prop · H803162 · 2021-03-30 00:00:00 — Särredovisas för alla regeländringar/förslag till regeländringar utom avskaffad särskild löneskatt för äldre . Översiktlig bedömning i samband med införandet av särskild löneskatt 2016 och slopad särskild löneskatt . Översiktlig bedömning för samtliga regeländringar/förslag till regeländringar utom slopad särskild löneskatt för äldre 2007. redovisas i samband med förslag att införa särskild löneskatt för äldre 2015 och att avskaffa särskild löneskatt för äldre . Översiktlig bedömning för samtliga regeländringar/förslag till regeländringar utom slopad särskild löneskatt för äldre 2007. Översiktlig bedömning i samband med förslag att införa särskild löneskatt för äldre 2015, införandet av särskild löneskatt för äldre 2016 samt avskaffandet av särskild löneskatt för äldre . Översiktlig redovisning i samband med avskaffad särskild löneskatt för 2.1.1 Offentligfinansiella effekter särredovisas inte alltid För samtliga fem förslag till regeländringar som vi har studerat har regeringen redovisat motiv eller syfte med regeländringen. Regeringen har också redovisat separata budgeteffekter för var och en av de föreslagna regeländringarna utom den senaste om att avskaffa den särskilda löneskatten för äldre . Regeringens skäl för att inte särredovisa den offentligfinansiella effekten av detta förslag är att effekten redan är beaktad i inkomstberäkningen –2021.42 Förslaget om att avskaffa den särskilda löneskatten för äldre 2019 har remissbehandlats. Flera remissinstanser ansåg att offentligfinansiella effekter borde ha särredovisats eftersom det annars är svårt att bedöma förslagets konsekvenser.43 Att inte särredovisa de offentligfinansiella effekterna innebär att redovisningen skiljer sig från hur ett motsvarande stöd på utgiftssidan hanteras. Då den avskaffade löneskatten dessutom antas övervältras på löner och vinster har den både direkta och indirekta effekter på intäkterna, något som inte går att utläsa i den beslutade budgeten. 42Den rambeslutsmodell som har tillämpats innebär att riksdagsbehandlingen av regeringens budgetförslag (budgetproposition) sker i två steg. I det första steget beslutar om utgiftsramar för utgiftsområdena samt godkänner beräkningen av inkomsterna på statsbudgeten. tar även ställning till vilka skatte- och avgiftsändringar som ska genomföras. I det andra steget beslutar om anslagen inom respektive utgiftsområde. Se 11 kap. 18 § riksdagsordningen. 43Detta togs upp av bland andra (), och . 2018/19:82 samt regeringen, ”Remiss av promemorian Avskaffad särskild löneskatt för äldre, Diarienummer: Fi2019/00122/S1”, hämtad . 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har tidigare särredovisat de offentligfinansiella effekterna vid förslag om att ändra den särskilda löneskatten för äldre. Det gäller även när förslaget har aviserats i förväg i någon av de ekonomiska propositionerna och därmed ingått i den inkomstberäkning som sedan godkänt. Till exempel särredovisade regeringen de offentligfinansiella effekterna av förslaget om att slopa den särskilda löneskatten för dem födda och 2008 i samband med att förslaget aviserades vårproposition. Regeringen kommenterade även att prognosen över inkomsterna från särskild löneskatt påverkades negativt med av den slopade löneskatten 2007 och den aviserade regeländringen 2008.44 Offentligfinansiella effekter till följd av ändrade skatter och avgifter De offentligfinansiella effekter av ändrade skatte- och avgiftsregler som regeringen normalt redovisar i sina propositioner är statiska och partiella och beräknas separat för varje föreslagen åtgärd. De offentligfinansiella effekter som regeringen redovisar består av regeländringens direkta effekt (bruttoeffekt) på intäkterna av skatten i fråga. Utöver den direkta effekten redovisar regeringen även regeländringens nettoeffekt, vilket är den offentligfinansiella effekten när hänsyn tagits till indirekta effekter.45 Regeringen redovisar indirekta effekter av ändrade skatteregler om ändringen påverkar underlaget för andra skatter eller utgifter och därigenom påverkar de offentliga finanserna. De indirekta effekter som regeringen normalt inkluderar vid beräkningen av offentligfinansiella effekter av ändrade skatteregler kan kopplas till så kallade indirekta skatter. Det vill säga skatter där den ekonomiska bördan av skatten bärs av någon annan än den som betalar skatten. Exempelvis inkluderas normalt effekter av övervältring på löner, priser och vinster vid förändringar av arbetsgivaravgifterna, den särskilda löneskatten (på förvärvsinkomster) och vissa andra