frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för den enskilde får dock bara ändras till den enskildes nackdel under vissa omständigheter (37 § första stycket FL). I några av de granskade avslutade grundärendena hos Alfa-kassan och Kom- munals a-kassa observerades att den enskilde fick möjlighet att komma in med kompletteringar efter att beslut om avslag hade fattats i ärendet. I vissa ärenden där den enskilde kom in med en komplettering fattade kassan nya beslut utifrån de nya förutsättningarna. var det fråga om bifallsbeslut, men det före- kom även att flera grundbeslut om avslag fattades efter att nya kompletteringar hade kommit in. Som huvudregel inom förvaltningsrätten får en myndighets beslut om avslag på en ansökan inte negativ rättskraft i den meningen att beslutet hindrar en ny prövning av samma sak. En enskild som har fått avslag på en ansökan kan åter ansöka om samma förmån och myndigheten måste då pröva saken på nytt (se RÅ 2006 ref. 64 och jfr HFD 2019 ref. 61). Det finns således inget hinder uti- från denna aspekt för arbetslöshetskassorna att pröva en ny ansökan och fatta ett nytt grundbeslut om samma sak. Av bestämmelserna om omprövning och överklagande i framgår att den som är missnöjd med kassans beslut kan begära omprövning av beslutet och att ett beslut om rätt till ersättning inte kan överklagas innan det har om- prövats. Den av lagstiftaren avsedda ordningen för handläggningen är således att arbetslöshetskassan fattar ett grundbeslut och efter begäran av den enskilde ett omprövningsbeslut. Min uppfattning är att arbetslöshetskassorna bör låta denna ordning vara styrande för hur kassorna hanterar kompletteringar som lämnas in efter det att ett beslut redan fattats i ärendet. När arbetslöshetskassan får in kompletteringar i ett avslutat ärende och bedömer att den enskilde vill ha en ny prövning ska denna prövning följaktligen göras genom omprövning om inte den enskilde uttryckligen har gjort en ny ansökan. Arbetslöshetskassornas handläggning utgör ett led i en process. Det är först efter att kassan fattat ett omprövningsbeslut som den enskilde har möjlighet att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. När arbetslöshetskassan fattar flera grundbeslut om samma sak på detta sätt fördröjs den enskildes rätt till domstolsprövning. 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D Det är givetvis inte acceptabelt och jag är kritisk till hur detta har hanterats av Alfa-kassan och a-kassa i några av de granskade ärendena. Jag vill i detta sammanhang även särskilt påpeka att om det finns en osäker- het om vilken avsikt den enskilde har med en inskickad handling bör kassan ta kontakt med den enskilde för att reda ut detta. Avvisning när tidrapport saknas En ansökan om ersättning ges in till och prövas av arbetslöshetskassan. Den sökande ska lämna in de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes ersättning (47 § ). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om den ansökan och särskilda blankett som avses i 47 § (47 c § ). En ansökan om ersättning hos en arbetslöshetskassa ska göras på den blan- kett som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bestämmer eller på något annat sätt som inspektionen bestämmer. Ansökan får överföras elektroniskt (30 § förordningen [1997:835] om arbetslöshetsförsäkring). En ansökan om ersättning ska göras på en blankett som har bestämts av In- spektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Ansökan kan göras på två sätt: 1.skriftligt per post, eller 2. elektroniskt genom arbetslöshetskassornas digitala kanaler (9 kap. 1 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter [IAFFS 2018:2] om arbetslöshetsförsäkring). Vid granskningen observerades att både a-kassa och Alfa-kassan fattade beslut om att avvisa ansökningar om ersättning när den enskilde inte lämnade in någon tidrapport. I blanketten Ansökan om ersättning ska den arbetssökande redovisa vissa upp- gifter som är