prop · H90354 · 2021-11-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:54 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i sin rapport hållbarhetsarbete – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18) redovisat granskningen av om AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt. I denna skrivelse redogörs för regeringens och AP-fondernas bedömningar med anledning av iakttagelser och rekommendationer. övergripande slutsats är att AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt i förhållande till deras uppdrag. anser dock att det finns åtgärder som AP-fonderna och regeringen bör vidta för att de förvaltade fondmedlen ytterligare ska främja mål och intentioner om en hållbar utveckling. 1.ta initiativ till att förtydliga Sjätte uppdrag i förhållande till föredömlig förvaltning, 2.utveckla den årliga skrivelsen till så att den tydligare svarar på om Första–Fjärde AP-fonderna uppfyller de lagstadgade kraven på att fondmedlen förvaltas genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande, och 3.utveckla den årliga skrivelsen till så att det samlade resultatet av AP-fondernas hållbarhetsarbete framgår tydligare. Regeringen instämmer i att Sjätte uppdrag i förhållande till föredömlig förvaltning bör förtydligas. Regeringen instämmer även i rekommendationer om att utveckla den årliga skrivelsen om AP-fondernas verksamhet. I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 3 AP-fondernas bedömningar av iakttagelser 4 Regeringens bedömning av iakttagelser och Sjätte uppdrag i förhållande till Regeringens redovisning till ............................ 5 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ hållbarhetsarbete – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Ärendet och dess beredning har i sin rapport hållbarhetsarbete – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18), se bilagan, redovisat granskningen av om AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt. överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . AP-fonderna har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. granskning har resulterat i de slutsatser och iakttagelser som redovisas i detta avsnitt. AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt övergripande slutsats är att AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt i förhållande till deras uppdrag. Det finns dock åtgärder som både AP-fonderna och regeringen bör vidta för att de förvaltade fondmedlen ytterligare ska främja mål och intentioner om en hållbar utveckling. Hållbarhetsuppdrag och hållbarhetsmål kan bli tydligare för vissa av AP-fonderna bedömer att samtliga AP-fonder har integrerat hållbarhet i sina investeringsövertygelser (dvs. de principer som investerings- verksamheten präglas av) och utvecklat värdegrunder baserat på regeringsformen, internationella konventioner samt globala och svenska konstaterar att AP-fondernas breda portföljer innehåller hållbarhetsrisker av olika slag som måste bedömas och hanteras, både i de enskilda investeringsbesluten och på en mer strukturell nivå. Det lagkrav som infördes för Första–Fjärde AP-fonderna 2019 om att fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, bedöms av ha haft en pådrivande effekt för fondernas hållbarhets- arbete, även om hållbarhetsarbetet varit väletablerat på AP-fonderna. bedömer att lagändringen har medfört en ökad diskussion inom och mellan Första–Fjärde AP-fonderna i samband med att en gemensam värdegrund och gemensamma riktlinjer togs fram. Lagändringen har även underlättat beslut om avyttringar och gett ökad legitimitet för hållbarhetsarbetet internt. Det saknas lagkrav om hållbarhet för Sjätte och Sjunde AP-fonderna. bedömer att ett lagstiftat hållbarhetsuppdrag skulle stärka hållbarhetsarbetets legitimitet i de fonderna. Det skulle även förtydliga fondernas ansvar att beakta hållbarhet och därmed kunna bidra till att främja mål och intentioner för en hållbar utveckling. konstaterar