prop · H80394 · 2021-03-02 00:00:00 — Ett gränsvärde påverkar möjligheten att få ta del av det särskilda investeringsutrymmet. Ju lägre investeringstakt ett nätföretag har, desto svårare blir det att utnyttja det särskilda investeringsutrymmet. Kravet slår alltså olika beroende på hur stort särskilt investeringsutrymme ett nätföretag har och var företaget befinner sig i investeringscykeln. Lagförslaget är i första hand inriktat på de nätföretag som har eftersatta investeringar och en stor investeringsskuld. Ett högt gränsvärde ger starkare incitament att göra investeringar som leder till additionalitet och ökad kundnytta. Ett för högt satt krav skulle emellertid kunna leda till att företagen gör investeringar som inte medför ökad kundnytta för att kunna utnyttja det särskilda investeringsutrymmet, s.k. gold-plating. Gränsvärdet bör inte heller sättas så högt att det finns en risk för att de önskvärda investeringarna inte kommer till stånd. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att investeringar som motsvarar av kapitalbasen inte ska ingå i underlaget för investeringsbeloppet enligt den nya lagen. Med kapitalbasen avses det kapital som krävs för att bedriva nätverksamheten (5 kap. 1 § andra stycket ellagen). Några remissinstanser efterlyser en precisering av vad som ska förstås med kapitalbasen i samband med beräkningen av investeringsbelopp. Regeringen bedömer att detta inte behöver regleras särskilt i lagen. Det kan dock vara motiverat att meddela föreskrifter i frågan på en lägre normnivå än lag (se nedan). Mot bakgrund av vad några remissinstanser anför finns det skäl att beröra frågan om det finns anledning att utforma regleringen så att det tydligare anges vilken typ av investeringar som ska ingå i investeringsbeloppet eller var investeringarna ska göras. Ökade investeringar i elnäten är nödvändiga för att t.ex. åtgärda effektbrister, och det gäller i olika hög grad över hela landet och på alla nätnivåer. Nätföretagen ska bygga de ledningar och göra de reinvesteringar som behövs. Förslaget skapar förbättrade incitament för företagen att tidigarelägga sådana åtgärder. Avdraget för anslutningsavgifter innebär att investeringar som endast syftar till att ansluta specifika anläggningar till elnätet undantas. De allmänna krav som ställs på nätföretagen genom ellagstiftningen, liksom de särskilda krav som följer av regleringen av intäkterna från nätverksamhet, innebär att nätföretagen har incitament att inte göra onödiga investeringar. Till detta kommer den uppföljning av investeringarna som behandlas nedan (avsnitt 9). Regeringen bedömer att det inte är motiverat med ytterligare föreskrifter i lagen när det gäller vilken typ av investeringar som ska omfattas av regleringen. Investeringar som görs med eget kapital Ett nätföretag kan välja mellan att låna kapital till investeringar och att använda eget kapital. Investeringsbeloppen bör i huvudsak svara mot investeringar som ett nätföretag finansierar genom lån. Ett sådant krav påverkar kostnaden för investeringarna. En högre egenfinansiering gör det dyrare för företagen att investera. Förutsatt att varje nätföretag har samma möjlighet att attrahera kapital, dvs. samma lånekostnad, medför kravet på egenfinansiering lika stort tryck på alla företag. Det leder alltså inte till snedvridningar kopplade till var i investeringscykeln företagen befinner sig för sina anläggningar. Av nätföretagens årsredovisningar framgår att fördelningen mellan lånat kapital och eget kapital för att finansiera investeringar är lånat kapital och eget kapital. Fördelningen kan användas som utgångspunkt för ett gränsvärde för investeringar som ska ingå i investeringsbeloppen sedan avdrag gjorts som motsvarar av kapitalbasen och investeringar som har finansierats genom anslutningsavgifter. anser att marknadsvärden på ett bättre sätt speglar ett nätföretags värde för eget och lånat kapital än bokförda