frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — 2.c) Utifrån en bedömning att tillgängliga platser på anstalt inte skulle komma att räcka för att möta ett ökat klientinflöde, ge- nomförde Kriminalvården en första inventering av möjligheterna till alternativa lösningar för att kunna utöka platsantalet på anstalt. En andra och likvärdig inventering genomfördes under inledningen av 2019. Inventeringarna har genomförts genom uppdrag till regional nivå och avsett att kartlägga möjliga beredskapsplatser i form av bostadsrum som är möjliga att dubbelbelägga respektive andra utrymmen som är möjliga att belägga (t.ex. dagrum). Kartläggningen har skett lokalt och regionalt utifrån K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 en nationell checklista och med nationell samordning. Risk- och konse- kvensanalyser har genomförts lokalt tillsammans med personal- och skyddsorganisationer och nödvändiga åtgärder för att möta riskerna har identifierats. Utgångspunkt för inventeringarna har varit att bostadsrummen alterna- tivt utrymmena som tas i anspråk ska vara tillräckligt utrustade utifrån lag- stiftning och relevanta fastighets- och säkerhetsmässiga krav. Inventering- arna har också inkluderat perspektiv på behov av personalresurser för att kunna hantera ett öppnande av identifierade platser så att en god arbetsmiljö och säkerhet kan behållas. Efter genomförda inventeringar har resultatet av inventeringarna analy- serats och bedömts i ett nationellt perspektiv utifrån i vilken utsträckning de möjliga platserna uppfyller, eller med kompensatoriska åtgärder kan för- mås uppfylla, gängse krav och om identifierade åtgärder i risk- och konse- kvensanalyserna bedöms kunna hanteras. Ett antal beredskapsplatser på olika anstalter har bedömts vara möjliga att inrätta som bokningsbara plat- ser med varierande grad av kompensatoriska åtgärder gällande lokaler, be- manning, sysselsättning etc. Ett antal anstalter har bedömts sakna förutsätt- ningar för att kunna inrätta beredskapsplatser, exempelvis på grund av att ordinarie bostadsrums storlek inte tillåter dubbelbeläggning och andra ut- rymmen att göra till bokningsbara platser har saknats. Möjliga beredskapsplatser som kan göras bokningsbara ska i normalfal- let vara tillräckligt utrustade i enlighet med de krav som framgår av Krimi- nalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fängelse, FARK Fängelse. Stöd för att göra undantag från dessa krav finns dock i generaldirektörens beslut , dnr 2018-14601-8, om undantag gällande utrustning i bostadsrum i anstalt och häkte. Utifrån genomförda inventeringar har det fattats beslut om att öppna drygt 90 tidigare stängda ordinarie platser och cirka 290 beredskapsplatser. 3.Kriminalvården har för tillfället, med ett undantag, ingen aktiv plane- ring gällande att bedriva tillfällig häktesverksamhet i . Undantaget är att det har inletts ett myndighetsgemensamt ar- bete mellan Kriminalvården och gällande att utreda för- utsättningarna för att tillfälligt bedriva häktesverksamhet i delar av arresten . I det arbetet ingår bl.a. att utreda om det finns behov av anpass- ningar av lokaler, teknik etc., vilka behoven i så fall är och hur de kan till- godoses. Om Kriminalvården skulle komma att bedriva tillfällig häktesverksam- het i , kommer Kriminalvårdens personal att bemanna verksamheten. 4.Kriminalvården strävar efter att beläggningssituationen på såväl an- stalt som häkte inte ska påverka intagna negativt och, i förekommande fall, vidta åtgärder för att minimera risker och konsekvenser. De beredskapsplatser som har inrättats på anstalt och de platser för till- fällig förläggning som ibland används på vissa häkten har så långt det är möjligt utrustats enligt gällande krav på inredning, ventilation etc. Avvikel- ser i standard har varit en del av inventeringen av beredskapsplatser och kompensatoriska åtgärder gällande inredning m.m. vidtas så långt det är möjligt. De beredskapsplatser på anstalt som utgörs av