prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — Mindre verksamhetsutövare har i regel inte någon mer omfattande organisation eller några mer utvecklade rutiner för regelefterlevnad. För mindre verksamhetsutövare skulle en skyldighet att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden ofta medföra en begränsad nytta eftersom mängden rapporter om överträdelser hos mindre verksamhetsutövare kan antas vara begränsad. Det kan även i praktiken vara svårt att skydda identiteten på rapporterande personer och andra enskilda i en mindre organisation. Det innebär att skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden kan utgöra en omotiverad administrativ börda och medföra omotiverat höga kostnader i förhållande till nyttan. Dessutom skulle en skyldighet för mindre svenska företag kunna vara en konkurrensnackdel i förhållande till utländska företag som inte omfattas av motsvarande skyldighet. Enligt regeringens mening är det därför önskvärt att framför allt mindre verksamhetsutövare kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. Regeringen anser därför att möjligheten enligt artikel 8.7 att utsträcka skyldigheten till privata verksamheter med färre än 50 arbetstagare anställda inte bör utnyttjas. Verksamhetsutövare inom den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare bör således inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna visselblåsarfunktioner. Verksamhetsutövare i den statliga sektorn med 50 eller fler arbetstagare ska omfattas Myndigheterna varierar stort i antalet anställda, allt ifrån tiotusentals anställda hos de allra största till någon eller några anställda hos de allra minsta. Enligt regeringens mening är det önskvärt att mindre statliga myndigheter kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. I vissa fall skulle det dock vara orimligt att en sådan börda skulle läggas på en statlig myndighet, inte minst på myndigheter med mycket små personalresurser. Om en statlig myndighet anser att det finns ett sådant behov bör dessa rutiner kunna utformas efter vad myndigheten finner lämpligt utan att behöva uppfylla direktivets krav på interna rapporteringskanaler och förfaranden. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med , och , att möjligheten enligt artikel 8.9 att undanta vissa statliga myndigheter bör utnyttjas. Verksamhetsutövare i den statliga sektorn med färre än 50 arbetstagare bör således inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Regelverket kommer således att vara beroende av storleken på myndigheterna i enlighet med direktivet och inte av uppgifternas betydelse hos myndigheterna, vilket föreslår. Möjligheten att undanta små myndigheter borde minska kostnaden och den administrativa bördan för dessa. Frågan om kostnader och ökade resurser för myndigheterna behandlas vidare i avsnitt 17. Kommuner och regioner ska omfattas Enligt direktivet är det möjligt att undanta kommuner från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden om kommunen har färre än 10 000 invånare (artikel 8.9). Givet den nu aktuella storleken på kommunerna skulle ett undantag för kommuner med färre än 10 000 invånare omfatta 72 kommuner. Det finns stora variationer bland kommunerna i . Förutsättningarna för att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden är, precis som när det gäller statliga myndigheter, påtagligt olika mellan befolkningsmässigt stora och små kommuner. En stor del av den offentliga verksamheten i bedrivs av kom- muner och regioner. Verksamheten omfattar mer än en miljon anställda och drygt 2 000 kommunala bolag. Kommuner och regioner genomför upphandlingar som uppgår till mångmiljardbelopp. I skäl 52 framhålls särskilt att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör gälla alla upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, på lokal, regional och nationell nivå, i syfte att särskilt säkerställa att reglerna om offentlig upphandling inom den offentliga sektorn respekteras. Detta talar med styrka mot att utnyttja möjligheten enligt artikel 8.9 att undanta verksamhetsutövare i form av kommuner eller regioner med färre än 10 000 invånare. Något som talar för att utnyttja undantaget är att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för vissa kommuner, särskilt för de mindre, liksom kommun påpekar, kommer att innebära en administrativ börda och kostnader som kan upplevas som betungande. Regeringen anser dock att detta kan beaktas på annat sätt. Av artikel 8.9 tredje stycket framgår att medlemsstaterna får föreskriva att interna rapporteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemen- samma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt. I