prop · H803210 · 2021-06-15 00:00:00 — Transportbidragets klimatpåverkan bedöms inte i de årliga uppföljningar av bidraget som gör, och har därmed inte bedömts regelbundet. Det är därmed oklart både hur bidraget påverkar klimatet jämfört med en situation utan bidrag och hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt ser ut och har utvecklats . Vägtransporter erhåller en stor och ökande andel av bidraget jämfört med transporter på järnväg och sjö. En okänd andel av de transporter som registreras som vägtransporter är dock i själva verket kombitransporter, där godset under transportens gång lastas om från lastbil till järnväg. har varken information om hur stor andel av vägtransporterna som är kombitransporter eller hur långa sträckor som körs med respektive transportslag. Det är därför inte möjligt att bedöma transportbidragets klimatpåverkan eller hur den utvecklats . planerar att inom ett pågående regeringsuppdrag ta fram nya uppgifter som sannolikt möjliggör en bedömning av de bidragsmottagande transporternas klimatpåverkan. Bidraget ersätter inte godstransporter med flyg. Utöver det finns inget i bidragets utformning som ger incitament att minska transporternas klimatpåverkan. Det innebär att bidraget, utifrån sin utformning, inte kan förväntas bidra till att klimatpåverkan är så låg som möjligt. 4.1 Godstransporter och klimatpåverkan Det totala godstransportarbetet i domineras av tunga vägtransporter. Dessa godstransporter orsakar också större klimatpåverkande utsläpp än godstransporter på järnväg eller sjö. Det finns i huvudsak tre olika sätt att minska godstransporters klimatpåverkan: ökad transporteffektivitet, utbyte av fossila bränslen till förnybara drivmedel och mer energieffektiva fordon. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 4.1.1Tunga vägtransporter dominerar både totala godstransportarbetet och dess klimatpåverkan I transporteras gods främst på väg, järnväg och till sjöss. En mycket liten andel transporteras med flyg. Andelen vägtransporter av det totala godstransportarbetet71 på nationell nivå är , medan sjöfarten står för och järnväg för 19 procent.72 av transportarbetet på väg utförs av tunga lastbilar som har en lastvikt på minst 3,5 ton.73 Av de totala växthusgasutsläppen från samtliga inrikes transporter stod järnvägstransporter för av de totala utsläppen, tunga lastbilstransporter för och lätta lastbilstransporter för ca 9 procent.74 4.1.2 Insatser för att minska godstransporters klimatpåverkan Insatser för att minska klimatpåverkan från godstransporter kan delas in i tre huvudsakliga områden: ökad transporteffektivitet, utbyte av fossila bränslen till förnybara drivmedel och mer energieffektiva fordon. Ökad transporteffektivitet handlar om att kunna minska trafikarbetet utan att minska transporternas tillgänglighet.75 En rad åtgärder som syftar till att öka effektiviteten i godstransportsystemet har vidtagits , bland annat att möjliggöra för samordnade godstransporter så att fyllnadsgraden kan öka och tomtransporterna minska, verka för möjligheter att använda och tyngre fordon och att stärka järnvägens och sjöfartens konkurrenskraft så att en överflyttning kan ske från väg till järnväg och sjöfart.76 Möjligheten att flytta över en del av godstransporterna från väg till järnväg och sjöfart har diskuterats flitigt . För att stimulera till en ökad andel av så kallade kombitransporter, där varor omlastas från lastbil till järnväg eller sjöfart, har regeringen infört en form av miljökompensation till både sjöfart och järnväg.77 Det har inte skett någon betydande överflyttning och en anledning till det är att det finns flera hinder som gör att den fulla teoretiska potentialen för överflyttning inte kan utnyttjas.78 Enligt bedömningar är det av de transporter som utförs på väg som i realiteten skulle kunna utföras på järnvägen. För att järnvägen ska vara ett konkurrenskraftigt alternativ 71Transportarbetet beskriver aktiviteten i transportsystemet och redovisas för godstransporter i måttet tonkilometer. En tonkilometer innebär en förflyttning av ett ton gods en kilometer. 72Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, 2019, s. 51. 73Ibid., s. 53. 74Personbilstrafiken står för av de totala utsläppen. , ”Utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter”, hämtad . 2019/20:65, s. 116, . 2019/20:MJU16, rskr. 2019/20:314. 76Ibid., s. 117. 77Se förordningen (2018:1867) om miljökompensation för överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart och förordningen (2018:675) om miljökompensation för godstransporter på järnväg. 78Se exempelvis Trafikanalys, En breddad ekobonus, 2019, s. 51 ff. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till lastbilstransporter behöver transportsträckan vara . Endast av lastbilstrafiken kör så långa sträckor. Vissa varor är dessutom inte lämpliga att frakta på järnvägen.79 Bristen på kapacitet på järnvägen är enligt ytterligare ett problem som hindrar en större överflyttning.80 Ökad användning av förnybara drivmedel är ett annat sätt att minska godstransporters klimatpåverkan. Enligt regeringens klimathandlingsplan ska fossila drivmedel fasas ut och successivt ersättas av hållbart producerade biodrivmedel, förnybar el och andra hållbara förnybara drivmedel.81 Ett viktigt styrmedel för ökad användning av hållbara biodrivmedel i transportsektorn är systemet för reduktionsplikt som infördes . Reduktionsplikten innebär att drivmedelsföretagen är skyldiga att blanda biodrivmedel i vanlig diesel och bensin som de säljer.82 När det gäller energieffektivare fordon är elektrifiering en viktig åtgärd. Ett elfordon eller elfartyg använder bara en femtedel så mycket energi vid körning83 som ett konventionellt fordon. Energieffektiviseringen och övergången till eldrift har kommit längst när det gäller personbilar och bussar.84 För att påskynda arbetet med elektrifiering av transportsektorn som helhet, och specifikt även för de tunga vägtransporterna, har regeringen tillsatt en elektrifieringskommission.85 Kommissionen ska bland annat bidra till att påskynda investeringar i elvägar och laddinfrastruktur för ellastbilar.86 4.2 Transportbidraget och klimatpåverkan Transportbidragets klimatpåverkan bedöms inte i de uppföljningar av transportbidraget som gör . Utifrån de uppgifter samlar in är det inte heller möjligt att bedöma hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt ser ut eller hur bidraget påverkar efterfrågan på transporter, och därigenom klimatet, jämfört med en situation utan bidrag. Bidraget är utformat på ett sätt som innebär att det 79Ett exempel på varugrupp som oftast lämpar sig bättre på lastbil är livsmedel, som ofta är tidskänsliga. Det ställs därmed stora krav på snabba leveranser. 80Trafikverket, Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, 2015, s. 21. 2019/20:65, s. 137. Andelen förnybar energi i inrikes transporter uppgick . Huvuddelen utgörs av hållbara biodrivmedel som blandas in i diesel och bensin. 82Ibid., s. 143. är de skyldiga att reducera de fossila utsläppen av koldioxid i dieselbränsle och kraven kommer skärpas för att successivt öka inblandningen. 83Resursåtgången för ett elfordon kan dock vara större i andra delar av fordonets livscykel. Enligt regeringen behöver övergången till elfordon och elfartyg därför ske så att hållbarhetsaspekter ur ett livscykelperspektiv beaktas. 2019/20:65, s. 148. 2019/20:65, s. 148. 2019/20:1, finansplanen, s. 31. 86Regeringsbeslut I2020/02592. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E endast har mycket begränsade förutsättningar att leda till så låg klimatpåverkan som möjligt. 4.2.1 Bedömning av bidragets klimatpåverkan kräver mer information Ett bidrag till transporter kan förväntas leda till ökad transportefterfrågan och därmed ökade utsläpp av växthusgaser jämfört med en situation utan bidrag. För att göra en korrekt bedömning av bidragets klimatpåverkan skulle skillnaden i utsläpp mellan en situation med bidrag och en situation utan bidrag behöva uppskattas. Detta kräver detaljerad information, bland annat om hur transportefterfrågan förändras vid ett förändrat pris på transporter. En bedömning av de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan, utan en uppskattning av skillnaden mot en situation utan bidrag, kräver mindre information. Men även för en sådan bedömning saknas avgörande information om exempelvis körsträckor hos de företag som erhåller bidrag. I figur 5 nedan visas andelen av totala utbetalningar av transportbidraget som gått till de olika transportslagen . Diagrammet visar att av utbetalningarna går till vägtransporter, och att denna andel dessutom har ökat något . Figur 5 Andel av utbetalningarna till olika transportslag Källa: Ansökningsdata från . bedömer att de vägtransporter som erhåller transportbidrag nästan uteslutande utgörs av tung lastbilstrafik.87 Inom kategorin vägtransporter ingår dock även kombitransporter, där godset lastas om från lastbil till exempelvis järnväg. konstaterade att statistik över hur stor mängd av 87Tillväxtverkets skriftliga svar på följdfrågor, . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vägtransporterna som egentligen är kombitransporter är svår att ta fram. I rapporten gjordes ett antagande om andel kombitransporter men underlagen var inte tillräckliga för att beräkna hur stor del av transportsträckan som kördes per lastbil respektive tåg.88 uppger till att enligt preliminära beräkningar inom ett pågående regeringsuppdraget om att klimatjustera transportbidraget (se även avsnitt 4.2.3 nedan) utgörs av de registrerade vägtransporterna av kombitransporter.89 För att kunna bedöma hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan ser ut och har utvecklats behövs uppgifter om transportslag och respektive transportslags körsträckor.90 Avsaknaden av dessa uppgifter innebär att det inte går att bedöma hur bidragstransporternas klimatpåverkan ser ut och har utvecklats . Utan uppgifterna går det heller inte att bedöma hur transportbidraget påverkat transportefterfrågan och klimatet jämfört med en situation utan bidrag. 4.2.2Bidraget har begränsade förutsättningar att stimulera till så låg klimatpåverkan som möjligt För att kunna ta del av transportbidrag måste transporterna ske med tåg, lastbil eller båt. Flygtransporter är inte bidragsberättigade. Eftersom flygtransporter orsakar högre CO2-utsläpp än de bidragsberättigade transporterna skulle denna del av bidragets utformning kunna ha en styrande effekt mot minskad klimatpåverkan. Den potentiella överflyttningseffekten från flygtransporter till andra transportslag är dock liten då endast en mycket liten del av de totala godstransporterna i sker med flyg.91 Förutom att exkludera relativt CO2-intensiva flygtransporter från bidrag finns det ingenting i transportbidragets utformning som ger incitament att minska transporternas klimatpåverkan. Bidragsnivån är densamma oavsett hur stora CO2-utsläpp transporten orsakar. Bidraget ger exempelvis inga incitament att välja lastbilstransporter med ökad andel biodrivmedel eller högre fyllnadsgrad. Bidraget ger heller inga incitament för överflyttning av godstrafik till mindre energiintensiva transportsätt, exempelvis från tung lastbil till tåg eller sjö. Även om potentialen för överflyttning är relativt liten på nationell nivå skulle det kunna finnas en något högre potential för just de transporter som erhåller 88Tillväxtverket, Översyn av transportbidraget – Förslag till ett miljöanpassat transportbidrag som bidrar till regional utveckling, 2012, s. 26. 89Tillväxtverkets skriftliga svar på följdfrågor, . 90Ytterligare uppgifter som fordonstyp, vikt och fyllnadsgrad kan också vara viktiga för att fastställa transporternas olika klimatpåverkan. Av dessa har endast viktuppgifter i sitt register. 91Trafikanalys, Godstransporter i – en nulägesanalys, 2016. Av det totala godstransportarbetet utgör flygtransporter enligt figur 1.2, s. 16. Det fåtal varor som faktiskt fraktas med flyg har dessutom ofta egenskaper som gör att andra transportsätt inte utgör något alternativ. Det kan vara särskilt högvärdiga varor eller varor som behöver komma fram snabbt. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E Transportbidraget avser just transporter med långa avstånd och en relativt stor del av varorna utgörs av trävaror, vilket är en varugrupp som kan passa för både lastbil och järnväg92. Utformningen av bidraget kan i vissa delar istället ge incitament att öka klimatpåverkan. Detta gäller kravet om en transportsträcka på för att kunna erhålla transportbidrag. För ett företag som kan välja mellan att frakta gods till två olika destinationer, där avståndet till den närmsta destinationen understiger , kan transportbidraget ge incitament att frakta godset en längre sträcka än vad som vore fallet utan bidrag. 4.2.3 Regeringsuppdrag öppnar för att fastställa klimatpåverkan fick i regleringsbrevet ett regeringsuppdrag om att analysera möjligheterna att utforma transportbidraget så att hänsyn tas till klimataspekter, i syfte att bidra till klimatmål.93 Slutdatum för uppdraget är den 30 september 2021.94 I projektplan för uppdraget framgår att ett delmål är att visa på fördelningen mellan rena vägtransporter och kombitransporter. Det andra delmålet är att minska CO2-utsläppen från de transporter som erhåller bidrag.95 Detta innebär att kommer behöva underlag från de sökande företagen som visar om de valt klimatsmarta transporter eller inte. Det skulle exempelvis kunna vara uppgifter i fraktfakturor eller Exakt vilka uppgifter som behöver samlas in kommer avgöra i det framtida arbetet med uppdraget. planerar även att försöka mäta eller uppskatta CO2 -utsläppen från bidragstransporterna , för att kunna följa upp om förändringarna gett effekt.96 Detta innebär att trots att regeringen inte specificerat att en bedömning av klimatpåverkan ska göras, så kan uppdraget ändå leda till att gör någon form av bedömning av bidragstransporternas klimatpåverkan (se vidare avsnitt 6.3.2). 92Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, 2019, s. 54 och 58. 93Regeringsbeslut N2019/03207/BI. 94Regeringsbeslut N2020/02290. Uppdragets slutdatum har flyttats från till . Anledningen är omprioritering av arbete under coronapandemin. 95Projektplan för minskad klimatpåverkan gällande transportbidrag, reviderad . 96Tillväxtverkets svar på uppföljningsfrågor, mottagna . För arbetet med att uppskatta CO2-utsläppen planerar anlita en konsult. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta avsnitt behandlas delfråga 4: Har säkerställt en ändamålsenlig kontroll av riktigheten i de uppgifter som lämnas av bidragssökande? Det finns en risk att de uppgifter som lämnas av bidragssökande inte är korrekta, vilket kan resultera i felaktiga utbetalningar av bidraget. En ändamålsenlig kontroll innebär bland annat att risken för att systematiska fel kan undgå upptäckt, minimeras. har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande, men har inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Systemet för urval av kontroller innebär en risk att systematiska fel kan undgå kontroll och det finns brister i dokumentationen av kontroller. Utöver den löpande kontrollen som sker vid handläggning av varje ärende, har skapat rutiner för i huvudsak tre olika typer av kontroller av riktigheten i uppgifterna från bidragssökande företag: granskning av nya sökande, stickprovskontroller och specialgranskningar. Kontrollen av ärenden med nya sökande omfattar i princip verifiering av alla de krav som förordningen ställer på mottagare av transportbidrag, men nya sökande utgör en liten andel av totala bidragssökande. En relativt stor andel av ärendena är föremål för stickprovskontroller, men systemet för urval av stickprovskontroller innebär en risk att systematiska fel i underliggande uppgifter kan undgå kontroll . Specialgranskningar av utvalda branscher eller andra grupper av företag skulle kunna vara ett sätt att fånga upp de ärenden som riskerar undgå stickprovskontroller. Specialgranskningarna av utvalda grupper av företag är dock inte tillräckligt systematiska och regelbundna, vilket innebär att de inte i tillräcklig grad motverkar risken för att systematiska fel kan undgå kontroll . I genomsnitt får mellan 20–av det totala antalet ärenden någon form av avdrag på ansökt fraktkostnad.97 Avdragen till följd av stickprov utgör en relativt stor andel av ansökt fraktkostnad för de kontrollerade transporterna. Avdragen vid specialgranskningar är mindre än vid stickproven, speciellt vid den omfattande granskningen 2019 av sökande som tog emot i bidrag. Uppgifterna om avdragens storlek i förhållande till hur mycket som har kontrollerats är dock osäkra på grund av bristande dokumentation. handläggningssystem är inte anpassat för att på ett enkelt sätt beräkna felprocent av de olika typerna av kontroller. Vid förfrågan har tagit fram exempelvis uppgifter om totala avdrag, men detta har i vissa fall krävt en större arbetsinsats och det finns en viss osäkerhet i uppgifterna. 97Med ansökt fraktkostnad menas kostnaden för de transporter som arbetsstället söker bidrag för. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E 5.1 Förordningens krav för att erhålla transportbidrag Det finns ett antal grundläggande krav i förordningen om transportbidrag som måste uppfyllas för att ett företag ska vara berättigat till bidrag: •Produktionsstället i fråga måste ligga inom bidragsområdet, det vill säga , , eller län.98 •Transporten ska ske med väg, tåg eller sjötransport.99 •Med transportkostnad avses skälig kostnad som är beroende av transportavståndet inom landet, vikt och godsslag samt avgifter som kan hänföras till själva transporten.100 •Varan i fråga ska ha genomgått/ska genomgå en betydande bearbetning.101 •Transportavståndet måste vara minst 401 km.102 •Bidrag får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.103 Vid beslut om att bevilja transportbidrag behöver samtliga villkor vara uppfyllda. behöver därmed ha rutiner för att säkerställa att uppgifterna från bidragssökande är riktiga. genomför olika typer av kontrollåtgärder av riktigheten i uppgifterna från de bidragssökande företagen. För varje ärende kontrollerar direkt företagets ekonomiska status104 och om uppgifterna om kommunkod och arbetsställe stämmer mot SCB:s register.105 följer en checklista för den löpande kontrollen vid handläggningen, där en viktig del är att titta på historiken av varje ärende. För varje ärende kontrolleras ansökningsuppgifter tre perioder bakåt för att identifiera eventuella avvikelser. Utöver den löpande kontrollen vid handläggningen av varje ärende genomför mer omfattande kontroller på i huvudsak tre olika sätt: granskning av ärenden med nya sökande, stickprovskontroller och 983 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. 