prop · H803171 · 2021-04-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att åstadkomma en ökad konkretisering i bedömningarna av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete i sjukförsäkringen. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Begreppet normalt förekommande arbete ......................................... Arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp ................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för jämställdhet ......................................... Konsekvenser för arbetsgivare ......................................... Konsekvenser för Arbetsförmedlingen............................. Konsekvenser för hälso- och sjukvården.......................... Konsekvenser för domstolarna ......................................... Offentliga sektorns finansiella sparande........................... Sammanfattning av betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6) i relevanta delar......................................... Författningsförslag avseende 27 kap. 48 § och 28 a kap. 8 § socialförsäkringsbalken i betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6)............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. 2020/21:171 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 27 kap. 48 § och 28 a kap. 8 § socialförsäkrings- balken ska ha följande lydelse. Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1. sådant förvärvsarbete som är 1. förvärvsarbete i en sådan an- normalt förekommande på arbets- given yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden, eller 2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga bedömas enligt 46 och 47 §§ om 1.övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga , eller 2.det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1. sådant förvärvsarbete som är 1. förvärvsarbete i en sådan an- normalt förekommande på arbets- given yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden, eller 2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett heltidsarbete. Denna lag träder i kraft . Senaste lydelse 2021:160. Senaste lydelse 2012:256. 2.De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet. 2020/21:171 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera och vid behov lämna förslag rörande sjukpenningen (dir. 2018:26). Syftet med utredningen var att säkerställa en mer ändamålsenlig och rättssäker sjukförsäkring. Utredningen antog namnet En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren (dir. 2019:21) och (dir. 2019:105). överlämnade utredningen delbetänkandet Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2) till regeringen. anordnade en hearing i syfte att bereda möjlighet för remissinstanser att lämna synpunkter av relevans för utredningens fortsatta arbete. De remissvar som lämnats skriftligen till finns tillgängliga i (S2019/00324). Utredningen överlämnade delbetänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabiliteringen (SOU 2020:6). De förslag som lämnades i föregående delbetänkande har arbetats in i detta betänkande. En sammanfattning av betänkandet (SOU 2020:6) i relevanta delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Förslagen har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (S2020/00536). I denna proposition behandlas det lagförslag som innebär att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan. 4Begreppet normalt förekommande arbete En grundläggande princip för den svenska sjukförsäkringen är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det befintliga arbetet. Begreppet normalt förekommande arbete infördes i lagstiftningen 1997 som en del av den s.k. steg-för-steg-modellen (prop. 1996/97:28). Modellen innebar att bedömningen av arbetsförmågan successivt vidgades från en bedömning av arbetsförmågan i relation till den försäkrades befintliga arbete till en bedömning mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. För den som var arbetslös gjordes bedömningen mot normalt förekommande arbeten i sjukperioden. I förarbetena fördes en utförlig diskussion kring begreppet normalt förekommande arbete. Det uppgavs bl.a. att det inte är möjligt att generellt ange vad som är att anse som normalt förekommande arbeten och att bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom. Det poängterades också att om den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rim- ligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete, utan att han eller hon faktiskt erbjuds det. En kritik som riktades Prop. 2020/21:171 mot steg-för-steg-modellen, bl.a. av (RiR 2007:19), var att sjukfallen blev onödigt långa. Ändringar av begreppet normalt förekommande arbete ersattes steg-för-steg-modellen med den s.k. rehabiliteringskedjan med fasta tidpunkter för när arbetsförmågan ska bedömas mot olika bedömningsgrunder (prop. 2007/08:136). Begreppet normalt förekommande arbete ersattes med begreppet ”arbete på den reguljära arbetsmarknaden”. Som vägledning för tillämpning av begreppet angav regeringen att om den försäkrade endast kunde utföra arbeten som även utifrån