prop · H90326 · 2021-10-28 00:00:00 — Vidare finns kapitaltäckningskravet, där de tre stora svenska bankerna har höga kapitalkrav i jämförelse med resten av EU. De risker som ligger bakom skatteförslaget är därmed, enligt , mer eller mindre eliminerade genom de skyddsvallar som har byggts upp. efterfrågar en förklaring till varför stabilitetsfonden inte kan anses vara tillräcklig för att stödja det finansiella systemet och andra indirekta kostnader. Flera remissinstanser anser att förslaget skulle kunna påverka den finansiella stabiliteten negativt. framhåller att ett skattemässigt gynnande av mindre aktörer och andra finansiärer kan leda till minskad finansiell stabilitet, då sådana aktörer inte alltid står under tillsyn. Enligt FAR skulle förslaget kunna öka omfattningen av utländska aktörers verksamhet i , vilket enligt FAR typiskt sett medför ökade risker för bankkunderna på grund av minskad insyn. Även framhåller att riskskatten kan medföra att banker flyttar verksamhet från den svenska delen eller att den redovisas på ett mindre rättvisande sätt, till nackdel för finansiell stabilitet och tillsyn. Förslaget kan enligt också leda till ökad värdepapperisering av kreditinstitutens tillgångar och att icke-finansiella företag i större utsträckning väljer att finansiera sig direkt via obligationsmarknaden, vilket kan skapa återflödesrisker vid störningar i värdepappersmarknaden. framhåller att riskskatten skapar incitament att styra bankers kreditgivning till mer riskfylld kreditgivning där lönsamhetsmarginalerna är högre. Flera remissinstanser, däribland FAR, Fastighetsägarna, , , , , och ifrågasätter hur en skatt som inte fonderas ska kunna finansiera indirekta kostnader vid en framtida finansiell kris. Enligt ökar inte en skatt som används för att finansiera löpande offentliga utgifter det finanspolitiska utrymmet för stödåtgärder vid en finansiell kris. måste skatteintäkterna fonderas eller användas för att betala av på statsskulden för att skapa ett sådant utrymme. anser att införandet av riskskatten bör följas upp och utvärderas. anser att alla institut som betalar resolutionsavgift borde omfattas av resolutionsåtgärder och statliga stödåtgärder. () anser att en bred skattereform ska genomföras. Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att en transparent och rättvis översyn av skattesystemet behöver göras som utflödet i form av bl.a. bedrägerier och skattefusk bekämpas. anser att resolutionsavgiften bör fonderas. Tillväxtanalys anser att ett införande av en riskskatt bör följas upp och Skälen för regeringens bedömning Beskattningen av stora kreditinstitut bör ökas Som anges i avsnitt 4.1 är finansiella kriser kostsamma och kan ge upphov till dels direkta kostnader för samhället när staten måste stärka den finansiella stabiliteten med skattemedel, dels indirekta kostnader till följd av att den ekonomiska konjunkturen viker och de offentliga finanserna försämras. Alla kreditinstitut utgör dock inte samma risk för det finansiella systemets funktionssätt. Stora institut utgör en så pass viktig del av det finansiella systemet att det skulle få mycket negativa konsekvenser såväl för det finansiella systemet som för ekonomin i stort om de fallerar eller allvarligt störs i sin verksamhet. Sådana institut är systemviktiga och fallissemang eller en kraftig störning i dem utgör en s.k. systemrisk, dvs. ett hot mot det finansiella systemet. Det är svårt att avgöra var gränsen går för att ett institut ska vara systemviktigt eller inte. Faktorer som spelar roll för detta är institutets storlek, dess betydelse för samhällsekonomin, dess komplexitet och sammanlänkning med varandra. Genom att aktörer i det finansiella systemet äger varandras obligationer kan ett problem som uppstår i en del av systemet snabbt spridas till andra delar och därigenom hota den finansiella stabiliteten. De regelverk som omgärdar kreditinstituten tar därför, utöver institutens individuella risker, även hänsyn till systemrisker