prop · H80382 · 2021-01-26 00:00:00 — Slutligen anges i det fjärde tillkännagivandet att regeringen skyndsamt bör analysera frågan ytterligare om behandlingen av försäkringsklassen tilläggsförsäkringar i regelverket, så att företag som meddelar sådana försäkringar inte i praktiken utestängs från tillträde till regleringen för tjänstepensionsföretag, och återkomma till i denna fråga. Analysen bör särskilt ta sikte på solvensregleringen men kan även avse annan lagstiftning, t.ex. skatteregler. Under beredningen av ärendet har redovisat en datainsamling. Den finns tillgänglig i (Fi2020/00236). har därefter tagit fram promemorian En översyn av regleringen för tjänstepensionsföretag. I promemorian lämnas de lagförslag som bedöms vara nödvändiga för att tillgodose tillkännagivanden. Därutöver föreslås två ytterligare lagändringar. Den första är en ändring i tryggandelagen som avses ge kollektivavtalsparterna samma avtalsfrihet när det gäller lämnande av information vid tryggande av tjänstepension genom överföring till pensionsstiftelse som vid tryggande genom tjänstepensionsförsäkring. Den andra är ett förtydligande i lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag, förkortad LTF, att försäkringar som tecknas för vissa särskilt utpekade personkategorier Prop. 2020/21:82 anses som tjänstepensionsförsäkringar i den lagen. sakliga innehåll och lagförslag finns i bilagorna 2 och 3. Promemorian har remitterats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2020/01995). I denna proposition behandlas förslagen i promemorian. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen görs vissa språkliga och redaktionella ändringar. Ett väl avvägt skydd för nuvarande och Regeringens bedömning: Skyddsnivån för det riskkänsliga kapital- kravet i lagen om tjänstepensionsföretag bör inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. ningen och anför att en sänkt skyddsnivå skulle innebära ett försämrat skydd för de försäkrade. En höjd skyddsnivå skulle förbättra möjligheterna att upptäcka företag som riskerar att få problem, men en alltför hög nivå kan enligt inspektionen å andra sidan innebära lägre pensioner på LO, , () och Svenskt Näringsliv anser att solvensregleringen bör följas upp kontinuerligt för att säkerställa balansen mellan en godtagbar skyddsnivå och företagens möjlighet att skapa avkastning och leverera goda pensioner. kontinuerlig uppföljning lyfts även fram av Kommuner och Regioner, till vars remissvar , kommun, , kommun, och Region ansluter sig. Kommuner och Regioner menar att kapitalkravet har höjts för fondförsäkring men tillstyrker ändå att skyddsnivån lämnas oförändrad. LO, OFR, och Kommuner och Regioner betonar vikten av att framtida justeringar i regelverket inte sätter balansen anser att bemyndigandena bör ändras så att det säkerställs att det samlade kapitalbehovet ligger på den nivå som anses acceptabel enligt promemorian. LO och Kommuner och Regioner instämmer i det som anges i promemorian om att det bör finnas 2020/21:82 en beredskap att säkerställa att regleringen är ändamålsenligt utformad genom att vid behov göra nödvändiga förordningsändringar. anser att det inte bör finnas något golv i kapitalkravsberäkningen för ränterisk eftersom beräkningen bör överensstämma med den räntekurva som används för att värdera de åtaganden som ett tjänstepensionsföretag har. och är positiva till uttalandena i promemorian om att det kan finnas skäl att återkomma till frågan om huruvida räntegolvet bör bestå framöver. anför att negativa räntor utgör en verklig marknadsrisk med relevans för den finansiella stabiliteten. framhåller att riskberäkningen bör vara sådan att den ger relevant information både i ett läge med höga marknadsräntor och i ett läge med låga, eller till och med negativa, marknadsräntor. Inspektionen menar att det i annat fall finns risk för att skyddsnivån inte kommer att uppfyllas för ränterisk och därmed inte heller för det totala riskkänsliga