prop · H90363 · 2021-12-20 00:00:00 — I krigsförbandsspecifikationen anges vilken utrustning och personal krigsförbandet ska bestå av utifrån tillgänglig ekonomi. Vi har identifierat ett antal brister kopplade till Försvarsmaktens arbete med typförband och normerande motståndare som får konsekvenser för krigsförbandens förmåga. Hur krigsförbandet ska organiseras framgår endast av krigsförbandsspecifikationen. Utifrån de iakttagelser vi gjort verkar det som att Försvarsmakten i arbetet med krigsförbandsspecifikationer har likställt tillgång med behov. Om det till exempel finns x stridsvagnar i Försvarsmakten och det ska finnas y krigsförband som använder stridsvagnar så tilldelas krigsförband z R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A stridsvagnar (x / y = z). Samma sak gäller personal. I de ekonomiska avvägningarna har Försvarsmakten ändrat volymen på krigsförbanden för att uppnå besparingar. Att göra på det sättet får dock ett antal konsekvenser. Ett exempel kan vara att förbandet tidigare innehöll en mekaniker som var utbildad för att reparera/underhålla tornet på stridsvagnen och en mekaniker som var utbildad för att reparera resterande delar av vagnen. En avvägning för att spara pengar som innebär att man tar bort en mekaniker och låter kvarvarande mekaniker utbildas för att kunna hantera båda formerna av reparationer får konsekvenser för såväl utbildningsmöjligheter som förbandets förmåga. Färdigheten som mekaniker ska soldaten lära sig under sin befattningsutbildning. När förbandet innehöll två mekaniker kunde båda befattningsutbildas , men med bara en mekaniker krävs en längre befattningsutbildning. Eftersom den totala tiden att producera ett förband är densamma så betyder det i sin tur att en längre befattningsutbildning innebär mindre tid för någon annan del av utbildningen. Förändringen innebär också en förändring i förmåga. Med två mekaniker kunde reparation av torn och vagn ske parallellt, men med bara en mekaniker måste reparationerna ske sekventiellt. Det innebär att förbandet får en lägre förmåga. Styrningen i form av krigsförbandsspecifikationer innebär också problem eftersom de krockar med den styrning som sker i form av verksamhetsuppdrag till regementschefen. Styrningen i form av krigsförbandsspecifikation träffar krigsförbandschefen, men har denna ingen reell möjlighet att fatta beslut om resurstilldelningen eftersom den hanteras via verksamhetsuppdrag till organisationsenheter (regementen) som kan ha konkurrerande målsättningar eller uppdrag. bedömer därför att det finns ett glapp mellan freds- eller grundorganisation och krigsorganisation. En ytterligare dimension är att krigsförbanden behöver strida som en brigad för att kunna uppnå effekt på markstridsarenan i förhållande till en kvalificerad motståndare.99 Hur krigsförbanden byggs upp och agerar skiljer sig åt beroende på om det är ett fristående krigsförband jämfört med ett krigsförband som ingår i en brigad. Vid våra intervjuer har det framkommit att fristående bataljoner är större än de skulle behöva vara om de anpassats för att ingå i en brigad. Dels bedöms bataljonsstaberna vara större än de skulle behöva vara, dels är bataljonerna överdimensionerade utifrån ett brigadperspektiv när det gäller logistik. Därför behövs dokumenten i form av krigsförbandsmålsättning och typförbandsspecifikation även på brigadnivå. Försvarsmakten har uppgivit att eftersom brigad inte har funnits som krigsförband har det heller inte varit möjligt att ta fram en krigsförbandsmålsättning för brigad. 99Försvarsmakten, Arméreglemente Taktik, 02 124:57526, Försvarsmakten, 2013, s. 12. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Försvarsmaktens process för att styra, planera och följa upp verksamheten är komplex. Att Försvarsmakten inte har kunnat hantera komplexiteten leder till ett antal brister. Ryckigheten i de årliga avvägningarna har försvårat uppbyggnaden av förmåga i krigsförbanden. Försvarsmaktens årliga avvägning och planering är uppdelad i fyra moment: •framtagande av verksamhetsplan och budgetunderlag. I processen genomförs en omfattande dialog med olika delar av Försvarsmakten för att fånga upp behov av förändringar. I processen görs även ett flertal prioriteringar och revideringar och såväl produktionschefen, insatschefen som chefen för ledningsstaben påverkar underlagen med olika prioriteringar. Arbetet hålls ihop av planeringssektionen på ledningsstaben, som även gör en prioritering och ett förslag till utformning av verksamheten för Försvarsmakten som helhet. Med utgångspunkt i förändringsförslag från övriga delar av ledningsstaben och utkastet till långsiktig plan för myndigheten som helhet, tar planeringssektionen sedan fram ett förslag till avvägning som går till överbefälhavaren för beslut. När överbefälhavaren beslutat om årets avvägning tar planeringssektionen fram ett förslag till en ny verksamhetsplan. Arbetet utgår då från avvägningsbeslutet, uppdaterade produktkalkyler och det utkast till en långsiktig plan som har tagits fram tidigare under processen. Som ett led i detta arbete tar planeringssektionen också fram förslag på vilken verksamhet som ska genomföras och till vilket pris under kommande verksamhetsperiod (så kallade uppdrag). Förslagen till uppdrag formuleras utifrån avvägningsbeslutet, den tidigare beslutade verksamhetsplanen, prognoser och uppföljningar. I ett nästa steg fogas sedan förslaget till långsiktig plan och förslagen till uppdrag samman till ett förslag till en ny verksamhetsplan som går till överbefälhavaren för beslut. Vi kan i likhet med tidigare bedömare konstatera att Försvarsmaktens process för att styra, planera och följa upp verksamheten är komplex.100 Vi delar även tidigare utvärderingars uppfattning att Försvarsmaktens svårigheter att hantera processens komplexitet leder till ett antal brister i form av: •svårigheter med att kvalitetssäkra underlag 100Se exempelvis Statskontoret, När planering möter verkligheten - Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, 2018:27, Statskontoret, 2018; , Försvaret - en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014, RiR 2014:8, , 2014. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A •svårigheter med en helhetssyn i planeringen och framtagandet av de ekonomiska underlagen •risk för att kostnader underskattas och att underlag som är förenade med osäkerheter kan ligga till grund för prioriteringar och långsiktig planering.101 Vid en genomgång av tidigare utredningar kan konstatera att brister kring den interna styrningen och planeringen verkar vara återkommande i myndigheten.102 Vad gäller Försvarsmaktens avvägningar så har en stor del av anslagen varit uppbundna till redan beslutade satsningar i form av JAS E och den nya generationens ubåt (A 26). Det har inneburit att den kvarvarande delen av anslagen har varit otillräcklig och att det därmed har inneburit förskjutningar, reduceringar och uteblivna satsningar inom samtliga försvarsgrenar. Det är svårt att dra slutsatsen att någon försvarsgren medvetet har missgynnats på bekostnad av någon annan. Armén har dock drabbats av förskjutningar och reduceringar i nästan samtliga projekt . Reduceringar eller förskjutningar har även genomförts av armésatsningar som har varit direkt knutna till de ekonomiska tillskott som gjorts . Ryckigheten i de årliga avvägningarna har inneburit konsekvenser för den planering som gjorts för övningar, renovering av materiel, inköp av materiel med mera. Det har i sin tur försvårat uppbyggnaden av förmåga i krigsförbanden. Utifrån ett arméperspektiv har dessa problem fått stora konsekvenser för möjligheterna att skapa ökad förmåga i krigsförbanden. bedömer att Försvarsmakten i motsats till tanken om uppdragstaktik103 fattar avvägningsbeslut på en för hög detaljnivå på för hög nivå i organisationen. 