prop · H803124 · 2021-03-11 00:00:00 — I Strada registreras uppgifter om vilka skador en person drabbats av till följd av en trafikolycka. De sjukvårdsrapporterade uppgifterna består av en sifferkod som innehåller information om skadan. Genom koden anges var på kroppen skadan finns, vilken typ av skada det handlar om och vilken allvarlighetsgrad som skadan har. Dessa uppgifter omfattas av begreppet uppgifter om hälsa enligt artikel 4.15 i EU:s dataskyddsförordning. De uppgifter som rapporterats av består av en mer allmän angivelse av skadegraden, nämligen uppgift om huruvida en person är allvarligt eller lindrigt skadad. Uppgifterna behövs för att få kunskap om under vilka förhållanden skadorna uppstått i syfte att framöver kunna vidta åtgärder för att förhindra att sådana skador uppstår eller i vart fall minska skadornas allvarlighetsgrad. Databasen utgör ett viktigt verktyg för att uppnå det transportpolitiska hänsynsmålet om säkerhet och nollvisionens mål om att ingen ska dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Behandlingen i Strada sker därmed för ett sådant viktigt allmänt intresse som avses i artikel i dataskyddsförordningen. Uppgifterna i Strada används även för att framställa statistik och för att utgöra underlag i forskningsprojekt. Behandlingen i Strada sker i det avseendet även för forskningsändamål och statistiska ändamål enligt artikel 9.2 j. Mot bakgrund av den generella reglering om behandling av känsliga personuppgifter som finns i dataskyddslagen, uppstår frågan om huruvida det finns ett behov av särskilda bestämmelser om hur känsliga personuppgifter får behandlas i Strada. Inledningsvis kan det konstateras att bestämmelserna i dataskyddslagen tar sikte på alla typer av känsliga personuppgifter enligt EU:s dataskyddsförordning. I Strada saknas behov av att behandla andra känsliga personuppgifter än uppgifter om hälsa. Av integritetsskäl är det därför att föredra att den föreslagna lagen innehåller en bestämmelse som närmare preciserar vilka känsliga personuppgifter som får behandlas i databasen. Även av andra skäl finns behov av att ha en särreglering i förhållande till dataskyddslagen bestämmelser. I fråga om Strada skulle 3 kap. 3 § första stycket 3 i dataskyddslagen kunna aktualiseras, dvs. behandling som är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i myndigheters faktiska verksamhet, dvs. i sådan verksamhet som inte utgör handläggning av ärenden. Bestämmelsen är inte avsedd att tillämpas slentrianmässigt i myndighetens löpande verksamhet utan att annat författningsstöd finns. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska myndigheten göra en proportionalitets- 2020/21:124 bedömning där behovet av att utföra behandlingen viktas mot de registrerades intresse av att behandlingen inte sker. Vid en sådan bedömning ska vikt bl.a. läggas vid uppgifternas känslighet, behandlingens karaktär, den inställning den registrerade kan antas ha till behandlingen, den spridning uppgifterna kan komma att få och risken för vidarebehandling för andra ändamål än insamlingsändamålet (prop. 2017/18:105 s. 194 f.). En liknande bedömning ska göras vid behandling enligt 3 kap. 7 § dataskyddslagen. Behandling av känsliga personuppgifter i Strada är dock något som äger rum kontinuerligt och till följd av att regeringen gett Transportstyrelsen i uppdrag att föra databasen. Det är därför inte lämpligt att Transportstyrelsen i varje enskilt fall ska göra en sådan prövning av om behandlingen är proportionerlig som krävs enligt den aktuella bestämmelsen i dataskyddslagen. Den bedömningen bör i stället göras generellt, genom att det i lagen regleras vilka känsliga personuppgifter som får behandlas och under vilka förutsättningar det får ske. För detta talar också att den nu föreslagna lagen är avsedd att utgöra en sammanhängande reglering av den personuppgiftsbehandling som sker i Strada. Regeringen gör i avsnitt 6.1 bedömningen att den personuppgiftsbehandling som sker i Strada, bl.a. av uppgifter om hälsa, är proportionerlig så länge den sker i enlighet med bestämmelser som säkerställer skyddet för den enskildes personliga integritet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en särskild reglering av behandlingen av känsliga personuppgifter i Strada. Behandlingen i Strada omgärdas av skyddsåtgärder För att känsliga personuppgifter ska få behandlas krävs enligt EU:s dataskyddsförordning att det finns lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Den