prop · H90359 · 2021-11-10 00:00:00 — bedömer regeringen att det inte torde finnas några generella hinder mot att föra en talan om straffansvar enligt eller om skadestånd enligt skadeståndslagen (1972:208) när ansvarsordningen i yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämplig. Det kan konstateras att för att krav ska uppfyllas måste staten säkerställa att möjligheten till domstolsprövning är tillgänglig på ett sätt som innebär att den kan uppfattas som reell och effektiv och inte endast formell och illusorisk. Det bör i sammanhanget noteras att det för att konventionens krav enligt artikel 6.1 ska vara uppfyllt i de allra flesta fallen torde vara tillräckligt att en talan kan föras på civilrättslig grund. Eftersom den som i sin egenskap av meddelare, t.ex. en programledare eller en person som intervjuas i ett program, skyddas av sin meddelarfrihet mot både straff- och civilrättsligt ingripande blir den avgörande frågan om en talan i stället kan riktas mot någon annan än meddelaren. Med hänsyn till att de yttranden som ifrågasatts i förfarandet omfattas av en särskild grundlagsreglerad ansvarsfrihetsgrund och därmed inte anses vara brottsliga bör det, som kommittén konstaterar, inte finnas utrymme för att göra gällande ett medverkansansvar i dessa fall. Det går med andra ord inte att ställa någon till svars för medverkan till en gärning som inte är straffbelagd. Inte heller ett skadeståndsansvar för kränkning bör då kunna komma i fråga eftersom ett sådant ansvar endast kan uppkomma vid brott. För straff- och skadeståndsansvar bör alltså i stället krävas att personen i fråga – genom att t.ex. föra uppgifterna vidare – har begått ett eget brott och alltså själv är gärningsman. Även om det inte kan uteslutas att den som sprider ett yttrande av någon annan som utgör förtal under vissa förutsättningar skulle kunna ställas till svars som gärningsman för ett eget förtalsbrott enligt regler, finns det situationer där möjligheten att ställa någon annan än meddelaren till svars är nästintill obefintlig. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om andra brott än förtal, exempelvis olaga hot, där den som sprider yttrandet inte kan bära eget ansvar för brottet på samma sätt som vid t.ex. förtal. Även skadestånd på grund av kränkning är i en sådan situation uteslutet. Det nu sagda visar enligt regeringen att en effektiv domstolsprövning i kan bli alltför svår att uppnå i de fall när meddelarfriheten inte 2021/22:59 motsvaras av något ensamansvar i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Som kommittén påpekar kan en sådan konsekvens av regleringen i och för sig uppfattas som godtagbar när det är fråga om sändningar utan eller med mycket begränsad anknytning till , men den kan med fog ifrågasättas när det gäller sändningar av program som i allt väsentligt är inriktade på en publik som bor i och som talar svenska. Sådana program uppfattas som svenska och då är det också rimligt att påståenden om yttrandefrihetsbrott kan prövas i . Till skillnad från bl.a. och Hovrätten över och och i likhet med kommittén, anser regeringen att en ändring i den nuvarande regleringen är påkallad. Hur bör regleringen utformas? En effektiv domstolsprövning i kräver att det kan säkerställas att någon annan än meddelaren kan ställas till svars. Enligt kommittén, som övervägde flera olika alternativa sätt att nå det målet, kan detta på lämpligaste sätt åstadkommas genom att yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde utvidgas till att omfatta program i tv som sänds via satellit från utlandet och som huvudsakligen är avsedda att tas emot i , om de och oförändrat vidaresänds här. Lagtekniskt föreslår kommittén att satellitsändningsregeln i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL ska kompletteras genom ett tillägg som innebär att sådana program anses utgå från . Därmed kommer yttrandefrihetsgrundlagen i sin helhet, inklusive bestämmelserna om ensamansvar och ansvarsordning, göras tillämplig på sändningar av sådana program. En utvidgning av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde till att också omfatta vissa utländska satellitsändningar av program är givetvis en långtgående åtgärd. För att en sådan åtgärd ska vara godtagbar behöver konsekvenserna av den kunna överblickas. Som kommittén framhåller är det t.ex. angeläget att regleringen utformas så att man så långt möjligt undviker att grundlagsskyddet kan utnyttjas av främmande makt eller utländska icke-statliga aktörer mot i informationspåverkande och destabiliserande syfte. Utvidgningen bör därför vara tydligt avgränsad och inte göras vidare än vad som är nödvändigt för att säkerställa krav. Med beaktande av detta delar regeringen kommitténs uppfattning att utvidgningen bör begränsas till att omfatta program av den typ som uttalat sig om, dvs. program med stark svensk anknytning. Kommittén föreslår en utformning av regleringen efter förebild i bl.a. 1 kap. 17 § YGL där uttrycket huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands används för att avgränsa yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde i vissa avseenden. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att detta kriterium är otydligt. Enligt fakultetsstyrelsen bör det övervägas att tydligare knyta regleringen till de omständigheter som tog fasta på i Arlewin-målet. En utformning som bygger på att en uppräkning görs av specifika faktorer som ska beaktas riskerar dock enligt regeringens mening att uppfattas som uttömmande och kan resultera i en tillämpning som blir mer stelbent än vad som är önskvärt. Det kan inte uteslutas att det skulle kunna leda till omotiverat stränga bedömningar av förutsättningarna för lagens tillämpning i ett enskilt fall och få till följd att uppfyllande av åtagandena enligt kan ifrågasättas. Det är av stor vikt att en sådan konsekvens undviks. Mot den bakgrunden delar regeringen kommitténs uppfattning att uttrycket huvudsakligen är avsedda att tas emot här är lämpligare att använda i syfte att utvidga lagens tillämpningsområde till sändningar med särskilt stark anknytning till . För att avgöra om ett program huvudsakligen är avsett att tas emot här bör en helhetsbedömning göras. Av förutsebarhetsskäl måste bedömningen grundas på objektivt konstaterbara omständigheter. Anknytningen hit skulle t.ex. kunna grundas på att programmet är på svenska, att det spelas in eller produceras här, att det uteslutande har en svensk publik och svenska medverkande eller att det avser förhållanden i . Normalt sett torde flera av dessa kriterier vara uppfyllda. Regeringen anser att dessa bedömningsgrunder i allt väsentligt svarar mot de omständigheter som tog fasta på i målet Arlewin mot . Lagrådet anser att det som sägs i författningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen, att det krävs en tydlig och väsentlig koppling till , bör komma till uttryck i lagtexten. Som anges ovan används uttrycket huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands för att avgränsa yttrandefrihetsgrundlagens tillämpning i vissa avseenden. Liknande uttryck används också på tryckfrihetsförordningens område och bör enligt regeringen kunna användas för att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpning. Det som regeringen lyfter fram i fråga om karaktären på den anknytning som behöver finnas till för att ett program ska omfattas av bestämmelsen är ett förtydligande av hur uttrycket huvudsakligen är avsedda att tas emot här bör förstås. Eftersom det uttrycket används också i andra bestämmelser i grundlagarna, kan det inte uteslutas att en justering i linje med den som Lagrådet förespråkar skulle kunna ge upphov till vissa tolkningsproblem vid en systematisk tolkning av grundlagarna. Det framstår därför inte som lämpligt att ge lagtexten en annorlunda utformning i det här fallet. Det finns enligt regeringen inte heller från ändamålssynpunkt något behov av att i lagtexten närmare precisera anknytningens karaktär. Regeringen föredrar därför att bestämmelsen ges en utformning i enlighet med lagrådsremissens förslag. Lagrådet föreslår vidare vissa språkliga justeringar i bestämmelsen i övrigt, främst med hänvisning till att det viktiga i sammanhanget är att det framgår att programmen ska anses utgå från , inte att de rent faktiskt utgår från utlandet. Regeringen kan konstatera att uttrycket som utgår från har en specifik lagteknisk innebörd i yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagens tillämplighet är t.ex. beroende av att satellitsändningen utgår från . För satellitsändningar som utgår från utlandet gäller endast vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen. Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är, som också framgår av avsnitt 4.1, var bestämmandet över programinnehållet utövas. Förslaget syftar till att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämplighet till vissa tvprogram som förmedlas via satellit trots att dessa utgår från utlandet. En språklig förenkling av det slag som Lagrådet förordar riskerar enligt regeringens mening att få konsekvenser i sak som inte är önskvärda. Dessa justeringar bör därför inte göras. Eftersom program som vidaresänds i , i mark- eller kabelnät, kan antas ha en avsevärt starkare anknytning hit än sändningar som endast kan tas emot med hjälp av en parabolantenn bör utvidgningen, som kommittén också