prop · H90356 · 2021-11-17 00:00:00 — Statens normala nationella samt regionala infrastrukturplanering har också kompletterats med särskilda satsningar och förhandlingar, vilket har lett till att det även inom staten finns flera parallella processer. En stor del av de senaste årens stora beslutade kollektivtrafikinvesteringar har tillkommit som ett resultat av sådana förhandlingar. Förhandlingar om infrastrukturinvesteringar mellan stat (företrädd av förhandlingspersoner) och region/kommun kan ha positiva effekter genom att snabba på processen och få parterna att gemensamt vilja bidra till projektet och till att öka den samlade investeringsramen. Vidare kan förhandlingar, genom dialog och samverkan, förbättra förutsättningarna för samplanering av till exempel infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande. innebär den avvägning mellan intressen som sker i en förhandling att process och resultat inte nödvändigtvis överensstämmer med transportpolitiska målsättningar. Regionala och kommunala prioriteringar kan vara suboptimala ur ett nationellt perspektiv, och regionerna kan ha incitament att använda förhandlingen för att låsa största möjliga statliga investering/finansiering till det egna området. Detta är ett potentiellt problem som tidigare uppmärksammat i två rapporter om medfinansiering.2 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257; . 2014/15:TU13, rskr. 2014/15:207; Regeringens skrivelse 2017/18:230, bet. 2017/18:CU39, rskr. 2017/18:425. 2Riksrevisionen, Medfinansiering av statlig infrastruktur, 2011; , regionala medfinansiering, 2012. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K Den så kallade Sverigeförhandlingen tecknade på regeringens mandat storstadsavtal om regionala kollektivtrafikinvesteringar i , och Skåne.3 Regeringens syfte var att i en förhandlingsprocess om medfinansiering åstadkomma bättre tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande. De medfinansierade kollektivtrafikåtgärderna skulle ge: •ökat bostadsbyggandet med fokus på förtätning i kollektivtrafiknära lägen •hög kostnadseffektivitet och största möjliga samhällsekonomiska nytta •i övrigt ökad måluppfyllelse enligt de transportpolitiska målen. Förhandlingen pågick vid sidan av den gängse infrastrukturplaneringen och resulterade i avtal om regionala kollektivtrafikinvesteringar för totalt av vilka staten medfinansierade . Oavsett om kollektivtrafikåtgärder prioriteras i den gängse infrastrukturplaneringen eller i en förhandling är det viktigt med tydliga utgångspunkter och transparenta, fullgoda, underlag som klargör hur åtgärderna överensstämmer med de nationella målen för transportpolitiken. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om den statliga medfinansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur inom Sverigeförhandlingens storstadsavtal har varit överensstämmande med transportpolitiska mål. För att svara på den övergripande frågan besvaras följande delfrågor: •Har regeringens styrning gett Sverigeförhandlingen tillräckliga förutsättningar för att ta fram och prioritera effektiva kollektivtrafikåtgärder? •Har Sverigeförhandlingen säkerställt att ett väl underbyggt underlag tagits fram och att effektiva kollektivtrafikåtgärder har prioriterats inför genomförandebeslut om storstadsavtalen? •Har regeringen säkerställt att genomförandeprocessen för kollektivtrafikåtgärderna inom storstadsavtalen är ändamålsenlig med avseende på det statliga behovet av insyn och kontroll? Med effektiva kollektivtrafikåtgärder avses att med givna resurser i så hög grad som möjligt uppnå de målsättningar som ställt upp på transportområdet. Med genomförandeprocessen avses den planering och uppföljning som inleddes efter tecknande av avtal och som kommer att pågå fram till att avtalens åtaganden har uppfyllts. 3Sverigeförhandlingen (dir. 2014:106 och dir. 2014:113) var en utredning som utöver medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder förhandlade om bland annat utbyggnad av nya stambanor för höghastighetståg, bostäder och östlig förbindelse i . 