frsrdg · H804RS5 · 2021-05-06 00:00:00 — Som framgår av remissvaren pågår en översyn av JO inom ramen för en parlamentarisk utredning och vikten av JO:s oberoende framhålls i direktiven för den utredningen (JO-utredning). Utredningen har tillsatts av riksdagsstyrelsen. Som framhålls i direktiven är det av avgörande betydelse att JO-ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. JO ska stå fri från den offentliga förvaltningen i övrigt, och oberoendet ska även fortsatt gälla i förhållande till . ska exempelvis aldrig kunna påverka JO:s befattning med enskilda ärenden eller ta initiativ till att JO tar upp sådana ärenden (se bet. KU 1986/87:2 s. 43–44). innebär gällande ordning att ska fastställa de generella riktlinjerna för JO:s uppdrag och verksamhet genom bestämmelserna i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän (). I 13 kap. 6 § första stycket RF anges således att justitieombudsmännen ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar i enlighet med den instruktion som beslutar samt att en ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen. JO:s tillsynsuppdrag definieras följaktligen av genom JO-instruktionen. Vidare föreskrivs i riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 13.2.1) att , på eget initiativ eller på begäran av någon av justitieombudsmännen, ska samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. I direktiven till JO-utredning anförs att utskottet och därmed härigenom får anses dels ha ett visst ansvar för ämbetets inre organisation, dels få en möjlighet till insyn i densamma. När det gäller förhållandet till påpekas i direktiven till JO-utredning att JO får visst administrativt stöd från myndigheten . Mot bakgrund av att JO också har tillsyn över myndigheten bör utredningen kartlägga och ta ställning till hur en administrativ samverkan mellan förhåller sig till det institutionella oberoendet. Utredningen bör i det sammanhanget även dels undersöka och bedöma i vad mån det behövs förändringar, dels lämna de förslag som utredningen finner motiverade, inklusive förslag till eventuella författningsändringar. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Utan att föregripa JO-utredning vill riksdagsstyrelsen påpeka att relationen mellan och JO knappast påverkas i någon avgörande omfattning av hur beslutsbefogenheterna inom Riksdagsförvalt- ningen fördelas mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsdirektören i de frågor som nu är aktuella. De aktuella frågorna rör vidare administrativa förhållanden och inte t.ex. inriktningen på JO:s granskning. Med förslaget kommer vidare, som framgår av utredningen och som påpekas i remissvaren, beredningsti- derna att kunna kortas som myndigheter tillförsäkras in- När det gäller att det är riksdagsdirektören som får denna befogenhet vill styrelsen vidare anföra följande. tjänsteman och den enda befattningshavaren i som väljs av riksda- gen (framst. 2013/14:RS3 s. 174). får på begäran av riksdagsstyrel- sen avskeda en riksdagsdirektör som grovt har åsidosatt sina åligganden mot Val av riksdagsdirektör sker med omröstningsregler som innebär att riks- dagsdirektör måste väljas med en bred enighet (framst. 2008/09:RS1 s. 16). Val av riksdagsdirektör ska beredas av en grupp bestående av talmannen och gruppledarna (tilläggsbestämmelse 14.5.1 RO). Om enighet uppnås i bered- ningsgruppen och ingen ytterligare person föreslås kan valet ske med ackla- mation, men om någon ledamot begär det ska valet ske med slutna sedlar och först vid ett senare sammanträde med kammaren. Om två eller flera förslag läggs fram är regeln densamma, dvs. valet sker med slutna sedlar om det be- Val med slutna sedlar blir avgörande i första valomgången endast om någon kandidat får minst tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. kandidat detta röstetal sker ett nytt val med samma beslutsregel, dvs. Leder inte heller denna omgång till avgörande sker en ny bered- Val av riksdagsdirektör sker således efter noggrann beredning och med Det är, enligt styrelsens uppfattning, lämpligt att riksdagsdirek- tören i enlighet med utredningens förslag övertar de aktuella beslutsbefogen- Vidare bör ett arbetsgivarkollegium inrättas i enlighet Med anledning av remissvaret från Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet föreslår styrelsen att uttrycket ”myndigheter” används i den föreslagna lagen, i stället för utredningens förslag ”riksdagsmyndighet- Vidare bör utredningens förslag till lagtext i 2 § omformuleras redakt- ionellt så att nämns först i stycket, i likhet med formu- leringen av övriga stycken i paragrafen. Med de förtydliganden som gjorts ovan ställer sig riksdagsstyrelsen bakom utredningens överväganden, och remissynpunkterna föranleder