frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Våra sidor är inte färdigutvecklat och a-kas- sor har i sin redogörelse för dokumentationen i ärendehanteringssystemet upp- gett att det framöver kommer att vara enklare att följa ett ärendes gång genom utskrifter från Våra sidor. Det är utifrån flera aspekter problematiskt med en ärendehantering där dokumentationen görs i olika system och i olika handlingar, även om det endast är . Det är uppenbart att tillvägagångssättet har gjort det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, för arbetslöshetskassorna att till- handahålla en fullständig dokumentation över ärendenas handläggning. Den dokumentation som JO:s medarbetare har tagit del av har i många fall varit fragmentarisk och det har inte gått att avgöra huruvida de uppgifter som läm- nats har varit fullständiga eller om ytterligare uppgifter om ärendenas hand- läggning har varit tillgängliga i arbetslöshetskassornas ärendehanteringssy- stem. Denna brist har avsevärt försvårat JO:s granskning och jag är mycket kritisk till detta. Jag ser positivt på uppgifterna att det kommer att bli enklare att följa ett ärendes gång när Våra sidor har genomförts till fullo. Jag förutsätter att arbets- löshetskassorna i det arbetet säkerställer möjligheten att på ett enkelt sätt kunna ta del av ärendenas löpande handläggning. Jag kommer att bevaka utveck- lingen. Med den kritik som ligger i det ovan sagda lämnar jag frågan. Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § FL). En ansökan om ersättning ges in till och prövas av arbetslöshetskassan. Den sökande ska lämna in de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes ersättning. Till ansökan ska bifogas ett intyg av arbetsgivaren om den sökandes arbetsförhållanden och de uppgifter i övrigt som behövs för att be- döma hans eller hennes rätt till ersättning. Om det medför stora svårigheter för sökanden att skaffa ett intyg, får han eller hon styrka uppgifterna på något annat sätt. Arbetsgivaren ska på begäran utfärda intyget på en särskild blankett (47 § ). Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning får överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol (49 § ). Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut enligt 61 § . Om ett beslut överklagas innan det omprövas ska överklagandet anses som en begäran om omprövning (50 § ). Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt 49 § ska omprövas av kas- san, om det begärs av den enskilde som beslutet angår (61 § ). 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D Granskningen visade på långa handläggningstider hos samtliga kassor framför allt i ansökningsärenden om arbetslöshetsersättning och i omprövningsären- den. Hos Alfa-kassan låg handläggningstiderna i ansökningsärendena på mel- lan i de granskade ärendena. Hos a-kassa låg handläggningstiden på mellan och hos SMÅA på mellan . När det gäller handläggningstiderna för omprövningar visade granskningen att Alfa-kassan hade handläggningstider på mellan och att SMÅA hade handläggningstider på mellan och . Hos Kom- munals a-kassa låg handläggningstiden på mellan och . Hos Alfa-kassan var en orsak till den långa handläggningstiden i många av ansökningsärendena att sökanden behövde komplettera ansökan. I vissa fall gick kassan ut med flera påminnelser till den enskilde om kompletteringen. I några fall var det tydligt att en bidragande orsak var att handlingar behövde begäras in från utlandet. begärdes kompletteringar in direkt men det fö- rekom, enligt vad som gick att utläsa av dokumentationen, passivitet från kas- sans sida både i det inledande skedet av handläggningen och senare under processen. I många fall var det inte möjligt att avgöra vad den långa handläggningstiden berott på. Även vid granskningen av omprövnings- ärendena noterades långa perioder med en inledande passivitet i handlägg- ningen. Hos a-kassa observerades i flera ärenden att en orsak till att handläggningen dragit ut var att den enskilde inte läst informationen på Mina sidor. En annan orsak var att den enskilde behövde komma in med kompletteringar och att de kompletteringar som kommit in inte var tillräckliga. Det noterades att sökanden ofta fått flera tillfällen på sig att komplettera med arbetsgivarintyg. I några ärenden framkom att det var svårt för sökanden att förstå varför det som han eller hon skickade in inte varit tillräckligt för att hand- lägga ärendet. Granskningen av SMÅA visade att begäran om kompletteringar oftast gjor- des i relativt nära anslutning till att ansökan kommit in. I många ärenden före- kom dock av passivitet i handläggningen. Utifrån underlaget gick det inte att utläsa