99Se 4 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. 100Se 5 och 6 §§ förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. I föreskrifter och allmänna råd (TVFS 2016:2) specificeras bidragsgrundande kostnader. Kostnader för internationella transporter och mervärdesskatt är exempelvis inte är bidragsgrundande. 101Se 7 och 8 §§ förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Transportbidrag får dock även lämnas för transporter av sågade trävaror enligt 7 a § samma förordning. 102Se 10 och11 §§ förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Även sträcka inom finskt eller norskt område får tillgodoräknas om transportavståndet inte uppgår . Se 12 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. 103Se 19 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. 104Exempelvis att ingen konkurs föreligger. Intervju med företrädare för . 105Intervju med företrädare för . 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid dessa mer omfattande kontroller verifieras uppgifter i ansökningarna genom att inhämtar olika typer av verifikat. Samtliga kontroller genomförs innan beslut fattas. 5.2.1 Relativt omfattande kontroll av nya sökande Vid ansökningar från företag som inte tidigare ansökt om transportbidrag genomför enligt egna uppgifter alltid en noggrann granskning. Då kontrollerar att det finns verifikat bakom samtliga uppgifter om fraktkostnader, att transportsträckan är och att det finns en tillräckligt utförlig beskrivning av produktionsprocessen för att en bedömning av betydande bearbetning ska kunna göras. Som stöd för bedömningen av betydande bearbetning finns en lista över varor som är undantagna från uttransportbidrag i föreskrifter och allmänna råd om regionalt transportbidrag. Där specificeras även inom vilka näringsgrenar intransportbidrag kan bli aktuellt. Utöver detta har utvecklat en praxis för bedömning av betydande bearbetning inom olika branscher och för olika varuslag.106 Handläggare från åker även ut till de flesta nya företag för att förklara för företaget vad som ger rätt till bidrag och i vissa fall även för att på ett bättre sätt kunna bedöma om arbetsprocessen innebär betydande bearbetning.107 Nya sökande diskuteras alltid i en arbetsgrupp av ca fem handläggare, och enhetschef deltar i beslut om utbetalning av bidrag.108 I kapitel 4 konstaterade att transportbidragets utformning i vissa delar kan ge incitament för ett företag att transportera varor längre än nödvändigt, på grund av kravet om lägsta bidragsberättigade transportavstånd . saknar dock rutiner för att kontrollera för risken att företag fraktar gods längre än nödvändigt för att nå det avstånd som krävs för att ansöka om transportbidrag. 5.2.2 Urvalet för stickprovskontroller kan missa systematiska fel gör regelbundet stickprov av alla ärenden för närmare granskning. Urvalet för stickprovskontroller sker genom att systemet varnar om angivna fraktkostnader överstiger på förhand uppsatta gränsvärden för vad som har 106Tillväxtverket uppger att det är mycket sällan det inkommer ärenden med helt nya varor och/eller arbetsprocesser. har handläggare fått god kännedom om hur de olika produktionsprocesserna inom de branscher som ansöker om bidrag ser ut, och utvecklat en väl fungerande praxis för att bedöma vilka processer som liknar varandra och som därmed kan bedömas på ett likvärdigt sätt. 107Det är relativt sällan har behov av att besöka ett företag endast för att bedöma processen. Ofta lämnar företagen utförliga beskrivningar om arbetsprocessen som bifogas ansökan. begär in kompletteringar när det behövs, men i de allra flesta fall finns företaget inom en välkänd bransch och har en liknande produktionsprocess som tidigare beviljade företag, vilket underlättar bedömningen. Intervju med företrädare för , . 108Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P O R T B I D R A G E T – B R I S T A N D E U N D E R L A G O C H O K L A R M Å L U P P F Y L L E L S E bedömts vara rimliga kostnader. Systemet innebär att endast en liten andel av de totala fraktkostnaderna kontrolleras. För transporter med relativt korta avstånd finns en relativt stor marginal för höga värden innan systemet varnar. Det finns därmed en risk för att systematiska fel i angivna fraktkostnader kan passera utan stickprovskontroller . Liten andel av totala fraktkostnader kontrolleras