prop · H803204 · 2021-05-28 00:00:00 — Denna fråga behandlas i avsnitt 5.3 Vad som bör gälla för åtalsförordnande beträffande aggressionsbrott, behandlas i avsnitt 4.3.6. Beslut om åtalsförordnande bör som huvudregel fattas av riksåklagaren Enligt gällande rätt är det som utgångspunkt regeringen som beslutar om åtalsförordnande (2 kap. 5 § första stycket ). I många fall – men inte alla – finns en möjlighet för regeringen att delegera prövningen till den myndighet som regeringen bestämmer. Genom förordningen (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall har prövningen i vissa fall överlämnats till riksåklagaren. har behörigheten enligt förordningen utsträckts så långt att det i praktiken är riksåklagaren som i flertalet fall fattar beslutet. En fråga är om denna ordning bör behållas, eller om en annan ansvarsfördelning mellan regeringen och riksåklagaren är lämpligare. Som utgångspunkt bör, som utredningen framhåller, beslut som rör straffrättskipningen i princip ankomma på rättsväsendets myndigheter. Prövningen av åtalsförordnande innefattar en bedömning av en rad olika rättsliga frågor, huvudsakligen straffrättsliga, men också frågor gällande de mer praktiska förutsättningarna för att väcka åtal och genomföra en brottmålsprocess i . Dessa omständigheter talar för att det primära ansvaret för att besluta i frågor om åtalsförordnande bör åvila riks- åklagaren och inte regeringen. Även rent praktiska skäl talar för en sådan ordning. Regeringen bör inte utan starka skäl belastas med åtalsfrågor. I motsatt riktning talar det faktum att vissa fall, inte minst de som återfinns i hittillsvarande lydelse av 2 kap. 7 a och 7 b §§ , innefattar svåra bedömningar av både folkrättslig och utrikespolitisk art. Vid sådana prövningar är det alltså nödvändigt att beakta svenska folkrättsliga ståndpunkter och göra utrikespolitiska och Det är dock endast i ett begränsat antal fall som den typen av överväganden aktualiseras. Även om det kan finnas anledning att göra undantag för vissa specifika situationer anser regeringen, i likhet med utredningen, att huvudregeln därför vara att beslut i frågor om åtalsförordnande fattas av riksåklagaren. I vissa fall bör beslut om åtalsförordnande fattas av regeringen Ansvaret för utrikes- och säkerhetspolitik åvilar regeringen. Det framstår som mindre lämpligt att helt överlämna detta ansvar till riksåklagaren. Mot denna bakgrund bör regeringen även fortsättningsvis ha det yttersta ansvaret för åtalsfrågor som kräver särskilda folkrättsliga eller utrikespolitiska överväganden. Exempel på ärenden där utrikes- eller säkerhetspolitiska aspekter inte sällan aktualiseras är t.ex. vissa gärningar som begåtts av en utlänning i utövning av tjänst som innefattar svensk allmän ställning eller av en utlänning som befinner sig i inom ramen för internationellt militärt samarbete. För beslut i frågor om åtalsförordnande enligt nämnda bestämmelser bör enligt utredningens bedömning regeringen ansvara. Ansvaret för beslut i frågor om åtalsförordnande i övriga fall bör enligt utredningen åvila riksåklagaren. Om det finns anledning att anta att prövningen har särskild betydelse för utrikes- eller säkerhetspolitik, ska riksåklagaren överlämna ärendet till regeringen för beslut. Innan ett sådant överlämnande sker, ska riksåklagaren enligt förslaget först ha bedömt att det inte föreligger hinder mot att väcka åtal. Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag. I vissa fall bör riksåklagaren kunna delegera prövningen Prövningen av frågan om åtalsförordnande ska meddelas kan innefatta tämligen komplicerade bedömningar av andra länders lagstiftning. Sådana frågor ligger normalt sett inte inom en allmän åklagares sedvanliga verksamhet. I en del fall är dock frågan om åtalsförordnande mindre komplicerad. Så är särskilt fallet då det på grund av den misstänkta gärningsmannens medborgarskap eller hemvist finns en stark anknytning till . Det bör, som utredningen föreslår, för sådana situationer finnas en möjlighet för riksåklagaren att delegera prövningen till en annan allmän åklagare. framför att det med utredningens förslag kan komma att bli så att samma åklagare som prövar åtalsfrågan enligt också beviljar åtalsförordnande. I praktiken har det föreslagna systemet därför, enligt hovrätten, mer karaktären av ett system för åtalsprövning, vilket redan finns för vissa brott som begås i . Det kan också framstå som missvisande att tala om åtalsförordnande, eftersom prövningen bör ske än inför beslutet om åtal. Om det saknas skäl för åtal vid svensk domstol bör ju brottet inte heller utredas i , varvid brottsanmälan bör avskrivas redan innan förundersökning har inletts. Det kan mot denna bakgrund enligt