prop · H90381 · 2021-12-16 00:00:00 — In- och utreseförordningen inleds i kapitel I med ett antal allmänna bestämmelser som bl.a. beskriver in- och utresesystemets syfte, vilket tillämpningsområde förordningen har, hur centrala begrepp ska förstås och vid vilka gränser systemet ska användas. Där finns även bestämmelser om in- och utresesystemets tekniska utformning och om åtkomst till systemet. I kapitel II finns bl.a. bestämmelser om hur gränsmyndigheterna ska använda in- och utresesystemet i samband med gränskontroller och om när biometriska uppgifter ska tas. I kapitel III regleras bl.a. viseringsmyndigheternas användning av in- och utresesystemet för att fatta beslut om viseringar samt invandringsmyndigheternas användning av systemet vid kontroller inom landet. I kapitel IV finns bestämmelser om förfarande och villkor för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål. I kapitel V regleras hur länge uppgifter får lagras i in- och utresesystemet och under vilka förutsättningar uppgifter får ändras eller raderas. Kapitel VI innehåller bestämmelser om utveckling, drift och ansvar, bl.a. bestämmelser om vilket ansvar som ligger på eu-LISA, medlemsstaterna respektive Europol. Kapitlet innehåller även vissa bestämmelser om dataskydd. I kapitel VII finns bl.a. bestämmelser om en tredjelandsmedborgares rättigheter när uppgifter om honom eller henne registreras i systemet och ytterligare bestämmelser om dataskydd och rättsmedel. Kapitel VIII innehåller de ändringar som görs i andra unionsinstrument, bl.a. ändringar i Konvention om tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna samt och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS- förordningen). I förordningens sista kapitel, kapitel IX, finns bestämmelser om bl.a. kostnadsfördelning i samband med inrättande och 2021/22:81 drift av systemet och vilka villkor som ska vara uppfyllda innan systemet kan tas i drift. 5Svensk rätt ska anpassas till EU:s nya in- och utresesystem 5.1Bestämmelser som kompletterar EU- förordningarna ska införas Regeringens förslag: Bestämmelser som kompletterar in- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen ska införas i utlänningslagen, utlänningsdatalagen och lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det ska i utlänningslagen införas en definition av ordet in- och utreseförordningen. Hänvisningarna till EU-förordningar i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förordningarna i den gällande lydelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser – bl.a. Integritetsskydds- myndigheten, Säkerhetspolisen, , , Försvarsmakten och Justitiekanslern – tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det vore önskvärt om myndigheten och får kännedom om när en utlänning som har ett återreseförbud lämnar och försöker resa in i EU-territoriet. efterfrågar ett ställningstagande av om de förhandsanmälningar som myndigheten tar emot enligt gränskodexen kan kontrolleras mot in- och utresesystemet. för fram att stor försiktighet bör iakttas när bestämmelser om personuppgiftsbehandling av biometriska uppgifter och kroppsliga ingrepp ska införas. Samfundet efterfrågar en utförligare behovs- och proportionalitetsanalys avseende förslagen och en utförligare redogörelse för varför det inte finns alternativa eller mindre integritetskänsliga tillvägagångssätt. understryker betydelsen av att respekten för alla människors lika värde upprätthålls och att de uppgifter som lämnas används på ett icke-diskriminerande sätt. Kammarrätten i anser att det finns behov av en översyn av hur begreppen avvisning och utvisning förhåller sig till begreppet nekad inresa, som förekommer i EU-förordningar. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för anpassningen till EU-förordningarna En EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Det betyder att en förordning ska tillämpas direkt av nationella myndigheter på samma sätt som lagar och andra nationella Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det inte finns nationella bestämmelser som står i strid med en EU-förordning. En fråga som är reglerad i en EU-förordning får som huvudregel inte regleras nationellt. Bestämmelserna får dock återges när det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig eller sammanhållen. En EU- förordning kan även innebära att det finns behov av kompletterande bestämmelser i nationell rätt. In- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen gäller alltså som