns särskilda bestämmelser om införande av samt sökning och kontroll med biometriska uppgifter. I förhållande till SIS innehåller SIS- förordningarnas bestämmelser om biometri ett antal nyheter när det gäller användningen av biometriska uppgifter. Det görs möjligt att utöver fingeravtryck och fotografier även behandla ansiktsbilder och DNA- profiler. Vidare ska sökningar med hjälp av fingeravtryck kunna göras i systemet utan en föregående träff efter sökningar med alfanumeriska uppgifter. SIS-förordningarnas bestämmelser om biometri innebär att kraven på medlemsstaterna skärps genom att det införs en skyldighet för medlemsstaterna att i vissa fall söka med hjälp av fingeravtryck. Som angetts i kapitel 3 har denna ändring i regelverket behandlats inom ramen för tidigare lagstiftningsarbete (se prop. 2020/21:6). I kapitel XIII i polisförordningen och kapitel VII i gränsförordningen finns bestämmelser om bl.a. åtkomsträtt till systemet. I förhållande till SIS II- regelverket kräver SIS-förordningarna att fler nationella myndigheter än tidigare ska ha direktåtkomst till uppgifter i SIS. Därutöver får fler EU- organ tillgång till SIS och Europols tillgång till SIS utökas genom att Europol även ska få utbyta tilläggsinformation. I kapitel XIV i polisförordningen och kapitel VII i gränsförordningen finns bestämmelser om radering av registreringar. Kapitel XV i polisförordningen och kapitel VIII i gränsförordningen innehåller därutöver vissa allmänna bestämmelser om databehandling. I kapitel XVI i polisförordningen och kapitel IX i gränsförordningen finns bestämmelser om dataskydd och rättsmedel. I förhållande till SIS II- 2020/21:222 regelverket har reglerna om dataskydd och rättsmedel anpassats till EU:s nya dataskyddsreglering. I kapitel XVII i polisförordningen och kapitel X i gränsförordningen finns bestämmelser om skadeståndsansvar och sanktioner. SIS har reglerna anpassats till EU:s nya dataskyddsreglering. Kapitel XVIII i polisförordningen och kapitel XI i gränsförordningen innehåller ett antal avslutande bestämmelser. Av dessa framgår bl.a. att SIS-förordningarna trädde i kraft men ska börjas tillämpas fullt ut vid ett datum som kommissionen ska fastställa . Vid det datumet upphävs även det nu gällande SIS och artikel 25 i utgår. Svensk lag ska anpassas till det nya Endast nödvändiga anpassningar ska göras Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör vara att endast de ändringar av svensk lag som krävs för att ska uppfylla sina förpliktelser enligt SIS-förordningarna ska göras. De bedömningar som har legat till grund för bestämmelser i nuvarande författningar bör som utgångspunkt godtas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Enligt finns det dock problem med att förslagen begränsats till att endast omfatta sådana författningsändringar som krävs för att uppfylla åtaganden enligt SIS-förordningarna. För att även uppnå förordningarnas syften om ökad säkerhet krävs större förändringar i nationell rätt. efterfrågar även bl.a. en översyn av bestämmelserna om underrättelse av beslut i syfte att fler beslut ska få laga kraft. Enligt hade det varit önskvärt om promemorian hade haft en bredare ansats. utökade möjligheter att ta upp fingeravtryck och ansiktsbilder i syfte att söka i SIS samt möjlighet att kunna omhänderta eller beslagta samtliga utländska identitetshandlingar som är efterlysta i SIS. anser Säkerhetspolisen att det finns anledning att överväga ytterligare nationell reglering så att bättre kan nyttja de möjligheter som de nya SIS-förordningarna innebär. gäller det särskilt regleringen av biometriska uppgifter och möjliggörandet av kontroll och sökning med fotografier och fingeravtryck i SIS. Kammarrätten i påpekar att det finns behov av en genomgående teknisk översyn av den mycket svåröverskådliga svenska utlänningslagstiftningen. Enligt kammarrätten kan det också starkt ifrågasättas om det är hållbart att i utlänningslagen behålla inhemska begrepp såsom avvisning och utvisning i stället för de begrepp som används i de direkt tillämpliga EU-reglerna. Transportstyrelsen pekar bl.a. på oklarheter i processen för registrering av fartyg och luftfartyg när en sökning i SIS resulterar i en träff. Enligt Transportstyrelsen innebär nuvarande reglering om registrering att det finns hinder för att fatta ett beslut om avslag vid träffar i SIS. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian lämnas förslag till de lagändringar som är nödvändiga för att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt SIS-förordningarna. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att förslagen i promemorian är alltför begränsade och att det vore önskvärt att utnyttja fler av de möjligheter som SIS-förordningarna medger. Kammarrätten i efterfrågar en genomgående teknisk översyn av den svenska utlänningslagstiftningen. Transportstyrelsen pekar på att det är oklart hur bestämmelserna om åtkomst till SIS för registreringsenheter förhåller sig till den nationella handläggnings- och beslutsprocessen för registreringar av fartyg och luftfartyg. Enligt Transportstyrelsen utgör nuvarande nationell reglering hinder för att beslut om avslag ska kunna fattas då sökningar i systemet har resulterat i en träff. Eftersom den nya versionen av SIS snart ska tas i bruk krävs skyndsamma anpassningar av svensk rätt till det nya . Regeringen delar därför den bedömning som görs i promemorian att utgångspunkten bör vara att endast de anpassningar av svensk rätt som krävs för att ska uppfylla sina förpliktelser enligt SIS- förordningarna ska göras. Det saknas utrymme för att i detta sammanhang ta om hand de frågor som väckts av Transportstyrelsen. Såvitt avser det önskemål som förs fram av bl.a. om utökade möjligheter att ta upp fotografier och fingeravtryck för sökningar i SIS har detta bemötts i samband med att anpassningar av svensk rätt gjordes med anledning av ändringar i SIS (se prop. 2020/21:6). Det infördes då bl.a. en ny bestämmelse i utlänningslagen som innebär en sådan utökad möjlighet i samband med gränskontroller (se 9 kap. 8 f § UtlL). Lagändringarna trädde i kraft . Som framgår av den propositionen har lämnat in en hemställan till regeringen om en allmän översyn av det nationella regelverket om bl.a. insamling av biometriska uppgifter i syfte att stärka den brottsbekämpande verksamheten (samma prop. s. 22). hemställan bereds inom . Nya regler på nationell nivå om att ta upp och använda biometriska uppgifter kan påverka de framtida möjligheterna till sökningar i SIS. Kammarrätten i för fram önskemål om att den terminologi som används i svensk rätt i så stor utsträckning som möjligt bör vara enhetlig med den som används inom . Med tanke på att rättssystemen utvecklats vid sidan av varandra och att rättsliga begrepp på EU-nivå respektive nationell nivå har fått specifika och ibland inte helt 2020/21:222 överensstämmande innebörder, är det enligt regeringen dock inte alltid lämpligt att använda den EU-rättsliga terminologin i svenska författningar. I promemorian görs bedömningen att i den mån reglerna om SIS är oförändrade sedan den svenska regleringen senast sågs över bör utgångspunkten vara att de bedömningar som gjorts tidigare ska godtas om det inte framkommit skäl att frångå dessa. Sådana skäl kan aktualiseras med anledning av utvidgningen av SIS-systemet genom återvändande- förordningen. Det kan även finnas skäl att göra förnyade bedömningar i bl.a. dataskyddsrelaterade frågor eftersom de EU-gemensamma och svenska reglerna inom det området har genomgått stora förändringar . Regeringen delar den bedömning som redovisas i promemorian. I promemorian föreslås att det i förordning ska införas vissa kompletterande bestämmelser, bl.a. i fråga om nationella myndigheters åtkomst till SIS och om vissa registreringar enligt polisförordningen. De synpunkter som remissinstanserna lämnar på promemorians förslag i dessa delar kommer att beaktas inom ramen för arbetet med regleringen på förordningsnivå. I promemorian görs vidare bedömningen att de direkt tillämpliga SIS- förordningarnas bestämmelser i vissa delar inte kräver några ändringar i nationell rätt. Dessa delar kommer som utgångspunkt endast att behandlas i propositionen i den utsträckning som remissinstanserna har synpunkter på promemorians bedömningar. 