prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — beskriver att tillitsreformen är en viktig utgångspunkt för förvaltningspolitiken och att den är en fortsatt prioriterad insats även efter att Tillitsdelegationen nu har avslutat sitt uppdrag.37 2016/17:1. 2016/17:1. Dir 2016:51 och 2017:119. 37Mejl från företrädare för , . Mejl från företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Det här kapitlet beskriver hur administrationen inom staten har utvecklats sedan regeringens förvaltningspolitiska proposition antogs 2010. Baserat på informationen i kapitlet drar vi följande slutsatser: •Andelen som arbetar med traditionella enkla administrativa arbetsuppgifter tycks sjunka. Det förklaras sannolikt av att digital systemutveckling har gjort vissa arbetsuppgifter mindre tidskrävande, men också i viss utsträckning av att digitala system gjort det möjligt att överföra administrativa arbetsmoment på personal som huvudsakligen arbetar i kärnverksamheten. •Andelen sysselsatta i kärnverksamhet ökar inte. Det sker i stället en ökning av andelen chefer och specialiserade stödfunktioner som utför kvalificerade administrativa arbetsuppgifter på myndigheterna. •Det sker en tillväxt av myndigheter som enbart arbetar med stödverksamhet men ingen motsvarande minskning av stödverksamheten på kärnmyndigheterna. •Andelen personer som arbetar med administration i statens myndigheter tycks inte minska. 3.1 Vägval vid kartläggning av utvecklingen Tidigare undersökningar av administrationen inom statliga myndigheter har antingen använt olika administrativt orienterade tjänstekategorier, eller redovisade kostnadsslag. De flesta undersöker därmed administrationen indirekt, genom att mäta så kallade overhead-kostnader.38 Vi har inte hittat några direkta mätningar av omfattningen av administrativa arbetsuppgifter i staten, sannolikt för att det inte finns enkelt tillgängliga data.39 Här har vi valt att beskriva utvecklingen på ett par kompletterande sätt. Först jämför vi omfattningen och utvecklingen av det vi kallar statens kärnmyndigheter och stödmyndigheter. Då är utgångspunkten att staten som helhet kan delas upp i kärnverksamhet respektive stödverksamhet. Kärnmyndigheter definieras som myndigheter vars verksamhet är direkt riktad mot medborgare och samhälle. Stödmyndigheter definieras som myndigheter vars verksamhet nästan uteslutande är orienterade mot andra myndigheter (inklusive regeringen). 38Se till exempel Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten 2016, samt ESV, Nyckeltal för OH- kostnader 2005, Effektivare statlig administration 2006 och Vägledning. Beräkna och använda nyckeltal för stödfunktioner och lokaler 2013. 39Den som vill undersöka saken själv måste generera data, vilket är en arbetskrävande typ av undersökning. Jfr m.fl., Papper, pengar och patienter. Primärvården i Administrationssamhället, 2021, där bl.a. mängden administrativa arbetsuppgifter undersöks genom tidsstudier på ett antal vårdcentraler. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därefter undersöker vi utvecklingen av kärnmyndigheternas kärnverksamhet respektive stödverksamhet och ledningsverksamhet. Då är utgångspunkten att det i varje myndighet finns såväl kärnverksamhet som stödverksamhet. Uppdelningen i kärnmyndigheter och stödmyndigheter gör det möjligt att undersöka de strukturförändringar som har med organiseringen av staten som helhet att göra. Över tid har det varit ett uttalat syfte att specialisera och renodla stödfunktioner som är administrativt tunga. Tanken har varit att det kan ske inom stora myndigheter, eller genom att hela myndigheter skapas som sköter administrativa uppgifter och ger stöd till andra myndigheter. Sådana myndigheters kärnverksamhet är då, kan man säga, stödverksamhet i staten som helhet. Indelningen i kärnmyndigheter och stödmyndigheter har genomförts med hjälp av