prop · H803218 · 2021-09-09 00:00:00 — Tillitsdelegationen har i betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten bl.a. lämnat ett förslag om hur ett fortsatt stöd till utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning och ledning i staten kan utformas (SOU 2019:43). Delegationens förslag bereds i . Regeringen följer löpande upp myndigheternas verksamhet och effektivitet. En analys görs i samband med den årliga myndighetsdialogen och åtgärder vidtas vid behov. En prövning av ändamålsenligheten i de administrativa krav som kan följa av regeringens beslut görs dessutom löpande. Det kan utifrån den helhetsbedömning som regeringen gör därför vara motiverat att ställa ökade krav på myndigheterna att hantera frågor om exempelvis informationssäkerhet och upphandling, som kan leda till fler administrativa arbetsuppgifter. Regeringen delar, som anges i avsnitt 3.3, bedömning att det finns behov av att i större utsträckning samarbeta i statsförvaltningen i syfte att effektivisera myndigheternas administration. För att nå längre i detta arbete krävs det åtgärder både från regeringens och myndigheternas sida. Myndigheterna har långtgående skyldigheter att samarbeta med varandra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (se 6 § myndighetsförordningen). Regeringen förutsätter att myndigheterna fortsätter att utveckla sina samverkansformer. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att agera samordnat och effektivt. Regeringen bedriver ett kontinuerligt arbete för att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, vilket innefattar åtgärder för att förbättra förutsättningarna för styrning och uppföljning för myndigheterna. Bland annat bereds en rapport från ESV om utvecklad styrning och uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2020:58) i . Regeringen bedömer att detta tillsammans med de andra redovisade åtgärderna skapar goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera och på andra sätt minska sin administration. Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-584-8 rir 2021:3 omslagets originalfoto: janews tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 3 - 0 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 1 4 4 R I R 2 0 2 1 : 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring har granskat regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet i staten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Begreppet administration och regeringens åtgärder Målet om effektivare administration Administration, stödverksamhet och kärnverksamhet: tre begrepp som hänger ihop Tre kanaler för effektivisering av administrationen Vägval vid kartläggning av utvecklingen Utvecklingen av administration, stödverksamhet och kärnverksamhet Iakttagelser från tre myndigheter Effektivare administration genom nya digitala lösningar Stort fokus på digitalisering Digitalisering medför nya krav och utmaningar Högre effektivitet genom centraliserade tjänster Centrala tjänsters påverkan på administrationen Behov av ytterligare tjänsteutveckling Tillitsstyrning för minskad administration Utveckling av myndighetsstyrningen med direkt koppling till tillitsreformen Övriga initiativ för att minska administrationen i staten Övergripande slutsatser och rekommendationer Åtgärder implementeras långsamt och har begränsad effekt Stöd- och ledningsfunktioner ökar sin resursandel Friställda resurser stannar i stödverksamheten Andelen administration har sannolikt ökat Tveksamt om effektiviseringarna har lett till högre produktivitet Metod för analys av personalstatistik R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G har granskat om regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet har varit effektiva. Administration utgör en betydande del av myndigheternas verksamhet, och hur det arbetet är organiserat är en viktig fråga för resursutnyttjandet i staten. Den övergripande slutsatsen är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har i begränsad utsträckning bidragit till goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används för mer och bättre stödverksamhet snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten. Regeringens åtgärder har begränsad effekt på administrationen Regeringens åtgärder för effektivare administration faller i huvudsak inom tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Utvecklingen inom dessa områden går dock långsamt och den samlade påverkan på mängden administration inom staten är relativt låg. Det behövs därför fler åtgärder för att förbättra myndigheternas förutsättningar för att effektivisera sin administration. Digitalisering är ett viktigt verktyg för att effektivisera statlig verksamhet. I första hand handlar det om att skapa effektivitetsvinster inom kärnverksamheten och utveckla kontakten med medborgarna. Digitalisering av administrativa system kommer i andra hand. Myndigheterna möter dessutom en rad utmaningar som gör att digitaliseringsarbetet går långsamt. Det finns till exempel situationer där myndigheter tvingas köpa in och utveckla egna systemlösningar trots att gemensamma lösningar kunde ha varit mer effektiva. Införandet av centraliserade tjänster syftar till att uppnå stordriftsfördelar genom att samla delar av den administration som utförs inom staten på samma plats. Den största åtgärden på det här området är bildandet av Statens servicecenter 2012. Trots att betydande tid har gått hanterar servicecentret än så länge endast hälften av statens löneutbetalningar. I granskningen finns också indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffektivitet i servicecentrets tjänster inte har resulterat i en högre andel kärnverksamhet inom staten. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När det gäller utvecklad styrning är genomförandet av tillitsreformen regeringens mest prioriterade insats. Reformen syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit och minskad detaljstyrning som grund. Det är emellertid svårt att hitta exempel på att arbetet med tillitsreformen lett till minskad administration i myndigheterna. Effektivare administration leder sällan till mer kärnverksamhet En analys av personalstatistik för 204 myndigheter visar att kärnverksamhetens andel av personalstyrkan har minskat . Det beror främst på att antalet anställda på olika chefsbefattningar har ökat, men även på att myndigheter som stöder och leder annan offentligt finansierad verksamhet växer. har det också skett betydande förändringar av administrationens utformning. Vissa enklare administrativa arbetsmoment har överförts från administrativ personal till chefer och medarbetare inom andra delar av verksamheten. ökade andelen personal som utför kvalificerade administrativa arbetsuppgifter snabbt, en utveckling som rimligen har medfört ökade lönekostnader. Granskningen visar att administrationen snarare har ökat än minskat . Det finns också indikationer på att resurser som frigörs när administrativa arbetsmoment effektiviseras inte resulterar i mer kärnverksamhet, utan i stället används för att tillhandahålla mer kvalificerat administrativt stöd. Det är viktigt att regeringen och myndigheterna följer hur den ökade andelen kvalificerade stöd- och ledningstjänster påverkar produktionen av kärnverksamhet, och överväger om detta är en effektiv användning av statens resurser. ger följande rekommendationer till regeringen: •Undersök om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar. •Utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare. •Undersök om andra typer av åtgärder kan vidtas för att intensifiera arbetet med att ge myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera eller på andra sätt minska sin administration. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De statliga myndigheterna ska hushålla med sina resurser och bedriva verksamheten så att det statliga åtagandet tillgodoses till en så låg kostnad som möjligt. De arbetsuppgifter som är direkt kopplade till det statliga åtagandet kallas ibland för myndigheternas kärnverksamhet. En effektiv kärnverksamhet kräver dock även väl utformade stödfunktioner, såsom registratur och it-stöd. Förhållandet mellan kärnverksamhet och stödverksamhet har varit ett återkommande tema i förvaltningspolitiken. I den förvaltningspolitiska skrivelsen angav regeringen att statsförvaltningen ska effektiviseras genom koncentration och standardisering av den administrativa stödverksamheten, vilket i sin tur ska ge myndigheterna utrymme att fokusera mer på sin kärnverksamhet.1 1.1 Motiv till granskning Balansen mellan kärnverksamhet och stödverksamhet är en central fråga för ett effektivt resursutnyttjande inom staten. är det inte okomplicerat att avgöra vad som är en bra balans. Stödfunktionerna avlastar personal inom kärnverksamheten med administrativa arbetsuppgifter och arbetar med viktiga frågor såsom rättssäkerhet, informationssäkerhet och lärande. Men administrativa processer, som var för sig kan ha ett gott syfte, kan sammantaget medföra en omotiverad begränsning av utrymmet för att bedriva kärnverksamhet. Det kanske tydligaste exemplet på åtgärder för att skapa mer utrymme för kärnverksamhet är bildandet av Statens servicecenter 2012. I takt med att myndigheter ansluter sig dit är tanken att produktiviteten inom den statliga stödverksamheten ska öka så att myndigheterna får mer utrymme för att fokusera på kärnverksamheten. En tidigare granskning från visade dock att vissa anslutna myndigheter har haft svårt att minska sina administrativa kostnader.2 Möjligheten att bedöma hur administrationen utvecklas försvåras av att begreppen administration, stödverksamhet och kärnverksamhet saknar vedertagna definitioner och inte används som en uppdelning i myndigheternas redovisning. Det har tidigare gjorts försök att skatta storleken på myndigheternas kostnader för administration, men det saknas uppgifter om hur de har utvecklats . Det är viktigt att det finns en bra balans mellan kärnverksamhet, stödverksamhet och administration som gör det möjligt för myndigheterna att fokusera på sin kärnverksamhet i så hög utsträckning som möjligt. 2013/14:155. 2Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan lyder: Har regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet varit effektiva? Revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande delfrågor: 1.Har regeringens åtgärder bidragit till att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration? 