nödvändiga för att kunna bedöma rätten till ersättning. Dessa upp- gifter redovisas inte i tidrapporten. I tidrapporten redovisar den enskilde dag för dag om han eller hon har varit arbetslös, arbetat eller om det funnits tillfäl- liga hinder för honom eller henne att stå till arbetsmarknadens förfogande. Både Alfa-kassan och a-kassa har uppgett att om någon tidrap- port inte kommer in ska ansökan avvisas eftersom ärendet därmed inte kan prö- vas i sak. Även a-kassor ger uttryck för denna uppfattning i handläg- garstödet Att handlägga rätt. Det är tidrapporten som utgör den egentliga ansökan om arbetslöshetsersätt- ning och om en sådan inte har kommit in till kassan finns det inget ersättnings- anspråk att besluta om (se prop. 2009/10:7 s. 31–32, jfr även HFD 2013 ref. 63 och HFD 2015 ref. 21). Det är då inte korrekt att avvisa ansökan. För det fall en arbetslöshetskassa, trots påminnelser, inte får in en tidrapport behöver kas- san i stället vidta någon annan åtgärd för att avsluta handläggningen. Det lämp- ligaste är att kassan skriver av ärendet och informerar den enskilde om att ären- A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 det inte kan prövas eftersom någon tidrapport inte kommit in. IAF har i en kart- läggning (2015:10) av Arbetslöshetskassornas avslagsbeslut till följd av ofull- ständigt underlag vid förstagångsprövningar tagit upp detta problem och före- slagit en liknande hantering. Med dessa kommentarer avslutas ärendet. Granskning av ageranden i fråga om personlig skyddsutrustning vid hanteringen av brukare med möjlig covid-19 efter ett s.k. skyddsstopp på ett vård- och omsorgsboende (Dnr 3566-2020) Beslutet i korthet: beslutade att vid vite förbjuda patientnära arbete på Serafens vård- och omsorgsboende i . I beslutet angav som villkor för att förbudet skulle upphöra att personalen måste bära adekvat skyddsutrustning. Den uttryck- liga innebörden av det villkoret var att visir skulle användas i kombination med munskydd. efter beslutet deltog i en sam- verkanskonferens som Kommuner och Regioner (SKR) kallat till. På mötet deltog även andra myndigheter i den s.k. pandemigruppen. Efter mötet publicerade dels en egen, dels en myndighetsge- mensam informationstext på sin webbplats där det i huvudsak angavs att beslutet om Serafen var ett beslut som rörde den aktuella arbetsplatsen och att arbetsgivare och skyddsombud ska göra en lokal riskbedömning av verk- samheten när det gäller personlig skyddsutrustning inom omsorgen. JO konstaterar att det som kommit fram i granskningen inte ger stöd för påståendet att agerat i strid med den objektivitetsprincip som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). Utredningen i ärendet visar inte enligt JO att , efter samverkanskonfe- rensen, ändrat uppfattning i frågan om vilka krav som ska ställas på personlig skyddsutrustning vid möjlig covid-19. Det framgår inte heller att tagit ovidkommande hänsyn eller låtit sig påverkas på annat sätt . drabbades tidigt av en pandemi genom spridning av coro- naviruset SARS-CoV-2 (coronaviruset) som orsakar sjukdomen covid-19. Re- geringen beslutade att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom skulle tillämpas på co- vid-19. satte regeringen och statliga myndigheter in ett antal åtgärder för att minska riskerna för smittspridning. Det rådde i pandemins inledningsskede viss oklarhet i frågan om vilken skyddsutrustning som skulle bäras av arbetstagare som kom i kontakt med per- soner som kunde vara smittade, t.ex. i samband med olika vårdnära situationer. De riktlinjer för vilken skyddsutrustning som ska användas i olika situationer, 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D och som har utfärdats av olika myndigheter och aktörer , har emellertid inte alltid stämt helt överens med varandra och de har även ändrats under tidens gång. Det är en av många slutsatser som dragits av den kommis- sion som regeringen tillsatte för att utreda de åtgärder som