prop · H803150 · 2021-03-23 00:00:00 — beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera vårdnadsreform (dir. 2014:84). Utredningen skulle även kartlägga och analysera de faktorer som kan ha bidragit till att antalet vårdnadsmål i domstol ökat . Utredningen skulle vidare utreda vissa andra frågor om vårdnad, boende och umgänge, däribland hur föräldrars möjligheter att nå en samförståndslösning kan utvecklas och förbättras. Utredningen, som antog namnet vårdnadsutredning, överlämnade betänkandet Se barnet! (SOU 2017:6). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2017/01226). Frågor om vårdnad, boende och umgänge har också varit föremål för behandling i . uttalade i ett tillkänna- givande att regeringen i lagstiftningsarbetet med anledning av betänkandet års vårdnadsutredning särskilt bör beakta att regleringen bör justeras på ett sätt som innebär att barn- och barnrättsperspektivet stärks, att de konfliktdrivande inslagen i regleringen måste tas bort och att den nya regleringen på området måste motverka s.k. umgängessabotage (bet. 2016/17:CU10 punkt 18, rskr. 2016/17:189). Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att den del av riksdagsskrivelsen som avser det aktuella tillkännagivandet är slutbehandlad. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.1, 6.2, 7.1, 7.2, 10.1 och 10.2 samt i författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissens förslag görs också vissa språkliga och redaktionella ändringar. 4Om vårdnad, boende och umgänge Barn till separerade föräldrar Det finns nästan två miljoner barn i . berörs närmare 50 000 barn av föräldrarnas separation. De flesta föräldrar kan efter en separation samarbeta och hitta lösningar i frågor som rör vårdnad, boende De allra flesta föräldrar som separerar har fortsatt gemensam vårdnad och av alla barn till separerade föräldrar har ett växelvist boende hos föräldrarna. För en del föräldrar är det dock inte möjligt att samarbeta i frågor som rör barnet eller enas om barnets framtid. För vissa barn innebär det att en domstol måste lösa föräldrarnas tvist. pågår en utveckling i där barnets rättigheter successivt har stärkts och synliggjorts. Bestämmelser om barns rätt att komma till tals och barnets bästa har blivit vanligt förekommande i lagstiftning som rör barn. De rättigheter som barn har är en del av de mänskliga rättigheter som fastställts och kodifierats genom olika internationella överenskommelser. antogs FN:s konvention om barnets rättigheter () av . gäller som svensk lag. Inkorporeringen av bidrar till att ytterligare synliggöra barnets rättigheter, men transformeringen i materiell rätt måste fortsätta på olika områden för att säkerställa att rättigheterna får genomslag i praktiken. Utvecklingen av reglerna om vårdnad, boende och umgänge Rättsförhållandet mellan barn och föräldrar regleras i , som infördes . Regleringen byggde till en början på två tidigare lagar om barn utom äktenskap och barn i äktenskap. För ett barn med gifta föräldrar var föräldrarna gemensamt vårdnadshavare, medan mamman ensam var vårdnadshavare för barn utom äktenskapet. infördes särskilda regler för verkställighet av domar och beslut i frågor om bl.a. vårdnad, umgänge och överlämnande av barn. hade de allmänna exekutionsreglerna i utsökningslagen ansetts tillämpliga. har familjerätten genomgått stora föränd- ringar. Utvecklingen har styrts av strävanden att tillgodose barnets intressen i relation till föräldrarna. ändrades bestämmelserna om vårdnad så att frågan om vem av makarna som bär ansvaret för en separation saknar betydelse för frågan om vem av dem som efter äkten- skapsskillnaden ska få vårdnaden om ett barn. stärktes pappors möjlighet att få vårdnaden om sina barn. , infördes en möjlighet för ogifta föräldrar att efter prövning av domstol få gemensam vårdnad om barnet. Begreppen barn i äktenskap och barn utom äktenskap utmönstrades också ur lagstiftningen. Genom ändringar 1983 blev det möjligt för makar att efter äktenskapsskillnad få gemensam vårdnad utan särskilt domstolsbeslut. Det blev också enklare för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad. gjordes ändringar som syftade särskilt till att underlätta en ut- veckling mot att föräldrarna i större utsträckning skulle ta ett gemensamt ansvar för barnet och själva komma överens om hur vårdnads- och umgängesfrågor skulle lösas. Ett viktigt inslag i reformen var en satsning på samarbetssamtal, dvs. samtal där föräldrarna under sakkunnig ledning försöker komma överens i frågor om vårdnad och umgänge. Genom reformen infördes en möjlighet för domstolen att ta