frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Som departementet förstår det avvaktade konsulatet med att inleda hand- läggningen av begäran till det att det andra ärendet avslutades, vilket skedde först . En sådan ordning är enligt departementets mening felaktig. Vad generalkonsulatet borde ha gjort är att pröva vilka handlingar som kunde lämnas ut för begäran. Om det när begäran gjordes inte fanns några i TF:s mening allmänna och offentliga handlingar i det pågående ärendet, så borde begäran ha avslagits. Skulle det tvärtom ha fun- nits några allmänna handlingar, borde dessa ha sekretessprövats och läm- nats ut i offentliga delar. Oavsett vilket borde utlämnandeärendet inte ha legat vilande i avvaktan på att det andra ärendet skulle avslutas. Av generalkonsulatets redogörelse framgår att handläggningen av begä- ran i praktiken inleddes , och avslutades genom att ingivaren då fick meddelande om att kopior på de efterfrågade handlingarna fanns tillgängliga på konsulatet. Den verkliga handlägg- ningen av utlämnandeärendet kunde alltså av på en dryg arbetsvecka. I ljuset av det torde ärendet, om det handlagts korrekt, ha kunnat avslutas tidigare, särskilt som det antal handlingar som motsvarade begäran då för- modligen var lägre. Att generalkonsulatet, parallellt med handläggningen av detta ärende, handlagt, avslutat och expedierat handlingar i en del andra av ingivarens utlämnandeärenden, kan möjligen i någon mån ursäkta det dröjsmål som uppstått. uppgav avslutningsvis att det, som angetts i ett yttrande till JO i ett annat ärende (dnr 2702-2019), har skett, sker och kommer att ske en rad åtgärder för att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utläm- nande av sådana handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Det ska ske på stället och utan avgift. (Se 2 kap. 15 § TF.) Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 16 § TF.) En förutsättning för att handlingar ska kunna lämnas ut är att myndigheten kan identifiera dem. Den som önskar ta del av en handling måste därför kunna precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämna så detaljerade upp- lysningar om handlingen och dess innehåll att den kan identifieras. Det ställs dock inte några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga. En begäran kan t.ex. anses tillräckligt preciserad om den avser en begränsad grupp av hand- lingar. En myndighet måste dessutom i rimlig utsträckning försöka undanröja otydligheter i en framställan. För att försöka hitta handlingar som motsvarar en framställan är en myndighet bl.a. skyldig att söka i sina diarier och register. Myndigheten är dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforsk- ning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. JO 2015/16 s. 665 med hänvisningar.) JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som framställningen har gjorts. Någon eller några da- gars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. JO 2015/16 s. I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Min granskning har avsett de framställningar om att få ta del av allmänna hand- lingar som AA gjorde hos generalkonsulatet i , respektive . Granskningen har alltså inte omfattat general- konsulatets hantering av AA:s mejl av . Ärende UM2019/09631/JERU begärde AA att få kopior av två handlingar. Han påminde generalkonsulatet om begäran . fick AA ta del av den ena handlingen. Han fick ett överklagbart avslagsbeslut avseende den andra handlingen, eftersom någon handling som motsvarade be- gäran inte kunde påträffas hos generalkonsulatet. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Begäran avsåg enstaka handlingar och framstår som enkel att besvara. Trots det dröjde innan AA fick besked om sin begäran. En sådan fördröjning är naturligtvis oacceptabel och strider mot skyndsamhetskra- vet i tryckfrihetsförordningen. Ärende UM2019/10500/JERU Begäran kom in till generalkonsulatet och omfattade ”samtliga relevanta handlingar” som avsåg myndighetens arbete inom en viss sakfråga. Ärendet var fortfarande under handläggning för Utri- kesdepartementets yttrande till JO , dvs. drygt efter att begäran gjorts. Det är naturligt att en framställan som kräver genomgång av ett omfattande material kan kräva en stor arbetsinsats för att avgöra om några handlingar kan lämnas