prop · H803116 · 2021-03-16 00:00:00 — Dessa beskrivningar har sedan stämts av mot innehållet i styrdokument, rutinbeskrivningar och andra relevanta dokument som används vid myndigheten. För att få en närmare bild av hur handläggningen av ärenden går till, hur den tar och hur den har utvecklats har vi intervjuat företrädare för . Vi har också begärt in statistik och annan uppföljning av handläggningsprocessen. Därefter har vi ställt frågor om Myndigheten för press, radio och tv:s rutiner för att följa upp handläggningstiderna i . För att undersöka transparensen i nämndens beslut har vi gjort en analys av ett urval av nämndens beslut –2019. Analysen har fokuserat på om besluten är motiverade. Totalt handlar det om drygt 280 beslut.19 I urvalet ingår samtliga (136) fällande beslut som fattades . Bland de friande besluten har vi valt ut 150 beslut; här är urvalet endast ett stickprov av den totala beslutsmängden. Urvalet har gjorts slumpmässigt, men vi har sett till att få med både ärenden som fattats efter sammanträde i nämnden och ärenden som fattats genom ordförandebeslut. 19Under den här perioden fattade nämnden friande beslut med kritik i 53 granskningsärenden. Dessa beslut har inte ingått i urvalet. 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att få en bild av hur programföretagen hanterar beslut har vi bett programföretagen att svara på ett antal frågor om vilka rutiner som finns när ett inslag fälls, hur de upplever kontakten med nämnden och hur de arbetar med de årliga bedömningarna av public service-redovisningen. För att komplettera det skriftliga materialet har vi genomfört intervjuer och möten med ledamöter i , med tjänstemän vid och Myndigheten för press, radio och tv samt med anställda i relevanta positioner vid de tre programföretagen. Huvuddelen av granskningens intervjuer och möten har genomförts . Med beaktande av de särskilda omständigheter som har orsakats av covid-19 har dessa intervjuer och möten skett via länk. bedömning är att detta inte har påverkat granskningen. Docent vid , medier och kommunikation, , har varit referensperson i granskningen och lämnat synpunkter på ett granskningsupplägg samt ett utkast till granskningsrapport. var ledamot av och tv –2015. Företrädare för , Myndigheten för press, radio och tv, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast I kapitel 2 ges en översiktlig beskrivning av det svenska public service-systemet och av roll i detta system. Våra iakttagelser avseende granskning av public service redovisas i kapitel 3. I kapitel 4 redovisar vi våra slutsatser och rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE 2 Det svenska public service-systemet 2.1 Oberoende och reglering 2.1.1 Vad är public service? Uttrycket radio och tv i allmänhetens tjänst har länge använts för att beteckna sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och som finansieras av allmänheten. Uttrycket omfattar radio- och tv-sändningar via marknät, kabel och satellit. Förutsättningarna för programverksamheten har dock ändrats i grunden . Med ny teknik kan ett allt större utbud förmedlas till publiken i en onlinemiljö där de traditionella gränserna mellan ljud, text och bild blir vagare. I takt med denna utveckling har uttrycket radio och tv i allmänhetens tjänst gradvis kommit att ersättas med andra uttryck som till exempel medier i allmänhetens tjänst efter det engelska public service media. I svenskt språkbruk är det emellertid public service som har kommit att bli det mest använda och finns det också upptaget i ordlista.20 I den här rapporten används uttrycket public service som en beskrivning av den verksamhet som företagen , och bedriver. Som samlingsuttryck för , SVT och UR använder vi i den här rapporten främst uttrycket programföretagen, men ibland används också uttrycket public service-företagen med liktydig innebörd. Enligt programföretagens sändningstillstånd ska verksamheten präglas av oberoende och stark integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Den centrala uppgiften är att erbjuda ett mångsidigt programutbud som är tillgängligt för alla, speglar mångfalden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans.21 2.1.2 Verktyg för att skydda oberoendet och reglera verksamheten En central utgångspunkt för det svenska public service-systemet är att programföretagen ska kunna bedriva sin verksamhet självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intressen i samhället.22 Det har också framhållits att det ur ett medborgar- och demokratiperspektiv är viktigt att det finns en oberoende nyhetsförmedling som har i uppdrag att granska samhällets olika maktsfärer.23 20SOU 2017:79, s. 45. 