prop · H90318 · 2021-10-07 00:00:00 — Max- och minimibeloppen är desamma som gäller för sanktionsavgifter på områdena livsmedel samt foder och animaliska biprodukter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att sanktionsavgiften ska uppgå till och högst . Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas anges i utredningen att två parametrar bör beaktas, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Ingen remissinstans har några invändningar mot detta. Regeringen instämmer i bedömningen att dessa två kriterier ska beaktas när avgiftsbeloppet för en viss överträdelse fastställs. Samma kriterier gäller för flera andra områden där sanktionsavgifter har införts, t.ex. på livsmedels-, miljö- och fiskeområdet. Med överträdelsens allvar avses överträdelsens omfattning och den typiska fara som överträdelsen medför. Kriteriet betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse. Regeringens bedömning: Sanktionsavgifterna bör differentieras, dvs. vara olika stora beroende på vem som åläggs avgift. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utredningen anger dessutom att årsomsättning framstår som en lämplig differentieringsgrund för djurhållare som bedriver näringsverksamhet samt att fasta avgifter bör användas för djurhållare som är privatpersoner. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser kommenterar bedömningen. och är positiva till bedömningen. i anser att förtydliganden behövs om när en djurhållning ska bedömas vara en näringsverksamhet och vem som ska göra den bedömningen. undrar också vad som gäller för en näringsverksamhet som aldrig går med vinst. Länsstyrelserna i och avstyrker att årsomsättningen ska utgöra differentieringsgrunden för djurhållare som bedriver näringsverksamhet. Procentsatser av årsomsättningen kan ge orimliga och oproportionerliga avgifter. Det finns vidare flera frågetecken Prop. 2021/22:18 kring hur man ska göra en korrekt uträkning av årsomsättningen. i framhåller att en djurhållare t.ex. kan ha verksamheter i sitt lantbruksföretag som inte alls har med djurhållning att göra, t.ex. entreprenadverksamhet, men som ingår i den totala omsättningen för företaget. förordar i stället fasta avgifter, vilket skulle förenkla handläggningen och göra det tydligare och enklare för djurhållarna att förstå hur avgiftsnivån bestämts, vilket i sin tur kan minska risken för överklaganden. () anser att det måste klargöras hur beloppet ska utdömas på ett proportionerligt sätt när det gäller användning av djur i forskning, t.ex. hur man ska bedöma en verksamhets storlek för ett lärosäte. KI menar att det knappast är tillämpbart att utgå från årsomsättningen för en statlig forskningsverksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Ett effektivt och rättssäkert sanktionsavgiftssystem förutsätter att avgifterna är proportionella och rättvisa. Som framgår ovan ska överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser, ligga till grund för fastställande av avgiftsbeloppet. För att avgifterna ska få en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer bör även den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras en avgift beaktas. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att avgifterna bör differentieras. Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör ske med ett visst mått av schablonisering. Det är en förutsättning för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i varje enskilt fall. Differentieringen bör därför bygga på förhållandevis enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndigheterna lätt kan komma åt och kontrollera. Årsomsättning skulle kunna vara en sådan uppgift. Enligt utredningen framstår årsomsättning som en lämplig differentieringsgrund för djurhållare som bedriver näringsverksamhet men för djurhållare som är privatpersoner bör fasta avgifter användas. Regeringen avser att reglera grunderna för differentieringen i en förordning. De remissynpunkter som rör den närmare regleringen av differentieringen kommer att hanteras inom ramen för det ärendet. 