prop · H803213 · 2021-06-23 00:00:00 — Inom ramen för överenskommelsen mellan regeringen och Kommuner och Regioner, som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården med särskild inriktning på den nära vården, har medel också avsatts för att utbilda vårdens framtida medarbetare. Regeringen har därutöver tagit initiativet till Nationella vårdkompetensrådet, som är ett rådgivande samverkansforum mellan lärosäten, , , regioner och kommuner. Rådet ska verka för att effektivisera kompetensförsörjningen av personal Skr. 2020/21:213 inom vården. Regeringen har alltså genomfört insatser för fler , men det är avgörande att arbetsgivarna tar ansvar för att ge sina medarbetare möjligheter till att vara handledare och att ta emot studenter. Det kan inte lärosätena lösa, utan det måste kommuner, regioner och skolhuvudmän göra. Insatser för att öka tillgången på disputerade lärare i högskolan Tillgången på disputerade lärare är grunden till utbildning av hög kvalitet. Det är också en av förutsättningarna som bedöms vid beslut om ett lärosäte ska ges examenstillstånd eller inte. Huvudansvaret för att säkerställa tillgången på disputerade lärare och dimensionering av utbildning på forskarnivå ligger hos universitet och högskolor. De direkta forskningsanslagen lärosätena tilldelas är bland annat avsedda för att möjliggöra detta. Regeringen styr inte inriktningen på de direkta forskningsanslagen, utan lärosätena bestämmer själva vilken forskning som bedrivs vid lärosätet. Forskningsanslagen har höjts successivt för samtliga universitet och högskolor, men inte minst för högskolorna som har fått tillskott genom att den så kallade basresursen inom forskningsanslagen har höjts. Basresursen garanterar varje lärosäte en viss forskningsresurs per student. I propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för (prop. 2020/21:60) presenteras en höjning av den så kallade basresursen till per helårsstudent vid statliga universitet och högskolor. Genom en höjning av basresursen bedömer regeringen att det finns goda förutsättningar att bedriva forskning och forskarutbilda lärare vid universitet och högskolor. Regeringen har också genom finansierat forskarskolor riktade mot lärare på lärarutbildningarna i flera omgångar. I propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för presenteras en utökning av den nuvarande satsningen på forskarskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna samt en satsning på forskarskolor för lärare på hälso- och sjukvårdsutbildningar. 3.2Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera om denna rekommenderar regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera om denna. Regeringen instämmer inte i rekommendation. Regeringen följer noga och på olika sätt upp hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Den viktigaste källan är statistik och uppföljningar. Myndigheten tillhandahåller lättillgänglig statistik på lärosätesnivå om exempelvis nybörjare och examinerade på olika utbildningar. har också ett särskilt uppföljningsuppdrag för att ge fördjupad information om dimensionering av vissa utbildningar. Inom ramen för uppdraget följer upp vilka inriktningar som universitet och högskolor ger inom ingenjörsutbildning- 2020/21:213 arna, lärarutbildningarna och specialistsjuksköterskeutbildningen. Universitet och högskolor har i uppdrag att i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. I uppdraget ingår att redovisa hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning. I uppdraget ingår även att redovisa statistiska uppgifter om vissa utpekade utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat de som ingår i de riktade utbyggnaderna. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor framgår också hur de riktade utbyggnaderna ska redovisas. Dessa redovisningskrav har successivt förändrats och anpassats till regeringens behov av återrapportering. I redovisningen har det också ingått att redogöra för vilka åtgärder som har vidtagits för att uppnå målen samt kommentera vilka eventuella ytterligare åtgärder som bör vidtas för att målen ska uppnås. Frågan om utbyggnaderna har också på olika sätt följts upp och diskuterats på de årliga myndighetsdialogerna. Sammantaget har informationen från och från lärosätena i årsredovisningar och på myndighetsdialoger gett regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått och vilka hinder som uppstått på vägen. Uppföljningen har också gett regeringen ett omfattande underlag som legat till grund för en stegvis utvecklad styrning av utbyggnaderna. Regeringen följer inte utbyggnaden i första hand som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bland annat för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå. I budgetpropositionen redovisas hur högskolan utvecklas. Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen innehåller en detaljerad beskrivning bland annat av hur antalet nybörjare och examinerade i högskolan utvecklats . Redovisningen är inriktad på att ge en samlad bild av utvecklingen ur olika aspekter. Den har dock inte samlat berört de riktade utbyggnaderna då de varit en av flera åtgärder för att förbättra kompetensförsörjningen. Därutöver lämnas i budgetpropositionen en samlad bild för utvecklingen i högskolan eller för specifika utbildningar. Regeringen lämnar en särskild resultatredovisning för skolväsendet, vilket har välkomnats av utbildningsutskottet (bet. 2020/21:UbU19). Regeringen bedömer det inte vara aktuellt att frångå den ordning som gällt men kommer successivt utveckla redovisningen för att spegla en förändrad styrning av högskolan. 3.3 Rekommendationen att förtydligaSkr. 2020/21:213 utbyggnadsuppdragen riktade mot rekommenderar regeringen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen anser till skillnad från inte att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och instämmer inte i att uppdragen bör förtydligas. Regeringen anser att det är ändamålsenligt att respektive lärosäte har getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund. Statistiken visar att antalet nybörjare på civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningarna har ökat kraftigt. Inom ramen för utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar har antalet helårsstudenter på arkitektutbildningen ökat. Slutligen kan regeringen konstatera att en av rekommendationer är att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och har alltså en bred inriktning där varje lärosäte getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att ändra utbyggnadsuppdragen i enlighet med rekommendation. 