prop · H90341 · 2021-11-02 00:00:00 — När det gäller de speciella bestämmelserna om årlig revision av Riks- banken anser att granskningen av om förvaltningen av följer tillämpliga föreskrifter ska ske på en övergripande nivå och inte omfatta frågor som kan vara föremål för prövning av domstolar eller tillsynsmyndigheter. ECB anför att granskning av ska stå i överensstämmelse med unionsrätten, varvid ECB framhåller att det är viktigt att revisionen genomförs på icke-politisk, oberoende och strikt yrkesmässig grund och att revisionsmyndighetens tillgång till sekretessbelagda uppgifter begränsas till vad som är nödvän- digt och står i överensstämmelse med . direktion föreslår att lagenligheten av beslut ska kunna prövas av domstol. Skälen för regeringens förslag Årlig revision av statlig verksamhet Allmänna bestämmelser om årlig revision finns i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (3, 5 och 10 §§). ska granska årsredovisningen för staten, och, med undantag för AP- fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, riks- dagsförvaltningen, ombudsmän, samt Kungliga Slottsstaten och Förvaltning. Granskningen sker i enlighet med god revisions- sed och syftar till att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna är rättvisande. Med undantag för staten, , Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgår- dens Förvaltning omfattar granskningen även om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Den årliga revisionen avslutas med en revisionsberättelse som beskriver bedöm- ning av om årsredovisningen innehåller väsentliga fel eller inte. Revisions- berättelser som avser , förvaltningsmyndigheter, Kung- liga Slottsstaten och Förvaltning lämnas till rege- ringen senast efter att årsredovisningen lämnats. Utredningen föreslår att den allmänna bestämmelsen om årlig revision av om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter (5 § första stycket lagen om revision av statlig verksamhet m.m.) i stället ska avse ”gällande rätt”. Det är oklart vad som är avsikten med förslaget och hur förslaget för- håller sig till ramen för den årliga revisionen, dvs. en granskning av årsredovisningen. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med JO, och , att det inte finns tillräckliga skäl att genomföra några förändringar av de allmänna bestämmelserna om årlig revision. För finns speciella bestämmelser om innehållet i revisions- berättelsen (5 § tredje stycket lagen om revision av statlig verksamhet m.m.). Den ska för även innehålla ett uttalande om balans- och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i bör beviljas ansvarsfrihet. Vid granskningen av prövar i praktiken om årsredovisning har upprättats i enlighet med bestämmelserna lag, varvid de regler för bokföring och årsredovisning som fastställts av direktion tillämpas. Revisionsberättelsen avseende lämnas till senast efter att årsredovisningen lämnats. beslutar därefter om att fastställa balans- och resultaträkningen och om hur Riks- bankens vinst ska disponeras (10 kap. 4 § lag). Det är viktigt att den årliga revisionen innefattar en granskning av om verksamhet följer gällande föreskrifter, t.ex. bestämmelserna i den nya riksbankslagen. Revisionsberättelsen för bör därför innehålla ett uttalande om förvaltningen av följer tillämpliga föreskrifter. anser att granskningen ska ske på en övergripande nivå och inte omfatta frågor som kan vara föremål för prövning av domstolar eller tillsynsmyndigheter. Flertalet av beslut är policybeslut, t.ex. penningpolitiska beslut om reporänta, som inte kan prövas av domstolar eller tillsynsmyn- digheter. I avsnitt 14.2 föreslås att förvaltningsberättelse ska innehålla en redogörelse för bankens verksamhet, inbegripet viktigare beslut . Avsikten är att den årliga revisionen av om förvaltningen av följer tillämpliga föreskrifter ska ske med utgångspunkt i direktionens redogörelse för viktigare beslut i förvaltningsberättelsen. Det handlar om en allmän granskning av lagligheten av beslut på grundval av de omständigheter som framgår av förvaltningsberättelsen. Det kan t.ex. gälla om ett beslut har kommit till på lagligt sätt, beslutet rör något som inte är en angelägenhet för , det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Granskningen innebär inte att ska ta ställning till lämpligheten av beslut eller göra en full- ständig granskning av lagenligheten av samtliga beslut . Lagstiftningstekniken i den nya riksbankslagen med tydliga uppgifter och befogenheter inom respektive ansvarsområde samt skyldigheten för att motivera sina beslut