prop · H9036 · 2021-09-21 00:00:00 — Eftersom delområdena tar sin utgångspunkt i kommunernas uppgift enligt LEH är de i stort sett samma typ av aktiviteter som länsstyrelserna har kunnat söka medel för under de två mandatperioderna 2015–2018 och 2019–2022. Under den andra mandatperioden införlivades dock civilt försvar i överenskommelsen, vilket också utvidgade vad länsstyrelsernas sammanhållna projekt får innehålla. 5.2.2 Dialog är en del av ansökningsprocessen Inför den senaste mandatperioden (2019–2022) var den för länsstyrelserna att lämna in sin ansökan . Med början hölls sedan en dialog mellan MSB och varje länsstyrelse om innehållet Innan dialogen inleddes hade interna bedömare på MSB gått igenom ansökan och gjort en bedömning. Enligt uppgift från MSB avslås aldrig en ansökan om ett sammanhållet projekt i sin helhet. Brister i ansökan hanteras istället i denna dialog. De flesta länsstyrelser reviderade sina planer innan start –2022. Även inför perioden –2018 hölls flera dialoger i syfte att renodla och förtydliga projektplanerna.153 På samma sätt hanteras förändringar och preciseringar av projektets inriktning successivt under den 5.2.3Länsstyrelserna kan även söka medel på samma villkor som övriga myndigheter I likhet med de projektmedel som betalas ut till centrala myndigheter får medlen bara användas till direkta kostnader. Overheadkostnader får inte ingå. Vidare får viss verksamhet inte ingå i det sammanhållna projektet: •Internationella övningar som kräver omfattande planeringsinsats •Nationella eller internationella samarbeten som kräver särskilda resurser för planeringsinsatser •Ersättning för kommuners deltagande i större omfattning vid nationella eller internationella övningar 153Mejl från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 154Intervju med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Medel för dessa verksamheter kan i stället sökas i särskild ordning i den årliga utlysningen av anslag 2:4. Slutligen ska aktiviteter som syftar till att utveckla länsstyrelsernas egen förmåga inte ingå i det sammanhållna projektet utan finansieras med respektive länsstyrelses eget anslag.155 5.2.4 Stöd från anslaget ställer krav på motfinansiering finns ett tak för hur stort bidrag länsstyrelserna kan ansöka om. För projektperioden –2022 kunde länsstyrelser totalt ansöka om , med undantag för storstadslänen som hade ett tak på . För att en länsstyrelse ska kunna beviljas ett sammanhållet projekt ställs också krav på motfinansiering. Enligt regeringen ska anslag 2:4 endast användas till att delfinansiera länsstyrelsernas arbete med att samordna, stödja och följa upp kommunernas arbete med krisberedskap.156 Därför ställer MSB krav på att det totala sökta beloppet per länsstyrelse inte får vara högre än de egna resurser som satsas på krisberedskap och civilt försvar. 5.3Bättre planeringsförutsättningar men otydligt varför anslag 2:4 ska finansiera stadigvarande verksamhet MSB efterlyste 2013 en mer långsiktig finansieringslösning för länsstyrelsernas grundläggande krisberedskapsarbete. Man menade då att länsstyrelserna borde få bättre och mer långsiktiga förutsättningar för att vara pådrivande i utvecklingen av krisberedskapen lokalt och regionalt.157 Länsstyrelsernas sammanhållna projekt har, av allt att döma, levererat på dessa punkter men innebär att anslagsmedelen används till sådant regeringen vid införandet av anslag 2:4 uttryckligen inte ville använda anslaget till. I det följande redogör vi för våra iakttagelser av hur länsstyrelsernas sammanhållna projekt fungerar. 155Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Utlysning länsstyrelser – Syfte, villkor, utgångspunkter och mål för länsstyrelsernas sammanhållna projekt 2019-2022, 2018, s. 1–2. 156Regeringsbeslut Ju2018/05301/SSK, Ju2018/01238/SSK, Villkor för anslag 2:4, ap. 157Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2013 och inriktning 2015: Redovisning av uppdrag 28 i MSB regleringsbrev, 2014, s. 37. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 5.3.1Anslagsmedlen överlappar men tränger inte undan länsstyrelsernas egen finansiering Regeringens skrivning i regleringsbrevet till MSB visar att anslag 2:4, i denna del, får användas för att delfinansiera länsstyrelsernas ordinarie verksamhet med att stärka beredskapen i länen.158 Men till skillnad från hur läget var 2013 sker nu överlappningen under kontrollerade former, med regeringens goda minne. Via motfinansieringen och kravet på att denna ska redovisas till MSB har man upprättat en hård form av ”grindvakt”. Risken för någon form av okontrollerad undanträngningseffekt får nu sägas undanröjd. Inför den senaste ansökan poängterade också MSB särskilt att den