ut. För att kunna uppfylla tryckfrihetsförordningens krav måste dock en myndighet se till att det finns nödvändiga resurser för detta arbete och att det finns en rimlig beredskap för att handlägga sådana framställningar. (Se JO 2015/16 s. JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställ- ning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt och den som har gjort framställan kan informeras om de tidsramar inom vilka han eller hon kan förvänta sig att få ta del av handlingarna. (Se JO 2015/16 s. 665 och JO 2018/19 s. I det här fallet har generalkonsulatet inte slutligt tagit ställ- ning till AA:s begäran eller, såvitt framkommit, agerat på det sätt som JO anvisat för att underlätta för AA att tillvarata sin rätt. En grundläggande förut- sättning är att den handling som begärs ut kan identifieras. AA:s begäran kunde initialt betecknas som omfattande, men av utredningen framgår att endast ett fåtal handlingar svarade mot hans begäran. Den utdragna handläggningen kan alltså inte förklaras av att ett stort antal handlingar skulle tas fram och sekretess- prövas. Även om har behövt ägnas åt att undersöka vilka handingar i AA:s begäran som generalkonsulatet förvarade, har generalkonsulatets hanter- ing varit oacceptabelt långsam och strider mot skyndsamhetskravet i tryckfri- hetsförordningen. Ärende UM2019/13563/JERU begärde AA att få ta del av samtliga handlingar i ett specifikt ärende. Av utredningen i JO:s ärende framgår att generalkonsulatet i mejl upplyste AA om att det nämnda ärendet var öppet och meddelade honom om att han inte kunde få ta del av handlingarna förrän ärendet var av- slutat. påminde AA generalkonsulatet genom mejl om sin be- gäran och hävdade att det andra ärendet numera var avslutat. meddelade generalkonsulatet AA att man skulle inleda en prövning av hans ärende. fick AA beskedet att kopior på de efterfrå- gade handlingarna fanns tillgängliga för utlämning. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Som har uppgett i sitt yttrande borde generalkonsula- tet för begäran ha prövat vilka handlingar som kunde läm- AA skulle därför utan dröjsmål, dvs. i nära anslutning till begäran, an- tingen ha fått ta del av de handlingar han frågat efter eller ett besked om att handlingarna inte kunde lämnas ut. Om AA inte hade rätt att få del av hand- lingarna borde han ha fått information om möjligheten att begära myndighetens prövning för att få ett överklagbart beslut (se 6 kap. 3 § offentlighets- och sek- Att generalkonsulatet först påbörjade hand- läggningen är självfallet oacceptabelt och strider mot skyndsamhetskravet i Jag kan sammanfattningsvis konstatera att generalkonsulatets hantering av AA:s framställningar om utfående av allmänna handlingar i de nu aktuella fal- len inte har levt upp till tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. ralkonsulatet i förtjänar kritik för den bristfälliga handläggningen. Generalkonsulatets rutin vid framställningar om Generalkonsulatet har i sitt yttrande till uppgett att, mot bakgrund av antalet ärenden från en och samma ingivare, generalkonsulatet i än högre grad avser att börja tillämpa en ordning där myndigheten hanterar en framställning i taget, dvs. att nästa begäran som ligger på tur behandlas först när handläggningen av den föregående är avslutad. tydligat denna rutin internt så att ärendena hanteras i kronologisk ordning och att varje enskilt ärende, inom ramen för denna ordning, hanteras enligt skynd- Generalkonsulatets bedömning är att en sådan hantering är för- enlig med JO:s uttalanden i JO 2015/16 s. 653. har inte fört fram några synpunkter på generalkonsu- Det som anförts föranleder följande uttalanden från min sida: I det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till sägs bl.a. följande (s. 663 f.): Om en enskild ständigt återkommer med nya framställningar om handlings- utlämnande måste myndigheten i stor utsträckning ha rätt att hantera en framställning i taget. Om en begäran har avsett ett stort antal handlingar eller om sekretessprövningen är tidskrävande, kan sökanden således få finna sig i att en senare framställd begäran behandlas först när handlägg- ningen av den förra är avslutad. Det sagda var en del av generella utgångspunkter som JO uttalade för hand- läggningen av mycket omfattande eller mycket frekventa