syfte att värna framför allt de befolkningsmässigt mindre kommunerna föreslås därför i avsnitt 10.3 att en kommun eller region ska kunna dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra kommuner eller regioner. Regeringen anser sammanfattningsvis att kommuner eller regioner med färre än 50 arbetstagare inte bör omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden, även om det saknas sådana kommuner. Däremot bör kommuner eller regioner med färre än 10 000 invånare omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Särskilt om kommunala bolag anser att det bör vara tillräckligt med en visselblåsar- funktion i varje kommun. Det är oklart enligt kommunen om utredningens avsikt är att kommunen ska ha en visselblåsarfunktion för de kommunala förvaltningarna och därtill en visselblåsarfunktion i varje kommunalt bolag med fler än 50 arbetstagare. Region anger att det för en större kommun eller region, som består av både nämnder och bolag, finns behov av förtydligande när det gäller möjligheten att inom kommunen eller regionen inrätta en visselblåsarfunktion för hela kommunen eller regionen inklusive de kommunala bolagen. kommun har synpunkter på att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler ska träffa kommunen som sådan, inte de specifika anställningsmyndigheterna under kommunen. I artikel 8.1 och 8.9 första stycket i direktivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden och att det gäller samtliga rättsliga enheter, inklusive enheter som ägs eller kontrolleras av sådana enheter. Detta innebär enligt regeringen att bolag som ägs eller kontrolleras av en kommun måste omfattas av skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden. I 10 kap. kommunallagen (2017:725) regleras överlämnande av kommunala angelägenheter till kommunala bolag. Angelägenheter kan lämnas över till aktiebolag och handelsbolag som ägs eller kontrolleras av kommunen eller regionen. Sådana kommunala bolag bör enligt 2020/21:193 regeringens mening omfattas av skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden. Men även andra bolag som ägs eller kontrolleras av en kommun eller region bör omfattas för att direktivet ska anses ha genom- förts korrekt, t.ex. bolag som bedrivs som stiftelser eller ekonomiska föreningar. Genom att skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden knyts till verksamhetsutövare av en viss storlek kommer kommunala bolag mer fler än 50 anställda att behöva inrätta interna visselblåsarfunktioner. Regeringen återkommer nedan till frågan om det går att åstadkomma lättnader för kommuner och regioner som bedriver verksamhet i kom- munala bolag, stiftelser eller föreningar (avsnitt 10.3). Det bör inte anges att verksamhetsutövare med färre än 50 anställda får ha interna visselblåsarfunktioner Arbetsdomstolen anser att det i lagen bör anges att även verksamhetsutövare som inte omfattas av skyldigheten kan inrätta interna rapporteringskanaler i enlighet med bestämmelserna i den nya lagen. Direktivet varken kräver eller hindrar införandet av en bestämmelse om att verksamhetsutövare som har färre än 50 anställda får inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden i enlighet med de krav som direktivet föreskriver. Många mindre verksamhetsutövare kommer sannolikt att välja att inrätta någon form av intern rapporteringsordning som fyller motsvarande syfte som direktivets interna visselblåsarordning. Om en bestämmelse införs som anger att mindre verksamhetsutövare frivilligt har en möjlighet att följa den ordning som direktivet föreskriver, skulle detta kunna leda till att fler verksamhetsutövare följer direktivets bestämmelser. Som Stats- kontoret påpekar finns en risk att de mindre verksamhetsutövare i annat fall väljer att bortse från direktivet när dessa ordningar utformas. Enligt regeringens uppfattning saknas dock skäl att införa en bestämmelse som anger att verksamhetsutövare som inte är skyldiga att ha rapporteringskanalerkanaler och förfaranden har möjlighet att frivilligt inrätta sådana kanaler och förfaranden om inte det frivilliga inrättandet medför några konkreta rättsverkningar. En sådan rättsverkan skulle kunna vara att bestämmelserna om personuppgiftsbehandling och tystnadsplikt skulle gälla även vid ett frivilligt inrättande (avsnitt 12 och 14). En annan rättsverkan skulle kunna vara att den rapporterande personen behöver använda de inrättade kanalerna för att få skydd, dvs. att skyddet inte skulle gälla om den rapporterande personen rapporterar internt på annat sätt än genom kanalerna (jfr avsnitt 9.4). Enligt regeringens uppfattning väcker sådana följder betänkligheter eftersom en verksamhetsutövare