frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 nu aktuella ärendena och de överväganden som JO:s frågeställningar har lett till. Huvuduppgiften för FI:s tillsyn är att förebygga problem i det finansiella systemet. För att tillsynen ska göra störst skillnad och mest nytta måste den vara riskbaserad och framåtblickande. I en årlig riskidentifieringsprocess identifieras och rangordnas därför de största riskerna i det finansiella syste- met. Utifrån deras betydelse för systemet, marknaderna och konsumenterna rangordnas sedan företagen under FI:s tillsyn i ett årligt återkommande riskklassificeringsarbete. Med utgångspunkt i den genomförda riskidentifi- eringen och riskklassificeringen bestäms vilka undersökningar som bör ge- nomföras och i förhållande till vilka företag. Den inledande planeringen av en enskild undersökning görs av ansvarig tillsynsavdelning209 och redan under planeringsfasen tillämpas FI:s under- sökningsprocess. Beslutet att formellt inleda de undersökningar som är ak- tuella i detta ärende fattades av ansvarig enhetschef efter samråd med övriga berörda chefer. Från och med revideringen av undersöknings- processen 2017 föredras förslaget till undersökning i stället i verksamhets- områdets tillsynskommitté. Tillsynskommittéerna infördes i syfte att öka effektiviteten i och stärka den interna styrningen, inklusive kvalitetssäk- ringen, av FI:s undersökningsverksamhet. Efter diskussion i tillsynskom- mittén beslutar sedan ansvarig områdeschef om en undersökning ska ge- nomföras och, i så fall, om vem som ska vara undersökningsledare och vilka som ska ingå i undersökningsgruppen. Fattas ett beslut om att genom- föra en undersökning öppnas ett ärende i FI:s diarieföringssystem och be- slutet dokumenteras genom en tjänsteanteckning i diarieföringssystemet. En undersökning har påbörjats och ett ärende initierats i och med detta be- slut. Tjänsteanteckningen om beslutet är allmän handling. FI konstaterar att den dokumenthanteringsplan som hör till undersök- ningsprocessen , under ”Övrig hantering”, felaktigt anger att ställ- ningstagandet i tillsynskommittén, om huruvida en undersökning ska på- börjas, antecknas i tillsynskommitténs mötesanteckningar, vilka diarieförs i en årsakt. Dokumenthanteringsplanen har numera reviderats i denna del. Utsedd undersökningsledare ansvarar härefter för att upprätta ett utkast till undersökningspromemoria. I undersökningspromemorian dokumente- ras, med utgångspunkt i diskussionen i tillsynskommittén, inledningsvis syfte, metod, tidplan och bemanning. Härefter gör undersökningsledaren, tillsammans med undersöknings- gruppen, en mer detaljerad planering av undersökningen, som också doku- menteras i undersökningspromemorian. Planeringen godkänns av ansvarig avdelningschef210 och godkännandet noteras i undersökningspromemorian. Undersökningspromemorian revideras fortlöpande under arbetet med undersökningsärendet. Den är och till dess ärendet av- slutas ett internt arbetsdokument eller utkast och utgör, enligt FI:s bedöm- ning, en så kallad mellanprodukt i tryckfrihetsförordningens (TF) mening, som inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering. För mer in- formation om diarieföring av undersökningspromemorian, se nedan under avsnittet ”Avslutsfasen”. 209År 2017 genomfördes på FI en omorganisation som bl.a. innebar att den tidigare enhetsin- delningen upphörde. Innan omorganisationen åvilade denna uppgift ansvarig enhetschef. 210Enhetschef enligt undersökningsprocess. 