3.4Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen Att styra utbildningsutbudet är i vissa fall ändamålsenligt rekommenderar regeringen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. menar att det exempelvis kan ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Regeringen instämmer delvis i rekommendation. Regeringens viktigaste ansvar när det gäller samhällets kompetensförsörjning är att säkerställa en god tillgång på högskoleutbildning av hög kvalitet. Detta ansvar tar regeringen genom att tillföra resurser till universitet och högskolor som i sin tur ansvarar för att utbilda och examinera. Det är i huvudsak lärosätena som ansvarar för högskoleutbildningens dimensionering och det är studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov som ska styra den. Anledningen till att regeringen valt att styra inriktningen på vissa utbildningsutbyggnader är att det har bedömts finnas behov av att öka antalet studenter inom dessa utbildningar mer än vad läro- sätena själva har valt att göra. har det för regeringen varit viktigt att inte frånta lärosätena huvudansvaret för dimensioneringen och de riktade utbyggnaderna omfattar bara en mindre del av antalet studenter i Utbyggnadsuppdragen har inte krävt att lärosätena omprio- riterat bland sina resurser utan de har tillförts ökade resurser som mot- svarar kraven på utbyggnad. Enligt har det saknats förutsättningar att bygga ut fler- talet av de utbildningar som regeringen riktat utbyggnadsuppdrag mot. Regeringen är väl medveten om de hinder som redovisar. I arbetet med att utforma utbyggnaderna har de också i hög grad beaktats. Inte minst genom att regeringen utöver utbyggnadsuppdragen initierat olika åtgärder för att förbättra förutsättningarna för utbyggnaderna, vilket beskrivs i avsnitt 3.1. Det går att läsa granskning som att det inte är möjligt för regeringen att påverka lärosätenas dimensionering när det exempelvis råder brist på disputerade lärare eller . Regeringens syfte med utbyggnadsuppdragen har varit att styra lärosätena mot att i högre grad ta ansvar för sin lärarförsörjning, samverka med vårdens och skolans huvudmän kring och med olika insatser öka intresset för eller ta vara på det stora intresse som finns bland presum- tiva studenter för dessa utbildningar. Oavsett andra insatser är dock tillgången på resurser för utbildningen avgörande för att möjliggöra utbyggnaden, något som också tillförts Den högre grad av frihet som universitet och högskolor har i förhållande till många andra myndigheter innebär också att de har en större frihet att utveckla sin verksamhet. Genom de krav som utbyggnaderna ställt har också många lärosäten tyd- ligt utvecklat sina arbetssätt och stärkt samarbetet med olika huvudmän. På så sätt utvecklas både utbildningarnas genomförande och tillgången till Regeringens inställning är att det så långt som möjligt ska finnas en samsyn med lärosätena om vilka utbyggnader som ska genomföras. tidigt har regeringen ett ansvar att verka för att tillräckligt många utbildas inom de områden som de riktade utbyggnaderna omfattat. råden har det funnits en brist på utbildade, och regeringen har därför bedömt att det finns behov av olika slags insatser i syfte att ökat Samhällets kompetensbehov är väl kända och de förändras långsamt Bland annat , Universitetskanslers- ämbetet, Arbetsförmedlingen och tar regelbundet fram prognoser för framtida behov av utbildade inom olika områden. den om tillskott för som lärosätena redovisar i de årliga budgetunderlagen är viktiga underlag i analysen av möjliga insatser och har legat till grund för många av de utbyggnadsuppdrag som regeringen Ofta speglar lärosätenas äskanden samhällets behov av utbildade. Utifrån de tillgängliga underlagen har regeringen också anpassat villkoren för utbyggnaderna av lärarutbildningarna och hälso- och sjuk- vårdsutbildningarna utifrån de hinder som olika lärosäten har uppmärk- Genom ändringarna har lärosätena kunnat använda de ökade medlen friare och kunnat omprioritera mellan olika inriktningar. 2020/21:213 dagen informerades om detta i budgetpropositionen . Sammanfattningsvis anser regeringen att det i vissa fall finns behov av att styra utbildningsutbudet vid universitet och högskolor, inte minst inom områden där arbetsmarknadens behov av utbildade är stort. har regeringen i utformningen av utbyggnadsuppdragen i hög grad tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar och behov, och också anpassat villkoren för uppdragen utifrån lärosätenas synpunkter. 3.5Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. rekommenderar regeringen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. Regeringen instämmer delvis i rekommendation. Som framgår i avsnitt 3.1 har utbyggnaderna påverkats av att beslut om statens budget gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. För utbyggnaden som inleddes innebar det att lärosätena fick sitt uppdrag om utbyggnad först i samband med beslut om vårändringsbudgeten . Även under fördelades medel för utbyggnaderna först i vårändringsbudgeten. Det har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna. Att bygga ut utbildningar tar olika . Regeringen instämmer i iakttagelse om att det i många fall är en flerårig process att bygga upp en ny högskoleutbildning. Att utöka en befintlig utbildning på marginalen är däremot ofta möjligt att genomföra . De utbyggnader som regeringen har tagit initiativ till har till stor del bestått av utbyggnader av större utbildningar med ett stort antal registrerade studenter, varför regeringen bedömt att de har varit möjliga att inleda utan ett alltför omfattande utvecklingsarbete. 