prop · H90359 · 2021-11-10 00:00:00 — individers personliga integritet när deras personuppgifter behandlas. Regleringen tillämpas emellertid inte om den är oförenlig med tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. offentliggörande av vissa särskilt integritetskänsliga personuppgifter, bl.a. uppgifter som avslöjar politisk eller religiös åskådning eller som rör hälsa och sexualliv, innehåller mediegrundlagarna dock bestämmelser om undantag från det grundlagsskyddade området som medför att person- uppgiftsregleringen i viss utsträckning ändå kan tillämpas. motsvarande undantag för uppgifter om lagöverträdelser finns inte. Artikel 10 i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning, innehåller bestämmelser som syftar till att skydda den personliga integriteten med avseende på behand- ling av personuppgifter om fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Sådana personuppgifter får endast behandlas under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet. Enligt artikel 85.1 i EU:s dataskyddsförordning ska medlemsstaterna i lag förena rätten till integritet i enlighet med förordningen med yttrande- och informationsfriheten, inbegripet behandling som sker för journa- listiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Sådana bestämmelser har förts in i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). kap. 7 § första stycket dataskyddslagen ska EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. lagarna innehåller inte något särskilt undantag för sådana personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Det medför att de begränsningar i behandlingen av sådana personuppgifter som följer av den artikeln inte gäller i de fall uppgifterna publiceras i sådana medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I samband med den reform av mediegrundlagarna som genomfördes infördes delegationsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som tar sikte på att skydda den personliga integriteten mot vissa slag av offentliggöranden av s.k. känsliga person- uppgifter, t.ex. uppgifter om politiska åsikter eller hälsa (prop. 2017/18:49, 2017/18:KU16 och 2018/19:KU2, rskr. 2017/18:336 och 2018/19:16). Bestämmelserna i 1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL medger att det under vissa närmare förutsättningar meddelas föreskrifter i lag om förbud mot offentliggöranden av känsliga personuppgifter. 2021/22:59 bestämmelserna öppnas även ett utrymme för föreskrifter om villkor som är mindre långtgående än förbud i sådana situationer. Med bestämmelser i lag avses inte enbart en föreskrift som beslutas av utan även en direkt tillämplig EU-rättsakt. Det innebär t.ex. att bestämmelser i dataskyddsförordning i viss utsträckning kan tillämpas i fråga om offentliggörande av känsliga personuppgifter i vissa uppgiftssamlingar som annars omfattas av skydd enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I samma lagstiftningsärende föreslog regeringen en motsvarande bestämmelse när det gäller personuppgifter om lagöverträdelser. I likhet med det som gäller för känsliga personuppgifter skulle undantaget från grundlagsskyddet gälla endast om personuppgifterna ingick i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. I det sammanhanget uttalade regeringen att det vid bedömningen av om det fanns sådana särskilda risker fanns skäl att fästa särskild vikt vid om det var fråga om söktjänster som främst vände sig till en bred allmänhet. Allmänt tillgängliga tjänster fick enligt regeringen typiskt sett sägas medföra ett större integritetsintrång än uppgiftssamlingar som riktar sig till aktörer med behov av informationen i sin yrkesutövning. vände sig emot att göra en skillnad mellan om en tjänst vänder sig till den breda allmänheten eller en viss yrkeskategori (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Den tilltänkta användarkretsen skulle, enligt utskottet, inte vara avgörande för grundlagsskyddet. avstyrkte regeringens förslag i fråga om personuppgifter om lagöverträdelser m.m. uttalade utskottet att söktjänster som tillhandahåller sådana personuppgifter utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet och föreslog därför att skulle tillkännage för regeringen att en utredning borde få i uppdrag att på nytt utreda frågan. Utskottet framhöll vikten av att grundlagarnas tillämpningsområde är tydligt avgränsat. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2017/18:336). 