prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — dokument till ett viktigt moment i handläggningen.44 Den lokalanställda personalen skannar in de dokument som den sökande visar upp, samt bedömer utifrån sin lokalkännedom, kunskap om kultur och sedvänjor, tillgänglig teknisk utrustning och stödmaterial om handlingarna överensstämmer med hur sådana handlingar vanligtvis ser ut i landet eller regionen. Kontrollen av handlingarna innebär dock inte att utlandsmyndigheterna ska bedöma deras äkthet. I stället ska den lokalanställda enligt rutinen skriftligen notera att handlingarna har granskats och göra en tjänsteanteckning i de fall det finns avvikelser eller misstanke om förfalskningar. När handläggare tar över ärendet ska de granska de skannade kopiorna, göra vissa registerslagningar och ta del av utlandsmyndighetens eventuella tjänsteanteckningar.45 Om handläggaren behöver mer information kan han eller hon be utlandsmyndigheten att kalla in sökande för en ny intervju eller för att kontrollera handlingen en gång till. I praktiken kan dock detta vara mycket tidskrävande med tanke på utlandsmyndigheten samt att den sökande kan ha en lång resväg för att komma dit. Ett alternativ är att handläggaren på kontaktar den nationella id-enheten på huvudkontoret men detta menar handläggarna sällan sker på grund av att man inte har tillgång till den sökandes originalhandlingar.46 Även om ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna formellt är tydlig framgår det av våra intervjuer att handläggarna på i har olika förväntningar på vad utlandsmyndigheterna ska göra när det gäller att klarlägga identiteten på den sökande. Både handläggare och beslutsfattare på framhåller att handläggarna normalt sett förlitar sig på de kontroller som de lokalanställda på utlandsmyndigheterna har gjort. Endast i undantagsfall ifrågasätter handläggarna att den sökandes identitet kan betraktas som klarlagd när ärendet lämnas över till . I intervjuer med handläggare av förlängningsärenden beskriver de att det även förekommer att handläggare i samband med den första ansökan om uppehållstillstånd inte tar fasta på utlandsmyndigheternas noteringar när något ser misstänkt ut och därför behöver kontrolleras. Sammanfattningsvis konstaterar att det finns svårigheter i arbetet med att klarlägga den sökandes identitet när ansvaret för att kontrollera handlingars äkthet vilar på handläggarna vid i , trots att de enbart ser en inskannad kopia av originalhandlingen. Risken för felbedömningar blir dessutom ännu större i de fall handläggaren utgår ifrån handlingens äkthet redan kontrollerats av en lokalanställd vid utlandsmyndigheten. 44Intervju med företrädare för , 2019-10-25a, 2019-12-11a, 2019-12-19b, 2020-01-29b, 2019-12-19c, 2020-01-30b och 2020-02-19c. 45Migrationsverket, av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna, 2019, s. 123 ff. 46Intervju med företrädare för , 2019-10-25b, 2019-10-30b, 2019-11-13a, 2019-11-13b, 2019-12-19b, 2019-12-19c, 2020-01-09c, 2020-02-19c och . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN 3.3 Risk för att ärenden inte utreds enhetligt Bedömningsutrymmet innebär en risk för att ärenden inte utreds enhetligt – främst vad gäller försörjningskravet I intervjuer framkommer att det finns en risk för att tillståndsenheterna gör olika bedömningar i liknande ärenden på grund av att det finns ett bedömningsutrymme i anknytningsärenden. När det saknas domar och rättspraxis och rättsliga ställningstaganden från har dröjt tvingas handläggare vid olika tillståndsenheter göra egna tolkningar. I intervjuer lyfter handläggare och beslutsfattare ofta fram bedömningen av försörjningskravet som ett område där enheter har tvingats hitta egna lösningar. Till exempel beskriver en handläggare sin upplevelse av situationen: ”Det betyder inte att vi inte gör rätt, men vi kan ofta konstatera att vi skulle ha gjort olika”.47 Av våra intervjuer med handläggarna