vidtagits för att begränsa spridningen av coronaviruset (se Coronakommission- ens delbetänkande Äldreomsorgen under pandemin, SOU 2020:80 s. 158). Det här ärendet handlar om de krav på personlig skyddsutrustning mot smitta inom vård och omsorg som ställts i anledning av sprid- ningen av coronaviruset. () har i en anmälan till JO riktat klagomål mot angående myndighetens ageranden un- der perioden mars–i dessa frågor. Som jag kommer att utveckla i det följande är JO:s granskning av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheterna följt de regler som gäller för själva förfarandet. I detta ärende aktualiseras ett antal frågor som bl.a. tar sin utgångspunkt i RF:s krav på saklighet och opartiskhet. Innan anmälan och remissvar redovisas finns det anledning att ge en kort bakgrund till ärendet och att något redovisa i vilka sammanhang och hur kraven på personlig skyddsutrustning mot smitta inom vård och omsorg kommit till uttryck som min granskning avser. Jag återkommer sedan till dessa frågor i beslutets bedömningsdelar. har kartlagt de olika åtgärder som bl.a. Folkhälsomyn- digheten och vidtog när det gäller de krav på personlig skyddsutrustning som är relevanta i det här ärendet (se SOU 2020:80 s. 153–159). Kommissionen kunde då konstatera att det tidigt stod klart att tillgången till skyddsutrustning inte var tillräcklig för att täcka de be- hov som uppstod och att många aktörer agerade på egen hand för att skaffa fram sådan utrustning. Skyddsutrustning för personal är såväl en arbetarskyddsfråga som en smitt- skyddsåtgärd som faller under två olika myndigheter: re- spektive . Frågan vilken personlig skyddsutrustning som skulle användas i arbetet med misstänkt eller konstaterat smittade vårdta- gare var omstridd under framför allt som pandemin pågick i . Många har upplevt och riktlinjer för användande av skyddsutrustning som otydliga och svårtillämpade. rekommendationer har varierat , allt från krav på relativt omfattande skyddsutrustning till ett vagt stöd för skyddsutrustning i arbetsmoment utan risk för kontakt med kroppsvätskor (s. 266). Av kommissionens sammanställning framgår att i olika omgångar på sin webbplats och i rekommendationer gav ut information med det övergripande syftet att vara ett stöd till smittskydds- enheter, vårdhygieniska enheter och vårdgivare vid hantering av covid-19 inom vård och omsorg samt vara ett stöd vid riskbedömningar och utarbetande av A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 rutiner för smittförebyggande åtgärder i samband med olika vårdnära situa- tioner. Rekommendationerna har uppdaterats . I anledning av att de reviderades fick bl.a. möjlighet att lämna synpunkter på ett utkast. Frågan om vilka skyddskrav som egentligen gällde ställdes på sin spets ge- nom beslut angående Serafens vård- och omsorgsboende i . Beslutet, som förenades med ett vite om , innebar ett förbud att utföra patientnära arbete med brukare med konstaterad eller misstänkt covid-19. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i , som upphävde det utan att ta ställning till frågan om vad som utgör adekvat personlig skyddsutrustning (mål nr 8036-20). överklagade domen, men varken kammarrätten eller meddelade prövningstillstånd, och förvaltningsrättens dom vann därför laga kraft. I en anmälan som kom in till JO klagade på Arbets- miljöverket och anförde bl.a. följande: ageranden i frågor om skyddsutrustning mot covid-19 inom vård och omsorg står i strid med bestämmelserna om opartiskhet i 1 kap. 9 § RF eftersom verket, efter beslutet om förbud enligt arbets- miljölagen på ett vård- och omsorgsboende i , deltagit i en samver- kanskonferens med SKR och vissa myndigheter angående an- vändningen av skyddsutrustning i patientnära arbete. bort- såg i det sammanhanget från att hörsamma och andra fackliga or- ganisationers synpunkter. Efter mötet ändrade sina riktlinjer och sin inställning i tillsynsärendet. lät sig påverkas av SKR och de myndigheter