urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — I linje med hur det resonerades i samband med över- enskommelsen om att begränsa antalet ledamöter som deltar i 735För krigsdelegationen gäller följande: Är riket i krig eller krigsfara, träder krigsdele- gationen i ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas beslut att krigsdelegationen ska träda i ställe av ledamöter. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att sammanträda, meddelas beslutet av reger- ingen. Om riket är i krigsfara, meddelas beslutet av ledamöter i förening med statsministern. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN kammarens beslutsfattande måste man – om man önskar delegera till en sär- skild delegation att fatta beslut under vissa särskilda omständigheter – säker- ställa att proportionaliteten så långt som möjligt motsvarar kammarens man- datfördelning med 349 ledamöter. För att undvika att hamna i en situation med en annan majoritet i en särskild fredstida delegation än med 349 ledamöter skulle en möjlighet vara att riksda- gen i början av varje valperiod fastställer antalet ledamöter i denna delegation. Ett sådant upplägg skulle både kunna bli mer kongruent i förhållande till kam- marens aktuella sammansättning och vara mindre personberoende än vad Partierna kan exempelvis själva få möjlighet att utse vil- ka som ska representera dem i delegationen vid varje givet tillfälle eller så tillämpas ett system med suppleanter. Erfarenheten från pandemin är att flera partier, inom ramen för marsöverenskommelsen , hade olika leda- möter på plats i beslutsfattandet i kammaren, vilket kom- mittén bedömer har fungerat bra och sålunda skulle kunna vara ett argument för att formalisera detta något. Regleringen av krigsdelegationen ger inte möj- lighet till sådan flexibilitet. På samma sätt som för utskotten och skulle det kunna anges att ska, eller får, välja en delegation med ett udda antal ledamöter, t.ex. lägst 51 stycken. I regeringsformen skulle det kunna anges att en särskild delegation kan utöva vissa eller samtliga av befogenheter under vissa omständigheter, men utan att den träder i ställe. vad som har gällt under pandemin när endast ett begränsat antal ledamöter deltog i beslutsfattandet i kammaren – och till skillnad från vad som gäller för krigsdelegationen – skulle alltså samtliga ledamöter behålla sin riksdagsplats och kunna utöva de delar av riksdagsuppdraget som inte har delegerats till de- legationen i så stor utsträckning som de aktuella omständigheterna tillåter. bör övervägas närmare huruvida talmannen ska ha rösträtt när en sådan dele- gation är aktiverad, i likhet med vad som gäller för krigsdelegationen. Även här kan det finnas skäl att anknyta till den tidigare omnämnda parla- mentariska kommitté för vilken regeringen beslutade om direktiv i slutet av En av kommitténs huvuduppgifter är att analysera krigsdele- gationens sammansättning, funktion och befogenheter samt att analysera om ordningen med en krigsdelegation är ett ändamålsenligt sätt att or- ganisera arbete i krig och krigsfara. arbete kan komma att innebära ett viktigt bidrag även till framtida övervägan- den i fråga om andra typer av krisrelaterade delegationer än krigsdelegationen. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Kommittén kan konstatera att har kunnat anpassa sin del av den parlamentariska beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som har rått un- der och kunnat fullgöra sina statsrättsliga uppgifter på ett fullgott sätt. De många extra ändringsbudgetarna kunde exempelvis beredas under korta tidsrymder. Detta visar på en inneboende styrka i systemet. –kan bemyndiga regeringen att genom förordning besluta inom vissa områden som annars kräver lag. Det bör övervägas närmare hur riks- dagen mer systematiskt kan följa upp de bemyndiganden som den ger re- geringen i syfte att underlätta dess hantering av krisen och krisens konse- kvenser. –Det bör övervägas vidare om talmannen, efter samråd med gruppledarna, under en kris eller vissa