urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — mansättning inte fullt ut speglade kammarens rådande sammansättning och Att kopiera krigsdelegationens sammansättning, med 50 på förhand utpekade ledamöter fördelade enligt den mandatfördelningsmetod som används vid val av t.ex. utskott (genom den s.k. d’Hondts metod), skulle därmed innebära att olika voteringskonstellationer skulle kunna ge ett annat utfall jämfört med kammarens aktuella sammansättning och att valresultatet således inte skulle respekteras fullt ut. Anledningen till den bristande överens- stämmelsen var att krigsdelegationen består av precis 50 ledamöter (plus tal- Slutsatsen var därför att antalet mandat i en ny, temporär lösning i stället behövde ses över för att uppnå en korrekt spegling av kammarens rådan- de sammansättning och regeringsunderlaget. Ett udda antal ledamöter för- ordades och talmannen föreslogs inte ha rösträtt, vilket han har i krigsdelega- tionen men inte i en votering under normala förhållanden. Överenskommelsen om att endast ett begränsat antal ledamöter ska delta i kammarens beslut kom sedan samtliga riksdagspartiers gruppledare överens om att anpassa arbetssätt som en följd av coronavirusets spridning i enlighet med slutsatsen i det föregående avsnittet.199 Talmannen uttryckte hur angeläget det var att det van- liga politiska arbetet inte avstannade trots den allvarliga situationen. derströk bl.a. därför att utskotten och partierna även i fortsättningen borde kunna bjuda in enstaka personer till , t.ex. experter.200 Överenskommelsen innehöll följande huvudkomponenter: •Endast 55 ledamöter skulle delta vid beslut i kammaren. Fördelningen av röstande på de olika partierna var följande: 199Överenskommelse om kammarens och utskottens arbete med anledning av spridningen av covid-19, . träffades också en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna om hanteringen av frågor kring ledamöternas sjukledighet (källa: Intranätet – Talmansbeslut och överenskommelser med anledning av coronapandemin). Denna över- enskommelse kom att förlängas , t.ex. . 200E-post från talmannen till ledamöter, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN •Samtliga 349 ledamöter var dock i tjänst även i fortsättningen, om än del- vis i andra former än vanligt. •Överenskommelsen gällde kontinuerligt utskottsarbete, ledamöter i tjänst så länge man inte var sjuk och innefattade också antalet voterande ledamö- ter. •Under den tid som överenskommelsen avsågs gälla skulle inte kvittnings- systemet tillämpas utan partierna ansvarade själva för att ha röstande leda- möter i kammaren. •Partierna uttrycktes borde verka för att minska antalet fysiska sammanträ- den och begränsa dess längd. •Utskotten skulle fortsätta sammanträda och föra ärenden till kammaren för avgörande. skulle fortsätta samråda med regeringen om EU- arbetet. •För att underlätta för partiernas arbete i utskotten och kunde partierna nominera ett valfritt antal ledamöter till extrasuppleanter i ett val- fritt antal utskott samt . •Överenskommelsen tillämpades tills vidare i taget. Vid en eventuell förlängning av överenskommelsen skulle detta göras senast innan överenskommelsen upphörde genom skriftligt samtycke från alla gruppledare. •Om ett parti avsåg att lämna överenskommelsen skulle detta meddelas öv- riga gruppledare senast innan detta skulle ske. gjordes ett tillägg till överenskommelsen för att säkerställa pro- portionalitet vid voteringar i den händelse någon eller båda av de två ledamöter som inte tillhörde någon partigrupp avsåg att delta i en votering.201 Tillägget innebar i huvudsak följande: •Om någon av dessa två ledamöter önskade delta i en omröstning i kamma- ren skulle de som huvudregel trycka på ”gul knapp” (dvs. avstå från ställ- ningstagande). •Om någon av dessa två ledamöter ville delta i en votering som de ansåg vara av sådan vikt att de ville ange ett ställningstagande (trycka grönt för ja eller rött för nej) skulle ledamoten kontakta valfri partigrupp som avsåg att rösta på samma förslag som ledamoten. En ledamot från den gruppen skulle då som huvudregel avstå från att delta i den aktuella omröstningen. Kontakt behövde tas med den berörda partigruppen . 