prop · H803206 · 2021-06-07 00:00:00 — Varning är alltså en ingripandeåtgärd som används för allvarliga överträdelser, som alternativ till återkallelse av verksamhetstillstånd, när förutsättningar för återkallelse i och för sig finns men varning i det enskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. I rörelselagstiftningen på finansmarknadsområdet finns ofta även möjlighet att ingripa genom beslut om anmärkning när det är fråga om överträdelser som inte är så allvarliga att det finns förutsättningar att återkalla tillståndet (se prop. 2006/07:115 s. 499). I likhet med det som gäller enligt annan rörelsereglering bör vid allvarliga överträdelser ha möjlighet att besluta om varning som alternativ till åter- kallelse av auktorisation, om det är en tillräckligt ingripande åtgärd. Om det är fråga om ett åsidosättande som inte är allvarligt bör inspektionen få besluta om anmärkning. En anmärkning bör även få beslutas mot den som tillhandahållit gräsrotsfinansieringstjänster utan den auktorisation som krävs. Anmärkning kan i ett sådant fall vara aktuellt om personen upphört med agerandet för ingripande. En möjlighet för att meddela beslut om varning eller anmärkning bedöms uppfylla förordningens krav på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om ett offentligt utlåtande. Den behöriga myndigheten ska enligt förordningen även ha möjlighet att besluta att en fysisk eller juridisk person som överträtt förordningen ska betala en sanktionsavgift (artikel 39.2 d–f). En sådan möjlighet bör införas i den nya kompletteringslagen och bör även gälla vid överträdelser av penningtvättslagen (jfr 25 kap. 8 § lagen om värdepappersmarknaden, 11 § första stycket lagen om valutaväxling och annan finansiell verksam- het och artikel 59.3 i fjärde penningtvättsdirektivet). Enligt rörelselagarna på finansmarknadsområdet gäller i allmänhet att får besluta om sanktionsavgift om beslut om anmärk- 2020/21:206 ning eller varning meddelats (se t.ex. 12 kap. 7 § lagen om värdepappers- fonder, 15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 8 § lagen om värdepappersmarknaden). Regeringen anser, liksom Finans- inspektionen, att sanktionsbestämmelserna bör utformas efter förebild av det som gäller enligt bl.a. lagen om värdepappersmarknaden. En bestäm- melse om att sanktionsavgift får beslutas endast om beslut om anmärkning eller varning har meddelats bör därför tas in i den nya lagen. Sanktions- avgifter behandlas i avsnitt 8.6. Syftet med ett föreläggande är att förmå en aktör att vidta eller upphöra med ett visst agerande. Sådant beslut kan förenas med vite men bör inte kunna kombineras med sanktionsavgift. En anmärkning bör användas i stället för ett föreläggande när det inte finns något att åtgärda men över- trädelsen bör medföra en sanktion. Vid allvarligare överträdelser aktual- iseras möjligheten att besluta om varning. Genom möjligheten att kombi- nera anmärkning och varning med sanktionsavgift ges stort utrymme att anpassa ett ingripande till typ och grad av överträdelse. Vid valet av ingripandeåtgärd bör återkallelse av auktorisation betraktas som den mest ingripande åtgärden. Ett beslut om återkallelse bör inte kunna kombineras med sanktionsavgift. I förordningen (artikel 17.1) anges de fall då den behöriga myndigheten har befogenhet att återkalla auktorisationen för en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster. Vid återkallelse av tillstånd enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden har möjlighet att bestämma hur avvecklingen av rörelsen ska ske (15 kap. 4 § respektive 25 kap. 6 §). Genom dessa bestämmelser får möjlighet att i sitt beslut om återkallelse ge anvisningar om hur rörelsen ska avvecklas. Därigenom ges utrymme att ta hänsyn till individuella förhållanden hos den verksamhet som beslutet avser (se prop. 2006/07:115 s. 639, prop. 1990/91:142 s. 175 och prop. 1991/92:113 s. 208). En motsvarande bestämmelse bör införas i komplet- teringslagen eftersom det bedöms vara av vikt att en gräsrotsfinansierings- verksamhet avvecklas ordnat till skydd för investerare och projektägare. I likhet med det som gäller i ovan nämnda rörelselagar bör ett beslut om återkallelse av auktorisation få förenas med förbud att fortsätta rörelsen och ett sådant förbud förenas med vite. Ingripanden mot vissa företrädare för Regeringens förslag: Om en leverantör av gräsrotsfinansierings- tjänster har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s förordning om gräsrotsfinansiering