urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — delta på distans vid sammanträden i utskotten och i EU-nämnden.7 föreslog ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att det skulle genomföras en uppföljning av arbete under coronapandemin. biföll kam- mare utskottets förslag.8 Riksdagsstyrelsen fattade sedermera beslut om att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté under ledning av en opartisk ordförande för att följa upp och arbete un- der coronapandemin. I utredningens direktiv anges att uppföljningen av de vidtagna åtgärderna och av och arbete under pandemin kom- mer att ge ett värdefullt underlag för lärdomar om de arbets- och beslutspro- cesser som har ägt rum.9 Dessa lärdomar kan vara ett stöd vid bedömningen av behovet av eventuella förändringar av dessa processer vid extraordinära händelser, men också för arbetet under normala förhållanden. Enligt direktivet bör kommittén peka på lärdomar av de slagen. Vidare anges att uppföljningen ska avse flera perspektiv på hur riksdagsar- betet har påverkats av pandemin. I direktiven pekas följande tre perspektiv ut: Coronakrisen har ställt krav på snabb hante- ring i den parlamentariska processen. Arbetsformerna har behövt anpassas för att minska risken för smittspridning. Uppföljningen ska inriktas mot hur upprätthållandet av statsrättsliga funktioner (lagstiftning, budget och kontroll samt hantering av EU-frågor) har fungerat. Fokus lig- ger här på arbetet i kammaren, utskotten och . Ledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget. Ledamöternas fysiska frånvaro från kan antas ha påverkat inte bara deltagandet i kammar- och utskottsarbetet utan även förutsättningarna för ledamotsuppdraget i stort (exempelvis kontakterna med riksdagsgrupper och partikanslier och med väljare och intresseorganisationer samt arbetet med internationella frågor). En uppföljning utifrån ett sådant perspektiv ska inriktas på hur ledamöterna har kunnat utöva riksdagsuppdraget på in- dividnivå. 7Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen (RO) 7.16.1, se bet. 2019/20:KU16, rskr. 2019/20:315. 2020/21:KU13, rskr. 2020/21:54. 9Riksdagsstyrelsen, Direktiv för en parlamentarisk utredning om arbete under coronapandemin (dnr 608-2020/21). Direktivet finns i sin helhet i bilaga 1. DEL A – INLEDNING 3.Riksdagsförvaltningens stöd och service till den parlamentariska proces- sen under den pågående pandemin. De nya förutsättningarna har skapat krav på ny teknik och förändrade arbetsprocesser i . Till exempel har förvaltningen behövt införa nya digitala lösningar. Ett antal åtgärder har behövt vidtas för att minska risken för smittspridning. Fokus i uppföljningen i denna del ligger på hur förvaltningen i den uppkomna situationen har utfört de uppgifter som har en direkt koppling till den parla- mentariska processen och ledamotskapet. I uppdraget har ingått att kartlägga och beskriva vilka åtgärder, förändringar och anpassningar av beslutsprocesser, arbetsformer och servicefunktioner som har vidtagits och genomförts i och samt att redovisa och belysa konsekvenserna av dessa för riksdagsarbetet och riksda- gens ledamöter. I enlighet med vad som slås fast i direktivet har uppföljningen i första hand omfattat åtgärder och beslut . Kommittén har varit fri att själv lägga upp sitt arbete och oförhindrad att redovisa samtliga iakttagelser som kartläggningen har givit upphov till. I uppdraget har dock inte ingått att lämna förslag till författningsändringar. Kommittén ska enligt direktivet redovisa sin utredning i ett betänkande som riksdagsstyrelsen sedan överlämnar till för bedömning och beslut. Om det i kommitténs betänkande finns myndighetsinterna frågor som bör föl- jas upp och som inte är sådana att behöver ta ställning till dem an- svarar för att bedöma behovet av ytterligare åtgärder. I direktivet anges det att uppdraget ska redovisas . Kommittén, dess experter och sekretariat I anslutning till att