en nationell arbetsmarknad var mycket udda och sällan förekommande ska arbetsförmågan anses vara nedsatt till dess ett lämpligt arbete blir tillgängligt för den försäkrade. betonade i slutbetänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) svårigheterna med att bedöma arbetsförmåga. Utredningen föreslog att ett nytt begrepp, medicinska förutsättningar för arbete, skulle användas när den försäkrades arbetsförmåga skulle bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen föreslog vidare att ett instrument skulle utvecklas som skulle beskriva vilka aktivitetsbegränsningar individen drabbats av och vilka gränser som skulle gälla för att en person inte skulle anses ha förutsättningar att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. återinfördes arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete (prop. 2011/2012:113). Bakgrunden till denna ändring var ett tillkännagivande från (bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85). anförde att den dåvarande prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade blev en prövning mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. ansåg att rättssäkerheten skulle stärkas med en återgång till det tidigare regelverket. Begreppet normalt förekommande arbete har preciserats något i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 angav Regeringsrätten att med normalt förekommande arbete avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare. Avgörandet avser lagstiftningen före och rör bedömningen av rätten till sjukersättning men har även ansetts ha betydelse vid prövningen av rätten till sjukpenning. Även efter återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete har kritik riktats, bl.a. av LO- TCO-rättskydd, mot de bedömningar som görs av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten. Kritiken handlar om att arbetsförmågan bedöms mot arbeten som inte finns på arbetsmarknaden eller som individen i realiteten inte kan få. 2020/21:171 och referensmaterialet De utmaningar som finns då det gäller att göra begripliga och transparenta bedömningar av en försäkrads arbetsförmåga mot bedömningsgrunden normalt förekommande arbete är kända . gav regeringen i uppdrag att i samverkan med och i samråd med Arbetsförmedlingen vidareutveckla metoder och instrument för att bedöma arbetsförmåga. Målet med uppdraget var att åstadkomma en mer rättssäker och likformig bedömning och att öka den försäkrades delaktighet och förståelse för de beslut som fattas. Uppdraget syftade till att utveckla metoder att använda när en försäkrads arbetsförmåga skulle bedömas mot det dåvarande arbetsmarknadsbegreppet den reguljära arbetsmarknaden. Inom ramen för uppdraget utvecklades metoden aktivitetsförmågeutredning (AFU). Metoden består av en försäkringsmedicinsk utredning och ett referensmaterial med beskrivningar av krav på medicinska förmågor som ställs inom olika yrkesgrupper. Genom den försäkringsmedicinska utredningen får ett underlag som kan ställas i relation till beskrivningarna av krav i olika yrken, och på så sätt information om i vilka yrkesgrupper den försäkrades arbetsförmåga skulle kunna tas tillvara. Det medicinska underlaget och referensmaterialet är konstruerat utifrån samma princip. Det medicinska underlaget beskriver den försäkrades medicinska förmågor på en femgradig skala och referensmaterialet beskriver olika yrkesgruppers krav på medicinska förmågor på en femgradig skala. Referensmaterialet baseras på ett flertal olika källor, bland annat SCB:s yrkesgrupper i standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Det är SSYK 2012 som ligger till grund för yrkesgrupperingarna i materialet. SSYK 2012 bygger på en internationell förlaga (International Standard Classification of Occupations ISCO-08). Det är ett system för klassificering och aggregering av yrkesinformation i administrativa register eller statistiska undersökningar. Varken SSYK eller ISCO är system för att värdera yrken. De finns till för att synliggöra vilka yrken som finns på arbetsmarknaden. Både ISCO och SSYK är till sin karaktär könsneutrala. I referensmaterialet (RAF) grupperas yrken enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment, och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende. Avsikten med referensmaterialet var att det skulle leda till ökad rättssäkerhet, öka den försäkrades förståelse för besluten, och i längden leda till en mer legitim och begriplig bedömning av arbetsförmågan. Referensmaterialet för bedömning av arbetsförmåga används internt av som ett stöd för att tolka resultaten efter en AFU. AFU är en kostnadskrävande metod som ställer höga krav på samordning mellan regionerna och på . Det är även en omfattande utredning att gå igenom för den försäkrade. Metoden används således endast i ärenden där det finns ett särskilt stort behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. beställde försäkringsmedicinska utredningar i av de sjukfall som var längre än . Arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en Regeringens förslag: När arbetsförmågan