prop · H803169 · 2021-04-13 00:00:00 — Polisens arbete mot människohandel är den del av myndighetens arbete som är tydligast inriktat på att identifiera offer för arbetskraftsexploatering. Människohandelssektionen i uppger att de får många ärenden från . Det är ovanligt att de får ärenden från eller andra myndigheter så som . Ärenden kan också initieras av Polisens spaningsverksamhet eller efter tips från allmänheten.173 Människohandelssektionen i uppger att de helst vill få tips från andra myndigheter så att de kan bygga upp ett ärende utifrån den information som myndigheterna ger. Det finns en risk att ärenden läggs ned om det finns för lite information att gå på för förundersökningsledaren. De bästa förutsättningarna för att utreda ett ärende om människoexploatering är om de kan få målsäganden att delta. Men påtalar att de inte kan vara beroende av målsägandenas berättelser eftersom en stor utmaning är att den som blivit utsatt ofta inte vill delta i rättsprocessen. Det skulle krävas mer utredningsresurser för Polisen om fler myndigheter inkom med människohandelsärenden.174 Det pågår även ett internationellt polisarbete mot människohandel.175 Som en del i detta arbete genomför polisen ibland riktade insatser mot arbetskraftsexploatering ihop med andra myndigheter. gjordes myndighetsgemensamma kontroller som delvis var en del av en EU-gemensam insats. I den insatsen identifierades fem potentiella offer för människohandel.176 Insatserna genomförs på samma sätt som övriga arbetsplatsinspektioner177, som beskrivs nedan. 4.4.2Begränsat fokus på brottsoffer vid Polisens arbetsplatsinspektioner har fått utökade befogenheter att göra inspektioner på arbetsplatser utan att det finns en misstanke om brott.178 Polisen gör utifrån detta uppdrag egna arbetsplatsinspektioner, utöver att medverka vid de myndighetsgemensamma kontrollerna som beskrevs ovan. Vid Polisens egna arbetsplatsinspektioner, som oftast genomförs av gränspolisen, är huvudfokus att ta reda på om det finns arbetsgivare som har anställda som saknar 173Intervju med företrädare för i , . 175Det sker inom den europeiska polisorganisationen respektive EU:s multidisciplinära plattform mot kriminella hot (EMPACT). , Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 59. 176Polismyndigheten, ”Nationell insats visar flera fall av arbetslivskriminalitet”, hämtad . 177Enligt mejl från företrädare för , Region , , görs inte arbetsplatsinspektioner på något annat sätt än vanligt även om de är en del av EMPACT. 178Se 9 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelsen trädde i kraft . 179Intervju med företrädare för , . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Polisen har inte möjlighet att gå in på en arbetsplats för att leta efter potentiella offer för arbetskraftsexploatering, utan att det finns misstanke om brott.180 Däremot ska poliser som genomför en arbetsplatsinspektion agera om de upptäcker andra brott, utöver brott mot utlänningslagen.181 Det kan finnas en intressekonflikt i detta eftersom en person kan vara i landet illegalt och vara ett brottsoffer som behöver skydd.182 I EU-direktivet, som utgör grunden för den svenska lagstiftningen, anges att den person som upptäcks arbeta illegalt under en kontroll ska ha möjlighet att lämna ett klagomål mot sin arbetsgivare vid eller efter en kontroll. Det innebär att det ska finnas mekanismer vid kontrollerna där arbetstagaren kan få hjälp att till exempel kräva ut innestående lön.183 De intervjuade poliserna som arbetar med arbetsplatsinspektioner säger att det är ovanligt att de identifierar offer för människohandel eller människoexploatering under en arbetsplatsinspektion. De lämnar sällan över ärenden till människohandelssektionen i regionen. Det beror enligt gränspoliserna bland annat på att de arbetstagare som de upptäcker inte anger att de har blivit utsatta för ett brott. Även om de