andra förhållanden ska kunna föreslå förkortad följdmotionstid på propositioner eftersom det endast är regeringen som får föreslå detta. Därmed skulle i större utsträckning på egen hand kunna kontrollera tidsschemat för behandlingen av en proposi- tion. Kommittén kan också konstatera att de delar av kontrollmakt som utövas av och de enskilda ledamöterna via frågeinstitu- ten påverkades i viss utsträckning . Antalet skriftliga frågor ökade med drygt hälften jämfört med medan antalet interpel- lationer var tämligen oförändrat. Kommittén har iakttagit att behovet av en snabb propositionsbehandling var stort och särskilt påtagligt var det i de utskott som hanterade många av de mest akuta pandemirelaterade förslagen. Många krisrelaterade och tids- kritiska propositioner lades fram i en situation där både ledamöter och tjänste- män var tvingade att arbeta under nya förutsättningar, framför allt digitalt och på distans. Det finns givetvis en risk att det i en sådan situation helt enkelt går för fort och att de krav på berednings- och beslutsprocessen som regeringsformen och riksdagsordningen ställer inte kan mötas på ett tillfredsställande sätt. Detta ris- kerar i sin tur att leda till att beslut blir av sämre kvalitet och får en bristande demokratisk förankring. Beslutens legitimitet kan följaktligen komma att ifrågasättas. Kommittén konstaterar att inom ramen för sin årliga granskning bl.a. studerade regeringens beredning av snabbpropositioner och hur dessa sedan behandlades i . Beträffande del i bered- ningsprocessen kan kommittén med hänvisning till och DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN sina egna iakttagelser inte göra någon annan bedömning än att har kunnat anpassa beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som har rått under och kunnat fullgöra sina statsrättsliga uppgifter med avse- ende på lagstiftning på ett fullgott sätt. Kommittén kan konstatera att hanteringen av coronapandemin ställde krav på ett antal extraordinära åtgärder på finansmaktens område. om att beslutade om 13 extra ändringsbudgetar med an- ledning av pandemin, mot i normalfallet två ändringsbudgetar . anvisades av på ändringsbudget, varav ungefär hälften användes (resten drogs i allt väsentligt in till staten vid utgången av 2020). De extra ändringsbudgetarna bereddes dessutom under I ett fall gick det endast från att propositionen anmäldes i kammaren tills fattade beslut med anledning av propositionen736. Regelverket innebär att det bör råda en viss återhållsamhet med antalet änd- ringsbudgetar men ger utrymme för extra ändringsbudgetar när situ- ationen så kräver. I propositionerna med extra ändringsbudgetar angav reger- ingen de särskilda skäl som föranledde den att lämna dessa ändringsbudget- har inte haft några invändningar mot dessa skäl. tén anser att det kan vara motiverat att reflektera över hur de många extra änd- ringsbudgetarna förhåller sig till principen om en samlad budgetberedning i Utgångspunkten är att det under normala tider ska göras en samlad prioritering inför det kommande budgetåret, och normalt två ändringsbudgetar, som bara ska avse begränsade ändringar av Pandemin kan dock inte anses ha utgjort ett normalläge. Kommitténs bedömning är sammantaget att var beslutskraftig och kunde besluta om de många extra ändringsbudgetarna . gen upprätthöll således sin funktion att fatta beslut också när det gäller finans- Regelverket för hur fattar budgetbeslut kunde följas. Uppföljning av bemyndiganden? Det kan vidare konstateras att genom pandemilagen (lagen [2021:4] om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid- 19) delegerade vissa befogenheter till regeringen inom normgivningsområdet. Det förekom inte någon generell delegering från till regeringen när det gäller finansmakten , men vissa beslut i samband med de extra ändringsbudgetarna innebar delegering. Regeringen har således fått en del sär- skilda bemyndiganden av att genom förordning besluta inom olika områden som annars kräver lag. Regeringen redovisade därefter i proposit- ioner med extra ändringsbudgetar hur den avsåg att utnyttja bemyndigandena och föreslog att ska anvisa medel för att täcka dessa utgifter737. 