prop · H803131 · 2021-03-23 00:00:00 — Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att det inte krävs några särskilda bestämmelser i som reglerar förfarandet när planintressenten begär att ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas. Bestämmelserna finns i 5 kap. 3, 5 och 5 a §§ . Regeringens förslag: ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna, om planintressenten begär det. ska skicka sitt yttrande till kommunen och planintressenten. yttrande ska inte få överklagas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ska ange det planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter, utan tillägget om vad som ”sannolikt” kan behövas. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte några synpunkter på utredningens förslag. i anser att det i praktiken kommer att bli svårt för att i kontakterna med planintressenten begränsa sina synpunkter till vilket beredningsunderlag som krävs. anför vidare att man ogärna vill diskutera ett planförslag med planintressenten om inte kommunen närvarar. Även i ser en risk för att planintressenten vill ha synpunkter på själva planförslaget och att det föreslagna förfarandet därmed kan blandas ihop med plansamrådet. i län tolkar betänkandet som att dialogen mellan planintressenten och även skulle kunna avse upplysningar som inte handlar om planeringsunderlag och anser att denna fråga behöver förtydligas. Föreningen och kommun befarar att kommer att efterfråga fler utredningar än vad som är relevant för planuppdraget, vilket kan leda till att det tas fram utredningar i onödan. kommun framhåller att det är angeläget att kontakterna mellan intressenten och sker skriftligt och att även annat material än planbeskedet skickas till kommunerna för kännedom. Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) understryker vikten av att länsstyrelserna tillförs tillräckliga resurser för att kunna lämna yttranden inför planläggningen, utan att det påverkar länsstyrelsernas övriga verksamhet på ett negativt sätt. i län menar att utredningen troligtvis underskattar arbetsinsatsen för länsstyrelserna och i saknar ett resonemang om skillnaden mellan förslaget att ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas och den webbaserade söktjänsten . Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår att planintressenten ska kunna begära att i vissa fall ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sin skyldighet, om planintressenten beviljas ett positivt planbesked (avsnitt 6.4.1). Rätten att inhämta yttrande ska som huvudregel upphöra att gälla då kommunen enligt planbeskedet bedömer att planläggningen kommer att inledas (avsnitt 6.4.2). möjligheter att yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas vid den kommande planläggningen begränsas av att det i detta skede ännu inte har tagits fram något planförslag. Det medför att endast kan yttra sig över den åtgärd som omfattas av planbeskedet. Eftersom en begäran om planbesked kan ha olika detaljeringsgrad ligger det i sakens natur att inte kan yttra sig över sådana frågor som inte framgår av planbeskedet. synpunkter bör avse vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att senare under granskningsskedet ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 5 kap. 22 § . Det handlar således om vilket underlag som kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur planläggningen förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna, t.ex. om och i så fall hur planläggningen kan påverka riksintressen, miljökvalitetsnormer och strandskydd, men också frågor om t.ex. risk för olyckor, översvämning och erosion (jfr 11 kap. 10 § PBL). I yttrandet kan alltså bedöma att det exempelvis kommer att behövas något eller några av följande underlag för att det senare framtagna planförslaget ska kunna bedömas: –en inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det avsedda planområdet –en inventering av förekommande kulturmiljövärden inom och i anslutning till det avsedda planområdet –en geoteknisk undersökning –en analys av risken för översvämning –en undersökning av förekomsten av markföroreningar –en analys av risken för olyckor med hänsyn till att en närliggande väg eller järnväg utgör en rekommenderad transportled för farligt gods –en analys av vilket omgivningsbuller som kan uppstå i anslutning till tillkommande eller befintliga bostäder. Avsikten med yttrandet är att ska redovisa sin bedömning av vilka frågor som behöver utredas närmare för att i det efterföljande plansamrådet ska kunna bedöma om förslaget till detaljplan är förenligt med ingripandegrunderna. kommer alltså i viss utsträckning att behöva bedöma samma frågor som kommunen behöver bedöma (jfr avsnitt 6.3). Genom att planintressenten får ta del av uppfattning om vilka frågor som behöver utredas i den efterföljande planläggningen får planintressenten – och indirekt även kommunen – bättre möjlighet att överblicka förutsättningarna. Planintressenten ges även en möjlighet att påbörja arbetet med att ta fram de utredningar och analyser som anger att det sannolikt kommer att finnas ett behov av. Därigenom kan kommunens förslag till detaljplan tänkas bygga på ett bättre underlag när plansamrådet senare genomförs. Det kan även antas att i vissa fall kommer att behöva samråda med andra statliga myndigheter innan kan yttra sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas, vilket i sådant fall förutsätts ske (jfr 2 § förordningen med länsstyrelseinstruktion som bl.a. anger att utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika statliga myndigheters insatser). Som utredningen framhåller bör det inte finnas något som hindrar att också uttalar sig om underlag som kan behövas för en korrekt avvägning av motstående allmänna intressen enligt 2 kap. (jfr 5 kap. 14 § andra stycket PBL). Det kan även gälla andra frågor som berör eller staten, exempelvis behovet av tillstånd eller dispenser enligt eller kulturmiljölagen. Flera länsstyrelser anför i sina remissvar att det i praktiken kommer att bli svårt för att i kontakterna med planintressenten begränsa sina synpunkter till vilket planeringsunderlag som kan behövas. Regeringen gör dock bedömningen att det i normalfallet inte bör bli svårt för länsstyrelserna att begränsa sina synpunkter till frågan om vilket underlag som kan behövas, eftersom det i detta skede inte finns något planförslag som kan förhålla sig till. Regeringen anser emellertid att det 2020/21:131 inte finns något hinder mot att redan i detta skede framför eventuella kritiska synpunkter på de åtgärder som planbeskedet avser. Om det finns goda skäl mot att inleda planläggningen, bör det vara önskvärt för både planintressenten och kommunen att få del av dessa synpunkter . I praktiken kan det emellertid ofta vara svårt för att i ett sådant tidigt skede slå fast att den önskade planläggningen verkligen kommer att bli olämplig. Innan det finns ett underlag som klargör planeringsförutsättningarna kommer det vanligtvis inte heller vara möjligt för att bedöma att den önskade planläggningen kommer att bli lämplig utifrån de intressen som har att bevaka. Det beror bl.a. på att kan behöva samråda med andra statliga myndigheter innan det är möjligt att göra en sådan bedömning. Regeringen anser därför att vanligtvis bör avstå från att i detta skede uttala sig i termer av att inte har något att erinra eller att den önskade planläggningen bedöms vara lämplig utifrån de intressen har att bevaka, om det senare visar sig att det framkommer fakta som talar emot planläggningen. För detta talar även att det i detta skede inte finns något planförslag som kommunen har ställt sig bakom och att det förslag som senare ska bedöma kan ha en delvis annorlunda inriktning än den som planintressenten önskat. i anser att det i betänkandet saknas ett resonemang om skillnaden mellan förslaget att ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas och den webbaserade söktjänsten . Genom webbtjänsten tillhandahåller länsstyrelserna olika former av underlag om olika planeringsförutsättningar. Den bedömning som förväntas göra med anledning av planintressentens begäran syftar till att identifiera vilka ytterligare undersökningar och utredningar som kan behöva göras utifrån de förutsättningar som gäller på platsen. Det kan exempelvis handla om att ser behov av en geoteknisk undersökning av hur undermarken är beskaffad för att bedöma risken för skred, t.ex. om det finns kvicklera eller hur långt det är från markytan till fast berg. kan även göra bedömningen att det finns behov av ytterligare underlag för att kunna bedöma risken för översvämning utifrån den högsta tänkbara våghöjden på platsen. Ett annat exempel kan handla om att ser behov av beräkningar om vilket trafikbuller som kan uppstå vid en bostadsfasad eller vid en uteplats. Den typen av platsspecifika utredningar finns inte att tillgå via planeringskatalogen. förväntas även utifrån sin sakkunskap redogöra för vilka andra aspekter som kan behöva undersökas för att det ska vara möjligt att bedöma om planläggningen är lämplig i förhållande till de intressen som ska bevaka. synpunkter bör redovisas i ett yttrande, som också ska skickas till kommunen Regeringen anser att det bör framgå av att yttrandet ska skickas till planintressenten, men även till kommunen. Anledningen till det är att synpunkterna utgör ett beslutsunderlag för kommunen vid bedömningen av