prop · H803193 · 2021-05-25 00:00:00 — effektivt påtryckningsmedel för att få den vars verksamhet är föremål för tillsynen att rätta till bristerna i verksamheten. vid äventyr av vite är en förutsättning för en effektiv Det bör därför vara möjligt för tillsynsmyndigheten att förena ett beslut om föreläggande med vite. är dock inte alltid optimalt ur effektivitetssynpunkt. vissa situationer kan tillsynsmyndigheten bedöma att ett föreläggande inte 2020/21:193 behöver förenas med vite utan att adressaten bedöms efterkomma föreläggandet ändå. bör därför kunna välja mellan att förena föreläggandet med vite eller att inte göra det. konstaterar att om ett registrerat revisionsbolag åsidosätter sina skyldigheter att upprätta rapporteringssystem enligt revisorslagen kan detta leda till en varning eller erinran, eller återkallad registrering. Om samma bolag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den föreslagna lagen kan ett föreläggande med eller utan vite aktualiseras. Att liknande överträdelser leder till olika ingripanden från tillsyns- myndigheten framstår inte, enligt , som förutsägbart för tillsynsobjekten. Även påpekar att möjligheterna att ingripa kan skilja sig åt beroende på i vilket regelverk bestämmelserna om interna rapporteringskanaler finns. Enligt regeringens mening bör som nämnts inte den tillsyn som föreslås enligt den nya lagen utövas över sådana aktörer som enligt annan lag eller förordning har en skyldighet att ha en intern visselblåsarfunktion och det finns tillsyn över den skyldigheten. Detta innebär att den problematik som och pekar på inte bör kunna uppstå. Det ska inte vara möjligt att rikta vitesföreläggande mot staten Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer enligt förslaget även att gälla för statliga verksamhetsutövare. Det anses vara en vedertagen princip att vitesförelägganden mot statliga myndigheter inte bör förekomma, bl.a. eftersom viten tillfaller staten och sådana föreläggande därför sällan utgör ett effektivt ekonomiskt påtryckningsmedel. I förarbetena till viteslagen diskuteras om det borde införas ett generellt förbud för viten mot staten. Detta bedöms inte lämpligt men det framhålls att sådana viten bör komma i fråga främst i situationer där staten i så utpräglad grad uppträder som privaträttsligt subjekt, t.ex. på det marknadsrättsliga området, att det skulle vara onaturligt om vitesmöjligheten inte stod till buds. Vidare uttalas att det utanför det marknadsrättsliga området bör krävas att ett helt speciellt undantagsfall är för handen för att ett vitesföreläggande mot en statlig aktör ska vara godtagbart (prop. 1984/85:96 s. 99 f.) I linje med dessa uttalanden görs det ibland undantag från principen när staten agerar i en annan egenskap än i sin rent offentligrättsliga kapacitet. I t.ex. diskrimineringslagen (2008:567) och arbetsmiljölagen (1977:1160) anges att vitesföreläggande får beslutas när det är riktat mot staten i dess egenskap av arbetsgivare. Det bör dock noteras att det i dessa fall är fråga om lagstiftning som direkt syftar till att värna mänskliga rättigheter respektive skydda liv och hälsa. Inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden handlar om att upprätta förfaranderegler och rutiner. Statliga myndigheter är i allmänhet vana att inrätta rutiner och att arbeta strukturerat efter uppsatta rutiner och riktlinjer och kan dessutom antas efterkomma ett föreläggande oavsett om det är förenat med vite eller ej. Av dessa skäl, och med beaktande av principen att vitesföreläggande mot statliga myndigheter inte bör förekomma, anser regeringen att det inte ska vara möjligt att rikta vitesföreläggande mot staten. Överklagande av en tillsynsmyndighets beslut Regeringens förslag: En tillsynsmyndighets beslut om föreläggande som förenas med vite ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av tillsynsmyndigheten enligt lagen ska inte få överklagas. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. avstyrker förslaget då det saknas skäl att frångå allmänna förvaltningsrättsliga principer om att beslut som går någon emot ska vara överklagbart. Vidare ifrågasätter organisationen om en sanktion om föreläggande utan vite är förenlig med direktivets bestämmelser. Skälen för regeringens förslag Föreläggande med vite ska få överklagas Föreläggande med vite får normalt överklagas och det finns ingen anledning att göra en annan bedömning i detta fall. Förelägganden som förenas med vite bör därför få överklagas. Föreläggande utan vite ska inte få överklagas Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer är även förelägganden som inte har förenats med vite överklagbara om inte annat särskilt föreskrivs. Det innebär att det måste framgå av lagstiftningen om ett sådant föreläggande inte ska få överklagas. Regeringen konstaterar att även förelägganden utan vite kan påverka den förelagde eftersom krav på åtgärder kan förväntas medföra kostnader. Om verksamhetsutövaren i ett tillsynsärende anser att rapporteringskanalerna och förfarandena uppfyller lagens krav, men tillsynsmyndigheten gör en annan bedömning, kan verksamhetsutövaren ha ett intresse av att frågan prövas av domstol även om föreläggandet inte förenats med vite. Enligt bör sådana få överklagas av rättssäker- hetsskäl. När det gäller nu aktuella förelägganden kan det konstateras att det inte är fråga om förelägganden som kan antas få omedelbara stora ekonomiska konsekvenser. Dessutom har ett föreläggande utan vite inte några direkta rättsverkningar utan är mer att se som en uppmaning till den enskilde verksamhetsutövaren att göra något. Om den förelagde inte följer ett sådant föreläggande och tillsynsmyndigheten därefter går vidare med ett vitesföreläggande kommer det att finnas en rätt till domstolsprövning i det senare skedet. En rätt att överklaga även ett beslut om föreläggande utan vite, som skulle ge den enskilde rätt till domstolsprövning på ett tidigare stadium, kan enligt regeringen i nu aktuellt fall inte anses motiverat ur rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen bedömer att denna ordning tillgodoser enskilda verksamhetsutövares behov av rättssäkerhet i tillräcklig utsträckning samt att den föreslagna ordningen är förenlig med direktivets krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. 2020/21:193 om föreläggande utan vite ska därför inte få överklagas. Detta bör framgå av den nya lagen. Av 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att för de mål där det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande. Bestämmelsen ger uttryck för att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. De nu aktuella målen kommer enligt förslaget att överklagas från förvaltningsrätt. Det kommer att vara fråga om mål som har prövats av en myndighet innan det prövas av förvaltningsrätten (jfr prop. 1993/94:133 s. 34). Mot denna bakgrund finns det inte skäl att göra något undantag från principen om krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. För överklagande till kammarrätt bör det därför krävas prövningstillstånd. 16.1Ikraftträdande och tid för inrättande av rapporteringskanaler och förfaranden Regeringens förslag: Den nya lagen och lagändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Bestämmelserna om skyldighet att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning ska tillämpas första gången a)för verksamhetsutövare som driver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare, och b)för övriga verksamhetsutövare. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft och att bestämmelserna om rapporteringskanaler och förfaranden ska börja tillämpas respektive . I utredningens förslag används ordet arbetsgivare i stället för verksamhets- utövare. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Region anser att regioner och kommuner torde behöva mer tid för att bygga upp samarbetet, sätta upp de tekniska lösningar och tillsätta de resurser som krävs. och ifrågasätter om bestäm- melserna om tid för inrättande av rapporteringskanaler och förfaranden är förenliga med direktivet. anser vidare att det bör förtydligas om sekretessbestämmelserna är tillämpliga för uppgifter i en rapport som har inkommit via en rapporteringskanal som är inrättad efter lagens ikraftträdande men innan bestämmelserna om skyldigheten inrätta rapporteringskanaler ska tillämpas. Skälen för regeringens förslag Av artikel 26.1 i direktivet följer att medlemsstaterna senast ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Den nya lagen och lagändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska därför träda i kraft . För medelstora verksamhetsutövare i privat sektor ska vissa bestämmelser börja tillämpas I artikel 26.2 anges att medlemsstaterna får göra undantag från artikel 26.1 gällande rättsliga enheter i den privata sektorn med 50 till 249 arbetstagare. Undantaget innebär att medlemsstaterna först behöver sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som innebär en skyldighet för dessa enheter att inrätta interna rapporterings- kanaler enligt artikel 