2019/20:136, bet. 2019/20:FiU52. 737 Se t.ex. prop. 2019/20:187, bet. 2019/20:FiU62. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Det kan finnas skäl att närmare överväga hur mer systematiskt kan följa upp de bemyndiganden som den ger regeringen i syfte att underlätta dess hantering av krisen och krisens konsekvenser. För att underlätta uppfölj- ningen skulle regeringen kunna redovisa mer samlat hur den har använt dessa bemyndiganden. I Årsredovisningen för staten, som regeringen lämnar till , skulle regeringen kunna redovisa hur bemyndi- gandena har använts och vilka kostnader de har medfört. Om regeringen be- dömer det som mer lämpligt skulle redovisningen annars kunna ges till riks- dagen i någon annan form, t.ex. i budgetpropositionen. Rätt att föreslå förkortad följdmotionstid? Oaktat att just i detta fall kunde fullgöra sin uppgift att lagstifta och fatta andra beslut på ett fullgott sätt bör det uppmärksammas att beslutspro- cesser kan behöva snabbas på. Detta kan ske på flera sätt, särskilt under en kris, vilket har beskrivits i rapporten. Om det finns synnerliga skäl får t.ex. besluta om kortare följd- motionstid på en proposition som måste behandlas skyndsamt (9 kap. 13 § RO). Det är dock endast regeringen som får föreslå förkortad följdmotionstid på en proposition. förekom det att regeringen föreslog förkortad motionstid på propositioner som berörde pandemirelaterade frågor, inte minst i samband med beredningen av extra ändringsbudgetar. Som har beskrivits tidigare an- förs det i förarbetena till regeringsformen att en förkortning av följdmotions- tiden dock bör vara en ren undantagsföreteelse, vilket kommittén instämmer i. Det kan ändå närmare övervägas om inte initiativ till förkortad till följd- motionstid på propositioner bör kunna tas inom under en kris eller vissa andra förhållanden. Talmannen, efter samråd med gruppledarna, skulle kunna ges möjlighet att föreslå förkortad motionstid om det finns synnerliga skäl. Därmed skulle i större utsträckning kunna kontrollera tidssche- mat för behandlingen av en proposition på egen hand. I finansutskottet (och i andra utskott) förekom det ett antal förslag om utskotts- initiativ . Förslagen gällde huvudsakligen tillkännagivanden men i några fall även skarpa förslag om ändringar av anslag. Förslag om utskottsini- tiativ har ibland behandlats i samma betänkande som en proposition om änd- ringsbudget. Det finns även fall där utskottsinitiativ åtminstone i någon ut- sträckning har berört frågor som tas upp i en proposition som behandlas i samma betänkande. I följdmotioner har närliggande frågor som tas upp i ut- skottsinitiativet behandlats. Kommittén har tidigare redovisat att ge- nomför en uppföljning av utskottsinitiativ. Enligt den preliminära planeringen kommer uppföljningen att redovisas i form av en promemoria till konstitu- tionsutskottet /22. Kommittén vill inte föregripa detta DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Eftersom en uppföljning kring utskottsinitiativ också kan komma att beröra frågor om följdmotionsrättens omfattning avstår kommittén också från överväganden om denna. I sammanhanget har kommittén noterat att möjligheten att väcka motioner vid händelser av större vikt som inte har kunnat förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid inte nyttjades under Kommittén kan konstatera att de delar av kontrollmakt som utövas dels av , dels av de enskilda ledamöterna genom fråge- instituten påverkades i viss utsträckning . valde att skjuta på sin vårgranskning 2020, och det faktum att utskottet fick avsätta resurser för att granska vissa pan- demirelaterade frågeställningar (bl.a. två med tydlig koppling till riksdagsar- betet: beredningen av s.k. snabbpropositioner med budget- och lagförslag un- der coronapandemin samt samråd med under coronapandemin) kan möjligen ha inneburit vissa