7.2Möjligheten att offentliggöra uppgifter om lagöverträdelser bör begränsas Regeringens bedömning: Med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten finns det skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Ett stort antal remiss- instanser, däribland , vid , och , står bakom eller ifrågasätter inte kommitténs bedömning. anser för sin del att det finns starka skäl att stärka skyddet för den personliga integriteten, särskilt i förhållande till sådana uppgiftssamlingar som kan liknas vid privata belastningsregister. 2021/22:59 är det många av de remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del som invänder mot bedömningen, däribland , Nyhetsbyrån , , TU – Medier i och . Skälen för regeringens bedömning Databasernas utveckling har ökat behovet av ett stärkt integritetsskydd Som nämns i avsnitt 6.1 finns det möjlighet för sådana aktörer som inte har automatiskt grundlagsskydd att hos Myndigheten för press, radio och tv ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (jfr 1 kap. 4 § första stycket d och 5 § YGL). Det frivilliga grundlagsskyddet för databaser infördes efter en utveckling som inneburit att andra än de traditionella massmedieföretagen i allt större utsträckning hade börjat tillhandahålla information till allmänheten på internet. Andra medieföretag och enskilda hade blivit delaktiga i nyhetsförmedlingen, opinionsbildningen och upplysningen, och den nya kommunikationen ansågs vara nödvändig för yttrandefriheten och informationsfriheten (prop. 2001/02:74 s. 47–48). Det fanns mot den bakgrunden tungt vägande skäl för att erbjuda ett grundlagsskydd motsvarande det som tidigare hade varit förbehållet massmedieföretagen även till de nya aktörerna. Men redan vid införandet av det frivilliga grundlagsskyddet varnade för att det skulle kunna uppstå konflikter med skyddet för den personliga integriteten. Utskottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). De senaste årens utveckling har gått i den riktning som befarade. finns databaser med utgivningsbevis som i allt väsentligt är utformade som söktjänster för personuppgifter. En del av dessa tjänster kan i praktiken liknas vid privata belastningsregister. Uppgiftssamlingar som innehåller uppgifter om lagöverträdelser är integritetskänsliga. Sådana uppgifter kan vara stigmatiserande och försvåra den enskildes återanpassning i samhället genom minskade möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller att få en bostad. Dessutom kan uppgifterna vara enkelt tillgängliga och sökbara . Det bör särskilt framhållas att tillgängliggörande av sådana uppgifter kan medföra lidande inte bara för den person som har dömts för brott, utan också för dennes anhöriga liksom för brottsoffer. Nuvarande reglering är inkonsekvent och ger ett otillräckligt skydd mot integritetskränkningar Med hänsyn till att uppgifter om lagöverträdelser är av en integritetskänslig karaktär är de ofta omgärdade av sekretess i det allmännas verksamhet. I verksamhet med förande av och uttag ur belastningsregister omfattas uppgifterna t.ex. av absolut sekretess. Som framgår i avsnitt 7.1 ställer artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning upp särskilda krav för behandling av personuppgifter om bl.a. fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Ett fullständigt register över sådana domar får t.ex. föras endast under kontroll av en I likhet med kommittén konstaterar regeringen att grundlagsregleringen av offentliggörande av personuppgifter om lagöverträdelser skiljer sig markant från regleringen avseende känsliga personuppgifter. trots att känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser reser liknande frågeställningar när det gäller balansen mellan yttrande- frihet och skyddet för den personliga integriteten. Med tanke på det integritetsintrång som ett offentliggörande av lagöverträdelser kan medföra kan det ifrågasättas om den nuvarande skiljelinjen mellan sådana uppgifter och känsliga personuppgifter är motiverad. Några remissinstanser, däribland och , menar att databaserna enbart tillhandahåller uppgifter som är tillgängliga genom offentlighetsprincipen och att det medför att skyddet för tryck- och yttrandefriheten därför bör väga tyngre än skyddet för den personliga I likhet med kommittén anser emellertid regeringen att de särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan samman- Det är en avsevärd