hovrätten övervägas om inte kravet på åtalsförordnande – i de fall frågan inte ska prövas av regeringen –bör ersättas med en åtalsprövningsregel av innebörden att brott som har begåtts utomlands får åtalas i endast om det finns särskilda skäl, med angivande av kriterier för prövningen. En åtalsprövningsregel bör enligt kompletteras med en regel som gör det möjligt för 2020/21:204 att föreskriva på vilken rättslig nivå inom åklagar- väsendet som prövningen ska ske. Regeringen instämmer i att den ordning som hovrätten förordar har vissa fördelar. Det framstår dock enligt regeringen som mindre ändamålsenligt att låta systemet ändra karaktär beroende på vem som svarar för prövningen, dvs. beroende på om det är regeringen eller en allmän åklagare som ska göra prövningen. Vid en samlad bedömning anser regeringen därför i likhet med utredningen att övervägande skäl talar för att regleringen bör utformas som åtals- förordnande även i de fall där prövningen åvilar riksåklagaren eller en annan allmän åklagare. Omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen I syfte att åstadkomma en effektiv, rättssäker och i möjligaste mån förutsebar rättslig prövning av frågan om åtalsförordnande, bör ett antal omständigheter anges som särskilt ska beaktas vid den prövning av frågan om åtalsförordnande som ska göras av riksåklagaren eller annan allmän åklagare. Dessa omständigheter bör uttryckligen anges i lag. En generell utgångspunkt för väckande av åtal är att folkrätten tillåter det. I den utsträckning ett svenskt åtal skulle riskera att komma i konflikt med internationella åtaganden bör alltså åtalsförordnande inte meddelas. Prövningen av om åtalsförordnande ska meddelas bör emellertid göras utifrån ett bredare perspektiv och med beaktande även av positiva förpliktelser. Det innebär alltså att såväl skyldigheter att avstå från viss lagföring som att beivra viss brottslighet ska beaktas. I sistnämnda avseende kan nämnas att exempelvis har en internationell skyldighet att utreda och lagföra folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. I vissa situationer kan det också finnas en skyldighet att väcka åtal mot en person efter att en begäran om utlämning har lämnats utan bifall. Då kan orsaken till att begäran avslagits behöva beaktas vid prövningen av om åtalsförordnande ska meddelas. Ytterligare en omständighet som särskilt ska beaktas vid prövningen är i vilken utsträckning brottet eller den misstänkte har anknytning till . Särskilt vid utövande av extraterritoriell domsrätt är det av grundläggande betydelse att domsrätt åberopas endast i de fall då det finns ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring sker i . Skälen för åtal är generellt sett starkare vid brott mot svenska allmänna eller enskilda intressen än om en sådan koppling till saknas. Vid prövningen av om det finns ett påtagligt svenskt intresse bör också beaktas brottets allvar. När det gäller brottslighet av allvarligare karaktär, kan intresset av svensk lagföring oftare sägas vara större än då fråga exempelvis är om bötesbrott eller brott som kan medföra endast ett kortare fängelsestraff. Därutöver bör vid beslut i frågor om åtalsförordnande beaktas om några åtgärder för lagföring har inletts eller kommer att inledas i en annan stat eller vid en internationell domstol. En allmän strävan internationellt är att så långt det är möjligt undvika jurisdiktionskollisioner, dvs. att flera länder gör anspråk på att bestraffa en viss gärning. Ett exempel är EU:s rambeslut om förebyggande och lösning om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfarandanden (2009/948/RIF). Rambeslutet innebär en skyldighet för medlemsstaterna att samråda med varandra för att kunna avgöra var det är lämpligast att lagföringen äger rum. Även om förpliktelser av detta slag inte finns, är det naturligtvis viktigt att undvika jurisdiktionskollisioner, framför allt då en annan stat får anses ha ett starkare straffrättsligt intresse än . Rambeslutet har i svensk rätt genomförts genom förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen. Dessutom är det nödvändigt att väga in om det föreligger några praktiska svårigheter att utreda ett brott i , vilket främst kan vara fallet om den misstänkta gärningsmannen eller bevispersoner finns utomlands. Utredningar av brott som har begåtts i andra länder är ofta mycket resurskrävande. är rättsväsendets resurser begränsade och en stor andel av de brott som begås i förblir därför outredda. I en alltmer globaliserad värld kan frågan om att utreda och lagföra brott som har begåtts utomlands tänkas uppkomma allt oftare. I prövningen bör därför slutligen ingå en bedömning av vilka faktiska möjligheter det finns för att