att miljö och klimat är de områden som tydligast kommer till uttryck i AP-fondernas målsättningar inom håll- barhet och att social hållbarhet är mindre framträdande. bedömer att samtliga AP-fonder bör utveckla sina målsättningar inom social hållbarhet så att det tydligare framgår vad de vill uppnå inom detta område och hur det ska uppnås. anser att det skulle vara önskvärt att AP-fondernas hållbarhetsmål uttrycker det önskade tillståndet som AP-fonderna vill uppnå med sitt hållbarhetsarbete, samt att övergripande mål bryts ned i delmål och följs upp. ser positivt på att AP-fondernas Skr. 2021/22:54 målsättningar har fått en mer övergripande karaktär med uppföljningsbara indikatorer. Integrationen av hållbarhet i investeringar varierar framhåller att AP-fonderna har vidtagit flera åtgärder för att integrera hållbarhet i förvaltningen av tillgångar. Hur långt de har kommit i detta arbete varierar mellan AP-fonderna och också mellan olika tillgångsslag. Enligt innebär AP-fondernas breda portföljer att hållbarhet måste hanteras i olika tillgångsslag och på olika marknader samt integreras i olika förvaltningsstrategier. konstaterar att AP-fonderna använder sig av de hållbarhetsmetoder som finns tillgängliga för investeringar: välja bort, integrera och välja till. konstaterar att AP-fonderna väljer bort få bolag baserat på sina värdegrunder. Det är vanligare att AP-fonderna avyttrar bolag och branscher på grund av finansiella klimatrisker. Generellt sett förespråkar AP-fonderna få restriktioner i sina investeringsuniversum, av flera skäl. Ett skäl är att det är tids- och resurskrävande att exkludera eller svartlista bolag. Ett annat skäl är att fonderna huvudsakligen arbetar med att påverka bolag i mer hållbar riktning genom ägarstyrning. konstaterar dock att en utmaning med den valda strategin är att det är svårt för AP-fonderna att visa på resultat av sina insatser som ägare, dvs. om bolag verkligen ändrar sina beteenden till att bli mer hållbara. framhåller att hållbarhetsfaktorer kan utgöra både en finansiell risk och en möjlighet. Det gäller dock framför allt faktorer kopplade till att klimat och miljö i allt större utsträckning kan prissättas och därmed beaktas i finansiella analyser och beslut. AP-fondernas avyttringar av bolag och branscher på grund av finansiella klimatrisker, framför allt avyttringar av bolag med fossil verksamhet, har också ökat. Enligt ser förutsättningarna för att integrera miljömässig och social hållbarhet i tillgångsförvaltningen därmed olika ut. Social hållbarhet som inte kan prissättas i samma utsträckning är en större utmaning att integrera i investeringar. Sådana aspekter har traditionellt sett främst hanterats inom ägarstyrningen. Fokus för AP-fondernas hållbarhetsarbete ligger framför allt på aktier och alternativa investeringar. bedömer att AP-fonderna i större utsträckning bör uppmärksamma hur hållbarhet integreras i förvaltningen av obligationer. Flera AP-fonder har som mål att öka eller prioritera hållbara investeringar. Enligt är denna ambition svår att följa upp, då AP-fonderna har olika definitioner av vad som utgör hållbara investeringar. konstaterar att synen skiljer sig åt bl.a. i fråga om endast investeringar som främjar hållbarhet ska omfattas eller om även investeringar som gjorts utifrån en eller flera hållbarhetsfaktorer ska räknas in. Mot denna bakgrund anser att en gemensam definition av vad som utgör ”hållbara investeringar” skulle underlätta insyn och uppföljning av hur stor andel av pensionskapitalet som förvaltas hållbart. väljer dock av två skäl att inte lämna en rekommendation inom detta område. 