5.2Lagen om Schengens informationssystem ska upphävas Regeringens förslag: Lagen om Schengens informationssystem ska upphävas. Bestämmelser i andra lagar som hänvisar till den lagen, eller till de EU-rättsakter som upphävs i och med att SIS-förordningarna börjar tillämpas fullt ut, ska ändras. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans lämnar synpunkter på Skälen för regeringens förslag: EU-förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. De ska därför tillämpas direkt av nationella domstolar och myndigheter och kan göras gällande av enskilda. SIS-förordningarnas bestämmelser gäller alltså direkt som lag i . Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det inte finns nationella bestämmelser som står i strid med förordningarna och därmed förhindrar att deras bestämmelser får genomslag. Lagen om Schengens informationssystem genomför bestämmelser i det nu gällande rådsbeslutet och innehåller därutöver vissa kompletterande bestämmelser till SIS II-förordningen och fordonsregistrerings- förordningen. När SIS-förordningarna börjar tillämpas fullt ut kommer dessa EU-rättsakter att upphävas (artikel 65 i gränsförordningen och artikel 78 i polisförordningen). Merparten av bestämmelserna i lagen om Schengens Prop. 2020/21:222 informationssystem avser frågor som regleras i SIS-förordningarna. att säkerställa att det inte finns motstridigheter mellan svensk rätt och SIS- förordningarna bör lagen upphävas. Hänvisningar till lagen, eller till de EU-rättsakter som upphävs i och med att SIS-förordningarna börjar tillämpas fullt ut, behöver ses över och ändras. I avsnitt 6.2.2 redogörs närmare för nödvändiga ändringar i polisens brottsdatalag och utlänningsdatalagen. Kapitel 7 innehåller förslag till ändringar i utlänningslagen som bedöms vara nödvändiga anpassningar till gränsförordningen och återvändandeförordningen och i kapitel 8 redogörs för nödvändiga anpassningar i offentlighets- och sekretesslagen. 5.3Särskilda överväganden som inte föranleder lagändringar 5.3.1Myndigheters direktåtkomst till SIS Regeringens bedömning: Direktåtkomst till SIS bör inte regleras i lag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända anför dock att det bör övervägas om rätten till direktåtkomst bör regleras i lag i stället för i nationell förordning. Skälen för regeringens bedömning: Svenska myndigheters åtkomst till EU-gemensamma informationssystem kan ske genom att myndigheten ges den tekniska möjligheten och behörigheten att söka direkt efter information i systemet utan att kunna påverka innehållet i registret. svensk rätt används begreppet direktåtkomst. säkerställas genom att myndigheten begär och får ut uppgifter ur systemet från någon som har åtkomst till uppgifterna. I promemorian föreslås att de svenska myndigheter som ska ha åtkomst till SIS, genom direktåtkomst eller på annat sätt, ska pekas ut genom kompletterande bestämmelser på förordningsnivå. dock att det bör övervägas om rätten till direktåtkomst bör regleras i lag i stället för i nationell förordning. SIS innehåller en stor mängd personuppgifter, varav vissa utgör känsliga ställningstaganden om att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i registerlag (se t.ex. prop. 2001/02:144 s. 16 och prop. 2017/18:112 s. 34). Lagreglering bidrar även till stabilitet och långsiktig förutsebarhet. förordningarna kommer dock att gälla som lag i och innehåller direkt tillämpliga och bindande bestämmelser bl.a. om nationella behöriga myndigheter med åtkomsträtt till uppgifter i SIS (se artikel 44–47 i och artikel 17.1 i Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att det i SIS-förordningarna finns rättsligt stöd för svenska myndigheters direktåtkomst till systemet men att det i nationella kompletterande bestämmelser bör pekas ut vilka svenska myndigheter som ska ha sådan åtkomst till systemet i syfte att uppfylla kravet på en 2020/21:222 tydlig reglering. En sådan precisering av vilka svenska myndigheter som ska ha direktåtkomst till SIS bör alltså enligt regeringen göras på förordningsnivå. Regeringens bedömning: SIS-förordningarnas bestämmelser om proportionalitet kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Asylrättscentrum vill dock se ett mer utförligt resonemang kring vilka överväganden som kan ligga bakom en proportionalitetsbedömning för registrering av uppgifter i SIS. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 21 i polisförordningen och artikel 21 i gränsförordningen, som även är tillämplig när registreringar görs enligt återvändandeförordningen (artikel 19 i återvändandeförordningen), ska medlemsstaterna när de för in eller förlänger en registrering pröva om ärendet är tillräckligt adekvat, relevant och viktigt för att motivera en registrering i SIS. Ett ärende ska alltid anses vara tillräckligt adekvat, relevant och viktigt för att motivera en registrering i SIS om en person eller ett föremål söks i samband med en registrering med anknytning till ett terroristbrott, eller om ett beslut om nekad inresa och vistelse har sådan anknytning. Asylrättscentrum vill se ett mer utförligt resonemang kring vilka överväganden som kan ligga bakom en proportionalitetsbedömning och anser att det borde följa av allmänna förvaltningsrättsliga och rättsstatliga principer att det även ska göras ett övervägande i förhållande till den personliga integriteten. Som konstateras i promemorian ska SIS-förordningarnas bestämmelser om proportionalitet tillämpas direkt av svenska myndigheter när registreringar i systemet aktualiseras. Regeringen anser därför, i enlighet med den bedömning som görs i promemorian, att bestämmelserna om proportionalitet inte kräver några nationella författningsåtgärder. I avsnitt 5.3.12 redogörs närmare för den proportionalitetsbedömning som kan aktualiseras när registreringar om nekad inresa och vistelse görs med stöd av artikel 24.1 a i gränsförordningen. Minimikrav på innehållet i en registrering Regeringens bedömning: Bestämmelserna om vilken minimiupp- sättning av uppgifter som krävs för att föra in en registrering i SIS kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända anser att skrivningarna om avsteg från SIS-förordningarnas bestämmelser om minimikrav för registreringar uppfattar det som att det inte kommer att gå att göra en registrering om inte alla minimiuppgifter är tillgängliga. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 22 i polisförordningen Prop. 2020/21:222 och artikel 22 i gränsförordningen finns bestämmelser om vilken minimiuppsättning av uppgifter som krävs för att föra in en registrering i Vidare anges att övriga uppgifter som räknas upp i artikel 20 i polis- respektive gränsförordningen också ska föras in i SIS om de finns tillgängliga. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 4.2 i återvändandeförordningen. Bestämmelser om krav på minsta uppsättning av uppgifter som ska registreras finns även i SIS (artikel 23.1 i rådsbeslutet och artikel 23.1 i SIS II-förordningen). I förhållande till bestämmelserna om minimikrav på uppgifter i SIS har listan på uppgifter i SIS- förordningarna justerats något. Regeringen anser dock att bestämmelsernas innebörd är densamma. uppfattar förordningarnas bestämmelser på så vis att det inte kommer att vara möjligt att göra en registrering om inte alla minimiuppgifter är tillgängliga. efterlyser därför ett förtydligande om hur detta ska fungera i praktiken. Även efterfrågar ett förtydligande i denna del. I förarbetena till lagen om Schengens informationssystem lyftes frågan om SIS bestämmelser om minimikrav getts en utformning som innebär att en registrering inte får ske om inte alla de angivna uppgifterna finns. Regeringen uttalade dock, med hänsyn till ändamålet med bestämmelserna, att en sådan tolkning inte framstår som rimlig och att en registrering ska kunna ske även om vissa sådana uppgifter saknas (prop. 2009/10:86 s. 28 f.). Enligt promemorian saknas det skäl att göra en annan bedömning gällande SIS-förordningarnas bestämmelser om krav på minimiuppsättning av uppgifter. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian. En registrering får alltså göras även om inte samtliga uppgifter finns tillgängliga. Sammanfattningsvis anser regeringen att bestämmelsen om vilken minimiuppsättning av uppgifter som krävs för att föra in en registrering inte föranleder behov av några författningsändringar. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om överensstämmelse mellan registreringar kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända föreslår dock att den svenska lagstiftningen ska anpassas så att fingeravtryck som myndigheten tar upp i sin ärendehandläggning kan lagras och användas. Utan en sådan möjlighet kommer inte kunna uppfylla kravet att se till att det inte blir motstridiga registreringar i SIS eftersom myndigheten kommer att missa de fall där personen är registrerad i SIS under ett annat namn. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 23 i polisförordningen respektive gränsförordningen finns en i förhållande till rådsbeslutet och SIS II-förordningen helt ny bestämmelse som syftar till att motverka flera 2020/21:222 inbördes motstridiga registreringar om samma person eller föremål. Artikeln ska även tillämpas på registreringar i SIS som görs i enlighet med återvändandeförordningen (artikel 19 i återvändandeförordningen). I artikeln anges bl.a. att medlemsstaterna innan en registrering görs ska kontrollera om det finns tidigare registreringar om personen eller föremålet samt att berörda Sirenekontor ska samråda med varandra om en medlemsstat vill föra in en registrering som står i strid med en tidigare registrering. För att kontrollera om personen redan är föremål för en registrering ska en kontroll med fingeravtrycksuppgifter göras om sådana uppgifter är tillgängliga. Enligt förutsätter bestämmelsernas efterlevnad att de fingeravtryck som tas upp i myndighetens ärendehandläggning får lagras och användas. Enligt den bedömning som görs i promemorian innebär bestämmelserna i artikel 23 i polisförordningen respektive gränsförordningen inte någon skyldighet för medlemsstaterna att ta upp fingeravtryck för sökningar i SIS när sådana uppgifter inte finns tillgängliga. Regeringen instämmer i bedömningen att de aktuella bestämmelserna inte kan uppfattas som ett krav på ändringar i nationell rätt när det gäller upptagande av fingeravtryck eller lagring av fingeravtrycksuppgifter som har tagits för andra syften. Det är upp till den tillämpande myndigheten att i det enskilda fallet göra en bedömning av om uppgifterna är tillgängliga. Bestämmelserna föranleder därför inte några nationella författningsåtgärder. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om utbildning kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända Svenska Röda Korset och Asylrättscentrum understryker behovet av utbildning för de som berörs av förändringarna. Även pekar på behov av utbildning för tillämpande personal och utarbetande av interna föreskrifter, särskilt i fråga om kontroll och sökning i biometriska uppgifter. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 14 i polisförordningen och artikel 14 i gränsförordningen avser medlemsstaternas skyldighet att se till att personalen vid de myndigheter som får åtkomst till SIS utbildas i frågor om bl.a. datasäkerhet och grundläggande rättigheter. Nytt i förhållande till SIS är att medlemsstaterna, utöver generella krav på utbildning, även ska ha ett nationellt utbildningsprogram för SIS som ska omfatta utbildning för både de myndighetsanställda som får söka i SIS och Sirenekontorets personal. Utbildningsprogrammet får ingå i ett allmänt utbildningsprogram på nationell nivå som omfattar utbildning på andra relevanta områden. Svenska Röda Korset, Asylrättscentrum och pekar på behovet av utbildning inte minst med tanke på att SIS innehåller vissa känsliga personuppgifter. När SIS infördes bedömdes motsvarande bestämmelse (artikel 14 i SIS II-förordningen och artikel 14 i rådsbeslutet) inte kräva någon nationell författningsreglering med Prop. 2020/21:222 motiveringen att det fick anses ligga i (nu ) uppgift som personuppgiftsansvarig att se till att de personer som ges tillgång till SIS har den utbildning som krävs (prop. 2009/10:86 s. 26). Detsamma gällde när regelverket anpassades till (prop. 2018/19:65 s. 142 f.) och i samband med ändringar i SIS (prop. 2020/21:6 s. 22.). Någon annan bedömning görs inte .