prop · H90355 · 2021-11-02 00:00:00 — I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning för att förhindra brott. Bland de brott som omfattas finns spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och grov olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person. Avsikten med preventiv tvångsmedelsanvändning är att förhindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Som framgår ovan måste en avvägning göras mellan behovet och nyttan som motiverar användandet av hemliga tvångsmedel och det integritetsintrång som åtgärden innebär. De skäl som anförs för möjligheten för de brotts- bekämpande myndigheterna att använda hemliga tvångsmedel under för- undersökning för den nu aktuella brottsligheten gör sig gällande även för användningen av preventiva tvångsmedel. Som framhåller är det av stor vikt att all verksamhet som innebär ett hot mot säkerhet kan förebyggas och förhindras . De brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda preventiva tvångsmedel för att förhindra brott väger därför tyngre än det intrång i motstående intressen som en särreglering innebär. Med beaktande av att det redan finns en utvidgad möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvänd- ning för grova brott mot säkerhet föreslår regeringen att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott även ska vara tillämplig på brott enligt de föreslagna bestämmelserna om utlands- spioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Inhämtningslagen bör göras tillämplig Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet, den s.k. inhämtningslagen, reglerar förutsättningarna för bl.a. och Säkerhetspolisen att hämta in övervakningsupp- gifter om elektronisk kommunikation i sin underrättelseverksamhet. Sådan inhämtning är möjlig för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott, däribland spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och grov olovlig under- rättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person. Vid intresseavvägningen mellan en effektiv brottsbekämpning och integri- tetsintresset utgör de skäl som anges ovan för att tillåta hemliga tvångs- medel även skäl för att tillåta myndigheterna att hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation. Således bör inhämtningslagen också gälla i 2021/22:55 förhållande till de föreslagna bestämmelserna om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Regeringen föreslår därför att inhämtningslagen ändras i enlighet med detta. Regeringens bedömning: Utredningens förslag om ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet för brott som begås av svenska medborgare eller utlänningar med hemvist i vid tjänstgöring utomlands inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår att kravet på dubbel straffbarhet inte ska gälla för brott som begås av svenska medborgare eller utlänningar med hemvist i vid tjänstgöring utomlands inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Utredningen föreslår vidare att åtal för brott som begåtts utomlands och som omfattas av för- slaget om undantag från kravet på dubbel straffbarhet ska få väckas utan åtalsförordnande förutom när det gäller personal från försvarsunder- rättelsemyndigheterna. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Åklagarmyndig- heten framhåller att förslaget bidrar till att göra lagstiftningen tydlig och konsekvent då olika personalkategorier inom samma internationella uppdrag kommer att behandlas på samma sätt. Flera av de remissinstanser som yttrar sig i frågan anser att utredningens behovs- och konsekvensanalys brister samt att förslaget riskerar att leda till osäkerhet kring vilka personalkategorier som omfattas. (juridiska fakultetsnämnden) instämmer i att det är lämpligt att utvidga svensk domsrätt till fler personalkategorier i svenska fredsinsatser. Enligt fakultetsnämnden är det dock svårt att bedöma om utvidgningen bör gälla för alla de kategorier som kan omfattas av förslaget, för alla brott och för såväl tjänstehandlingar som andra handlingar. och (juridiska fakulteten) menar att den föreslagna utvidg- ningen leder till viss gränsdragningsproblematik kring vad som utgör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet samt vilka personer som omfattas av bestämmelsen. Det framgår enligt fakulteten heller inte tydligt varför det väl etablerade kravet på dubbel straffbarhet behöver åsidosättas för de aktuella personalkategorierna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap efterfrågar ett förtydligande av begreppet internationellt samarbete för fred och säkerhet. Säkerhetspolisen anser att det finns anledning att upprätthålla kravet på åtalsförordnande även beträffande personal från Säkerhetspolisen. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Domsrättsregler av relevans för internationella samarbeten För brott som begåtts utomlands har svensk domstol behörighet enbart i vissa fall. Enligt 2 kap. 2 § finns behörighet när gärnings- mannen har viss anknytning till . Det handlar bl.a. om brott som begåtts av svenska medborgare, utlänningar med hemvist i och personer som efter brottet blivit medborgare eller tagit hemvist här. Enligt huvudregeln är svensk domstol dock inte behörig att döma över brott som har begåtts utanför , om gärningen är fri från ansvar enligt lagen i det land där den har begåtts. Med andra ord gäller som utgångspunkt ett krav på s.k. dubbel straffbarhet (se 2 kap. 2 § andra stycket ). I de fall som anges i 2 kap. 3 § finns svensk domsrätt även om de krav på dubbel straffbarhet och anknytning till som följer av 2 § inte är uppfyllda. Enligt 3 § är svensk domstol behörig bl.a. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning (punkt 2), om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en inter- nationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka (punkt 3) eller om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänste- man eller tjänsteman vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt (punkt 3 a). Vidare finns domsrätt om brottet förövats mot , en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän inrättning (punkt 4). Enligt 2 kap. 5 § andra stycket gäller som huvudregel att åtal för brott som begåtts utomlands får väckas endast efter ett förordnande av reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Från detta gäller vissa undantag, bl.a. för fall som avses i 2 kap. 3 § 2 (första ledet), 3 och 3 a. Ett undantag gäller också för brott som har begåtts av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot ett svenskt intresse (2 kap. 5 § andra stycket 6). I propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt (prop. 2020/21:204) föreslår regeringen att lagstiftningen om svensk straffrättslig domsrätt förtydligas, moderniseras och anpassas till folkrätten genom att det införs ett nytt 2 kap. i . Regeringens förslag bifölls av . Enligt den nya lagstift- ningen, som träder i kraft , ska det gälla ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet bl.a. när brottet har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig och när brottet har begåtts vid tjänstgöringen av någon som är anställd av en svensk myndighet för att delta i en internationell militär insats eller i internationell civil krishantering (5 § andra stycket 1 och 2). Vidare ska svensk domstol, utan krav på dubbel straffbarhet, vara behörig att döma över brott som har riktat sig mot rikets säkerhet, allmän verk- samhet eller annat av rättsordningen särskilt skyddat svenskt intresse, eller begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar svensk allmän ställning (3 § 4 om svenskt allmänt intresse som anknytningsfaktum). I den föreslagna 7 § finns motsvarigheter till de ovan nämnda undantagen från kravet på åtalsförordnande. Det finns redan domsrätt i de fall nykriminaliseringen omfattar I avsnitt 5.2–5.6 föreslås nya straffbestämmelser i 19 kap. som tar sikte på spioneriliknande gärningar med anknytning till uppgifter som förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisation i vilken är medlem. Den föreslagna kriminaliseringen syftar till att skydda förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer, något som i förlängningen också innebär ett skydd för säkerhet. De föreslagna bestämmelserna om utlandsspioneri och anknytande brott kan i stor utsträckning väntas bli aktuella vid gärningar som begås utom- lands. Eftersom bestämmelserna skyddar svenska intressen kan det förut- sättas att gärningarna normalt inte är straffbara i de andra länder där de kan komma att begås. För att sådana gärningar ska kunna lagföras i är det därför nödvändigt att de inte omfattas av något krav på dubbel straffbarhet. Enligt 2 kap. 3 § 4 gäller inte kravet på dubbel straffbarhet vid brott som har förövats mot . Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. statsskyddsprincipen. Brott mot innefattar brott som omedel- bart riktar sig mot ett sådant intresse beträffande vilket den svenska staten uppfattas som bärare, t.ex. brott mot svenska statens yttre eller inre säker- het eller dess offentliga myndigheter (m.fl., , , , kommentaren till 2 kap. 3 § 4 ). Bestäm- melsen anses tillämplig bl.a. vid spioneri (se bl.a. prop. 1972:98 s. 100 och NJA 1983 s. 425). De nu föreslagna straffbestämmelserna syftar uttryck- ligen till att skydda ett nationellt svenskt intresse, och detta skyddsintresse knyter ytterst an till säkerhet. När ett brott enligt någon av be- stämmelserna begås i utlandet bör svensk domstol därför kunna döma över det med stöd av 2 kap. 3 § 4 (se också SOU 2012:95 s. 219 f. där motsvarande bedömning gjordes i fråga om domsrätt för det liknande utlandsspioneribrott som föreslogs i det betänkandet). Enligt det av riks- dagen antagna förslaget i propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt ska domsrätt med stöd av statsskydds- principen regleras i en ny domsrättsgrund med svenskt allmänt intresse som anknytningsfaktum, enligt vilken det alltid ska finnas svensk domsrätt bl.a. över brott som har riktat sig mot rikets säkerhet (se förslaget till 2 kap. 3 § 4 a). Till de brott som omfattas av punkten hör brott mot statens yttre och inre säkerhet, vilket innebär att huvuddelen av brotten i 17–22 kap. omfattas (prop. 2020/21:204 s. 147). Till skillnad från vad utredningen synes anse bedömer regeringen en utvidgning av den svenska domsrätten alltså inte vara nödvändig för att nykriminaliseringen ska få fullt genomslag. När det gäller brott som har begåtts utanför är, som framgår ovan, huvudregeln att åtal inte får väckas utan att åtalsförordnande har meddelats. Ett krav på åtalsförordnande innebär att en särskild prövning ska göras innan åtal får väckas vid en svensk domstol. Kravet på åtals- förordnade torde dock i praktiken inte få någon större betydelse, med hän- syn till det befintliga undantaget i 2 kap. 5 § andra stycket 6 och dess motsvarighet i den kommande 2 kap. 7 § första stycket 6. Där föreskrivs