6.8.3Förhöjd avgift i vissa fall Regeringens bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Grunderna för beräkningen av en förhöjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter. Utredningens bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar bedömningen och samtliga är positiva till förslaget och anser att det är positivt eller viktigt att avgiften höjs vid upprepade överträdelser. Djurens Rätt anser att det bör finnas möjlighet att påföra en avsevärt högre avgift, för att sanktionerna ska vara tillräckligt kännbara och avskräckande även 2021/22:18 för resursstarka företag och framför att det är nödvändigt med uppföljning efter att sanktioner har beslutats. SLU ifrågasätter om sanktionsavgifter kommer att kunna ges vid upprepade tillfällen, t.ex. om det har fattats ett beslut om en sanktionsavgift och rättelse inte skett vid nästa kontrolltillfälle. Skälen för regeringens bedömning: Sanktionsavgiftssystemet skulle riskera att bli i stort sett verkningslöst om den som redan ålagts en sanktionsavgift skulle kunna fortsätta med samma överträdelse utan att riskera en ny sanktion. Möjligheten att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift kan förväntas leda till bättre regelefterlevnad. Detsamma gäller för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. Möjligheten att besluta om en ny, förhöjd avgift under de aktuella förhållandena finns även på andra områden, däribland på livsmedelsområdet. Det kan inte anses strida mot dubbelprövningsförbudet att ta ut en ny, förhöjd sanktionsavgift om någon inte upphör med en överträdelse, förutsatt att det nya beslutet avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att en förhöjd avgift bör tas ut i vissa fall. Grunderna för beräkningen av en förhöjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter. Djurens Rätt anser att förslaget dessutom behöver kompletteras med en avsevärt högre avgift, för att sanktionerna ska vara tillräckligt kännbara och avskräckande även för resursstarka företag. Regeringen bedömer dock att den nya, högre avgiften bör rymmas inom de avgiftsnivåer som föreslås. Med hänsyn till vilka överträdelser som omfattas av förslaget är de föreslagna avgiftsnivåerna tillräckligt höga för att verka avskräckande även för resursstarka företag. Regeringen konstaterar också att det redan nu måste anses ingå i kontrollmyndigheternas uppdrag att, i linje med vad Djurens rätt framför, följa upp tidigare brister och säkerställa att de åtgärdas och inte upprepas. Den som en sanktionsavgift ska tas ut av ska få tillfälle att yttra sig Regeringens förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift ska den som avgiften ska tas ut av få tillfälle att yttra Regeringens bedömning: Det behövs inte någon uttrycklig bestämmelse om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i sak med Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterar förslaget och bedömningen ställer sig några positiva eller har inga invändningar. Det gäller , länsstyrelserna i och Västra , , , Djurskyddet , och . Flera remissinstanser framför betänkligheter kring förslaget om att den som avgiften ska tas ut av ska ges tillfälle att yttra sig innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift. i län anser att det är otydligt hur bestämmelsen ska tillämpas och bedömer att otydligheten kan påverka effektiviteten. () avstyrker förslaget eftersom det redan finns en skyldighet att kommunicera enligt förvaltningslagen (2017:900). i anser att det föreslagna förfarandet kommer att leda till en tidsfördröjning och ifrågasätter om den effektivisering som är tanken med en sanktionsväxling uppnås om det föreslagna förfarandet tillämpas. ställer sig vidare tveksam till bedömningen att beslutet inte behöver delges och anser att detta behöver övervägas närmare. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen instämmer i utredningens förslag att den som riskerar att påföras en sanktionsavgift utan undantag bör få möjlighet att yttra sig över myndighetens utredning innan beslutet fattas, för att få möjlighet att t.ex. påtala eventuella felaktigheter och föra fram omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Ett beslut om sanktionsavgift kan upplevas som ingripande för den avgiftsskyldige. Regeringen bedömer att möjligheten att yttra sig innan beslut fattas är en grundläggande förutsättning för materiellt korrekta avgöranden och systemets legitimitet. Som flera remissinstanser påpekar så innebär en möjlighet till yttrande en tidsfördröjning. Regeringen anser dock att förlusten i effektivitet är motiverad av rättssäkerhetsskäl. Bestämmelsen om en myndighets kommunikationsskyldighet i 25 § förvaltningslagen, ger inte den avgiftsskyldige en ovillkorlig rätt att yttra sig då det i undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part fått en sådan möjlighet. Regeringen bedömer, till skillnad från SLU, att 25 § förvaltningslagen inte helt tillgodoser