prop · H803198 · 2021-05-25 00:00:00 — att medföra ett marint bränsle ombord på fartyg om bränslets svavelhalt överstiger 0,50 viktprocent. får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse och förbränning av bränsle, handel med bränsle samt bränsles egenskaper och kvalitet som behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön (14 kap. 8 § 7 ). Med införsel avses att föra in en kemisk produkt eller vara till (14 kap. 2 § ). Det är inte säkert att bränslet som man har med sig ombord på fartyget förs in till . Det är därför tveksamt om bemyndigandet ger möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om ett förbud mot att föra med sig ett marint bränsle som har en svavelhalt över 0,50 viktprocent. Bemyndigandet har använts för att införa förbud mot att använda marint bränsle som har en svavelhalt över de tillåtna gränserna (20, 21 och 23 §§ svavelförordningen). I det fallet handlar det om att ange vilken kvalitet eller egenskap som bränslet måste ha för att få användas. Möjligen skulle ett förbud mot att medföra visst bränsle ombord på fartyg kunna omfattas av bemyndigandet att meddela föreskrifter om bränsles egenskaper och kvalitet. För att det ska finnas en tydlig grund för det nya förbudet är det dock lämpligt att utöka bemyndigandet till att omfatta även hantering av bränslen. 7Bemyndiganden att meddela föreskrifter om producentansvar och tillstånds- och anmälningsplikt för viss avfallshantering 15 kap. om avfall innehåller ett stort antal bemyndiganden. finns bemyndiganden att meddela föreskrifter om producentansvar i 15 kap. 12–16 §§ och bemyndiganden om tillstånds- och anmälningsplikt för viss avfallshantering i 15 kap. 17–19 §§. Lagrådet har tidigare påpekat att det att det är svårt att överblicka hur stort utrymmet för föreskrifter är 2015/16:166 bilaga 8). Detta bör därför tydliggöras. diganden bör också minskas där det är lämpligt. Som konstateras i avsnitt 5.2 är system för utökat producentansvar en väsentlig del av en effektiv avfallshantering. avfallsdirektivet en skyldighet att vidta åtgärder för att säkerställa att system för utökat producentansvar som har inrättats före uppfyller de allmänna minimikraven i avfallsdirektivet (artikel 8a.7). I engångsplastpromemorian föreslås att det ska införas system för utökat producentansvar för tobaksvaror, våtservetter och Förslagen grundar sig på krav i engångsplastdirektivet. engångsplastdirektivet ska det införas system för utökat producentansvar för fiskeredskap (se Havs- och vattenmyndighetens rapport på fiskeredskap i engångsplastdirektivet). textil – en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2020:72) föreslås även ett 2020/21:198 producentansvar för textil. Mot bakgrund av detta finns det skäl att som huvudregel inte begränsa bemyndigandena om producentansvar till vissa produkter. 7.1Bemyndigande att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering Regeringens förslag: Bemyndigandet i om producentansvar ska ändras så att föreskrifter får meddelas för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Bemyndigandet ska också ändras så att föreskrifter får meddelas om att avfall ska hanteras i enlighet med bestämmelserna i om hantering av avfall och avfallshierarkin. Det ska införas en möjlighet att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för att täcka det allmännas kostnader för hantering av avfall som skräpats ned och information om nedskräpning eller på annat sätt ansvara ekonomiskt för avfallshantering och information om sådan hantering. Det ska också införas en möjlighet att meddela föreskrifter om att producenter ska inrätta system för egenkontroll för att säkerställa att skyldigheter enligt , föreskrifter som är meddelade med stöd av balken och skyldigheter som följer av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde följs. Vidare ska det införas en möjlighet att föreskriva om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall. Föreskrifterna ska endast få avse avfall som utgörs av den typ av produkter som producenterna utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till . Föreskrifter som avser sådant avfall, men som utgörs även av produkter som producenten inte utvecklat, tillverkat, bearbetat, behandlat, överlåtit eller fört in till får endast avse den del av avfallet som motsvarar producentens andel av marknaden för nya produkter av sådan typ eller som på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg ska tas bort. Engångsplastpromemorians förslag stämmer delvis överens med Prop. 2020/21:198 regeringens förslag. Promemorians förslag innehåller inte förtydligandet när det gäller producenternas ekonomiska ansvar om att föreskrifterna kan avse avgifter för att täcka det allmännas kostnader för att hantera avfall som skräpats ned och information om nedskräpning. Promemorians förslag avviker vidare från regeringens förslag genom att begränsningen till en andel som står i rimlig proportion till producentens verksamhet i promemorians förslag avser föreskrifter ”om skyldighet för en producent att hantera avfall”. Promemorians förslag på begränsning av vilket avfall som föreskrifterna får omfatta har även en annan språklig utformning än regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot förslaget. och anser att bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om att producenter ska ansvara ekonomiskt för