frsrdg · H804RR5 · 2021-06-04 00:00:00 — Redogörelse till 2020/21:RR5 De viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Riksrevisorn lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd av 9 kap. 18 § riksdagsordningen (2014:801). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Riksrevisionsdirektör , biträdande avdelningschef , enhetschef , stabsutredare och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen........................... De offentliga finanserna ............................................................................. Styrning, uppföljning och rapportering ...................................................... Organisering, ansvar och samordning ...................................................... Statens ansvar för och interna behov av kompetensförsörjning................ De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision ....................................... Styrning, uppföljning och rapportering ...................................................... Organisering, ansvar och samordning ........................................................ Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen ................................ Modifieringar och upplysningar i revisionsberättelser ................... är en myndighet under med uppgift att granska det statliga åtagandet. granskar bland annat den verksamhet som bedrivs av regeringen, myndigheter, statliga bolag och stiftelser. Vi bedriver vår granskning genom effektivitetsrevision och årlig revision. Inom effektivitetsrevisionen granskar hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i statlig verksamhet. Inom årlig revision granskar myndigheternas årsredovisningar för att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna är rättvisande samt om ledningens förvaltning följer lagar och regler. I Riksrevisorns årliga rapport samlar vi de viktigaste iakttagelserna i granskningen . För att tydliggöra kopplingen till granskningsplaner redovisar vi de viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevision och årlig revision utifrån risker som angett granskningens huvudsakliga inriktning. Det gäller risk för brister i •styrning, uppföljning och rapportering •organisering, ansvar och samordning •statens ansvar för och interna behov av kompetensförsörjning. Inom respektive avsnitt redovisas de viktigaste iakttagelserna utifrån en inledning och ett antal rubriker för att ge en översiktlig och sammanhållen bild av granskningen. Vi kan också redovisa iakttagelser som är avgränsade till ett specifikt område, eller som bygger på en enskild granskning. I den årliga rapporten uppmärksammas att regeringen behöver utveckla sin redovisning av finanspolitiken, bland annat för att tydligare redovisa hur man ska återgå till överskottsmålet efter de stora utgiftshöjningarna som beslutats för att motverka coronapandemins negativa effekter. har också iakttagit brister i kvaliteten i de underlag som regeringen och myndigheterna tagit fram inför genomförandet av olika insatser. Vi har även sett att uppföljning och utvärdering av verksamheter inte görs i tillräcklig utsträckning. Att utvärdera statlig verksamhet och att utnyttja kunskapen är viktigt för att utveckla verksamheterna och för att anpassa dem till ändrade förhållanden. Vi ser också brister i myndigheternas interna styrning och kontroll där bemyndiganderedovisningar är ett fortsatt problemområde. För att och regeringen ska kunna bedöma framtida budgetutrymme behöver myndigheternas årsredovisningar innehålla riktig och fullständig information om bemyndiganden. Andra iakttagelser visar på brister i affärsmässighet vid försäljning av verksamhet, otillräcklig kontroll av utbetalade organisationsbidrag och ackumulerade underskott i avgiftsbelagda verksamheter. Liksom tidigare visar årets granskning att det kan uppstå vissa problem när ansvaret är delat mellan myndigheter, och när arbets- och ansvarsfördelning är Det kan handla om att en myndighet fattar beslut om stöd, medan en eller flera andra myndigheter sköter själva utbetalningarna. handla om otydligt ansvar och bristande informationsutbyte och samordning mellan myndigheter, som i sin tur leder till bristande effektivitet. Slutligen visar årets iakttagelser att regeringens insatser för att motverka kompetensbrist inom bristyrken behöver verksamhetsanpassas för att vara ef- Vår granskning visar också att flera statliga verksamheter har utma- ningar med sin kompetensförsörjning. Där behöver statens insatser utformas så att de blir mer långsiktiga och effektiva. 