kapitalkravet. välkomnar promemorians klargörande att syftet med tjänstepensionsregleringen är att skapa ett regelverk som är anpassat för just den svenska tjänstepensionssektorn och att det därför inte är självklart att förändringar som görs i det regelverk som finns för försäkringsföretag – t.ex. beträffande golv i beräkningen av kapitalkravet för ränterisk – ska genomföras på motsvarande sätt för tjänstepensionsföretag. LO och PTK anför att utgångspunkten måste vara att framtida förändringar för försäkringsföretag aldrig per automatik ska genomföras på motsvarande sätt för tjänstepensionsföretag och att man alltid måste se till dessa företags särskilda förutsättningar. anser att utgångspunkten måste vara att ändringar för försäkringsföretag inte ska genomföras för tjänstepensionsföretag och att räntegolvet måste kvarstå. Skälen för regeringens bedömning Det första tillkännagivandet rör solvensregleringen. I tillkännagivandet anges att det behöver säkerställas att regleringen får rätt effekt. Den nya regleringen måste alltid utgå från de långsiktiga investeringsperspektiv som kännetecknar den verksamhet som kommer att drivas av tjänstepensionsföretag. Om regleringen blir för sträng kommer detta att kunna sänka nivån för framtida pensionsutbetalningar. Regeringen bör därför skyndsamt återkomma med ytterligare förslag när det gäller solvensregleringen för tjänstepensionsföretag (bet. 2019/20:FiU12 punkt 2 och s. 22, rskr. 2019/20:27). I detta avsnitt beskrivs inledningsvis vissa aspekter som rör samhällets ansvar för tjänstepensionerna och den betydelse som det har att skyddet för tjänstepensionerna är väl avvägt. Därefter behandlas resultatet av den datainsamling som gjorts inom ramen för översynen och vilka slutsatser som kan dras om behovet av ytterligare åtgärder i fråga om solvensregleringen för tjänstepensionsföretag. I avsnitten 4.2 och 4.3 behandlas vissa andra frågor som också omfattas av tillkännagivandet om solvensregleringen. Samhällets ansvar för tjänstepensionerna Tjänstepensionerna spelar vid sidan om den allmänna pensionen en viktig roll för de nuvarande och framtida pensionärernas försörjning när arbetslivet upphört. Det vanligaste sättet för arbetsgivarna att trygga tjänstepensionerna på för dem som arbetar är genom en försäkring. Arbetsgivaren betalar alltså till ett företag som erbjuder tjänstepensionsförsäkring och det företaget förvaltar medlen och betalar ut pension till arbetstagaren . Även många egenföretagare sparar till pension i försäkringar. av arbetstagarna i omfattas av kollektivavtal om tjänstepension. Arbetsmarknadens parter spelar därför en helt central roll när det gäller att komma överens om vilka pensionsförmåner som arbetstagare ska ha rätt till. Parterna tillhandahåller och ansvarar också för viktiga delar av de system och lösningar som har avgörande betydelse för att stora arbetstagargrupper ska få trygga och bra tjänstepensioner. För andra arbetstagare som inte omfattas av kollektivavtal förekommer individuella avtal om rätt till tjänstepension. Betydande medel förvaltas sammantaget också inom ramen för sådana försäkringar. Ytterligare en del är att det vid sidan av själva ålderspensionen, som ger inkomst efter pensioneringen, finns många kompletterande försäkringar för t.ex. arbetsskada, sjukdom, dödsfall och olycksfall. Mer att läsa om tjänstepensionernas betydelse och om tryggande av tjänstepension finns i prop. 2018/19:158 s. 166–177. Samhället har tagit ansvar för att de företag som erbjuder försäkringar är trygga och stabila. Det ska gå att lita på att försäkringen fungerar om något inträffar och att de ersättningar som man har rätt till kan betalas ut av företaget. Anledningen till att samhället behöver ta ett stort ansvar är att företag som erbjuder försäkring hanterar många risker och att det vanligtvis är svårt för enskilda att kontrollera hur väl företagen gör det. För kollektivavtalad tjänstepension är det en god ordning