prop · H803201 · 2021-06-01 00:00:00 — Den förslagna möjligheten till interimistiska förbud kräver särskilda skäl och syftar till att säkerställa hyresgästens rätt när han eller hon i praktiken enbart kan efterfråga en viss lägenhet, vanligen den förstörda lägenheten efter att den återställts. Ett sådant förbud kan endast gälla under tid som tvisten pågår och det påverkar inte hyresvärdens övriga uthyrnings- verksamhet. Några mer betydande hyresförluster torde därmed sällan uppstå. Förslaget motiveras av ett angeläget allmänt intresse (se nedan) och bedöms inte komma i konflikt med regeringsformens skydd för näringsfriheten. Enligt har varje person rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. En stat har dock rätt att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (artikel 1 i det första tilläggsprotokollet). Enligt rättspraxis från innefattar ägarens rätt att använda sin egendom flera typer av förfoganden, bland annat rätten att bestämma under vilka villkor andra får använda egendomen (se av- görandet R & L, S.R.O. m.fl. mot , § 102). Inskränkningar i en hyresvärds rätt att bestämma formen för upplåtelse av en bostadslägenhet och till vem upplåtelse ska ske får därför anses beröra konventionens skydd för äganderätten. Rätten att använda egendom får inskränkas genom lagstiftning i syfte att tillgodose ett allmänt intresse. har gett den nationella lagstiftaren ett stort utrymme att bedöma vad som utgör ett allmänt intresse. Det gäller i fråga om både förekomsten av ett problem som moti- verar åtgärder från lagstiftarens sida och valet av regler för att genomföra sådana åtgärder (se t.ex. avgörandet Spadea och Scalabrino mot , § 29). När det gäller bostadshyra har Europa- domstolen i flera avgöranden uttalat att det utgör ett allmänt intresse att tillgodose hyresgästers sociala skydd (se t.ex. avgörandet Amato Gauci mot , § 55). Rätten att bli erbjuden ett nytt hyresavtal när ett hyresavtal förfaller är motiverat av bostadssociala skäl och stärker skyddet för bostads- hyresgäster som utan förvarning blir hemlösa. Det får anses utgöra ett allmänt intresse. 2020/21:201 Begränsningar i rätten att använda egendom ska vara proportionerliga. Det innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men som den enskilde lider av intrånget. Staten ges vid tillämpningen av denna princip en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal (se t.ex. avgörande Immobiliare mot , § 49 och jfr prop. 2009/10:80 s. 165). Regeringens förslag innebär att hyresvärdens skyldighet att erbjuda en ersättningslägenhet i normalfallet endast gäller sådana bostadslägenheter som hyresvärden ändå ska hyra ut. Hyresvärden kan visserligen föreläggas att upplåta en sådan lägenhet till en viss hyresgäst, nämligen den vars lägenhet har förstörts. En sådan inskränkning i hyresvärdens rätt att förfoga över sin egendom får dock anses försumbar. Hyresvärdens ansvar är dessutom klart mindre långtgående än det ansvar som finns att återställa lägenheten vid allvarliga brister men där lägenheten inte anses förstörd. Det avser också ett rättsområde där bostadssociala skäl , både i och i andra jämförbara länder, påverkar hyresvärdens frihet att disponera över sin egendom. En viktig del av förslaget är vidare att hyresvärdens skyldighet att erbjuda ett hyresavtal förutsätter att det är skäligt. Det ska alltid ske en helhetsbedömning där hyresvärdens eventuella skäl för att inte erbjuda hyresgästen en lägenhet ska beaktas (jfr avgörande Lekić mot , § 95). Därigenom ges förut- sättningar för att i enskilda fall åstadkomma en balans mellan parternas intressen. Den möjlighet till interimistiska förbud som föreslås påminner om säkerhetsåtgärder som redan finns vid rättegångar. Förbudet ska alltid avse en viss lägenhet och gäller endast som tvisten pågår. För hyresvärdar blir ett förbud därför normalt inte särskilt betungande. Det ska därutöver göras en intresseavvägning och ett förbud förutsätter särskilda skäl. Regeringen gör därför bedömningen att förslaget är förenligt med skydd för äganderätten. 