prop · H803160 · 2021-03-24 00:00:00 — 48)och sker från system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället, som går under benämningen Navet. Navet utgör ett delsystem i folkbokföringsdatabasen och får i första hand användas för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter. Det får också användas för uttag av urval av personuppgifter för att tillgodose vissa särskilda behov (jfr 1 kap. 4 § 5–6 lagen om behandling av Prop. 2020/21:160 personuppgifter i folkbokföringsverksamhet och prop. 2000/01:33 s. 140). Navet består dels av ett aviseringsregister där aktuella uppgifter lagras, dels av ett ändringsregister där ändrade uppgifter sparas. Aviseringen innebär att uppgift om ändringar lämnas på fil och filerna används för uppdatering av den mottagande myndighetens egen databas. Förutsatt att den mottagande parten har rätt att ta del av uppgifterna, avgör mottagaren vilka uppgifter som hämtas och på vilket sätt. Navet uppdateras kontinuerligt allteftersom uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen och används i huvudsak för uppgiftslämnande till myndigheter. har också vissa möjligheter att medge andra myndigheter direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 8 § lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet). Behovet av att på ett effektivt sätt kunna få tillgång till aktuella och korrekta personuppgifter är mycket stort i dagens digitaliserade samhälle och de aktörer som inte kan använda sig av Navet är i stället hänvisade till SPAR. Grundförutsättningarna för SPAR och behandlingen av personuppgifter i registret regleras i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret, kallad SPAR-lagen, och förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret, kallad SPAR-förordningen. SPAR är tekniskt och författningsmässigt en egen databas. SPAR får användas av myndigheter och enskilda om det sker för ändamålen kontroll respektive urval. Detta innebär att uppgifterna får användas för att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter och för att ta ut urval av uppgifter om namn och adress för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet (1 och 3 §§ SPAR-lagen). Även om både myndigheter och enskilda får använda sig av SPAR ska myndigheter i första hand hänvisas till aviseringar (prop. 1997/98:136 s. 76). SPAR får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet och personer som omfattas av regler om immunitet och privilegier och som har tilldelats personnummer utan att folkbokföras. får SPAR även innehålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, under förutsättning att det inte råder osäkerhet om personernas identitet. SPAR innehåller dels folkbokföringsuppgifter, dels uppgifter om de registrerades ekonomiska förhållanden. Uppgifterna hämtas elektroniskt från folkbokföringsdatabasen respektive beskattningsdatabasen (4–5 §§ SPAR-lagen och 4 § SPAR-förordningen). Även om uppgifterna i SPAR hämtas från andra databaser så har SPAR- förordningen en egen bestämmelse som kan bidra till att uppmärksamma registrerade uppgifter som inte är korrekta och därmed upprätthålla kvaliteten i SPAR. Av 14 § SPAR-förordningen framgår att vid misstanke om att en uppgift som är hämtad ur SPAR är oriktig, ska den som i tjänsten har tagit del av uppgiften genast anmäla det till . Uppgiftsskyldigheten gäller således för samtliga som nyttjar SPAR:s tjänster och för alla uppgifter som är hämtade. 2020/21:160 6 Informationsutbyte om fel i 6.1Utvecklingen av en underrättelseskyldighet En förutsättning för att folkbokföringsdatabasen ska innehålla aktuella uppgifter är att såväl enskilda som myndigheter rapporterar ändringar till . De myndigheter som använder folkbokföringens uppgifter får ofta inom sin egen verksamhet kännedom om förhållanden som har betydelse för folkbokföringen. Dessa myndigheter har också insikter om vilka slags uppgifter som kan vara felaktiga. Kunskapen kan komma från att myndigheten i den egna verksamheten har uppgifter som tyder på att en persons adress i folkbokföringen är inaktuell eller på annat sätt felaktig. Det kan exempelvis vara fråga om att den enskilde själv meddelar sin nya adress till myndigheten eller att försändelser kommer i retur. Informationsutbyten mellan dessa myndigheter och folkbokföringsverksamheten om fel i folkbokföringen har funnits . Redan i den dåvarande folkbokföringskungörelsen (1967:495) förekom en viss reglerad skyldighet för myndigheter att rapportera adressuppgifter. i församlingen där en person vistades men inte var kyrkobokförd skulle genast underrättas, när annat pastorsämbete eller lokal skattemyndighet fann anledning att anta att personen borde kyrkobokföras i vistelseförsamlingen. Den