prop · H90329 · 2021-10-19 00:00:00 — Jämför även förordningen (2016:850) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . 18Se 5 kap. 3 b–3 e §§ utlänningslagen (2005:716) och 9–10 §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Vissa personer undantas från försörjnings- och bostadskravet, se bestämmelserna. 19Se 5 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) och 4 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97). Jfr även MIG 2011:1. 20Mejl från företrädare för , (uppgifter hämtade från statistiksystem Simba och eLis). R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Handläggningen av en digital ansökan via sker, grovt förenklat, enligt följande steg: •Migrationsverkets handläggare utreder om anknytningspersonen uppfyller försörjningskravet, som innebär att personen ska kunna försörja både sig själv och sin familj. Kravet innebär också att det måste finnas en bostad av tillräcklig storlek och standard. Om försörjningskravet inte är uppfyllt avslås ansökan. •Om anknytningspersonen uppfyller försörjningskravet beställer handläggaren en utredning från den svenska utlandsmyndigheten i det land där den sökande är bosatt.21 Handläggaren skickar med instruktioner om vilken intervjumall som ska användas och eventuella extra instruktioner och frågor baserat på vad han eller hon bedömer som kritiskt i ärendet. •Utlandsmyndighetens lokalanställda personal intervjuar den sökande om relationen till anknytningspersonen i . Intervjun sker på det lokala språket eller med hjälp av tolk. •Den lokalanställda personalen kontrollerar att handlingarna som sökande har med sig i original överensstämmer med hur handlingar ser ut i det aktuella landet och skannar in handlingarna. De inskannade handlingarna och intervjuprotokollet registreras i ärendehanteringssystem. •Migrationsverkets handläggare tar del av intervjuprotokollet och granskar de inskannade kopiorna för att bedöma om den sökandes identitet är klarlagd. •Handläggaren prövar anknytningen utifrån handlingar, exempelvis vigselbevis och födelsebevis, som den sökande har bifogat sin ansökan. Handläggaren jämför även uppgifterna från intervjuprotokollet med de skriftliga uppgifterna som anknytningspersonen i har lämnat. •Om ärendet bedöms vara okomplicerat kan beslut fattas utan att anknytningspersonen i intervjuas. Om det finns indikationer på exempelvis skenäktenskap eller att sökandes identitet inte kan klarläggas krävs däremot vidare utredning. Det kan innebära att handläggare till exempel intervjuar anknytningspersonen, ber utlandsmyndigheten kontakta sökanden för kompletterande frågor eller att ytterligare handlingar krävs in av sökanden eller anknytningspersonen. I regel är det enklaste alternativet att kontakta anknytningspersonen, eftersom denne befinner sig i . 21Se 5 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) och 4 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97) samt UF 2016:3, senast ändrad genom UF 2019:4 med ikraftträdande . Jfr även MIG 2011:1. I vissa fall finns inte en svensk utlandsmyndighet i det land där den sökande är varaktigt bosatt, exempelvis eller andra konfliktområden. Den sökande hänvisas då till en annan svensk utlandsmyndighet i närområdet, som därmed får hantera ärenden från flera länder. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •När ärendet bedöms vara tillräckligt utrett fattar beslut om uppehållstillstånd ska beviljas eller avslås. Beslut fattas antingen av handläggaren själv om han eller hon har egen delegering för ärendetypen, eller genom att handläggaren först föredrar ärendet för en så kallad beslutsfattare. Om den sökande lämnar in en pappersansökan via utlandsmyndighet förändras handläggningsprocessen på följande sätt: •Lokalanställda på utlandsmyndigheten intervjuar den sökande om relationen till anknytningspersonen i . Under intervjun utgår man från frågemallar, men till skillnad från rutinen vid digital ansökan behöver den lokalanställda själv avgöra vilken mall som är lämplig för ärendet. I och med att ansökan ännu inte har inkommit till i finns ingen bakgrundsinformation om ärendet eller vidare instruktioner om vad den lokalanställda bör fokusera på under intervjun med den sökande. •När utlandsmyndigheten har lämnat över ärendet till kontaktar handläggaren anknytningspersonen i , som behöver bekräfta ansökan och lämna uppgifter om till exempel sin inkomst, bostad och relation till den sökande. När uppgifterna har inkommit kan handläggaren pröva försörjningskravet och anknytningen enligt beskrivningen ovan. Eventuella vidare utredningsinsatser kan även utföras.22 En lite mer utförlig beskrivning av handläggningsprocessen och vilka stöddokument som beskriver den finns i bilaga 1. 