initiativ till att samarbetssamtal kommer till stånd. För ogifta föräldrar innebar reformen att föräldrarna kan få gemensam vårdnad genom en anmälan till socialnämnden i samband med att faderskapet fastställs. Lagen fick en uttrycklig bestämmelse om att domstolen, när gemensam vårdnad inte är aktuell, vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. tillkom en bestämmelse om att domstolen vid bedöm- ningen av en fråga om umgänge ska beakta risken för att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. Genom ändringar 1996 reformerades lagstiftningen när det gäller barns rätt att komma till tals i mål om vårdnad och umgänge. En bestämmelse om att domstolen vid bedömningen av barnets bästa ska ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad infördes. Reformen innebar också att den som verkställer en utredning i ett vårdnads- eller umgängesmål, om det inte är olämpligt, ska försöka klarlägga barnets inställning. , genomfördes en reform med syftet att ytterligare framhäva vikten av samförståndslösningar och underlätta för föräldrarna att i så stor utsträckning som möjligt komma överens. Ett närliggande syfte var att bereda vägen för en ökad användning av gemensam vårdnad. Ett viktigt inslag i reformen var satsningen på socialnämndens arbete. Föräldrar som är överens gavs möjlighet att reglera vårdnad, boende och umgänge genom ett avtal som godkänns av socialnämnden. Avtal som har godkänts av nämnden gäller och kan verkställas som ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Genom reformen vidgades också domstolens möjlighet att besluta om gemensam vårdnad och domstolen fick möjlighet att besluta om gemensam vårdnad även om en förälder motsätter sig det, under förutsättning att det är bäst för barnet. En möjlighet att besluta om umgänge även när föräldrarna har gemensam vårdnad infördes också. Det blev vidare möjligt att vid gemensam vårdnad besluta vem av föräldrarna som barnet ska bo tillsammans med, vilket innebar att domstolen även gavs möjlighet att besluta om s.k. växelvist boende. Bestämmelserna om barns rätt att komma till tals gjordes även tillämpliga i mål om barns boende och vid socialnämndens prövning av föräldrarnas avtal. För att betona principen om barnets bästa infördes en övergripande bestämmelse om att barnets bästa skulle komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor om vårdnad, boende och umgänge. De senaste större ändringarna av de familjerättsliga reglerna gjordes 2006. Syftet med vårdnadsreform var framför allt att stärka barnrättsperspektivet. Betydelsen av barnets bästa kommer härefter till klarare uttryck i lagen genom att det anges att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Betydelsen av risken för att barnet far illa framhölls också. Domstolen och socialnämnden ska vid bedömningen av vad som är bäst för barnet fästa avseende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. Möjligheten att besluta om gemensam vårdnad mot en förälders vilja lämnades orörd, men det betonades att det är viktigt att ta en förälders motstånd mot gemensam vårdnad på allvar. Även föräldrarnas förmåga att samarbeta lyftes fram vårdnadsreform. En uttrycklig bestämmelse om att domstolen vid be- dömningen av vårdnadsfrågan ska fästa avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet infördes. Domstolen gavs också möjlighet att uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att komma överens. Vissa ändringar gjordes därtill i reglerna om barnets rätt till umgänge. Bland annat infördes en möjlighet att besluta om umgänge på annat sätt än att genom att barnet träffar föräldern. Också barnets behov av umgänge med sina mor- och farföräldrar och andra som står barnet särskilt nära lyftes fram i lagen. För att förbättra barnets rätt att komma till tals i mål om vårdnad, boende och umgänge infördes vidare en regel om att socialnämnden innan den lämnar s.k. snabbupplysningar till domstolen ska höra barnet om det är lämpligt. Interimistiska beslut ska efter reformen endast fattas när det behövs. Handläggningen av verkställighet av avgöranden om vårdnad, boende och umgänge och liknande frågor flyttades från förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnads- havare. Vårdnaden om ett barn består till dess att barnet fyller . Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och god fostran blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ansvarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Vårdnadshavaren ska också se till att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I vårdnadsansvaret ingår vidare att ha uppsikt över barnet eller att vidta andra lämpliga åtgärder så att barnet inte orsakar skada för någon annan. skiljer mellan vårdnadsansvar och förmynderskap. Barnets förmyndare har ansvar för barnets ekonomiska angelägenheter (jfr 10 och 13 kap.). Förmynderskapet följer som regel vårdnadsansvaret (10 kap. 2 §). Det är i de allra flesta fall föräldrarna som är förmyndare för barnet. Vem är vårdnadshavare? Ett barn står från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna, om de är gifta med varandra. Om det därefter döms till äktenskapsskillnad, står barnet fortfarande under båda föräldrarnas vårdnad om inte den gemensamma vårdnaden upplöses. Är föräldrarna inte gifta med varandra, blir mamman ensam vårdnadshavare från barnets födelse. Om föräldrarna senare ingår äktenskap med varandra, står barnet från den tidpunkten, som huvudregel, under vårdnad av dem båda (6 kap. 3 § ). Står barnet under vårdnad av endast en av föräldrarna och vill föräld- rarna ha gemensam vårdnad, ska rätten på talan av dem båda besluta om det, om det inte är uppenbart att gemensam vårdnad är oförenlig med barnets bästa. Föräldrarna kan också efter en gemensam anmälan, under vissa förutsättningar, få gemensam vårdnad om barnet genom registrering hos (6 kap. 4 §). Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem och vill någon av föräldrarna få ändring i vårdnaden, ska rätten besluta att föräldrarna ska ha gemensam vårdnad eller att en av dem ska ha ensam Prop. 2020/21:150 vårdnad. Domstolen får besluta om gemensam vårdnad även mot en förälders vilja, men inte om båda föräldrarna motsätter sig det. Föräldrarna kan vidare avtala om att vårdnaden ska vara gemensam eller att en av dem ska ha vårdnaden om barnet. Ett sådant avtal gäller om det är skriftligt och socialnämnden har godkänt det (6 kap. 6 §). kan föra talan vid domstol om att vårdnaden ska fråntas en förälder och antingen anförtros den andra föräldern ensam eller en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Domstolen kan också på eget initiativ i mål om äktenskapsskillnad mellan föräldrarna eller i annat mål gällande vårdnad som väckts av föräldrarna förordna om överflyttning av vårdnaden (6 kap. 7 och 8 §§). Behörig domstol i mål om vårdnad, boende och umgänge är rätten i den ort där barnet har sin hemvist. Sådana frågor kan också tas upp i samband med äktenskapsmål. Om det inte finns någon behörig domstol tas frågorna upp av (6 kap. 17 § ). Mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge är indispositiva. Det innebär att domstolen ska se till att frågorna blir tillräckligt utredda och att domstolen i varje enskilt fall ska göra en prövning av vad som är bäst för barnet (jfr 6 kap. 2 a och 19 §§). Innan domstolen avgör ett mål om vårdnad, boende eller umgänge ska socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna rätten sådana upplysningar. Om det behövs mer utredning, får domstolen ge socialnämnden eller något annat organ i uppdrag att verkställa en utredning. Den som genomför utredningen ska, om det inte är olämpligt, försöka klarlägga barnets inställning och redovisa den för rätten samt lämna förslag till beslut. Barnet får också höras inför domstolen, om särskilda skäl talar för det, och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av det (6 kap. 19 §). Domstolen kan även höra barnpsykologisk eller barnpsykiatrisk expertis och inhämta skriftligt yttrande från sådan expertis. Domstolsavgöranden kan överklagas till hovrätten och . Interimistiska beslut, dvs. beslut som gäller fram till dess att frågan har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har fått laga kraft eller till dess föräldrarna har träffat ett avtal i frågan och avtalet har godkänts av socialnämnden, får dock inte överklagas till Högsta dom- stolen. Prövningstillstånd krävs i båda instanserna. Verkställighet av vad en allmän domstol har bestämt i en dom eller ett beslut om vårdnad, boende, umgänge eller överlämnande av barn kan sökas hos tingsrätten. Också ett avtal om vårdnad, boende eller umgänge kan begäras verkställt. Regler om prövningen finns i 21 kap. . I fråga om rättegångskostnader i verkställighetsärenden tillämpas 18 kap. (se 21 kap. 13 § ). Utgångspunkten är därmed att den förlorande parten ska ersätta motparten Om ärendet skrivs av på grund av att parterna har 2020/21:150 nått en samförståndslösning, får rätten besluta att vardera parten ska bära sin kostnad. Avgöranden om verkställighet kan överklagas till hovrätten och . Prövningstillstånd krävs i båda instanserna. 