i ekonomin, och lägger olika krav på stora respektive små institut. Även risken för att ett institut vid en finansiell kris orsakar indirekta kostnader för samhället varierar med institutens storlek och betydelse. , som inte är kritiska för det finansiella systemet, påverkar inte den makroekonomiska utvecklingen i samma utsträckning som större. I likhet med vad , och anför bör därför kreditinstitut som – på grund av sin storlek och betydelse för den finansiella marknadens funktionssätt samt den makroekonomiska utvecklingen – vid en finansiell kris riskerar att orsaka väsentliga indirekta kostnader för samhället betala en tillkommande skatt. Syftet med skatten är att stärka de offentliga finanserna för att därigenom skapa utrymme för att klara en framtida finansiell kris. Flera remissinstanser, däribland och Byggföretagen, ifrågasätter att den verksamhet som kreditinstituten bedriver skulle medföra en särskild risk som motiverar en högre beskattning. Enligt NSD, till vars yttrande ansluter sig, måste hänsyn tas till den samhällsekonomiska nettoeffekten av den verksamhet som bedrivs i dessa kreditinstitut. efterfrågar, i likhet med , beräkningar som kvantifierar och påvisar ett tydligt samband mellan indirekta kostnader för samhället och de skattskyldiga kreditinstituten. framhåller att även betydligt mindre kreditinstitut kan medföra stora risker för finansiell instabilitet i vissa situationer och att ursprunget till finanskriser sällan är att hänföra till större , utan i stället till händelser i omvärlden. efterfrågar en analys av om det finns andra branscher som kan orsaka indirekta kostnader för samhället vid en ekonomisk kris. Stabilitet i det finansiella systemet är centralt för att samhällsekonomin ska fungera väl. är det finansiella systemet känsligt. Det finns därför flera regelverk som kringgärdar kreditinstituten, t.ex. regelverken om kapitaltäckning och resolution. Dessa syftar i första hand till att främja den finansiella stabiliteten genom att ställa krav på kreditinstitutens motståndskraft och upprätta särskilda system för att hantera banker och andra institut i kris. Trots den reglering och tillsyn som omgärdar kreditinstituten går det dock inte att utesluta att finansiella kriser uppstår . Finansiella kriser kan vara mycket kostsamma och ge upphov till negativa konsekvenser för hushåll, företag och offentlig sektor . Att kvantifiera kostnader till följd av detta, som några remissinstanser efterfrågar, är förenat med betydande svårigheter. Det får dock anses klarlagt att efterdyningarna av en finansiell kris i många fall präglas av utdragna perioder av minskad produktion och lägre sysselsättning (se avsnitt 4.1). Den lägre ekonomiska tillväxten ger i sin tur upphov till indirekta kostnader i ekonomin, t.ex. i form av högre utgifter för arbetslöshetsförsäkringar och andra trygghetssystem eller i form av lägre skatteintäkter till följd av en sämre ekonomisk utveckling. För att minimera störningar i den finansiella stabiliteten bör alla aktörer på kreditmarknaden fungera väl, men mindre kreditinstitut är ofta inte kritiska för det finansiella systemet på samma sätt som större. I resolutionsregelverket avspeglas detta t.ex. genom att hanteringen av ett institut i kris beror på om institutet bedöms vara systemviktigt eller inte. påverkar inte heller den makroekonomiska utvecklingen i samma utsträckning som större. Risken för att ett institut vid en finansiell kris orsakar indirekta kostnader för samhället varierar med institutets storlek och betydelse. Även om ekonomiska svårigheter i andra branscher och sektorer i vissa fall kan spridas och få negativa konsekvenser för andra delar av samhället har den finansiella sektorn en särställning. Bakgrunden är kreditinstitutens centrala roll i ekonomin och den känslighet som finns i det finansiella systemet. Det är därför rimligt att öka beskattningen av kreditinstitut som vid en finansiell kris riskerar att orsaka väsentliga indirekta kostnader för