som framgår ovan ett undantag från kravet på åtalsförordnande om brottet begåtts av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk med- borgare mot ett svenskt intresse. Ett sådant brott omfattas av den före- slagna bestämmelsen också när det har begåtts av en utlänning med hem- vist i . Eftersom den nu aktuella brottsligheten begås mot ett svenskt intresse torde de föreslagna bestämmelserna alltså i många fall omfattas av undantaget från kravet på den särskilda prövning åtals- förordnande innebär. Internationella åtaganden kräver inte utvidgad domsrätt Som nämnts undantas från kravet på dubbel straffbarhet under vissa omständigheter brott begångna av någon som tillhör Försvarsmakten eller Polisens utlandsstyrka. Undantag gäller även för brott som har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell över- enskommelse som har tillträtt. Motsvarande reglering saknas dock för annan civil personal som deltar i internationella samarbeten för fred och säkerhet. Som nämnts innebär dock en beslutad lagändring att svensk domstol ska vara behörig att döma över brott som begåtts i utöv- ningen av tjänst eller uppdrag som innefattar svensk allmän ställning (se kommande 2 kap. 3 § 4 b ). I dessa fall föreslås att det – efter- som domsrätten grundar sig på ett svenskt allmänt intresse – inte ska gälla något krav på dubbel straffbarhet. För att ett brott ska anses ha begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar svensk allmän ställning ska det krävas att det begåtts i en funktion som är av officiell karaktär och som typiskt sett innebär statlig maktutövning. Genom att bestämmelsen omfattar även utövningen av uppdrag som innefattar svensk allmän ställ- ning inkluderas också personer som genom avtal med svenska staten utför uppdrag som är att jämställa med svensk myndighetsutövning (prop. 2020/21:204 s. 147 f.). Den är dock inte tillämplig på brott av offentliga arbetstagare vars ställning i princip inte skiljer sig från privata arbetstagare i allmänhet. Enligt utredningen innebär avsaknaden av ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet för civil personal i internationella samarbeten för fred och säkerhet att brister i sina internationella åtaganden att upprätt- hålla full straffrättslig domsrätt över civil personal utsänd på internation- ella uppdrag. Utredningen hänvisar till att den lokala immunitet som inter- nationellt utsänd personal vanligen åtnjuter också innebär åtaganden för att som sändande stat upprätthålla full domsrätt över sin personal. Övervägande skäl talar enligt utredningen för att det bör införas ett tydligt undantag från kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av annan civil personal än den redan undantagna. Den domsrättsgrund som utredningen föreslår avser brott begångna av svenska medborgare eller utlänningar med hemvist i vid tjänst- utomlands inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Eftersom svensk domsrätt om- fattar brott av medborgare och andra med hemvist här i landet i fall där det finns dubbel straffbarhet, får förslaget endast betydelse när den aktuella gärningen är straffbar enligt svensk rätt men inte enligt lagen på orten för uppdraget. Även om i vissa fall kan ha intresse av att lagföra sådana brott handlar det här om gärningar som värdlandet knappast har 2021/22:55 något intresse av att lagför. Som utredningen nämner innebär ett slopat krav på dubbel straffbarhet rent av att sändarstaten i viss mån bortser från rättsuppfattningen i mottagarstaten. Den omständigheten att värd- staten har avstått från att utöva domsrätt över brott som den internationella personalen begår kan därför knappast tas till intäkt för att som sändande stat ska göra undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Av utredningen framgår också att de uppmaningar FN riktat till sändarstaterna att utöka sin domsrätt främst rör gärningar som utgör brott inte bara enligt sändarstatens rättsordning utan även enligt mottagarstatens. Till detta kommer att det av genomgången i utredningen är oklart i vilken omfattning som utsänd civil personal faktiskt åtnjuter lokal im- munitet. De statusavtal som reglerar sådana frågor ser olika ut, men enligt vad som anges är det endast enligt EU:s modellavtal som civil personal tillerkänns full straffrättslig immunitet i värdlandet. Mot denna bakgrund synes det saknas fog för slutsatsen att det före- slagna undantaget från kravet på dubbel straffbarhet behövs med hänsyn till åtaganden i samband med de aktuella insatserna. Det kan dock argumenteras för att regleringen ändå skulle fylla en funktion i de fall där mottagarstatens straffrättsliga reglering har stora luckor. I sammanhanget bör det dock beaktas att har bifallit regeringens förslag i prop. 2020/21:204 om att det inte ska finnas krav på dubbel straffbarhet för brott som begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar svensk allmän ställning. Vidare ska ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet gälla om brottet har begåtts vid tjänstgöringen av någon som är anställd av en svensk myndighet för att delta i en internationell militär insats eller i internationell civil krishantering. Den nya regleringen kommer att omfatta många om än inte alla av de fall som utredningens förslag träffar. Som remissynpunkterna visar är utredningens förslag inte heller utan komplika- tioner. Att begreppet internationellt samarbete för fred och säkerhet saknar en enhetlig definition innebär gränsdragningssvårigheter beträffande vilken personalkategori som omfattas, vilket och (juridiska fakulteten) påpekar. (juridiska fakultetsnämnden) anför är det också svårt att utifrån utred- ningens analys bedöma om den föreslagna utvidgningen bör gälla för alla de kategorier som kan omfattas av den föreslagna skrivningen, för alla brott och för såväl handlingar i tjänsten som andra handlingar. Utred- ningens val att anknyta domsrätten främst till medborgarskap och hemvist innebär att den även träffar personer som inte är utsända av och för vilka inte kan sägas ha påtagit sig ett ansvar, något som kan ifrågasättas. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det saknas anledning att gå vidare med utredningens förslag. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser behövs inte. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förutom att utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdande- datum för de lagändringar som inte avser grundlag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget och bedömningen. (juridiska fakulteten) finner det olyckligt att förslaget lagts fram så att förslagen till grundlags- ändringar kommer att behandlas först . Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna änd- ringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kräver ett särskilt förfarande och föreslås träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . När det gäller de ändringar som föreslås i brotts- balken, , lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverk- samhet skulle ett något tidigare ikraftträdande vara möjligt. Den mindre tidsvinst det skulle bli fråga om bedöms dock inte uppväga den risk för tillämpningssvårigheter som uppkommer om regleringen i närliggande frågor skiljer sig åt mellan å ena sidan och tryckfrihetsförord- ningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen å andra. Övriga lagändringar bör därför träda i kraft som ändringarna i grundlag. Av 5 § lagen (1964:163) om införande av följer att ingen får dömas för en gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Vidare följer att straff ska bestämmas efter den lag som gällde då gärningen företogs om inte annan lag som leder till frihet från straff eller till lindrigare straff gäller när dom meddelas. Några särskilda övergångs- bestämmelser beträffande straffbestämmelserna behövs därför inte. Inte heller i fråga om övriga lagförslag fordras övergångsbestämmelser. 7Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: De kostnader som förslagen kan leda till för berörda myndigheter är inte större än att de ryms inom befintliga 2021/22:55 ekonomiska ramar. Förslagen förväntas inte medföra några övriga konsekvenser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt betonar vikten av utbildning för att säkra att de anställda på berörda myndigheter behärskar den nya regleringen. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen till nya straffbestäm- melser om bl.a. utlandsspioneri och anknytande brott innebär en ut- vidgning av det kriminaliserade området. Det kan leda till viss ökning av antalet anmälningar, brottsutredningar och lagföringar. Det bör dock beaktas att sådana förfaranden som omfattas av förslagen till nya straffbestämmelser inte sällan utreds i någon form, t.ex. inom ramen för vidtagandet av en arbetsrättslig åtgärd. I flera fall torde förfarandena även innebära att en brottsutredning inleds t.ex. på grund av misstanke om spioneri eller brott mot tystnadsplikt. Det är inte möjligt att med någon säkerhet uppskatta hur många inledda förundersökningar, åtal, domstolsförhandlingar och slutligen lagföringar som kommer att bli resultatet av de nya straffbestämmelserna. Utifrån en jämförelse med antalet anmälda och lagförda brott mot säkerhet kan man dock sluta sig till att det kommer att röra sig om ett mycket begränsat antal ärenden . anmäldes 0–24 brott mot 19 kap. , medan antalet lagföringsbeslut låg på mellan 0–2 beslut . Sammantaget görs bedömningen att genomförandet av den föreslagna lagstiftningen inte kommer att leda till annat än marginellt ökade kost- nader. Dessa ökningar bedöms kunna finansieras inom ramen för befint- liga anslag hos de myndigheter som berörs, främst Säkerhetspolisen, Polis- myndigheten, Försvarsmakten, , domstolarna och Kriminalvården. Eftersom förslagen även omfattar ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och bl.a. innebär att fler brott utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott, kan de ge upphov till en något ökad arbetsbelast- ning för Justitiekanslern. Det bedöms dock att konsekvenserna av för- slagen även i dessa avseenden är begränsade. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen eller för sysselsättning eller offentlig service i olika delar av landet. De bedöms inte heller ha betydelse för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Förslagen bedöms slutligen inte ha någon betydelse för jämställd- heten mellan kvinnor och män, för barns rättigheter eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 8.1Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 14 § Som tryckfrihetsbrott anses spioneri som innebär att någon för att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverknings- sätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande kan medföra men för säkerhet. För försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri döms det till ansvar. I paragrafen regleras tryckfrihetsbrottet spioneri.