värden. Eftersom inget nätföretag i är börsnoterat, finns ingen marknadsvärdering att utgå ifrån, men har med stöd av en analys av jämförbara företag beräknat en nettoskuldsättningsgrad om när den fastställt intäktsramarna för tillsynsperioden – 2023. anser att delningstalet för finansieringen av investeringarna bör sättas till . Det finns alltså inte något givet svar på vad som är en rimlig nettoskuldsättningsgrad. Den intresseavvägning som ska göras i lagstiftningsärendet är inte identisk med sådana överväganden som måste göra när den fastställer intäktsramar. Till detta kommer att det är osäkert om den aktuella fördelningen kommer att vara densamma och att regleringen ska möjliggöra nya investeringar. Regeringen bedömer att en rimlig avvägning uppnås om kravet på egenfinansiering innebär att investeringsbeloppen ska motsvara av investeringarna efter avdrag. Investeringsbeloppen bör bestämmas på företagsnivå Det särskilda investeringsutrymmet ska bestämmas för en redovisningsenhet (avsnitt 6.1). Investeringsbeloppen kan dock bestämmas på annat sätt. Att beräkna ett särskilt investeringsbelopp för en redovisningsenhet kan få oönskade konsekvenser för ett nätföretag som har flera intäktsramar. Investeringar ska ingå i investeringsbeloppen endast till den del de överstiger ett belopp som motsvarar av kapitalbasen. Det skulle därför bli mindre intressant för nätföretaget att investera i en redovisningsenhet med en stor kapitalbas, oavsett vilket behov av investeringar som finns i enheten. Tröskeln för att utnyttja det särskilda investeringsutrymmet blir mindre om fyraprocentskravet gäller den samlade kapitalbasen för nätföretagets redovisningsenheter. Företaget behöver i så fall inte ta särskild hänsyn till hur stor kapitalbasen är i en enskild redovisningsenhet. Några remissinstanser uttrycker farhågor för att en beräkning på före- Prop. 2020/21:94 tagsnivå ska medföra att kunder i en redovisningsenhet får betala för inve- steringar som genomförs någon annanstans och att det blir mindre förutsägbart hur stora avgifterna blir . Som framgår ovan kommer emellertid ett nätföretag inte att ha möjlighet att fördela de samlade investeringsbeloppen på ett godtyckligt sätt (avsnitt 7.1). En ökning av intäktsramen kommer alltid att svara mot investeringar som har gjorts i redovisningsenheten . Investeringsbeloppen bör alltså beräknas samlat för företagets samtliga redovisningsenheter med särskilt investeringsutrymme innan beloppen fördelas mellan redovisningsenheterna. Det finns inte skäl att närmare reglera hur ett nätföretags samlade investeringsbelopp ska fördelas mellan redovisningsenheterna. Det bör i stället vara upp till nätföretaget att ange till vilken del investeringsbeloppen ska öka intäktsramen för en viss redovisningsenhet. bör alltså fördela investeringsbeloppen i enlighet med de grunder som nätföretaget anger. Fördelningen måste dock vara förenlig med det som sägs närmast ovan om gränserna för ökningen av intäktsramen för en enskild redovisningsenhet. Ett nätföretag kan normalt antas ha goda förutsättningar att avgöra vilket utrymme som finns för att öka intäktsramen för en redovisningsenhet med ett investeringsbelopp. För att ska kunna beräkna ett investeringsbelopp måste nätföretagets investeringskostnader beräknas. En sådan beräkning kan förutsätta bl.a. att utgifterna periodiseras och att hänsyn tas till förändringar i prisläget. Dessutom måste kapitalbasen värderas. Det kan finnas behov av föreskrifter i sådana frågor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ha möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om hur ett investeringsbelopp ska beräknas. Regeringens förslag: När det gäller en nätverksamhet som i fråga om tillsynsperioden –2023 har ett särskilt investeringsutrymme, ska ellagen inte tillämpas i fråga om ett underskott i förhållande till intäktsramen för den tillsynsperioden eller vid avstämning mot intäktsramen. Om de samlade intäkterna från en redovisningsenhet med särskilt investeringsutrymme –2023 har varit mindre än intäktsramen med tillägg av det belopp som nätkoncessionshavaren kan ha fått uppbära enligt ett beslut enligt ellagens bestämmelser om underskott i förhållande till intäktsramen, ska nätmyndigheten besluta att intäktsramen för tillsynsperioden – 2027 ska ökas med ett belopp som motsvarar underskottet. Den första promemorian innehåller inte något motsvarande förslag. 