201Tillägg 2 till överenskommelse om kammarens och utskottens arbete med anledning av spridningen av covid-19, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN •Om partigruppen fann att det i den aktuella omröstningen förelåg synner- liga skäl att inte avstå, skulle ledamoten meddelas detta varvid denne hade möjlighet att vända sig till en annan partigrupp. Om ingen partigrupp ville ”kvitta ut” en av sina ledamöter mot den aktuella ledamotens röst skulle den sistnämnde avstå från att delta i voteringen. Utöver gruppledarna i de åtta riksdagspartierna undertecknades detta tillägg även av de två ledamöterna som inte tillhörde någon partigrupp. gjordes ytterligare ett tillägg till överenskommelsen med innebörden att den förlängdes fram till sommaruppehåll . Motiveringen var att det vid den aktuella tidpunkten fortfarande fanns en spridning av coronaviruset runt om i landet och en fortsatt osäkerhet kring pandemins utveckling. fastslogs det i tillägget att en löpande utvär- dering av situationen avsågs att göras när det gällde behovet av överenskom- melsen.202 Överenskommelsen gällde sålunda initialt fr.o.m. t.o.m. . Eftersom att det fortfarande fanns en pågående smittsprid- ning av viruset runt om i landet och en fortsatt osäkerhet kring pandemins ut- veckling förlängdes beslutet först t.o.m. , sedan t.o.m. och därefter t.o.m. . Det som visade sig bli den sista förlängningen beslutades och innebar att överenskommelsen skulle gälla fram till öppnande den 14 septem- ber 2021.203 Överenskommelsen mellan talmannen och grupple- darna om riksdagsarbetet mot bakgrund av covid-19-pan- demin innebar att ovanstående överenskommelse inte gällde längre (för mer information om beslut och åtgärder , se vidare bilaga 2).204 Snabb lagstiftningsprocess i akuta situationer … Som har redovisats ovan är en av statsrättsliga funktioner enligt regeringsformen att stifta lag. Pandemin har krävt anpassningar av lagstift- ningsprocessen. Det har bl.a. handlat om att snabbt kunna behandla och bereda lagförslag trots att inte har kunnat vara samlad, som rege- ringsformens och riksdagsordningens krav på beredning och beslutsfattande har upprätthållits. har visserligen stått inför liknande utmaningar tidigare. Som ex- empel kan nämnas de lagförslag som behandlades /05 med 202Tillägg till överenskommelse om kammarens och utskottens arbete med anledning av spridningen av covid-19, . 203Förlängd giltighetstid för överenskommelsen om votering med 55 ledamöter (dnr RD- 1.9.1-1958-2020/2), . 204Överenskommelse om riksdagsarbetet mot bakgrund av covid 19-pan- demin (dnr RD-1.9.1-2077-2020/21), . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN anledning av tsunamikatastrofen . lade , dvs. på trettondagen, genom ett utskottsinitiativ fram ett förslag till lag om ändring i lagen om PKU-registret.205 sammankallades via e-post och beslutade om lagändringen genom acklamation . Noteras kan att det i Lagrådets yttrande fram- fördes kritiska synpunkter på beredningen av ärendet. Ett annat exempel som också har anknytning till tsunamikatastrofen är behandlingen av regeringens förslag till ny lag om dödförklaring. Motionstiden uppgick och föranledde en motion med ett tiotal yrkanden. Ärendet behandlades i utskottet och betänkandet justerades tisdagen den 8 mars.206 Den nya lagen trädde sedan i kraft . Det har således varit möjligt redan tidigare att hantera lagstiftningsärenden, –även komplicerade och omfattande förslag – snabbt när så har bedömts vara nödvändigt, bl.a. genom reglerna om förkortad motionstid och att det är möj- ligt att förkorta den tid som ett ärende ska vara tillgängliggjort före debatt och beslut. … men coronapandemin innebar något nytt De utmaningar som coronapandemin