arbetar under dåliga villkor i så är det bättre än alternativet i hemlandet. Vid inspektionerna ligger fokus på brott mot utlänningslagen och inte på att undersöka om en person är utsatt för arbetskraftsexploatering. Det händer att personer avvisas som polisen upptäcker arbetskraft utan rätt att vistas i landet.184 De omedelbara avvisningarna medför en betydande risk för att potentiella brottsoffer som hittas på en arbetsplats inte identifieras som sådana. Polisen har själva uppmärksammat att gränspolisen inte tar hänsyn till potentiell människohandel vid avvisningsärenden, framför allt vid sexuell exploatering.185 Som beskrevs i 3.3.1 används inte heller den lagstiftning som syftar till att irreguljära arbetskraftsinvandrare ska kunna få ut en innestående lön. I förarbeten till lagstiftningen framgår inte hur lagen är tänkt att komma till användning i praktiken och hur den utsatta ska få kännedom om rätten att få ut en innestående lön.186 180Telefonintervju med företrädare för , , . 181Intervju med företrädare för , , gränspolissektionen . JO betonar i ett uttalande ”vikten av att håller isär uppgifterna och att de poliser som deltar känner till inom vilket regelverk de agerar och vilket utrymme för tvångsåtgärder som finns”. , Beslut: Uttalanden om åtgärder vid en arbetsplatskontroll, 2019, s. 1. 183Europaparlamentets och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. 184Telefonintervjuer med företrädare för , gränspolisen i tre regioner: , ; Väst, ; Syd . 185Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 90. 186Se SOU 2010:63 och prop. 2012/13:125. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T håller på att ta fram en gränspolisen ska kunna identifiera potentiella offer för människohandel och hur dessa ska tas om hand vid en inspektion.187 4.5Utbildning av myndighetsanställda som kan komma i kontakt med utsatta har kritiserat för brister i utbildningen av myndighetsanställda som kan komma i kontakt med offer för människohandel, däribland arbetsmiljöinspektörer. I en rapport uppmanar svenska myndigheter att säkerställa att relevanta myndighetsanställda får lämplig utbildning om människohandel.188 Det finns många aktörer som har behov av utbildning i frågor om människohandel, däribland kommunernas socialtjänst och inspektörer inom miljö- och hälsa. håller utbildningar inom ramen för Nationellt metodstöd mot prostitution och människohandel (NMT) och det myndighetsgemensamma kontrolluppdraget, bland annat för , , idéburna organisationer och företag. har gjort en utbildning i form av en videoinspelning som arbetsmiljöinspektörer och eventuellt fler myndighetsanställda inom det myndighetsgemensamma kontrolluppdraget kan ta del av.189 har dock få anställda som arbetar med arbetskraftsexploatering och därför är det av stor vikt att myndigheterna själva har utbildningsinsatser för sina anställda.190 utbildning av anställda har ökat antalet anmälningar Många människohandelsärenden kommer till polisen från . En orsak till det är att myndigheten har utbildat många av sina anställda i hur de ska identifiera fall av människohandel.191 har en rutin med metodstöd för hur medarbetarna ska gå tillväga när de misstänker människohandel och en webbaserad grundutbildning om människohandel som samtliga 187Intervju med företrädare för , , . 188Council of Europe, Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . Second Evaluation Round, 2018, s. 51. 189Mejl från företrädare för , . 190På arbetar två personer med arbetskraftsexploatering motsvarande en halvtidstjänst. Mejl från företrädare för , . 191Det gäller framför allt människohandel för sexuella ändamål, se , Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 10. Ökningen antas också bero på ett nominellt större antal asylsökande . , Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018, s. 13. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N medarbetare har tillgång till.192 utbildar även personalen vid utlandsmyndigheterna.193 Ambassadpersonalen kan bli ombedd av att genomföra intervjuer med personer som söker arbetstillstånd. Vid intervjuerna används ett särskilt formulär med möjlighet att lägga till frågor om det finns misstanke om att den sökande riskerar att utnyttjas i arbetet.194 God tillgång till utbildningar hos Polisen men alla berörda tar inte del av dem erbjuder samtliga anställda en interaktiv utbildning om människohandel för olika ändamål. Utbildningen finns tillgänglig på myndighetens intranät och förmedlar bland annat kunskap om hur människohandel kan upptäckas och utredas. har även en längre vidareutbildning inom människohandel för förundersöksledare, gränspolis och analytiker med flera.195 Det finns också en grundutbildning för gränskontrollanterna, det vill säga de civilanställda som kontrollerar resehandlingar vid gränskontrollerna.196 Det genomförs däremot ingen regelbunden utbildning av de gränspoliser som arbetar med arbetsplatsinspektioner. Om utbildning i människohandel ges verkar delvis bero på om det finns poliser som är engagerade i frågan i regionen.197 Arbetsmiljöinspektörer utbildas men vissa känner sig osäkra på hur de ska hantera misstänkt människohandel På har man börjat utbilda inom människohandel, och planen är att samtliga arbetsmiljöinspektörer ska få utbildning.198 Merparten () av de ca 25 inspektörer som genomför myndighetsgemensam kontroll har fått någon utbildning. En tredjedel av de som har gått utbildningen anger att de i hög grad känner sig säkra på hur de ska agera om de möter någon som de misstänker är utsatt för människoexploatering eller människohandel. Övriga svarar att de i någon mån känner sig säkra på hur de ska 192I rutinen framgår att ska kontaktas vid brottsmisstanke. Med offrets samtycke ska även regionkoordinatorer kontaktas. Vid varje misstanke upprättas en intern rapport i myndighetens ärendehanteringssystem. Rapporterna skickas löpande till egna regionala samordnare mot människohandel. , Metodstöd vid misstanke om människohandel, ; , Rutinbeskrivning vid misstänkt människohandel, ; mejl från företrädare för , och . 193Mejl från företrädare för , 194Svenska ambassaden i genomförde ca 3–4 intervjuer (av totalt drygt 900 ansökningar om arbetstillstånd). Ambassaden i genomförde ett tiotal intervjuer (av drygt 600 ansökningar om arbetstillstånd). Mejl från företrädare för svenska ambassaden i , ; mejl från företrädare för svenska ambassaden i , och . 195Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål Lägesrapport 20, 2019 b, s. 53. 196Intervju med företrädare för , , sektionen för gränspolisen, . 197Telefonintervjuer med företrädare för , gränspolisen i tre regioner: , ; Väst, ; Syd, . 198Mejl från företrädare för , ; intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T hantera sådana situationer.199 Det tycks därmed finnas utrymme för att stärka inspektörernas kunskaper så att fler känner sig säkra på hur de ska agera om de misstänker att någon är exploaterad. Ett fåtal anställda hos har utbildats menar att arbetskraftsexploatering framför allt förekommer där svartarbete200 förekommer, vilket gör att myndighetens handläggare har goda möjligheter att upptäcka arbetskraftsexploatering. Däremot för de inte vidare informationen när de är ute på egna kontroller med hänvisning till sekretess. hoppas att sekretesslättnader gör att myndigheten kan skicka vidare information till ansvarig myndighet. Ett fåtal medarbetare har deltagit i utbildningar om människohandel 4.6 Parternas möjligheter att bevaka arbetsvillkor Det huvudsakliga sättet för arbetsmarknadens parter att bevaka arbets- och anställningsvillkor på arbetsplatser är genom att teckna kollektivavtal och kontrollera så att villkoren i avtalen följs.202 För att detta ska fungera fullt ut behöver två villkor vara uppfyllda: arbetsgivaren