samhället. Det finansiella regelverket syftar inte till att kompensera för indirekta kostnader vid en finansiell kris anför, i likhet med bl.a. Byggföretagen, Fastighetsägarna, Företagarna, , att bankerna lyder under flera regelverk vars huvudsakliga syfte är att minimera risken för att skattemedel ska behövas användas för att hantera finansiella kriser såsom resolutionsregelverket, stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden. Vidare finns kapitaltäckningskravet, där de tre stora svenska bankerna har höga kapitalkrav i jämförelse med resten av EU. De risker som ligger bakom skatteförslaget är därmed, enligt , mer eller mindre eliminerade genom de skyddsvallar som har byggts upp. efterfrågar en förklaring till varför stabilitetsfonden inte kan anses vara tillräcklig för att stödja det finansiella systemet och andra indirekta kostnader. Trots den reglering och tillsyn av kreditinstitut som finns går det inte att utesluta att finansiella kriser uppstår och att det uppkommer kostnader som en följd av detta. syftar till att begränsa de direkta kostnaderna för staten vid en finansiell kris, bl.a. genom att låta aktie- och fordringsägare i en fallerande bank bära förluster i den mån det är möjligt. Stabilitetsfonden inrättades i samband med finanskrisen för att finansiera stödåtgärder till det finansiella systemet. När stabilitetsavgiften ersattes med resolutionsavgiften fördes delar av stabilitetsfondens medel över till resolutionsreserven. Stabilitetsfonden finns kvar för att finansiera åtgärder inom uppdrag som rör förebyggande statligt stöd. Inget av de befintliga regelverken syftar dock till att kompensera för indirekta kostnader som kan uppstå vid allvarliga störningar i det finansiella systemet eller finansiella kriser. Det är därför rimligt att kreditinstitut som på grund av sin storlek och betydelse för den finansiella marknadens funktionssätt riskerar att orsaka väsentliga indirekta kostnader för samhället vid en finansiell kris betalar riskskatten. Syftet med riskskatten är inte att ersätta befintliga regelverk ägnade åt att stärka den finansiella stabiliteten ESV anser att det är oklart i vilken mån riskskatten kommer att få en styrande effekt på kreditinstitutens risktagande. framhåller i likhet med FAR möjligheten att i stället justera styrmedel i det finansiella regelverket, t.ex. genom högre kapitalkrav. anser att systemet bör utformas så att bankerna ges incitament att minska sitt risktagande. Här bör framhållas att syftet med riskskatten inte är att ersätta befintliga regelverk ägnade åt att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Syftet med riskskatten är att stärka de offentliga finanserna och hålla den offentliga skuldsättningen på en lägre nivå för att därigenom skapa utrymme för att klara en framtida finansiell kris. offentliga finanser är bättre rustat för att möta utmaningar och genomföra nödvändiga åtgärder i en krissituation. Flera remissinstanser anser att riskskatten skulle kunna påverka den finansiella stabiliteten negativt. framhåller att ett skattemässigt gynnande av mindre aktörer och andra finansiärer kan leda till minskad finansiell stabilitet, då sådana aktörer inte alltid står under tillsyn. Enligt FAR skulle förslaget kunna öka omfattningen av utländska aktörers verksamhet i , vilket enligt FAR typiskt sett medför ökade risker för bankkunderna på grund av minskad insyn. Även framhåller att riskskatten kan medföra att banker flyttar verksamhet från den svenska delen eller att den redovisas på ett mindre rättvisande sätt, till nackdel för finansiell stabilitet och tillsyn. Förslaget kan enligt också leda till ökad värdepapperisering av kreditinstitutens tillgångar och att icke-finansiella företag i större utsträckning väljer att finansiera sig direkt via obligationsmarknaden, vilket kan skapa återflödesrisker vid störningar i värdepappersmarknaden. Även NSD menar att en sannolik effekt av skatten är att stora företag i högre utsträckning kan förväntas