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T Planeringsfasen avslutas med att ett aviseringsbrev skickas till företaget som därmed underrättas om den initierade undersökningen. Aviseringsbre- vet diarieförs och är en allmän handling enligt TF. Under insamlingsfasen samlar undersökningsgruppen in data och informa- tion. Vanliga insamlingsmetoder är platsbesök, enkätundersökningar och begäran om information. Skrivelser med frågor, svar från företaget och mötesanteckningar från eventuella platsbesök är allmänna handlingar och ska diarieföras. Detta framgår av dokumenthanteringsplanen. Av och riktlinjer om dokumenthantering inom , dnr 17-21345 (bilaga 3), framgår att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål. Se vidare nedan under rubriken ”Rutiner för diarieföring”. Under analysfasen kvalitetssäkrar och analyserar undersökningsgruppen de uppgifter som samlats in under insamlingsfasen. I normalfallet skickas en avstämningsskrivelse till företaget för att kontrollera att FI uppfattat fakta korrekt. Såväl avstämningsskrivelse som skriftliga svar på denna utgör all- männa handlingar enligt TF. Avstämningsskrivelsen ersätts i vissa fall med anteckningar från möte med företaget. Enligt undersökningsprocessen ska arbetet under denna fas dokumenteras löpande i en analyspromemoria. Analyspromemorian är ett internt arbetsdokument eller utkast och utgör, enligt FI:s bedömning, en s.k. mellanprodukt i TF:s mening. Enligt undersökningspro- cessen dokumenterades arbetet i denna fas i utkastet till under- sökningspromemoria. (Se ovan under rubriken ”Planeringsfasen”.) I den nu reviderade undersökningsprocessen har analyspromemorian ut- gått. Den analys som behöver göras dokumenteras i stället i utkast till av- stämningsskrivelse respektive slutskrivelse eller, vid behov, i en särskilt upprättad föredragningspromemoria. Utkasten till avstämnings- respektive slutskrivelse kommer inte att expedieras eller tas om hand för arkivering och kommer, enligt FI:s bedömning, att vara s.k. mellanprodukter i TF:s mening. Föredragningspromemorian ska inte tillföra ärendet sakuppgifter och kommer inte heller att expedieras eller tas om hand för arkivering, var- för den, enligt FI:s bedömning, kommer att vara en sådan minnesanteck- ning som avses i 2 kap. 9 § första stycket TF. Efter föredragning av undersökningsledaren och diskussion i verksamhets- områdets tillsynskommitté beslutar ansvarig områdeschef om ärendets fort- satta handläggning, det vill säga om ärendet ska avslutas, eller om det ska prövas för sanktion eller annat ingripande. Av dokumenthanteringsplanen till undersökningsprocess fram- går under rubriken ”Medium” att detta beslut dokumenteras genom word- dokument och genom anteckning i systemet. Under rubriken ”Övrig hanter- ing” framgår att beslutet antecknas i tillsynskommitténs minnesanteck- ningar. Som redan noterats ovan, diarieförs inte tillsynskommitténs minnes- anteckningar. Av undersökningsprocessen framgår i stället under rubriken ”Dokumentation och diarieföring” att alla beslut om handläggningen ska antecknas i undersökningspromemorian. Denna otydlighet har åtgärdats i samband med revideringen av undersökningsprocessen. Enligt undersökningsprocessen fattades detta beslut av an- svarig enhetschef och beslutet dokumenterades genom en tjänsteanteckning i ärendet. Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Beslutar områdeschefen att ärendet ska föredras för chefsjuristen för eventuellt beslut om sanktionsprövning, upprättar undersökningsledaren en föredragningspromemoria som föredras för chefsjuristen vid sammanträde i den interna samrådsgruppen Samråd juridik. Föredragningspromemorian tas inte om hand för arkivering och är, enligt FI:s bedömning, inte en allmän handling utan omfattas av 2 kap. 9 § första stycket TF. Fattar chefsjuristen beslut om att ärendet ska prövas för sanktion, antecknas beslutet i en tjäns- teanteckning i diariet. Ärendet flyttas därefter från ansvarig tillsynsavdel- ning till ansvarig rättsavdelning och följer därefter sanktionsprocessen. Beslutar chefsjuristen att ärendet inte ska prövas för sanktion, fortsätter handläggningen vid tillsynsavdelningen enligt undersökningsprocessen. En undersökning som inte övergår till hantering enligt sanktionsprocessen eller annan ingripandeprocess ska avslutas. I samband med avslutningen av en undersökning informeras företaget i en så kallad slutskrivelse211 om att ärendet kommer att avslutas. I slutskri- velsen kan FI även kommentera särskilda frågor som FI tagit upp i