prop · H803134 · 2021-03-16 00:00:00 — När det gäller Svensk Fågels synpunkt om dominerande ställning finns det bestämmelser om detta inom konkurrensrätten. Butikerna, Kött- och Charkföretagen, Svensk Fågel och Bagare och Konditorer anser att det bör införas ett förbud mot genomslag för överenskomna prisjusteringar senare än efter att de avtalats. Regeringen konstaterar att det saknas beredningsunderlag för att låta den nya lagen omfatta fler handelsmetoder än de föreskrivs i direktivet. Tillsyn, ingripanden och sanktioner 6.6.1Vad föreskrivs i direktivet? För att säkerställa att förbuden i direktivet följs föreskrivs att tillsynsmyndigheten ska ha befogenheter att genomföra utredningar och göra vissa ingripanden, inklusive sanktioner. ska enligt artikel 6.1 första stycket a kunna genomföra utredningar på eget initiativ eller på grundval av ett klagomål. I det följande används uttrycket anmälan i stället för klagomål, förutom då direktivet citeras. Någon skillnad mellan uttrycken är inte avsedd. Vidare ska myndigheten kunna ålägga köpare och leverantörer att lämna de uppgifter som krävs samt ha rätt att genomföra oanmälda inspektioner på plats (artikel 6.1 första stycket b–c). Enligt artikel 5.7 och 6.1 första stycket d ska tillsynsmyndigheten ha befogenhet att kräva att en köpare upphör att använda en förbjuden handelsmetod. ska även ha befogenhet att själv ålägga, alternativt inleda domstolsförfaranden för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner och interimistiska åtgärder (artikel 6.1 första stycket e). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning (artikel 6.1 andra stycket). ska ha rätt att offentliggöra sina beslut (artikel 6.1 första stycket f). I direktivet finns även vissa bestämmelser om handläggning av klagomål och rätten till försvar (artikel 5.4–5.6 och 6.2). I direktivets skäl understryks att tillsynsmyndigheten inte är skyldig att utnyttja sina befogenheter i varje utredning, utan myndigheten bör i varje enskild utredning ha möjlighet att besluta om vilken av befogenheterna som ska utövas (skäl 33–34). Utövandet av befogenheterna ska ske med beaktande av skyddet för klagandens identitet i artikel 5.3. I direktivet uppmuntras också medlemsstaterna att främja en frivillig användning av alternativ tvistelösning såsom t.ex. medling (artikel 7). Regeringens förslag: ska utöva tillsyn över att den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen Regeringens bedömning: Det bör i en förordning anges vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , anför att en förutsättning för att säkerställa ett effektivt genomförande av direktivet är att tillsynsmyndigheten får de resurser och den expertis som krävs. bör även enligt dessa remissinstanser få ett tydligt utbildnings- och övervakningsuppdrag för att aktivt verka för att förändra strukturerna i livsmedelskedjan. De menar vidare att det är viktigt att tillsynsmyndighetens arbete bedrivs i en separat enhet, med en egen budget och ett tydligt eget uppdrag att både ta emot anmälningar och aktivt 2020/21:134 driva förändring. Inspiration och strukturer kan enligt dem hämtas från den brittiska modellen med en oberoende ombudsman. () anför att parallellt med effektiva sanktioner kan det förebyggande arbetet vara väl så viktigt för att säkerställa en god regelefterlevnad. Informationsinsatser kommer enligt att krävas för att uppmärksamma aktörerna på regelverkets existens och innehåll. Det är också viktigt enligt verket att säkerställa att det sker en löpande dialog med näringen, exempelvis genom återkommande branschmöten med fokus på schyssta affärsvillkor. För att regleringen ska få avsedd effekt och skydda den svagare parten bör tillsynsmyndigheten få ett tydligt uppdrag att se till att aktörerna i början av jordbruks- och livsmedelskedjan får det stöd och den information som de behöver för att kunna ta tillvara sin rätt anser . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Medlemsstaterna ska enligt artikel 4 i direktivet utse en eller flera tillsynsmyndigheter som på nationell nivå ska verkställa de förbud som fastställs i direktivet. Vilken tillsynsmyndigheten ska vara bör bestämmas av regeringen i en förordning. Enligt artikel 4 och 5.1 i direktivet ska tillsynsmyndigheten vara behörig att verkställa de förbud som fastställs i artikel 3. I artikel 6 föreskrivs närmare vilka befogenheter tillsynsmyndigheten ska ha, se avsnitt 6.6.4 och 6.6.5, och att myndigheten ska ha de resurser och den expertis som krävs för att utföra uppgifterna. Det bör i den nya lagen införas en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över att den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. 