eller penningtvättslagen, ska ingripa mot en fysisk person som ingår i leverantörens styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. ska få ske genom en eller båda av följande administrativa sanktioner: 1. att personen i fråga , lägst tre och högst , inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster, eller 2. sanktionsavgift. Ett ingripande mot en fysisk person ska få ske bara om leverantörens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Frågor om ingripanden mot fysiska personer för en leverantörs överträdelse ska tas upp av genom sanktionsföre- läggande. En sanktion mot en fysisk person för en leverantörs överträdelse ska få beslutas bara om sanktionsföreläggandet har delgetts den fysiska personen från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid ska få ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska få göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot leverantören för samma överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Ett förbud att vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, ska få förenas med vite. Regeringens bedömning: Bestämmelser om att ska underrätta om ett meddelat förbud att vara styrelse- ledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster bör införas i föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Promemorian behandlar inte frågan om underrättelse till om beslut att en person inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att det saknas bestäm- melser som hindrar att personer som enligt beslut inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster registreras som en sådan funktionär i något av register. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ingripande bör kunna ske mot styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare för någon av dem Som utgångspunkt bör det vara den fysiska eller juridiska person som driver den verksamhet inom ramen för vilken en överträdelse skett som ska bli föremål för ingripande. EU:s förordning om gräsrotsfinansiering innehåller inte – till skillnad från flera andra rättsakter på finansmarknads- området – någon generell regel om att medlemsstaterna ska möjliggöra ingripanden även mot personer i ledningsorganet för en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster som har överträtt förordningen (jfr t.ex. artikel 65.2 i kapitaltäckningsdirektivet och artikel 70.2 i direktivet om marknader för finansiella instrument). Inte heller finns det någon bestämmelse som den i EU:s marknadsmissbruksförordning om att vissa bestämmelser gäller även de fysiska personer som deltar i ett beslut om att genomföra en viss åtgärd för den juridiska personens räkning (se 2020/21:206 artiklarna 8.5 och 12.4 i och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknads- missbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG och prop. 2016/17:22 s. 98). ordning om gräsrotsfinansiering framgår dock att medlemsstaterna ska säkerställa att behöriga myndigheter har befogenhet att påföra ett förbud som hindrar en medlem av ledningsorganet i den juridiska person som hålls ansvarig för överträdelsen, eller en annan fysisk person som hålls ansvarig för överträdelsen, från att utöva ledningsfunktioner hos leveran- törer av gräsrotsfinansieringstjänster (artikel 39.2 c). som innehåller möjligheten till ett sådant ingripande föreskriver även att en medlem av ledningsorganet ska kunna bli föremål för sanktionsavgift (t.ex. artikel 65.2 i kapitaltäckningsdirektivet, artikel 70.2 i direktivet om marknader för finansiella instrument, artikel 22.1 andra stycket i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 av 2015 om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 och artikel 32.3 i och rådets förordning (EU) 2017/2402 av om ett allmänt ramverk för värdepapperisering och om inrättande av ett särskilt ramverk för enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering samt om ändring av direktiven 2009/65/EG, 2009/138/EG och 2011/61/EU och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 648/2012, i det följande kallad EU:s förordning om värdepapperisering). EU:s förordning om gräsrotsfinansiering inne- håller dock en bestämmelse om sanktionsavgift mot fysiska personer (artikel 39.1 f). I avsaknad av en möjlighet att besluta om sanktions- avgifter även mot personer i ledningsorganet för en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster skulle denna bestämmelse endast kunna tillämpas i den – sannolikt mycket ovanliga – situationen att en fysisk person till- handahåller gräsrotsfinansieringstjänster i strid med kravet om att verk- samheten ska drivas av en auktoriserad juridisk person (artikel 3.1). I likhet med det som gäller enligt annan kompletteringslagstiftning till EU-rättsakter bör det införas en möjlighet att ingripa mot en medlem av ledningsorganet för den juridiska person som hålls ansvarig för över- trädelsen såväl genom sanktionsavgift som genom förbud att utöva ledningsuppdrag, även om EU-förordningen om gräsrotsfinansiering inte innehåller någon generell regel om att medlemsstaterna ska möjliggöra ingripanden även mot ledningspersoner (jfr 3 kap. 5 § lagen med komp- letterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transak- tioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning och 3 kap. 7 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värde- Det medför enhetlighet i förhållande till närliggande lag- stiftning på finansmarknadsområdet och innebär att de administrativa sanktionerna för överträdelser av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering blir mer ändamålsenliga. Det finns inte något hinder mot att införa ytter- ligare sanktioner än det som krävs enligt förordningen (se artikel 39.3). bör även ges möjlighet att ingripa mot ledningsper- soner i en auktoriserad leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster som har åsidosatt sina skyldigheter enligt penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen (jfr 25 kap. 1 d § lagen om värdepappers- marknaden, 12 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet och artikel 59.2 d i fjärde penningtvättsdirektivet). De fysiska personer som ska kunna bli föremål för förbud från att utöva ledningsfunktioner hos leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster anges i EU-förordningen på i allt väsentligt samma sätt som i motsvarande regler i andra rättsakter på finansmarknadsområdet, t.ex. kapitaltäckningsdirek- tivet. Reglerna i det direktivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 a § första stycket). I det sammanhanget gjorde regeringen bedömningen att den personkrets som kan träffas av administrativa sanktioner och åtgärder bör utgöras av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa (prop. 2014/15:57 s. 39 f.). Regeringen gjorde samma bedömning vid genomförandet av reglerna i direktivet om marknader för finansiella instrument om ingripande mot personer i ledningsorgan för värdepappers- institut och börser (prop. 2016/17:162 s. 537). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning när det gäller kretsen av de fysiska personer som bör omfattas av bestämmelserna om ingripande vid en juridisk persons överträdelse av EU:s förordning om gräsrotsfinansiering. Förutsättningarna för ingripande mot medlemmar av den juridiska personens styrelse, dess verkställande direktör eller ersättare för dessa genom förbud att utöva ledningsuppdrag eller genom sanktionsavgift bör vara desamma som i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet (se t.ex. 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 c § lagen om värdepappersmarknaden). Det bör därför krävas att över- trädelsen är allvarlig och att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen för att ett ingripande ska komma i fråga (se prop. 2014/15:57 s. 41–43). Dessa förutsättningar har motiverats bl.a. av att sanktionerna endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall och att de har straffrättslig karaktär (se prop. 2016/17:162 s. 539–542 med vidare hänvisningar). Samma skäl gör sig gällande vid utformningen av de bestämmelser som föreslås. I annan lagstiftning på finansmarknadsområdet gäller i allmänhet att ett förbud mot att utöva ledningsfunktioner ska gälla , lägst tre och högst (se t.ex. 15 kap. 1 a § tredje stycket 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 c § andra stycket 1 lagen om värde- pappersmarknaden). Detsamma bör gälla även för den möjlighet att besluta om förbud att utöva ledningsfunktioner som föreslås. Ett förbud bör få förenas med vite. anför att det saknas bestämmelser som hindrar att personer som enligt beslut av inte får utöva ledningsfunktion i en leverantör av gräsrotsfinansiering registreras som en sådan funktionär i något av register. för inte register över dem som meddelats ett sådant förbud eller över företag med auktorisation som leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster. Det saknas en bestämmelse om att ska underrätta