avstäm- ningsskrivelsen eller som företaget kommenterat. Som ett led i FI:s löpande tillsynsdialog med företaget kan slutskrivelsen också innehålla rekommen- dationer från FI baserade på vad FI iakttagit under undersökningen, se vi- dare nedan under rubriken ”Slutskrivelsens funktion och rättsliga bety- delse”. Föreslås slutskrivelsen innehålla mer än endast information om att ären- det kommer att avslutas diskuteras dess innehåll i områdets tillsynskom- mitté. Den slutliga utformningen av slutskrivelse godkänns av ansvarig av- delningschef och detta dokumenteras i undersökningspromemorian. Slut- skrivelsen undertecknas och skickas till företaget av undersökningsledaren. Slutskrivelsen expedieras alltså och diarieförs. Den är en allmän handling. Slutskrivelsen utgör i sig inte något beslut. I samband med att slutskri- velsen skickas till företaget antecknas därför beslutet om att avskriva ären- det från vidare handläggning genom en tjänsteanteckning i diariet. Beslutet fattas av ansvarig avdelningschef, alternativt undersökningsledaren efter delegering, efter samråd i tillsynskommittén. FI konstaterar att undersökningsprocessen och den därtill hörande dokumenthanteringsplanen inte var tydliga i denna del. Undersök- ningsprocessen och dokumenthanteringsplanen har ändrats i detta avse- ende. Härefter färdigställs undersökningspromemorian och eventuell analys- promemoria och diarieförs. I och med färdigställandet av dessa dokument blir de allmänna handlingar enligt TF. Efter detta avslutar undersöknings- ledaren ärendet i diariet. Sedan ärendet avslutsmarkerats i FI:s ärendehan- teringssystem ska diariet iordningsställa ärendet för arkivering. Efter avslutad undersökning ska undersökningen utvärderas. Syftet med ut- värderingen är att kontinuerligt förbättra och utveckla verksamheten och skapa en lärandeprocess kring undersökningar. Utvärderingen syftar alltså inte till att belysa eller pröva om FI:s ställningstaganden i olika tillsynsfrå- gor var befogade eller korrekta, utan huruvida undersökningen genomförts enligt given tidsplan på ett kvalitativt och effektivt sätt. Undersökningsledaren tar fram ett förslag till utvärdering efter en mall med frågeställningar som ska besvaras. Förslaget diskuteras därefter i om- rådets tillsynskommitté. Förslaget till utvärdering är ett internt utkast till 211Slutskrivelse är en intern benämning på en skrivelse som FI riktar till ett företag i samband med att en undersökning avslutas. 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T den slutliga utvärderingen. Förslaget är därmed en sådan mellanprodukt som avses i 2 kap. 9 § andra stycket TF. Eftersom förslaget varken har ex- pedierats eller tagits omhand för arkivering utgör förslaget inte en allmän handling212. Vid behov reviderar och justerar undersökningsledaren härefter försla- get enligt vad som framförts i tillsynskommittén och den slutliga versionen av utvärderingen godkänns av ansvarig avdelningschef, vilket noteras di- rekt i utvärderingspromemorian. Utvärderingspromemorian diarieförs där- efter av undersökningsledaren i en särskilt upprättad årsakt för utvärde- ringar. Utvärderingarna hör således inte till respektive undersökning utan ingår i ett separat ärende. En färdigställd utvärdering är en allmän handling. FI konstaterar dock att såväl processbeskrivningen som dokumenthan- teringsplanen är otydliga och inkonsekventa i skrivningarna kring utvärder- ingarna. Av den inledande, schematiska beskrivningen av undersöknings- processen framstår det som om utvärderingarna utgör en del av undersök- ningen. Under avsnitt 6, Egen utvärdering, i beskrivningen av processens steg, framgår dock att utvärderingen ska göras efter avslutad undersökning och att den ska diarieföras i en särskilt upprättad årsakt. Detta framgår också av dokumenthanteringsplanen. Av såväl processbeskrivningen som dokumenthanteringsplanen och för utvärderingar framgår att det är mötesanteckningar som ska diarieföras. Med mötesanteckningar har avsetts de reviderade och justerade