prop · H803158 · 2021-03-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:158 Skärpt kontroll över explosiva varor Regeringen överlämnar denna proposition till . Våldet i kriminella sammanhang har förändrats . Antalet skjutningar har ökat betydligt och många har ägt rum på offentliga platser. Ökningen av skjutningar kan till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar. har dessa konflikter även utmynnat i en ökad benägenhet att använda explosiva varor. Antalet sprängningar i saknar motstycke i modern tid. I syfte att öka kontrollen över de som befattar sig med explosiva varor och bidra till att bryta denna utveckling föreslår regeringen ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Den nuvarande tillståndsprövningen föreslås bli mer omfattande. förtydligas och utökas regleringen kring bland annat möjligheten att återkalla tillstånd. Dessutom föreslår regeringen vissa andra ändringar som kan stärka kontrollen, såsom begränsningar i vissa tillstånds giltighetstid och utökad föreskriftsrätt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor....................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Skärpt kontroll över explosiva varor............................................... Lämplighetsprövningen och dess omfattning ................... Behöver kravet på en Prövningen av den tillståndspliktiga Bör fler genomgå en 4.2Kompletteringar av förfarandet vid Anmälan till tillståndsmyndigheten................. Anmälda föreståndare och deltagare ska Byte av personer.............................................. Tillstånds giltighetstid förtydligas .................................... 4.4Utökade krav på byggnader, anläggningar och Förutsättningarna för återkallelse ..................................... Utökade möjligheter att återkalla tillstånd....... Ny möjlighet att återkalla ett Vissa följdändringar och förtydliganden .......................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Konsekvenser för myndigheter och kommuner................ Konsekvenser för övriga .................................................. Sammanfattning av promemorian Skärpt kontroll över explosiva varor (Ds 2020:17) ................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. 2020/21:158 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor dels att 9, 10, 19, 20, 27 och 36 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sex nya paragrafer, 9 a, 19 a–19 d och 20 a §§, och närmast före 9 a och 20 §§ nya rubriker av följande lydelse. Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag ska utse en eller flera föreståndare för verksamheten. En föreståndare har till uppgift att verka för att verksamheten bedrivs enligt de aktsamhetskrav och med iakttagande av de övriga skyldigheter som följer av lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. En tillståndshavare ska se till att en föreståndare ges de befogenheter och möjligheter i övrigt som behövs för att han eller hon ska kunna fullgöra godkänna föreståndare i tillstånds- pliktig verksamhet med brand- farliga varor ska anmälas till verksamhet med brandfarliga varor ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Krav på anmälan för den som deltar i en verksamhet med explosiva varor 9 a § Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet med explosiva varor enligt denna lag ska anmäla till tillståndsmyndigheten vilka som i verksamheten avses få delta i hantering, överföring, import och export av sådana varor. Byggnader och andra anlägg- ningar där brandfarliga eller ex- plosiva varor hanteras samt Byggnader och andra anläggningar där brandfarliga eller explosiva varor hanteras samt sådana varor ska vara inrättade på sådana varor ska vara inrättade på ett betryggande sätt med hänsyn till ett betryggande sätt med hänsyn till brand- och explosionsrisken samt risken för obehörigt förfarande, konsekvenserna av en brand eller De ska också vara konsekvenserna av en brand eller placerade så att motsvarande krav De ska också vara uppfylls i förhållande till om- placerade så att motsvarande krav Detta gäller också om- uppfylls i förhållande till om- råden med sådana byggnader, an- Detta gäller också om- läggningar och anordningar. råden med sådana byggnader, an- läggningar och anordningar. om den som söker tillstånd och dess om den som söker tillstånd och den föreståndare, om föreståndaren ska som är anmäld som föreståndare i explosiva varor är lämplig och i överföra, importera eller exportera övrigt har de förutsättningar som brandfarliga och explosiva