personuppgiftsbehandling som sker i Strada kommer att omgärdas av flera sådana skyddsåtgärder. I avsnitt 6.7 föreslås att det införs ändamålsbestämmelser som anger ramarna för den personuppgiftsbehandling som får utföras. De ändamål för vilka personuppgifter får behandlas i Strada har alla trafiksäkerhetsanknytning. Att personuppgifter får behandlas för trafiksäkerhetsrelaterade ändamål innebär en begränsning av vilken behandling som är tillåten. Därutöver föreslås att de personuppgifter som behandlas i databasen ska vara pseudonymiserade, vilket innebär att de inte kan kopplas till en enskild registrerad utan att kompletterande uppgifter används (se avsnitt 6.11). Vidare får personuppgifter i databasen inte behandlas än nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vilket innebär att uppgifterna därefter ska avskiljas (se avsnitt 6.14). Det ska dessutom framhållas att det även i annan reglering finns bestämmelser som får anses utgöra skyddsåtgärder, t.ex. sekretessbestämmelser. Uppgifterna i Strada omfattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, vilket är en skyddsåtgärd som är relevant i sammanhanget. Enligt förslaget ges Transportstyrelsen möjlighet att medge vissa aktörer med trafiksäkerhetsrelaterade uppdrag direktåtkomst till uppgifter i Strada. Som utvecklas i avsnitt 6.12.1 kommer uppgifterna att omfattas av ett motsvarande sekretesskydd även hos dem som tar del av uppgifterna genom sådan åtkomst. Vidare kan det framhållas att EU:s dataskyddsförordning bl.a. kräver att den personuppgiftsansvarige ska säkerställa lämplig säkerhetsnivå för behandlingen. I lagen föreslås också att den som Prop. 2020/21:124 ges direktåtkomst till personuppgifter i Strada ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad var och en behöver (se avsnitt 6.12.1). I den utsträckning uppgifterna ska användas till forskning gäller därutöver att om forskningen innefattar behandling av känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om hälsa, krävs ett godkännande enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Regeringen bedömer sammantaget att regelverket uppfyller kraven i artikel och j i EU:s dataskyddsförordning på lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. För den proportionalitetsbedömning som enligt de aktuella bestämmelserna i förordningen också krävs och som efterlyser hänvisas till avsnitt 6.1. Uppgifter om hälsa bör kunna användas som sökbegrepp De uppgifter om vilka skador som följt på en trafikolycka som ingår i Strada utgör i stor utsträckning skälet för databasens existens. Strada används i olika avseenden bl.a. för att bedöma trafikolyckors hälsopåverkan och vilka trafiksäkerhetsåtgärder som kan väntas medföra att såväl antalet personskador som skadornas allvarlighetsgrad minskar. De myndigheter och andra organ som har trafiksäkerhetsrelaterade uppdrag har därmed behov av att utföra sökningar på de aktuella uppgifterna för att t.ex. ta reda på i vilka typer av situationer en viss typ av skada uppstår och hur allvarlig skadan är. Ett förbud mot att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av sådana uppgifter skulle kraftigt begränsa nyttan av databasen. För att uppgifterna i Strada ska kunna användas för de avsedda ändamålen bör det därför inte finnas några begränsningar i vilka sökbegrepp som kan användas. Även av detta skäl finns det anledning att särskilt reglera hur känsliga personuppgifter får behandlas i Strada. Av 3 kap. 3 § tredje stycket dataskyddslagen framgår nämligen att om behandlingen sker med stöd av den bestämmelsen, är det förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. Förbudet utgör en sådan skyddsåtgärd som avses i artikel i EU:s dataskyddsförordning. Att inte inskränka möjligheten att använda uppgifter om hälsa som sökbegrepp i Strada får dock anses motiverat av att kunna utnyttja databasen för trafiksäkerhetsändamål på ett effektivt sätt. En sådan ordning bedöms vara acceptabel med hänsyn till de andra åtgärder som ska vidtas för att skydda den personliga integriteten. En bestämmelse om behandling av känsliga personuppgifter i Strada införs Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att behandlingen av känsliga personuppgifter i Strada bör regleras särskilt. En bestämmelse bör därför införas om att uppgifter om hälsa får behandlas i databasen och att dessa får användas som sökbegrepp. De hälsouppgifter som behandlas i databasen är uppgifter om skador som har