2De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen Effektivitetsrevisionens granskning utgår från en analys av effektivitetsbrister i genomförandet och resultatet av statliga verksamheter. Analysen tar utgångspunkt i indikationer på problem med hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i statliga åtaganden. De granskningar som genomförts speglar den analysen och innefattar iakttagelser, slutsatser och rekommendationer som kan bidra till en ökad effektivitet i staten. Sedan den förra årliga rapporten har vi publicerat 24 granskningar inom effektivitetsrevisionen.1 De viktigaste iakttagelserna handlar bland annat om att regeringen bör förbättra redovisningen av finanspolitiken. Effektiviteten i staten skulle också kunna öka om regeringen och myndigheter tog fram och använde underlag av högre kvalitet inför olika insatser. Uppföljning och utvärdering av verksamheter bör också användas för att utveckla de statliga verksamheterna och anpassa dem till nya förhållanden. Effektiviteten i statens insatser är ofta beroende även av hur genomförandet organiseras, att ansvaret är tydligt fördelat och att insatserna samordnas. Våra viktigaste iakttagelser visar hur otydligt ansvar och bristande informationsutbyte mellan myndigheter kan leda till bristande effektivitet. Regeringen behöver vidareutveckla sin redovisning av finanspolitiken. Det finns väsentliga brister i redovisningen och regeringen behöver tydligare redovisa hur man ska återgå till överskottsmålet efter de stora utgiftshöjningarna som gjorts för att motverka coronapandemins negativa effekter. Det är nödvändigt för att följa budgetlagen och övriga delar av det finanspolitiska ramverket som syftar till en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Regeringen bör redovisa finanspolitiken tydligare har granskat de ekonomiska propositionerna som lämnats . I granskningen har jämfört regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna med det ramverk som gäller för finanspolitiken. Det finanspolitiska ramverket har bred parlamentarisk förankring och ska säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Granskningen visar att nivån på utgiftstaket, fram till den pågående pandemin, i huvudsak har satts enligt det finanspolitiska ramverket. För att motverka den djupa lågkonjunkturen till följd av coronapandemin bedriver regeringen en expansiv 1Se bilaga 1. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN finanspolitik med kraftigt höjda utgifter. Den expansiva finanspolitiken gör det extra viktigt att regeringen inte gör avsteg från det finanspolitiska ramver- Regeringen behöver då, för att följa budgetlagen, redogöra för hur åter- gången till överskottsmålet ska gå till. Vi har funnit att de kraftiga höjningarna av utgiftstaken och 2022 som regeringen föreslog i budgetpropositionen inte är i linje med det fi- För att följa ramverket måste nivåerna för utgiftstaket vara på en lägre nivå. befarar att utgiftstaket har justerats på ett sätt som kan leda till en försvagad budgetdisciplin . rekommenderat regeringen att återkomma till med nya nivåer på ut- har sett att regeringens beräkningar av vissa framtida skat- teintäkter riskerar att överskattas. är att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter trendmäss- igt tenderar att minska i förhållande till BNP till följd av en aktiv miljö- och klimatpolitik, både nationellt och på EU-nivå. kommer det att leda till minskade intäkter från energi- och koldioxidskatter. Regeringens prognos över skatteintäkter från de aktuella områdena innebär risk för att ges en felaktig bild av hållbarheten i de offentliga finan- har därför rekommenderat regeringen att bland annat ut- veckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet.3 Styrning, uppföljning och rapportering Iakttagelser i granskningar visar att många verksamheter i huvudsak fungerar som avsett. Det finns dock potential att utveckla och effektivisera regeringens och myndigheternas arbete i några avseenden. Våra granskningar visar att det finns utrymme att utveckla och effektivisera regeringens och myndigheternas arbete i olika delar av kedjan – från analys och utformning av åtgärder, till styrning, uppföljning, kontroll och rapportering av statens insatser. Regeringen och flera myndigheter behöver bättre följa upp verksamheter, utvärdera om de är effektiva och använda kunskapen för att utveckla dem. Detta är särskilt viktigt när samhällsutvecklingen medför behov av förändringar och anpassning till nya förhållanden, som under den pågående pandemin. För att förhindra ineffektiv verksamhet och oförutsedd kostnadsutveckling behöver beslut om statliga insatser, liksom planeringen och genomförandet av dem grundas på underlag som håller hög kvalitet. Vår granskning visar att det är särskilt viktigt när staten upphandlar andra utförare för att inte riskera omfattande kostnadsavvikelser. 