21Regeringsbeslut Ku2013/02524, Ku2013/02525, Ku2013/02526. 22Se till exempel SOU 1965:20, s. 160 f, prop. 1992/93:236, s. 7, SOU 2005:1, s. 18, prop. 2005/06:112, s. 20, SOU 2008:64, s. 69, prop. 2008/09:195, s. 17, SOU 2017:79, s. 98 och prop. 2017/18:261. 23SOU 2008:64, s. 64 f. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I syfte att skydda public services integritet och oberoende från ekonomiska och politiska intressen består regleringen av public service av ett antal olika komponenter. Hit hör den särskilda ägandestrukturen, att verksamheten i public service-företagen bedrivs i aktiebolagsform, de tidsbestämda sändningstillstånden, det slutna finansieringssystemet, grundlagsstadgat krav på lagstöd för villkor och lagstadgat krav på företagens godkännande, grundlagsstadgat censurförbud, förbud mot hindrande åtgärder samt redaktionell självständighet.24 Ägandestrukturen är konstruerad så att de tre programföretagen ägs av en stiftelse: för , och . äger och förvaltar samtliga aktier i företagen. Modellen med stiftelseägande infördes , då med en stiftelse för vart och ett av de tre public service-företagen. ägs alla tre företagen av samma stiftelse. syfte är enligt stiftelseförordnandet att främja självständigheten hos företag som, i den omfattning som och regeringen bestämt, bedriver sändningar av ljudradio- och televisionsprogram i allmänhetens tjänst. Huvuduppgiften för stiftelsens styrelse är att utse styrelserna i public service-företagen. granskar också public service-företagens årsredovisningar och beslutar om ansvarsfrihet för företagens styrelser.25 De närmare villkoren för public service anges i företagens sändningstillstånd. Genom ett propositionsförfarande underställs public service-företagens sändningsvillkor innan regeringen beslutar om sändningstillstånden. Innan regeringen fattar beslut ska public service-företagen också ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser att förena med respektive tillstånd. Sändningstillstånden får bara innehålla programrelaterade villkor som public service-företagen har godtagit.26 har gällt att regeringen bestämmer vilken tillståndstid som ska gälla för sändningstillstånden. har tillståndstider på mellan tre och förekommit. Efter de lagändringar som trädde i kraft ska dock sändningstillstånden gälla med början 2026.27 Syftet med att ha bestämda tillståndsperioder är att ge public service-företagen självständighet genom stabila förutsättningar.28 24SOU 2020:45, kap. 16.2. Se 3 kap. 2 och 3 §§ yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), 4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696). 2017/18:261, s. 51, SOU 2020:45, s. 331 f. 264 kap. 14 § och 11 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696). 274 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och tv-lagen (2010:696) samt punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna till SFS 2018:1895. 28SOU 2020:45, s. 369, SOU 2017:79, s. 154 och prop. 2017/18:261, s. 48. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE Ända sedan systemet med tv-avgift infördes har avgiften använts för att finansiera public service-verksamhet. Att medlen kan användas till vad de är avsedda för, och att det finns mekanismer som hindrar att medlen dirigeras om till andra ändamål genom budgetpolitiska överväganden, har ansetts skydda oberoendet.29 är de medel som tas in genom den nya public service-avgiften enligt lag specialdestinerade till finansiering av radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den.30 I syfte att stärka public service-företagens självständighet och integritet ska numera beslut om medelstilldelning, inför att sändningstillstånd meddelas, avse hela den period som tillståndet gäller, till skillnad från tidigare då regeringen har fattat beslut om public service-företagens så kallade anslagsvillkor.31 Public service-företagens publicistiska verksamhet omfattas av samma grundlagsskydd som övriga medier, till exempel förbudet mot censur. I yttrandefrihetsgrundlagen finns också ett så kallat hindersförbud som bland annat innebär att en myndighet inte får hindra sändning av ett program på grund av dess kända eller väntade innehåll om åtgärden inte har grundlagsstöd.32 Därutöver gäller att den som sänder radio och tv självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen.33 Principen om redaktionell självständighet, som omfattar alla grundlagsskyddade medier, innebär att det allmänna inte får bestämma vad ett program ska innehålla. Den redaktionella självständigheten skyddar alltså public service-företagen från statlig inblandning i