skatter som påverkar företagens produktionskostnader.46 2.1.2 Svårt men viktigt att bedöma sysselsättningseffekter Riksdag och regerings motiv med att avskaffa den särskilda löneskatten för äldre har varit att förstärka arbetsgivarnas intresse att behålla och i viss utsträckning anställa äldre medarbetare samt att uppmuntra äldre som vill fortsätta arbeta i det egna företaget. Syftet med de föreslagna regeländringarna har därmed, i de flesta fall, varit att påverka sysselsättningen bland äldre. Trots detta har regeringen inte redovisat någon detaljerad bedömning av de potentiella sysselsättningseffekter som de föreslagna regeländringarna för med sig. Regeringen har heller inte försökt att kvantifiera effekten på sysselsättningen i förväg. En förklaring till att regeringen inte lämnat mer utförliga analyser av de skilda förslagens effekter på äldres sysselsättning är att sådana analyser är svåra att göra. 2006/07:100. 45Se som publiceras i anslutning till varje budgetproposition för en mer utförlig beskrivning av hur offentligfinansiella effekter av ändrade skatte- och avgiftsregler normalt beräknas och redovisas. 46Se för en mer utförlig beskrivning. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Vid förslagen till de regeländringar som infördes och 2008 angav regeringen endast att det fanns en potentiell efterfrågan på och utbud av äldre arbetskraft som inte togs tillvara.47 Utifrån detta bedömde regeringen att de föreslagna regeländringarna borde leda till positiva effekter på sysselsättningen bland äldre. När regeringen föreslog att en särskild löneskatt för äldre borde återinföras var motiven likformighet och offentligfinansiella skäl. Vid remissbehandlingen av förslaget påpekade flera remissinstanser att förslaget kunde påverka sysselsättningen bland äldre personer och att de offentligfinansiella effekterna därmed kunde vara överskattade åtminstone på . Effekterna på sysselsättning, arbetstid och inkomstfördelning behövde därför analyseras i högre utsträckning enligt remissinstanserna.48 Regeringens förslag om att återinföra en särskild löneskatt för äldre 2015 avslogs av riksdagen.49 I budgetpropositionen återkom regeringen dock med ett nytt förslag om att införa en särskild löneskatt för äldre och utvecklade då också analysen något när det gäller effekter på sysselsättning och arbetade timmar. Sammantaget bedömde regeringen att de äldres sysselsättning och antalet arbetade timmar skulle förändras endast i liten utsträckning till följd av den införda särskilda löneskatten.50 I övrigt var regeringens redovisade konsekvensanalys i stort densamma som den som redovisades Regeringens förslag om att slopa den särskilda löneskatten för äldre 2019 var en beställning från riksdagen.51 I propositionen till bedömde regeringen att förslaget borde minska arbetsgivarnas kostnader för äldre och som en följd förväntades efterfrågan på äldre arbetskraft öka. Utifrån antaganden om övervältring och med hänvisning till andra studier52 bedömde regeringen att 2006/07:1; prop. 2007/08:24. Se även , Slopad särskild löneskatt för personer födda och tidigare, 2007. 48Bland annat Arbetsförmedlingen, , , utvärdering, , , , och . 2014/15:1 och , Vissa inkomstskatte- och socialavgiftsfrågor inför budgetpropositionen , 2014. Se även regeringen, ”Vissa förslag på skatte- och socialavgiftsområdet inför budgetpropositionen ”, hämtad . 49Anledningen var att sade nej till regeringens förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor till förmån för allianspartiernas gemensamma budgetmotion. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29. 2015/16:1. 51Riksdagens beställning var en följd av att biföll och budgetmotion. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62. 52Regeringen hänvisar till Laun, “The effect of age-targeted tax credits on labor force participation of older workers”, 2017 som visar att slopad särskild löneskatt för äldre och införandet av det förhöjda jobbskatteavdraget för äldre 2007 tillsammans ledde till en sysselsättningsökning i den berörda gruppen. Det är dock inte möjligt att särskilja effekten av respektive skattelättnad. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förslaget borde leda till en sysselsättningsökning, men att det är svårt att förutse hur stor den blir.53 2.1.3 Redovisningen av övriga effekter är översiktlig och summarisk De konsekvensbedömningar, utöver offentligfinansiella effekter och effekter på sysselsättning, som regeringen redovisar med anledning av förslagen till regeländringar av den särskilda löneskatten för äldre är relativt allmänt hållna. Det gäller även i de fall har utarbetat en särskild promemoria inför förslaget. Det varierar också vilka effekter som regeringen väljer att redovisa. Effekter på företagande och påverkan på företagens administrativa börda är de som beskrivs mest utförligt. Några kvantitativa bedömningar redovisas inte. Däremot förekommer det att regeringen redovisar vissa räkneexempel, framför allt kring hur de olika förslagen påverkar ett fiktivt företags kostnader. I samband med att den särskilda löneskatten för äldre slopades 2007 och 2008 redovisade regeringen inte några övriga konsekvenser med anledning av förslagen. Regeringen bedömde dock att förslagen borde leda till en minskad administrativ börda för arbetsgivare och egenföretagare samt minskade kostnader för eftersom färre uppgifter behövde fyllas i och granskas i skatterespektive självdeklarationen54. När regeringen lämnade förslag om att återinföra den särskilda löneskatten 2015 utvidgade man analysen något. Förutom offentligfinansiella effekter diskuterade regeringen även effekter för myndigheter, företag och jämställdheten i de underlag som föregick förslaget. De redovisade konsekvenserna är dock översiktliga och summariska. Vid förslaget att slopa den särskilda löneskatten 2019 hänvisade regeringen till att syftet med förslaget var att uppfylla en beställning från . redovisade regeringen översiktligt förslagets effekter för företag, individer, jämställdhet, myndigheter, förenlighet med med mera. 2018/19:82. Enligt regeringen antas att skattesänkningen på kort sikt delvis övervältras på lönerna vilket sänker företagens lönekostnad. Hur mycket beror på ålderssammansättningen bland företagets anställda. Företag utan anställda antas inte påverkas av förslaget. Den del av avskaffandet som inte övervältras på löner antas leda till högre vinster för företagen. På antas att hela den avskaffade särskilda löneskatten på lön övervältras på lönekostnaderna i form av högre löner för hela löntagarkollektivet, det vill säga inte enbart dem som påverkas av förändringen. För personer med inkomster av aktiv näringsverksamhet med mera förväntas skattesänkningen övervältras till en ökning av inkomst av näringsverksamhet. 54Självdeklaration ändrades till inkomstdeklaration i samband med att skatteförfarandelagen (2011:1244) infördes . 2010/11:65, bet. 2011/12:SkU3, rskr. 2011/12:28. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R 2.1.4 Beredningen har kritiserats I de tre fall där har utarbetat en särskild underlagspromemoria inför förslaget till regeländring har denna remissbehandlats. Remisstiden har dock varit förkortad i de flesta fall. Lagrådets yttrande hämtades in i samband med riksdagsbehandlingen av förslaget att slopa den särskilda löneskatten 2007 och förslaget att införa en särskild löneskatt 2015. Lagrådets synpunkter har både avsett lagförslaget som sådant och den beredning som föregått förslaget.55 När förslagen till regeländringar varit föremål för remissbehandling har remissinstanserna framför allt haft synpunkter på hur förslagens effekter har redovisats. Vissa remissinstanser har påpekat att brister kring redovisningen av förslagens effekter gjort det svårt att bedöma förslagens konsekvenser.56 I något fall har synpunkter i samband med remissbehandlingen inneburit att regeringen utvidgat analysen av förslagets konsekvenser något i den efterföljande propositionen. 2.2 Regeringens redovisning av skatteutgiften är otydlig I detta avsnitt studerar vi hur regeringen bedömt och hanterat de skatteutgifter man redovisar med anledning av den slopade eller nedsatta särskilda löneskatten för äldre i sin redovisning av skatteutgifter. Regeringens redovisning av skatteutgifter sker i en särskild skrivelse till riksdagen.57 En återrapportering sker också i respektive utgiftsbilaga till budgetpropositionen av de skatteutgifter som kan knytas till ett särskilt utgiftsområde. Regeringens redovisning av skatteutgifter är komplex och det är inte enkelt att följa ändringar av den nedsatta särskilda löneskatten i redovisningen. 2.2.1 Inte självklart när en skatteutgift uppstår Det är regeringen som bedömer när en skatteutgift ska redovisas. Alla skattenedsättningar eller regeländringar redovisas inte per automatik som skatteutgifter. Det är därför inte alltid självklart när en skatteutgift uppstår, utan det krävs en bedömning från fall till fall. 55I samband med förslaget att slopa den särskilda löneskatten 2007 yttrade Lagrådet att det framstod som tveksamt om den beredning som förekommit i ärendet motsvarade de krav som ställs i 7 kap. 2 § regeringsformen. 