urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — Enligt uppgift har Schrems II-domen inte påverkat parlamentets användning av digitala mötestjänster. Parlamentets it-avdelning erbjuder support för alla digitala tjänster, oavsett om de är interna eller externa. It-avdelningen testar och erbjuder utbildning i alla nya tjänster inför användning.724 I används en specialbeställd Zoom-plattform som uppfyll- ler säkerhetskraven i parlamentet vid sammanträden i kammaren. Vid de en- staka digitala distansvoteringar som genomfördes i kammaren an- vändes det befintliga systemet Member , som normalt används av leda- möterna för att lämna in frågor eller motioner och som är tillgängligt för leda- möterna via olika enheter (dator, mobiltelefon, surfplatta).725 Utskotten hade tidigare möjlighet att hålla utfrågningar via Skype. Enligt uppgift hade man dock avskaffat användningen av Skype. För of- fentliga utskottssammanträden används Zoom.726 I använder parlamentet tjänsten Poly (tidigare Polycom) och används även Webex. har förbundsdagen vidare testat andra system, bl.a. Interactio. Dessa digitala mö- testjänster används endast för utskottssammanträden och inte för sammanträ- den i kammaren.727 Enligt uppgift pågick fortfarande en utvärdering av Schrems II- domens konsekvenser för parlamentets arbete i digitala miljöer.728 I fick förvaltningen i samband med presidiebeslutet om distansförfaranden (se ovan) i uppdrag att säkerställa att all service blev digitalt tillgänglig. Enligt uppgift stärktes nätinfrastrukturen om- gående, och man påskyndade tillhandahållandet av datorer särskilt anpassade för distansarbete med tillgång till it-miljö. har använt Ciscobaserade mötestjänster. För interna videokonferenser har i huvudsak två separata interna (on-premise) system använts; ett system som tillämpas vid behov för interna möten som omfattas av sekretess och ett system (Webmeeting) som används för möten med externa deltagare som omfattas av sekretess. Genom Webmeeting är det också möjligt att koppla interna videomöten till molntjänsten Webex, som kan användas för möten som inte omfattas av sekretess. För möten som inte om- fattas av sekretess har också en rad andra molntjänster införts eller testats un- der 2020: Teams (pilotförsök pågick ), Interactio (flerspråkig it-plattform för distansmöten som togs i bruk . im- plementerades en ny, förbättrad version av plattformen), Zoom (används för digitala utbildningar) och Signal (extern tjänst tillgänglig endast för privat 725IPU (2020); UK Parliament (2020b); House of Common utredningstjänst, . 726House of Common utredningstjänst, . 728ECPRD 4626; Förbundsdagens utredningstjänst, . 729Robert (2020), s. 151 f. DEL E – EN INTERNATIONELL UTBLICK kommunikation som parlamentet inte tillhandahåller och inte heller erbjuder support för).730 Utskotten har under pandemin använt en digital applikation för sammanträ- den och voteringar som är baserad på extern it-infrastruktur (Ivote) för att bl.a. kunna hantera komplexa voteringslistor vid omröstningar. inleddes utvecklingen av en intern och säker it-lösning (EP Vote). siv implementering av EP Vote i utskotten inleddes under 2020.731 På uppdrag av Europeiska datatillsynsmannen (EDPS), och som en direkt följd av Schrems II-domen, gjordes en genomgång av olika fall av dataöver- föringar till , bl.a. vid användning av digitala mötestjänster, som underlag för en riskbedömning. Parlamentet har också granskat avtalsbestämmelser och försöker genomdriva användning av lokala tjänster inom EU parallellt med implementeringen av ytterligare åtgärder i enlighet med Europeiska data- skyddsstyrelsens (EDPB) rekommendationer. Vidare har införandet av Teams (se ovan angående pilotförsök) skjutits upp för att säkerställa att lagring och behandling av data sker inom EU vid användning av molntjänster.732 I sammanhanget kan noteras att det pågår ett arbete med att utveckla en 731Robert (2020), s. 151 f. 733I ett meddelande från kommissionen om en europeisk datastrategi (COM/2020/66 final) framhölls vikten av att möjliggöra tillgång till konkurrenskraftiga, säkra och rättvisa europeiska molntjänster. Det främsta projektet för en europeisk molntjänst- infrastruktur är GAIA-X, som initierades av och 2019. I fick i uppdrag av regeringen att bevaka arbetet med projektet för att göra en övergripande analys av nyttor och risker i det fortsatta arbetet samt föreslå fortsatta former för svenskt deltagande i projektet. flyttades slutredovisningen av Skatte- verkets uppdrag fram till med hänvisning till att den inledande tidpla- nen för projektet flyttats fram och att projektet för GAIA-X successivt presenterar delar av infrastrukturen (Regeringen, 2020; Regeringen, 2021). Del F – Kommitténs överväganden Kommitténs uppdrag har varit att följa upp och Riksdagsförvalt- ningens arbete under coronapandemin. De lärdomar som dras av uppfölj- ningen bör kunna vara ett stöd vid bedömningen av behovet av eventuella för- ändringar av processerna vid extraordinära händelser men också för arbetet under normala förhållanden. Enligt kommitténs direktiv ska uppföljningen genomföras ur följande tre perspektiv: 1.Riksdagen som beslutsorgan. Uppföljningen ska inriktas mot hur upprätt- hållandet av statsrättsliga funktioner (lagstiftning, budget och kontroll samt hantering av EU-frågor) har fungerat. Fokus ligger här på arbetet i kammaren, utskotten och . 2.Ledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget. Ledamöternas fysiska frånvaro från kan antas ha påverkat inte bara deltagandet i kammar- och utskottsarbetet utan även förutsättningarna för ledamotsuppdraget i stort (exempelvis kontakterna med riksdagsgrupper och partikanslier och med väljare och intresseorganisationer samt arbetet med internationella frågor). En uppföljning utifrån ett sådant perspektiv ska inriktas på hur ledamöterna har kunnat utöva riksdagsuppdraget på in- dividnivå. 3.Riksdagsförvaltningens stöd och service till den parlamentariska proces- sen under den pågående pandemin. De nya förutsättningarna har skapat krav på ny teknik och förändrade arbetsprocesser i . Till exempel har förvaltningen behövt införa nya digitala lösningar. Ett antal åtgärder har vidare behövt vidtas för att minska risken för smittspridning. Fokus i uppföljningen i denna del ska ligga på hur förvaltningen i den upp- komna situationen har utfört de uppgifter som har en direkt koppling till den parlamentariska processen och ledamotskapet. I uppdraget har ingått att kartlägga och beskriva vilka åtgärder, förändringar och anpassningar av beslutsprocesser, arbetsformer och servicefunktioner som har vidtagits och genomförts i och av samt att redovisa och belysa konsekvenserna av dessa för riksdagsarbetet och riks- dagens ledamöter. Uppföljningen har huvudsakligen omfattat åtgärder och be- slut , i enlighet med direktivet. Kommittén har enligt direktivet va- rit oförhindrad att redovisa samtliga iakttagelser som kartläggningen gett upp- hov till. I uppdraget har det dock inte ingått att föreslå författningsändringar. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN I denna rapportens avslutande del sammanfattar kommittén sina viktigaste iakttagelser och redovisar sina överväganden. Till skillnad från i delarna B–D i denna rapport där de perspektiv som är specificerade i kommitténs uppdrag i huvudsak har redovisats var för sig, är inriktningen i denna del att väga samman de iakttagelser som kommittén har gjort i de föregående delarna. Denna sammanvägning ligger sedan till grund för kommitténs samlade iakttagelser och överväganden. Kommittén vill dock understryka att uppdraget i första hand har varit inriktat på att kartlägga och beskriva de åtgärder och anpassningar m.m. som har vidtagits och att belysa och redovisa deras konsekvenser, dvs. de delar av rapporten som föregår denna avslutande del. De överväganden som redovisas i det följande måste således utredas i be- tydande detalj om de ska omsättas i praktiken. Detta kräver dock en priorite- ring av vilka idéer