prop · H90369 · 2021-12-09 00:00:00 — Syftet med att ha kvar dessa bemyndiganden är att upprätthålla en beredskap att snabbt kunna vidta nödvändiga åtgärder för att begränsa smittspridning och därigenom värna liv och hälsa. Förslaget att bibehålla denna föreskriftsrätt motiveras således av ett angeläget allmänt intresse och är 2021/22:69 förenligt med regeringsformen, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och , se propositionen En ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (2019/20:172 s. 35 och 36) samt propositionen En tillfällig covid-19-lag (2020/21:79 s. 82–86). Enligt 15 § covid-19-lagen ska vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen underställas prövning inom från den dag då föreskriften beslutades. De föreskrifter som avses är sådana som meddelats med stöd av de bemyndiganden om bl.a. förbud och nedstängning som föreslås tas bort. Motsvarande bestämmelse finns i 12 § lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Av denna bestämmelse framgår att föreskrifter om nedstängning av serveringsställen ska underställas prövning. Då rätten för regeringen att meddela sådana föreskrifter föreslås tas bort bör även bestämmelserna om underställning tas bort. Den som bryter mot föreskrifter om förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde och föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan sådan särskilt angiven plats kan dömas till penningböter enligt 24 § covid- 19-lagen. Eftersom föreskriftsrätten föreslås tas bort i denna del bör även straffbestämmelsen tas bort. I5 § andra stycket covid-19-lagen finns en upplysningsbestämmelse som hänvisar till bestämmelserna i lagen om möjlighet att förbjuda sällskap av viss storlek och förbud mot tillträde till vissa platser. Som en följd av att de sistnämnda bestämmelserna tas bort bör även denna upplysningsbestämmelse tas bort. 6.2Vissa ytterligare anpassningar bör göras i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen om att den som driver ett serveringsställe ansvarar för att vidta vissa smittskyddsåtgärder och bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om smittskyddsåtgärder ska ändras och i stället utformas med bestämmelserna i covid-19-lagen som förebild. Det innebär att den som driver ett serveringsställe ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra smittspridning i serveringsställets lokaler och inom tillhörande områden utomhus som besökare har tillträde till. Verksamheten ska så långt som möjligt bedrivas på ett sådant sätt att trängsel undviks och att människor kan hålla ett från smittskyddssynpunkt säkert avstånd från varandra. Kraven ska även gälla vid entréer till sådana lokaler och områden, om den som driver serveringsstället äger eller på annan grund disponerar över entréområdet. Av bemyndigandena i lagen ska det framgå att föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ska få innebära krav på 1.begränsning av antalet besökare, 2.minsta avstånd mellan besökare, 3.begränsning av öppettider, eller 4.andra åtgärder för att förhindra smittspridning. Föreskrifter som meddelas ska få inskränkas till att gälla ett visst geografiskt område. Det ska också införas en ny bestämmelse i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen med covid-19-lagen som förebild av vilken det ska framgå att föreskrifter med stöd av bemyndigandet får meddelas endast om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 och att föreskrifterna inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. När föreskrifterna utformas bör risken för smittspridning i olika typer av verksamheter beaktas, liksom förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Lagens bestämmelse om tillsyn ska ändras så att den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsyn över att föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandena följs. Även bestämmelsen om tillsynsåtgärder ändras så att nämnden får besluta de förelägganden och beslut som behövs för tillsynen och för att de föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandena ska följas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslaget. vid anser dock att det inte är självklart att en utökad flexibilitet ska ges företräde framför förutsebarhet och precision. Om krav på vaccinationsbevis ska kunna införas, bör det övervägas att formulera stöd för sådana krav i de båda lagarna. Vad gäller förslaget att föreskrifter bör utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika typer av verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder, anser fakulteten