som deltog i mötet på ett sätt som skadade förtroendet för verket. åsidosatte sin skyldighet enligt förordningen (2007:913) med instruktion för att samråda med arbetsmark- nadens parter när det behövs. Verket åsidosatte även uppdraget att verka för goda förhållanden i arbetsmiljön och på arbetsmarknaden och att främja sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet genom att ändra sina riktlinjer och justera sin tidigare uppfattning efter att ha haft samtal med enbart en av arbetsmarknadens parter. tonade ned sina ställningstaganden på ett sätt som ledde till sänkt skyddsnivå. Det agerade dess- utom i strid med offentlighetsprincipen och tryckfrihetsförordningen (TF) när verket raderade och makulerade ett tidigare diariefört sakkunnigutlåtande om nivån på skyddsutrustning. Till anmälan fogade bl.a. synpunkter på utkast till de rekommendationer som uppdaterades , vissa e-postmeddelanden till och från Arbets- miljöverkets chefsjurist med anledning av den s.k. samverkanskonferensen , ett utlåtande från sakkunniga läkare i medi- 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D cinska frågor samt yttrande till Förvalt- ningsrätten i (mål nr 8036-20). JO begärde att skulle yttra sig över anmälan. I sitt yttrande anförde myndigheten bl.a. följande (exklusive bilagan): Redogörelse för det inträffade begärde huvudskyddsombuden för Sektion Mitt att arbetet skulle avbrytas på Serafens vård- och omsorgs- boende där det fanns risk för exponering av konstaterad smitta (coronavi- ruset SARS-CoV-2 covid-19) vid arbete närmare än en meters avstånd. som skyddsombudsstoppet ägde rum genomförde Arbetsmil- jöverket en inspektion via telefon. Arbetsgivaren uppgav då att man inte avsåg att vidta fler skyddsåtgärder än vad regionens riktlinjer beskriver, det vill säga munskydd i kombination med kort visir respektive inget mun- skydd i kombination med långt/heltäckande visir. bedömde att skyddsombudets krav var motiverat och fat- tade ett slutligt beslut, bilaga l, där patientnära arbete förbjöds, för brukare med konstaterad eller misstänkt covid-19 smitta. Arbetsmiljö- verket använde en blankett för så kallat förbud, där inga utveck- lade skäl för beslutet angavs i beslutshandlingen. En anledning till att be- slutet fattades och förmedlades på den för ändamålet avsedda blanketten var arbetsgivarens ovan nämnda önskemål om att få ett beslut utan dröjsmål i det fall hade för avsikt att gå emot de riktlinjer som tillämpades i regionen. Det var även en situation där det var fara för liv och hälsa på grund av en samhällsfarlig sjukdom. De lagrum som beslutet hän- visade till var 2 kap. l § och 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen samt 7 och 14 §§ föreskrifter (2018:4) om smittrisker. Villkoret för att förbudet skulle upphöra att gälla, var att adekvat skyddsutrustning ska bä- ras, vilket preciserades på så vis att visir ska bäras i kombination med mun- skydd. Ett vite om kopplades till förbudet. Inför beslutet medgav arbetsgivaren i samtal med arbetsmiljöinspektör att de lokala riskbedömningarna som genomförts för arbetet eventuellt var bristfälliga. Inför att beslutet fattades hade Arbetsmiljö- verket dock inte tagit del av själva dokumentationen av riskbedömningarna. Riskbedömningarna inkom till först dagen efter att be- slutet fattades. Det ursprungliga beslutet fattades således utifrån bedömningen att ar- bete i fysisk närhet till patienter och brukare med konstaterad eller miss- tänkt smitta – oavsett vad arbetsgivaren skulle ha skrivit i en riskbedömning –krävde minst munskydd i kombination med visir. Detta blev dock inte helt tydligt i det yttrande som sedan skulle komma att skickas till förvalt- ningsrätten. I det yttrandet citerades riskbedömningarna och nämndes som grund till det fattade beslutet i ärendet. A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Interna möten och kontakt med arbetsgivaren genomfördes ett internt möte på för att prata om skyddsombudsstoppet