frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — 2008/09:158 s. 86) och verka för att personal med kunskaper i minoritetsspråk rekryteras där det behövs för enskildas kontakter med myndig- heten (a. prop. s. 90). Vissa förvaltningsmyndigheter med betydelse för de nationella minorite- terna eller minoritetsspråken har enligt 3 § minoritetsspråklagen skyldighet att upplysa enskilda om rätten att använda sitt minoritetsspråk. Det är fråga om myndigheter som minoriteter ofta kommer i kontakt med under sin livstid, t.ex. och (se prop. 2017/18:199 s. 92). Även torde kunna räknas dit. Enligt 12 § minoritetsspråklagen får förvaltningsmyndigheter bestämma särskilda tider och särskilda platser för att ta emot besök av enskilda som talar finska, meänkieli respektive samiska samt ha särskilda telefontider. AAtalar finska och har vid olika kontakter med Arbetsförmedlingen velat kom- municera med myndigheten på finska. Arbetsförmedlingens verksamhetsom- råde avser hela och faller sålunda inom förvaltningsområdet för finska. Eftersom AA är bosatt i ett förvaltningsområde för finska () har hans eventuella ärenden anknytning dit (se prop. 2008/09:158 s. 128 f.). Huruvida AA haft rätt att använda finska i sina kontakter med Arbetsförmedlingen beror emellertid också på om han kontaktat myndigheten för att diskutera ett ärende som han är part eller ställföreträdare för part i. Hur det förhåller sig med den saken i de situationer AA anmält till JO skiljer sig åt, och därför går jag igenom respektive situation för sig. När det gäller AA:s telefonsamtal med Arbetsförmedlingen framgår det att han ringde dit för att ställa några frågor och att han önskade göra det på finska. Det framgår emellertid inte av hans anmälan eller tydligt av utredningen i övrigt om syftet med kontakten var att diskutera ett ärende som han var part eller ställföreträdare för part i. Under det aktuella telefonsamtalet ställde AA emellertid frågor om inläm- nandet av en aktivitetsrapport. En aktivitetsrapport är enligt 6 a § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten en redovisning av vilka åtgärder den som är arbetslös har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Aktivitetsrapporter ska regelbundet lämnas in till . Rapporterna ska utgå från den handlingsplan som den en- skilde upprättat tillsammans med Arbetsförmedlingen. Att aktivitetsrapporter lämnas in är som regel en förutsättning för att den enskilde ska kunna få arbets- löshetsersättning eller annat stöd för arbetslösa. När en enskild löpande lämnar 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D in aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen måste det ses som en del av den enskildes ärende hos myndigheten. Med hänsyn till att aktivitetsrapportering får anses ske inom ramen för ett ärende är det troligt att AA hade ett pågående ärende hos Arbetsförmedlingen när han kontaktade myndigheten per telefon och att det var detta ärende han ville diskutera. I Arbetsförmedlingens remissvar påstås inte annat, utan myn- digheten har tvärtom uppgett att samtliga förutsättningar i 8 § minoritetsspråk- lagen torde ha varit uppfyllda vid telefonsamtalet. Om det hade varit oklart för Arbetsförmedlingen om AA kontaktade myndigheten i ett ärende och därmed hade rätt att prata finska hade den – inom ramen för sin serviceskyldighet enligt 6 § FL – varit skyldig att ta reda på hur det förhöll sig med den saken. Som part i ett ärende hos Arbetsförmedlingen hade AA alltså rätt att prata finska vid sina kontakter med myndigheten i den utsträckning som hans frågor rörde det ärendet. Trots det erbjöds han varken eller någon möjlighet att ställa sina frågor på finska. En återkoppling bör normalt kunna ske mot bakgrund av myn- digheternas möjlighet enligt 12 § minoritetsspråklagen att begränsa sin kom- municering på minoritetsspråk till vissa tider när tolk eller språkkunnig perso- nal kan finnas tillgänglig (prop. 2008/09:158 s. 