frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Det finns således starka skäl att se över fängelselagens och häkteslagens bestämmelser om fängsel, och den därmed sammanhängande frågan om Kriminalvården över huvud taget bör ha rätt att bälteslägga intagna. De rekommendationer som CPT lämnade om bl.a. lagstiftnings- och normeringsbehov bör vara en utgångspunkt för en sådan översyn, och den bör även omfatta frågor om rapportering och uppföljning. Bältesläggning av intagna i arrester som drivs av Kriminalvården har inspekterat majoriteten av arrester, och ingen av dessa har varit utrustad med bältessäng. Det innebär att en intagen inte riskerar att bli bälteslagd om han eller hon t.ex. förs till Polis- myndighetens arrest på i . Om den frihetsberövade i stäl- let förs till den arrest som Kriminalvården ansvarar för i häktet är det möjligt att han eller hon kan bli föremål för denna mycket ingripande tvångsåtgärd. Enligt min mening är det inte acceptabelt att frågan om vilka tvångsåtgärder en intagen kan bli föremål för är beroende av vilken myndighet som ansvarar för arrestverksamheten. Jag noterar att det utifrån de uppgifter som kommit fram i utredningen inte står helt klart om, när och hur Kriminalvården kontaktar när en intagen i en arrest blivit bälteslagd. Av Kriminalvårdens yttrande framgår att ska kontaktas om en person omhändertagen för berusning läggs i bälte. Jag noterar i sammanhanget även att JO vid granskning av Polis- myndigheten har uttalat att personer som omhändertas för berusning som 126Enligt arbetsordningen och säkerhetshandboken är det vakthavande befäl som fattar beslut om bältesläggningen (men enligt arbetsordningen får en kriminalvårdare fatta beslut om fäng- sel vid våldsamt beteende i akuta situationer). Hälso- och sjukvårdshandboken innehåller också referenser till vakthavande befäl som beslutsfattare, medan hälso- och sjukvårdsanvis- ningarna anger att en läkare ska vända sig till kriminalvårdschefen om den intagne är i behov av sjukvård eller anledningen till det våldsamma beteendet har sitt ursprung i den intagnes psykiska eller fysiska hälsa. 2019/20:84 s. 27. Regeringen menade att uttrycket ”liknande anordning” inte borde användas i en bestämmelse om fastspänning som avser patienter som är . 128Se t.ex. författningskommentarerna i prop. 2009/10:135 s. 154 f. och 198. 2 021 /2 2:J O1 K R I M I N A L V Å R D huvudregel bör komma under medicinsk övervakning och inte föras till en po- lisarrest.129 I de senare handböcker som vägleder Kriminalvården saknas emellertid så- dana resonemang om att ska kontaktas. Detta är otillfreds- ställande och jag är också bekymrad över att det framstår som oklart om, när och hur kontaktas i det fall en intagen i någon av Kriminal- vårdens arrester agerar på ett sådant sätt att personalen överväger att bältes- lägga honom eller henne. Bältesläggning utgör en mycket allvarlig inskränkning i en persons grundläg- gande fri- och rättigheter. Som jag redovisat ovan saknar Kriminalvårdens re- gelverk de rättssäkerhetsgarantier som bör följa med möjligheten att bältes- lägga en intagen. En översyn av lagstiftningen är därför nödvändig. I avvaktan på en sådan översyn behöver Kriminalvården förvissa sig om att användningen av denna långtgående tvångsåtgärd minimeras. Det faktum att bältesläggningar är mycket sällsynta i många anstalter och häkten pekar på att det torde vara möjligt för myndigheten att vidta åtgärder för att ytterligare begränsa använ- dandet , utan att detta skulle inverka menligt på vare sig ordning, säkerhet eller välbefinnandet hos intagna eller personal. För att behovet av bältesläggningar ska kunna minimeras eller helt undan- röjas behöver Kriminalvården och dess personal i alla lägen göra sitt yttersta för att förebygga situationer där intagna blir så våldsamma att bältesläggning utgör den enda lösningen. Det förebyggande arbetet kan t.ex. bestå i att myn- digheten säkerställer tillgången till kvalificerad hälso- och sjukvårdspersonal