2.3 Aktörernas ansvar för anknytningsärenden Tre aktörer med olika ansvar är delaktiga i processen för anknytningsärenden, nämligen , (som myndighet) och de svenska utlandsmyndigheterna. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bland annat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering.23 Handläggningen av anknytningsärenden på i sker vid tillståndsenheter som finns i myndighetens regioner. Det är regionerna som äger resurserna i form av personal och som ansvarar för bland annat rekrytering och kompetensutveckling. som vi genomförde våra intervjuer sköttes handläggningen av 22Migrationsverket uppger att i samband med faktagranskning att man kommer att ändra handläggningsprocessen för pappersansökningar som lämnas in vid utlandsmyndigheter så att försörjningskravet prövas innan utredning genomförs vid utlandsmyndigheten. Detta görs för att processen ska blir mer lik det digitala förfarandet. Mejl från företrädare för . 23Se 1 § förordningen (2019:502) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN anknytningsärenden på totalt 22 tillståndsenheter fördelade på 12 orter.24 organisation var då indelade i sex regioner, som har blivit tre efter omorganisationen /21. tog över resursansvaret även för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och har därmed huvudansvaret för migrationsverksamheten. Denna förändring innebär att ansvarar för utsänd personal från som arbetar heltid med migrationsärenden i utlandet, inklusive rekryteringen av dessa. Däremot har utlandsmyndigheterna även fortsättningsvis ansvar för rekryteringen av lokalanställd personal som arbetar med migrationsärenden, även om har kostnadsansvaret.25 ska, efter samråd med (), placera personal vid utlandsmyndigheterna som ansvarar för att finansiera, följa upp, utveckla och ge stöd till migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, samt lämna information till utlandsmyndigheterna, sökande och andra intressenter i migrationsfrågor.26 hade även tidigare, före , i uppdrag att bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet.27 Vidare har ett övergripande ansvar för verksamheten vad gäller anknytningsärenden. Till exempel har avdelningen för digitalisering och utveckling (DUA) ansvar för utveckling av handläggningsprocessen, inklusive handböcker och IT-system, och migrationsrättsenheten (MRE) vid rättsavdelningen ansvarar bland annat för att ta fram rättsliga ställningstaganden. Utlandssektionen som är placerad vid den nationella operativa avdelningen () ansvarar för styrningen av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna.28 har cirka 100 utlandsmyndigheter som tillsammans med UD bildar utrikesförvaltningen.29 Utlandsmyndigheterna ska bland annat bistå regeringen inom utrikes-, handels- och biståndspolitik samt bevaka och främja svenska 24Dessa enheter var placerade i (dåvarande) regioner och orter: Region : , , . : , , (2 st. tillståndsenheter). Region : (4 st.). Region : , (2 st.). Region : (4 st.). Region : (2 st.), (2 st.). Efter en omorganisation som slutfördes har antalet tillståndsenheter minskat till 21 stycken fördelat på 11 orter. 25Migrationsverket är genom sin HR-avdelning ansvarig för processen att rekrytera och se till att lämpligt kvalitetssäkrat stöd finns m.m. Detta gäller även kompetensutveckling. Mejl från i samband med faktagranskning, . 26Migrationsverket ska ingå en överenskommelse med UD som närmare reglerar samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och i frågor som rör migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (se 7 § förordningen (2019:502) med instruktion för ). 27Se 2 § förordningen (2007:996) med instruktion för (upphörd). 28Mejl från företrädare för , . 29Se 3 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N intressen.30 Cirka 60 utlandsmyndigheter, främst svenska ambassader, har uppgifter inom migrationsområdet, vilket omfattar handläggning av viserings- och uppehållstillståndsärenden, bland annat anknytningsärenden.31 UD har inget författningsstyrt ansvar för handläggningen av anknytningsärenden. Däremot utför medarbetare stationerade vid utlandsmyndigheterna arbetsuppgifter i anknytningsärenden (se avsnitt 2.2). Det gäller särskilt vid de utlandsmyndigheter som inte har utsända handläggare från . Även bemanning vid utlandsmyndigheterna sker i nära samråd mellan och Varje utlandsmyndighet, exempelvis en ambassad, utgör en egen myndighet. Inom migrationsområdet ansvarar respektive utlandsmyndighet för att utföra de åtgärder som begär, utifrån den process som slagit fast. Den praktiska organisationen av arbetet kan dock organiseras olika utifrån respektive utlandsmyndighets förutsättningar, men vad