dubbelbeläggningsplatser innebär ofrånkomligen en förändrad standard i de fall aktuell anstalts ordi- narie platser finns i enkelrum. Så är fallet i de högre säkerhetsklasserna medan det i den lägsta säkerhetsklassen finns anstalter som har 2–4-bädds- rum som ordinarie platser. Kriminalvården följer säkerhetsläget extra noga med anledning av beläggningsläget och kan inte se något mönster av incidenter som kan kopplas till dubbelbeläggning i högre säkerhets- 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D Uppfattade risker med dubbelbeläggning i form av hot och våld mot personal eller intagna har således i vart fall inte besannats. Förutom åtgärder kring inredning m.m. har inrättandet av beredskaps- platser också medfört att resurser för ökad bemanning har tillförts i den utsträckning de lokala risk- och konsekvensanalyserna har identifierat ökad bemanning som en adekvat åtgärd för att möta identifierade risker. Alla anstalter med beredskapsplatser har således inte tillförts extra resurser, utan vissa anstalter har bedömt att beredskapsplatserna kan hanteras inom be- fintlig ram. Den eventuellt högre bemanningens fördelning mellan krimi- nalvårdare, administrativ personal, sysselsättningspersonal etc. har utgått från de lokala analyserna och varierar därför mellan olika anstalter. Vissa anstalter har i sin risk- och konsekvensanalys primärt identifierat behov av ökad sysselsättning, medan andra har bedömt att sysselsättningen kan till- godoses med befintlig resurs men i stället sett behov t.ex. av ökad nattbe- manning. För häkten är situationen delvis en annan, eftersom beredskapsplatser saknas. Ett beläggningsläge där det finns fler intagna än ordinarie platser på ett häkte behöver som ovan beskrivits hanteras med hjälp av tillfälliga förläggningar av intagna i t.ex. besöksrum, transportplatser, avskildhetsrum eller andra utrymmen, men på vissa häkten också genom dubbelbeläggning av klienter. I syfte att undvika eller minimera risken för att en sådan be- läggning negativt påverkar intagna på häkte har Kriminalvården genom be- slut , dnr 2018-7848, om reviderade regionala budgetramar tillfört häktena extra resurser i syfte att på ett planerat sätt kunna stärka bemanningen och därmed förmågan att tillgodose de intagnas rättigheter och situation i stort. Genom resursförstärkningen kan personalbehov för att klara såväl säkerhetsbemanningen och transporter som klientadministration och ledningsfunktioner säkras. Utgångspunkten är att de ökade behoven på häktessidan inte är förknippade med häktets platsantal utan att samtliga häkten som hanterar överbeläggning har behov av förstärkning. 5.Enligt 24 kap. 22 § ska den som häktas utan dröjs- mål föras till häkte. Den bestämmelsen medger inte att den som är häktad förvaras på annan plats än i häkte, om inte utredningsskäl motiverar detta och rätten på åklagarens begäran förordnat om det. Att häktade i vissa fall blir kvar i arrester kan inne- bära att den som häktas inte förs till häkte utan dröjsmål i enlighet med 24 kap. 22 § RB. Det finns därför inte något lagstöd för att låta häktade vara kvar i arrester. Det torde dock vara försvarligt att av utredningsskäl förvara en häktad person i polisarrest, om det enda alternativ som finns därutöver är placering på annat häkte långt från utredningsorten. En förutsättning för det är att rätten på begäran av åklagare förordnat att den häktade tills vidare inte ska föras till häkte (se JO 1990/91 s. 90). Enligt mening kan myndigheten inte anses ha en skyl- dighet enligt lag att i kriminalvårdsregistret registrera en häktad person som ännu inte har tagits in i häkte och inte heller är intagen i arrest som drivs av Kriminalvården. 6.Kriminalvården anser att frågor kopplade till överbeläggning i häkte och anstalt kan hanteras med stöd av de nationella styrande dokument som har tagits fram. Kriminalvården anser därför att det inte finns något behov av föreskrifter för placering av intagna p.g.a. överbeläggning i häkte och anstalt. Utöver den nationella rutin som JO har hänvisat till har Kriminal- vården en anvisning, som beslutades , för hantering av be- läggning i häkten och anstalter. Dessutom beslutade generaldirektören om undantag gällande utrustning i bostadsrum i anstalt och häkte. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 JO begärde vissa kompletterande uppgifter från Kriminalvår- den. På grund av avgränsningen av detta beslut redovisas inte vare sig JO:s frågor eller remissvaret närmare. 3 JO-uttalanden angående överbeläggning inom kriminalvården Konsekvenser av en ansträngd platssituation inom kriminalvården har upp- märksammats av JO och framåt. Ef- tersom det rör sig om ett återkommande problem bedömer jag att det är av in- tresse att här relativt utförligt redogöra för de iakttagelser och uttalanden som tidigare ombudsmän har gjort. I ett beslut uppmärksammade dåvarande JO att häktade på grund av platsbrist inom kriminalvården blev kvar i arrestlokaler trots att de skulle ha förts till ett häkte.137 Med hänvisning till förhållandena i polisens arrestlokaler, bl.a. att cellernas utrustningsstandard var betydligt lägre än en normal häktescell och att det ofta förekom störande oväsen, framhöll han att förvaring av häktade personer i polisarrest för annat än enligt hans mening är inhumant och ovärdigt ett samhälle som vårt. Därtill pe- kade han på att en häktad person som förvaras under sådana förhållanden får försämrade möjligheter att förbereda sig för den kommande rättegången. Efter ytterligare anmälningar och inspektioner uppmärksammade JO återigen de problem som den ansträngda beläggningssituationen gav upphov till. Med anledning av de uppgifter som kom fram beslutade han att inom ramen för ett initiativärende göra en utredning av situationen.138 I beslutet i initiativärendet konstaterade han att de åtgärder som den dåvarande Kriminal- vårdsstyrelsen planerade att vidta för att komma till rätta med situationen fram- stod som ändamålsenliga. Därefter uttalade han bl.a. följande: Vissa av dem [åtgärderna, JO:s anm.], kanske de viktigaste, kommer emel- lertid inte att kunna bli verklighet . De innebär där- för ingen lösning på problemen för t.ex. häktade som tvingas att vistas i s.k. fylleceller eller häktade som får vänta månader i häkte efter en verkställbar dom. Jag förutsätter därför att samtliga tänkbara åtgärder vidtas som kan leda till förbättringar inte bara på lång sikt utan även på kort sikt. Problemen med överbeläggning på anstalter och häkten förefaller vara olika i delar av landet. Detta har fått till följd att tidsödande och kostnadskrävande trans- porter förekommer i stor omfattning, vilket ytterligare minskar personalens tidsutrymme för egentlig kriminalvård. Vidare är risken uppenbar att såväl den totala överbeläggningen som den ojämna häktes- och anstaltsbelägg- ning får till följd att intagna placeras i mera sluten anstalt och med mera begränsade möjligheter till anpassningsbefrämjande aktiviteter än som är sakligt motiverat. Detta är vare sig humant eller till gagn för en återanpass- ning av den intagne. Det är således enligt min mening viktigt att inte i alltför hög grad låta sig styras av ett ensidigt ekonomiskt tänkande. 137Se JO:s beslut , dnr 857-2000. 138Se JO 2001/02 s. 155. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D Den ansträngda beläggningssituationen uppmärksammades på nytt av dåvarande JO beslutet i hennes initiativärende kon- staterade hon att situationen gett upphov till •att intagna ofta placerades i någon annan anstalt än den som var mest lämp- lig med hänsyn till de intagnas behov •att intagna med verkställbara domar tvingades stanna kvar i häkte i avvak- tan på anstaltsplats än vad som var acceptabelt •att häktade blivit kvar i polisens arrestlokaler i stället för att föras till häkte •att intagna var tvungna att dela cell (dubbelbeläggning) •att intagna inkvarterades i bl.a. besöksrum •att det inte funnits den personal som behövts för att se till att de intagna