prop · H803135 · 2021-03-23 00:00:00 — Det är den som är skattskyldig för flygfotogen som bör ha reduktionsplikt Reduktionsplikten för bensin och dieselbränsle är utformad så att det är den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) för den reduktionspliktiga energimängden som har reduktionsplikt. Reduktionsplikten för flygfotogen bör utformas på samma sätt. Den som är skattskyldig för flygfotogen enligt någon annan bestämmelse i 4 kap. LSE kommer därför inte att ha någon reduktionsplikt. Med reduktionspliktig energimängd avses den energimängd reduktionspliktig bensin eller reduktionspliktigt dieselbränsle som motsvarar den volym av dessa bränslen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE. Den reduktionspliktiga energimängden flygfotogen bör bestämmas på samma sätt. Plikten innebär inte att varje liter flygfotogen ska innehålla en viss andel biodrivmedel för att minska växthusgasutsläppen, utan beräkningen görs på den totala reduktionspliktiga energimängden under ett kalenderår. Det gör det möjligt att variera mängden biodrivmedel i flygfotogen mellan olika flygplatser eller att variera inblandningen , inom ramen för det massbalanssystem som krävs för att få ett s.k. hållbarhetsbesked, se nedan. Redovisning av reduktionsplikten ska göras året efter kalenderåret. Första året kommer med andra ord reduktionsplikten att gälla för de volymer som skattskyldighet inträtt för juli–, och redovisning till ska göras 2022. Flygfotogen bör avse bränslen enligt ett visst KN-nr Flygfotogen bör avse bränslen som är avsedda för motordrift och som uppfyller ett s.k. KN-nr, dvs. nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan. Flygfotogen omfattas av KN-nr 2710 19 21. Plikten bör gälla för all flygfotogen där skattskyldigheten inträder oavsett resmål Flygbolag tankar flygfotogen från samma tankinfrastruktur oavsett om resan sker inrikes eller utrikes. bedömer att det därför är komplicerat att införa en reduktionsplikt för endast inrikes trafik. För att kostnadsökningen av reduktionsplikten ska föras över till inrikes trafik, skulle det nämligen krävas att drivmedelsleverantörerna på frivillig basis prissätter drivmedel utifrån vilken andel inrikes trafik ett flygbolag har. Det finns flera skäl till att all flygfotogen ska omfattas. Om , liksom , inför en plikt för allt bränsle som tankas kan det tjäna som incitament även för andra länder att följa efter. Inrikesflyget står dessutom för en förhållandevis liten del av utsläppen från svenskt flyg. ska ställa om mot ett långsiktigt mål om fossilfrihet, bör samtlig trafik vara med redan från ett tidigt stadium. Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på att reduktionsplikten ska omfatta den flygfotogen som tankas i . Reduktionsplikten bör därför gälla för all flygfotogen där skattskyldigheten inträder oavsett resmål. Plikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel Reduktionsplikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel. Hur stor energimängd biodrivmedel som krävs beror på hur stora utsläpp av växthusgaser i ett livscykelperspektiv som inblandade biodrivmedel har per megajoule. Med växthusgas avses enligt definitionen i reduktionspliktslagen koldioxid, metan och dikväveoxid. Vissa remissinstanser föreslår att reduktionsplikten ska begränsas så att den endast kan uppfyllas med s.k. avancerade biodrivmedel. Med avancerade biodrivmedel avses här biodrivmedel producerade från de råvaror som anges i bilaga 9 del A till det omarbetade förnybartdirektivet. Dessa råvaror anses ha låga livscykelutsläpp av växthusgaser och används i produktion med innovativ teknik. Användningen premieras genom dubbelräkning, bl.a. vid rapportering av minimiandelen för förnybar energi i transportsektorn som medlemsstaterna ska genomföra enligt direktivet. Det är dock inte genomförbart eller lämpligt att begränsa plikten så att bara avancerade biodrivmedel kan användas. Även andra