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beslutade att det övergripande målet för transportpolitiken skulle vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.4 Därmed är en allmän utgångspunkt på transportområdet att planering av statliga investeringar i transportinfrastrukturen ska genomföras i enlighet med de transportpolitiska målen. Utöver det övergripande målet har antagit två jämbördiga mål – funktionsmålet respektive hänsynsmålet.5 Vid planering av transportsystemet ska den så kallade fyrstegsprincipen vara vägledande.6 har upprepade gånger uttalat sitt stöd för principen som förväntas leda till kostnadseffektiva lösningar, och pekat på vikten av att alla trafikslag och transportmedel liksom alla typer av åtgärder som leder till att målen nås beaktas.7 trafikutskott har i flera sammanhang lyft kollektivtrafikens roll som viktig för att uppnå de transportpolitiska målen, och vikten av bättre möjligheter för resande att välja kollektivtrafik.8 Att skapa bättre förutsättningar för ökat kollektivtrafikresande framhålls ofta som en viktig åtgärd för att nå transportsektorns mål om minskade utsläpp av koldioxid.9 har framhållit att regeringens åtgärder för att minska transportsektorns klimatpåverkan bör grunda sig på samhällsekonomiskt och miljömässigt effektiva åtgärder.10 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 5Funktionsmålet: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa. 6Principen innebär att lösningar av transportproblem ska analyseras stegvis vid val av åtgärder genom att överväga 1) åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och valet av transportsätt, 2) åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infrastruktur, 3) begränsade ombyggnationer och 4) nyinvesteringar eller större ombyggnationer. 7Se t.ex. bet. 2016/17:TU4 och prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257. Jfr 2 § 16 förordningen (2010:185) med instruktion för där det framgår att ska tillämpa fyrstegsprincipen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen för bl.a. väg- och järnvägstrafik. 2018/19:TU13, s. 11. 9Se t.ex. , Årsrapport , 2019; prop. 2019/20:65, bet. 2019/20:MJU16, rskr. 2019/20:314. 2017/18:TU13, rskr. 2017/18:263. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K Vid förhandlingar om medfinansiering finns, som beskrivits ovan, en risk att planering utifrån de transportpolitiska målen sätts ur spel. granskade i två rapporter och 2012 regional medfinansiering av statlig infrastruktur.11 Vid behandlingen av dessa granskningar betonade trafikutskottet att prioriteringen av åtgärder ska utgå från ”samhällsekonomisk nytta, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning”,12 och tillkännagav regeringen att den borde utarbeta tydligare principer för att komma till rätta med de brister som noterades angående medfinansiering.13 Inför arbetet med den nationella transportinfrastrukturplanen (nationella planen) –2029 återupprepades denna inställning. Utskottet delade regeringens uppfattning att investeringar ska styras utifrån nationella behov på en samhällsekonomiskt rationell grund, samt att de transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte.14 bedömer att de principer som uttrycks av bör ses som giltiga oavsett vilken finansieringsform eller typ av medfinansiering som avses så länge som staten har ett betydande finansieringsansvar i den lösning som väljs. Det inkluderar de medfinansierade kollektivtrafikåtgärder som är föremål för denna granskning. Det övergripande transportpolitiska målet lyfter fram samhällsekonomisk effektivitet som en central utgångspunkt vid prioritering av infrastrukturåtgärder. Större åtgärder på kollektivtrafikområdet som staten helt eller delvis finansierar bör därmed bedömas utifrån deras samhällsekonomiska effektivitet. I den samhällsekonomiska bedömningen bör hänsyn tas till målsättningarna som uttrycks i de av antagna målen.15 finns det också andra målsättningar gällande vad som ska beaktas Exempelvis pekar på vikten av tillgänglighet i olika delar av landet och för alla grupper i samhället. Vid infrastrukturplanering kan även politiska prioriteringar uttryckas i exempelvis uppdrag eller direktiv för planeringen. Om dessa prioriteringar inte är samstämmiga med varandra eller de transportpolitiska målen finns risk för målkonflikter och ineffektivitet vid prioriteringen av åtgärderna. utgångspunkt är att den statliga aktör som ansvarar för att utforma medfinansiering bör ha ansvar för att det finns underlag som belyser konsekvenserna i förhållande till de målsättningar som finns för åtgärden. 11Riksrevisionen, Medfinansiering av statlig infrastruktur, 2011; , regionala medfinansiering, 2012. 