söka sig till alternativa finansieringskällor än lån i . framhåller att riskskatten skapar incitament att styra bankers kreditgivning till mer riskfylld kreditgivning där lönsamhetsmarginalerna är högre. Riskskatten innebär en kostnadsökning för de kreditinstitut som ska betala den. Om kreditinstituten kompenserar kostnadsökningen genom att höja priset på sina produkter kan det i förlängningen innebära att kreditinstitutens kunder väljer att köpa finansiella tjänster från aktörer med lägre priser. Konsekvenser av en eventuell prisövervältring beskrivs ytterligare i konsekvensanalysen i avsnitt 8. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning skatten kan komma att påverka hushållens och företagens val av finansiering. Det får dock anses osannolikt att finansiering från aktörer som varken står under tillsyn i eller något annat land blir betydande. Detsamma gäller farhågan om att skatten i omfattande utsträckning leder till att svensk kreditverksamhet redovisas på ett mindre rättvisande sätt. Om kreditinstituten söker högre avkastning genom att investera i mer riskfyllda placeringar kan det påverka kreditinstitutens kapitalkrav, som beräknas i förhållande till riskerna. Effekterna av att fler företag eventuellt kommer att välja att finansiera sig direkt på obligationsmarknaden är svårbedömda. De osäkra effekterna av eventuella förändringar i hushållens och företagens val av finansiering måste vägas mot den förstärkning av de offentliga finanserna som riskskatten ger upphov till. Det är av största vikt att stärka de offentliga finanserna för att därigenom skapa utrymme för att klara en framtida finansiell kris. Riskskatten stärker de offentliga finanserna Flera remissinstanser, däribland FAR, Fastighetsägarna, , , , och ifrågasätter hur en skatt som inte fonderas ska kunna finansiera indirekta kostnader vid en framtida finansiell kris. Enligt ökar inte en skatt som används för att finansiera löpande offentliga utgifter det finanspolitiska utrymmet för stödåtgärder vid en finansiell kris. 2021/22:26 skatteintäkterna fonderas eller användas för att betala av på statsskulden för att skapa ett sådant utrymme. Här bör framhållas att de skatteintäkter som den förslagna riskskatten ger upphov till bidrar till att förbättra de offentliga finanserna. Den offentliga skuldsättningen kan därmed hållas på en lägre nivå än om förslaget inte genomförs. Om en finansiell kris inträffar har således starkare offentliga finanser och ett bättre utgångsläge som gör oss rustade för att möta utmaningar och genomföra nödvändiga åtgärder. Frågor som faller utanför lagstiftningsärendet I likhet med vad och Tillväxtanalys anför bör riskskatten löpande analyseras och följas upp. För att göra en rättvisande uppföljning bör regelverket dock ha varit i kraft . anser att alla kreditinstitut som betalar resolutionsavgift borde omfattas av resolutionsåtgärder och statliga stödåtgärder. anser att resolutionsavgiften bör fonderas. TCO anser, i likhet med , att en bred skattereform ska genomföras. Dessa frågor faller dock utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Regeringens förslag: ska betala riskskatt till staten om summan av kreditinstitutets skulder vid beskattningsårets ingång överstiger gränsvärdet. Utländska kreditinstitut ska betala riskskatt till staten om kreditinstitutet vid beskattningsårets ingång har skulder hänförliga till verksamhet som kreditinstitutet bedriver från filial i och summan av dessa skulder vid beskattningsårets ingång överstiger gränsvärdet. Vid beräkningen av om ett kreditinstituts skulder överstiger gränsvärdet ska inte avsättningar eller obeskattade reserver beaktas. Gränsvärdet uppgår till för beskattningsår som påbörjas . För beskattningsår som påbörjas och senare år uppgår gränsvärdet till gränsvärdet för beskattningsår som påbörjas året före det år under vilket det aktuella beskattningsåret påbörjas multiplicerat med ett jämförelsetal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet under vilket det aktuella beskattningsåret påbörjas och prisbasbeloppet året före det år under vilket det aktuella beskattningsåret påbörjas uttryckt i procent med två decimaler med tillägg av . Gränsvärdet uttrycks i miljarder kronor och avrundas nedåt till hela miljarder kronor. Regeringen ska före november månads utgång fastställa det gränsvärde som ska gälla för beskattningsår som påbörjas under det påföljande året. Om kreditinstitutet ingår i en koncern med flera kreditinstitut ska gränsvärdet gälla sammantaget för alla kreditinstitut i koncernen. För ett utländskt kreditinstitut som ingår i koncernen ska dock endast skulder hänförliga till verksamhet som kreditinstitutet bedriver från filial i beaktas vid beräkningen av de sammanlagda skulderna. Vid beräkningen av de sammanlagda skulderna ska skulder till andra kreditinstitut som ingår i samma koncern inte beaktas. Skulder till ett utländskt kreditinstitut som ingår i samma koncern ska dock beaktas om de fordringar som motsvarar skulderna inte är hänförliga till verksamhet som det utländska kreditinstitutet bedriver från filial i . Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs att kreditinstitut ska betala riskskatt till staten om kreditinstitutet har skulder vid beskattningsårets ingång som är hänförliga till verksamhet som kreditinstitutet bedriver i och summan av dessa skulder vid beskattningsårets ingång överstiger gränsvärdet. När det gäller beräkningen av de sammanlagda skulderna för kreditinstitut i en koncern föreslogs i promemorian att skulder till andra kreditinstitut som ingår i samma koncern inte ska beaktas till den del de fordringar som motsvarar skulderna är hänförliga till verksamhet som det andra kreditinstitutet bedriver i . Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , , och , framhåller att riskskatten inte är tillräckligt starkt kopplad till kreditinstitutens risknivå. framhåller att skulder har betydelse för en banks stabilitet men att det är minst lika viktigt hur andra delar av balansräkningen ser ut. Inte minst har tillgångarnas egenskaper avgörande betydelse, liksom hur mycket riskbärande kapital banken har för att balansera upp riskerna på tillgångssidan. anför att den internationella forskningen om finanskriser lägger tonvikten på bankernas utlåning, dvs. på tillgångssidan i stället för skuldsidan. FAR framför en liknande synpunkt. efterfrågar, i likhet med bl.a. Fastighetsägarna, , Näringslivets Skattedelegation (NSD), till vars yttrande ansluter sig, och , förtydliganden när det gäller hur skulder ska hänföras till svensk respektive utländsk verksamhet och framhåller att det i praktiken kan vara mycket svårt att avgränsa skulder som används i verksamheten i en utländsk filial. framhåller att det normalt inte finns någon koppling mellan en viss skuld och en viss tillgång i ett kreditinstitut, varför avgränsningen av beskattningsunderlaget till verksamhet i inte är helt enkel att tillämpa. Även ställer sig frågande till hur praktiskt genomförbart det är att begränsa skatten till verksamhet i . framhåller, i likhet med , att den svenska staten borde ha ett större intresse av att beskatta skulder i en svensk banks utländska filial, som är en del av den svenska banken, jämfört med skulder i utländska dotterbolag, som är föremål för den utländska statens banktillstånd, finansiella tillsyn och resolutionsåtgärder m.m. anser att ett skatteincitament för omstrukturering från utländska dotterbolag till filialer ökar den svenska statens risk. Flera remissinstanser, däribland , och , anför att förslaget att bara beskatta skulder hänförliga till verksamhet i innebär risk för skatteplanering, t.ex. genom att långivning till svenska kunder sker direkt från dotterbolag eller filialer i utlandet. framhåller, i likhet med och , att förslaget riskerar att inte träffa utländska banker som bedriver verksamhet i genom s.k. låneförmedling via filial eller dotterbolag. Flera remissinstanser, däribland (), Finans- inspektionen, , och