lokala skattemyndigheten hade vidare en skyldighet att underrätta pastorsämbetet i en utlännings kyrkobokföringsort när den lokala skattemyndigheten funnit sannolika skäl tala för att denne inte längre var bosatt i . Adressrapportering skedde även genom att posten skickade anmälningar om adressändring på grund av flyttning till pastorsämbetet i inflyttningsorten. Därutöver förekom i viss omfattning rapportering till följd av överenskommelser mellan dåvarande och andra myndigheter (SOU 1988:10 s. 115–116). I syfte att bl.a. effektivisera folkbokföringskontrollen föreslog folkbokföringskommitté i delbetänkandet Rätt adress att en allmän underrättelseskyldighet skulle införas för de myndigheter som använder adressuppgifter från folkbokföringen i sina egna register. Skyldigheten att underrätta folkbokföringsmyndigheten föreslogs gälla när myndigheten fick kännedom om en adressuppgift för en person som inte var registrerad och som denne enligt folkbokföringslagen kunde vara skyldig att anmäla. Underrättelseskyldigheten föreslogs begränsas till de myndigheter vars register uppdaterades kontinuerligt och omfattade således inte de myndigheter som endast eller med längre intervaller uppdaterade sina register med folkbokföringsuppgifter. I syfte att minimera uppgiftsflödet föreslogs dåvarande få befogenhet att i vissa fall undanta en myndighet från underrättelseskyldigheten då samma uppgift annars skulle komma från flera myndigheter eller då det var känt att adressen var tillfällig (SOU 1988:10 s. 116–117). förslag om en allmän underrättelseskyldighet kom aldrig att genomföras. (1991:749) trädde i kraft återfanns dock en annan underrättelse- skyldighet som endast gällde för vissa myndigheter. allmän försäkringskassa var skyldiga att underrätta skattemyndigheten om en enskilds adress så snart det fanns anledning att anta att adressen inte var registrerad i folkbokföringen. Underrättelse behövde dock inte lämnas om det var uppenbart att adressen var tillfällig eller av annat skäl inte skulle Sedan underrättelseskyldigheten infördes i folkbokföringsförordningen har bestämmelsen ändrat lydelse ett flertal gånger, i huvudsak när de berörda myndigheterna har bytt namn eller avvecklats. underrättelseskyldigheten utvidgats till att omfatta fler En av dessa utvidgningar föranleddes av att dåvarande med början genomförde en kontrollundersökning om bosättning i landet och lämnade förslag om författningsändringar och andra åtgärder som syftade till att förbättra kvaliteten i folkbokföringen. föreslog bl.a. en generell underrättelseskyldighet för de myndigheter som aviseras uppgifter från folkbokföringen för sina egna register. Detta innebar att skyldigheten föreslogs gälla för , kommuner och landsting, kronofogdemyndighet, polismyndighet, , och allmän försäkringskassa. Förslaget fick blandad kritik från Flertalet instämde i att folkbokföringen måste hålla en hög kvalitet och att eventuella felaktigheter kan få stor spridning och uppmärksammades även att den föreslagna ändringen motsvarade den anmälningsskyldighet som redan fanns vid misstanke om oriktiga uppgifter från SPAR. Vissa instanser påtalade däremot att det var olämpligt att de omfattades av underrättelseskyldigheten med hänsyn till den starka sekretess som gällde för uppgifter i den egna verksamheten (och remissvaren finns tillgängliga i i Fi1996/03804). utvidgades underrättelseskyldigheten till att omfatta ytterligare ett antal statliga myndigheter liksom kommuner, med undantag Gällande undantaget för gjordes en avvägning mellan behovet av att den enskildes förtroende för inte rubbas och av att uppgifter lämnas till skatte- myndigheten för bosättningskontroll varvid regeringen ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl att ålägga socialnämnderna en uppgiftsskyldighet. denna bedömning beaktades den stränga sekretess som uppgifter som den enskilde lämnat till nämnden omfattas av och att det är väsentligt att den som vänder sig till kan lita på att den information som lämnas inte används för andra ändamål annat än då mycket starka skäl talar Flera remissinstanser hade också avstyrkt förslag i denna del (prop. 1997/98:9 s. 106–107). Förutom att lämna underrättelse om adress som det finns anledning att anta inte är registrerad i folkbokföringen också lämnas så snart det finns anledning att anta att den adress som är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. 