12Bet 2012/13:TU2, s. 105. 13Ibid., s. 106. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, s. 101. 15I en samhällsekonomisk utvärdering beaktas normalt inte endast kvantifierade resultat, t.ex. nettonuvärdeskvoten, utan även kvalitativa underlag är viktiga för den samlade bedömningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3.2 Krav på underlag vid planering av infrastruktur Inom den statliga planeringen av infrastruktur finns tydliga processer och krav för de underlag som krävs i planeringen av en åtgärd. genomför till exempel en fysisk planeringsprocess för att utreda lokaliseringen av åtgärden, och gör kostnadskalkyler enligt en viss metod för att minska risken för oförutsedda fördyringar. En god kostnadskontroll och i övrigt tillförlitliga underlag är en grundläggande förutsättning för att underlaget inför beslut om genomförande ska vara rättvisande. har understrukit vikten av att de samhällsekonomiska analyserna vid infrastrukturplanering är väl underbyggda och av god kvalitet.16 utgångspunkt är att kraven på underlagens kvalitet bör vara desamma för de granskade åtgärderna som för andra statligt finansierade åtgärder. 1.3.3 Utgångspunkt för bedömning av underlag utgångspunkt är att när staten bidrar till finansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur bör ett utredningsunderlag ha tagits fram utifrån de krav som har ställt upp. Granskningen utgår från att följande huvudsakliga delar, vilka beskrivs utförligare i avsnitt 4.1, utgör en miniminivå: •en trafikslagsövergripande behovsanalys17 enligt fyrstegsprincipen •samhällsekonomiska bedömningar där den samhällsekonomiska lönsamheten analyseras, inklusive icke kvantifierade effekter •ett underlag som beskriver åtgärdens betydelse för övriga mål som ställts upp för åtgärden, i detta fall ökat bostadsbyggande och kollektivtrafikresande •ett underlag som beskriver åtgärdens kostnader på ett tillräckligt tillförlitligt sätt. De underlag som ligger till grund för beslut bör hålla tillräckligt hög kvalitet för att minimera risken att beslut om genomförande måste omprövas till följd av oförutsedda förändringar i förutsättningarna. Detta gäller såväl underlag utarbetade av som av regeringen tillsatta utredningar.18 2016/17:TU4. Jämför även 1 § tredje stycket och 2 § 4 förordningen (2010:185) med instruktion för när det gäller skyldighet att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. 17Inom ramen för satsningar som är inriktade på kollektivtrafik avser detta en behovsanalys avseende alternativa åtgärder på kollektivtrafikområdet. 18Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Enligt 16 § samma förordning anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K Utöver att följa de transportpolitiska målen bör prioriteringar som föreslås av myndigheter eller förhandlingspersoner vara neutrala i förhållande till val av trafikslag19 och beakta slutsatserna i de underlag som har tagits fram. 1.3.4 Utgångspunkt för bedömning av genomförandet av åtgärderna Staten bör ha god kännedom om åtgärders genomförande. Detta gäller även i de fall då staten inte är huvudman men delar risker med de övriga avtalsparterna angående kostnadsfördyringar. Likaså i de fall staten inte har ett ansvar för fördyrningar är det viktigt med statlig insyn och kontroll så att projekten genomförs så som avtalat. De olika objekten är en del av transportsystemet och förändringar och fördyrningar vid genomförandet påverkar bedömningen av objektets och transportsystemets samhällsekonomiska lönsamhet och därmed huruvida investeringen är i linje med de övergripande transportpolitiska målsättningarna. I proposition 2011/12:18 framhölls vikten av möjligheten till en successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet i takt med att kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar och konsekvenser utvecklas. Det var av denna anledning angeläget att långsiktiga åtgärdsplaner kompletterades med årliga beslut om åtgärders genomförande, givet anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge.20 Grunden för granskningen är främst dokumentstudier och intervjuer med representanter för berörda myndigheter, storstadsregioner, kommuner och organisationer. För att svara på frågan om huruvida regeringens styrning gett Sverigeförhandlingen tillräckliga förutsättningar för att ta fram och prioritera effektiva kollektivtrafikåtgärder har vi analyserat