urf · H9A5URF1 · 2021-12-01 00:00:00 — urf 2021/22 URF1 Riksdagstryckeriet, , 2021 Riksdagsstyrelsen beslutade att sammankalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att genomföra en uppfölj- ning av och arbete under coronapandemin (dnr 608-2020/21). Talmannen utsåg före detta talmannen till ordförande i kommittén. Kommittén antog namnet coronakom- mitté. Ledamöter har varit (S), (S), (S), (M), (M), (SD), (SD), (C), (V), (KD), (L) och (MP). Kommittén har biträtts av följande externa experter: professorn i statsveten- skap , (vid tillsättningen verksam vid ), utredaren (med.dr. ), och dåvarande operativa chefen , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (numera länsråd vid på ). Experter från har varit utskottsrådet Hans Hegeland, enhetschefen och föredraganden . Sekreterare har varit utskottsrådet och föredraganden . Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är i och med detta slutfört. Del A – Inledning ......................................................................................... Kommittén, dess experter och sekretariat................................................... Avgränsningar och tolkningar av uppdraget............................................... Andra utredningar, granskningar och uppföljningar................................... En introduktion till roll och organisation.................................. Del B – som beslutsorgan under coronapandemin ...................... roll under en kris ..................................................................... Kammaren, utskotten och ..................................................... Coronaanpassningar och coronakonsekvenser ........................................... Del C – De enskilda ledamöterna och deras uppdrag under Ledamöterna om som beslutsorgan under pandemin ................. Ledamöterna om sitt uppdrag under pandemin ........................................ Synen på smittskyddsarbete ............................... Ledamöterna om stöd och service...................... Kommitténs sammanfattande iakttagelser................................................ Del D – stöd och service under uppdrag och organisation ................................... Styrning av verksamheten ........................................................................ arbete under pandemin ............................... Enheten intern service............................................................................ Del E – En internationell utblick ................................................................ Beslutsprocessen i parlamenten................................................................ Förvaltningens stöd och service ............................................................... Del F – Kommitténs överväganden ............................................................ som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag ..................................................................................... En ramreglering för kris......................................................................... Att verka på distans................................................................................ stöd och service.................................................. Teknik för distansarbete......................................................................... 1 Kommitténs uppdrag ............................................................................... 2 Vissa pandemirelaterade överenskommelser i och 4 enkät till ledamöter ................................. deklarerade () att sjukdomen co- vid-19, orsakad av coronaviruset, hade fått en världsomspännande spridning och att det således förelåg en pandemi. Det första fallet av sjukdomen i hade registrerats . uttryckte tidigt att situationen skulle komma att få kännbara effekter på det svenska samhället. Inom och Riksdagsför- valtningen insåg man också att verksamheten inte skulle förbli opåverkad och därför betonades vikten av att följa regeringens och expertmyndigheternas råd och rekommendationer för att hindra smittspridning. I vilken grad pandemin skulle komma att påverka samhällslivet, och hur länge, var det dock få som insåg i detta tidiga skede. Inom insåg man under det första att det var viktigt att tidigt dra lärdomar av hur den parlamentariska processen hade fungerat un- der de extraordinära förhållanden som gällde under . fattade därför beslut , på förslag från , att det skulle genomföras en uppföljning av och arbete under pandemin. Som en följd av detta fattade riksdagsstyrelsen beslut om att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med tolv riks- dagsledamöter under ledning av en opartisk ordförande för att följa upp riks- dagens och arbete under coronapandemin. Ett antal experter utsågs och