2020/21:160 myndigheterna även är skyldiga att underrätta så snart de har skäl att anta att adress som är registrerad för en person i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig, oberoende av om de kan lämna uppgift om personens faktiska adress eller inte. Ändringen tillkom på förslag av informationsutbytesutredning i betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45). Under utredningens arbete hade framkommit att berörda myndigheter hade olika uppfattning om hur långt underrättelseskyldigheten enligt 2 § folkbokföringsförordningen sträckte sig. En del myndigheter ansåg att de i bestämmelsen angivna myndigheterna skulle underrätta när de hade skäl att anta att en persons adress enligt folkbokföringen var felaktig även om myndigheten i fråga saknade uppgift om annan adress. Andra myndigheter hade däremot tolkat bestämmelsen på så sätt att underrättelseskyldigheten enbart gällde när myndigheten hade uppgift om vilken ny adress personen hade. Utredningen ansåg att det huvudsakliga syftet med bestämmelsen är att uppmärksamma på fall där det kan finnas anledning för myndigheten att utreda om den adress som är registrerad för en person i folkbokföringen överensstämmer med personens verkliga bosättning eller om adressuppgifterna i folkbokföringen i övrigt är felaktiga eller ofullständiga. Utredningen ansåg därför att underrättelseskyldigheten rimligen inte enbart kunde gälla när myndigheterna hade uppgift om vilken adress som en person har. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att bestämmelsen i 2 § folkbokföringsförordningen skulle förtydligas så att det klart framgick att de där angivna myndigheterna även är skyldiga att underrätta så snart de har skäl att anta att adress som är registrerad för en person i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig oberoende av om de kan lämna uppgift om personens faktiska adress eller inte (s. 213–215). 6.2Närmare om dagens reglering Skyldigheten för vissa aktörer att lämna uppgifter till regleras alltjämt i folkbokföringsförordningens andra paragraf. Så snart det finns anledning att anta att den adress som en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (tidigare Totalförsvarets rekryteringsmyndighet), Transportstyrelsen, Centrala , , , , och kommunen, med undantag för , underrätta om adressen. Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att den adress som är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. En underrättelse om den adress en person har behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. Underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. tar emot ett stort antal underrättelser . Några av dem är interna och kommer från andra verksamheter inom . –2018 inkom totalt omkring 200 000 underrättelser. Av dessa kom drygt 100 000 underrättelser från ingivare som inte finns angivna i 2 § folkbokföringsförordningen. Det handlar dels om underrättelser från Prop. 2020/21:160 andra myndigheter eller annan offentlig verksamhet, men framför allt från De uppgifter som får från bl.a. de i 2 § folkbokföringsförordningen uppräknade myndigheterna föranleder inte per automatik en ändring av en persons folkbokföring men med stöd av uppgifterna kan myndigheten i vissa fall exempelvis inleda en utredning om den aktuella personens bosättning och, om förutsättningarna för det är uppfyllda, besluta om ändring av folkbokföringen. Regeringens förslag: Det införs en skyldighet för samtliga myndigheter att underrätta om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig. Om särskilda skäl talar mot det behöver någon underrättelse inte lämnas. brottsbekämpande verksamhet är undantagen från underrättelseskyldigheten. Detsamma gäller i fråga om uppgifter som omfattas av s.k. statistiksekretess. Den utvidgade underrättelseskyldigheten förs in i lag. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte något undantag för brottsbekämpande verksamhet eller uppgifter som omfattas av statistiksekretess. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att invända mot förslaget, däribland Justitiekanslern, och () som även framhåller att det förutsätter att kan omhänderta underrättelserna på ett bra sätt. tillstyrker också förslaget men anser att underrättelseskyldigheten även ska omfatta uppgifter om personer som tilldelats samordningsnummer eftersom det bl.a. skulle leda till mer korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. har i sak inga invändningar mot förslaget och detsamma gäller för som konstaterar att korrekt registrerade uppgifter är till nytta i tingsrättens verksamhet. och Kammarrätten i har däremot avstyrkt förslaget och pekat på en särskild problematik med att ålägga domstolar en underrättelseskyldighet om enskilda till andra myndigheter som inte analyserats närmare i beredningsunderlaget. Enligt kommer domstolarna visserligen att gynnas av mer tillförlitliga uppgifter i folkbokföringen och anser att det kan därför vara rimligt att domstolarna medverkar i att lämna underrättelser. Eftersom frågan