Svenska efterfrågar en mer utförlig motivering till valet av gränsvärde för skattskyldighet. framhåller i likhet med bl.a. och , att även mindre systemviktiga institut kan förorsaka betydande kostnader. ifrågasätter om det finns någon tydlig koppling mellan de indirekta kostnaderna vid en finansiell kris och de kreditinstitut som enligt förslaget ska träffas av skatten. samtliga kreditinstitut bidrar till risker i termer av indirekta kostnader vid framhåller, i likhet med , Finansinspek- tionen och , att skuldnivån i kreditinstituten bör baseras på ett genomsnitt av flera mätpunkter för att bl.a. undvika mark- efterfrågar ett förtydligande att samtliga poster på balansräkningens passivsida (förutom eget kapital, obeskattade reserver och avsättningar) ska inkluderas vid bedömningen av skattskyldighet. Vissa typer av skulder, t.ex. periodiseringar i form av upplupna kostnader eller förutbetalda intäkter, saknar typiskt samband med den risk som förslaget bygger på men bör enligt behandlas som skulder. anser även att det tydligare bör framgå till vilket värde skulder ska tas upp vid bedömningen av skattskyldighet, eftersom det värde som en skuld ska tas upp till i årsredovisningen kan skilja sig från skuldens nominella värde. uppfattar lagförslaget som att det värde som ska användas vid bedömningen är det värde en skuld tagits upp till i årsredovisningen eller årsbokslutet enligt god redovisningssed och inte skuldens nominella belopp. Enligt bör det dock vara möjligt att avvika från huvudregeln om att klassificera skulder enligt god redovisningssed om god redovisningssed skulle medge att vad som egentligen klassificeras som skuld ändå kan redovisas som eget kapital. framhåller att förslaget kan vara till nackdel för utländska banker när en utländsk banks svenska filial inte behåller årets resultat som eget kapital, utan för över resultatet till huvudkontoret och i stället tar upp ett lån från huvudkontoret. I ett svenskt bankaktiebolag hade årets resultat bokförts som eget kapital och i den delen skulle ett internt lån inte behövt tas upp. Om den skuld filialen bokför till det utländska huvudkontoret ska ingå i underlaget för riskskatten uppstår en snedvrid- ning som missgynnar utländska bankers svenska filialverksamhet. Fastighetsägarna framhåller att inkomstskattelagen inte innehåller någon definition av vad som utgör en utländsk koncern eller grupp. efterfrågar ett förtydligande av vilka utländska motsvarigheter till ett svenskt aktiebolag eller ett svenskt handelsbolag som godtas som moderbolag i den utländska koncernen. Kommuner och Regioner (SKR) och Kommuninvest anser, i likhet med kommun, Region , SmåKom, kommun och kommun, att Kommuninvest ska undantas Flera av dessa remissinstanser framhåller att förslaget i promemorian innebär att samverkan på finansieringsområdet kraftigt missgynnas, då större kommuner och regioner i ökad utsträckning kommer att använda egen upplåning på finansmarknaden. Incitament hos kommuner och regioner att etablera nya egna upplåningsprogram eller öka upplåningen i redan etablerade program ger upphov till ökade refinansieringsrisker för kommunsektorn, vilket markant skulle höja den finansiella risken i kommunsektorn vid en finanskris. SKR och Kommuninvest framhåller även att Kommuninvest uppfyller kriterierna för att vara ett offentligt utvecklingskreditinstitut enligt rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Sådana institut borde enligt SKR och Kommuninvest inte omfattas av riskskatten. framhåller att definitionen av kreditinstitut i 2 kap. 4 a § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, är speciellt anpassad för inkomstskattelagen och att den skiljer sig från motsvarande definition i 1 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse (2004:297). Enligt samfundet kan lagstiftningsteknik med hänvisningar i flera led till definitioner som inte är identiska medföra att den riktiga innebörden av bestämmelsen blir svår att läsa ut.