prop · H803191 · 2021-04-29 00:00:00 — efterlyser klargöranden kring hur tillämpningen av undantaget vid synnerliga skäl i 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL påverkas av övergången till tidsbegränsade uppehållstillstånd, t.ex. om sökanden vid en förläng- ningsprövning åberopar andra grunder för uppehållstillstånd. Regeringen anser att det är en fråga som lämpligen bör få sitt svar i rättstillämpningen och ser inget behov av att införa ytterligare undantag från huvudregeln om att ett uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan med anledning av den föreslagna övergången till tidsbegränsade uppehållstillstånd. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att inom ramen för detta lagstiftnings- projekt vidta några åtgärder med anledning av de synpunkter som bl.a. FARR, och Civil Rights Defenders framför om ansöknings- och handläggningsförfarandet vid anhöriginvandring. 8.3Fortsatt uppehållstillstånd i vissa fall när förhållandet har upphört Regeringens förslag: Uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning som med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som inte kan få ett nytt sådant uppehållstillstånd för att förhållandet har upphört, om 1.utlänningen har särskild anknytning till , 2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd som beviljas när ett förhållande upphört ska vara tidsbegränsat och gälla . Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag men har en delvis annan teknisk utformning. Remissinstanserna: Majoriteten har inga synpunkter på förslaget eller yttrar sig inte särskilt i denna del. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , och , tillstyrker eller välkomnar att uppehållstillstånd i vissa fall ska kunna beviljas trots att förhållandet har upphört. Många av dessa efterfrågar dock närmare analys, klargöranden eller justeringar av förslaget, framför allt när det gäller möjligheten att bevilja uppehållstillstånd till personer som utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Svenska Röda Korset anser att en utredning bör tillsättas för att se över regelverket i denna del. Några remissinstanser, bl.a. och , avstyrker eller är kritiska till förslaget att ett uppehållstillstånd som beviljas efter att förhållandet upphört ska vara tidsbegränsat och gälla . för kvinnojourer och tjejjourer i (Roks) och Terrafem anför att våldsutsatta kvinnor i regel har en längre etableringsprocess än andra nyanlända kvinnor och att det i praktiken skapas en inlåsningseffekt om de måste ha en ny grund för uppehållstillstånd. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , m.fl. efterfrågar förtydliganden gällande om det ska vara möjligt att förlänga ett uppehållstillstånd som beviljats när ett förhållande har upphört. anser att det måste erbjudas en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd även för att regleringen ska uppfylla sitt syfte, dvs. möjliggöra för våldsutsatta personer att på ett tryggt sätt lämna sin relation och anmäla övergrepp till svenska myndigheter. undrar även om det ska vara möjligt att bevilja permanent uppehållstillstånd med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , och ifrågasätter förslagets förenlighet med artikel 15 i familjeåterföreningsdirektivet. Skälen för regeringens förslag: När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats på grund av uppskjuten invandringsprövning krävs enligt utlänningslagen att det anknytningsgrundande förhållandet består för att ett nytt uppehållstillstånd ska kunna beviljas (5 kap. 16 § första stycket UtlL). Om det anknytningsgrundande förhållandet har upphört får dock uppehållstillstånd ändå ges, om utlänningen har särskild anknytning till , förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd (5 kap. 16 § tredje stycket UtlL). Enligt den tillfälliga lagen finns det inte någon möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd om det anknytningsgrundande för- hållandet har brustit för personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en skyddsbehövande vars uppehållstillstånd tids- begränsats med stöd av den tillfälliga lagen (jfr 8 § den tillfälliga lagen och 5 kap. 16 § fjärde stycket UtlL). I avsnitt 8.2 föreslås att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel vid all anhöriginvandring och att det som huvudregel ska krävas att förhållandet består för att ett nytt uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Regeringen delar kommitténs bedömning att den ordning som har gällt enligt utlänningslagen och som innebär att fortsatt uppehållstillstånd i vissa fall