prop · H803134 · 2021-03-16 00:00:00 — Båda dessa produkter kommer dock att omfattas av direktivets definition av jordbruks- och livsmedelsprodukter eftersom de finns med i bilaga I till EUF-fördraget. Det bör införas en definition av uttrycket jordbruks- och livsmedelsprodukter i lagen för att säkerställa att uttrycket får samma betydelse som i direktivet. Uttrycket köpare definieras enligt artikel 2.2. som varje fysisk eller juridisk person, oberoende av den personens etableringsort, och varje offentlig myndighet i unionen som köper jordbruks- och livsmedelsprodukter; termen köpare kan även omfatta en grupp av sådana fysiska eller juridiska personer. Även fysiska personer, liksom grupper av köpare, omfattas alltså av uttrycket. Direktivet är dock inte tillämpligt på avtal mellan leverantörer och konsumenter, se avsnitt 6.3. Uttrycket ”köpare” bör definieras i lagen och i sak motsvara definitionen i direktivet. Med köpare bör enligt lagen avses en fysisk eller juridisk person, en grupp av fysiska eller juridiska personer, eller en myndighet som köper jordbruks- och livsmedelsprodukter. Uttrycket offentlig myndighet definieras i artikel 2.3 som nationella, regionala eller lokala myndigheter, offentligrättsliga organ eller sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller ett eller flera sådana offentligrättsliga organ. Definitionen motsvarar definitionen av upphandlande myndighet i artikel 2.1 i och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet). I LOU- direktivet används dock ordet statliga i stället för nationella myndigheter. Uttrycket offentligrättsliga organ definieras i art 2.4 i LOU-direktivet som varje organ som har samtliga följande egenskaper: a)De har särskilt inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse, utan industriell eller kommersiell karaktär. b)De är juridiska personer. c)De finansieras till största delen av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ, eller står under administrativ tillsyn av sådana myndigheter eller organ; eller de har ett förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan där mer än hälften av ledamöterna utses av staten, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ. I lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () används i stället för offentligrättsligt organ uttrycket offentligt styrt organ. Enligt 1 kap. 18 § den lagen avses med offentligt styrt organ en sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1. som till största delen är finansierad av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, 2. vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, eller 3. i vars 2020/21:134 styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande Enligt förarbetena till den tidigare gällande lagen om offentlig upphandling är den sakliga innebörden av det uttryck som valts i och direktivets uttryck densamma. Anledningen till att ett annat uttryck valdes i den svenska lagen är att begreppet offentligrättsligt organ i direktivet har en vid innebörd, som sträcker sig längre än vad begreppet motsvarar i I används därför i stället begreppet offentligt styrda organ, som bättre motsvarar vad som avses i direktivet (prop. 2006/07:128, s. 303). Enligt regeringens mening bör det uttryck som valts i användas även i den nya lagen och ha samma betydelse som i . I omfattas inte offentligt styrda organ, beslutande församlingar i en kommun eller en region och sammanslutningar av en eller flera myndigheter, beslutande församlingar eller offentligt styrda organ av definitionen av upphandlande myndighet. I stället jämställs dessa med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Enligt ovan nämnda förarbeten är det angeläget att begreppet myndighet i svensk rätt används på ett enhetligt sätt och att begreppet förbehålls det som enligt svensk lagstiftning och svenskt språkbruk utgör en myndighet (prop. 2006/07:128, s. 147). Samma lösning bör enligt regeringen användas i den Vid bedömningar av vem som ska betraktas som köpare om det t.ex. handlar om en enhet inom en statlig myndighet, en kommun eller en region kan ledning hämtas från lagstiftning och praxis när det gäller Uttrycket leverantör definieras i artikel 2.4 som varje jordbruks- producent eller fysisk eller juridisk person, oberoende av etableringsort, som säljer jordbruks- och livsmedelsprodukter; termen leverantör kan även omfatta en grupp av sådana jordbruksproducenter eller en grupp av sådana fysiska och juridiska personer, såsom producentorganisationer, leverantörsorganisationer och sammanslutningar av sådana organisa- Även detta uttryck bör definieras i lagen. När det gäller leverantörer finns det inget behov av att i definitionen ange att det kan omfatta även olika grupper av