131). Arbetsförmedlingen har således inte tillgodosett AA:s rätt att enligt 8 § minoritetsspråklagen använda finska vid sin muntliga kontakt med Arbetsförmedlingen och att få muntliga svar på samma språk. Myndigheten förtjänar kritik för den bristen. I telefonsamtalet fick AA även information om att hans aktivitetsrapporter måste vara skrivna på svenska. Mot bakgrund av att aktivitetsrapporter anses lämnade inom ramen för ett ärende och då, som tidigare konstaterats, övriga kriterier i 8 § minoritetsspråklagen får anses ha varit uppfyllda i AA:s fall hade han rätt att använda finska vid sin aktivitetsrapportering. Arbetsförmedlingen har i sitt remissvar uppgett att aktivitetsrapporter på an- nat språk än svenska inte i sig innebär att de är så ofullständiga att det kan leda till någon sanktion mot den enskilde. Eftersom enskilda enligt 8 § minoritets- språklagen har rätt att använda finska i samtliga skriftliga kontakter med om övriga förutsättningar i paragrafen är uppfyllda måste en- ligt min mening en aktivitetsrapport som är skriven på t.ex. finska kunna godtas på precis samma sätt som om rapporten skrivits på svenska. Det framgår inte klart hur Arbetsförmedlingen ser på den saken. Jag får därför intrycket att myn- digheten inte godtar aktivitetsrapporter som lämnas på andra språk än svenska. Jag är kritisk till att Arbetsförmedlingen såväl på sin externa webb som vid telefonsamtal uppgett att aktivitetsrapporterna måste lämnas på svenska. Detta står i strid med såväl 8 § som 3 § minoritetsspråklagen. Arbetsförmedlingen kan inte undgå kritik för den felaktiga informationen. Här vill jag understryka att det är viktigt för myndigheternas förtroende att den information som lämnas i olika avseenden är korrekt. Av utredningen framgår att AA kontaktade Arbetsför- medlingen via en chattfunktion och att han inte heller då gavs möjlighet att A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 kommunicera på finska. Arbetsförmedlingen har i remissvaret uppgett att det är avgörande för den enskildes rätt att kommunicera på ett minoritetsspråk att han eller hon är part i ett ärende och att det på chatten krävs att den enskilde identifierat sig genom att befinna sig i inloggat läge. Enligt min mening fram- står det inte som ett orimligt krav eftersom det ger Arbetsförmedlingen en möj- lighet att kontrollera att samtliga förutsättningar är uppfyllda för den enskildes rätt att kommunicera på ett minoritetsspråk vid sina kontakter med myndig- heten. finns det inte någon skyldighet för en myndighet att möjliggöra för en enskild att kontakta den via en chattfunktion. Om en sådan funktion ändå tillhandahålls men inte innebär att en enskild kan kommunicera på ett minori- tetsspråk bör myndigheten hänvisa den enskilde till andra kanaler där muntlig och skriftlig kommunikation på ett minoritetsspråk är möjlig utifrån de förut- sättningar som anges i minoritetsspråklagen. I den aktuella chattkonversationen frågade AA efter telefonnumret till ett av Arbetsförmedlingens kontor. Eftersom ingenting tyder på att han kontaktade Arbetsförmedlingen med anledning av ett ärende fanns det heller ingen skyl- dighet för myndigheten att kommunicera med honom på finska. Det finns mot den beskrivna bakgrunden inte skäl att rikta någon kritik mot Arbetsförmedlingen för att den inte kunde förstå och besvara de frågor AA ställde på finska i chatten. Oaktat det vill jag påpeka att Arbetsförmedlingen i det här fallet borde ha frågat AA om hans frågor rörde ett ärende som han var part eller ställföreträdare för part i, och i så fall hänvisat honom att kontakta myndigheten via sådana kanaler som medger att han kan ställa sina muntliga eller skriftliga frågor på finska. Eftersom det inte skedde när AA kontaktade Arbetsförmedlingen via chattfunktionen ska myndigheten kritiseras för bris- tande service. I ett e-postmeddelande till Arbetsförmedlingen frågade AA på finska efter telefonnumret till myndighetens