56Bland annat (), , och . 2007/08:24; prop. 2014/15:1; prop. 2015/16:1; prop. 2018/19:82. 57Fram till lämnades redovisningen av skatteutgifter som en bilaga till vårpropositionen. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att identifiera en skatteutgift behöver man bestämma vilket skattesystem eller vilken skattestruktur som ska utgöra jämförelsenorm. De skatteutgifter som redovisas utgörs sedan av avvikelser i förhållande till jämförelsenormen.58 Olika val av jämförelsenorm kommer därmed att resultera i olika skatteutgifter.59 Jämförelsenormen i regeringens redovisning av skatteutgifter60 Den jämförelsenorm som regeringen använder för att identifiera och redovisa skatteutgifter i sin skrivelse till utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Principen innebär att beskattningen inom varje skatteslag ska vara enhetlig och utan undantag. Av detta skäl preciserar regeringen jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mervärdesskatt och punktskatter.61 Den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre redovisas av regeringen som en skatteutgift inom skatteslaget indirekt skatt på förvärvsinkomst. Jämförelsenormen för att identifiera skatteutgifter inom indirekt beskattning av förvärvsinkomst innebär att socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska tas ut på all ersättning för utfört arbete med en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. För den särskilda löneskatten utgörs (skatt enligt norm) av normalskattesatsen på . Det innebär att alla avvikelser från normalskattesatsen, som till exempel den slopade särskilda löneskatten för äldre, ska redovisas som en skatteutgift eller skattesanktion.62 Av tidigare granskningar framgår att regeringen, i vissa fall, använt principen om enhetlighet i jämförelsenormen på ett tänjbart sätt.63 För att redovisningen av skatteutgifter ska tydliggöra de indirekta stöd som finns på budgetens inkomstsida är det dock viktigt att jämförelsenormen är stabil och inte ändras från till ett annat. I annat fall kommer antalet redovisade skatteutgifter liksom de belopp de beräknas till att variera. 58Alla skatteutgifter behöver inte innebära en fördel eller förmån för de skattskyldiga. Vissa skatteutgifter innebär tvärtom ett överuttag i stället för en skattelättnad i förhållande till jämförelsenormen. 59Över tid har en internationell praxis kring vissa grundläggande kriterier för vad som utgör en skatteutgift vuxit fram. Se , Off-budget and Tax Expenditures, 2004; Polackova Brixi m.fl., Tax Expenditures – Shedding Light on Government Spending through the , 2004. 60Se till exempel skr. 2019/20:98. 61Jämförelsenormen tar därmed inte hänsyn till de motiv som ligger bakom skatteutgifterna. 62En skattesanktion innebär att skatteuttaget är högre än den angivna . Exempelvis fanns en skattesanktion för personer som omfattades av det nya pensionssystemet . Denna skattesanktion har dock aldrig särredovisats. 63Se , Enhetlig beskattning?, 2010. är olika beskattning av lön och uppskjuten lön (pension) förenligt med regeringens jämförelsenorm för inkomstbeskattningen. Det innebär att jobbskatteavdraget och det förhöjda grundavdraget för äldre inte redovisas som skatteutgifter. R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R Den jämförelsenorm som regeringen utgår från för att identifiera skatteutgifter inom indirekt beskattning av förvärvsinkomst har varit stabil . Även om jämförelsenormen har varit stabil så är det inte alltid tydligt när regeringen bedömer att en skatteutgift uppstår. Anledningen är att regeringen sällan redovisar någon bedömning i samband med att en ny regeländring föreslås. Regeringen har också använt olika principer när den bedömer om en skatteutgift ska redovisas i skatteutgiftsredovisningen eller inte. Fram angav regeringen att redovisningen av skatteutgifter skulle baseras på beslutade såväl som föreslagna regeländringar. För den slopade särskilda löneskatten för anställda och egenföretagare födda eller tidigare redovisade regeringen dock en skatteutgift redan i samband med att förslaget aviserades.64 års skatteutgiftsredovisning anger regeringen att redovisningen ska baseras på beslutade regeländringar, men denna princip har regeringen inte alltid följt. 