behoven av att höra den som berörs innan ett beslut om sanktionsavgift fattas. Även om något av undantagen från kommunikationsskyldigheten i denna bestämmelse sällan blir tillämpligt, anser regeringen att det i fråga om de aktuella besluten om sanktionsavgift finns skäl att säkerställa att kommunikation sker i varje enskilt fall. En bestämmelse om att den som avgiften ska tas ut av alltid ska få möjlighet att yttra sig bör därför föras in i djurskyddslagen. Motsvarande bestämmelser finns i 30 c § livsmedelslagen och 30 c § lagen om foder och animaliska biprodukter. ska, i enlighet med 25 § förvaltningslagen, ge den som avgiften ska tas ut av tillfälle att yttra sig över allt material av betydelse för beslutet. Det kan t.ex. handla om den utredningsrapport eller liknande som myndigheten har sammanställt. Av materialet bör det framgå vad myndigheten anser har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det framgå att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift. En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska enligt 33 § förvaltningslagen underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. I nämnda paragraf anges vidare bl.a. att myndigheten bestämmer hur 2021/22:18 underrättelsen ska ske och att underrättelse får ske genom delgivning. Förvaltningslagen innehåller alltså inget krav på att ett beslut ska delges parten. Enligt regeringens förslag ska ett beslut om sanktionsavgift kunna verkställas när det fått laga kraft (se avsnitt 6.9.2). Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt när den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Det innebär att delgivning bör krävas för att det ska kunna bli klart när beslutet vinner laga kraft och därmed kan verkställas. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det inte finns något behov av en uttrycklig bestämmelse om att den avgiftsskyldige ska delges beslutet. Samma bedömning gjordes på livsmedelsrespektive foderområdet, se prop. 2017/18:165 s. 71–72. Regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska inte gälla . Ett beslut om sanktionsavgift ska förfalla till betalning när beslutet har fått laga kraft och ska få verkställas enligt utsökningsbalken . Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte för- Flera remissinstanser framför dock betänkligheter kring kravet på att ett beslut ska få laga kraft innan det får verkställas. i län anser att det är otydligt hur bestämmelserna i 10 kap. § ska tillämpas och bedömer att otydligheten kan påverka effektiviteten. i anser att det föreslagna förfarandet kommer att leda till en tidsfördröjning och ifrågasätter om den effektivisering som är tanken med en sanktionsväxling uppnås om det föreslagna förfarandet tillämpas. antar att det kommer att fattas ett ganska stort antal beslut om sanktionsavgifter eftersom sanktionsväxling bara bör ske på områden där överträdelser är relativt vanliga. Det innebär att även kommer att ha ett ganska stort antal beslut att bevaka inför laga kraft. anser att det bör framgå tydligt i bestämmelsen när, hur och till vem en betalning av sanktionsavgift ska ske, i stället för att det bara framgår att verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens regler. förordar en utformning i likhet med den som lagts fram i promemorian Anpassningar till EU:s förordningar om medicinteknik – del 2 (Ds 2019:32). Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att beslut om sanktionsavgifter inte kan verkställas förrän de fått laga kraft. Det förekommer dock att beslut om sanktionsavgift gäller och är direkt verkställbara, dvs. ett beslut kan verkställas utan hinder av att det inte fått laga kraft. Beslutet kan då verkställas även om det överklagats till domstol. I sådana fall kan den domstol som ska pröva det överklagade beslutet hindra en omedelbar verkställighet genom att besluta om inhibition. Eftersom sanktionsavgifterna har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet starkt för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Djurskyddslagens regelverk gäller för Prop. 2021/22:18 alla djurhållare, även för mindre företag och privatpersoner. Om beslut om sanktionsavgift skulle gälla direkt kan det drabba dessa kategorier av djurhållare oskäligt hårt. Det extra arbete som det innebär att bevaka laga kraft bör inte anses väga tyngre än kraven på rättssäkerheten för den enskilde i det här fallet. I fråga om effektivitet instämmer regeringen dessutom i vad utredningen framhåller om att effektivitet ligger främst i möjligheten att reagera snabbt på regelöverträdelsen. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det inte i detta fall finns skäl att frångå huvudregeln om att ett beslut får verkställas först efter att det fått laga kraft. Detta innebär att beslut om sanktionsavgift bör undantas från det bemyndigande för regeringen som finns i 11 kap. 4 § djurskyddslagen att meddela föreskrifter om att beslut som fattats med stöd av lagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som den kompletterar, ska gälla . Undantaget bör även gälla i förhållande till bestämmelsen i 35 § förvaltningslagen om omedelbar verkställighet. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel endast om det framgår av en särskild föreskrift att beslutet får verkställas. För att indrivning av ett beslut om avgift ska kunna ske utan att kontrollmyndigheten behöver vända sig till eller domstol krävs alltså att det i djurskyddslagen anges att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det fått laga kraft. En process hos eller i domstol i syfte att få en exekutionstitel kan vara tidskrävande. Regeringen instämmer i utredningens förslag att det bör föreskrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det fått laga kraft. framför att det tydligt bör framgå när, hur och till vem en betalning av sanktionsavgift ska ske. Då en beslutad sanktionsavgift ska tillfalla staten är det staten som är fordringsägare för obetald sanktionsavgift. Regeringen avser att i förordning meddela närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas. Den lydelse som regeringen föreslår överensstämmer med motsvarande bestämmelser i livsmedelslagen respektive lagen om foder och animaliska biprodukter, med tillägget att sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Enligt regeringen är det viktigt att bestämmelserna om verkställighet utformas på samma sätt som reglerna i motsvarande författningar på liknande områden, så långt det är möjligt. Att sanktionsavgiften ska tillfalla staten bör framgå av lagen. Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska endast få tas ut om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen ägde rum. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet fick laga kraft. 2021/22:18 Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterar för- slagen tillstyrker dem, är positiva till dem eller har inga invändningar mot dem. Till denna grupp hör , länsstyrelserna i , län och , , , Djurskyddet , och . Kammarrätten i ifrågasätter behovet av förslaget om preskription i 10 kap. 6 h §, mot bakgrund av att motsvarande bestämmelser finns i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. () anser att det i 10 kap. 6 f § behöver tydliggöras vad som avses med har fått tillfälle att yttra sig. Det bör enligt SLU klargöras vad som händer om man håller sig undan och om delgivning kommer att krävas. Skälen för regeringens förslag: Behovet av att ingripa mot en överträdelse minskar . Det är dessutom rimligt att den som begått en överträdelse ska kunna utgå från att överträdelsen inte kommer att mötas av någon reaktion från samhället. Inom straffrätten finns det därför bestämmelser om åtalsrespektive påföljdspreskription (35 kap. ). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det bör finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan inkrävas. Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är och tiden för påföljdspreskription är . I likhet med utredningen anser regeringen att samma preskriptionsfrister bör gälla för sanktionsavgifterna. Som Kammarrätten i framför regleras preskription av skatt och andra fordringar som det allmänna har rätt till i lag om preskription av skattefordringar m.m. Enligt lagen preskriberas en fordran efter det att den förföll till betalning. Lagen innehåller dock ingen bestämmelse som begränsar möjligheten att ta ut en avgift när den som avgiften ska tas ut av inte fått möjlighet att yttra sig . Detta bör därför regleras i djurskyddslagen. Av tydlighetsskäl bör det även framgå att en beslutad sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet fick laga kraft. Detta innebär dessutom att regleringen överensstämmer med utformningen av preskriptionsbestämmelser i liknande lagstiftning, se t.ex. 30 f § livsmedelslagen. Den bortre tidsgränsen för när avgift ska få tas ut är kopplad till kravet på att den som avgiften ska tas ut av ska ges tillfälle att yttra sig innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift. SLU