prop · H90351 · 2021-11-03 00:00:00 — Några organisatoriska hinder för kommunerna att planera för att sammanhållen utbildning ska omfatta även de som redan har en anvisning till etableringsprogrammet och bedöms ha utbildningsplikt kan inte anses föreligga. Kommunerna kan visserligen sakna kunskap om vilka som har bedömts ha utbildningsplikt och det kan försvåra för kommunerna att pla- Prop. 2021/22:51 nera för en sammanhållen utbildning. Den information som kan lämnas på gruppnivå vid den samverkan som ska ske inför upprättandet av utbildningsplanen bör dock enligt regeringens bedömning kunna göra kommunernas planering möjlig. Regeringen bedömer på grund av det anförda att regleringen bör möjliggöra för samtliga nyanlända som deltar i etableringsprogrammet och bedöms omfattas av utbildningsplikt, dvs. även de som anvisats till programmet före ikraftträdande, att ta del av den sammanhållna utbildningen. Detta följer av den föreslagna bestämmelsen om ikraftträdande och det finns därmed inte skäl till någon särskild reglering av frågan. Kommunens skyldighet att tillhandahålla den sammanhållna utbildningen medför ingen skyldighet att ompröva beslutade insatser inom etableringsprogrammet eller pågående utbildning. Men i de fall det bedöms lämpligt att en nyanländ som anvisats till programmet före ikraftträdandet tar del av insatserna inom den sammanhållna utbildning kommunen tillhandahåller finns det inget som hindrar att en omprövning görs. Ändringarna medför inte några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen har ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet samt samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Ansvaret för den nyanländes etablering, den övergripande planeringen och den individuella handlingsplanen förändras inte i och med införandet av en sammanhållen utbildning, utan ligger kvar på Arbetsförmedlingen. Den individuella handlingsplanen är fortfarande ett dokument som hanteras av den nyanlände och Arbetsförmedlingen. Inom den kommunala vuxenutbildningen upprättas en individuell studieplan som är det dokument som ligger till grund för planeringen av elevens utbildning. Förslaget om sammanhållen utbildning tydliggör vilken utbildning de som omfattas av utbildningsplikten ska erbjudas, och ställer därmed ökade krav på samsyn mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Förslaget om en utbildningsplan för sammanhållen utbildning skapar, tillsammans med befintliga regler om bland annat individuell studieplan, bättre förutsättningar att säkerställa individanpassningen och stärker därigenom även Arbetsförmedlingens möjligheter att fullgöra sitt etableringsuppdrag för målgruppen. Risken för att personer vid upprepade tillfällen hänvisas fram och tillbaka mellan Arbetsförmedlingen och kommunen minskar när utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll är tydligt for- mulerade och kända för berörda parter. Förslaget innebär att samverkan behöver ske mellan kommunen och Arbetsförmedlingen och andra berörda parter när utbildningsplanen för den sammanhållna utbildningen tas fram. Ansvaret för samverkan ligger på kommunen. Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunen och andra berörda aktörer. Arbetsförmedlingen har som ansvarig för samordningen av etableringsinsatser en stödjande och pådrivande roll i förhållande till de parter som på något sätt är involverade i insatserna (5 § lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). Samverkan med berörda aktörer ligger således i linje med det uppdrag Arbetsförmedlingen redan har. Men hur samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna är organiserat och fungerar varierar i landet och samverkan inför framtagande av en utbildningsplan kan därför komma att innebära en ökad arbetsbörda för Arbetsförmedlingen. Denna ökade arbetsbörda bedöms dock inte medföra några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för myndigheten. Eventuella merkostnader ryms därmed inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar. Kostnaderna för insatser bedöms rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag När en sammanhållen utbildning för nyanlända som har utbildningsplikt införs kommer att behöva genomföra informationsinsatser för att stödja kommunerna i arbetet med att ta fram utbildningsplaner för den sammanhållna utbildningen och i deras arbete med att genomföra innehållet i utbildningsplanen. ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet, där vuxenutbildning ingår. Skyldigheten för kommunerna att tillhandahålla en sammanhållen utbildning föreslås vara en del av kommunernas skyldighet att tillhandahålla vuxenutbildning. uppgift i fråga om uppföljning och utvärdering kommer därmed även att omfatta den sammanhållna utbildningen för individer inom etableringsuppdraget som bedöms ha utbildningsplikt. Dessa insatser bedöms rymmas inom förvaltningsanslag och kräver inte särskild finansiering. Ändringarna bedöms inte medföra några beaktansvärda konsekvenser för Skolinspektionen Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, där vuxenutbildning ingår, och ska granska kvaliteten i sådan utbildning. Skyldigheten för kommunerna att tillhandahålla en sammanhållen utbildning föreslås vara en del av kommunernas skyldighet att tillhandahålla vuxenutbildning. Skolinspektionens uppgift kommer därmed även att omfatta den sammanhållna utbildningen för nyanlända inom etableringsprogrammet som bedömts omfattas av utbildningsplikt. Ett genomförande av förslagen bedöms inte medföra några beaktansvärda konsekvenser för Skolinspektionen. Ekonomiska konsekvenser i övrigt för staten Staten har det övergripande och ekonomiska ansvaret för mottagande av nyanlända. Statliga myndigheter, kommuner och regioner har olika uppgifter i mottagandet. Kommunerna ersätts för de kostnader som uppstår för mottagande av nyanlända enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Staten kompenserar Prop. 2021/22:51 kommunerna framför allt genom en schablonersättning som betalas ut för alla nyanlända som tas emot i kommun. Denna schablonersättning avser bl.a. sfi och sådan vuxenutbildning som särskilt anpassats för utlänningar som omfattas av 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I samband med att regeringen införde en utbildningsplikt tillfördes kommunerna extra medel för att bättre kunna möta utbildningsbehovet bland nyanlända genom en höjning av schablonersättningen för mottagandet av nyanlända. , och tillförs . motsvarar det en höjning av schablonersättningen med per mottagen person under 65år för utbildningsplikten och 2019 motsvarar det en höjning med ytterligare per mottagen person. Schablonersättningen uppgår 2021 till per person för personer . Det föreslås inte att medel ska tillföras för en höjning av schablonersättningen med anledning av förslaget om att kommunerna ska tillhandahålla en sammanhållen utbildning för personer som bedöms omfattas av utbildningsplikt. Statens kostnader påverkas således på så sätt inte av förslaget. Förslaget innebär att kommunerna ska ta fram och besluta om en utbildningsplan för den sammanhållna utbildningen. Planen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll. Den nämnda höjningen av schablonersättningen i samband med införandet av utbildningsplikten avsåg bl.a. att täcka kommunernas kostnader för planering och genomförande av utbildningen. Initialt krävs det en insats hos kommunerna för att arbeta fram utbildningsplanen. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att kommunerna tillförs medel för att kompensera för den kostnad som detta merarbete innebär (se prop. 2021/22:1, utg.omr. 8.2 Konsekvenser för kommunerna Förslagen innebär att kommunerna behöver anpassa utbildningen inom komvux för nyanlända som bedöms omfattas av utbildningsplikt Det nya regelverket för vissa nyanländas etablering i arbets- och samhälls- livet, där utbildningsplikten är en del, har gällt . för utbildningsplikten omfattas dock av långtgående rättig- heter till studier i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) och på grundläggande nivå, eftersom de saknar de kunskaper som ska upp- nås inom dessa utbildningar. Förslagen innebär att det ställs krav på och konkretiseras hur utbildningen för denna målgrupp ska utformas. gen innebär dock ingen ändrad målgrupp, något ändrat innehåll eller änd- rad ansvarsfördelning i jämförelse med vad som gäller för de som omfattas av utbildningsplikten. Förslagen om en sammanhållen utbildning förtydligar kommunens skyl- dighet att tillhandahålla vuxenutbildning för de som omfattas Den innebär att kommunen ska erbjuda personer i målgruppen en sammanhållen utbildning med en undervisningstid på i ge- 2021/22:51 nomsnitt minst , där sfi kombineras med andra kurser. Den garanterade undervisningstiden motsvarar studier på heltid. I olika omfattning, beroende på kommunens tidigare arbete och erfarenhet, kommer det att krävas anpassningar av utbildningen för att möta de nyanländas särskilda behov och förutsättningar. Detta innebär ett nytt åtagande för kommunerna och är kostnadsdrivande. Förslaget om att kommunerna ska upprätta en utbildningsplan för den sammanhållna utbildningen kan ses som en formalisering av en planering av utbildningen inom komvux som i princip ska göras inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet men med hänsyn till att uppgiften att tillhandahålla en sammanhållen utbildning innebär ett nytt åtagande får även förslaget om att kommunerna ska upprätta en utbildningsplan för denna utbildning anses innebära ett nytt åtagande för kommunerna. Initialt kommer det att krävas en insats för att arbeta fram utbildningsplanen och planen kommer sedan att behöva ses över och vid behov revideras. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. Den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av i samband med att tar ställning i lagstiftningsärendet (prop. 2009/10:80 s. 296). En anvisning till etableringsprogrammet ska som huvudregel avse verksamhet på heltid. Den föreslagna garanterade undervisningstiden motsvarar studier på heltid. Förslaget om en garanterad undervisningstid på i genomsnitt minst är avsett att förtydliga den skyldighet som finns för kommunerna att tillhandahålla utbildning i sfi och på grundläggande nivå för de som omfattas av utbildningsplikten. Förslaget om en garanterad undervisningstid bör därför betraktas som ett förtydligande av den skyldighet för kommunerna att tillhandahålla utbildning inom komvux som finns . Förtydligandet innebär en skärpning av skyldigheten och att kommunernas möjlighet att utforma utbildningen i viss mån begränsas. Förslaget bedöms därmed innebära en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till att syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar för nyanlända vuxna att komma ut i arbetslivet och aktivt delta i samhällslivet, får denna inskränkning anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslaget. Förslaget om krav på att upprätta en utbildningsplan för den sammanhållna utbildningen innebär att det införs en författningsreglerad skyldighet för kommuner som inte finns och kan därför, som kommun påpekar, i viss mån anses begränsa den kommunala självstyrelsen. Planen ska dock innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll, vilket är uppgifter som kommunerna får anses ha en skyldighet att ha i sin planering av utbildningen inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Med hänsyn till detta samt att syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar för nyan- Prop. 2021/22:51 lända vuxna att komma ut i arbetslivet och aktivt delta i samhällslivet, får denna inskränkning anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslaget. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Den kommunala finansieringsprincipen innebär bland annat att kommuner och regioner inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får ersättning. Principen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksamhet. Enligt finansieringsprincipen har staten tillskjutit medel i form av en ökad schablonersättning per nyanländ person som kompensation för den merkostnad som utbildningsplikten antogs medföra. Schablonbeloppet höjdes med 2018 och ytterligare 2019 per person för utbildningsplikten. I sina beräkningar har utredningen utgått från att statens ersättning för flyktingmottagandet täcker kostnader för sfi-utbildningen och att utbildningen på grundläggande nivå täcks av det generella statsbidraget till kommunerna. De personer som har utbildningsplikt omfattas av rätten till utbildning eftersom de saknar grundläggande kunskaper i svenska och även kunskaper motsvarande . Utredningen har därför dragit slutsatsen att dessa delar av utbildningen är finansierade. Förslaget om en garanterad undervisningstid bör anses svara mot kravet på att individer i etableringsprogrammet som huvudregel ska ta del av aktiviteter på heltid. Men i de fall kommunernas erfarenheter av att ta emot och undervisa nyanlända individer på grundläggande eller gymnasial nivå som har mycket begränsade kunskaper i svenska är små, krävs en anpassning av utbildningen för att möta de nyanländas särskilda behov av individanpassning på grund av att de är just nyanlända. Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet ska huvudmännen identifiera de särskilda anpassningar som behövs för att elever ska erbjudas utbildning, påbörja studier och slutföra dessa. Varje kommun behöver göra dessa anpassningar efter sina förutsättningar för att möta de nyanlända individernas behov av utbildning och leva upp till styrdokumentens krav. Anpassningarna innebär merkostnader för kommunen för till exempel språkstöd i undervisningen, tolk vid kartläggning och uppföljning, mer planeringstid och samarbete mellan olika funktioner i verksamheten och för att utveckla integrerade arbetssätt. Eftersom kommuner har olika förutsättningar vad gäller kompetens, ekonomiska resurser och organisation finns det stora variationer i kommunernas kostnader för att tillhandahålla den vuxenutbildning det finns en skyldighet för dem att