prop · H80379 · 2021-01-04 00:00:00 — Vidare anför ombudsmän att gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut inte alltid är självklar och att lagförslaget möjliggör för enskilda förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter som gäller och är inskränkta till att gälla inom ett visst geografiskt område. ombudsmän anser också att det skulle vara önskvärt med en diskussion om vilka skyndsamhetskrav som bör gälla för prövningen i domstol för att den ska anses utgöra ett effektivt rättsmedel. och Civil Rights Defenders anser att rätten till överklagande bör gälla alla beslut enligt den föreslagna lagen. Flera länsstyrelser anser att bestämmelsen i promemorians lagförslag bör justeras så att det framgår att det alltid är möjligt att överklaga beslut som på ett otillåtet eller överdrivet sätt påverkar de rättigheter som skyddas av . Svensk Scenkonst anser att det inte bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Skälen för regeringens förslag: Förvaltningsbeslut enligt den nya och tillfälliga covid-19-lagen kan ha betydande påverkan på enskilda. Det bör därför finnas en möjlighet att överklaga sådana beslut. De beslut som bör kunna överklagas är dels beslut att om särskilda begränsningar en viss verksamhet, dels de beslut om förbud och andra förelägganden som kan besluta om inom ramen för sin tillsyn enligt lagen. Vidare bör, i linje med regleringen i ordningslagen, beslut att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning få överklagas. Detsamma bör gälla beslut att förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme. Andra beslut enligt lagen, t.ex. ett beslut att vägra tillträde till ett färdmedel i kollektivtrafiken, bör inte få överklagas. Överklagande bör göras till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser, till skillnad från Svensk Scenkonst, att det inte finns anledning att göra avsteg från utgångspunkten att det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. anser att rätten till överklagande bör gälla alla beslut enligt den föreslagna covid-19-lagen och anger regeringens beslut om föreskrifter om förbud mot användning och upplåtelse av platser för privata sammankomster som ett sådant exempel. Normbeslut som riktar sig till allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklagbara. Det sammanhänger bl.a. med att sådana beslut till sin karaktär avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltningsförfarandet (prop. 2016/17:180 s. 257). Regeringen anser att det inte finns skäl att frångå denna huvudregel när det gäller föreskrifter som regeringen och förvaltningsmyndigheter får meddela med stöd av den nya lagen. En dom eller ett beslut varigenom någon döms till ansvar enligt förslaget som behandlas i avsnitt 15 är inte ett beslut enligt den föreslagna covid- 19-lagen. Möjligheterna att överklaga ett straffrättsligt avgörande påverkas alltså inte av de föreslagna bestämmelserna. Med anledning av synpunkter från ombudsmän, , vid och kommun i fråga om laglighetsprövning, kan det nämnas att en kommuns beslut att meddela föreskrifter om förbud mot att vistas på en viss särskilt angiven plats (avsnitt 11.7) kan angripas genom laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 13 kap. kommunallagen. ombudsmän påpekar även att förslaget skiljer sig från den bestämmelse om överklagande som infördes i det tidigare lagstiftningsärendet om de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen. Enligt den bestämmelsen gällde att beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av de bemyndigandena får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Bakgrunden till den ordningen var bl.a. att det inte kunde uteslutas att vissa frågor om åtgärder med stöd av föreskrifterna kunde komma att prövas av enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter (prop. 2019/20:155 s. 21). Regeringens förslag innebär att det redan i covid-19- lagen regleras vilka organ som ska få pröva frågor och besluta enligt lagen. Det finns därför inte anledning att i detta fall göra avsteg från utgångspunkten att frågor om överklagande bör regleras i den författning som innehåller de materiella bestämmelser som ligger till grund för ett visst förvaltningsbeslut. Regeringen bedömer att de föreslagna överklagandebestämmelserna är utformade på ett sätt som säkerställer rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i . En sådan justering i förhållande till promemorians lagtextförslag som flera länsstyrelser efterfrågar är därför obehövlig. Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen. Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater. Som ombudsmän framhåller är gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut inte alltid självklar (jfr RÅ 1986 ref. 108 och HFD 2016 ref. 59). Regeringens lagförslag ger utrymme för att bemyndiga en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter som har kort giltighetstid och är inskränkta till att gälla inom ett visst geografiskt 2020/21:79 område. Frågan om ett visst beslut enligt lagen ska anses vara ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut får avgöras i rättstillämpningen. ombudsmän efterlyser en diskussion om vilka skyndsamhetskrav som bör gälla i domstol. Enligt 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ska ett mål avgöras så snart det kan ske. Ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål ska handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Regeringen anser att frågan om det finns särskild anledning att avgöra ett mål skyndsamt lämpligen bör bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda målet. Det saknas därför skäl att i den nya covid-19- lagen införa en särskild bestämmelse om krav på skyndsam handläggning. 17Tidsbegränsning samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Covid-19-lagen träder i kraft och upphör att gälla vid utgången av . Detsamma gäller de bestämmelser som införs i ordningslagen. Den upphävda lagen gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före upphävandet. Ändringen i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen träder i kraft . Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att lagen ska träda i kraft och upphöra att gälla vid utgången av . Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Många remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Region , Region län, kommun, och , förordar ett tidigare ikraftträdande. ombudsmän, i , Hotell- och restaurangfacket, Svensk Scenkonst, Civil Rights Defenders, Företagarna, och Svensk Live är kritiska till promemorians förslag att lagen ska gälla under . Region anför att lagen bör gälla . har ingen synpunkt på den föreslagna tidsbegränsningen, men anser det kan övervägas att införa en mekanism i syfte att utvärdera lagens tillämpning efter exempelvis . anför att lagen bör gälla och att en utvärdering ska göras . Skälen för regeringens förslag: Syftet med den föreslagna nya lagen är att det ska bli möjligt att vidta adekvata och lämpliga åtgärder för att hantera den pågående coronapandemin. Smittspridningen har ökat kraftigt och inledningen av . I promemorian föreslås att lagen ska träda i kraft . flera remissinstanser framhåller är det ytterst angeläget att den nya lagen kan träda i kraft tidigare än så. Regeringen anser att den nya covid-19-lagen och de följdändringar i ordningslagen som regeringen föreslår – med hänsyn till rådande förhållanden – bör träda i kraft efter det att har beslutat att anta lagförslaget. Lagen bedöms med beaktande av detta kunna träda i kraft . Covid-19-lagen ger möjlighet att besluta om ingripande åtgärder i syfte att hantera den pågående pandemin. Lagen bör därför vara tidsbegränsad. Det är inte möjligt att med säkerhet förutse hur pandemin kommer att utvecklas eller hur länge den kommer att pågå. Enligt promemorians förslag ska lagen upphöra att gälla vid utgången av . Många remissinstanser, däribland ombudsmän, i , Hotell- och restaurangfacket, Svensk Scenkonst, Civil Rights Defenders, och är kritiska till att lagen föreslås gälla under . Regeringen bedömer att det framöver kan uppstå behov av att vidta åtgärder för att motverka trängsel eller på annat sätt förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Mot bakgrund av lagens extraordinära karaktär och med beaktande av remissinstansernas kritiska synpunkter framstår det emellertid som lämpligt med en kortare giltighetstid än den som föreslås i promemorian. Regeringen anser att lagen bör gälla till och med utgången av , dvs. Detsamma bör gälla i fråga om de följdändringar i ordningslagen som regeringen föreslår. Enligt Lagrådet kan den föreslagna giltighetstiden accepteras. När den tillfälliga covid-19-lagen upphör att gälla kan det finnas pågående ärenden och mål om tillsyn hos och i domstol. Det kan t.ex. vara fråga om att har inlett ett tillsynsärende i förhållande till en verksamhetsutövare, att en verksamhetsutövare har överklagat ett beslut om föreläggande till domstol eller att har gett in en ansökan till förvaltningsrätten om att ett vite ska dömas ut. Regeringen anser att det inte bör göras någon skillnad mellan beslut som har fått laga kraft under lagens giltighetstid och sådana ärenden och mål som har inletts men som inte har hunnit slutföras när lagen upphör att gälla. Det bör därför i den nya covid-19-lagen införas en övergångsbestämmelse som innebär att den upphävda lagen fortfarande gäller för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före upphävandet. Att covid-19-lagen föreslås ha en begränsad giltighetstid medför i sin tur att giltighetstiden för eventuella föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen måste anpassas, så att föreskrifterna och besluten upphör att gälla senast som bemyndigandena upphör att gälla. Detta behöver enligt regeringens mening dock inte regleras särskilt. Enligt lagen (1964:163) om införande av får ingen dömas för gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när en dom meddelas ska den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Det gäller dock inte när det är fråga är om gärning som varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden (5 §). Den straffbestämmelse som regeringen föreslår kommer att ha en begränsad giltighetstid och bestämmelsen har föranletts av den pågående coronapandemin. Bestämmelserna i lagen om 2020/21:79 införande av innebär att det kommer att vara möjligt att döma till ansvar även efter det att covid-19-lagen har upphört att gälla. Det finns därför inte i denna del något behov av övergångsbestämmelser. Ändringarna i lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen bör träda i kraft som covid-19-lagen, dvs. 18Förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter och den kommunala självstyrelsen Regeringens bedömning: Förslaget är förenligt med regeringsformen, och . Det intrång i den kommunala självstyrelsen som förslaget innebär är proportionerligt. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian görs ingen bedömning av förslagets förenlighet med . Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på promemorians bedömning. instämmer i den rättsliga analys som görs i promemorian och anser således att förslaget är förenligt med rättighetsskyddet i regeringsformen och . påminner om att rätten till livet (artikel 2 i ) också är en fundamental rättighet och att lagstiftaren enligt har en skyldighet att skydda denna rättighet genom lag. Förvaltningsrätten i efterfrågar en diskussion kring hur den föreslagna lagen förehåller sig till . Skälen för regeringens bedömning Vissa av de möjligheter till åtgärder som regeringen föreslår ska regleras i den nya covid-19-lagen kan vidtas redan med stöd av befintlig reglering. Dessa har bedömts vara förenliga med regeringsformens och rättighetsreglering. Förslagen innebär dock att regeringen ges möjligheter att besluta om sammantaget mycket omfattande inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter. Detta måste övervägas noga. Regeringen utvecklar i det följande sin analys av förslagens förhållande till regeringsformen och . Lagrådet anser att analysen kan godtas. Enligt regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad mötes- och demonstrationsfrihet. Mötesfrihet innebär frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Demonstrationsfrihet innebär frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats. Mötes- och demonstrationsfriheten får begränsas för att motverka farsot. En sådan begränsning får göras genom lag eller, efter bemyndigande i lag, annan författning. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 1, 20, 21 och 24 §§). Det föreslås att regeringen som en yttersta åtgärd ska få meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster, t.ex. demonstrationer och andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas, inte får hållas. Det föreslås också en möjlighet att begränsa allmänna sammankomster genom beslut i enskilda fall. Vidare föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde. Den föreslagna regleringen ger inte stöd för mer långtgående inskränkningar i mötes- och demonstrationsfriheten än ordningslagen. Ändamålet att förhindra smittspridning är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Till skillnad från i ordningslagen framgår det uttryckligen av lagförslaget att de begränsningar som införs måste vara proportionerliga. Detta krav ligger i linje med grundlagens krav att en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheten aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslagen om möjlighet att begränsa allmänna sammankomster och om möjlighet att införa förbud mot att samlas på platser dit allmänheten har tillträde är förenliga med regeringsformens bestämmelser om mötes- och demonstrationsfrihet. Enligt regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 §). Rätten till egendom skyddas också genom . Varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen). Begreppet egendom har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Av praxis framgår att exempelvis förlust av klientel kan 2020/21:79 vara en begränsning av den rätt till skydd för egendom som följer av artikel 1 (se bl.a. dom i målet Könyv-Tár Kft m.fl. mot , nr 21623/13, meddelad ). Enligt praxis finns det ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det göras en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Kravet på proportionalitet följer också av 2 kap. 15 § regeringsformen (NJA 2018 s. 753). I regeringsformen finns också en bestämmelse om näringsfrihet. Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag (2 kap. 17 §). Förslagen innebär att regeringen som en yttersta åtgärd ska få meddela föreskrifter om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas, att platser för fritids- eller kulturverksamhet ska hållas stängda, att handelsplatser ska hållas stängda, att kollektivtrafik och inrikes flygtrafik inte får bedrivas och att användning och upplåtelse av platser för privata sammankomster ska förbjudas. Sådana begränsningar kan utgöra ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten. Enligt regeringens bedömning kan de särskilda begränsningar som möjliggörs genom den föreslagna tillfälliga lagen vara nödvändiga för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Lagstiftningen motiveras således av ett angeläget allmänt intresse. Detta intresse väger enligt regeringen så tungt att det vid en intresseavvägning går före verksamhetsutövarens rätt till näringsfrihet och rätt till skydd för sin egendom. Det finns enligt regeringens bedömning inte någon alternativ reglering som skulle vara mindre ingripande och ge tillräckliga möjligheter att förhindra smittspridning i samband med de verksamheter som omfattas av lagen. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslagen om möjligheter att begränsa olika typer av verksamheter, såväl var för sig som sammantagna, är förenliga med bestämmelserna i regeringsformen och om egendomsskydd och näringsfrihet. Enligt regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Rörelsefriheten får under vissa förutsättningar begränsas genom lag (2 kap. 8, 20 och 21 §§). Frågan om vad som ska anses utgöra en begränsning av rörelsefriheten har diskuterats av Grundlagberedningen. I första hand åsyftas enligt beredningen begränsningar som drabbar en viss person eller vissa bestämda personer men inte andra som befinner sig i samma yttre situation. Tvångsmässigt omhändertagande, liksom reseförbud, innebär sålunda begränsningar av rörelsefriheten. Ett generellt förbud för invånare i en viss landsända att besöka andra delar av landet skulle emellertid också utgöra en begränsning i grundlagsstadgandets mening. Detta gäller också ett allmänt förbud för medborgarna att lämna hemorten. avspärrning av större områden, såsom gränszoner och delar av skärgårdar, av hänsyn till försvaret, likaså avspärrning eller frihetsberövande med syfte att hindra spridning av smittsam sjukdom. Att en brottsplats avspärras under en utredning eller att militärt förråds- eller övningsområde hålls avstängt kan däremot inte sägas vara en begränsning i denna mening. Avgörande bör i första hand vara om avstängningen mera varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor (SOU 1972:15 s. 158). Det föreslås att regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan liknande särskilt angiven plats, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. Sådana föreskrifter får inte innebära förbud mot att vistas inom områden av sådan omfattning att det innebär ett hinder mot att förflytta sig inom riket. Föreskrifterna får inte heller i övrigt innebära obefogade inskränkningar i enskildas frihet. Bemyndigandet ger inte stöd för att införa ett generellt förbud mot att vistas på platser dit allmänheten har tillträde, vilket i praktiken skulle utgöra ett utegångsförbud. Till skillnad från 3 kap. 10 § smittskyddslagen ger bemyndigandet inte heller stöd för att förbjuda någon att lämna ett visst område. Av bemyndigandet framgår tydligt att ett förbud inte får omfatta områden av sådan omfattning att det skulle innebära en inskränkning i rörelsefriheten. Det innebär att även den sammanlagda effekten av flera olika föreskrifter måste prövas i förhållande till rörelsefriheten. Enligt regeringens bedömning kan den föreslagna möjligheten att införa förbud mot att vistas på vissa platser inte användas för att begränsa rörelsefriheten i grundlagens mening. Förslagen är alltså även i dessa delar förenliga med regeringsformen. Enligt regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 §). Bestämmelsen innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning i lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen (prop. 2009/10:80 s. 212–213). Det föreslås att olika typer av verksamheter ska få begränsas om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Regleringen omfattar bl.a. sådan fritids- och kulturverksamhet och kollektivtrafik som bedrivs av kommuner och regioner. Det kan vara fråga både om verksamhet som en kommun eller region är skyldig att bedriva, t.ex. bibliotek, och om verksamhet som är frivillig, t.ex. badhus. Förslaget kan således komma att innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Även om erfarenheterna från den pågående pandemin visar att kommuner och regioner i många fall är beredda att på frivillig väg vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra smittspridning, kan det inte uteslutas att det uppstår en situation där det skulle vara nödvändigt att begränsa kommunala verksamheter genom bindande föreskrifter och beslut. Syftet att förhindra smittspridning bedöms i sådana fall inte heller kunna uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Mot denna bakgrund får de föreslagna bemyndigandena och beslutsbefogenheterna anses vara proportionerliga. 2020/21:79 Det föreslås också att regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan liknande särskilt angiven plats, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. Avsikten är att sådana föreskrifter i första hand ska meddelas av kommuner, men det kan inte uteslutas att det kan uppkomma behov av en reglering på nationell nivå i syfte att förhindra smittspridning. Regeringen anser att bemyndigandet för regeringen att meddela sådana föreskrifter är ett proportionerligt intrång i den kommunala självstyrelsen. Förvaltningsrätten i efterfrågar en diskussion kring hur den föreslagna lagen förhåller sig till . Regeringen bedömer att lagen i sig inte har någon betydelse för den fria rörligheten för personer eller tjänster. Däremot kan EU-rättsliga regler behöva beaktas om föreskrifter ska meddelas med stöd av de föreslagna bemyndigandena i lagen. Regeringens bedömning: Frågan om ekonomisk ersättning med anledning av förordningar som meddelas med stöd av den föreslagna lagen kommer att hanteras i samband med att sådana förordningar tas fram. Regeringen återkommer till med förslag om ersättningar inom ramen för de rutiner som gäller för budgetprocessen.