2.Har resurser frigjorts genom effektivare administration och har de kunnat överföras till kärnverksamheten eller till insatser som ökar produktionen av kärnverksamhet? Granskningen fokuserar på regeringens åtgärder, och således är regeringen och granskningsobjekt. En bredare krets av myndigheter har bidragit med information som behövts i granskningen, däribland , (), Kronofogden och Naturvårdsverket.3 Granskningen behandlar de effektiviseringsåtgärder som regeringen har vidtagit med primärt syfte att främja ett gott resursutnyttjande, genom att påverka utformningen av myndigheternas administration och stödverksamheter. Granskningen omfattar åtgärder som regeringen har utformat och riktat mot alla eller flertalet myndigheter på tre områden: •Koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet Vi bedömer att dessa områden utgör de mest centrala delarna i regeringens arbete med att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. Myndigheter kan välja att komplettera den administration som utförs av egen personal med inköp av olika typer av tjänster från andra myndigheter eller privata aktörer. Ett exempel på detta är de myndigheter som är kunder hos Statens servicecenter. Den här typen av tjänsteinköp omfattas av granskningen. Däremot kommer det arbete som pågår för att effektivisera statens inköp, bland annat genom Kammarkollegiet och , att endast beröras i begränsad utsträckning. En övergripande bedömningsgrund är de av antagna förvaltningspolitiska målen som slår fast att statsförvaltningen ska vara effektiv och kännetecknas av väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet. Det ska bidra till både utveckling och ett effektivt EU-arbete. 3Formellt sett har dessa myndigheter varit granskningsobjekt. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N produktionslogik, att stödverksamhet utförs i samverkan med eller av andra, samt koncentrerad hantering av administrativ stödverksamhet och centralisering av inköpsverksamhet, antas kunna öka både produktiviteten, kostnadseffektiviteten och kvaliteten i myndigheternas verksamhet.4 Därutöver anger budgetlagen (2011:203) att det i statlig verksamhet ska eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning.5 Hur god hushållning och effektivisering ska uppnås faller huvudsakligen under regeringens ansvar (den så kallade restkompetensen).6 I den svenska förvaltningsmodellen, som avspeglas i bland annat myndighetsförordningen, ligger att det är myndigheternas ansvar att i sin tur svara för verksamhetens utformning och för att den bedrivs effektivt.7 Regeringens ansvar är då att ge myndigheterna goda förutsättningar för att göra det. 1.3.1 Bedömning av regeringens åtgärder Delfråga ett syftar till att bedöma rimligheten i regeringens åtgärder när det gäller att uppnå en effektivare statlig administration. För att vi ska göra bedömningen att regeringens åtgärder har gett myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera sin administration ska följande tre kriterier vara uppfyllda: •Regeringens åtgärder speglar de utmaningar som myndigheterna har i arbetet med att effektivisera administrationen och värna kärnverksamheten. •Förslag på effektiviseringar har beaktats i rimlig utsträckning. •Initierade åtgärder för att effektivisera administrationen har följts upp med tillräcklig styrning. Regeringens åtgärder antas med andra ord ha gett goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration om regeringen har identifierat förbättringsområden där åtgärder för effektivare administration kan ge god effekt samt om de åtgärder som den analysen föranleder också har genomförts. 1.3.2 Bedömning av hur effektiviseringsvinster används Delfråga två syftar till att ge underlag för att bedöma om resurser som frigjorts genom effektivisering av administrationen har kommit kärnverksamheten tillgodo. Förändringar av administrationen kan i första hand skapa utrymme för mer kärnverksamhet genom att andelen administration minskar och andelen kärnverksamhet ökar som följd av det. Detta kan antingen åstadkommas genom att administrativa arbetsmoment tas bort eller genom att de utförs till lägre 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 51 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 2009/10:175 s. 35. Legalt följer restkompetensen av 8 kap. 7 § regeringsformen. 73 och 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515). R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Det kan även uppfyllas genom förändringar av administrationen som möjliggör en ökad produktivitet inom kärnverksamheten. Detta kan till exempel ske genom att vinster till följd av effektivare administration används för utvecklingsprojekt som tar fram förbättrade verktyg, rutiner med mera till kärnverksamheten. För att vi ska dra slutsatsen att resurser som frigjorts genom effektivare administration har kommit kärnverksamheten tillgodo, krävs med andra ord att någon av följande situationer har uppstått: att andelen administration har minskat och andelen kärnverksamhet har ökat, eller att de resurser som frigjorts genom effektivare administration möjliggjort en större ökning av produktionen av kärnverksamhet än om resurserna hade överförts direkt till kärnverksamheten. Vid bedömningen av den övergripande revisionsfrågan lägger vi störst vikt vid bedömningen av om regeringens åtgärder har bidragit till att skapa goda förutsättningar. I bedömningen av om utvecklingen har påverkats i önskvärd riktning måste hänsyn tas till att många faktorer utanför det undersökta arbetet påverkar resultatet, och att helt säkra mätningar är svåra att göra. 1.4 Metod och genomförande har bestått av två delar. En kvantitativ undersökning av personalstatistik har gett svar på hur mängden administration inom staten har utvecklats . Myndigheternas förutsättningar för effektiviseringar har undersökts i en intervjustudie hos tre myndigheter. Nedan beskrivs respektive del av empiriinsamlingen. 