vad denna passivitet berodde på. Vid granskningen no- terades också att kassan i vissa ärenden begärde in kompletteringar i ett och samma ärende. Om detta berodde på att de kompletteringar som den enskilde kom in med inte var fullständiga eller om kassans handläg- gare löpande under processens gång insåg att ytterligare underlag behövdes för att fatta beslut gick inte att avgöra. De mycket långa handläggningstiderna i omprövningsärendena berodde i flera fall på långa perioder av passivitet från arbetslöshetskassans sida. Det noterades även att kassan i några ärenden, i sam- band med att kassan begärde in kompletteringar, inte satte ut någon tid inom vilken eventuella kompletteringar skulle komma in. A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Godtagbar handläggningstid i ansökningsärenden om ersättning Vid granskningen har JO utgått från att handläggningstiden i ansökningsären- den räknas från det att ärendet inleddes, dvs. då blanketten Ansökan om ersätt- ning eller tidrapport/kassakort kom in till a-kassan, till det att beslut fattades i ärendet. De beslut som arbetslöshetskassorna fattar i ärenden om arbetslöshetsersätt- ning har stor betydelse för den enskildes ekonomi. Handläggningstiden för ärenden om arbetslöshetsersättning finns inte reglerad i någon författning. En- ligt förvaltningslagen ska dock ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Den tid det tar att handlägga ett ärende är beroende av flera faktorer, bl.a. ärendets karaktär och behovet av utredningsåtgärder. I likhet med sjukpenning ersätter arbetslös- hetsersättningen den inkomst som den sökande normalt är beroende av för sin försörjning. Det är därför viktigt att ärenden om arbetslöshetsersättning hand- läggs med motsvarande skyndsamhet som t.ex. sjukpenningärenden hos För- säkringskassan. När det gäller sjukpenning har JO i ett tidigare beslut gjort bedömningen att det i normalfallet är orimligt med en handläggningstid längre än en månad. I ärendet hade det tagit att handlägga sjukpenningärenden, och JO uttalade att en så lång handläggningstid inte var acceptabel annat än i mycket speciella fall (JO 2001/02 s. 328). Arbetslöshetskassorna har i sina yttranden särskilt fått uppge vad de anser vara en godtagbar handläggningstid i de olika granskade ärendeslagen. När det gäller ersättningsärenden uppgav Alfa-kassan att var en godtagbar handläggningstid medan a-kassa uppgav . SMÅA hänvi- sade i sitt yttrande till att SMÅA är en arbetslöshetskassa för företagare och att företagarärenden generellt sett är mer utredningskrävande än ärenden där sö- kanden har arbetat enbart som anställd. SMÅA uppgav med hänvisning till detta att en handläggningstid () kunde vara generellt godtagbar. För egen del gör jag bedömningen att en handläggningstid i närheten av det som Alfa-kassan och a-kassa har angett utgör ett rimligt riktvärde för handläggningstiderna i ansökningsärenden. Jag anser därför att eftersom arbetslöshetsersättningen ersätter en inkomst som den enskilde behöver för sin försörjning bör handläggningen i normalfallet inte överstiga en månad. Så som SMÅA påpekade i sitt yttrande kräver handläggningen av en ansö- kan om arbetslöshetsersättning för en företagare som regel att en mer omfat- tande utredning görs än vad som krävs vid utredningen av ett ärende där sökan- den varit anställd. Det är bl.a. ett mer omfattande material som sökanden behö- ver lämna in om företaget. Man måste dock även ha i åtanke att det är lika viktigt för en företagare som blivit arbetslös som för en anställd som förlorat arbetet att få ett beslut om den sökta arbetslöshetsersätt- ningen. Jag anser därför inte att det finns anledning att göra någon skillnad mellan vad som utgör en godtagbar handläggningstid enbart utifrån om sökan- 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D den är företagare eller anställd. Utgångspunkten bör för båda dessa kategorier av sökande vara att handläggningstiden inte bör överstiga en månad. Som vid all handläggning av ärenden så kan vissa ärenden avgöras relativt snabbt i samband med att ansökan kommer in därför att alla relevanta hand- lingar funnits med. I andra fall behöver kompletterande uppgifter och hand- lingar begäras in både från den enskilde och från olika myndigheter. I sådana fall kan handläggningen av ett ärende av nödvändighet dra ut . För att arbetslöshetskassorna inte ska lastas för tidsutdräkten är det av avgörande be- tydelse att de driver handläggningen framåt och aktivt vidtar nödvändiga ut- redningsåtgärder så snart det går. Godtagbar handläggningstid i omprövningsärenden Det finns inte någon i författning reglerad handläggningstid för omprövning av