att kollektivavtalsparterna kan ta ett stort ansvar för att tjänstepensionerna är trygga. Men grundläggande spelregler måste samhället svara för, vilket inte minst är viktigt med tanke på alla skilda sätt att ordna tjänstepensionsförsäkringar som förekommer på tjänstepensionsområdet. Oavsett hur tjänstepensionerna förvaltas så måste de vara trygga för alla. Genom lagen om tjänstepensionsföretag, som trädde i kraft , har ett nytt regelverk skapats för företag som helt eller så gott som uteslutande meddelar tjänstepensionsförsäkringar. Det nya regelverket är en sektorsreglering som är särskilt anpassad för just tjänstepensionerna i . Målsättningen med den nya regleringen är att den ska ge förutsättningar för en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som reglerna säkerställer ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna (samma prop. s. 201). Enkelt uttryckt ska förutsättningar skapas för så höga pensioner som möjligt, som man som enskild ska kunna förlita sig på att pensionerna betalas ut. En viktig del av den nya lagen, som grundar sig på andra tjänstepensionsdirektivet, är krav som syftar till att varje företag självt ska ha förmåga att hantera riskerna i verksamheten (vilket kallas företagsstyrning). En annan viktig del är solvensregleringen, som innehåller krav som tar sikte på företagets ekonomiska förhållanden. 2020/21:82 ansvar för tjänstepensionerna ökar om ett företag får problem med att leva upp till kraven, vilket sker genom att i en sådan situation har möjlighet att ingripa inom ramen för den tillsyn som myndigheten utövar. Solvensregleringen tar sikte på alla delar av företagens ekonomiska förhållanden. Det handlar om bestämmelser om hur företagen ska förvalta inbetalda genom investeringar i olika tillgångsslag, såsom aktier och obligationer. Det finns bestämmelser om hur företagen ska hantera sina åtaganden (skulder) till försäkringstagarna, de försäkrade och andra ersättningsberättigade att betala ut pensioner och andra försäkringsersättningar. Vidare finns bestämmelser om sammansättningen av det buffertkapital som företagen måste inneha (kapitalbas) och om hur stort det buffertkapitalet ska vara (kapitalkrav). Alla dessa aspekter är viktiga för att tjänstepensionerna ska vara trygga. Varför finns det ett riskkänsligt kapitalkrav? Historiskt sett har tyngdpunkten i solvensregleringen på försäkringsområdet förflyttats på det sättet att det numera anses lämpligare att fästa mer vikt vid hur mycket medel som företagen behöver hålla som buffert, dvs. på kapitalkravet, än på begränsningar som tar sikte på företagens investeringar. Den grundläggande tanken är enkel. Företagen får frihet att förvalta inbetalda på lämpliga sätt genom investeringar i olika former av riskfyllda tillgångar, som t.ex. aktier. Det enskilda företaget har bäst förutsättningar att bedöma vilka investeringar som är lämpliga. Värdet av dessa investeringar varierar över tiden. På samma sätt finns en osäkerhet när det gäller hur stora utbetalningar som måste göras . Företagen behöver därför av ekonomiska skäl hålla sig med en buffert, som företagen givetvis måste anpassa till riskerna i verksamheten. Det riskkänsliga kapitalkrav som gäller för tjänstepensionsföretag enligt lagen om tjänstepensionsföretag (8 kap.) följer samma ekonomiska logik. Kapitalkravet innebär att staten för att skydda tjänstepensionerna ställer krav på att ett tjänstepensionsföretag som minst ska ha ett buffertkapital av viss storlek. Kravet är generellt utformat men beräknas för varje företag utifrån hur stora risker som företaget tar. Om ett visst företag t.ex. investerar hälften av sina tillgångar i noterade aktier behöver det ha en större motståndskraft mot en börsnedgång än om det bara investerar en fjärdedel i noterade aktier. Det riskkänsliga kapitalkravet ger alltså ett skydd som är anpassat till det enskilda företaget och som är ändamålsenligt oavsett vilken investeringsstrategi som företaget