rfr · H80WRFR11 · 2021-01-01 00:00:00 — Uppföljning av lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter - hur har lagen fungerat för resenärerna? Uppföljning av lagen om – hur har lagen fungerat för resenärerna? Villkoren för resenärer i kollektivtrafiken berör ett stort antal människor i de- ras vardag. Lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter trädde i kraft . Lagen är tvingande till förmån för resenärerna och gäl- ler i huvudsak vid lokala och regionala resor i kollektivtrafiken. Bestämmel- serna i lagen är trafikslagsövergripande och gäller därmed bl.a. vid korta tåg- och bussresor samt vid all trafik med tunnelbana och spårvagn. Lagen inne- håller bestämmelser om förseningsersättning och reseinformation. I förarbe- tena till lagen anges bl.a. att kollektivtrafikresenärernas rättigheter ska stärkas genom den nya lagen. Som ett led i civilutskottets arbete med uppföljning och utvärdering beslu- tade utskottet på förslag av utskottets arbetsgrupp för beredning av allmänna frågor om uppföljnings- och utvärderingsinsatser samt forsknings- och framtidsfrågor (uppföljningsgruppen) att genomföra en mer omfattande konsumenträttsligt inriktad uppföljning av lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Uppföljningen har genomförts av uppföljningsgruppen. I uppföljnings- gruppen ingår ledamöterna (M), (S), (V), (C) och (SD). Leda- moten (C) ingick i gruppen fram till , då hon entledigades och ersattes av . (SD) ingick i gruppen fram till , då han entledigades och ersattes av . Underlagen till utskottets uppföljning har tagits fram av utredare vid utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med föredragande vid civilutskottets kansli. I arbetet har även sekretariatschef och kanslichef (från den 1 ok- tober 2020) deltagit. Inledningsvis deltog den tidigare kanslichefen och utvärderaren Liv Hammargren i arbetet. överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Syfte och genomförande m.m................................................................ Vad är kollektivtrafik?......................................................................... Ansvaret för kollektivtrafiken ............................................................. Statistik om kollektivtrafik .................................................................. Lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter ......................................... Inledning – rättsläget i ............................................ En ny lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter............................... Rätten till reseinformation och tillsynen över den............................... Rätten till ersättning vid förseningar ................................................... Rätten att frånträda avtal om köp av periodbiljett ............................... Vissa övriga frågor som regleras i lagen ............................................. Kollektivtrafikresenärers rättigheter enligt ............................... Rättigheter för resenärer som följer av Rättigheter för resenärer som följer av Pågående lagstiftningsarbete inom EU................................................ Hur har lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter fungerat för Rätten till information ......................................................................... Rätten till förseningsersättning............................................................ Rätten till återbetalning av periodbiljett vid ändrat trafikutbud........... Många berörs av lagen men kunskapen om den är låg ........................ Reseinformationen har brister enligt resenärerna ................................ Lagen ger bristfälliga förutsättningar för företagen att Relativt få resenärer begär förseningsersättning.................................. Vissa resenärer begär inte förseningsersättning då den är för låg........ Förseningsersättningen har mer än fördubblats sedan lagen trädde i kraft ............................................................................................... Det finns risk att resenärer blandar ihop lagen och tåg- eller Förseningsersättning betalas ut på olika nivåer av Svårt för företagen att bedöma anspråk på ersättning vid användandet av flera trafiktjänster ............................................................. Fusk med förseningsersättning förekommer...................................... Rätten till återbetalning av periodbiljett vid ändrat trafikutbud – en okänd rättighet .................................................................................... Kollektivtrafikföretagen önskar mer hjälp från myndigheterna att tillämpa lagen ........................................................................................ Inga regionala skillnader i lagens tillämpning och i kunskaper Trafikslaget tåg är jämfört med buss kraftigt överrepresenterat i ärenden om förseningsersättning.............................................................. Handläggningstiden för ansökningar enligt lagen är oftast inte något problem för resenärerna.................................................................... Möjligheten för en resenär att begära att ett beslut enligt lagen ändras är mycket begränsad........................................................................ Automatiserad förseningsersättning och fler rättigheter vid SCB: Kollektivtrafikresenärers rättigheter – En enkätundersökning om kunskaper kring rättigheter som resenärer har när de reser Ramboll: Fokusgruppsundersökning av resenärer i fyra regioner .............. Undersökning (aktgranskning) av anmälningar till om lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter ...................................... Kollektivtrafikresenärers rättigheter – en enkätundersökning av kollektivtrafikföretagens syn på lagen ........................................................ Fallstudier i fyra län – , , och ......... Lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter......................... Lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter trädde i kraft . har genomfört en konsumenträttsligt inriktad upp- följning av lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Syftet med uppfölj- ningen är att undersöka om lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter fun- gerar som tänkt i praktiken, dvs. i vilken utsträckning de konsumenträttsliga syftena att förbättra kollektivtrafikresenärernas villkor när det gäller rätten till information och ersättning vid trafikstörningar har nåtts. Lagen är tvingande till förmån för resenärerna och gäller i huvudsak vid lokala och regionala resor i kollektivtrafiken som har en linjesträckning som är kortare än . Bestämmelserna i lagen är trafikslagsövergri- pande och gäller därmed bl.a. vid korta tåg- och bussresor samt vid all trafik med tunnelbana och spårvagn. Lagen innehåller bestämmelser om försenings- ersättning och reseinformation. Det finns relativt få kollektivtrafikföretag (transportörer) som bedriver kortväga kollektivtrafik som därmed enligt lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter är ansvariga för reseinformation och kan bli föremål för begäran om ersättning och prisavdrag vid förseningar vid resor med kollektivtrafik, ca 30 stycken. Vid långväga tåg- och busstrafik (då linjesträckningen är el- ler längre) gäller i huvudsak EU:s tåg- och busspassagerarförordningar. Pas- sagerarförordningarna innehåller bestämmelser om förseningsersättning och reseinformation. Hur har då lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter fungerat för rese- närerna? Uppföljningens övergripande resultat är att lagen efterlevs i relativt hög utsträckning av kollektivtrafikföretagen. De centrala rättigheter som rese- närerna tillerkänns i lagen, dvs. rätten till information, rätten till förseningser- sättning och rätten till återbetalning av periodbiljett vid ändrat trafikutbud är rättigheter som resenärerna enligt uppföljningen generellt sett tillerkänns i linje med lagens bestämmelser. Det finns dock utrymme för förbättringar i la- gens tillämpning. Uppföljningen visar vidare att hälften av befolkningen berörs regelbundet av lagen. Det finns en förhållandevis låg kännedom och kunskapsnivå bland befolkningen om de rättigheter som de tillerkänns genom lagen. Därigenom försvåras resenärernas möjligheter att ta till vara de rättigheter de ges i lagen. En förhållandevis stor andel av resenärerna anser att informationen som tillhandahålls av kollektivtrafikföretagen brister i kvalitet särskilt när det gäller information om en försening eller annan störning och information om resenä- rers rättigheter. Kollektivtrafikföretagen ser vissa svårigheter med att tillhan- dahålla reseinformation i enlighet med lagens krav. bedömer att lagen och dess förarbeten inte ger tillräcklig vägledning om den praktiska tillämpningen när det gäller att efterleva den informationsskyldighet som ålagts företagen. har därför på- börjat ett föreskriftsarbete. Rätten att begära ersättning vid förseningar är en underutnyttjad rättighet eftersom relativt få resenärer som har rätt till ersättning begär förseningsersätt- ning. Av de som faktiskt begär förseningsersättning anser dock fler än två tred- jedelar att det var mycket eller ganska lätt att begära ersättning. För vissa re- senärer finns det en miniminivå under vilken man inte är beredd att göra sig besväret att ansöka om ersättning. Det