ett sekretariat tillsattes för att bistå kommittén. Direktivet till kommittén uttryckte att de lärdomar som förväntades av kom- mitténs arbete var tänkta att kunna vara ett stöd vid bedömningen av eventuella förändringar av relevanta processer inom och Riksdagsförvaltning- en vid extraordinära händelser, men också för arbetet under normala förhål- landen. Bakgrunden och ramarna för kommitténs arbete beskrivs närmare i rapportens del A. Kommittén har haft i uppdrag att, med fokus på det första pandemiåret, dvs. 2020, göra iakttagelser utifrån tre perspektiv. Det första perspektivet gäller som beslutsorgan, där pandemin ställde krav på snabb hantering av ärenden inom ramen för den parlamenta- riska processen och där arbetsformerna behövde anpassas för att minska risken för smittspridning. Kommittén har gjort iakttagelser i fråga om upprätthållan- det av statsrättsliga funktioner (dvs. lagstiftning, budget och kon- troll samt hantering av EU-frågor) med särskilt fokus på arbetet i kammaren, utskotten och . Dessa iakttagelser beskrivs i huvudsak i rappor- tens del B, som bildar ett underlag för kommitténs överväganden i del F. Det andra perspektivet handlar om riksdagsledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget på individnivå. Det har varit rimligt att på förhand anta att ledamöternas fysiska frånvaro från påverkade inte bara deltagandet i kammar- och utskottsarbetet utan även förutsättningarna för ledamotsuppdraget i stort. Iakttagelserna i fråga om detta beskrivs närmare i rapportens del C som bygger på en enkät som skickades ut till alla ledamöter med frågor om hur de upplevde . Även denna del av rappor- ten bildar underlag för kommitténs överväganden i del F. Det tredje och sista perspektivet rör stöd och ser- vice till den parlamentariska processen och ledamotskapet under den pågående pandemin. De rådande omständigheterna ökade inte minst kraven på föränd- rade arbetsprocesser i och i den it-teknik som är kopplad till dessa processer. Ett antal åtgärder behövde exempelvis vidtas för att underlätta di- stansmöten och därmed minska risken för smittspridning. I del D beskrivs de åtgärder som olika avdelningar vidtog . Denna del av rapporten bildar också ett viktigt ingångsvärde för kommitténs överväganden i del F. Vidare har kommittén valt att belysa hur några andra nationella parlament inom EU samt anpassade sin verksamhet till coronapande- mins konsekvenser. Denna beskrivning återfinns i rapportens del E. Där kon- stateras bl.a. att parlamentens beslutsprocesser på olika sätt och i olika omfatt- ning påverkades av pandemin och att olika möjligheter till distansdeltagande i det parlamentariska arbetet – digitalt eller i annan form – infördes i olika om- fattning i de aktuella parlamenten. Kommittén kan konstatera att de distans- möteslösningar som valdes i hög grad skiljer sig från de val och gjorde, vilket har föranlett vissa överväganden i rap- portens del F. I rapportens avslutande del F redovisas alltså kommitténs samlade iakttagelser och överväganden. Kommittén vill understryka att de överväganden som redovisas kortfattat i denna sammanfattning måste utredas i betydande detalj om de ska omsättas i praktiken. Detta kräver dock en prioritering av vilka idéer som ska belysas närmare och preciserade riktlinjer för hur det arbetet ska be- drivas. Konsekvenserna för , som den främsta demokratiska institu- tionen, av eventuella förändringar måste då naturligtvis vara i främsta rummet. 2021/22:URF1 SAMMANFATTNING En ramreglering för kris Gruppledarkretsen har, ofta tillsammans med talmannen, tagit på sig ett särskilt ansvar att finna lösningar på flera av de utmaningar som uppstod under pandemin, t.ex. ordningen med ett begränsat antal ledamöter (55) som deltog i kammaren när fattade beslut. En god och lösningsinriktad stämning kopplat till pandemins utmaningar för har rått bland riksdagspartiernas gruppledare trots att det inte finns någon formell reglering av deras uppdrag. Kommittén ser dock att det finns risker med att det inte finns någon re- glering enligt ovan, vilket kan leda till ett mer komplext beslutfattande men också öppna upp för interna konflikter och en yttre påverkan under en kris. Införandet av en ramreglering bör därför övervägas vidare för att på ett mer förutsägbart och stabilt sätt ska kunna upprätthålla sina statsrättsliga uppgifter i en fredstida krissituation, med fortsatt beaktande av viktiga demo- kratiska värden. En ramreglering skulle kunna innehålla olika beslutsregler i händelse av kris. I fråga om som beslutsorgan och ledamöternas förutsättningar att utöva sitt uppdrag har kommittén observerat hur riksdagsordningen ger förut- sättningar för en snabb och effektiv beslutsprocess i normalläget, så också i en krissituation. Vid pandemins utbrott saknades