ska bedömas mot en bredare arbetsmarknad i sjukpenningens rehabiliteringskedja ska det beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbets- Detsamma ska gälla i fråga om sjukpenning i särskilda fall fr.o.m. som sådan ersättning kan lämnas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag när det gäller sjukpenning och sjukpenning i särskilda fall. förslag har dock en annan lagteknisk utformning. även förslag om bedömningen av arbetsförmågan i ärenden om Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däribland Arbetsförmedlingen, Funktionsrätt , Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), kommun, , LO, LO-TCO Rättsskydd, , Region , Region , , Region , Region län, , , avstyrker utredningens förslag, däribland och Svenskt framför bl.a. att bedömningen mot angivet normalt förekommande arbete kommer att bli svår att göra och motivera och att det därför finns en risk att försäkringen upplevs som orimlig och obegriplig för den enskilde. anser att förslaget kan medföra att det skapas missförstånd hos den försäkrade om att den bedömning som För- säkringskassan gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yr- ISF föreslår att lagtexten förtydligas för att undvika att skapa förvänt- ningar på att ett konkret arbete ska anges. ISF anför bl.a. att prövnings- ramen inte bör inskränkas till den yrkesgrupp som anges i beslutet. efterfrågar också ett förtydligande av om bestämmelsen även ska omfatta Även Kammarrätten i anser att domstolens prövningsram behöver förtydligas. Förvaltningsrätten i anför att angivet normalt förekommande arbete skapar tillämpningsfrågor som utredningen inte har berört, t.ex. hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp kommer att utgå från, och om bör ha möjlighet att även ange ett annat förvärvsarbete och vad det i så fall betyder vid en domstolsprövning. remissinstanser ställer sig tveksamma till om förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, däribland , och Kommuner och Regioner (SKR). () framför att prövningen mot angivet nor- malt förekommande arbete behöver ta hänsyn till flera andra faktorer som 2020/21:171 exempelvis var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning den försäkrade har. Region län efterfrågar ett förtydligande av om det angivna arbetet/yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet. avstyrker förslaget och framför att bedömningen i stället bör göras mot ett konkret arbete. S-kvinnor anser att måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete då det annars finns risk för att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga. Skälen för regeringens förslag En grundläggande princip i den svenska sjukförsäkringen är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det befintliga arbetet. Vid bedömningen av arbetsförmåga i sjukförsäkringen får hänsyn inte tas till arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden (prop. 2007/08:136). Förslaget i denna proposition förändrar inte detta. Som framgår av avsnitt 4 har begreppet normalt förekommande arbete funnits och varit föremål för såväl reformer som regeringsuppdrag. Åren 2008–2012 gällde den utvidgade bedömningsgrunden ”reguljära arbetsmarknaden”. Även efter återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete har det riktats kritik, bl.a. från fackligt håll, mot att arbetsförmågan inte tycks bedömas i relation till arbeten som verkligen förekommer på arbetsmarknaden. Många aktörer, bl.a. hälso- och sjukvården, LO-TCO Rättsskydd och SKR har framfört att det är svårt att förstå hur gör arbetsförmågebedömningen efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Behov av att förtydliga begreppet normalt förekommande arbete Regeringen kan konstatera att det framstår som svårt att på ett transparent och för enskilda begripligt sätt förklara vad som är ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och vilka krav ett sådant arbete ställer. Begreppet har stor vidd och de försök till konkretiseringar som har gjort på uppdrag av regeringen har inte fått generellt genomslag i handläggningen. (AFU) och tillhörande referensmaterial, som tog fram inom ramen för ett uppdrag av regeringen, innefattar en försäkringsmedicinsk utredning och innebär en konkretisering av bedömningen av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete. Det är dock en tids- och kostnadskrävande utredningsmetod som ställer höga krav på och regionerna bl.a. i fråga om att administrera beställningar av utredningar, hålla den försäkrade informerad genom hela processen, säkerställa läkarresurser och annan hälso- och sjukvårdspersonal som är utbildad i metoden samt att hantera fakturor. Det är även en omfattande utredning att genomgå för den försäkrade. Metoden används därför endast i ärenden där det finns ett särskilt behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Vissa förtydliganden av vad som kan anses vara ett normalt förekommande arbete har gjorts i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 fastslås att det ska röra sig om vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare. Utredningen