framställningar från en enskild om att få ta del av allmänna handlingar. Jag delar uppfattningen om tryckfrihetsförordningens tillämpning i de spe- ciella situationer som JO-uttalandet tar sikte på. JO har dock också uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser JO 2018/19 s. 298). Myndigheten måste därvid göra en bedömning av begärans omfattning och karaktär för att kunna avgöra vilka krav som tryckfri- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 hetsförordningen ställer för handläggningen av begäran i det enskilda fallet. Det gäller även om myndigheten redan behandlar en begäran från samma per- son och oavsett omfattningen av respektive begäran. Av det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till kan därför inte den kategoriska slutsatsen dras att en begäran om allmän handling kan vänta enbart på den grunden att myndigheten redan handlägger en begäran om handlingsut- lämnande (se också JO 2015/16 s. 665). Jag vill mot den bakgrunden peka på att den rutin för handlingsutlämnande som generalkonsulatet beskrivit kan strida mot tryckfrihetsförordningen, om utlämnandet inte prövas så skyndsamt som förordningen i det enskilda fallet kräver. Generalkonsulatet måste vidare säkerställa att handläggningsrutinen inte medför att en person som ofta gör framställningar om handlingsutlämnande blir behandlad på ett sätt som strider mot regeringsformens bestämmelse om sak- lighet och opartiskhet. Jag utgår från att generalkonsulatet överväger den beskrivna rutinen och till- lämpningen av den, i ljuset av vad jag sagt. Jag vill även påminna om det som JO tidigare uttalat om att en myndighet inte är skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning och att, om myndigheten som en serviceåtgärd ändå väljer att genomföra en sådan efterforskning, det inte får fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen (se t.ex. JO 2015/16 s. 665 och JO 2019/20 s. 286). Med anledning av det som kommit fram i ärendet förutsätter jag att Utrikesde- partementet vidtar åtgärder för att säkerställa att generalkonsulatet har den kun- skap och förmåga som krävs för att leva upp till tryckfrihetsförordningens krav. Jag förutsätter vidare att beaktar de uttalanden jag gör i detta beslut i det pågående arbetet med att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen. Som jag uttalade i mitt beslut , med anledning av återredovisning av arbetet med att förbättra hanteringen av framställningar om att ta del av all- männa handlingar, kommer jag att följa arbete i detta avseende vidare (se JO:s dnr 2702-2019). Jag kan avslutningsvis nämna att 2015, med hänvisning till beslu- tet JO 2015/16 s. 653, gav regeringen till känna att den borde låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (bet. 2014/15:KU11, rskr. 2014/15:127). Sedan frågan utretts överlämnade regeringen en proposition till (se Ds 2017:37 och prop. 2019/20:179). I proposi- tionen görs bedömningen att det inte bör införas några begränsningar av den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar. Regeringen föreslår dock att en myndighet i ett enskilt fall får besluta att en fastställd avgift ska 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling, innan den lämnas ut. Behandlingen i pågår . Fråga om det fanns rättsligt stöd för att gallra allmänna handlingar ur ett e-arkiv (Dnr 5698-2019) Beslutet i korthet: JO har granskat gallringar som i stad genomförde 2018 av ansökningshandlingar i anställningsärenden som kommit in till staden och 2015. Handlingarna hade förts över till ett e-arkiv hos , som sorterar under kulturnämnden, med anled- ning av att staden skulle avveckla ett ärendehanteringssystem för ansök- ningar om anställning. Bland de handlingar som gallrades fanns ansökningshandlingar som kommit in från personer som anställts och som, enligt stadens arkivregler, skulle bevaras och förvaras utskrivna på papper i den anställdes personalakt hos respektive förvaltning. Av utredningen framgår att stadens rutin för be- varande inte hade följts hos förvaltningarna i alla ärenden och att vissa per- sonalakter således saknat ansökningshandlingar. JO konstaterar att detta kan ha medfört begränsningar i allmänhetens insyn, vilket är allvarligt. När gallringen gjordes ur e-arkivet var det känt för att ruti- nen om bevarande inte följts