prop · H9036 · 2021-09-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:6 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7). har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar den del av anslaget som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) fördelar som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå för olika utvecklingsprojekt. övergripande slutsats är att det finns brister i styrmedlets effektivitet som gör att projektbidragen riskerar att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som det är tänkt. Enligt handlar det bland annat om att medlen från anslaget riskerar att tränga undan det ansvar som myndigheterna har enligt ansvarsprincipen, dvs. att huvudsakligen själva finansiera de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen. Vidare anser att granskningen visar att det i praktiken är svårt för MSB att skilja mellan åtgärder som bör finansieras via myndigheternas ordinarie anslag och sådana som kan finansieras med medel från anslag 2:4 Krisberedskap. Regeringen välkomnar och bedömer att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet avseende krisberedskap och civilt försvar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utmaningar rir 2021:7 ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Resultat av granskningen redovisas i rapporten från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7). överlämnade till regeringen , se bilagan. I denna skrivelse behandlar regeringen de rekommendationer till regeringen som redovisar i sin rapport. har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar den del av anslaget som MSB fördelar som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå för olika utvecklingsprojekt. De projektbidrag som MSB fördelar uppgår till ca . Bidragen ska stärka samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser samt bidra till att skapa eller vidmakthålla en grundläggande försvarsförmåga. motiverar granskningen med att det finns vissa indikationer på att anslag 2:4, i de delar som betalas ut till myndigheter, inte fungerar som den förstärkning som det är tänkt. Det är även övergripande slutsats att det finns brister i styrmedlets effektivitet som gör att projektbidragen riskerar att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som det är tänkt. Enligt handlar det dels om att medlen från anslaget riskerar att tränga undan det ansvar som myndigheterna har enligt ansvarsprincipen, dvs. att huvudsakligen själva finansiera de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen, dels om problem som följer av projektformen i sig, bl.a. brister i förvaltning av projektens resultat och bristande kunskapsöverföring. Enligt visar granskningen att det inte, med någon säkerhet, går att ta reda på hur myndigheterna totalt sett finansierar de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra beredskapen. Problemet är att många åtgärder som myndigheterna vidtar kan bidra till beredskapsförmåga, men i första hand vidtas av andra anledningar. Dessa åtgärder redovisas i normalfallet inte som kostnader för beredskap. anser också att granskningen visar att det i praktiken är svårt för MSB att skilja mellan åtgärder som bör finansieras via myndigheternas ordinarie anslag och sådana som kan finansieras med anslag 2:4. till MSB:s breda ansvar för krisberedskap och civilt försvar blir gränsdragningsproblemet enligt särskilt påtagligt vid bedömningar av myndighetens egna utvecklingsprojekt. konstaterar vidare att även de centrala myndigheterna på krisberedskapsområdet uppfattar gränsdragningen och MSB:s fördelningsbeslut som otydliga. Sammantaget gör därför bedömningen att det inte går att säkerställa att projektbidragen inte går till sådant som ska finansieras inom myndigheternas ordinarie verksamhet. Tvärtom finns det enligt en stor risk för, och vissa tecken på, att många myndigheter huvudsakligen finansierar sitt arbete med krisberedskap och civilt försvar genom medel från anslag 2:4. bedömning är att det finns anledning för regeringen att överväga vad anslaget ska användas till. Om regeringen fortsatt vill använda anslaget till tillfälliga särskilda satsningar för att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret ger följande rekommendationer till regeringen: Säkerställ att anslag 2:4 inte blir den huvudsakliga finansierings- källan genom att se till att myndigheternas egen finansiering av krisberedskap och civilt försvar följs upp. Om det visar sig att vissa myndigheter saknar egen finansiering för sitt grundläggande beredskapsarbete bör regeringen överväga andra finansierings- lösningar för dessa. Ta ställning till om länsstyrelsernas stadigvarande verksamhet ska finansieras med projektbidrag från anslag 2:4. Ta ställning till om MSB även fortsättningsvis ska fördela projekt- medel från anslag 2:4 till den egna verksamheten. rekommenderar MSB att: Utveckla uppföljningen av projekten i syfte att få en överblick över deras långsiktiga effekter för samhällets samlade beredskap. Tydligare motivera och kommunicera skälen till sina beslut om tilldelningen av projektbidrag. 