prop · H90352 · 2021-10-28 00:00:00 — Med anledning av de utmaningar gällande tillämpningen av regleringen om avskärmningar av valsedelställ vid de allmänna valen 2022 som framförts av kommunerna bedömer kommittén att en utvärdering av erfarenheterna av reformen bör göras i samband med genomförandet av dessa val 2022. Vid den utvärderingen kan, enligt kommittén, frågan om Kommittén konstaterar att kommunerna har framfört både konkreta erfarenheter års val och bedömningar av vad som kommer att krävas års val till och till region- På det sättet utgör, enligt kommittén, de farhågor som framförts av kommunerna när det gäller tillämpningen av ordningen med avskärmningar inför de allmänna valen 2022 snarare en prognos för framtiden än en utvärdering av tillämpningen av den nya ordningen. Enligt regeringens uppfattning har inte behovet av att utvärdera reformen med avskärmningar av valsedelställ ändrats sedan beslutet att tillsätta en kommitté med uppdrag att utvärdera reformen. är det av största vikt att det i samhället bland både väljarna och de politiska partierna liksom i valadministrationen finns ett stort förtroende för valförfarandets förutsättningar att säkerställa korrekta och legitima Regeringen är fortsatt mån om att följa tillämpningen av reformen och bedömer, i likhet med bl.a. kommun, och kommittén, att en utvärdering av erfarenheterna av reformen med avskärmningar av valsedelställ bör göras efter valen 2022. utvärdering bör ta sikte på valadministrationens förmåga att motverka sabotage och manipulation av valsedlar. Frågan om en effektiv genom- strömning av väljare i val- och röstningslokaler blir, som kommittén framhåller, också en naturlig del i en utvärdering av reformen. Kommittén menar att de utmaningar som finns för att få avskärmningarna av valsedelställen att fungera väl försvåras av det stora Flera remissinstanser, däribland Kommuner och Regioner (SKR), och kommun, välkomnar möjligheten att se över valsedelsystemet. SKR anser att en översyn av valsedelsystemet behöver göras. Enligt framstår det som en mycket stor utmaning för valnämnderna att hålla god ordning och tillhandahålla valsedlarna på ett tillgängligt sätt, inte minst med tanke på den mängd valsedlar som får finnas bakom avskärmningen när tre val hålls kommun anser att kommunernas största utmaning när det gäller avskärmningar av valsedelställ inför kommande val är det stora Att göra förändringar i valsedelsystemet skulle dock, som kommittén framhåller, vara en mycket genomgripande åtgärd. valsystemet bygger på långvariga traditioner. Det är ett system som väljarna och de politiska partierna känner igen, vilket är viktigt att värna. Det har anpassats bl.a. till de behov som finns för att tillgodose partiernas önskemål om att kunna göra det tydligt för väljare vilka kandidater som ställer upp i valet, för att ge utrymme att utforma olika listtyper för olika väljargrupper och för att kunna göra personvalet mera tillgängligt och jämlikt för alla kandidater och väljare. Formerna för hur valet med olika valsedlar går till påverkar också bl.a. i vilken ordning ersättare utses efter en avgången ledamot, s.k. listtrohet. Regeringen ifrågasätter inte att utformningen av regleringen om valsedlar har en inverkan på förutsättningarna i arbetet med att säkerställa valhemligheten men anser inte att det i detta lagstiftningsärende framkommit tillräckliga skäl för att ta initiativ till en bredare översyn av valsedelsystemet. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med kommittén, att tillämpningen av reformen med avskärmningar av valsedelställ bör utvärderas val till och till region- och Prop. 2021/22:52 kommunfullmäktige. I en sådan utvärdering bör inte frågan om valsedelsystemet ingå. Formerna för utvärderingen avser regeringen att ta ställning till längre fram. Ansvaret för att lägga ut valsedlar Regeringens förslag: På ett röstmottagningsställe ska de partier som deltar i valen kunna ge väljarna tillgång till sina valsedlar. valnämnden eller utlandsmyndigheten som lägger ut valsedlarna på den avskärmade plats som anordnats för utläggning av valsedlar. Regeringens bedömning: Partiernas ansvar för distributionen av valsedlar till val- och röstningslokaler bör inte ändras. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslår inte att det uttryckligen ska framgå att utlandsmyndigheten i förekommande fall lägger ut valsedlarna. Kommitténs förslag till lagtext är även i övrigt delvis annorlunda utformat. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Förslaget välkomnas av bl.a. , kommun, kommun, , , kommun, , kommun, , Region , Kommuner och Regioner (SKR), , , kommun, kommun, kommun, kommun och kommun. (juridiska fakultetsnämnden) och har synpunkter på förslagets lagtekniska utformning och anser att den närmare innebörden av valnämndernas ansvar bör preciseras. Flera remissinstanser, däribland SKR, och kommun, välkomnar särskilt att valnämndens ansvar endast ska avse själva utläggningen av valsedlar och att partierna även fortsättningsvis ska ansvara för distributionen av sådana valsedlar som inte valadministrationen ansvarar för att tillhandahålla till val- och Skälen för regeringens förslag och bedömning Ansvaret för att lägga ut valsedlar är delat mellan För att möjliggöra för väljare att få tillgång till valsedlar ska det i anslutning till ett röstmottagningsställe, dvs. i en val- eller röstningslokal, ordnas en lämplig avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut. inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen (8 kap. 2 § Ansvaret för att väljarna har tillgång till valsedlar på ett röstmottagningsställe är delat mellan valadministrationen och Dessutom kan väljare ta med sig och använda valsedlar som har distribuerats till väljaren på annat sätt. att väljarna har tillgång till s.k. blanka valsedlar (valsedlar med enbart 2021/22:52 valbeteckning) i samtliga val- och röstningslokaler under hela röstmottagningen. Valadministrationen ansvarar också för att väljarna i samtliga val- och röstningslokaler även har tillgång till s.k. partivalsedlar (valsedlar med parti- och valbeteckning) för de partier som fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen eller som är representerade i aktuellt region- eller kommunfullmäktige och som begär det av valadministrationen. Vidare ansvarar valadministrationen för att väljarna i samtliga val- och röstningslokaler vid val till har tillgång till s.k. partivalsedlar för de partier som vid något av de två senaste valen till har fått av rösterna i hela landet. För det fall ett sådant parti vid val till går fram med en enda s.k. namnvalsedel (valsedel med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater) för hela landet ska väljarna i stället ha tillgång till sådana valsedlar om partiet begär det av valadministrationen (8 kap. 2 § första stycket och 6 kap. 7 § vallagen). Valadministrationen ansvarar för att allt valmaterial som åligger administrationen att tillhandahålla finns på plats på röstmottagningsställena. Det är de lokala valmyndigheterna, dvs. kommunernas valnämnder, och i utlandet – i förekommande fall – utpekade utlandsmyndigheter som ansvarar för att det finns valsedlar utlagda i föreskriven omfattning. Ansvaret kan fullgöras t.ex. genom röstmottagarna eller andra valfunktionärer (prop. 2004/05:163 s. 121–122 och prop. 2013/14:124 s. 53, jfr prop. 2017/18:286 s. 10 och 14). Enligt den ordning som gäller ska de partier som deltar i valen också kunna lägga ut sina valsedlar, dvs. sådana valsedlar som inte valadministrationen enligt 8 kap. 2 § första stycket vallagen ansvarar för att väljarna ska ha tillgång till, på den plats som anordnats för detta ändamål (8 kap. 2 § andra stycket vallagen, jfr prop. 1996/97:70 s. 200). Det innebär att det är partierna som svarar för att dels distribuera sådana valsedlar till samtliga val- och