6Förbättrat skydd för hyresgäster vid renoveringar Regeringens förslag: Hyreshöjningar ska fasas in i ett lugnare tempo än vad som är fallet . De belopp som ska betalas under infasnings- perioden liksom längden på ska fastställas med särskilt beaktande av hyreshöjningens storlek. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (SOU 2017:33 s. 183–185). Utredningen föreslår att det i lag ska anges att infasningsperioden får vara högst . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget eller har inte några synpunkter. Fastighetsägarna och till- styrker förslaget men menar att infasningsperioden bör kunna vara maxi- avstyrker förslaget och menar bl.a. att före- Prop. 2020/21:201 slagen tidsrymd är alltför lång och att förslaget riskerar att leda till att hyresvärdar, särskilt mindre sådana, inte får renoveringsprojekt att gå ihop ekonomiskt. Även menar att är en för infasning av hyra. och i avstyrker förslaget och anför bl.a. att förslaget kan leda till tillämpnings- problem och att utredningen inte beaktat hyresvärdens intresse av att inom en inte alltför avlägsen framtid kunna få fullt betalt för gjorda investe- ringar. menar att det inte finns skäl att ändra trapp- ningsregeln. Skälen för regeringens förslag Hyresgästers ställning vid en renovering Renoveringsåtgärder som har en inte obetydlig inverkan på en bostads- lägenhets bruksvärde eller som medför en inte oväsentlig ändring av en bostadslägenhet eller av de gemensamma delarna av fastigheten kräver samtycke från berörda hyresgäster eller hyresnämndens tillstånd (18 d § hyreslagen). Hur stort inflytande hyresgästerna bör ha vid en renovering har länge varit omdiskuterat. Dagens modell med krav på samtycke från hyres- gästerna eller hyresnämndens tillstånd blev kritiserad efter att den infördes . ändrades reglerna för att hyresgästernas intressen skulle tas till vara på ett bättre sätt. ska vid tillståndsprövningen väga fastighetsägarens intresse av att åtgärden genomförs mot de skilda intressen som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att åtgärden inte vidtas, exempelvis intresset av att undvika en hög hyresnivå eller att bevara en äldre och fortfarande väl fungerande inred- ning (se 18 f § hyreslagen och prop. 2001/02:41 s. 24 f.). Det har varit ifrågasatt om lagändringen har fått det genomslag som avsetts och således om hyresgästernas ställning vid ombyggnad verkligen stärkts. har gjort en genomgång av rättspraxis i fråga om ärenden om tillstånd till ändrings- och förbättringsåtgärder. Utredningens slutsats är att intresset av en modern standard tillmäts en så stor tyngd att hyresgästens invändningar om hyreshöjningar i regel saknar betydelse och att lagändringar därför inte kan sägas ha fått genomslag. Utred- ningens genomgång visar också att det är vanligt med betydande hyres- höjningar i ärenden om tillstånd till förbättringsarbeten. Vidare framgår att andelen hyresgäster som flyttar är högre i hus som genomgår omfattande renoveringar än i andra hus. Utredningen lämnar mot denna bakgrund flera förslag för att stärka hyresgästernas ställning vid renoveringar. Förslagen avser bl.a. en utökad infasningsperiod för hyreshöjningar, förbättrad information till hyres- gäster inför en renovering och ändrade förutsättningar för den rättsliga prövningen av om tillstånd ska ges till renoveringsåtgärder. Regeringen ser en risk för att hyresgäster får en otrygghet i boendet på grund av stora hyreshöjningar till följd av renoveringar. Även om många hyresgäster kan efterfråga en hög standard och är beredda att betala för den, är renoveringarna och de hyreshöjningar de ger upphov till också ett problem för stora grupper av hyresgäster. I praktiken kan besittnings- 2020/21:201 skyddet för hyresgäster som bor i hus med renoveringsbehov undergrävas (jfr prop. A s. 48 f.). Hyresgäster