väljer. Det riskkänsliga kapitalkravet för tjänstepensionsföretag är ett nationellt tillägg som gäller utöver andra tjänstepensionsdirektivets kapitalkrav (prop. 2018/19:158 s. 316–318). Direktivets kapitalkrav är en minimiharmonisering som ska fungera i alla medlemsstater (artiklarna 15–18). Medlemsstaterna får enligt direktivet införa strängare regler som kompletterar skyddet på ett sätt som är anpassat till hur den nationella tjänstepensionsmarknaden är utformad (artikel 15.3). Direktivets kapitalkrav är i svensk rätt genomfört i form av ett minimikapitalkrav (8 kap. 7–12 §§ LTF). Minimikapitalkravet är i regel lägre än det riskkänsliga kapitalkravet. Direktivets kapitalkrav är inte riskkänsligt. Det utgör i huvudsak ett lågt, procentuellt påslag ovanpå nuvärdet av företagets försäkringsåtaganden (de försäkringstekniska avsättningarna). För traditionell tjänstepensionsförsäkring uppgår påslaget något förenklat till av värdet av företagets åtaganden (artikel 17.2 a). Det står klart att en buffert i den storleksordningen ger ett helt otillräckligt skydd för företag som gör omfattande investeringar i riskfyllda tillgångar för att uppnå en hög avkastning. Ett sådant procentuellt påslag speglar inte den ekonomiska logik som beskrivs ovan och som företagen själva behöver förhålla sig till. Direktivets kapitalkrav kan ge ett acceptabelt skydd om det kompletteras med omfattande begränsningar för hur stora investeringar som företagen får göra i olika tillgångsslag. och tillhör de länder som valt sådana lösningar. För att ge ett ändamålsenligt skydd kan detta kombineras med regler som gör att ansvaret för att betala ut pensionerna alltid ligger kvar hos arbetsgivaren. Ett alternativ kan tänkas vara att tjänstepensionerna i någon mån inordnas i det allmänna pensionssystemet, t.ex. på så sätt att staten bestämmer storleken på pensionerna och ytterst garanterar att de betalas ut. Sådana lösningar passar mindre väl för den svenska tjänstepensionssektorn där tjänstepensionerna har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. För svensk del har använt en riskkänslig modell i sin tillsyn över livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor, den s.k. trafikljusmodellen (nedan kallad trafikljuset). Det riskkänsliga kapitalkrav som ingår i lagen om tjänstepensionsföretag (8 kap. 1–6 §§) är därför i praktiken ingen nyhet för berörda företag. Det som tillkommit är att det nu har tydliggjorts vad som händer om ett företag inte lever upp till det riskkänsliga kapitalkravet och alltså inte har ett tillräckligt buffertkapital. Något förenklat ska företaget i en sådan situation ta fram en åtgärdsplan (15 kap. 5 §). Samhällets ansvar har förtydligats på så sätt att har möjlighet att ingripa om företagets åtgärder inte anses tillräckliga för att skydda dem som har rätt till pension och andra försäkringsersättningar. Det finns ett brett stöd för att det är ändamålsenligt med ett riskkänsligt kapitalkrav för den svenska tjänstepensionssektorn (samma prop. s. 317). Tjänstepensionernas betydelse motiverar ett väl avvägt skydd Ett riskkänsligt kapitalkrav innebär inte något hinder mot att ett tjänstepensionsföretag gör väl avvägda investeringar i tillgångar med hög avkastningspotential. Men det riskkänsliga kapitalkravet behöver vara väl avvägt för att detta ska uppnås. Om kapitalkravet är för lågt tar samhället inte tillräckligt ansvar för att tjänstepensionerna är trygga. Om kapitalkravet i stället är för högt försämras företagens möjligheter att skapa hög avkastning och därigenom högre pensionsnivåer. Försäkringsföretag som följer Solvens omfattas av ett riskkänsligt solvenskapitalkrav som följer av och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), nedan benämnt Solvens II-direktivet. Skyddsnivån är hög. Kapitalkravet är utformat så att ett försäkringsföretag med 99,5 procents sannolikhet ska klara av att uppfylla sina åtaganden under en tidshorisont (99,5 procents konfidensnivå, se