regleringsbrev, instruktioner och årsredovisningar. Inom gruppen stödmyndigheter har vi särskiljt fyra kategorier (se även bilaga 3): •Kunskapsmyndigheter (för politikens eller statliga myndigheters kunskapsförsörjning på särskilda områden) •Kontrollmyndigheter (tillsyn, inspektioner och övrig kontroll) •Understöds- och utvecklingsmyndigheter (stöd, service, idé- och systemutveckling, medelsfördelning, rekrytering etcetera) •Myndigheter för statlig styrning, understöd och utveckling till kommunala kärnverksamheter (inklusive kontroll av, och kunskapsproduktion avsedd för, verksamhet) Observera att det bara är när kunskapsproduktion, kontroll eller stöd primärt är till nytta för andra myndigheter, snarare än medborgare och samhälle som myndigheten klassificeras som en stödmyndighet. Att kontrollera, utvärdera och ge service till andra myndigheter räknas här som stödjande funktioner.40 Uppdelningen i kärnverksamhet och stödverksamhet på myndighetsnivå baseras på kompetenskategorierna i BESTA. Med denna klassificering som grund kan vi följa utvecklingen av statens arbetskraft, uppdelad på alla myndigheters kärnverksamhet respektive stödverksamhet. Genom att därefter skilja mellan olika typer av stödverksamhet41 på myndigheterna möjliggörs resonemang om hur de administrationstunga stödverksamheterna utvecklas relativt andra stödverksamheter. Måttet påverkas inte av om den anställde är placerad i en särskild enhet eller inte.42 Det påverkas heller inte av förändringar i relativa lönekostnader mellan 40Den särskiljande principen har varit att stödmyndigheterna i stort sett enbart arbetar gentemot andra myndigheter. Vid osäkerhet i klassificeringen har vi placerat myndigheten i gruppen kärnmyndigheter. 41Det kan vi göra med hjälp av de arbetsområden som finns i BESTA, se bilaga 1. 42Myndigheterna kan kategorisera en person som är anställd på en enhet som huvudsakligen arbetar med kärnverksamhet som en person med stödkompetens om personen utför den typen av arbetsuppgifter. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Ledning kan hänföras till stödverksamhet, men redovisas för tydlighetens skull separat. Liksom i ovan nämnda studier från ESV och Statskontoret kan vi inte kvantifiera mängden administrativa arbetsuppgifter i de olika stödverksamheterna. Vi kan inte heller undersöka andelen administration som utförs av personer med kärnverksamhet som sin huvudsakliga arbetsuppgift. För att i någon mån få en indikation på om förändrad stödverksamhet fått till följd att administrativa arbetsuppgifter förts över till kärnverksamheten har vi ställt frågor om detta till bland andra chefer i första linjen i tre myndigheter (se avsnitt 3.3.3). 3.2Utvecklingen av administration, stödverksamhet och kärnverksamhet En jämförelse av läget 2010 – det år då den förvaltningspolitiska propositionen antogs – med 2019 visar att staten som helhet har växt, som antalet myndigheter minskat något.43 I det här avsnittet visar vi vilka delar av statens verksamhet som har vuxit och hur administrationens karaktär har förändrats. 3.2.1 Tillväxt i statens stödmyndigheter – från låga nivåer Vår undersökning visar att det finns tecken på en förändring på övergripande nivå i hur den offentliga förvaltningens stödverksamhet är organiserad. En större andel arbetade i myndigheter med renodlade stöduppgifter 2019 jämfört med . Gruppen statsanställda i sådana myndigheter har växt , att jämföra med hela urvalet där antalet anställda har växt , se tabellen nedan.44 Tabell 1 Anställda på kärnmyndigheter respektive stödmyndigheter, antal och procentuell utveckling På alla myndigheter i urvalet Källa: –2019. Utvecklingen ligger i linje med regeringens fokus på specialisering och renodling. En fjärdedel av ökningen av de anställda i stödmyndigheter utgörs av de tre tillkommande myndigheterna , och , vilka har viktiga roller i genomförandet av statens förvaltningspolitik.45 43Myndigheterna i vårt urval har växt , se tabell 1. I Statskontorets, Staten i korthet 2020, anges att antalet statligt anställda växte 2011–2020. 