prop · H803213 · 2021-06-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:213 utbyggnadsuppdrag till universitet och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömning med anledning av utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor –regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1). har granskat om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. övergripande slutsats är att den inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. rekommenderar bl.a. regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och att förtydliga utbyggnadsuppdrag riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen rekommenderas också att överväga att vid nya uppdrag bl.a. ange mål för antal examina. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Utbyggnaderna har tagit att genomföra än planerat, men har fått effekt. Antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort. Regeringen har successivt förändrat villkoren för utbyggnadsuppdragen utifrån de hinder som lärosätena uppmärksammat och vidtagit olika åtgärder för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar. I överensstämmelse med rekommendation avser regeringen att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte med granskningen .............................. rekommendationer till regeringen ............ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.2Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera om utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad....... 3.4Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen .............................. 3.5Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. 3.6Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina .......... Regeringens åtgärder med anledning av till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1)............ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor –regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1), se bilagan. överlämnade till regeringen . Ärendet har beretts inom . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2.1Bakgrund och syfte med granskningen har granskat regeringens styrning av de riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor som och regeringen beslutade –2019. Universitet och högskolor i har i grunden en stor frihet att själva besluta vilka utbildningar de erbjuder och hur många studenter som ska antas på de olika utbildningarna. Inom flera områden råder det dock en stor brist på högskoleutbildad arbetskraft, till exempel inom skola och hälso- och sjukvård. Det är en brist som med stor sannolikhet kvarstår eller till och med kan komma att förvärras framöver. Inom många områden har bristen funnits . För att motverka denna bristsituation har regeringen återkommande gett universitet och högskolor i uppdrag att bygga ut utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården men också andra samhällsviktiga utbildningar (ingenjörsutbildningar, arkitektutbildningen och utbildningar av vikt för samhällsbyggnaden). anför att kritik har framförts mot regeringens riktade utbyggnadsuppdrag. Kritiken handlar framför allt om att det är svårt för lärosätena att nå de mål som regeringen satt upp och att det förväntade tillskottet på arbetsmarknaden därmed uteblir. Enligt finns det också en risk för att genomströmningen försämras när man bygger ut utbildningar med lågt söktryck och att utbyggnaderna leder till försämrad kvalitet på de utbyggda utbildningarna. Sammanfattningsvis finns det enligt en betydande risk för att regeringens utbyggnadsuppdrag inte bidrar till ökad arbetskraftstillgång inom bristyrken. Som en del av regeringens åtgärder för att bekämpa effekter av coronaviruset fick lärosätena nya riktade uppdrag att bygga ut högskoleutbildningar som leder till yrken där det finns stor brist eller som är samhällsviktiga. anser att det med tanke på att regeringen fortsätter att styra dimensioneringen vid universitet och högskolor genom att ge dem i uppdrag att bygga ut vissa utbildningar är angeläget att undersöka regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag. 2020/21:213 övergripande revisionsfråga är om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor: •Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts? •Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt? •Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig? granskning avser regeringens och arbete med de riktade utbyggnadsuppdrag som lärosätena tilldelats. Granskningen är följaktligen inte en utvärdering av lärosätenas arbete med utbyggnaderna. har emellertid inhämtat information från vissa lärosäten om bland annat deras kontakter med och deras uppfattning om utbyggnaderna. övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de utpekade bristyrkena. anser att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall har avsett utbildningar där det primära problemet inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan enligt vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, anser att regeringen bör överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är enligt att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. bedömer