har fört med sig för besluts- process kan dock inte jämföras med tidigare situationer när har be- hövt lagstifta snabbt. Något liknande har inte inträffat . Pan- demin har dels pågått , dels inneburit att inte hela har kunnat samlas. överlämnade regeringen ett inte obetydligt antal propositioner, inklusive tolv ändringsbudgetar (se vidare i avsnittet om finansmakten), med mer eller mindre direkt koppling till hanteringen av coronapandemin eller dess konsekvenser. Därtill kommer att det togs ett antal utskottsinitiativ på områ- det, varav flera med lagförslag. Lagförslagen behandlades genomgående skyndsamt, normalt med förkortad motionstid och en snabb beredning i ut- skotten. I en del fall har det varit fråga om omfattande lagförslag och förslag som har krävt noggranna överväganden, bl.a. vad gäller inskränkningar i med- borgerliga fri- och rättigheter.207 Det bör i sammanhanget även påminnas om att därutöver har behandlat en mängd andra ärenden – motioner, propositioner och framställningar – som inte har haft med coronapandemin att göra. Den normala verksamheten har således inte upphört på andra områden som en följd av pandemin. Även dessa ärenden har kunnat hanteras av riksda- gen, trots de förhållanden som rådde . 2004/05:SoU14. 2004/05:88, bet. 2004/05:LU20. 207Se exempelvis ändringen i smittskyddslagen (2004:168) som innebar att regeringen gavs rätt att meddela föreskrifter om särskilda åtgärder med anledning av covid-19 och lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (den s.k. pandemilagen). DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Flera ändringar i statsbudgeten Coronapandemin har medfört ett påtagligt behov av att göra fortlöpande juste- ringar av den statsbudget som beslutades av , dvs. någon månad innan coronaviruset på allvar började sprida sig i Eu- ropa. I den beslutade budgeten fanns av förklarliga skäl inga medel avsatta för olika resurskrävande extrainsatser som den framväxande pandemin gav upp- hov till . Som en följd av detta har behandlat en – i jämförelse med ett normalår – ansenlig mängd s.k. ändringsbudgetar. har betonat att det är en uppgift för det beredande utskottet – och i förlängningen – att i varje enskilt ärende ta ställning till om de skäl som regeringen har angett för att lägga fram en ändringsbudget är tillräckliga.209 beslutade om 13 extra ändringsbudgetar, varav en efter ett utskottsinitiativ, med anledning av covid-19. Regelverket för hur riks- dagen fattar beslut har kunnat följas även om vissa avvikelser från den mer normala beredningsprocessen har varit nödvändiga. Det har bl.a. handlat om 2.inga yttranden från övriga utskott till finansutskottet 3.kortare tid än normalt för beredning i finansutskottet 4.kortare tid än normalt mellan justering av betänkandet och kammardebatt, dvs. övriga ledamöters och allmänhetens möjlighet att ta del av betänkan- det har förkortats 5.kortare tid än normalt mellan beslut i kammaren och bestämmelsernas ikraftträdande. När det gäller förslag om förkortad följdmotionstid kan det konstateras att det endast är regeringen som kan föreslå det. I så fall föreslår regeringen det i propositionen. Delegering av vissa budgetbeslut Genom den s.k. pandemilagen210 som trädde i kraft har delegerat vissa befogenheter till regeringen inom normgivningsom- rådet. Någon motsvarande generell delegering har inte skett när det gäller fi- nansmakten, men vissa budgetbeslut har inneburit delegering. Regeringen har således fått en del särskilda bemyndiganden av att genom förordning besluta inom olika områden som annars kräver lag. Regeringen har därefter i 208Texten bygger, om inte annat anges, på Hans Hegeland, Finansmakten och un- der coronapandemin 2020 (underlagspromemoria till , dnr FIU- 1.8.6-402-2021/22). För en fördjupad beskrivning av finansmakten och budgetprocessen un- der 2020 se vidare i denna promemoria. 