urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — anledning av den förvärrade smittspridningen. En EU-politisk debatt hölls i För flera coronarelaterade s.k. snabbärenden beslutade kammaren om ome- delbar hänvisning till utskott i enlighet med 10 kap. 2 § riksdagsordningen samt även om förkortad följdmotionstid.228 Dessa ärenden planerades dessu- tom efter flera alternativa tidtabeller beroende på om det lämnas följdmotioner Täta löpande kontakter om tidsplaneringen förekommer på tjänste- mannanivå mellan , utskottskanslierna och kammarkansliet för att få en smidig, rättssäker och korrekt hantering. även på politisk nivå och då främst mellan gruppledarkretsen och statsrådsbe- redningen i , t.ex. när det gäller förankring av förkortade Det totala antalet plenitimmar i kammaren påverkades inte i någon större ut- sträckning jämfört med de två föregående åren. antalet plenitimmar 501, vilket kan jämföras med 2019 och 2020 då antalet var 511,5 respektive 518 timmar.229 I figur B2 redovisas hur antalet plenitimmar fördelade sig på de tre typerna av aktiviteter som svarade för flest antal plenitimmar. 227Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 13. 228Se t.ex. prop. 2019/20:161 om ändrade övergångsbestämmelser när det gäller medicintek- niska produkter, prop. 2019/20:163 Tillfälliga åtgärder för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor samt prop. 2019/20:165 om förlängd giltighetstid för yrkes- bevis. Dessutom fattades sådana beslut för flera av de propositioner med extra ändringsbud- getar som lämnades . 229Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 16. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Figur B2 Antalet plenitimmar fördelade på de tre aktiviteter som svarade för flest antal plenitimmar Källa: årsredovisning för (2020/21:RS1) Av diagrammet kan man inte utläsa några tydliga skillnader mellan pandemi- och de två föregående åren. hölls det sju s.k. särskilda debatter i kammare.230 Av dessa hade en (1) en tydlig koppling till pandemin. Den genomfördes och gällde åtgärder för smittspridning inom äldreomsorgen och genomfördes på begäran, oberoende av varandra, av och Vänsterpartiet.231 Det bör understrykas att det med anledning av pandemin rådde en restriktiv hållning hos talman och gruppledare när det gällde att be- vilja begäran om särskilda debatter. avslogs exempelvis en begäran från om en särskild debatt på temat Ekonomisk krispo- litik om pandemin blir långvarig. genomfördes en särskild debatt om utbetalning av kris- stöd till företag. Denna debatt hade begärts av . Utöver de allmänna uppmaningarna om fysisk distansering, handtvätt etc. vid- togs det tidigt under pandemin en del särskilda åtgärder i kammaren. Den val- kretsvisa placeringen av ledamöterna i plenisalen övergavs för en friare place- ring. Skälet till detta var att många av de som deltog under voteringarna till- hörde valkretsar från eller dess närhet och därför inte 2306 kap. 23 § RO. Redovisningen bygger på , Särskilda debatter (dnr 2173-2020/21). 231§1 protokoll 2019/20:128. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN kunde sitta för nära varandra ur ett smittskyddsperspektiv under debatter och Detta ansågs dessutom onödigt eftersom plenisalen i övrigt nyttja- des i begränsad utsträckning till följd av att antalet ledamöter som deltog i debatter och beslut var begränsat. Det handlade vidare om vilka vägar som ledamöter och regeringsföreträ- dare skulle välja när de gick till och från talarstolen för att kunna upprätthålla tillräcklig fysisk distans och att ledamöterna under frågestunder ställde sina frågor från sin bänk i stället för från talarstolarna på golvet framför den som ledde sammanträdet i kammaren. Därtill bör det nämnas att talmannen och gruppledarna kom överens i no- vember 2020 om att endast ledamöter och statsråd som själva hade för avsikt att delta i en debatt borde vistas i kammaren under debatten.232 Förutsättningarna för utskottens och arbete påverkas Pandemin medförde tidigt en förväntan