prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — Regeringen kommer vid behov att överväga ytterligare reglering på förordningsnivå när det gäller Transportstyrelsens tillgång till uppgifter. 6.6Hinder mot att besluta om sanktionsavgift Regeringens förslag: En överträdelse som kan leda till sanktionsavgift ska inte kunna leda till straff. En sanktionsavgift får inte beslutas om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser som kommenterar förslagen tillstyrker dem, är positiva till dem eller har inga invändningar mot dem och lämnar inga ytterligare synpunkter på dem. Till denna grupp hör , länsstyrelserna i län och , , , Djurskyddet , och . i anser att det måste vara tydligt vilka överträdelser som ska påföras sanktionsavgift och vilka som i stället ska åtalsanmälas så att risken minimeras för att en åtalsanmälan måste lämnas utan åtgärd på grund av dubbelprövningsförbudet. Det bör vara tydligt att kontrollmyndigheten ska påföra sanktionsavgift för en överträdelse och parallellt åtalsanmäla andra gärningar i fall där båda förekommer. () lyfter frågan om det finns risk för att någonting som börjar som en mindre förseelse som leder till att en sanktionsavgift beslutas kan eskalera till att kontrollmyndigheten bedömer att djurhållaren bryter mot djurskyddslagen och hur detta ärende i sådana fall ska hanteras vidare samt, om en åtalsanmälan slutligen görs, hur rätten ska hantera de förseelser som förenats med sanktionsavgift. SLU ställer även frågan om 10 kap. 7 § innebär att en åtalsanmälan kan göras om man väljer att låta bli att ansöka om utdömandet av vitet. SLU pekar även på att motsvarande bestämmelse i 23 § lagen (2007:1150) om tillsyn över Prop. 2021/22:18 hundar och katter är formulerad på ett annat sätt. , , Svenska Ägg, Grisföretagare och Nötköttsproducenter pekar på att förslaget om sanktionsväxling innebär att nya sanktionsformer ska tillämpas parallellt med tvärvillkorssystemet. stryker vikten av att sanktionsavgiftssystemet inte får sammanfalla med tvärvillkor på området med risk för att det annars blir en dubbel- Organisationerna framför att de är medvetna om att man formellt sett inte betraktar sanktionsavgifter och tvärvillkorsavdrag som en dubbelbestraffning men organisationerna anser att en sådan lagteknisk syn på frågan visar på bristande förståelse för enskilda som drabbas och för kontrollmyndigheterna som ska besluta om detta. i och samt SLU uppmärksammar problematiken med tvärvillkorsavdrag och vill att förhållandet mellan sanktionsavgifter och tvärvillkorsavdrag förtydligas. Skälen för regeringens förslag Syftet med att införa sanktionsavgifter är att åstadkomma en sanktions- växling som innebär att vissa av de överträdelser som omfattas av det straffrättsliga systemet i stället ska kunna sanktioneras genom en Utgångspunkten är att sanktionsavgifter är att betrakta som straff i mening. Om sanktionsavgift och annat straff skulle påföras för samma gärning skulle det därför strida mot dubbelprövningsförbudet (artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Som utredningen framhåller är det visserligen upp till kontrollmyndigheterna och domstolarna att beakta dubbelprövnings- förbudet, men lagstiftaren bör i den mån det är möjligt verka för att minska risken för dubbelprövning. Följaktligen bör en utgångspunkt vara att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift avkriminaliseras. Som noteras i utredningens betänkande (SOU 2020:7 s. 284) leder avkriminaliseringen till att de överträdelser som beläggs med sanktions- avgift inte kommer att kunna leda till företagsbot. företagsbot är nämligen att ett brott har begåtts. Med brott förstås enligt 1 kap. 1 § en gärning som kan föranleda straff, böter eller Lagrådet hänvisar till ett tidigare yttrande från där Lagrådet bl.a. väckte frågan om det är lämpligt att utforma regelverket så att den som ska tillämpa eller göra bedömningar enligt det straffrättsliga regelverket (t.ex. en åklagare eller en domstol) måste ta ställning till omfattningen av ett annat regelverk (nämligen det avseende sanktions- avgifter) för att avgöra om det straffrättsliga regelverket över huvud taget Regeringen konstaterar att en avkriminalisering är önskvärd i det här fallet då de överträdelser som ska omfattas av sanktionsväxlingen är sådana mindre allvarliga överträdelser som rimligen bör hanteras på annat sätt än genom kriminalisering. Det är också syftet med förslaget att polis, åklagare och allmänna domstolar ska avlastas från att hantera dessa överträdelser. Den typ av