leverantörer. Med uttrycket leverantör bör enligt lagen avses en fysisk eller juridisk person som säljer jordbruks- och Uttrycket jordbruks- och livsmedelsprodukter som är färskvaror definieras i artikel 2.5 som jordbruks- och livsmedelsprodukter som på grund av sin beskaffenhet eller i förädlingsledet kan komma att bli undermåliga för försäljning efter skörd, produktion eller Till skillnad från vad som anges i direktivet, innehåller den nya lagen inga särskilda regler för jordbruks- och livsmedelsprodukter som är färskvaror, se avsnitt 6.5.1 och 6.5.2. Detta uttryck behöver därmed inte definieras i lagen. I direktivet används genomgående uttrycket leveransavtal för att beskriva relationen mellan köpare och leverantör. I direktivet finns inte någon definition av vad som avses med leveransavtal. leveransavtal får enligt skäl 24 till direktivet i stället fastställas i medlemsstaternas nationella rätt. I svensk lagstiftning används uttrycket leveransavtal endast på energiområdet. Enligt regeringens mening bör uttrycket avtal användas i den nya lagen. 6.3Lagen ska omfatta köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas på köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter om leverantören eller köparen är etablerad i . När det gäller myndigheter som är köpare ska lagen tillämpas om myndigheten är etablerad i Europeiska unionen och leverantören eller myndigheten är etablerad i . Lagen ska inte tillämpas om köparen är konsument. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagen ska tillämpas på köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter om köparen eller leverantören är etablerad i Europeiska unionen. När det gäller myndigheter som är köpare föreslås att lagen ska tillämpas om myndigheten är etablerad i Europeiska unionen. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över promemorians förslag. Visita anför att det i promemorian är oklart om restaurangnäringen ingår i begreppet jordbruks- och livsmedelskedjan. anför att det är oklart om avsikten är att den svenska lagen ska vara tillämplig även i de fall då såväl köpare som leverantör befinner sig utanför men inom EU. För ett korrekt genomförande av direktivet torde det enligt vara tillräckligt att den svenska regleringen tillämpas när leverantör eller köpare är etablerad i . Skälen för regeringens förslag: I artikel 1.2 avgränsas direktivets tillämpningsområde. Enligt denna artikel är direktivet tillämpligt på vissa otillbörliga handelsmetoder som förekommer vid försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Direktivet är också enligt artikeln tillämpligt på sådana tjänster som uttryckligen omnämns i artikel 3, som köparen tillhandahåller leverantören. Genom artikel 1.1 inrättas en minimiförteckning över förbjudna otillbörliga handelsmetoder i relationerna mellan köpare och leverantörer i jordbruks- och livsmedelskedjan. De aktörer som ska omfattas av lagen är alltså aktörer i jordbruks- och livsmedelskedjan som säljer eller köper jordbruks- och livsmedelsprodukter. Exempel på sådana aktörer är jordbrukare, grossister och detaljhandlare. Visita anför att det i promemorian är oklart om restaurangnäringen ingår i begreppet jordbruks- och livsmedelskedjan. Enligt regeringen bör begreppet jordbruks- och livsmedelskedjan inte användas i lagtext eftersom det inte finns någon definition av begreppet i direktivet. Lagen bör tillämpas på köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Regeringen konstaterar att restaurangnäringen omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom de är köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Även jordbrukares transaktioner med sina egna kooperationer ska omfattas, vilket följer av artikel 1.2. Det är bara köpares användning av otillbörliga handelsmetoder som omfattas av lagens tillämpningsområde. Vissa aktörer kan agera såväl köpare som leverantörer, t.ex. livsmedelsindustrier och grossister. 2020/21:134 Exempel på aktörer som i princip uteslutande är köpare är myndigheter Av artikel 1.2 framgår att leverantören eller köparen ska vara etablerad i Europeiska unionen. I promemorian och i lagrådsremissen föreslås att detta också ska gälla enligt den nya lagen. Enligt definitionen av uttrycket ”köpare” i artikel 2.2. avses med köpare varje fysisk eller juridisk person, oberoende av den personens etableringsort, och varje offentlig myndighet i unionen som köper jordbruks- och livsmedelsprodukter. myndighet ska omfattas av lagen ska den alltså vara etablerad i unionen. Lagrådet noterar att förslaget innebär att lagen formellt är tillämplig också i relation till affärsförhållanden som i princip helt saknar koppling Enligt Lagrådet framstår det som närmast uppenbart att lagen med dess