hos förvaltningarna i alla ärenden. hade alltså information om att gallringen innebar att vissa ansökningshand- lingar förstördes, trots att de inte fanns bevarade på något annat ställe inom staden. JO uttalar att arkivregler inom en kommun bör tillämpas med utgångs- punkten att kommunen är en helhet. För att offentlighetsprincipens syften ska få genomslag i praktiken kan det enligt JO inte accepteras att en gallring genomförs med vetskap om att åtgärden i realiteten innebär att handlingar som ska bevaras blir förstörda, även om ansvaret för bevarandet ligger hos exempelvis en annan nämnd i en kommun. JO konstaterar att gallringen, särskilt i ljuset av de syften som bär upp offentlighetsprincipen, genomfördes utan stöd i regelverket och kritiserar i för att ansökningshandlingar som inte be- varades på annan plats inom staden gallrades. JO uttalar också att ärendet illustrerar att en fungerande arkivbildning kräver en löpande uppföljning av att beslut och rutiner följs. I en anmälan som kom in till JO förde AA fram klagomål mot stadsarkiv (), som sorterar under kulturnämnden. Nämnden är arkivmyndighet i . AA var kritisk till att Stadsar- kivet ur sitt e-arkiv gallrat ansökningshandlingar i anställningsärenden, som O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 hade kommit in till staden i samband med rekryteringar , utan att det fanns stöd för gallringen. AA förde också fram att ytterligare gall- ring var planerad av ansökningshandlingar som kommit in . Enligt ett beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och per- sonaladministration i ska ansökningshandlingar för personer som anställts av staden bevaras. Enligt stadens rutiner för hantering och förva- ring av personalhandlingar ska sådana ansökningshandlingar skrivas ut och be- varas på papper i den anställdes personalakt. Ansvaret för att ansökningshand- lingarna läggs i personalakten ligger på den förvaltning i staden som anställt personen i fråga. Ansökningshandlingar från en sökande som inte fått en utan- nonserad anställning ska enligt gallringsbeslutet gallras efter tillsättning. Samtliga ansökningshandlingar som kom in till staden i samband med re- kryteringar –2016 hanterades i det stadsgemensamma rekryterings- verktyget Jobb i stan, som förvaltades av kommunstyrelsens förvaltning stads- ledningskontoret. Där lagrades exempelvis ansökan, personligt brev, cv och annonstexter. ersattes systemet med ett nytt system, Jobba i stan. I samband med systembytet levererades handlingarna till stadens gemen- samma e-arkiv för digitala handlingar, vilket förvaltas av (kultur- nämnden). beslutade att handlingarna skulle gallras ur e-arkivet och infor- merade förvaltningarna i staden om detta. Flera förvaltningar påtalade att de inte hade följt rutinen att skriva ut anställdas ansökningshandlingar för beva- rande i personalakten. Med anledning av detta fördes det fram önskemål om att senarelägga gallringen, för att ge förvaltningarna möjlighet att söka efter de ansökningshandlingar som fanns enbart i digital form i e-arkivet, skriva ut dessa på papper och komplettera personalakterna. beslutade att skjuta upp gallringen och underrättade förvaltningarna om detta i slutet av de- cember 2017. beslutade stadens personaldirektör, efter samråd med förvalt- ningschefen vid , att arbetet med att komplettera personalakterna skulle avslutas, eftersom arbetet bedömdes bli omfattande och inte stå i pro- portion till den informationsförlust som skulle uppstå. beslutade därefter att genomföra gallringen och respektive gallrades samtliga ansökningshandlingar ur e-arkivet som kommit in till staden . Sammanlagt omfattade gallringen närmare 11 000 an- sökningshandlingar och inkluderade handlingar som lämnats in av personer som anställts i staden och personer som inte fått anställning. JO uppmanade kommunstyrelsen och kulturnämnden i att yttra sig. Efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna syn- punkter kom de, respektive , in med yttranden till JO. Yttrandena är i huvudsak likalydande. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Av yttrandena framgick bl.a. följande om förvaringen av de ansöknings- handlingar som kom in till staden –2016. - levererades annonser och därmed vid- hängande ansökningar –2016 till stadens gemensamma e-arkiv hos för mellanlagring. Anledning till mellanlagringen är att sökanden har rätt att enligt diskrimineringslagen framställa skade- ståndsanspråk för påstådd diskriminering i samband med rekrytering. Den yttersta preskriptionstiden för detta är . Detta var det enda syftet för att spara dessa handlingar i stadens e-arkiv hos under en be- gränsad tid. Syftet har aldrig varit att ersätta det som på papper ska arkive- ras i personalakten. Ansvaret för att förvalta rekryteringsverktyget Jobb i stan låg på stadsled- ningskontoret i form av systemförvaltare för systemet. Stadsledningskon- toret hade också ett uttalat arkivansvar för Jobb i stan enligt arkivmyndighetsbeslut SSA 2018:18 (och enligt tidigare beslut SSA 2016:22 och SSA 2011:01). som handlingarna förvarades i Jobb i stan låg ansvaret på , men i samband med le- veransen till e-arkivet överlämnades handlingarna till arkivmyndigheten och ansvaret för de levererade handlingarna gick då över till . För data i systemet svarar varje rekryterande förvaltning ... Bland de handlingar som levererades från systemet till mellanlagringen fanns både handlingar som skulle bevaras och handlingar som skulle gallras Att de gallringsbara handlingarna … ingick i leveransen berodde på att gall- ringsfristen ännu inte hade uppnåtts och att handlingarna behövde finnas kvar till dess att gallringsfristen hade gått ut. åtog sig att verk- ställa gallringen – i rollen som systemförvaltare av e-arkivet – vid tidsfris- tens utgång, enligt den leveransöverenskommelse som upprättades mellan och . De gallringsbara handlingarna le- vererades alltså inte till e-arkivet i syftet att bevaras där i digital form. An- sökningshandlingarna hade aldrig levererats till e-arkivet om inte Jobb i stan hade avvecklats, utan hade då funnits kvar i systemet hos stadsled- ningskontoret och gallrats därifrån efter att gallringsfristen hade gått ut. Följande anfördes om vem som beslutade om gallringen. Gallringsbeslut fattas av förvaltningschef (stadsarkivarien) på delegation av kulturnämnden ... Beslut om att gallringen av ansöknings- handlingarna skulle verkställas togs av förvaltningschef i samråd med ansvariga för arkivvården i e-arkiv, e-arki- vets objektägare tillika avdelningschef samt tillsynsverksam- het och var en konsekvens av att gallringen var föreskriven i gallringsbeslut SSA 2011:09. Av yttrandena framgick vidare att det inte var möjligt för att ur- skilja anställdas ansökningshandlingar och på så sätt undanta dessa från gall- ring, utan att de alternativ som stod till buds var att antingen gallra samtliga ansökningshandlingar eller bevara dem. Ett bevarande av samtliga ansöknings- handlingar skulle enligt kommunstyrelsen och kulturnämnden ha stått i strid med gällande gallringsbeslut och lagstiftning om behandling av personuppgif- ter. Hur många anställdas ansökningshandlingar som gallrades och inte finns bevarade på något annat ställe är inte utrett. En planerad gallring av ansök- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 ningshandlingar som kom in stoppades i avvaktan på den pågående utredningen. Kommunstyrelsen och kulturnämnden redovisade i huvudsak följande be- dömning av gallringen. När verkställde gallringen av ansökningshandlingarna följde arkivmyndigheten det gällande regelverket. Enligt detta kunde samtliga ansök- ningshandlingar förstöras, även de ansökningshandlingar som gällde personer som anställts av staden, eftersom de digitala handlingar som fanns i e-arkivet och förstördes endast var kopior av de originalhandlingar som ska bevaras i pappersform i personalakten. Det rörde sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Att ansökningshandlingar saknades i ett antal av de anställdas personalakter är en följd av att dessa förvaltningar inte har följt stadens framtagna rutiner. AA kommenterade yttrandena. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redakt- ionella ändringar , då flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som gäller. Som en del av offentlighetsprincipen har var och en rätt att ta del av en all- män handling i de delar som inte omfattas av sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och all- sidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. (Se 2 kap. 1 och 2 §§ TF.) En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (se 2 kap. 4 § TF).