om hur lagförslaget kommer att inverka på uppfattningen av domarnas och domstolarnas opartiskhet inte analyseras i beredningsunderlaget anser dock hovrätten att det inte uppfyller beredningskravet i regeringsformen. Även Förvaltningsrätten i har lämnat liknande synpunkter. () avstyrker förslaget och påtalar att uppgifter som förslaget omfattar skyddas av absolut sekretess hos SCB. SCB befarar att förslaget om en utvidgad uppgiftsskyldighet skulle kunna påverka verksamheten negativt och underminera det förtroende från uppgiftslämnarna som är centralt för myndighetens verksamhet. grunder finns endast några ytterst få fall av uppgiftsskyldighet som bryter den absoluta statistiksekretessen. Om förslaget skulle genomföras befarar SCB att detta skulle kunna öppna upp för ytterligare förslag på uppgiftsskyldighet som skulle kunna få svåröverskådliga följder för SCB avstyrker förslaget och anger att det inte finns resurser till den utredning som skulle behöva föregå en sådan underrättelse som För att universiteten ska kunna anta att en uppgift i folkbokföringen är oriktig eller ofullständig bör nämligen först klargöras om det exempelvis är fråga om en kortare tids studier, om det är fråga om distansstudier eller om det finns en möjlighet för studenten att pendla till Förslaget framstår även som orimligt med beaktande av att CSN omfattas av underrättelseskyldigheten. Kriminalvården påtalar att det i många fall kommer finnas ett behov av att utreda de verkliga förhållandena och därefter jämföra dessa med de uppgifter som den enskilde lämnat samt de uppgifter som förekommer i Kriminalvården finner det vidare oklart i vilken utsträckning myndigheten kommer att vara skyldig att kontrollera sådana uppgifter som den tar emot från andra myndigheter eller enskilda och har inget att invända mot förslaget att kommunernas socialtjänst ska omfattas av den utökade underrättelseskyldigheten, eftersom de tveksamheter som myndigheten har haft i fråga om tidigare författningsförslag i frågan har tagits tillvara genom den utformning av bestämmelsen som föreslås. Inte heller kommun har något att invända mot förslaget utan välkomnar särskilt att även socialtjänster ska omfattas av underrättelseskyldigheten. däremot förslaget och anser att med hänsyn till att den enskildes förtroende för riskerar att undergrävas finns det alltjämt skäl att undanta från skyldigheten att lämna underrättelser. ifrågasätter hur denna vida underrättelse- skyldighet – oaktat att dess syfte i många avseenden är högst beaktansvärda – har balanserats mot de enskilda individernas rätt till skydd för den personliga integriteten. Förslaget kan komma att leda till att enskilda individer inte kommer våga lämna uppgifter till myndigheter, t.ex. våldsutsatta personer som är i kontakt med . Kombinationen av att samtliga myndigheter föreslås få denna underrättelseskyldighet, och att den utvidgas till att inte som enbart omfatta den folkbokfördes adress, utan även uppgift om civilstånd och födelsetid, kan få en negativ påverkan på skyddet för den enskildes Detta bör väga tyngre än de skäl som anförts för Det bör också utredas om det finns myndigheter som bör undantas från underrättelseskyldigheten. Kriminalvården anser också att det sammantaget kan ifrågasättas om underrättelseskyldigheten bör utvidgas i den omfattning som föreslås men tillstår att det i vart fall framstår som angeläget med en viss utvidgning. även viss verksamhet i vilken integritetsskäl samt andra skäl som talar emot en utökad skyldighet får anses väga särskilt tungt. exempelvis myndighetens frivårdsverksamhet – som ofta innefattar ett ömsesidigt förtroendeförhållande mellan enskilda personer och myndighetens företrädare – och underrättelseverksamhet. Vad gäller tröskeln för när underrättelse ska lämnas efterlyser några remissinstanser, däribland Kriminalvården och Kommuner och Regioner (SKR), klargöranden om när skyldigheten inträder. vidare att författningsförslaget ska kompletteras med tydliggöranden avseende vilka uppgifter som ska lämnas i underrättelsen. Några remissinstanser, däribland ombudsmän (), , , SKR och advokatsamfund, påtalar behovet av att det tydliggörs vad som mer konkret kan utgöra särskilda skäl för avsteg från underrättelseskyldigheten eftersom avsaknaden av ett sådant förtydligande riskerar att medföra tillämpningssvårigheter och en inkonsekvent rättstillämpning samt en annan underrättelsefrekvens än avsett. Skälen för regeringens förslag Behovet av ett utökat informationsutbyte Att uppgifterna i folkbokföringen speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden är inte bara en förutsättning för fastställande av skatter utan även för att andra samhällsfunktioner ska ha ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Uppgifter i folkbokföringen kan ligga till grund för bl.a. ersättningar och bidrag men även samhällsplanering och forskning. uppgifter i folkbokföringen inte speglar verkliga förhållanden kan vara Befolkningsstatistiken för vissa geografiska områden kan bli missvisande, bidragsutbetalningar och beskattning riskerar att ske på En hög kvalitet i folkbokföringen bidrar till ett bättre underlag för planering av ett samhälle där resurserna kan användas på rätt Det är därför viktigt att uppgifter som registreras i folkbokförings- databasen speglar verkliga förhållanden. De risker som är förknippade med en bristfällig folkbokföring har på senare tid belysts i flera olika sammanhang. identifierat riskfaktorer i de mest utsatta systemens regelverk, organisation, rutiner och faktiska tillämpning samt föreslagit åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. En av de mer övergripande risker som utredningen har identifierat är att uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen och som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speglar verkliga förhållanden (SOU 2017:37 s. 25 och 266). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen beskriver folkbokföringsuppgifter som systemöverskridande uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken Uppgifterna registerförs hos en myndighet, , och används sedan av flera myndigheter. Fel i sådana uppgifter kan sedan leda till felaktiga utbetalningar i flera system (SOU 2019:59 s. 64 och 76– Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) rapport i (Brå 2016:9) möjliggörs många bedrägerier av felaktig folkbokföring och det är därför viktigt att säkerställa att uppgifterna i folkbokföringen är av hög kvalitet. Även i rapporten som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8) har Brå konstaterat att folkbokföringen utgör en av de mest strategiska verksamheterna i välfärdssystemet genom att övriga hämtar uppgifter från folkbokföringen och tar dem för givna. Enligt Brå förekommer det att personer har två eller flera identiteter, vilket kan ge flera parallella bidrag och dessutom skapa förutsättningar för annan brottslighet. En högre kvalitet i folkbokföringen menar kan förebygga fel i hela systemet. Både (RiR 2017:23, Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke) och internrevision har var för sig kritiserat arbete med att upprätthålla kvaliteten inom folkbokföringsverksamheten och den interna styrningen I regeringens skrivelse om folkbokföringen (skr. 2017/18:124) instämmer regeringen i bedömning att det är allvarligt att det finns brister i kvalitetsarbete och att det är angeläget att vidta åtgärder. Många av de problem som påtalar har dock redan uppmärksammats inom verksamheten och det pågår ett utvecklingsarbete I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att utveckla en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i har myndigheten haft i uppdrag att bedöma det s.k. folkbokföringsfelets storlek. 2019 redovisade myndigheten en uppskattning av omfattas av folkbokföringsfelet har ökat , men som andel av befolkningen är förändringen marginell. folkbokföringsfelet uppgick till ca 195 000 personer eller av befolkningen 2017. Det största folkbokföringsfelet handlar om att personer är folkbokförda på en annan adress än där de bor. Folkbokföringsfelet omfattar även personer som har utvandrat men kvarstår som folkbokförda. Den minst vanliga feltypen är enligt samma uppskattning personer som inte är folkbokförda i fast de borde För att minska felen i folkbokföringen och tillförsäkra att uppgifterna speglar de verkliga förhållandena krävs att fel beivras på ett mer effektivt En bristande kvalitet kan i förlängningen annars medföra att tilltron till folkbokföringen minskar och dess legitimitet riskerar att påverkas. Genom de lagändringar som trädde i kraft har några åtgärder som syftar till att förbättra kvaliteten i folkbokföringen införts 2017/18:145). fick då möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen (22 § folkbokföringslagen) och göra kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning (32 a och 32 b §§ Dessutom återinfördes även folkbokföringsbrott på nytt (42 § folkbokföringslagen). möjligheter att på egen hand initiera utredningar för att klarlägga eventuella brister i folkbokföringsdatabasen och är i stor utsträckning beroende av att enskilda och andra anmäler förhållanden som är av betydelse för folkbokföringen. För att möjliggöra en ökad kvalitet i folkbokföringen är det därför angeläget att skapa bättre förutsättningar för att utreda och korrigera fel i folkbokföringen. Enskilda har vissa straffsanktionerade anmälningsskyldigheter enligt