bör få bättre skydd mot stora och snabba hyreshöjningar Hur snabbt en betydande hyreshöjning får genomslag är av stor praktisk betydelse för hyresgäster, som kan behöva vidta åtgärder för att anpassa sig till den nya hyran. Det kan t.ex. handla om att hyra ut ett rum till en inneboende eller leta efter nytt boende. På orter med bostadsbrist är det sällan möjligt att hitta ett nytt boende . För barnfamiljer innebär en flytt, om den sker till en ny bostad utanför närområdet, ofta även byte av skola eller förskola för barnen. Det är viktigt att hyresgäster får så god tid på sig att vidta sådana anpassningsåtgärder att konsekvenserna av en kraftig hyreshöjning blir så lindriga som möjligt. I hyreslagen finns en regel som ska skydda hyresgäster mot kraftiga och snabba hyreshöjningar genom att den nya hyran stegvis fasas in , den så kallade trappningsregeln. Den infördes i samband med att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen skulle börja bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer som deras hyresnormerande roll ersattes med en normerande roll för kollektivt förhandlade hyror. Behov av en skyddsregel ansågs finnas eftersom det fanns en farhåga att hyrorna skulle kunna komma att höjas så att hyres- gäster av ekonomiska skäl skulle få svårt att bo kvar, vilket skulle begränsa det praktiska värdet av besittningsskyddet (prop. 2009/10:185 s. 69 f.). Trappningsregeln anger att om den nya hyran är väsentligt högre än den tidigare ska hyresnämnden, om hyresgästen begär det och om inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp (55 § sjätte stycket hyreslagen). Att den nya hyran ska fasas in kan också följa av en förhandlingsöverenskommelse mellan de kollektivt förhandlande parterna. Utgångspunkten är alltså att väsentliga hyreshöjningar inte ska få genomföras på en enda gång. När regeln infördes angavs att vad som anses som en väsentligt högre hyra får avgöras i rättstillämpningen efter omständigheterna i det särskilda fallet. En hyreshöjning på bör emellertid i allmänhet anses vara väsentlig. Vidare angavs att särskilda skäl som kan tala emot att bestämmelsen ska tillämpas, trots att det är fråga om en väsentlig hyreshöjning, kan vara att lägenhetens bruks- värde höjts till följd av att det har genomförts standardhöjande reno- veringsåtgärder som hyresgästen har godkänt eller som hyresnämnden har lämnat tillstånd till. Den dåvarande regeringen uttalade att när det gäller renoveringsåtgärder som har en inte obetydlig inverkan på lägenhetens bruksvärde har hyresgäster ett relativt starkt inflytande och att det i dessa situationer får anses skäligt att efterföljande hyreshöjningar får ett snabbare genomslag än annars (se prop. 2009/10:185 s. 72 och 91 f.). Utifrån genomgång av praxis i tillståndsärenden kan det med fog ifrågasättas om hyresgäster har ett starkt inflytande över vilka renoveringsåtgärder som får vidtas. Det kan vidare konstateras att det framför allt är när hyresvärden utfört standardhöjande renoverings- åtgärder som hyresgäster får en hyreshöjning på eller mer. Det förekommer inte sällan mycket kraftiga hyreshöjningar i ärenden om tillstånd till ändrings- och förbättringsarbeten. Sådana hyreshöjningar Prop. 2020/21:201 medför problem för stora grupper av hyresgäster – inte minst kan de leda till att hyresgäster tvingas flytta. Det finns därmed ett stort skyddsbehov i renoveringsfallen. Att det finns ett sådant skyddsbehov har bildat utgångspunkt för den rättspraxis som finns på området. Regeln har kommit att tillämpas så att trappning trots förarbetsuttalandena sker även när skälig hyra bestäms efter en standardhöjande renovering. För att undvika att det dröjer alltför innan hyresnivån anpassats till en korrekt bruksvärdeshyra har emellertid större delen av höjningen getts genomslag i trappans första steg. I praxis har uttalats att en riktlinje kan vara att det första steget innebär en höjning av hyran som motsvarar