utvärderingspromemoriorna. Undersöknings- processen, dokumenthanteringsplanen och till utvärderingsprome- har därför nu förtydligats även i denna del. Enligt den reviderade undersökningsprocessen ska utvärderingen färdigställas och senast från det att undersökningen avslutades. Vid FI gäller bifogade Rutiner och riktlinjer om dokumenthantering inom , daterade , dnr 17-21345 (bilaga 3). Av andra stycket i ingressen framgår också att reglerna och riktlinjerna kom- pletteras med anvisningar och rutiner som finns i aktuella dokumenthan- teringsplaner. Av reglerna framgår att allmänna handlingar ska registreras utan dröjs- mål samt att handlingar som kan innehålla sekretesskyddade uppgifter all- tid ska registreras. Vidare framgår att FI:s registreringsmetod för ärenden är diarieföring. Något undantag från dessa regler, till exempel vid eventuella arbetsan- hopningar, finns inte. Avsaknaden av undersökningspromemorior i enskilda ärenden Två av undersökningarna initierades med anledning av de uppmärksammade uppgifterna som förekom i de så kallade Panamadoku- menten. Övriga fyra var planerade undersökningar som initierades . Samtliga avslutades november till decem- ber 2017. Dokumentation saknas om huruvida några särskilda överväganden låg bakom att undersökningspromemorior, i strid med FI:s interna processer, inte har upprättats i enlighet med undersökningsprocessen. 212Frågan om en utvärderingspromemoria är en mellanprodukt eller en upprättad allmän hand- ling har prövats av Kammarrätten i (dom i mål nummer 10313-18). Kammarrätten delade FI:s uppfattning. Domen har överklagats, Högsta Förvaltningsdomsto- len har ännu inte fattat beslut i frågan om prövningstillstånd. Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 personer som inledningsvis arbetade med undersökningsärendena är nu- mera anställd vid FI, varför det inte går att rekonstruera vilka överväganden som kan ha gjorts. I det sammanhanget förtjänar det att påpekas att under- sökningspromemorian inte är ett dokument som måste finnas enligt TF, så- vitt information som har betydelse för ärendets avgörande finns dokumen- terad på annat sätt. Det hindrar inte att FI anser att det är otillfredsställande att den interna processen inte har följts. Genom att undersökningar numera återkommande tas upp i tillsynskommittén säkerställs att den dokumenta- tion som ska finnas enligt undersökningsprocessen verkligen tas fram. undersökningarna bedrevs, d.v.s. , lämnade sju av sammanlagt åtta medarbetare, inklusive ansvarig avdelningschef, . med hög personalomsättning byttes såväl undersök- ningsledare som andra medverkande handläggare i samtliga undersök- ningar. Det ledde till att undersökningarna inte drevs på ett effektivt och kvalitativt tillfredsställande sätt. För att stärka förutsättningarna för att driva en penningtvättstillsyn med hög kvalitet och effektivitet och för att förbättra samarbetet med övrig banktillsyn genomfördes också en organi- satorisk förändring genom att Penningtvättsavdelningen överfördes till verksamhetsområdet . Avsikten var att dra nytta av bankområdets erfarenhet av omfattande undersökningar och att ställa arbe- tet under ledning av chefer med särskilda kvalifikationer inom undersök- ningsverksamheten. FI:s interna utvärdering av undersökningar De interna utvärderingarna utgör inte en del av respektive undersökning. Se närmare under avsnittet ”Egen utvärdering”, ovan. Slutskrivelsens betydelse vid avslut av ärende Som framgått ovan under avsnittet ”Avslutsfasen”, har slutskrivelsen i sig inte någon formell betydelse för avskrivningen av ett ärende. Avskrivnings- beslutet ska fattas separat av ansvarig avdelningschef, eller undersöknings- ledaren om särskilt bemyndigande finns, efter samråd i tillsynskommittén. Beslutet ska dokumenteras genom en tjänsteanteckning i diarieföringssy- stemet. Som framgår av lagförarbeten behöver inte fatta något överklagbart beslut om att inte ingripa mot ett företag (prop. 2002/03:139 s. 383). Genom slutskrivelsen informeras företaget om att