om planläggningen över huvud taget ska inledas. Kommunens vidare arbete underlättas även om den tidigt får ta del av synpunkter, eftersom det kan innebära att tidsödande Prop. 2020/21:131 kompletteringar och omtag kan undvikas i den efterföljande processen. Enligt förvaltningslagen ska myndigheten ge en enskild part tillfälle att lämna uppgifter muntligt i ett ärende, om den enskilde vill det och det inte framstår som obehövligt (24 §). Förslaget att ska skicka yttrandet till planintressen och kommunen innebär att synpunkter bör redovisas i ett skriftligt yttrande. Det utgör dock inte något hinder mot att en företrädare för har muntliga kontakter, t.ex. träffar planintressenten även om kommunen inte har någon representant närvarande. yttrande kan bl.a. ge upphov till följdfrågor från planintressentens sida och kan då, t.ex. vid ett möte, behöva utveckla och precisera sina ställningstaganden om vilket planeringsunderlag som kan behövas. förutsätts dock efter ett sådant möte skriftligen dokumentera eventuella ställningstaganden och upplysningar från sida i ett yttrande (jfr 27 § förvaltningslagen). dokumentation bör i sådant fall skickas till kommunen. Som framgår ovan medför ett positivt planbesked där planintressen har fått kommunens medgivande att inhämta yttrande en skyldighet för att lämna ett yttrande, om planintressenten begär detta. Vilken motivering som krävs i yttrandet framgår av 32 § första stycket förvaltningslagen. Yttrandet lämnas normalt i ett skede där den formella planprocessen ännu inte har inletts. är också beroende av det underlag som den enskilde själv åberopat i planbeskedsärendet och eventuellt även därefter. Det finns anledning att understryka att det ligger i sakens natur att senare – under såväl samrådssom granskningsskedet – måste kunna göra en annan bedömning vad gäller vilket planeringsunderlag som behövs, t.ex. beroende på nya planeringsförutsättningar och omständigheter i övrigt som framkommit. Enligt regeringens uppfattning måste utrymmet för att ska kunna lämna synpunkter som avviker från det som har framförts i yttrandet således vara betydande. Det medför i sin tur att skadeståndsansvaret bedöms vara högst begränsat (jfr 3 kap. skadeståndslagen). yttrande är inte bindande, vare sig för kommunen eller planintressenten. Yttrandet ska i stället framför allt ses som ett bidrag till bedömningen av vilket planeringsunderlag som kan behövas i det kommande planärendet. Mot denna bakgrund bör yttrande inte heller vara överklagbart. Eftersom yttrandet är att anse som ett beslut får det överklagas enligt 13 kap. 6 § , om inget annat anges i samma lag. Det behöver därför införas ett förbud mot att överklaga sådana beslut i . Enligt regeringens mening strider ett sådant överklagandeförbud inte mot rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i , eftersom ett yttrande inte innefattar en prövning av enskilds civila rättigheter eller skyldigheter. kan en planintressent ställa frågor till både och t.ex. de remissmyndigheter som kommunen ska samråda med enligt (5 kap. 11 §). Av en förvaltningsmyndighets allmänna serviceskyldighet följer att myndigheten har en skyldighet att besvara förfrågningar från enskilda, även om omfattningen av skyldigheten naturligtvis måste anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet (se 6 § andra stycket förvaltningslagen). Den reglering som regeringen nu föreslår påverkar inte planintressentens möjligheter att få svar på allmänna förfrågningar enligt den serviceskyldighet som gäller för myndigheten. Regeringens förslag att en planintressent ska ha rätt att begära synpunkter på vilket planeringsunderlag som kan behövas innebär en offentligrättsligt reglerad skyldighet för som går längre än den allmänna serviceskyldigheten. Planintressentens begäran om att ska yttra sig innebär att intressenten inleder ett ärende hos (jfr 19 § förvaltningslagen). Därigenom blir planintressenten part i förvaltningsrättslig mening i ärendet hos , till skillnad från vad som gäller när en planintressent begär upplysningar med stöd av den allmänna serviceskyldigheten (jfr Didón m.fl., . En kommentar, se kommentaren till 12 kap. 2 § 4). Planintressenten agerar således inte på uppdrag eller motsvarande från kommunen, vare sig i civilrättslig eller kommunalrättslig mening. Förslaget ska i stället förstås som att planintressenten får en självständig möjlighet att i stället för kommunen vidta vissa beredningsåtgärder i syfte att underlätta för kommunen i den kommande planläggningen. Som utredningen framhåller är det inte möjligt att i författning exakt reglera omfattningen av skyldighet att lämna synpunkter. skyldighet får i stället bedömas utifrån det allmänna