prop · H90342 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringen håller med kommittén i det här avseendet och delar även uppfattningen att det i regel däremot inte bör kunna vara tillräckligt att sammanslutningen har som syfte att begå terroristbrott eller anknytningsbrottslighet så länge detta syfte inte har manifesterats. Regeringen anser mot den bakgrunden att begränsningsregeln även bör omfatta sådana sammanslutningar som CVE lyfter och som bedriver verksamhet som understöder terrorism integrerat med annan legitim verksamhet, som t.ex. social eller humanitär verksamhet. Det är viktigt att sådana organisationer omfattas av den nya begränsningsregeln eftersom viss blandad verksamhet, precis som CVE framhåller, är ett sätt att skapa legitimitet och engagemang och kan användas för rekrytering, finansiering och propaganda. vid anmärker att förslaget att inkludera sammanslutningar som understöder terrorism, och som bedöms behövligt för att bestämmelsen ska vara ändamålsenlig i förhållande till terroristorganisationer, vid en tillämpning kan komma att ge upphov till andra gränsdragningsfrågor. Det är enligt regeringens mening riktigt att inte alla gränsdragningsfrågor kommer att kunna undvikas med den föreslagna begränsningsregeln. Det är dock inte möjligt att i detta lagstiftningsärende redogöra för eller analysera alla sådana frågor som kan uppstå i ett kommande lagstiftningsarbete. Det är enligt regeringen inte heller nödvändigt för att kunna ta ställning till förslaget (se avsnitt 4.2 och nedan under . Med anledning av synpunkter från bl.a. Svenska Röda Korset finns det dock skäl att särskilt framhålla att de opartiska och humanitära organisationerna, i vilkas arbete bl.a. ingår att erbjuda sjukvård, utbildning om krigets lagar, eller annat humanitärt stöd, enligt regeringens uppfattning aldrig kan anses vara sammanslutningar som i den verksamheten understöder terrorism. Det gäller även om sådana organisationers insatser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma exempelvis en terroristorganisation eller medlemmar i en sådan organisation tillgodo. Vid bedömningen av om en sammanslutning ägnar sig åt eller understöder terrorism kan olika internationella och nationella terroristlistor förväntas få stor praktisk betydelse. Det förhållandet att en organisation eller vissa i sammanhanget aktuella individer förekommer på en sådan lista bör dock varken vara en förutsättning eller i sig tillräckligt för att en sammanslutning ska omfattas av begränsningsregeln. En självständig bedömning bör göras av om de omständigheter som har legat till grund för 2021/22:42 uppförandet på listan är sådana att sammanslutningen ägnar sig åt eller understöder terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Genom att utvidga tillämpningsområdet för den nya regeln till sammanslutningar som understöder terrorism skapas enligt regeringen ett otvetydigt grundlagsstöd för begränsningar på lagnivå av föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer. En bestämmelse som skapar utrymme för lagstiftaren att begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism säkerställer att grundlagsändringen ger samhället goda förutsättningar att effektivt kunna ingripa mot terrorism och situationer som kan uppstå där det är motiverat att vidta åtgärder som tar direkt sikte på terroristorganisationer. Det är därför regeringens mening att den nya begränsningsregeln får en ändamålsenlig och väl avgränsad utformning med kommitténs förslag. ombudsmän anser att den lagtekniska lösning som kommittén föreslår – där begränsningarna räknas upp i en mening – gör bestämmelsen svårläst. Regeringen bedömer dock att förslaget passar väl in i det regleringssätt som lagstiftaren valt för bestämmelserna i 2 kap. RF och därmed ligger i linje med en av de utgångspunkter som regeringen anser bör vara vägledande för bestämmelsens utformning (jfr ovan under rubriken terrorism bör användas i den nya begränsningsregeln). Till skillnad från bl.a. Civil Rights Defenders anser regeringen sammanfattningsvis att tillräckligt starka skäl talar för förslaget i sin helhet. Regeringen föreslår därför att det i 2 kap. 24 § andra stycket RF tas in en bestämmelse som gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Förslaget innebär att får nya möjligheter att i lag inskränka föreningsfriheten för sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Ett förslag till sådan