ärendet har eller kom- mer att avslutas utan ytterligare åtgärder. Slutskrivelsens funktion och rättsliga betydelse En del av FI:s tillsynsarbete handlar om att hantera akuta problem eller in- cidenter, men huvuduppgiften är att försöka förebygga risker och problem i det finansiella systemet. Det övergripande målet för FI:s verksamhet be- skrivs i 2 § första stycket förordningen (2009:93) med instruktion för Fi- nansinspektionen på följande sätt: Myndigheten ska inom ramen för egna beslut om resursfördelning och planering arbeta för att det finansiella systemet –är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande mark- nader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster, och –ett högt skydd för konsumenter. Det innebär att FI:s verksamhet inte bara handlar om att kontrollera om de företag som står under tillsyn följer reglerna. 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T ha en dialog med företagen även om hur företaget kan vidta åtgärder för att förbättra sin verksamhet utan att det för den skull rör sig om att undvika eller upphöra med regelöverträdelser. Tillsynen handlar om att identifiera brister och svagheter, nå en samsyn med företagen om åtgärdsplaner, ge rekommendationer och följa upp. Ett verktyg i detta påverkansarbete är att besluta om sanktioner eller andra ingripanden, sanktioner som ska vara ef- fektiva, proportionella och avskräckande213. Men tillsynsmyndigheten kan också välja att genom dialog och rekommendationer påverka ett enskilt fö- retag eller företagen i allmänhet. Att arbeta på detta sätt inom tillsynen är varken nytt eller unikt för FI. Tillsynsmetoden har också stöd i de principer för banktillsyn som överens- kommits inom för banktillsyn214. Principerna, som ger ut- tryck för en allmänt vedertagen syn på hur banktillsyn bör bedrivas, beskri- ver hur tillsynsmyndigheten bör återkoppla sina iakttagelser till företaget och följa upp hur företaget tar sig an de betänkligheter och rekommenda- tioner som tillsynsmyndigheten gett uttryck för, se till exempel princip 10, punkterna 8 och 9.215 FI har också varit tydlig med sin syn på tillsynsdialog och sanktioner, exempelvis i en tillsynsrapport 2010216, FI:s årsredovisning för 2010217 och i ett remissvar 2014, s 13 och ett remissvar från 2014218. FI hittar ofta brister och svagheter i företagens arbete mot bland annat penningtvätt – analyser som kan förbättras, kundkännedomsuppgifter som bör uppdateras eller kompletteras, riskbedömningar som bör fördjupas eller vidgas, rapporteringsrutiner eller informationssystem som kan effektivise- ras, etc. Detta innebär inte nödvändigtvis att företaget bryter mot en regel och att FI därmed ska ingripa. Men det kan ändå finnas goda skäl för före- taget att vidta någon form av åtgärder för att stärka eller förbättra sitt eget arbete. I andra fall hittar FI mindre regelöverträdelser. I sådana fall kan FI avstå från att ingripa om bristen eller svagheten bedöms som ringa och om företaget vidtar rättelse. I sådana situationer använder sig FI av slutskrivel- ser. FI:s syn på finansiell tillsyn tar sig bland annat konkret uttryck genom att många av FI:s undersökningar avslutas med att myndigheten i en slutskri- velse informerar företaget om att undersökningen avslutas och beskriver vilka brister och svagheter som FI identifierat samt ger företaget förslag och rekommendationer om åtgärder som myndigheten anser bör vidtas. Ofta hänvisar FI till en åtgärdsplan som företaget kan ha tagit fram för att hantera de brister och svagheter som FI identifierat. De synpunkter och re- kommendationer som FI lämnar är inte bindande för företagen. De kan välja att göra något annat än det FI föreslår eller inte göra något alls. Kon- sekvensen för företaget kan, men måste inte, bli att FI återkommer i ett senare skede med en ny undersökning av regelefterlevnaden inom samma granskningsområde. En sådan ny undersökning följer på ordinarie sätt undersökningsprocessen och, vid en misstänkt regelöverträdelse, sank- tions- eller ingripandeprocessen, och skulle kunna leda till en sanktion. En sådan avser i så fall inte att företaget inte följt i en 213Se till exempel prop. 2013/14:228, s 218 f. 214Baselkommittén är ett globalt nätverk för tillsynsmyndigheter som bland annat tar fram standarder inom olika områden inom banktillsyn. 