6.5.2föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att än ska gälla vid annullering av order inom särskilda sektorer. Utöver detta föreslås inte några särskilda normgivningsbemyndiganden i lagen. Flera remissinstanser lyfter fram vikten av att tillsynsmyndigheten får de resurser som krävs för uppdraget. Vissa remissinstanser lämnar även synpunkter på hur arbetet på myndigheten ska bedrivas, exempelvis att det ska vara en separat enhet på myndigheten och att uppdraget ska omfatta utbildning av branschen. När det gäller frågan om myndighetens resurser för uppdraget, se avsnitt 8. Beträffande informations- och utbildningsinsatser bedömer regeringen att det ingår i uppdraget för en tillsynsmyndighet att informera om det regelverk som myndigheten har tillsyn över. Det gäller i särskilt hög utsträckning när det, som i detta fall, handlar om en helt ny lagstiftning. Hur myndigheten väljer att organisera sin tillsynsverksamhet är det dock upp till myndigheten att bestämma. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser som gäller underrättelser och information till anmälaren vid handläggning av anmälningar bör regleras i förordning. Det behövs inte någon författningsreglering med anledning av det som föreskrivs om tillsynsmyndighetens skyldighet att i vissa fall genomföra utredningar och rätten till försvar i direktivet. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian görs bedömningen att det inte behövs någon författningsreglering med anledning av artikel 5.4–5.6 i direktivet. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning Artikel 5.4–5.6 om klagomål Enligt artikel 5.4–5.6 i direktivet gäller att tillsynsmyndigheten •inom en rimlig tidsperiod från att ett klagomål tagits emot ska underrätta klaganden om hur myndigheten avser att följa upp klagomålet, •om myndigheten inte anser att det finns tillräckliga grunder för att vidta åtgärder med anledning av klagomålet, ska informera klaganden om skälen till detta inom en rimlig tidsperiod, och •om myndigheten anser att det finns tillräcklig grund för att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål, ska inleda, genomföra och slutföra en utredning inom en rimlig tidsperiod. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Av 25 § förvaltningslagen framgår att en myndighet, innan den fattar beslut i ett ärende, ska underrätta den som är part om allt material av betydelse och ge parten tillfälle att yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt. Det följer dock inte av förvaltningslagen att tillsynsmyndigheten inom en rimlig tidsperiod från att anmälan tagits emot ska underrätta den som gjort anmälan om hur myndigheten har tänkt hantera ärendet. Det bör därför enligt regeringen införas en särskild bestämmelse för att uppfylla direktivets krav i artikel 5.4 om rätten för klaganden att inom en rimlig tidsperiod få en underrättelse om hur myndigheten avser att följa upp anmälan. Bestämmelsen kan lämpligen införas i en förordning. När det gäller motivering av beslut anges det i 32 § förvaltningslagen att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Ett beslut om att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan leder inte nödvändigtvis till att anmälarens situation påverkas på ett inte obetydligt sätt. Denna bestämmelse i förvaltningslagen är därför enligt regeringen inte tillräcklig för att tillgodose direktivets artikel 5.5. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om att myndigheten inom rimlig tid ska informera anmälaren om skälen till varför den inte ansett att det finns tillräckliga grunder för att vidta åtgärder. Bestämmelsen kan lämpligen införas i en förordning. Vad som ska anses vara en rimlig tidsperiod enligt dessa bestämmelser får bedömas utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer. Enligt artikel 5.6 ska tillsynsmyndigheten om den anser att det finns tillräcklig grund för att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål, inleda, genomföra och slutföra en utredning inom en rimlig tidsperiod. Att myndigheten ska inleda och genomföra en utredning om den anser att det 2020/21:134 finns tillräckligt grund för att vidta åtgärder får anses ingå i myndighetens uppgift att utöva tillsyn över att den nya lagen följs, se avsnitt 6.6.3. Av 9 § förvaltningslagen framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Någon särskild bestämmelse behöver därför enligt regeringens mening inte