lagstiftning, som exempelvis en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller någon annan form av förbud mot sådana organisationer, måste uppfylla de begränsningsförutsättningar som anges i 2 kap. RF för att kunna genomföras. De förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § RF om att bl.a. en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar, kommer då att vara av särskild betydelse för lagstiftaren. Lag och annan föreskrift får i enlighet med 2 kap. 19 § RF dessutom inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Ett förslag till lagstiftning behöver därför också vara förenligt med det skydd för föreningsfriheten som artikel 11 i ger. Av dessa skäl kommer sådana noggranna överväganden om proportionalitet som bl.a. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , ombudsmän och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor framhåller betydelsen av att vara en självklar del i ett eventuellt framtida lagstiftningsarbete som handlar om att begränsa föreningsfriheten (se även Prop. 2021/22:42 SOU 2021:15 s. 161 och 166–170). På samma sätt kan lagstiftaren i ett kommande lagstiftningsarbete behöva överväga olika gränsdragningsfrågor. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid nämner i det här avseendet specifikt sammanslutningar som vid sidan av verksamhet som understöder terrorism även bedriver annan verksamhet som exempelvis politiskt arbete. Som kommittén framhåller kommer bl.a. intresset av att säkerställa en vid yttrande- och åsiktsfrihet att behöva vägas in vid tolkningen av begreppet terrorism (se vidare nedan under rubriken begränsningsregelns förhållande till motståndsrörelser, protestaktioner och internationell humanitär rätt). Därutöver kan flera andra frågor behöva övervägas inom ramen för ett sådant lagstiftningsarbete, däribland frågor om t.ex. vilket ansvar organisationer har för sin verksamhet och sina engagerade individer och som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor nämner. Svenska Röda Korset anser bl.a. att grundlagsändringen och den eventuella lagstiftning som kan följa efter den kan uppfattas som diskriminering på så sätt att vissa sammanhang, åsikter eller religionsuttryck kriminaliseras. Regeringen delar inte den uppfattningen. Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid framhåller kan åsikter inte i sig förbjudas eftersom 2 kap. 21 § tredje meningen RF lägger hinder i vägen för åsiktsdiskriminering på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Den föreslagna begränsningsregeln tar sikte på den verksamhet som organisationen bedriver och inte på den åskådning som den kan sägas stå för. Någon åsiktsdiskriminering kan därför inte komma i fråga. Det förhållande som fakulteten framhåller, nämligen att en begränsning i och för sig kan komma att träffa individer som har en samsyn i olika åsikter, är inte detsamma som att förslaget innebär åsiktsdiskriminering. Regeringen vill i sammanhanget även understryka att opinionsfriheterna alltsedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta inte bara uppfattningar som betraktats som legitima i ett demokratiskt samhälle utan även odemokratiska uppfattningar och uttryck (jfr avsnitt 4.1.1). Juridiska fakultetsstyrelsen vid efterfrågar ett klargörande av förhållandet mellan den föreslagna grundlagsändringen och rätten att inte behöva ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 kap. 2 § första meningen RF). Den friheten är en av de s.k. negativa opinionsfriheterna. Regleringen av dem innebär ett absolut skydd, dvs. det är inte möjligt att begränsa någon av dem genom vanlig lag. En inskränkning i föreningsfriheten kan därför inte inbegripa någon inskränkning i de negativa opinionsfriheterna. Den nya begränsningsregelns förhållande till motståndsrörelser, protestaktioner och internationell humanitär rätt Det finns även andra förhållanden som är av betydelse för tolkningen av grundlagens terrorismbegrepp. I det ingår att företeelser som s.k. motståndsrörelser samt intresset av att säkerställa en vid yttrande- och åsiktsfrihet behöver vägas in. Även den internationella humanitära rätten kan ha betydelse. En principiell utgångspunkt bör enligt kommittén vara att lagstiftningen om terrorism inte ska tillämpas i fråga om handlingar som exempelvis begås av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick. I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att låta den svenska