prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Överträdelser som endast rör förhållandet mellan den rapporterande personen och någon annan, t.ex. den rapporterande personens arbets- eller uppdragsgivare, bör emellertid normalt inte omfattas (se ovan). Inte heller rapportering av överträdelser av formaliaföreskrifter bör omfattas av skyddet. Säkerhets- och försvarsföretagen väcker frågan om överträdelser av utländsk lag skyddat ska kunna rapporteras. Om så inte är fallet anger organisationen att det sannolikt får till följd att de företag som redan omfattas av det amerikanska regelverket kan behöva inrätta två parallella visselblåsarfunktioner. Utredningen anger att det faktum att ett missförhållande råder utomlands inte ska utesluta lagens tillämplighet. Utredningen behandlar dock inte frågan om huruvida lagen ska omfatta rapportering av information om överträdelser av utländsk lagstiftning. Enligt regeringens uppfattning bör allmänintresset av att informationen kommer fram vara avgörande för om rapporteringen omfattas av lagen Att informationen rör överträdelser av utländsk lagstiftning bör Prop. 2020/21:193 inte utesluta skydd utan ett test av om det finns ett allmänintresse bör även göras om det rör sig om överträdelser av utländsk lagstiftning. Allmänintresset vid överträdelser av interna regler och principer Många företag har upprättat interna regler och principer i form av uppförandekoder, företagsetiska koder, interna reglementen och liknande. Allmänintresset av att brott mot interna regler avslöjas kan i många fall vara relativt svagt. kan det finnas ett bredare intresse av att även brott mot interna regler avslöjas. Arbetstagare har t.ex. ett intresse av att interna regler som är gynnande för arbetstagarna följs. Även utomstående kan ha ett intresse av att interna regler och principer följs, t.ex. konsumenter eller ägare. Långtgående interna regler och principer kan tyda på att företaget gjort ett särskilt moraliskt åtagande, vilket kan ge företaget en konkurrensfördel. Ett agerande som i sig självt inte utgör något allvarligt kan vara att bedöma strängare om det innebär att bolaget flagrant bryter mot interna principer och åtaganden om ett särskilt samhällsansvar, vilka tydligt gjorts kända för allmänheten. Utifrån omständigheterna bör det därför kunna anses finnas ett allmänintresse av att brott mot interna regler och principer kommer fram. Allmänintresset vid misshushåll med allmänna medel välkomnar att kravet på allmänintresse framgår av lagtexten. Myndigheten anser dock att det i det fortsatta lagstiftnings- arbetet bör tydliggöras att det faktum att en viss verksamhet är eller finansieras med allmänna medel inte per automatik innebär att en rapportering av en överträdelse inom detta område har ett allmänintresse. anser att i annat fall riskerar även rapportering av bagatellartade överträdelser, inom offentlig eller offentligfinansierad sektor, att få detta särskilda skydd. Även anger att den kommunala verksamheten generellt är av allmänintresse och att det därför finns en risk att bestämmelsen kommer att omfatta i stort sett alla missförhållanden i den kommunala verksamheten, oavsett dignitet. Regeringen delar och kommuns uppfatt- ning att bagatellartade missförhållanden inte bör omfattas av lagens skydd. Detta bör gälla även i fall när verksamheten finansieras med allmänna medel. Däremot anser regeringen att hur en verksamhet finansieras bör kunna tillmätas betydelse i bedömningen av om det finns ett allmänintresse av att uppgifter om ett missförhållande kommer fram. Allmänheten får nämligen generellt sett anses ha ett större intresse av att allmänna medel används ansvarsfullt än att privata medel gör det (jfr prop. 2017/18:200 s. 149 och 150). 2020/21:193 5.3 Lagen ska inte gälla vid rapportering av information som rör nationell säkerhet hos myndigheter inom försvars- och säkerhetsområdet Regeringens förslag: Lagen ska inte gälla vid rapportering av 1.säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhets- skyddslagen, eller 2.information som rör nationell säkerhet i verksamhet hos en myndighet inom försvars- och säkerhetsområdet. En upplysningsbestämmelse ska införas om att regeringen kan meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som avses. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen bedömer att verksamhet som rör nationell säkerhet bör omfattas lagens av tillämpningsområde och att säkerhetsintressen bör värnas på något annat sätt än genom ett undantag från lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anger att det behöver göras undantag för åtminstone säkerhetskänslig verksamhet och rapportering av säkerhetsskyddskvalificerade uppgifter. Flera remissinstanser på försvars- området, bl.a. och Försvarsmakten, motsätter sig att regleringen ska gälla i verksamhet som rör nationell säkerhet. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om nationell säkerhet I direktivet anges att det inte får påverka medlemsstaternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller deras befogenhet att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. I synnerhet får direktivets bestämmelser inte tillämpas på rapporter om överträdelser av upphandlingsregler som avser försvars- eller säkerhetsaspekter, såvida de inte omfattas av relevanta unionsakter. Det anges också att direktivet inte påverkar tillämpningen av unionsrätt eller nationell rätt avseende skydd av säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter. Europeiska unionens fördrag () anger att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar (artikel 4.2). Direktivets bestämmelser om att det inte ska påverka nationell säkerhet får därför ses som ett förtydligande av vad som gäller enligt fördraget. Utredningens förslag om hur den nationella säkerheten ska värnas vid genomförandet av direktivet Utredningen är av uppfattningen att det är uteslutet att den nya lagen ska gälla i verksamhet som rör nationell säkerhet utan några begränsningar. Utredningen anser dock att säkerhetsintressen inte bör värnas genom ett undantag för verksamhet som rör nationell säkerhet eftersom Prop. 2020/21:193 det skulle innebära att någon skyddad rapportering över huvud taget inte skulle kunna göras i sådan verksamhet. Utredningen föreslår i stället att säkerhetsintressen ska värnas genom undantag från ansvars- friheten vid uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad tystnadsplikt och oriktigt utlämnande av handlingar. Utredningen föreslår vidare undantag från förbudet mot repressalier om den rapporterande personen gör sig skyldig till brott, t.ex. brott som rör nationell säkerhet. Den nationella säkerheten bör värnas vid genomförandet av direktivet genom undantag från lagens tillämpningsområde vid rapportering av viss information Flera remissinstanser ifrågasätter utredningens bedömning och förslag när det gäller den nationella säkerheten. Säkerhetspolisen anser att det under alla omständigheter behöver göras undantag för säkerhetskänslig verksamhet och rapportering av säkerhetsskyddskvalificerade uppgifter. Försvarsmakten anger att direktivet inte borde vara tillämpligt på försvars- och säkerhetsområdet. anger att myndighetens försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet samt informations- säkerhetsverksamhet faller utanför unionsrätten och att den föreslagna bestämmelsen om ansvarsfrihet inte ger tillräckligt starkt skydd för dessa verksamheter. Myndigheten är dock positiv till att förslaget gäller i andra delar av myndighetens verksamhet. anser att verksamhet som rör nationell säkerhet bör undantas från regleringen mot bakgrund av hur stor skadan kan bli för om information som omfattas av kvalificerad tystnadsplikt får spridning. anser att den verksamhet som rör försvarsunderrättelse- verksamhet och vissa säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter bör undantas från lagstiftningen. Ett undantag för vissa verksamheter i sin helhet skulle enligt regeringens uppfattning inte säkerställa att direktivet genomförs fullt ut. I den utsträckning det hos ett företag eller en myndighet på försvars- och säkerhetsområdet förekommer information om missförhållanden som inte rör nationell säkerhet bör denna information skyddat kunna rapporteras. Det skulle t.ex. kunna röra sig om information om överträdelser av upphandlingsregler som inte avser försvars- eller säkerhetsaspekter eller överträdelser av och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (dataskyddsförordningen). Det är dock av mycket stor vikt att genomförandet av direktivet inte leder till att uppgifter som rör säkerhet röjs, t.ex. för att uppgifterna är omöjliga eller svåra att avskilja från uppgifterna om missförhållandena eller för att uppgifterna visserligen kan avskiljas men ändå rapporteras av olika skäl. Skadan av att sådan information får spridning kan vara mycket allvarlig för säkerhetsintressen. Från lagens tillämpningsområde bör därför undantas rapportering av viss information. 