ungefär hälften av den totala hyres- höjningen (se rättsfallet RH 2013:9 I). Det sagda innebär att den nya hyran fasas in från en redan från början hög nivå och att den får ett relativt snabbt genomslag – kan hyresgästen i många fall komma att betala full hyra och infasningsperioder överstigande är ovanligt. Flera hyresvärdar tillämpar trappning av hyreshöjningar i samband med omfattande renoveringar. I de fall där så inte sker är hyres- gästerna hänvisade till att begära trappning hos hyresnämnden. I den situationen ger dagens tillämpning av trappningsregeln enligt regeringen ett otillräckligt skydd för de hyresgäster som får en kraftigt höjd hyra efter en renovering. Redan trappans första steg kan innebära stora ekonomiska utmaningar för en hyresgäst och det finns en risk för att den nya hyran får fullt genomslag innan hyresgästen haft möjlighet att anpassa sig. Det finns därmed anledning att överväga en ändring av trappningsregeln som ger hyresgästerna ett mer verksamt skydd mot kraftiga och snabba hyres- höjningar. En mer generös tillämpning av trappningsregeln Utredningen har inte funnit skäl att föreslå några ändringar i grund- förutsättningarna för att tillämpa trappningsregeln, dvs. hyresgästen ska begära trappning, det ska vara fråga om en väsentlig hyreshöjning och särskilda skäl ska inte tala emot en tillämpning av regeln. Regeringen gör ingen annan bedömning. Det finns däremot anledning att se över hur den skäliga tid under vilken hyran ska fasas in bestäms. När den skäliga infasningsperioden ska bestämmas måste hyres- nämnden förutom hyresgästens intresse också beakta fastighetsägarens berättigade intresse av att inom rimlig tid få betalt för gjorda investeringar. Det får inte dröja en alltför innan hyran anpassas till fastställd bruksvärdeshyra. Vid skyddsregelns införande uttalades att övergångs- tiden i allmänhet inte bör vara längre än tre–och att det endast i undantagsfall bör förekomma att övergångstiden bestäms till närmare (se prop. 2009/10:185 s. 92). Dessa utgångspunkter bör enligt rege- ringen i huvudsak alltjämt gälla vid bestämmandet av en skälig övergångs- tid. Det är således inte aktuellt att nu inskränka tillämpningsområdet genom att begränsa tidsperioden till maximalt , som Fastighets- ägarna och förordar. Inom ramen för de som normalt utgör den bortersta gränsen för trappning bör en långsammare höjningstakt medges. av trappningsregeln innebär ett snabbt höjningstempo med hänvisning till 2020/21:201 att hyreshöjningen beror på en standardhöjande renovering. Som framgår ovan finns det goda skäl för en mer generös tillämpning av trappnings- regeln i dessa situationer. Detta tillstyrks också av företrädare för fastighetsägarintressen, bl.a. Allmännytta och Fastighetsägarna. En sådan mer generös tillämpning kan åstadkommas genom att det i trappningsregeln uttryckligen anges att det normalt är hyreshöjningens storlek som ska avgöra storleken på trappans steg och längden på den skäliga perioden (jfr prop. 2009/10:185 s. 92). Med denna utgångspunkt finns det inte längre någon anledning att tillämpa en brantare trappa än annars när hyreshöjningen beror på standardhöjande renoveringsåtgärder. menar att en trappa för hyreshöjningar med en övergångstid avsevärt kan försvåra de ekonomiska förut- sättningarna för renoveringsprojekt och helt förhindra projekt om trappningstiden är , vilket riskerar att slå särskilt hårt mot mindre hyresvärdar. Det kan dock konstateras att de ändringar som föreslås innebär en något långsammare höjningstakt av de hyreshöjningar som ska fasas in enligt rådande regelverk. På samma sätt som torde det bli sällsynt att trappning sker som överstiger . Inkomstbortfallet för fastighetsägarna på grund av ändringarna bör därmed bli begränsat. Det framstår därför inte som troligt att förslaget skulle hämma renoveringar av hyresbostadshus. kan även mindre justeringar i vilka hyresnivåer som ska gälla vara betydelsefulla för de