5.1.9Avsaknaden av ett förbandsomsättningssystem försvårar möjligheterna till en sammanhängande och långsiktig planering Avsaknaden av ett genomtänkt koncept med en fastslagen periodicitet och logik innebär att det är svårt att följa utvecklingen i förbanden och svårt att planera. Förbandsomsättning kan beskrivas som och på vilket sätt som ett krigsförband skapas, vidmakthålls och ersätts. Ett koncept för förbandsomsättning utgör produktionslogiken för att skapa krigsförband utifrån givna resurser. Ett krigsförbands förmåga kan betraktas som en färskvara. Den bygger på att soldaterna har en viss fysisk status såväl som ett antal färdigheter/förmågor 102Se riksdag, , Försvarsmaktens utbildning, förbandsutveckling, förbandsomsättning, beredskap och operativ förmåga - utvärdering av försvarsbesluten och 2001, Utredningar från 2003/04:URD1, , 2003 samt SOU 1989:46. 103Se bilaga 2 avseende uppdragstaktik. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kopplade till förbandets uppgifter och de ingående materielsystemen. sjunker soldaternas och krigsförbandets förmåga naturligt. Om krigsförbandet tillförs ny materiel så krävs ytterligare utbildning för att bibehålla förmågan. avviker soldatens fysiska förutsättningar eller kunskapsnivå från vad som krävs för att krigsförbandet ska kunna utföra sina uppgifter och därför behöver förbandet ersättas med ett nytt krigsförband. En annan anledning till att krigsförbandet måste ersättas är att personalen i krigsförbandet som huvudregel endast kan vara krigsplacerad från senaste tjänstgöringstillfället. Ett sätt att förlänga krigsplaceringen såväl som att öka soldaternas och krigsförbandets förmåga är att kalla in de krigsplacerade till repetitionsutbildning. Vad som är en lämplig tid att omsätta ett krigsförband på är en avvägning av en rad olika faktorer i form av: •hur höga de fysiska kraven är •om uppgifter eller tilldelad materiel förändras ofta •vilka resurser Försvarsmakten har tillgängliga för att producera nya krigsförband (ekonomi, materiel för utbildning, officerare för att utbilda, tillgänglig infrastruktur) •vilket inflöde av värnpliktiga som finns •behovet av samträning. Genom att göra en sammanvägning av alla olika faktorer kan man ta ställning till vilken förbandsomsättning man ska sträva . En sådan avvägning tenderar dock att bli mycket komplex eftersom alla faktorer påverkar varandra. Exempelvis kan renovering av viss materiel omöjliggöra utbildning av värnpliktiga som kräver tillgång till just den materielen. Vår granskning visar att Försvarsmakten saknat ett tydligt och gemensamt koncept eller system för förbandsomsättning . Förbandsomsättningen har istället hanterats genom en ad hoc-planering i armén där man arbetat utifrån vissa principer.104 Avsaknaden av ett genomtänkt koncept med en fastslagen periodicitet och logik innebär att det är svårt att göra en långsiktigt hållbar planering och därmed också svårt att bygga en ökad förmåga.105 5.1.10 Övningar och utbildning suboptimeras Samplaneringen mellan armén och andra delar inom Försvarsmakten är bristfällig. Arméns förbandsproduktion bygger på att utbildning av soldater och övning av förband sker i olika steg. Grundutbildningen av soldater omfattas av 4 delar: •grundläggande militär utbildning (GMU) •befattningsutbildning (BU) 104Arméchefens svar på uppföljande frågor inom ramen för granskning, . 105Enligt vad vi erfar har det inletts ett arbete inom Försvarsmakten med att ta fram ett förbandsomsättningskoncept. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A •förbandsutbildning (FU) •grundläggande krigsförbandsövning (GKÖ) alternativt slutövning. Grundläggande militär utbildning och befattningsutbildning är kopplade till att utveckla soldatens förmåga medan förbandsutbildning och grundläggande krigsförbandsövning fokuserar på att samöva förbandsenheter och därmed utveckla krigsförbandet. Övningsverksamheten kopplad till förbanden sker i form av en övningstrappa där man först övar i pluton, sedan kompani för att avsluta i bataljon. I varje moment utvecklas färdigheter kopplat till förbandsenheten. För att kunna öva i storleken kompani krävs att ingående förbandsenheter (plutoner) har uppnått de färdigheter/den förmåga som krävs för en pluton. Övningstrappan bygger således på att soldaterna och förbandsenheten i varje steg uppnår tillräcklig förmåga för att kunna fortsätta till nästa steg. Brister i ett delmoment innebär begränsningar i nästa delmoment. Krigsförbanden ska sedan övas i en större kontext i form av brigad, försvarsgren (armé), tillsammans med övriga försvarsgrenar (försvarsmaktsgemensamt) eller slutligen tillsammans med andra länder i en internationell kontext. I våra intervjuer säger flera krigsförbandschefer att det finns brister kopplat till delmomenten i övningstrappan. De framför också att förbanden har för många huvuduppgifter (exempelvis att slå, ta, försvara eller fördröja fienden) för att klara av att träna samtliga uppgifter på den avsatta tiden. Krigsförbandscheferna uppger även att tillgången till materiel kan få effekter för möjligheterna genomföra utbildning och övning på ett effektivt sätt. Även arméstaben är kritisk till hur övningsverksamheten i Försvarsmakten är upplagd. Arméns planering utmanas när anpassning måste ske till mer eller mindre hastigt uppkomna behov av krigsförbanden (eller dess materiel).106 Progressionen i arméns övningsplan är av stor betydelse, men den uppges ha påverkats menligt av faktorer som i huvudsak inte har kunnat påverkas av armén själv.107 Armén har även framfört uppfattningen att man på totalen inte tilldelats den ekonomi som krävs för att samträna och utrusta två likvärdiga brigader. Av samma anledning har heller inte samträning eller materieltillförsel av förband på lägre nivå kunnat genomföras i erforderlig omfattning. Arméstaben framför att övningar på högre nivå (brigad) är viktiga, men att de inte kan ersätta samträning av funktioner eller krigsförband på lägre nivåer där bataljonen utgör grunden. 106Exempel på behov kan vara att ambitionen avseende personal och materiel i utlandsinsatser har kvarstått. Ett annat problem har varit den pågående renoveringen av stridsfordon och stridsvagnar där samordningen mellan vilka fordon/krigsförband som ska renoveras har förskjutits gentemot planerad övningsverksamhet. Planeringen försvåras också av externa aktörer och processer, såsom ledningsstaben och produktionsledningen genom den strategiska övningsplanen (STÖP). 107Det sker bland annat genom att arméns förband till såväl typ som storlek ianspråktas för internationella övningar i sådan omfattning att arméns övningstrappa inte kan innehållas eller att deltagande måste ske i tillfälligt sammansatta enheter eller med fel ledningsnivåer. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En annan försvårande faktor uppges vara att brigadens lednings- och sambandsförband tillhört en annan stridskraft avseende såväl produktsom produktionsansvar. Armén har således inte haft full rådighet över sina krigsförband och det har medfört att brigadstaber och brigader inte haft möjlighet att öva när behoven har funnits. 5.1.11Försvarsmaktens organisation har anpassats till nationellt försvar Som vi beskrivit innebar det starka fokus på internationella insatser som försvaret hade att ledning och resurser centraliserades, och att fredsrationalitet och förvaltningspolitiska hänsyn fick stort genomslag. Att återigen fokusera på nationellt försvar innebär i stor utsträckning att decentralisera ledning och resurser, samt fokus på att bygga en organisation och arbetssätt som ska fungera i krig. Försvarsmakten påbörjade denna rörelse genom att återuppta den nationella försvarsplaneringen 2011, och genom att upprätta militärregionerna 2013 återtogs den regionala ledningsnivån. –2020 har ett antal ytterligare åtgärder vidtagits. Vi