för att möjliggöra bedömningar av intagnas fysiska och psykiska hälsa . Vikten av att kriminalvårdspersonalen vid tillsyn och i andra kontakter med intagna är uppmärksam på om en intagen har särskilda behov, liksom förändringar i hans eller hennes mående, kan inte heller nog be- tonas. Det är enligt min mening en självklarhet att de intagna som gör försök att skada sig själva eller ta sitt eget liv, ska bedömas av en psykiater inom kriminalvården eller föras till en psykiatrisk akutmottagning. Slutligen vill jag även betona vikten av att Kriminalvården säkerställer att personalnärvaron i myndighetens anstalter och häkten under dygnets alla tim- mar är sådan att intagna inte blir föremål för ingripande tvångsåtgärder på grund av att det råder brist på personal. Jag har som tidigare nämnts tolkat Kri- minalvårdens uppgifter som att tröskeln för bältesläggning på verksamhets- ställen i region kan vara lägre utanför kontorstid. En sådan ordning är naturligtvis inte godtagbar. Jag förutsätter att Kriminalvården vidtar åtgärder för att säkerställa att bemanningen är sådan att myndigheten har möjlighet att ge samtliga intagna, också i situationer där de uppvisar ett utage- rande eller farligt beteende, ett värdigt och rättssäkert bemötande under dygnets 129Dåvarande JO lämnade en framställan till reger- ingen om översyn av LOB. Någon sådan översyn har ännu inte skett. Se JO 2018/19 s. 352. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Tvångsåtgärder får givetvis inte vidtas utan att de bedöms vara nödvändiga och proportionerliga i varje enskilt fall. Som framgått ovan är det min uppfattning att fängelselagens och häktesla- gens bestämmelser om fängsel behöver förtydligas. Jag finner mot denna bak- grund anledning att, med stöd av 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän, väcka frågan om en översyn av lagstiftningen i detta av- seende. En kopia av detta beslut skickas därför till regeringen. (Dnr O 19-2019) Beslutet i korthet: JO har granskat hur Kriminalvården hanterade bristen på platser i häkten och i anstalten Kumlas riksmottagning. I beslutet konstaterar JO att den ansträngda beläggningssituationen innebar en ännu större utmaning än vid normalbeläggning att tillgodose intagnas rätt till gemensamhet. Flera häkten hade tagit in extra personal, men utredningen tyder på att det i första hand gjordes för att upprätthålla säkerheten i sam- band med t.ex. dubbelbeläggning av celler. JO konstaterar att säkerheten är en central uppgift för Kriminalvården, men understryker att myndigheten även vid en ansträngd beläggningssituation har ett ansvar för att tillgodose gemensamhet och bryta isoleringen av intagna. Den svenska regleringen utgår från att en intagen i häkte normalt har rätt att placeras i en egen cell och JO menar att denna utgångspunkt bör gälla även fortsättningsvis. Om dubbelbeläggning sker bör endast celler som har en golvyta om exklusive toalett komma i fråga. Kriminalvården har dessutom ett ansvar att följa upp hur det fungerar för intagna att dela cell. Det är enligt JO inte acceptabelt att intagna delat cell och hon anser att tiden för varje intagen som blir föremål för dubbelbeläggning ska begränsas. Vid av riksmottagningen översteg beläggningsgraden . Som regel gjordes inte någon lämplighetsprövning inför att två intagna fick dela cell och intagna berättade om både oro och sömn- svårigheter. JO välkomnar att det numera görs en grundlig riskbedömning inför dubbelbeläggning där. Dock ställer sig JO frågande till om anstalten hade de resurser och förutsättningar som behövdes för verksam- heten på riksmottagningen, och hon ifrågasätter om det över huvud taget är lämpligt att Kriminalvården dubbelbelägger celler på riksmottagningen. JO pekar på att det ingår i Kriminalvårdens uppdrag att fortlöpande anpassa antalet platser till behovet. Det är därför angeläget att Kriminal- vården tar fram metoder för både häktes- och anstaltsverksamheterna för att i fortsättningen på ett bättre sätt