hyresgäster som har behov av att vidta anpassnings- åtgärder på grund av en hyreshöjning. Regeringen menar att en tillämpning av trappningsregeln i linje med det som angetts innebär en lämplig avvägning mellan hyresgästernas behov av skydd och hyresvärdarnas intresse av att inom en rimlig tid få full hyra. Trappningsregeln bör därmed ändras i enlighet med det sagda, så att ett lugnare höjningstempo kan åstadkommas. Branschgemensam mall för samråd vid renoveringar föreslår att hyreslagen ska ställa högre krav på hyresvärdens meddelande till hyresgästerna om de renoveringsåtgärder som denne önskar vidta (se 18 e § hyreslagen). Efter utredningens förslag har Fastighetsägarna, Allmännytta och kommit överens om en mall för samrådsavtal vid genomgripande ombyggnader. Avsikten är att lokala hyresgästorganisa- tioner och fastighetsägare ska använda som utgångspunkt när de ska komma överens om hur samrådsprocessen vid en större ombyggnad ska gå till. I preciseras vilken information som hyresvärden ska lämna till hyresgästen på ett tidigt stadium, bl.a. om ombyggnads- processen, samrådsförfarandet och godkännandeprocessen. Det anges också att det ska bildas en samrådsgrupp med representanter för hyres- gästerna och hyresvärden som bl.a. ska diskutera om det finns möjlighet att ta fram förslag till olika omfattningar på aktuell ombyggnad och eventuella till- och frånval som enskilda hyresgäster kan göra. Efter samrådet ska hyresvärden skriftligen meddela berörda hyresgäster om bl.a. vilka åtgärder som ska vidtas i varje lägenhet, om hyresgästen kan göra val i fråga om lägenhetens utformning, preliminär tidsplan och hyran efter ombyggnaden, om hyran är överenskommen. De riktlinjer som anges i avtalsmallen ger goda förutsättningar för Prop. 2020/21:201 samråd och information i samband med ombyggnader. flera fördelar med att frågan om information och samråd regleras i avtal mellan parterna i stället för i lag. På så vis kan proceduren anpassas efter de olika förutsättningar som kan gälla i enskilda fall. Man undviker också den risk för gränsdragningar eller tvister som vissa av remissinstanserna anser kan följa med detaljerade lagkrav på information. Med hänsyn till att organisationer som företräder både hyresgästers och fastighetsägares intressen på hyresmarknaden står bakom avtalsmallen finns det anledning att tro att den får ett brett genomslag. Det finns därför inte skäl att nu lagstifta i frågan. Den rättsliga prövningen av renoveringsåtgärder föreslår vidare ändringar av den rättsliga pröv- ningen av renoveringsåtgärder. Förslaget innebär att hyresnämnden ska lämna tillstånd till en renoveringsåtgärd om det är skäligt mot hyresgästen, bl.a. med beaktande av om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning och om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden. gäller att det inte får vara oskäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs (18 f § hyreslagen). Avsikten är att det ska tas betydligt större hänsyn till hyresgästens intresse än vad som sker enligt nuvarande prövning. Det finns remissinstanser som är positiva till förslaget, t.ex. och . Ett stort antal remissinstanser som representerar fastighetsägarintressen, t.ex. Fastighetsägarna, Allmännytta, , , och Riks- byggen, är emellertid starkt kritiska till förslaget. De anser att förslaget skulle medföra mycket negativa konsekvenser och att hyresgästernas intressen inte kan motivera dessa. Kritiken avser bl.a. att förutsättningarna för lönsamma investeringar försämras väsentligt. Det kommer enligt remissinstanserna att bl.a. leda till att färre renoveringar görs av hyres- lägenheter. Minskade investeringar medför enligt vissa av remissinstan- serna också ett minskat byggande av hyreslägenheter och fler ombild- ningar till bostadsrättsföreningar. Även flera myndigheter är kritiska till förslaget och menar att det inte bör ligga till grund för lagstiftning. Det gäller bl.a. Statskontoret