varor i krävs för att hantera, överföra, enlighet med lagen och de anslutning till lagen. varor i enlighet med lagen och de anslutning till lagen. Tillståndet ska begränsas till viss När den som söker tillstånd är en tid och innehålla de villkor som juridisk person ska tillstånds- myndigheten göra en lämplighets- prövning av de fysiska personer exporten ska ske i enlighet med 1 § som har ett betydande inflytande över den juridiska personen. Om det finns särskilda skäl med explosionsrisken och till konse- den som är anmäld som deltagare i kvenserna av en brand eller en heten besluta om nya eller ändrade villkor för tillståndet. de personer som får delta i en enligt 9 a §. Godkännandet är en förutsätt- ning för att de anmälda personerna 1 Senaste lydelse 2016:379. ska få vara föreståndare respektive få delta i verksamheten. 19 b § Tillståndet ska begränsas till och innehålla de villkor som behövs för att hanteringen, över- föringen, importen eller ska ske i enlighet med 1 § andra Tillstånd som beslutas med stöd av 18 § andra stycket får gälla som 19 c § Om det finns särskilda skäl med hänsyn till risken för obehörigt förfarande, brand och samt konsekvenserna av en brand eller en explosion, får tillstånds- myndigheten besluta om nya eller ändrade villkor för tillståndet. 19 d § Om någon av dem som an- ges i 19 § byts ut eller om det tillkommer någon sådan person, ska det anmälas till till- Om personen är anmäld som föreståndare eller deltagare och kraven i 19 § är uppfyllda, ska personen enligt 19 a §. Ett tillstånd ska återkallas, om 1.en bestämmelse i lagen, en föreskrift som meddelats i anslutning till lagen eller ett villkor som uppställts med stöd av 19 § i något väsentligt avseende inte följs, eller 2.det i annat fall är av väsentlig betydelse med hänsyn till brand- eller explosionsrisken samt konsekvenserna av en brand eller en explosion. 1.förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda, 2.en bestämmelse i lagen, en föreskrift som meddelats i anslutning till lagen eller ett villkor som uppställts med stöd av lagen i något väsentligt avseende inte följs, 3.det är av väsentlig betydelse med hänsyn till risken för obehörigt förfarande, brand och explosion samt konsekvenserna av en brand eller en explosion, eller 4. det finns någon annan skälig anledning att återkalla tillståndet. 19 a § ska återkallas av tillstånds- Avgifter enligt denna lag får tas Avgifter enligt denna lag får tas ut för tillståndsprövning, tillsyn, provtagning och undersökning av provtagning och undersökning av prov, godkännande av föreståndare, prov, godkännande av föreståndare godkännande av explosiv vara och och deltagare, godkännande av beslut om huruvida en vara är att explosiv vara och beslut om anse som en explosiv vara. huruvida en vara är att anse som en För sådan tillsyn som utgör marknadskontroll enligt denna lag får avgift för tillsynen och för provtagning och undersökning av prov av varan tas ut endast om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller ställda krav. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka varor som på grund av sina egenskaper eller sin sammansättning eller av annan orsak ska anses utgöra brandfarliga eller explosiva varor, 2.klassificering av brandfarliga och explosiva varor, 3.brandfarliga och explosiva varors egenskaper och utförande, 4.undantag från lagens tillämpning i fråga om viss vara eller viss hantering, överföring, import eller export, 5.åtgärder och försiktighetsmått som anges i 6 §, 6.utredning som anges i 7 §, 7.kompetens som anges i 8 §, 8.föreståndare som anges i 9 §, 9.byggnad, annan anläggning och anordning som anges i 10 § samt att sådan byggnad, anläggning och anordning inte får användas, saluhållas eller säljas om den inte efter kontroll genom teknisk provning, besiktning eller annan undersökning har befunnits vara betryggande från skyddssynpunkt, 9.deltagare som anges i 9 a §, 10.byggnad, annan anläggning och anordning som anges i 10 § samt att sådan byggnad, anläggning och anordning inte får användas, saluhållas eller säljas om den inte efter kontroll genom teknisk provning, besiktning eller annan undersökning har befunnits vara betryggande från skyddssynpunkt, 2Senaste lydelse 2016:379. som anges i 11 §, som anges i 11 §, vad som ska förstås med vad som ska förstås med plastiska sprängämnen som anges i plastiska sprängämnen som anges i 13 § samt om hur sådan märkning 13 § samt om hur sådan märkning med spårämne ska ske, med spårämne ska ske, 13. information som anges i 14 §, 14. information