avfallshantering inte är tillräckligt precist och att det behövs ett tydligare stöd i om det ska vara möjligt att meddela föreskrifter som innebär krav på producenter att betala avgifter som ska täcka kostnaderna för nedskräpning av producenternas produkter på det sätt som föreslås i engångsplastpromemorian. framhåller att nedskräpningsavgiften är av sådan karaktär att den inte bör meddelas genom förordning utan genom lag eftersom den faller inom det primära lagområdet. Några remissinstanser, bl.a. Convenience Stores, Företagarna, (), , Skruf Snus, Svensk bensinhandel, och , ifrågasätter att krav på producenter att betala avgifter som ska täcka kostnaderna för nedskräpning av producenternas produkter kan anses vara en avgift eftersom det saknas en individuell motprestation. Avgiften utgör därför en skatt som ska beslutas och ändras genom lag. JTI och menar att nedskräpningsavgiften utgör en skatt eftersom avgiften är så hög. Svensk handel anser att det faktum att kommunerna ska återbetala medel som inte utnyttjats till men inte till inbetalande producent ger intrycket av att avgiften liknar en skatt. och har inte några invändningar mot att den föreslagna avgiften utgör en avgift. ser fördelar med att behålla de särskilda bemyndigandena som gäller förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall (15 kap. 16 § ), i stället för att som det föreslås i promemorian låta föreskriftsrätten omfattas av mer allmänna bemyndiganden om system för utökat producentansvar för avfallshantering. påpekar att flera kommuner anser att det råder tveksamheter om deras tillsynsansvar för förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar eftersom tillsynen gäller en livsmedelsprodukt och kopplingen till att syftet med tillsynen i grunden handlar om en avfallsfråga inte är uppenbar. anser att detta blir ännu mer otydligt utan något omnämnande av retursystem för flaskor och burkar i 15 kap. . Skälen för regeringens förslag Bemyndigandet bör anpassas efter den nya terminologin Det nuvarande bemyndigandet i 15 kap. 12 § ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns eller bortskaffas på ett hälso- eller miljömässigt godtagbart sätt. I förarbetena till anges att det ansvar som kan föreskrivas med stöd av bemyndigandet är både det fysiska och det därmed sammanhängande ekonomiska ansvaret. Ansvaret kan även inskränkas till att omfatta endast något av hanteringens olika led (prop. 1997/98:45, del 2, s. 188). Det finns även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg (27 kap. 7 § ). För att anknyta till terminologin i avfallsdirektivet och den nya förklaringen av system för utökat producentansvar för avfallshantering (se avsnitt 5.2) är det lämpligt att det aktuella bemyndigandet handlar om föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering, dvs. system som innebär att producenter ansvarar ekonomiskt eller organisatoriskt för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Det nuvarande bemyndigandet har använts för att meddela föreskrifter om skyldighet för vissa aktörer att återta levererade köldmedier (se 12 § förordningen [2016:1128] om fluorerande växthusgaser och 11 § förordningen [2016:1129] om ozonnedbrytande ämnen). Med den ändring som föreslås, som innebär att bemyndigandet ska användas för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering, kan bemyndigandet inte användas för att meddela föreskrifter om att aktörer ska ta emot avfall på det sätt som föreskrivs i nämnda förordningar. Regeringen bedömer dock att de aktuella bestämmelserna omfattas av bemyndigandet i för regeringen att meddela föreskrifter om hur avfall ska hanteras som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön (15 kap. 39 §). Bemyndigandet bör ge möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att ansvara ekonomiskt Bemyndigandet bör ge möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att ansvara ekonomiskt för avfallshanteringen och information om hanteringen. Detta innebär att föreskrifter kan meddelas om att producenter ska betala en avgift för att t.ex. finansiera avfallshantering som utförs av en annan aktör och information om denna hantering. Föreskrifter kan även meddelas om att producenter ska betala en avgift för att finansiera information till avfallsinnehavarna om hur avfallet ska sorteras och var det ska lämnas för insamling. Enligt engångsplastdirektivet ska producenter av vissa engångsplastprodukter (t.ex. cigaretter med filter, muggar, matlådor, glass- och godispapper och våtservetter) betala kostnaderna för att städa upp de produkter som skräpas ner (artikel 8). I engångsplastpromemorian föreslås det därför att producenterna av vissa engångsplastprodukter ska betala nedskräpningsavgifter som ska täcka kommunernas och kost- nader för nedskräpningen. Förutom de produkter som omfattas av kraven i engångsplastdirektivet föreslås att även portionssnus ska omfattas av kravet att betala nedskräpningsavgift. och anser att det bemyndigande som föreslås i promemorian inte är tillräckligt precist för att det ska vara möjligt att besluta om nedskräpningsavgifterna i föreskrifter. De bestämmelser om nedskräpningsavgifter som föreslås i engångsplastpromemorian reglerar flera olika produkter. Avgifterna ska enligt engångsplastdirektivet täcka de kostnader som uppstädningen av skräp ger upphov till på ett proportionellt sätt. De föreslagna