dock en reglering för det fall alla ledamöter inte skulle kunna sammanträda i under en fredstida kris. Det ansågs följaktligen vara nödvändigt för att göra en ändring i riksdagsordningen för att möjliggöra att ledamö- terna kunde delta i beslut på distans i utskottens sammanträden under pande- min, men också om andra synnerliga skäl skulle föreligga . Beho- ven som ledde fram till den förhållandevis hastigt genomförda ändringen i riksdagsordningen visar också – anser kommittén – på vikten av att närmare överväga regleringar inför framtida kriser t.ex. i form av en ramreglering. Kommittén har vidare konstaterat att kunde anpassa sin del av den parlamentariska beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som rådde och kunde fullgöra sina statsrättsliga uppgifter på ett fullgott sätt. Kommittén har t.ex. iakttagit att behovet av en snabb propositions- behandling var stort och att detta fungerade väl. De många extra ändringsbudgetarna kunde också beredas under korta tidsrymder. kontrollmakt kan vidare sägas ha fungerat väl i huvudsak. Antalet skriftliga frågor från de enskilda ledamöterna via frågeinstituten ökade t.ex. med drygt hälften jämfört med medan antalet interpellationer var tämligen oförändrat. Ovanstående visar sammantaget på en inneboende styrka i systemet, anser kommittén som dock väljer att lyfta fram några av sina överväganden som trots allt har gjorts med avseende på detta. I samband med pandemin bemyndigade emellanåt regeringen att genom förordning besluta inom vissa områden som annars kräver lag. mittén anser att det bör övervägas närmare hur mer systematiskt kan följa upp de bemyndiganden som den ger regeringen i syfte att underlätta dess hantering av krisen och krisens konsekvenser. Vidare anser kommittén att det bör övervägas vidare om talmannen, efter samråd med gruppledarna, under en kris eller vissa andra förhållanden ska kunna föreslå förkortad följdmotionstid på propositioner eftersom det endast är regeringen som får föreslå detta. Därmed skulle i större utsträckning på egen hand kunna kontrollera tidsschemat för behandlingen av en proposition. Kommittén har kunnat observera att en betydande majoritet av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät anser att den begränsning som gällde under större delen av 2020 för hur många ledamöter (dvs. 55 stycken) som kunde delta i beslut i kammaren av smittskyddsskäl fungerade bra eller mycket bra. noterar kommittén att det framförs en del synpunkter i ledamotsen- käten på hur partierna valde ut de som skulle delta i besluten i kammaren. Kommittén anser därför att det bör övervägas vidare hur partigrupperna kan uppmuntras att dra lärdomar internt från pandemin och föra resonemang sinse- mellan kring hur representativiteten kan säkerställas om antalet beslutsfattan- de ledamöter i kammaren måste begränsas i en framtida krissituation. Vidare konstaterar kommittén att ledamöternas möjligheter till fysiska mö- ten med väljare, intresseorganisationer och andra, vilka är en viktig förutsätt- ning för en representativ demokrati, minskade under pandemin. Det bör därför övervägas att närmare belysa hur ledamöter ska kunna fortsätta att interagera med väljare och andra under en situation (exempelvis en kris) då möjligheterna till fysisk medverkan av något skäl är begränsade och när kon- takter via sociala medier bedöms vara otillräckliga. Hur och i vilken utsträck- ning färre fysiska möten under pandemin kunde kompenseras av en ökad di- gital interaktion bör enligt kommitténs uppfattning kunna vara av intresse att belysa närmare i det sammanhanget. Kommittén vill också lyfta fram en annan viktig förutsättning för insyn i riksdagsarbetet, nämligen att allmänheten har möjlighet att följa arbete, t.ex. genom debatter, frågestunder m.m. i kammare. Kom- mittén anser därför att det kan finnas skäl att närmare följa upp hur kammardebatter och annan viktig information nådde ut till allmänheten i sam- band med pandemin, t.ex. via webbplats och public service, och vilka lärdomar man kan dra av detta inför framtida kriser. Det har iakttagits av kommittén att vissa ledamöter upplevde att det fanns en uppfattning bland allmänheten att många av de folkvalda inte kunde utöva sitt uppdrag under pandemin. Det bör därför närmare övervägas hur det bättre kan kommuniceras externt inför och under en kris vilken roll som institution och de enskilda ledamöterna har i det givna läget, oavsett vilket vägval gör i en sådan situation. 