riksdagsstyrelsen beslutade om de ovan refererade direkti- ven för uppföljningen beslutade den även om att uppdra åt talmannen att utse tolv ledamöter i kommittén (tre från Socialdemokraterna, två vardera från Mo- deraterna och och en vardera från , Väns- terpartiet, , ). Vid sammanträ- det beslutade riksdagsstyrelsen om att utse före detta talmannen till ordförande i kommittén. Efter nomineringar från riksdagspartierna utsåg talmannen sedermera leda- möter till kommittén, och vid sammanträdet uppdrog riksdagsstyrelsen till riksdagsdirektören att utse sekreterare, experter och an- nat biträde åt kommittén. Kommitténs sammansättning och vilka som har utsetts som experter och sekreterare framgår av denna rapports missiv. DEL A – INLEDNING Avgränsningar och tolkningar av uppdraget Kommitténs arbete bygger på det uppdrag som har formulerats i direktivet. I direktivet anges uttryckligen ett antal aspekter som utgör avgränsningar för vad som förväntas av kommittén. Följande avgränsningar bör nämnas särskilt: •Kommittén har inte i uppgift att föreslå några författningsändringar. •Uppföljningen bör i första hand omfatta åtgärder och beslut . För att kommittén ska kunna ge en mer fullständig bild av åtgärdernas kon- sekvenser och de fortsatta anpassningar som har gjorts under pandemins utdragna förlopp efter 2020 redovisas även – dock utan samma detaljnivå som för beskrivningen av förhållandena – en del centrala beslut och händelser . •Kommittén ska kartlägga och beskriva åtgärder, redovisa iakttagelser och belysa olika konsekvenser. Denna deskriptiva huvudinriktning gör att kommitténs uppdrag kan anses vara mer begränsat än ett som hade varit mer explicit inriktat på en analys eller utvärdering av de åtgärder som stu- deras. Utöver dessa explicita avgränsningar finns det ett antal preciseringar i direkti- vet i termer av fokusområden och inriktningsanvisningar som lämnar visst ut- rymme för kommittén att bedöma vad som kan anses ingå i uppdraget. Det handlar exempelvis om följande formuleringar: •Riksdagen som beslutsorgan. Uppföljningen ska inriktas mot hur upprätt- hållandet av statsrättsliga funktioner (lagstiftning, budget och kontroll samt hantering av EU-frågor) har fungerat. Fokus ligger här på arbetet i kammaren, utskotten och . •Ledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget. Uppföljning- en ska inriktas på hur ledamöterna har kunnat utöva riksdagsuppdraget på individnivå. •Riksdagsförvaltningens stöd och service till den parlamentariska proces- sen under den pågående pandemin. Fokus ska ligga på hur förvaltningen i den uppkomna situationen har utfört de uppgifter som har en direkt kopp- ling till den parlamentariska processen och ledamotskapet. Dessa formuleringar i direktivet har föranlett kommittén att göra vissa tolk- ningar, avgränsningar och utvidgningar av uppdraget. När det gäller det första perspektivet som omnämns i uppdraget kan man inte utan vidare dra slutsatsen att alla delar av kontrollmakt ska omfattas av uppdraget. Frågein- stitutens tillämpning i kammaren (t.ex. interpellationer och skriftliga frågor) faller inte naturligt in under rubriken som beslutsorgan, eftersom dessa moment inte omfattar något formellt beslutsfattande. Kommittén har trots detta valt att inkludera en del uppgifter om kontrollmaktens tillämpning under både det första och det andra perspektivet. DEL A – INLEDNING avgränsat denna del av arbetet till de delar av kontrollmakten som utövas i av och via frågeinstituten. Coronapandemins påverkan på den del av kontrollmakten som utövas av myndigheter ombudsmän () och har således inte studerats närmare. Beträffande det tredje perspektivet (stöd och ser- vice) har kommittén valt att använda en förhållandevis bred tolkning av vad som kan anses ha en direkt koppling till den parlamentariska processen och ledamotskapet. Av det skälet belyses fler delar av verksamhet än vad som vid en första anblick kanske kan tyckas ha en sådan direkt