artikel 101.3). Nivån är vald för att passa för både skadeförsäkring och livförsäkring. Den modell som används som standard är anpassad till de risker som ett genomsnittligt europeiskt försäkringsföretag är utsatt för. Skyddsnivån i Solvens får som utgångspunkt anses vara alltför hög för den svenska tjänstepensionssektorn. är omfattande och det finns mekanismer som syftar till att skapa ett mer ändamålsenligt skydd för företag som erbjuder sparandeprodukter och som gör långsiktiga investeringar. Det har dock varit en utgångspunkt för regeringens politik på området att ska använda de möjligheter som ger att skapa ett regelverk som redan på förhand är anpassat för den svenska tjänstepensionssektorn. Syftet med det nya regelverket för tjänstepensionsföretag är som nämns ovan att det ska möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som reglerna säkerställer ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida Det finns ett brett stöd för att skyddsnivån är väl avvägd i Finans- inspektionens tillsynsmodell trafikljuset (prop. 2018/19:158 s. 321). hänsyn till tjänstepensionernas viktiga betydelse för enskilda och för samhället är det knappast aktuellt att försämra skyddet. trafikljuset ger emellertid inte heller något starkt stöd för att skyddsnivån Regeringen har därför gjort bedömningen att skyddsnivån bör vara oförändrad i det riskkänsliga kapitalkravet för tjänstepensions- företag (samma prop.). Skyddsnivån innebär en lämplig avvägning mellan trygghet och möjlighet till risktagande. Den ger alltså en god balans mellan samhällets ansvar för att företagen kan uppfylla sina åtaganden och möjlig- heterna för företagen att göra investeringar som ger bra pensioner. Det är dock viktigt att poängtera att det riskkänsliga kapitalkravet inte är identiskt med trafikljuset. Det har varit nödvändigt att göra vissa anpassningar för att komma tillrätta med uppenbara brister i trafikljuset. Som exempel kan nämnas att det riskkänsliga kapitalkravet fångar upp att väsentliga risker kan ha samband med varandra och därför materialiseras , något som trafikljuset inte beaktade. Det kan t.ex. handla om att en nedgång i priset på fastigheter delvis sammanfaller med en nedgång på Det är givetvis bra att detta numera beaktas, men eftersom modellerna inte är identiska krävs ett omfattande analysarbete för att uppnå en jämförbar skyddsnivå. En tillförlitlig analys förutsätter också att dataunderlag samlas in från företagen. Det riskkänsliga kapitalkravet för tjänstepensionsföretag är utformat så att ett tjänstepensionsföretag med 97 procents sannolikhet ska klara av att uppfylla sina åtaganden under en tidshorisont (97 procents konfidensnivå, se 8 kap. 1 § LTF). När lagförslaget om ett riskkänsligt kapitalkrav togs fram gjordes en analys som gav stöd för att denna konfidensnivå, , innebar att kapitalkravet hamnar i nivå med trafikljuset (samma prop. Mer precist visade det dataunderlag som fanns tillgängligt att kapital- kravet för traditionell tjänstepensionsförsäkring skulle öka om konfidensnivån bestämdes till . Analysen gav också stöd för att skillnaderna var små mellan konfidensnivåerna . Konfidensnivån valdes därför, i enlighet med vad många Det anfördes att syftet med den föreslagna regleringen var att nivån i absoluta tal skulle motsvara nivån i trafikljuset, men då med beaktande av att någon exakt överensstämmelse inte kan Prop. 2020/21:82 uppnås, vare sig totalt sett eller – i synnerhet – för de enskilda företagen (samma prop. s. 322). Det riskkänsliga kapitalkravet får sin närmare utformning genom föreskrifter av starkt teknisk karaktär som meddelas på lägre nivå än lag. Sådana bestämmelser finns numera i föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2019:21) om tjänstepensionsföretag som trädde i kraft . Det finns i enlighet med tillkännagivandet skäl att följa upp om den konfidensnivå som bestämts i lag () ger en oförändrad skyddsnivå jämfört med trafikljuset. I