5 Utvärderingen av vårdnadsreform och behovet att göra mer vårdnadsreform har på det stora hela fallit väl ut… tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera vårdnadsreform (vårdnadsutredning). Av den utvärdering som vårdnadsutredning har gjort framgår att vårdnadsreform i många avseenden har fallit väl ut. Barnrättsperspektivet har stärkts. Barn kommer numera till tals i större utsträckning än tidigare, riskbedömningar görs i högre grad än före reformen och socialnämnderna lämnar i av målen förslag till beslut i vårdnadsfrågan. Barnets bästa har vidare en framträdande roll vid bedömningar i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Det större utrymme för domstolarna att döma till ensam vårdnad som var en avsedd följd av vårdnadsreform synes också ha fått genomslag. Det har blivit vanligare att en av föräldrarna ges ensam vårdnad. …men det finns fortfarande mer att göra Även om 2006 års vårdnadsreform i många avseenden har fallit väl ut finns Av utredningens utvärdering framgår att det t.ex. fortfarande är vanligt att särskilt yngre barns åsikter – och hur de beaktats – inte framgår av utredningar och domar. Det finns också utrymme att förbättra kvaliteten på de riskbedömningar som ska göras om det förekommer uppgifter om våld eller andra övergrepp. Ett syfte med reform var att underlätta för föräldrar att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge. vanligt att parterna når en samförståndslösning under domstolsprocessen. Den möjlighet att besluta om medling som infördes genom reformen används dock i få fall. Vidare förefaller den reglering som infördes , som anger att föräldrarnas förmåga att samarbeta ska beaktas när domstolen avgör om vårdnaden ska vara gemensam eller om en av föräldrarna ska ha ensam vårdnad, i viss mån fungera konfliktdrivande. Antalet vårdnadsmål i domstol har också ökat markant efter 2006 års Utredningen kommer fram till att vårdnadsmålen har ökat , från knappt 3 000 mål i tingsrätt 2006 till drygt 4 000 mål Samhället har ett stort ansvar för barn och en viktig uppgift är att vid separation ge föräldrarna hjälp och stöd att själva fatta beslut med barnets bästa i fokus. innebär en tvist i domstol en långvarig känslomässig påfrestning för barn och föräldrar. För både barns och föräldrars skull är det därför viktigt att frågor om vårdnad, boende och umgänge kan lösas i ett så tidigt skede som möjligt. Det är angeläget med insatser som syftar till att undvika tvister – föräldrar som inte kan komma överens i frågor om vårdnad, boende eller umgänge måste fångas upp i ett tidigt skede och erbjudas stöd och hjälp i frågor som kan påverka barnets situation och vardag. Lösningar som bygger på samförstånd har ofta bättre förutsättningar att efterlevas och innebär en mindre risk för upprepade processer. Samförståndslösningar mellan föräldrarna bör i de allra flesta fall främjas (jfr även bet. 2016/17:CU punkt 18). Om föräldrarna inte kan enas i frågor som rör barnet, måste det finnas en effektiv och rättssäker domstolsprocess för att avgöra tvisten. Att hjälpa föräldrar att hitta hållbara lösningar i frågor som rör deras barn är viktigt. Genom att föräldrarna på ett tidigt stadium får hjälp att hitta den bästa lösningen för barnet kan risken för att barn och föräldrar utvecklar psykisk ohälsa motverkas. är det viktigt att synliggöra att överenskommelser inte i alla situationer är möjliga eller lämpliga, och att en tvist mellan två föräldrar inte alltid kan beskrivas som en konflikt mellan dem. Det kan handla om situationer där det finns uppgifter om våld mot närstående eller där det finns en hedersproblematik. Här har domstols- processen och den samverkan som i den sker med socialnämnden en ytterst viktig funktion, allt för att säkerställa ett avgörande som är till barnets bästa. Förslag som tar sikte på att främja samförståndslösningar och i ett tidigare skede fånga upp föräldrar och hjälpa dem att hitta hållbara lösningar i frågor som rör deras barn behandlas i avsnitt 7 och 9. är FN:s konvention om barnets rättigheter () svensk lag. Lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge ska präglas av ett tydligt barnrättsperspektiv och säkerställa att barnet får komma till tals och vara delaktigt. Barnet ska stå i centrum och dess rättigheter ska tydligt framgå. Vid alla åtgärder som rör barn ska det i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barn ska ges information och få komma till tals och få sina åsikter beaktade i alla frågor som rör dem. Yngre barn har samma rätt till delaktighet som äldre barn, och det är angeläget att denna rättighet tillgodoses även för dem. Det är vidare viktigt att reglerna om vårdnad, boende och umgänge