terroristlagstiftningen få verkan även när det gäller handlingar som begås av sådana eller liknande rörelser i länder som inte kan betraktas som demokratiska. Det kan handla om enskilda fall då allvarligt och urskillningslöst våld i sådana samhällen riktas mot civila. Regeringen håller med kommittén om att begreppet terrorism i regeringsformen bör ge utrymme för att betrakta den typen av våld mot individer och samhällen som terrorism, alldeles oberoende av dess Intresset av att säkerställa en vid yttrande- och åsiktsfrihet kan vidare föra med sig att brottsliga handlingar i en del sammanhang inte betraktas Det kan exempelvis vara fråga om allmänna aktioner mot omdiskuterade byggprojekt, våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer eller annan form av civil olydnad. I dessa fall är det, som kommittén påpekar, dock ofta uteslutet att betrakta gärningarna som terroristbrottslighet redan på den grunden att de kvalificerande rekvisiten inte är uppfyllda. Regeringen delar alltså kommitténs uppfattning i denna Ytterligare en aspekt som bör belysas är förhållandet mellan inter- nationell humanitär rätt och den svenska lagstiftningen på terrorism- Den internationella humanitära rätten – som utgör en del av krigets lagar – innehåller regler som är tillämpliga under väpnade konflikter. centrala delarna av den internationella humanitära rätten när det gäller internationella väpnade konflikter återfinns i I–IV (SÖ 1953:14, 15, 16 respektive 17). två tilläggsprotokoll 1977 (SÖ 1979:22 och 23) och ett tredje tilläggs- protokoll 2005 (SÖ 2015:3). Det finns också folkrättslig sedvanerätt på Den internationella humanitära rätten reglerar bl.a. vilka stridsmetoder och stridsmedel som de stridande parterna får använda samt ger ett särskilt skydd för sjuk- och själavård och syftar primärt till att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som en väpnad konflikt förorsakar såväl civila som stridande. Det finns två typer av väpnade konflikter. två eller fler stater använder väpnat våld mot varandra föreligger en internationell väpnad konflikt. För stridande i en sådan konflikt, s.k. kombattanter, finns en uttrycklig rätt att inom den humanitära rättens ramar utföra stridshandlingar under förutsättning att de inte begår En icke-internationell väpnad konflikt äger rum mellan en stat och en eller flera organiserade väpnade grupper eller mellan sådana grupper inom en stats territorium. De som är stridande i en stats väpnade styrkor i en sådan konflikt kan som utgångspunkt anses ha motsvarande rätt som kombattanter att utföra stridshandlingar. Stridande i andra styrkor än statliga har ingen sådan uttrycklig rätt. Dessa personer åtnjuter alltså inte straffrättslig immunitet för sina handlingar även om handlingarna i och för sig är förenliga med den internationella humanitära rätten. Trots det har det i den internationella debatten ibland gjorts gällande att det internationella humanitärrättsliga regelverket bör ges genomslag för att inte riskera de stridandes incitament att följa den humanitära rättens förbud och att regelverket av det skälet bör få betydelse för den nationellt straffrättsliga Prop. 2021/22:42 bedömningen även när det gäller sådana stridande. Som framgår av Högsta domstolens (HD) avgörande Vapen vid fronten (NJA 2019 s. 909) finns det inte något klart stöd för en rätt till tillåtna stridshandlingar för icke-statliga stridande parter i icke-internationella väpnade konflikter. Av redogörelsen i samma avgörande framgår också att en sådan rätt inte heller kan anses omfattas av den folkrättsliga sedvanerätten. Det finns i det här läget därför enligt HD inte förutsättningar att tolka de svenska straffbestämmelserna så att deras tillämpningsområde – mot sin ordalydelse – ska anses innefatta en begränsning i förhållande till ickestatliga väpnade styrkor i icke-internationella konflikter. I likhet med kommittén kan regeringen därför konstatera att i svensk rätt har bedömningen gjorts att nationell terroristlagstiftning i centrala delar inte ska tolkas så att den internationella humanitära rätten begränsar det straffbara området på det sätt som är i fråga. Regeringen instämmer mot den här bakgrunden i kommitténs bedömning och noterar att detta ytterst är en fråga för rättstillämpningen. När det särskilt gäller sjukvårdsuppgifter uppmärksammar Svenska Röda Korset artikel 16.1 tilläggsprotokoll I till (SÖ 1979:22). Av artikeln följer att inte