bedömer att dessa åtgärder har varit positiva i arbetet med att stärka det nationella försvaret, men arbete kvarstår innan de fått full effekt. Arméstabens inrättande har lett till vissa framsteg, men utvecklingsarbete återstår Försvarsmakten publicerade 2017 rapporten för ett starkare försvar. I rapporten konstaterar myndigheten att den dåvarande ledningen av Försvarsmakten var följden av en mångårig styrning som utgått från fredsrationell effektivisering. Centraliseringen inom flera verksamheter och koncentreringen av myndighetens ledningskapacitet till bedömdes skapa flera sårbarheter som behövde omhändertas. Analysen pekade på ett tydligt behov av att öka robustheten och uthålligheten i ledningsförmågan. Dessutom behövde ledningsförhållandena i Försvarsmakten förenklas och förtydligas.108 För att uppnå robusthet skulle Försvarsmaktens lednings- och lydnadsförhållanden så långt som möjligt, även i fred vara anpassade till verksamhet i högre konfliktnivåer. Ledningsmodellen skulle stödja att uppdragstaktik utgjorde huvudprincip vid ledning.109 Försvarsmakten bedömde att en ökad operativ effekt kan erhållas bäst genom en sammanslagning av insats- och produktionsverksamheten på taktisk nivå, under en arméchef, en marinchef och en flygvapenchef. Majoriteten av organisationsenheterna inklusive krigsförbanden skulle därmed bli underställda dessa chefer. På så sätt skulle enklare och tydligare lednings- och lydnadsförhållanden skapas, som det, där det så väljs, skulle innebära 108FM 2016-10870:28, bilaga 4, s. 2. 109Ibid., bilaga 4, s. 3. R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A decentralisering av beslut, kortare ledtider samt enklare och tydligare ledning av förband.110 Utredningen utmynnade i att de tre försvarsgrenarnas produktions- och insatsorganisationer sammanfördes till tre försvarsgrensstaber, som utlokaliserades från Försvarsmaktens högkvarter i . Förutom att minska sårbarheterna med att vara samlokaliserade skulle utflytten av staberna möjliggöra en samlad ledning av krigsförbanden från taktisk nivå. Därmed skulle de problem som tidigare fanns med att organisations- och krigsförbandschefer styrdes direkt av produktions- och insatsstaben i undvikas. Ett exempel på sådana problem kunde vara att ett krigsförband skulle genomföra högvakt i "produktionsspåret”, som det skulle delta vid en beredskapskontroll eller insats enligt styrning från insatsstaben. De nya försvarsgrensstaberna upprättades genom att dåvarande stridskraftsavdelningar inom produktionsledningen med motsvarande taktisk stab inom insatsledningen slogs samman. Arméstaben förlades till Ledningsregementet i , medan marinstaben förlades till och flygvapenstaben till . Vid våra intervjuer uppger regements- och krigsförbandschefer att inrättandet av arméstaben är ett viktigt steg i rätt riktning, men vissa chefer uppger att syftet med staben ännu inte har uppnåtts. Istället för att styrningen går i de två spåren från central nivå, styrs krigsförbanden i produktionsspåret från planeringsavdelningen, medan insatser styrs av operationsavdelningen. Arméstaben upprättades först som en produktionsstab, i likhet med marin- och flygvapenstaben. Staben är organiserad i en planeringsavdelning, som motsvarar den tidigare PROD Armé, och en genomförandeavdelning, som motsvarar den tidigare armétaktiska staben som låg under insatschefen. avgränsades därmed bort. har arméstaben påbörjat ett arbete med att skapa en krigsorganisation. I detta arbete införlivas även den nya ledningsnivån division som utvecklats i samarbete med Markstridsskolan.111 Det sker fortfarande direktstyrning av krigsförband från Högkvarteret i vissa fall när det gäller insatser. Detta har uppmärksammats på central nivå, och håller enligt Försvarsmakten på att åtgärdas.112 Arméchefen har fått större rådighet över logistiken När det gäller logistik har Försvarsmakten vidtagit åtgärder för att delegera ansvaret från central till taktisk nivå. Armén har fått rådighet över brigadunderhållsbataljoner. Trängregementet har också förts över från försvarslogistikchefen till arméchefen, som därmed har fått ansvar för den främre 110FM 2016-10870:28, bilaga 4, s. 5. 