som ska belysas närmare och preciserade riktlinjer för hur det arbetet ska bedrivas. Konsekvenserna för , som den främsta de- mokratiska institutionen, av eventuella förändringar måste då naturligtvis vara i främsta rummet. Fredstida kriser och normalläge Kommittén vill påminna om att kartläggningen i de föregående delarna syftar till att ligga till grund för överväganden som gäller dels sådana lärdomar som kan vara värdefulla att beakta inför en ny fredstida krissituation, dels sådana som kan fungera som utgångspunkt för en anpassning av verksamheten även under mer normala förhållanden. Här vill kommittén särskilt framhålla att för- utsättningarna för en nödvändig och effektiv anpassning av verksamheten un- der en krissituation i mångt och mycket måste bygga på ordinarie rutiner och ansvarsförhållanden. Hade exempelvis distansmötesbaserad verksamhet varit en naturlig del av arbetsformer, hade den omställning som var nöd- vändig till följd av pandemin sannolikt varit mindre omtumlande. Med detta sagt vill kommittén understryka det samband som finns mellan de kunskaper och erfarenheter som byggs upp under ett normalläge och för- mågorna att möta en eventuell framtida krissituation. Detta synsätt ligger också till grund för redovisningen i denna del där kommitténs överväganden både är sådana som mer specifikt tar sikte på en kommande krissituation och sådana anpassningar av verksamheten under ett normalläge som kan gagna sådan omställning som kan vara nödvändig under en kris. En kris ger lärdomar för nästa kris, men för att dessa lärdomar ska kunna nyttiggöras behöver de helt eller delvis institutionaliseras och då inte enbart som planer utan om möjligt som en naturlig integrerad del av den ordinarie verksamheten. Är det dessutom krisrelaterade lärdomar som på olika sätt gynnar hur den or- dinarie verksamheten bedrivs är det naturligtvis av godo. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag I detta avsnitt redovisas i huvudsak de överväganden som sammanhänger med det första och det andra perspektivet i kommitténs uppdrag, dvs. hur har fungerat som beslutsorgan under coronapandemin och ledamöternas för- utsättningar att utöva sitt riksdagsuppdrag. En ramreglering för kris Gruppledarkretsen har, ofta tillsammans med talmannen, tagit på sig ett sär- skilt ansvar att finna lösningar på flera av de utmaningar som uppstod under pandemin, t.ex. ordningen med ett begränsat antal ledamöter (55) som deltog i kammaren när fattade beslut. En god och lösningsinriktad stäm- ning kopplat till pandemins utmaningar för har rått bland riksdags- partiernas gruppledare trots att det inte finns någon formell reglering av deras uppdrag. Kommittén ser dock att det finns risker med att det inte finns någon re- glering enligt ovan, vilket kan leda till ett mer komplext beslutfattande men också öppna upp för interna konflikter och en yttre påverkan under en kris. Införandet av en ramreglering bör därför övervägas vidare för att på ett mer förutsägbart och stabilt sätt ska kunna upprätthålla sina statsrättsliga uppgifter i en fredstida krissituation, med fortsatt beaktande av viktiga demo- kratiska värden. En ramreglering skulle kunna innehålla beslutsregler i händel- se av kris för att t.ex. hålla olika typer av distansmöten, möjliggöra ombuds- röstning, tillfälligt reducera antalet röstande i kammaren m.m. I vad mån detta bör regleras i regeringsformen, riksdagsordningen eller annan författning blir nödvändigt att överväga i sammanhanget. En dylik reglering kan också komma att kräva en översyn av olika aktörers beslutskompetens och ansvar. I fråga om som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag har kommittén observerat hur riksdagsordningen ger förut- sättningar för en snabb och effektiv beslutsprocess i normalläget, så också i en krissituation. Vid pandemins utbrott saknades dock en reglering för det fall alla ledamöter inte skulle kunna sammanträda i under en fredstida kris. Det ansågs följaktligen vara nödvändigt för att göra en ändring i riksdagsordningen för att möjliggöra att ledamö- terna kunde delta i beslut på distans i utskottens sammanträden under pande- min, men också om andra synnerliga skäl skulle föreligga . Beho- ven som ledde fram till den förhållandevis hastigt genomförda ändringen i riksdagsordningen visar också – anser kommittén – på vikten av att närmare överväga regleringar inför framtida kriser t.ex. i form av en ramreglering. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Räcker det med ansvarsfulla gruppledare … En av utgångspunkterna för kommitténs resonemang kring förut- sättningar och möjligheter att verka vid en kris är att ska kunna full- göra sina uppgifter även under andra krissituationer än vid höjd beredskap och krig. Kommittén kan konstatera att förutsättningar och möjligheter att verka vid en kris – bortsett från i en krigssituation – inte var uttryckligen reglerade innan pandemins början. Regeringsformen innehåller inte några sär- skilda regler om allvarliga fredstida kriser av det slag som finns för situationer då det råder krig eller krigsfara. Det gör inte heller riksdagsordningen som dock möjliggör en snabb beslutsprocess överlag i ett normalläge, vilket kan nyttjas även under en kris t.ex. en pandemi. Kommittén har kunnat iaktta hur gruppledarkretsen inom tog ett särskilt ansvar , ofta tillsammans med talmannen, för att finna lös- ningar på de utmaningar som uppstod i anslutning till pandemin och där inte alla möjligheter var reglerade på förhand. En omvittnat god och lösningsinrik- tad stämning har varit en förutsättning för detta. Det är vedertaget att gruppledarna inom sin krets eller till- sammans med talmannen kan sluta särskilda överenskommelser om anpass- ningen av verksamheten i kammaren, exempelvis vad gäller debattformer, be- gränsningar av antal yrkanden och liknande. De överenskommelser som framför allt träffades mellan gruppledarna un- der 2020, och har träffats , var dock av en mer ingripande karaktär än tidigare eftersom dessa överenskommelser bl.a. tog sikte på be- slutsfattandet i kammaren, ledamöternas närvaro i kammaren under debatter och därtill även påverkade verksamheten i utskotten. En överenskommelse slöts i ett fall också med de ledamöter som inte längre representerar någon partigrupp i , och som därför inte har någon gruppledare som repre- senterar dem. Ordningen med ett begränsat deltagande när kammaren fattar beslut, dvs. 55 ledamöter, kan ses som en överenskommelse om kvittning i stor skala. Denna överenskommelse träffades mellan gruppledarna, med talmannens goda minne. Kvittningssystemet är oreglerat och något rättsligt bindande be- slut om att endast ett begränsat antal ledamöter ska delta i kammarens besluts- fattande går inte att fatta utan ändringar i regeringsformen, och torde strida mot principen att varje ledamot är vald på ett personligt mandat. Detta hindrar enligt kommittén inte att överenskommelsen om ett begränsat antal ledamöter som deltar vid beslut i kammaren var en lämplig lösning givet de extraordinära omständigheterna under pandemin. Även om det inte finns något uttryckligt stöd för den här typen av överens- kommelser i riksdagsordningen fungerade ordningen som ett sätt att i en svår situation anpassa arbete utan att behöva ändra i riks- dagsordningen. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN … eller behövs en reglering? Det är reglerat i riksdagsordningen att gruppledarna ska samråda med talman- nen om arbetet i kammaren. Möjligheten att träffa överenskommelser endast mellan gruppledarna är inte reglerad, vilket möjligen kan framstå som mindre lämpligt och ändamålsenligt med tanke på att överenskommelserna träffas un- der begränsad transparens eftersom gruppens möten är av informell karaktär. Det förs t.ex. inte några formella protokoll vid deras möten även om själva överenskommelserna brukar dokumenteras. Ordningen lämnar betydande fri- heter för gruppledarna, och i förekommande fall tillsammans med talmannen, att komma överens om hur