framkommer även att det har utvecklats olika kulturer och lokal praxis på olika enheter när det gäller hur man ska gå till väga när det saknas tillräcklig vägledning. En handläggare beskriver att det finns olika kulturer mellan enheterna på följande sätt: ”Det finns enheter som har en hårdare kultur och gör restriktivare bedömningar, medan andra enheter har fått kritik för att de är för snälla i sina bedömningar”.48 Utlandsmyndigheternas arbete varierar i kvalitet Med tanke på förekomsten av förfalskade dokument och bristfällig folkbokföring i många länder är de intervjuer som utlandsmyndigheten genomför ett viktigt moment i prövningen av ett anknytningsärende. Lokalanställda på utlandsmyndigheterna ansvarar för att intervjua och ställa relevanta följdfrågor till den sökande. Det är även centralt att den som intervjuar förstår varför en viss fråga ställs för att kunna värdera svaret och själv avgöra om en följdfråga krävs, utöver de eventuella extrafrågor som handläggaren i redan har beställt. Den lokalanställde har enbart tillgång till de instruktioner som denne har fått från handläggaren i i form av mallar för intervjun, och eventuella extrafrågor, men har inte tillgång till övrig information i ärendet. Handläggarna i kan ha svårt att formulera exakta frågor då de inte kan förutse vilka svar som ges och därmed vilka följdfrågor som det finns behov av att ställa.49 I våra intervjuer med handläggare och beslutsfattare på framkommer att kvaliteten på utlandsmyndigheternas arbete med anknytningsärenden varierar betydligt. Intervjuade ger exempel både på utlandsmyndigheter där arbetet upplevs fungera utmärkt och på sådana där det 47Intervju med företrädare för , 2019-10-30b. 48Intervju med företrädare för , 2019-12-11a. 49Intervju med företrädare för , 2019-12-19b, 2019-12-19c, 2020-01-29b, 2020-01-30b, 2020-01-30c och 2019-01-09a. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns tydliga brister, till exempel i hur man genomför intervjuer och skriver protokoll. Variationerna kan till exempel avse i vilken utsträckning man ställer kritiska följdfrågor och vilken förförståelse som finns om varför man ställer vissa frågor. Vidare har vissa utlandsmyndigheter varit hårt arbetsbelastade, vilket även har påverkat kvaliteten på stödet till handläggare. Intervjupersonerna uppger dock att kvaliteten på utlandsmyndigheternas arbete med anknytningsärenden generellt har blivit bättre de senaste åren.50 Skillnader i organiseringen av arbetet på tillståndsenheter innebär en risk för att handläggningen inte genomförs enhetligt Variationerna i tillämpningen av handläggningsrutinerna beror delvis på hur tillståndsenheter har organiserat arbetet och hur man prioriterar mellan olika ärenden. Det kan till exempel gälla när och om en enhet ska lämna över ett ärende till en annan enhet, vilket görs om handläggaren bedömer att det krävs en intervju med anknytningspersonen som är hemmahörande i en annan region. Det kan även gälla hur många kompletteringar av ett ärende som man maximalt bör göra innan man går till beslut, liksom vilka instruktioner handläggarna lämnar till personalen på utlandsmyndigheterna.51 Ett annat område där handläggningen kan variera, enligt våra intervjuer, är när den handläggande enheten anser att man behöver göra en intervju med anknytningspersonen, utöver att be om skriftliga kompletteringar. Det kan också variera om man bedömer att det krävs en intervju med anknytningspersonen i eller om det räcker med att genomföra den per telefon eller via videolänk.52 Ytterligare variationer som framkommer i våra intervjuer är att de regionala migrationsdomstolarna kan göra olika bedömningar i domslut i liknande fall, vilket resulterar i att olika enheter kan utveckla egen praxis beroende på vilken migrationsdomstols geografiska område man tillhör.53 Intervjun med anknytningspersonen utförs på olika sätt I våra intervjuer framkommer att ett kritiskt moment i