tillsyns- och sanktionssystem inte fullt ut ska tillämpas i relation till sådana affärsförhållanden, utan att den praktiska tillämpningen begränsas till situationer där det finns en relevant koppling till (t.ex. genom att någon av de inblandade parterna, köpare eller leverantör, är etablerade i ). Regeringen gör följande bedömning. Som nämnts framgår det av artikel 1.2 att direktivet är tillämpligt om leverantören eller köparen är etablerad i unionen. direktivet betyder det att medlemsstaterna ska införa en ordning som innebär att den nationella tillsynsmyndigheten ska kunna ingripa mot en köpare som tillämpar en förbjuden handelsmetod antingen om leverantören är etablerad i unionen eller om köparen är det (jfr artikel 6). Att förbuden i direktivet gäller över hela unionen följer av direktivets krav på minimiharmonisering i artikel 9. När det gäller direktivets gränsöverskridande dimension bör framhållas att det ställer krav på att de olika nationella tillsynsmyndigheterna samarbetar med och bistår varandra vid sina utredningar (artikel 8.1). Därtill synes det, som Lagrådet anför, vara förutsatt att den som vill lämna in ett klagomål åtminstone i viss utsträckning ska kunna välja i vilken medlemsstat som detta ska lämnas in. Frågor som gäller den gränsöverskridande dimensionen behandlas i avsnitt 6.6.13. Direktivet saknar bestämmelser om vilka befogenheter som myndigheterna ska ha vid utredningar som tar sikte på ett ingripande mot eller ett beslut som gäller en köpare som finns i en annan medlemsstat. Såvitt framgår av direktivet kommer frågor kring samarbete mellan behöriga tillsynsmyndigheter att bli föremål för en första utvärdering som kommissionen ska presentera i en rapport till bl.a. och rådet (artikel 12). Rapporten ska åtföljas av lagstiftningsförslag, om det är lämpligt. torde således vara att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna ska utvecklas och fördjupas. Det är mot den bakgrunden som direktivets och därmed lagens tillämpningsområde bör ses. Även om tillämpningsområdet enligt lagrådsremissens förslag är förenligt med direktivet och de ambitioner som unionslagstiftaren har på området instämmer regeringen i Lagrådets synpunkt att den praktiska tillämpningen av lagen kommer att begränsas till situationer där det finns en relevant koppling till . Det kan gälla fall där en i etablerad leverantör lämnar in ett klagomål till den svenska tillsynsmyndigheten om ett förfarande som tillämpas av en köpare som är etablerad här eller i någon annan medlemsstat. Det kan också gälla fall där en leverantör från en annan medlemsstat lämnar in ett klagomål mot en Prop. 2020/21:134 svensk köpare. Lagens tillämpningsområde bör av nu nämnda skäl begränsas till att gälla när köparen eller leverantören är etablerad i . När det gäller myndigheter som är köpare bör lagen tillämpas om myndigheten är etablerad i Europeiska unionen och leverantören eller myndigheten är etablerad i . I likhet med bedömer regeringen att detta torde vara tillräckligt för ett korrekt genomförande direktivet. Frågan om lagens tillämpningsområde får övervägas på nytt om unionslagstiftningen ger anledning till det. Direktivet omfattar inte köpare som är konsumenter. Dessa ska således inte heller omfattas av lagen. 6.4Vilka köpare ska omfattas? Regeringens förslag: Lagen ska gälla för köpare som har en årsomsättning som motsvarar mer än . Kravet på viss årsomsättning ska inte gälla myndigheter. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. promemorian föreslås att alla företag, oavsett storlek, ska omfattas av Remissinstanserna: Flertalet av Det gäller bl.a. samtliga remissinstanser som företräder primärproducenter och livsmedelsföretag. m.fl. anför att otillbörliga affärsmetoder förekommer i hela kedjan. anför vidare att jordbruks- och livsmedelskedjan är ett ömsesidigt beroende system där ineffektivitet eller utmaningar i en del av systemet har en ”dominoeffekt” på hela kedjan. enligt dessa remissinstanser även innebära en stor administrativ börda för ansvarig tillsynsmyndighet vars fokus bör ligga på generell bedömning och stävjande av otillbörliga handelsmetoder och inte utgå från omsättning i företag eller företagsgrupper. () anser att för att främja ett sunt affärsklimat i hela livsmedelskedjan bör alla aktörer åläggas att följa samma regelverk oberoende av omsättning. Därigenom blir det enligt verket klart och tydligt vad som gäller vid handel av jordbruks- och livsmedelsprodukter. tillämpa olika regler för olika aktörer verksamma inom samma bransch riskerar enligt att snedvrida konkurrensen. undvika att handla av mindre leverantörer för att inte omfattas av regelverket, med följd att de leverantörer som direktivet skulle skydda i stället slås