3Regeringens bedömning av rekommendationer Regeringen välkomnar granskning av anslag 2:4 Krisberedskap och bedömer att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet avseende krisberedskap och civilt försvar. För att utveckla det förebyggande arbetet och arbetet med att hantera kriser är det av stor betydelse att det finns en väl fungerande styrning, uppföljning och utvärdering av planerade och vidtagna åtgärder när det gäller krisberedskap och civilt försvar. Anslag 2:4 är ett viktigt styrmedel för att stärka och utveckla samhällets krisberedskap och det civila försvaret. Ändamålet med anslaget är att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade krisberedskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Under vissa förutsättningar kan medel från anslaget 2:4 Krisberedskap beviljas för att förstärka krisberedskapen. Detta kan ske genom åtgärder som inbegriper flera aktörer eller större tillfälliga åtgärder hos en aktör eller sektor som är av väsentlig betydelse för krisberedskap. leringsbrevet för MSB framgår de villkor som gäller för användning av Statliga myndigheter har ett väsentligt och gemensamt ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar. I 5 § förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap föreskrivs att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsek- venserna av denna. Myndigheterna ska enligt samma bestämmelse även samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. i 10 § samma förordning att de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. De bevakningsansvariga myndigheterna ska dessutom särskilt planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation (16 §). Myndigheternas författningsstyrda ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar skiljer sig inte från andra ordinarie uppgifter som myndig- heterna har med avseende på vad som ligger till grund för regeringens förslag till myndighetsfinansiering och åtgärder för en effektiv verksam- De anslagsbehov som myndigheterna bedömer att de har för att kunna utföra sina uppgifter anges och beskrivs i myndigheternas årliga budgetunderlag till regeringen. Regeringen föreslår i de budget- propositioner som lämnas till anslagsnivåer för att myndig- heterna ska kunna utföra sin verksamhet, vilket inkluderar krisberedskap och civilt försvar. När det gäller uppföljning av sin verksamhet ska myndigheterna lämna en årlig redovisning enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetensverksamhet. Myndigheterna kan utöver den ordinarie anslagsfinansieringen ansöka om särskild finansiering via anslag 2:4 för tidsbegränsade projekt som syftar till att utveckla krisberedskapen och det civila försvaret. Det är MSB:s ansvar att fördela medel från anslaget. för myndigheten är att ingående bedöma om ansökningar om projektbidrag uppfyller ändamålet och villkoren för anslag 2:4. MSB har i sina uppfölj- ningsrapporter avseende anslag 2:4 angett att myndigheten fortlöpande vidtar åtgärder för att förbättra och utveckla kvaliteten i ansökningsförfarandet. Regeringen kommer även i fortsätt- ningen att noga följa myndighetens arbete i det avseendet. anser att projektbidrag från anslag 2:4 finansierar läns- styrelsernas stadigvarande verksamhet i fråga om krisberedskap och civilt Regeringen delar inte den bedömningen. för framgår av punkt 13 i villkoren för anslag 2:4 Krisberedskap att anslaget får delfinansiera länsstyrelsernas kostnader för att utveckla krisberedskapen och civilt försvar regionalt och lokalt. farandet ställer MSB krav på länsstyrelserna att ange hur deras planerade projekt överensstämmer med ändamålet och villkoren för anslaget. granskar därefter ansökningarna utifrån bidragskriterierna och fattar beslut Länsstyrelsernas projekt är tidsbegränsade och varierar Enligt 2 § 4 förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion ska länsstyrelserna inom sin verksamhet främja sam- 2021/22:6 verkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Enligt 3 § samma förordning anges att länsstyrelserna har uppgifter i fråga om bl.a. krisberedskap och civilt försvar. I den återupptagna planeringen för totalförsvaret har länsstyrelserna en viktig roll när det gäller att driva utvecklingen av krisberedskap och civilt försvar framåt på ett effektivt sätt inom sina geografiska ansvarsområden. Genom anslag 2:4 stärks det utvecklingsarbete som länsstyrelserna bedriver på de angivna områdena. Anslag 2:4 utgör ett viktigt verktyg för att kunna styra åtgärder av betydelse för utvecklingen av krisberedskapen och det civila försvaret. har uppmanat regeringen att ta ställning om MSB fortsatt ska kunna fördela projektmedel från anslag 2:4 till den egna verksamheten. Regeringen kan konstatera att de projektmedel som MSB fördelar till sina egna projekt avser sådan verksamhet som berör stora delar av krisbredskapssystemet. I motsats till övriga myndigheter har MSB ett övergripande ansvar för krisberedskap och civilt försvar och sett utifrån det perspektivet kan det i en del fall vara mest ändamålsenligt att myndigheten ansvarar för myndighetsövergripande tidsbegränsade projekt på dessa områden. I de årliga rapporterna som MSB ska lämna till regeringen framgår att tidsbegränsade projekt av denna typ har stor betydelse för att utveckla samverkan och skapa rutiner för att hantera kriser mellan de olika aktörerna inom krisberedskapssystemet. Till exempel har flera aktörer till MSB rapporterat att den fortsatta utvecklingen av det webbaserade informationssystemet (WIS) har underlättat att vid hanteringen av