följt på en trafikolycka, dvs. Regeringen bedömer att en sådan reglering uppfyller de särskilda krav som ställs i artikel och j för att få behandla uppgifter 2020/21:124 om hälsa i databasen. Några andra känsliga personuppgifter än sådana som avser hälsa bör dock inte få behandlas i databasen. Vidarebehandling av vissa uppgifter begränsas Som anförs i avsnitt 6.7 anser regeringen att finalitetsprincipen bör utgöra den yttersta ramen för personuppgiftsbehandlingen i Strada. har i sitt uttrande över utkastet till lagrådsremiss anfört att tillämpningen av finalitetsprincipen innebär att den ändamålsbestämmelse som föreslås inte utgör en sådan ändamålsbegränsning som kan ses som en skyddsåtgärd enligt EU:s dataskyddsförordning. Finalitetsprincipen innebär att personuppgifter bara får vidarebehandlas om behandlingen inte kan anses oförenlig med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Mot bakgrund av synpunkt finns det dock anledning att överväga om det bör införas någon ytterligare begränsning i rätten till vidarebehandling för att så långt som möjligt värna om den personliga integriteten. De personuppgifter som främst innebär en risk för den personliga integriteten utgörs av de uppgifter om hälsa som finns i databasen. I vissa fall finns även uppgift om misstänkt påverkan av alkohol eller andra ämnen. Även sådana uppgifter är integritetskänsliga. Regeringen bedömer därför att det är vidarebehandling av dessa uppgifter som i första hand kan anses utgöra en risk för att den enskildes integritet kränks. En begränsning av när dessa uppgifter får vidarebehandlas bör därför införas. I fråga om utformningen av en sådan begränsning kan det konstateras att det i studiestödsdatalagen (2009:287) finns en bestämmelse som begränsar vidarebehandlingen av vissa uppgifter. Enligt 6 § tredje stycket i den lagen är vidarebehandling i enlighet med finalitetsprincipen av känsliga personuppgifter och personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning tillåten endast om den är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning innehåller en bestämmelse om att personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott endast får behandlas under vissa förutsättningar. Uppgifter om trafikolyckor och uppgifter om misstänkt påverkan av alkohol eller andra substanser skulle under vissa förhållanden kunna utgöra sådana uppgifter som omfattas av artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning, dvs. uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott. Mot den bakgrunden bör den bestämmelse som föreslås om begränsning av vidarebehandling ha samma utformning som den aktuella bestämmelsen i studiestödsdatalagen. Formuleringen att behandlingen ska vara absolut nödvändig innebär inte att uppgifterna endast får behandlas i undantagsfall. Det innebär dock en markering att behandlingen ska ske med restriktivitet och att behovet av att behandla personuppgiften ska prövas noga i det enskilda fallet (se prop. 2019/20:113 s. 29 och förarbetsuttalanden som det hänvisas till där). Förslaget utgör en begräsning av vilken ytterligare behandling som är tillåten, vilket får anses utgöra en sådan skyddsåtgärd som avses i EU:s dataskyddsförordning. Skyldighet att lämna uppgifter till Strada Vårdgivares rapportering bör göras obligatorisk Regeringens bedömning: Vårdgivares rapportering bör göras Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Trafik- analys, , Transportstyrelsen, Statens väg- och transport- forskningsinstitut, (), National- Förening, , Motorcyklister samt , och kommuner ställer sig positiva till att vårdgivares rapportering till Strada görs obligatorisk. Kommuner och Regioner (SKR) avstyrker förslaget och påpekar att en obligatorisk rapportering inte utgör någon garanti för kvalitetsförbättringar av innehållet i databasen. Även Region avstyrker förslaget med en obligatorisk rapportering eftersom det riskerar att bli administrativt betungande för en redan belastad akutsjukvård. en risk med att göra rapporteringen till Strada obligatorisk, eftersom det kan medföra att Transportstyrelsen får monopol på vårdens skaderegistrering och därmed på vilka typer av skador som ska uppmärksammas och förebyggas. Skälen för regeringens bedömning Problem med dagens ordning Till skillnad från vad som gäller för finns ingen författ- ningsreglerad skyldighet för vårdinrättningar att rapportera uppgifter om Rapporteringen bygger på överenskommelser mellan Transport- styrelsen