verksamhet ska anpassas till rådande omständigheter, dock alltså utan att överenskommelserna är rättsligt bindande. Denna flexibilitet kan dock vara av stor betydelse för att kunna anpassa verk- samheten till en viss kris på ett ändamålsenligt sätt. Även om dessa överenskommelser är baserade på positiva upplevelser av hur samarbetet har fungerat inom dagens gruppledarkrets kan det med- föra negativa konsekvenser att basera krishantering på överenskommelser som inte är rättsligt bindande om dessa överenskommelser endast vilar på förhopp- ningar om ett gott samarbetsklimat. En risk med att det inte finns någon re- glering är att det kan öppna för interna konflikter, men också för yttre påverkan under en kris. Det är enligt kommittén dessutom rimligt att anta att dessa risker torde öka ju längre en kris varar. Ytterligare en komplexitet i sammanhanget är att gruppledarkretsens sammansättning inte avspeglar majoritetsförhållan- dena i kammaren. Kommittén finner alltså av dessa skäl att en ramreglering bör övervägas vidare för att ska kunna fullgöra sina förpliktelser under en krissituation på ett mer ordnat och förutsägbart sätt. Kommittén har vidare kunnat iaktta hur utvidgningen av antalet suppleanter i utskotten och skapandet av det s.k. ”allmänna utskottet” var en förutsättning för att, inom ramen för de då befintliga bestämmelserna i riksdagsordningen och med beaktande av rådande smittskyddsrestriktioner, kunna upprätthålla förmågan till beslutsfattande i utskotten och därmed också i kammaren. Kommittén kan konstatera att denna lösning var av nöd under rådande omständigheter, men att en konsekvens blev att ledamöter som inte alltid hade någon djupare kunskap i de aktuella sakfrågorna kunde behöva delta i beslutsfattandet i utskotten och vid ärendedebatter i kammaren. Upp- lägget innebar också en ytterligare risk för att ledamöter kunde uppleva att de hamnade utanför beslutsprocessen. Sist men inte minst var upplägget kompli- cerat att planera och administrera, både för partierna och för Riksdagsförvalt- ningens utskottsavdelning. Det är kommitténs uppfattning att ändringen i riksdagsordningen rådde bot på just denna situation och att det därefter inte längre fanns något egentligt behov av fler ersättare i utskotten än normalt eller av det ”all- männa utskottet”. Ändringen skapade också förutsättningar för ett framtida di- stansdeltagande i utskotten om andra synnerliga skäl skulle föreligga. Beho- ven som ledde fram till den förhållandevis hastigt genomförda ändringen i riksdagsordningen visar också – anser kommittén – på vikten av att närmare DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN överväga regleringar inför framtida kriser t.ex. i form av en ramreglering. Nästa kris kommer knappast att vara den andra lik och att behöva göra juste- ringar i en så pass viktig författning under en pågående kris och dessutom med en begränsad krets beslutsföra ledamöter bör, enligt kommitténs uppfattning, i allra möjligaste mån undvikas. Med hänvisning till det anförda anser kommittén sammantaget att det finns skäl att överväga vidare om det bör införas någon form av ram- reglering för hur ska kunna upprätthålla sina statsrättsliga uppgifter. Detta gäller exempelvis om det i en fredstida situation är mer eller mindre lämpligt för att sammanträda i , med hänsyn tagen till olika scenarion (pandemi, kärnkraftsolycka, terrordåd etc.). skulle kunna innehålla beslutsregler i händelse av kris för att t.ex. hålla olika typer av distansmöten, möjliggöra ombudsröstning, tillfälligt reducera antalet röstande i kammaren m.m. I vad mån detta bör regleras i regeringsformen, riksdagsordningen eller annan författning blir nödvändigt att överväga i det En ramreglering bör inte utesluta att andra överenskommelser i fråga om krishantering också kan träffas, t.ex. mellan talmannen De ovan förda resonemangen gäller också situationer när kan sammanträda i men då inte alla ledamöter har möjlighet att närvara. Här vill kommittén påminna om regeringens beslut 2021 om att tillsätta en parlamentarisk kommitté som bl.a. har i uppdrag att överväga om det bör vara möjligt att bestämma att sammanträden ska kunna hållas digitalt utan att sammanträdesorten är närmare preciserad. ska slutredovisa sitt uppdrag i november 2023.734 Iakttagelserna och övervä- gandena i denna rapport bör med fördel kunna vara en del av den kommitténs En fördel med en ramreglering är att en sådan skapar förutsägbarhet om de rättsliga förutsättningarna för arbete under en kris som är till gagn för planeringen både inför krisen men också för agerandet under en dylik situ- En sådan reglering gör det också möjligt att på förhand beakta alla par- tiers uppfattningar om hur riksdagsarbete ska bedrivas i en krissituation. ramreglering kan också underlätta för mindre partier med begränsade resurser att hantera en kris genom att förutsättningarna är kända på förhand. den minska risken för yttre påverkan från främmande makt eller andra illvil- liga aktörer genom att ett stabilare och för riksdagspartierna mer förutsägbart Det kan dock finnas nackdelar med en alltför detaljerad ramreglering ef- tersom en sådan kan leda till en mindre flexibel lösning, och kriser är dessutom ofta olika till karaktär och omfattning. Ledamöters personliga mandat kan också riskera att åsidosättas på förhand om regleringen t.ex. anger begräns- ningar i antalet ledamöter som kan delta i riksdagarbetet i vissa situationer och på vilket sätt. 734 Dir. 2021:80. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Kommittén anser att det kan finnas skäl att närmare överväga vilka utma- ningar det medför att balansera en reglering och möjligheter till ansvarsutkrä- vande med ett visst mått av nödvändig flexibilitet beroende på krisens art. Det finns också skäl att överväga vidare vilken eller vilka beslutsfattare som ska kunna aktivera de åtgärder som har lagts fast för att folkförsamlingen ska kunna verka under en kris och vilka kvalifikationsgrunder som bör gälla för denna aktivering, t.ex. om en kvalificerad majoritet bör övervägas. Skapandet av en ramreglering kan också komma att kräva att en översyn görs av olika aktörers beslutskompetens och ansvar. I sammanhanget bör det beaktas hur man kan ta hänsyn till ledamöters per- sonliga mandat, inklusive de ledamöter som inte längre tillhör någon par- tigrupp (s.k. politiska vildar). En institutionaliserad lösning för fredstida kriser? Vid krig eller krigsfara kan krigsdelegationen träda i ställe. Den i förväg bestämda sammansättningen av denna delegation avspeglade dock inte –visade det sig under pandemin – kammarens sammansättning på ett sådant sätt som den beslutade och genomförda lösningen med 55 ledamöter gjorde. De anpassningar som gjordes av arbete under coronapandemin vi- sar sålunda på att det kan finnas ett behov av en reglering av hur verksamhet ska kunna anpassas under sådana fredstida kriser som på ett eller annat sätt gör det omöjligt för en stor del av ledamöter att samman- träda i . Om en ramreglering övervägs bör även frågan om att till- skapa någon form av delegation som kan agera under vissa extraordinära om- ständigheter tas upp. På samma sätt som för krigsdelegationen735 bör man i så fall ställa upp nog- granna krav för hur och när en sådan delegation ska kunna aktiveras. Det gäller exempelvis om man överväger att införa en bestämmelse som möjliggör dele- gering av beslutanderätt till en sådan delegation i vissa be- gränsade, brådskande frågor. Mot detta kan naturligtvis anföras att under pandemin klarade av att hantera situationen utan några formella regler om delegering. Å andra sidan utsattes inte de informella överenskommelserna för några prövningar i betydelsen att enskilda ledamöter valde att utöva sin personliga rätt att delta i beslut i kammaren trots att vederbörande inte var utvald av det egna partiet som representanter i kammaren vid det aktuella till- fället. Sammansättningen av en särskild delegation enligt ovan bör också övervä- gas noggrant framledes.