111Arméchefens svar på uppföljande frågor inom ramen för granskning, . 112Intervju med insatschefen, . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Slutligen har logistikenheter, som ska fungera som gränssnitt mellan bakre/operativ och främre/taktisk logistik, upprättats vid varje garnison. Arméchefen har inte rådighet över ledningsstödsresurser Under den granskade inriktningsperioden har armén inte haft kontrollen över sina egna ledningsstödsresurser. Lednings- och sambandsbataljoner lyder under chefen för i . Arméchefen övertar produktionsansvaret för brigadlednings- och sambandskompanier 2022. 5.1.12Arbetskulturen beskrivs som konstruktiv, men frustration finns över administrativa frågor Vår uppfattning är att det råder en konstruktiv arbetskultur överlag, och att ÖB har gett en tydlig inriktning av verksamheten mot att kunna möta ett väpnat angrepp. råder frustration över en ökad administrativ börda och ett stort fokus på kostnadskontroll. Regements- och krigsförbandscheferna beskriver i intervjuer och i krigsförbandsvärderingar att arbetskulturen på förbanden är konstruktiv. Överlag uppger de att ÖB ger en tydlig inriktning av verksamheten mot operativ effekt och att kunna möta ett väpnat angrepp. Merparten av cheferna uppger att verksamhetens fokus i huvudsak är på Försvarsmaktens huvudsakliga uppgift – att försvara mot väpnat angrepp. beskriver flera chefer att verksamheten i stor utsträckning påverkas av förvaltningsmässiga aspekter, och att administrativa uppgifter som tidigare sköttes av administrativ personal utförs av krigsförbandschefer. Kostnadskontroll uppges också ta utrymme från arbetet med att skapa krigsdugliga förband, och en chef menar att officerare har skolats som pengaräknare. En krigsförbandschef uppger att 25–nedläggningshot har lett till en rädsla för att tappa ansiktet. En annan chef uppger att fokus är på förvaltning, inte operativ förmåga, och att lagkrav på miljöområdet och när det gäller upphandling av materiel försvårar arbetet. Flera regements- och krigsförbandschefer uppger att det faktum att Försvarsmakten i fredstid är en förvaltningsmyndighet försvårar utveckling av krigsförbanden och tillväxt i Försvarsmakten. 5.1.13Bristande spårbarhet och effektivitet i Försvarsmaktens interna administration försvårar insyn och uppföljning Vi bedömer att Försvarsmaktens dokumenthantering skulle kunna göras mer effektiv. Granskningen visar att spårbarheten i myndighetens arbete är bristfällig. När vi begärt vissa dokument har det varit svårt att både lokalisera och få ut dessa. Detta gäller i synnerhet hemligt, internt arbetsmaterial, men även centrala inriktningsdokument och vissa övningsutvärderingar. Denna bild har bekräftats av företrädare för Försvarsmakten. I stor utsträckning uppges myndighetens R I K S R E V I S I O N E N A T T B Y G G A N A T I O N E L L F Ö R S V A R S F Ö R M Å G A dokument vara arbetsmaterial som inte diarieförs, och som sparas i personliga datorer. En hög personalomsättning förvärrar problemet. Avsaknad av en etablerad informationsstruktur medför att enskilda medarbetare löser diarieföringen efter egen förmåga, vilket i sin tur leder till att det görs på olika sätt.113 Detta har inte bara lett till sämre insyn och svårigheter att granska myndighetens arbete, utan hämmar även Försvarsmaktens uppföljnings- och utvärderingsarbete. 5.2 Det finns brister i Försvarsmaktens utvecklingsarbete Försvarsmakten har –2020 vidtagit ett antal åtgärder för att utveckla arméförbandens operativa förmåga, avseende personal och materiel. 5.2.1Materieltillgången på förbanden påverkar möjligheterna att både upprätthålla tillgänglighet och skapa förmåga