undanträngningseffekter. Antalet skriftliga frågor ökade med drygt hälften jämfört med medan antalet interpellationer var tämligen oförändrat. frågor ökade mer kan vara en effekt av att det kan ha uppfattats som administ- rativt lättare att lämna in skriftliga frågor från distans. andra smittskyddsrestriktioner kan ha påverkat många ledamöters möjligheter att delta i interpellationsdebatter, vilket skulle kunna tala för att antalet inter- pellationer inte ökade i lika stor utsträckning. Vidare kan det konstateras att både skriftliga frågor och interpellationer i många fall handlade om hur regeringen hanterade olika aspekter av coro- Det kan enligt kommitténs uppfattning finnas skäl att fundera över om detta medförde att frågor som inte hade denna koppling fick stå till- baka och om således kan anses ha utövat sin kontroll- makt på dessa områden i lägre utsträckning än vad som annars hade varit fallet. Å andra sidan bör det enligt kommittén ses som en naturlig del av kontroll- maktens utövande att det är de för dagen mest angelägna händelserna som får mest uppmärksamhet och att detta emellanåt kan innebära att andra frågor hamnar lite mer i skymundan. Eftersom kommittén enligt sitt direktiv ska fokusera på som be- slutsorgan har den inte närmare analyserat de eventuella effekterna på utövan- det av kontrollmakten av denna förskjutning eller som en följd av eventuella undanträngningseffekter och avstår därför från att värdera vilka konsekvenser de eventuellt fick. Avslutningsvis konstaterar kommittén, ur ett kontrollmaktsperspektiv, att en fullsutten kammare (dvs. 349 ledamöter exklusive ett begränsat antal från- varande ledamöter) kunde genomföra en misstroendeomröstning riktad mot statsministern utan att pandemin lade hinder i vägen. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN En betydande majoritet av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät anser att den begränsning som gällde under större delen av 2020 för hur många ledamöter som kunde delta i beslut i kammaren fungerade bra eller mycket bra. noterar kommittén att det framförs en del synpunkter i ledamots- enkäten på hur partierna valde ut de som skulle delta i besluten i kammaren. –Det bör övervägas vidare hur partigrupperna kan uppmuntras att dra lärdo- mar internt från pandemin och föra resonemang sinsemellan kring hur re- presentativiteten kan säkerställas om antalet beslutsfattande ledamöter i kammaren måste begränsas i en krissituation. Möjligheterna för ledamöterna till fysiska möten med väljare, intresseorgani- sationer och andra, vilka är en viktig förutsättning för en representativ demo- krati, minskade under pandemin. –Det bör övervägas att närmare belysa hur ledamöter ska kunna fortsätta att interagera med väljare och andra under en situation (exempelvis en kris) då möjligheterna till fysisk medverkan av något skäl är begränsade och när kontakter via sociala medier bedöms vara otillräckliga. Hur och i vilken utsträckning färre fysiska möten kunde kompenseras av en ökad di- gital interaktion bör enligt kommitténs uppfattning kunna vara av intresse att studera närmare i det sammanhanget. En annan viktig förutsättning för insyn i riksdagsarbetet är att allmänheten har möjlighet att följa arbete, t.ex. genom debatter, frågestunder m.m. i kammare. Det kan föreligga en utmaning i fråga om detta under kriser om allmänheten inte har möjlighet att få vara på plats i loka- ler av exempelvis smittskyddsskäl, alternativt om webbplats inte fungerar eller att man inte har tillgång till en dator med uppkoppling och kan se t.ex. de webbsända debatterna. Alla debatter sänds inte heller via public service. –Det bör övervägas att närmare följa upp hur kammardebatter och annan viktig information nådde ut till allmänheten i samband med pan- demin, t.ex. via webbplats och public service, och vilka lärdo- mar man kan dra av detta inför framtida kriser. Vissa ledamöter har upplevt att det har funnits en uppfattning bland allmän- heten att många av de folkvalda inte har kunnat utöva sitt uppdrag under pan- demin. –Det bör närmare övervägas hur det bättre kan kommuniceras externt inför och under en kris vilken roll som institution och de enskilda le- damöterna har i det givna läget, oavsett vilket vägval gör i en sådan situation. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Hur påverkas demokratin av att ett begränsat antal ledamöter deltar i kammarens beslutfattande? Kommittén har kunnat iaktta hur förändringarna i fråga om arbets- sätt i kammaren – med 55 ledamöter som deltog i kammarens beslutsfattande i stället för 349 – innebar att kunde fatta erforderliga beslut som risken för smittspridning kunde begränsas. Oavsett hur många som är förutbestämda att delta i kammarens beslutsfat- tande under en kris, enligt en överenskommelse mellan t.ex. gruppledare eller genom en ramreglering, finns det en risk för att personliga mandat åsidosätts om antalet ledamöter som behövs för beslut eller andra aktiviteter minskar. Här kan kommittén konstatera att det finns möjlighet att dra viktiga lärdomar av coronaanpassningar, väl medveten om att en kris inte alltid be- höver innebära att ledamöternas närvaro behöver begränsas. Mellan deltog alltså i princip endast 55 le- damöter när kammaren fattade beslut.738 Annat har inte framkommit än att det var möjligt att fatta besluten på ett korrekt sätt. Inte i något fall har det kunnat konstateras att en huvudvotering fick en utgång som avvek från hur utfallet skulle ha varit med 349 ledamöter som röstade enligt sina partiers lin- jer. I rapportens del C har kommittén konstaterat att det är en betydande majo- ritet av de ledamöter som har besvarat kommitténs enkät som anser att den begränsning som rådde i fråga om antalet ledamöter som deltog i besluten i kammaren fungerade bra eller mycket bra. Att betydligt färre än 349 ledamöter deltog i kammarens beslutsfattande väcker dock frågor om vilka konsekvenser detta fick eller kan få för den re- presentativa demokratins utövande i stort vid en kris. Kommittén har noterat ett antal frågeställningar och utmaningar i fråga om detta, baserade på intervju- och enkätsvar från en rad ledamöter. Det handlar exempelvis om spörsmål om huruvida ett begränsat antal voterande riksdagsledamöter kan anses vara en legitim representant för folket och om en riksdag ”på distans” kan betraktas som en samlad riksdag i överensstämmelse med tanken att ”när är samlad är folket samlat”. noterade kommittén i del C att det framförs en del synpunkter i enkäten på hur partierna valde ut de som deltog i besluten. Olika modeller tycks ha förekommit, där covidsmittade, riskgrupper (sjukdom, hög ålder, när- stående som tillhörde en riskgrupp eller liknande) eller de som på grund av reserestriktioner hade svårt att resa till sannolikt ingick bland de 55 beslutsfattarna i lägre utsträckning än andra. Någon ledamot menar att det var statusen i riksdagsgruppen som användes som kriterium för att välja ut de le- damöter som skulle ingå i det berörda partiets ”voteringspatrull”. Medförde ”urvalet” (som varierade och där partierna verkar ha gjort på lite olika sätt) av de 55 ledamöterna som skulle delta i beslutsfattandet skevheter i re- presentativiteten med avseende på faktorer som exempelvis ålder, kön och 738Det förekom att en av de ledamöter som inte tillhörde någon partigrupp deltog i voteringar. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Utgjorde de 55 verkligen ”ett i miniatyr”? Fanns det problem som sammanhänger med att exempelvis äldre (t.ex. gruppen 70 plus eller de som tillhör s.k. riskgrupper) och de som har lång resväg till inte deltog i kammarens arbete lika ofta som tidigare? Mot bakgrund av dessa frå- gor anser kommittén sålunda att det kan finnas skäl att – när nu åter verkar med full styrka i – närmare undersöka vilka eventuella re- presentativa ”skevheter" som uppkom då antalet beslutsfat- tande ledamöter i kammaren var begränsat. I enkätsvaren framförs det även vissa synpunkter på att den valda modellen har kringskurit enskilda ledamöters möjligheter att utöva sitt