föreslår, endast omfatta sådana vidaresändningar. med goda förutsättningar för att tydligt och förutsebart undanta vissa sändningar som typiskt sett har en mycket svag anknytning hit från lagens En sådan ordning kan också bidra till att ytterligare minska risken för att utvidgningen får oförutsedda och oönskade konsekvenser i fråga om vissa utländska sändningar som det är angeläget att inte oavsiktligt fånga in. Utvidgningen bör som kommittén föreslår vidare omfatta program i tv men inte program i ljudradio. Även om det i och för sig förekommer att utländska ljudradioprogram vidaresänds här, rör det sig inte om sådana program som huvudsakligen är avsedda att tas emot i . begränsa utvidgningen till program i tv som vidaresänds här minskar också risken för att utvidgningen får oönskade konsekvenser. anser regeringen att det inte finns några hinder, varken principiella eller praktiska, mot att ge program i en och samma tv-kanal olika status i yttrandefrihetsgrundlagens mening. kommittén inte har lagt fram tillräckliga skäl för att frångå ursprungslands- principen som följer av och rådets direktiv 2010/13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) och som i i huvudsak har genomförts genom radio- och tv-lagen (2010:696). Principen innebär att det är sändarlandets lag som tillämpas på sändningarna inom EU/EES. Regeringen vill med anledning av denna syn- punkt understryka att en utvidgning av yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpning inte har någon bäring på radio- och tv-lagens De sändningar som anses utgå från ett visst land i radio- och tv-lagens mening kommer att göra det även i fortsättningen. Det innebär bl.a. att klagomål från enskilda inte kommer att prövas av och tv utan av nämndens motsvarigheter i Som kommittén anger reglerar radio- och tv-lagen och yttrande- frihetsgrundlagen till stora delar närliggande men olika rättsområden. Detta var också något som tog fasta på i målet Arlewin Att AV-direktivet inte reglerar frågor om förtal och rätten till skadestånd för den enskilde talade enligt domstolen mot att direktivets regler skulle avgöra vilket land – eller – som hade jurisdiktion i det aktuella fallet. således att det inte finns några hinder mot att utforma regleringen så att jurisdiktionen skiljer sig åt i detta avseende. Regeringen anser sammanfattningsvis att yttrandefrihetsgrundlagen bör göras tillämplig på program i tv som förmedlas hit genom satellitsändning från utlandet och som huvudsakligen är avsedda att tas emot här, under förutsättning att programmen och oförändrat vidaresänds här. När det gäller frågan som Hovrätten över och lyfter – om förhållandet mellan det tillägg i 1 kap. 3 § tredje stycket som föreslås och 11 kap. 1 § – vill regeringen anföra följande. program i tv med stark svensk anknytning kommer att anses utgå från även om programverksamheten bedrivs i utlandet, om Prop. 2021/22:59 programmen och oförändrat vidaresänds här. om program i yttrandefrihetsgrundlagen kommer därmed att gälla även för sådana program. För samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av program som bl.a. förmedlas hit genom satellitsändning från utlandet men som inte är i huvudsak avsedda att tas emot här, kommer i enlighet med 11 kap. 1 § YGL däremot även fortsättningsvis endast vissa bestämmelser i grundlagen att gälla. Ett ägaransvar bör inte införas Regeringens bedömning: Subsidiärt ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten bör inte införas. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att ansvarskedjan i yttrandefrihetsgrundlagen utvidgas till att omfatta ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. bl.a. Justitiekanslern och Myndigheten för press, radio och tv, tillstyrker , medier och kommunikation vid anser att ett ägaransvar är nödvändigt för att regleringen ska fungera. Ett antal remissinstanser, däribland Juridiska fakultetsnämnden vid , och , är kritiska till kommitténs förslag och fram- håller bl.a. att ingen bör göras ansvarig för innehållet i en sändning som den inte kan kontrollera i förväg. även att förslaget innebär att det juridiska ansvaret för programinnehållet riskerar att placeras mer slumpmässigt och utan att kunna förutses på ett Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att ägaransvaret är svårförståeligt och svårtillämpat och att systemet med ansvarig utgivare förmodligen är tillräckligt. Skälen för regeringens bedömning: Den ändring i yttrandefrihets- grundlagen som föreslås i avsnitt 4.2 medför bl.a. en skyldighet för den som bedriver sändningsverksamheten att vid straffansvar utse en utgivare för de program som omfattas av bestämmelsen (4 kap. 1 och 7 §§ YGL). Det är utgivaren