2021/22:URF1 SAMMANFATTNING Att verka på distans Kommittén har observerat att frågan om att verka på distans både under en kris och i ett normalläge har engagerat ledamöterna. Ungefär tre fjärdedelar av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät anser sammantaget att utskottsar- betet fungerade bra eller mycket bra och att begränsningarna i fråga om de fysiska mötena var nödvändiga av smittskyddsskäl. Det råder dock en splittrad bild när det gäller synen på distansarbete och det redovisas ett antal för- och nackdelar med att bibehålla eller utöka möjligheterna till di- stansarbete även under ett nytt normalläge. Enligt kommittén innebar it- och medietekniska problem med koppling till ett ökat distansarbete de största utmaningarna för och Riksdagsför- valtningens verksamhet under pandemin, inte minst . Kommittén har vidare kunnat iaktta hur pandemin ledde till utmaningar i fråga om att kunna bedriva ett effektivt internationellt utbyte och samarbete inom EU eftersom distanslösningar endast till viss del kunde väga upp mins- kade möjligheter till resor. Av dessa skäl anser kommittén att det bör övervägas närmare att genomföra en fördjupad studie av de lösningar som valdes och de erfarenheter som drogs i några andra europeiska parlament under pandemin. Det bör vidare övervägas att genomföra en analys av olika för- och nackdelar med utökade möjligheter att utöva olika delar av riksdagsuppdraget på distans. Kommittén har vidare noterat den ansträngning som pandemin och det på- bjudna distansarbetet innebar för vissa av ledamöterna och anser därför att det bör övervägas vidare hur man kan fördjupa kunskapen om ledamöternas psy- kosociala situation under pandemin. I sammanhanget bör det även övervägas att genomföra en närmare analys av arbetsmiljöansvarets uppdelning mellan och partikanslierna i tider då ledamöternas uppdrag i huvudsak bedrivs på distans. När det gäller stöd och service till den parlamentariska processen och ledamöterna instämmer kommittén överlag i vad ledamöterna uttrycker med avseende på detta i svaren på kommitténs enkät, dvs. att de i huvudsak är nöjda med det stöd och den service som tillhandahöll . Kommittén anser dock att ett antal åtgärder ändå bör övervägas vidare i syfte att ytterligare utveckla Riks- dagsförvaltningens verksamhet, nämligen •att utöka planerings-, utbildnings- och övningsarbetet i syfte att fortsätta det påbörjade arbetet med att bygga upp en grundförmåga i organisationen som gör det lättare att vidta kraftfulla men också flexibla åtgärder vid en krissituation. Detta förutsätter en fortsatt utvecklad organisation och en än större förståelse för olika kritiska beroenden både inom Riksdagsförvalt- ningen och i det omgivande samhället. •att utveckla scenarioarbetet för att bättre kunna förutse behovet av åtgärder generellt sett, och när sådana bör sättas in. •att öka förmågan att nå en djupare förståelse för de krishanteringsåtgärder som och vidtar under en kris (t.ex. smitt- skyddsåtgärder under en pandemi) bland ledamöter, partikanslianställda och förvaltningens tjänstemän. •att uppmuntra partigrupperna och deras kanslier att dela varandras erfaren- heter från pandemihanteringen samt att föra samtal om hur de lämpligen kan samordna olika åtgärder för att uppnå den största samlade nyttan även i andra krissituationer. •att reflektera över de utmaningar som kan uppstå i avvägningen mellan att följa råd och rekommendationer från regeringen och expertmyndigheterna och att upprätthålla en acceptabel verksamhet i . •att se över den samlade utvecklingen av tekniska plattformar, utbildning och support för att kunna skapa ett nytt kostnadseffektivt helhetskoncept för framtiden som bl.a. beaktar erfarenheterna från pandemin. •att vidare analysera implikationerna av Schrems II-dom när det gäller skyddet för personuppgifter inför anskaffande, användning och utveckling av distansmötessystem. •att närmare analysera hur andra parlament i har löst sina tekniska utmaningar i fråga om distansmötessystem under en krissituation. •att främja en ökad förståelse för förutsättningarna i fråga om, och innebör- den av, en god informationssäkerhet. •att närmare kartlägga vilka möjligheter det finns att kunna dela känslig information med hjälp av modern teknik mellan personer inom på ett informationssäkert sätt. Det kan även finnas skäl att närmare studera lösningar som har valts i andra länder. •att ytterligare utveckla den interna och externa kommunikationen inför och under en kris. Frågor om informationens entydighet och lättillgänglighet samt vilka andra kommunikationskanaler som används eller kan användas bör särskilt belysas. •att inhämta mer kunskap om tjänstemännens arbetsmiljö och psykosociala situation under pandemin i syfte att kunna ge stöd under de rådande om- ständigheterna och för att förebygga problem i en framtida krissituation eller om arbetslivet blir mer distansbaserat . •att ytterligare utveckla rutiner som kan stärka flexibiliteten och anpass- ningsförmågan i förvaltningen med avseende på hur den disponerar sina personalresurser under en kris. Del A – Inledning