som anges i 14 §, 14.hantering av frågor om 15. hantering av frågor om att hantering, överföring, tillståndskravet i 16 §, import eller export av en hantering, överföring, brandfarlig eller explosiv vara ska import eller export av en vara förbjuden, om ett sådant brandfarlig eller explosiv vara ska förbud är av särskild betydelse med vara förbjuden, om ett sådant förbud är av särskild betydelse med konsekvenserna av en brand eller en explosion, och konsekvenserna av en brand eller en explosion, och En kommun får meddela föreskrifter om avgifternas storlek enligt denna lag när det gäller den egna verksamheten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den som enligt äldre föreskrifter får hantera, överföra, importera eller exportera explosiva varor i en tillståndspliktig verksamhet vid ikraftträdandet får, trots det som sägs i 19 a §, fortsätta med detta utan tillståndsmyndighetens godkännande fram till och med . Ärendet och dess beredning och rådet antog direktivet 2014/28/EU om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (omarbetning) (det omarbetade explosivvarudirektivet). Direktivet var en omarbetning av rådets direktiv /15/EEG av 1993 om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (det tidigare Det omarbetade explosivvarudirektivet innebar inga ändringar av tillämpningsområdet för eller av de väsentliga skyddskraven i det tidigare explosivvarudirektivet, utan var främst ett led för att anpassa direktivet till och rådets beslut nr 768/2008/EG av om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG. innebar bland annat att vissa definitioner lades till, att de ekonomiska aktörernas skyldigheter klargjordes och att anmälningskriterierna för anmälda organ skärptes. Den svenska regleringen av explosiva varor finns huvudsakligen i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE), i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor (FBE) och i myndighets- LBE trädde i kraft och ersatte då lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Våldet i kriminella sammanhang har förändrats . Antalet skjutningar har ökat betydligt och många har ägt rum på offentliga Ökningen av skjutningar kan till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar. har dessa konflikter även utmynnat i en ökad benägenhet att använda explosiva varor. departementet har promemorian Skärpt kontroll över explosiva varor tagits fram (Ds 2020:17). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. Promemorian och remissyttrandena finns tillgäng- liga i (Ju2020/02595). har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om innehav av sprängmedel på allmän plats (bet. 2020/21:JuU5, punkt 6, rskr. 2020/21:31). Utskottet vill se en tydligare reglering som innebär att innehav av bomber och andra explosiva varor på allmän plats som huvud- regel bör bedömas som ett synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor och anser att det därför bör införas en ny kvalifikationsgrund i LBE som tillgodoser det anförda. behandlas i avsnitt 4. Regeringen bedömer att tillkännagivandet är Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.1.1–4.1.3 och i författningskommentaren. 2020/21:158 4 Skärpt kontroll över explosiva varor har antalet skjutningar ökat betydligt och många har ägt rum på offentliga platser. Dessa kan till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar. utmynnat i en ökad benägenhet att använda explosiva varor. Enligt statistik från anmäldes 2019 totalt 257 fall av allmänfarlig ödeläggelse genom sprängning. 2020 visar att 215 fall anmäldes. Motsvarande siffra var 162 fall. Det innebär en ökning med . Statistik finns bara tillgänglig . Det går därför inte att beskriva med statistik hur utvecklingen sett ut tidigare. bedömer dock att det har skett fler sprängningar i under de senaste åren än tidigare . Det har även varit en utveckling där sprängningarna har större sprängkraft, med fler egendomsskador som följd och en påtaglig risk att människor kan komma Antalet explosivämnesundersökningar på Nationellt forensiskt centrum har ökat från 139 undersökningar 2015 till totalt 367 ser också en förändring i hur våldet mellan kriminella Myndigheten menar att uppgörelser tidigare skedde i det dolda, på undanskymda platser eller inomhus. har våldet flyttat ut, och i större utsträckning används det offentliga rummet. områden – Social ordning, kriminell struktur och utmaningar för polisen (, 2017) framgår att allt fler individer i kriminell miljö använder skjutvapen och sprängladdningar i konflikter, och