är utformade för att säkerställa barnets bästa och för att minska risken för långvariga konflikter som skadar barnet (jfr även bet. 2016/17:CU punkt 18). Förslag som tar sikte på att synliggöra barn och stärka deras rättigheter samt skapa en mer ändamålsenlig domstolsprocess behandlas i avsnitt 6, 8 och 12. I drygt en tredjedel av de domar meddelade efter en huvudförhandling – alltså där föräldrarna inte kom överens – som vårdnadsutredning tog del av under sitt arbete förekom uppgifter om våld. Utredningen lyfter behovet av bättre riskbedömningar när det förekommer uppgifter om våld eller andra övergrepp i mål om vårdnad, boende och umgänge. Regeringen gav Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd i uppdrag att ta fram ett handläggningsstöd för socialnämndernas arbete med riskbedömningar i ärenden om vårdnad, boende och umgänge. vårdnadsutredning konstaterar vidare att barn som riskerar att fara illa har behov av ökat skydd. De förslag som utredningen lämnar om nya forumregler som tar sikte på mål eller ärenden där det förekommer skyddade personuppgifter behandlas i avsnitt 11. Utredningen lämnar vidare förslag som tar sikte på en överflyttning av vårdnaden när det har förekommit allvarligt våld i familjen. Dessa behandlas i avsnitt 10. Frågor om våldsutsatthet tas upp även i andra avsnitt (se t.ex. avsnitt 7.2, 8.1 och 2020/21:150 8.2). De förslag som lämnas för att stärka barns rätt att komma till tals har också betydelse för att uppgifter om våldsutsatthet i fler fall kan komma fram och beaktas (avsnitt 6.2). Åtgärder för att förbättra situationen för dem som drabbas av våld i nära relationer Flera remissinstanser lyfter i sina yttranden över utredningens betänkande frågor om våld i nära relationer och hur uppgifter om våld enligt dem bör hanteras i mål om vårdnad, boende och umgänge. Våld mot kvinnor och barn samt hedersrelaterat våld och förtryck är allvarliga problem för samhället och individen. Ett stort antal personer i utsätts för våld och andra kränkningar i nära relationer. Det kan handla bl.a. om fysiska, psykiska eller sexuella övergrepp. Gärningarna är ofta upprepade och de medför stort lidande. Främst är det kvinnor som drabbas och den som utsätter dem för våld, hot eller trakasserier är ofta en man som kvinnan har, eller har haft, en relation med. I många fall då en förälder eller partner utsätts för våld finns dessutom barn som bevittnar våldet eller själva utsätts för våld. Att som barn behöva bevittna eller utsättas för våld inom familjen ökar risken för såväl fysisk som psykisk ohälsa på både kort och lång sikt. En rad internationella konventioner slår fast individens rätt till skydd mot alla former av våld. Det är en självklarhet att alla har rätt att leva utan rädsla för att utsättas för våld och andra övergrepp. Arbetet med att förebygga och bekämpa våld i nära relationer är prioriterat för regeringen, och ett av delmålen för regeringens jämställdhetspolitik är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Regeringen beslutade om en tioårig nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Som en följd av den nationella strategin har regeringen beslutat om flera myndighetsuppdrag och insatser som syftar till att närma sig detta mål. Arbetet med att förebygga och bekämpa våld i nära relationer kräver åtgärder på många olika områden. Regeringen gav i regleringsbrevet i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd för berörda aktörer, som t.ex. familjerätter, ombud och domstolar, om behoven hos barn som har bevittnat våld och som vistas i skyddat boende. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Det behövs också ökad kunskap om hur uppgifter om övergrepp av en förälder mot den andra föräldern eller ett barn behandlas i mål om vårdnad, boende eller umgänge. Regeringen har därför gett Jämställdhets- myndigheten i uppdrag att utifrån en genomgång av domar i mål om vårdnad, boende eller umgänge göra en kartläggning av i vilken utsträckning och på vilket sätt uppgifter om våld eller andra övergrepp av en förälder mot den andra föräldern eller en partner eller ett barn framförs i sådana mål samt i vilken grad uppgifterna beaktas i domarna. I uppdraget ingår bl.a. att belysa om domstolen har redovisat vilka överväganden som gjorts i fråga om risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller på annat sätt far illa (gjort en riskbedömning) och vad utfallet av riskbedömningen i så fall var, vilken typ av övergrepp som gjorts gällande och vilken utredning som lagts fram till stöd för Myndigheten ska vidare belysa om barnet har kommit till tals