röstningslokaler, dels placera dessa valsedlar på den anordnade platsen. Med undantag för val till i vissa fall (se ovan) anses partierna ha det fulla ansvaret för att lägga ut sina s.k. namnvalsedlar i val- och röstningslokalerna (se t.ex. prop. 2017/18:286 s. 18–19, jfr prop. 1993/94:115 s. 10, 1996/97:70 s. 117 och prop. 2004/05:163 s. 121–122). Ansvaret för ordningen på röstmottagningsstället, bl.a. att hålla ordning bland valsedlarna och kontrollera att valsedlarna finns utlagda under hela röstmottagningen, ligger på röstmottagarna (8 kap. 4 § vallagen). Alla valsedlar och kuvert som används vid val ska tillhandahållas av , i egenskap av central valmyndighet (6 kap. 6 § vallagen). Ordningen bland valsedlar ledde till klagomål vid valen 2018 och 2019 har i sina erfarenhetsrapporter från valen 2018 och 2019 identifierat incidenter i form av försök till sabotage genom stöld av valsedlar på några förtidsröstningsställen. I andra fall har det rört sig om felaktiga rykten om att valsedlar stulits trots att de inte varit försvunna. Ryktesspridning, i kombination med bl.a. okunskap, har uppfattats som försök att påverka förtroendet för det svenska valsystemet i negativ riktning (erfarenhetsrapporter, Erfarenheter från valen 2018 s. 10 och 31, Ju2019/00547, och Erfarenheter från Europaparlamentsvalet s. 7 och 20, Ju2019/03145). Antalet överklaganden av valen 2018 var det högsta i historia och överträffade tidigare års siffror om. Nämnden tog emot sammanlagt 723 överklaganden, vilket kan jämföras med val då antalet överklaganden var 96 och 2010 då antalet var 209 (promemoria 2018, Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val, s. 4, Ju2019/01481). Det kan tilläggas att det vid valet till 2010 inkom dubbelt så många överklaganden som det sammanlagda antalet överklaganden i de tio närmast föregående riksdagsvalen. Också i fråga om valen till landstings- och kommunfullmäktige ökade antalet överklaganden betydligt 2010 (prop. 2017/18:38 s. 65). När det gäller valen 2018 framfördes i drygt 90 överklaganden olika synpunkter på att valsedlar hade saknats vid olika röstmottagningsställen eller att valsedlar hade stulits, gömts eller kastats. avslog 19 av dessa som alltför allmänt hållna påståenden för att kunna läggas till grund för vidare utredning. Resterande överklaganden handlade om brister i tillhandahållandet av partiernas namnvalsedlar. Brister i det avseendet har inte ansetts utgöra en avvikelse från den föreskrivna ordningen (promemoria 2018 s. 12). I anslutning till val förekom till skillnad från vid tidigare val även missnöjesyttringar i form av omfattande namninsamlingar och offentliga upprop. tog emot 63 skrivelser från olika personer med bl.a. påståenden om valfusk och synpunkter på valens genomförande (promemoria 2018 s. 15). Enligt kommittén framstår i flera rapporter hanteringen och utläggningen av valsedlarna som det område som omgärdas av flest klagomål och svårigheter. Färre personer bakom avskärmningarna möjliggör bättre kontroll av ordningen bland valsedlar Enligt kommittén, som har genomfört en enkätundersökning riktad till kommunerna, kan en orsak till att det kan uppstå oordning bland valsedlar vara att många personer befinner sig på den plats där valsedlarna läggs ut. Det kan vara väljare som tar sina valsedlar för att rösta, röstmottagare som kontrollerar valsedelställen, partiföreträdare som lägger ut sitt partis namnvalsedlar eller andra som befinner sig där. Eftersom väljarna ska kunna ta sina valsedlar utan insyn från andra kan endast en väljare i taget befinna sig bakom varje avskärmning (jfr prop. 2017/18:286 s. 15). Kommittén konstaterar att övriga som har rätt att befinna sig bakom avskärmningen, t.ex. röstmottagare och partiföreträdare, behöver göra det innan eller efter att en väljare tagit sina valsedlar. Av enkätundersökningen framgår bl.a. att av kommunerna bedömer att de skulle behöva göra kontroller i intervallet varje till var femte väljare för att kunna motverka oordning bland valsedlar. Kommittén påpekar att det är problematiskt om röstmottagarnas kontroll av ordningen bland valsedlarna inte kan ske i den omfattning som kommunerna anser behövligt på grund av risken för att stoppa upp väljarflödet. Enligt kommittén behöver antalet tillfällen då någon annan än en 2021/22:52 väljare befinner sig bakom avskärmningen minska för att underlätta genomströmningen av väljare. Kommittén uppmärksammar att det av enkätundersökningen framgår att många kommuner erbjuder partierna att lägga ut partiernas namnvalsedlar. Vid val till och till region- och kommunfullmäktige fattade, enligt kommittén, av kommunerna beslut om att lägga ut partiernas namnvalsedlar i val- och röstningslokaler. Enligt dessa kommuner har det inneburit färre avbrott för att fylla på och hålla ordning bland valsedlarna, bättre ordning och kontroll bland valsedlarna utifrån den bestämda ordningen i valsedelställen samt på ett övergripande plan varit positivt att hela ansvaret för utläggning av valsedlar legat på en instans. Kommittén uppger vidare att av kommunerna tror att det är möjligt för röstmottagarna att inom nuvarande regelverk lägga ut samtliga valsedlar på röstmottagningsställena medan 28procent anmärkt att det beror på distributions- och lagringsmöjligheter, ansvarsfördelning, vilka partier som skulle omfattas och vilka resurstillskott som skulle ges. Kommittén anmärker i detta sammanhang att ansvarets omfattning skilt sig åt mellan kommunerna. De kommuner som förutom utläggning också erbjudit distribution av valsedlar till röstmottagningsställena har upplevt större svårigheter än de kommuner som enbart erbjudit utläggning av valsedlar. Svårigheterna har främst gällt kommunernas distribution av valsedlar till röstmottagningsställen och ansvaret i de fall valsedlar saknats. Kommunerna har också upplevt svårigheter med att bl.a. hantera den stora mängden valsedlar. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att valnämnden ska ta över ansvaret för att lägga ut de valsedlar som partierna ansvarar för att lägga ut. Enligt kommittén kan det i praktiken bli en uppgift för röstmottagarna på röstmottagningsställena och för de tjänstemän som fungerar som röstmottagare på utlandsmyndigheterna. Förslaget innebär att partierna, liksom , ska ansvara för distributionen av dessa valsedlar till val- och röstningslokalerna i den mängd som förväntas gå åt vid röstmottagningen. Ansvaret för att lägga ut valsedlar bör övergå till valadministrationen Av 3 kap. 1 § regeringsformen framgår bl.a. att utses genom fria, hemliga och direkta val och att röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Det grundläggande syftet med vallagens bestämmelser om genomförande av val är att reglera formerna för medborgarnas demokratiska delaktighet i den representativa demokratin och tillgodose de krav som ställs upp i regeringsformen, med det övergripande ändamålet att säkerställa riktiga och demokratiskt legitima valresultat. Det är av största vikt att det bland både väljarna och de politiska partierna finns ett stort förtroende för valsystemets förutsättningar att uppnå detta. För allmänhetens förtroende för valsystemets förmåga att genomföra demokratiska och säkra val är ordningen bland valsedlarna av grundläggande betydelse. För att röstningen ska kunna ske effektivt och utan avbrott i väljarflödet behöver alla valsedlar finnas tillgängliga för väljaren bakom avskärmningen . Erfarenheterna från de senaste valen visar att det förekommit att valsedlar stulits eller gömts men också att felaktiga rykten spridits om försvunna valsedlar. Enligt regeringens uppfattning går det inte att bortse från att sabotage och oordning kan skada allmänhetens förtroende för valsystemets oberoende och i värsta fall leda till omval. Ett led i att motverka sabotage och oordning kan vara att, som kommittén föreslår, ge en enda