tillhandahålla. Då anpassningarna till följd av utbildningsplikten varierar mellan kommunerna har utredningen valt att använda en schablonkostnad för dessa anpassningar med utgångspunkt i förordningen (2016:937) om statsbidraget för regionalt yrkesvux. Utredningen bedömer att det anpassade stöd som ges elever som läser sfi eller svenska som på andraspråk på grundläggande nivå i kombination med yrkesutbildning inom ramen för detta statsbidrag kan vara jämförbart med de anpassningar som behövs med anledning av utbildningsplikten. Utredningen har beräknat kostnaden för anpassningar till följd av utbildningsplikten till per nyanländ individ och år eller för i etableringspro- grammet (24 månader). Flera remissinstanser har synpunkter på utredning- och kommuner anser att det finns en risk för att den ökade schablonersättningen inte fullt ut kompenserar för ökade kost- nader som förslagen innebär. Kommuner och Regioner (SKR) me- nar att utredningen underskattar de merkostnader som anpassningen med- för, eftersom de kortutbildade som utbildningsplikten omfattar generellt behöver betydligt mer stöd och behöver ingå i mindre klasser. Arbetsförmedlingen framhåller att det är oklart huruvida ökningen av flyk- tingschablonen vid införandet av utbildningsplikten stod i relation till det utökade ansvaret som utbildningsplikten medförde samt om dessa resurser nyttjas till att finansiera det ökade åtagandet. inte att det finns tillräckligt med information för att dra slutsatser om huruvida utredningens bedömning av konsekvenser i form av kostnader av förslaget är rimliga. påpekar att det finns en risk att schablonersätt- ningen inte kommer vuxenutbildningen till godo. borgs län, i , i län, i , i och Ystads kommun instämmer i utredningens bedömning att en översyn över hur den statliga schablonersättningen för flyktingmottagande hanteras och fördelas bör genomföras främst med fokus på kommunens ansvar för utbildning i sfi och annan utbildning i komvux för nyanlända. anser att det finns ett behov av att se över schablonersättningen mot bak- grund av att regeringen bör tydliggöra syftet med ersättningen och redo- det saknas ett resonemang om att de kommuner som tar emot fler individer som omfattas av utbildningsplikten bör få en högre schablonersättning för att få samma förutsättningar att erbjuda likvärdighet och kvalitet. Det föreslås inte att medel ska tillföras för en höjning av schablonersätt- ningen med anledning av förslaget om att kommunerna ska tillhandahålla en sammanhållen utbildning för individer som har utbildningsplikt. munerna beslutar själva utifrån sina behov om hur schablonersättningen ska fördelas mellan de kostnadsposter den enligt förordningen om statlig ersättning för vissa utlänningar är avsedd för. förutsättningar när det gäller att tillhandahålla vuxenutbildning. vara skillnader i fråga om kompetens, ekonomiska resurser och organisa- tion och även i fråga om ambitionsnivå. Det finns därför stora variationer i kommunernas kostnader för vuxenutbildningen. kostnaderna täcks för kommunsektorn som helhet. I syfte att ersätta kommunerna för den merkostnad som kan uppstå av att anpassa och utöka vuxenutbildningen för nyanlända med utbildnings- plikt har kommunerna tillförts medel genom en höjning av den schablon- ersättning som utgår till kommuner som tar emot nyanlända. ersättningen utgår för alla kommunmottagna under . etableringsprogrammet med kort utbildning bedöms inte ha utbildnings- plikt och det är inte heller alla som bedöms omfattas av utbildningsplikt som anvisas till att söka utbildning och därefter deltar. medlingens återrapport bedömdes, 2020, i genomsnitt av deltagarna i etableringsprogrammet ha Andelen var densamma för både kvinnor och Dessa deltagare utgjorde den potentiella målgruppen för utbildnings- Prop. 2021/22:51 plikt och av dem kom i genomsnitt att omfattas utbildningsplikt (av männen och av kvinnorna), vilket innebär nära hälften av samtliga deltagare i etableringsprogrammet. Arbetsförmedlingens uppföljningsrapport av utbildningsplikten visar även att övergångar till reguljära studier för personer som omfattas av utbildningsplikt minskade och var övergångarna klart lägre än . fortsatte övergångarna till reguljära studier att ligga års nivå. var dock andelen övergångar högre än motsvarande månad föregående år. Vid utgången av 2019 omfattades nära hälften av deltagarna i etableringsprogrammet av utbildningsplikt. Andelen av dessa som tog del av reguljära studier, förutom sfi, låg 2019 på för kvinnor och för män. Andelen har ökat i förhållande till 2018, då motsvarande andel som högst var . Mot bakgrund av att den höjda schablonersättningen alltså utgår för fler än de som bedöms ha