under några omständigheter ska någon straffas för att ha utfört sjukvårdsuppgifter som är förenliga med medicinska etiska principer, oberoende av vem som kommer i åtnjutande av vården. Det finns med anledning av denna synpunkt och de övriga frågeställningarna om betydelsen av den internationella humanitära rätten skäl för regeringen att klargöra att det finns en skyldighet för såväl lagstiftaren som rättstillämparen att tillämpa den nya begränsningsregeln så att den inte kommer i konflikt med folkrättsliga åtaganden på detta eller andra områden. Den nya begränsningsregelns utformning innebär enligt regeringen inte några hinder mot att bestämmelsen tolkas på ett sätt som gör att den stämmer överens med sådana åtaganden (s.k. fördragskonform tolkning). Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till ändring i regeringsformen bör träda i kraft efter utgången av det år då förslaget tidigast kan bli slutligt antaget av . Det innebär att ändringen bör träda i kraft . Regeringens bedömning: Förslaget får inte i sig några effekter på brottsligheten. Det har inte heller i övrigt några samhällsekonomiska eller andra konsekvenser. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär att det görs en förändring på grundlagsnivå som ger möjlighet att besluta om lagstiftning som begränsar föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Regeringen gör i likhet med kommittén bedömningen att förslaget som sådant inte påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Det har inte heller i övrigt några samhällsekonomiska konsekvenser. Det medför vidare inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Ekonomiska och andra konsekvenser, bl.a. i fråga om brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, kan däremot uppkomma om det utrymme som den nya begränsningsregeln i regeringsformen ger utnyttjas genom reglering i vanlig lag. En redovisning och prövning av sådana konsekvenser får göras om förslag till sådan lagstiftning lämnas. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 24 § Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism eller vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I paragrafen regleras de särskilda ändamål för vilka lagstiftaren får begränsa mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten. Övervägandena finns i avsnitt 6. Av ändringen i andra stycket följer att ändamålen för begränsning av föreningsfriheten kompletteras så att inskränkningar blir möjliga att göra i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Uttrycket sammanslutning omfattar enligt förarbetena till bestämmelsen ideella och ekonomiska föreningar, bolag och andra sammanslutningar som är juridiska personer men även mera löst sammansatta grupper (prop. 1975/76:209 s. 144). Uttrycket terrorism används i paragrafen för att beteckna brottsliga gärningar som har de typiska drag som enligt internationell och svensk rätt karakteriserar terroristbrott. Utmärkande för sådan brottslighet är att det är fråga om gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med ett terrorismsyfte. Det kan t.ex. handla om ett syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller förstöra politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala grundläggande strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation. För att en sammanslutning ska anses ägna sig åt terrorism i grundlagsbestämmelsens mening är det således inte tillräckligt att exempelvis dess medlemmar i dess namn eller under dess ledning begår en eller flera brottsliga gärningar. Det krävs att gärningen eller gärningarna är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte, dvs. att de kvalificerande rekvisiten för terroristbrott är uppfyllda. Innebörden av begreppet terrorism förutses kunna förändras något . Begreppet har en självständig innebörd i förhållande till t.ex. definitionerna av terroristbrott i den straffrättsliga lagstiftningen och i den internationella rätten. Om ändringarna på lagnivå är av sådant slag att de förändrar den etablerade betydelsen av terroristbrott på ett mera grundläggande plan kan det därför bli nödvändigt att dra slutsatsen att grundlagens terrorismbegrepp inte längre omfattar alla former av Ett exempel på en sådan förändring är om varje brott som begås i syfte att påverka det politiska beslutsfattandet, oberoende av om gärningen har potential att åstadkomma allvarlig skada, skulle klassificeras som terroristbrott. Med