ärenden enligt . JO har inte heller tidigare uttalat sig om vad en godtagbar handläggningstid för dessa ärenden är. I ett stort antal ärenden som gäller För- säkringskassan har JO understrukit betydelsen av att fattar sina beslut om omprövning . Den främsta anledningen till att det är så betydelsefullt att omprövningen sker skyndsamt är att det är först se- dan har meddelat sitt omprövningsbeslut som den försäk- rade har möjlighet att få sin sak överprövad i högre instans. Att omprövningen normalt borde kunna göras inom beror bl.a. på att behovet av ytterli- gare utredning som regel borde vara begränsat. Kassans beslut ska redan från början vara välgrundade. Det är en rimlig utgångspunkt att kassan utreder sina ärenden med sådan omsorg att allt material finns tillgängligt redan vid tidpunk- ten för kassans ursprungliga beslut (se t.ex. JO 2000/01 s. 409 och JO 2004/05 s. 323). A-kassorna har i sina remissvar till JO uppgett att en godtagbar handlägg- ningstid för omprövningsärenden är mellan fem och . De skäl som JO har anfört i tidigare beslut i fråga om gör sig enligt min mening lika starkt gällande även för arbetslöshetskassorna. Mot den bakgrun- den anser jag att en godtagbar handläggningstid är även för arbets- löshetskassorna. Naturligtvis kan, och ska, arbetslöshetskassorna fatta beslut på betydligt när så är möjligt. Godtagbara handläggningstider i ärenden om återkrav och sanktioner När det gäller återkrav har SMÅA fört fram att en handläggningstid om sex– är godtagbar och vid sanktioner tre–. Vid återkrav har Alfa-kassan angett att en handläggningstid är rimlig och när sank- tioner är aktuella på grund av meddelanden från Arbetsförmedlingen . a-kassa har angett en handläggningstid för återkravs- ärenden samt för sanktionsärendena. Det finns vissa ärenden om sanktion och återkrav som är mycket enkla till sin karaktär och dessa borde följaktligen kunna avgöras relativt snabbt, ibland , medan andra ärenden kan vara komplicerade och utrednings- krävande och därför måste få ta . En utgångspunkt för återkravsären- A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 dena bör enligt min bedömning vara en handläggningstid och när det gäller sanktionsärendena . Handläggningstiderna i de granskade ärendena Granskningen visade att handläggningstiderna generellt sett var långa hos de inspekterade arbetslöshetskassorna, även om det fanns ärenden med godtag- bara handläggningstider. Jag är kritisk till de långa handläggningstiderna i både ansökningsärendena och omprövningsärendena hos Alfa-kassan och hos Kom- munals a-kassa. När det gäller SMÅA måste vid bedömningen tas i beaktande att inspek- tionen genomfördes efter att pandemin drabbade och att SMÅA är en av de arbetslöshetskassor som har sett en mycket stor ökning av antalet ärenden till följd av pandemins konsekvenser för dess medlemmar. Visserligen får det, enligt min uppfattning, anses åligga arbetslöshetskassor lik- som myndigheter generellt att se till att det finns en viss beredskap för att i rimlig utsträckning hantera oförutsedda händelser. Det är dock förståeligt att arbetslöshetskassans situation inledningsvis blev mycket ansträngd. SMÅA har i sitt yttrande angett att kassan fattade 4 022 grundbeslut, att jämföra med de 1 158 beslut som fattades året innan. De långa handläggningstiderna som förelåg vid inspektions- tillfället har till stor del berott på den ökade arbetslöshet som har orsakats av pandemin och det ökade antalet ersättningsansökningar till följd av detta. Jag uttalar därmed inte någon kritik mot SMÅA för de långa handläggningstiderna eftersom de till stor del har orsakats av omständigheter utom kassans kontroll. Jag förutsätter dock att kassan fortlöpande vidtar åtgärder för att nå en rimlig handläggningstid och att det fortsättningsvis finns en till- räcklig krisberedskap hos kassan som bättre än hanterar störningar eller oförutsedda händelser. Hur snabbt ett ärende kan avgöras beror på flera olika faktorer. En del ärenden är enkla där alla handlingar har kommit in direkt i samband med ansökan me- dan andra ärenden kräver att utredningsåtgärder vidtas. När en ansökan om er- sättning kommer in ska kassan genast bedöma ansökan och ta ställning till vilka utredningsåtgärder som behöver vidtas. Handläggningen får aldrig vara full- ständigt passiv. Arbetslöshetskassorna ansvarar för att driva ärendena framåt mot avgörande som de ansvarar för att ärendena utreds i den omfatt- ning som krävs. Alla ärenden kommer inte att kunna avgöras inom de tidspe- rioder som nämnts ovan. Men för att en längre handläggningstid ska kunna godtas måste det föreligga omständigheter som kan motivera varför det dragit ut . JO har sett en märkbar ökning av antalet klagomål till JO när det gäller långa handläggningstider . Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i regleringsbrevet fått i uppdrag att särskilt granska, analy- sera och utvärdera orsakerna till arbetslöshetskassornas långa handläggnings- tider. Uppdraget ska rapporteras till regeringen . 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D Handläggningstiderna är fortfarande mycket långa hos vissa arbetslöshetskas- sor och jag avser att följa utvecklingen av handläggningstiderna hos arbetslös- hetskassorna. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tilläm- pats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställ- ningstagande (32 § första stycket FL). Ett beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska överklagas skriftligt. I skri- velsen ska anges vilket beslut som överklagas och den ändring av beslutet som begärs (49 och 53 §§ ). Gemensamt för grundbesluten för samtliga ärendetyper som ingick i gransk- ningen hos Alfa-kassan var att de var kortfattade och knapphändigt motiverade. Beslutsmotiveringarna saknade koppling till de lagbestämmelser som var till- lämpliga. I flera beslut skrev kassan att sökandens synpunkter inte utgjorde godtagbara skäl, utan någon förklaring till varför. skrev kassan att sö- kandens synpunkter hade mottagits men att de inte föranledde någon annan be- dömning utan att det angavs varför. I flera beslut användes olika begrepp, som ”alternativregeln” eller ”ramtid”, utan att någon förklaring av begreppets inne- börd lämnades. Granskningen av omprövningsbesluten visade att beslutsmo- tiveringarna var fylligare än grundbesluten med rubriker och underrubriker. Motiveringarna var även tydligare kopplade till den aktuella lagtexten. Även i omprövningsbesluten var det dock vanligt att det som den enskilde anförde endast bemöttes med att kassan angav att ”vad sökande anfört medför ingen annan bedömning”, vilket inte svarar på frågan varför det sökanden anfört inte ändrar bedömningen. Granskningen hos a-kassa visade att många av besluten i grund- ärendena var välskrivna och välmotiverade. Besluten hade flera underrubriker som gjorde dem lättlästa. I många av de granskade grundärendena angavs att kassan beslutade att sökanden hade rätt till en ersättningsperiod, men inte till ersättning när han eller hon arbetade i den omfattning som han eller hon gjorde. I något fall hade den enskilde uppfattat skrivningen om rätt till ersättningspe- riod som att kassan hade beviljat ersättning trots att så inte var fallet. När det gäller besluten om återkrav noterades att frågan om eftergift behandlades väl- digt kortfattat, med en motivering som hade samma lydelse i alla beslut. Varken skälen för eftergift eller varför det inte varit möjligt att efterge kravet i respek- tive fall angavs i något av besluten. Besluten om sanktioner var oftast välfor- mulerade, med undantag för ett beslut som innehöll skrivningar som närmast liknade talspråk. Granskningen av omprövningsbesluten visade att de i huvud- A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 sak var välformulerade och välmotiverade. I överklagandehänvisningen angavs att beslutet kunde överklagas till förvaltningsrätten genom att skriva ett brev och att brevet skulle undertecknas med namnteckning. Granskningen av grundärendena hos SMÅA visade att besluten om avslag på ansökan om ersättning och om återkrav överlag var tydligt motiverade och bra strukturerade. Besluten om sanktioner var kortfattade men det framgick tydligt varför en sanktion meddelas. Besluten i omprövningsärendena var väl- motiverade och innehöll en bilaga med tydlig och lättillgänglig information om regelverket. Motiveringsskyldigheten syftar bl.a. till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. För att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet ska upprätthållas krävs att myn- digheterna kan visa att besluten som fattas inte är godtyckliga utan har en rele- vant rättslig grund och är väl underbyggda. Vetskapen om att en motivering måste ges främjar också en omsorgsfull, saklig och enhetlig prövning av ären- dena. För en enskild part är betydelsen av att myndigheten på ett öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt beslut ofta avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den som har rätt att klaga på beslutet är en upplysande motivering av betydelse också för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande (prop. 2016/17:180 s. 187–188). Ett beslut ska inte bara innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet utan skälen bör också presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. I detta