44Regeringskansliet är inte med i analysen, men vi noterar att myndigheten inte växte . 45Se bilaga 3, tabell 19. 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Men även andra stödmyndigheter har växt mer än staten i genomsnitt. De ovan nämnda stödmyndigheterna ingår alla i den kraftigt växande kategorin understöds- och utvecklingsmyndigheter. Flera myndigheter i den kategorin har haft en kraftig tillväxt jämfört med staten som helhet, inte minst myndigheter som fördelar medel till universitetens forskning.46 Alla kategorier av stödverksamhet har dock inte växt i takt med staten i stort. Kategorin kunskapsmyndigheter har växt mindre än staten som helhet, även om variationen inom kategorin är stor.47 Kategorin kontrollmyndigheter, det vill säga myndigheter vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera, bedriva tillsyn och inspektera andra statliga myndigheter, har minskat. Men kategorin är så liten att det inte påverkar den övergripande bilden av stödmyndigheternas utveckling.48 Den kategori som växt allra mest är stödmyndigheter vars huvuduppgift är statlig styrning, understöd och utveckling riktad till kärnverksamhet. Kategorin har växt . Ökningen beror framför allt på att två nya myndigheter, Inspektionen för vård och omsorg och , har bildats . Även har växt ganska kraftigt.49 utgör stödmyndigheterna fortfarande ingen stor andel av den statliga sfären. av de statligt anställda i vårt urval arbetade 2019 på myndigheter med renodlade stöduppgifter. Alltså arbetar på myndigheter med verksamhet som är riktad mot medborgare och samhälle. 3.2.2 Oförändrat stöd och ökad andel ledning i kärnmyndigheterna Att de specialiserade stödmyndigheterna växer har inte sammanfallit med att stöd- och ledningsfunktionerna minskat i kärnmyndigheterna. Nedan beskriver vi utvecklingen i de myndigheter som utför statens kärnverksamhet. När vi beskriver kärnverksamhet respektive stödverksamhet har vi alltså skiftat perspektiv. skiljer vi mellan kärnverksamhet, stödverksamhet och ledningsverksamhet inom varje kärnmyndighet. Huvuddelen av de anställda i kärnmyndigheterna, mer än två tredjedelar, finns i myndigheternas kärnverksamhet. En knapp tredjedel arbetar i myndigheternas stöd- och ledningsfunktioner. Stödverksamheten utgör en fjärdedel av 46Hela kategorin innehåller av de anställda i gruppen stödmyndigheter och har växt . I denna kategori är det bara ESV och SPV som har krympt märkbart, se bilaga 3, tabell 19. 47Kategorin omfattar av de anställda i gruppen stödmyndigheter och har som helhet växt . Inom kategorin har växt och har minskat med 19, se bilaga 3, tabell 16. 48Kategorin omfattar av de anställda i gruppen stödmyndigheter, se bilaga 3, tabell 17. 49Kategorin omfattar av de anställda i gruppen stödmyndigheter. Observera att myndigheter som producerar kunskap eller bedriver kontroll med kommuner som främsta motpart eller mottagare finns i denna kategori. I kategori har minskat relativt kraftigt, med 263 anställda, att jämföra med de nya myndigheterna på hälsoområdet där 708 () respektive 262 () anställda tillkommit, se bilaga 3, tabell 18. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Var femtonde anställd användes 2019 huvudsakligen för att leda verksamheten. Vid periodens början var motsvarande andel en av sjutton. Kategorin stödkompetens har haft samma tillväxt som staten som helhet, trots satsningen på särskilda stödmyndigheter . Kategorin kärnkompetens har växt något mindre än staten som helhet, jämfört . Tabell 2 Anställda på kärnmyndigheter uppdelade efter kompetenskategori, antal och procentuell utveckling Källa: –2019. På kärnmyndigheterna har antalet anställda med ledningskompetens ökat . Sammanlagt är det 90 av 152 myndigheter som har ökat sin ledningskompetens, medan 48 har minskat sin. Det är dock relativt få myndigheter som står för merparten av den totala ökningen. 