finns en risk att resenärer blandar ihop regelverken, dvs. lagen och tåg- eller busspassagerarförordningen, vid t.ex. ansökningar om förseningsersättning. Resenärerna får i vissa fall försenings- ersättning på olika nivåer, som kan vara förmånligare än lagens miniminivå, beroende på vilket kollektivtrafikföretag som resenären reser med. Trafiksla- get tåg är i förhållande till buss kraftigt överrepresenterat när det gäller ärenden om förseningsersättning. Fusk med förseningsersättning bland resenärer förekommer men det är svårt att få en samstämmig bild av omfattningen. Uppföljningen visar att den totala utbetalda förseningsersättningen 2019 (ca ) har mer än fördubblats innan lagens ikraftträdande (2015). Handläggningstiden för ärenden om förseningsersättning upplevs oftast inte som något problem för resenärerna. Möjligheten för resenärer att få ett ärende om t.ex. förseningsersättning ändrat är mycket begränsad. Rätten till återbetalning av periodbiljett vid ändrat trafikutbud är en okänd rättighet för många av resenärerna. Kollektivtrafikföretagen ser en del utmaningar med att tillämpa lagen och skulle önska mer hjälp från myndigheterna. I uppföljningen har det även undersökts om några andra EU-länder, i likhet med , har kompletterat EU-lagstiftningen om passagerares rättigheter med nationell lagstiftning för att stärka kollektivtrafikresenärers rättigheter när det gäller stads-, förorts- och regionaltrafik. Inget av de åtta undersökta län- derna redovisar dock någon nationell lagstiftning som motsvarar när det gäller hur långt rättigheterna för resenärerna sträcker sig eller har som i en trafikslagsövergripande lagstiftning. Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. har beslutat om rikt- linjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår att uppföljning och utvärdering bör vara framåtblickande och ge un- derlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete samt fungera som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i budget eller lagstiftning.1 beslutade att genomföra en konsumenträtts- ligt inriktad uppföljning av lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rät- tigheter (lagen).2 Resultatet av uppföljningen redovisas i den här rapporten. Lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter trädde i kraft den 1 april 2016.3 Lagen är tvingande till förmån för resenärerna och gäller i hu- vudsak vid lokala och regionala resor i kollektivtrafiken som har en lin- jesträckning som är eller kortare. Bestämmelserna i lagen är trafikslagsövergripande och gäller därmed bl.a. vid korta tåg- och bussresor samt vid all trafik med tunnelbana och spårvagn. Lagen innehåller bestämmel- ser om förseningsersättning och reseinformation. I förarbetena till lagen anges att kollektivtrafikresenärernas rättigheter ska stärkas genom den nya lagen. Vidare framgår att regeringens målsättning är att kraftigt öka andelen kollektivtrafikresenärer,4 och därför behöver kollek- tivtrafikens attraktionskraft stärkas. Det kan bl.a. ske genom en högre kvalitet. Resenärerna ska ha tillgång till den information som de behöver inför och un- der en resa. När det inträffar störningar i trafiken ska det enligt regeringen finnas tydliga regler om vilka rättigheter man har som resenär.5 I en förstudie om kollektivtrafikresenärers rättigheter som civilutskottets uppföljningsgrupp tog fram framkom indikationer på att det finns svårigheter förknippade med lagens tillämpning.6 Utskottet beslutade därför att genomföra en mer omfattande konsumenträttsligt inriktad uppföljning av lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 2Civilutskottet, Protokoll från sammanträde, 2018/19:28 (7 §), . 2015/16:13, bet. 2015/16:CU9, rskr. 2015/16:73. 4Om lagen har lett till att fler resenärer åker kollektivtrafik är inte föremål för denna uppfölj- ning. 2015/16:13 s. 16–17. 6Civilutskottet, Förstudie: Kollektivtrafikresenärers rättigheter (dnr 2787-2018/19). 1.2 Syfte och genomförande m.m. Den övergripande frågeställningen som ska besvaras i studien är om lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter fungerar som tänkt i praktiken, dvs. i vil- ken utsträckning de konsumenträttsliga syftena att förbättra kollektivtrafikre- senärernas villkor när det gäller rätten till information och ersättning vid tra- fikstörningar har nåtts. Ett antal frågor som därmed blir intressanta att undersöka i studien är bl.a. följande: •I vilken utsträckning känner resenärerna till sina rättigheter som följer av lagen? •Är informationen till resenärerna tillgänglig på det sätt lagen föreskriver? •I vilken omfattning ansöker resenärerna om ersättning vid trafikstörningar som täcks av lagen? •Vad handlar resenärernas klagomål