eller dennes ställföreträdare, om någon sådan har utsetts och inträtt som utgivare, som ansvarar för eventuella yttrandefrihetsbrott (6 kap. 1 § YGL). I andra hand ansvarar den som bedriver sändnings- Ansvaret går över på denne bl.a. om det inte fanns någon behörig utgivare när brottet begicks (6 kap. 3 § YGL). Finns det inte någon utgivare utsedd kan det vara svårt för t.ex. Justitie- kanslern att med framgång driva en talan i svensk domstol mot det utländska företag som bedriver sändningsverksamheten i dessa fall. underlätta ett ansvarsutkrävande föreslår därför kommittén att ansvars- kedjan i yttrandefrihetsgrundlagen utvidgas till att omfatta ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret föreslås vara successivt och gå över på ägaren om den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången. Genom att göra ägaren subsidiärt ansvarig för eventuella yttrandefrihetsbrott får denne enligt kommittén ett starkt 2021/22:59 incitament att se till att den som bedriver verksamheten uppfyller sin skyldighet att utse en utgivare. Flera remissinstanser är starkt kritiska till förslaget. Bland andra och vid framhåller att ägaren i regel saknar insyn i den operativa verksamheten i ett bolag och att förslaget innebär att ansvaret läggs på någon som saknar möjlighet att påverka programinnehållet. Remissinstanserna har också olika uppfattningar om behovet av ytterligare led i yttrandefrihetsgrundlagens ansvarskedja. Ansvarsreglerna i yttrandefrihetsgrundlagen vilar bl.a. på principen att den som pekas ut som ansvarig ska ha haft möjlighet att på förhand överblicka och kontrollera de yttranden han eller hon har att svara för (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 94 och prop. 1986/87:151 s. 75–84). Det ansvar som ägaren till en tryckt periodisk skrift i andra hand får bära enligt tryckfrihetsförordningen (TF) har sin grund i att skyldigheten att utse en behörig utgivare för skriften vilar på skriftens ägare. Om ägaren underlåter att utse en utgivare har det ansetts nödvändigt att låta ägaren ansvara för eventuella yttrandefrihetsbrott. Ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten har i regel inte någon direkt insyn i den operativa verksamhet som bedrivs i programföretaget och har därför normalt sett inte någon möjlighet att granska programinnehållet på förhand. Det åligger inte heller ägaren, utan den som bedriver sändningsverksamheten, att utse en behörig utgivare för programmen. Det av kommittén föreslagna ägaransvaret utgör således ett främmande inslag i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet och kan, som några remissinstanser påpekar, också ifrågasättas från rättssäkerhetssynpunkt. Detta talar mot att ett ägaransvar införs på yttrandefrihetsgrundlagens område. Mot ett ägaransvar talar vidare det förhållandet att ansvaret inte innebär några lättnader i ansvarsutkrävande i de fall ägaren har hemvist i utlandet. Att det i en företagskoncern ingår ett eller flera svenska företag innebär alltså inte att man genom det föreslagna ägaransvaret säkerställer att det finns en fysisk eller juridisk person i att rikta krav mot. Eventuella svårigheter med att ställa någon till svars i kommer således att kvarstå. Till detta kommer att reglerna relativt enkelt torde kunna kringgås. Ytterligare en omständighet som enligt regeringen talar mot kommitténs förslag är att det inte kan uteslutas att den regelefterlevnad som kommittén vill säkerställa inte kan säkerställas på andra, mindre ingripande sätt. Som kommittén också anger saknas det skäl att överdriva risken för att skyldigheten att utse en utgivare inte kommer att iakttas. De programföretag som berörs av utvidgningen har i regel en lång erfarenhet av publicistisk verksamhet och flera av dem har en stark svensk anknytning. Regeringen anser sammantaget att kommitténs förslag att göra ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten subsidiärt ansvarig för eventuella yttrandefrihetsbrott inte bör genomföras. 4.4 Yttrandefrihetsmål som omfattas avProp. 2021/22:59 utvidgningen ska tas upp av Regeringens förslag: Yttrandefrihetsmål om program i tv som förmedlas hit genom satellitsändning från utlandet och som huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet samt och oförändrat vidaresänds här ska tas upp av . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del, , och , medier och kommunikation vid , tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Syftet med den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet är att möjliggöra en prövning i svensk domstol av påståenden om yttrandefrihetsbrott i tv-program med stark svensk anknytning. Frågan som inställer sig då är vilken domstol som bör hantera dessa mål. Enligt 10 kap. 1 § YGL, som hänvisar till bl.a. 12 kap. 2 § TF, ska ett yttrandefrihetsmål prövas vid den tingsrätt inom vars domkrets har sitt säte. Det avgörande för bedömningen av vilken länsstyrelse som är aktuell är enligt 7 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden den ort varifrån sändningen av programmet har utgått. Eftersom sändningarna inte kan knytas till någon svensk ort och därmed inte heller till någon länsstyrelse eller tingsrätt finns det behov av att i lag ange vilken tingsrätt som ska ta upp dessa mål. Kommittén anser att bör vara behörig domstol. Regeringen kan, i likhet med , instämma i att det framstår som mest ändamålsenligt att dessa mål hanteras av . 5Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt 5.1Anskaffarfriheten och skyddslagens avbildningsförbud Var och en har rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att göra dem offentliga i ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller för att lämna dem vidare för publicering i ett sådant medium (1 kap. 7 § andra stycket TF och 1 kap. 10 § andra stycket YGL). Inga andra begränsningar får göras i anskaffarfriheten än sådana som uttryckligen medges av respektive grundlag. För att det ska vara möjligt att ingripa mot någon som har anskaffat upp- gifter för publicering i ett grundlagsskyddat medium krävs alltså stöd i Ett sådant stöd finns i 7 kap. 23 § TF och 5 kap. 5 § YGL. dessa bestämmelser framgår att straffansvar enligt vanlig lag gäller för den som anskaffar uppgifter och därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot säkerhet som t.ex. landsförräderi, högförräderi och En annan begränsning i anskaffarfriheten följer av 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL och innebär att grundlagarna inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. att det inte är tillåtet att använda metoder för anskaffande som annars är Exempel på metoder som i förarbetena lyfts fram som sådana som rör sättet för anskaffande är olovlig avlyssning, hemfridsbrott eller olaga hot (prop. 1975/76:204 s. 98 och 131). Skyddslagen (2010:305) har till syfte att ge ett förstärkt skydd för vissa byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, samt grovt rån. Lagen syftar också till att skydda allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär Vilka objekt som kan beslutas vara skyddsobjekt anges i Ett beslut om att t.ex. en byggnad eller ett område ska vara skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har rätt att få tillträde till skydds- Tillträdesförbudet kan kompletteras med, eller – om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet – ersättas av, ett avbildningsförbud som innebär att det är förbjudet att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Överträdelser av dessa förbud är Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder ett avbildningsförbud döms för olovlig avbildning av skyddsobjekt till böter eller fängelse i högst . Skyddslagen möjliggör också beslag och förverkande av avbildningar, beskrivningar och mätuppgifter som till- kommit genom brott. har uppfattningen varit att skyddslagens avbildningsförbud gäller oavsett i vilket syfte avbildningen sker. emellertid slagit fast att skyddslagens avbildningsförbud inte kan upprätt- hållas när det är fråga om fotografering eller annan avbildning som utgör anskaffande av bilder för publicering i medier som omfattas av yttrande- konstaterade att förbudet tog sikte på vad som avbildades och inte sättet för anskaffande. därför inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL (NJA 2015 s. 298). Hur förhåller sig avbildningsförbudet till Regeringens bedömning: Skyddslagens regler om avbildningsförbud, om överträdelse av sådant förbud samt om beslag och förverkande är inte förenliga med anskaffarfriheten när avbildning görs i syfte att bilderna ska publiceras i ett massmedium som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Skyddslagens regler står Prop. 2021/22:59 inte i strid med censurförbudet, men kan däremot komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. yttrar sig i denna del. anser att bedömningen att beslag och förverkande kan ske utan hinder av censurförbudet inte vilar på en stabil rättslig grund. Skälen för regeringens bedömning: Av Högsta domstolens beslut följer alltså att ingripanden mot överträdelser av skyddslagens avbildningsförbud inte kan göras med hänvisning till den begränsning i anskaffarfriheten som följer av 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL. Som framgår av avsnitt 5.1 omfattas förbudet inte heller av undantagen från anskaffarfriheten i 7 kap. 23 § TF och 5 kap. 5 § YGL.