finansiering som beviljas till sammanhållna projekt ska utgöra ett komplement till länsstyrelsernas eget ansvar/den egna finansieringen i syfte att utveckla krisberedskapen, inte till att skapa utrymme för att omfördela egna anslag till andra områden.159 är det så att anslagsmedlen nu otvivelaktigt delfinansierar uppgifter som, enligt ansvarsprincipen, borde finansieras inom länsstyrelsernas ordinarie verksamhet. Det är ett stort avsteg från det ursprungliga syftet med anslaget. Den ursprungliga tanken var bland annat att medel från anslaget skulle kunna beviljas för att förstärka krisberedskapen.160 Regeringen framhöll då också särskilt att anslagsmedlen skulle kunna användas flexibelt och att man därför borde undvika att låsa in stora summor i långsiktiga investeringar.161 Att mer eller mindre permanent delfinansiera en av länsstyrelsernas kärnuppgifter med hjälp av anslaget är något helt annat än vad som angavs som det ursprungliga syftet med anslaget. 5.3.2 Bättre planeringsförutsättningar och kontinuitet Av våra intervjuer med representanter för fem olika länsstyrelser får vi bilden att de är nöjda med de sammanhållna projekten. Möjligheten att söka medel har bidragit till en ökad förutsebarhet och kontinuitet. Främst vad gäller personalförsörjningen men även planeringsmässigt. Det faktum att MSB inte avslår länsstyrelsernas ansökningar har också skapat en ekonomiskt långsiktig trygghet. Projektbidragen har blivit en nästintill permanent delfinansiering av länsstyrelsernas grundläggande verksamhet. Flera länsstyrelser lyfter också fram att det är positivt att det finns en flexibilitet från MSB:s sida. Eftersom det kan vara svårt att planera ges det utrymme för förändringar i projektplanen. Det uppfattas som positivt att detta kan göras i dialog med MSB. menar vissa länsstyrelser att den omfattande 158Regeringsbeslut Ju2018/05301/SSK, Ju2018/01238/SSK, Villkor för anslag 2:4, ap. 13, samt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 159Mejl från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 98. 2007/08:92, s. 40. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR projektfinansieringen är ett problem för möjligheterna till flexibilitet. Ett exempel som nämns är att allt som görs med anledning av covid-19 måste finansieras av förvaltningsanslaget, eftersom det inte finns angivet i projektplanen. Personal som är anställda på projektpengar måste jobba med den akuta situationen, men man kan inte använda projektpengarna till detta. Däremot har man fått besked från MSB om att man kan skjuta fram medel till nästkommande år. 5.3.3Oklart varför anslag 2:4 ska finansiera stadigvarande verksamhet Flera länsstyrelser lyfter också fram att det är positivt att det är så tydligt vad medlen får användas till. Men det finns invändningar av mer principiell karaktär. En sådan invändning är att finansieringen inte borde ges i form av projektmedel utan finansieras via förvaltningsanslaget eftersom den avser en av länsstyrelsernas kärnuppgifter. Enligt vissa finns det ingen anledning till att medlen ska kanaliseras genom MSB. kanske det fanns en poäng med att öronmärka projektmedel på detta sätt. Risken fanns annars att de användes till uppgifter som av länsledningarna uppfattades som mer trängande. Men när krisberedskap och civilt försvar är så pass prioriterade frågor för länsstyrelserna, anser de att länsstyrelserna själva är bäst lämpade att bestämma hur medlen ska användas. Flera länsstyrelser frågar sig därför varför delar av deras ordinarie verksamhet ska finansieras med hjälp av projektbidrag från anslag 2:4. Som har påpekat i andra sammanhang leder den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelserna till att länsstyrelserna på ett övergripande plan har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Vi kunde då också konstatera att det inte följer vedertagna principer för finansiering inom staten att stadigvarande verksamhet finansieras med inomstatliga bidrag.162 () vid framhöll då också att de under beredningar i framför att permanenta uppgifter bör finansieras via länsstyrelsernas förvaltningsanslag.163 Mot bakgrund av detta kan man ifrågasätta lämpligheten av den valda finansieringslösningen. 5.4Förändrade förutsättningar för uppföljning och utvärdering Länsstyrelsernas sammanhållna projekt är i stora drag utformade för att möta de problem som ofta förknippas med projekt, såsom kortsiktighet och att resultat inte tas omhand och implementeras i ordinarie verksamhet. Eftersom projekten är återkommande och en integrerad del av länsstyrelsernas linjeverksamhet är risken numera också liten för att projektresultat inte ska tas omhand. gör det att förutsättningarna för uppföljning och utvärdering har förändrats eftersom projekten inte är tydligt avgränsade eller från den löpande verksamheten. 