fråga om innehållet i enskilda program.34 2.1.3 Ett omdiskuterat system under närmast ständig utredning Vid sidan av det utredningsarbete som föregår varje ny tillståndsperiod för programföretagen har det tillsatts flera andra utredningar med koppling till public service-systemet. Framför allt beror detta på den snabba tekniska utvecklingen inom hela medieområdet, vilken i rask takt ställer det befintliga regelverket inför nya och svåra frågor. I vissa fall kan det handla om frågor specifikt kopplade till svensk lagstiftning, och då särskilt till hur yttrandefrihetsgrundlagen ska tolkas och eventuellt anpassas till nya tekniska förhållanden. I andra fall kan det handla om ändringar i det europeiska regelverket som i sin tur kräver ändringar i svensk lag. 2017/18:261, s. 25, SOU 2020:45, s. 370. 30Se 1 § andra stycket lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. 312 § lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Ändringen trädde i kraft inför tillståndsperioden –2025. 321 kap. 11 § yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). 333 kap. 6 § yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). 34SOU 2020:45, s. 372. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett exempel på det senare utgörs av betänkandet ”En moderniserad radio- och tv-lag – genomförande av ändringar i AV-direktivet”.35 Utredningens uppdrag bestod i att föreslå ändringar i svensk lag föranledda av ändringar i om tv, beställ-tv och videodelningsplattformar. Utredningen kom därutöver med flera andra förslag och överväganden, bland annat att främja ett utökat medieetiskt självregleringssystem och att stärka nämndens oberoende genom att tydliggöra att riksdagsledamöter, statsråd och anställda i inte ska få vara ledamöter i granskningsnämnden.36 fattade beslut om regeringens proposition med anledning av utredningens förslag. Beslutet innebär att längden på ordförandens och övriga ledamöters förordnanden bör framgå av förordning, liksom att alla ledamöter inte ska kunna bytas ut vid ett och samma tillfälle.37 En annan viktig utredning som rör public service är den parlamentariska tryck- och yttrandefrihetskommittén som lämnade sitt betänkande i augusti 2020.38 En av de frågor som kommittén har utrett handlar om public service och sändningar genom tråd. gäller sändningstillståndens villkor endast public serviceföretagens sändningar i marknätet, eftersom yttrandefrihetsgrundlagen inte medger motsvarande villkor för sändningar genom tråd. Det innebär att en stor del av den programverksamhet som bedrivs via företagens playtjänster och appar inte omfattas av sändningsvillkoren och därmed inte heller kan granskas på samma sätt som sändningar via marknätet. En person som anser att innehållet i ett tv- eller radioprogram som endast finns tillgängligt i public service-företagens playtjänster är osakligt eller partiskt kan därmed inte få sin sak prövad. För att komma tillrätta med denna situation, föreslår utredningen ett undantag från etableringsfriheten för trådsändningar och en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand.39 Kommittén har också haft i uppdrag att analysera om nuvarande reglering i grundlag och övrig lagstiftning är tillräcklig för att garantera public service-företagens oberoende. Efter att ha vägt för- och nackdelar med olika förslag på en eventuell grundlagsförstärkning mot varandra konstaterade kommittén att ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlingslinje inte har kunnat samlas. Kommittén valde därför att inte lägga fram något förslag till ändring av grundlag.40 2019/20:168. 2019/20:168, bet. 2020/21:KU3, rskr. 2020/21:16. 39SOU 2020:45, kap. 15. 40SOU 2020:45, kap. 16. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE 2.2.1 och dess kansli För att tillgodose allmänhetens behov av insyn och kontroll utan att äventyra programföretagens oberoende finns ett särskilt beslutsorgan – och tv – inom Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten för press, radio och tv är en enrådighetsmyndighet med en generaldirektör som chef. Myndigheten hade 36 anställda vid utgången av 2019 och dess verksamhetskostnader uppgick till . Myndigheten har tre verksamhetsgrenar – tillstånd och registrering, tillsyn och press- och mediestöd – där tillsyn, inklusive , står för hälften av verksamhetens kostnader (20,) och de resterande två grenarna för ungefär en fjärdedel var.41 Vid myndigheten ansvarar enheten för tillsyn för beredning av anmälningar och granskningsärenden. Den bestod av 13 medarbetare inklusive enhetschef och biträdande enhetschef.42 hanterar två huvudsakliga ärendetyper, granskningsärenden där