koppling. De delar som har bedömts ha mindre uppenbara kopplingar i dessa avseenden berörs i något mer övergripande termer. Avslutningsvis vill kommittén understryka att den inte har sett det som sin uppgift att recensera det sakliga innehållet i de beslut som eller re- geringen har fattat med anledning av den pågående pandemin. Kommittén har sammanträtt sex gånger , varav fyra gånger digitalt. har det pågående uppföljningsarbetet redovisats, och kom- mittén har tillsammans med dess experter lämnat synpunkter på och diskuterat det underlag som tagits fram av kommitténs sekretariat. Dessa underlag byg- ger i sin tur på studier av såväl externa som interna dokument som har bedömts vara relevanta för att kunna belysa de perspektiv som uppdraget omfattar. Kommittén har även samlat in uppgifter genom en webbaserad enkät riktad till samtliga ledamöter, vilka bl.a. har använts för att ta fram en del beskrivande statistik. Sekretariatet har också skickat en mejlenkät till Riks- dagsförvaltningens samtliga chefer. Därtill har kommitténs sekretariat genom- fört närmare 50 intervjuer med både riksdagsledamöter, partikanslichefer, an- ställda i och andra aktörer. () har tagit fram en promemoria som har utgjort underlag för den inter- nationella utblick som återfinns i rapporten. Rapporten består av sex delar. Denna första del (del A) introducerar kommit- tén och dess uppdrag samt innehåller en del översiktlig bakgrundsinformation som ligger till grund för den fortsatta redovisningen. De efterföljande tre de- larna fokuserar på de tre perspektiv som pekas ut i utredningens direktiv. I del B redovisas det kommittén har funnit när det gäller funktion som beslutsorgan under coronapandemin. Del C täcker det perspektiv som handlar om ledamotsuppdraget under pandemin. för- måga att upprätthålla stöd och service under pandemin beskrivs i del D. En internationell utblick mot hur några andra nationella parlament inom EU samt har anpassat sin verksamhet till coronapandemins konse- DEL A – INLEDNING kvenser återfinns i del E. Respektive del inleds med en beskrivning av inne- hållet i den aktuella delen. I rapportens avslutande del (del F) redovisas kommitténs samlade iaktta- gelser och överväganden. Andra utredningar, granskningar och uppföljningar Under det knappa år som kommittén har arbetat har det genomförts, aviserats eller initierats fler andra utredningar, uppföljningar eller motsvarande med in- riktning på att belysa olika aspekter av coronapandemin. Vissa av dessa har beröringspunkter med kommitténs uppdrag och nämns därför kortfattat i det följande. beslutade regeringen om att tillsätta en kommitté i form av en kommission med uppdrag att utvärdera regeringens, berörda förvaltnings- myndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa sprid- ningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effek- ter.10 Kommissionen ska också göra en internationell jämförelse med relevanta länder av de olika åtgärder som har vidtagits och åtgärdernas effekter. • utvärdera regeringens, de berörda förvaltningsmyndigheternas, regioner- nas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter • utvärdera hur krisorganisationen inom , berörda förvalt- ningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin • utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anled- ning till. lämnade en första delredovisning med fokus på äldreomsorgen under pandemin.11 En andra delredovisning överläm- nades till socialminister den 29 oktober 2021.12 Den andra delredovisningen fokuserade på frågor om smittspridning och smittskydd (vol. 1) och på sjukvård och folkhälsa (vol. Uppdraget ska slutredovisas . 10 Dir. 2020:74. 11 SOU 2020:80 Äldreomsorgen under pandemin. 