dels planera för framtida platsbehov, dels skapa en flexibilitet som gör det möjligt att hantera tillfälliga belägg- ningstoppar utan att det egentliga innehållet i kriminalvården eftersätts. I ett beslut anförde JO följande: 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D 1 Bakgrund och ramen för detta initiativ och rapporterade media om att det rådde brist på platser i Kriminalvårdens häkten och anstalter. Platsbristen medförde t.ex. att två intagna placerades i samma cell, s.k. dubbelbeläggning, att intagna pla- cerades i besöksrum samt att häktade blev kvar i polisens arrester. ChefsJO beslutade bl.a. därför att i ett initiativ- ärende utreda beläggningssituationen inom kriminalvården. ingår Kriminalvården i mitt ansvarsområde och jag övertog då ärendet. Mycket har hänt sedan detta ärende initierades. Krimi- nalvården har genomfört ytterligare åtgärder och uppdaterat styrdokument för att hantera den ansträngda beläggningssituationen. ansåg Kri- minalvården att platsbristen i häkten och anstalter var så allvarlig att den kunde försämra myndighetens förmåga att klara sitt uppdrag. För att hantera krisläget tog generaldirektören beslut om s.k. stabsläge.130 Jag har dock valt att låta detta beslut grunda sig i allt väsentligt på vad som framkom vid de inspektioner som genomfördes och de andra utredningsåtgärder som då vidtogs samt centrala dokument från . anser jag att det är ofrånkomligt att beröra utvecklingen eller vissa av Kriminalvårdens senare vidtagna åtgär- der. Det förhållandet att Kriminalvården prognostiserat ett kraftigt ökat plats- behov i såväl häkten som anstalter har också viss betydelse för min behandling av ärendet och mina uttalanden. 2.1 Genomförda inspektioner och andra iakttagelser Ett antal inspektioner genomfördes och avsåg framför allt häkten. Dessa inspektionsobjekt valdes ut med beaktande av bl.a. om häktet hade stängt för nyintagning med följd att häktade inte kunnat föras över dit från polisarrester, intagna placerats i andra utrymmen än s.k. normalcell och om intagna delat cell. Mot denna bakgrund beslutades att genomföra Opcat-in- spektioner131 av åtta häkten, nämligen , (häktesfilialen ), , , , , och Växjö.132 Dessutom inspekterades riksmottagningen för manliga intagna i anstalten Kumla.133 Skälet till att detta verksamhetsställe valdes ut var den överbelägg- ning som vid den aktuella tiden rådde där. En förklaring till situationen var att en ny strafftidslag trädde i kraft . Enligt vad som är av in- tresse innebär regleringen att en häktad med ett verkställbart fängelsestraff som 130Se Kriminalvårdens webbplats (ter/2020/september/stabslage-for-att-hantera-platsbristen/). 131Opcat är den engelska förkortningen av tilläggsprotokollet till FN:s konvention mot tortyr (Optional Protocol to the Convention Against Torture). Länder som har anslutit sig till proto- kollet har förbundit sig att inrätta ett nationellt besöksorgan som regelbundet besöker platser där personer kan hållas frihetsberövade. I har JO tilldelats detta uppdrag. 132Se JO:s protokoll, dnr O 30-2019, dnr O 39-2019, dnr O 26-2019, dnr O 25-2019, dnr O 27-2019, dnr O 29-2019, dnr O 28-2019 och dnr O 22-2019. 133Se JO:s protokoll, dnr O 36-2019. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 huvudregel ska överföras till anstalt efter lagakraft134 och fanns det ett stort antal intagna i häkte som väntade på en sådan anstaltsplacering. Vid inspektionerna samtalade JO:s medarbetare med intagna, personal och företrädare för häktet eller anstalten. Vidare dokumenterades och fotografera- des vissa av de utrymmen som användes för placering av intagna, och uppgifter om bl.a. platsantal, beläggning och beläggningsgraden begärdes in och tillför- des ärendet. Jag vill här uppmärksamma att jag inom ramen för min ordinarie tillsyns- verksamhet tar emot många anmälningar som rör olika problem som intagna menar att överbeläggningen ger upphov till. Klagomålen innehåller återkom- mande påståenden om att intagna varit tvungna att dela cell, att omplaceringar mellan häkten och anstalter liksom förflyttning från arrest till häkte dragit ut , att dubbelbeläggningar inte har föregåtts av någon särskild lämplighets- bedömning samt andra omständigheter som påverkar de intagnas förhållanden. Många av dessa frågeställningar tas upp i det följande. 