uppmärksammades flera sjukdomsfall med luftvägssymtom och lunginflammation i staden i . rapporterade () om förekomsten av den sjukdom som se- nare fick namnet covid-19. Sjukdomen orsakas av ett virus som tillhör gruppen , vilket också har legat till grund för benämningen på sjukdomen (co- rona virus disease 2019).1 registrerades det första fallet av covid-19 i och förklarade WHO även sjukdomen som ett internationellt hot mot människors hälsa. deklarerade WHO att utbrottet av det virus som orsakar covid-19 är en pandemi, dvs. att viruset sprids i hela världen. har drabbats av ett stort antal sjukdomsfall med många avlidna. Spridningen av viruset har också på flera andra sätt inneburit stora påfrest- ningar på samhället, inklusive på de centrala myndigheterna och på den högsta folkvalda församlingen . Regeringens och roll vid en kris Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen.2 Regeringen delegerar en del av sitt ansvar till de statliga förvaltningsmyndigheterna. Ansvaret för styr- ningen av myndigheterna kvarstår dock hos regeringen. Det innebär att reger- ingen i princip är ytterst ansvarig inför för allt som myndigheterna gör.3 Kriser som innebär allvarliga störningar eller en överhängande risk för stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner kan kräva snabba beslut. En pandemi är ett exempel på vad som brukar kallas en fredstida kris.4 Den svenska krisberedskapen bygger på tre principer – ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden ska ha det även under kris eller krig. Ansvaret inkluderar därmed att i förebyggande syfte vidta de åtgärder som krävs för att både skapa robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvaret innebär också att kunna bedriva verksamhet och hantera situationer så långt det är möjligt även under en kris. Ansvarsprincipen innebär också ett 1Coronavirus är en samlingsbenämning för flera besläktade virus. Det virus som fick sprid- ning har av WHO fått den medicinska benämningen SARS-coronavirus-2. 21 kap. 6 § regeringsformen (RF). 3Undantag från denna princip gäller dock i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndig- hetsutövning eller tillämpning av lag. 2020/21:KU20, s. 189 f. DEL A – INLEDNING ansvar för varje aktör att samverka med andra. Likhetsprincipen innebär att en verksamhetsorganisation så långt det är möjligt ska fungera på ett likvärdigt sätt under fred, kris och krig. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå.5 Även om den svenska krisberedskapen i huvudsak bygger på ansvarsprin- cipen är det ytterst regeringens ansvar att hantera en kris. Under en kris av det slag som har tvingats hantera –2021 har emel- lertid en central roll när det bl.a. gäller att utkräva ansvar för de åtgärder som regeringen vidtar. Därtill är det nödvändigt att även under en kris har kapacitet att kunna upprätthålla det parlamentariska arbetet, och då även när det gäller sådana processer som inte i första hand kan kopplas direkt till den aktuella krishanteringen. har konstaterat att samma grundlagsregler som gäl- ler under fredstid är de som styr regeringens och agerande under en civil kris. Detta innebär bl.a. att lagförslag ska beredas enligt samma be- stämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen som gäller under mer normala förhållanden. Vissa av de krav som grundlagen ställer kan i ett kris- läge dock tillgodoses snabbare än annars. Det innebär exempelvis att riksda- gens beredning av ett lagförslag – med bordläggning, hänvisning till utskott, bordläggning av utskottsbetänkande och motionstid – kan förkortas avsevärt i en krissituation.6 Åtgärder inom och under pandemin vidtog och ett antal åtgärder i syfte att säkerställa att den parlamentariska processen och stödet till denna fungerar oavsett situation samt till att så långt som möjligt begränsa sprid- ningen av coronaviruset. I direktiven till kommittén nämns följande exempel på sådana åtgärder: •I kom partier överens om att ändra ar- betssätt så att endast 55 ledamöter medverkar under omröstningarna i kam- maren. •I inrättade en krisledningsorganisation för att samordna arbetet med att säkerställa stödet till den parlamentariska processen och hindra smittspridning på lång och kort sikt. •I ändrades riksdagsordningen så att det numera är möjligt för ledamöter att, under vissa förutsättningar, delta på distans vid sammanträ- den i utskotten. Pandemin och överenskommelsen om de ändrade arbetssätten har haft konse- kvenser för utskottens och sätt att arbeta eftersom färre leda- 2020/21:KU20, s. 190 f. 2020/21:KU20, s. 189. DEL A – INLEDNING möter än vanligt har varit på plats i . Mot bakgrund av den uppkomna situationen tog initiativ till en ändring i riksdagsord- ningen som gör det möjligt för ledamöter att under vissa förutsättningar kunna