3.2.3Personal med enklare administrativa arbetsuppgifter förefaller minska Vi bedömer att antalet anställda med enklare administrativa arbetsuppgifter sannolikt har minskat . Förändringen kan delvis ses som ett resultat av den förvaltningspolitik som bedrivits men också som en del av mer genomgripande förändringar av teknik och i samhället. Uppgifterna nedan gäller både kärnmyndigheternas och stödmyndigheternas personal. Diagrammet nedan visar antalet personer som tillhör arbetsområdet Internt stödarbete, utvecklingsarbete och administrativt arbete.50 Fram omfattade arbetsområdet endast enklare administrativa arbetsuppgifter, men därefter utökades det med arbetsutgifter inom området verksamhetsutveckling inklusive verksamhetskontroller. Effekten av denna förändring syns tydligt i diagrammet; antalet anställda ökade med omkring 1 000 personer –2016. Utvecklingen efter 2016 är mer svårtolkad. En tänkbar förklaring till ökningen som då sker kan vara att personalen som arbetar med verksamhetsutveckling har ökat. Men en del av ökningen kan också bero på att enklare administrativa tjänster ökade till följd av en arbetsmarknadsreform, Moderna beredskapsjobb i staten, 50Arbetsområde 53 i BESTA. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som genomfördes –2019.51 Syftet var att myndigheterna skulle anställa långtidsarbetslösa och nyanlända för att utföra enklare arbetsuppgifter. Myndigheterna fick beskriva de arbetsuppgifter som de anställda fått i Statskontorets uppföljning av reformen. Det handlade bland annat om vaktmästeri, arbete med arkiv och register samt enklare administration.52 Figur 1 Anställda med stödkompetens som arbetar med administrativt stöd, kontorsservice och bibliotekstjänster Källa: –2019. I BESTA finns även uppgifter om arbetsområdena Kontorsservice och Biblioteks- och dokumentationsarbete. Detta är traditionella stödfunktioner som i lägre grad innehåller administrativa arbetsuppgifter, men som också uppvisar en vikande trend. Personalen inom båda dessa arbetsområden minskade med omkring 200 personer 2010–2019. Kontorsservice omfattar till exempel anställda som arbetar i reception, telefonväxel, vaktmästeri och med posthantering. Biblioteks- och dokumentationsarbete handlar bland annat om att tillgängliggöra digitalt material, bevaka utbudet av informationsresurser och svara för mediaurval och inköp. 3.2.4 Personal inom kvalificerade administrativa stödfunktioner ökar som antalet anställda med enklare administrativa arbetsuppgifter tycks minska har personalen som utför mer kvalificerade administrativa arbetsuppgifter i stället ökat. I detta avsnitt presenteras tre av dessa arbetsområden. 2016/17:1, UO 14, s. 44. 52Statskontoret, Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3, 2019, s. 23. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Personal som arbetar med inköp och upphandling ökade med sammanlagt 222 personer eller –2019, som det totala antalet anställda ökade . Huvuddelen av myndigheterna genomförde små förändringar av antalet anställda inom området. Av 204 myndigheter i urvalet var det 87 som ökade sin personalstyrka och 20 myndigheter som minskade sin. Tabell 3 Anställda med stödkompetens som arbetar inom ett antal kvalificerade arbetsområden, antal och procentuell utveckling Källa: –2019. Två andra personalkategorier som har ökat snabbt och som tillhandahåller kvalificerat stöd är de som arbetar med juridik och kommunikation. Antalet anställda som arbetar med juridiskt utredningsarbete har ökat och de som arbetar med information och kommunikation har ökat . En majoritet av myndigheterna har ökat sina anställda inom området information och kommunikation. Av 204 myndigheter i urvalet har 122 