det följande redogörs för den uppföljning som skett inom ramen för översynen. Närmast behandlas dock vissa särskilda frågor som aktualiserats i samband med arbete med att ta fram mer detaljerade föreskrifter om det riskkänsliga kapitalkravet. Frågor om kapitalkravet för ränterisk Det riskkänsliga kapitalkravet är uppbyggt av kapitalkrav för olika risker som ett tjänstepensionsföretag är utsatt för, t.ex. risken för att ett tjänstepensionsföretag påverkas negativt av förändrade räntenivåer eller av en nedgång i priserna för tillgångsslag som aktier och fastigheter. En betydelsefull fråga av teknisk karaktär som blev omdiskuterad i samband med arbete med att ta fram föreskrifter om det riskkänsliga kapitalkravet är om det bör finnas ett golv vid beräkningen av kapitalkravet för ränterisk. Förenklat uttryckt handlar det om ifall kapitalkravet bör innefatta att ett tjänstepensionsföretag ska ha en motståndskraft mot att räntor kan bli negativa, dvs. underskrida noll procent. Det ekonomiska läget visar med tydlighet att negativa räntor är en verklig risk som ett tjänstepensionsföretag måste förhålla sig till. Varken trafikljuset eller Solvens fångar upp detta fullt ut. I såväl trafikljuset som Solvens finns nämligen golv i kapitalkravet för ränterisk som innebär att risken för negativa räntor inte ska beaktas. I marknadslägen med låga räntor kan det ha en stor betydelse för ett tjänstepensionsföretag huruvida det finns ett golv i beräkningen eller inte. Detta visade sig inte minst i samband med arbete med att ta fram föreskrifter om det riskkänsliga kapitalkravet. Marknadsräntorna föll då till mycket låga nivåer vilket förde med sig att trafikljusmodellens kapitalkrav för ränterisk sjönk avsevärt till följd av golvet i trafikljuset. I den diskussion som följde uppmärksammades frågor om jämförbarheten med trafikljuset ifall det nya riskkänsliga kapitalkravet inte skulle innehålla ett motsvarande golv som det som finns i trafikljuset. Det infördes ett golv i kapitalkravet för ränterisk enligt en särskild bestämmelse i förordningen (2019:809) om tjänstepensionsföretag (1 kap. 6 §). Som flera remissinstanser anser kan det finnas skäl att återkomma till frågan om golvet i kapitalkravet för ränterisk bör bestå framöver. Denna fråga behandlas nedan under rubriken viktigt med stabilitet. Frågor om värderingen av tjänstepensionsåtaganden Ett annat område som uppmärksammades i samband med arbete med att ta fram föreskrifter om det riskkänsliga kapitalkravet var vilka närmare regler som bör finnas för hur ett tjänstepensionsföretag ska värdera sina åtaganden. Ett tjänstepensionsföretag behöver göra avsättningar för sina framtida utbetalningar av pension och andra försäkringsersättningar (vilket benämns försäkringstekniska avsättningar, FTA). Lagen om tjänstepensionsföretag innehåller vissa bestämmelser om hur sådana avsättningar ska göras och hur de ska värderas (5 kap.). Många tekniska frågor som rör värderingen av åtagandena regleras dock i föreskrifter på lägre nivå än lag. Att det görs en rättvisande värdering av åtagandena är av central betydelse för kundskyddet. Om värderingen hålls på en för låg nivå finns en uppenbar risk att ekonomiska svårigheter inte synliggörs. behöver regleringen utformas med beaktande av att åtagandena är långsiktiga, vilket bl.a. innebär att värderingen inte bör variera alltför mycket över tiden. När det gäller värderingen av åtagandena ska negativa räntor beaktas enligt de föreskrifter som har meddelats (4 kap. 16 § föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2019:21] om tjänstepensionsföretag). Det har också bestämts att en viss s.k. långsiktig jämviktsränta ska beräknas på ett mer realistiskt sätt jämfört med hur den bestäms i trafikljusmodellen (4 kap. 18–22 §§). Den sistnämnda förändringen ska fasas in (4 kap. 25 och 26 §§). Detta är förändringar som leder till en högre värdering av åtagandena under förutsättning att marknadsräntorna är låga.