den planering och de krav som ställts upp i förhandlingsuppdraget och förhandlingsorganisationens implementering av det. Analysen har utgått från de transportpolitiska målsättningarna som har uttryckt. Gällande frågan om väl underbyggda underlag och prioritering av åtgärder har utgångspunkten varit den planering som sker och de krav som ställs i arbetet med övrig statligt finansierad transportinfrastruktur. De underlag som legat till grund för förhandlingen samt andra underlag hos regioner och kommuner har analyserats med utgångspunkt i dels vedertagna metoder gällande kostnadskalkyler och samhällsekonomiska bedömningar, dels vilken betydelse underlagen har haft vid prioritering av åtgärder. Statens underlag och det regionala/kommunala underlag 19Riksdagen och regeringen har vid ett flertal tillfällen framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet (prop. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, s. 38). 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som levererades till Sverigeförhandlingen finns i all väsentlighet att tillgå på Sverigeförhandlingens webbplats.21 Utöver detta togs ofta ett fördjupat underlag fram hos regioner och kommuner som, med vissa undantag, inte efterfrågats eller levererats till staten. Det fördjupade underlaget innehåller överväganden som underbygger det mer sammanfattade underlaget som levererades till förhandlingen. Detta underlag har efterfrågats av och det underlag som vi har fått ta del av ingår i vår samlade bedömning av underlagen. Processen för genomförandet och statens möjlighet till insyn och kontroll har bedömts genom att vi studerat den planering och det arbete med genomförandet som har skett. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . , docent och adjungerad professor vid , har som referensperson lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för (Infrastrukturdepartementet och ), och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Rapportens inleds med en översiktlig beskrivning av den statliga planeringen av transportinfrastruktur, statens medfinansiering av regionala kollektivtrafikinvesteringar och Sverigeförhandlingens storstadsavtal. Därefter följer dispositionen de uppställda granskningsfrågorna. Kapitel 3 behandlar förutsättningarna för val av effektiva kollektivtrafikåtgärder. Kapitel 4 behandlar underlagens kvalitet samt prioriteringen av kollektivtrafikåtgärder, och i kapitel 5 granskas processen för genomförande av kollektivtrafikobjekten. Dessa tre kapitel inleds alla med en operationalisering av bedömningsgrunderna som utgör utgångspunkt för de bedömningar som görs i kapitlet. Det avslutande kapitlet innehåller slutsatser och rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K 2Statlig planering och medfinansiering av kollektivtrafik I detta bakgrundskapitel beskrivs processen för statlig infrastrukturplanering och den process som tillämpats för Sverigeförhandlingens storstadsobjekt. Därefter ges en översiktlig beskrivning av statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik och de storstadsobjekt som staten medfinansierar inom Sverigeförhandlingen. 2.1 Planering och investering i transportinfrastruktur Den nationella infrastrukturplaneringen utgår från de övergripande principer som ges av de transportpolitiska målen. Planeringen ska säkerställa att åtgärder som slutligen vidtas åstadkommer en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Nedan beskrivs översiktligt först den sedvanliga processen för nationell transportinfrastrukturplanering och därefter den planerings- och förhandlingsprocess som använts för Sverigeförhandlingens kollektivtrafikåtgärder. 2.1.1 Processen för den nationella transportinfrastrukturplaneringen Den nationella planen för transportinfrastruktur22 (nationella planen) samt länsplanerna23 planeras i tolvårsperioder med revideringar (nya planeringsomgångar) ungefär . En ny planeringsomgång inleds med ett uppdrag från regeringen till om att inleda en inriktningsplanering. I denna definieras övergripande ramar, så som vilka generella behov som finns och de ungefärliga kostnadsramar som krävs för att möta dessa. Utifrån resultatet av denna inriktningsplanering tar regeringen fram en infrastrukturproposition för den nya planperioden med ekonomiska planeringsramar. tar ställning till propositionen. Därefter ger regeringen ett uppdrag till om att utifrån de transportpolitiska målen och den föreslagna inriktningen lämna ett förslag om en ny infrastrukturplan och de åtgärder som ska ingå i denna.24 Efter eventuella justeringar beslutar regeringen sedan om att fastställa den nationella planen. Regionerna beslutar om att fastställa länsplanerna efter regeringens beslut om medelstilldelning. De senaste fastställda planerna gäller perioden 2018 till 2029.25 22Jfr förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 23Jfr förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. 