2021/22:54 framhåller för det första att ett av motiven till att ha fyra fonder med samma uppdrag (Första–Fjärde AP-fonderna) är att det bidrar till ökad diversifiering genom att fonderna själva gör olika bedömningar av vilka tillgångar de ska investera i. Självständigheten, men även skillnader i uppdrag för Sjätte och Sjunde AP-fonderna innebär att AP- fonderna prioriterar olika investeringar inom hållbarhet. konstaterar för det andra att bristen på gemensamma definitioner och svårigheter att kunna följa upp graden av hållbarhet i investeringar är något som gäller för hela den finansiella sektorn. anser slutligen att AP-fonderna skulle kunna förtydliga sin redovisning av hur stor andel av investeringarna som förvaltas hållbart utifrån de definitioner och målsättningar som respektive fond har. Hållbarhet är integrerat i ägarstyrningen men utmaningar kvarstår bedömer att AP-fonderna har integrerat hållbarhet i ägarstyrningen i en rimlig omfattning utifrån deras uppdrag. Ägandet är fördelat över ett stort antal bolag och bredden av hållbarhetsfrågor är stor, vilket innebär utmaningar. konstaterar att fonderna måste fokusera på bolag och områden där de bedömer sig ha störst möjlighet att påverka och göra störst nytta. I utmaningen ingår även att säkerställa att bolagen lever upp till de hållbarhetskrav som ställs och att s.k. grönmålning (eng. ”greenwashing”) undviks. konstaterar att Första−Fjärde och Sjunde AP-fonderna har ökat sina aktiviteter inom ägarstyrning . De röstar på fler bolagsstämmor och deltar i fler valberedningar . Röstningen vid bolagsstämmor fokuserar i stor utsträckning på traditionella bolagsfrågor och mindre på miljömässiga och sociala hållbarhetsaspekter. Att vara aktiva ägare och fokusera på bolagens styrelser och ersättningssystem är en del av AP-fondernas uppdrag för att skapa långsiktigt hög avkastning. konstaterar att det är stora skillnader mellan AP-fondernas röstningsdeltagande på bolagsstämmor och anser att en hög andel bör eftersträvas liksom arbetssätt som säkerställer att fondens syn i hållbarhetsfrågor får genomslag i röstningen. Arbetet med miljömässiga och sociala aspekter i ägarstyrningen bedrivs även i direkta dialoger och tillsammans med andra investerare inom olika hållbarhetsinitiativ. bedömer att detta arbete bedrivs i rimlig omfattning utifrån fondernas uppdrag, men konstaterar att det finns utmaningar med att säkerställa att arbetet fokuseras på de områden och bolag där det gör störst nytta. AP-fonderna lyfter fram ägarstyrningen som ett viktigt verktyg i hållbarhetsarbetet, men också att det är generellt svårt att få en bild av dess omfattning och resultat. En mängd faktorer inverkar på ett bolags beteende och påverkansarbetet bedrivs ofta långsiktigt, på flera olika sätt och i olika sammanhang. Öppenheten i redovisningen kan i vissa fall även begränsas av affärssekretess. Utmaningarna till trots bedömer att redovisningen av hur ägarstyrningen används för att stärka bolags miljömässiga och sociala hänsyn bör utvecklas, liksom redovisningen av vilka hållbarhetsresultat AP-fonderna anser att deras påverkansarbete Skr. 2021/22:54 bidragit till. bedömer också att inslaget av kvantitativa uppgifter kring antal dialoger och kontakter bör öka för att stärka ägarstyrningens effekt och trovärdighet i hållbarhetsarbetet, trots att det finns viss risk för att det medför ett för stort fokus på själva antalet dialoger och kontakter. konstaterar att såväl rapporter som Sjunde AP-fondens hållbarhetsredovisningar saknar tidsserier över antalet registrerade incidenter och genomförda dialoger vilket gör det svårt att få en uppfattning av hur arbetet utvecklats . Enligt behövs både kvalitativa och kvantitativa uppgifter för att skapa en tydlig bild av hur hållbarhetsarbetet utvecklas och vilka resultat det leder till. Frågan är inte minst viktig för fondernas trovärdighet, då de ofta väljer påverkansarbete och dialog framför att avyttra bolag. konstaterar att AP-fonderna har utvecklat sin hållbarhetsrapportering till regeringen, bl.a. genom att Första–Fjärde AP-fonderna enats om gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet om ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande uppnås. konstaterar vidare att Sjätte och Sjunde AP-fonderna i stort