reglering som föreslås förekommer i annan lagstiftning, t.ex. i livsmedelslagen. som omfattas av sanktionsavgiftssystemet felaktigt anmäls till åklagare, bör frågan vara möjlig att hantera i det enskilda fallet. som avses att sanktioneras med sanktionsavgift i stället för med straff framgår av det föreslagna bemyndigandet och kommer att preciseras närmare i förordning. Det bör därigenom för åklagare, domstol och andra som ska tillämpa lagstiftningen vara tillräckligt tydligt – och möjligt att konstatera utan någon större utredning – vilka överträdelser som ska hanteras i sanktionsavgiftssystemet. Vid en samlad bedömning anser regeringen därför inte att det i detta fall finns skäl att ändra utformningen av bestämmelserna med anledning av Lagrådets synpunkter. Genom att det framgår vilka bestämmelser som är föremål för sanktions- växling och då dessa avkriminaliseras genom den föreslagna bestäm- melsen i 10 kap. 7 a § anser regeringen, som framgår ovan, att det är tillräckligt tydligt vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift och vilka som i stället ska åtalsanmälas. Detta borde tillgodose den önskan om tydlighet som i framför. myndighetens skyldighet att åtalsanmäla utvecklas och förtydligas under SLU lyfter frågan om det finns risk för att någonting som börjar som en mindre förseelse som leder till att en sanktionsavgift beslutas kan eskalera till att kontrollmyndigheten bedömer att djurhållaren bryter mot SLU frågar sig hur domstolen, för det fall en åtals- anmälan slutligen görs, ska hantera de förseelser som förenats med Regeringen konstaterar att urvalet av bestämmelser som bör omfattas av sanktionsväxling har gjorts på så sätt att det inte ska vara möjligt att samma gärning ska leda till såväl sanktionsavgift som till att De problem som SLU pekar på bör alltså inte kunna Skulle en situation ändå uppstå då en åtalsanmälan till någon del skulle kunna omfatta en gärning som redan har sanktionerats med en sanktionsavgift kan denna gärning med hänsyn till dubbelprövnings- förbudet under alla omständigheter inte lagföras. ningssituationer får lösas inom ramen för rättstillämpningen. Eftersom även vite har karaktär av straff och alltså aktualiserar en tillämpning av artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen bör samma bedömning som gäller för straff gälla även för Som utredningen konstaterar bör alltså ett motsvarande förbud mot att både vite och sanktionsavgift tas ut för samma gärning föras in i har i sin praxis fastslagit att det inte enbart är ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande utan även en pågående prövning utgör ett sådant hinder (se bl.a. NJA 2013 s. 502). Sanktionsavgift bör alltså inte tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite Om ett vitesföreläggande har överträtts ska detta alltså inte i sig ha någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Som SLU uppmärksammar uttrycks dubbelprövningsförbudet på ett annorlunda sätt i 23 § lagen om tillsyn över hundar och katter. att den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte får dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller Det innebär alltså att det inte finns någon möjlighet att besluta om sanktionsavgift om ett föreläggande har överträtts men då åtgärder inte vidtagits för att vitet ska dömas ut, eller t.ex. om kontrollmyndigheten inte anser det möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund Prop. 2021/22:18 av att något formellt fel har begåtts i samband med att vitet meddelades. Regeringen bedömer att det är lämpligt att det finns möjlighet att besluta om sanktionsavgift i dessa fall. Beslutas en sanktionsavgift är det inte möjligt att döma ut vitet . Den föreslagna regleringen överensstämmer med vad som gäller enligt bl.a. livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Regleringen motsvarar också den som redan gäller enligt 10 kap. 7 § djurskyddslagen i fråga om förbudet mot att döma till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Liknande bestämmelser har också införts i lagarna på djurhälsoområdet och i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion (se prop. 2020/21:43 bl.a. s. 179–180). SLU ställer frågan om 10 kap. 7 § djurskyddslagen innebär att en åtalsanmälan kan göras om man väljer att underlåta att ansöka om utdömande av vitet. Regeringen föreslår inga ändringar i fråga om möjligheten att döma till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite. Regeringen konstaterar dock att 10 kap. 7 § inte innebär något hinder mot en åtalsanmälan för