införas för att tillgodose kraven i artikel 5.6. Artikel 6.2 om rätten till försvar I direktivets artikel 6.2 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att utövandet av de befogenheter som tillsynsmyndigheten ska ha enligt direktivet är föremål för lämpliga skyddsåtgärder vad gäller rätten till försvar, i enlighet med de allmänna principerna i unionsrätten och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, inbegripet i de fall när den klagande begär konfidentiell behandling av uppgifterna i enlighet med artikel 5.3. När Lissabonfördraget trädde i kraft blev EU:s rättighetsstadga rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna (artikel 6.1 första stycket i ). Rättighetsstadgan utgör därmed en del av EU:s primärrätt. Av följer även att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer (artikel 6.3). I den mån EU:s rättighetsstadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 52.3 i stadgan). Bestämmelsen hindrar emellertid inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EU- domstolen har i sin praxis varit angelägen om att inte avvika från den konventionsrättsliga praxis som utvecklats av . En viktig skillnad mot är emellertid att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpningen av unionsrätten (artikel 51.1). I finns civila och politiska rättigheter reglerade. Den innefattar bl.a. krav på en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol. ratificerade och konventionen införlivades med svensk rätt då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. Genom lagen har konventionen och några av dess ändrings- och tilläggsprotokoll inkorporerats i svensk rätt och de är således direkt tillämpliga här i landet. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med åtaganden på grund av . Principen om rätten till försvar omfattar en samling processuella rättssäkerhetsgarantier såsom rätten att inte dömas ohörd, rätten till aktinsyn och rätten att inte behöva vittna mot sig själv. Dessa rättigheter skyddas också i artiklarna 41.2 och 48.2 i EU:s rättighetsstadga. För svenskt vidkommande kan konstateras att förvaltningslagen innehåller bestämmelser som säkerställer att en part i ett ärende hos en myndighet får del av det underlag som ligger till grund för ett beslut. En part i ett ärende har, med vissa begränsningar, rätt att ta del av allt material som har tillförts Prop. 2020/21:134 ärendet (10 §). Parten ska också som framgått ovan, om det inte är uppenbart obehövligt, bli underrättad av myndigheten om allt material av betydelse för ett beslut och ges tillfälle att yttra sig över det (25 §). I fråga om rätten att inte behöva vittna mot sig själv eller rätten att inte belasta sig själv innefattas rättigheten i artikel 6 i , vilken tillämpas som svensk lag. Motsvarande ordning gäller även för domstolarnas handläggning enligt (bl.a. 36 kap. 1 §), lagen om domstolsärenden (22 och 24 §§) och förvaltningsprocesslagen (18, 25 och 29 §§). Med hänsyn till ovanstående görs bedömningen att rätten till försvar i enlighet med de allmänna principerna i unionsrätten och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras i de avseenden direktivet kräver. Några lagstiftningsåtgärder behöver således inte vidtas för att genomföra artikel 6.2 i direktivet. 6.6.4Tillsynsmyndighetens prövning och utredningsbefogenheter Regeringens förslag: Om det behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn ska myndigheten få förelägga 1.en köpare, leverantör eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och 2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer. ska få besluta att ett sådant föreläggande ska gälla . Föreläggandet ska även få förenas med vite. Den som ett föreläggande riktas mot ska inte vara skyldig att tillhandahålla en skriftlig handling vars innehåll kan antas vara sådant att en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om innehållet, och som innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för. Om det behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn ska myndigheten ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där köparen bedriver verksamhet, dock inte bostäder. ska få begära handräckning av för att få sådant tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen. Då gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande. ska dock inte underrätta den som åtgärden ska genomföras hos innan verkställighet sker. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon begränsning av vem som får göra en anmälan till tillsynsmyndigheten. Föreskrifter om anmälan och utredning kan meddelas i förordning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Potatisodlarna anför att det är viktigt att myndigheten kan genomföra utredningar på eget initiativ eller efter anonyma anmälningar. De bedömer att producenterna inte själva kommer att våga anmäla på grund av risken för repressalier. Även om producentorganisationer kan stå för anmälningar kommer myndighetens egna initiativ få stor betydelse tror föreningen. (Patent- och ) noterar att förslaget går längre än direktivet i det att tillsynsmyndigheten även ska kunna förelägga andra än köpare och leverantörer (dvs. tredjeman) att lämna uppgifter och inställa sig till förhör. Domstolen saknar en analys av om det verkligen är motiverat att gå längre än direktivet i detta avseende. När det gäller frågan om krav på domstolsbeslut inför en oanmäld platsundersökning vill domstolen framhålla att inte utan beslut från Patent- och får genomföra en oanmäld undersökning hos ett företag för att utreda om det har överträtt vissa förbud enligt konkurrenslagen. Domstolen hänvisar till att en omständighet som har ansetts ha betydelse vid den bedömningen är om inspektionen är oanmäld eller inte. anför att det inte är uteslutet att en journalist skulle kunna föreläggas att tillhandahålla uppgifter enligt bestämmelsen. Förbundet förespråkar att det uttryckligen framgår av lagen att skyldigheten att lämna uppgifter och handlingar inte gäller uppgifter som omfattas av journalisters tystnadsplikt. anser att det är rimligt att kretsen av aktörer som kan föreläggas att lämna information utvidgas till att även omfatta ”någon annan” eftersom det inte finns några begränsningar i vilka aktörer som kan lämna in ett klagomål samt att det för tillsynsmyndigheten kan vara nödvändigt att ställa frågor till tredje man. När det gäller ordet ”inspektion” i direktivets artikel 6.1 c menar att ordet kan indikera att tillsynsmyndigheten ska ha en mer långtgående befogenhet än endast tillträde till lokaler. Verket anser även att regleringen om tystnadsplikt för advokater bör omformuleras så att den inte tar sikte på om advokater bryter tystnadsplikt utan om företaget kan invända att en handling rör advokatsekretess. Även ett krav på att en handling ska förvaras av advokaten, dess biträde eller den till vars förmån den är upprättad vore rimligt. anser slutligen att ytterligare överväganden bör göras kring möjligheten till tillträde även hos någon annan än köparen om det finns skäl att anta att uppgifter som behövs i utredningen finns hos denne. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utredningar på eget initiativ eller på grundval av en anmälan huvudsakliga uppgift kommer vara att utreda om en överträdelse av någon av förbudsbestämmelserna har skett (se avsnitt 6.5). Utredningarna kommer bl.a. att avse frågor om förekomsten av olika avtalsvillkor och om sådana har ändrats ensidigt, brott mot lagen om företagshemligheter, förekomsten av kommersiella repressalier, när betalning har skett och hur kostnader fördelas, om försumlighet eller fel förekommit från leverantörens sida vid försämring eller förlust, och om det funnits en överenskommelse i enlighet med vad som krävs i den grå listan. Prövningen kommer inte att avse skäligheten i ett avtal, utan bedömningar av om otillbörliga handelsmetoder över huvud taget förekommer och om metoden omfattas av lagens förbud. Enligt artikel 6.1 första stycket a i direktivet ska tillsynsmyndigheten kunna agera antingen på eget initiativ eller på grundval av ett klagomål. Detta bör framgå av förordning. Enligt 19 § förvaltningslagen kan en enskild inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Det är enligt regeringen lämpligt att använda samma uttryck som i förvaltningslagen. Uttrycket anmälan ska därför användas i stället för det i direktivet använda uttrycket klagomål. Eftersom det gäller mellanhavanden mellan företag kan det förväntas att anmälningar med klagomål kommer vara den dominerande ingången för nya ärenden. Med anledning av vad Potatisodlarna anfört kan det enligt regeringen inte uteslutas att myndighetens egna initiativ kan få betydelse vid tillsyn enligt lagen. I artikel 5.1 anges bl.a. att leverantörer får lämna in klagomål och enligt artikel 5.2 ska producentorganisationer, andra leverantörsorganisationer och sammanslutningar av sådana organisationer ha rätt att lämna in klagomål på begäran av en eller flera av sina medlemmar eller, i tillämpliga fall, på begäran av en eller flera av sina medlemsorganisationers medlemmar, när dessa anser