som ska göras i det substantiella arbetet styrs centralt från . Vid migrationssektionen på utlandsmyndigheten arbetar både utsända migrationshandläggare från och lokalanställda migrationsassistenter.33 De utsända handläggarna ansvarar för att fatta beslut i studerande- och viseringsärenden och arbetar alltså inte i första hand med anknytningsärenden. Däremot ska de kunna bistå med vägledning och stöd till de lokalanställda i frågor som rör anknytningsärenden. Vid vissa utlandsmyndigheter är det utsända från UD som ingår i migrationsverksamheten snarare än utsända från . De lokalanställda ansvarar för att intervjua sökande och kontrollera att handlingar överensstämmer med hur handlingar brukar se ut 30Se 3 kap. förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. 31Se 3 kap. 9 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. 32Intervju med företrädare för . Mejl från () i samband med faktagranskning . 33Dessa lokalanställda migrationsassistenter har ibland formellt titeln migrationshandläggare i stället för migrationsassistent, men som framgår av UD:s inspektioner ”sett till ansvar, arbetsuppgifter och behörigheter utför emellertid samtliga lokalanställda assistentuppgifter.” Se t.ex. , Migrationsverksamheten vid , 2019, s. 5, , Rapport från inspektion av migrationsverksamheten vid i , 2019, s 7. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN Anknytningsperson, referensperson, referent. Den person som sökanden åberopar anknytning till. Befattning vid , fattar beslut i de ärenden där en handläggare inte har fått beslutsansvaret delegerat. När handläggare har fått delegerat ansvar att givet vissa förutsättningar själv fatta beslut i ett ärende. Vanligt vid beslut om att bevilja uppehållstillstånd samt vid okomplicerade ärenden. Innebär enligt den tillfälliga den tillfälliga lagen att anknytningspersonen måste kunna försörja sig själv, övriga personer i hushållet och de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Anknytningspersonen behöver också ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för de sökande att bo i. Ansvarig för handläggningen av ett anknytningsärende och att föredra ärendet för beslutsfattare som fattar beslut (såvida inte handläggaren har egen delegering, se enmansbeslut). Medarbetare vid svensk utlandsmyndighet, oftast medborgare i det aktuella landet, med kunskap om bland annat språk och lokala sedvänjor. Bistår i handläggningen av anknytningsärenden genom att intervjua sökanden och kontrollera att handlingar överensstämmer med hur handlingar brukar se ut i landet. Internt begrepp inom som avser de fem utlandsmyndigheter inom som har migrationsuppgifter. Schengenhubbarna tar emot sökande som kommer från en stor mängd länder, men som varaktigt befinner sig inom EU. De lokalanställda vid saknar därmed lokal kunskap om de sökandes hemländer. Ett äktenskap som två personer kommit överens om att ingå enbart i syfte att kringgå utlänningslagens bestämmelser. Den person som söker uppehållstillstånd i , i den här rapporten på grund av anknytning. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Har och utlandsmyndigheterna utvecklat en ändamålsenlig rutin för en rättssäker handläggning av anknytningsärenden? bedömer att har utvecklat en rutin som i flera avseenden är ändamålsenlig för en rättssäker handläggning av anknytningsärenden. När det gäller vissa väsentliga moment, till exempel att bedöma om försörjningskravet är uppfyllt, har dock uppdateringar av rutinen dragit ut , trots att regelverket har förändrats. konstaterar allvarliga brister i arbetet med att klarlägga den sökandes identitet, där en stor del av det praktiska arbetet utförs vid någon av utlandsmyndigheterna på uppdrag av . Formellt är ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna tydlig, men i praktiken utförs inte tillräckliga kontroller av sökandes handlingar av någon av aktörerna. Granskningen visar vidare att det finns risk för att tillståndsenheter inte tillämpar handläggningsrutinen på ett enhetligt sätt. Det handlar främst om bedömningen av försörjningskravet, där olika enheter har utvecklat olika rutiner och egen praxis i väntan på förtydliganden från huvudkontoret, men även hur olika enheter arbetar med intervjuer med anknytningspersonen. Granskningen visar även att utlandsmyndigheterna brister i enhetlighet när det gäller granskningen av dokument och genomförandet av intervjuer med den sökande, inte minst vad gäller kvaliteten på arbetsinsatsen. bedömer vidare att centrala utvecklingsprojekt för handläggning av ärenden inte har resulterat i tillräckliga förbättringar av verksamheten. Ett antal projekt har lagts ned, andra har vuxit och lämnat restlistor som behöver åtgärdas. Vidare går IT-utvecklingen och digitaliseringen av handläggningsprocessen för anknytningsärenden långsamt jämfört med för andra ärendeslag. Möjligheterna till automatisering är dock begränsade. 