underlättar för granskning. Till skillnad från direktion anser regeringen att frågan om lagligheten av beslut ska kunna vara föremål för domstols- prövning inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. Slutligen bör revisionsberättelsen för , som utredningen föreslår, även innehålla ett uttalande om fullmäktiges beslut om disposi- tion av årets resultat bör godkännas. ECB anför att granskning av ska stå i över- ensstämmelse med unionsrätten. I det avseendet framhåller ECB att det är viktigt att revisionen genomförs på icke-politisk, oberoende och strikt yrkesmässig grund och att revisionsmyndighetens tillgång till sekretess- belagda uppgifter begränsas till vad som är nödvändigt och får anses stå i Prop. 2021/22:41 överensstämmelse med . granskning av innebär en kontroll av att , som utövar offentlig verksamhet, agerar inom ramen för de rättsliga ramarna. Granskningen resulterar inte i något egentligt ansvars- utkrävande, även om granskningen i vissa särskilda fall kan vara av betydelse för ett beslut om ansvarsfrihet eller ett beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen om denne har medverkat till ett beslut som innebär att har agerat utanför sitt mandat. Granskningen innebär inte någon överprövning av beslut. Granskningen sker i efterhand och inte i nära anslutning till att besluten fattas. Av dessa skäl står granskningen i överensstämmelse med instruk- tionsförbudet i EUF-fördraget. Den årliga revisionen regleras i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.och riksrevisorns självständighet i fråga om granskningens drivande och bedömningen av granskningens resultat är grundlagsfäst (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Statliga myndigheter ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som begär för granskningen (13 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Det ligger i sakens natur att begär uppgifter som är nödvändiga för att kunna genomföra en granskning. Slutligen gäller att uppgifter som omfattas av sekretess hos även omfattas av sekretess hos (16 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Det innebär sammanfattningsvis att granskningen får anses stå i överens- stämmelse med unionsrätten. Regeringens förslag: Fullmäktige ska följa direktionens arbete och verksamhet. Fullmäktiges revisionsfunktion ska granska direktionens arbete. Fullmäktige ska underrätta finansutskottet om frågor av större bety- delse och regelbundet eller på begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet. Nuvarande bestämmelser om internrevision ska föras över till den nya riksbankslagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Fullmäktiges kontrollerande funktion ska förtydligas och stärkas Regeringen föreslår i denna proposition att riksbanksfullmäktige ska finnas kvar som ledningsorgan (avsnitt 13.1). Fullmäktiges främsta funk- tion är att utse direktionsledamöter (9 kap. 13 § regeringsformen). 2021/22:41 andra centrala funktionen är att möjliggöra insyn och kontroll för huvud- mannen, dvs. Det framgår inte uttryckligen av lag att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen. Indirekt följer det dock av att fullmäktige utser direktionen och under vissa särskilda förut- sättningar kan skilja en direktionsledamot från anställningen (1 kap. 4 § och 2 kap. 2 §). Ordförande och vice ordförande i fullmäktige har också rätt att delta i och yttra sig vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §). I Riks- bankens arbetsordning, som fullmäktige beslutat, berörs den kontrolle- rande funktionen uttryckligen (3 § fjärde stycket i dess lydelse ). Det framgår också av förarbeten att avsikten var att fullmäktige, efter att direktionen inrättades, bl.a. skulle ha en kontrollerande funktion. Rege- ringen såg då en stor fördel med att behålla fullmäktige med politiska representanter eftersom det gav som huvudman för en bättre insyn och kontroll än vad som annars skulle vara möjligt. Rege- ringen ansåg även att det skulle ge en starkare förankring i samhället (prop. 1997/98:40 s. 63). Den kontrollerande funktionen utförs genom att fullmäktiges ordförande och vice ordförande följer direktionens arbete , bl.a. genom att delta i direktionens sammanträden och i vissa informella möten. Direktionens ledamöter deltar också vid fullmäktiges sammanträden, förutom vid handläggningen av ärenden som gäller dem personligen, och lämnar redogörelser för viktigare beslut och händelser i verksamhet. Mot bakgrund av att fullmäktiges kontrollfunktion är viktig för den demokratiska insynen i verksamhet är det regeringens