prop · H803198 · 2021-05-25 00:00:00 — Som flera remissinstanser påpekar är införandet av ett straffansvar för ringa nedskräpning ett viktigt led för att kunna förändra de normer som leder till att det skräpas ner, öka konsumentens medvetenhet och att Prop. 2020/21:198 få till en beteendeförändring hos konsumenten. Sammanfattningsvis anser regeringen att undantaget för ringa brott avseende nedskräpningsförseelse bör tas bort. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att nedskräpningsförseelse ska kunna medföra straffansvar även om gärningen är ringa ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Engångsplastpromemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag när det gäller ikraftträdandet av straffansvar för ringa nedskräpningsförseelse men skiljer sig från regeringens förslag när det gäller ikraftträdandet av övriga förslag på så sätt att ikraftträdandet i stället är . Utredningens förslag (SOU 2020:72) stämmer inte överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . Förslaget i promemorian om svavelhaltigt bränsle stämmer inte överens med regeringens förslag. I promemorian föreslås att bestämmelsen ska träda i kraft . Remissinstanserna har inget att invända mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Engångsplastdirektivet ska vara genomfört . Det innebär att medlemsstaterna då ska ha beslutat nödvändiga nya författningar och författningsändringar. Det är inte möjligt att genomföra de förslag som remitterats för att genomföra direktivet fullt ut förrän förslagen om ändrade bemyndiganden i 15 kap. har trätt i kraft. Förbudet i IMO:s resolution MEPC.305(73) mot att medföra marint bränsle vars svavelhalt överstiger 0,50 viktprocent för användning i fartygets motor eller motorer trädde i kraft . Det är därför viktigt att de föreslagna ordförklaringarna och bemyndigandena träder i kraft , dvs. Nedskräpningen av mindre skräpföremål är omfattande. Undantaget för ringa fall bör därför tas bort så fort som möjligt. Viss tid bör dock ges för information om de nya straffbestämmelserna. Undantaget bör därför tas bort från . 2020/21:198 12 Propositionen innehåller förslag till ändringar av bestämmelsen om vad som avses med producent och nya förklaringar av system för utökat producentansvar för avfallshantering och producentansvarsorganisation. Ändringen av vad som avses med producent i bedöms ha begränsade konsekvenser. Detsamma gäller införandet av de nya förklaringarna. Propositionen innehåller vidare förslag till ändringar av flera bemyndiganden i . Ändringen av bemyndigandena gör det möjligt för regeringen att på förordningsnivå genomföra den översyn av producentansvaren som krävs på grund av de allmänna minimikraven för system för utökat producentansvar som finns i avfallsdirektivet och kraven på producentansvar i engångsplastdirektivet. Det innebär en större flexibilitet eftersom bemyndigandena görs mer generella och inte längre knyts till vissa produkter. Bemyndigandena ger även möjlighet att ställa krav på åtgärder högre upp i avfallshierarkin. Det nya bemyndigandet om hantering av bränslen gör det möjligt att på förordningsnivå genomföra en resolution från IMO som innebär att visst svavelhaltigt marint bränsle inte får medföras ombord på ett fartyg. Ändringarna medför inga konsekvenser för enskilda förrän regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandena beslutar om materiella krav i förordningar eller myndighetsföreskrifter. Vilka konsekvenser bemyndigandena ger upphov till kan därför inte bedömas utan att bedöma de materiella bestämmelserna som grundar sig på bemyndigandena. I detta avsnitt kommer därför inte dessa konsekvenser att behandlas. Den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin och förutsätter att det finns ett stort utrymme för kommuner och regioner att själva bland annat utforma den politiska dagordningen. Det finns dock en möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kommunernas ansvar för insamling och behandling av avfall i fråga om avfall som omfattas av producentansvar. Detta bemyndigande har använts när producentansvarsförordningar har beslutats. Ändringarna av bemyndigandena innebär att det kan införas system för utökat producentansvar för fler produkter. Bedömningen är att denna inskränkning i den kommunala självstyrelsen är proportionerlig. Kommunerna finansierar sin avfallshantering genom renhållningsavgifter och får meddela föreskrifter om sådan avgift. En förändring av ansvaret kan påverka kommunernas kostnader. Kommunerna har då möjlighet att ändra föreskrifterna om renhållningsavgift. Det är viktigt att beakta kommunernas behov av tid för