2 Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29). 3 Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning (RiR 2020:25). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Den svenska förvaltningen har internationellt sett ett fortsatt högt förtroende bland medborgarna. För att undvika att medborgarnas förtroende för svensk förvaltning skadas behöver regeringen och de granskade myndigheterna utveckla kontroll, dokumentation och utbildning för att motverka intressekonflikter, oegentligheter, fel och fusk. Verksamheter behöver följas upp, utvärderas och utvecklas I flera av granskningar ges exempel på att regeringen och myndigheter behöver förbättra sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Det handlar om att följa upp och utvärdera om insatserna är effektiva. Kunskapen behöver sedan användas för att utveckla insatser och verksamheter. Detta är iakttagelser som har gjorts i granskningar av flera skilda statliga insatser.4 Ett exempel gäller statens åtagande att säkerställa veterinär service där vår granskning visar att regeringens och styrning har stora brister och att inte säkerställer att konkurrensen sker på likartade villkor. Bristerna innebär en risk för att den veterinära servicen blir bristfällig i vissa delar av landet, men eftersom inte aktivt följer upp detta saknas information om hur situationen ser ut.5 I granskningen av den så kallade Äldresatsningen konstaterade vi att det fanns brister i hur erfarenheter av insatsen omhändertogs. Äldresatsningen omfattade riktade statsbidrag om totalt och pågick mellan 2010–2014. Som en central del av satsningen beslutade regeringen att så kallade kvalitetsregister skulle införas i kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre. Granskningen visar att kvalitetsregistren visserligen bidrog till betydande kvalitets- och effektivitetsvinster, men att förbättringsarbetet avstannade efter satsningen. De positiva effekterna har därmed inte kommit alla patienter till del, vilket har försvårat upprätthållandet av en jämlik vård på lika villkor för hela befolkningen. Regeringen borde ha haft en plan för hur långsiktigt ska förvalta resultaten av satsningen. bedömer också att staten bör ta på sig en ledande roll för att förbättra journalsystemen för att minska administration och ge bättre förutsättningar för en jämlik vård.6 I vår granskning av den särskilda löneskatten för äldre drog vi slutsatsen att regeringens bristfälliga redovisning gör det svårt att avgöra om skattesänkningen verkligen har bidragit till syftet – en ökad sysselsättning bland äldre. Vår granskning indikerar att äldre arbetar mer än tidigare, även utan riktade skattelättnader. Resultaten ska tolkas med försiktighet, men tyder på att 4Effektiviteten vid anstalter (RiR 2020:16); Effektutvärderingar av näringspolitiken – bristande tillförlitlighet (RiR 2020:30); Sidas garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21); Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11). 5Statens ansvar för veterinär service – styrning och genomförande (RiR 2021:4). 6Äldresatsningen – effektiviteten i statens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen (RiR 2020:19). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN effekterna sannolikt har varit små eller obefintliga. Iakttagelsen ska ses i ljuset av att den sänkta löneskatten för äldre innebär i uteblivna skatteintäkter –2019. teutgiften uppgå till . För att kunna bedöma syssel- sättningseffekterna av förändrade regler rekommenderade där- för regeringen att ta fram bättre beslutsunderlag i form av bland annat särskild uppföljning och utvärdering av avskaffandet av den särskilda löneskatten för Transportbidraget infördes och är en av tre stora budgetposter inom utgiftsområdet Regional utveckling i statens budget. 350–ut i transportbidrag till företag i de fyra nordligaste Bidraget ska kompensera för kostnadsnackdelar och stimulera till en höjd förädlingsgrad för det som företagen producerar. Vår granskning visar att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till målet för regional utveckling och hur det påverkar klimatet. har majoriteten av utbetalningarna nått ungefär samma företag. En stor del av utbetalningarna har dessutom lämnats till transporter av varor med relativt låg förädlingsgrad, såsom sågade och hyvlade trävaror. tyder också på att bidraget endast har haft begränsad påverkan på förädlings- graden och utvecklingen av näringslivet i regionerna. som har beslutat om borde regeringen även bedöma transportbidra- gets klimatpåverkan för att kunna ta ställning till om och hur bidragets klimat- påverkan