2020/21:193 Lagen ska inte gälla vid rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller information som rör nationell säkerhet hos myndigheter på försvars- och säkerhetsområdet Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). I lagen regleras också skydd för s.k. säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med sådana uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att säkerhetsintressen värnas i säkerhetskänslig verksamhet och att det görs, som bl.a. Säkerhetspolisen föreslår, undantag vid rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen. Skyddsvärdet för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter är detsamma oavsett om de finns i säkerhetskänslig verksamhet eller om de finns utanför säkerhetskänslig verksamhet, t.ex. hos en leverantör som har anlitats av en säkerhetskänslig verksamhet. Det undantag som regeringen föreslår träffar dessa uppgifter oavsett i vilken verksamhet de förekommer. Det bör således inte finnas skydd vid rapportering av sådana uppgifter och det bör inte heller finnas några andra skyldigheter enligt lagen avseende rapportering av sådan information, t.ex. skyldighet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning av informationen. Det motsvarar vad som anges i direktivet om att det inte påverkar tillämpningen av unionsrätt eller nationell rätt avseende skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. I likhet med vad flera av remissinstanserna föreslår bör lagen inte heller gälla vid rapportering av information som rör nationell säkerhet hos myndigheter som bedriver verksamhet inom försvars- och säkerhets- området. Exempel på sådana myndigheter är Försvarsmakten, , och Totalförsvarets forsknings- institut samt Säkerhetspolisen. Regeringen kan lämpligen i förordning ange vilka myndigheter som ska omfattas av undantaget. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Detta motsvarar vad som anges i direktivet om att det inte påverkar medlemsstaternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller deras befogenhet att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. Verksamhetsutövares skyldighet att lämna information Eftersom det i praktiken kan vara svårt för enskilda som överväger att rapportera att veta vad som utgör säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller information som rör nationell säkerhet bör verksamhetsutövaren så långt som möjligt lämna tydlig och lättillgänglig information till anställda och andra personer i verksamheten om vilken typ av information som inte omfattas av de nämnda undantagen och som därmed skyddat kan rapporteras (se vidare avsnitt 10.7). Förslagets förenlighet med direktivet Den nuvarande visselblåsarlagen innehåller inte något särskilt undantag för rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller information som rör nationell säkerhet. Den lagen ger dock inget skydd till en arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldig till brott. omfattar därmed den nuvarande lagen inte heller rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller information som rör nationell säkerhet, eftersom det som regel är brottsligt att röja sådan Som nämns ovan anges dessutom i direktivet att det inte får påverka medlemsstaternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller deras befogenhet att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. föreslagna undantaget är därmed förenligt med direktivet. 5.4Ord och uttryck i lagen Regeringens förslag: Rapport eller rapportering ska definieras som muntligt eller skriftligt lämnande av information om missförhållanden genom intern rapportering, extern rapportering eller offentliggörande. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet tillhandahållande i stället för lämnande av information. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen anger att ordet lämnande skulle kunna användas i stället för tillhandahållande. vid ifrågasätter det lämpliga i att begreppsmässigt inordna offentliggörande under begreppet rapportering. Skälen för regeringens förslag: Begreppen rapport, rapportering och rapportera är centrala i den föreslagna lagen. Det bör mot denna bakgrund införas en definition av begreppen rapport och rapportering. I likhet med Arbetsdomstolen anser regeringen att ordet tillhandahållande bör ersättas av lämnande. Rapport eller rapportering bör därmed definieras som muntligt eller skriftligt lämnande av information om missförhållanden genom intern rapportering, extern rapportering eller offentliggörande. Regeringen har en viss förståelse för vid universitets uppfattning att det kan finnas skäl att skilja på begreppen rapportering och offentliggörande. Regeringen anser dock att systematiken i den föreslagna lagen blir enklare om begreppet offentlig- görande inordnas under begreppet rapportering. 2020/21:193 5.4.2 Regeringens förslag: En rapporterande person ska definieras som den som i ett arbetsrelaterat sammanhang har fått del av eller inhämtat information om missförhållanden och rapporterar den och som tillhör någon eller några av följande personkategorier: a) arbetstagare, b) personer som gör en förfrågan om eller söker arbete, c) personer som söker eller utför volontärarbete, d) personer som söker eller fullgör praktik, e) personer som annars står till förfogande för att utföra eller utför arbete under en verksamhetsutövares kontroll och ledning, f) egenföretagare som söker eller utför uppdrag, g) personer som står till förfogande för att ingå eller ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, h) aktieägare som står till förfogande för att vara eller som är verksamma i aktiebolaget, eller i) personer som har tillhört någon av personkategorierna ovan och har fått del av eller inhämtat informationen i verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att vilka rapporterande personer som ska skyddas anges i särskilda bestämmelser. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Näringsliv, Transportstyrelsen, Kemikalieinspektionen m.fl. anger att det bör framgå av lagen att inhyrda omfattas av skyddet. att regeringen bör överväga att tydliggöra att även arbetstagare i ett leverantörsbolag omfattas av skyddet. i kategorin arbetstagare inte även för in andra kategorier, som inhyrda. ser även skyddsbehov för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och doktorander utan anställning vid det aktuella lärosätet. Arbetsförmedlingen och Akavia anser att det bör övervägas om deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ska omfattas. även värnpliktiga ska omfattas av skyddet. anser att det kan diskuteras om elever och studenter ska omfattas av skyddet. Sida önskar att individer med koppling till samarbetspartners ska omfattas av skyddet. kommun, kommun och kommun har synpunkter på vilka som bör omfattas av skyddet. förbuden även träffar en förening som har ideellt arbetande medlemmar hos sig och aktörer som genom avtal sysselsätter rapporterande personer. Arbetsdomstolen påpekar att arbetssökande inte ingår i den skyddade personkretsen och att detta kan uppfattas som att arbetssökande inte har anser att personer som har rapporterat kan behöva skydd i egenskap av arbetssökande hos andra arbetsgivare. Försäkring anser att utredningens tolkning av vilka personer som ingår i begreppet förvaltnings-, lednings- och tillsynsorgan går för långt. anger att vad som avses med begreppet skiljer sig från Förvaltningsrätten i efterfrågar en djupare analys av personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings-, eller tillsynsorgan i förhållande till direktivet. TCO understryker vikten av att Prop. 2020/21:193 arbetstagare i lagförslagets betydelse omfattar det svenska arbetsrättsliga arbetstagarbegreppet. Organisationen befarar vidare att det kan komma att uppstå svårigheter att fastställa under vems kontroll och ledning en arbetstagare eller egenföretagare är. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om vilka personer som ska skyddas Direktivets tillämpningsområde när det gäller personer regleras i artikel 4. I artikeln görs en distinktion mellan den primära personkrets som direktivet ska ge skydd åt och en utvidgad krets av personer som i relevanta fall ska skyddas. När det gäller den primära personkretsen anger direktivet att skyddet bör beviljas så många personkategorier som möjligt som har privilegierad tillgång till information om överträdelser av allmänintresse och som kan utsättas för repressalier om de rapporterar. Medlemsstaterna bör enligt direktivet säkerställa att behovet av skydd bestäms med hänvisning till alla relevanta omständigheter och inte endast med hänvisning till arten av förhållandet så att det omfattar alla personer som i vid bemärkelse är anknutna till den organisation där överträdelsen har begåtts (skäl 37). Direktivet fastställer sex personkategorier som åtminstone ska ingå i den primära personkretsen. Utöver dessa kategorier kan medlemsstaterna lägga till ytterligare kategorier under förutsättning att skyddet inte utsträcks så långt att den bortre gränsen för förmånligare behandling över- skrids (artikel 25.1). Även om direktivet anger att så många personkategorier som möjligt bör inkluderas sätter också direktivet gränser för vilka kategorier som bör medräknas. Det kan nämligen inte sägas ligga i linje med direktivet att innefatta skydd för personer som inte har en särskild ställning inom en verksamhet, t.ex. utomstående som tillfälligt kommer i kontakt med en verksamhet i egenskap av kunder eller besökare. Dessa personer kan inte anses befinna