2.2Beläggningen på de inspekterade verksamhetsställena Kriminalvården har strävat efter en beläggningsgrad som gör det möjligt att vid behov bryta negativa konstellationer, omplacera intagna och undvika allvarliga incidenter.135 Ur klientsynpunkt men även för personal anses en normalbelägg- ning om vara en viktig framgångsfaktor för det dynamiska säker- hetsarbetet. En beläggningsnivå som är nära eller över- stiger innebär enligt myndigheten stora risker i säkerhetsarbetet eftersom risken för allvarliga incidenter ökar liksom pressen på de anställda. Vid inspektionerna kom det fram följande uppgifter om belägg- ningssituationen. Häktet (häktesfilialen ) hade som mest haft en beläggning om under enstaka dagar. Beläggningsgraden i häktena , , och varierade som högst mellan medan den för häktet pendlade mellan . Ledningen för det sistnämnda häktet förklarade under inspek- tionen att det hade funnits tydliga tecken på att beläggningen var på väg upp. Vid inspektionen av riksmottagningen i anstalten Kumla var 97 intagna placerade där, vilket innebar att beläggningsgraden var 162 procent.136 2.3 Något om Kriminalvårdens egna iakttagelser I Kriminalvårdens promemoria, Ökat klientflöde – Kriminalvårdens samlade bedömning och förslag till åtgärder, beskrivs beläggningssi- tuationen i såväl häkten som anstalter. Av promemorian framgår att myndig- 13410 § strafftidslagen (2018:1251). 135Se Kriminalvårdens promemoria, Ökat klientflöde, Kriminalvårdens samlade bedömning och förslag till åtgärder, . 136JO har beräknat beläggningsgraden genom att dividera antalet intagna i häktet/anstalten med antalet ordinarie platser. Kriminalvården beräknar ibland beläggningsgraden utifrån an- talet inskrivna intagna, vilket innebär att i beräkningen ingår även intagna som tillfälligt är placerade någon annanstans (externplacerade klienter). 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D heten behöver kunna omhänderta ca 8 000 frihetsberövade personer. Behovet beräknades motsvara 9 500 häktes- och anstaltsplatser . I promemorian pekar Kriminalvården på att den ansträngda beläggningssitua- tionen ger ett antal konsekvenser, såsom •att intagna med verkställbara domar blir kvar i häkte när tillgängliga an- staltsplatser saknas •att det finns en ökad risk för att intagna placeras i annan säkerhetsklass än vad som i grunden bedöms nödvändigt •att möjligheterna att bedriva ett meningsfullt återfallsförebyggande arbete samt erbjuda intagna sysselsättning undergrävs •att möjligheterna att genomföra isoleringsbrytande åtgärder försvåras •att användandet av bl.a. besöksrum för beläggning av intagna gör att de intagnas kontakt med anhöriga försvåras •att dubbelbeläggning leder till en ökad trängsel, vilket bidrar till en kraftigt försämrad boende- och arbetsmiljö. Enligt finns det ett antal faktorer som påverkar klientflödet, t.ex. befolkningsutvecklingen i , effektivitet och ärendeflödet i brottmålskedjan, längden på de straff som utdöms och den s.k. straffmassan samt straffskärpningar. Myndigheten anser att det inte är möjligt att förutse trendbrott i klientflöden inom kriminalvården och att det inte går att långt i förväg med precision förutse exakt hur olika påverkansfaktorer förändrar kapacitetsbehovet. Slutligen presenteras i promemorian ett antal åt- gärder som myndigheten planerar att vidta för att hantera situationen, framför allt att kraftigt utöka antalet platser i häkten och anstalter. Kriminalvården kon- staterar emellertid att myndigheten kommer att för- lora en hel del kapacitet, uppskattningsvis minst 500 platser, på grund av ett kraftigt eftersatt underhåll. Efter de genomförda inspektionerna upprättades