kontor i och hur generellt arbetar med minoritetsspråken. Dessa frågor var all- männa och saknade anknytning till ett ärende. Trots det fick AA sina skriftiga frågor på finska besvarade, om än på svenska. Han fick vidare löfte om att frågorna skulle besvaras på finska . Även om frågorna gällde ett ärende var Arbetsförmedlingen inte skyldig att skriftligen besvara frågorna på finska. Jag finner därför inte någon anledning att anmärka på att Arbetsförmedlingen initialt besvarade AA:s e-post enbart på svenska. AAfick emellertid besked om att han skulle få svar på finska , vilket han inte fick. Det dröjde i stället en månad innan hans frågor besva- rades på finska. Arbetsförmedlingen kan inte undgå kritik för att myndigheten underlät att följa upp vad som utlovats i ett tidigare skede än vad som skedde. 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D En undersökning av några a-kassors handläggning av ärenden med inriktning på frågan om handläggningstider och utformningen av beslut (Dnr 1214-2020) Beslutet i korthet: JO har mottagit klagomål avseende olika arbetslöshetskassors långsamma handläggning av ersättningsärenden. Mot den bakgrunden beslutade JO att inleda en undersökning av tre arbets- löshetskassors handläggning av denna typ av ärenden. Undersökningen av- såg främst handläggningstiden och beslutens motivering. I beslutet uttalar JO bl.a. att handläggningstiden vid en ansökan om er- sättning i normalfallet inte bör överstiga en månad och att handläggningsti- den i ett omprövningsärende inte bör överstiga . När det gäller återkravsärenden bör utgångspunkten för en godtagbar handläggningstid vara och när det gäller sanktionsärenden . Alla ären- den kommer inte kunna avslutas inom dessa tidsramar, men det ankommer på arbetslöshetskassan att driva ärendet fram till avgörande. För att en längre handläggningstid ska kunna godtas måste det föreligga omständigheter som kan motivera varför det dragit ut . JO konstaterar att handläggningstiderna hos de granskade arbetslöshets- kassorna generellt var långa, framför allt i ansökningsärenden om ersättning och i omprövningsärenden. JO är kritisk till de långa handläggningstiderna i dessa ärendeslag hos både Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbe- tarnas arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa får även kritik för utformningen av vissa beslut. I beslutet är JO mycket kritisk till att arbetslöshetskassorna har en ären- dehantering där dokumentationen görs i olika system och i olika handlingar, oaktat att det är fråga om en övergångslösning, eftersom det avsevärt har försvårat JO:s granskning. Vidare uttalar JO att när arbetslöshetskassan får in kompletteringar i ett avslutat ärende och bedömer att den enskilde vill ha en ny prövning ska denna prövning göras genom omprövning om inte den enskilde uttryckligen har gjort en ny ansökan. Arbetslöshetskassan Alfa och Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa har i några av de granskade ärendena i stället fattat nya grundbeslut, vilket JO är kritisk mot. Förfarandet innebär bl.a. en fördröj- ning för den enskilde att få till stånd en domstolsprövning av beslutet. JO gör också uttalanden om hur arbetslöshetskassan ska hantera ett ärende när den enskilde inte kommit in med en tidrapport. I ett beslut anförde JO följande: Arbetslöshetsförsäkringen utgör en central del av det skyddsnät som finns för enskilda som drabbas av arbetslöshet. Arbetslöshetsförsäkringen fyller materi- ellt sett samma syfte som övriga traditionella socialförsäkringar, nämligen att A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Beslut i ärenden om arbetslöshetsförsäkring kan ha en stor betydelse för enskildas liv och ekonomi och det är därför av stor vikt att ärendena handläggs effektivt och rättssäkert. Arbetslöshetsförsäkringen handhas enligt 5 § lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkringen, , av arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassorna liknar till sin konstruktion ekonomiska föreningar och är självständiga juridiska personer med stadgar och styrelse. JO har som främsta uppgift att utöva tillsyn över att myndigheter och deras tjänstemän följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Arbetslöshets- kassorna är inte myndigheter och står därför endast under JO:s tillsyn till den del verksamheten omfattar myndighetsutövning (se JO 1977/78 s. 242). Kas- sornas handläggning av ärenden om arbetslöshetsersättning innehåller myndig- hetsutövning. I enlighet med vad JO har uttalat bör förvaltningslagens (2017:900), FL, bestämmelser vara vägledande för kassorna i den myndighets- utövande verksamheten (se t.ex. JO 2015/16 s. 311 och JO:s beslut , dnr 6048-2008 och , dnr 5600-2009). I det följande kom- mer jag därför att hänvisa till de bestämmelser i förvaltningslagen som är rele- vanta för kassornas handläggning i respektive del och till uttalanden som JO har gjort i förhållande till myndigheter. I betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37) lämnas förslag på en ny lag om arbetslöshetsförsäkring. I betänkandet ger utredningen förslag till införande av endast vissa förvaltningsrättsliga prin- ciper i den nya lagen. I mitt yttrande över betänkandet (dnr R 85-2020) fram- håller jag att frågan om förvaltningslagens tillämplighet på arbetslöshetskas- sornas handläggning borde ha utgjort en naturlig del i den utredningen och att det i vart fall borde ha gjorts en mer ingående analys av innebörden av att frågan lämnas outredd som det föreslås att vissa av bestämmelserna i ska föras in i den nya lagen. Mot bakgrund av att JO har tagit emot flera anmälningar mot olika arbetslöshetskassor med klagomål som rör långsam handläggning av ersätt- ningsärenden fann jag skäl att inleda en undersökning av arbetslöshetskassor- nas handläggning av ersättningsärenden. Jag beslutade att låta undersökningen även omfatta utformningen av a-kassornas beslut. För att få ett tillräckligt un- derlag granskades ärenden hos tre olika arbetslöshetskassor. Följande arbetslöshetskassor inspekterades: –Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan) (dnr 1211-2020) –Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa (a-kassa) (dnr 1212-2020) –Småföretagarnas arbetslöshetskassa (SMÅA) den 22–(dnr 1213-2020). 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D Granskningen omfattade ärenden om ersättning enligt grund- och inkomstför- säkringen, ärenden om återkrav och sanktioner samt omprövningsärenden oav- sett ärendeslag. Sammanlagt granskades ca 350 ärenden. Från varje inspektion finns ett protokoll där de iakttagelser som gjordes har redovisats. Protokollen finns tillgängliga på JO:s hemsida. Granskningen av Alfa-kassan och a-kassa genomfördes unge- fär som pandemin drabbade . Inspektionen av Alfa-kassan kunde genomföras på plats i kassans lokaler, men de övriga genomfördes ge- nom att handlingar hämtades in och granskades i . Med hänsyn till den kraftigt ökade arbetsbelastning som pandemin innebar för arbetslöshets- kassorna beslutade jag att senarelägga inspektionen av SMÅA. Inspektionen kunde, efter samråd med kassan, genomföras först . Eftersom tidpunkterna för de olika inspektionerna skiljer sig åt är det inte möjligt att di- rekt jämföra t.ex. handläggningstiderna mellan kassorna. Varken Alfa-kassans eller a-kassas verksamhet hade för respektive in- spektion i någon noterbar utsträckning hunnit påverkas av det ökade ärendein- flöde som skulle komma att bli följden av pandemin. SMÅA hade i kontrast till detta högst påtagligt påverkats för . Efter inspektionerna beredde JO arbetslöshetskassorna tillfälle att yttra sig över de observationer som redovisats i respektive protokoll samt att besvara ett antal frågor om bl.a. handläggningstider och dokumentation. Arbetslöshetskas- sorna kom in med yttranden till JO. Det finns 25 arbetslöshetskassor i och a-kassor är deras ge- mensamma