fick möjlighet till t.ex. gemensam vistelse, sysselsättning, fysisk träning och ut- omhusvistelse. Med anledning av dessa förhållanden uttalade JO bl.a. föl- jande: Dubbelbeläggning av bostadsrum ingår numera i vissa anstalter och häkten som ett ”normalt” inslag i verksamheten. Med anledning av detta vill jag peka på det uttalande gjorde i beslutet [JO:s dnr 857-2000, JO:s anm.] om att det mot bakgrund av de säkerhets- och miljömässiga faktorerna men även med beaktande av den rent mänsk- liga aspekten inte kan accepteras att en mer eller mindre rutinmässig dub- belbeläggning tillgrips som en lösning i sammanhanget. Det finns alltså anledning att av olika skäl vara kritisk till de sätt på vilket de intagnas boende har lösts. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att åtskilliga intagna i häkten och anstalter med fog kan hävda att de utsätts för en behandling som är fullständigt oacceptabel från humanitär synpunkt och alltså strider mot de principer som ligger till grund för lagstiftningen på området. Som situationen nu har utvecklats saknar de ansvariga i häktena och anstal- terna i praktiken möjlighet att uppfylla kraven i lagstift- ningen. Det går givetvis inte att beskriva problemet i kvantitativa termer. Men det är ingen tvekan om att problemet är mycket allvarligt inte minst med tanke på karaktären av den lagstiftning det är fråga om. Det är inte möjligt för mig att slå fast vilka faktorer som har lett fram till den nuvarande situationen. Jag har därför inte heller underlag att uttala kritik mot någon myndighet eller tjänsteman. Jag vill emellertid slå fast att det är utomor- dentligt angeläget att den negativa utvecklingen inte fortsätter, utan att man snabbt sätter in åtgärder för att vända den. Kriminalvårdens grundläggande syfte är att främja de intagnas samhällsanpassning. Detta syfte uppnår man inte med dagens platsbrist. uppmärksammade dåvarande JO att intagna varit placerade i avskildhet under långa tider.140 Hon konstaterade att den främsta orsaken till detta var svårigheterna att placera den intagne i annan an- stalt eller att finna en ny plats i anstalten där han vistades. 139Se JO 2004/05 s. 134. 140Se JO 2007/08 s. 215. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 JO av allt att döma i hög grad på den ansträngda platssituationen som rådde inom kriminalvården. Därefter uttalade hon följande: Det är enligt min mening synnerligen allvarligt om platssituationen inom kriminalvården medför konsekvenser av det slag som kan noteras i detta ärende. Från humanitär synpunkt är det inte acceptabelt att hålla en intagen placerad i avskildhet i månader på grund av att man inte kan finna en ny placering av honom. Jag har också i många andra ärenden kunnat konstatera att den höga beläggningen i anstaltssystemet bidragit till de förhållanden som klagomålen avser. Jag har därför för avsikt att i ett särskilt ärende upp- märksamma beläggningssituationen inom landets anstalter och häkten. I beslutet i det aviserade initiativärendet gjorde JO bl.a. föl- jande uttalanden:141 Sedan jag tog upp detta ärende till utredning har jag på olika sätt följt för- hållandena inom kriminalvården i de avseenden som är aktuella här. Till exempel har jag tagit del av Kriminalvårdens årsredovisning och myndighetens budgetunderlag . Jag har även studerat delbetänkan- det Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning (SOU 2009:13) av ut- redningen Kriminalvårdens effektivitet. Vidare har jag inspekterat olika an- stalter och häkten, bl.a. anstalten och häktet Salberga och anstalten Norra. Jag har därvid fått en mer positiv bild av plats- situationen än den jag hade tidigare. Det finns enligt min mening mindre anledning till oro än vad det gjorde t.ex. när dåvarande justitieom- budsmannen meddelade sitt ovan nämnda beslut . Jag kommer givetvis att följa den fortsatta utvecklingen på området. Avslutningsvis vill jag anföra följande. Kriminalvården har i sitt remissvar presenterat ett ambitiöst utbyggnads- och