avgifterna är därför detaljerade och skiljer sig åt mellan de olika produkterna. Dessutom ska avgifterna enligt förslaget ses över och ändras . Flera remissinstanser anser att översynen bör ske oftare än . Vid översynen ska det utredas om eventuellt även andra produkter ska omfattas av avgiften. Inte minst av praktiska skäl är det därför lämpligt att avgiften beslutas genom föreskrifter. För att bemyndigandet inte ska vara för allmänt hållet i denna del bör det uttryckas mer precist. Det bör därför av bemyndigandet uttryckligen framgå att det är möjligt att meddela föreskrifter om krav på producenter att betala avgifter för att täcka det allmännas kostnader för hantering av avfall som skräpats ned. Enligt engångsplastdirektivet ska producenterna även täcka kostnaderna för att lämna information till konsumenter (artiklarna 8.2, 8.3 och 10). Det bör därför även förtydligas att det med stöd av bemyndigandet är möjligt att meddela föreskrifter som innebär att producenterna ska betala avgifter som ska täcka det allmännas kostnader, t.ex. kommunernas och , kostnader för information om nedskräpning. Flera remissinstanser ifrågasätter att den föreslagna nedskräpningsavgiften utgör en avgift och anser att den i stället utgör en skatt som måste beslutas av (jfr 8 kap. 3 § regeringsformen). Av förarbetena till regeringsformen framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 1997/98:45, del 1, s. 288 och del 2, s.286 och prop. 2003/04:145 s. 33–34). Sammanfattningsvis har konstaterats att en pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldiga. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift ska vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen. Vidare har som exempel på avgifter som omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen nämnts avgifter som utgör vederlag för en myndighets prestationer i samband med myndighetsutövning, avgifter för 2020/21:198 prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan tillhandahållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel och avgifter som utgör vederlag för prestationer som den enskilde är skyldig att anlita (t.ex. renhållningsavgifter) (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3:e uppl., 1999 s. 81). Även ersättningar som tas ut av en bransch eller annat kollektiv för att täcka en myndighetskontroll (tillsyn) har ansetts utgöra en avgift (prop. 2016/17:22 s. 347, prop. 1984/85:149 s. 59 och prop. 1978/79:170 s. 131). Enligt engångsplastdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att produ- centerna täcker kostnaderna för att städa upp avfallet från producenternas produkter (artikel 8). Det kan genomföras genom ett krav på att producenterna själva ska utföra städningen eller genom att de betalar vad städningen kostar för det allmänna. Enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning är huvudregeln att kommunen har ansvar för gaturenhållningen på allmänna platser och andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt. ansvaret för gaturenhållningen på dessa platser eftersom renhållningen är en samhällsviktig funktion som innefattar fler åtgärder än att samla in fimpar, förpackningar och andra engångsplastprodukter som skräpats ner. För att ska leva upp till kraven i direktivet måste producenterna ersätta det allmänna för kostnaderna för att städa upp producenternas produkter som skräpats ner. Kostnaderna för nedskräpning och producenternas skyldighet att ersätta den är en konsekvens av att producenterna släpper ut produkter på mark- finns ett bemyndigande i för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg (27 kap. 7 § ). Ett liknande bemyndigande om en avgift finns i 2 § lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier och handlar om avgifter som behövs för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte längre används (se prop. 1990/91:36 s. 9, bet. 1990/91:JoU15). Regeringen anser att det är möjligt att utforma en avgift för nedskräp- ning på ett sätt som innebär att den inte utgör en skatt. gandet endast ger regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer en möjlighet att besluta om avgifter för att täcka det allmännas kostnader för nedskräpning och information om nedskräpning ankommer det på regeringen att utforma avgiften på ett sätt som innebär att den inte blir en skatt. Bemyndigandet innebär därför inte att normgivningshierarkin i regeringsformen åsidosätts. Bemyndigandet kommer att överlappa bemyndigandet i 27 kap. om Skillnaden är att bemyndigandet i 27 kap. även ger regeringen möjlighet att överlåta normgivningskompetens till kommuner. har dock inte bemyndigat någon kommun att meddela föreskrifter om producentavgifter och det kan inte förutses att det kommer finnas något behov av det. Bemyndigandet i 27 kap. bör därför tas bort. På motsvarande sätt som bör föreskrifter om producentansvar endast få avse avfall som utgörs av sådana produkter som producenterna utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till (15 kap. 12 §). Det bör dock förtydligas vad som avses genom att uttrycket Prop. 2020/21:198 ”den typ av produkter” ersätter ”sådana produkter”. I engångsplastpromemorian föreslås att det, på motsvarande sätt som , också ska anges att föreskrifter om skyldighet för en producent att hantera avfall som utgörs av produkter som producenten inte utvecklat, tillverkat, bearbetat, behandlat, överlåtit