service- och intresseorganisation. Alla arbetslöshetskassor använ- der samma ärendehanteringssystem i ärenden om ersättning. Ärendehanter- ingssystemet utvecklas och förvaltas av a-kassor. a-kassor tog i samband med att arbetslöshetskassorna skulle besvara JO:s remiss fram en redogörelse för funktionerna i ärendehanteringssystemet. Arbetslöshetskas- sorna har hänvisat till denna handling i sina remissvar till JO. I redogörelsen uppges följande: Alla arbetslöshetskassor använder samma ärendehanteringssystem i ären- den om ersättning och är i en övergång från ärendehanteringssystemet ÄGA till Våra sidor. En ansökan om ersättning kan göras digitalt via Mina sidor eller genom att skicka in fysiska handlingar till arbetslöshetskassan. Innan den påbörjade implementeringen av Våra sidor handlades samtliga ansökningar i ÄGA. så handläggs de ärenden där den sökande inte använder Mina sidor i ÄGA och de ärenden där den sökande använder Mina sidor handläggs både i ÄGA och Våra sidor. När Våra sidor är helt implementerat kommer alla ärenden handläggas i Våra sidor oavsett om den sökande använder Mina sidor eller inte. I ÄGA finns det två olika platser där man kan göra tjänsteanteckningar som inte är möjliga att redigera och det är på personen under fliken Tjäns- teanteckning samt i ett pågående ärende i dokumenttypen ÄGA tjänstean- teckning. Anledningen till denna uppdelning är att vissa uppgifter har inte enbart inverkan på det ärende man handlägger för tillfället utan kan påverka rätten till ersättning även efter det att man har handlagt det aktuella ärendet. A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Möjligheten att göra tjänsteanteckningar är ännu inte implementerad i Våra sidor. När en sökande skickar meddelanden till arbetslöshetskassan från Mina sidor hamnar dessa under fliken Meddelande i ÄGA. Ett sådant med- delande kan handla om ett specifikt ärende eller vara av mer allmän karak- tär. Om meddelandet hör till något specifikt ärende kan handläggaren spara ned en kopia av meddelandet i ärendet. Detsamma gäller för arbetslöshets- kassans svar till sökanden. De tidrapporter/kassakort som inkommer till arbetslöshetskassan lagras separat i ÄGA och inte i ett specifikt ärende. I de fall där innehållet i tidrap- porten/kassakortet ligger till grund för ett annat beslut än utbetalning i en- lighet med deklarationen, som t.ex. återkrav av felaktigt utbetald ersättning, kan handläggaren spara ned en kopia av tidrapporten/kassakortet i ärendet. Övriga handlingar, som t.ex. uppladdade filer och svar på frågor och flöden, som en sökande skickar in till arbetslöshetskassan via Mina sidor förs in i ÄGA i ett befintligt ärende eller skapar ett nytt ärende i enlighet med det regelverk som finns i ÄGA. När det gäller fysiska handlingar som kommer in till arbetslöshetskassan så skannas de och erhåller en doku- menttyp för att därefter föras in i ÄGA i ett befintligt ärende eller i ett nytt ärende i enlighet med det regelverk som finns i ÄGA. När det gäller handlingar i ärenden om arbetslöshetsersättning så är ar- betslöshetskassorna undantagna från registreringsskyldigheten som finns i 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. I ersättningsärenden markeras de handlingar som kommer in med typ, personnummer och när handlingen kom in eller skapades av arbetslöshetskassan. Detta bedöms uppfylla de krav på ordning som ställs i arkivlagstiftningen. Utöver detta kan man, i varje enskilt ärende i ÄGA, följa ärendet genom ärendehistorik, medlems- logg och datum för när handlingarna inkom betydligt enklare än på ut- skrivna handlingar. Som nämnts ovan är Våra sidor ännu inte färdigutvecklat och används för kommunicering och komplettering vid handläggning av ersättnings- ärenden där sökanden använder Mina sidor. Våra sidor kommer att få bättre funktionalitet bland annat vad avser utskrift av handlingar vilket gör att det framöver kommer att vara enklare att följa