handläggningen av anknytningsärenden är att avgöra om prövningen av anknytningen kräver en intervju 50Intervju med företrädare för , 2020-01-30c och 2020-02-19b. 51Intervju med företrädare för , 2019-10-30b, 2019-11-13a, 2019-12-11a, och 2020-01-09b. 52Av en utvärdering av telefonintervjuer i anknytningsärenden som gjorde 2018 framgick att det fanns stora skillnader mellan enheterna när det gällde hur ofta man gjorde telefonintervjuer. Av utvärderingen framgick att använde telefonintervjuer i av fallen medan andra regioner knappt använde telefonintervjuer överhuvudtaget. Utvärderingen visade vidare att telefonintervjuer enligt var ”rätt val” i av fallen och att telefonintervjuer borde användas i betydligt fler ärenden. (Mejl från företrädare för , . , Rapport – Uppföljning telefonutredningar i anknytningsärenden, 2018). 53Intervju med företrädare för , 2019-10-25b och 2020-01-29b. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Det finns en checklista för när en intervju bör göras, även om det finns ett visst bedömningsutrymme för detta i varje enskilt fall. I de allra flesta fall görs ingen intervju med anknytningspersonen om det inte finns särskilda skäl.54 Enligt den rutinen som gäller ska handläggningen inledas med ett skriftligt förfarande. Därefter ska handläggaren ta ställning till om det krävs en muntlig intervju och i vilken form som intervjun i så fall ska genomföras, telefon, videolänk eller personligt besök hos Migrationsverket.55 I rutinen finns dock ett antal fall där det inte anses lämpligt att göra telefonintervjuer.56 tog fram en särskild rutin om videointervjuer där det framgår att man ska använda myndighetens videoutrustning i de fall det är möjligt. Av rutinen framgår också när videointervjuer är mindre lämpliga och när intervjuer ska genomföras vid ett fysiskt möte.57 Av våra intervjuer framkommer samstämmiga uppgifter om att andelen ärenden där man gör en intervju med anknytningspersonen, till exempel för att kontrollera släktband och anknytning, har minskat på grund av styrsignaler inom myndigheten om att handläggarna bör vara mer restriktiva i den delen. Handläggarna uppger att sådana intervjuer är något de måste kunna motivera tydligt för att kunna genomföra. I de fall handläggaren bedömer att det krävs en intervju är det även vanligare att den görs per telefon.58 Telefonintervjuer sparar och resurser och ärendet behöver inte flyttas över till annan enhet eller region om anknytningspersonen bor i en annan del av landet. Intervjuade handläggare och beslutfattare menar dock att rutinen att minska antalet fysiska intervjuer innebär vissa risker. Till exempel är det svårare att bedöma trovärdigheten i redogörelser och kontrollera att det är rätt person man talar med. Man kan inte kontrollera om anknytningspersonen får hjälp med att besvara frågor eller till exempel har uppgifter nedskrivna på ett papper och läser innantill. Handläggarna kan kontrollera personnummer och ställa kontrollfrågor. Riskerna med telefonintervjuer utesluter dock inte att metoden kan vara tillräcklig 54Intervju med företrädare för , 2019-10-25b, , 2019-12-11a, 2019-12-19b och 2020-01-29b. 55Intervju med företrädare för , 2019-12-11a och 2019-12-19c. 56Telefonutredning bör inte genomföras vid: o risk för tvångsäktenskap eller människohandel o intervju med flera personer o komplicerade ärenden (tidigare förhållanden) o utredningar som kan förväntas pågå i mer än o utredningar avseende känsliga uppgifter. , Rapport – Uppföljning telefonutredningar i anknytningsärenden, 2018. 57Mejl från företrädare för , . ”Exempel på utredningar som kanske inte lämpar sig för videoutredning är när de som ska utredas är traumatiserade, har en hörsel- eller synnedsättning eller där svåra och komplicerade händelseförlopp ska klargöras.” (, för Besök och bosättning, Videoutredningar i asyl- och tillståndsärenden, 2020.) 58Intervju med företrädare för , 2020-01-30c, 2020-02-19b, och . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i vissa fall. Telefonintervjuer kan även genomföras i syfte att överväga eller förbereda en fysisk intervju . Om det rör sig om att göra kompletteringar har det också fördelen att ärendet inte behöver styras om till en annan region.59 3.4 Centrala utvecklingsprojekt har haft svårt att leverera har bedrivit ett antal utvecklingsprojekt i syfte att effektivisera handläggningen av anknytningsärenden.60 Företrädare för uppger att det i regel finns ambitioner om och omfattande kravspecifikationer för vad utvecklingsprojekten ska leverera. En konsekvens är att man inte sällan får så kallade restlistor med sådant som man inte hunnit ta omhand inom ramen för projekten, som i sin tur resulterar i nya utvecklingsprojekt. En delförklaring till att projektet inte nått ända fram har varit resursbrist. En annan förklaring som nämns är att styrningen varit otydlig.61 Av särskilt intresse för vår granskning är (Införande av digitalt arbetssätt, rätt från början). Bakgrunden till var att bedömde att det processorienterade arbetssätt med ”standardiserat ärendeflöde” för anknytningsärenden som handläggningssystemet byggde på, inte hade implementerats fullt ut i organisationen. en försöksverksamhet där ett team av handläggare per region skulle arbeta enligt arbetssättet i medan övriga team på tillståndsenheterna arbetade som vanligt. Det finns dock en samstämmig bild i organisationen om att aldrig fungerade som tänkt. Företrädare för uppger att det beror på att projektet aldrig tillfördes de resurser som behövdes, på grund av budgetläget. 59Intervju med företrädare för , 2020-01-29b, 2020-01-30b och 2020-01-30c. uppger att myndigheten tog fram rutiner för att ge möjlighet att genomföra intervjuer via Skype med anknytningspersoner i . Mejl från i samband med faktagranskning, . 60De viktigaste av dessa utvecklingsprojekt har varit: -(Införande av digitalt arbetssätt, rätt från början) syftade till att införa ett enhetligt arbetssätt i fråga om digitala tillståndsärenden och utbildning i hur handläggningsstödet i E3 skulle användas på effektivaste sätt i den operativa verksamheten med tillståndsärenden på . (, Projektspecifikation , 2017). -(Vidareutveckling Digitalt Arbetssätt Rätt från början) skulle vidareutveckla handläggningsstödet för tillståndsprövningen, där bland annat anknytningsärenden ingår. Projektet skulle genomföra utvecklingsinsatser som effektiviserade handläggningsprocessen och ökade antalet kompletta och korrekta ansökningar av typen studerande-, anknytnings- och arbetstillstånd. (, bilaga till Projektspecifikation för , 2017.) -eDAR (e-tjänster Digitalt Arbetssätt Rätt från början) syftade till att modernisera och utveckla de digitala tjänsterna för ansökan i tillståndsärenden. Det övergripande syftet med projektet var att öka andelen e-ansökningar och andelen kompletta ansökningar (rätt från början) och därmed öka digitaliseringsgraden. (, bilaga till Projektspecifikation för projekt eDAR, 2017.) Meningen var att de tre projekten eDAR, och skulle löpa parallellt och genomföra gemensamma aktiviteter och planering samt dela vissa resurser. 61Intervju med företrädare för , , , och . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Om hade fått de resurser som krävdes skulle det i sin tur gått ut över övrig anknytningsprövning genom att äldre ärenden skulle blivit ännu äldre på bekostnad av att arbetade med inflödet av nya ärenden. Ärenden behövde därför ställas i kö och därför förlorade projektet hela sin funktion, det vill säga att handläggarna skulle arbeta i en tidsatt process.62 är nu avslutat. En arbetsgrupp bestående av företrädare för regionerna och har kommit överens om ett förslag på ett nytt arbetssätt som bygger på att regionerna ska avropa ärenden från skanningsenheten i och som regionerna förklarat sig nöjda med.63 Inom myndigheten pågår dock fortfarande diskussioner om det nya arbetssättet