ska vara bunden av ett kollektivavtal och arbetstagaren ska vara medlem i den fackförening som sluter avtalet.203 Parterna har också särskilda uppdrag från staten som kan bidra till att motverka arbetskraftsexploatering. Dessa uppdrag diskuteras i bilaga 4.204 4.6.1Lätt att teckna kollektivavtal men svårt att följa upp om villkoren efterlevs En del av de arbetstagare som löper ökad risk för arbetskraftsexploatering arbetar hos utländska arbetsgivare. Fackförbunden anger genomgående att det är ganska lätt att teckna kollektivavtal med utländska arbetsgivare eftersom det ofta krävs för att få uppdrag på den svenska marknaden.205 Däremot kan det vara svårt att följa upp efterlevnaden av avtalen. Fackförbunden har i regel möjlighet att vidta stridsåtgärder, till exempel blockad eller strejk, mot de arbetsgivare som inte tecknar 199Riksrevisionens enkät till miljöinspektörer inom myndighetsgemensam tillsyn, april–. 200Se 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för . Ett av uppdrag är att motverka ekonomisk brottslighet och där ingår att motverka svartarbete. 201Intervju med företrädare för , ; mejl från företrädare för , samt . 202Se t.ex. LO, Utländska arbetstagare på svensk arbetsmarknad – en handbok, 2019, och , ”Konsten att inkludera arbetskraftsmigranter i den svenska arbetsrättsliga modellen”, 2019. 203Se t.ex. , 2019. 204Uppdragen är: inhämtande av yttrande i ärenden om arbetstillstånd, Statsbidrag till arbetsmarknadens parter för att motverka brott och andra regelöverträdelser i arbetslivet samt Statsbidrag till regionala skyddsombud. 205Riksrevisionens enkät till april–. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kollektivavtal.206 Det är dock mycket ovanligt att fackförbunden vidtar stridsåtgärder mot utländska företag. Det har bara skett en gång det senaste decenniet.207 Det förekommer att företag som har kollektivavtal för sina anställda även har andra anställda som inte omfattas av avtalet. En arbetstagare omfattas av kollektivavtalet på en arbetsplats oavsett om hen är medlem i det fackförbund som tecknar avtalet eller inte.208 Om en arbetsgivare har ett kollektivavtal för vissa anställda, men som inte alla omfattas av, kan facket använda sig av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) för att kräva skadestånd En väg för fackförbunden att verka för bättre arbetsvillkor är att gå via större företag som är beställare av tjänster. Ofta finns det en huvudentreprenör som beställer tjänster av ett bemanningsföretag eller entreprenör där det kan finnas risk för arbetskraftsexploatering. I dessa fall kan fackförbundet hos huvudleverantören kontrollera och ställa krav på underleverantören via MBL.210 har frågat om vilka utmaningar de ser när det kommer till parternas möjligheter att bevaka arbets- och anställningsvillkor på arbetsplatserna för att motverka arbetskraftsexploatering. påtalar att de personer som arbetar på en arbetsplats utan kollektivavtal står utanför parternas kontroll. De menar därför att arbetsmarknadens parter inte kan ta på sig rollen att kontrollera alla arbetsplatser.211 4.6.2 Svårt att rekrytera utländsk arbetskraft som medlemmar De flesta fackförbund inom LO-kollektivet bedriver uppsökande verksamhet riktad mot arbetsplatser med utländsk arbetskraft.212 Det finns också ett särskilt centrum för papperslösa, Fackligt Center För Papperslösa.213 Generellt anser dock förbunden att det är svårt för dem att rekrytera medlemmar bland utländsk arbetskraft. De framför olika orsaker till svårigheterna. En faktor är att arbetstagarna vistas temporärt i landet och kan tycka att det är onödigt dyrt att bli medlemmar för den 206En grundläggande bestämmelse om arbetsmarknadsparternas rätt att vidta fackliga stridsåtgärder finns i 2 kap. 14 § regeringsformen. Rätten kan inskränkas genom lag eller avtal. Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet innehåller i 41–45 §§ regler som inskränker stridsrätten. Stridsåtgärder regleras dessutom bl.a. i 23–29 §§ i lagen (1994:260) om offentlig anställning och i lagen (1936:320) om skydd mot vräkning vid arbetskonflikter. 207Medlingsinstitutets årsrapport , s. 46. 208Detta följer av rättspraxis, se t.ex. Arbetsdomstolens dom i mål nr A 257/09, s.19 under rubriken gör följande bedömning. 209Om kollektivavtalet inte tillämpas på oorganiserade arbetstagare uppstår ett avtalsbrott mot arbetstagarorganisationen och allmänt skadestånd kan utgå till organisationen enligt 55 § i MBL. 210LO, Utländska arbetstagare på svensk arbetsmarknad – en handbok, 2019. Jfr 11–12 §§ och 38–40 §§ ilagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 211Mejl från företrädare för , . 212Riksrevisionens enkät till , april–. 213Fackligt Center För Papperslösa, ”Välkommen till Fackligt Center För Papperslösa”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T korta tid de är i . En annan faktor handlar om språket. De flesta förbund tillhandahåller skriftlig information på en rad olika språk. Service- och kommunikationsfacket () lyfter bland annat upp att det finns stora kunskapsbrister om vad facket är och varför de finns och hur de jobbar. Därför finns det rädsla och misstanke om att fackförbunden vill förstöra för de utländska arbetstagarna. Enligt fackförbunden förekommer det även att arbetsgivarna utövar hot mot de anställda och förbjuder dem att gå med i facket.214 De arbetstagare som arbetar på en arbetsplats utan kollektivavtal och som inte är medlemmar i ett fackförbund har ett lågt skydd mot dåliga arbetsvillkor. Arbetstagare som inte har fackligt stöd får själva säkerställa att de får sina rättigheter prövade i domstol. Vid en tvist med arbetsgivaren kan de anlita ett juridiskt ombud. Arbetstagaren kan till viss del få sina rättegångskostnader betalda av staten genom rättshjälpslagen (1996:619).215 För utländska medborgare krävs det dock särskilda skäl för att få denna hjälp.216 I praktiken kan det vara svårt för en utländsk arbetstagare som saknar kunskap om det svenska systemet att orientera sig i hur man går till väga för att få hjälp. Att få utländska arbetstagare att gå med i ett fackförbund i tycks vara det största hindret för att parterna ska kunna bevaka arbetsvillkoren för arbetskraft som riskerar arbetskraftsexploatering. Att teckna kollektivavtal med arbetsgivare verkar vara ett mindre problem, men om få eller inga av de anställda hos arbetsgivaren är medlemmar i facket kan det bli svårt att bevaka om villkoren följs. 214Riksrevisionens enkät till , april–. 215Rättshjälp kan beviljas för personer med en årsinkomst som understiger , se 6 och 30 §, och som huvudregel för maximalt 100 timmars rättshjälp, se 15 § rättshjälpslagen (1996:1619). 216Se 12 § rättshjälpslagen (1996:1619). 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Information till arbetstagare I detta kapitel besvarar vi frågan om huruvida det finns målgruppsanpassad information till arbetstagare om rättigheter och skyldigheter på svensk arbetsmarknad och information om vart man kan vända sig om man blir utnyttjad. För att besvara frågan har vi gått igenom den information myndigheternas ger på sina webbplatser. Vi har också ställt kompletterande skriftliga frågor till berörda myndigheter. anser att det finns målgruppsanpassad information till arbetstagare om: •informationen om villkor på svensk arbetsmarknad till utländska arbetstagare är lättillgänglig och målgruppsanpassad •informationen inkluderar såväl rättigheter som skyldigheter •information finns om vart man kan vända sig och hur man kan få hjälp om man som arbetstagare inte får de villkor man blivit utlovad eller blir utnyttjad på annat sätt inom ramen för anställningen. Regeringens proposition protokoll och rekommendation till konvention om tvångsarbete framhåller att utländska arbetstagare, arbetsgivare