utbildningsplikt och anvisas till att söka utbildning bedömer regeringen att kommunerna är tillräckligt kompenserade genom den höjning av schablonersättningen som skedde i samband med införandet av utbildningsplikten. Det behövs därför ingen ytterligare kompensation för de ökade kostnader som anpassningar på grund av införandet av den sammanhållna utbildningen inom utbildningsplikten kan medföra. Förslaget om krav på att upprätta en utbildningsplan för den sammanhållna utbildningen är ett nytt krav som innebär formalisering av planering på huvudmannanivå. Initialt krävs det en insats för att arbeta fram utbildningsplanen där hemkommunen ska fastställa den sammanhållna utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll. Den utökade schablonersättningen är avsedd att bland annat täcka kostnader för utbildningens planering och genomförande. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att kommunerna tillförs medel för att kompensera för den kostnad arbetet med att initialt ta fram och besluta om en utbildningsplan innebär (se prop. 2021/22:1, utg.omr. Behovet av behöriga lärare ökar Det råder brist på behöriga och legitimerade lärare i skolväsendet i allmänhet och i komvux i synnerhet. Utredningen konstaterar att det finns en risk att utökat antal undervisningstimmar i kombination med lärarbrist leder till ett ökat antal undervisningstimmar för befintliga lärare, en uppfattning som delas med ett flertal remissinstanser. i län, i , i , i , , , kommuner och framhåller att en utökning av insatserna inom vuxenutbildningen ytterligare kan öka huvudmännens svårigheter att rekrytera personal under rådande lärarbrist. anser att förslaget är välkommet i grunden, men att det innebär vissa risker eftersom det faktum att många lärare saknar lärarlegitimation leder till att legitimerade lärare får agera handledare och överlastas med diverse dokumentationsuppgifter. En ökning av antalet undervisningstimmar kan enligt förbundet i värsta fall i förlängningen leda till svårigheter 2021/22:51 att behålla och rekrytera lärare till en skolform som har låg andel lärare med behörighet och stora kompetensutvecklingsbehov. Utredningen har i sitt slutbetänkande, som lämnades , lämnat förslag på hur kompetensen hos lärare, både behöriga och obehöriga lärare inom sfi, kan förbättras. Förslagen kan enligt regeringens bedömning begränsa de risker när det gäller lärarförsörjningen som remissinstanserna påtalar. Regeringen genomför även en rad åtgärder för att öka intresset för lärarutbildningarna och för att öka antalet behöriga lärare såsom Samling för fler lärare, fler platser på lärarutbildningarna och kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) för personer som har ämneskunskaper och vill bli ämneslärare. Många av de lärare som arbetar i skolan utan att vara behöriga har en påbörjad förskollärar- eller lärarutbildning. Andra skulle behöva vidareutbilda sig eller läsa in ämnen för att bli behöriga för den tjänst de har . För den här gruppen kan Vidareutbildning av lärare och förskollärare () vara ett bra alternativ. Med kan obehöriga lärare och förskollärare som arbetar inom den pedagogiska verksamheten i skolan eller förskolan läsa in en behörighetsgivande lärar- eller förskollärarutbildning. Regeringen har även satsat på att öka möjligheten för fler studenter runt om i landet att kunna studera till lärare och jobba . Därför görs satsningar –2026 för att lärarstudenter ska kunna gå en arbetsintegrerad lärarutbildning. Många kommuner och anordnare har vidare enligt utredningen , utifrån målgruppens behov, anställt lärare för mer undervisningstid än i sfi, men även för undervisning i andra kurser som individerna har lagstadgad rätt till. Delar av innehållet i den garanterade undervisningstiden kan utföras av lärare i ämnen där tillgången på behöriga lärare är högre än vad som gäller för sfi-lärare. I orienteringskurser kan det även vara gynnsamt att använda andra personalgrupper än lärare, exempelvis studiehandledare och arbetsmarknadscoacher. Regeringen bedömer också att fördelarna av att genomföra förslagen överväger. Undervisningen inom den sammanhållna utbildningen kommer att bestå av kurser som är en rättighet för målgruppen och därför ska erbjudas. Förslaget innebär bland annat att individernas rättigheter och behov av utbildning tillgodoses tidigare än vad som har varit brukligt. Att nyanlända får tillgång till rättighetsbaserad utbildning i ett tidigare skede ökar dessutom chanserna till att de snabbare kommer ut i egen försörjning. 8.3Konsekvenser för enskilda utbildningsanordnare och folkhögskolor Förslagen om sammanhållen utbildning berör företag och andra externa anordnare av vuxenutbildning.