uppfattning att det bör förtydligas i den nya riksbankslagen att fullmäktige ska följa direktionens arbete och verksamhet. Denna kontrollfunktion bedöms inte stå i strid med instruktionsförbudet. Mandatet för fullmäktiges revisionsfunktion ska förtydligas och utvidgas Fullmäktige har en revisionsfunktion som sköts av en auktoriserad revisor från en extern revisionsbyrå. Fullmäktige fastställer en plan för revisionsfunktionens arbete (14 § arbetsordningen i dess lydelse ). Det följer av lag att revisionen ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde (9 kap. 2 §). Enligt utredningen har tolkningen av detta varit att revisionsfunktionen i huvud- sak ska granska direktionsledamöternas tjänsteutövning i snäv bemärkel- se. Det har inneburit att revisionen varit inriktad på vissa särskilda frågor, bl.a. hur arbetsordningen har efterlevts och hur vissa direktionsledamöter har använt sina mobiltelefoner. Denna funktion har därför enligt utred- ningen varit av liten betydelse för den demokratiska granskningen av . För att stärka den kontrollerande funktionen anser regeringen att full- mäktiges revisionsfunktion bör breddas till att omfatta direktionens arbete. Det innebär att granskningen kan avse hur samarbetet fungerar inom direktionen avseende informationsspridning, dialog och beredning av de ärenden som direktionen fattar beslut om, direktionssammanträdenas effektivitet och ändamålsenlighet, arbetsfördelningen inom direktionen samt hur eventuell delegering av arbetet inom direktionen fungerar. 2021/22:41 över bör, liksom , direktionsledamöternas tjänsteutövning granskas. Fokuseringen av granskningen till direktionens arbete har en logisk koppling till fullmäktiges uppgift att rekrytera och utnämna direktions- ledamöter. Slutsatserna av granskningen kan således utgöra underlag inför fullmäktiges beslut att utnämna direktionsledamöter eller att förlänga befintliga direktionsledamöters förordnanden. Det är enligt regeringens bedömning nödvändigt att fullmäktige har möjlighet att bedöma en ledamots kompetens. Det är i grunden inte någon annorlunda fråge- ställning än att skicklighet är en central bedömningsgrund när ledamoten tillsätts. lämnar fullmäktige en verksamhetsberättelse till en gång . Det sker i samband med att fullmäktige lämnar förslag till om disposition av vinst (10 kap. 3 § lag). Fullmäktiges ordförande och vice ordförande träffar finansutskottet ca . Enligt utredningens mening finns det behov av ett tätare och mer omfattande informationsutbyte mellan fullmäktige och finansutskottet när det gäller frågor av större vikt i verksamhet. Regeringen anser därför att fullmäktige bör underrätta finansutskottet om frågor av större betydelse och regelbundet eller på begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet. internrevision är av stor betydelse för interna kontroll. Av lag följer att det är direktionen som beslutar om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen. Rapporteringen sker till direktionen och det är direktionens skyldighet att vidta lämpliga åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer (9 kap. 2 §). Internrevisionen ska granska om direktionens interna styrning och kontroll är utformad så att lagens krav fullgörs (9 kap. 2 a §). I likhet med andra åtgärder från direktionens sida ska fullmäktige följa upp och säkerställa att tillräckligt omfattande och kraftfulla åtgärder vidtas med anledning av internrevisionens iakttagelser. Bestämmelserna om internrevision bör föras över till den nya riksbanks- lagen. Regeringens bedömning: Direktionsledamöterna bör också i fortsätt- ningen vara undantagna från JO:s tillsyn och omfattas av särskilda bör inte, med eller utan medverkan av JO, kunna genomföra en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att direktionsledamöterna ska stå under JO:s 2021/22:41 tillsyn och att särskilda åtalsregler inte längre ska gälla för direktions- ledamöterna samt att finansutskottet, med eller utan medverkan av JO, ska kunna genomföra en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. JO motsätter sig att tillsynen över direktionsledamöterna ska omfatta tillämpning av riksbankslagen. ECB efterfrågar ett förtydligande att en särskild utredning av finansut- skottet som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen inte strider mot det personliga oberoendet. Skälen för regeringens bedömning JO:s tillsyn och särskilda åtalsregler JO utgör en del av kontrollmakt och utgångspunkten för JO:s verksamhet är enskildas intresse av att bli föremål för en lagenlig och korrekt behandling av domstolar