omställning vid ändringar av system för utökade producentansvar och införande av nya system för utökade Prop. 2020/21:198 producentansvar. Engångsplastdirektivet och avfallsdirektivet är minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna har möjlighet att föreskriva om strängare åtgärder. Om ett bemyndigande utnyttjas på ett sätt som innebär att det svenska genomförandet går utöver kraven i direktiven bör det beaktas om sådana krav som kan komma att uppställas, på exempelvis producenter eller förmedlare, kan påverka den fria rörligheten för varor eller informationssamhällets tjänster. Då krävs en bedömning av om aktuella krav är ägnade att uppfylla ett mål av allmänintresse, proportionalitet och nödvändighet, och om föreskrifterna kan behöva anmälas enligt de anmälningsprocedurer för varor och informationssamhällets tjänster som finns i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster och och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Förslagen i denna proposition innebär således inte i sig att några krav uppställs på enskilda, utan att sådana krav kan införas i ett senare skede av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av detta skäl görs det i denna proposition ingen ingående bedömning av hur krav som kan införas skulle påverka den fria rörligheten för varor eller tjänster och någon anmälningsplikt aktualiseras inte heller. När regeringen eller en myndighet utnyttjar bemyndigandena bör dessa dock säkerställa att eventuella krav som är strängare än direktiven strikt taget kräver inte onödigt begränsar den fria rörligheten, och även överväga behovet av anmälan enligt de direktiv som nämns ovan. Ett ohållbart och oaktsamt nyttjande av engångsplastprodukter leder till nedskräpning som orsakar skador på djur och människor. Den ökande användningen av plast i många olika kortlivade tillämpningar ger upphov till stora mängder plastavfall. Plastprodukter för engångsbruk är en viktig orsak till plastläckage i miljön, eftersom de kan vara svåra att återvinna, ofta används utanför hemmet och tenderar att orsaka nedskräpning (”En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi”, COM (2018) 28 final). Plast består nästan uteslutande av fossil råvara vilket innebär att med en minskad nedskräpning finns stor potential att minska den negativa effekt på miljön som vår konsumtion av engångsplast ger upphov till. Utöver minskade skador på det djurlivet från nedskräpning i marin miljö förväntas förslaget även bidra till att minska mängden mikroplast som härrör från skräp. En betydande källa till mikroplast i vattenmiljö och annan natur kommer ursprungligen från större plastfrag- 2020/21:198 ment som långsamt brutits ned till mikroplast. Minskar mängden plastprodukter och plastförpackningar som skräpar ned i miljön förväntas således även mängden mikroplast minska i miljön. I studier påvisas att mikroplaster bland annat har en påverkan på havslevande djur genom minskat födointag samt negativa effekter på tillväxten och utvecklingen (/microplastics). I propositionen föreslås att det straffbara området avseende nedskräpning ska utökas. bötfälldes 289 personer för nedskräpning. har antalet gått ner. bötfälldes 101 personer och 2018 bötfälldes 86 personer. En utökning av det straffbara området kan innebära att antalet ordningsböter som utfärdas av polisen ökar. Det är dock inte införandet av straffbestämmelsen som medför en ökning av utfärdade böter utan det är beroende av i vilken omfattning väljer att prioritera nedskräpningsbrotten. framför i sitt remissvar att den inte har något att invända mot förslaget men att omfattningen av den ökade arbetsmängden för myndigheten är svår att bedöma och att det därför kan finnas behov av en närmare analys av tänkbara kostnadsökningar för om förslaget genomförs. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att det finns utrymme att göra rimliga prioriteringar. gör därför löpande prioriteringar i sin verksamhet. Det gäller även för nedskräpningsförseelser. För att ytterligare förbättra förutsättningarna för polismyndigheten har regeringen som ambition att öka antalet polisanställda med 10 000 till 2024. Från startdatumet på tillväxten till och med /2021 har antalet polisanställda ökat med drygt 5 000. Det bedöms därför vara möjligt för att hantera utökningen av det straffbara området för nedskräpningsförseelser inom befintlig budgetram. En följd av att det införs en ny straffbestämmelse blir även att domstolarna har att pröva eventuella åtal enligt de nya bestämmelserna. –2019 väcktes det mellan 80 och 101 åtal om miljöbrott vid tingsrätt enligt statistik från om registrerade mål i denna