ut. Kammarrätten i instämmer i promemorians bedömning att det bl.a. av förenklingsskäl bör ske en överimplementering av direktivet i linje med de lagförslag som lämnas i promemorian. bedömning att överimplementeringen inte utgör ett problem utifrån en eventuell risk för att hinder mot handeln skapas om andra medlemsstater väljer att följa den trappmodell som direktivet föreskriver. , , Livsmedelshandlarna, , Svensk Dagligvaruhandel, och avstyrker promemorians förslag och förespråkar i stället ett genomförande enligt miniminivån i direktivet. Dessa remissinstanser är principiellt negativa till vad de betraktar som inskränkningar av avtalsfriheten. av dem lyfter fram att ett genomförande enligt promemorians förslag skulle innebära ett avsteg från själva huvudsyftet med direktivet – att skydda mindre jordbruksproducenter och leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter mot större köpares otillbörliga handelsvillkor. AB anser att, för det fall direktivet inte genomförs enligt miniminivån, i vart fall köpare med en omsättning som motsvarar ska undantas från regelverket. Livsmedelshandlarna anser att leverantörer enkelt kan missbruka sin ställning gentemot små köpare om alla avtal träffas av lagstiftningen. uppger att handeln är beredd att acceptera den ökade administration för större butiker som blir resultatet av ett införande i enlighet med direktivets trappmodell, för att ge skydd åt mindre aktörer som enligt trappmodellen inte omfattas av regelverket. Dessa remissinstanser gör även bedömningen att en följd av promemorians förslag blir att mindre matvarubutiker helt eller åtminstone i klart större utsträckning kommer att göra sina inköp från egna grossister, till nackdel för mindre lokala leverantörer. menar sammantaget att promemorians förslag är principiellt orimligt och administrativt betungande för de mindre köpare som inte omfattas av livsmedelskedjan snedvrids till förmån för de stora leverantörerna i menar att det är orimligt att en liten kiosk, butik eller servering som beställer bröd, ost, skinka m.m. blir bunden av regler om att inga beställningar av färskvaror får ändras närmare än före leverans och att fakturor ska betalas Den enda rimliga lösningen enligt förbundet är att småföretag, i årsomsättning, undantas. för europapolitiska studier (Sieps) menar att ordalydelsen i direktivet synes peka på att medlemsstaterna får, om medlemsstaterna kan motivera detta, utöka tillämpningsområdet till att även gälla parter som är större eller mindre än vad som framgår av direktivet, men själva trappmodellen i sig behöver genomföras. framgår inte enligt Sieps om det finns en möjlighet att införa någon annan modell gällande definitionerna av styrkeförhållandena mellan aktörer. instämmer i promemorians uppfattning att omsättningsstorlek som uppskattning för förhandlingsstyrka generellt kan Direktivets trappmodell medför tröskeleffekter och innebär dessutom att tillsynsmyndigheten först kommer behöva utreda om ett företag har en sådan storlek att det ryms inom lagens tillämpningsområde och därefter utreda själva förfarandet. Handläggningen kan därigenom bli resurskrävande enligt verket. Verket menar att enkla och tydliga materiella regler generellt sett är att föredra för såväl tillsynsmyndigheten som aktörerna i livsmedelskedjan. och efterfrågar en analys om och i så fall hur promemorians förslag om en reglering som i denna del går utöver direktivets krav påverkar den gränsöverskridande handeln. anför att om tillämpningsområdet inte är begränsat till att endast avse köpare i är det kollegiets uppfattning att överimplementeringen, åtminstone potentiellt, kan komma att påverka handeln på den inre marknaden ska kunna rättfärdigas är det enligt kollegiet inte tillräckligt att, som gjorts i promemorian, konstatera att åtgärden är proportionerlig. Det första steget i det s.k. inremarknadstestet är att säkerställa att åtgärden inte är diskriminerande samt att den är berättigad av ett erkänt allmänintresse. Först därefter kan det bedömas om den åtgärd som vidtas är proportionerlig. Skälen för regeringens förslag Tillämpningsområdet enligt direktivets artikel 1.2 utgår, som redovisas ovan, från en trappmodell i fem steg som grundar sig på leverantörens och köparens relativa storlek sett till årsomsättning. Det omfattar bara leverantörer som har en omsättning på maximalt . Varje kategori leverantörer skyddas vid affärer med köpare ur en större omsättningskategori. Direktivets trappmodell saknar motsvarighet i befintlig lagstiftning i medlemsstaterna. Eftersom direktivet är ett minimidirektiv har medlemsstaterna möjlighet att införa nationella regler som går längre än vad direktivet kräver, så länge dessa regler är förenliga med . Sådana