efter att blivit kontak- tade av Kommuner och Regioner. hade även haft samtal med arbetsgivaren i det aktuella ärendet. Under mötet bestämde att kalla till en ny inspektion för att reda ut eventuella oklarheter. stod tydligt fast vid det fattade beslutet under inspek- tionen. Arbetsgivaren överklagade därefter beslutet. Överklagande och yttrande till domstol I arbetet med att formulera ett yttrande till förvaltningsrätten förde Arbets- miljöverket, som alltid, en dialog inom myndigheten med olika sakkunniga. Eftersom , i enlighet med re- kommendationer, arbetade på distans genomfördes kommunikationen hu- vudsakligen via e-post. Delar av denna interna dialog har återgetts i media. En del kommunikation skedde även genom digitala möten. Eftersom ett sakkunnigutlåtande inom eller från en myndighet ska vara trovärdigt, och bygga på den aktuella kunskap som finns vid tiden för skri- vandet, gjorde den sakkunniga en litteratursökning avseende visir, and- ningsskydd och munskydd. Den aktuella kunskapen presenterades kortfat- tat i sakkunnigutlåtandet, och det redogjordes för skillnaden mellan and- ningsskydd och munskydd. I sakkunnigutlåtandet resonerades vidare kring vad som kan vara patientnära vård, samt att det inte är munnen i sig som ska skyddas, utan luftvägarna. Den sakkunnige konstaterar att det något missvisande ordet ”munskydd” tyvärr används i det svenska språket när man menar enklare skydd för näsa och mun. I det första utkastet till yttrande var tanken att bilägga utlåtandet från den sakkunniga. Sakkunnigutlåtandet diariefördes av för ärendet ansvarig hand- läggare, juristen. Den ansvariga för yttrandet, chefsjuristen, valde sedan att istället införliva sakkunnigutlåtandet i yttrandets löpande text – så som vi för övrigt normalt sett gör när vi yttrar oss till domstol. ville också visa att vårt beslut var i linje med re- kommendationer för att inte få en situation där information från olika myn- digheter ställs mot varandra och där samhällets budskap uppfattas som mot- sägelsefullt. Eftersom sakkunnigutlåtandet inte var tänkt att expedieras togs diariefö- ringen bort från diariet. Diariesystem är vanligen uppbyggda så att samtliga ändringar är spårbara, även när det görs ändringar i diarieföringen. I linje med detta syntes därför en spårbar markering i system, då diarieföringen av sakkunnigutlåtandet togs bort. Själva handlingen fanns dock kvar inom myndigheten och när den senare efterfrågades, lämnades den ut av myndigheten, och fördes då också in i diariet igen, ef- tersom den hade expedierats och därmed fått status av allmän handling. Handlingen har således inte raderats eller makulerats. Annan uppmärksamhet kring ärendet Kort efter att hade fattat sitt beslut om förbud att utföra patientnära arbete blev myndigheten kallad till en samverkanskonferens med , , samt Kommu- ner och Regioner (SKR) för att diskutera kravnivåer för skyddsåtgärder, 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D inom vård och omsorg, mot bakgrund av vårt beslut i föreliggande ärende. Mötet ägde rum , dvs. efter såväl Arbetsmiljö- verkets beslut som arbetsgivarens överklagande. Detta är aktörer som alla ingår i den s.k. nationella pandemigruppen som leds av som har i uppdrag att främja samordning inom pandemiområdet. SKR ingår som företrädare för kommuner och regi- oner på grund av de samhällsuppdrag som de aktörerna har. I gruppen ingår inte någon arbetstagarorganisation eftersom gruppens syfte inte är parts- samverkan. Det framkom under mötet en oro, främst från SKR, om att vårt beslut skulle uppfattas som en ny generell kravnivå för skyddsåtgärder inom om- sorgen och att beslutet gick längre än rekommen- dationer. kunde vid mötet förklara att vårt beslut var i linje med rekommendationer, som vid den här tid- punkten angav visir som en basnivå för denna typ av arbete, och att man skulle komplettera med de ytterligare skyddsåtgärder, som en riskbedöm- ning visade behövdes. Vårt