i praktiken då skulle bestämma över offentligrättsliga bestämmelsers tillämplighet. Detta skulle vara särskilt besvärande när det gäller tystnadsplikten eftersom yttrandefriheten endast får begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Även den senare rättsverkan skulle väcka frågor eftersom verksamhetsutövaren skulle ges makt att bestämma över under vilka förutsättningar rapporterande personer får skydd. vill regeringen påpeka att en viktig del av förslaget är den tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna som föreslås (avsnitt 15). vara möjligt att frivilligt inrätta kanaler och förfaranden med de nämnda rättsverkningarna, framstår det som rimligt att kanalerna och förfarandena också skulle stå under tillsynsmyndighetens tillsyn. Regeringen ifrågasätter om det är lämpligt eller ens möjligt att utforma en sådan tillsyn. framhåller att alla arbetsgivare borde ta ställning till hur och vart eventuella visselblåsare kan rapportera internt, även om det inte finns särskilda kanaler. Enligt organisationen borde det ingå i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Regeringen instämmer i att det är önskvärt att arbetsgivare tar fram rutiner för att det ska vara enkelt och tryggt att rapportera internt även när arbetsgivare inte har interna kanaler och förfaranden i direktivets mening. Enligt regeringens bedömning bör sådana regler inte övervägas eftersom de skulle innebära en ökad administrativ börda för små arbetsgivare och riskera försämra dessa företags internationella konkurrensförmåga. Frågor om hur och vart visselblåsare kan rapportera internt bör lämnas till mindre arbetsgivare att avgöra själva. Hur ska antalet arbetstagare beräknas? En reglering som kräver att verksamhetsutövare med ett visst antal anställda ska ha en skyldighet behöver klargöra hur antalet arbetstagare ska beräknas och som beräkningen ska göras. Det kan noteras att direktivets skydd enligt artikel 4.1 a–d inte bara ska omfatta arbetstagare utan även egenföretagare, aktieägare som är verksamma i bolaget, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, volontärer och praktikanter och personer som arbetar under kontroll och ledning av entreprenörer, underentreprenörer och leverantörer. Med hänsyn till ordalydelsen av artikel 8.3 och 8.9 görs dock bedömningen att inte alla dessa personkategorier ska ingå vid beräkning av ett företags storlek. Vid beräkning av en arbetsgivares storlek enligt artikel 8.3 och 8.9 ska endast arbetstagare inkluderas. Beräkningen av antalet arbetstagare skulle kunna ske på olika sätt. Direktivet ger inte någon vägledning för hur beräkningen bör göras. En arbetsgivare kan ha ett varierande antal arbetstagare och ha arbetstagare med olika anställningsformer. Härutöver kan arbetstidsmåttet variera. Det finns flera exempel på regleringar vars tillämplighet är beroende av en verksamhets storlek och där storleken beräknas i antalet anställda, t.ex. i anställningsskyddslagen, diskrimineringslagen och i årsredovisningslagen (1995:1554). Beroende på syftet kan metoden för att beräkna antalet anställda skilja sig åt mellan regelverken. I Kommissionens rekommendation av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag anges att personal- styrkan ska motsvara antalet årsarbetskrafter, dvs. antalet personer som på heltid har arbetat i företaget eller för företagets räkning under hela referensåret. Det anges vidare i rekommendationen att utöver löntagare omfattas exempelvis de personer som arbetar för företaget och som har en underordnad ställning i förhållande till detta och som i nationell rätt jämställs med löntagare. I rekommendationen omfattas även de ägare som driver företaget och de delägare som utövar en regelbunden verksamhet i företaget och som erhåller ekonomiska förmåner (artikel 5). 2020/21:193 Mot bakgrund av att det finns flera tänkbara sätt att beräkna en personalstyrka är frågan vilken beräkning som lämpligen bör användas i den föreslagna lagen. Det är vidare möjligt att antalet arbetstagare varierar beroende av vilket beräkningssätt som väljs, vilket i sin tur påverkar tillämpningen av bestämmelsen om interna rapporteringskanaler. Enligt regeringens mening bör det vara lätt för en verksamhet att avgöra om den omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden eller inte. Eftersom regeringen har valt att begränsa personkretsen till arbetstagare vid beräkning av antalet anställda framstår det inte som ändamålsenligt att utgå från kommissionens rekommendation enligt ovan där fler än löntagare omfattas. Regeringen gör bedömningen att bestämmelsen bör utformas på liknande sätt som bestämmelsen i diskrimineringslagen. Fördelen med en sådan bestämmelse är att det är samma tidpunkt som kommer att vara utgångspunkt för beräkningen, vilket gör bestämmelsen mer lättilläm- pad. Samtliga arbetstagare, oavsett anställningsform eller arbetstidsmått, bör inkluderas i antalet arbetstagare i syfte att ytterligare underlätta bestämmelsens tillämpning. Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör således gälla för verksamhetsutövare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare. Gemensamma kanaler och förfaranden förslag: Verksamhetsutövare som driver privat verksamhet och som vid ingången av kalenderåret hade 50 till 249 arbetstagare, ska få dela interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning med varandra. De förfaranden som får delas ska för verksamhetsutövare som driver privat verksamhet vara begränsade till 1. mottagande av rapporter, och 2. utredning av de förhållanden som har rapporterats, vilket dock inte innefattar att ha kontakt med den rapporterande personen. Även kommuner ska få dela interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning med andra kommuner samt med kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksam- Utredningen föreslår inte att kommuner ska få dela kanaler och förfaranden med kommunala bolag, stiftelser och föreningar. utredningens förslag anges uttryckligen att regioner ska kunna dela kanaler Utredningens förslag har även en delvis annan Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna, bl.a. , , och Statskontoret instäm- mer i eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anger att det kan finnas anledning att utreda om mindre myndigheter ska kunna samarbeta på samma sätt som små kommuner. dela visselblåsarfunktioner ska gälla oavsett antal ifrågasätter att möjligheten att dela Prop. 2020/21:193 funktioner är begränsad till mellanstora företag. , och kommuner samt Region , Kommuner och Regioner och TCO är positiva till att kommuner och regioner ges möjlighet att inrätta gemensamma visselblåsarfunktioner. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om möjligheten att dela funktioner I artikel 8.6 anges att rättsliga enheter inom den privata sektorn som har 50 till 249 arbetstagare får dela resurser avseende mottagandet av rapporter och utredningar som ska genomföras. Detta får dock inte påverka skyldigheter för de rättsliga enheterna att upprätthålla konfidentialitet, ge återkoppling och åtgärda rapporterade överträdelser i enlighet med direktivet. I artikel 8.9 tredje stycket anges att medlemsstaterna får föreskriva att interna rapporteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemensamma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt, under förutsättning att de delade interna rapporteringskanalerna skiljer sig från och är oberoende i förhållande till de relevanta externa rapporterings- kanalerna. Direktivets möjligheter att ha gemensamma rapporteringskanaler och förfaranden ska användas Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler kan uppfattas som betungande, särskilt för mindre verksamheter. Att dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion kan bidra till att den administrativa bördan minskar. Det ger även möjligheter för verksamheter att skapa kostnadseffektiva lösningar. De möjligheter som direktivet ger till att dela på visselblåsar- funktionen bör därför utnyttjas. Verksamhetsutövare som driver privat verksamhet ska kunna dela visselblåsarfunktion med andra verksamhetsutövare Möjligheten att dela funktioner enligt artikel 8.6 är begränsad till rättsliga enheter i den privata sektorn. Som framgår av avsnitt 10.2 föreslår regeringen att begreppet verksamhetsutövare används för det som direktivet benämner rättsliga enheter. Direktivet använder uttrycken privat sektor respektive offentlig sektor. För offentlig sektor används i lagtext normalt allmän verksamhet eller offentlig verksamhet. Regeringen anser att det är lämpligt att på mot- svarande sätt i lagtext använda uttrycket privat verksamhet när det är fråga om privat sektor. Möjligheten att dela interna rapporteringskanaler och förfaranden bör sammanfattningsvis finnas för verksamhetsutövare som driver privat verksamhet och som vid ingången av kalenderåret hade 50 till 249 arbets- tagare. Verksamhetsutövare som driver privat verksamhet ska enbart kunna dela på funktioner för mottagande och utredning av rapporter Direktivet förutsätter att en visselblåsarfunktion ska göra det möjligt att ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, följa upp rapporterade förhållanden samt lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. anser att det bör gå att dela samtliga funktioner. Möjligheten