skillnad mellan att begära ut enskilda handlingar från olika myndigheter och att genom en enkel sökning få information som exempelvis visar vilka i ett visst område som har varit föremål för en straff- påpekar att det är möjligt att rikta en begäran om upplysningar avseende exempelvis en viss person till alla allmänna domstolar i i samma mejl och på så sätt enkelt få tillgång till information om huruvida personen har förekommit i brottmål. menar att det mot den bakgrunden bör övervägas hur bedömningen av risken för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet ska göras. Enligt regeringens mening är även ett sådant förfarande betydligt mindre integritetskänsligt jämfört med möjligheten att direkt i en databas göra sökningar på exempelvis namn eller ort och få ett svar på sök- Vissa remissinstanser, däribland , varnar för att de nu föreslagna delegationsbestämmelserna kan leda till en stegvis urholkning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. uppmärksammar kan det, även om en enskild begränsning kan tyckas både rimlig och medföra endast begränsade effekter på yttrandefriheten, finnas en risk att upprepade sådana begränsningar sammantaget får som konsekvens att grundlagsskyddet för yttrandefriheten urholkas. väl som den tekniska och mediala utvecklingen för med sig nya uttrycks- former som förtjänar grundlagarnas skydd kan den föra med sig företeelser som inte framstår som lika lämpliga eller önskvärda att ge grundlagsskydd. Sådana överväganden måste göras i takt med den tekniska utvecklingen för att värna en livskraftig tryck- och yttrandefrihetsreglering. gäller söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser kan det, som framgår ovan, ifrågasättas om den företeelsen är så skydds- värd från ett yttrandefrihetsrättsligt perspektiv att den förtjänar grund- Några remissinstanser, däribland TU – Medier i och Nyhets- byrån , motsätter sig att grundlagsskyddet inskränks med hänvisning till att databaser som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser utgör en nödvändig förutsättning för granskande journalistisk verksamhet. De framhåller att ett förbud mot sådana söktjänster skulle slå särskilt hårt mot mindre redaktioner som saknar resurser till den research som skulle krävas utan dessa söktjänster. I likhet med vad kommittén uttalar har regeringen förståelse för att sådana söktjänster som är i fråga på ett indirekt sätt kan bidra till en stark yttrande- och informationsfrihet, exempelvis genom att de används för att underlätta journalisters research. Detta är en faktor som i regeringens samlade bedömning talar för att behålla grundlagsskyddet för de nu aktuella söktjänsterna. Även vissa andra remissinstanser, däribland Säkerhets- och försvarsföretagen och Verifiera, pekar på att det finns legitima skäl till att använda söktjänster för att ta reda på om en person har gjort sig skyldig till brott, t.ex. i samband med ett anställningsförfarande. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter understryka att en arbetsgivares kontroll av om en arbetstagare eller arbetssökande har begått något brott innebär ett påtagligt intrång i arbetstagarens eller arbetssökandens personliga integritet. Flera utredningar har haft i uppdrag att utreda frågan om hur de motstående intressen som arbetsmarknadens parter har i detta hänseende ska kunna balanseras på ett ändamålsenligt sätt i arbetslivet (se t.ex. SOU 2009:44, SOU 2014:48 och SOU 2019:19). Regeringen anser att det inte i första hand är en fråga för den yttrandefrihetsrättsliga regleringen att tillgodose behovet av en lämplig balans mellan dessa skilda intressen i arbetslivet. Vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket bör det i stället primärt vara en fråga för lagstiftningen om offentlighet och sekretess. Den sistnämnda lagstiftningen kan, som också kommittén framför, lätt kringgås om grundlagen medger att sammanställningar över lagöverträdelser kan offentliggöras genom söktjänster som har grundlagsskydd. Grundlagsskyddet för vissa uppgiftssamlingar behöver begränsas Enligt regeringens mening finns det alltså tungt vägande skäl som talar för att vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser bör undantas från det skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger. Information om lagöverträdelser är integritetskänslig och att göra sådan information enkelt sökbar riskerar att leda till lidande och