2020/21:94 Remissinstanserna: anför att det är oklart hur kundernas nättariffer kommer att påverkas för tillsynsperioder efter 2027 och i vilken ordning ett outnyttjat intäktsutrymme från tidigare tillsynsperioder ska avräknas i samband med avstämning efter tillsynsperioden. Energiföretagen , och Lokalkraft anser att det finns ett behov av att förtydliga hur ett särskilt investeringsutrymme och ett belopp som får tas ut utöver intäktsramen på grund av beslut enligt 5 kap. 29 § ellagen avseende underskott från tillsynsperioden –2019 förhåller sig till varandra. Övriga remissinstanser berör inte frågan. Den andra promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Investeringsbeloppet bör inte kvittas mot ett underskott i förhållande till intäktsramen –2019 Flera remissinstanser tar upp avräkningsordningen, dvs. i vilken ordning ett nätföretag ska tillgodoräknas investeringsbeloppet och ett sådant belopp som beslutat enligt 5 kap. 29 § första stycket ellagen med anledning av att intäkterna från nätverksamheten varit mindre än intäktsramen. Så som den första promemorians förslag är utformat får frågan lösas med tillämpning av 5 kap. 29 § andra stycket ellagen. Utan en särskild reglering kan en situation uppkomma där ett nätföretag inte får möjlighet att utnyttja ett underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2015 på det sätt som anges i avsnitt 5. Det blir fallet om nätföretaget har tillerkänts ett särskilt belopp enligt 5 kap. 29 § första stycket ellagen med anledning av ett underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2019 och intäkterna för tillsynsperioden –2023 inte överstiger intäktsramen för den sistnämnda tillsynsperioden eller i vart fall är mindre än summan av intäktsramen och det särskilda beloppet. Som remissinstanserna påpekar finns ett behov av att förtydliga regleringen i denna del jämfört med den första promemorians förslag för att det särskilda investeringsutrymmet ska fungera som avsett. En undantagsreglering för tillsynsperioden –2023 För att regleringen ska vara tydlig i denna del bör det finnas särskilda bestämmelser om hanteringen av underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2023 när det gäller redovisningsenheter med särskilt investeringsutrymme. I stället för att tillämpa 5 kap. 29 § ellagen bör besluta om en ökning av intäktsramen för tillsynsperioden –2027. För att göra det möjligt att ”rulla över” ett kvarvarande underskott från tillsynsperioden –2019 bör ökningen motsvara ett underskott i förhållande till intäktsramen, i förekommande fall med tillägg av det belopp som nätföretaget haft rätt att uppbära enligt 5 kap. 29 § ellagen. Regeringens förslag innebär inte någon särreglering när det gäller ett underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2027. Ett sådant underskott ska hanteras enligt 5 kap. 29 § ellagen, vilket innebär att ett nätföretag inte kommer att kunna utnyttja ett underskott i förhållan- de till intäktsramen för tillsynsperioden –2015 efter utgången av till- Prop. 2020/21:94 synsperioden –2031. 