lag i och ska följas av svenska myndigheter. Det in- och utresesystem som inrättas har inte någon tidigare motsvarighet i svensk rätt som behöver utmönstras. Det finns dock ett behov av vissa anpassningar för att tillämpningen ska fungera på ett ändamålsenligt sätt och för att ska uppfylla sina åtaganden enligt förordningarna. I avsnitt 6 och 7 övervägs behovet av sådana anpassningar och förslag till de författningsändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till förordningarna lämnas. Utöver de förslag som lämnas där bör det i utlänningslagen (2005:716) (UtlL) införas en definition av den förordning som inrättar det nya in- och utresesystemet. Lagrådet för fram att det i lagrådsremissen föreslagna namnet EES-förordningen är förvirrande eftersom förkortningen EES finns i andra definitioner i utlänningslagen och då har en annan betydelse (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). Regeringen håller med Lagrådet om att en annan benämning bör användas. Förordningen bör, som Lagrådet har föreslagit, betecknas in- och utreseförordningen. I promemorian görs bedömningen att ett antal av bestämmelserna i förordningarna inte kräver några ändringar i svensk rätt. Regeringen delar promemorians bedömningar i dessa delar. De kommer som utgångspunkt endast att behandlas i propositionen i den utsträckning som remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömningar ger anledning till det (se framför allt avsnitt 5.2), eller om det behövs för förståelsen av regelverket. I promemorian föreslås vidare att in- och utreseförordningen i vissa delar behöver kompletteras med förordningsbestämmelser i nationell rätt. Exempelvis lämnas i promemorian förordningsförslag om att ska ansvara för behandling av personuppgifter i in- och utresesystemet och att vissa särskilt angivna myndigheter ska vara behöriga att begära sökningar enligt in- och utreseförordningen för brottsbekämpande ändamål. De synpunkter som remissinstanserna lämnar på promemorians förslag i dessa delar kommer som utgångspunkt att beaktas inom ramen för arbetet med regleringen på förordningsnivå. För att möjliggöra den testverksamhet som behöver kunna utföras innan in- och utresesystemet sätts i drift har regeringen beslutat om en ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion för . Ändringen innebär att ska tillhandahålla de behöriga myndigheterna åtkomst till in- och utresesystemet och vara central åtkomstpunkt för brottsbekämpande myndigheters begäran om åtkomst till uppgifter i systemet. Eftersom in- och utresesystemet snart ska tas i bruk krävs skyndsamma anpassningar av svensk rätt till det nya . Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att endast anpassningar av svensk rätt 2021/22:81 bör göras som är nödvändiga för att ska uppfylla sina förpliktelser enligt regelverket och för att tillämpningen av regelverket ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Som Kammarrätten i påpekar är begreppet nekad inresa ett centralt begrepp i och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), som i denna proposition benämns gränskodexen. En utlänning som inte uppfyller inresevillkoren i gränskodexen ska nekas inresa på medlemsstaternas territorium. Kammarrätten anser att det finns ett behov av en översyn av hur begreppen avvisning och utvisning i utlänningslagen förhåller sig till begreppet nekad inresa, som förekommer i in- och utreseförordningen och andra EU- förordningar. Kammarrätten anser också att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att behålla nationella begrepp i stället för att införa begreppet nekad inresa i utlänningslagen. Begreppet nekad inresa förekommer inte i utlänningslagen. När svensk rätt anpassades till gränskodexen uttalades i förarbetena att det som föreskrivs om avvisning i utlänningslagen i tillämpliga delar gäller beslut om nekad inresa (prop. 2014/15:32 s. 18). Regeringen konstaterar att svensk rätt och EU-rätt utvecklas vid sidan av varandra. Detta innebär att rättsliga begrepp på nationell respektive EU- nivå ibland inte har helt överensstämmande innebörder och det är inte alltid lämpligt att använda den EU-rättsliga terminologin i svenska författningar. De frågor som kammarrätten tar upp omfattas inte heller av promemorians förslag. Det finns därför inte förutsättningar att överväga eller lämna förslag om dessa frågor inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Ytterligare ett par remissinstanser efterfrågar lagändringar