8.3. Att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att medföra kostnader för de verksamhetsutövare som omfattas av skyldig- heten. Kostnaderna kommer sannolikt att bli större om inte verksam- hetsutövarna får tillräcklig tid att ta fram de tekniska och administrativa lösningar som krävs. En utgångspunkt för regeringens förslag är att genomförandet av direktivet inte bör öka de administrativa kostnaderna mer än absolut nödvändigt. För att minska risken för höga kostnader bör berörda verksam- hetsutövare ges rimlig tid för att inrätta de interna rapporteringskanalerna och förfarandena. Den möjlighet som ges i artikel 26.2 bör därför utnyttjas. De föreslagna bestämmelserna i den nya lagen om skyldighet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör därför börja tillämpas först när det gäller verksamhetsutövare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare. Även för övriga verksamhetsutövare ska vissa bestämmelser börja tillämpas Förslagen kommer att medföra kostnader för att inrätta interna rapporteringskanaler även för övriga verksamhetsutövare, dvs. verk- samhetsutövare i privat sektor med fler än 249 arbetstagare och verksamhetsutövare i offentlig sektor. Det kommer även för dessa verk- samhetsutövare att krävas tid för att ta fram lämpliga tekniska och administrativa lösningar. Det kommer också att krävas tid för arbets- marknadens parter att förhandla kollektivavtal om avvikelser från den föreslagna lagen. Direktivet saknar tydliga bestämmelser om utrymmet att börja tillämpa bestämmelserna för andra verksamhetsutövare än mellanstora företag. Även och ifrågasätter om en senare tidpunkt än när det gäller övriga arbetsgivare är förenlig med direktivet. 2020/21:193 Som framgår av avsnitt 9.4 föreslår regeringen att lagens skydd även ska gälla om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler om det saknas sådana kanaler. Det gäller även om de kanaler och förfaranden som finns inte uppfyller lagens krav. Regeringens uppfattning är att det är av stor vikt att ett skydd ges till rapporterande personer även om interna rapporteringskanaler inte finns på plats. Förslagets utformning innebär således att en rapporterande person omfattas av lagens skydd även om det är fråga om en verksamhetsutövare som saknar interna rapporteringskanaler. Även innan kanalerna inrättas finns således en möjlighet att rapportera skyddat. Regeringen anser därför att det är förenligt med direktivet att verksamhetsutövare i privat sektor med fler än 249 arbetstagare och verksamhetsutövare i offentlig sektor ges att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Inrättandet av kanaler och förfaranden är emellertid viktigt med hänsyn till den positiva effekt på viljan att rapportera som det medför. Tidpunkten för inrättandet bör mot den bakgrunden inte skjutas upp mer än nödvändigt. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att det är lämpligt att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden tillämpas beträffande både verksam- hetsutövare i privat sektor som har fler än 249 arbetstagare och verksamhetsutövare i offentlig sektor. Regeringen anser till skillnad från Region att samma tidpunkt även bör gälla för regioner och kommuner. anser att det bör förtydligas om sekretessbestäm- melserna är tillämpliga för uppgifter i en rapport som inkommit via en rapporteringskanal som är inrättad efter lagens ikraftträdande men innan bestämmelserna om skyldigheten att inrätta rapporteringskanaler ska tillämpas. De nya bestämmelserna om sekretess kommer endast tillämpas när det har inrättats rapporteringskanaler enligt den nya lagen. Detsamma gäller de föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter, dokumentation, bevarande och gallring av rapporter samt tystnadsplikt. Detta innebär att det inte kommer att gälla sekretess för uppgift som har inkommit genom en rapporteringskanal som är inrättad efter lagens ikraftträdande men innan bestämmelserna om skyldigheten att inrätta rapporteringskanaler ska tillämpas. 16.2Upphävande av den nu gällande visselblåsarlagen Regeringens förslag: Lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden ska upp- hävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt på Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 4.4 redogjort för skälen till att den befintliga visselblåsarlagen bör upphävas. den befintliga visselblåsarlagen bör upphävas bör det tas in en bestäm- Prop. 2020/21:193 melse som anger detta. 