ökat personalstyrkan och 38 myndigheter minskat den. Hälften av myndigheterna har ökat sina anställda inom området juridiskt utredningsarbete. Av 204 myndigheter i urvalet har 98 ökat sin personalstyrka och 12 myndigheter minskat sin. Det ökade antalet personer inom de här tre arbetsområdena överstiger den minskning av personal med enklare administrativa arbetsuppgifter som presenterades i föregående avsnitt. Detta, tillsammans med den ökning av administrativ personal som redovisas i kapitel 5 och ökningen av personal med ledningskompetens, gör att vi bedömer att andelen personer som arbetar med administration i statens myndigheter inte tycks minska. Se även bilaga 2. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3 Iakttagelser från tre myndigheter I detta avsnitt beskrivs hur myndigheterna i intervjustudien ser på administrationens utveckling och hur dess karaktär förändras. Frågan om i vilken utsträckning anställda som arbetar med kärnverksamhet även utför administrativa arbetsuppgifter, och om detta har förändrats , behandlas också. 3.3.1Hos myndigheterna i intervjustudien beskrivs mängden administration som oförändrad eller ökande Under arbetet med intervjustudien har de som intervjuats fått ge sin bild av huruvida administrationen inom myndigheten minskar eller ökar. Bland de chefer som arbetar inom stödverksamhet, eller tillhör myndighetens ledningsgrupp, fanns en ganska stor samsyn om att administrationen ökar, även om ett par chefer uppgav att nivån var någorlunda oförändrad. Bland de som ansåg att den ökar hänvisades bland annat till större krav på områden såsom den nya dataskyddslagen (GDPR), upphandling och informationssäkerhet. Ett par chefer beskrev också att de ökade kraven äter upp de förenklingar som myndigheten har lyckats göra av andra administrativa arbetsmoment.53 Hos cheferna som arbetar i första linjen är bilden mer splittrad. Flera av dem menade att administrationen ökar, andra att nivån är oförändrad eller minskar. Några chefer beskrev att det har skett en utveckling där medarbetare och chefer tagit över administrativa arbetsuppgifter som har utförts av stödpersonal. I ett par fall uttrycktes förhoppningar om att administrationen kan minska när myndigheten kommit längre i sitt digitaliseringsarbete. En annan chef konstaterade dock att digitaliseringen medför högre krav på att myndigheten ska vara tillgänglig för att svara på frågor utifrån.54 3.3.2Vissa administrativa arbetsuppgifter förenklas och leder till organisationsförändringar När myndighetsföreträdarna fått beskriva hur administrationen har förändrats har en återkommande synpunkt varit att arbetsuppgifter som traditionellt utförts av administratörer och sekreterare blivit allt enklare och snabbare att utföra genom förbättrade verktyg och tjänster. Det handlar till exempel om rese- och mötesbokningar, diarieföring och redovisning av utlägg. Detta har gjort det svårare att motivera att ha administrativ personal som utför de arbetsuppgifterna. 53Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju nr 1 på Kronofogden, . Intervju på Kronofogden, . 54Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på , . Intervju på Kronofogden, . Intervju nr 1 på Kronofogden, . R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Både och har genomfört likartade organisatoriska förändringar där det administrativa stöd som funnits ute i verksamheten har centraliserats. På skedde det genom en omorganisation 2017. Administrativ personal som kunde knytas till en process flyttades till den ansvariga enheten (ekonomiadministratörer till ekonomienheten, och så vidare) och personer som jobbade med övriga administrativa uppgifter flyttades till en enhet som var placerad på dåvarande förvaltningsavdelningen.55 beskriver att det huvudsakliga syftet med förändringen var att utveckla det administrativa stödet. Det var tidigare svårt