redovisar enligt samma ramverk som slås fast i riktlinjerna. De utvalda ramverken är väl etablerade och används både nationellt och internationellt. framhåller att det är stora skillnader i hur AP-fonderna använder ramverken. Det är svårt att få en samlad bild av hur AP-fonderna bidrar till FN:s globala hållbarhetsmål då redovisningen skiljer sig åt mellan fonderna. bedömer vidare att inte heller redovisar hur deras hållbarhetsarbete bidrar till FN:s globala hållbarhetsmål. Uppföljningen av de globala hållbarhetsmålen kompliceras av att målen inte är riktade till investerare utan till stater. Även här pågår ett utvecklingsarbete internationellt för att stärka investerares möjligheter att bidra till målen och till uppföljningen av dem. AP-fondernas redovisning bedöms främst fokusera på hur hållbarhetsarbetet har bedrivits, dvs. aktiviteter och hur hållbarhet integrerats i fondernas processer. konstaterar även att det är stor skillnad i hur utförligt AP-fondernas ägaraktiviteter redovisas, och att Första–Fjärde AP-fonderna inte redovisar sin röstningsaktivitet utifrån enhetliga definitioner. Mot denna bakgrund drar slutsatsen att AP-fonderna behöver vidareutveckla hållbarhetsredovisningen så att den blir mer lättillgänglig, resultatinriktad och jämförbar mellan fonderna. Detta skulle kunna göras genom förtydligande i Första–Fjärde AP-fondernas riktlinjer, både gällande redovisningssätt och nyckeltal kring investeringar och ägarstyrning. Vid valet av redovisningssätt och nyckeltal är det viktigt att beakta det arbete som sker i omvärlden med att utveckla ramverk för hållbarhetsredovisning. Här behöver en avvägning göras mellan vad som är lämpligt att standardisera i närtid och vad som bör vänta. avvägning behöver även göras i hur långt standardiseringen bör gå, givet 2021/22:54 Första–Fjärde AP-fondernas olika förvaltningsmodeller och deras oberoende sinsemellan. Även Sjätte och Sjunde AP-fonderna bör enligt , när så är möjligt, använda samma nyckeltal och redovisningssätt då detta skulle stärka regeringens förutsättningar att lämna en samlad bild av AP-fondernas hållbarhetsarbete till . anser att en mer enhetlig rapportering bör utformas med hänsyn till hur respektive AP-fond utformar sin investeringsverksamhet och givet tillgången till kvalitativa data. Rapporteringen bör inte begränsa respektive AP-fonds möjlighet att självständigt utforma sina investeringsstrategier. anser att hållbarhetsredovisningen behöver vidareutvecklas i regeringens årliga skrivelse om AP-fondernas verksamhet, även om förbättringar har gjorts . konstaterar att lagkravet för Första–Fjärde AP-fonderna om att fondmedlen ska förvaltas genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande ställer ökade krav på redovisningen. framhåller även att det är svårt att få en helhetsbild över det samlade hållbarhetsarbetet som AP-fonderna bedriver. Denna del bör stärkas i skrivelsen. Förutsättningar för detta skulle förbättras om AP-fonderna utarbetade gemensamma redovisningssätt och nyckeltal. ger följande rekommendationer till AP-fonderna: 1.AP-fonderna bör förtydliga sina målsättningar inom social hållbarhet, så att de speglar fondernas långsiktiga ambitioner inom området. 2.Första–Fjärde och Sjunde AP-fonderna bör fortsätta att utveckla sitt arbete med miljömässig och social hållbarhet i sin ägarstyrning för att säkerställa att arbetet fokuseras på områden där fonden har störst möjlighet att påverka och göra störst nytta. 3.Första–Fjärde och Sjunde AP-fonderna bör utveckla hur rapporteringen kring påverkansarbete och dialoger kan göras tydligare, både då det gäller omfattning och om möjligt vilka resultat som har uppnåtts. 4.Första–Fjärde AP-fonderna bör utarbeta gemensamma nyckeltal för investeringar och ägarstyrning som kan göra hållbarhetsredovisningen mer lättillgänglig och resultatinriktad. När så är möjligt bör även Sjätte och Sjunde AP-fonderna använda samma nyckeltal så att regeringen kan ge en så samlad bild som möjligt i rapporteringen till . 