16.3Repressalier som vidtas före ikraftträdandet och äldre föreskrifters tillämplighet i mål om tillämpningen av den upphävda lagen Regeringens förslag: Den upphävda lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missför- hållanden ska fortfarande gälla i fråga om repressalier som har vidtagits före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter om sekretess vid domstolsförfarande i offentlighets- och sekretesslagen ska fortfarande gälla i fråga om uppgifter som förekommer i mål om tillämpningen av lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anger att det bör förtydligas vilken lagstiftning som ska tillämpas när en rapporterande person utsätts för repressalier såväl före som efter ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: anger att det bör förtyd- ligas vilken lagstiftning som ska tillämpas när en rapporterande person utsätts för repressalier såväl före som efter ikraftträdandet. Det anses vara en allmän civilrättslig grundsats att äldre föreskrifter om skadestånd är tillämpliga på skadefall som har inträffat före ikraftträdandet av nya föreskrifter om skadestånd. Det innebär att den befintliga vissel- blåsarlagen kommer att vara tillämplig när det gäller repressalier som vidtas före ikraftträdandet av den nya lagen. i den föreslagna lagen skiljer sig dock i vissa avseenden från motsvarande bestämmelser i den befintliga visselblåsarlagen, t.ex. när det gäller förutsättningarna för skydd. Motsvarande situation var för handen vid införandet av den nuvarande diskrimineringslagen. då att de materiella bestämmelserna i den föreslagna diskrimineringslagen skiljde sig i vissa avseenden från motsvarande bestämmelser i de upphävda Lagrådet ansåg att de upphävda lagarna skulle fortsätta att tillämpas i fråga om diskriminering och repressalier som hade ägt rum före ikraftträdandet och att det skulle införas en övergångsbestämmelse av den innebörden (prop. 2007/08:95 s. 764). Regeringen ser ingen anledning att göra någon annan bedömning i fråga om nu aktuell lag och anser därför att det bör införas en bestämmelse om att den upphävda lagen fortfarande ska tillämpas i fråga om repressalier som har vidtagits före ikraftträdandet. Om repressalierna i stället vidtas efter ikraftträdandet torde den föreslagna lagen kunna tillämpas även om den rapporterande personen slog larm före ikraftträdandet. Förutsättningarna för skydd är visserligen utformade något olika i den befintliga visselblåsarlagen jämfört med den Regeringen bedömer dock att förslaget såvitt gäller förutsättningar för skydd inte är strängare än i den befintliga lagen. 2020/21:193 innebär att tillämpningen av den nya lagen på repressalier som vidtas mot någon som har slagit larm enligt den befintliga lagen inte riskerar att innebära att den rapporterande personen står utan skydd. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns något behov av över- gångsbestämmelser i den delen. Regeringen föreslår en ändring av bestämmelsen om sekretess vid vissa domstolsförfaranden. Ändringsförslaget innebär att det i bestämmelsen finns en hänvisning till den föreslagna lagen i stället för till den befintliga visselblåsarlagen. Det kan dock i domstol förekomma mål om tillämp- ningen av den befintliga lagen framöver. Den äldre lydelsen av den aktuella sekretessbestämmelsen bör därför fortsätta gälla i mål om tillämpningen av den befintliga visselblåsarlagen. 17.1.1Direktivets syfte och innehåll Syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitiken på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten. De särskilda områden som omfattas av direktivet är områdena offentlig upphandling, finansiella tjänster, produkter och marknader, förhindrande av penning- tvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet och produktöverens- stämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet inätverks- och informationssystem. Direktivet omfattar vidare över- trädelser som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och överträdelser som rör den inre marknaden vilket bl.a. inkluderar och regler om statligt stöd. Även överträdelser av bolagsskatteregler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som motverkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning omfattas av direktivets tillämpningsområde. 