sig i ett arbetsrelaterat sammanhang i direktivets mening. Uttrycket en rapporterande person ska definieras i lagen En rapporterande person definieras enligt artikel 5.7 som en fysisk person som rapporterar eller offentliggör information om överträdelser som har förvärvats i samband med dennes arbetsrelaterade verksamhet. Med en rapporterande person avses således en person som i vardagligt tal brukar kallas visselblåsare. Ett arbetsrelaterat sammanhang definieras i artikel 5.9 som nuvarande eller tidigare arbetsverksamhet i den offentliga eller privata sektorn genom vilken, oberoende av verksamhetens art, personer förvärvar information om överträdelser och i vilken dessa personer skulle kunna utsättas för repressalier om de rapporterar den informationen. I delar av direktivet, t.ex. i artikel 5.7, förekommer i stället för uttrycket arbetsrelaterat sammanhang uttrycket arbetsrelaterad verksamhet. Det har emellertid inte framkommit någon anledning att anta annat än att avsikten varit att innebörden av de båda uttrycken är densamma. 2020/21:193 När det gäller uttryckens närmare innebörd ger direktivet en viss ledning. I skäl 36 anges att personer behöver ett särskilt rättsligt skydd om de förvärvar den information de rapporterar genom sin arbetsrelaterade verksamhet och därmed löper risk att utsättas för arbetsrelaterade repressalier, t.ex. för överträdelser av sekretess- eller lojalitetsskyldighet. Skälet att ge dessa personer skydd är således deras ekonomiska sårbarhet gentemot den eller dem som de i praktiken är beroende av för sin inkomst och sociala trygghet. Om det inte föreligger någon sådan arbetsrelaterad maktobalans saknas det således behov av skydd mot repressalier, t.ex. om det är fråga om relationen mellan ett företag och företagets kunder. I skäl 37 anges vidare att skydd bör beviljas så många kategorier av personer som möjligt som med anledning av sina arbetsrelaterade verksamheter, oberoende av verksamheternas art och av om de är avlönade eller inte, har privilegierad tillgång till information om överträdelser som det skulle ligga i allmänintresset att rapportera och som kan utsättas för repressalier om de rapporterar. Det handlar således om att en person får tillgång till information om överträdelser i en verksamhet med anledning av sin ställning, t.ex. i egenskap av arbetstagare eller styrelseledamot. Genom sin ställning i verksamheten är personen beroende av verksamheten och tar därför en risk om överträdelserna rapporteras. Detta förhållande motiverar att dessa personer får ett särskilt skydd. Direktivet är således avsett att skydda personer som med anledning av sin särskilda ställning inom en verksamhet har privilegierad tillgång till information och som löper en risk att utsättas för repressalier om informationen rapporteras. Direktivet är alltså inte avsett att skydda vem som helst som får och rapporterar information. Begreppet rapporterande person bör användas i lagtexten och inte visselblåsare, eftersom det senare begreppet ger ett talspråkligt intryck och dessutom avviker från direktivets terminologi. Rapporterande person är dessutom ett begrepp som är beskrivande och begripligt för en bredare allmänhet. Begreppet bör mot bakgrund av dess centrala betydelse definieras i lagen. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att det är lämpligt att också ange de personkategorier som ska ha skydd i definitionen av rapporterande person. Flera remissinstanser har framfört synpunkter eller efterfrågat närmare analyser kring om en viss kategori av personer ska omfattas. Regeringen kan mot den bakgrunden konstatera att direktivet föreskriver att personer som har status som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45.1 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), inklusive offentliganställda, ska ha skydd. Personer som omfattas av det unionsrättsliga arbetstagarbegreppet bör därför omfattas av lagen i syfte att säkerställa att direktivet genomförs korrekt. Den nuvarande visselblåsarlagens skydd omfattar arbetstagare såsom det svenska arbetstagarbegreppet definieras. Skyddet enligt den befintliga visselblåsarlagen får inte försämras i och med införandet av den föreslagna lagen. Det innebär att en person som omfattas av det svenska arbetstagarbegreppet, och som därmed omfattas av skyddet i den befintliga visselblåsarlagen, behöver omfattas även av den föreslagna lagens skydd, vilket även TCO understryker vikten av. Såsom Arbetsdomstolen anger kan vissa deltagare i arbetsmarknadspolitiska program vara arbetstagare. Hit hör t.ex. den som har en anställning med anställningsstöd eller löne- bidrag.