annan skada både för enskilda som dömts för brott och för deras anhöriga. Som framhållit i tidigare lagstiftningsärende kan det utan tvekan konstateras att söktjänster som tillhandahåller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Med hänsyn till informationens känsliga karaktär framstår det inte som motiverat att bibehålla den åtskillnad som görs mellan sådan information och känsliga personuppgifter. I enlighet med vad regeringen har uttalat får verksamheter som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta (prop. 2017/18:49 s. 145). Som angetts ovan finns det vissa omständigheter som talar i motsatt riktning. Det gäller framför allt det värde som söktjänsterna kan ha för den journalistiska verksamheten och därmed i förlängningen en stark yttrande- och informationsfrihet. Den aktuella informationen är dock tillgänglig genom offentlighetsprincipen, varför söktjänsternas funktion i sådan verksamhet främst tjänar till att förenkla och effektivisera arbetet. 2021/22:59 betydande integritetsintrång som vissa söktjänster riskerar att medföra framstår därför inte det behovet som tillräckligt tungt vägande. Regeringen instämmer vidare i kommitténs bedömning att den nuvarande situationen innebär att grundlagsskyddet får konsekvenser som inte framstår som rimliga. Den ökade risken för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång riskerar att minska den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Sammantaget anser regeringen, i likhet med bl.a. och , att övervägande skäl talar för att skyddet för den personliga integriteten bör stärkas genom att begränsningar införs i grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Regeringens förslag: Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska inte hindra att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av – vid sidan av vissa s.k. känsliga personuppgifter – personuppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande beslut om häktning och andra straffprocessuella tvångsmedel. I fråga om alla de berörda kategorierna av personuppgifter ska som förutsättning för att föreskrifterna ska få meddelas gälla att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa och det med hänsyn till uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Kommitténs förslag till lagtext är dock delvis annorlunda utformat. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Ett antal av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget, däribland , , Myndigheten för press, radio och tv, och . Några remissinstanser, däribland Föreningen och Kriminalvården, är positiva till att integritetsskyddet stärks men ställer sig frågande till om bestämmelserna omfattar alla de typer av uppgifter som behöver skyddas. En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig motsätter sig förslaget. Av de som motsätter sig förslaget menar de flesta, däribland Hovrätten över och , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , vid , Justitiekanslern, i , ombudsmän, , , och TU – Medier i , att de föreslagna bestämmelserna är för vaga eller svårtolkade. Flera remissinstanser, däribland ombudsmän, och , anser att det finns risk för att de föreslagna bestämmelserna kommer att träffa även sådana skyddsvärda uppgiftssamlingar som är nödvändiga verktyg i Prop. 2021/22:59 journalistisk verksamhet. Skälen för regeringens förslag Undantagsreglerna bör inte göras beroende av på vilken grund grundlagsskyddet gäller tillhandahålls söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser huvudsakligen i databaser som drivs av verksamheter med utgivningsbevis. I likhet med kommittén anser regeringen att det när räckvidden av en eventuell undantagsregel övervägs inte finns några bärande skäl för att göra någon principiell skillnad mellan olika typer av grundlagsskydd, dvs. om grundlagsskyddet gäller för ett sådant massmedieföretag som har s.k. automatiskt grundlagsskydd eller för någon med s.k. frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Som kommittén pekar på är det relativt lätt att organisera en verksamhet så att den får automatiskt grundlagsskydd. Möjligheterna till kringgående skulle därför kunna bli stora om en avgränsning utformas utifrån vad som är vanligt förekommande . Integritetsintrångets omfattning påverkas dessutom inte av vem som står bakom ett offentliggörande utan i stället av hur offentliggörandet sker. En undantagsreglering bör alltså utformas så att den gäller på likartat sätt oavsett om verksamheten har automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd. Begränsningen bör göras genom delegationsbestämmelser Kommittén föreslår att en förstärkning av skyddet för den personliga integriteten ska göras i förhållande till söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser genom ett tillägg till de befintliga delegationsbestämmelserna som tar sikte på känsliga personuppgifter. Några remissinstanser, däribland och , vänder sig mot det och anser att en begränsning av grundlagsskyddet inte bör göras på ett sådant sätt eftersom värdeförskjutningar i samhället kan leda till att bestämmelserna kan komma att användas för andra syften än de som lagstiftaren ursprungligen avsåg. ombudsmän och vid för fram att kommittén borde ha gjort noggrannare överväganden i frågan om det är möjligt att i stället införa ett nytt tryck- och yttrandefrihetsbrott. Regeringen konstaterar att frågan om metoderna för att åstadkomma ett starkare skydd för den personliga integriteten när det gäller offentliggörande av vissa integritetskänsliga personuppgifter via söktjänster redan tidigare övervägts av . Den kommittén framhöll att ett mer detaljerat straffstadgande på grundlagsnivå inte framstod som en verkningsfull åtgärd för att komma till rätta med de risker för integritetsintrång som är förenade med vissa söktjänster (jfr SOU 2016:58 s. 394). Regeringen noterar att också tryck- och yttrandefrihetskommitté uttalar att den övervägt olika sätt att åstadkomma ett förstärkt skydd för den personliga integriteten, bl.a. genom nya sanktionsbestämmelser. Kommittén anser att det alternativet skulle riskera att medföra alltför stora inskränkningar i yttrandefriheten. 2021/22:59 kommitténs uppfattning att de avvägningar och bedömningar som i varje enskilt fall behöver göras lämpar sig bättre för reglering i vanlig lag. I likhet med kommittén kan regeringen vidare konstatera att det uppstår liknande frågeställningar och avvägningar för personuppgifter om lagöverträdelser och känsliga personuppgifter. Det är därför naturligt att reglera båda kategorierna av personuppgifter på liknande sätt och i samma bestämmelser. Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning att begränsningen av det särskilda grundlagsskyddet i mediegrundlagarna för personuppgifter om lagöverträdelser m.m. bör göras genom att ett tillägg görs till uppräkningen av de kategorier av personuppgifter som omfattas av undantagen i 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 20 § YGL. Vilka slags uppgifter ska omfattas av begränsningen? Kommittén föreslår att begränsningen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska omfatta personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder. Med personuppgifter avses information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (se artikel 4 och beaktandesats 27 i EU:s dataskyddsförordning). Lagrådet anger att det vore en fördel om det framgick av lagtexten att den bara tar sikte på personer som är i livet. Detta följer emellertid enligt regeringen redan av termen personuppgift, som har en vedertagen betydelse. Det finns därför inte anledning att förtydliga lagtexten i det avseendet. Lagrådet anser att de föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 13 § första stycket 4 TF och 1 kap. 20 § första stycket 4 YGL bör formuleras något annorlunda för att göra dem mer begripliga. Till att börja med bör enligt Lagrådet uttrycket lagöverträdelser som innefattar brott i de föreslagna bestämmelserna ersättas med uttrycket som annars avser brott. Uttrycket lagöverträdelser som innefattar brott överensstämmer emellertid med det som används i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Uttrycket omfattar en mängd uppgifter om brottsliga gärningar som kan förekomma i vitt skilda situationer, och det finns uttalanden från om begreppets innebörd. Uttrycket lagöverträdelser som innefattar brott får därmed anses ha en tydligt avgränsad och vedertagen betydelse. Detsamma kan enligt regeringens mening inte anses gälla det av Lagrådet föreslagna uttrycket. Det är svårt att överblicka vilka uppgifter en sådan formulering skulle komma att omfatta, vilket innebär att undantagets omfattning blir otydligare och mer svårförutsebart. Regeringen anser mot den bakgrunden att övervägande skäl talar för att behålla det uttryckssätt som kommittén föreslår.