som anser att konsekvenserna av förslaget för fastighetsägare och deras incitament för att genomföra renoveringar inte har utretts i tillräcklig omfattning. och Hyresnämnderna i och menar att utredningen inte har gjort någon lämplig intresseavvägning mellan parterna och att förslaget skulle leda till en betydande rättsosäkerhet för parterna och med stor sannolikhet till betydligt fler och mer komplicerade tvister. Detta skulle enligt remiss- instanserna kunna leda till fördyrade och fördröjda ombyggnadsprocesser och att flera hyresvärdar kommer att vänta med att genomföra renoveringar till dess att lägenheter är friställda. anser att det är ytterst tveksamt vilket mervärde förslaget skulle ge hyresgästerna. Som angetts ovan ser regeringen problem med dagens tillämpning av reglerna om hyresgästinflytande. Hyresgästers intressen bör beaktas i större utsträckning än vad som sker . En så stor förändring av den 2020/21:201 rättsliga prövningen av renoveringsåtgärder som utredningen föreslår bör emellertid inte genomföras utan ett bättre underlag. Förslaget bör därmed inte genomföras. Regeringen avser att återkomma i frågan om hur hyres- gästers ställning vid renoveringar kan stärkas. Privatpersoners uthyrning av ägda Regeringens förslag: Hyresvärdens rätt enligt privatuthyrningslagen att säga upp ett tidsbegränsat hyresavtal ska tas bort. Regeln om att hyran vid privatuthyrning bestäms efter hyresvärdens kostnader ska kompletteras med en möjlighet att bestämma hyran efter lägenhetens bruksvärde, om det ger en högre hyra. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens (SOU 2017:33 s. 224–225 och 229). emellertid att ändringarna genomförs i hyreslagen. Remissinstanserna är positiva till förslaget att hyresvärdens möjlighet att säga upp ett tidsbegränsat avtal tas bort. De flesta remissinstanser är positiva till att hyressättningsregeln kompletteras med en möjlighet till hyressättning efter bruksvärde. motsätter sig förslaget utifrån att det skulle kunna leda till högre hyresnivåer för studenter. och i menar att det blir komplicerat att införa en kompletterande regel om bruksvärdeshyra och att det blir svårt för parterna att bedöma vad som är skälig hyra. Skälen för regeringens förslag Privatuthyrningslagen bör kvarstå tills vidare Bostadsbristen har satt ökat fokus på hur privatpersoner tillhandahåller lägenheter till andra privatpersoner. Denna del av bostadsmarknaden har en funktion att fylla som komplement till den ordinarie hyresmarknaden. Den erbjuder ett alternativ för dem som behöver en bostad på kort sikt, t.ex. vid en provanställning eller studier i en ny stad. För denna typ av upplåtelser utanför näringsverksamhet gäller sedan 2013 lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad (privatuthyrnings- Lagen gäller dock inte i fråga om hyreslägenheter som upplåts i andra hand (1 § första stycket). I praktiken är de viktigaste typfallen som lagen tillämpas på när privatpersoner hyr ut en bostadsrättslägenhet eller en enfamiljsvilla eller en del av en sådan bostad. gör på några betydelsefulla punkter undantag från hyreslagens regler medan hyreslagen i övrigt gäller för hyresavtalet (1 § andra stycket). mest betydelsefulla avvikelsen är att om skälig hyra enligt bruksvärdesprincipen inte gäller. I stället beräknas hyran med ledning av hyresvärdens kostnader (4 § andra stycket). Vidare har hyresgästen rätt till förlängning av hyresavtalet endast i de fall en sådan rätt följer av avtalet. Hyresvärden har rätt att säga upp hyresgästen utan några skäl för uppsägning (3 §). Avsikten är att stimulera utbudet av tillgängliga bostäder genom att göra det mer attraktivt för privatpersoner att hyra ut en lägenhet (se prop. 2012/13:1, utgiftsområde 18 s. 66 f.). föreslår att privatuthyrningslagen upphävs. Sär- bestämmelsen för hyressättning vid privatuthyrning ska enligt förslaget föras in i hyreslagen, medan hyreslagens generella regler i övrigt ska gälla.