8Överlåtelse av nätkoncession och ändring av koncessionsgränser Regeringens förslag: Om en nätkoncessionshavare överlåter en redovisningsenhet, ska det särskilda investeringsutrymme som gäller för enheten fortsätta att gälla efter överlåtelsen och den nya nätkoncessionshavaren träda i överlåtarens ställe. ska efter ansökan av nätkoncessionshavaren besluta om ett särskilt investeringsutrymme för tillsynsperioden –2027 för en redovisningsenhet, trots att förutsättningar inte finns enligt det förslag som redovisas i avsnitt 6.1, om –redovisningsenhetens kapitalbas –2023 har ökats genom ett förvärv av en nätkoncession eller en ändring av gränserna för en nätkoncession för område, och –ett särskilt investeringsutrymme för tillsynsperioden –2023 har beslutats för den redovisningsenhet vars kapitalbas har minskats som en följd av förvärvet eller gränsändringen. I fråga om en redovisningsenhet som berörs av ett beslut om fördelning av intäktsramen i samband med överlåtelse av nätkoncession eller ändring av koncessionsgränser ska följande gälla. När nätmyndigheten beslutar om ett särskilt investeringsutrymme för tillsynsperioden – 2027, ska det särskilda investeringsutrymme som skulle ha gällt om någon överlåtelse eller gränsändring inte ägt rum fördelas på samma sätt som intäktsramen. Någon fördelning ska inte göras, om den del av kapitalbasen som överlåtits eller är hänförlig till gränsändringen har liten betydelse för intäktsramens storlek. Den första promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag ska någon fördelning inte göras om den del av kapitalbasen som överlåtits eller är hänförlig till gränsändringen har ett i sammanhanget litet värde. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Energiföretagen i anser att det bör förtydligas vad som avses med ett i sammanhanget litet värde. Skälen för regeringens förslag Överlåtelse av en redovisningsenhet Det är nödvändigt att reglera hur det särskilda investeringsutrymmet ska hanteras vid en överlåtelse av nätkoncession. Eftersom det särskilda inve- steringsutrymmet ska ses som ett komplement till intäktsramen, bör ut- rymmet behandlas på samma sätt som intäktsramen vid en överlåtelse. likhet med det som anges i 5 kap. 33 § första stycket ellagen bör alltså det särskilda investeringsutrymme som gäller för en redovisningsenhet som 2020/21:94 överlåts fortsätta att gälla efter överlåtelsen och den nya nätkoncessionshavaren träda i överlåtarens ställe. Överlåtelse av nätkoncession som ingår i en större redovisningsenhet En redovisningsenhet kan omfatta flera nätkoncessioner. Det är emellertid tillåtet att överlåta en nätkoncession separat . En intäktsram kommer i det läget att omfatta nätkoncessioner som tillhör olika nätföretag. Överlåtaren och den nya nätkoncessionshavaren ska i så fall fördela ramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits (5 kap. 33 § andra stycket ellagen). Fördelningen får dock göras på ett annat sätt, om det finns särskilda skäl. Fördelningen ska före överlåtelsen godkännas av eller, om ärendet avser en utlandsförbindelse, regeringen (5 kap. 34 § ellagen). Regleringen syftar till att fördela den befintliga intäktsramen mellan överlåtaren och övertagaren. Den redan fastställda intäktsramen fortsätter att gälla fram till slutet av tillsynsperioden (prop. 2017/18:237 s. 103). Ändring av gränserna för nätkoncession för område Intäktsramen ska fördelas också om ändrar gränserna för en nätkoncession för område (5 kap. 36 § ellagen). Myndigheten beslutar då om fördelningen av intäktsramen. Särskilt investeringsutrymme för tillsynsperioden –2027 efter överlåtelse eller gränsändring För att det ska gå att hantera det särskilda investeringsutrymmet – 2023, när beslutar om särskilda investeringsutrymmen för tillsynsperioden –2027, är det nödvändigt att anpassa bestämmelserna i lagen till den ordning som finns för att fördela intäktsramen i samband med en överlåtelse eller gränsändring. Ett nätföretag som har övertagit en del av en redovisningsenhet med särskilt investeringsutrymme bör kunna ansöka om särskilt investeringsutrymme för den redovisningsenhet som har tillförts tillgångar genom en överlåtelse eller gränsändring, även om något särskilt investeringsutrymme inte har beslutats för