162Riksrevisionen, Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna, 2019. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Länsstyrelsernas sammanhållna projekt är inte väl avgränsade. Det finns inte en tydlig början och ett tydligt slut där finansiering med 2:4 medel upphör. Även om en fyraårsperiod kan sägas vara en begränsad period avslutas inte verksamheten när projektperioden löper ut. Istället tar nästa projektperiod vid där den förra slutade. I våra intervjuer med länsstyrelserna menar man att de aktiviteter som finansieras med hjälp av projektmedel från anslag 2:4 är ett långsiktigt arbete som man egentligen aldrig blir klar med. I en av intervjuerna tar man upp arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna som exempel. Där har målet varit att gå igenom ett antal samhällssektorer och analysera vilka som är samhällsviktiga. Men, påpekar man, samhället förändras . Så det kommer ju kräva att man fortsätter att jobba med analyserna, för man kommer aldrig att bli klar.164 När det gäller tidsaspekten har alltså projekten stora likheter med den löpande linjeverksamheten. Det gör det svårt att utvärdera om ett projekt har nått sina mål och om det får avsedda effekter. För det andra går projektverksamheten inte att urskilja från den löpande verksamheten rent innehållsmässigt. Projekten är mycket omfattande och innehåller en uppsjö av olika aktiviteter. Målen är dessutom oftast inte formulerade i termer av vilka konkreta resultat eller effekter man vill uppnå. Istället är den vanligaste målformuleringen att ”kommunerna har fått stöd” inom olika områden. Detta riktar oundvikligen in redovisningen mot en beskrivning av genomförda aktiviteter. I en intervju med en länsstyrelse säger man till exempel att ”det ju egentligen inte är ett projekt, utan löpande arbete vi gör”.165 Och att det därför känns som att de konstruerar mål och effekter bara för att formen kräver det. Projekten utgör i praktiken bara en delfinansiering av de insatser som länsstyrelserna gör för att nå målen i kommunöverenskommelsen och som de på annat sätt är ålagda att göra. Därför är det omöjligt att skilja projektets effekter från effekterna av övrig verksamhet. Åandra sidan menar MSB att de sammanhållna projekten ger dem bättre möjligheter att på ett mer sammanhållet sätt än tidigare följa länsstyrelsernas arbete vad gäller stöd till kommunerana och samordningen i länen. Uppföljningen har dock mer karaktären av en form av återrapportering än av utvärdering. Projekten följs upp via enkäter och mer utförligt och avslut. Dialog om projektet sker med varje länsstyrelse vid uppstart och vid halvtidsavstämning. en dialog om länsstyrelsernas uppföljning och stöd till kommunerna och andra Denna form av uppföljning ger enligt MSB en bättre helhetsbild jämfört med när de följde upp många mindre utveckligsprojekt.166 164Intervju med företrädare för , . 165Intervju med företrädare för , . 166Mejl från företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR 6 Är anslag 2:4 ett effektivt styrmedel? har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. övergripande slutsats är att det finns brister i styrmedlets effektivitet. Det finns därför risk för att projektbidragen inte blir den förstärkning av krisberedskapen som tanken var. bedömning är att det finns en del justeringar som bör göras för att öka styrmedlets effektivitet, men också att det finns anledning för regeringen att överväga hur anslaget ska användas. I det följande utvecklas slutsatser. 6.1Projektbidragen riskerar att ersätta myndigheternas egen finansiering Granskningen visar att det inte går att dra en tydlig gräns mellan sådana aktiviteter som ska finansieras av de centrala myndigheterna (i enlighet med ansvarsprincipen) och aktiviteter som kan finansieras med anslag 2:4. Motsvarande problem finns vid bedömningen av MSB:s egna utvecklingsprojekt. har också kunnat konstatera att det inte, med någon säkerhet, går att ta reda på hur de centrala myndigheterna totalt sett finansierar de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra beredskapen. Många åtgärder som myndigheterna vidtar kan bidra till beredskapsförmåga, men de vidtas i första hand av andra anledningar. Dessa åtgärder redovisas i normalfall inte som kostnader för beredskap. gör därför bedömningen att det inte går att säkerställa att anslagsmedelen inte går till sådant som ska finansieras inom myndigheternas ordinarie verksamhet. Tvärtom finns det mycket som tyder på att flera myndigheter till stor del finansierar sitt arbete med krisberedskap och civilt försvar med hjälp av projektbidrag från anslag 2:4. 