biodrivmedel som inte omfattas av bilaga 9, t.ex. från livsmedels- och fodergrödor, kan ha mycket låga utsläpp i ett livscykelperspektiv och en viktig roll för att nå klimatmålen. Det finns även en förhållandevis stor andel av biodrivmedel producerade från restprodukter eller avfall som används i som inte räknas som avancerade biodrivmedel enligt bilaga 9 och som inte skulle kunna användas för att uppfylla reduktionsplikten om en begränsning till avancerade biodrivmedel införs. Ett system som utesluter hållbara biodrivmedel från att användas för att uppfylla reduktionsplikten är inte heller tillåtet enligt det omarbetade förnybartdirektivet, annat än i de fall det rör biodrivmedel från livsmedels- och fodergrödor och medlemsstaten beaktar bästa tillgängliga information om inverkan på indirekt ändring av markanvändning (artikel 29.12 och artikel 26.1 tredje stycket). finns en möjlighet för den som har reduktionsplikt för bensin och diesel att överlåta ett överskott av en utsläppsminskning så att någon annan med reduktionsplikt för samma drivmedel och år kan tillgodoräkna sig den. Denna möjlighet bör även gälla för den som får reduktionsplikt för flygfotogen. Biodrivmedel som används i reduktionsplikten ska vara hållbara Flera remissinstanser påpekar att det bör säkerställas att de biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten är hållbara. Enligt reduktionspliktslagen ska biodrivmedel som används för att uppfylla plikten för bensin och dieselbränsle omfattas av ett s.k. hållbarhetsbesked som visar att biodrivmedlet kan anses vara hållbart, dvs. ha producerats på ett hållbart sätt. Genom lagens utformning kommer detta att gälla även för flygfotogen utan att någon ändring behöver göras. Leverantörer av flygfotogen kommer därmed att behöva ansöka om hållbarhetsbesked enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). Försvarsmaktens användning av flygfotogen undantas från plikten Försvarsmakten använder inte flygfotogen som omfattas av den civila standarden utan har en egen svensk standard, Flygfotogen 75, med särskilda specifikationer. För att det ska vara möjligt för Försvarsmakten att använda flygfotogen med inblandning av biodrivmedel krävs att flyg- och motortillverkarna godkänner detta, vilket inte är fallet . Ett flertal olika tillverkare är involverade i produktionen av Försvarsmaktens flyg- och helikoptersystem. Det är en stor utmaning för att ställa krav på möjligheten till användning av biodrivmedel eftersom Försvarsmakten är en i sammanhanget liten kund för till exempel en amerikansk motortillverkare. Om användning av biodrivmedel ska tillåtas, krävs dessutom att det sker för Försvarsmaktens samtliga flyg- och helikoptersystem eftersom det annars krävs två separata distributions- och bränslesystem vid de platser Försvarsmakten verkar ifrån, vilket inte är praktiskt eller ekonomiskt hanterbart. bedömer därför att Försvarsmaktens användning av Flygfotogen 75 ska undantas från reduktionsplikten. Försvarsmakten ansvarar även för statsflyget, som använder flygfotogen enligt civil standard. Av praktiska skäl bör även denna användning undantas. Det bör vara möjligt för drivmedelsleverantörer att bedöma vilka volymer som levereras till Försvarsmakten. Försvarsmakten och bedriver ett studiesamarbete avseende framtida användning av biodrivmedel i flygsystem, bl.a. i samarbete med . Det är av stor betydelse att detta arbete fortsätter. Statsflyget har som uppgift att transportera statschefen och den högsta civila och militära ledningen. Det har med andra ord ett viktigt symbolvärde, inte minst internationellt, att gå före i omställningen. Regeringen har därför gett Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på hur detta kan göras. Regeringen behöver också vara restriktiv och effektiv i användningen av statsflyget i syfte att minska sin egen klimatpåverkan. Procentsats 0,8 1,7 2,6 3,5 4,5 7,2 10,8 15,3 20,7 27 2020/21:135 4.3 Regeringens förslag: Den som har reduktionsplikt ska för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden flygfotogen understiger utsläppen från motsvarande energimängd fossil flygfotogen med minst den procentsats som anges nedan. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I betänkandet används en annan lagstiftningsteknik. Remissinstanserna: , , kommun, , Region och Region tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. i och i anser att utredningens förslag till reduktionsnivåer till 2030 är mycket ambitiösa. Enligt i län kan reduktionsnivån vara otillräcklig givet målet för fossilfritt flyg till 2045. Swedavia ser att det finns en betydande risk kopplad till tillgången på biojetbränsle . och () bedömer att utredningen inte tillräckligt beaktat tillgängliga produktionsvolymer och eventuell konkurrens om volymer med andra EU-länder. anger att det är viktigt att reduktionsplikterna för väg och flyg utvecklas med hänsyn till varandra då båda är beroende av samma råvaror och produktionskapacitet. , , kommun, Länsstyrelserna i och samt anser att reduktionsnivåerna bör öka kraftigare . Enligt Företagarna, , , , , och kan utredningen ha underskattat risken för ekonomitankning efter 2025 vilket kan minska klimatnyttan av reduktionsplikten. anser att det bör följas upp i vilken utsträckning flygbolagen använder sig av ekonomitankning till följd av reduktionsplikten. SPBI anser att utredningen har antagit mycket höga växthusgasminskningar för biodrivmedel och saknar en analys av tillgången på biojetbränsle från avfall och restprodukter. Swedavia påpekar att de sedan utredningen presenterades har justerat ned sin prognos över antalet resande. (), i , och Världsnaturfonden anser att regelverket för beräkning av växthusgasutsläpp ska ta hänsyn till effekter av indirekt ändrad Skälen för regeringens förslag Beräkning av reduktionspliktig energimängd och växthusgasutsläpp Det är växthusgasutsläppen från den reduktionspliktiga energimängden jämfört med växthusgasutsläppen från motsvarande energimängd fossil flygfotogen som ska minska. Bestämmelserna om hur beräkning av den reduktionspliktiga energimängden görs är detaljerade och finns därför på lägre normnivå än lag. Av förordningen (2018:195) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktsförordningen) framgår att ett biodrivmedels energiinnehåll ska bestämmas enligt de värden som anges i bilaga 3 till det nuvarande förnybartdirektivet om det finns ett sådant värde och annars enligt en metod som regleras av på föreskriftsnivå. Eftersom förnybartdirektivet har omarbetats, är inriktningen att reduktionspliktsförordningen ska hänvisa till det omarbetade direktivet där det i bilaga 3 anges värden för biomassabaserade vätebehandlade oljor som används till flygbränsle (Hydroprocessed and Fatty Acids – HEFA), för och för samprocessat jetbränsle, men inte för övriga biojetbränslen. För de biodrivmedel där det inte finns något värde angivet i direktivet är inriktningen att energiinnehållet ska bestämmas på samma sätt som för biodrivmedel som blandas in i bensin och dieselbränsle . Det behövs även ett energivärde för den fossila delen av flygbränslet. föreslår att det bör införas ett värde på 34,6 megajoule per liter för fossil flygfotogen i reduktionspliktsförordningen. Inriktningen är att ett sådant värde bör införas i samband med att förordningsändringar som ansluter till ändringarna i reduktionspliktslagen tas fram. Beräkningen av växthusgasutsläpp från biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten för flygfotogen bör följa den beräkningsmetodik som framgår av det omarbetade förnybartdirektivet. Bestämmelserna om hur dessa växthusgasutsläpp ska beräknas är detaljerade och bör därför finnas på lägre normnivå än lag. För beräkning av växthusgasutsläpp från fossil flygfotogen bör ett normalvärde användas. Frågan om hur högt normalvärdet ska vara får övervägas när förordningsbestämmelser