12 SOU 2021:89 under pandemin. DEL A – INLEDNING bör det noteras att bl.a. har i uppgift att belysa hur regeringen har samspelat med under krishanteringen. Enligt kommissionens huvudsekreterare är avsikten att redo- visa denna del av uppdraget i kommissionens slutbetänkande våren 2022.13 Statskontoret om den svenska förvaltningsmodellen under coronapandemin Som ett led i Statskontorets uppdrag att bidra med kunskapsunderlag för för- valtningspolitikens utveckling har myndigheten genomfört en studie som be- lyser och diskuterar den svenska förvaltningsmodellen under de första måna- derna av coronapandemin.14 Studien fokuserade på följande tre karaktärsdrag i den svenska förvaltningsmodellen: •myndigheternas organisatoriskt fristående ställning •den långtgående decentraliseringen. roll berörs i viss utsträckning. Delar av Statskontorets rapport re- fereras längre fram i denna rapport. Översyn av krigsdelegationen och förutsättningarna för legalt handlande i fredstida kriser m.m. riktade ett tillkännagivande till regeringen om att den bör tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över regleringen av krigsdelegationen. Tillkännagivandet kom efter ett initiativ i konstitutionsutskottet.15 Utskottet konstaterade bl.a. enhälligt att ett ändamåls- enligt regelverk för arbete vid krig eller krigsfara är av avgörande betydelse och att bestämmelserna om krigsdelegationen tillkom för i en delvis annan tid. Syftet med utredningen är enligt utskottet att sä- kerställa att regleringen av hur arbete organiseras vid krig eller krigsfara är ändamålsenlig. Det kan i sammanhanget också nämnas att i ett ytt- rande till socialutskottet pekade på att det även kan finnas anled- ning att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser.16 aviserade sedermera statsminister att regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över vilka grundlagsändringar som kan behövas för att ge regeringen ökad handlingsfrihet i tider av kris.17 13Intervju med , huvudsekreterare i , . 14Statskontoret, Förvaltningsmodellen under coronapandemin (Om offentlig sektor 2020). 2018/19:KU30, rskr 2018/19:216. 2019/20:KU8y. 17www.dn.se (). DEL A – INLEDNING Direktiv till en parlamentarisk kommitté beslutade regeringen om direktiv för en översyn av regleringen om krigsdelegationen, var hålls och regeringens norm- givningskompetens i allvarliga fredstida kriser.18 Översynen ska genomföras av en parlamentariskt sammansatt kommitté som bl.a. ska •analysera om ordningen med en krigsdelegation alltjämt är ett ändamåls- enligt sätt att organisera arbete i krig och krigsfara •analysera krigsdelegationens sammansättning, funktion och befogenheter, •belysa och överväga om det finns skäl till ändringar av bestämmelserna om krigsdelegationen •överväga om tillämpningsområdet för bestämmelserna i 15 kap. regerings- formen är ändamålsenligt utformat •bedöma om det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivnings- kompetens i allvarliga fredstida kriser. sammanträdesort – utökade möjligheter att sammanträda digitalt? Beträffande den del av uppdraget som gäller var hålls, konstateras det i direktivet till den parlamentariska kommittén att covid-19-pandemin har påverkat arbetsformer och aktualiserat frågor om hur kammaren och utskotten kan sammanträda. Här refereras både till gruppledarnas över- enskommelse om att endast 55 ledamöter deltog i beslut i kammare och till den ändring i riksdagsordningen som under vissa omstän- digheter gör det möjligt för riksdagsledamöterna att delta i utskottssamman- träden på distans. I kommitténs direktiv konstateras det att de aktuella bestäm- melserna i regeringsformen tillkom i då de tekniska förutsättningarna för sammanträden med deltagare närvarande på distans såg helt annorlunda ut än i dag.19 Mot bakgrund av erfarenheterna under den pågående pandemin finns det, enligt direktivet, skäl att göra en översyn av dessa bestämmelser. Mer specifikt är uppdraget i denna del att •analysera om det bör göras möjligt att skilja på kammare och utskott som två olika delar av , eller om det på annat sätt bör göras möjligt att ha olika regler om var och hur utskotten och kammaren sammanträder •överväga om det