ärendets gång genom utskrifter från Våra sidor. En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem (27 § FL). Vid granskningen av ärenden hos de tre arbetslöshetskassorna noterades inled- ningsvis att det utifrån det granskade materialet var svårt att få en fullständig överblick över ärendets gång. Det noterades att det inte fanns någon samlad löpande journalföring i ärendena. En del händelser dokumenterades genom tjänsteanteckningar, ärendeanteckningar eller dokumentanteckningar. I flera fall var det svårt att utläsa utifrån de granskade handlingarna vilket datum som handlingarna kommit in till kassan, särskilt i de fall när de skickades in via Mina sidor. 2 021 /2 2:JO1 A R B E T S M A R K N A D Det framgick inte heller om de kompletteringar som skickades in var kom- pletta eller om handlingar fortfarande saknades. gick det inte att utläsa om det var den enskilde själv som lämnat in uppgifter eller om dessa begärts in av arbetslöshetskassan. Vissa händelser i ärendet gick att utläsa av Våra sidor, t.ex. att en handling kommit in från den enskilde. Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltningsrätts- liga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. Att dokumentationsskyldigheten uppfylls är en förutsättning för att det ska fin- nas ett fullgott beslutsunderlag. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten samt har betydelse vid en eventuell överpröv- ning. Saknas det dokumentation blir det svårt, och i vissa fall till och med omöj- ligt, att överblicka vad som har hänt i ett enskilt ärende. För att ett ärende ska kunna handläggas i den ordinarie handläggarens frånvaro krävs god doku- mentation, och det ligger naturligtvis även i myndighetens eget intresse att skapa ordning och reda i det interna arbetet (se bl.a. SOU 2010:29 s. 464 och JO 2014/15 s. 330). De krav som kommit till uttryck genom JO:s många granskningsuttalanden innebär att en myndighet – utöver alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett ärende. Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur ett ärende har inletts, särskilda händelser som har fö- rekommit under handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde i fråga om handläggningen och hur dessa hanterats av myndigheten (se prop. 2016/17:180 s. 176). En god dokumentation bör även omfatta sådant som anger och förklarar myndighetens ställningstaganden, detta för att göra det möjligt både för den enskilde och för andra, t.ex. domstolar och JO, att följa och förstå ärendets gång (se JO:s beslut , dnr 166-2010). Som framkommit är ärendehandläggningen till stora delar digitaliserad hos arbetslöshetskassorna. Inför inspektionerna informerade JO arbetslöshetskas- sorna om att ärendena skulle granskas via handlingar utskrivna från ärendehan- teringssystemen. I den beställning som gjordes inför inspektionen lämnades vissa exempel på de handlingar som kunde avses. Vid granskningen av handlingarna visade det sig att det var mycket svårt att få en överblick av ärendenas handläggning. a-kassa framförde i yttrandet till JO som förklaring till detta bl.a. att det är komplicerat att skriva ut information i detalj så som den visas för handläggaren i Våra sidor och att vissa bilder därifrån inte funnits med i samtliga ärenden. a-kassa framhöll att det dessutom inte syns i Våra sidor vilken fullständig information som ges till medlemmen i olika situationer men att information finns i manua- len för Mina sidor. SMÅA framförde att kassan inte hade skrivit ut någon in- formation från Våra sidor och att detta inneburit att t.ex. de frågor som kassan ställt via Våra sidor inte kunde granskas av JO. A R B E T S M A R K N A D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Arbetslöshetskassorna befinner sig i en övergång från ett ärendehanterings- system till ett annat. hanteras t.ex. tjänsteanteck- ningar i ÄGA och kommunicering och kompletteringar i det nya ärendehanter- ingssystemet Våra sidor.