1.4.1 Analys av personalstatistik för statliga myndigheter Vid planeringen av granskningen kunde vi konstatera att det inte fanns någon statistik för att mäta utvecklingen av administrationens kostnader över . utredningar8 har undersökt stödverksamhetens resursåtgång under enskilda år. Vi har därför valt att använda statistik om de anställda i staten, BESTA. Personalstatistiken gör det möjligt att följa utvecklingen –2019, det vill säga från det år då målen för förvaltningspolitiken infördes. Vi använder därmed antalet anställda inom olika myndigheter, verksamhetstyper och arbetsområden för att approximera de kostnader som uppstår till följd av administration. I BESTA finns uppgifter om anställda på 207 myndigheter. Vi har dock exkluderat Försvarsmakten och på grund av osäkerheter kring deras statistik. har också valts bort eftersom effekten av den politik som ska undersökas i första hand riktar sig till andra myndigheter än . I bilaga 1 beskriver vi statistiken och den analysmetod som 8ESV, Nyckeltal för OH-kostnader, 2005. Statskontoret, Kostnader för små myndigheter, 2017. 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N valts samt hur vi hanterat de osäkerheter som finns i underlaget. Resultatet av analysen kommer främst att utgöra underlag för att besvara den andra delfrågan. Den andra metodkomponenten utgörs av en intervjustudie hos tre myndigheter. Syftet är att ge kunskap om hur regeringens åtgärder har påverkat myndigheterna och utröna om regeringens åtgärder matchar de utmaningar som myndigheterna står inför. Den ska också ge kunskap om hur förändringar av administrationen inom myndigheterna påverkar personalen som arbetar med kärnverksamhet. För att vi ska kunna undersöka hur de åtgärder som regeringen valt fungerar för olika typer av myndigheter har följande faktorer beaktats: •Myndigheterna ska vara av olika storlek. Inga myndigheter med mindre än 100 anställda har dock valts, eftersom det hos de lite större myndigheterna bör finns större möjligheter att göra effektivitetsvinster. •Myndigheterna ska inte befinna sig inom samma politikområde. •För att kunna besvara hur myndigheterna påverkas av åtgärder från regeringen ska de valda myndigheterna vara kunder hos Statens servicecenter och ha deltagit i andra initiativ, till exempel det tillitsnätverk som drevs av Tillitsdelegationen. •För att kunna beskriva hur personal inom kärnverksamhet påverkas ska de valda myndigheterna i hög utsträckning arbeta med att genomföra statens åtagande gentemot medborgarna, snarare än att stötta andra myndigheter. Därtill har myndigheter som hade en betydande arbetsbelastning till följd av pandemin undvikits. När de ovanstående kriterierna hade beaktats kvarstod ett mindre antal myndigheter. Dessa myndigheters lämplighet för att ingå i intervjustudien bedömdes då efter följande två kriterier: •Myndigheterna bör skilja sig åt när det gäller utvecklingstakten för deras stöd- och ledningsfunktioner. •Myndigheter som fått större förändringar av sitt uppdrag eller genomgått stora omorganisationer bör undvikas. Urvalsprocessen resulterade i valet av följande myndigheter: , och Kronofogden. Hos de här tre myndigheterna har vi genomfört intervjuer med representanter för myndighetens ledningsgrupp, internrevision och chefer inom stödverksamheten (till exempel chefer för ekonomi-, HR- och rättsfunktioner). Vi har även träffat chefer i första linjen som leder enheter eller sektioner som arbetar med att utföra myndighetens kärnverksamhet. R I K S R E V I S I O N E N A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G Iakttagelser från intervjustudien används för att komplettera och fördjupa den bild av utvecklingen som beskrivs i det större myndighetskollektivet med hjälp av kvantitativa data. De används också för att vi ska förstå den myndighetsmiljö där regeringens politik ska verka. Fast vi har eftersträvat att få med olika typer av myndigheter innebär det begränsade urvalet att det kan finnas särskilda utmaningar som myndigheter har, och som politiken skulle behöva anpassas till, som inte kommer fram i undersökningen. Slutsatser från undersökningen måste dras med detta i åtanke. Vi har, utöver myndigheterna i intervjustudien, och , även haft kontakter med Statens servicecenter och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). Totalt har 29 intervjuer med myndighetsföreträdare genomförts under granskningen. Därutöver har besvarat våra frågor skriftligt. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), och . En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: , professor vid vid . Ett internt seminarium har hållits vid där seminariedeltagare och kollegiala opponenter gav synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.