kan beviljas trots att det anknytnings- grundande förhållandet har upphört bör behållas. Möjligheten att beviljas fortsatt uppehållstillstånd bör gälla samma kategorier av anhöriga som tidigare (jfr 5 kap. 16 § första stycket UtlL). Eftersom det i avsnitt 8.2 föreslås en utvidgning av kretsen som beviljas tidsbegränsade uppehålls- tillstånd bör även den krets som kan beviljas fortsatt uppehållstillstånd trots att det anknytningsgrundande förhållandet upphört utvidgas i mot- svarande mån. Flera remissinstanser framför synpunkter hänförliga till de grunder för uppehållstillstånd enligt vilka fortsatt uppehållstillstånd kan beviljas trots att förhållandet har upphört. Kommittén har inte föreslagit några ändringar i dessa delar. Inte heller regeringen anser att det finns behov av att ändra den nuvarande regleringen i detta avseende med anledning av förslagen att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska utgöra huvudregel. En sådan översyn av regelverket som efterfrågas ryms inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. I avsnitt 8.2 föreslås att även ett nytt uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning vid en förlängning ska vara tidsbegränsat som För att regelverket ska vara enhetligt bör därför även ett fortsatt uppehållstillstånd som beviljas i nu aktuella fall vara tidsbegränsat. Kommittén föreslår att uppehållstillståndet ska gälla . överensstämmer med den föreslagna giltighetstiden vid det första beslutstillfället när uppehållstillstånd beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § UtlL, som är en annan undantagsbestämmelse som kan tillämpas för att bevilja uppehållstillstånd när den tidigare grunden för ett uppehållstillstånd har upphört och det inte finns någon annan grund för uppehållstillstånd. skillnad från bl.a. och anser regeringen att det inte finns skäl att frångå kommitténs förslag i denna del. remissinstanser efterfrågar förtydliganden gällande om det ska vara möjligt att förlänga ett uppehållstillstånd som har beviljats efter att ett undrar också om permanent uppehållstillstånd kan beviljas med stöd av bestämmelsen. inte lämnat något förslag om vad som ska gälla när det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut och inte heller om att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas med stöd av denna bestämmelse. Möjligheten att beviljas uppehållstillstånd trots att det anknytnings- grundande förhållandet upphört utgör ett avsteg från utgångspunkten att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till Det kan därför finnas skäl att göra avvägningar så att inte den som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning hamnar i ett bättre läge än t.ex. en person som beviljats uppehållstillstånd av skydds- skäl när grunden för uppehållstillståndet upphör. Som framgår av avsnitt 9.1 kommer det även fortsättningsvis att vara möjligt att bevilja uppehålls- tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i de fall där det inte finns någon annan grund för uppehållstillstånd. föreslås även att vuxna utlänningar som har vistats i med tids- begränsat uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omstän- digheterna är särskilt ömmande. Genom dessa bestämmelser kommer det att finnas en möjlighet även för nu aktuell grupp att, under samma förutsättningar som för andra vars grund har upphört, beviljas ett nytt uppehållstillstånd liksom en möjlighet att beviljas ett permanent uppehållstillstånd om förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. anser att det bör införas en generell möjlighet att bevilja ett nytt uppehållstillstånd när giltighetstiden för ett sådant uppehållstillstånd som är aktuellt har löpt ut. Regeringen anser inte att det finns tillräckliga skäl att lägga ytterligare förslag i denna del. Några remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna regleringen är förenlig med artikel 15 i familjeåterföreningsdirektivet som reglerar en rätt för anhöriga att i vissa fall beviljas ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av anknytningspersonens. En sådan rätt finns senast efter fem års vistelse för makar, sambor och barn som uppnått myndig ålder och som tiden haft uppehållstillstånd på grund av anknytning (artikel 15.1) samt i vissa särskilt ömmande fall (artikel 15.3). ordning som gällt enligt utlänningslagen där permanent uppehållstillstånd som huvudregel har beviljats i dessa situationer innebär att de uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning är oberoende av anknytningspersonens uppehållstillstånd. För