utreda brottet här i landet. Det krävs enligt därför att det finns en ordning som gör det möjligt att i ett övergripande perspektiv och med enhetliga kriterier kunna pröva i vilka fall det är motiverat också från resurssynpunkt att utreda sådana brott, varvid prövningen måste göras på ett tidigt stadium i utredningsförfarandet. Regeringen instämmer i detta och är av uppfattningen att denna aspekt ryms inom det kriterium som tar sikte på vilka faktiska möjligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte här. Avgörande för prövningen torde i de flesta fall bli en sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda ärendet. anför att det kan ifrågasättas om de förslagna kriterierna i alla delar ger tillräcklig vägledning för prövningen. Det framstår enligt regeringen inte som möjligt att på ett uttömmande sätt redovisa hur de olika kriterierna ska viktas mot varandra utan prövningen kommer i viss utsträckning alltid även innefatta lämplighetsöverväganden av mer allmän art för att avgöra om det finns ett sådant påtagligt och berättigat intresse av att lagföring sker i att åtalsförordnande bör meddelas. Särskilda åklagare och åtalsförordnande Inom sina respektive tillsynsområden har Justitiekanslern () och () behörighet att väcka åtal. Vid utformningen av bestämmelser om åtalsförordnande bör därför också JK:s och JO:s ställning i detta avseende övervägas. JO framför att det bör tydliggöras att justitieombudsmännen inte omfattas av något krav på åtalsförordnande. I 6 § andra stycket lagen (1986/87:160) om instruktion för ombudsmän och i 5 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn finns bestämmelser om när JO respektive JK får väcka åtal mot befattningshavare för brott som har begåtts i tjänsten eller uppdraget och om vilka regler de ska iaktta vid sin brottsutredande verksamhet. I förarbetena uttalas att en utgångspunkt är att myndigheterna ska ha fria händer att välja vilka ärenden som ska tas upp till prövning men att de efter att de har beslutat att ta upp ett ärende till utredning bör vara bundna av reglerna om förundersökning och åtal. Vidare uttalas att efter beslutet om förundersökning kan JO respektive JK besluta att anlita allmän åklagare 2020/21:204 för genomförandet av förundersökningen. Om beslutet inte innebär att ärendet i dess helhet överlåts till allmän åklagare ska, sedan förundersökningen slutförts, ärendet återställas till JO eller JK, som har att ta ställning i åtalsfrågan. De ska därvid iaktta samma regler om åtalsplikt och åtalsunderlåtelse som de allmänna åklagarna. (se prop. 1986/87:160 s. 17–19). Någon särskild reglering av frågan om åtalsförordnande vid sidan av den generella regleringen av JO:s och JK:s ställning som åklagare i ovan nämnda bestämmelser bedöms inte nödvändig. Undantag från kravet på åtalsförordnande Åtalsförordnande behövs enligt utredningens förslag inte om brottet begåtts av en svensk eller nordisk medborgare mot svenskt intresse. Samma undantag från kravet på åtalsförordnande borde enligt Åklagar- myndigheten även gälla om brott begåtts av någon med hemvist i . föreslår därför att förslaget utvidgas till att också omfatta dessa personer. Regeringen ansluter sig till uppfattning, då även dessa personer, i likhet med vad som är fallet för svenska medborgare, får anses ha sådan anknytning till att lagföring bör kunna ske här utan särskilt krav på åtalsförordnande. anser att vissa undantag från kravet på åtalsförordnande för brott som har begåtts utomlands synes kunna träffa fall där svensk domsrätt grundas på principen om ställföreträdande straffrättskipning. Det kan enligt hovrätten ifrågasättas om det är en lämplig ordning eller om det bör krävas åtalsförordnande i sådana fall. Undantaget från krav på åtalsförordnande skulle då gälla brott som begåtts i något av de andra nordiska länderna eller på fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter i och någon av de nämnda staterna. Förslagen i dessa delar är utformade för att säkerställa det nordiska samarbetet i detta sammanhang. Regeringen anser att den föreslagna ordningen är lämplig och i linje med de mellanstatliga överenskommelser som finns mellan de nordiska länderna på det här området. föreslår att en motsvarande paragraf till den som hänvisar till särskilda bestämmelser om svensk domstols behörighet i specialstraffen förs in även avseende åtalsförordnande. Regeringen kan se vissa fördelar med en sådan konstruktion, men anser att den av utredningen föreslagna systematiken är att föredra då den enligt regeringens uppfattning är mer lättöverskådlig med hänsyn till dessa reglers utformning. I likhet med anser regeringen att det är överflödigt att, som utredningen föreslår, exemplifiera vissa yrkesgrupper på ett utländskt fartyg eller luftfartyg, när samtliga som följer med ett sådant fartyg ska omfattas av regleringen. Bestämmelsen bör därför formuleras utan denna exemplifiering. 