en remisspromemoria och Kri- minalvården uppmanades att besvara ett antal frågor. Vidare fick myndigheten tillfälle att yttra sig över vad som redovisades i inspektionsprotokollen. Krimi- nalvårdens yttrande kom in till JO . Av yttrandet fram- går i huvudsak följande: Kriminalvården har en ansträngd situation genom kombinationen av ett högt beläggningstryck, ett omfattande budgetunderskott och ett stort under- hållsbehov gällande lokaler. Dessa olika delar behöver ses i ett samman- hang, eftersom möjligheterna att hantera en del har ett starkt beroende till de övriga delarna. Kriminalvårdens beläggningssituation, och hanteringen av den, kan därför inte ses isolerat utan behöver analyseras och bedömas i relation till de möjligheter och begränsningar som ges av Kriminalvårdens ekonomiska situation och tillgången till fungerande lokaler. Beläggningsläget i Kriminalvården har varit och bli- vit allt mer ansträngt på såväl häkte som anstalt. Återkommande överbe- läggningar har varit fallet på både häkten och anstalter. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 övergripande bedömning är att klientinflödet kommer att fortsätta öka , vilket kommer att öka beläggningstrycket än mer. Beläggningen på anstalt påverkar häktesbeläggningen genom att klien- ter med verkställbara domar riskerar att bli kvar på häkte i avvaktan på att ledig plats finns på anstalt. Den nya strafftidslagen (2018:1251) ställer ytterligare krav på Kriminalvården att säkerställa en tillräcklig anstaltskapacitet så att klienter kan placeras ut från häkte. Krimi- nalvårdens hantering av beläggningssituationen utgår från situationen på såväl häkte som anstalt och de kopplingar som finns däremellan. Långsik- tigt ser Kriminalvården att den enda lösningen är att öka platskapaciteten vid anstalter och häkten. På kortare sikt krävs dock även andra åtgärder för att hantera situationen, exempelvis inrättandet av beredskapsplatser. Beredskapsplatser medför generellt sett utmaningar och risker avseende att på berörda verksamhetsställen fortsatt säkerställa goda förutsättningar gällande verksamhetsinnehåll samt omvårdnad, säkerhet och arbetsmiljö. Givet rådande beläggningsläge, och i relation till de begränsningar som ges av Kriminalvårdens ekonomiska situation, bedöms dock beslutade beredskapsplatser vara den minst dåliga lösningen. Detta särskilt med hän- syn till de kompensatoriska åtgärder i form av högre bemanning som be- sluten om flertalet beredskapsplatser är förknippade med. De bemannings- behoven har identifierats i lokala risk- och konsekvensanalyser. Den högre bemanningen syftar till att kunna upprätthålla en god säkerhetsnivå och ar- betsmiljö för såväl personal som intagna. Beredskapsplatser ska ses som en kortsiktig lösning fram till dess att en permanent kapacitetsök- ning genom nybyggnation har realiserats. 1.a) Kriminalvårdens bedömning, sammanfattad i t.ex. rapporten ”Ökat klientinflöde – Kriminalvårdens samlade bedömning och förslag till åtgär- der” , är att nuvarande platskapacitet inte räcker i relation till det förväntade klientinflödet. Kriminalvården har därför – 2018 beslutat om ett större antal projekt i syfte att öka platskapaciteten, i första hand genom utbyggnad och tillbyggnad på befintliga verksamhets- ställen. Genomförandet av de beslutade projekten är dock avhängigt att Krimi- nalvården får en långsiktig finansiering av en verksamhet med en högre platskapacitet och att regeringen godkänner de hyresavtal som ligger till grund för respektive projekts genomförande. Båda dessa förutsättningar saknas , varför Kriminalvården inte kan göra en rimlig bedömning av när den ordinarie platskapaciteten kan ha utökats. Om förutsättningarna klargörs på så sätt att beslutade projekt kan genomföras, vidtar ett omfat- tande och flerårigt arbete med respektive projekt. Utförandet av projekt sker inte sällan etappvis. En marginell kapacitetsökning från projekt som beslu- tades 2016 och 2017 bedöms kunna infrias . En mer bety- dande kapacitetsökning bedöms kunna realiseras först på 3–. 