3.1Handläggningsrutinen är i stort sett ändamålsenlig men viktiga uppdateringar har dröjt Rutinen för hur anknytningsärenden ska handläggas vid finns nedtecknad i ett antal handböcker som är tillgängliga för handläggarna på myndighetens intranät och som uppdateras regelbundet. har även tagit fram handböcker på engelska som lokalanställda vid utlandsmyndigheterna har tillgång till digitalt och ska använda i sin handläggning. R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN utlandsmyndigheterna har även kompletterat handböcker genom att ta fram lokala rutiner, som är mer praktiska bestämmelser för hur man till exempel bokar intervjuer och utgår från lokala förutsättningar i det aktuella landet.34 Handläggningsrutinen för anknytningsärenden samt dess stöddokument beskrivs översiktligt i bilaga 1. I intervjuer uppger både handläggare, beslutsfattare och lokalanställda vid utlandsmyndigheterna att de över lag anser att handläggningsrutinen är ändamålsenligt utformad och att handböckerna väl beskriver hur arbetet ska gå till. Medarbetare både vid och utlandsmyndigheterna har också god kännedom om var rutinerna finns tillgängliga och ger en likartad beskrivning av hur handläggningsprocessen ska gå till. bedömer därmed att informationen är väl spridd och rutinen har därmed goda förutsättningar att tillämpas aktivt i den praktiska handläggningen. Däremot finns utmaningar i att utforma en rutin som är tillräckligt heltäckande för att beskriva alla detaljer och situationer som en handläggare behöver ta ställning till i varje ärende. Alltför många varierande livssituationer och föränderliga migrationsmönster gör att anknytningsärenden oundvikligen omfattar ett stort bedömningsutrymme som ställer krav på handläggarnas kompetens och egna omdöme. Detta leder till att det finns risk för oskäliga skillnader i handläggningen av enskilda ärenden. Av våra intervjuer framgår att såväl handläggare som beslutsfattare menar att rutinen över lag är tydlig och möjlig att följa, även om det varierar om man anser att den är tillräckligt heltäckande eller uppdateras tillräckligt ofta. Till exempel uppkommer ibland situationer som inte finns beskrivna i rutinhandböckerna och där man är hänvisad till stöd från teamet på enheten.35 Vidare framkommer i våra intervjuer att handläggningsrutinen har blivit bättre . Både handläggarna vid och medarbetarna vid utlandsmyndigheterna uppger till exempel att de intervjumallar som de lokalanställda vid utlandsmyndigheten ska använda har utvecklats och förbättrats, vilket har fått till följd att kvaliteten på intervjuerna har höjts. 34Sveriges ambassad i , Arbetsordning, Checklista medsittning, Description of position and responsibilities office, Description of position and responsibilities Interview rooms, Routine for checking identity and documents in permit cases, Routine for handling of complaints, Routine for handling of decisions, Routines for receiving, register and handing out permit card (UT-cards) and alien’s passport, Routine for mistakes regarding registration or handling of a case, Routines for the handling incomplete applications, Routines for booking appointment times for applications for permits/interview for permit, visas and handling requests for handling of permit applications with priority. i , Arbetsordning, Migration section. - Booking manual, Migration section - Work manual. i , Arbetsordning, Rutinbeskrivningar för migrationsverksamheten vid ambassaden . i , Arbetsordning, Migration section - Working Routines. (För kompletta uppgifter om titlar, tryckår m.m. se referenslista). 35Intervju med företrädare för , 2019-11-13b, 2019-12-11b, 2019-12-19b, 2019-01-09a och 2020-01-09c. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Viktiga uppdateringar av handläggningsrutinen har dragit ut Handläggarna och beslutsfattarna uppger att handläggningsrutinen och de stödjande handböckerna över lag hålls väl uppdaterade i förhållande till förändrade förutsättningar. Det finns dock exempel på situationer när det uppkommit frågor om hur lagstiftningen ska tillämpas och när viktiga uppdateringar i handläggningsstödet har dragit ut , ibland i flera månader.36 Det främsta exemplet är införandet av den tillfälliga lagen 2016, som innebar att försörjningskravet utvidgades till att gälla en större andel sökande, vilket aktualiserade nya situationer som inte hade behövt bedömas tidigare. Försörjningskravet innebär att anknytningspersonen i måste göra det troligt att denna kan försörja både