eller ställningstaganden som inte omfattas av utredningens förslag och inte heller är nödvändiga för att komplettera in- och utreseförordningen och förordningen om ändring av gränskodexen. Regeringen anser inte att det finns förutsättningar att överväga eller lämna förslag om dessa frågor inom ramen för det här lagstiftningsärendet. Förslagens förhållande till enskildas rättigheter och friheter Regleringen i in- och utreseförordningen och förordningen om ändring i gränskodexen innebär att personuppgifter kommer att behandlas, även barns personuppgifter. Av förordningarna följer också att fotografier och fingeravtryck ska tas i fler fall – eller i vart fall för fler syften – än vad som är fallet . Detta gäller också barn, även om vissa åldersgränser föreskrivs när det gäller fingeravtryck. I propositionen lämnas kompletterande förslag bl.a. om skyldighet för en utlänning att lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferad vid användande av automatiserad gränskontroll (avsnitt 6.4), vid inre utlänningskontroll (avsnitt 6.5) och vid in- och utresekontroll (avsnitt 6.7). Förslagen aktualiserar frågor om enskildas rättigheter och friheter. för fram att stor försiktighet bör iakttas när man inför bestämmelser om kroppsliga ingrepp och personuppgiftsbehandling av biometriska uppgifter. Samfundet efterfrågar en utförligare behovs- och proportionalitetsanalys. Därutöver efterfrågas en mer utförlig redogörelse för varför det inte finns alternativa eller mindre integritets- känsliga sätt att genomföra de aktuella sökningarna. understryker betydelsen av att de inre utlänningskontrollerna sker med respekt för alla människors lika värde och att de uppgifter som lämnas används på ett icke-diskriminerande sätt. Regeringen konstaterar att skyldigheterna att genomgå kontroller, lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas och behandlingen av personuppgifter i princip följer av EU- förordningarna. Det finns rörande väsentliga delar av regelverket alltså inte något handlingsutrymme för att överväga andra lösningar. bör framhållas att EU enligt dess fördrag vilar på respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Som ett led i detta ska EU och medlemsstaterna respektera Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna vid tillämpningen av unionsrätten. I stadgan finns bl.a. bestämmelser om människans rätt till integritet och rätten till respekt för privat- och familjelivet (se artiklarna 3 och 7). Vidare är och de regler som föreslås i denna proposition om den enskildes lämnande och myndigheternas användning av fingeravtryck och andra personuppgifter omgärdat av detaljerade bestämmelser som syftar till att ge skydd för den enskilde, exempelvis i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och brottsdatalagen (2018:1177) (se även avsnitt 7). De två förstnämnda benämns i denna proposition dataskyddsförordningen respektive dataskyddslagen. Ytterligare exempel på reglering som skyddar den enskilde är den som finns i 8 § polislagen (1984:387), om vad en polisman som ska verkställa en tjänsteuppgift har att iaktta. Som Amnesty anför är det naturligtvis även av stor vikt att den registrerade får information i samband med att en personakt skapas. Det finns också bestämmelser om att den enskilde har rätt till information om bl.a. skyldigheten att lämna fingeravtryck i artikel 50 i in- och utreseförordningen. Av artikel 13 i dataskyddsförordningen framgår därutöver – exempelvis – att den enskilde ska informeras om ändamålen med den behandling för vilken personuppgifterna är avsedda. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp från det allmännas sida. Fotografering räknas inte som ett kroppsligt ingrepp (prop. 2017/18:35 s. 12). Det gör däremot fingeravtryckstagning. Var och en har alltså ett skydd mot att lämna fingeravtryck. Av 2 kap. 6 § andra stycket följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är inte absolut. Det får begränsas i lag, bl.a. enligt 2 kap. 25 § regeringsformen som reglerar skyddet för utländska medborgares fri- och rättigheter. Ett skydd mot integritetsintrång av olika slag följer även av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 8.1 i 2021/22:81 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Det inbegriper en rätt till skydd mot att bli fotograferad. Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet (prop. 2014/15:32 s. 26). Inskränkningar i skyddet godtas bara om de har stöd i lag och är nödvändiga med hänsyn till vissa uppräknade ändamål, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller förebyggande av oordning eller brott (artikel 8.2). Att inskränkningen ska anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle har ansett innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov och att inskränkningen måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom inskränkningen. gäller som lag i (se lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen gäller vidare att lagar eller andra föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. I sammanhanget bör även konvention om barnets rättigheter () nämnas. inkorporerades i svensk rätt och gäller därmed som lag i . Av konventionen följer bl.a. att barnets bästa är det som i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och att barn ska skyddas från godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv (artiklarna 3 och 16). Åtgärder som rör barn ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. I skäl 59 i in- och utreseförordningen anges att förordningen bedöms förenlig med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan. Den nationella reglering som föreslås innebär inte mer långtgående inskränkningar i den kroppsliga och personliga integriteten än vad som är nödvändigt och proportionerligt med hänsyn till ändamålen. Regeringen anser därför att de krav som ställs upp i stadgan, och regeringsformen, liksom i , är uppfyllda i fråga om de nationella bestämmelser som föreslås komplettera EU-förordningarna. Regelverket innebär sammanfattningsvis godtagbara inskränkningar i den enskildes rättigheter och friheter. I flera av de bestämmelser som föreslås förekommer hänvisningar till EU- förordningar. Detta gäller in- och utreseförordningen, gränskodexen och VIS-förordningen. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Gränskodexen och VIS-förordningen är återkommande föremål för översyn och ändras och kompletteras löpande. Det kan antas att detta även kommer att gälla in- och utreseförordningen. Därutöver är den svenska reglering som föreslås, där hänvisningar till EU-rättsakter görs, huvudsakligen beroende av hur EU:s reglering av de aktuella kontrollerna kommer att se ut. För att minska risken för framtida oklarheter eller brister i lagstiftningen och för att säkerställa att ändringar i EU-regleringen får genomslag finns det anledning att utforma hänvisningarna så Prop. 2021/22:81 att de avser EU-bestämmelsen i den gällande lydelsen. Regeringen anser därför, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att samtliga hänvisningar till EU-rättsakter bör vara dynamiska. Hänvisningarna kommer alltså att omfatta eventuella ändringar i förordningarna. 5.2Behöriga myndigheters åtkomst till in- och utresesystemet Regeringens bedömning: Bestämmelserna om åtkomst till in- och utresesystemet i artiklarna 9 och 10 i in- och utreseförordningen kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. är positivt till att omfattas av begreppet gränsmyndighet enligt in- och utreseförordningen. Säkerhetspolisen instämmer i bedömningen att myndigheten i vissa situationer faller in under förordningens definition av invandringsmyndighet och då kan ha åtkomst till in- och utresesystemet. , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i lyfter frågan om migrationsdomstolarnas behov av åtkomst till in- och utresesystemet och om huruvida åtkomsten bör begränsas. Kammarrätten i efterlyser överväganden om vilket behov av åtkomst som krävs. vill att det förtydligas om även , och utgör viseringsmyndigheter när de bistår vid vissa kontroller. Skälen för regeringens bedömning Allmänt om åtkomst till in- och utresesystemet Varje medlemsstat ska utse de behöriga nationella myndigheter som ska fungera som gränsmyndigheter, viseringsmyndigheter och invandringsmyndigheter. Bemyndigad personal vid dessa myndigheter ska ha åtkomst till in- och utresesystemet för att registrera, ändra, radera och inhämta uppgifter (artikel 9.2 i in- och utreseförordningen). Den åtkomst som avses är inte det som i svensk rätt brukar kallas direktåtkomst, och som vanligen avser möjligheten att på egen hand söka efter information i någon annans register eller databas utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Med åtkomst enligt in- och utreseförordningen avses i stället en rätt för samtliga behöriga myndigheter att både läsa och påverka innehållet i registret. Det anges inte uttryckligen i in- och utreseförordningen