inte någon an- Förslaget innebär ändringar i 2, 10 och 22 §§ lagen (2011:745) med in- 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 4.10Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet Riksdagsstyrelsens förslag: Skyldigheten att inhämta ett yttrande från Lagrådet utökas till att utöver ett riksdagsutskott även omfatta ett annat riksdagsorgan. Förslaget innebär en ändring i regeringsformen. Skyldigheten att inhämta Lagrådets yttrande ska gälla för riksdagsstyrelsen innan den gör en framställning till . Om riksdagsstyrelsen inte har inhämtat ett yttrande från Lagrådet ska styrelsen i sin framställning redovisa skälen för detta. Skyldigheten regleras i riksdagsordningen. Innan ett riksdagsorgan beslutar om en framställning hos ska det inhämta behövliga upplysningar och yttranden. Skyldigheten regleras i riksdagsordningen. När ett lagförslag som har beretts i riksdagsstyrelsen behandlas i Lagrådet ska ställa föredragande till förfogande. Skyldigheten regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet. Riksdagsstyrelsens bedömning: För riksdagsorganen kommer, i likhet med vad som gäller för regeringen, att gälla att de självständigt får avgöra från vilka instanser behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas och hur det ska ske. Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar inledningsvis att den fråga som tas upp i direktiven rör inhämtande av Lagrådets yttrande inom det begränsade område där riksdagsstyrelsen får lägga fram förslag. Utredningen betonar att huruvida i ökad utsträckning bör lagstifta utan förslag från regeringen inom det område där regeringen normalt lägger fram förslag inte är en aktuell fråga i detta sammanhang. Utredningens överväganden har således inte någon bäring på den frågan. Relationen mellan och regeringen rubbas inte av vilket organ i som inhämtar Lagrådets yttrande över en framställning från riksdagsstyrelsen. När det gäller Lagrådet framhåller utredningen att genom ändringar i regeringsformen som trädde i kraft markerades betydelsen av Lagrådets granskning ytterligare. I fråga om de förslag från riksdagsstyrelsen som Lagrådet har yttrat sig över har Lagrådet ofta haft synpunkter, vilket har lett till att föreslagit ändringar av styrelsens förslag. Lagrådet har således en viktig roll i lagstiftningsprocessen också när det gäller förslag från riksdagsstyrelsen. Det kan också konstateras att Lagrådets synpunkter är juridiska och inte politiska. Det grundläggande syftet med att inhämta Lagrådets yttrande är att lagstiftningen ska hålla god kvalitet. Frågan när det gäller framställningar från riksdagsstyrelsen är inte om ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas i de fall 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG riksdagsstyrelsen föreslår en lag som faller inom Lagrådets område, utan när i lagstiftningsprocessen som yttrandet över framställningen bör inhämtas. inhämtas Lagrådets yttrande under utskottsbehandlingen av framställningen, dvs. efter att framställningen överlämnats till och normalt efter att motionstiden har löpt ut. Det innebär att Lagrådets synpunkter inte kan beaktas när framställningen tas fram. Det innebär också att ledamö- terna och partierna väcker följdmotioner på en framställning som Lagrådet inte har yttrat sig över. Om Lagrådets yttrande inhämtas innan styrelsen lägger fram framställningen för kan styrelsen bearbeta Lagrådets syn- punkter och presentera en mer genomarbetad framställning. starka argument för att styrelsen inhämtar yttrandet innan styrelsen beslutar om framställningen till . Det kan hävdas att styrelsen därmed får en starkare roll än i beredningen av förslag. dock att styrelsen redan har rätten att lägga fram förslag för , och att styrelsen bör ges möjlighet att presentera ett så genomarbetat förslag som möj- I regeringsformen anges att yttrande inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. möjlighet att höra Lagrådet infördes i regeringsformen i och med re- Eftersom riksdagsstyrelsen inte regleras i regeringsformen bör inte styrelsens rätt att inhämta Lagrådets yttrande regleras där. regeringsformen skapa möjlighet att i riksdagsordningen ge möjlighet för andra riksdagsorgan att inhämta yttrande från Lagrådet. ringen får sedan ske i riksdagsordningen. Huvudregeln är att det är en skyldighet för regeringen och utskotten att in- hämta Lagrådets yttrande om förslaget avser en lag inom Lagrådets område. Det gäller dock inte om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om ett utskott eller regeringen föreslår att ska stifta en lag inom Lagrådets område men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska utskottet respektive regeringen redovisa skälen för detta för . Samma krav bör