och förvaltningsmyndigheter (1 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän, förkortad JO- instruktionen). Under JO:s tillsyn står statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, annan som har tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, samt tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk när de för verkens räkning fullgör upp- drag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande (2 § JO-instruktionen). Från JO:s tillsyn undantas ledamöter, riksdagsstyrelsen, , eller riksdags- direktören, riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i Riks- banken utom såvitt avser deltagande i utövning av beslut- anderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, reger- ingen eller statsråd, justitiekanslern samt ledamöter av beslutande kom- munala församlingar (2 § JO-instruktionen). Åtal mot nedan angivna befattningshavare för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller anställning får beslutas endast av finansutskottet när det gäller åtal mot en fullmäktig i eller en ledamot av direktion och endast av när det gäller åtal mot en ledamot av riksdagsstyrelsen, eller , mot en av ombudsmän, riksrevisorn, riks- revisionsdirektören eller mot riksdagsdirektören. Bestämmelserna om åtal mot en ledamot av direktion ska inte tillämpas i fråga om ett brott begånget i utövningen av beslutanderätt enligt lagen om valuta- och kreditreglering (13 kap. 24 § riksdagsordningen). JO är skyldig att väcka och utföra åtal som ett riksdagsutskott har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ. JO är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökning mot en sådan befattningshavare (10 § JO-instruktionen). Den nuvarande ordningen i fråga om direktionsledamöterna trädde i kraft och var en följd av att fick en ny ledningsstruktur. Utredningen föreslår att direktionen ska stå under JO:s tillsyn och att Prop. 2021/22:41 finansutskottet till följd av detta inte längre ska besluta om åtal mot en direktionsledamot. Direktionen har aldrig stått under JO:s tillsyn och utredningen föreslår inte några förändringar av ledningsstruktur som medför att de ställningstaganden som ligger till grund för den nuvarande ordningen behöver omprövas. Utredningen har inte heller pekat på några brister i den nuvarande ordningen. prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i sam- band med sitt uppdrag eller sin anställning (9 kap. 13 § regeringsformen och 10 kap. 4 § andra stycket lag). Utredningen föreslår inga förändringar av de nuvarande bestämmelserna om ansvarsfrihet. Det inne- bär att den nuvarande ordningen förutsätter att ansvarar både för åtal mot direktionsledamöter och beslut om att bevilja dem ansvarsfrihet (jfr prop. 1997/98:40 s. 88). Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns skäl att frångå den nuvarande ordningen i fråga om JO:s tillsyn eller finansutskottets åtalsrätt. Utredning som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen får besluta om en särskild utredning av omständig- heter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget och JO är skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning (13 kap. 7 § riksdagsordningen och 10 § JO-instruktionen). Utredningen föreslår att motsvarande ska gälla i fråga om finansutskottet i förhållande till en direk- tionsledamot. En riksrevisor utses av och kan, på begäran av konstitutions- utskottet, skiljas från uppdraget under vissa förutsättningar (13 kap. 8 § regeringsformen och 13 kap. 7 § riksdagsordningen). Till skillnad från riksrevisorer utses direktionsledamöter av fullmäktige och det är också fullmäktige som kan skilja en direktionsledamot från anställningen under vissa förutsättningar (9 kap. 13 § regeringsformen). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att finansutskottet, med eller utan medverkan av JO, ska kunna genomföra en särskild utredning av omstän- digheter som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen. 2021/22:41 18 18.1Redogörelser till finansutskottet och information till allmänheten Regeringens förslag: ska regelbundet eller på begäran lämna en redogörelse till finansutskott för den penning- politiska verksamheten, särskilt 1.den penningpolitik som bedrivits och de penningpolitiska beslut som banken har fattat och skälen för dessa, 2.bankens penningpolitiska strategi, och a)den framtida prisutvecklingen, b)förhållanden som påverkar utformningen av penningpolitiken, och c)förhållanden som påverkar förutsättningarna att uppnå pris- stabilitetsmålet och att ta realekonomiska hänsyn. ska regelbundet