den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt ordningen med uppskjuten invandringsprövning kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om förhållandet består, men även tidigare om det finns särskilda skäl (5 kap. 16 § första och andra styckena UtlL). Även i de fall förhållandet upphört finns en möjlighet att beviljas fortsatt uppehållstillstånd i vissa fall (5 kap. 16 § tredje stycket UtlL). Denna ordning har ansetts förenlig med familjeåterföreningsdirektivet (se prop. 2005/06:72 s. 47). Regeringen bedömer att även den i propositionen föreslagna ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel och en möjlighet att beviljas permanent uppehållstillstånd med tidsbegränsat uppehållstillstånd om vissa särskilda krav är uppfyllda överensstämmer med artikel 15 i familjeåterföreningsdirektivet. Det följer av artikel 15.4 i direktivet att villkoren för beviljandet av ett eget uppehållstillstånd ska fastställas i enlighet med nationell rätt. Unionslag- stiftaren har alltså överlåtit åt varje medlemsstat att fastställa på vilka villkor ett uppehållstillstånd enligt artikel 15 i direktivet ska utfärdas (se även dom i mål C-257/17). I propositionen föreslås vidare vissa undantag från de särskilda kraven för att beviljas permanent uppehållstillstånd, bl.a. för barn och om det finns särskilda skäl (se avsnitt 7.2). Regeringen anser, till skillnad mot Förvaltningsrätten i , att en sådan ordning uppfyller kraven i artikel 15.1 även i de fall där den anhörige inte uppfyllt kraven för permanent uppehållstillstånd vistelse. I sammanhanget kan även noteras att det finns en möjlighet för anhöriga som har vistats i med uppehållstillstånd utan avbrott att beviljas permanent uppehållstillstånd som varaktigt bosatt (jfr avsnitt 7.1). Som framgår ovan har den möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd när förhållandet upphört som gällt och som regeringen ovan bedömer ska gälla även fortsättningsvis ansetts förenlig med artikel 15 i familjeåterförenings- direktivet. Regeringen gör ingen annan bedömning . Av artikel 15.4 följer vidare att giltighetstiden för det egna uppehållstillståndet ska fastställas i enlighet med nationell rätt. Regeringen konstaterar att familje- återföreningsdirektivet varken uppställer krav på en minsta giltighetstid eller att uppehållstillståndet ska vara förnybart. Till skillnad mot anser regeringen därför att avsaknaden av en generell möjlighet att förlänga ett uppehållstillstånd som har beviljats när ett för- hållande upphört inte riskerar att stå i strid med direktivet. Sammanfatt- ningsvis bedömer regeringen att den nu föreslagna regleringen bör införas och att den är i överensstämmelse med familjeåterföreningsdirektivet. 2020/21:191 8.4 Möjlighet att vägra uppehållstillstånd vid anknytning på grund av ålder Regeringens bedömning: Det bör inte göras någon ändring av åldersgränsen för när det är möjligt att vägra uppehållstillstånd för en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , eller ett utländskt barn som är ogift och har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd ska få vägras om någon av makarna eller samborna är . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i den här delen. Flera remissinstanser, däribland Barnombuds- mannen, , bisexuellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) och avstyrker förslaget och förordar en 18-årsgräns. Bland andra kommun och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor påpekar att myndighets- och äktenskapsåldern i är . Några remiss- instanser lyfter barnrättsperspektivet särskilt. anför bl.a. att förslaget riskerar att innebära att barn tvingas leva åtskilda från en av sina föräldrar och att detta inte är i linje med . Förvaltningsrätten i och ifrågasätter om motiven att höja åldersgränsen är förenliga med de syften som anges i familjeåterföreningsdirektivet. påpekar att gruppen som träffas av förslaget är större än vad som gällt under den tillfälliga lagen och efterfrågar förtydliganden kring hur den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas då bestämmelsen i utlänningslagen bl.a. tar sikte på barnäktenskap. Skälen för regeringens bedömning: Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd vägras för anknytningspersonens make eller sambo om någon av makarna eller samborna är (5 kap. 17 a § andra stycket 3 UtlL). Bestämmelsen grundar sig på artikel 4.5 i familje- återföreningsdirektivet, som anger att för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att anknytnings- personen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst , innan maken kan