2019/20:KU10, s. 73 f. 210Lag (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN propositioner med extra ändringsbudgetar redovisat hur den avser att utnyttja bemyndigandena och föreslagit att ska anvisa medel för att täcka dessa utgifter.211 Förkortad motionstid, följdmotioner, utskottsinitiativ och tillkännagi- vanden Regeringen lade fram propositioner med tolv extra ändringsbudgetar . På förslag av regeringen beslutade att förkorta motionstiden för samtliga dessa propositioner till mellan en och . Med anledning av åtta av propositionerna väcktes följdmotioner. I fem av betänkandena före- slog finansutskottet tillkännagivanden till regeringen med anledning av motio- ner eller med anledning av förslag i utskottet om utskottsinitiativ. Beredningstiden i finansutskottet var kortare än normalt för propositioner. Till följd av den korta beredningstiden gav finansutskottet inte heller några andra utskott tillfälle att yttra sig i dessa ärenden. Normalt ska ett betänkande vara tillgängligt före den dag då det behandlas, men på finansut- skottets förslag har betänkandena tagits upp i kammaren trots att de har varit tillgängliga . I praktiken har det inneburit att betänkandena har kun- nat justeras i utskottet före kammardebatten, mot den normala fristen på en . Vår- och höstbudget enligt ordinarie rutiner beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen213 fattades enligt ordinarie pro- cessuella rutiner och utan att tiderna i olika led förkortades. beslutade att tills vidare bordlägga vårens granskning av regeringen med anledning av pandemin.214 Beslutet grundade sig bl.a. på att den situation som följde av pandemin inte möjlig- gjorde adekvata arbetsformer för granskningen, t.ex. när det gäller möjligheten att hålla utfrågningar. beslutade utskottet att granskningen 211Riksdagen har genom lag bemyndigat regeringen att besluta i olika frågor som annars kräver lag (se bet. 2019/20:FiU51, 2019/20:FiU61 och 2020/21:FiU32). Det har gällt t.ex. socialförsäkringen och studiemedel. I vissa fall har bemyndigandena endast gällt vid extra- ordinära händelser i fredstid. Bemyndigandena har inneburit att regeringen åtminstone teo- retiskt kan påverka statens utgifter genom ändringar i förordningar utan att beslutar om ändrade anslag. 2019/20:100. 2020/21:1. 214Konstitutionsutskottets särskilda protokoll 2019/20:35 § 4. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN skulle återupptas.215 Resultatet av granskningsarbetet redovisades därefter till- sammans med nästföljande höstgranskning i betänkande 2020/21:KU10. beslutade vidare att närmare granska regeringens hantering av ett antal frågor med anknytning till coro- napandemin, såsom åtgärder för att samordna tillgången till intensivvårdsplat- ser, åtgärder för utökad testning och smittspårning, införande av deltagargräns vid allmänna sammankomster samt beslut om besöksförbud inom äldreomsor- gen.216 Med särskild koppling till riksdagsarbetet kan också nämnas gransk- ningen av beredningen av s.k. snabbpropositioner och den tillfälliga covid-19- lagen samt samråd med under pandemin. redovisades i början av juni 2021.217 om beredningen av snabbpropositioner är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt.218 Den svenska konstitutionen medger inte att regeringen stiftar lag med hänvis- ning till någon form av undantagsliknande tillstånd, och brådskande lagstift- ning kräver samma hantering som annan lagstiftning. har tidigare betonat vikten av att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Detta innebär bl.a. att frågan om förkortad motionstid ska anmälas under hand till kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Departementen ska förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskanslierna och partigrupperna, får skälig tid innan propo- Därtill konstaterade utskottet att i varje enskilt ärende ska ta ställning till om regeringens motivering av en skyndsam bered- ning är tillräckligt stark och om underlaget kan anses vara tillräckligt. gen kan avslå en proposition om den bedömer att underlaget