eller på begäran lämna en redogörelse till finansutskott för hanteringen av kontanter i och för sin övriga verksamhet. ska informera allmänheten om 1. prisstabilitetsmålet, realekonomiska hänsyn och bankens penning- politiska strategi, 2. penningpolitiska beslut, skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen, och 3. bankens bedömning av a)den framtida prisutvecklingen, b)förhållanden som påverkar utformningen av penningpolitiken, och c)förhållanden som påverkar förutsättningarna att uppnå prisstabili- tetsmålet och ta realekonomiska hänsyn. ska också informera allmänheten om sin övriga verksam- het. ska offentliggöra protokoll från penningpolitiska möten och andra sammanträden inom direktionen och fullmäktige. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag oberoende ställer krav på insyn och öppenhet i förhållande Enligt lag ska lämna en skriftlig redogörelse om penningpolitiken till finansutskott (6 kap. 4 §). Bestämmelsen bör föras över till den nya riksbankslagen med den skillnaden att redogörelser för penningpolitiken bör lämnas regelbundet eller på begäran. Redogörelserna bör innehålla en beskrivning av den penningpolitik som bedrivits, de penningpolitiska besluten och skälen för dessa, den penningpolitiska strategin samt bedömning av den framtida prisutvecklingen och andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förutsättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomiska hänsyn. Det är också naturligt att berör eventuell målavvikelse i fråga prisstabilitetsmålet. bör också regelbundet eller på begäran till finansutskottet redogöra för kontanthanteringen i . Redogörelsen bör t.ex. inne- hålla uppgifter om kontantkedjan och tillgången till kontanter i samt depåverksamhet och roll i övrigt i kontantkedjan. bör också regelbundet eller på begäran till finansutskottet redogöra för övrig verksamhet, t.ex. redogörelser om finansiell stabilitet och de risker som banken identifierat inom det finansiella systemet. Redogörelserna bör också innefatta uppgifter avseende betalningsavveckling och övervakningen av den finansiella infrastrukturen. I den redovisningsskyldighet som följer av förslaget ligger att Riksban- ken ska informera om riskerna på bankens balansräkning efter att de har uppstått och om sådana beslut som påtagligt kan påverka de offentliga finanserna. oberoende ställer också krav på insyn och öppenhet i för- hållande till allmänheten. Beträffande penningpolitiken innebär det för det första att bör informera om de faktorer som är styrande för penningpolitiken, dvs. prisstabilitetsmålet och realekonomiska hänsyn samt den penningpolitiska strategin. Det innefattar bl.a. hur prisstabilitetsmålet preciseras, frågor om inom vilken tid ett inflationsmål eller liknande mål i normalfallet ska uppnås och hur prisstabilitetsmålet och realekonomiska hänsyn förhåller sig till varandra inom ramen för t.ex. en flexibel inflationsmålspolitik. För det andra bör informera om de penningpolitiska beslut som banken har fattat, utförligt redogöra för skälen för dessa och eventu- ella avvikande meningar inom direktionen. För det tredje bör också informera om bankens bedömning av den framtida prisutvecklingen samt andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förut- sättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomiska hänsyn. Utöver penningpolitiken bör även informera allmänheten om verksamheten i övrigt. I dessa frågor får kravet på information bedöm- as med beaktande av verksamhet på respektive område. Beträffande information om finansiell stabilitet bör denna anpassas till rådande förhållanden. Under normala tider handlar detta om den omvärlds- bevakning som är nödvändig för verksamhet men också om förberedelser och planer för att hantera en kris. Om en kris inträffar och vidtar åtgärder, bör dessa redovisas och motive- ras noga. Behovet av information om det finansiella systemet kan därför öka påtagligt om det finns särskilda risker för detta system och i synnerhet vid en finansiell kris. På motsvarande sätt ökar behovet av information om krisberedskap och höjd beredskap mycket påtagligt vid höjd beredskap eller en fredstida krissituation som inte är en renodlad finansiell kris. Frågor om betalningar och betalningsavveckling kan antas vara av stort 2021/22:41 intresse för allmänheten även om någon kris inte råder. I fråga om kontan- ter kan det exempelvis finnas ett stort behov av information inför sedel- eller myntutbyte. sammanträder direktionen normalt och hålls penningpolitiska möten då det fattas penningpolitiska beslut.