om? •Hur väl efterlevs lagen enligt tillsynsmyndigheten () och övriga aktörer? För att lagen ska fungera och resenärerna ska få sina rättigheter tillgodosedda behöver transportörerna (kollektivtrafikföretagen) ha förutsättningar att till- lämpa lagen. Ett antal frågor som därmed blir intressanta att undersöka är bl.a. följande: •Finns det hinder som inte förutsågs i samband med beslutet om lagen som försvårar för transportörerna att leva upp till lagens krav? •Lever transportörerna upp till lagens krav? Arbetar de aktivt och systema- tiskt med de uppgifter lagen föreskriver? Om nej, varför inte? •Hur hanterar transportörerna klagomål och ersättningskrav som resenä- rerna riktar till dem? •Hur stora belopp betalar transportörerna ut i ersättningar i enlighet med lagen? För flertalet av ovanstående frågor i fråga om såväl resenärer som transportö- rer bör det också undersökas om det går att se några regionala skillnader och om skillnader finns mellan de olika trafikslagen när det gäller tillämpningen av lagen. Inom ramen för uppföljningen bör det också undersökas om andra EU- länder, i likhet med , har valt att komplettera EU-lagstiftningen om passagerares rättigheter med nationell lagstiftning för att stärka kollektivtra- fikresenärers rättigheter när det gäller stads-, förorts- och regionaltrafik. Denna uppföljning berör civilutskottets beredningsområde konsumentpolitik. Uppföljningen omfattar därför inte frågor som ligger inom trafikutskottets beredningsområde, t.ex. regeringens målsättning att öka andelen kollektivtra- fikresenärer genom lagens införande, punktligheten i kollektivtrafiken eller regressrätt för transportörer gentemot för uppkomna försenings- kostnader som beror på brister i infrastrukturen. Frågor som tillhör andra ut- skotts beredningsområden kommer bara att beröras i de fall de är nödvändiga för helhetsförståelsen. Med kollektivtrafik avses enligt 1 § lagen (2015:953) om kollektivtrafikrese- närers rättigheter detsamma som i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (kol- lektivtrafiklagen). Kollektivtrafiklagen hänvisar i sin tur till EU:s kollektivtra- fikförordning. I förordningen definieras kollektivtrafik som ”persontransport- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering”. Med kortväga kollektivtrafik avses i rapporten kollektivtrafik som har en linjesträckning som är kortare än , dvs. kollektivtrafik som hu- vudsakligen faller in under lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Med långväga kollektivtrafik avses kollektivtrafik som har en linjesträckning som är eller längre. Med transportör avses i 7 § lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter den som erbjuder trafiktjänsten och, om avtal träffas, åtar sig att transportera resenären.7 I denna rapport används kollektivtrafikföretag som synonymt be- grepp till transportör. används i kollektivtra- fiklagen och måste dessutom anses vara mer vedertaget i allmänt språkbruk än begreppet transportör. Med periodbiljett avses enligt 19 § tredje stycket lagen om kollektivtrafik- resenärers rättigheter en biljett som berättigar en resenär till ett obestämt antal resor . Vilken eller vilka tidsperioder det finns möjlig- het att köpa en periodbiljett för bestäms av respektive transportörs utbud av biljetter, t.ex. månadskort och årskort. Det kan också tänkas att resenären får välja under vilken tidsperiod som biljetten ska gälla.8 Periodkort används sy- nonymt med periodbiljett i rapporten. Biljetter som kan användas för ett flertal resor men där det finns en begräns- ning av antalet resor (exempelvis genom den summa som resenären har över- fört till biljetten) benämns kvantitetsbiljetter i rapporten.9 I lagen används begreppet prisavdrag vid försening som en term för i vilken utsträckning en försening i kollektivtrafiken kan ge rätt till prisavdrag på bil- jettpriset. I rapporten används den mer vardagliga termen förseningsersättning synonymt med prisavdrag vid försening. I vissa fall avses dock med förse- ningsersättning såväl prisavdrag vid försening som ersättning för annan 2015/16:13 s. 73. 2015/16:13 s. 92–93. 2015/16:13 s. 40. transport vid befarad försening (taxikostnader eller milersättning för resa med egen bil). 