är otillräckligt liksom även förslag från regeringen om förkortad motionstid.219 har på eget initiativ och inom ramen för sin gransk- ning gjort en övergripande genomgång av totalt 23 snabbpropositioner (12 ex- tra ändringsbudgetar och 11 propositioner med lagförslag), dvs. som har krävt en skyndsam hantering. Majoriteten (19) av snabbproposition- erna beslutades av regeringen mars–. Utöver vissa synpunkter från utskottet som tar sikte på regeringens bered- ning av dessa propositioner har utskottet gått igenom kontakterna med riksda- gen innan regeringen överlämnande snabbpropositionerna. tet gått igenom vissa moment av behandling av snabbproposition- Det har handlat om huruvida det har förekommit kompletterande 215 särskilda protokoll 2019/20:37 § 4. 216 särskilda protokoll 2020/21:3 § 5. 2020/21:KU20. 218 1 kap. 4 § RF. 2015/16:KU20, s. 454 f. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN beredningsåtgärder eller om det har vidtagits några åtgärder för att skynda på processen i . Utskottet fann inte några skäl att anmärka på regeringen i denna del av granskningen. Utskottet ansåg dock att det fanns skäl att framhålla vikten av att och dess ledamöter ges så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. I detta inkluderas inte bara tiden för behand- ling i utskotten och kammaren utan även partiernas möjlighet att sätta sig in i förslagen och att eventuellt väcka följdmotioner. Tidsplaner som förutsätter förkortad motionstid och en utskottsbehandling på bör, enligt KU:s uppfattning, endast förekomma undantagsvis. Efter en anmälan har utskottet även granskat regeringens beredning av den tillfälliga covid-19-lagen (pandemilagen).220 Här konstaterar utskottet att ar- betet med att ta fram ett mer ändamålsenligt regelverk borde ha kunnat påbör- jas och att tidsfristen för remissinstanserna var mycket kort med tanke på lagförslagets innebörd och komplexitet. Det- samma gäller även den tid som Lagrådet fick på sig. Utöver detta konstaterar utskottet att tidsramen för behandling blev extremt kort. Den korta tidsramen för behandling hade enligt utskottet kunnat undvikas om regeringen hade påbörjat arbetet med att ta fram lagen i ett tidigare skede. om regeringens samråd med under pandemin Regeringens samråd med har också granskats av konstitutionsutskottet.221 Enligt utskottet innebar pandemin och de förändrade mötes- och beslutsformerna på EU-nivå en utmaning för hur reella inflytande i EU-frågorna skulle kunna upprätthållas. Det tillvägagångssätt som valdes förankrades med på ett tidigt sta- dium och kom att sätta sig . konstaterar att det av granskningen inte framgår något annat än att regeringen får anses ha fullgjort sin informations- och samrådsskyldighet på ett tillfredsställande sätt. Interpellationer och skriftliga frågor222 Minskat antal i början av pandemin Som har redovisats i del B utgör de s.k. frågeinstituten (frågor och interpella- tioner) viktiga delar av kontrollmakt. Utbrottet av coronapandemin påverkade tämligen omgående antalet interpellationer och skriftliga frågor. Antalet inlämnade interpellationer halverades jämfört med året innan. Även antalet skriftliga frågor minskade under , om än inte lika kraftigt. 2020/21:KU20. 2020/21:KU20, s. 12. 222Avsnittet bygger på uppgifter i promemoria, arbete med anledning av det nya coronaviruset, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Antalet inlämnade interpellationer visade även en fortsatt vikande trend un- der våren . mottog 66 interpellationer , vilket kan jämföras med antalet för motsvarande pe- riod som var 184, vilket var en minskning med omkring 64 pro- cent. Antalet inlämnade interpellationer ökade . Under peri- oden lämnades 419 interpellationer in till förvaltningen. Antalet under /20 var 266. Antalet skriftliga frågor uppvisar ett annat mönster. Antalet minskade , men började stiga . Därefter har antalet skriftliga frågor varit högre under (med ett undantag) än under motsvarande månad /20. Antalet