3.6Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina rekommenderar regeringen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antalet examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmningen och examination. Regeringen instämmer i rekommendationen och i budgetpropositionen redovisas att regeringen delar Styr- och resursutredningens bedömning att det kan finnas goda skäl för regeringen att ange mål för antal examina inom vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken inom 2020/21:213 skola och hälso- och sjukvård (i SOU 2019:6). Frågan bereds i . Kompetensförsörjningen inom välfärdsområdena skola och hälso- och sjukvård är en stor utmaning. Regeringen konstaterar liksom Styr- och resursutredningen att dessa områden är speciella, dels för att de flesta yrken kräver legitimation, dels för att det delvis är politiska reformer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbildade. Ett viktigt skäl till att förändra styrningen är att den nuvarande styrningen, som är inriktad på nybörjarplatser, inte direkt fokuserar på målet – ett ökat antal examinerade. Genom att förändra styrningen ges lärosätena en större möjlighet att arbeta med en mer varierad palett av åtgärder som påverkar antalet examinerade. Det kan utöver antalet nybörjare också vara insatser för ökad genomströmning eller utformning av kortare vägar till examen för redan yrkesverksamma. Regeringen redovisade i propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för att den avser att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar samt följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Utformningen av målen kommer att påverka behovet av återrapportering från lärosätena. Regeringen kommer också att överväga i vilken grad resultatredovisningen till bör vidareutvecklas mot bakgrund av detta. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som redan är aviserat i propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för avser regeringen att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen. Regeringen avser också att följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Regeringen avser vidare att utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. I samband med detta ser regeringen över hur arbetet ska redovisas för . Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor –regeringens styrning genom utformning och uppföljning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-582-4 rir 2021:1 omslagets originalfoto: maskot tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 1 4 9 1 R I R 2 0 2 1 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Regeringens styrning av lärosätenas utbildningsutbud Styrningen av universitet och högskolor Riktade utbyggnadsuppdrag –2019 Lärosätena har haft svårt att uppnå målen Ett litet tillskott på arbetsmarknaden Outnyttjade medel har ofta använts till andra bristyrkesutbildningar De flesta uppdrag är motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv Förutsättningar kunde ha analyserats mer systematiskt Utbyggnadsuppdragen har blivit tydligare Uppdragen är inte anpassade efter lärosätenas verksamhet Relativt goda möjligheter att följa upp utbyggnaderna Uppföljningen har använts för att utveckla styrningen har inte informerats om utfallet av utbyggnaderna Låg måluppfyllelse på de flesta utbyggnadsuppdrag Styrningen har utvecklats men lärosätena efterfrågar mer dialog Otillräcklig analys av förutsättningarna Uppföljning görs lärosätesvis men det saknas en samlad analys Exempel på utbyggnadsuppdrag på lärosätesnivå R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R Det råder en stor arbetskraftsbrist inom flera samhällsviktiga yrkesgrupper. Regeringen har försökt motverka denna brist genom att ge universitet och högskolor i uppdrag att öka volymerna på vissa bristyrkesutbildningar, framför allt vårdutbildningar, lärar- och förskollärarutbildningar samt ingenjörsutbildningar. har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Vår övergripande slutsats är att den inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken: de uppsatta utbyggnadsmålen har inte ens uppnåtts till hälften. Uppdragen är mestadels tydliga och motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv. i utformningen inte tagit tillräcklig hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra dem. Den har inte heller gjort någon samlad uppföljning eller analys av satsningarna eller informerat om utfallet med utbyggnadsuppdragen. Utbyggnadsuppdragen har i de flesta fall avsett utbildningar där det primära problemet till för få examinerade inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, bör regeringen överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat Låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag Utbyggnaderna har i viss mån bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag –2017 har antalet programnybörjare bara ökat med drygt 2 100 istället för drygt 4 800 nybörjare som uppdragen sammanlagt avsåg. Större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag Utbyggnadsuppdragen är till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Uppdragen har dock inte varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Andra brister som påverkat måluppfyllelsen negativt är att uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena. har i sitt beredningsarbete heller inte på ett systematiskt sätt beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet. Måluppfyllelseanalys och ändamålsenlig rapportering till saknas Regeringen har regelbundet följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Den har däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Därmed är det inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till . Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående. Avseende de pågående utbyggnaderna lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera om denna. •Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Om regeringen skulle överväga att ge nya liknande riktade utbyggnadsuppdrag ger följande rekommendationer till regeringen: •Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. •Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. •Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R