förvaltningsrättsliga utredningsansvaret enligt 23 § första stycket förvaltningslagen, som anger att ärendet ska bli utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. utredningsansvar blir i första hand beroende av vilket underlag som legat till grund för det positiva planbeskedet samt det underlag som intressenten eventuellt åberopar därefter, i linje med vad som gäller för vid prövning av en ansökan om förhandsbesked (jfr 9 kap. 17 och 18 §§ PBL, se även Mark- och dom i mål nr P 8682-14). Omfattningen av utredningsansvar påverkas också t.ex. av vilket planeringsunderlag som kan behövas enligt kommunens bedömning och som kommunen därmed redan har redovisat i planbeskedet (jfr avsnitt 6.3). Det är även fullt möjligt att gör bedömningen att den bör avstå från att yttra sig när det gäller frågan om vilket underlag som kan behövas. Det kan t.ex. handla om att det helt enkelt inte finns förutsättningar för att göra en sådan bedömning utifrån underlaget i ärendet. Regeringen anser att i yttrandet ska ange vilket planeringsunderlag som ”sannolikt” kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till ingripandegrunderna. Avsikten är att skyldigheten att bedöma vilket planeringsunderlag som kan behövas, ska fungera på motsvarande sätt som för kommunen (jfr ovan under avsnitt 6.3). Det är alltså inte godtagbart att efterfrågar väsentligt mer underlag än vad som är relevant Därigenom anser regeringen att förslaget på ett ända- Prop. 2020/21:131 målsenligt sätt tillgodoser de remissynpunkter som Föreningen Stadsbyggare och kommun har framfört. Att planintressenten genom sin begäran om yttrande inleder ett ärende hos i förvaltningsrättslig mening, innebär vidare att flera andra allmänna förfaranderegler i förvaltningslagen blir tillämpliga, t.ex. de om dokumentation av uppgifter (jfr 27 §), men även de som handlar om åtgärder vid försenad handläggning (jfr 11 och 12 §§). Visserligen föreslår regeringen att planintressentens medgivande att inhämta yttrande ska regleras genom att det i 5 kap. införs en tidsbegränsning. Eftersom dessa bestämmelser inte primärt tar sikte på handläggning, blir i stället förvaltningslagens allmänna förfaranderegler tillämpliga (jfr 9 §). Kravet på att på planintressentens begäran yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas vid en planläggning, medför att behöver ytterligare resurser för att hantera sina åligganden enligt . Som utredningen framhåller kan ett sådant krav även medföra ytterligare merarbete för , utöver det arbete som direkt följer av planintressentens begäran. Det kan handla om att kommunen senare under samrådet återkommer till frågor som har besvarat direkt till planintressenten och som alltså kommer att behöva hantera vid två olika tillfällen. Det kan även handla om att det finns upparbetade kommunikationskanaler mellan kommuner och som fungerar väl. Den reglering som föreslås kan i viss utsträckning medföra att dessa kanaler påverkas negativt om kommunikation även kommer att ske direkt med planintressenten. Det finns inte anledning att ifrågasätta att förslaget i denna del kommer att innebära en ökad arbetsbelastning för . Ett fördjupat resonemang kring behov av resurser återfinns i konsekvensbeskrivningen i avsnitt 8. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att fördelarna i form av ett möjligt effektivare resursutnyttjande i avvaktan på att planarbete inleds väger tyngre än de nackdelar som har identifierats. Några remissinstanser har pekat på vikten av att länsstyrelserna tillförs tillräckliga resurser för att hantera följderna av förslaget. i län anser att utredningen troligtvis har underskattat arbetsinsatsen för länsstyrelserna. Mot den bakgrunden har regeringen i budgetpropositionen föreslagit att länsstyrelserna tillförs mer resurser än vad utredningen har föreslagit för att säkerställa att länsstyrelserna inte påverkas negativt av ett genomförande av förslaget (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). har godtagit regeringens förslag. Bestämmelserna finns i 5 kap. 5 b § och 13 kap. 4 § . 2020/21:131 6.5 Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag Regeringens förslag: Det ska förtydligas i att det för detaljplanearbetet, utöver grundkartor och fastighetsförteckning, ska finnas det planeringsunderlag som behövs. Det ska också förtydligas att dessa underlag får tas fram av kommunen och av annan. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska det framgå att ”planeringsunderlag” får tas fram av annan än kommunen. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända, däribland Byggherrarna, , , , Lantmäteriet, länsstyrelserna i , respektive , , , Byggindustrier (numera Byggföretagen), Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner), , , och (mark- och miljödomstolen). kommun anser att förslaget ökar transparensen i planprocessen. (mark- och miljödomstolen) ser positivt på att förslaget tydliggör planintressenters medverkan i detaljplaneläggningen. Några remissinstanser är kritiska till förslaget. anför att det är en självklarhet att planläggning kräver att det tas fram planeringsunderlag eller att kommunen vid planläggningen tillämpar befintliga planeringsunderlag. uppmärksammar att förslaget medför att kommunens roll som granskande myndighet kommer att förstärkas. Kommunen anför vidare att om den fortsatt ska ha fullt ansvar för tillförlitligheten i det underlagsmaterial som tas fram, kommer ytterligare tid för inläsning, granskning och återkoppling till konsulter och privatpersoner att tillkomma. Även ser vissa problem och menar att förslaget kan medföra ett ökat behov av tydliga kommunala riktlinjer när det gäller vilka kvalitetskrav som ställs vid upprättandet av olika utredningar. kommun anser att det kan uppstå en intressekonflikt när underlaget tas fram av konsulter som är kopplade till planintressenten, t.ex. att det finns risk att bullerutredningar och naturvårdsinventeringar m.m. utformas för att gynna planintressentens intressen. Kommunen menar även att förslaget kan leda till att det behövs en handläggare till de ärenden som har fått positivt planbesked för att bistå planintressenten med t.ex. kravspecifikation för underlag och granskning av handlingar. Andra remissinstanser tar upp särskilda frågor. anser att det är viktigt att kommunen tar ställning till vilka utredningar som görs samt vilken omfattning och kvalitetsnivå som utredningarna håller samt om utredningarna tar hänsyn till de förutsättningar som planen medger. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller att när det gäller beslutsunderlag som handlar om riskfrågor, tekniska risker eller risker för naturolyckor, bör riskvärderingen och bedömningen huruvida risken kan accepteras göras av kommunen. Enligt myndigheten bör dock underlaget för riskvärderingen, dvs. riskinventeringen och riskanalysen, kunna tas fram av enskilda aktörer. är önskvärt om kommunernas skyldighet att beakta nödvändigt nationellt planeringsunderlag förtydligas, t.ex. i fråga om åtgärdsprogram avseende miljökvalitetsnormer för vatten, översvämningsplaner och havsplaner. kommun efterlyser besked om avsikten med förslaget är att utöka Skälen för regeringens förslag Det bör förtydligas att det planeringsunderlag som behövs ska finnas Vid planläggning enligt får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ända- målet (2 kap. 4 §). Till grund för lämplighetsbedömningen ligger bestäm- melserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. 1985/86:1 s. 465). För att säkerställa att marken är lämplig för det avsedda ändamålet behövs kunskap om förutsättningarna på platsen. gifter om olika planeringsförutsättningar dokumenteras i planeringsunder- Med detta avses faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grundförhållanden, ägostruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter (se samma prop. s. 611). är det i praktiken en självklarhet att kommunen vid plan- läggningen behöver tillämpa befintliga planeringsunderlag eller ta fram det underlag som krävs för att planeringsförutsättningarna ska kunna klar- Hur omfattande planeringsunderlag som behövs i det enskilda planärendet får i första hand bedömas utifrån kommunens utrednings- ansvar (jfr 23 § första stycket förvaltningslagen). Det är inte tydligt i att det behöver finnas ett Under rubriken ”Underlag för detaljplanearbetet” följer av 5 kap. 8 § att det som huvudregel endast behöver finnas en grund- karta och fastighetsförteckning för detaljplanearbetet. bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, krävs även att kommunen anger planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL). Enligt 5 kap. 13 § första stycket ska kommunen under ett samråd om ett förslag till detaljplan redovisa bl.a. det planeringsunderlag som har betydelse. Kommunen får emellertid låta bli att redovisa planeringsunderlaget om det är uppenbart obehövligt. den paragrafen följer alltså att det under ett detaljplanearbete behövs ett mer omfattande underlag än vad som kommer till uttryck i bestämmelserna under rubriken ”Underlag för detaljplanearbetet”. kan den nuvarande regleringen alltså uppfattas som missvisande. Regeringen anser att det bör förtydligas i 5 kap. 8 § att det vid planläggning ska finnas det planeringsunderlag som behövs. Utan en sådan uttrycklig skyldighet skulle det kunna bli otydligt, varför en planintressent skulle vilja få ta del av kommunens och