återförenas med anknytningspersonen. Kommittén föreslår att åldersgränsen ska höjas från till , vilket motsvarar den åldersgräns som anges i artikel 4.5 familje- återföreningsdirektivet. Det motsvarar även vad som gäller enligt den tillfälliga lagen för anhöriga till skyddsbehövande vars uppehållstillstånd tidsbegränsats enligt samma lag (6 §). Flera remissinstanser avstyrker förslaget och hänvisar bl.a. till att myndighets- och äktenskapsåldern i är . Kommittén motiverar förslaget med att höjningen krävs för att det svenska regelverket ska ligga i linje med övriga nordiska länder och EU- länder. Av betänkandet framgår dock att åldersgränsen för att en make eller partner till en anknytningsperson ska kunna beviljas uppehålls- tillstånd i de flesta medlemsstater är densamma som den i respektive land Prop. 2020/21:191 gällande myndighetsåldern eller äktenskapsåldern, dvs. åldersgräns som gäller enligt utlänningslagen för att vägra uppehållstillstånd är redan i överensstämmelse med gällande myndighets- och äktenskapsålder i . Som påpekar omfattar kommitténs förslag dessutom en större krets anhöriga än vad som gällt enligt begränsningarna i den tillfälliga lagen. Regeringen bedömer mot denna bakgrund till skillnad från kommittén att det inte finns skäl att ändra åldersgränsen i utlänningslagen för att vägra uppehållstillstånd från till . 8.5.1Huvudregeln om försörjningskrav vid anhöriginvandring Regeringens förslag: Försörjningskravet vid anhöriginvandring ska inte bara innebära ett krav på anknytningspersonen att kunna försörja sig själv och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige utan även innebära ett krav på anknytningspersonen att kunna försörja den anhörige. Försörjningskravet ska inte gälla vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. International, Svenska Röda Korset och Tjänstemännens central- organisation (TCO), avstyrker eller är negativt inställda till ett försörj- ningskrav som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning. remissinstanser, t.ex. och kommun, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på ett försörjningskrav. Om ett försörjningskrav ska uppställas anser många remissinstanser att den närmare utformningen bör ses över. Bland andra Svenska Röda Korset och menar att ett utvidgat försörjningskrav i praktiken kan bli omöjligt för många att uppfylla. Flera remissinstanser, bl.a. Flyktinggruppernas riksråd (FARR) och Myndigheten för delaktighet, anför att förslaget kan slå hårt mot grupper som har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden, t.ex. kvinnor, äldre och personer med funktions- Några remissinstanser menar att förslaget av den anledningen kan vara diskriminerande. Vissa remissinstanser lyfter barn och barn- familjer särskilt, t.ex. Asylrättscentrum och som påtalar att den föreslagna utformningen innebär att försörjningskravet blir svårare att uppfylla ju fler barn som tillhör familjen och att detta kan innebära att vissa familjer tvingas välja vem eller vilka av familje- medlemmarna som ska återförenas. framhåller vikten av att barnets bästa Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Civil Rights Defenders och , framhåller att det av praxis framgår att det ska göras en individuell bedömning av varje sökandes situation, vilket enligt Svenska Röda Korset 2020/21:191 bör tydliggöras i lagtext. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Asylrättscentrum, menar att det finns en risk att förslaget inte är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet och konventions- Bland andra Asylrättscentrum och kommun ifrågasätter också om förslaget verkligen främjar integrationen eftersom den omstän- digheten att en person tvingas leva utan sin familj snarare missgynnar Några remissinstanser, däribland , kommun, kommun och Åre kommun, har synpunkter på eller efterfrågar klargöranden av vilka inkomster som ska beaktas vid bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt och hur kravet på bostad av tillräcklig storlek och standard ska bedömas. Skälen för regeringens förslag: Familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att som villkor för anhöriginvandring ställa krav på bl.a. stabila och regelbundna försörjningsmedel samt lämplig bostad (artikel 7.1 a och c). I utlänningslagen återfinns bestämmelser om försörjningskrav vid anhöriginvandring i 5 kap. 3 b–3 e §§ UtlL. i 5 kap. 3 b § UtlL anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL endast beviljas om anknytningspersonen kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Den nuvarande regleringen i utlänningslagen