vilka nationella myndigheter som ska ha åtkomst till in- och utresesystemet, utan det överlämnas till medlemsstaterna att utse dessa myndigheter. Förordningen pekar emellertid tydligt ut vilka slags myndigheter det rör sig om, dvs. gräns-, invandrings- och viseringsmyndigheter (artikel 3.1.3–3.1.5). Nedan finns överväganden om vilka myndigheter som ska anses vara behöriga och om huruvida det krävs några ändringar i författning med anledning av detta. Med gränsmyndighet avses, enligt artikel 3.1.3 i in- och utreseförordningen, den gränskontrolltjänsteman som i enlighet med nationell rätt tilldelats uppgiften att genomföra in- och utresekontroller enligt definitionen i artikel 2.11 i gränskodexen. Bestämmelser om vilken myndighet som ansvarar för in- och utresekontroller enligt gränskodexen finns i 9 kap. 1 § UtlL. Enligt paragrafen ansvarar för kontroll av personer enligt gränskodexen. och är skyldiga att hjälpa vid en sådan kontroll och även får hjälpa till efter överenskommelse med . Regeringen anser att det följer av in- och utreseförordningen och nationell rätt att dessa myndigheter är att anse som behöriga myndigheter som kommer att fungera som gränsmyndigheter i enlighet med artikel 9.2. Det finns därför inte något behov av att i respektive myndighets instruktion eller annan författning särskilt ange vilka myndigheter som ska omfattas av definitionen. Med invandringsmyndighet avses den behöriga myndighet som i enlighet med nationell rätt är ansvarig för ett eller flera av följande: •att inom medlemsstaternas territorium kontrollera om villkoren för inresa till eller vistelse på medlemsstaternas territorium är uppfyllda (artikel 3.1.4 a i in- och utreseförordningen), •att granska villkoren för och fatta beslut när det gäller tredjelandsmedborgares bosättning inom medlemsstaternas territorium i den mån den myndigheten inte är en beslutande myndighet enligt definitionen i artikel 2 f i och rådets direktiv /32/EU och, i tillämpliga fall, ge råd i enlighet med förordning (EG) nr 377/2004 (artikel 3.1.4 b), •tredjelandsmedborgares återvändande till ett ursprungs- eller transittredjeland (artikel 3.1.4 c). Definitionen av invandringsmyndighet i artikel 3.1.4 a avser myndigheter som är ansvariga för inre utlänningskontroller. Bestämmelser om sådana kontroller finns i 9 kap. 9 och 10 §§ UtlL. Regleringen innebär att det är som i regel utför olika typer av kontroller under en utlännings vistelse i . Även Säkerhetspolisen får i vissa avseenden genomföra sådana kontroller. En utlänning är också skyldig att efter kallelse komma till och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Därutöver ska medverka i kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken och får även i annat fall biträda . Dessa myndigheter får alltså anses vara invandringsmyndigheter. Definitionen i första ledet i artikel 3.1.4 b träffar till att börja med , som är den myndighet som meddelar beslut om uppe- hållstillstånd (5 kap. 20 § första stycket UtlL). Beslut om uppehållstillstånd får dock även meddelas av (5 kap. 20 § tredje stycket UtlL). Vidare får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om uppehållstillstånd (5 kap. 22 § UtlL). , och de ytterligare myndigheter som har fått rätt att meddela beslut om uppehållstillstånd omfattas därför av definitionen. En migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen får besluta om uppehållstillstånd i överklagade ärenden (se t.ex. 14 kap. 3 § och 16 kap. 9 § första stycket UtlL). I vissa fall får domstolarna även fatta beslut om uppehållstillstånd som första instans (se t.ex. 12 kap. 16 b § UtlL). Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att dessa domstolar är att anse som invandringsmyndigheter enligt in- och utreseförordningen. anser att det bör övervägas om migrationsdomstolarna ska ha åtkomst till systemet eller om det är tillräckligt att dessa vid behov inhämtar och rapporterar uppgifter hos, i första hand, . förordar det senare alternativet. Även Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas vilken åtkomst till in- och utresesystemet som migrationsdomstolarna behöver ha för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter och att den åtkomst som ges i vart fall bör begränsas så att den står i proportion till in- och utreseförordningens ändamål. Kammarrätten i efterfrågar närmare överväganden av vilket behov av åtkomst till in- och utresesystemet som domstolen har i sin egenskap av invandringsmyndighet.