24De åtgärder som namnges i nationella planen är de som omfattar mer än . 25Regeringsbeslut, N2018/03462/TIF. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Processen för infrastrukturplanering Prioritering i konkurrens med studie (ÅVS) Parallellt med den cykliska planprocessen löper en kontinuerlig process inom för att definiera och utreda transportbehov och eventuellt nya förslag till åtgärder som kan ingå i förslaget till nationell plan eller i länsplanerna. Denna fysiska planeringsprocess inleds vanligen med att en så kallad åtgärdsvalsstudie (ÅVS) genomförs för att enligt fyrstegsprincipen avgöra vilken typ av åtgärd som är mest lämpad för att lösa den transportbrist som har definierats. Därefter följer en stegvis utredningsprocess för att precisera den aktuella åtgärdens utformning. För varje steg i denna process görs en ny så kallad samlad effektbedömning (), en kostnadskalkyl (som blir mer preciserad i de senare stegen) samt en bedömning av klimatpåverkan (klimatkalkyl). Som en del av genomförandeplanering lämnas ett förslag till regeringen gällande åtgärders möjlighet att byggstarta. Detta är schematiskt indelat i förslag till objekt i nationella planen som är färdiga att byggstarta de närmast följande tre åren, och objekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren. Genom en successiv omprövning säkerställer att de planerade åtgärderna stegvis möter höjda kvalitetskrav för att kvalificeras för byggstart. förslag brukar remitteras till Trafikanalys som genomför en kvalitetsgranskning av underlagen.26 Regeringen fattar därefter beslut om vilka objekt som får byggstarta respektive förberedas för byggstart efter en bedömning av om objekten är tillräckligt säkra i fråga om nytta, kostnader och genomförande. 2011/12:118 s. 74 framgår att förslag bör remitteras till Trafikanalys för att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till förslag. Uppgiften för Trafikanalys bör enligt regeringen i första hand vara att granska samhällsekonomisk kalkylerna, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag som ligger till grund för förslag. Se även 1 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys där det framgår att Trafikanalys har till huvuduppgift att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G M E D F I N A N S I E R I N G A V R E G I O N A L K O L L E K T I V T R A F I K 2.1.2Processen för kollektivtrafikåtgärderna inom Sverigeförhandlingen Sverigeförhandlingen påbörjades 2014.27 Den del av förhandlingen som rörde kollektivtrafikåtgärder fördes mellan staten (företrädd av Sverigeförhandlingen), de tre storstadsregionerna samt berörda kommuner i dessa regioner. Förhandlingsprocessen var skild från den gängse statliga planeringen, och var inte involverad i denna process. Det var Sverigeförhandlingen som definierade och styrde processen och dess inriktning utifrån regeringens direktiv. Figur 2 Processen för Sverigeförhandlingens kollektivtrafikåtgärder sverigeförhandlingen regioner och kommuner Uppdrag om att ta fram Behov, åtgärder och Godkända åtgärder finansieras i nationell plan och länsplan −Årliga rapporter om process/avtalsefterlevnad −Uppdaterat underlag om åtgärderna −Hantering av frågor och ev. problem I processens första steg bad Sverigeförhandlingen regionerna och kommunerna om olika typer av underlag för de kollektivtrafikåtgärder som man var villig att förhandla om, och som levde upp till de krav som staten ställde. Underlagen levererades från regionerna/kommunerna till Sverigeförhandlingen och kompletterades med underlag från berörda kommuner om lokala nyttor och antalet bostäder de kunde åta sig att bygga i anslutning till de åtgärder som förhandlades. Därefter valde Sverigeförhandlingen ut ett antal kollektivtrafikåtgärder som kom att ingå i bud till respektive region och kommun, varpå en förhandlingsprocess inleddes.