att det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat antal utexaminerade. anför att det är låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag. konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag –2017 har antalet programnybörjare bara ökat med drygt 2 100 i stället för drygt 4 800 nybörjare som uppdragen sammanlagt avsåg, skriver . bedömer att större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag. Enligt är utbyggnadsuppdragen till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som anser är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. anser dock att uppdragen inte har varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. revisionen anser också att måluppfyllelsen har påverkats negativt av att Skr. 2020/21:213 uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena. anför vidare att i sitt beredningsarbete inte på ett systematiskt sätt har beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet. konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Enligt är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till . Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående. 2.3Riksrevisionens rekommendationer till regeringen lämnar nedanstående rekommendationer till regeringen. Inga rekommendationer lämnas till universitet och högskolor. rekommendationer till regeringen avseende de pågående utbyggnaderna •Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera om denna. •Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. rekommendationer till regeringen avseende eventuella framtida riktade utbyggnadsuppdrag •Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. •Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. •Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination. 2020/21:213 3 Regeringen välkomnar granskning av de riktade utbyggnaderna och instämmer delvis i iakttagelser och analys. I det följande lämnas kommentarer till vissa av slutsatser. Utbyggnaderna tar tid att genomföra men antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål enligt . Eftersom det råder en stor brist på utbildad arbetskraft inom samhällsbärande yrken inom välfärden och inom andra samhällsviktiga områden har regeringen vidtagit en rad åtgärder med syftet att öka antalet utbildade för bristyrken. Att säkerställa tillgången på personal till hälso- och sjukvård och skola är en viktig fråga för regeringen. De riktade utbyggnaderna som granskning avser är en del av den satsning på fler platser i högskolan som regeringen har genomfört inom ramen för . Totalt har det tillförts resurser för en utbyggnad av högskolan motsvarande 45 000 helårsstudenter . Utöver utbyggnaden av högskolan omfattar utbyggnad av , folkhögskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Delar av högskolans utbyggnad har varit riktad mot utpekade bristyrken. I övriga delar av utbyggnaden har universitet och högskolor getts större möjlighet att bestämma vilka utbildningar som byggs ut. Av den totala utbyggnaden av högskolan motsvarar de riktade utbyggnadsuppdrag som granskat knappt 17 000 helårsstudenter. Enligt har utbyggnaderna i viss mån bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken, men utfallet av utbyggnaden varierar. En grundförutsättning för att kunna bygga ut en utbildning är intresserade studenter. Detta påverkas i hög grad av konjunkturläget och av antalet ungdomar i de åldersgrupper när de flesta väljer att studera. Intresset för en viss utbildning styrs även av andra faktorer där inte minst yrkets attraktivitet och de framtida arbetsmarknadsutsikterna är viktiga. De aktuella utbyggnaderna inleddes i en högkonjunktur med god arbetsmarknad, inte minst för ungdomar, och antalet studenter i högskolan ökade därför inledningsvis bara marginellt. Även antalet ungdomar i den ålder där de flesta studerar i högskolan var relativt lågt under dessa år. Även om utbyggnaderna inledningsvis inte fullt ut ledde till den önskade ökningen av antalet studenter innebar satsningarna att lärosätena var väl rustade när covid-19-pandemin ledde till en högre efterfrågan på studier. Satsningarna på fler utbildningsplatser som gjorts innebär att fler kan studera i . De har också bidragit till att stärka tillgången på utbildade i samhällsviktiga verksamheter. granskning baseras på uppgifter fram . Preliminär statistik visar ett kraftigt ökat intresse för högskolestudier och ett ökat antal studenter på flertalet av de utbildningar som har omfattats av regeringens utbyggnader. Exempelvis ökade antalet nybörjare på lärarutbildningarna med jämfört med samma termin 2019. Uppgifterna för visar att det totala antalet studenter i den svenska högskolan har ökat till ca 384 500. Det ökade antalet studenter innebär också att fler utbildar sig till bristyrken. Målet med regeringens insatser är att öka antalet examinerade studenter vilket utfallet också visar. Inom lärarutbildningarna syns en tydlig sådan utveckling. /20 var det 9 760 som tog en lärarexamen av något slag, exklusive påbyggnadsutbildningarna till speciallärarexamen och specialpedagogexamen. Det är en ökning med 1 190 examinerade () jämfört med läsåret innan. Det är för tidigt att i detalj analysera vad ökningen beror på men den är ett tecken på att de samlade åtgärderna för att öka antalet utbildade lärare har gett effekt. Vidare utfärdades 2 650 specialistsjuksköterskeexamina /20, vilket var det högsta antalet , då examen infördes. När statistik för /21 blir tillgänglig blir det möjligt att mer i detalj bedöma utfallet både för respektive utbildning och för olika lärosäten. Det blir också möjligt att tydligare se hur olika utbildningar i högskolan har påverkats av det ökade antalet studenter och hur stabil ökningen av antalet examinerade lärare är. En sammanfattande slutsats är dock att utbyggnaderna av lärarutbildningarna, ingenjörsutbildningarna och samhällsbyggnadsutbildningarna visar genomgående bättre resultat än utbyggnaderna av utbildningarna till barnmorskeexamen, sjuksköterskeexamen och specialistsjuksköterskeexamen. Även om arbetet med att få fler lärare till skolan kommer att fortgå så ser regeringen ett särskilt behov av att se över vilka insatser som kan behöva göras för att möjliggöra att fler utbildas för hälso- och sjukvårdens behov. är det viktigt att hålla i minnet att området påverkas i stor omfattning av pandemin vilket försvårat möjligheterna att ta emot studenter i verksamheten. De ökade resurserna leder till att fler får möjlighet att studera slutsats är att outnyttjade medel från utbyggnadsuppdragen ofta har använts till andra bristyrkesutbildningar, vilket framgår av den lärosätesenkät som har gjort inom ramen för sin granskning. Granskningen visar enligt att de allra flesta lärosäten som inte utnyttjat alla utbyggnadsmedel för utbyggnader av utpekade utbildningar har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor öppnade också regeringen upp för en mer flexibel användning av medlen för de riktade utbyggnader som inleddes och 2017. Enligt enkäten är det drygt en fjärdedel av lärosätena som anger att de har använt utbyggnadsmedel fullt ut till de utpekade utbildningarna. Av övriga lärosäten anger en stor majoritet att de har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkes- 2020/21:213 utbildningar än de utpekade. Medlen har därmed använts till fler utbildningsplatser. Lärosätenas ekonomiska utfall visar också att de flesta lärosäten utbildar fler studenter än vad de får ersättning för. Lärosätenas totala utfall överstiger de av beslutade takbeloppen med . Det innebär att de ökade anslagen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå utnyttjas och ger ett ökat antal studenter möjlighet att studera i högskolan. Regeringen återkommer i budgetpropositionen med en mer detaljerad beskrivning av föregående års verksamhet. I en bedömning av utfallet av utbyggnaderna bör även hänsyn tas till att beslut om statens budget gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. Det budgetförslag som den tillträdande regeringen lämnade i budgetpropositionen fick inte stöd i . Det innebar att den utbyggnad som regeringen aviserat i stället ersattes med en utbyggnad med en delvis annorlunda inriktning. Det var först genom vårändringsbudgeten 2015 som medlen till den utbyggnad som regeringen hade föreslagit skulle starta tilldelades lärosätena. Valet 2018 påverkade också budgeten. Budgetpropositionen lämnades av en övergångsregering, eftersom någon ny regering inte hade tillträtt när budgetpropositionen senast ska överlämnas till enligt riksdagsordningen. beslutade därefter om en budget som baserades på en gemensam reservation från och . Det innebar att fördelningen av medel till lärosätena med anledning av utbyggnaderna beslutades först i vårändringsbudgeten . Dessa två fördröjningar har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna. Regeringen gör insatser för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar lyfter fram tre orsaker till att utbyggnaderna inte fullt ut kunnat genomföras: •låg efterfrågan från studenterna •otillräcklig tillgång till platser för verksamhetsförlagd utbildning (), framför allt på vårdutbildningar •brist på disputerade lärare. Enligt är det svårt för lärosätena att påverka dessa faktorer och det är först utan sådana brister som en riktad utbyggnad är en relevant och effektiv åtgärd. Regeringen instämmer i att dessa faktorer är viktiga men i vilken grad de påverkar olika utbildningar varierar och vem som har bäst möjlighet att påverka dem skiljer sig också åt. Regeringen har vidtagit en lång rad av åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för verksamheterna. De riktade utbyggnaderna är bara en del av regeringens insatser för att öka antalet examinerade inom vård och skola Bristen på utbildad personal inom skolan och hälso- och sjukvården är väldokumenterad och har varit känd . Det är arbetsgivarna som ansvarar för att säkerställa en fungerande organisation och bemanning men staten kan bidra till detta genom att tillhandahålla utbildningar av hög kvalitet som svarar mot verksamheternas behov. Regeringen har vidtagit en rad olika åtgärder för att förbättra situationen. För att bedöma utvecklingen måste man bedöma de samlade insatserna och inte bara vilka resultat den riktade utbyggnaden