nationella bestämmelser kan sträcka sig längre än direktivet till exempel när det gäller köparnas och leverantörernas storlek. En fråga är därför om det finns skäl att låta den nya lagen få ett bredare tillämpningsområde genom att inkludera fler aktörer än vad som följer av direktivet, och om dessa skäl är tillräckliga för att motivera en överimplementering. har tillkännagivit för regeringen att den bör verka för att EU- direktiv genomförs i nationell rätt på ett sätt som inte missgynnar företagens konkurrenskraft. Utgångspunkten bör vara att EU-direktiv ska införas på miniminivå i nationell lagstiftning, och när det finns skäl att överskrida denna miniminivå ska effekterna för företag tydligt redovisas (bet. 2018/19:NU7 punkt 7, rskr. 2018/19:69). Regeringen kan inledningsvis konstatera att direktivet syftar till att förbättra situationen med obalanser i förhandlingsstyrka inom jordbruks- och livsmedelskedjan. Detta bör leda till en förbättrad konkurrenskraft för producenter och livsmedelsföretag. Otillbörliga handelsmetoder kan förekomma i alla led i jordbruks- och livsmedelskedjan. Såväl SCI (Supply ) som den svenska branschrekommendationen om principer för god affärssed ger uttryck för detta eftersom koderna omfattar alla företag, oavsett storlek. Syftena med en ramlagstiftning på EU-nivå är att tillhandahålla gemensamma minimiramar mot otillbörliga handelsmetoder i jordbruks- och livsmedelskedjan. Ett argument för att använda trappmodellen skulle kunna vara att det är en fördel om direktivet genomförs på ett enhetligt sätt inom EU. En majoritet av EU:s medlemsstater har emellertid redan specifik lagstiftning mot otillbörliga handelsmetoder. Denna lagstiftning omfattar i flera medlemsstater alla aktörer i jordbruks- och livsmedelskedjan, oavsett storlek. Vissa medlemsstaters lagstiftning är begränsad till vissa företag baserat på storlek eller position i jordbruks- och livsmedelskedjan. Även om medlemsstaterna till viss del kommer att anpassa sin lagstiftning så kommer tillämpningsområdet för lagstiftningen att skilja sig åt mellan medlemsstaterna även efter genomförandet av direktivet. Ett genomförande enligt direktivets trappmodell? Direktivet utgår från att obalanser i förhandlingsstyrka kan komma att leda till otillbörliga handelsmetoder. Avsikten är att skydda svagare förhandlingsparter. I trappmodellen används omsättning som mått på företagens förhandlingsstyrka. Det lägsta trappsteget enligt direktivets modell innebär att leverantörer som har en årsomsättning på högst skyddas mot otillbörliga handelsmetoder om köparen har en årsomsättning på mer än . Reglerna omfattar alltså inte köpare som har en årsomsättning på högst . Detta gäller oavsett hur liten leverantören är. av de företag i som är köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter har en årsomsättning på högst , se avsnitt 8. De företag som har en högre omsättning än så står dock för av den totala omsättningen. Särskilt restaurangföretagen är ofta små. En mycket stor andel av dessa, , har en lägre omsättning än . I dagligvaruhandeln ser förhållandena annorlunda ut, se avsnitt 8. Totalt skulle ändå av köparna av jordbruks- och livsmedelsprodukter inte omfattas av regelverket om direktivet genomförs enligt trappmodellen. Inte heller skulle större leverantörer som befinner sig på samma trappsteg som köparen omfattas av skyddet mot otillbörliga handelsmetoder. I har tre stora detaljhandelskedjor av marknaden. Det innebär att leverantörerna typiskt sett har en svagare förhandlingsposition eftersom de är beroende av att deras produkter säljs hos dessa kedjor. Även relativt stora leverantörer kan därför ha en svagare förhandlingsstyrka än en köpare som befinner sig på samma trappsteg i trappmodellen. Eftersom direktivets syfte är att skydda svagare förhandlingsparter kan det ifrågasättas om inte även dessa företag kan behöva skyddas av direktivets bestämmelser. I trappmodellen används alltså omsättning som mått på företagens förhandlingsstyrka. Det finns, som anförs i promemorian, flera begränsningar med en sådan modell. Förhandlingsstyrka kan exempelvis bero på såväl situation som aktör. Trappmodellen tar inte hänsyn till företagens marknadsandelar, vilka i sig kan medföra en stark förhandlingsposition. En annan effekt av ett genomförande enligt trappmodellen är att företagsstrukturer – hur företag väljer att organisera sina verksamheter – får stor påverkan på beräkningen av omsättningen. För beräkning av omsättning hänvisas i direktivets artikel 1.2 till kommissionens rekommendation om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (Europeiska kommissionens rekommendation 2003/361/EC av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag, SME-definitionen).