bör vara möjligt att bestämma att sammanträden ska kunna hållas digitalt utan att en sammanträdesort sätts ut •bedöma om den sammanträdesort som anges för i regeringsfor- men bör specificeras på annat sätt än 194 kap. 1 § RF. DEL A – INLEDNING •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade. Kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar och andra författ- ningsändringar som den bedömer vara motiverade. Uppdraget ska redovisas . Om kommittén bedömer att det är lämpligt, får den enligt direktiven lämna ett eller flera delbetänkanden. Här bör det också nämnas att har beslutat att genom- föra en intern översyn av vissa konstitutionella frågor kring roll och uppgifter i krig och krigsfara.20 Uppdraget pågår från till . Pandemirelaterade granskningar inom ramen för internrevisionen beslutade riksdagsstyrelsen om en internrevisionsplan för för kalenderåret 2021.21 Bland de planerade gransk- ningarna låg att undersöka it-stödets funktionalitet under distansarbete. Granskningen genomfördes av revisionsbolaget (PwC) och lade särskild tonvikt på digitala möten inom it-miljö. Detta inkluderade bl.a. it-stödets till- gänglighet för att stödja effektivt utskottsarbete.22 Granskningens resultat re- dovisas närmare i avsnittet om it-avdelningen i rapportens del D. I arbetet med internrevision kommer även arbete med kontinuitetsplanering att granskas. Inom ramen för det arbetet undersöks också tjänstemannastöd i den parlamentariska proces- sen, inklusive frågor om informationssäkerhet (bl.a. prioriteringar under pan- demin). Denna granskning genomförs också av PwC . Granskningens inriktning beskrivs närmare i avsnittet om säkerhetsenheten i del D. ska granska statsrådens tjänsteutövning och regerings- ärendenas handläggning.23 Utskottet har genomfört två granskningar med koppling till regeringens hantering av coronapandemin och som därtill har ett 20Riksdagsförvaltningen, Konstitutionella frågor kring till och uppgifter i krig och krigsfara (Uppdragsdirektiv, dnr 2288-2020/21), . 21Riksdagsstyrelsen, Beslut om internrevisionsplan 2021 (dnr 749-2020/21), . 22Öhrlings (PwC), internrevision nr 2 – 2021: granskning av it-stödets funktionalitet för digitala möten under pandemin (dnr 749- 2020/21, ). 23I 13 kap. 1–2 §§ RF regleras granskning som är en del av kontrollmakt. DEL A – INLEDNING tydligt samband med regeringens förhållningssätt till . Granskning- arna hade följande inriktning: •beredning av s.k. snabbpropositioner med budget- och lagförslag under co- ronapandemin •samråd med under coronapandemin. De båda granskningarna genomfördes under våren 2021.24 Resultatet och kon- stitutionsutskottets ställningstaganden redovisades i utskottets granskningsbe- tänkande som justerades i utskottet och debatterades i kam- maren den 14 juni 2021.25 Se även avsnittet om kontrollmakten i rapportens del B. Uppföljning och utvärdering om utskottsinitiativ I sammanhanget kan det också nämnas att även genomför en uppföljning och utvärdering i enlighet med 4 kap. 8 § i re- geringsformen.26 Arbetet syftar till att dels klargöra och redovisa hur tillämp- ningen av utskottsinitiativ förhåller sig till förslagsrätten samt hur den faktiska tillämpningen av utskottsinitiativ förhåller sig till förarbetsuttalandena om den tänkta tillämpningen, dels analysera och utvärdera resultatet och ta ställning till om det finns skäl att föreslå eller vidta några åtgärder.27 Om och hur före- komsten av utskottsinitiativ eventuellt har påverkats under kan komma att beröras inom ramen för detta arbete. Uppföljningen kommer enligt den preliminära planeringen att redovisas i form av en promemoria till utskottet /22. En introduktion till roll och organisation Som en grund för den fortsatta redogörelsen ges här inledningsvis en översikt- lig introduktion till roll och organisation. De olika delarna beskrivs mer utförligt i de efterföljande kapitlen. 