då det bedöms kollidera med andra långsiktiga utvecklingsinsatser, den så kallade digitala transformationen. Det har därför ännu inte fattats något beslut om och i så fall när ett nytt arbetssätt ska introduceras.64 Det finns risker med digitalisering och automatisering har som uttalad ambition att digitalisera och automatisera sina processer mer, i enlighet med regeringens mål och krav på verksamheten. Det är särskilt angeläget inom prövningen av anknytningsärenden, där fortfarande ungefär hälften av ansökningarna kommer in via en pappersansökan som skannas in innan de kan handläggas digitalt.65 Representanter från framför att det kan vara svårt att automatisera handläggningen fullt ut. Handläggningen av anknytningsärenden innefattar till exempel utredningstunga moment såsom intervjuer med muntliga utsagor som behöver tolkas och bedömningar av försörjningskrav, även om vissa andra moment kan vara möjliga att automatisera.66 62Intervju med företrädare för , , , och . Mejl från i samband med faktagranskning, . 63Intervju med företrädare för , , , och . 64Mejl från i samband med faktagranskning, . 65Under har andelen inkomna elektroniska ansökningar vad gäller förstagångsansökningar i anknytningsärenden varit kring . Källa: Mejl från företrädare för , (uppgifter hämtade från statistiksystem Simba och eLis.) 66Intervju med företrädare för , , , och . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Har och utlandsmyndigheterna kapacitet att genomföra handläggningsrutinen på ett ändamålsenligt sätt? Granskningen visar att har organiserat verksamheten på ett sätt som stödjer handläggningen av anknytningsärenden, men arbetet behöver utvecklas ytterligare. Det handlar dels om stöd i form av rättsliga ställningstaganden vid ny lagstiftning, dels om stöd i organisationen som rör frågor om granskning av dokument. Granskningen visar också att kompetensförsörjning brister när det gäller stöd, kompetensutveckling och personalförsörjning. Möjligheterna till kompetensutveckling är i praktiken begränsade. Det gäller såväl utbudet som erbjuds som de praktiska möjligheterna att ta del av utbildningar, på grund av hög arbetsbelastning och platsbrist på utbildningarna. har även förlorat kompetens inom handläggningen av anknytningsärenden när mer erfaren personal har slutat på grund av besparingskrav och neddragningar. Handläggningsstödet är vidare bristfälligt vid utlandsmyndigheterna. Det handlar både om otillräckligt stöd i form av handledningar och tillgången till teknisk utrustning. Det saknas en lägsta standard för vilken utrustning eller vilket stöd som ska finnas tillgängligt på utlandsmyndigheterna. bedömer därför att det är av stor vikt att förvaltar resultatet av det utvecklingsarbete som bedrivits i det så kallade och som bland annat handlar om att utveckla förmågan att upptäcka oäkta handlingar. 4.1Migrationsverket har inte säkerställt att personalen har rätt kompetens har erbjudit kompetensutveckling till sin personal via sin portal Kompassen.67 Det finns ett grundläggande kursutbud som omfattar såväl mer allmänna kurser om migration och statsförvaltning som specifika kurser om handläggning av anknytningsärenden. Alla nyanställda på , oavsett befattning, ska enligt HR-avdelningen genomgå ett obligatoriskt introduktionsprogram. När det gäller anknytningsärenden finns det ett material som består av workshoppar, webbutbildningar, övningar på olika fall (så kallade 67Kompassen har sedan granskningen genomfördes ersatts av ett nytt system, lärplattform. Mejl från i samband med faktagranskning, . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN ”case”) och självstudier.68 Även om HR-avdelningen vid ansvarar för den centrala utbildningskatalogen ligger det faktiska utbildningsansvaret på de som äger resurserna, det vill säga regionerna. Flera regioner har också tagit fram egna utbildningar.69 Decentraliserat ansvar för kompetensförsörjningen Den huvudsakliga introduktionen och kompetensutvecklingen sker decentraliserat, det vill säga i regionerna och på tillståndsenheterna. Det är ytterst enhetschefen som har ansvar för att personalen har rätt kompetens. Vidare har kollegial kompetensutveckling via beslutsfattarna en central roll, till exempel genom att leda diskussioner med exempel från olika verkliga fall. Flera regioner och enheter har utvecklat egna former för erfarenhetsutbyte. På regionkanslierna finns verksamhetsexperter dit handläggare kan lyfta vissa frågor.70 uppges det ha funnits nätverk och samordningsmöten för beslutsfattare. Intervjuade menar att dessa grupper varit uppskattade för att skapa tydlighet i hur bedömningar ska göras. Till exempel beskriver en beslutsfattare det på följande sätt: ”Samordningsmötena för tillståndsfrågor har varit jätteviktiga för att göra frågor tydliga”.71 I våra intervjuer lyfter man även fram att det finns farhågor om att det inte finns tillräckliga kanaler för erfarenhetsutbyte på myndighetsnivå. En beslutsfattare beskriver till exempel att erfarenhetsutbytet är otillräckligt: ”Kunskapen finns men sprids inte inom myndigheten”. uppger i samband med faktagranskning att man nu infört en ny mötesstruktur som innebär att rättsliga frågor diskuteras i särskilda beslutsfattarmöten, där representanter för rättsavdelningen deltar och bistår med rättslig expertis. Frågor som inte kan hanteras i detta forum hänskjuts till särskilda enhetschefsmöten, där rättsavdelningen är representerad genom enhetschefen för migrationsrättsenheten. 68Migrationsverkets HR-avdelning har i ett skriftligt svar plus intervju redogjort för det kompetensutvecklingsprogram som funnits . Alla nyanställda på , oavsett befattning, ska enligt HR-avdelningen genomgå ett obligatoriskt introduktionsprogram. Programmet består av två block, där det första, Välkommen till , innehåller ett antal webbutbildningar och det andra blocket, Gemensamma utgångspunkter, innehåller fyra seminarier. När det gäller anknytningsärenden finns det ett material som riktar sig personal inom verket som byter roll och ska börja handlägga anknytningsärenden. Detta material lämpar sig även för nyanställda. Det består av workshoppar, webbutbildningar, caseövningar och självstudier. Detta material är centralt framtaget men själva genomförandet ansvarar regioner och enheterna för. Mejl från företrädare för , , intervju med företrädare för , 2020-06-09b. 69Intervju med företrädare för , 2019-12-19c, 2019-01-09a, 2020-01-30a och 2020-02-19a. 70Intervju med företrädare för , 2019-10-30b, 2019-11-13a, 2019-11-13b, 2019-12-19c, 2020-01-30c, 2020-02-07c och 2020-02-19b. 71Intervju med företrädare för , 2020-02-19c, 2020-01-29b, 2020-01-30b och . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utöver dessa möten hålls det möten som syftar till att ta fram lösningar och förändringar i processerna i tvärfunktionella grupper som kallas processnätverk.72 Flera faktorer bakom variationer i kompetensutvecklingen I våra intervjuer uppger de intervjuade att möjligheterna till kontinuerlig kompetensutveckling i praktiken ofta är begränsade. Det gäller såväl utbudet som erbjuds som de praktiska möjligheterna att ta del av utbildningarna. Som orsaker anges hög arbetsbelastning, hög personalomsättning och platsbrist på utbildningarna.73 För den personal som anställdes under den mycket ansträngda perioden –2016 uppger de intervjuade handläggarna att introduktionen var ytterst summarisk. De mer erfarna handläggarna tilldelades en mentorroll och fungerade som en del Vidare visar våra intervjuer att det finns en efterfrågan på mer och fler avancerade utbildningar som är specifikt inriktade mot olika moment vid handläggningen av anknytningsärenden. Intervjuade nämner kurser i intervjuteknik, bevisvärdering, skenindikationer, företagarärenden och coachning samt kulturella skillnader mellan olika länder som sådant man skulle vilja se utbildningar i.74