i anslutning till de nu föreslagna lagändringarna tas fram. Reduktionsnivåer bör sättas –2030 Det finns betydande osäkerheter om utvecklingen av marknaden för biojetbränsle, både vad gäller tillgången och hur efterfrågan från andra länder kommer att utvecklas. Europeiska kommissionen förväntas lämna förslag på lagstiftningsåtgärder för ökad inblandning av förnybara bränslen i flygbränsle, vilka kan påverka efterfrågan på biojetbränsle, beroende på vilka åtgärder förslagen leder till. Detta talar för att reduktionsnivåer endast bör sättas för ett fåtal år framåt och att det anges indikativa reduktionsnivåer för åren därefter. bedömde dock att nivåer trots detta bör sättas till 2030 för att ge större förutsägbarhet för biodrivmedelsproducenter. Regeringen delar denna bedömning. Frågan om vilka nivåer som ska gälla efter 2030 bör utredas vid en senare kontrollstation, lämpligen den som ska genomföras 2025. Begränsningar av högsta inblandningsnivå enligt standarden Flygfotogen får innehålla högst 50 volymprocent biodrivmedel enligt den gällande bränslestandarden. Det är därför inte möjligt att sätta plikten högre än så och det krävs en viss marginal, eftersom biodrivmedel inte kommer att blandas in med en jämn volymandel . Det krävs också en viss marginal med hänsyn till att de genomsnittliga växthusgasutsläppen från biodrivmedel kan bli högre än vad räknat med, eller till oväntade effekter på marknaden. Reduktionsnivåer bör sättas med utgångspunkt i bl.a. antaganden om genomsnittligt växthusgasutsläpp från biojetbränsle Nivån på växthusgasutsläppen i ett livscykelperspektiv från de biodrivmedel som blandas in i flygfotogenet blir avgörande för hur reduktionsplikten uppfylls. För att beräkna reduktionsnivån i förhållande till de volymer som bedöms vara rimliga att föra ut på marknaden krävs därför att beräkningen tar utgångspunkt i ett visst genomsnittligt utsläpp av växthusgaser för biojetbränsle. antog ett genomsnittligt utsläpp på omkring CO2e/MJ då reduktionsplikten införs och att det genomsnittliga utsläppet sedan förväntas sjunka gradvis för att bottna runt CO2e/MJ 2025. De utsläpp som utredningen har antagit är mycket låga och bygger på att restprodukter och avfall används som råvara. SPBI saknar en analys av tillgången på dessa råvaror. Marknaden för biojetbränsle är i sin linda även globalt, och produktionskapaciteten förväntas öka . Med en begränsad tillgång på restprodukter och avfall kommer användningen att styras dit betalningsviljan är störst. Marknaden för biojetbränsle domineras av produktion från restprodukter eller avfall. Eftersom reduktionsplikten genom sin utformning dessutom styr mot biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp anser regeringen att utredningens antaganden är rimliga. Detta är tydligt inte minst med tanke på att den hydrerade vegetabiliska olja (HVO) som används för att uppfylla reduktionsplikten för diesel i mycket hög utsträckning är producerad av restprodukter och avfall. Förutsättningar för vad som utgör rimliga reduktionsnivåer En analys av vad som är rimliga reduktionsnivåer bör ta sin utgångspunkt i vilken tillgång det finns på biojetbränsle med hög klimatprestanda och hur stor prisökning som kan tålas med hänsyn till målen för regional tillväxt, de transportpolitiska målen och övriga politiska mål. Produktionskapaciteten för biojetbränsle är, även ur ett globalt perspektiv, avgörande för hur höga nivåer som kan sättas. Detta påpekas också av vissa remissinstanser. Biojetbränsle är en marknad som även globalt är i sin linda, vilket gör det utmanande att prognostisera utvecklingen även . Reduktionsnivåerna under de inledande åren bör därför inte vara högre än vad utredningen föreslår, trots att vissa remissinstanser anser att de bör öka kraftigare. Plikten ska främja biodrivmedel med hög klimatprestanda och det krävs tid för att skapa tillräcklig produktionskapacitet. Det är viktigt att det byggs upp effektiva distributionskedjor, t.ex. genom att fler producenter tillkommer på marknaden. Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag i denna del. När det gäller de reduktionsnivåer som föreslås be- Prop. 2020/21:135 döms det endast finnas marginell eller försumbar risk för s.k. ekonomi- tankning, dvs. att flygbolag väljer att föra med sig extra bränsle till från ett land med billigare flygfotogen. Reduktionsnivåerna förväntas inte heller påverka regional tillgänglighet eller antalet interkontinentala linjer till och från svenska flygplatser. När det gäller reduktionsnivåerna –2030 förväntas enligt en reduktionsnivå på leda till en användning av biojetbränsle 2030, med ett känslighetsintervall på 320 beroende på bl.a. graden av energieffektivisering, de genomsnittliga växthusgasutsläppen för de biodrivmedel som används och hur resandet utvecklas. Som jämförelse användes HVO i vägtrafik och arbetsmaskiner i . Swedavia påpekar att de sedan presenterades har justerat ned sin prognos över antalet resande. Den volym som behövs för att uppfylla reduktionsplikten bedöms därmed vara lägre än utredningens huvudscenario. Swedavias nya prognos togs fram före utbrottet av covid- 19 som har haft en mycket stor påverkan på flygresandet . Hur flygresandet på kommer att påverkas är osäkert. Det bedöms som rimligt att kan efterfråga ovan angivna volymer av biojetbränsle med hög klimatprestanda till 2030. Det bedöms också som rimligt att ska kunna producera denna volym till 2030 oavsett om volymen sedan används i eller exporteras. –2030 bedöms det vara mer osäkert vilken påverkan reduktionsplikten kommer att ha på risken för ökad ekonomitankning. Som ett antal remissinstanser och påpekar är det viktigt att övervaka denna risk för att säkerställa att pliktens klimatnytta inte försämras. Det är av särskild betydelse att denna fråga analyseras löpande vid de kontrollstationer för systemet som ska göras . Insatser för att påverka andra länder att, liksom och , införa krav på inblandning av biodrivmedel kan minska risken för ekonomitankning. Kommissionens arbete med att ta fram förslag på lagstiftningsåtgärder för ökad användning av förnybara bränslen i flyget kan ha en mycket viktig roll för att andra länder ska införa sådana krav. Som framgår ovan behöver en rad ställningstaganden göras för att fastställa rimliga reduktionsnivåer –2030. Frågan behandlas utförligt av . Regeringens bedömning är att de nivåer som utredningen föreslår är väl avvägda. Utredningens förslag bör därför ligga till grund för förslagen i denna proposition. Regeringens bedömning: Det bör införas en reduktionspliktsavgift på per kilogram koldioxidekvivalenter som saknas för att reduktionsplikten för flygfotogen ska uppfyllas. 2020/21:135 Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: 2030-sekretariatet anser att reduktionspliktsavgiften bör vara högre för att säkerställa inblandning av biodrivmedel. Sekab bedömer att den föreslagna nivån på reduktionspliktsavgiften är rimlig. Även Energimyndigheten bedömer att den föreslagna reduktionspliktsavgiften för flygfotogen är rimlig men anger att det kan vara nödvändigt att justera avgiftsnivån om kostnaden för biojetbränsle förändras. SPBI anför att så länge det finns begränsningar i tillgången till biojetbränsle kommer priset att vara en funktion av reduktionspliktsavgiften och att det i konkurrens med andra länder om de begränsade volymerna av biojetbränsle kommer att vara det land som har den högsta sanktionsavgiften som får tillgång till bränslet. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelserna i reduktionspliktslagen om reduktionsplikts- och förseningsavgift bör även omfatta flygfotogen. Reduktionspliktsavgiften tas ut av den som inte har uppfyllt plikten för ett kalenderår, och förseningsavgiften tas ut av den som redovisar för sent hur plikten har uppfyllts. Avgiftsbestämmelserna anger ett maxbelopp och har en generell utformning, så det krävs inga lagändringar för att flygfotogen ska omfattas. Däremot krävs ändringar i reduktionspliktsförordningen när det gäller reduktionspliktsavgiften, eftersom avgiftsnivån för respektive bränsle preciseras där. Inga förordningsändringar krävs för förseningsavgiften. Inriktningen är att den ska vara densamma för flygfotogen som för bensin och dieselbränsle. En reduktionspliktsavgift ska vara tillräckligt hög för att den som har plikten ska finna det mer fördelaktigt att blanda in tillräckligt med biodrivmedel än att låta bli och i stället betala avgiften. Avgiften ska dock inte vara högre än att den kan skapa en viss flexibilitet i systemet. Eftersom pliktavgiften motsvarar den maximala betalningsviljan kan den vid bristande tillgång på biojetbränsle bli prissättande. Avgiften bör därför inte vara för hög, då det kan leda till onödigt höga kostnader för att uppfylla plikten. föreslår en reduktionspliktsavgift på per kilogram koldioxidekvivalenter för reduktionsplikten för flygfotogen. Enligt utredningen är förslaget lägre än kostnaden för en del tekniker som ännu inte är kommersialiserade men högre än det förväntade priset för HEFA. 2030-sekretariatet anser att avgiften bör vara högre för att säkerställa inblandning av biodrivmedel. Några remissinstanser lämnar också synpunkten att utredningen underskattar kostnaden för biojetbränsle. Mot detta bör ställas att reduktionsnivåerna är låga då reduktionsplikten införs. För att visa på ett miljöengagemang bör det även finnas en vilja från leverantörer av flygfotogen att uppfylla reduktionsplikten genom inblandning av biodrivmedel, inte minst för de flygbolag som är deras kunder. En alltför hög reduktionspliktsavgift kan också bli prissättande på marknaden, vilket gör reduktionsplikten onödigt kostsam att uppfylla. Inriktningen för kommande arbete med att ta fram förordningsbestämmelser om avgiften är att en reduktionspliktsavgift på per kilogram koldioxidekvivalenter för flygfotogen bör införas. Detta ryms också inom den maxavgift på som finns i reduktionspliktslagen. Regeringens bedömning: I fråga om flygfotogen bör kontrollstationerna särskilt syfta till att analysera tillgången på biojetbränsle, om nivån på reduktionspliktsavgiften bör justeras, kostnaderna för att uppnå reduktionsplikten, påverkan på regional tillgänglighet, om nivån på reduktionspliktsavgiften bör justeras, i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar till ytterligare utsläppsminskningar och vilka effekter reduktionsplikten har på s.k. ekonomitankning och ökat transferresande. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att det vid kontrollstationerna bör utredas om reduktionsnivåerna ska öka snabbare, om reduktionspliktsavgifterna behöver justeras och om användningen av olika typer av biomassa bör stämmas av mot förnyade miljöbedömningar. anser att de föreslagna kontrollstationerna endast ska kunna innebära att nivåerna för inblandning höjs. bedömer att kontrollstationer bör genomföras mer regelbundet än vad utredningen föreslår. Enligt Swedavia är kontrollstationerna viktiga då det råder stora osäkerheter om tillgången och prisutvecklingen på biojetbränsle. anser att reduktionsnivåerna bör ses över vid varje kontrollstation och att kontrollstationerna bör beakta tillgänglighet, hållbarhet och behovet av höjda ambitionsnivåer. Transportstyrelsen påpekar att det är viktigt att analysera vilka myndigheter som medverkar vid de föreslagna kontrollstationerna utifrån respektive myndighets ansvarsområden. Skälen för regeringens bedömning: Krav på inblandning av biodrivmedel i flygfotogen är nytt även i ett globalt perspektiv. Endast har infört liknande system. Det är viktigt att noga analysera införandet av en reduktionsplikt på denna marknad för att utvärdera om systemet bör justeras. Det är särskilt viktigt att utvärdera tillgången på biojetbränsle samt kostnader och efterfrågan från andra länder.