5.Sjätte bör redovisa hur fonden har möjlighet att bidra till FN:s hållbarhetsmål. ger följande rekommendationer till regeringen: 1.Regeringen bör ta initiativ till att förtydliga Sjätte uppdrag i förhållande till föredömlig förvaltning. 2.Regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till så att den tydligare svarar på om Första–Fjärde AP-fonderna uppfyller de lagstadgade kraven på att fondmedlen förvaltas genom ansvarsfulla Skr. 2021/22:54 investeringar och ett ansvarsfullt ägande. 3.Regeringen bör utveckla skrivelsen så att det samlade resultatet av AP- fondernas hållbarhetsarbete framgår tydligare. 3AP-fondernas bedömningar av iakttagelser och rekommendationer I detta avsnitt redovisas de huvudsakliga synpunkter på som AP-fonderna har lämnat. Första AP-fonden välkomnar inledningsvis granskning av AP-fondernas hållbarhetsarbete och framhåller att konstaterar att AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt samt att fonderna integrerar hållbarhet i investeringar och i ägarstyrning i rimlig omfattning i förhållande till det uppdrag som anges i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Första AP-fonden framhåller att de rekommendationer som lämnat i många fall avser utmaningar som inte är unika för AP- fonderna, utan som finansmarknaden, både i och internationellt, står inför. Detta lyfter också fram i sin rapport. Det gäller framför allt fondernas redovisning av det ofta komplexa och kvalitativa hållbarhetsarbete som sker inom respektive fonds förvaltning och ägarstyrning. Första AP-fonden konstaterar att det pågår omfattande utveckling av globala regelverk och rapporteringsramverk vilket syftar till ökad transparens och därmed bättre jämförbarhet kring institutionella investerares hållbarhetsarbete. Denna utveckling kommer att påverka utformningen av fondernas hållbarhetsredovisning framöver. Första AP-fonden kommer att beakta rekommendationer och den pågående utvecklingen av marknadspraxis, i syfte att fondens hållbarhetsrapportering även fortsatt ska vara kostnadseffektiv, relevant, proportionerlig, tillförlitlig och bidra till att öka transparensen kring hur fonden uppfyller uppdraget att bedriva en föredömlig förvaltning. Första AP-fonden kommer vidare att beakta övriga rekommendationer som ger i fondens löpande utveckling av hållbarhetsarbetet, som utgår från uppdraget att generera långsiktigt hög avkastning samt anpassat till fondens förvaltnings- och hållbarhetsstrategi. Andra AP-fonden noterar att övergripande slutsats är att AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt i förhållande till Andra AP-fonden tar till sig av synpunkt om att det finns åtgärder som AP-fonderna bör vidta för att de förvaltade fondmedlen ytterligare ska främja mål och intentioner om en hållbar utveckling och framhåller att detta är frågor som Andra AP-fonden arbetar med kontinuerligt. Andra AP-fonden framhåller även att fonden har för avsikt att diskutera iakttagelser och rekommendationer tillsammans med Tredje AP-fonden noterar att övergripande slutsats är att AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt i förhållande till fondernas uppdrag. Tredje AP-fonden tar till sig synpunkt om att det finns åtgärder som AP-fonderna bör vidta för att de förvaltade fondmedlen ytterligare ska främja mål och intentioner om en hållbar utveckling, något Tredje AP-fonden löpande arbetar med. Tredje AP-fonden avser att förtydliga sina målsättningar inom hållbarhetsområdet, inte minst inom social hållbarhet. Fonden arbetar, tillsammans med övriga AP-fonder, med att utveckla hur rapporteringen kring påverkansarbete och dialoger kan göras tydligare, både då det gäller omfattning och om möjligt vilka resultat som har uppnåtts. En del i detta är att utarbeta gemensamma nyckeltal som kan göra hållbarhetsredovisningen mer lättillgänglig och resultatinriktad. välkomnar den granskning som har gjort, och