eller fört in till endast får avse den del av avfallet som motsvarar producentens andel av marknaden för nya sådana produkter eller som på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Regeringen anser att denna begränsning i bemyndigandet bör avse alla föreskrifter med stöd av bemyndigandet och inte bara föreskrifter om ”skyldighet för en producent att hantera avfall”. På så sätt blir det tydligt att även en s.k. nedskräpningsavgift, som avser det allmännas hantering av avfallet, omfattas av begränsningen. Det bör förtydligas vad som avses med en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering omfattar bemyndigandet föreskrifter om att avfallet ska hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 12 § ). Det är lämpligt att förtydliga vad som avses med en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Det bör därför i stället anges att föreskrifter får meddelas om skyldighet för producenter att se till att avfall hanteras i enlighet med bestämmelsen om att hantera avfall så att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljö (15 kap. 11 §). Denna bestämmelse är central både i och i avfallsdirektivet. Föreskrifter bör även få meddelas om skyldighet för producenterna att se till att avfall hanteras på ett sätt som möjliggör en lämplig behandling i enlighet med bestämmelsen om avfallshierarkin (15 kap. 10 §). Även avfallshierarkin är grundläggande både i och i avfallsdirektivet. Den anger den prioriteringsordning som ska gälla vid behandling av avfall. Bemyndigandet bör ge möjlighet att genomföra de allmänna minimikraven om egenkontroll De allmänna minimikraven i avfallsdirektivet innebär bl.a. att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att alla produkters producenter och organisationer som med avseende på utökat producentansvar genomför skyldigheter för produkters producenters räkning inrättar ett lämpligt system för egenkontroll (artikel 8a.3). Egenkontrollen ska bl.a. utföras för att bedöma kvaliteten på de uppgifter som samlas in och rapporteras i enlighet med det rapporteringssystem som ska inrättas för att samla in uppgifter om produkter som släpps ut på medlemsstatens marknad och omfattas av utökat producentansvar och uppgifter om insamling och behandling av avfall från dessa produkter. Den ska också utföras för att bedöma kvaliteten på de uppgifter som rapporteras enligt och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall. För att detta krav ska kunna genomföras för de olika producentansvaren bör det införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för produ- center att inrätta ett system för egenkontroll för att säkerställa att 2020/21:198 skyldigheter enligt , föreskrifter som är meddelade med stöd av balken och skyldigheter som följer av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde följs. Bemyndigandet bör ge möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter om att insamlingssystem för förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av plast eller metall ska utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningar lämnas till systemet (15 kap. 16 § 1 ). I engångsplastpromemorian föreslås att det nuvarande retursystemet för plastflaskor och metallburkar ska utvidgas och omfatta även annat än konsumtionsfärdig dryck. I betänkandet Använd det som fungerar (SOU 2021:26) finns även förslag om hur producentansvaret för elutrustning kan kompletteras med ett pantsystem för mobiltelefoner. I engångsplastpromemorian föreslås att bemyndigandet ska utvidgas och att det inte längre ska hänvisas särskilt till förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall. anser att detta förstärker den otydlighet som finns när det gäller omfattningen av kommunernas tillsynsansvar på avfallsområdet. Regeringen anser inte att bemyndigandenas placering inom 15 kap. kan påverka tillsynsansvaret och anser att det saknas skäl att begränsa bemyndigandet till att endast omfatta vissa produkter. Det nuvarande bemyndigandet bör därför ersättas av ett bemyndigande som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall. Detta skulle bl.a. innefatta en möjlighet att utforma insamlingen av avfall på ett sätt som innebär att man genom pant eller premie uppmuntrar innehavarna att lämna avfallet till den som samlar in. finns också en bestämmelse som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter av förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall att se till att förpackningarna förses med märkning med uppgifter om insamlingssystemet (15 kap. 16 § 2). Bemyndigandet kan sägas överlappa bemyndigandet om föreskrifter om skyldighet för producenter att märka en vara eller förpackning (15 kap. 13 § 1). Motsvarande föreskrifter kommer också att kunna meddelas med stöd av det bemyndigande som föreslås ovan om åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall. Bemyndigandet som rör förpackningar för konsumtionsfärdig dryck kan därför utgå. Bemyndigande att meddela föreskrifter för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar Regeringens förslag: Bemyndigandet som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela före- skrifter om skyldighet för producenter att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering ska Bemyndigandet ska kompletteras på så sätt att före- skrifter ska få meddelas om att producenter ska – se till att produkter är märkta,