6.2Hinder för effektivitet när anslaget utgör en stor del av finansieringen Granskningen visar att de risker som generellt sett finns med att styra med hjälp av projekt accentueras när det inte går att dra en tydlig gräns för vilka aktiviteter som kan finansieras med anslag 2:4 och när dörren därmed står öppen för att projektbidragen ersätter myndigheternas egen finansiering. När anslag 2:4 utgör en stor del av finansieringen av myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar blir till exempel myndigheternas verksamheter svåra att planera eftersom myndigheterna aldrig vet om de kommer att EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN erhålla projektmedel eller inte. Om beroendet av projektmedel vore mindre skulle detta sannolikt vara av marginell betydelse för den övergripande planeringen. På motsvarande sätt visar granskningen att ett stort beroende av anslaget blir ett problem när projektens resultat ska tas omhand och förvaltas. Då finns det inte alltid tillräckligt med egna medel avsatta för detta ändamål och effekten av projekten riskerar att utebli. har också kunnat konstatera att anslag 2:4 används till områden eller verksamhet med mer eller mindre kontinuerliga behov. Istället för att projektens resultat implementeras i ordinarie verksamhet efter det att de avslutats, lever de då vidare i form av nya projekt. Tillgången till projektmedel understödjer skapandet av nya projekt snarare än att resultaten övergår till att förvaltas av myndigheterna. Den kontinuerliga tillgången till projektmedel och svårigheterna med att dra en tydlig gräns för vad anslagsmedlen får användas till riskerar därför att skapa en ond cirkel av bidragsberoende och projekt som inte når sin fulla potential när myndigheterna inte kan eller vill avsätta tillräckligt med egna medel för att förvalta projektens resultat. Detta är givetvis inte problem som uppstår för alla myndigheter eller för alla projekt, men det är något som styrmedlet inte kan förhindra. Därför gör bedömningen att det finns påtagliga hinder för att anslagsmedlen ska kunna användas effektivt. 6.3Projektbidragen går till länsstyrelsernas grundläggande beredskapsarbete Granskningen visar att länsstyrelsernas sammanhållna projekt har avhjälpt de problem som fanns när länsstyrelserna sökte medel från anslag 2:4 på samma sätt som de centrala myndigheterna. Kravet på motfinansiering gör att MSB kan kontrollera hur fördelningen mellan olika finansieringskällor ser ut. Det finns någon risk för dubbelfinansiering eller okontrollerad undanträngning av den egna finansieringen. De sammanhållna projekten har förbättrat länsstyrelsernas möjligheter till ett långsiktigt arbete med beredskapsfrågor. Att projektperioderna numera är fyraåriga och att MSB inte avslår ansökningar har skapat trygghet och kontinuitet för länsstyrelserna. Det uppstår heller inga implementeringsproblem eftersom projekten redan är en del av den löpande verksamheten. Detta har dock skett på bekostnad av de värden som angavs som viktiga när anslaget tillkom. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Gränsen mellan vad som ingår i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet och vad som kan finansieras med anslag 2:4 har upplösts. Dessa anslagsmedel används till att delfinansiera uppgifter som, enligt ansvarsprincipen, borde finansieras inom länsstyrelsernas ordinarie verksamhet. Möjligheterna till en flexibel användning av anslagsmedlen har också minskat till följd av de långa projektperioderna som knutits till kommunöverenskommelserna. gör bedömningen att anslagsmedlen i denna del används till verksamhet som regering och riksdag uttryckligen har uttalat att anslaget inte ska användas till. 6.4Projektbidragen från anslag 2:4 kan användas mer effektivt kan utifrån granskningen inte göra någon heltäckande bedömning av styrmedlets totala effekter för samhällets samlade beredskap. Men har kunnat konstatera att det finns brister i styrmedlets effektivitet. bedömning är att det finns anledning för regeringen att överväga hur anslaget ska få användas och att det finns en del justeringar som bör göras för att öka styrmedlets effektivitet om regeringen fortsatt vill använda anslaget för tillfälliga insatser för att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret. 6.4.1 Överväg vad anslaget ska användas till Genomgången av länsstyrelsernas sammanhållna projekt väcker frågan om vad regeringen i grunden anser att anslaget ska användas till. Det var inte tänkt som en långsiktig finansieringslösning för myndigheternas grundläggande beredskapsarbete. Ur ett länsstyrelseperspektiv är lösningen också tveksam. Även om de sammanhållna projekten ger många fördelar