att det bör övervägas om ”bör” ska ersättas med ”ska”. Kammarrätten i anser att uttrycket ”andra åtgärder för att förhindra smittspridning” innefattar långtgående smittskyddsåtgärder såsom nedstängning och förbud. Företagarna anser att anpassningen utgör utökade skyldigheter för näringsidkare. Kommuner och Regioner (SKR) och i (som yttrar sig för samtliga länsstyrelser) tillstyrker att det tydliggörs att tillsyn av serveringsställen ska ske utifrån de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och inte med stöd av själva lagen i sig. välkomnar förslaget att anpassa vissa bestämmelser i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen med covid-19- lagen som förebild så att de båda lagarna blir mer likformade i struktur och innehåll. Även i är positivt inställd till att bestämmelserna i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen nu bättre harmoniserar med covid-19-lagens bestämmelser. ifrågasätter behovet av och rimligheten i möjligheterna att reglera serveringsställenas öppettider. Organisationen anser att begränsningar av öppettider är att betrakta som kontraproduktivt. Kommerskollegiet anser att 3 § lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen samt den ändrade giltighetstiden för 4 § covid-19-lagen omfattas av anmälningsplikten i tjänstedirektivet. Skälen för regeringens förslag Anpassning av lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen genomförs för ökad enhetlighet Enligt 3 § lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen ansvarar den som driver ett serveringsställe för att serveringsställets lokaler och tillhörande områden utomhus som besökare har tillträde till är utformade så att trängsel undviks och att besökare kan hålla ett från smittskyddssynpunkt säkert avstånd från varandra. Vidare ska verksamheten i övrigt organiseras så att smittspridning bland besökare så långt som möjligt förhindras, och det ska finns rutiner för hur smittspridning bland besökare kan förhindras. Bestämmelsen är något mer långtgående och detaljerad än den motsvarande bestämmelsen i 4 § covid-19-lagen enligt vilken den som bedriver eller ansvarar för viss uppräknad verksamhet ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra smittspridning. Av 4 § covid-19- lagen framgår vidare att verksamheten så långt som möjligt ska bedrivas på ett sådant sätt att trängsel undviks och att människor kan hålla ett från smittskyddssynpunkt säkert avstånd från varandra. I 7–11 §§ covid-19- lagen ges bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på bl.a. deltagarbegränsningar, avstånd och öppettider. Det viktigaste och effektivaste redskapet för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 är de pågående vaccinationerna. Genom dessa lindras följderna av pandemin, och färre människor har blivit allvarligt sjuka i covid-19 sedan vaccineringen påbörjades. Det epidemiologiska läget har därigenom förbättrats och skiljer sig från läget då lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen trädde i kraft . Då var smittspridningen hög och restriktioner behövde snabbt införas för att begränsa smittspridningen och minska belastningen på hälso- och sjukvården. De restriktioner som har införts genom lagens bemyndiganden har successivt tagits bort. föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:37) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen upphörde att gälla . Mot bakgrund av ökad smittspridning och infördes nya allmänna råd för serveringsställen (HSLF-FS 2021:93). Av råden framgår hur den som driver ett serveringsställe kan undvika att trängsel uppstår. Som nämnts är bestämmelserna om krav på smittskyddsåtgärder något mer långtgående och detaljerade i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen än motsvarande bestämmelser i covid-19-lagen. Det bör därför övervägas om 3 § lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen bör omformuleras så att den mer stämmer överens med 4 § covid-19-lagen. Enligt regeringens bedömning är covid-19-lagens mer generella skrivning – att verksamhetsinnehavare ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra smittspridning och att verksamheten så långt möjligt ska bedrivas så att trängsel kan undvikas och avstånd hållas – mer flexibel och därför mer ändamålsenlig. I lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen framgår vissa krav i lagen såsom att lokaler och tillhörande områden utomhus ska utformas så att trängsel undviks, att verksamheten i övrigt ska organiseras så att smittspridning så långt som möjligt förhindras och att det ska finnas