och varje sjukhus, eller i vissa fall regionen, och att samtycke från patienten inhämtas. Nyttan av de sjukhusrapporterade uppgifterna i Strada är omvittnat stor. Genom att sammanföra information från och sjukvården går det att få en mer komplett bild av de trafikanter som varit involverade i olyckor och bättre uppgifter om de skador som drabbar de Detta resulterar i en mer korrekt information om de faktiska trafiksäkerhetsproblemen, vilket underlättar planering och prioritering för Genom att inkludera information från sjukvården har kvaliteten på uppgifterna och användbarheten av Strada ökat avsevärt. Det finns emellertid vissa problem med sjukvårdsrapporteringen enligt den nu gällande ordningen. Systemet med individuella avtal som träffas mellan Transportstyrelsen och vårdinrättningarna innebär en tidskrävande administration, framför allt för Transportstyrelsen men även för respektive vårdinrättning. frivilliga grunden innebär också att avtal kan sägas upp, eller inte förlängas, vilket medför en osäkerhet om huruvida uppgiftsinsamlingen Ett annat problem är att antalet rapporter från sjukhusen varierar över året utan att detta synes ha sin grund i att antalet 2020/21:124 olyckor varierar. Dessa förhållanden leder till att de sjukvårdsrapporterade uppgifterna inte håller tillräckligt hög kvalitet för att användas i vissa sammanhang. Här kan det särskilt framhållas att officiell statistik ska uppfylla vissa kvalitetskriterier enligt vad som anges i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. På grund av de ovan påpekade bristerna är lagens krav på noggrannhet och jämförbarhet i uppgifterna från sjukvården inte uppfyllda. Vid framställningen av den officiella statistiken används därför enbart de uppgifter som rapporteras från , vilket bl.a. innebär att underlag för den officiella statistiken saknas för vissa trafikantkategorier. Vårdgivares rapportering bör göras obligatorisk Ett stort antal remissinstanser tillstyrker förslaget att det ska införas en skyldighet för vårdinrättningar att lämna uppgifter mot bakgrund av det stora mervärde som de sjukvårdsrapporterade uppgifterna tillför. Om rapporteringen från såväl som sjukvården vilar på obligatorisk grund, förbättras förutsättningarna för att uppnå en hög kvalitet på uppgifterna i Strada. En skyldighet att lämna uppgifter bör leda till att statistik kan skapas i tidsserier och att olycksutvecklingen kan utvärderas på ett mer tillförlitligt sätt. Det faktum att Trafikanalys inte kan använda de sjukvårdsrapporterade uppgifterna som underlag för den officiella statistiken på transportområdet understryker enligt regeringens mening att grunden för rapporteringen behöver stärkas för att nyttan och användbarheten med databasen ska öka. En obligatorisk rapportering bedöms i förlängningen även gagna regionernas verksamhet, eftersom den förbättrar möjligheterna att förhindra olycksrelaterad ohälsa. Regeringen delar inte Akademiska sjukhusets farhåga att en rapporteringsskyldighet medför en monopolisering av vårdens skaderegistrering, eftersom medicinska data avseende patienter även behandlas hos vårdgivaren själv och i olika kvalitetsregister på sjukvårdsområdet. Några remissinstanser, däribland Kommuner och Regioner och Region , avstyrker förslaget att göra rapporteringen obligatorisk. Ett av argumenten mot att införa en skyldighet att lämna uppgifter är att rapporteringen tar tid i anspråk från sjukhuspersonalen och att en sådan skyldighet därmed blir betungande för sjukvården. Regeringen konstaterar att de vårdinrättningar som rapporterar till Strada får ersättning från Transportstyrelsen för detta. Kompensationen bör uppväga för den arbetsbörda som en rapporteringsskyldighet medför. Ett par remissinstanser påpekar vidare att ett obligatorium inte med automatik löser alla brister vad gäller kvalitet och omfattning i rapporteringen. Enligt regeringens uppfattning bör dock en författningsreglerad skyldighet för vårdgivare att rapportera till Strada överlag bidra till en jämnare och mer fullständig rapportering. Regeringen är medveten om att en sådan skyldighet bör kompletteras med andra stödjande åtgärder för att förbättra underlaget i Strada. Regeringen ser därför positivt på det projekt om kvalitetsförbättrande åtgärder i rapporteringen som Transportstyrelsen driver och där berörda aktörer deltar. Mot bakgrund av det ovanstående väger skälen för att införa en skyldighet för sjukvården att rapportera till Strada tyngre än de olägenheter som en sådan skyldighet kan medföra för de rapporterande enheterna. Sjukvårdens rapportering bör därför göras obligatorisk. I följande avsnitt Prop. 2020/21:124 behandlas de rättsliga förutsättningarna för detta. Regeringens förslag: Vårdgivare som ger akutsjukvård och vars verksamhet innefattar ortopedi eller kirurgi ska till databasen lämna uppgifter som rör samtliga personer som söker vård eller har avlidit till följd av en olycka i trafikmiljö, en olycka med terrängmotorfordon eller en olycka med fritidsfartyg. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern lyfter frågan om konsekvenserna för den personliga integriteten av förslaget att ta bort kravet på samtycke men finner inte anledning att invända mot förslaget. ifrågasätter att införandet av en uppgiftsskyldighet skapar ett rättsligt stöd för vårdgivaren att behandla personuppgifter som ska rapporteras till Strada och anmärker att det inte framgår hur vårdgivaren ska kunna utföra insamlingen av vissa uppgifter utan patientens medverkan. Även Transportstyrelsen efterfrågar ytterligare analys av uppgiftsskyldighetens förenlighet med dataskyddsregleringen i övrigt. Transportstyrelsen anser vidare att myndigheten bör ges möjlighet att vid vite förelägga vårdgivare och att rapportera uppgifter. Skälen för regeringens förslag Tillämpliga sekretessbestämmelser och möjligheten att bryta sekretess Uppgifter inom hälso- och sjukvården som rör en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden är sekretessreglerade. När det gäller offentligt bedriven verksamhet finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i 21–43 kap. OSL. I 21 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess som utgör ett minimiskydd för en enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Enligt 21 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. I 25 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser hälso- och sjukvård m.m. Enligt 25 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Bestämmelsen har ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Enligt 8 kap. 1 § OSL får uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av 2020/21:124 en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I OSL finns därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser, som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar. Den enskilde har bl.a. vissa möjligheter att förfoga över sekretessreglerade uppgifter om sig själv. Av 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL framgår nämligen att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det. Några sekretessbrytande bestämmelser i som är tillämpliga för vårdgivare vid en obligatorisk rapportering till Strada finns därmed inte. För att möjliggöra att sekretessbelagda uppgifter ska kunna lämnas ut oberoende av samtycke behöver därför en sekretessbrytande bestämmelse införas. Av 10 kap. 28 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det är alltså möjligt att i den nu föreslagna lagen införa en uppgiftsskyldighet för vårdgivare som innebär att sekretessen bryts. Regleringen i OSL gäller inte för enskild hälso- och sjukvård. Bestämmelser om tystnadsplikt för personal inom enskild hälso- och sjukvård finns i 6 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659). Enligt 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen får den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Samma bestämmelse anger dock att det inte anses som obehörigt röjande om sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning fullgörs. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet innebär alltså att tystnadsplikten inte hindrar ett utlämnande av uppgifter från de enskilda vårdgivarna till Strada. Intresseavvägning vid införande av en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet En skyldighet för vårdgivare att rapportera till Strada innebär att rapportering ska ske oavsett om patienten har samtyckt eller inte. Innan en uppgiftsskyldighet införs måste emellertid en intresseavvägning göras mellan behovet av att utbyta uppgifter och det intresse som sekretessbestämmelserna avser att skydda. De nu aktuella bestämmelserna om sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv och för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden inom hälso- och sjukvårdssekretess respektive tystnadsplikt för personalen inom den enskilda hälso- och sjukvården är ämnade att skydda den enskildes integritet.