sig själv, övriga personer i hushållet och de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd under . Anknytningspersonen behöver också ha en bostad av tillräcklig storlek och standard. Om anknytningspersonen får sin försörjning genom egenföretagande är det i regel svårare att avgöra vad som ska anses vara en tillräcklig och hållbar försörjningsnivå, och detsamma gäller den som har tillfälliga anställningar eller arbetar som timvikarie. Företrädare för uppger att det fanns rutiner och beskrivningar i handboken när den tillfälliga lagen trädde i kraft men handläggare och beslutsfattare beskriver i intervjuer att det fanns stora initiala svårigheter att tolka vad som menades med begreppet försörjning och vilka specifika krav som måste vara uppfyllda. Exempelvis efterfrågades preciseringar av vilka ersättningar från och vilka inkomstkällor som skulle beaktas, förtydliganden om hur egenföretagare styrker sin försörjning och förtydliganden om hur normalbeloppet beräknas.38 Avsaknad av tydliga rutiner för informationsöverföring från andra myndigheter Ett annat problem som flera handläggare lyfter fram i intervjuer är de fall när man behöver kontakta andra myndigheter för att kontrollera uppgifter i ansökan. Företrädare för uppger att det finns upparbetade kanaler på central nivå mellan och till exempel och , men att samarbetet mellan myndigheterna behöver utvecklas, särskilt på handläggarnivå. Handläggarna efterlyser tydliga rutiner för hur kontakter och delning av uppgifter ska ske.39 För att kunna validera en anställning och bedöma huruvida försörjningskravet är uppfyllt är det inte sällan nödvändigt för handläggarna att stämma av uppgifterna med . 36Intervju med företrädare för , 2019-10-25a, 2019-11-13a, , , 2020-02-19c, 2020-02-19a och . 37Mejl från i samband med faktagranskning , . 38Intervju med företrädare för , 2019-10-25a, 2019-12-11a, 2019-12-11b, och 2020-02-19c. 39Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N ATT KOMMA TIL L SOM ANHÖRIG – RÄTTSSÄKERHETEN I ANKNYTNINGSÄRENDEN framkommer att handläggarna dock inte har formella kontaktvägar med andra myndigheter, utan att handläggare måste sitta och vänta i långa telefonköer.40 har ingen generell rätt att få information från , utöver den underrättelseskyldighet som följer av bestämmelserna i 7 kap. 1–1 b §§ utlänningsförordningen om uppgifter från . I övriga fall när uppgifter ska inhämtas från eller är hänvisad till den sekretessbrytande bestämmelsen som finns i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (generalklausulen).41 När det gäller frågor om eget företag och uppburen lön omfattas dessa uppgifter i normalfallet av skattedatabassekretessen.42 Företrädare för uppger i samband med faktagranskningen att myndighetens handläggare har direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter. Det är den sökande som ska uppvisa att anknytningspersonen uppfyller försörjningskravet. handläggare har därför enligt i normalfallet inte något behov av att ha direktåtkomst till andra myndigheters uppgifter eller register. Vidare menar att man måste göra en konsekvensbeskrivning av behovet och möjligheterna att skydda uppgifter om anställning innan man begär förändringar i lagstiftningen genom en ny sekretessbrytande bestämmelse. Man anser därför att det är för tidigt att uttala sig i frågan.43 3.2Rutinen brister vad gäller att klarlägga den sökandes identitet I anknytningsärenden ska den sökandes identitet vara styrkt för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas, och det är handläggare i som ansvarar för att bedöma om identiteten på den sökande kan anses vara klarlagd. En utmaning i detta är att sökande befinner sig i hemland och att varken träffar personen eller ser dennes id-handlingar eller andra dokument i original. I stället är handläggarna beroende av lokalanställd personal vid en svensk utlandsmyndighet både för att intervjua den sökande och att kontrollera handlingarna som bifogas ansökan. I vissa länder finns välkända brister i folkbokföringen och en utbredd försäljning av förfalskade dokument som kan användas för att styrka både identitet och släktskap, vilket gör kontrollen av 40Intervju med företrädare för , 2019-12-11b. 41Skatteverkets uppgifter i beskattningsdatabasen omfattas i normalfallet av absolut sekretess (27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen), uppgifter är också i normalfallet oåtkomliga för på grund av socialförsäkringssekretess (28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) enligt uppgift i mejl från företrädare för , . 42Mejl från i samband med faktagranskning, . 43Mejl från i samband med faktagranskning, . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N