rutiner för hur smittspridning kan förhindras. Vid en lägre smittspridning i samhället är det möjligt att dessa krav inte längre behövs. Lämpliga krav på verksamhetsutövare i ett sådant läge kan i stället vara att serveringsstället t.ex. har en handlingsplan för hur verksamheten ska agera vid ett försämrat epidemiologiskt läge samt kapacitet att snabbt kunna ställa om. Ett sådant krav kan regleras i myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av bemyndiganden i lagen och förordningen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Det kan argumenteras för att bestämmelserna i covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen borde samlas i en lag. Det finns dock fler skillnader i lagarna än utformningen av vilka krav som får ställas på verksamheterna. Bland annat skiljer sig ansvaret för tillsyn åt. Enligt lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen är det kommunerna som har tillsyn över lagen. Skälet till att lagstiftaren lade ansvaret på kommunerna var att de bedriver tillsyn på serveringsställen på andra områden såsom t.ex. livsmedels- och alkoholområdet. Kommunerna har därför erfarenhet och kunskap av att vara tillsynsmyndighet över denna typ av verksamhet (prop. 2019/20:172 s. 22). Ur ett tids- och kostnadsperspektiv är det fördelaktigt att tillsynen utövas av en aktör. Länsstyrelserna har ansvaret för tillsynen av covid-19- lagen. I propositionen En tillfällig covid-19-lag ansåg regeringen att om kommunerna tillfördes ytterligare tillsynsuppgifter, skulle det riskera att tränga undan tillsynen av serveringsställen och annan viktig tillsynsverksamhet. Regeringen ansåg därför att ett lämpligare alternativ var att utse länsstyrelserna som tillsynsmyndighet över covid-19-lagen (prop. 2020/21:79 s. 68). En annan skillnad mellan lagarna är att länsstyrelserna enligt covid-19- lagen har möjlighet att fatta beslut om särskilda begränsningar i enskilda fall. Lagarnas struktur är inte heller enhetlig. En sammanslagning av de båda lagarna skulle kräva en mer ingående analys och bearbetning än vad som här är möjligt. De verksamheter som regleras i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen och covid-19-lagen bör dock så långt möjligt behandlas lika när det gäller vilka krav som ställs på dem att vidta smittskyddsåtgärder. I samband med att lagarnas giltighetstid förlängs efter utgången av finns det därför anledning att anpassa kraven på smittskyddsåtgärder i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen till de mer allmänna krav som gäller enligt covid-19- lagen. En ändring föreslås därför i bestämmelsen om att den som driver ett serveringsställe ansvarar för att vidta vissa smittskyddsåtgärder i 3 § lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen så att bestämmelsen utformas med 4 § covid-19-lagen som förebild. Ändringen innebär en ökad enhetlighet lagarna sinsemellan vilket underlättar för verksamhetsutövare som träffas av regelverken, då de inte behöver förhålla sig till olika slags regler. Det innebär alltså att serveringsställen och de verksamheter som träffas av covid-19-lagen regleras på ett mer likartat sätt. myndigheten, som är den myndighet som enligt begränsningsförordningen och förordningen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen får meddela föreskrifter om smittskyddsåtgärder enligt de båda lagarna, välkomnar förslaget att anpassa bestämmelserna. Bestämmelsen om att den som driver ett serveringsställe är skyldig att vidta lämpliga smittskyddsåtgärder för att förhindra smittspridning bör vidare kompletteras av ett mer detaljerat bemyndigande. därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om begränsningar av antalet besökare på serveringsstället, minsta avstånd mellan besökare, begränsning av serveringsställets öppettider eller andra åtgärder för att förhindra smitt- Avsikten är inte att de nya bemyndigandena ska ge en mer Enligt förarbetena till bemyndigandet i den hittillsvarande 10 § får de föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar avse utformningen av de fysiska utrymmena, verksamhetens bedrivande och rutiner, t.ex. hur stora avstånden mellan sittande gäster ska vara, om beställning får ske över disk, om enbart bordsservering ska vara tillåten och hur länge ett sällskap får sitta vid ett bord (prop. 2019/20:172 s. 46). Vidare framgår av bemyndig- andet i hittillsvarande 11 § första stycket att föreskrifter får meddelas om att serveringsställens öppettider ska begränsas. upphävda föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (HSLF-FS 