5.2.11Folkrättsliga begränsningar samt utlämning och överlämnande Regeringens förslag: De begränsningar i fråga om svensk domstols behörighet och tillämplighet av svensk lag som följer av allmän folkrätt eller av en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för ska iakttas. I fråga om utlämning och överlämnande finns särskilda föreskrifter. Villkor som ställs upp vid utlämning eller överlämnande från annan stat till ska iakttas. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att det finns ett behov att tydliggöra hur de förslagna bestämmelserna förhåller sig till varandra och i möjligaste mån undvika dubbelreglering. anser att det är önskvärt att det finns en uppräkning av de instrument som avses med formuleringen ”överenskommelse med en annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för ”. Skälen för regeringens förslag: Även om varje stat kan välja hur de straffrättsliga domsrättsreglerna bör utformas, sätter allmän folkrätt och internationella överenskommelser gränser för hur den nationella domsrätten kan utövas. Enligt gällande rätt ska, som tidigare nämnts, i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet, utöver vad som i övrigt sägs i 2 kap. , de begränsningar iakttas som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser och, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelser med främmande makt (se 2 kap. 7 § ). I praktiken tar bestämmelsen främst sikte på olika begränsningar av behörigheten som kan följa av immunitet, men även andra former av begränsningar omfattas. Utredningen finner det självklart att en bestämmelse med detta innehåll ska finnas också fortsättningsvis. Regeringen ansluter sig till detta. Av bestämmelsens nuvarande utformning framgår att det inte endast är begränsningar av domstols behörighet som ska iakttas, utan också begränsningar av svensk lags tillämplighet. Det innebär att bestämmelsen reglerar såväl den formella domsrätten som sådana begränsningar av den materiella straffbarheten som kan följa av folkrätten (jfr NJA 1946 s. 65 och NJA 2019 s. 909 p. De folkrättsligt grundade undantagen i den svenska kompetensen kan i princip även innebära hinder mot användning av straffprocessuella tvångsmedel (se prop. 1984/85:156 s. 5). Någon ändring i det avseendet föreslås inte. Som bestämmelsen varit utformad görs åtskillnad mellan å ena sidan begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser (allmän folkrätt) och å andra sidan begränsningar som följer av internationella överenskommelser. Medan den förra typen av begränsningar alltid ska iakttas ska begränsningar som följer av en överenskommelse med en annan stat iakttas ”enligt vad därom särskilt är stadgat”. Det faktum att hänsyn till folkrättsliga överenskommelser ska tas endast om det är särskilt stadgat hänger samman med den svenska dualistiska synen på relationen mellan nationell och internationell rätt. 2020/21:204 endast sådana begränsningar som följer av internationella överens- kommelser som har genomförts i svensk rätt ska iakttas är dock olyckligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Risken för bristande implementering av en överenskommelse som innefattar begränsningar av strafflags tillämplighet får då bäras av den som blir åtalad i strid med överenskommelsen. Detta är inte någon önskvärd ordning. I likhet med utredningen anser regeringen därför att det inte bör uppställas något krav på särskilt lagstöd för att begränsningar som följer av en internationell överenskommelse som är bindande för ska iakttas. En bestämmelse som hänvisar till vissa generella begränsningar utan att närmare redogöra för vilka överenskommelser som avses kan visserligen vålla tillämpningsproblem såväl för åklagare som för domstolar. Att undvika en direkt folkrättsstridig rättstillämpning måste dock ses som ett övergripande intresse och några mer omfattande tillämpningsproblem med den nuvarande bestämmelsen kan regeringen inte konstatera. Bland de begränsningar som omfattas av bestämmelsen är de som följer av överenskommelser med en mellanfolklig organisation. Det kan exempelvis röra sig om de åtaganden har med anledning av medlemskapet i EU. Att som föreslår räkna upp de internationella instrument som omfattas är enligt regeringens uppfattning svårt att genomföra. Det skulle innebära att en författningsändring skulle krävas varje gång tillträder en ny internationell överenskommelse som har betydelse för frågan om svensk domsrätt alternativt att regeringen genom tillkännagivanden redovisar vilka överenskommelser som avses, vilket inte framstår som ändamålsenligt. Det kan i sammanhanget också framhållas att en sådan ordning inte heller på ett uttömmande sätt skulle kunna beskriva samtliga begränsningar som ska iakttas eftersom någon motsvarande uppräkning av de begränsningar som följer av allmän folkrätt i princip inte är möjlig att åstadkomma. I och med att de folkrättsliga begränsningar som ska iakttas inte innebär någon utvidgning av utan tvärtom inskränker det straffrättsliga ansvaret kan enligt regeringen en sådan mer allmän hänvisning inte anses möta några hinder ur ett legalitetsperspektiv. Som anför är det angeläget att utforma lagstiftningen så tydligt som möjligt och att om möjligt undvika onödig dubbelreglering. Som hovrätten konstaterar hänvisas i flera bestämmelser i kapitlet till internationella överenskommelser. En sådan ordning är dock enligt regeringen svår att undvika utan att tynga ner lagstiftningen med omfattande hänvisningar till de bakomliggande överenskommelserna. I vissa avseenden där begränsningar är vanligt förekommande kan det enligt regeringen också finnas anledning att redan i de enskilda bestämmelserna avgränsa tillämpningsområdet utifrån de som följer av internationella överenskommelser. Genom att överenskommelserna uppmärksammas och hänvisas till i anslutning till de bestämmelser som de påverkar tillämpningen av i stället för i gemensamma generella bestämmelser blir regleringen också tydligare och de internationella överenskommelserna kan väntas få ett bättre genomslag. Ett tydligt sådant exempel är den hänvisning till internationella överenskommelser som föreslås i bestämmelsen om i vilka fall en utländsk dom utgör hinder för ny lagföring i . Ett annat sådant exempel är den särskilda bestämmelsen som anger att Prop. 2020/21:204 de villkor som ställs upp vid utlämning eller överlämnande ska iakttas. finns också skäl att här framhålla att medan de begränsningar av svensk domstols behörighet och tillämpligheten av svensk lag som avses i bestämmelsen om folkrättsliga begränsningar primärt är sådana som följer av överenskommelsen som sådan så gäller den särskilda bestämmelsen om utlämning och överlämnande även villkor som ställs upp av en annan stat vid utlämningen eller överlämnandet i det enskilda fallet (jfr prop. 2003/04:7 Lag om överförande från enligt en europeisk arresteringsorder s. 210). Det framstår därför enligt regeringen som motiverat att behålla sistnämnda reglering i en egen bestämmelse. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte föreligger något hinder mot att i införa en generell bestämmelse enligt vilken begränsningar av svensk domstols behörighet och tillämpligheten av svensk lag som följer av en för bindande överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ska iakttas. Det nuvarande kravet på särskilt lagstöd utöver det som följer av den bestämmelse som regeringen nu föreslår, bör upphävas. Vad gäller bestämmelsen om att villkor som ställs upp vid utlämning eller överlämnande från annan stat till ska iakttas här i landet, innebär förslaget ingen förändring i förhållande till gällande rätt. 5.3Straffrättslig domsrätt i författningar utanför och andra följdändringar Regeringens förslag: Bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 29 kap. 13 § , 10 § lagen om utlämning för brott, 14 § lagen om kontinentalsockeln, 10 kap. 10 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, 51 a § jaktlagen, 17 § lagen om ekonomiska zon, 49 § fiskelagen, 5 § lagen om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget , 6 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, 2 kap. 3 § 5 lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, 9 § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 13 kap. 11 § luftfartslagen, 17 kap. 2 § radio- och tv-lagen, 2 kap. 4 § 3 lagen om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder och 2 § lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition ska i sak gälla oförändrade, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. . Bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 3 § lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor 9 § lagen om vissa internationella sanktioner ska upphävas. I stället ska för dessa fall ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet gälla. De särskilda åtalsprövningsreglerna i 10 kap. 11 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg och 13 kap. 11 § luftfartslagen ska behållas, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. . De särskilda åtalsprövningsreglerna i 14 § lagen om kontinentalsockeln, 10 § lagen 2020/21:204 om vissa internationella sanktioner och 17 kap. 2 § radio- och tv-lagen, ska upphävas.