jämfört med det tidigare bidragssystemet, så leder den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelserna sammantaget till att de på ett övergripande plan får svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Det strider också mot vedertagna principer för finansiering inom staten att på detta sätt finansiera stadigvarande verksamhet med inomstatliga bidrag. De förslag som MSB har lämnat till regeringen på hur de vill göra om stödet till centrala myndigheter, och som redogjordes för i kapitel 2, tycks också ha stora likheter med länsstyrelsernas sammanhållna projekt. MSB vill göra om projektstöden till centrala myndigheter: från stöd till enskilda projekt till stöd till mer sammanhållna program. Det är tänkt att råda bot på de problem som MSB ser med dagens system, till exempel att verksamheten som finansieras med anslaget är svår att bedriva långsiktigt, att finansieringen är osäker och att det ibland saknas resurser för att omhänderta och implementera resultaten av projekten. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Regeringen behöver därför ta ställning till om anslaget fortsatt ska vara ett stöd till tillfälliga förstärkningsinsatser eller en mer långsiktig finansieringslösning för myndigheternas kontinuerliga utvecklingsarbete. Om myndigheterna saknar en mer grundläggande finansiering bör detta inte lösas med hjälp av projektbidrag. 6.4.2 Skapa en balans mellan olika finansieringskällor Om regeringen fortsatt avser att använda anslaget till tillfälliga insatser för att stärka och utveckla samhällets samlade krisberedskap och det civila försvaret finns det anledning att se över hur man kan skapa balans mellan olika finansieringskällor. bedömning är att det finns något paradoxalt med att låta ansvarsprincipen utgöra gränsen för vad anslagsmedlen får användas till. Hur MSB än förhåller sig till denna princip riskerar det att medföra negativa effekter för anslagets funktionalitet eller för krisberedskapssystemet i sin helhet. Om MSB gör en strikt tillämpning av principen kan anslaget bara finansiera verksamheter som ligger långt ifrån myndigheternas ordinarie verksamhet. Då är risken stor att viktiga uppgifter inte kommer att utföras alls och att de projekt som genomförs blir perifera och i värsta fall ovidkommande. Detta riskerar i sin tur att leda till att myndigheterna inte känner något ansvar för eller inte har något intresse av att finansiera förvaltningen av resultaten och att den förväntade nyttan av projekten därmed uteblir. Om MSB istället helt bortser ifrån ansvarsprincipen är risken överhängande att anslaget används till uppgifter som egentligen borde finansieras av myndigheterna själva. Om anslaget på detta sätt blir en stor och relativt stabil inkomstkälla för myndigheterna är risken att de använder sina egna begränsade resurser till annan verksamhet. I ett sådant läge accentueras de problem som generellt sett finns med projektstyrning. Risken är till exempel stor för att det inte finns några resurser eller någon organisation som kan ta emot projekten och använda deras resultat. Verksamheten blir svår att planera och effekterna av negativa beslut på projektansökningarna blir mycket kännbara. Verksamheten blir också ”snuttifierad” då den delas upp i mindre bitar som saknar en sammanhållande linjeverksamhet. Det blir överhuvudtaget en skör grund att långsiktigt bygga förmåga på. I praktiken tycks den faktiska tillämpningen av principen röra sig mellan dessa ytterligheter. Såväl MSB som regeringen har medvetet strävat mot att använda anslagsmedlen till verksamhet som anses vara viktigt för samhällets samlade krisberedskap, men hållit fast vid ansvarsprincipen. Granskningen visar också tecken på problem som kan tillskrivas såväl en strikt som en generös tolkning av principen. bedömning är därför att en striktare tillämpning av ansvarsprincipen skulle avhjälpa en viss typ av problem, men förvärra andra. PROJEKTBIDRAG FRÅN ANSLAG 2:4 KRISBEREDSKAP – ETT STYRMEDEL MED UTMANINGAR Att ställa krav på att myndigheterna ska kunna redovisa hur mycket egna resurser de lägger på beredskapsåtgärder är sannolikt en mer framkomlig väg. Även om det är svårt att uppskatta hur mycket resurser myndigheterna sammantaget lägger på arbetet med krisberedskap och civilt försvar borde det inte vara omöjligt att skapa en definition av vilka kostnader som ska räknas som utgifter för beredskapsåtgärder, motsvarande den som används när länsstyrelserna redovisar sin motfinansiering till MSB. Om det på detta sätt skulle gå att kontrollera eller följa upp att alla myndigheter själva huvudsakligen finansierar de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra beredskapen, skulle mycket vara vunnet.