den pågående pandemin kunna dela information, lägesbilder samt etablera kontakter mellan berörda aktörer. MSB har enligt sin instruktion ett brett ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar. Inom ramen för det ansvaret kan myndigheten med stöd av sin nationella helhetsbild över de sårbarheter och brister som finns i samhället, och i nära dialog med andra berörda aktörer, identifiera de insatser som bedöms som mest ändamålsenliga och effektiva när det gäller att åtgärda konstaterade brister. Ett effektivt genomförande av sådana insatser förutsätter att det finns möjlighet till en flexibel hantering av de projektmedel som finns tillgängliga på anslag 2:4. Som nämnts i det föregående arbetar MSB med att ytterligare förbättra sina processer för ansökningar, granskning och bedömningar såväl av egna projekt som övriga myndigheters. Det arbetet beräknas kunna slutföras . Regeringen kommer att noga följa utvecklingen och resultatet av det arbetet. har lämnat två rekommendationer till MSB om dels den långsiktiga uppföljningen av projekt, dels att tydligt motivera och kommunicera sina tilldelningsbeslut. MSB har i sin uppföljningsrapport av anslag 2:4 Krisberedskap angett att man avser att hantera dessa rekommendationer. Regeringen kommer att noga följa upp MSB:s hantering av rekommendationer. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapport Projektbidrag från anslag 2:4 – ett styrmedel med utmaningar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-588-6 rir 2021:7 omslagets originalfoto: håkan hjort tryck: interntryckeri, 2021 EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN TILL RIK SDA GE N BESLUTA D : 2 0 2 1 - DN R: 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 0 5 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Projektbidrag från anslag 2:4 krisberedskap –ett styrmedel med utmaningar har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Avdelningschef har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Krisberedskap och civilt försvar Uppföljningar av anslag 2:4 ger en splittrad bild Projektbidragen riskerar att finansiera ordinarie verksamhet Det går inte att följa upp myndigheternas totala beredskapskostnader Det är svårt att avgöra vad anslag 2:4 får användas till Projektbidragen leder till samverkan men har vissa nackdelar Anslagsmedlen får samverkan att hända Projektstyrningen får en rad icke avsedda negativa bieffekter Effekter av projekten riskerar att utebli på grund av bristande kontinuitet Finansieringslösning för länsstyrelsernas grundläggande Länsstyrelsernas villkor och projekt skiljer sig väsentligt från övriga myndigheters Anslaget får användas till länsstyrelsernas grundläggande beredskapsarbete 5.3Bättre planeringsförutsättningar men otydligt varför anslag 2:4 ska finansiera 5.4 Förändrade förutsättningar för uppföljning och utvärdering Är anslag 2:4 ett effektivt styrmedel? Projektbidragen riskerar att ersätta myndigheternas egen finansiering Hinder för effektivitet när anslaget utgör en stor del av finansieringen Projektbidragen går till länsstyrelsernas grundläggande beredskapsarbete Projektbidragen från anslag 2:4 kan användas mer effektivt Projekt som följts upp av RIR Övriga aktörer som kan erhålla medel från anslag 2:4 MSB:s process för fördelning av medel till centrala myndigheter MSB:s process för fördelning av medel till egna utvecklingsprojekt PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar den del av anslaget som MSB fördelar som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå för olika utvecklingsprojekt. De projektbidrag som MSB fördelar uppgår till runt . De ska stärka samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser samt bidra till att skapa eller vidmakthålla en grundläggande försvarsförmåga. övergripande slutsats är att det finns brister i styrmedlets effektivitet som gör att projektbidragen riskerar att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som det är tänkt. Myndigheternas arbete med att upprätthålla och förbättra krisberedskapen ska huvudsakligen finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag, i linje med ansvarsprincipen. Projektbidragen ska vara en förstärkning. Granskningen visar att det inte går att kontrollera att de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen huvudsakligen finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. I praktiken är det även svårt för MSB att skilja mellan åtgärder som bör finansieras via ordinarie anslag och de som kan finansieras med anslag 2:4. Gränsdragningsproblemet blir särskilt påtagligt vid fördelningen av medel till MSB:s egna utvecklingsprojekt. MSB:s breda ansvar inom krisberedskap och civilt försvar gör det svårt att hävda att något går utöver det ansvar som MSB har enligt ansvarsprincipen. Merparten av myndigheterna uppfattar också gränsdragningen och MSB:s fördelningsbeslut som otydliga. bedömer därför att det inte går att säkerställa att projektbidragen inte går till sådant som ska finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. Tvärtom finns det tecken på att många huvudsakligen finansierar sitt arbete med hjälp av projektbidrag. Om myndigheterna saknar en grundläggande finansiering bör detta inte lösas med hjälp av projektbidrag. Granskningen visar att myndigheterna anser att projektbidragen är ett bra medel för att få till stånd sektorsvis och tvärsektoriell samverkan mellan aktörer. De menar att denna typ av satsningar annars aldrig skulle komma till stånd. Systemet får dock en rad negativa bieffekter. Flera myndigheter påpekar till exempel att det är svårt att ha en långsiktig planering när en stor del av beredskapsarbetet finansieras med projektbidrag. Vissa myndigheter är dessutom helt beroende av projektbidragen för att kunna arbeta med utveckling av krisberedskap. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Vidare visar granskningen att myndigheterna ibland saknar egna medel för att tillvarata resultaten av de projekt som genomförts med bidrag från anslag 2:4. Då är risken stor för att projektens avsedda effekter uteblir. I andra fall fyller anslag 2:4 myndigheternas behov av att ha en kontinuerlig finansiering, trots att det uttryckligen inte är syftet med anslaget. Verksamheten lever då vidare i nya projekt och förvaltningsfrågan skjuts . Eftersom MSB inte gör någon uppföljning av projekten på fångas inte dessa problem i återrapporteringen till regeringen. Länsstyrelserna kan söka medel för så kallade sammanhållna projekt. Enligt MSB:s regleringsbrev får medel från anslag 2:4 användas till att delfinansiera länsstyrelsernas kostnader för att utveckla krisberedskapen och civilt försvar regionalt och lokalt. Den nya projektformen har medfört ökad förutsebarhet och kontinuitet för länsstyrelserna, men det har uppnåtts på bekostnad av de värden som sågs som viktiga när man skapade anslaget: flexibilitet och att anslaget ska gå till tillfälliga särskilda satsningar. Projektbidragen fungerar som en mer eller mindre permanent delfinansiering av länsstyrelsernas grundläggande krisberedskapsarbete. bedömer att projektbidragen i denna del används till verksamhet som regering uttryckligen har uttalat att anslaget inte ska användas till, ett uttalande som också har ställt sig bakom. bedömning är att det finns anledning för regeringen att överväga vad anslaget ska användas till. Om regeringen fortsatt vill använda anslaget till tillfälliga särskilda satsningar för att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret ger följande rekommendationer till regeringen: •Säkerställ att anslag 2:4 inte blir den huvudsakliga finansieringskällan genom att se till att myndigheternas egen finansiering av krisberedskap och civilt försvar följs upp. Om det visar sig att vissa myndigheter saknar egen finansiering för sitt grundläggande beredskapsarbete bör regeringen överväga andra finansieringslösningar för dessa. •Ta ställning till om länsstyrelsernas stadigvarande verksamhet ska finansieras med projektbidrag från anslag 2:4. •Ta ställning till om MSB även fortsättningsvis ska fördela projektmedel från anslag 2:4 till den egna verksamheten. rekommenderar MSB att: •utveckla uppföljningen av projekten i syfte att få en överblick över deras långsiktiga effekter för samhällets samlade beredskap. •tydligare motivera och kommunicera skälen till sina beslut om tilldelningen av projektbidrag. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 1.1 Motiv till granskning Statliga myndigheter som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer, i linje med den så kallade ansvarsprincipen. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga.1 Denna förmåga ska huvudsakligen finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag.2 Finansieringen av krisberedskapen kan under vissa förutsättningar och även ske via anslag 2:4 Krisberedskap. Syftet med anslaget är att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget får även i viss utsträckning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla förmågan till höjd beredskap för det civila försvaret.3 anslår till sådana åtgärder genom anslag 2:4. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har till uppgift att fördela medel ur anslaget. fördelar MSB runt som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå samt till den egna myndigheten för olika utvecklingsprojekt.4 Anslag 2:4 är ett av regeringens främsta styrmedel för att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret. Det finns dock vissa indikationer på att anslag 2:4, i de delar som betalas ut till myndigheter, inte fungerar som den förstärkning som det är tänkt. Det handlar dels om att medlen från anslaget riskerar att tränga undan det ansvar som myndigheterna har enligt ansvarsprincipen, det vill säga att huvudsakligen själva finansiera de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen, dels om problem som följer av projektformen i sig till exempel brister i förvaltning av projektens resultat och bristande kunskapsöverföring.5 Det är viktigt att anslagsmedlen används effektivt för att få ut så mycket krisberedskap som möjligt för pengarna. Det ger skäl att granska om anslagsmedlen fungerar som den förstärkning av krisberedskapen som det var tänkta som. 2014/15:1 utgiftsområde 6, s. 21 f. 2Ibid., s. 98. 3Ibid., s. 107. Anslaget får också i viss utsträckning finansiera åtgärder för att kunna ge stöd till och ta emot stöd från andra länder vid en allvarlig kris eller inför en möjlig allvarlig kris. Från och med budgetpropositionen får anslaget även i viss utsträckning användas för att finansiera offentliga aktörers kostnader i samband med extraordinära händelser.