skriftliga frågor fördubblades nästan jämfört med /20, från 1 653 frågor till 3 155. I figur B1 redovisas fördelningen av antalet interpellationer och skriftliga frågor på årsbasis –2020. Figur B1 Antalet interpellationer och skriftliga frågor –2020 Källa: årsredovisning för (2020/21:RS1) Ämnena för interpellationer och skriftliga frågor har gått igenom de interpellationer och skriftliga frågor som lämnades in efter och har funnit att det är vanligt att de inne- håller något eller några av orden , covid, epidemi och pandemi.223 Un- der innehöll av interpellationerna något av de fyra orden och av de skriftliga frågorna. Kopplingarna till pande- min minskade , men dominerade fortfarande som enskild fråga. 223Riksdagsförvaltningen, arbete med anledning av det nya coronaviruset (intern promemoria, ). DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN –hade av interpellationerna en sådan kopp- ling. För de skriftliga frågorna var siffran . Det bör dock noteras att detta endast är en enkel kvantitativ analys som inte säger något om huruvida pandemin eller dess konsekvenser utgjorde huvudte- mat för den aktuella frågan eller interpellationen eller om dessa begrepp mest nämndes i förbigående. Fördröjda svarstider på grund av pandemin? har inte någon statistik över om och i vilken utsträckning pan- demin har påverkat regeringens svarstider på interpellationer och skriftliga frå- gor. De skäl som regeringen anger klassificeras av i vissa för- utbestämda kategorier.224 Enligt den ansvariga handläggaren på har pandemin dock inte angetts som skäl för eventuella fördröjningar. Det bör i sammanhanget även noteras att det var färre interpellationssvar som var för- dröjda än . När det gäller skriftliga frågor behöver statsrådet inte ange något skäl till att svaret på en skriftlig fråga är försenat. Det räcker att departementet lämnar in det nya datumet som frågan kommer att besvaras. Färre svar var fördröjda än . Muntliga frågor – frågestunder En muntlig fråga till ett statsråd ställs vid en frågestund som anordnas i kam- maren.225 Frågan ska ha ett bestämt innehåll. Frågan besvaras av ett statsråd. Frågestunder anordnas vanligen som kammaren sammanträder. gick det åt till frågestunder i kammaren.226 Det var exakt lika många timmar som . Kommittén har inte låtit utföra någon kvalitativ analys av vilka frågor som väcktes och någon sådan analys har inte heller gjorts av . I samtal med tjänstemän vid framkommer det dock att frågor med koppling till pandemin var vanliga fr.o.m. . Sådana frågor var särskilt fre- kventa när statsministern och statsråd med tydligt ansvar för frågor med tydlig koppling till regeringens hantering av pandemin deltog i frågestunderna. genomfördes sammanträdena i kammaren i huvudsak enligt de fastställda långtids- och sammanträdesplanerna. Vissa föränd- ringar har gjorts i kammarens planering, bl.a. som en följd av att det har till- 224Dessa är: beredning pågår, resa, tidigare inbokade engagemang eller annat. 2258 kap. 8 § RO. 226Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 16. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN kommit propositioner från regeringen med anledning av coronapandemin.227 Justeringar som gjordes i planeringen som en följd av pandemin var att två bordläggningsplenum tillkom 2020. tidigare varit inplanerad som plenifri, dvs. en vecka då inga sammanträden skulle förekomma i kammare och utskott. Vidare försköts för ar- betsplenum under /20 från till eftersom det var nödvändigt att lägga till arbetsplenum även den 23 och den Bordläggningsplenum och arbetsplenum behövde även läggas till un- der den nyssnämnda planerat plenifria vecka 1 2021, då kammaren behandlade regeringens förslag till pandemilag. Det bör dock observeras att den här typen av justeringar i sammanträdesplanen också förekommer under mer normala Talmannen beslutade efter samråd med gruppledarna att ställa in den sedan länge planerade EU-politiska partiledardebatten med