våldsanvändningen sker mer impulsivt. senare rapport (, 2019, Kriminella nätverk inom den organiserade brottsligheten i polisregion ) att den mest troliga avsikten med sprängningar är att försöka påverka individer till någon form av handling eller för att markera ett maktförhållande, exempelvis i anslutning till kriminella konflikter, utpressningar eller påstådda skulder. Ett antal samverkande faktorer bedöms ligga till grund för den negativa utvecklingen när det gäller sprängningar, bland annat en stor tillgång till explosiva varor, lågt pris på sådana varor, fler konflikter mellan konkurrerande gäng eller individer i kriminell miljö och en normalisering av användningen av explosiva varor. Det är ofta samma grupperingar som genomför sprängningar som är inblandade i skjutvapenvåld. En rad åtgärder har redan vidtagits som innefattar såväl straff- skärpningar som regeringsuppdrag till berörda myndigheter för att minska kriminella grupperingars användning av explosiva varor. straffen skärpts för grovt brott mot tillståndsplikten i LBE 2016/17:92 och prop. 2017/18:26). Regeringen har också gett flera myndigheter, såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och Säkerhetspolisen, i uppdrag att kraftsamla för att öka samhällets samlade förmåga att hantera explosiva varor och den illegala användningen av dessa (beslut i Ju2019/03980/PO). Regeringen har därtill gett MSB ytterligare tre Ett avser att kartlägga och analysera kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor (beslut i Ju2020/01749/SSK). De två andra är inriktade på Prop. 2020/21:158 att inrätta och därefter ansvara för ett forum för sprängämnessäkerhet respektive att undersöka metoder för märkning av sprängmedel för civilt bruk (beslut i Ju2020/01750/SSK och Ju2020/01751/SSK). Efter terrordåden med sprängämnen i kollektivtrafiken i och 2005 antog EU en handlingsplan för förbättrad sprängämnessäkerhet som innehåller 48 åtgärder. har, helt eller delvis, genomfört nästan alla åtgärder. En av de åtgärder som inte har genomförts är krav på säkerhetsprövning av arbetstagare som har tillgång till explosiver (åtgärd 2.6.1). I har vidare ett flertal rundabordssamtal och workshoppar ägt rum där representanter från berörda branscher, t.ex. Byggföretagen, , för Energetiska Material (KCEM) och () samt bland annat och har deltagit för diskutera hur man kan minska den ökade illegala användningen av explosiva varor. Även fackförbunden () och Service- och kommunikationsfacket () har deltagit vid samtalen. Inom ramen för detta arbete har det framkommit att den lämplighetsprövning som görs i anslutning till tillståndsgivningen är bristfällig. Det har framförts önskemål om att utöka och skärpa denna prövning samt att göra vissa andra ändringar i LBE och FBE. Mot denna bakgrund finns det starka skäl att se över regleringen i dessa avseenden. Kvalifikationsgrunden att varan har hanterats på allmän plats eller på annan plats där människor brukar samlas eller har samlats eller i ett fordon, bör inte införas har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om innehav av sprängmedel på allmän plats (bet. 2020/21:JuU5, punkt 6, rskr. 2020/21:31). Utskottet vill se en tydligare reglering som innebär att innehav av bomber och andra explosiva varor på allmän plats som huvudregel bör bedömas som ett synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor och anser att det därför bör införas en ny kvalifikationsgrund i LBE som tillgodoser det anförda. Explosiva varor som omfattas av LBE är av många olika slag. Förekomsten av en typ av explosiv vara som innehas utan tillstånd på en plats där människor vistas kan innebära en påtaglig risk för att människor skadas, medan förekomsten av en annan typ av explosiv vara på samma plats inte alls behöver innebära att det finns en sådan risk. Till skillnad mot hanteringen av vapen är det därför inte utan vidare givet att platsen för hanteringen av explosiva varor i det enskilda fallet spelar någon avgörande roll vid bedömningen av hur allvarligt ett brott mot tillståndsplikten ska anses vara. Vidare gäller inte LBE sådana transporter av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Regeringen har tidigare bedömt att kvalifikationsgrunden blir missvisande och att den inte ska införas (se prop. 2016/17:92 s. 15). Denna bedömning kvarstår. Överväganden som tar sikte på hantering på en viss 2020/21:158 plats kan i stället beaktas inom ramen för den kvalifikationsgrund som tar sikte på att gärningen har varit av särskilt farlig art (jfr 29 a §). 