det fall det inte finns någon ansökan om utdömande av vitet. Betydelsen av att en överträdelse har gett avdrag på jordbrukarstöd Tvärvillkor är regler som måste följas för att få full utbetalning av jordbrukarstöd. Om inte tvärvillkoren är uppfyllda kan det resultera i avdrag på olika typer av jordbrukarstöd, bl.a. s.k. gårdsstöd eller på de särskilda ersättningarna för extra djuromsorg. Regeringen har i förarbetena till livsmedelslagens bestämmelser om sanktionsavgift uttalat att avdrag på ett ekonomiskt stöd på grund av att stödvillkoren inte är uppfyllda inte är att betrakta som ett straff och att det inte skulle strida mot dubbelprövningsförbudet att påföra en sanktionsavgift för samma överträdelse som redan gett avdrag på ett stöd (prop. 2017/18:165 s. 61). Genom att anta regeringens förslag till ändringar i livsmedelslagen har ställt sig bakom regeringens bedömning att det inte är lämpligt att undanta dem som fått avdrag på stöd på grund av överträdelse av ett tvärvillkor från att även kunna påföras sanktionsavgift och att detta inte står i strid med dubbelprövningsförbudet. Utredningen överväger därför inte frågan. Regeringen ser inte skäl att nu göra någon annan bedömning än den som gjordes vid antagandet av ändringarna i livsmedelslagen. Flera remissinstanser lämnar synpunkter i förhållande till tvärvillkorsavdraget. Regeringen ifrågasätter inte att det kan bli betungande för en aktör som drabbas av såväl avdrag på stöd som sanktionsavgift på grund av samma överträdelse. Som regeringen har uttalat kan dock inte avdrag på stöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor anses uppfylla det EU-rättsliga kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner (prop. 2017/18:165 s. 61). Ett system där de som fått avdrag på stöd på grund av en överträdelse av ett tvärvillkor undantas från sanktionsavgift är därför inte lämpligt. Därutöver finns ett värde i att frågan regleras på samma sätt som på livsmedelsområdet. 2021/22:18 bedömer därför att inga undantag ska göras för det fall en överträdelse leder till såväl avdrag på jordbrukarstöd som sanktionsavgift. Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid denna prövning ska särskilt beaktas: –om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått ge någon annan i uppdrag att göra det –om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka –vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen. Sanktionsavgift ska inte heller tas ut om överträdelsen är av mindre betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig om förslaget tillstyrker, är positiva eller har inga invändningar mot det och lämnar inga ytterligare synpunkter på förslaget eller bedömningen. Till denna grupp hör , länsstyrelserna i , län, och , , , Djurskyddet , , och . i anser att omständigheterna som föreslås är tämligen generellt och brett utformade, vilket kan leda till otydlighet om när sanktionsavgifter ska tas ut. Det leder till en risk för att bedömningarna om eftergift av sanktionsavgifter inte kommer att göras på samma sätt över hela landet. Antalet överklaganden till domstol riskerar då att öka, liksom den ekonomiska administrationen hos länsstyrelserna för att få in avgifterna. framför liknande synpunkter och avstyrker förslaget av denna anledning. i noterar att majoriteten av de djurhållare (privatpersoner) där man upptäcker brister i djurhållningen saknar medel att betala för eventuella kostnader för ingripanden av myndigheten eller är i ett sådant fysiskt och psykiskt skick att de föreslagna undantagen från sanktionsavgift skulle bli tillämpliga. Skälen för regeringens förslag: Ett sanktionsavgiftssystem som utgår från strikt ansvar får inte strida mot oskuldspresumtionen i . Enligt praxis från ska presumtioner av straffrättslig karaktär hållas inom rimliga gränser och det ska enligt domstolen göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta är en förutsättning för att kravet på rättssäkerhet som oskuldspresumtionen ger uttryck för ska anses uppfyllt. Det måste därför finnas möjligheter för kontrollmyndigheterna att befria någon från sanktionsavgift, när det framstår som oskäligt att ta ut en sådan. Bestämmelser som medger undantag från sanktionsavgift finns bl.a. i fiskelagen (1993:787), livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. De tre första punkterna i utredningens förslag (om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått ge någon annan i uppdrag att göra det, om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka samt vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen), överensstämmer med undantagen i 50 b § fiskelagen, 30 b § livsmedelslagen och 30 b § lagen om foder och animaliska biprodukter. För att systemen med sanktionsavgifter ska vara så lika som möjligt bör en bestämmelse om avgiftsfrihet i djurskyddslagen utformas på ett liknande sätt som i dessa lagar. Regeringen anser därför att det bör införas undantag från avgiftsskyldigheten i enlighet med utredningens förslag i punkterna 1–3. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att för att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet bör det vara fråga om allvarlig sjukdom. Om den avgiftsskyldige vidtagit en i och för sig korrekt åtgärd för att undvika överträdelse men inte lyckats fullt ut skulle det också kunna framstå som oskäligt att kräva betalning av sanktionsavgiften. Som utredningen anger bör ett undantag från avgiftsskyldigheten på grund av sjukdom främst kunna bli aktuellt när det gäller fysiska personer eller mycket små företag. Vidare bör det, i linje med regler, vara möjligt att befria från avgift i de fall där den avgiftsskyldige har laga förfall för sin underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter. Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte bör anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen t.ex. beror på att den avgiftsskyldige inte känt till de regler som gäller, att en uppdragstagare som anlitats begått ett misstag eller att en verksamhet är nystartad. Det bör inte heller anses oskäligt att ta ut avgift om den avgiftsskyldige har ekonomiska problem eller om avgiften annars ter sig hög i förhållande till den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden. Enligt 10 kap. 6 § djurskyddslagen ska det inte dömas till ansvar för gärningar som avses i 1, 3, 4 eller 5 § om de är att anse som ringa. En gärning är enligt bestämmelsen att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. I avsnitt 6.11 föreslår regeringen en utvidgning av tillämpningsområdet för det ringa brottet på så sätt att en gärning är att anse som ringa om den är av mindre betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Frågan är om det i bestämmelsen om undantag från avgiftsskyldighet ska införas ett undantag för gärningar som är ringa. Om det inte görs kommer en sanktionsväxling innebära att gärningar som har varit kriminaliserade men bedömts som ringa gärningar och därmed alltså varit straffria, kan bli föremål för sanktionsavgift. I andra lagstiftningsärenden har frågan om ringa brott ska omfattas hanterats på olika sätt. I 50 b § fiskelagen anges att det vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut avgift även ska beaktas om en viss enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende eller är obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts. och foderområdet finns inte motsvarande bestämmelse och ringa överträdelser undantas inte från tillämpningsområdet. i det senare fallet att bedömningen av om en enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende ryms inom ramen för prövningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift (prop. 2017/18:165 s. 68). En viktig faktor i frågan om ringa gärningar ska undantas är att ett effektivt system inte bör innehålla alltför stora inslag av skönsmässiga Bedömningen av om en gärning har varit ringa eller inte utgör ett ytterligare led i den bedömning som kontrollmyndigheterna behöver göra för att avgöra om sanktionsavgift ska utgå. ovan begränsas möjligheterna till sanktionsväxling på ett ganska omfattande sätt av att det skulle bli betydande gränsdragningsproblem om gärningar enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen skulle bli föremål för sanktionsavgift i stället för straffansvar. växlingen innebär därför att gärningar som är mindre allvarliga från djurskyddssynpunkt kommer att finnas både i systemet med sanktions- avgift och i ordningen med straffansvar. utredningens slutsats att överträdelser som skulle ha bedömts som ringa i straffrättslig mening och därmed inte skulle ha aktualiserat någon påföljd inte heller bör leda till att sanktionsavgift påförs och att ringa gärningar därför bör undantas från sanktionsavgift. Enligt den lydelse som föreslås i avsnitt 6.11 är en gärning att anse som ringa om den är av mindre betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. utredningens slutsats att bestämmelsen om avgiftsfrihet bör formuleras på Regeringen föreslår dock en redaktionell ändring i lagtexten i förhållande till utredningens förslag, genom att