gett. Bristen på lärare i skolan och personal inom hälso- och sjukvården är inte möjlig att lösa enbart genom att utbilda fler. Det krävs att yrkenas attraktivitet ökar med goda och trygga arbetsvillkor. Här har arbetsgivarna ett stort ansvar att ta. Goda arbetsvillkor kan bidra till att fler av de utbildade verkligen påbörjar sin yrkeskarriär och att de som av olika skäl lämnat sitt yrke återvänder. Attraktiva yrken gör också berörda utbildningar mer lockande och leder till ökat söktryck och fler motiverade studenter. Regeringen och Kommuner och Regioner har ingått en överenskommelse som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården, med särskild inriktning på den nära vården. Av dessa går till att stödja regioner och kommuner i deras arbete med kompetensutveckling och kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvården. Medlen kan bland annat användas för insatser som syftar till att utbilda vårdens medarbetare och framtida medarbetare. I överenskommelsen ingår även en satsning på betald vidareutbildning för sjuksköterskor till specialistsjuksköterskor. Vidare ingår en satsning för att öka attraktiviteten att bli specialistsjuksköterska och för att utveckla kompetens- och karriärmodeller för specialistsjuksköterskor med fördjupad kompetens inom centrala områden. Inom skolans område har en mängd åtgärder gjorts för att öka läraryrkets attraktivitet. Genom statsbidrag har lärarnas löner höjts. Ett karriärsystem har skapats och genom det kommande professionsprogrammet stärks möjligheterna till kompetensutveckling. Universitet och högskolor tilldelas särskilda medel för att ge kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk utbildning. Lärosätena tilldelas också särskilda medel för att vidareutbilda obehöriga lärare. finansierar inom ramen för Lärarlyftet fortbildning av lärare så att de kan bli behöriga inom fler ämnen eller bli speciallärare. Kommuner och regioner utnyttjar också i olika grad möjligheten att köpa uppdragsutbildning för att bland annat utbilda specialistsjuksköterskor och vidareutbilda barnskötare till förskollärare. Sammantaget ger denna typ av insatser ett stort och viktigt tillskott av examinerade. Genomgående för den här typen av insatser är att de i liten grad ingår i den statistik som visar nybörjare och studenter på olika yrkesprogram utan fullt ut först fångas i statistiken för antalet examinerade. Insatser för att öka antalet studenter Studenternas intresse och efterfrågan på en utbildning påverkas av många faktorer, t.ex. den demografiska utvecklingen, konjunktursvängningar och ett yrkes attraktivitet. Ur lärosätets perspektiv handlar frågan om tillräckligt antal studenter inte bara om hur många som söker en utbildning. Studenterna behöver också ha de kunskaper och den motivation som krävs för att genomföra utbildningen. Enligt högskolelagen (1992:1434) ska högskolan aktivt främja och bredda rekryteringen. Det innebär att universitet och högskolor ska vidta åtgärder för att minska den sociala snedrekryteringen till högskolan. Studenterna ansvarar själva för sina studier, men i lärosätenas uppgift ingår att ge studenter stöd och utforma utbildningarna på ett sådant sätt att studenterna ges goda förutsättningar att klara utbildningen. Universitets- och högskolerådet tillhandahåller webbplatsen studera.nu där intresserade kan hitta information om olika utbildningar och framtidsutsikter. Varje lärosäte informerar också om sina utbildningar och tillhandahåller studievägledning. För att öka kunskapen om lärarutbildningen och vilka olika vägar som finns till läraryrket har regeringen gett Universitets- och högskolerådet ett särskilt informationsuppdrag. Inom ramen för uppdraget har myndigheten utformat en särskild lärarutbildningsguide som lansering varit välbesökt. För att ge fler möjlighet att bli lärare har regeringen vidare gett ett antal lärosäten med stora lärarutbildningar i uppdrag att genomföra projektet vägar in i läraryrket. Projektet är inte ett eget lärarprogram utan ska skapa fler alternativ för den som vill bli förskollärare eller lärare. Inom projektet utvecklas bland annat kortare kurser med flexibla upplägg. I syfte att bland annat locka fler till lärarutbildningarna genomför regeringen också en satsning på arbetsintegrerad lärarutbildning. Elva lärosäten har i uppdrag att bedriva arbetsintegrerad lärarutbildning, där studenten kombinerar arbeta vid en skola som den studerar en lärar- eller förskollärarutbildning. Flera lärosäten har rapporterat att intresset för utbildningsformen är stort och söktrycket högt. Insatser för att öka tillgången till platser för VFU VFU:n är en viktig del av både lärar- och förskollärarutbildningarna och hälso- och sjukvårdsutbildningarna. Regeringen delar bedömning att bristen på tillgång till är en av de viktigaste faktorerna som hindrar utbildningsutbyggnader, särskilt inom hälso- och sjukvårdens område. Regeringen genomför en rad åtgärder för att öka tillgången till VFU inom olika bristyrken. Exempel på sådana åtgärder är satsningar på övningsskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna och höjda ersättningsbelopp för VFU.