från sida på att regeringen skulle lägga fram propositioner , bl.a. ändringsbudgetar, för att snabbt kunna hantera den uppkomna situationen, vilket ställde motsvarande krav på en effektiv beredning i utskotten och kammaren med bl.a. extra korta motionstider som följd (se tidigare avsnitt om finansmakten och budgetpro- cessen i denna del B). Av årsredovisning framgår att förutsätt- ningarna för utskottens och arbete påverkades starkt av coro- napandemin, även om i huvudsak kunde behandla alla ärenden un- der 2020 som planerat.233 Som exempel beslutade som beskrivits tidigare om 13 extra ändringsbudgetar efter förslag från finansutskottet. Soci- alutskottet hade betydligt fler sammanträden än vanligt , tillika mer sammanträdestid, till följd av pandemin. Fler av de betänkanden som utskottet lämnade under var relaterade till pandemin. Vidare handlade ett stort antal av informationstillfällena – liksom för alla andra ut- skott – under den senare delen av om effekter av och åtgärder med anledning av pandemin.234 Pandemin påverkade även utskotten på andra sätt. bordlade som tidigare beskrivits den särskilda granskningen med hänvisning till pandemin för att återuppta den i början på juni 2020236. I övrigt föreslog utskottet med stöd av sin initiativrätt det förslag till lag om 232 Överenskommelsen om distansarbete från (se längre fram i denna del B för mer information) reviderades första gången . Då lades en punkt till med detta innehåll. 233 årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 13. 234 verksamhet /20, s. 5, samt verksamhet /21, s. 5. 235 webbplats, . 236 webbplats, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN ändring i riksdagsordningen som möjliggjorde deltagande på distans i utskot- tet, vilket har beskrivits tidigare.237 Distansdeltagande och fysisk närvaro blandas Gruppledarnas överenskommelse om att endast 55 valfria riksdagsledamöter skulle medverka i beslutsfattandet i kammaren fick också återverkningar på utskottsarbetet och arbetet i . Partierna behövde med andra ord också bestämma vilka ledamöter som skulle vara fysiskt på plats även för dessa sammanträden och vilka som skulle få arbeta på distans för att kunna bibehålla kapacitet att fatta beslut. Före pandemin ansågs en ledamot endast i undantagsfall kunna medges att vara uppkopplad till ett utskottssammanträde per telefon. Detta kunde dock endast komma i fråga för dagordningspunkter som gällde informationsinhämt- ning. För att en ledamot skulle medges att vara uppkopplad per telefon be- hövde utskottet fatta ett beslut om detta som protokollfördes. En ledamot som var uppkopplad per telefon ansågs inte närvarande på sammanträdet. Om ut- skottets ordförande skulle vara uppkopplad per telefon kunde han eller hon inte leda sammanträdet utan det skulle göras av en ledamot som var närvarande vid sammanträdet.238 Utskottsbeslut krävde fortfarande fysisk närvaro på ett sammanträde , därför behövde en lösning tas fram eftersom alla le- damöter inte längre var fysiskt på plats i . Andra delar av utskotts- verksamheten, ofta kopplade till informationsdelning och kunskapsinhämt- ning, kunde dock bedrivas i huvudsak med ordinarie ledamö- ter i sina respektive utskott, eftersom uppkoppling via Skype för företag (i denna rapport fortsättningsvis endast benämnt Skype) eller telefon medgavs för dessa ändamål. Ett stort antal av informationstillfällena under den senare delen av handlade om effekter av och åtgärder med anledning av det nya coronaviruset. ”Det allmänna utskottet” Då beslut alltså även fortsättningsvis behövde fattas genom fysiskt deltagande i utskottssammanträdena infördes sålunda ett temporärt nytt arbetssätt där am- bitionen var att i princip alla utskott som justerade ärenden eller hade över- läggningar i EU-frågor skulle ha fysiska sammanträden i större salar som t.ex. Förstakammarsalen där det var möjligt att sitta med fysisk di- stansering. Informationspunkter kunde även i fortsättningen avhandlas i re- spektive utskotts ordinarie sessionssalar eftersom det i sådana fall alltså fanns möjlighet för ledamöterna att lyssna på distans. I grunden handlade torsdagssammanträdena i Förstakammarsalen om ett enda stort möte i vad som ibland kom att kallas för ”det allmänna utskottet”, 237Konstitutionsutskottets verksamhet /20, s. 6. 