renoveringsprogram. Jag har för egen del vid inspektioner av flera anstalter kunnat konstatera betydande miljöförbättringar. Kriminalvården har emellertid också pekat på de plane- ringssvårigheter som föreligger, inte minst när det gäller utvecklingen av brottsligheten. Det går inte heller att bortse från att den ambitiösa kriminal- vård som förutsätts i kriminalvårdslagstiftningen medför betydande kost- nader. Likaså har effektiviteten i brottsbekämpningen stor betydelse för re- sursbehovet inom kriminalvården. Man kan således konstatera att Krimi- nalvården inte ensamt råder över situationen. Inledningsvis kommer jag att kort redogöra för vissa grundläggande bestäm- melser som reglerar de intagnas rättigheter. Därefter kommer jag att redovisa vissa iakttagelser från inspektionerna och Kriminalvårdens re- missvar i relevanta delar. I den mån jag anser att det behövs kommer jag att beskriva ytterligare regleringar. Jag har avgränsat beslutet till följande aspekter som rör de intagnas situation: •Platsbristens påverkan på verkställigheten och dess innehåll •Rutiner för dubbelbeläggning av celler •Utformningen av celler för dubbelbeläggning och andra utrymmen 141Se JO 2009/10 s. 145. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D •Behovet av centralt stöd och angränsande frågor. I anslutning till respektive avsnitt gör jag uttalanden och sist lämnar jag några avslutande synpunkter. I häkteslagen (2010:611) och fängelselagen (2010:610) finns bestämmelser som ger uttryck för de grundläggande värden som ska genomsyra behandlingen av intagna inom kriminalvården. Sålunda ska varje intagen bemötas med re- spekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Vidare ska verkställigheten utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas och, såvitt avser intagna i anstalt, att den intagnes anpassning i samhället underlättas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än vad som följer av häktes- respektive fängelselagen eller som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.142 Som huvudregel har en intagen i häkte rätt att vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet) och en intagen i anstalt rätt att vistas i gemensamhet under sin sysselsättning och på sin fritid.143 Intagna i såväl häkte som anstalt har rätt till sysselsättning och ska dessutom som utgångspunkt få vistas utom- hus per dag.144 FN och har antagit särskilda regler för behandlingen av frihets- berövade personer i t.ex. häkte och fängelse.145 reviderades 2015 och går under benämningen . fängelseregler reviderades 2020. Som medlem av FN och har Sve- rige varit med vid antagandet av dessa dokument. Även om de inte är bindande, har reglerna en principiellt viktig betydelse för att vägleda medlemsstaterna och deras myndigheter i utformningen av såväl den nationella regleringen som vid proportionalitetsbedömningen i enskilda fall. De har därmed även betydelse i Kriminalvårdens dagliga arbete och vid myndighetens utformning av riktlinjer och rutiner. Av det nämnda regelverket framgår att fängelseförhållanden som in- kräktar på de intagnas mänskliga rättigheter inte kan rättfärdigas med bristande resurser och att rutiner som regelmässigt tillåter sådana överträdelser inte är godtagbara.146 har vid bedömningar av klagomål om överträ- delser av förbudet mot tortyr eller omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning enligt artikel 3 också uttalat att varje med- lemsstat har en skyldighet att organisera sin kriminalvård på ett sådant sätt att 1421 kap. 4–6 §§ häkteslagen och 1 kap. 4–6 §§ fängelselagen. 1432 kap. 5 § första stycket häkteslagen och 6 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen. 1442 kap. 6 och 7 §§ häkteslagen samt 3 kap. 1 § och 4 kap. 1 § fängelselagen. 145Se för behandling av fångar samt ministerkommittés re- kommendation Rec(2006) 2-rev till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereg- lerna (vidare europeiska fängelsereglerna), jfr prop. 2009/10:135 s. 68 och 108. 