kan minska. Fördelarna med transportbidraget skulle behöva vägas mot hur det påverkar klimatutsläppen. Inte minst mot bakgrund av att margi- nalkostnaderna för att minska klimatutsläppen väntas öka när billiga åtgärder Ytterligare ett exempel gäller riktade statsbidrag. regeringen vill minska användningen av riktade statsbidrag finns det bland an- nat ett trettiotal statsbidrag som på olika sätt syftar till att stödja socioekono- miskt utsatta områden. har granskat riktade statsbidrag för att motverka problem i En iakttagelse är att statsbidragen skulle behöva ut- formas så att de kan göra mer nytta, exempelvis inom skolan och socialtjäns- Av granskningen framgår att bidrag som syftar till att rekrytera och be- hålla personal i områdena har varit de minst framgångsrika. Det har varit svårt att rekrytera personal till områdena och personalomsättningen var hög. På en övergripande nivå riktas statsbidragen tydligt mot behov som finns. För att de ska ge bättre och mer långsiktig effekt lokalt behöver regeringen överväga alternativa lösningar, exempelvis fleråriga statsbidrag. höver föregås av en analys av hur stöden ska utformas för att kunna göra skill- nad där de är tänkta att verka. Statsbidragen är utformade på olika sätt Särskild löneskatt för äldre – redovisning och effekter (RiR 2020:24). Transportbidraget – bristande underlag och oklar måluppfyllelse (RiR 2021:2). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN och av olika ansvariga departement och det saknas riktlinjer och vägledningar för hur de tillsammans ska utformas för att bidra effektivt.9 har gjort liknande iakttagelser om utformningen även i andra, tidigare granskningar av riktade statsbidrag.10 Att stöden riktas mot stora behov i angelägna samhällsfrågor och sammantaget omfattar stora resurser understryker värdet av att åstadkomma ökad effektivitet. Kvaliteten i underlagen behöver höjas vid upphandling liksom har vi iakttagit betydande brister när det gäller uppföljning och kostnadsberäkningar, trots att kostnaderna avser miljardbelopp. Uppföljningen behöver vara effektiv även när staten upphandlar andra utförare. Kontrakt för basunderhåll för järnväg är ett exempel. I vår granskning av arbete med järnvägsunderhåll framgår bland annat att kostnaderna ökade med i genomsnitt mellan anbudet och den slutliga betalningen i de kontrakt vi har granskat.11 Granskningen, liksom vår tidigare granskning av vägunderhållet, visar att spekulativ prissättning kan vara en av orsakerna till att slutnotan ofta blir mycket dyrare än beräknat.12 Det är självklart svårt att i förväg uppskatta underhållskostnader, men det finns systematiska skillnader mellan exempelvis olika regioner, olika entreprenörer och olika sätt att utforma kontrakten. Skillnaderna pekar på att kunskap om anläggningen och uppföljning av underhållet behöver förbättras. behöver därmed utveckla förmågan att uppskatta underhållsbehov framåt i tiden för att kunna utforma bättre underhållskontrakt och möjliggöra att staten får mer underhåll för pengarna. Förbättrade it-system behövs för att kunna koppla samman information om inköpta volymer, tidigare kostnader, besiktningsresultat och tillståndet i järnvägsanläggningen för att analysera det framtida underhållsbehovet. Informationen skulle sedan behöva kopplas ihop med kostnaderna för underhållet. Då skulle entreprenörens åtagande kunna beskrivas mer tydligt och träffsäkert i kontrakten. Risken för kostnadsökningar till följd av spekulativa anbud skulle kunna minimeras, och upphandlingarna skulle i större utsträckning kunna bidra till ett långsiktigt effektivt underhåll.13 Även uppföljningen av leverantörerna till Arbetsförmedlingen behöver förbättras, visar vår granskning. Den största tjänsten som Arbetsförmedlingen erbjuder arbetssökande är Stöd och matchning (Stom). deltog cirka 56 000 personer i verksamheten och betalades ut i ersättning till leverantörerna av tjänsten. De arbetssökande väljer själva leverantör av tjänsten. En iakttagelse är att det fanns svagheter i hur tjänsten följdes 9Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden (RiR 2020:14). 10Exempelvis Stöd till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25) och Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande (RiR 2019:20). 11Drift och underhåll av järnvägar – omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17). 12Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat (RiR 2019:24). 