fattar beslut, och tillsynsärenden där Myndigheten för press, radio och tv fattar beslut. Granskningsärenden avser ärenden som handlar om innehållet i tv, radio, beställ-tv och text-tv.43 Tillsynsärenden avser tillsyn av sådana villkor som inte gäller innehållet i sändningar, exempelvis ärenden som avser vidaresändningsplikt, uppföljning av tillgänglighetskrav, uppföljning av databaser med utgivningsbevis, tekniska villkor och ägarförhållanden.44 I det följande är det granskningsärenden som avses när vi talar om ärenden. består av en ordförande och sex andra ledamöter.45 Nämndens ordförande och ledamöter utses av regeringen. Ordföranden ska vara, eller ha varit, domare. bestod av sju ordinarie ledamöter och fem ersättare, varav en är vice ordförande och en andre vice ordförande i nämnden.46 I våra intervjuer med såväl ledamöter i som med tjänstemän vid enheten för tillsyn har det framkommit att de själva vanligen talar om som nämnden och enheten för tillsyn som kansliet. I det följande kommer vi också att använda dessa benämningar för att 41Myndigheten för press, radio och tv, Årsredovisning , kap. 1, 2020. 42Information från Myndigheten för press, radio och tv, och . 43Med granskningsärende avses ett ärende i vilket och tv prövar om den som ansvarar för sändningen har fullgjort sina skyldigheter enligt radio- och tv-lagen eller de programrelaterade villkor som kan gälla för sändningen, 14 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 44Myndigheten för press, radio och tv, Rutiner för tillsynsprocesser, s. 1, 2020. 45Bestämmelser om sammansättning och beslutsförhet finns i 16 kap. 14 § radio- och tv-lagen (2010:696). 46Myndigheten för press, radio och tv, Årsredovisning , s. 22, 2020. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.2.2 Granskningen av innehållet i radio- och tv-program har i uppdrag att, genom granskning i efterhand, övervaka om innehållet i radio- och tv-program som har sänts på annat sätt än i tråd följer de föreskrifter och andra villkor som finns för sändningarna. Sådan granskning kan antingen ske till följd av anmälningar från tittare eller lyssnare eller på myndighetens eget initiativ. De generella bestämmelserna i radio- och tv-lagen omfattar de grundläggande krav som får ställas enligt yttrandefrihetsgrundlagen, det vill säga reglering avseende sponsring, produktplacering, reklam, våldsskildringar, otillbörligt kommersiellt gynnande, exklusiva sändningsrättigheter och korta utdrag av allmänt intresse.47 Därutöver finns den så kallade demokratibestämmelsen som anger att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.48 Enligt sändningstillstånden ska public service-bolagen utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt. De ska också ta hänsyn till att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet ska råda i radion och televisionen.49 I sina bedömningar utgår från den praxis som har byggts upp av nämndens tidigare avgöranden i liknande ärenden. För att klargöra praxis sammanställer Myndigheten för press, radio och tv beslut i tematiskt ordnade praxissamlingar, under rubriken ”Granskat och klart”, som trycks och publiceras på Myndigheten för press, radio och tv:s webbplats.50 2.2.3 Anmälningar och ärenden bildades och övertog då uppgiften att granska innehållet i radio- och tv-program från . låg antalet anmälningar till runt 500 . ökade antalet anmälningar till runt 1 200 . tog antalet anmälningar ett kraftigt skutt uppåt och har legat runt 3 000 med en absolut toppnotering 2018 på 6 506 anmälningar.51 Ett anmält program utgör ett granskningsärende, vilket innebär att flera anmälningar kan ingå i samma ärende. fanns det till exempel två program som tillsammans fick över 3 000 anmälningar. 475–8 kap. och 14–15 kap. radio- och tv-lagen (2010:696). 485 kap. 1 § och 14 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696). 49Regeringsbeslut Ku2013/02524, regeringsbeslut Ku2013/02525, regeringsbeslut Ku2013/02526. 50Myndigheten för press, radio och tv, Granskat och klart: Tema opartiskhet/ställningstagande, 2020, Myndigheten för press, radio och tv, Granskat och klart: Tema mediets genomslagskraft, 2020, Myndigheten för press, radio och tv, Granskat och klart, Tema reklam, sponsring och otillbörligt gynnande, 2020, Myndigheten för press, radio och tv, Granskat och klart, Tema respekt för privatliv, 2020. 51Myndigheten för press, radio och tv, Årsredovisning , s. 20, 2020. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE inkom sammanlagt 3 787 anmälningar till . Totalt avgjordes 1 911 granskningsärenden, varav 1 630 ärenden avsåg public service-företagens sändningar (181, SR 440 och UR 9). har det skett en ökning av både antalet anmälningar och antalet ärenden som behandlas av . Figur 1 Anmälningar och upprättade granskningsärenden –2019 Upprättade ärenden, totalt Upprättade ärenden, public service Källa: Myndigheten för press, radio och tv:s årsredovisningar 2015–2020. I de fall prövar en anmälan kan beslutet bli friande, fällande eller friande med kritik. beslutade att anmälan inte skulle leda till någon prövning i av de avgjorda ärendena avseende public service-företagen (921 ärenden). I av ärendena (579 ärenden) friades programföretagen. av ärendena (103 ärenden) kunde av olika skäl, exempelvis att anmälaren var anonym, inte prövas av och avskrevs därför. I av ärendena (31 ärenden) fälldes programföretagen och i av fallen (3 ärenden) valde att fria med kritik. Den procentuella fördelningen mellan de olika möjliga utfallen av ärendebehandling har varit relativt stabil . Följden av ett fällande beslut beror på vilken bestämmelse programföretaget har överträtt. Vid överträdelser av radio- och tv-lagens bestämmelser om bland annat produktplacering, sponsring och annonser kan besluta att ansöka hos Förvaltningsrätten i om att leverantören av medietjänster ska åläggas att betala en särskild avgift.52 beslut rörande programinnehållet i sig kan inte överklagas.53 5219 kap. 4 § radio- och tv-lagen. 5320 kap. 6 § radio- och tv-lagen. Beslut om föreläggande som har förenats med vite enligt 17 kap. 10 §, 11 § första stycket och 12 § får dock överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, se 20 kap. 4 §. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Utfall av beslut, public service, 2014–2019 Källa: Uppgift från Myndigheten för press, radio och tv via e-post, . Ärenden som är av större vikt eller av principiell betydelse ska avgöras genom så kallade sammanträdesbeslut i nämnden. Ärenden som uppenbart inte är av större vikt eller av principiell betydelse får avgöras av nämndens ordförande eller vice ordförande.54 Detta gäller ärenden där en tydlig praxis finns från nämnden och enkla fall av överträdelse av bestämmelserna om reklam, otillbörligt gynnande och sponsring, och där ansökan om särskild avgift understiger . granskning ska främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och god regelefterlevnad. Det innebär att en anmälan inte behöver prövas om det av anmälan framgår att det sannolikt inte är frågan om någon överträdelse av gällande regler eller om dess prövning inte kan anses vara av vikt för rättstillämpningen eller av principiell betydelse.55 2.2.4 De årliga bedömningarna Utöver innehållsgranskningen har i uppgift att i efterhand och utifrån redovisningar från public service-företagen bedöma om företagen har uppfyllt sina uppdrag. Bedömningen görs med utgångspunkt i de villkor som reglerar public service-företagens verksamheter och som anges i sändningstillstånden, villkoren för medelstilldelning och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen.56 Eftersom sändningstillstånden endast omfattar sändningar i marknätet är det endast dessa som ingår i bedömningar. Uppföljningen av de särskilda tillgänglighetsbesluten för personer med funktionsnedsättning omfattar dock även 5416 kap. 14 § radio- och tv-lagen. 5513 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 5620 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. R I K S R E V I S I O N E N FÖR FÖRTROENDETS SKULL – GRANSKNING AV PUBLIC SERVICE sändningar genom tråd och via satellit.57 bedömning redovisas av regeringen i budgetpropositionen.58 Kravet på programföretagen att redovisa hur verksamheten uppfyller public service-uppdraget infördes inför tillståndsperioden –2001. Enligt förarbetena var syftet med public service-redovisningarna att skärpa företagens fokus på hur uppdragen uppfylls och att ge statsmakterna ett underlag inför att villkoren skulle förnyas, men även att informera avgiftsbetalarna om hur medlen används för att kunna stimulera till offentlig debatt.59 Kraven på public service-redovisningarnas utformning har successivt utvecklats över åren. Inför tillståndsperioden –2019 skärptes redovisningskraven bland annat genom att bolagen ålades att i samverkan försöka åstadkomma en gemensam redovisningsform och tillsammans definiera och operationalisera vissa centrala begrepp i sändningstillstånden och anslagsvillkoren.60 De tre programföretagen har därefter utformat sina redovisningar mer likartat. Public service-redovisningarna är omfattande dokument som strukturerats efter alla de villkor som bolagen ska uppfylla. I sin senaste bedömning konstaterade att UR hade uppfyllt sitt public service-uppdrag .