ställas på riksdags- styrelsen om den får rätt att inhämta yttrande av Lagrådet. Det innebär att det blir en skyldighet för styrelsen att inhämta Lagrådets yttrande, med samma undantag som för regering och utskott, och med samma motiveringsskyldighet om yttrande inte inhämtas. Arbetsbördan för Lagrådet påverkas i princip inte eftersom de förslag som styrelsen kan komma att inhämta yttranden över annars skulle remitteras av Det ska dock sägas att det skulle kunna inträffa att kon- stitutionsutskottet under sin beredning av ett förslag från riksdagsstyrelsen, som Lagrådet har yttrat sig över, kan finna skäl att föreslå ytterligare lagänd- ringar som kräver att utskottet inhämtar ett yttrande från Lagrådet. Utredningen påminner om att i lagen (2003:333) om Lagrådet regleras bi- träde till Lagrådet. Eftersom riksdagsstyrelsen kommer att remittera förslag till Lagrådet i motsvarande skede i lagstiftningsprocessen som regeringen är 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG det rimligt att den skyldighet att biträda Lagrådet som vilar på när regeringen har beslutat om en lagrådsremiss i stället bör läggas på . Att inhämta Lagrådets yttrande är ett inslag i beredningen av ett lagärende som är särskilt reglerat i grundlag. När det gäller regeringsärenden finns det också ett beredningskrav som innebär att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från bl.a. berörda myndigheter. Att ta fram en proposition med lagförslag innebär ett omfattande arbete där både flera departement och flera myndigheter kan lägga ned omfattande insatser. Om ett utskott föreslår en lag och förslaget grundar sig på en motion eller ett utskottsinitiativ finns det krav i riksdagsordningen på att utskottet ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden. Det finns bara ett begränsat krav i riksdagsordningen på beredning när riksdagsstyrelsen lägger fram ett förslag till . Innan riksdagsstyrelsen beslutar om en framställning som gäller den ekonomiadministrativa lagstiftningen för , ombudsmän och ska berörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig. I övrigt finns det inga krav i riksdagsordningen på beredning. I praktiken skickar riksdagsstyrelsen utredningsförslagen på remiss. Re- missinstanser kan vara berörda myndigheter, lärosäten och juridiska instanser. När riksdagsstyrelsen beslutar om framställningen har alltså upplysningar och yttranden inhämtats. Det görs alltså en beredning innan styrelsen beslutar om en framställning, vilket bör kodifieras i riksdagsordningen, och styrelsen bör således åläggas att inhämta behövliga upplysningar och yttranden. , ombudsmän och bör åläggas att inhämta behövliga upplysningar men inte att inhämta Lagrådets yttrande Det finns andra riksdagsorgan än riksdagsstyrelsen som har rätt att lägga fram förslag till . Det är fullmäktige och direktion, ombudsmän () och . Deras förslagsrätt är mer begränsad än riksdagsstyrelsens. Normalt lägger dessa organ inte fram lagförslag, och har endast ett lagförslag från något av dessa organ remitterats till Lagrådet under utskottsbehandlingen. Det finns således ett mycket begränsat behov av att reglera att dessa organ ska inhämta Lagrådets yttrande. Om ett yttrande från Lagrådet skulle behöva inhämtas över ett förslag från något av dessa organ får det berörda utskottet göra det under sin beredning av ärendet. Även om det är mycket sällsynt att andra riksdagsorgan än riksdagsstyrelsen lägger fram lagförslag som faller inom Lagrådets område förekommer det att dessa riksdagsorgan lämnar framställningar till med andra 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det är rimligt att förslagsställaren har inhämtat behövliga upplys- ningar och yttranden. Detta bör regleras i riksdagsordningen. I remissvaren från fullmäktige och direktion anförs att det är naturligt att behovet av beredning och omfattningen av den bedöms på olika sätt beroende på vilken typ av framställning och frågeställning det är fråga om. Innebörden av den föreslagna bestämmelsen behöver förtydligas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Exempelvis bör det klargöras att förslaget inte förväntas innebära något behov av beredning av fullmäktiges årliga framställningar om disposition av vinst respektive av direktionens årliga framställning beträffande årsredovisningen. Det behöver även förtydligas vilka krav som ställs på beredningen av andra typer av framställningar. Vidare uppmärksammas att 4 kap. 1 § riksbankslagen har följande lydelse: ”Uppkommer i verksamhet anledning att väcka en fråga om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får fullmäktige eller direktionen inom sitt respektive ansvarsområde göra framställning i ämnet till enligt tilläggsbestämmelsen 9.17.4 till