målkategori. Införandet av aktuella straffbestämmelser torde endast ha en marginell inverkan på antalet åtal som väcks vid domstolarna. Detta särskilt med anledning av att sanktionen för nedskräpningsförseelse (29 kap. 7 a § ) endast innefattar penningböter och därför inte kommer att belasta och domstolarna i någon större omfattning. Sammanfattningsvis bedöms måltillströmningen kunna hanteras inom befintlig budgetram. Sociala, fördelningspolitiska och övriga Förslaget om straffansvar för all nedskräpning förväntas ha viss positiv effekt genom att det leder till mindre nedskräpning vilket i sin tur kan leda till ökad trygghet i utemiljöer. Undersökningar visar att nedskräpning i förlängningen leder till otrygghet eftersom en plats som är nedskräpad ökar risken för klotter och annan skadegörelse (SCB:s medborgarunder- sökning 2014–2015). Följden blir en plats som upplevs som otrevlig och Prop. 2020/21:198 otrygg att vistas på. Människor uppfattar det som mer tillåtet att skräpa ner på redan nedskräpade platser. Förslagen bedöms inte påverka sysselsättningen, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela vissa föreskrifter om kemiska produkter, biotekniska organismer, bekämpningsmedel, bränsle och andra varor. Tillägget i första stycket sjunde punkten innebär att bemyndigandet att meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse och förbränning av bränsle, handel med bränsle samt bränsles egenskaper och kvalitet som behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön utökas till att även omfatta hantering av bränsle. Vad som avses med hantering anges i 2 §. Övervägandena finns i avsnitt 6. I paragrafen anges vad som avses med producent i kapitlet. Den genomför delvis artikel 8.1 i avfallsdirektivet. Den motsvarar delvis den nuvarande bestämmelsen i 9 §. Förklaringen av ordet producent ändras genom att även den som yrkesmässigt utvecklar, bearbetar eller behandlar en produkt är producent. Dessa ord kan delvis överlappa varandra. Utveckling av en produkt kan innebära framtagande av en produkt där produktens form och egenskaper bestäms. Att bearbeta en produkt kan vara att vidta åtgärder som en förberedelse för att släppa ut en produkt på marknaden, t.ex. att fylla en förpackning. Att behandla en produkt kan vara att vidta åtgärder som innebär att produktens egenskaper ändras, t.ex. en behandling som innebär att produkten får vattenavstötande egenskaper. Som framhålls i tidigare förarbeten inkluderar ordet överlåta även byte och gåva (prop. 2015/16:166 s. 67). Det görs en ändring som innebär att ordet produkt ersätter ordet vara. Med produkt avses något som är tillverkat för att fylla en funktion och som inte är avfall. Eftersom en förpackning är en produkt nämns förpackningar inte längre särskilt i bestämmelsen. Detta är endast språkliga ändringar och ingen skillnad i sak är avsedd. I förhållande till nuvarande lydelse görs en begränsning av betydelsen av ordet producent genom att bestämmelsen i nuvarande andra punkten tas bort. Den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som 2020/21:198 kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl är i stället avfallsproducent enligt 4 §. Övervägandena finns i avsnitt 5.1. I paragrafen, som är ny, anges vad som vid tillämpning av avses med system för utökat producentansvar för avfallshantering och producentansvarsorganisation. Paragrafen genomför artikel 3.21 i avfallsdirektivet. Uttrycket system för utökat producentansvar för avfallshantering används i bemyndigandena i 12 och 16 a §§. I många fall ansvarar producenterna både ekonomiskt och organisatoriskt för avfallshanteringen. Som framgår av förklaringen behöver inte producenterna ansvara både ekonomiskt och organisatoriskt i ett system för utökat producentansvar. Ett sätt att ansvara ekonomiskt utan att ansvara organisatoriskt är om producenterna genom t.ex. avgifter finansierar en avfallshantering som utförs av någon annan. Vad som avses med producent anges i 8 a §. Vad som avses med att hantera avfall anges i 5 §. Med system för utökat producentansvar avses i avfallsdirektivet åtgärder som vidtas för att säkerställa att producenter bär ekonomiskt eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. I den svenska förklaringen anges att det ska vara fråga om ett ekonomiskt eller organisatoriskt ansvar. Det kan noteras att ett system som innebär att producenter endast ansvarar organisatoriskt inte är ett system för utökat producentansvar enligt avfallsdirektivet och skulle därför inte behöva uppfylla de allmänna minimikraven i direktivet (artiklarna 8 och 8a). I praktiken kommer det dock sannolikt inte vara