om beslut om förbud att utöva ledningsfunktioner. Det saknas vidare stöd i lag för att avregistrera en person som registrerats i strid med förbudet. Då det inte heller finns någon bestämmelse som automatiskt hindrar ett företag som har en registrerad ledamot med förbud mot att vara det från att fortsätta bedriva verksamhet som leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster kan 2020/21:206 det i praktiken komma att innebära att en person som förbjudits att vara exempelvis ledamot ändå fortsätter att vara det. Regeringen anser att det i linje med synpunkter bör införas en skyldighet för att underrätta om beslut om att en person inte får utöva ledningsfunktioner. En sådan skyldighet bör införas genom föreskrifter på förordningsnivå (jfr 4 § 3 förordningen [2016:69] om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument). Bolags- verket anför vidare att det finns en risk att personer som förbjudits att utöva ledningsfunktion ändå fortsätter att göra det. I denna del konstaterar regeringen att den föreslagna kompletteringslagen ger möjlighet att genom t.ex. föreläggande i kombination med vite förmå en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster att avregistrera en person som förelagts ett förbud (se avsnitt 8.4 och artiklarna 12.2 k och l och 15.3). Ingripande bör ske genom sanktionsföreläggande Ingripande enligt den nya kompletteringslag som föreslås i denna propo- sition mot fysiska personer som ingår i en ledningsorganet för en leve- rantör av gräsrotsfinansieringstjänster bör, i likhet med det som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet, ske genom sanktionsföre- läggande (se prop. 2016/17:162 s. 536 och de hänvisningar som görs där). Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen föreläggs att inom godkänna ett ingripande som är bestämt till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts gäller det som ett domstols- avgörande som har fått laga kraft. Ett godkännande som görs som anges i föreläggandet är utan verkan. Beträffande processen för ingripande om ett sanktionsföreläggande inte godkänns, görs samma bedömning som regeringen gjort i tidigare lagstift- ningsärenden om sanktioner mot fysiska personer som ingår i en juridisk persons ledningsorgan (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 61 f.). Finansinspek- tionen bör därför ha möjlighet ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan bör göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot den juridiska personen för samma överträdelse. Prövnings- tillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften för en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster vid överträdelser av EU:s förordning om gräsrots- finansiering ska kunna fastställas till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , av leverantörens omsättning närmast föregående räkenskapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, eller 3.två gånger den vinst som leverantören gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften för en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster vid överträdelser av penningtvättslagen ska fastställas till högst det 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , av leverantörens omsättning närmast föregående räken- skapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på kon- cernnivå, eller 3.två gånger den vinst som leverantören gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften för en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster ska inte få bestämmas till ett lägre belopp än . Sanktionsavgiften ska inte få vara så stor att leverantören därefter inte uppfyller försiktighetskraven i EU:s förordning om gräsrotsfinansiering eller andra bestämmelser om soliditet och likviditet som gäller för leverantören. Om överträdelsen har skett under leverantörens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen få uppskattas. Sanktionsavgiften för en fysisk person vid överträdelser av EU:s för- ordning om gräsrotsfinansiering ska kunna fastställas till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , eller 2.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften för en fysisk person vid överträdelser av penning- tvättslagen ska fastställas till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , eller 2.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag innehåller ingen bestämmelse som begränsar sanktionsavgiftens storlek i förhållande till försiktighetskraven iEU-förordningen eller andra bestämmelser om soliditet och likviditet som gäller för leverantören. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att det med anledning av EU-förordningens bestämmelser om kapitalkrav bör över- vägas ett införa en bestämmelse som förhindrar att en sanktionsavgift medför att en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster därefter inte uppfyller kraven i EU-förordningen. anför att för höga sanktionsavgifter kan innebära att det blir svårare för företag att rekrytera erfarna befattningshavare. Skälen för regeringens förslag EU:s förordning om gräsrotsfinansiering innehåller alternativa beräk- ningsgrunder för sanktionsavgifter (artikel 39.2 d–f). Avgifterna anges som minsta maximibelopp, dvs. medlemsstaterna får fastställa högre nivåer. De sanktionsavgifter som ska kunna tas ut vid överträdelser av förordningen om gräsrotsfinansiering ska kunna tillämpas på ett antal olika överträdelser, på fysiska personer och företag av olika storlek och med olika ekonomiska resurser och i samtliga medlemsstater. Maximibeloppen är således dimensionerade för att vara tillräckligt effektiva, proportioner- liga och avskräckande och för att kunna uppväga eventuella vinster som en person har gjort genom att överträda förordningen. För leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster finns tre alternativa beräkningsmetoder för avgifterna. Sanktionsavgiften ska kunna uppgå till det som är högst av två gånger beloppet för den fördel som erhållits genom överträdelsen, eller av den juridiska personens totala årsomsättning enligt den senaste tillgängliga redovisning som har godkänts av ledningsorganet (artikel 39.2 d och e). Om den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag som är skyldigt att upprätta koncernredovisning enligt och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredo- visning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europa- parlamentets och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG, ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av inkomst i enlighet med relevant unionsrätt på redovisningsområdet i den senast tillgängliga redovisning som godkänts av ledningsorganet för det yttersta moderbolaget. För att upprätthålla enhetlighet inom lagar på finansmarknadsområdet bör termen ”vinst” användas i kompletterings- lagen även om termen ”fördel” används i förordningen (angående termen vinst, se prop. 2016/17:162 s. 603). EU-förordningen om gräsrotsfinansiering innehåller inte några bestäm- melser om den lägsta sanktionsavgift som ska få tas ut vid en överträdelse. Den sanktionsavgift som får ta ut av en leverantör av gräsrotsfinansieringstjänster enligt kompletteringslagen bör i linje med det som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet dock inte få bestämmas till ett lägre belopp än (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 9 § lagen om värdepappers- marknaden). För fysiska personer ska sanktionsavgifterna kunna uppgå till högst (artikel 39.2 f). Någon beräkningsgrund baserat på den fördel som erhållits genom överträdelsen finns inte för fysiska personer. Detta avviker från liknande bestämmelser i andra EU-rättsakter (se t.ex. artikel i EU:s förordning om värdepapperisering). Det framstår som ändamålsenligt att införa en sådan alternativ beräkningsgrund även för fysiska personer. På så vis kan även fastställda vinster för fysiska personer överstigande som uppstått genom åsidosättande av EU:s för- ordning om gräsrotsfinansiering beaktas. En alternativ beräkningsgrund för sanktionsavgift för fysiska personer motsvarande den som enligt förordningen ska finnas för juridiska personer (artikel 39.2 d) bör därför införas i kompletteringslagen. Det finns inget hinder mot att bestämma högre maximiavgifter än vad förordningen föreskriver (artikel 39.3). Sanktionsavgifter vid överträdelser av penningtvättslagen bör anpassas efter vad som gäller enligt lagen om värdepappersmarknaden respek- tive lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet (se 25 kap. 9 och 9 a §§ respektive 14 och 15 §§, se vidare avsnitt 6). Maximibeloppen för sanktionsavgifter i dessa bestämmelser är betydligt högre än vad som föreskrivs i EU:s förordning om gräsrotsfinansiering (jfr artikel 59.3 i fjärde penningtvättsdirektivet). Då det inte är motiverat att höja maximi- beloppen för överträdelser av EU-förordningen bör det i stället införas sär- skilda bestämmelser om maximibelopp vid överträdelser av penningtvätts- lagen.