undantaget från sanktionsavgift för överträdelser av mindre betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda anges i ett eget stycke och inte som ett exempel på en situation när det är oskäligt att ta ut Eftersom bestämmelsen om avgiftsfrihet är utformad på så sätt att den exemplifierar i vilka fall avgift inte ska påföras, kan avgiftsbefrielse även medges om det i andra fall kan anses som oskäligt att påföra avgift. sammanhang bör påpekas att det ska röra sig om undantagssituationer och att utrymmet för att inte påföra avgift bör vara begränsat. i och framför att de föreslagna undantagen är för generella och omfattande. undantag ger utrymme för olika bedömningar och leder i förlängningen till Även i framför liknande syn- punkter och framhåller att det är vanligt att de djurhållare som blir föremål för ingripanden har ekonomiska svårigheter eller en sjukdomsproblematik. Regeringen konstaterar att en möjlighet att göra undantag från avgifts- skyldigheten för det fall uttagande av en avgift varit oskäligt alltid kommer att leda till en något försämrad effektivitet och ett större utrymme för olika krävs en möjlighet att göra undantag för att regleringen ska vara rättssäker. För att undantaget ska leda till att kraven på rättssäkerhet uppfylls bör regleringen av vad som kan motivera ett undantag dessutom ge visst utrymme för flexibilitet. undantaget som rör överträdelser som är av mindre betydelse med hänsyn Prop. 2021/22:18 till det intresse som bestämmelsen avser att skydda är den föreslagna bestämmelsen likalydande med vad som gäller enligt bl.a. livsmedelslagen och fiskelagen. De föreslagna undantagen är alltså inte vidare än vad som gäller på andra områden. En liknande reglering på olika områden där sanktionsavgifter förekommer ger enhetlighet och kan underlätta praxisbildningen i förvaltningsdomstolarna, t.ex. när det gäller sjukdom som grund för att inte ta ut avgift. Som anges ovan bör inte heller ekonomiska problem vara skäl att inte ta ut sanktionsavgift. Den risk för svårigheter vid bedömningarna som remissinstanserna tar upp kan därmed också minskas. Regeringen bedömer sammantaget att de föreslagna undantagen är tillräckligt preciserade och anser i likhet med utredningen att de är lämpliga. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns skäl att föra in en bestämmelse om jämkning av sanktionsavgiften. Regeringens förslag: Sanktionsavgifterna ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst . Avgifternas storlek ska framgå av föreskrifter som regeringen meddelar. föreskrifter om avgifternas storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som har yttrat sig om förslaget tillstyrker det, är positiva till förslaget eller har inga invändningar Till denna grupp hör , länsstyrelserna i , län, och , , , Djurskyddet , Svenska i ser med oro på de föreslagna beloppen där i sanktion kommer att drabba t.ex. lantbrukare mycket hårt och få till följd att de till och med kan tvingas att upphöra med Även (), Svenska , , Svenska Ägg, Grisföretagare och Nötköttsproducenter har invänd- ningar mot de föreslagna beloppen och ifrågasätter om avgifterna är proportionerliga i förhållande till de överträdelser som kommer att omfattas av systemet. Skälen för regeringens förslag: Regleringen av sanktionsavgifter måste vara lättillämpad för att leda till avsedda effektivitetsvinster. bör kunna påföras i nära anslutning till att överträdelsen har ägt rum. beslut om sanktionsavgift bör inte kräva några ingående bedömningar. att grundläggande rättssäkerhetskrav ska vara uppfyllda är det också 2021/22:18 nödvändigt att systemet är förutsägbart för den som riskerar att påföras avgift. Mot denna bakgrund bör systemet vara konstruerat på så sätt att det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller för den enskilda överträdelsen. Avgiftsbeloppen bör därför fastställas med en viss grad av schablonisering, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa, vilket också är vanligt förekommande i olika sanktionsavgiftssystem. Taxan anges då ofta i förordning. Med andra ord instämmer regeringen i utredningens bedömning att avgifterna bör fastställas schablonmässigt och utgå enligt en på förhand fastställd taxa som framgår direkt av förordning. Ett antal remissinstanser, däribland i och LRF, har synpunkter på den övre nivån av spannet och anser att det är alltför högt. Regeringen anser att det är nödvändigt att ha en högsta beloppsgräns på för att avgiften ska verka avskräckande även för större företag, se vidare under avsnitt 6.8.3.