aktuellt att införa ett organisatoriskt ansvar där producenterna inte bekostar den organisation de ska inrätta. Ordet producentansvarsorganisation används i 15 och 21 §§ och 29 kap. 4 § 1 n. Med ordet avses en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter. Förklaringen är bred men får sin närmare praktiska innebörd av de bemyndiganden som innehåller ordet. I 15 § anges att regeringen får meddela föreskrifter om bl.a. skyldigheter för producenter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation, och om kriterier för hur ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna ska bestämmas. Att en producent anlitar en producentansvarsorganisation innebär att producentansvarsorganisationen åtar sig att hantera de produkter som producenten släpper ut på marknaden när de har blivit avfall eller en andel av avfallet från sådana produkter som står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Beroende på hur föreskrifterna om producentansvar utformas kan producentansvarsorganisationen samla in avfallet eller bara hantera avfallet efter det att det har samlats in av t.ex. kommunen. kan också vara skyldig att förebygga avfall från de produkter vars producenter har anlitat organisationen. Vad som avses med avfallsförebyggande åtgärder anges i 2 §. Det finns ingen begränsning som innebär att en producentansvarsorganisation behöver drivas i viss juridisk form så länge det är en juridisk person. Övervägandena finns i avsnitt 5.2 och 5.3. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vissa skyldigheter för producenter att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. En ändring görs som innebär att det anges att föreskrifter får meddelas för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Detta uttryck är nytt och förklaras i 9 §. I förhållande till den nuvarande lydelsen ersätts syftet att behandling ska ske på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt med en precisering i en punktlista av vad föreskrifterna får handla om. Föreskrifter får enligt första punkten meddelas om skyldighet för producenter att se till att avfall hanteras i enlighet med 11 § och på ett sätt som möjliggör en lämplig behandling i enlighet med 10 §. I 11 § finns bestämmelser som innebär att avfall ska hanteras så att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljö (se närmare prop. 2019/20:22 s. 15–16). Skyldigheten att se till att avfall hanteras på ett sätt som möjliggör en lämplig behandling enligt 10 § innebär krav på en behandling i enlighet med avfallshierarkin. Avfallshierarkin är en prioriteringsordning för behandling av avfall (se närmare prop. 2015/16:166 s. 33–35). Bestämmelserna i 10 och 11 §§ är generella till sin karaktär och kan således preciseras med stöd av denna punkt. Punkten motsvarar delvis det nuvarande bemyndigandet i 12 §. Vad som avses med behandla avfall anges i 6 §. Föreskrifter får enligt andra punkten meddelas om skyldighet för producenter att betala avgifter för att täcka det allmännas kostnader för hantering av avfall som skräpats ned och information om nedskräpning eller på annat sätt ansvara ekonomiskt för avfallshantering och information om hanteringen. Vad som avses med att hantera avfall anges i 5 §. Avgiften kan t.ex. täcka kostnader för att städa upp produkter som skräpats ned, att transportera bort och behandla det avfall som städats upp, administration och planering av verksamheten som rör städningen av avfall som skräpats ned och att lämna information om vilka negativa effekter nedskräpningen ger. Avgiften kan även täcka kostnader för administration som på olika sätt är kopplat till avgiften, t.ex. kostnader för insamling av uppgifter om hur nedskräpningen ser ut i en kommun, rapportering av vilka kostnader en kommun har för att städa upp avfall och skräpmätningar som utförs för att avgiften ska kunna fastställas. Med det allmänna avses både kommuner och statliga myndigheter. Detta bemyndigande ger möjlighet att meddela föreskrifter som kan genomföra artikel 8 i engångsplastdirektivet. Det ekonomiska ansvaret för annat än nedskräpning innebär att föreskrifter t.ex. kan meddelas om att avfallshanteringen ska utföras av en annan aktör än producenten och att producenten ska ansvara ekonomiskt för denna hantering. Det möjliggör även att vissa producenter samlar in och ansvarar för efterföljande hantering av avfall och att andra producenter ansvarar ekonomiskt i förhållande till sin andel av marknaden. I det ekonomiska ansvaret kan även ingå ansvar för kostnaden för information om avfallshantering, t.ex. om hur avfall ska sorteras ut och var det ska 2020/21:198 lämnas. Denna punkt motsvarar