instans hela ansvaret för att hantera valsedlar i val- och röstningslokalerna. Som kommittén framhåller kan en orsak till att det kan uppstå oordning bland valsedlar nämligen vara att många personer befinner sig på den plats där valsedlarna läggs ut. Även för att underlätta genomströmningen av väljare framstår det som angeläget att minska antalet tillfällen då någon annan än en väljare behöver befinna sig bakom avskärmningen. Regeringen anser att kommitténs förslag kan innebära att valadministrationen ges bättre möjligheter att planera för och hålla god ordning bland valsedlarna. Förslaget bör även, som kommittén framhåller, kunna bidra till att underlätta genomströmningen av väljare på röstmottagningsstället. Förslaget har dessutom tagits emot positivt av den stora majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna del. Regeringen anser mot den bakgrunden att övervägande skäl talar för att valnämnden i stället för partierna ska ansvara för att lägga ut de valsedlar som partierna ansvarar för att placera på den avskärmade plats som anordnats för utläggning av valsedlar. I röstningslokaler på utlandsmyndigheterna ligger ansvaret för hur valsedlarna placeras i stället på dessa myndigheter. Regeringen föreslår att även utlandsmyndigheternas ansvar uttryckligen ska framgå av bestämmelsen (jfr prop. 2017/18:286 s. 14). I och med att valnämnderna och utlandsmyndigheterna ges ansvar för all utläggning av valsedlar får de bättre möjligheter att planera sina kontroller och påfyllnad av valsedlarna utifrån den väljartillströmning och ordning som råder i lokalen. Regeringen instämmer även i kommitténs bedömning att ansvaret för distributionen av de valsedlar som är i fråga bör ligga kvar på partierna. Mot bakgrund av de erfarenheter av distribution och utläggning av samtliga valsedlar som kommunerna redogjort för i kommitténs undersökning framstår det som att det kan vara förenat med vissa risker att lägga ett ansvar även för distributionen av valsedlar till röstmottagningsställena på valnämnderna eller utlandsmyndigheterna. I de fall där kommunerna ansvarat för både utläggning och distribution av valsedlar har kommunerna t.ex. upplevt svårigheter med förvarings- och lagringsutrymmen och med ökad distribution av valsedlar. Med anledning av regleringens nuvarande uppbyggnad finns det enligt regeringens mening dock skäl att i förhållande till kommitténs förslag göra några författningstekniska justeringar i lagtexten. Regeringen anser att lagtexten bör formuleras så att det framgår att de partier som deltar i valen ska kunna ge väljarna tillgång till sina valsedlar. Partierna behåller alltså ansvaret för att distribuera dessa valsedlar till val- och röstningslokalerna. Det är dock valnämnden eller i utlandet – i förekommande fall – den utpekade utlandsmyndigheten som ska ansvara för att lägga ut valsedlarna på den avskärmade plats som har anordnats för detta ändamål. Lagrådet föreslår några författningstekniska ändringar i nuvarande 8 kap. 2 § vallagen. Lagrådet föreslår att delar av lagtexten formuleras om, bl.a. så att det i första stycket anges att valnämnden eller utlandsmyndigheten ska lägga ut vissa valsedlar på den avskärmade 2021/22:52 platsen. Regeringen är dock tveksam till Lagrådets förslag att beskriva valnämndens eller utlandsmyndighetens ansvar som ett ansvar för att endast lägga ut valsedlar, eftersom ansvaret även omfattar att distribuera valsedlarna till röstmottagningsställena (se ovan). Valadministrationens ansvar enligt första stycket skiljer sig på så sätt från dess ansvar för att i enlighet med förslaget i andra stycket endast lägga ut valsedlarna. Regeringen ser även en risk i att, som Lagrådet föreslår i andra stycket, i stället för ”sina” valsedlar ange att det avser ”andra valsedlar än de som anges i första stycket”, eftersom det är en mer oprecis beskrivning av partiernas valsedlar. Mot denna bakgrund går regeringen endast delvis