4.1Lämplighetsprövningen och dess omfattning 4.1.1Behöver kravet på en lämplighetsprövning förtydligas? Regeringens förslag: Det ska av lagen uttryckligen framgå att tillståndsmyndigheten ska göra en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd och av föreståndare i tillståndspliktig verksamhet med explosiva varor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. , , Byggföretagen, Försvarsmakten, och tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. , kommun och anser att det vore mer ändamålsenligt att fattar beslut om lämplighet avseende obehörigt förfarande och kopplingar till kriminell verksamhet. framför liknande synpunkter. Några remissinstanser, bl.a. kommun och kommun, anser att det för att samtliga tillståndsmyndigheter ska arbeta likartat krävs ett förtydligande av hur lämplighetsprövningen ska gå till och vilka prövningar som ska göras. kommun efterfrågar även vägledning om hur lämpligheten ska bevisas av den sökande. () anser att det borde föreskrivas vilka brott som kan utgöra skäl för att bedöma om en person anses olämplig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att det finns ett behov av att tydliggöra vad prövningen ska gå ut på och vilka förhållanden som gör en person olämplig. MSB anser även att det med den föreslagna ändringen kan uppfattas som att tillståndshavare och andra med ett bestämmande inflytande över företag som hanterar brandfarliga varor ska lämplighetsprövas i brottsförebyggande syfte. MSB anser att det inte framgår något tydligt behov av en sådan reglering. Skälen för regeringens förslag En tillståndsmyndighet ska, när det gäller explosiva varor, pröva om den som söker tillstånd och dess föreståndare har förutsättningar för att hantera, överföra, importera eller exportera varan i enlighet med LBE och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen (19 § första stycket LBE). Enligt förarbetena innebär detta att tillståndsmyndigheten ska göra en prövning av den föreslagna föreståndarens lämplighet för uppdraget. En föreståndare, som ofta är en överordnad person, har till uppgift att verka för att verksamheten bedrivs enligt de aktsamhetskrav och med iakttagande av de övriga skyldigheter som följer av LBE eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. I många företag har föreståndaren en viktig roll i säkerhetsarbetet. Prövningen av lämpligheten görs med beaktande av dels tillståndsmyndighetens kunskap om och erfarenhet av vad som krävs för en säker verksamhet, dels omständigheterna i varje enskilt fall. Lika långtgående kompetenskrav behöver inte ställas på föreståndaren för sådan verksamhet som bedrivs i enmansföretag som för större verksamheter eller anläggningar för tillverkning. Några av omständigheterna som regelmässigt bör ingå i prövningen är dock föreståndarens utbildning och praktiska erfarenhet av explosiva varor, verksamhetens organisation och omfattning samt tilltänkt ansvarsområde (prop. 2009/10:203 s. 35 f. och 69 f.). Av 18 § första stycket LBE framgår att MSB prövar frågor om tillstånd när det gäller tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll, återvinning och annan hantering som sker i anslutning till sådan hantering. Detsamma gäller gränsöverskridande överföring, import och sådan hantering som Försvarsmakten, , och behöver ha tillstånd till (18 § första stycket LBE). Kommuner prövar frågor om tillstånd till hantering och överföring i övrigt. , kommun och anser att det vore mer ändamålsenligt att fattar beslut om lämplighet avseende obehörigt förfarande och kopplingar till kriminell verksamhet. Även för fram synpunkter i liknande riktning. I detta sammanhang är det värt att framhålla att , enligt den lag som gällde före LBE, hade ansvar för tillståndshanteringen i fråga om explosiva varor. I förarbetena till LBE motiveras överflyttningen av uppgifter från till kommunerna respektive MSB med att ifrågavarande tillståndsuppgifter saknar relevans för polisen och inte heller kräver sådan kompetens eller utbildning som en polis besitter. I förarbetena framhålls att skälen som talar för att kommunen får överta aktuella uppgifter är god lokalkännedom, redan befintlig kompetens inom tillståndshantering avseende närliggande områden som brandfarliga varor och och möjligheter till samordningsvinster. Den polisiära kompetensen som i undantagsfall kan bli nödvändig kan säkerställas genom att kommunerna åläggs en informationsskyldighet gentemot när ett tillståndsärende avseende explosiva varor anhängiggörs (prop. 2009/10:203 s. 41 f.). Dessa skäl gör sig gällande även .