anser att det bör definieras vad som krävs för att någon ska anses ha fått tillfälle att yttra sig. Som anges ovan under 6.9.1 finns inget uttryckligt krav på delgivning. I stället får den beslutande myndigheten, med stöd av delgivningslagen (2010:1932), ta ställning till om handlingen bör delges eller inte. Något uttryckligt krav på delgivning finns t.ex. inte heller i livsmedelslagen respektive lagen om foder och animaliska biprodukter utan de är utformade på samma sätt som här föreslås. Det är viktigt att tillse att en gemensam praxis kan utvecklas. Regeringen anser sammanfattningsvis inte att det finns ett behov av att tydliggöra uttrycket ”fått tillfälle att yttra sig” ytterligare i lagtexten. Regeringens bedömning: Det behövs ingen särskild regel om överklagande av sanktionsavgift. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterar bedömningen – , och – är positiva till den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 11 kap. 2 § djurskyddslagen får beslut som fattats med stöd av lagen – med undantag för vissa i 11 kap. 1 § angivna beslut som fattas av den centrala djurförsöksetiska nämnden – överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut som avser Försvarsmakten ska dock enligt bestämmelsen överklagas till regeringen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en förvaltningsrätts avgörande till kammarrätten. För att kraven på rättssäkerhet ska vara uppfyllda ska ett beslut om att ta ut sanktionsavgift kunna prövas av domstol. Den som har ålagts sanktionsavgift ska därför ha rätt att överklaga beslutet. Eftersom det är fråga om ett förvaltningsbeslut bör beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns behov av någon särskild överklaganderegel, eftersom kontrollmyndigheternas beslut får överklagas enligt regeln om överklagande i nämnda bestämmelse i djurskyddslagen. 6.10Undantag för djur som används inom Försvarsmakten Regeringens förslag: Djurskyddslagens bestämmelser om sanktionsavgift ska inte omfatta överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser djur som används inom Försvarsmakten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. förslaget – , länsstyrelserna i län och Västra , , , Djurskyddet – är positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Försvarsinspektören för hälsa och miljö (nedan försvarsinspektören) kontrollerar att Försvarsmakten följer gällande regelverk för bl.a. miljö- och hälsoskydd, livsmedelssäkerhet och Försvarinspektörens mandat i fråga om djurskydd framgår av 21 § första stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för När försvarsinspektören utövar sin tillsyns- och kontrollfunktion är denne inte underställd överbefälhavaren, vilket följer av 21 § andra stycket nämnda förordning. Verksamheter med djur som försvarsinspektören har kontrollansvar över omfattar Försvarsmaktens häst- och hundhållning samt försöksdjurs- verksamhet och slakt under överlevnadsutbildningar. av hund (uppstallning, 2021/22:18 insatser), transporter, avelsverksamhet, träning och nyttjande (bevakning, sök m.m.). Kontrollen av häst avser huvudsakligen själva uppstallningen, transporter, träning och användning av hästarna (prop. 2016/17:144 s. 24– 25). Djurhållningen inom Försvarsmakten är inte undantagen från djurskyddslagens krav. De materiella reglerna i djurskyddslagen gäller alltså även för djur som används inom Försvarsmakten. Djurhållningen är dock enligt 8 kap. 17 § djurskyddslagen undantagen från ett antal av de bestämmelser som annars gäller vid offentlig kontroll. Enligt bestämmelsen kan försvarsinspektören t.ex. inte besluta om förelägganden vid vite enligt 8 kap. 9 § tredje stycket eller besluta om rättelse enligt 8 kap. 10 § djurskyddslagen. Försvarsinspektören omfattas inte heller av skyldigheten att verka för att överträdelser beivras enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är mindre lämpligt att försvarsinspektören beslutar om sanktionsavgifter riktade mot Försvarsmakten, då försvarsinspektören är en kontrollfunktion som finns inom samma myndighet som kontrollobjektet, dvs. Överträdelser inom Försvarsmakten bör därför även i fortsättningen omfattas av straffansvar. 6.11Området för det ringa brottet mot djurskyddslagen ska utvidgas Regeringens förslag: Bestämmelsen i 10 kap. 6 § djurskyddslagen om straffrihet vid ringa brott ska utvidgas till att omfatta fler överträdelser . En gärning ska anses som ringa om den är av mindre betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.