13Drift och underhåll av järnvägar – omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Arbetsförmedlingen registrerade, dokumenterade och utredde eventuella klagomål på leverantörerna i varierande grad. Det är alltså inte säkerställt att eventuella brister blir åtgärdade. För att säkerställa att tjänsten som upphandlas håller hög kvalitet behöver Arbetsförmedlingen kontrollera och följa upp le- verantörerna mer systematiskt. Klagomål som kommer från deltagare till ar- betsförmedlare är ett centralt sätt att få in information om brister hos leveran- törerna, och informationen borde sedan användas för att förbättra systemet.14 Regeringen och myndigheter behöver göra mer för att upprätthålla förtroendet för svensk förvaltning har granskat om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt och rättssäkert. Statliga myndigheter började automatisera beslutsfattandet , och fattade 13 statliga myndigheter 121 miljoner automatiserade beslut gentemot privatpersoner och företag. Den stora omfattningen understryker betydelsen av att kontrollen fungerar väl. Vår slutsats är att automatiseringen av beslutsprocesser har lett till minskade kostnader för myndigheterna och kortare väntetider för enskilda som rättssäkerheten, i form av ökad likabehandling och förutsebarhet, har förbättrats. Granskningen visar dock att det finns brister när det gäller att säkerställa att de automatiskt fattade besluten är korrekta och att fel och fusk följs upp. Myndigheterna har lagt för stort fokus på att hålla kostnaderna låga och för lite på kontroll. Det kan få stora konsekvenser för privatpersoner och företag och riskerar att minska tilliten till statsförvaltningen. Enligt bör , och Transportstyrelsen följa upp sina automatiserade beslut för att säkerställa att de är korrekta. Myndigheterna behöver också förbättra arbetet med att hantera ärenden med hög risk för fusk och fel.15 Vidare var förtroendet för ett centralt motiv för att granska dess arbete för att motverka intressekonflikter inom myndigheten. Fi- nansinspektionen har ett omfattande personalutbyte med finansbranschen. Det riskerar att undergräva förtroendet för myndighetens förmåga att på ett oberoende sätt utfärda regler, bevilja tillstånd och utöva tillsyn gentemot finansbranschen. Granskningen visar att har de viktigaste verktygen på plats i form av regler, riktlinjer och arbetsprocesser, men att mer behöver göras för att bibehålla förtroendet. Utbildnings- och informationsinsatserna behöver öka, och behöver underlätta för personalen att tolka bestämmelserna om intressekonflikter samt utveckla kontrollen och uppföljningen av hur regler och insatser fungerar. Anmälningar och beslut om intressekonflikter behöver också dokumenteras i ökad utsträckning för att öka 14 Stöd och matchning – ett valfrihetssystem för arbetssökande (RiR 2020:13). 15 Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister (RiR 2020:22). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Detta är viktigt mot bakgrund av att var tredje chef och hälften av handläggarna kommer från finansbranschen och ungefär lika många går dit när de slutar på myndigheten. Det finns därför en risk att anställda främjar sina egna intressen eller är så präglade av sektorns värderingar att de har svårt att vara opartiska i sin myndighetsutövning.16 Ett sista exempel gäller granskning av huruvida arbete med utsatta områden är ändamålsenligt. I utsatta områden är otryggheten och brottsligheten väsentligt högre än i övriga landet och förtroendet för staten, och i förlängningen dess legitimitet, kan påverkas. Trots kraftigt ökade anslag och regeringsuppdrag är bemanningen inom Po- lismyndigheten fortsatt en svår utmaning, inte minst i utsatta områden. En tredjedel av de lokalpolisområden som har utsatta områden har inte klarat målet att minst en områdespolis per 5 000 invånare ska arbeta långsiktigt och fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. har fördelat en tredjedel av de senaste årens resurstillskott till lokalpolisområden som har utsatta områden. följer dock inte upp resursfördelningen, och kan därmed inte visa hur mycket resurser som i praktiken har kommit just utsatta områden till del. behöver säkerställa att resurser faktiskt går just till de utsatta områdena, så att polisen får möjlighet att bedriva ett långsiktigt och anpassat arbete i dessa områden som beslutat.17 Organisering, ansvar och samordning Effektiviteten i statens insatser är ofta beroende av hur genomförandet organiseras, hur ansvar fördelas och arbetet samordnas. Våra viktigaste iakttagelser visar att delat ansvar och bristande informationsutbyte mellan myndigheter kan leda till bristande effektivitet. Det handlar om brister i hur myndigheter tar till vara digitaliseringens möjligheter och om ansvarsförhållanden som är oklara. För att samordningen ska fungera effektivt är det viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheter är tydlig.