uttrycket sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism avses sammanslutningar som kan tillskrivas ett eller flera terroristbrott eller osjälvständiga former av sådana brott, dvs. en eller flera gärningar som är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte. Ett exempel på en sammanslutning som ägnar sig åt terrorism i grundlagens mening är en sammanslutning som utför eller försöker utföra bombattentat på en plats där det kan orsaka stor skada i syfte att injaga allvarlig fruktan i en Däremot omfattas t.ex. inte en kriminell sammanslutning som utför bombattentat i syfte att hämnas på eller vinna fördelar i förhållande till rivaliserande grupperingar, även om konsekvenserna av gärningen som sådan i ett visst fall kan vara lika allvarliga. I det fallet är de kvalificerande rekvisiten för terrorism inte uppfyllda. Ett annat exempel på handlande som utgör terrorism i paragrafens mening är när en sammanslutning genom människorov eller kapning av ett transportmedel tar gisslan i syfte att förmå en stat eller en internationell organisation att släppa fångar fria eller att avstå från eller att upphöra med ett visst internationellt militärt Om motsvarande handlingar däremot begås enbart i syfte att kräva en lösensumma från ägaren av fartyget eller flygplanet eller av anhöriga till gisslan eller i syfte att omdirigera fartyget eller flygplanet till en viss destination för att där söka internationellt skydd är det, förutsatt att de kvalificerande rekvisiten inte är uppfyllda, exempel på situationer som inte omfattas av den nya begränsningsregeln. Med uttrycket sammanslutningar som understöder terrorism avses sammanslutningar som kan tillskrivas sådan brottslighet som knyter an till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening och som på så sätt bedriver en verksamhet som typiskt sett bidrar till terrorism. fångar därför som utgångspunkt in sådana sammanslutningar som ägnar sig åt exempelvis finansiering av terrorism, samröre med en terrorist- organisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte eller osjälvständiga former av dessa En förutsättning för att sammanslutningen ska anses ge understöd åt terrorism är att den ägnar sig åt brottslighet som ytterst syftar till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Opartiska humanitära organisationer, i vilkas arbete bl.a. ingår att erbjuda sjukvård, utbildning om krigets lagar, eller annat humanitärt stöd är inte sammanslutningar som understöder terrorism och faller därmed utanför tillämpningsområdet. om sådana organisationers insatser, direkt eller indirekt, kommer en terroristorganisation eller medlemmar i en sådan organisation tillgodo. För att en sammanslutning ska kunna anses ägna sig åt terrorism eller brottslighet som understöder terrorism i paragrafens mening kan det i regel inte vara tillräckligt att sammanslutningen har som syfte att begå terrorist- brott eller brott som anknyter till terrorism så länge inte detta syfte också har manifesterats, typiskt sett genom ett brottsligt agerande. En sammanslutning kan ägna sig åt flera olika typer av verksamhet. att bestämmelsen ska kunna läggas till grund för lagstiftning som begränsar föreningsfriheten krävs inte att terrorism eller brottslighet som anknyter till terrorism utgör den huvudsakliga eller mest framträdande delen av den samlade verksamheten. Även en sammanslutning som endast kan tillskrivas enstaka brott som utgör eller knyter an till terrorism bedriver verksamhet som innebär att den ägnar sig åt eller understöder terrorism i bestämmelsens mening. Begränsningsregeln omfattar därför sammanslutningar som bedriver verksamhet som understöder terrorism integrerat med annan legitim verksamhet, som t.ex. social eller humanitär verksamhet. Vid bedömningen av om en sammanslutning ägnar sig åt eller understöder terrorism kan olika internationella och nationella s.k. terroristlistor förväntas få stor praktisk betydelse. Det förhållandet att en sammanslutning eller vissa i sammanhanget aktuella individer förekommer på en sådan lista är dock varken en förutsättning eller i sig tillräckligt för att en sammanslutning ska omfattas av begränsningsregeln. En självständig bedömning måste göras av om de omständigheter som har legat till grund för uppförandet på listan är sådana att sammanslutningen ägnar sig åt eller understöder terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. 2021/22:42 Bilaga 1