215https:///publ/bcbs230.pdf 216FI:s tillsynsrapport , s 13, dnr 10-4558 217FI:s årsredovisning 2010, s 18, dnr 11-275 218Remissvar gällande Promemoria om sanktioner enligt CRD IV, s 3, dnr 14-5973 Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 tidigare slutskrivelse, utan att det i undersökningen klarlagts att företaget överträtt en regel. har FI utvecklat slutskrivelserna genom att tydligare be- skriva såväl identifierade brister och svagheter som rekommenderade åt- gärder. Detta är en del i myndighetens strävan att bedriva en mer kommu- nikativ tillsyn, så att företagen lättare ska förstå FI:s bedömningar och för- väntningar, allt i syfte att uppnå en effektiv tillsyn och god regelefterlevnad. FI publicerar inte slutskrivelser men de är, som framgått ovan, diarie- förda och är allmänna handlingar. FI anser inte att en slutskrivelse är ett beslut och den är därmed inte hel- ler överklagbar. Ytterst är det emellertid domstol som avgör om en slutskri- velse är utformad på sådant sätt att den i själva verket ska anses vara ett överklagbart beslut. Initiativärendet inleddes med anledning av uppgifter i medier om att Finansin- spektionen skulle ha förvanskat allmänna handlingar i samband med att dessa begärts ut. gjorde gällande att det för begä- ran inte fanns några allmänna handlingar att lämna ut, utan att de begärda hand- lingarna utgjordes av utkast till utvärderingar vilka var sådana s.k. mellanpro- dukter som avses i 2 kap. 9 § [numera 12 §, JO:s anm.] andra stycket tryckfri- hetsförordningen (TF). avslog därför begäran. Beslutet överklagades till Kammarrätten i som, i en dom i mål nr 10313-18, instämde i bedömning och avslog över- klagandet. Domen överklagades till som i mål nr 572-19 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Frå- gan om utlämnande och, i samband med denna prövning, även frågan om de begärda handlingarna utgjorde allmänna handlingar eller inte, är därmed av- gjord genom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Eftersom handlingarna vid domstolarnas prövning inte har bedömts utgöra allmänna handlingar då de begärdes ut, saknas det anledning för mig att ytterligare kommentera denna fråga. Min granskning har i stället främst inriktats på doku- mentation av beslut och andra åtgärder i de granskade ärendena, och i vilken utsträckning denna dokumentation uppfyller de krav som ställs i inspektionens interna riktlinjer, liksom vilka konsekvenser dessa riktlinjer kan ha haft för of- fentlighetsprincipens tillämpning. Jag uttalar mig även om Finansinspektion- ens användning av s.k. slutskrivelser. Av remissvar framgår att två olika processbeskrivningar med tillhörande dokumenthanteringsplaner var gällande för olika perioder un- der den tid som de aktuella undersökningsärendena handlades. När ärendena inleddes gällde en processbeskrivning från och när ärendena avslutades gällde en processbeskrivning från . 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T Nedan redogör jag under olika rubriker för de iakttagelser jag har gjort i samband med granskningen av inlånade handlingar. be- dömning av dokumentation i de granskade ärendena. Beslut om att inleda undersökning och avisering om denna m.m. I dokumenthanteringsplan , som var gällande när de aktuella ärendena inleddes, anges att beslutet om att inleda en undersök- ning skulle fattas av en enhetschef samt diarieföras och antecknas i systemet. I remissvaret uppger att detta beslut dokumenteras i en tjäns- teanteckning i diarieföringssystemet och att tjänsteanteckningen utgör en all- män handling. Någon sådan tjänsteanteckning återfinns inte i dagboksbladen för något av de granskade ärendena. Däremot finns en anteckning som anger ett datum vid texten ”upprättat”.