och egenföretagare på ett enkelt sätt behöver ”kunna hitta samlad information om de olika regelverk som gäller för den som arbetar i eller vill skicka arbetstagare till . Samlad information kan också vara till hjälp för svenska arbetsgivare som anlitar eller avser att anlita utländsk arbetskraft. Samlad information från olika myndigheter gör det även enklare för utländska arbetstagare att känna till och hävda sina rättigheter.”217 Riksdag och regering framhåller vikten av att informera om vilka krav en arbetstagare kan ställa vad gäller skäliga arbetsvillkor, för att på så vis motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. I ett betänkande pekas ut som den aktör som är bäst lämpad för det.218 konvention om tvångsarbete och tillhörande protokoll påtalar vikten av att utbilda och informera med fokus på personer som anses vara särskilt utsatta. Det gäller även för arbetsgivare för att kunna förebygga att de blir delaktiga i affärsmetoder som inbegriper tvångsarbete eller obligatoriskt arbete.219 2016/17:93 (s. 17–18), bet. 2016/17:AU12, rskr. 2016/17:240. 2013/14:SfU19, s. 7–8. 219Artikel 2 i protokoll till konvention (nr 29) om tvångsarbete. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S I N S A T S E R M O T E X P L O A T E R I N G A V A R B E T S K R A F T Informationen om arbetsvillkor i är svår för utsatta arbetstagare att tillgodogöra sig och saknar väsentlig information om rättigheter. Våra viktigaste iakttagelser är följande: •Svenska institutets webbplats Working in har inte utsatta arbetstagare som målgrupp och det pågår inget utvecklingsarbete av webbplatsen. •Ingen av de myndigheter vi granskat har lättillgänglig information om vilka rättigheter man har som utländsk arbetstagare i . Det saknas också information om vart man kan vända sig för stöd om man utsätts för arbetskraftsexploatering. •Migrationsverkets informationsblad i samband med ansökan om arbetstillstånd är i många fall enbart tillgängligt på svenska och engelska. Det innehåller inte heller någon information om utländska arbetstagares rättigheter i . 5.3Myndigheter som informerar om den svenska arbetsmarknaden identifierade den interdepartementala arbetsgruppen mot människohandel för arbetskraftsexploatering, organhandel med mera ett behov av att ta fram information med lättfattlig information om vilka rättigheter en arbetstagare har, samt vart man kan vända sig med frågor och om det uppstår problem. Behovet av en nationell hjälptelefon lyftes också220, men var inget som sedan återkom i regeringens handlingsplan. Regeringen pekade 2014 ut som lämplig myndighet att ta fram och tillhandahålla informationsmaterial om villkoren för arbetskraftsinvandring. Regeringen föreslog också att i samråd med skulle ta fram informationsmaterial som utlandsmyndigheterna kunde tillhandahålla presumtiva arbetssökande.221 I regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel framgår att en informationsfolder ska tas fram med information om vart man kan vända sig om man är utsatt för människohandel. Enligt regeringen bör den utformas så att den även är lättillgänglig för barn, och göras tillgänglig på ambassaderna i digital och fysisk form.222 Det framgår dock inte vem som ansvarar för att ta fram foldern. Vår granskning visar att ingen myndighet ännu har tagit fram en sådan informationsfolder. finner det anmärkningsvärt att sådan information fortfarande inte finns att tillgå för de arbetstagare som löper störst risk att bli utnyttjade. 220Ds 2008:7, s. 193–194, 208–209. 2013/14:227, s. 24, bet. 2013/14:SfU19, rskr. 2013/14:338. 222Regeringskansliet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, 2018, s. 30. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3.1Det är svårt att få en överblick över informationen till utländska arbetstagare Som framgått tidigare (se 2.5.5) har uppdraget att driva webbportalen Working in .