personliga man- dat och att partiernas urvalsprocesser kunnat påverka den representativitet som är en följd av valresultatet. Kommittén anser att det är viktigt att det förs fördjupade diskussioner om huruvida man som enskild ledamot verkligen hade möjlighet att uttrycka sin vilja om man inte kunde utnyttja sin egen rösträtt vid beslut i kammaren om man inte tillhörde de 55 som var ”uttagna” för detta. Det fanns visserligen inga formella hinder mot att en ledamot gick emot de överenskommelser som slöts mellan gruppledarna, och valde att delta i ett beslut trots att vederbörande inte var en av dem som partigruppen hade utsett att delta. Frågan bör ställas hur man säkerställer en ledamots grundläggande rätt att få rösta efter sin egen övertygelse, även om dennes åsikt inte nödvändigtvis är i samklang med par- tilinjen? Ytterligare en fråga att beakta i dessa sammanhang är hur ledamöter som inte representerar någon partigrupp i dels får vara en del av besluts- fattandet på grundval av sitt personliga mandat, dels att deras medverkan inte leder till att kammarens sammansättning avspeglar valut- slaget felaktigt. På grundval av dessa frågeställningar anser kommittén att det med hänsyn taget till utmaningarna bör övervägas vidare hur partigrupper kan uppmuntras att dra lärdomar internt från pandemin och föra resonemang sinse- mellan kring hur representativiteten kan säkerställas om antalet beslutsfat- tande ledamöter i kammaren måste begränsas i en krissituation. För att värna de enskilda ledamöternas delaktighet och arbetssituation kan det också finnas skäl att följa upp hur dessa inkluderades i arbetet. Förändrade förutsättningar för interaktion Av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät anser drygt hälften att riks- dagen lyckades möta medborgarnas förväntningar på hur fungerade som bärare av demokratiska värden under pandemin på ett bra eller mycket bra sätt. Vissa pekar dock på att smittskyddsrestriktionerna (reserestriktioner, krav på fysisk distansering etc.) och deras tillämpning på verksamhet i form av exempelvis besöksförbud hämmade möjligheterna till de fysiska mö- ten med väljare, intresseorganisationer och andra som i normala fall präglar en DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Detta är en viktig del av ledamöternas möjligheter att verka inom ramen för en representativ demokrati. att den snabba omställningen till och vanan vid digitala distansmöten både bland de folkvalda i och i många andra delar av samhället har öppnat betydande möjligheter för ledamöterna att möta olika aktörer på ett annat sätt och då dessutom utan att de behöver tillbringa så mycket tid på re- Det bör övervägas att närmare belysa hur ledamöter ska kunna fortsätta att interagera med väljare och andra under en situation (exempelvis en kris) då möjligheterna till fysisk medverkan av något skäl är begränsade och när kontakter via sociala medier bedöms vara otillräckliga. Hur och i vil- ken utsträckning färre fysiska möten kunde kompenseras av en ökad kvantitet digital interaktion bör enligt kommitténs uppfattning kunna vara av intresse att studera närmare i det sammanhanget. Allmänhetens insyn i riksdagsarbetet En annan viktig förutsättning för insyn i riksdagsarbetet är att allmänheten har möjlighet att följa debatterna, frågestunderna m.m. i kammare. Kommittén konstaterar att det är reglerat i riksdagsordningen att allmänheten ska kunna följa kammarens debatter från läktaren i plenisalen. skottens offentliga utfrågningar ska det finnas platser för åhörare (t.ex. på läk- tarna i kammarsalarna). En konsekvens av pandemin var att det infördes be- gränsningar av smittskyddsskäl i fråga om allmänhetens tillträde till riksda- Detta riskerade att leda till ytterligare negativa konsekvenser för allmänhetens, intresseorganisationers och andras möjligheter att interagera med de folkvalda och för den demokratiska insynen, även om möjligheter fanns att följa kammardebatter och offentliga utfrågningar via Det går dock inte alltid att räkna med att webbplats