238Riksdagsförvaltningen, , chef för utskottsavdelningen, Sammanträden i ut- skotten och (intern promemoria, ). DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN ofta bestående av samma ledamöter den aktuella dagen som fick besluta i vitt skilda ärenden som hade beretts i olika utskott. Det var i princip endast ordföranden och tjänstemännen från de olika utskottens kanslier som avlöste varandra under sammanträdena, beroende på vilket utskott som ansva- rade för beredningen av de aktuella frågorna.239 deltog inte i det allmänna utskottet, som ett exempel. till att man inte gjorde det var att utskottet – med tanke på inflödet av extra ändringsbudgetar som skulle behandlas under stor tidspress – behövde ha möj- lighet att sammanträda vid olika tider utan att behöva anpassa sig till andra För att klara utskottsarbetet med det begränsade antalet ledamöter på plats i som ovan nämnda överenskommelse innebar ökades antalet suppleantplatser i utskotten med över 300, och därefter valdes samma antal extrasuppleanter in i respektive utskott. Därigenom fick i princip alla ledamö- ter möjlighet att tjänstgöra i alla utskott, vilket underlättade den fysiska be- manningen av utskotten. Antalet ordinarie platser i respektive utskott utökades För att verkställa ovanstående behövde fatta när- mare 5 000 beslut om att utse alla ledamöter till ersättare i så gott som samtliga Det allmänna utskottets sammanträden byggde på ett förhållandevis strikt minutschema för att det skulle vara möjligt att hinna behandla alla de berörda utskottens ärenden och för att tjänstemännen vid de olika utskottskanslierna skulle veta ungefär när deras respektive ärende skulle behandlas (se tabell B1). Ett sammanträdesschema var även nödvändigt då utskotten alltså även kunde sammanträda med ordinarie ledamöter enligt Eftersom endast ett fåtal lokaler uppfyllde de tekniska kraven för tele- fonkonferenser innebar även detta en omfattande samordning av utskottens 239Riksdagens intranät, . 240E-post från , chef för kulturutskottets kansli, . 241Riksdagens webbplats, . 242Riksdagsförvaltningen, arbete med anledning av det nya coronaviruset (intern promemoria, ). DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Tabell B1: Utskottens sammanträdestider och sammanträdeslokaler torsda- gen Förstakammarsalen (justeringar och överläggningar, ”Allmänna utskottet”) Kl. 9.50 Miljö- och jordbruksutskottet Kl. 8.00 Miljö- och jordbruksutskottet Källa: E-postmeddelande från kulturutskottets kanslichef (den som svarade för schemaläggningen) till partikanslichefer m.fl. (). Av tabellen kan man bl.a. utläsa att flera utskott sammanträdde den aktuella dagen och då endast behandlade sådana ärenden som inte innebar ett formellt beslutsfattande. Det kunde exempelvis handla om informationsin- hämtning. Dessa sammanträden följdes av att de av utskottets ärenden som var färdigberedda kunde tas upp för beslut i det all- männa utskottet. Noterbart är att exempelvis socialförsäkringsutskottet hade två beredningsmöten den aktuella dagen (kl. 9 och ) och att andra av DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN utskottets ärenden dessutom beslutades däremellan () i det allmänna Innan ändringen i riksdagsordningen (se nedan) gällde vid pande- mins början för sammanträden i utskotten när det inte gällde beslut att respek- tive utskott kunde medge att ledamöter var uppkopplade per telefon eller vi- deolänk för att kunna ta del av informationen som delgavs på ett ordinarie sammanträde i samband med beredningar, information eller överläggningar (se vidare nedan för en beskrivning av det inledande skedet). var uppkopplad på något av dessa sätt ansågs dock inte vara formellt närva- rande vid sammanträdet även om det informellt fanns möjlighet för dessa le- damöter att också ställa frågor och lämna synpunkter i olika frågor. den på utskottssammanträdet hade under dessa förhållanden i uppgift att vara särskilt uppmärksam på vad respektive parti ansåg i dessa frågor, inklusive det som sades per telefon. Så länge majoritetsförhållandena bland partierna ansågs klara, ingen partiföreträdare som var med på telefon önskade få en avvikande uppfattning antecknad i protokollet, någon minoritetsskyddsregel åberopades eller det av något annat skäl ansågs olämpligt att beslutet inte fattades av ett fullsuttet utskott kunde beredningen ske under ett vanligt utskottssamman- Man blev annars tvungen att hänskjuta frågan till det allmänna utskottet. För att en ledamot skulle medges att vara uppkopplad per telefon behövde ut- skottet fatta ett beslut om detta som protokollfördes.243 Överläggningarna med statsråden i EU-frågor genomfördes från början också i det allmänna utskottet men avskaffades , efter beslut av ordförandekonferensen, eftersom dessa överläggningar gjorde det svårt att upprätthålla den satta tidsplanen. En ny modell infördes som innebar att över- läggningar i EU-frågor med regeringen genomfördes vid ett vanligt bered- ningssammanträde i respektive utskott med möjlighet för ledamöter att vara uppkopplade per telefon. Även ledamöter som var uppkopplade per telefon gavs möjlighet att redovisa sina ståndpunkter som då kunde lyssnas in av samt- Ståndpunkter som redovisades per telefon återgavs dock inte i protokol- Däremot ansågs det lämpligt att ordföranden muntligen sammanfattade överläggningen baserat på de ståndpunkter som förts fram under överlägg- ningen (inklusive ståndpunkter som förts fram per telefon). sammanfattning protokollfördes inte utan det som fördes till protokollet var ståndpunkter från de ledamöter som hade varit närvarande fysiskt. förväntades ta med sig ordförandens muntliga sammanfattning till den fort- satta beredningen av den svenska ståndpunkten. var det sedan de berörda partiföreträdarnas uppgift att se till att deras respek- tive ledamöter i var medvetna om eventuella avvikande stånd- punkter som inte fanns redovisade i utskottets protokoll. 243 , , chef för utskottsavdelningen, Sammanträden i ut- skotten och (intern promemoria, ). DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN otydligheten, såväl i samordningen mellan partiföreträdarna i utskotten och nämnden som i relation till och regeringen, ansåg dock ut- skotten i samråd med talmannen att man i möjligaste mån behövde sträva efter en ordning där partier som hade en avvikande ståndpunkt närvarade med åt- minstone en ledamot.244 Utökade möjligheter till distanssammanträden i utskotten Utskottens arbete med ett begränsat antal ledamöter som deltog i kammarens beslutsfattande, med ett ”allmänt utskott” för beslutsfat- tande och en mängd extrasuppleanter som också kunde bemanna detta utskott, bedömdes inte vara hållbart över . ansåg där- för att det fanns skäl att diskutera om verksamheten istället kunde bedrivas på ett sätt som överensstämde med hur utskottsväsendet var tänkt att fungera i grunden. Mot den bakgrunden inledde ett beredningsarbete för att möjliggöra ett utskottsinitiativ som gjorde det möjligt med deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och , som utskottens betydelsefulla roll i riksdagsarbetet inte riskerade att försvagas. På initiativ av beslutade sedermera, den , om en ändring i riksdagsordningen om att vid synnerliga skäl ska eller talmannen få besluta att deltagande på distans vid utskotts- sammanträden får medges.245 Om eller talmannen har fattat ett så- dant beslut får ett utskott medge att en ledamot eller en suppleant deltar på distans vid ett sammanträde. Kravet på synnerliga skäl innebär att det är endast i rena undantagsfall och under extraordinära förhållanden som en ledamot ska kunna delta på distans. Det kan t.ex. röra sig om en samhällelig kris i hela eller delar av landet, såsom vid en pandemi, en terrorattack eller en naturkatastrof. I situationer när det inte råder synnerliga skäl förutsattes det fortfarande att ledamöter och suppleanter deltar på plats vid sammanträdena. Om det finns särskilda skäl får medge att en ledamot eller en suppleant deltar på distans vid ett sammanträde. har även under normala förhål- landen, dvs. då det inte råder någon samhällelig kris, ibland behov av att sam- manträda och med kort varsel. Kravet för att få medge delta- gande på distans är därför lägre i än i utskotten och medgivandet behöver inte föregås av ett beslut från eller talmannen. I sitt ställningstagande anförde följande: Utskotten har en central plats i arbete. De måste ges förutsätt- ningar att fullgöra uppgiften som beredningsorgan i olika parlamentariska 244E-post från , avdelningschef utskottsavdelningen, . 2019/20:KU16, rskr. 2019/20:315. Ändringen innebar att det lades till en ny tilläggs- bestämmelse i riksdagsordningen (RO 7.16.1). Det bör noteras att be- tänkande justerades , dvs. dagen före det debatterades och kammaren fattade sitt beslut. Innan det beslutet godkände kammaren, på förslag av utskottet, att ärendet skulle tas upp för avgörande trots att det hade varit tillgängligt än före den dag då det skulle behandlas. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN lägen och att utföra arbetet med hög kvalitet. Det kräver att ledamöter träf- fas regelmässigt för att bereda ärenden och under förtroliga former dryfta frågor inom utskottets område. Det fysiska mötet har enligt utskottet i detta avseende en stor betydelse. Vid en samhällelig kris i hela eller delar av landet, t.ex. vid en pandemi, en terrorattack eller en naturkatastrof, kan det emellertid uppstå situationer som innebär att det under en kortare eller är mycket svårt eller omöjligt för vissa ledamöter att delta på plats vid ett utskottssammanträde i . är det i enlighet med fackutskottsprincipen viktigt att upprätthålla kontinuiteten inom respektive utskott så långt som möjligt. Det deliberativa inslaget i utskottsarbetet, som Statsvetenskapliga insti- tutionen vid framhåller betydelsen av, gagnas också om de ledamöter som normalt deltar i ett utskotts arbete även gör det i extraordinära situationer. Enligt utskottet bör därför distansdeltagande möjliggöras i sådana situa- tioner. Möjligheten till distansdeltagande bör endast gälla situationer som kraftigt avviker från det normala. I andra situationer bör gälla att delta- gande kräver fysisk närvaro. Avgränsningen till endast extraordinära situa- tioner innebär att de skäl som ligger till grund för distansdeltagande vid utskottssammanträden skiljer sig i stor utsträckning från de som ligger till grund för distansdeltagande i kommunerna. som förslaget till ändring av riksdagsordningen trädde i kraft, kunde på förslag av talmannen även besluta om att utskotten fick medge deltagande på distans vid sina sammanträden fr.o.m. detta datum tills annat meddelades.246 Talmannen anförde att den pågående spridningen av covid-19 innebar så- dana extraordinära förhållanden som väsentligen försvårade för ledamöterna att delta på plats vid utskottssammanträden i . Genom beslutet kun- de ledamöterna sålunda delta fullt ut på distans i utskottens sammanträden, inklusive i beslutsfattandet.247 Extrasuppleanterna avskaffas i några utskott De ovan omnämnda extrasuppleanterna kom att kvarstå , utom i konstitutions-, utrikes- och försvarsutskotten. Efter att kammaren be- slutat att ledamöterna kunde delta i besluten i utskotten på distans kom frågan om behoven av de extra suppleanterna upp. Det ansågs dock att det var lämp- ligt att ha dem kvar eftersom pandemin ännu inte är över och att de kunde komma att behövas trots beslutet om att det var möjligt med närvaro på distans. När det gäller konstitutions-, utrikes- och försvarsutskotten menade dock gruppledarna att det var komplicerat att hantera sekretessbelagt material med ett så stort antal ledamöter och att det därför var rimligt att de extra supplean- terna avsade sig sina uppdrag i fråga om dessa utskott. På gruppledarmötet restes sålunda önskemål om att de extra suppleanter som valts in i , utrikesutskottet och försvarsutskottet inte längre skulle vara extra suppleanter. Kammaren biföll avsägelserna från alla dessa extra suppleanter . Själva beslutet om utvidgning 246Kammarens protokoll 2019/20:141 2 §. 247E-post från talmannen till ledamöter, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN av antalet suppleanter kvarstod emellertid för de tre utskotten. Det skulle där- för gå relativt snabbt för kammaren att fatta beslut om en eller flera nya sup- pleanter om det plötsligt uppstod ett behov.248 – fortsatta distanssammanträden och Stockholmsveckor beslut om att ändra i riksdagsordningen och beslutet att med stöd av den nya bestämmelsen tillåta deltagande på distans vid utskottens sammanträden kan sägas ha drivit på de tekniska kraven och förväntningarna på att utskotten skulle kunna sammanträda på distans med en högre teknisk kvalitet, större informationssäkerhet och i sina respektive sam- manträdesrum i . meddelade talmannen ledamöter att gruppledarna hade enats om att förlänga överenskommelsen till den 17 decem- ber om att endast 55 ledamöter skulle delta vid beslut i kammaren. Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att delta i utskottssammanträden digitalt, i enlighet med det beslut som kammaren hade fattat och som alltså gällde tillsvidare. En förändring var dock att det skulle bli möjligt för utskotten och att, om de så önskade, återkommande hålla sammanträden med i princip samtliga ledamöter fysiskt närvarande, vilket det hade framförts öns- kemål om. Dessa tillfällen kom att kallas för Stockholmsveckor, dvs. veckor man på förhand planerade in för fysiska möten. Ett fåtal större lokaler var av- sedda att användas för att det skulle gå att upprätthålla fysisk distansering mel- lan deltagarna under dessa sammanträden och kunna erbjuda Skype- användning. Nyttjandet av dessa lokaler schemalades enligt ett rullande sche- ma så att alla utskott växelvis kunde använda dem. Ledamöter som ingick i en riskgrupp ombads av naturliga skäl att inte närvara fysiskt vid dessa samman- träden, utan delta digitalt.249 Smittspridningen ökar igen – nya restriktioner påverkar utskotten Efter en vikande trend tilltog smittspridningen igen i . beslutade om skärpta allmänna råd för med flera regioner i fråga om bl.a. möten och att om möjligt undvika att ha fysisk kontakt med andra personer än de som man bodde tillsammans med.250 Med anledning av detta kom talmannen och gruppledarna överens om följande som beslutades att gälla t.o.m. kammarens sista sammanträdesdag för hösten – – dvs. i praktiken året ut:251 252 248E-post från , kammarsekreterare, , . 249E-post från talmannen till ledamöter, samt Intranätet, . 250Folkhälsomyndighetens webbplats, . 251E-post från , chef för , till gruppledarna, . 252Överenskommelsen om distansarbete från reviderades första gången . Då lade man till punkten om att endast ledamöter och statsråd som själva ska delta i en debatt bör vistas i kammaren under debatten. Denna version gällde enligt överenskommelsen t.o.m. . Punkten om att endast de som deltar i debatten DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN •Även för riksdagsledamöter gällde hemarbete som huvudregel. •Utskottens digitala möten skulle vara digitala. Det innebar att endast den ledamot som ledde sammanträdet skulle vara närvarande fysiskt i lokalen. •De s.k. Stockholmsveckorna låg fast enligt det rullande schemat. Utskotten skulle dock pröva i varje fall om det var motiverat med ett fysiskt möte. •För fysiska utskottsmöten utöver de s.k. Stockholmsveckorna krävdes syn- nerliga skäl, t.ex. att utskottet skulle hantera material som omfattades av sekretess. På grund av pågående arbetsprocesser omfattades inte konstitu- tionsutskottet och finansutskottet av begränsningen. •För det internationella arbetet var huvudregeln att möten skulle hållas di- gitalt om det inte var mycket angeläget för arbetet att ett fysiskt möte ge- nomfördes.