2.2.2 Två regeländringar blir fyra skatteutgifter Regeringen har redovisat den nedsatta särskilda löneskatten för äldre som fyra skatteutgifter i skatteutgiftsredovisningen och i utgiftsområdesbilaga 24 till budgetpropositionen . De fyra skatteutgifterna avser anställda respektive egenföretagare som är födda eller senare, samt anställda respektive egenföretagare som är födda eller tidigare. Regeringen motiverar inte varför man väljer att redovisa slopandet av den särskilda löneskatten för personer 2007 och 2008 som fyra skatteutgifter. Utifrån syftet med skatteutgiftsredovisningen är det heller inte självklart varför regeringen väljer att göra så. Det följer inte heller av hur regeländringarna redovisats i de propositioner där de föreslogs. En förklaring kan vara skillnader i hur skatteutgifterna beräknas och vilka skattebaser de utgår från. En annan förklaring kan vara att den allmänna pensionsavgiften räknas av för dem födda och . Det vill säga för den yngsta gruppen baseras skatteutgiften inte bara på normalskattesatsen för särskild löneskatt.65 2.2.3 Svårt följa regeländringar i regeringens skatteutgiftsredovisning De regeländringar av den särskilda löneskatten för äldre som riksdag och regering genomförde 2016 och 2019 utgör även de en avvikelse från normalskattesatsen för särskild löneskatt. De bör därmed ha påverkat de skatteutgifter som regeringen redovisat. Regeländringarna är dock svåra att följa i regeringens skatteutgiftsredovisning. Regeringen har heller inte alltid följt sina egna principer om att skatteutgifter ska baseras på beslutade regeländringar. 64Se avsnitt 5.1 i bilaga 2, prop. 2006/07:100. Av redovisningen framgår dock att regeländringen ännu inte är beslutad. 65För dem födda och senare beräknas skatteutgiften som en avvikelse från normalskattesatsen för särskild löneskatt plus ålderspensionsavgiften på . 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I figur 2 illustreras hur regeringens redovisade beräkning av de fyra skatteutgifter som utgör den nedsatta eller slopade särskilda löneskatten för äldre sammantaget förändrats mellan olika skatteutgiftsredovisningar. Figuren illustrerar därmed hur regeringen redovisat att skatteutgifterna förändras till följd av regeländringarna. Figur 2 Totalt redovisat skattebortfall för de skatteutgifter som utgör nedsatt särskild löneskatt för äldre i skrivelse (R) och budgetproposition (BP) för år t och t - 1 Anm.: År t - 1 står för året före skrivelsen (R) eller budgetproposition (BP) och år t står som skrivelsen (R) eller budgetpropositionen (BP). Det vill säga BP08 står för budgetpropositionen och år t - 1 står då och år t . R2008 står för regeringens skatteutgiftsredovisning och år t - 1 står då och år t . Källa: Egen bearbetning av uppgifter från regeringens skatteutgiftsredovisningar. budgetproposition föreslog regeringen att en särskild löneskatt för äldre på skulle införas från . Regeringen beräknade förslagets offentligfinansiella effekt till brutto. avslog dock regeringens förslag och regeländringen genomfördes inte. I återrapporteringen av skatteutgifter i utgiftsbilaga 24 till budgetproposition anger regeringen att en särskild löneskatt för äldre på kommer att införas från , trots att förändringen ännu inte var beslutad. De skatteutgifter som regeringen redovisar till följd av den nedsatta särskilda löneskatten för äldre revideras ned med sammantaget jämfört med beräkningen i regeringens skrivelse. reviderar regeringen upp beräkningen av de redovisade skatteutgifterna för med totalt nästan 1 miljard kronor.66 I figur 2 illustreras detta genom att de redovisade skatteutgifterna, enligt 66I budgetpropositionen beräknade regeringen den offentligfinansiella effekten av den föreslagna skatteändringen till . R I K S R E V I S I O N E N S Ä R S K I L D L Ö N E S K A T T F Ö R Ä L D R E – R E D O V I S N I N G O C H E F F E K T E R återrapporteringen av skatteutgifter i utgiftsbilaga 24 till budgetpropositionen (BP15), tillfälligt ökar för att året därefter, 2015, minska något. Regeringen lämnar inte någon förklaring till varför de redovisade skatteutgifterna förändras på detta sätt. budgetproposition föreslog regeringen återigen att en särskild löneskatt för äldre borde införas, , vilket beräknades ge en intäktsförstärkning på brutto. beslutade i enlighet med regeringens förslag. I skrivelsen över skatteutgifter anger regeringen att en särskild löneskatt för äldre på har införts från . reviderar regeringen upp beräkningen av skatteutgifterna med anledning av den nedsatta löneskatten med nästan , det vill säga året före det att skatten införs. Beräkningen av skatteutgifterna ligger kvar nivå trots den införda löneskatten. I figur 2 illustreras detta genom att de redovisade skatteutgifterna tillfälligt ökar i regeringens skatteutgiftsredovisning (R2016). Inte heller lämnar regeringen någon förklaring till den tillfälliga ökningen av de redovisade skatteutgifterna.