1.2.4 Genomförande och metod Uppföljningen har genomförts av civilutskottets uppföljningsgrupp. Underlag till uppföljningen har tagits fram av utvärderings- och forsknings- sekretariat i samarbete med utskottets kansli. I arbetet med uppföljningen har en kombination av kvalitativa och kvantitativa metoder tillämpats. Med stöd av () har en enkätundersökning (dnr 376-2019/20) med 4 000 personer i befolkningen genomförts för att få bred och kvantitativ kunskap om allmänhetens erfarenheter av och kännedom om lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. En aktstudie har genomförts av ca 750 akter hos som in- nehåller anmälningar från kollektivtrafikresenärer för att få ytterligare kun- skaper om resenärernas erfarenheter av lagen. För att få en bild av hur lagen fungerar i olika delar av landet med olika förutsättningar att bedriva kollektivtrafik har fallstudier genomförts i fyra län (, , och ). Fallstudierna har bl.a. omfattat framtagande av statistik och genomförande av semistrukturerade intervjuer med relevanta aktörer i respektive län. Fallstudierna har också omfattat en fo- kusgruppsstudie med resenärer från de olika länen, som genomförts av Ram- boll (dnr 377-2019/20). En enkät har skickats ut till 30 kollektivtrafikföretag som bedriver såväl offentligt finansierad som kommersiell kollektivtrafik. Det har även skickats ut en enkät till ett antal EU-länder gällande förekomsten av nationell lagstift- ning om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Semistrukturerade intervjuer har genomförts med representanter för myn- digheter, organisationer och kollektivtrafikföretag. I övrigt har uppföljningens underlag tagits fram genom dokumentstudier och bearbetning av statistik samt granskning av webbplatserna hos de största kollektivtrafikföretagen inom den kortväga kollektivtrafiken. Rapportutkastet har i olika delar faktagranskats av berörda aktörer. En fullständig källförteckning finns i slutet av rapporten. •I kapitel 2 beskrivs kortfattat kollektivtrafiken och dess aktörer. •I kapitel 3 redogörs för lagens tillkomst och dess innehåll. •I kapitel 4 beskrivs kollektivtrafikresenärers rättigheter enligt . •I kapitel 5 görs en europeisk utblick över förekomsten av nationell lagstift- ning om kollektivtrafikresenärers rättigheter i ett antal EU-länder. •I kapitel 6 redovisas den insamlade empirin. •I kapitel 7 redogörs för uppföljningens iakttagelser och slutsatser. •En mer fullständig redogörelse av vissa delar av den insamlade empirin finns i bilagorna 1–5. I bilaga 6 återges lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter i sin helhet. Kollektivtrafiklagen omfattar kollektivtrafik på väg, spår och vatten. Med kollektivtrafik avses ”persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering”. An- svaret för den samhällsorganiserade regionala kollektivtrafiken är uppde- lad på 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter i respektive län (RKM). Regional kollektivtrafik (inklusive lokal kollektivtrafik) är i huvudsak ett ansvar för kommunerna och regionerna. Nästan all den regionala kollek- tivtrafiken är samhällsorganiserad, och endast en mycket liten del är kom- mersiell. Det finns relativt få kollektivtrafikföretag (transportörer) som bedriver kortväga kollektivtrafik, ca 30 stycken, som därmed enligt lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter är ansvariga för reseinformation och kan bli föremål för begäran om ersättning och prisavdrag vid förse- ningar vid resor med kollektivtrafik. Några av dessa är SL, , Skånetrafiken, Blekingetrafiken och Norrtåg. 2.1 Vad är kollektivtrafik? Enligt 1 § lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter så avses med kollek- tivtrafik detsamma som i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (kollektivtrafik- lagen). Kollektivtrafiklagens definition av kollektivtrafik (1 kap. 5 §) utgår från EU:s kollektivtrafikförordning där det framgår att med kollektivtrafik av- ses ”persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds all- mänheten fortlöpande och utan diskriminering”. Kollektivtrafiklagen omfattar kollektivtrafik på väg, spår och vatten. Till kollektivtrafik räknas inte beställningstrafik och chartertrafik, rundresor där passagerarna åker tillbaka till samma utgångspunkt, trafik som anordnas vid särskilda evenemang, resor där logi eller andra turisttjänster ingår i resan eller resor där det huvudsakliga syftet är något annat än själva persontransporten.10 Inte heller färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och skolskjuts som går under beteckningen särskilda persontransporter räknas som kollektivtrafik.11 Kollektivtrafik kan indelas i lokal och regional, interregional samt interna- tionell kollektivtrafik. Regional kollektivtrafik definieras i kollektivtrafikla- gen som ”sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov”. (1 kap. 6 §). Definitionen av regional kollektivtrafik innebär att all kollek- 2011/12:76 s. 55 och Transportstyrelsens webbplats . 11SOU 2020:25 s. 117–118 och s. 152–154. tivtrafik som äger rum inom ett län är regional kollektivtrafik,12 dvs. även det som kan benämnas lokal kollektivtrafik. 2.2 Ansvaret för kollektivtrafiken