2020:37) fanns det bestämmelser om av- stånd, antal besökare per sällskap, krav på att servering endast får ske till sittande besökare, handhygien m.m. När lagkraven tas bort avseende utformning av fysiska utrymmen, verksamhetens bedrivande och rutiner, som utgör ramen för det hittillsvarande bemyndigandet, bör de nya bemyndigandena tydligare precisera vilka smittskyddsåtgärder som kan bli föremål för reglering på föreskriftsnivå. En lösning med mindre detaljerade krav i lag och ett väl avgränsat bemyndigande ger en ökad flexibilitet och medför att restriktionerna för serveringsställen inte behöver vara mer omfattande än för verksamhet som regleras i covid-19-lagen. vid anser dock att det inte är självklart att en utökad flexibilitet ska ges företräde framför förutsebarhet Den bestämmelse som främst synes ge upphov till betänk- ligheter är den föreslagna 10 § 4 enligt vilken regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om andra åtgärder för att förhindra smittspridning. I författningskommentaren till den före- slagna 10 § ges exempel på smittskyddsåtgärder som skulle kunna med- delas genom föreskrifter med stöd av bemyndigandet. gärderna motsvarar de exempel som ges i författningskommentaren till 7 § första stycket 4, 8 § första stycket 3, 9 § första stycket 3, 10 § första stycket 4 och 11 § första stycket 3 covid-19-lagen i propositionen En tillfällig covid-19-lag (prop. 2020/21:79). Exemplen ska ge vägledning för Regeringen anser att det är angeläget att före- skrifter om krav på näringsidkare som inte längre behövs tas bort, vilket också framhålls av Visita. Kammarrätten i framhåller att uttrycket ”andra åtgärder för att förhindra smittspridning” medför att föreskrifter innefattande långt- gående smittskyddsåtgärder, såsom nedstängningar och förbud, även fort- sättningsvis kan meddelas. För att markera föreskrifternas begränsade räckvidd bör det enligt domstolen övervägas om lydelsen i stället bör vara ”andra liknande åtgärder för att förhindra smittspridning”. Avsikten med det ändrade bemyndigandet i serveringslagen är att det ska utformas på liknande sätt som bemyndigandena i covid-19-lagen. I författningskommentaren till den lagen ges exempel på vilka smittskyddsåtgärder som regeringen anser ska kunna omfattas av bemyndigandena om ”andra skyddsåtgärder för att förhindra smittspridning” (prop. 2020/21:79 s. 97). Exemplen avser andra åtgärder än nedstängningar och förbud av verksamheter. Regeringens avsikt är inte att det föreslagna bemyndigandet i 10 § 4 lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen ska avse föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda. Uttrycket ”andra liknande åtgärder för att förhindra smittspridning”, som kammarrätten föreslår, kan också ge upphov till osäkerhet om bemyndigandets räckvidd. Något behov av att ändra det i promemorian föreslagna bemyndigandet bedöms därför inte finnas. vid noterar att det i promemorian Vaccinationsbevis som smittskyddsåtgärd (S2021/06359) har framförts att bestämmelser om krav på vaccinationsbevis skulle kunna införas med stöd av motsvarande allmänt formulerade bemyndigande som föreslås avseende serveringsställen. Då krav på vaccinationsbevis kan vara ingripande för enskilda anser fakultetsnämnden att det är bättre om sådana åtgärder har tydligt lagstöd. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt understryka sin uppfattning att krav på uppvisande av vaccinationsbevis är en tänkbar åtgärd för att möjliggöra undantag från eventuella nya begränsningar som kan beslutas med stöd av covid-19- lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Det är exempelvis tänkbart att ett sådant undantag utformas så att det ger utrymme för den som ansvarar för verksamheten att välja om möjligheten att kräva vaccinationsbevis ska användas eller inte. Regeringen delar inte uppfattning att en sådan reglering i förordning kräver ett mera uttryckligt lagstöd än vad som följer av det föreslagna bemyndigandet. påpekar bör tvärtom ett krav på vaccinationsbevis, som ett mindre ingripande alternativ till andra mer långtgående begränsningar, vara ett exempel på en åtgärd som regeringen bör kunna bemyndigas att meddela föreskrifter om, för det fall det bedöms nödvändigt. Visita ifrågasätter behovet av och rimligheten i möjligheterna att införa ett förbud mot att serveringsställen håller öppet efter ett visst klockslag. Enligt 11 § första stycket lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen får regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver meddela föreskrifter om att