ligger även att myndigheterna i sina beslut bör använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren. En beslutsmotivering ska alltid innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (se 32 § FL). För den enskilde är det angeläget att myndigheten kan visa vilka fakta i ärendet myndigheten har beaktat utifrån vad som tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra. Om en part har gjort invändningar mot faktaupp- gifter som tillförts ärendet av någon annan finns det anledning för myndigheten att förklara hur den har bedömt invändningarna (JO 1994/95 s. 390). Att moti- veringar måste få tillåtas att variera i omfattning och detaljrikedom inom denna ram, beroende på ärendets vikt och komplexitet, är givet (prop. 2016/17:180 s. 193–195). Alfa-kassan har i sitt yttrande till JO medgett att det funnits brister i beslu- tens utformning och att kassan avser att påbörja en planerad översyn av de mallar som används. Även om jag ser positivt på att en översyn planeras är jag mycket kritisk till utformningen av Alfa-kas- sans grundbeslut. Med beaktande av de brister som framkom vid inspektion- erna kommer det enligt min uppfattning att krävas omfattande utbildningsin- satser. När det gäller omprövningsbesluten så innehöll de tydligare beslutsmo- tiveringar. I flera av de granskade ärendena förklarades inte varför det sökan- 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D den anfört inte medförde någon annan bedömning. I dessa fall har de grundläg- gande kraven på motivering av beslut inte varit uppfyllda. a-kassa har i yttrandet till JO fört fram att det finns situationer när sökanden har rätt till en ersättningsperiod men inte rätt till ersättning. Kas- san har sett över sina mallar med anledning av JO:s påpekanden i inspektions- protokollet och gjort ändringar för att undvika missförstånd av dessa beslut och skriver numera: a-kassa beslutar att du inte har rätt till ersättning när du arbetar i den omfattning du gör , men du har rätt till en ersättningsperiod. Även om den nya formuleringen är tydligare än den tidigare saknas det en för- av vad det innebär att ha rätt till en ersättningsperiod som rätt till ersättning inte finns för arbetslöshetskassans prövning. For- muleringen behöver enligt min mening ses över. Besluten i samtliga återkravsärenden saknade motivering som förklarade skälet till att det inte varit möjligt att efterge kravet i de enskilda fallen. En motivering som inte besvarar frågan varför en viss bedömning gjorts uppfyller knappast sitt syfte (se JO 2014/15 s. 501). Många av besluten var mallartade till sin utformning. Jag har förståelse för att arbetslöshetskassorna använder sig av beslutsmallar och standardtexter av effektivitetsskäl i vanligt förekommande ärendeslag. Jag har inte heller någon invändning mot att så sker. Jag vill dock understryka att beslutsfattare som an- vänder sig av beslutsmallar har ett ansvar att kontrollera att innehållet stämmer med och anpassas efter den enskilda situationen. Beslut av mallartad karaktär noterades i flera olika ärendetyper hos a-kassa. I vissa beslut om- fattade motiveringen inte i alla delar de omständigheter som förelåg i ärendet. Besluten hade därför inte individualiserats i tillräcklig mån, vilket är en brist. Granskningen visade att kassans omprövningsbeslut innehöll en överkla- gandehänvisning med delvis felaktig information. Det finns inte något krav på att ett överklagande ska göras via ett brev, dvs. ha en viss skriftlig form, och inte heller krävs ett egenhändigt undertecknande (se 53 § ). Jag förutsätter att a-kassa, om den inte redan har gjort det, korrigerar överklagan- dehänvisningen i sina beslutsmallar så att informationen som lämnas är korrekt. SMÅA:s beslut var överlag välmotiverade, hade en bra struktur och hänvi- sade till relevanta lagparagrafer. SMÅA hänvisade regelmässigt till bilagor med tydlig och lättillgänglig information om regelverket. I slutet av besluten fanns en tydlig information om hur den enskilde kunde gå till väga för att be- gära omprövning. I de fall den enskilde hade fått yttra sig och hade synpunkter framgick detta av besluten. Alfa-kassan och a-kassa har enligt min uppfattning ett omfat- tande arbete framför sig med att förbättra sina beslutsmotiveringar. Jag avser att framöver följa upp frågan. A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Flera beslut om samma sak Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt ska omprövas av kassan, om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel (61 och 65 §§ ). Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan ar- betslöshetskassan har omprövat sitt beslut enligt 61 § (50 § ).