beslut fattades bland annat mot bakgrund av att riskbedömningen hos den aktuella verksamheten var undermålig. Vid mötet framfördes önskemål, främst från SKR, om att ett förtydli- gande av beslutets innebörd skulle offentliggöras i en gemensam text från myndigheterna. Ett beslut i ett enskilt ärende gäller i det enskilda fallet, i förhållande till den part som är mottagare av beslutet. Så är det vid all myndighetsutövning. I rådande läge när det fanns ett stort informationsbehov i samhället och det lätt kunde uppstå missförstånd, enades emellertid de myndigheter som del- tog i mötet, om att gå ut med samlad information på sina respektive hemsi- dor, bl.a. om effekterna av vårt beslut. betonade då att det var ett beslut som gällde i det enskilda fallet, och beskrev hur arbets- miljöreglerna, hälso- och sjukvårdsreglerna och rekommendationer hänger ihop. publicerade informa- tion på sin hemsida dels , dels . Ambi- tionen var att ge samordnad, klar och tydlig information för att hjälpa dem som ska följa reglerna från samtliga instanser, förklara vad som gällde och visa att bestämmelserna bildar en funktionell helhet. Syftet med mötet var inte att fastslå en annan skyddsnivå än den som var beslutad. Kravnivån ändrades således inte efter mötet. bedömning av det inträffade samt yttrande över vad anfört En pandemi berör många aktörer i samhället. För att hanteringen av pande- min ska vara så effektiv och rättssaker som möjligt krävs väl etablerade nätverk mellan aktörerna på nationell, regional och lokal nivå. Beredskaps- planeringen för pandemisk influensa ska begränsa smittspridningen och minska de negativa konsekvenserna för de som påverkas av pandemin. samordnar pandemiberedskapen på nationell nivå och ger stöd till planeringen på regional och lokal nivå, där det operativa arbetet bedrivs. En av grunderna i målet för den statliga förvaltningspolitiken är att stats- förvaltningen ska vara samverkande. För att främja samordning inom pan- demiområdet har den nationella pandemigruppen bildats. Den nationella pandemigruppen består av representanter från , So- cialstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Läkemedels- A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 verket, , SKR samt länsstyrelserna, med Folkhälsomyn- digheten som sammankallande. Detta ligger i linje med smittskyddslagens intention om samverkan. Det första mötet ägde rum . Grup- pens arbete pågår alltjämt. har tagit fram ett kunskapsunderlag om pande- miberedskap. Av detta framgår på sidorna 10–12 bl.a. vilka roller och vilket ansvar olika aktörer har i händelse av en pandemi. SKR har till uppgift att vid behov stödja regioner och kommuner vid upphandlingar av transporter av vaccin samt vid samordningsbehov och ska även upprätta kommunika- tionskanaler. ansvarar för föreskrifter för biologiska agens och smittämnen i arbetsmiljön och har tillsynsansvar när det gäller mikrobiologiska arbetsmiljörisker. Tyvärr har uppfattat att de blev förbigångna och det beklagar vi.Med hänsyn till att pandemigruppen är under ledning av Folkhälsomyn- digheten samt har en samordnande uppgift med utpekade deltagare anser att det var naturligt att de kontakterna och mötena skedde utan närvaro eftersom detta inte är en grupp för parts- samverkan. Det möte som har invänt mot hölls efter att Arbets- miljöverket hade fattat sitt beslut i det aktuella tillsynsärendet och påver- kade således inte det beslutet. Det kan också noteras att någon ändring av beslutet inte skedde efter mötet. Inte heller återkallade kommunen sitt över- klagande. I våra tillsynsärenden med stöd av arbetsmiljölagen deltar berörda skydds- ombud och i detta fall var det dessutom skyddsombuden som hade initierat ärendet genom sitt skyddsombudsstopp. för således inte någon ensidig dialog med enbart arbetsgivaren. Mot bakgrund av ovanstående anser att vi har iakttagit kraven på opartiskhet. Sakkunnigutlåtandet har inte makulerats eller på annat sätt förstörts.