om en trygg sjukförsäkring med människan i centrum har i en aktgranskning av 150 ärenden funnit att det är svårt att utifrån beslutsmotiveringar förstå varför sjukpenning nekas. I besluten anges att den försäkrade kan klara ett arbete som inte ställer krav på sådana medicinska förmågor som den försäkrade saknar. Något stöd för att det finns normalt förekommande arbeten som inte ställer dessa krav ges dock inte. Utredningen har även funnit att inte tar ställning till om den försäkrade kan klara ett normalt förekommande arbete med ingen eller ringa anpassning i normal arbetstakt. LO-TCO Rättsskydd framför i sitt remissvar att förklaringen till det senare är att en sådan prövning svårligen kan ske utan att den försäkrades arbetsförmåga relateras till något mer konkret än bara allmänt till normalt förekommande arbeten. En bedömning förutsätter enligt LO-TCO Rättsskydd att de olika typer av arbetsuppgifter som prövningen avser är kända för handläggaren. För att skapa transparens kring vad det är arbetsförmågan egentligen prövas mot i det enskilda fallet föreslår utredningen att arbetsförmågan ska bedömas mot angivet normalt förekommande arbete med vilket ska avses arbeten som ingår i en yrkesgrupp i Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Utredningen bedömer att förslaget gynnar transparensen i tillämpning och underlättar för den försäkrade att argumentera inför domstol om han eller hon anser att saknat stöd för sin slutsats att förmåga att försörja sig finns i den yrkesgrupp som angetts. Arbetsförmågan bör bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp Regeringen anser i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna att prövningarna av arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbeten behöver bli mer begripliga. Flertalet av remissinstanserna anser att begripligheten i besluten ökar om den försäkrades arbetsförmåga bedöms mot ett normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp så som utredaren föreslår. Regeringen delar denna uppfattning. Besluten blir mer konkreta när det framgår inom vilken yrkesgrupp den försäkrade bedöms kunna klara av att arbeta och därigenom också lättare för den försäkrade och dennes ombud att förstå. Regeringen föreslår därför i enlighet med utredningens förslag att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Det kan konstateras att en yrkesgrupp inte är något verkligt i meningen att den existerar utanför en teoretisk konstruktion. Det är en samling arbeten strukturerade under samma namn utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch. Yrken kan också grupperas enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende. Det sistnämnda bör vara av relevans när ska bedöma förmåga att arbeta i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Utredningen har föreslagit att Arbetsförmedlingen i 2020/21:171 samarbete med och i samråd med arbetsmarknadens parter utvecklar ett kunskapsmaterial som beskriver vilka krav som arbeten inom olika yrkesgrupper ställer på medicinska förmågor. Utredaren anser att kunskapsmaterialet bör utvecklas utifrån det redan befintliga referensmaterialet som förvaltas av Arbetsförmedlingen. Det referensmaterialet bygger på SSYK och beskriver yrkesgruppernas krav ur medicinskt hänseende. LO-TCO Rättsskydd delar utredarens uppfattning och understryker vikten av att arbetsmarknadens parter involveras i arbetet med att utveckla materialet. ISF anför att stödet för att peka ut yrkesgrupper måste bygga på referensmaterialets konstruktion och således utgå från de medicinska kraven i arbeten och hur tillåtande arbeten inom olika yrkesgrupper är mot olika former av aktivitetsbegränsningar. Ett kunskapsmaterial behöver utvecklas Regeringen anser att ett kunskapsmaterial kan bidra till att undvika att bedömningarna av arbetsförmåga inom en viss yrkesgrupp görs på ett schablonartat sätt. Ett sådant material bör som ISF anför i sitt remissvar kunna beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende. Det bör också kunna ge vägledning i fråga om vilka krav och förväntningar på arbetsprestationer och arbetstakt som arbetsgivare allmänt sett har. Regeringen kommer därför att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och att i samråd med arbetsmarknadens parter utveckla ett sådant kunskapsmaterial. Med detta stöd bör enligt regeringens mening ha goda förutsättningar att skapa förståelse hos den enskilde för hur myndigheten kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning. En ökad tydlighet i besluten kan också förväntas underlätta för enskilda vid omprövning och överklagande. Arbetsförmedlingen framför i sitt remissvar att det nuvarande referensmaterialet bör utvärderas innan uppdrag om vidare utveckling formuleras. Regeringen anser att resultat och erfarenheter av det nuvarande referensmaterialet bör beaktas av Arbetsförmedlingen och i genomförandet av det uppdrag som kommer att ges till myndigheterna. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om utredningens förslag leder till en mer begriplig försäkring.