att de utsatts för förbjudna handelsmetoder. Vidare ska enligt artikeln andra organisationer som har ett legitimt intresse av att företräda leverantörer ha rätt att lämna in klagomål på begäran av en leverantör, och i den leverantörens intresse, förutsatt att dessa organisationer är oberoende juridiska personer utan vinstsyfte. Enligt direktivets skäl bör tillsynsmyndigheterna kunna agera på basis av klagomål från de parter som drabbats av otillbörliga handelsmetoder, klagomål från visselblåsare eller efter anonyma klagomål (skäl 28). Eftersom det ska vara möjligt att lämna anonyma anmälningar saknas det anledning att begränsa vem som får lämna en anmälan till tillsynsmyndigheten. Det finns således inte skäl att exempelvis uppställa krav på befogat intresse eller liknande för att få lämna en anmälan. Föreskrifter om anmälan och utredning kan med stöd av den s.k. restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen meddelas i förordning. Föreläggande att tillhandahålla uppgifter och inställa sig till förhör För att tillsynen ska kunna bedrivas effektivt måste tillsynsmyndigheten få del av relevant utredningsmaterial, såväl muntligt som skriftligt. ska därför kunna meddela förelägganden om att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat samt om att den som förväntas kunna lämna upplysningar ska inställa sig till förhör. En sådan reglering får anses uppfylla direktivets krav enligt artikel 6.1 första stycket b i direktivet. Enligt denna bestämmelse ska tillsynsmyndigheten ha befogenhet att kräva att köpare och leverantörer lämnar alla de uppgifter som krävs för att genomföra utredningar av förbjudna handelsmetoder. Även tredjeman kan tänkas ha material av betydelse för tillsynen. Patent- och saknar en analys i promemorian av om det verkligen är motiverat att gå längre än direktivet på så sätt att även tredjeman ska kunna föreläggas att lämna uppgifter och inställa sig till 2020/21:134 förhör. anser däremot att det är rimligt att kretsen av aktörer som kan föreläggas att lämna information utvidgas till att även omfatta ”någon annan” eftersom det inte finns några begränsningar i vilka aktörer som kan lämna in ett klagomål och då det för tillsynsmyndigheten kan vara nödvändigt att ställa frågor till tredjeman. Regeringens bedömning är att det finns ett sådant behov av att kunna förelägga inte bara köpare och leverantörer utan också andra som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att lämna uppgifter och inställa sig till förhör. Liknande bestämmelser finns exempelvis i 5 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579), 15 § lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter och 3 kap. 1 § Lag (2019:414) med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning. I promemorian föreslås att tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande som huvudregel ska gälla . Enligt regeringens mening bör det krävas ett beslut av tillsynsmyndigheten för att föreläggandet ska gälla . Denna möjlighet bör finnas för att myndigheten ska kunna utöva en effektiv tillsyn över att lagens bestämmelser följs. Det bör inte vara möjligt för en köpare att förhala en utredning genom att överklaga beslut om förelägganden, som kan vara nödvändiga för att kunna konstatera om en överträdelse har skett. Detta gäller särskilt eftersom det föreslås en preskriptionstid efter vilken det inte är möjligt att meddela sanktionsavgift. Den som beslutet gäller har vid ett överklagande av ett sådant beslut möjlighet att begära att beslutet tills vidare inte ska gälla, s.k. inhibition. Bestämmelser om inhibition finns i 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regeringen finner, i likhet med promemorian, att beslut om förelägganden bör få förenas med vite. Det intrång som tillsynsmyndighetens åtgärd innebär måste stå i proportion till behovet av tillsynsåtgärden, se 5 § tredje stycket förvaltningslagen. kan även försöka få till stånd en frivillig medverkan i utredningen. Tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen Direktivet ställer vidare krav på att tillsynsmyndigheten ska ha befogenhet att genomföra oanmälda inspektioner på plats inom ramen för myndighetens utredningar, i enlighet med nationella regler och förfararanden (artikel 6.1 första stycket c). En första fråga är hos vem sådana inspektioner ska få göras. anser att ytterligare överväganden bör göras när det gäller möjligheten att låta ett föreläggande även avse någon annan än köparen, om det finns skäl att anta att uppgifter som behövs i utredningen finns hos denne.