redovisningsenheten tidigare. För redovisningsenheter som berörs av en överlåtelse eller gränsändring, som har föranlett en fördelning av intäktsramen, bör gälla att det särskilda investeringsutrymme som beslutar för tillsynsperioden –2027 ska motsvara redovisningsenhetens andel av det belopp som beräknas för tillsynsperioden enligt det förslag som redovisas i avsnitt 6.3. Beloppet bör fördelas på samma sätt som intäktsramen har fördelats. Fördelning bör inte alltid ske Det är möjligt att den del av kapitalbasen som omfattas av en överlåtelse eller en gränsändring är så liten att den inte får någon nämnvärd betydelse för de berörda nätföretagens kostnader eller nätkundernas avgifter. Att Energimarknadsinspektionen i en sådan situation ska pröva en fördelning av det särskilda investeringsutrymmet är förenat med merkostnader för myndigheten och nätföretagen utan någon motsvarande nytta för företagen Någon fördelning bör alltså inte ske, om den del av kapi- Prop. 2020/21:94 talbasen som har överlåtits eller är hänförlig till gränsändringen har liten betydelse för intäktsramens storlek. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för nätkoncessionshavare att i en särskild ordning redovisa vilka investeringar som genomförs i en redovisningsenhet med särskilt investeringsutrymme. Den första promemorian innehåller inte något motsvarande förslag. Remissinstanserna berör inte frågan. Den andra promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: konstaterar att för- slaget saknar krav på att det särskilda investeringsutrymmet ska gå till åtgärder som förstärker kapaciteten i elnäten och konsekvenser om så inte blir fallet. Verket anför vidare att det är oklart hur uppföljningen ska kunna säkerställa att det särskilda investeringsutrymmet används till investeringar som är additionella till sin natur. Ekonomihögskolan vid anför att det inte finns något krav på att redovisningen ska gälla tillkommande investeringar i nätförstärkningar och att kravet därmed får en begränsad styreffekt. Bostadsrätterna, Fastighetsägarna och påpekar att det saknas sanktionsmöjligheter. SKGS anser att nätföretag som använder det särskilda investeringsutrymmet ska visa att de vidtagit åtgärder som stärker kapaciteten i elnäten utöver redan kostnadstäckta investeringar och att företag som inte kan visa att så skett ska förlora rätten att använda det särskilda investeringsutrymmet och att kunderna ska kompenseras. anför att saknar tillsynsbemyndigande och påpekar att det fortfarande saknas krav på vad investeringarna ska gå till. är oroligt för att man genom förslagets skrivningar smalnar av uppföljningen och inte tittar på de totala investeringar som görs. anser att det vore olyckligt att enbart mäta kapacitetsutbyggnad i en särskild rapportering kring utvärdering av lagen och att intentionen i uppföljningen också bör vara att följa effekterna av utförda reinvesteringar. Sydsvenska förordar en årlig utvärderingsprocess. Energiföretagen , , , Lokalkraft , , Tekniska verken i , , Elinorr, Elkraftentreprenörer och betonar vikten av att kravet på redovisning utformas så att det inte blir administrativt betungande för nätföretagen. Energiföretagen anser att formerna för den särskilda redovisningen behöver förtydligas i förordning med tanke på tidsaspekten och nätföretagens behov av förberedelser. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Syftet med förslaget till lag om särskilt investeringsutrymme för elnätsverksamhet är att skapa särskilda incitament för nätföretagen till utökade investeringar eller reinvesteringar i anläggningar och ny teknik som leder till ökad kapacitet i elnäten i . Av särskild vikt är att investeringar görs i områden som varit eftersatta och där det finns, eller kommer att finnas, behov av att öka kapaciteten eller förebygga kapacitetsbrist för att på så sätt öka kundnyttan. För att se till att det särskilda investeringsutrymmet används till additionella investeringar som möjliggörs av det särskilda investeringsutrymmet kommer regeringen att ge i uppdrag att följa investeringarna och rapportera resultatet. Uppföljningens ändamål kommer att vara att ge regeringen och en bild av vilka investeringar som möjliggjorts av det särskilda investeringsutrymmet och bör vara skild från den granskning som gör inom ramen för intäktsregleringen enligt 5 kap. ellagen. En uppföljning bör ske med viss kontinuitet för att regeringen ska kunna säkerställa att den aktuella regleringen får den effekt som är avsedd. Sydsvenska förordar en årlig utvärderingsprocess. Investeringar i elnäten är emellertid relativt tidskrävande, och för att se resultat bör man utgå från än . En årlig utvärderingsprocess skulle dessutom vara administrativt betungande för och nätföretagen. Med hänsyn till att det finns en viss eftersläpning mellan den tidpunkt då ett företag tar beslut om en investering till dess att en investering realiseras, bör det gå åtminstone till den första uppföljningen för att en effekt då ska ha kunnat realiseras. Regeringens utgångspunkt är därför att en uppföljning bör ske som regleringen tillämpas. Med hänsyn till den administrativa bördan bör en uppföljning inte ske som arbete pågår med att bestämma intäktsramar eller granska utfallet för en tillsynsperiod. En första uppföljning bör mot denna bakgrund ske 2022, och därefter bör uppföljningar ske . De synpunkter som lämnas av och har betydelse främst för uppföljningens närmare utformning och kan beaktas i det sammanhanget. Behövs särskilda sanktioner? Några remissinstanser efterlyser en strängare reglering i anslutning till uppföljningen, t.ex. genom sanktioner för företag som inte genomför investeringar som stärker kapaciteten i elnäten. Som framgår i avsnitt 7.2 bedömer regeringen att ett särskilt krav att investeringarna i det enskilda fallet ska leda till ökad nätkapacitet skulle skapa en svårhanterlig reglering. Lagförslaget gäller dessutom investeringar som genomförs . En tungrodd och kostsam detaljreglering framstår inte heller mot den bakgrunden som proportioner- Prop. 2020/21:94 lig. Om uppföljningen visar att lagen inte uppfyller sitt uttalade syfte blir det dock motiverat att göra ytterligare överväganden. För att säkerställa det underlag som krävs för uppföljningen bör nätföretagen kunna åläggas en redovisningsskyldighet som går utöver den som följer av ellagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för nätföretag att i en särskild ordning redovisa vilka investeringar som genomförs i en redovisningsenhet med särskilt investeringsutrymme. En rad remissinstanser har synpunkter på hur föreskrifterna om rapporteringsskyldighet bör utformas, inte minst när det gäller att undvika en onödig administrativ belastning. Dessa synpunkter kan beaktas i samband med att föreskrifterna tas fram. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att nätkoncessionshavare följer föreskrifter om skyldighet att i en särskild ordning redovisa vilka investeringar som genomförs i en redovisningsenhet med särskilt investeringsutrymme. Myndigheten ska få besluta de förelägganden som behövs för att nätkoncessionshavare ska följa föreskrifterna. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Den första promemorian innehåller inte något motsvarande förslag. Remissinstanserna berör inte frågan. Den andra promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: För att säkerställa att nätföretagen föl- jer föreskrifter om sådan redovisningsskyldighet som behandlas i avsnitt 9 bör regeringen utse en myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden. För att tillsynen ska fungera bör tillsynsmyndigheten kunna meddela de förelägganden som krävs för att ett nätföretag ska fullgöra redovisningsskyldigheten. Det bör vara möjligt för myndigheten att förena ett föreläggande med vite. 11Överklagande och besluts giltighet