17.1.2 Handlingsutrymme enligt direktivet Enligt direktivet får medlemsstaterna införa eller behålla bestämmelser som är förmånligare för rapporterande personers rättigheter än de som anges i direktivet, dock utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 22 och 23.2, dvs. utan att det påverkar de åtgärder som ska vidtas för att skydda berörda personer och de sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar falsk information eller den möjlighet till ersättning för skador som ska finnas (artikel 25.1). utrymme för ett överskjutande införlivande, dvs. går utöver vad direktivet kräver utan att för den skull överskrida gränsen för vad som är rättsligt godtagbart. När det gäller det materiella Prop. 2020/21:193 tillämpningsområdet anges i direktivet att det inte påverkar medlems- staternas befogenhet att utvidga skyddet enligt nationell rätt till områden eller handlande som inte omfattas av direktivet. Regeringen föreslår en genomförandemodell som innebär är att den föreslagna lagen ska gälla generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet. Ett sådant genomförande medför en jämn skyddsnivå inom olika samhällsområden och minimerar svåra gränsdragningar vid bedömningen av om en verksamhet omfattas av lagens tillämpningsområde eller inte. Flera av bestämmelserna i direktivet är detaljerade och innehåller krav på hur uppföljning och återkoppling ska ske med anledning av rapporter som kommer in via interna rapporterings- kanaler. Med direktivets utformning är det ofrånkomligt att det kommer att uppstå kostnader för näringslivet och föreningslivet som är kopplade till efterlevnaden av regelverket. Utgångspunkten har dock varit att genomförandet av direktivet inte ska öka de administrativa kostnaderna mer än absolut nödvändigt. Regeringens ambition har varit att i möjligaste mån balansera visselblåsarnas behov av skydd mot företagens och föreningars legitima behov av handlingsutrymme och möjlighet att utforma egna lösningar. Slutligen är det för svenskt vidkommande betydelsefullt att den svenska arbetsmarknadsmodellen värnas. 17.1.4En ny lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden Regeringen föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen genomförs genom en ny lag om skydd för personer som rapporterar om missför- hållanden. Den nya lagen föreslås ersätta lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Kretsen av personer som ska ha skydd föreslås inkludera arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, samt aktieägare som är verksamma i bolaget. Skyddet föreslås även gälla innan de rapporterande personerna har börjat inom en verksamhet och efter att de har slutat om de fått del av eller inhämtat information som de var verksamma. Det föreslås även att det ska finnas ett skydd mot repressalier som riktas mot personer som bistår vid rapporteringen, mot personer som har koppling till den rapporterande personen eller mot juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har koppling till i ett arbetsrelaterat sammanhang. Enligt förslaget gäller lagen vid rapportering av missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Lagen gäller även vid rapportering av missförhållanden som utgörs av ett handlande eller en underlåtenhet som bl.a. strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet eller som strider mot lag 2020/21:193 eller andra föreskrifter som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för direktivet. Förslaget innebär att det införs en skyldighet för en verksamhetsutövare som har 50 eller fler arbetstagare att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Verksamhetsutövaren ska vara skyldig att dokumentera sina interna rapporteringskanaler och förfaranden. Verksamhetsutövaren ska dessutom vara skyldig att utse behöriga personer eller enheter för att ta emot och följa upp rapportering. Det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt. Identiteten på både den rapporterande personen och den eller de personer som nämns i rapporteringen ska skyddas. Verksamhetsutövaren kan välja att själv hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena eller anlita någon för att göra detta för verksamhetsutövarens räkning. Det föreslås även att en myndighet som regeringen har utsett att vara behörig myndighet ska vara skyldig att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden. De behöriga myndigheterna ska vara skyldiga att ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter om missförhållanden inom aktuellt ansvarsområde. Avsikten är att regeringen ska kunna meddela ytterligare föreskrifter för myndigheter som har utsetts som behöriga myndigheter. Lagen innehåller även bestämmelser om ansvarsfrihet, förbud mot hindrande åtgärder och repressalier, behandling av personuppgifter och tystnadsplikt.