vidare med Lagrådets förslag om hur bestämmelserna bör utformas. Några remissinstanser, däribland (juridiska fakultetsnämnden), och kommun, efterfrågar förtydliganden bl.a. i fråga om det alltid är röstmottagarna som ska lägga ut valsedlarna, om partierna förväntas hålla reda på om valsedlarna tar slut vid något röstmottagningsställe och om ansvaret för distribution av valsedlar till röstningslokaler. Regeringen konstaterar att partierna även fortsättningsvis kommer att ansvara för distributionen till samtliga val- och röstningslokaler av sådana valsedlar som inte valadministrationen ansvarar för att tillhandahålla enligt 8 kap. 2 § första stycket vallagen, och för att leverera den mängd valsedlar som förväntas gå åt vid röstmottagningen (jfr ovan). Partierna får dock lämna in sina valsedlar till val- och röstningslokalerna, t.ex. på en på förhand anvisad plats. I frågan om huruvida det alltid är röstmottagarna som ska lägga ut valsedlarna på röstmottagningsstället konstaterar regeringen att förslaget innebär att det överlämnas till valnämnderna respektive – i förekommande fall – de utpekade utlandsmyndigheterna att avgöra (jfr prop. 2017/18:286 s. 14). Regeringen anser vidare att det bör överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring vad som ska anses gälla om sådana valsedlar som partierna ansvarar för att distribuera till röstmottagningsställena inte har lagts ut av valnämnden eller utlandsmyndigheten (jfr 15 kap. 13 § vallagen). Enligt bör valnämndens ansvar för transporter av valsedlar till röstmottagningsställena regleras. påtalar att vissa kommuner hjälper partierna att transportera valsedlar till lokalerna medan andra inte gör det och att dessa skillnader har gett upphov till frågor och kritik. Regeringen bedömer att det i denna del inte finns behov av att ytterligare förtydliga regleringen i vallagen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att de partier som deltar i valen även fortsättningsvis ska kunna ge väljarna tillgång till sina valsedlar på ett röstmottagningsställe. Partierna kommer alltså att på samma sätt som ansvara för distributionen av dessa valsedlar till val- och röstningslokalerna. eller i utlandet – i förekommande fall – den utpekade utlandsmyndigheten ska dock överta ansvaret för att lägga ut de valsedlar som partierna ansvarar för att placera på den avskärmade plats som anordnats för utläggning av valsedlar. Ansvaret omfattar de valsedlar som partierna distribuerar till val- och röstningslokalerna, under förutsättning att partiet anmält sitt deltagande i det aktuella valet. Regeringens förslag: Valsedlarna ska presenteras på ett likformigt sätt. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. Förslaget välkomnas av bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), , , , kommun, , och kommun. kommun anser att bör ges befogenhet att besluta om en likformig presentation för hela landet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver vallagens krav på att platsen där valsedlarna ska läggas ut ska vara lämplig och avskärmad innehåller vallagen inte några bestämmelser om hur valsedlarna ska presenteras (8 kap. 2 § vallagen). ombudsmän () har uttalat sig i frågan om hur valsedlar ska läggas ut. JO har bl.a. uttalat att bestämmelserna om hur val förrättas utgör demokratins grundläggande spelregler och att även smärre avvikelser som riskerar att störa väljarnas fria och självständiga val måste tas på allvar. Enligt JO är det på grund av objektivitetshänsyn angeläget att någon åtskillnad mellan placeringen av partiernas valsedlar inte sker utan att alla valsedlar tillhandahålls på ett likformigt sätt, på en och samma plats. Exakt hur det ska ske är enligt JO en praktisk fråga, men utgångspunkten ska vara att valsedelspresentationen för de röstande framstår som likformig (JO 2010/11 s. 284, dnr 3270-2009 och JO 2012/13 s. 490, dnr 5161-2010, jfr dnr 5127-2010, 5668-2010 och 5260-2010).