146Se europeiska fängelseregeln 4 och kommentaren till regel 4, CM(2020)17-add2. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 intagnas värdighet garanteras oavsett ekonomiska eller logistiska svårig- heter.147 Kriminalvården ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häk- tesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål. Myndigheten ska vi- dare verka bl.a. för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. ska t.ex. tillgodose de intagnas behov av sysselsättning och dessutom främja en ändamålsenlig pla- nering av de intagnas frigivning. Av särskilt intresse är slutligen att Kriminal- vården har i uppgift att fortlöpande anpassa antalet platser inom häktes- och anstaltsorganisationen till behovet.148 6 Iakttagelser och uttalanden 6.1Platsbristens påverkan på verkställigheten och dess innehåll Som framgått har varje intagen i häkte och anstalt som huvudregel rätt att vistas tillsammans med andra intagna. Rätten till gemensamhet kan dock begränsas i vissa situationer och under vissa förutsättningar, vilka också anges i häktes- och fängelselagen.149 Det finns ingen definition av begreppet gemen- samhet i lagstiftningen. JO har dock uttalat att gemensamhet får anses förutsätta att en intagen vistas tillsammans med flera andra intagna. Det innebär att s.k. samsittning, dvs. när två intagna vistas tillsammans, inte går att jämställa med en vistelse i gemensamhet.150 Som jag också tidigare nämnt har intagna även rätt till sysselsättning och, om inte synnerliga skäl talar emot det, rätt att vistas utomhus . Dessutom får intagna ta emot besök i den utsträckning som det lämpligen kan ske.151 De sist beskrivna rättigheterna och inslagen är också av avgörande betydelse för en human kriminalvård och dessa motverkar de negativa följder som frihetsberövandet kan medföra. En intagen som inte ges möjlighet till vistelse i gemensamhet kan komma att vistas under förhållanden som leder till att han eller hon blir isolerad. Enligt anses en intagen vara isolerad om han eller hon vistas i ensamhet under mer än , utan meningsfull mänsklig kon- takt. Om en intagen vistas under sådana förhållanden i en period som överstiger anses han eller hon långvarigt isolerad.152 JO har i ett omfattande be- slut konstaterat att isolering riskerar att drabba inte bara häktade med restrikt- ioner, dvs. där en domstol efter framställan från åklagaren har beslutat om att den häktades kontakter med omvärlden får inskränkas, och intagna som på grund av beslut av Kriminalvården är placerade i avskildhet. 147Se t.ex. avgörande i målet mellan Mursic mot [GC], nr 7334/13, . 1481–3 §§ förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. 1492 kap. 5 § och 6 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen samt 6 kap. 3–9 §§ fängelselagen. 150Se JO 2018/19 s. 146. 1512 kap. 6 och 7 §§ samt 3 kap. 1 § häkteslagen och 3 kap. 1 §, 4 kap. 1 § samt 7 kap. 1 § fängelselagen. 152Se regel 44 i för behandling av fångar. Se också europeiska fängelse- reglerna 60.6a–6f. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D dessutom att drabba intagna i häkte som har en laglig rätt att vistas i gemensamhet. I JO:s beslut uppmärksammades särskilt att Kriminalvårdens häkten saknar tillräckligt med både gemensamhetslokaler och personal för att kunna tillgodose de intagnas lagstadgade rätt till gemensamhet. Myndigheten erhöll mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna.153 Iakttagelser och uppgifter i samband med inspektioner Vid inspektionerna kom det fram att den ansträngda belägg- ningssituationen hade påverkat intagnas möjligheter till aktiviteter och kontak- ter med omvärlden i häkte. I några häkten hade möjligheterna att ta emot besök blivit sämre eller obefintliga när besöksrum till följd av platsbristen användes för placering av intagna. Vid inspektionen av häktet kom det fram att det i nödfall kunde bli aktuellt att använda dagrummet på gemensam- hetsavdelningen för placering över dygnsvilan.