delvis den nuvarande bestämmelsen i 27 kap. 7 § . Föreskrifter får enligt tredje punkten meddelas om skyldighet för producenter att inrätta ett system för egenkontroll för att säkerställa att skyldigheter enligt balken, föreskrifter som är meddelade med stöd av balken och skyldigheter som följer av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde följs. Denna bestämmelse är ny. Bestämmelsen innebär att föreskrifter kan meddelas om att producenter ska inrätta system för egenkontroll för att t.ex. säkerställa att de uppgifter som lämnas till myndigheter är korrekta. Av ingressen till paragrafen följer att föreskrifterna måste ha anknytning till systemet för utökat producentansvar för avfallshantering. Egenkontrollen kan röra t.ex. rapportering om hur många produkter som släpps ut på marknaden eller att avfallshanteringen genomförs i enlighet med tillämpliga krav (jfr artikel 8a.3 d i avfallsdirektivet). Föreskrifter får enligt fjärde punkten meddelas om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall. Vad som avses med samla in avfall anges i 7 §. Bemyndigandet motsvarar delvis det nuvarande bemyndigandet i 12 § och delvis nuvarande 16 § 1. Åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall kan t.ex. vara krav på att inrätta insamlingsplatser eller krav på att införa ett pantsystem. Första meningen i andra stycket motsvarar delvis den nuvarande andra meningen i första stycket. Det görs en ändring som innebär att föreskrifter endast får avse avfall som utgörs av ”den typ av produkter” som producenterna utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till i stället för ”sådana produkter”. Ändringen är endast språklig och ingen skillnad i sak är avsedd (jfr prop. 2006/07:40 s. 27–30). Detta innebär att föreskrifter t.ex. kan meddelas om att en förpackningsproducent ska samla in avfall som består av andra producenters förpackningar. Bestämmelsen anpassas även efter de ändringar som görs i bestämmelsen om vad som avses med producent (8 a §). Andra meningen i andra stycket motsvarar i huvudsak nuvarande andra stycket. Det görs språkliga ändringar för att anpassa bestämmelsen till den ändringar som görs i första meningen. Även här anpassas bestämmelsen till de ändringar som görs i bestämmelsen om vad som avses med producent. Bestämmelsen ändras också så att den inte begränsas till föreskrifter om skyldighet för en producent att hantera avfall. I stället omfattar bestämmelsen, liksom första meningen, avfall. På så sätt klargörs att inte heller en nedskräpningsavgift får vara högre än att den står i rimlig proportion till producentens verksamhet. I andra stycket görs även en ändring som innebär att ordet produkter ersätter varor. Denna ändring är endast språklig. Eftersom förpackningar är produkter nämns förpackningar inte längre särskilt i bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vissa skyldigheter för producenter för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Vad som avses med avfallsförebyggande åtgärder anges i 2 § och vad som avses med att hantera avfall anges i 5 §. En ändring görs i paragrafen som innebär att ordet produkter ersätter varor. Eftersom förpackningar är produkter nämns förpackningar inte längre särskilt i bestämmelsen. Dessa ändringar är endast språkliga. I första stycket första punkten görs en ändring som innebär att föreskrifter får meddelas om skyldighet för producenterna att se till att produkter är märkta i stället för om skyldighet att märka. Detta är en anpassning till den nya bestämmelsen i 15 § 5 som innebär att föreskrifter även kan innebära krav på att en producentansvarsorganisation ska se till att någon annan märker produkterna. Ändringen innebär, tillsammans med bestämmelsen i 15 § 5, att föreskrifter kan meddelas om att en producentansvarsorganisation ska se till att produkter märks. Ändringen i andra punkten innebär att föreskrifter kan meddelas om skyldighet att lämna information och uppgifter. Begränsningen ”av betydelse för producentansvaret” tas bort. Avsikten med ändringen är att tydliggöra att det även kan vara fråga om information till t.ex. konsumenter och avfallsproducenter om nyttan av att återanvända en produkt, om hur avfall ska sorteras och i vilken utsträckning avfall kan materialåtervinnas. Möjligheten att meddela föreskrifter med stöd av tredje punkten utvidgas genom att det nuvarande andra stycket utgår. Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet måste dock överensstämma med krav i andra författningar, t.ex. om handelshinder. Enligt fjärde punkten, som är ny, får föreskrifter meddelas om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter.