urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — Kommittén kan i sammanhanget även konstatera att har haft svårt att få gehör för valet av distansmötesplattform hos många av ledamöterna och partikanslierna. De kommunikativa utmaningarna på detta DEL C – DE ENSKILDA LEDAMÖTERNA OCH DERAS UPPDRAG UNDER CORONAPANDEMIN område komplicerades dessutom av pågående rättsprocesser på EU-nivå som bl.a. utmynnade i den s.k. Schrems II-domen och de splittrade uttolkningarna av olika aktörer både nationellt och internationellt (däribland olika nationella parlament inom EU) om vad denna dom skulle få för praktiska implikationer när det gäller användningen av olika distansmötes- tjänster som lagrar vissa data i molntjänster baserade i . De informationssäkerhets- och personuppgiftsrelaterade argument som för- valtningen har anfört för valet av distansmötesplattform har inte fått ett brett genomslag och alternativa distansmötesplattformar används av flera av riks- dagens partier. Dessa plattformars driftssäkerhet och användarvänlighet an- vänds inte sällan som jämförelsenorm när ledamöterna bedömer motsvarande prestanda hos den plattform som förordade. Vidare konstaterar kommittén att andra distansmötesplattformar används mer fre- kvent inom ramen för olika internationella samarbeten (inklusive interparla- mentariska sådana), vilket både har försvårat en del av ledamöternas inter- nationella kontakter, dels i någon mån borde kunna tas som intäkt för att dessa plattformar uppfyller nödvändiga informationssäkerhetskrav kopplade till lag- ring av data i molntjänster. Kommittén har förståelse för att det inte fanns några genomarbetade förbe- redelser inom för den mycket snabba omställningen på det it- och medietekniska området, men förutsätter att tar ett samlat grepp om dessa frågor för att säkerställa att beredskapen på om- rådet är bättre när en kris av liknande slag inträffar nästa gång. kon- staterar kommittén att erfarenheterna och den brant uppåtriktade inlärnings- kurvan bland ledamöterna när det gäller att handha både hård distansmötes- teknik och nödvändiga mjukvaruapplikationer för att det kommer att bli lättare att ställa om i den händelse det är just distansarbete som kommer att vara nödvändigt. Kommer distansarbete dessutom att bli legio i samhället i ett nytt normalläge finns betydligt bättre förutsättningar för att kunna upprätthålla en helt annan beredskap på detta område än före pandemin, då distansarbete trots allt var en relativt begränsad företeelse. En majoritet av grupp- ledare vittnar exempelvis om att man före pandemin endast hade använt di- stansmötesteknik i begränsad omfattning för det partiinterna arbetet. Kommittén vill dock understryka att ett väl genomtänkt tillvaratagande av de it- och medietekniska lärdomar som distansarbetet under pandemin har in- neburit och ett fortsatt utvecklingsarbete på detta område inte får överskugga det faktum att nästa kris kan vara av ett helt annat slag än coronapandemin och medföra sådana utmaningar som inte alls kan mötas med den kunskap och de erfarenheter som har vunnits när det gäller just distansarbete och den teknik som förknippas med sådant arbete. Om det exempelvis är el- och dataöverfö- ringskapaciteten som fallerar under nästa kris kanske det i stället är nödvändigt med en betydligt högre grad av fysisk närvaro. DEL C – DE ENSKILDA LEDAMÖTERNA OCH DERAS UPPDRAG UNDER CORONAPANDEMIN och hade också att följa de råd och rekom- mendationer angående olika smittskyddsrelaterade restriktioner som gavs av regeringen eller expertmyndigheterna. Särskilt råden och rekommendationer- na från har varit framträdande i sammanhanget. Den mest påtagliga följden av detta har varit att de reserestriktioner som har förekommit, och rekommendationerna när det gäller fysisk distansering, utmynnade i beslutet att begränsa antalet voterande ledamöter till 55 och att huvuddelen av ledamöter har utövat sitt uppdrag i den egna valkretsen eller på distans i stället för i i . Följden av detta var bl.a. att många av ledamöterna inte påverkades i någon nämnvärd omfattning av hur omsatte de nationellt beslutade restriktionerna eller rekommendationerna i . Trots detta konstaterar kommittén att de ledamöter som har besvarat enkäten överlag är nöjda med de olika smittskyddsåtgärder som har vidtagits i . I de fall synpunkter har framförts har dessa främst gällt tillämpningen av rekommendationerna i . Kommittén noterar också att det är få av de som har besvarat enkäten som anger att de har saknat några smittskyddsrelaterade åtgärder från Riksdagsför- valtningens sida. Vidare noterar kommittén att det har funnits vissa spridda uppfattningar bland ledamöterna om att och borde ha gått längre än de nationella restriktionerna och rekommendationerna eller att vissa smittskyddsåtgärder borde ha omsatts snabbare i lo- kaler än vad som blev fallet. I det senare fallet tycks det främst ha handlat om att externa besök borde ha stoppats på ett tidigare stadium. Kommittén vill här också återknyta till den iakttagelse om gjordes tidigare i detta avsnitt om att det tycks ha förekommit lite olika syn både inom och mellan partier när det gäller tillämpningen av de lokala smittskyddsrekom- mendationerna och att detta kan ha bidragit till viss irritation och effektivitets- förluster. För att undvika detta och för att riksdagsgrupperna och deras kanslier ska stå ännu bättre rustade inför liknande prövningar anser kommittén att dessa bör uppmuntras att dela med sig av sina erfarenheter sinsemellan samt att föra samtal om hur man lämpligen kan samordna olika åtgärder för att uppnå den största nyttan även i andra krissituationer. En väl fungerande kommunikation både internt och externt är betydelsefullt under en krissituation. Här konstaterar kommittén att de ledamöter som har besvarat enkäten överlag tycks vara nöjda med kom- munikation under pandemin. bör det hållas i åtanke att även den kommunikation om vad som gäller i fråga om smittskyddsrestriktioner i riks- dagens lokaler, distansarbete etc. har vidareförmedlats internt inom respektive parti i samband med gruppmöten, partikanslimöten, partiintern e-postkommu- DEL C – DE ENSKILDA LEDAMÖTERNA OCH DERAS UPPDRAG UNDER CORONAPANDEMIN nikation och liknande. Den information som har flödat genom dessa kanaler bör, enligt kommitténs uppfattning, inte underskattas. Kommittén instämmer dock i den uppfattning som har framförts om att på ett tydligare sätt externt borde ha kommunicerat in- nebörden av att antalet beslutsfattande ledamöter begränsades av smittskydds- skäl, men att alla ledamöter trots detta alltjämt var i tjänst – om än inte i – och ännu tydligare borde ha betonat att beslutsfattandet i kammaren endast är en mycket begränsad del av riksdagsuppdraget. Kommittén kan inledningsvis konstatera att arbetssituationen har påverkats på många olika sätt för breda arbetstagarkategorier både i och globalt. Vissas arbetsuppgifter har försvunnit för gott eller tillfälligt eller begränsats på något sätt i kölvattnet av pandemin. Andra har fått utöva sitt arbete under helt nya förutsättningar. Det kan handla om att man får utföra sina arbetsupp- gifter bakom smittskyddsmotiverade avskärmningar eller att huvuddelen av arbetsuppgifterna utförs på distans, inte sällan från den egna bostaden. Det är också kommitténs uppfattning att den påverkan som de coronarelaterade an- passningarna av arbetslivet har inneburit kommer att bidra till att omforma en del av den allmänna synen på när, var och hur olika arbetsuppgifter lämpligen bör utföras . Även de folkvalda i och de anställda inom samt på partikanslierna upplever för- och nackdelar med den nya situationen och tar del av de diskussioner som förs i det omgi- vande samhället om dessa frågor. Tankar som rör sig i fältet mellan en önskan om en snar och fullständig återgång till hur verksamheten bedrevs före pande- min och sådana som är tydligt inriktade på bestående förändring förekommer bland dessa aktörer på samma sätt som i många andra grupper. Kommittén kan i ljuset av detta konstatera att , Riksdagsförvalt- ningen, de enskilda ledamöterna, partikanslierna m.fl. har tvingats att anpassa sin verksamhet på en mängd olika sätt till följd av coronapandemin och dess konsekvenser. Denna anpassning har varit mer eller mindre påfrestande för de berörda institutionerna och för enskilda individer. har den legat till grund för att bygga upp en betydande kunskap om vad som har fungerat mer eller mindre bra under sådana förhållanden som har rått under coronapande- min. Det är onekligen så att många av de ledamöter som har besvarat kommitténs enkät vill lägga de nyvunna erfarenheterna från och Riksdagsför- valtningens coronaanpassningar till grund för mer permanenta förändringar av arbetsformer eller för att göra justeringar i stöd eller serviceutbud. noterar kommittén att det är många av de som har besvarat enkäten som förordar en så snar återgång som möjligt till hur verksamheten bedrevs innan pandemin bröt ut. DEL C – DE ENSKILDA LEDAMÖTERNA OCH DERAS UPPDRAG UNDER CORONAPANDEMIN Kommittén har tidigare uttryckt vikten av att både överväga utökade möjlig- heter för utskotten att sammanträda på distans och möjligheter för ledamöterna att delta i kammarens arbete på distans. Utöver detta vill kommittén också, bl.a. med stöd av svaren i enkäten anföra att det kan finnas skäl att närmare analysera och överväga alternativa upplägg av arbete som kombi- nerar arbetsveckor på plats i med utökade möjligheter till att fler delar av det ”Stockholmsbaserade” riksdagsuppdraget kan utövas på distans. Här är några exempel på möjliga alternativ som då bör övervägas: •Någon form av varannanveckasmodell, där ”Stockholmsveckorna” kan in- nehålla fysiska utskottsmöten, kammardebatter och voteringar och distans- veckorna i huvudsak ägnas åt arbete i den egna valkretsen samt digitala distansmöten i utskotten. Voteringarnas tidsmässiga placering under Stockholmsveckorna bör analyseras närmare i samband med detta. •Utökade möjligheter till distansmöten (eller hybridvarianter där vissa del- tar fysiskt och andra på distans) i utskotten under normala förhållanden, vilket dock kräver en ändring i riksdagsordningen. Kommittén bedömer att vissa justeringar av arbetsformerna i den nämnda riktningen kan öka riksdagsuppdragets attraktivitet bland vissa som överväger att kandidera till eller som ser ändrade arbetsfor- mer som en förutsättning för att ställa upp för omval. Att finna en lämplig avvägning mellan fysiska möten i och distansmöten anser kommit- tén också kunna gynna de ledamöter som av olika skäl har haft svårt att finna sig till rätta under de påtvingade distansarbetet under coronapandemin. Den fysiska interaktionen mellan ledamöter inom och mellan olika partier anser kommittén vara absolut nödvändig för att åstadkomma den typ av kreativa relationer och miljöer som både kan generera nya politiska lösningar och bidra till att viktiga uppgörelser nås eller till att besvärande politiska låsningar kan luckras upp. Att mötas ”öga mot öga” skapar en sådan social interaktion som enligt kommitténs uppfattning inte utan vidare kan ersättas av digitalt baserade distansalternativ. Del D – stöd och service under coronapandemin I kommitténs direktiv anges att stöd och service till den parlamentariska processen under den pågående pandemin ska undersökas. Det slås fast att de nya förutsättningarna har skapat krav på ny teknik och för- ändrade arbetsprocesser i . Som exempel anges här att förvaltningen har behövt införa nya digitala lösningar. Ett antal åtgärder har också behövt vidtas för att minska risken för smittspridning. Fokus i uppföljningen i denna del ligger på hur förvaltningen i den uppkomna situationen har utfört de uppgifter som har en direkt koppling till den parlamentariska processen och ledamotskapet. I detta kapitel beskrivs inledningsvis uppdrag och or- ganisation. Därtill redovisas ett antal centrala styrdokument, med särskilt fo- kus på sådana dokument som har bedömts ha särskild betydelse för Riksdags- förvaltningens förmåga att upprätthålla sin kapacitet att tillhandahålla nödvän- digt stöd och service till den parlamentariska processen även under coro- napandemin. Därefter följer en beskrivning av den krisledningsorganisation som inrättades inom i inledningen av pandemin och det arbete som bedrevs och de beslut som togs av denna tillfälliga konstellation som var verksam och under större delen av 2021. Denna beskriv- ning är till viss del både tematiserad och kronologiskt strukturerad. I de efterföljande avsnitten återfinns en redovisning av coronakrisen som utgår från de olika delarna av organisation. Även i dessa delar ges en kort introduktion till respektive avdelnings och enhets verk- samhet under ”normala förhållanden” varefter de anpassningar av verksam- heten som har varit nödvändiga för att möta coronapandemin redovisas. De olika delarna beskrivs mer eller mindre utförligt beroende på i vilken utsträck- ning de bedöms ha en direkt koppling till den parlamentariska beslutsproces- sen eller om verksamheten har påverkats i mer betydande omfattning under pandemin. 2021/22:URF1 DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN är en myndighet vars uppgifter framgår av 14 kap. i riksdagsordningen (RO). I 2 § anges att har i uppgift att ge stöd till arbetet i kammaren, utskotten och samt bistå riks- dagens ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet.295 I den nyssnämnda bestämmelsen anges också att utskotten och biträds av kanslier som ingår i . En närmare precisering av uppgifter finns i den in- struktion som beslutas av i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. 3 § RO. 296 Av 1 § i instruktionen anges att ska 1. tillhandahålla resurser och service för talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt för riksdagsledamöterna och partikanslierna 2. svara för de myndighetsfunktioner och förvaltningsuppgifter som anges i 14 kap. 2 § riksdagsordningen 3. informera om arbete och frågor som rör EU 4. vårda och bevara de byggnader och samlingar som och Riks- dagsförvaltningen disponerar. I sammanhanget bör det noteras att det i instruktionen anges att Riksdagsför- valtningen i sin verksamhet ska svara för säkerheten och krisberedskapen i (se vidare nedan).297 leds av riksdagsstyrelsen.298 Styrelsen består av tio riksdagsledamöter och av talman, som är ordförande.299 Riksdags- styrelsen överlägger om planering av riksdagsarbetet och beslutar i ärenden av större vikt som rör förvaltningen. Chef för är riksdags- direktören.300 Riksdagsdirektören väljs av riksdagen.301 Riksdagsdirektörens ledningsgrupp är ett samrådsorgan för riksdagsdirektören och ett forum för planering och samordning av frågor inom olika upp- 295 Utöver denna uppgift, som alltså är reglerad direkt i RO, pekas ytterligare några uppgifter ut som ska utföras i den omfattning som bestämmer. Det gäller exempelvis att ska ansvara för de centrala förhandlingarna med de fackliga organi- sationerna och att handlägga frågor inom förvaltningen inom . 296 Lag (2011:745) med instruktion för . 297 3 § lagen (2011:745) med instruktion för . 298 4 kap. 4 § RO och 8 § lagen (2011:745) med instruktion för . 299 4 kap. 4 § RO, tilläggsbestämmelse RO 4.4.1. 300 14 kap. 4 § RO. 301 14 kap. 5 § RO. DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN dragsområden (dessa beskrivs närmare nedan). Ledningsgruppen består av förvaltningens avdelningschefer. Därtill finns en ledningsstab, en enhet direkt underställd riksdagsdirektören och talmannen.302 Vid ledningsstaben arbetar ca 15 medarbetare dels med att ge stöd åt talmannen, dels med att ge stöd åt riksdagsdirektören. Kansliet för ledningsstaben T (talmannen) •stöder talmannen och de vice talmännen i deras arbete •tar fram underlag, förbereder ärenden och aktiviteter samt planerar, sam- ordnar och administrerar verksamheten •svarar för talmannens, de vice talmännens och riksdagsdirektörens kom- munikation och pressfrågor. Kansliet för ledningsstaben R (riksdagsdirektören) •stöder riksdagsdirektören i hans arbete •tar fram underlag, förbereder ärenden och aktiviteter samt planerar, sam- ordnar och administrerar verksamheten •samordnar och utvecklar arbete med planering och uppföljning av verksamheten inklusive styrning och kontroll samt projekt •samordnar och utvecklar arbete med klarspråk, miljöledning och tillgänglighet.303 Här kan också nämnas att riksdagsstyrelsen utser ett samrådsorgan för bered- ning av ledamotsnära frågor för aktuell valperiod (det s.k. ledamotsrådet). I ledamotsrådet behandlas administrativa frågor som berör ledamöterna, t.ex. ledamöternas bostäder, resebestämmelser och teknisk utrustning. I rådet ingår en ledamot för varje partigrupp. Riksdagsdirektören leder rådet. beslutade riksdagsdirektören att inrätta en särskild kris- ledningsorganisation med anledning av hanteringen av coronaviruset (se vi- dare nedan).304 Den organisation som gällde Enligt instruktion beslutar riksdagsdirektören om för- valtningens organisation i de delar detta inte är reglerat i riksdagsordningen eller någon annan författning.305 Riksdagsdirektörens beslut i detta avseende finns i en föreskrift med bestämmelser om organisa- toriska indelning.306 30211 § Riksdagsdirektörens föreskrift (2011:14) om organisation. 304Riksdagsförvaltningen, Beslut om att inrätta en krisledningsorganisation (dnr 1537- 2019/20), . 30521 § lagen (2011:745) med instruktion för . 306Riksdagsdirektörens föreskrift (2011:14) om organisation. DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN En schematisk bild över organisation återfinns i fi- gur D1. Av figuren framgår det att verksamheten är indelad i följande sex av- delningar:307 Respektive avdelning delas i sin tur in i ett antal enheter (i vissa fall även i sektioner), vars uppdrag och påverkan av coronapandemin beskrivs närmare längre fram i denna del av rapporten. Källa: årsredovisning för (2020/21:RS1). 3073 § Riksdagsdirektörens föreskrift (2011:14) om organisation. 308Siffrorna i figuren anger antalet anställda inom respektive organisationsdel. DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN Något förändrad organisation 2022 fattade riksdagsdirektören ett inriktningsbeslut om förändringar i organisation. Inriktningen är att verksamheten ska or- ganiseras i sju avdelningar inklusive en ny säkerhetsavdelning. Riksdagsdirektörens inriktningsbeslut har följts av ett arbete med det prak- tiska genomförandet av förändringen. redovisade ledningsgruppen ett förslag på ny organisatorisk struktur. väntas riksdagsdirektören fatta det formella beslutet om den nya organisatio- nen och om fördelningen av ansvarsområden. Förändringarna träder sedan i kraft . vision lyder ”Tillsammans för bästa”. De gemensamma utgångspunkterna för allt arbete och planering i förvaltningen har visualiserats genom metaforen hus. Utöver visio- nen består hus av ett antal ”byggstenar” som ska fun- gera som utgångspunkter för förvaltningens arbete. Dessa byggstenar är föl- jande: •grunden: värdegrund, ledarskap och medarbetarskap •väggarna: principer för att utforma och utveckla verksamheten. ska skapa bästa möjliga förutsättningar för och ledamöternas arbete genom att verka inom följande fem uppdragsområ- den, där bokstavsbeteckningarna är de som används inom Riksdagsförvalt- ningen:309 A.svara för ett väl fungerande stöd till arbetet i kammare och utskott m.m. B.svara för ett väl fungerande stöd och service till ledamöter och partikanslier C.främja kunskapen om och arbete D.vårda och bevara byggnader och samlingar E.vara en väl fungerande myndighet och arbetsgivare. Uppdragen är utgångspunkten för den strategiska planeringen. I den strategis- ka planen –2022 (se vidare nedan) anges att i första hand prioriterar den verksamhet som bedrivs inom uppdragsområde A. Därefter prioriteras verksamheten inom uppdragsområde B. 309Riksdagen, Strategisk plan för 2019–2022 (dnr 1810-2018/19. Be- slutad av riksdagsstyrelsen ). DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN Riksdagsstyrelsen fastställer en strategisk plan för . I den strategiska planen beskrivs ambitionerna för en valperiod. I inledningen av valperioden läggs huvudinriktningen fast och görs sedan en av- stämning av om innehållet är relevant. Vid behov uppdateras då innehållet. Planen är i sin tur utgångspunkten för årliga plane- ring. Den är ett stöd för vårens arbete med förslag till anslag och texter till budgetpropositionen. Den är också en utgångspunkt för avdelningarnas och dess underenheters verksamhetsplanering . Uppföljning av den strategiska planen –2018 presenterade en uppföljning av den strate- giska plan som gällde –2018.310 I denna uppföljning lyfte förvalt- ningen bl.a. fram följande som man betecknade som ”viktiga utvecklingsom- råden”: •Utvecklat stöd till den parlamentariska processen: Det tvärfunktionella samarbetet och förmågan att arbeta med olika incidenter i riksdagsarbetet har förstärkts. Flera funktioner inom förvaltningen bidrar nu för att säker- ställa att det parlamentariska arbetet kan upprätthållas på ett bra sätt. •Digitalisering är en central faktor för bättre stöd. Förvaltningens stöd till beslutsprocessen samt tjänster och service till ledamöterna är i många delar digitalt. Utvecklingsarbete pågår kontinuerligt, i större och mindre projekt: från de komplexa it-system som ska stödja utskottens och kammarens ar- bete till den digitala mötestjänsten, från digitala samarbetsytor till ett digi- talt servicecenter m.m. Här finns goda exempel på framsteg som förenklar processer och effektiviserar stödet, men det finns också utmaningar i att möta behoven. Det finns behov av att se över hur förvaltningen i än högre grad kan ta till vara digitaliseringen så att den blir ett verktyg för ökad effektivitet med bibehållen säkerhet. •Förstärkt säkerhet ger förutsättningar för en fortsatt trygg och öppen riks- dag. Det förändrade säkerhetsläget har gjort att förvaltningen utvecklat sä- kerhetsarbetet i snabbare takt än planerat. Inriktningen har gått från bevak- ning till säkerhet. Det handlar både om långsiktigt, strategiskt säkerhetsar- bete och om den dagliga verksamheten. Arbetet med informationssäkerhet har också systematiserats och ett ledningssystem är infört. Detta arbete görs som förvaltningen håller fast vid ambitionen om en öppen riksdag. 310Riksdagen, Strategisk plan för 2019–2022 (dnr 1810-2018/19. Be- slutad av riksdagsstyrelsen ). DEL D – RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD OCH SERVICE UNDER CORONAPANDEMIN strategiska plan –2022 Den nu gällande strategiska planen beslutades av riksdagsstyrelsen och gäller för perioden –2022.311 I ett inledande avsnitt undertecknat av riksdagsdirektör anges den huvudinriktning för verksam- heten som alltså slogs fast ganska precis innan coronapandemin bröt ut: Hur ser riksdagsarbetet ut om fem–? Vilket stöd behöver ledamöterna från för att kunna utföra sitt uppdrag? Vilka är ut- maningarna? Dessa framåtblickar har varit vägledande när vi har tagit fram förvaltningens strategiska plan –2022. Planen visar vägen för hur förvaltningens verksamhet ska utvecklas på lång sikt. Några områden har utkristalliserat sig som särskilt viktiga för att viska kunna stödja och ledamöter på bästa sätt. Hjär- tat i verksamheten – den parlamentariska processen – står givetvis i fokus men vi behöver också skapa förutsättningar för riksdagsarbetet ur ett bre- dare perspektiv. Det handlar till exempel om att förbättra förvaltningens kontinuitetsförmåga och att utveckla fastigheter och lokaler så att de både är säkra och funktionella. Vi behöver också i högre grad an- vända oss av digitalisering som ett verktyg för att effektivisera och förvaltningens arbetsprocesser. Dessutom ska vi skapa en tydligare och mer samordnad service som underlättar ledamöternas vardag.312 När det gäller inriktningen för den aktuella planeringsperioden bör det noteras att en ökad digitalisering lyfts fram som ett viktigt område liksom beredskap, kontinuitet och säkerhet.