riksdagsordningen eller till regeringen. Innan en framställning till eller regeringen görs ska fullmäktige och direktionen samråda med varandra”. Det bör övervägas en konsekvensändring av den bestämmelsen genom att införa en hänvisning till den nu föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 17 a § RO. Avslutningsvis konstateras i de båda remissvaren att förslaget inte träffar sådana framställningar som fullmäktige och direktionen gör till regeringen. Sådana framställningar är dock ovanliga. ombudsmän, , framhåller att JO har förståelse för de överväganden som ligger bakom kommitténs förslag. JO kan konstatera att det redovisade underlaget för förslaget om skyldighet att inhämta behövliga upplysningar är knapphändigt. En sådan skyldighet skulle enligt remissvaret innebära en principiellt ny uppgift för JO och det saknas överväganden kring den frågan. Vilka praktiska och ekonomiska konsekvenser förslaget får för berörda myndigheter diskuteras inte heller. Det saknas vidare överväganden som rör behov av ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. JO efterfrågar också en djupare analys av vilka eventuella nackdelar det skulle kunna medföra att frångå en ordning där endast renodlat politiska organ får inhämta Lagrådets synpunkter. Vid ett sådant arbete bör även eventuella förrespektive nackdelar med en ordning där både riksdagsstyrelsen och inhämtar yttrande från Lagrådet belysas. Vidare noteras att det i betänkandet framförs att det i en kommande utredning kan finnas skäl att se över riksdagsstyrelsens roll, och att styrelsens roll som myndighetsstyrelse eventuellt bör renodlas (s. 206 f. i 2020/21:URF1). Vad en sådan ändring kan få för konsekvenser för de nu aktuella förslagen berörs inte. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG om det är lämpligt att ändra styrelsens uppdrag på det föreslagna sättet innan den principiella frågan om styrelsens roll har utretts. JO framför vidare att det enligt kommittén finns ett mycket begränsat behov av att reglera att övriga riksdagsorgan ska inhämta Lagrådets yttrande i samband med att de använder sin förslagsrätt. En djupare analys utifrån principiella utgångspunkter skulle välkomnas. är positiv till utredningens förslag om att införa ett beredningskrav som innebär att riksdagsstyrelsen, , och åläggs att inhämta behövliga upplysningar innan de lägger fram en framställning för eftersom det är mycket angeläget att det i allt arbete med framställningar till inhämtas behövliga upplysningar och yttranden. har i samband med de relativt få egna framställningar som lämnats till redan använt sig av ett remissförfarande och välkomnar beredningskravet men vill framhålla följande. När det gäller beredningen av regeringsärenden föreskriver 7 kap. 2 § RF att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Av bestämmelserna i regeringsformen framgår inte närmare hur det föreskrivna remissförfarandet ska gå till. Inte heller i förarbetena framgår något om detta. Regeringen har i sin beredning att självständigt avgöra vilka som är berörda av ett förslag och vilka upplysningar och yttranden som ska anses behövliga. Som uppfattar utredningens förslag kommer det även för riksdagsorganen att gälla att de självständigt får avgöra från vilka instanser behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas och hur det ska ske. När det gäller framställningar från kommer det, givet det begränsade område som har rätt att lämna framställningar på, i praktiken att röra sig om ett relativt begränsat antal remissinstanser som kan anses berörda. () välkomnar det föreslagna beredningskravet för framställningar till , eftersom det kan förbättra lagstiftningsförfarandet och kvaliteten på den lagstiftning som antar. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Styrelsen ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. Med anledning av remissvaren vill styrelsen anföra följande. De aktuella riksdagsorganen har rätt att lägga förslag till , framställningar, inom vissa begränsade områden som främst rör respektive organs kompetens, organisation, personal och verksamhetsformer. Omfattningen av organens framställningsrätt berörs inte av det nu aktuella förslaget. Riksdagsstyrelsen vill framhålla att den principiella frågan om organen ska ha förslagsrätt eller inte, och förslagsrättens omfattning, inte påverkas av de nu aktuella förslagen. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG När det gäller JO:s efterlysning av fördjupad analys vill riksdagsstyrelsen Den principiella frågan är, som ovan framhållits, riksdags- styrelsens förslagsrätt till och inte frågan om riksdagsstyrelsens in- hämtande av yttrande från Lagrådet. Styrelsen har redan denna förslagsrätt och den innebär att lägga lagförslag som faller inom området för Lagrådets ytt- Den förslagsrätten kan innebära rättspolitiska övervägan- Att styrelsen, som är sammansatt av riksdagsledamöter, när den utövar sin förslagsrätt kan inhämta yttrande från Lagrådet är närmast en logisk följd Genom att styrelsen inhämtar yttrande från Lagrådet kan lag- förslagen och kvaliteten på den lagstiftning som beslutar om för- Riksdagsstyrelsen instämmer således i ECB:s synpunkt. När det gäller frågan om inhämtande av yttrande från Lagrådet av riksda- gens övriga myndigheter kan det erinras om att dessa myndigheter inte leds av organ som är sammansatta av riksdagsledamöter. Utskott har, i likhet med vad riksdagsstyrelsen nu föreslå få, skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet. Utskotten består, liksom riksdagsstyrelsen, av riksdagsledamöter. dare påpekas att det är mycket ovanligt att övriga myndigheter läg- ger fram lagförslag för . Riksdagsstyrelsen ser således inte skäl till att skyldigheten att inhämta yttrande från Lagrådet utsträcks till andra än riks- Mot denna bakgrund delar riksdagsstyrelsen utredningens över- väganden i denna del och anser inte att JO:s framförda synpunkter föranleder När det gäller innebörden av beredningskravet vill styrelsen påminna om att har anfört att beredningskravet för regeringsärenden inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i rege- ringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Inte heller föreskrivs i rege- ringsformen någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och ytt- randen ska ske. Ett liknande synsätt bör anläggas på det beredningskrav som Det ligger i sakens natur att en framställning som inte innehåller några komplicerade förslag och som inte många berörs av normalt kräver en mindre gedigen beredning, t.ex. genom att antalet remissinstanser är begrän- sat, än en framställning med många komplicerade förslag som många berörs På så sätt som framhåller kommer det för riksdagsorganen, i likhet med vad som gäller för regeringen, att gälla att de självständigt får avgöra från vilka instanser behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas och hur det ska ske. Eftersom framställningar från andra riksdagsorgan än riks- dagsstyrelsen är mycket ovanliga kan inte ett beredningskrav för dessa organ anses särskilt betungande eller ytterligare behöva utredas på så sätt som JO Inte heller synpunkterna från fullmäktige och direkt- ion föranleder någon annan bedömning från riksdagsstyrelsen. När det gäller JO:s framställningar till regeringen om författningsändringar vill riksdagsstyrelsen understryka att sådana framställningar inte omfattas av Sådana framställningar blir i sig inte föremål för riksdags- För en proposition som regeringen beslutar efter en framställning från JO gäller naturligtvis regeringsformens beredningskrav. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG När det gäller remissvaret från JO rörande utredningens påpekande att det kan finnas skäl att i en kommande utredning renodla riksdagsstyrelsens roll som myndighetsstyrelse noterar riksdagsstyrelsen att någon sådan utredning inte har beslutats. En eventuellt kommande utredning påverkar således inte genomförandet av de nu aktuella förslagen och föranleder inte någon ändrad bedömning. I frågan om var beredningskravet bör regleras noterar riksdagsstyrelsen att vissa regler om framställningar endast återfinns i riksdagsordningen, t.ex. riksdagsstyrelsens skyldighet att ge berörda myndigheter tillfälle att yttra sig innan riksdagsstyrelsen gör en framställning som gäller den ekonomiadministrativa lagstiftningen för , ombudsmän och . I enlighet med utredningens förslag bör enligt riksdagsstyrelsen skyldigheten att inhämta behövliga upplysningar därför regleras i riksdagsordningen. Förslaget innebär ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen och lagen (2003:333) om Lagrådet. Jämfört med utredningens förslag föreslås en annan lagteknisk lydelse av bestämmelsen i riksdagsordningen. I den del förslaget avser styrelsens skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet kan det träda i kraft först efter att regeringsformen ändrats. Förslaget i den delen bör således träda i kraft . Förslaget om beredningskrav för framställningar bör träda i kraft vid samma tillfälle som övriga förslag i denna framställning, dvs. Mot denna bakgrund instämmer riksdagsstyrelsen i utredningens överväganden och förslag, och remissynpunkterna föranleder inte någon annan bedömning. 4.11Ordförandekonferensens roll och sammansättning Riksdagsstyrelsens förslag: får sammanfatta resultatet av sina överläggningar i slutsatser. Slutsatserna av överläggningarna i ordförandekonferensen ska göras tillgängliga för utskotten och .