24Konstitutionsutskottet, protokoll . KU:s granskning av regeringens hantering av coronapandemin omfattar många fler frågor (se särskilda protokoll 2020/21:3). Utöver detta kommer ett antal granskningsanmälningar som rör regeringens han- tering av pandemin. 2020/21:KU20. 26I bestämmelsen stadgas det att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. 27Konstitutionsutskottets protokoll 2020/21:14 (sammanträdesdag ) och 2020/21:24 (sammanträdesdag ). DEL A – INLEDNING roll som bärare av demokratiska värden Den svenska folkstyrelsen ska enligt regeringsformen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick.28 Detta ställer i cent- rum som bärare av den svenska demokratins mest centrala värden. Detta har, för det första, med representativa roll som ”folkets främsta företrädare”29 att göra. Den moderna demokratin, så som den har för- verkligats i världen under de två senaste århundradena, har fem grundpelare: nationella och fria val till ett parlament, allmän och lika rösträtt, indirekt eller direkt folklig kontroll över regeringsmakten, organisationsfrihet samt åsikts- frihet.30 Den moderna demokratin är alltså en representativ demokrati. Även om direktdemokratiska inslag såsom folkomröstningar eller medborgarinitia- tiv också kan förekomma, är folkets indirekta inflytande via valda represen- tanter det grundläggande. Saken kan uttryckas än mer tillspetsat: utan folkvalt parlament, ingen demokrati. Denna demokratiskt representativa roll utövas på flera olika sätt.31 Dels representerar folket i en överförd och mer symbolisk bemärkelse; när är samlad är folket samlat. Dels sker detta i en mer konkret och direkt bemärkelse; ska med avseende på exempelvis kön och geografisk härkomst helst föreställa ett slags i miniatyr. Slut- ligen fattar grundläggande beslut – såsom att stifta lag, besluta om skatt och budget – å folkets vägnar. Men, för det andra, eftersom den svenska demokratin inte bara är represen- tativ utan även parlamentarisk är bärare av ytterligare ett fundamen- talt demokratiskt värde, kopplat till en annan av grundpelarna ovan: är det medium genom vilket väljarna även kan påverka regeringen. I presiden- tiella demokratier, som den amerikanska, sker detta direkt: folket röstar helt enkelt på regeringschef. I parlamentariska demokratier sker det i stället indi- rekt. Genom statsministeromröstningen och misstroendeinstitutet garanteras att regeringens sammansättning måste vila på förtroende.32 Nära sammanlänkad med parlamentarismens princip är även kontrollmakt: att fastställa om de beslut som fattar också blir verk- ställda, om lagar tillämpas korrekt, om de fastställda utgiftsändamålen fullföl- jes, om den offentliga verksamheten bedrivs på ett sätt som är ekonomiskt för- svarligt osv. När inte bara demokratins utan mer specifikt den konstitutionella demokratins principer ska förverkligas är denna kontrollmakt av avgörande betydelse.33 Den utgör därmed ytterligare ett demokratiskt värde som riksda- gen i slutändan är den främsta bäraren av. 281 kap. 1 § RF. 291 kap. 4 § RF. , On Democracy, (: , 1998). 31Se t.ex. , The Concept of Representation, (Berkley: , 1967). 326 kap. 4 § RF och 13 kap. 4 § RF. , Models of Democracy, (: , 2006). DEL A – INLEDNING Beslutar om lagar och budget I regeringsformen slås det fast att all offentlig makt i utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna.34 Det är folket som väljer representanter till och stiftar lagar. Rätten att stifta lag är en del av den s.k. normgivningsmakten. Med detta avses makten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndig- heter och som har generell giltighet. Sådana regler kallas i regeringsformen föreskrifter. Normgivningsmakten är enligt vad som närmare framgår av regeringsformen fördelad mellan och regeringen.35 Fördelningen bygger på principen att de centrala delarna av normgivningen ska ligga hos . Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Utöver att besluta om lagar är det också uppgift att besluta om statens budget.