infördes . tidpunkten uppställde alla medlemsstater i EU utom någon form av försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. konstaterar att det inte verkar ha skett någon förändring av detta. med att införa ett försörjningskrav vid anhöriginvandring var framför allt att stärka integrationen. I förarbetena uttalades bl.a. att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna Det bedömdes att om anknytningspersonen redan har integrerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad så främjas även de nyanlända familjemedlemmarnas integration. framhölls också att en långsiktigt hållbar asyl- och migrationspolitik bygger på ett fördjupat europeiskt samarbete och att en harmonisering av reglerna inom EU därför är viktig även i fråga om försörjningskrav (prop. 2009/10:77 s. 19). Regeringen anser i likhet med kommittén att detta är argument som gör sig gällande även . Till skillnad mot bl.a. Amnesty International, Svenska Röda Korset och TCO delar regeringen därför kommitténs bedömning att det även fortsättningsvis bör uppställas ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att ställa krav på att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd. den nuvarande regleringen i utlänningslagen enbart kräver att anknytningspersonen ska kunna försörja sig själv har försörjningskravet i den tillfälliga lagen utvidgats på så sätt att det krävs att anknytnings- personen ska kunna försörja också den anhörige (9 § den tillfälliga lagen). Kommittén föreslår att försörjningskravet i utlänningslagen ska utvidgas på motsvarande sätt som i den tillfälliga lagen. I likhet med kommittén anser regeringen att det finns flera argument som talar för att det nuvarande försörjningskravet i utlänningslagen bör utvidgas på samma sätt som i den tillfälliga lagen. Som framgår av betänkandet har både länder i närhet som och och centrala EU-medlemsstater som och infört krav på försörjning även av familje- medlemmarna. Vidare uppställs i svensk rätt också i andra situationer ett försörjningskrav som innefattar försörjning av anhöriga, t.ex. när en tredje- landsmedborgare ansöker om ställning som varaktigt bosatt (5 a kap. 2 § UtlL). Ett sådant försörjningskrav gäller även som förutsättning för att vissa EES-medborgare ska ha uppehållsrätt i (3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL). Flera remissinstanser är kritiska till den föreslagna utvidgningen av försörjningskravet och menar bl.a. att försörjningskravet i praktiken kan bli omöjligt för många att uppfylla. Bland andra FARR och Myndigheten för delaktighet anför att ett utvidgat försörjningskrav riskerar att slå hårdare mot vissa grupper som står längre från arbetsmarknaden, t.ex. kvinnor, äldre och personer med funktionsnedsättning. Vissa remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum och , fram- håller att barn och barnfamiljer riskerar att drabbas särskilt. Som Asylrättscentrum och kommun lyfter fram har möjligheten till familjeåterförening i sig också betydelse för nyanländas möjligheter att integreras i samhället. För att säkerställa att det föreslagna försörjnings- kravet inte leder till orimliga konsekvenser i enskilda fall samt att kravet fortsatt kan bidra till att stärka integrationen anser regeringen att det även fortsättningsvis måste vara möjligt att göra undantag från kravet. 8.5.2föreslås därför att undantag från försörjningskravet ska kunna medges i vissa särskilt utpekade situationer samt därutöver, i likhet med nuvarande reglering i utlänningslagen, helt eller delvis om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen om undantag vid särskilda skäl möjliggör en individuell bedömning av varje sökandes situation. I de fall som rör barn ska dessutom, som bl.a. och påtalar, särskild hänsyn tas till barnets bästa. Principen om barnets bästa är införlivad i svensk rätt bl.a. genom portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. Där framgår att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Portalparagrafen ska givetvis beaktas även vid tillämpningen av bestämmelserna om försörjningskrav vid anhöriginvandring. Regeringen anser sammantaget, i likhet med kommittén, att övervägande skäl talar för att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även de familjemedlemmar som vill återförenas med honom eller henne i och att en sådan reglering därför bör införas. Regeringen bedömer att det föreslagna försörjningskravet, med de möjligheter till undantag som framgår nedan, både är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet och respekterar konventionsåtaganden.