att ha gemensamma funktioner är enligt artikel 8.6 i direktivet begränsad till själva mottagandet av rapporter och de utredningar som behöver genomföras med anledning av rapporten. Däremot får, enligt direktivet, verksamhetsutövarna inte dela övriga funktioner inom en visselblåsarfunktion, såsom att ha kontakt med den rapporterande personen eller lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. Det bör uppmärksammas att kravet på att utreda ett rapporterat missförhållande kan innebära att kontakt måste tas med den rapporterande personen för att t.ex. ställa kompletterande frågor. Rättsliga enheter får dock, enligt direktivet, inte överlåta åt en gemensam funktion att ha kontakt med den rapporterande personen. Möjligheten att dela förfaranden för verksamhetsutövare som driver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare bör samman- fattningsvis begränsas till mottagande av rapporter och utredningar som genomförs med anledning av de förhållanden som rapporterats, vilket dock inte inkluderar att ha kontakt med den rapporterande personen. Kommuner och regioner ska få dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra kommuner och regioner Möjligheten att dela på funktioner är enligt artikel 8.9 tredje stycket inte begränsad till vissa delar av en visselblåsarfunktion på motsvarande sätt som i artikel 8.6. Det är således möjligt för kommuner att dela på hela visselblåsarfunktionen. Regeringen har i avsnitt 10.2 övervägt att, med stöd av artikel 8.9, undanta kommuner med färre än 10 000 invånare från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Regeringen har dock funnit att övervägande skäl talar för att de bör omfattas av skyldigheten. Det har konstaterats att det inte går att bortse från att skyldigheten att inrätta interna visselblåsarfunktioner för vissa kommuner, särskilt för de befolkningsmässigt små kommunerna, kommer att innebära en administrativ börda och kostnader som kan upplevas som betungande. Regeringen anser mot denna bakgrund att möjligheten för kommuner att dela funktioner enligt artikel 8.9 tredje stycket bör utnyttjas fullt ut. Kommunbegreppet enligt direktivet omfattar enligt regeringens tolkning både kommuner och regioner (jfr skäl 52). Kommuner och regioner bedriver en omfattande verksamhet genom kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Flera remissinstanser, bl.a. Region , har väckt frågan om det ska vara möjligt att inom en kommun eller region inrätta en visselblåsarfunktion för hela kommunen. Enligt regeringens uppfattning skulle en sådan möjlighet kunna åstadkommas genom att en kommun eller region även får dela funktioner med kommunala bolag, stiftelser och föreningar. bedömer att möjligheten skulle vara förenlig med direktivet så länge som det rör sig om sådana associationer som bedriver kommunala angelägenheter. Vad gäller de kommunala bolagen anser kommun att det saknas en möjlighet att man gemensamt med ägaren skulle kunna nyttja en rapporteringskanal, vilket skulle underlätta både för kommunen och bolagen. I linje med detta anser regeringen att kommuner och regioner bör få dela funktioner med sådana kommunala bolag som helt eller delvis ägs av kommunen eller regionen. Kommuner och regioner bör också få dela funktioner med kommunala stiftelser och föreningar som har bildats för kommunala angelägenheter. Därigenom minskar den administrativa bördan för kommuner och regioner som kommuner och regioner som har kommungemensamma lösningar kan behålla dessa. I artikel 8.9 framhålls att möjligheten att dela på en visselblåsarfunktion, eller låta en gemensam myndighet driva en visselblåsar- funktion, ska ske i enlighet med nationell rätt. I 3 kap. 8 och 9 §§ kommunallagen anges att kommuner och regioner får bilda kommunal- förbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Kommuner och regioner får även besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region. En kommun eller region får även ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller annan region, s.k. avtalssamverkan. Mot denna bakgrund anser regeringen sammanfattningsvis att kom- muner och regioner bör få dela interna rapporteringskanaler och för- faranden med andra kommuner och regioner samt med kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Möjligheten att dela på funktioner bör omfatta samtliga delar av en visselblåsarfunktion. Direktivet tillåter inte att andra än medelstora företag och kommuner delar interna rapporteringskanaler och förfaranden Direktivet lämnar inte utrymme för andra än rättsliga enheter inom den privata sektorn med 50–249 anställda och kommuner att dela interna rapporteringskanaler och förfaranden.