framhåller att hållbarhet är en viktig och integrerad del av och något som fonden har arbetat länge med och som kontinuerligt utvecklas. noterar att granskning visar att AP- fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt i förhållande till uppdraget, samt att granskningen bekräftar att AP-fonderna har etablerade processer och integrerar hållbarhet i investeringar och i ägarstyrning. framhåller att i och med sina iakttagelser och rekommendationer om tydligare målsättningar, mått och rapportering belyser de stora utmaningar som AP-fonderna och andra motsvarande investerare har, i såväl som internationellt, vad gäller svårigheterna att producera en rapportering som på ett enkelt sätt klarlägger det arbete som bedrivs och de målsättningar som finns. framhåller att svårigheten delvis beror på komplexiteten i många hållbarhetsfrågor, som gör att de inte kan reduceras till endast ett fåtal specifika mått eller nyckeltal. Men det beror i lika hög grad också på brist på data och den fortfarande begränsade rapportering som finns av Skr. 2021/22:54 heltäckande och tillförlitliga hållbarhetsdata från underliggande innehav. kommenterar avslutande att den tillsammans med övriga AP-fonder ligger i internationell framkant avseende hållbarhet och att den arbetar kontinuerligt med att utveckla hållbarhetsarbetet och dess rapportering. I detta arbete välkomnar rekommendationerna från granskning, vilka också kommer att beaktas i fondens fortsatta utvecklingsarbete. ser positivt på granskning av AP- fondernas hållbarhetsarbete och håller med om de övergripande iakttagelserna, slutsatserna och rekommendationerna. Enligt är det viktigt för förtroendet för AP-fonds- systemet att ha en bred ansats till hållbarhet som inbegriper både miljömässig och social hållbarhet, inklusive mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption. framhåller att fonden ställer krav på såväl social som miljömässig hållbarhet vid varje investering. Vidare har utvecklat en kvantitativ målsättning för hela portföljen avseende jämställdhet och mångfald. I fråga om social hållbarhet anser att målsättningar och kravställande kan utvecklas och förtydligas ytterligare. är positiv till att använda gemensamma nyckeltal för investeringar och ägarstyrning i den mån de är relevanta för fondens verksamhet. Nyckeltalen bör harmoniera med ESG-relaterade redovisningsstandarder på EU-nivå och global nivå. framhåller att fonden arbetar internt med att utvärdera möjligheterna att bidra till FN:s hållbarhetsmål. En av utmaningarna med att bedöma hur fondens investeringar bidrar till hållbarhetsmålen är avsaknaden av bolagsdata från onoterade investeringar. Sjätte ambition är att kunna redovisa fondens påverkan på den nivå som är möjlig, givet tillgängliga data. Sjunde AP-fonden bedömer att har gjort ett gediget arbete med att utvärdera ett verksamhetsområde som utvecklas mycket snabbt. Sjunde AP-fonden anser att gör en saklig och opartisk bedömning med slutsatsen att AP-fonderna bedriver ett ändamålsenligt hållbarhetsarbete i förhållande till sina respektive uppdrag. Sjunde AP-fonden tar till sig av rekommendationer och anger att fonden kommer att utveckla hållbarhetsarbetet ytterligare, bl.a. för att ge en tydligare och mer samlad bild av arbetet samt de resultat som uppnås. Sjunde AP-fonden anser dock att borde ha uppmärksammat att en modernisering av fondens reglering på ett högst påtagligt sätt skulle främja mål och intentioner om en hållbar utveckling. 2021/22:54 Sjunde AP-fonden framhåller att nuvarande reglering utgör en stark begränsning av fondens möjligheter att kombinera långsiktiga investeringar med konkreta bidrag till samhällets klimatomställning. Sjunde AP-fonden anser att moderniseringen av regleringen är en av de mest substantiella och angelägna rekommendationerna som bör riktas till regeringen. 4Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 4.1Sjätte uppdrag i förhållande till föredömlig förvaltning