1.b) I avvaktan på att planerad kapacitetsökning kan genomföras försö- ker Kriminalvården att arbeta på tre huvudsakliga områden i syfte att kunna hantera beläggningsläget så som det har varit sedan klienttillströmningen vände . Det är också på dessa områden som Kriminalvården har för avsikt att arbeta till dess att nödvändig kapacitetsökning har skett. De tre områdena är att −öka antalet tillgängliga platser genom öppnande av tidigare stängda or- dinarie platser och tillskapande av beredskapsplatser, −frigöra och mer effektivt använda befintliga platser genom att konver- tera platser mellan anstalt/häkte (på både mansanstalter och kvinnoan- stalter), tillfälligt upphöra med viss verksamhet som låser platser (retreatverksamhet) och påverka flödena till, inom och ut från 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D Kriminalvården (frister för föreläggande och förpassning för att avtjäna fängelsepåföljd, kriterier för placering i olika säkerhetsklasser, anpas- sad praxis gällande intensivövervakning med särskild kontroll och sär- skilda utslussningsåtgärder) och −stödja lokal hantering av beläggningssituationen genom anpassade re- gelverk och rutiner. 2.a) Begreppet beredskapsplats finns enbart för anstalt. Beredskapsplatser definieras som en bokningsbar plats, d.v.s. en plats där Kriminalvårdens placeringssektion eller annan behörig beslutsfattare kan boka en intagen för placering, som inte är en ordinarie anstaltsplats. Beredskapsplatserna kan vara platser i form av dubbelbeläggning av bostadsrum, men också platser i enrum. Gemensamt för beredskapsplatserna är att de inte är avsedda för stadig- varande placeringar av intagna i ett läge med normal beläggning. De an- vänds för att möta ett läge där beläggningen inte kan hanteras med enbart ordinarie platser. Vid beslut om att öppna beredskapsplatser kan hänsyn tas till faktorer som t.ex. platstillgången i olika säkerhetsklasser. Exempelvis kan beredskapsplatser i säkerhetsklass 3 bedömas behöva öppnas även om det finns tillgängliga ordinarie platser i högre säkerhetsklasser i syfte att en intagen inte ska behöva placeras med en högre grad av övervakning och kontroll än nödvändigt. Kriminalvårdens huvudkontor bestämmer i särskilda beslut hur många beredskapsplatser som ska finnas vid respektive anstalt. Vid verksamhets- områden med beredskapsplatser ska det finnas en plan för hur beredskaps- platserna ska hanteras. Med en ordinarie plats avses ett bostadsrum som kan användas för sta- digvarande placering av en intagen. Hänsyn tas till bl.a. säkerheten, skal- skyddet, inredningen och storleken. Kriminalvårdens huvudkontor bestäm- mer i särskilda beslut hur många ordinarie platser som ska finnas vid re- spektive anstalt och häkte. Platser som inte används för stadigvarande pla- cering, exempelvis avskildhetsplatser och beredskapsplatser, ingår inte i de ordinarie platserna. För häkte används inte begreppet beredskapsplats, eftersom platser på ett häkte inte är bokningsbara likt platser på anstalt. I stället förfogar flerta- let häkten över utrymmen som kan aktiveras lokalt för s.k. tillfällig förlägg- ning av intagna i de lägen då de ordinarie platserna inte räcker. 2.b) Beläggningsredovisningen gällande anstalt inkluderar de platser som är öppna och bokningsbara oaktat om dessa är ordinarie platser eller beredskapsplatser. Platstyperna säkerhetsplatser respektive skyddsplatser ingår också i redovisningen, även om dessa inte är bokningsbara på sed- vanligt sätt. Beläggningsredovisningen utgår från begreppet ”tillgängliga platser”, vilket avser ordinarie platser som är öppnade (d.v.s. ordinarie plat- ser som är tillfälligt stängda p.g.a. exempelvis renovering är exkluderade) samt tillfälligt öppnade och bokningsbara platser som exempelvis bered- skapsplatser. Beläggningsredovisningen gällande häkte inkluderar enbart de ordinarie platserna, eftersom bokningsbara beredskapsplatser inte finns på häkte, se