serveringsställets öppettider ska begränsas, om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning. har meddelat föreskrifter med innebörden att öppettiderna på samtliga serveringsställen och restauranger begränsades mellan 2021 (HSLF-FS 2021:22 och HSLF-FS 2021:56). Mellan och var det vidare förbjudet att servera alkohol mellan vissa klockslag enligt förordningen (2020:956) om tillfälligt förbud mot servering av alkohol. Förbudet motiverades av att risken för trängsel på serveringsställen ökade efter att besökarna hade ätit klart och började cirkulera i lokalen. Kontakterna mellan olika besökare och personal ökar när man rör på sig mer i lokalen och därmed riskerna för smittspridning på serveringsställena. Det visar sig alltså vara ganska svårt att helt och hållet begränsa kontakter till inom ett sällskap. Flera kontakter kan i sin tur skapa nya smittspridningskedjor i samhället. Vidare har erfarenheterna från tillsynen visat att besökarnas alkoholkonsumtion i hög grad påverkar deras beteende och förmågan att följa instruktioner och uppmaningar att hålla avstånd (se promemorian Förslag till förordning om tillfälligt förbud mot servering av alkohol [S2020/08228] s. 5–6). Regeringen anser mot den bakgrunden att det vid ett försämrat epidemiologiskt läge fortsatt bör vara möjligt att begränsa serveringsställenas öppettider. Många serveringsställen har öppet och köbildningar sker ofta utanför sådana ställen när serveringsställen med mer begränsade öppettider stänger. Trängsel kan även uppstå på serveringsställen utan alkoholservering, såsom t.ex. snabbmatskedjor, varför möjligheten att föreskriva om begränsade öppettider även bör gälla dessa. Föreskrifter om begränsade öppettider får dock inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv eller hälsa. Särskild hänsyn måste tas till att en begränsning avseende ett serveringsställes öppettider utgör ett ingrepp i egendomsskyddet och rätten att bedriva näring. Visita har också framhållit att begränsning av öppettider är att betrakta som kontraproduktivt eftersom gäster som kommit i sällskap till serveringsstället och inte ville avsluta kvällen tidigt ofta gick till någons bostad för att fortsätta samvaron. Syftet med lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen är att förhindra spridning på serveringsställen av det virus om orsakar covid-19. Bestämmelserna i smittskyddskyddslagen om var och ens skyldighet att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och att vidta åtgärder för att skydda andra mot smittrisk gäller dock i alla situationer. Föreskrifter som gäller serveringsställen bör kunna vara geografiskt begränsade. Möjligheten att geografiskt inskränka föreskrifters räckvidd på området avser endast serveringsställenas öppettider. har i sin rapport för ökad smittspridning och nationella och regionala klusterutbrott framhållit att analysen visar på en betydande risk för klusterutbrott, framför allt bland ovaccinerade personer. För att föreskrifterna för serveringsställen inte ska bli mer långtgående än vad som är nödvändigt är det ändamålsenligt att införa en möjlighet att meddela geografiskt begränsade föreskrifter även avseende andra krav än på öppettider. Icovid-19-lagen finns en bestämmelse med de allmänna förutsättningarna för att införa särskilda begränsningar. Föreskrifter om särskilda begränsningar får meddelas endast om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning av sjukdomen covid-19. Föreskrifterna får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. De bör utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika typer av verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning (6 §). En liknande bestämmelse finns i smittskyddslagen. Enligt 1 kap. 4 § i den lagen ska smittskyddsåtgärder bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. I lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen finns det inte någon motsvarande bestämmelse. Det framhålls dock i lagens förarbeten att åtgärderna för att förhindra smittspridning bör anpassas efter det rådande läget och att de inte får vara mer långtgående än vad som är nödvändigt (se t.ex. prop. 2019/20:172 s. 35). När nu bemyndigandena i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen föreslås ändras för att likna dem som finns i covid-19- lagen bör även en kompletterande bestämmelse om proportionalitet tas in i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Som framhölls i prop. 2020/21:79 finns bestämmelser om proportionalitet även i regeringsformen och förvaltningslagen (2017:900).