att säkerställa att vissa arbetsuppgifter utfördes på samma sätt, svårt att genomföra kompetensutveckling med mera. Myndigheten ville också möjliggöra en bättre fördelning av administrativa resurser inom verksamheten. Omorganisationen gjorde det även lättare att hantera anslutningen till Statens servicecenter som skedde samtidigt.56 Omorganisationen beskrivs som en stor omställning och den föranledde en diskussion om vilka administrativa arbetsuppgifter det skulle gå att få hjälp med respektive vilka arbetsuppgifter chefer och medarbetare förväntades utföra själva. har målet att det inte ska finnas något ”övrigt administrativt stöd”. Administration beskrivs som ett för otydligt begrepp, och det som har betraktats som administrativa arbetsuppgifter ska i stället vara en naturlig del i varje process. Det finns också en målsättning om att enklare arbetsuppgifter inom stödverksamheten ska standardiseras och automatiseras. Den typen av effektiviseringar krävs för att stödverksamheten ska ha en chans att tillgodose de krav som ställs på ett allt mer kvalificerat stöd.57 beskriver att de nådde en punkt där det inte längre var försvarbart att ha en administratör placerad på varje enhet, dels eftersom chefer och medarbetare i allt högre grad utför mer administration själva, dels eftersom myndigheten växte och det fanns ett behov av att utnyttja administratörerna mer effektivt. När enheterna skulle dela på administrativa resurser blev det dock svårt att leda och samordna administratörerna, och deras kompetensutveckling riskerade att bli lidande . valde därför att flytta administratörerna till en centralt placerad enhet. Ytterligare ett skäl till förändringen var att skapa ett mer enhetligt arbetssätt bland administratörerna och minska personberoendet.58 På Kronofogden finns endast ett fåtal administratörer. Den första linjens chefer har ett begränsat administrativt stöd, och gör mötesbokningar och annan administration själva. På de flesta sektioner finns dock befattningar som inte kallas administratörer men som ansvarar för administrativa uppgifter. Den här bilden bekräftas av personalstatistiken där det framgår att Kronofogden har bland 55Intervju på , . 56Intervju på , . 57Intervju på , . Intervju på , . 58Intervju på , . Intervju på , . 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N den lägsta andelen administratörer av samtliga myndigheter. I sammanhanget bör det nämnas att Kronofogden enligt sin instruktion ska samverka med kring administrativt stöd. Det innebär att utför en del av den administration som i annat fall hade legat hos Kronofogden, till exempel löneadministration, utbildning och vissa typer av inköp.59 På frågan om bakgrunden till det låga antalet administratörer svarar Kronofogden att administrativa uppgifter genomförts av fler befattningar än administratörer. Det poängteras också att den digitala utvecklingen har medfört att den typ av arbetsuppgifter som traditionella administratörer utförde är så enkla att behovet nästan försvunnit helt. Att ta hjälp av en administratör för att boka en resa skulle ta och vara dyrare än att göra det själv.60 3.3.3Enklare administrativa arbetsuppgifter överförs till chefer och personal inom kärnverksamheten Ovan framgick att dagliga administrativa arbetsuppgifter har förenklats i så hög grad att det inte upplevs som motiverat att använda administrativ personal för att utföra dem. Vid våra intervjuer har det dock framgått att detta inte innebär att arbetsuppgifterna försvunnit, utan de överförs i stället till chefer och medarbetare vars huvudsakliga arbetsuppgifter ofta är kärnverksamhet. Två av de tre enhetschefer vi har pratat med på får administrativt stöd från den gemensamma funktionen eftersom enheternas processer innehåller många administrativa moment. En förändring som har påverkat samtliga enheter är att personalen bokar sina egna resor.