frsrdg · H804RR5 · 2021-06-04 00:00:00 — Vi har även sett exempel på hur samhällsutvecklingen i vissa fall kan medföra att regelverk behöver ses över och anpassas till nya förhållanden. Delat ansvar mellan myndigheter kan leda till bristande effektivitet Det kan finnas skäl för att myndigheter delar ansvar för planering, genomförande och uppföljning av en verksamhet. Men i vissa fall, där flera myndigheter är inblandade i beslut och utbetalning inom samma anslagspost i statens budget, blir ansvarsförhållandena oklara och leder till onödigt många transfereringar av anslagsmedel mellan myndigheterna. 16Finansinspektionens arbete för att motverka intressekonflikter (RiR 2020:18). 17Rätt insats på rätt plats – polisens arbete i utsatta områden (RiR 2020:20). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN har granskat ett flertal statliga stöd där ansvaret för anslags- posten i statsbudgeten är delat på så sätt att en myndighet fattar beslut om att bevilja stödet medan en eller flera andra myndigheter sköter utbetalningarna. Bakgrunden till att vi har gått vidare och granskat delat myndighetsansvar är att det har uppmärksammats som en indikation på problem, bland annat inom Det kan vara svårt att bedöma hur stor del av en anslagspost som verkligen har förbrukats när den myndighet som dispone- rar ett anslag inte betalar ut stödet direkt till slutlig mottagare, utan skickar medel vidare till ytterligare en statlig myndighet som i sin tur betalar ut med- Det innebär att bemyndiganderamarna ibland överskrids och har lett till modifierade revisionsberättelser inom den årliga revisionen.18 Trots problemindikationer visar granskningen att ansvarsfördelning mellan myndigheter kan vara väl avvägda och effektiva i sina sammanhang. finns också fall där förenklingar bör genomföras, främst genom att minska an- talet involverade statliga myndigheter. Ett exempel är investeringsstödet för solceller, där , och länsstyrelserna är invol- Ett annat exempel handlar om beslut om utbetal- ningar inom det internationella utvecklingssamarbetet, där Kammarkollegiet och Sida utför utbetalningarna parallellt.19 Ytterligare ett exempel på att otydliga ansvarsförhållanden kan leda till bristande effektivitet har vi sett i granskningen av exploatering av arbetskraft, som är ett ökande samhällsproblem. Det är främst utländsk arbetskraft som drabbas av arbetskraftsexploatering och det innebär arbete till oskäligt låg lön, mycket långa arbetsdagar, farlig arbetsmiljö eller dåliga boendeförhållanden. Utöver de personer som drabbas riskerar exploateringen också att snedvrida konkurrensen så att företag som erbjuder goda arbetsvillkor slås ut. blem är att det befintliga regelverket inte ger ett bra skydd mot exploatering. Det är exempelvis inte förbjudet för en arbetsgivare att ta betalt för en anställ- ning, att kräva tillbaka lön av en anställd eller att låta anställda bo under dåliga Det visar på statens behov av att se över och anpassa regelverket så att det ger tillräckligt skydd mot de missförhållanden som kan leda till ar- Vår granskning visar att regeringens ansvar för att motverka problemet har brustit i fråga om organisering och samordning. Regeringen har inte gett myn- digheterna mandat eller tydliga uppdrag för att motverka arbetskraftsexploa- tering och statens insatser har brister i alla delar. leder sällan till att utsatta arbetstagare får hjälp. Polisen träffar potentiella offer för arbetskraftsexploatering vid sina kontroller av arbetstillstånd, men lämnar sällan ärenden vidare för utredning om människohandel. gör gemensamma tillslag mot brottslighet i arbetslivet, men kontrollerna inne- fattar inte de anställdas arbetssituation. Se även kapitel 3. Statliga stöd med delat myndighetsansvar – Effektivitet och förenklingar (RiR 2020:23). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN regeringen att ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering och ge en myndighet det övergripande ansvaret att samordna arbetet.20 Myndigheterna behöver bli bättre på att utnyttja digitaliseringens möjligheter för att samverka och arbeta effektivt Digitaliseringen påverkar hela samhället, och frågor om digitalisering, automatisering och robotisering kommer att vara centrala för förvaltningen inom överskådlig framtid. Våra iakttagelser inom området berör , liksom tidigare, ofta frågor om myndigheters möjligheter att dela information samt problemen med föråldrade it-system. Bristerna orsakar ofta effektivitetsförluster. Samverkan mellan myndigheter försvåras om det råder osäkerhet om vilken information som kan delas mellan dem. Osäkerheten begränsar exempelvis samarbetet mellan polis och socialtjänst som skulle behöva få ett bättre stöd för att vara säkra på vad som gäller. Möjligheten för polis och socialtjänst att dela information är ett viktigt moment i det brottsförebyggande arbetet, bland annat för att försöka stoppa nyrekryteringen till kriminella gäng.21 De digitala handläggarstöden behöver förbättras för de EU-styrda jordbruksstöden, något som även vår tidigare granskning visat.22 Bristerna leder bland annat till att mottagarna drabbas negativt av försenade utbetalningar. För andra stöd, exempelvis till sanering av förorenad mark, saknas helt ett it-base- rat handläggarstöd. Många moment i handläggningen görs manuellt, vilket är tidsödande och kan leda till att handläggningen inte blir tillräckligt enhetlig. Problemen förstärks när det är en myndighet som utvecklar handläggarstödet och en annan myndighet som i praktiken ska handlägga ärendena.23 En annan granskning visar att de åtgärder som regeringen har vidtagit för att säkerställa balansen mellan administration och kärnverksamhet inte är tillräckliga. De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används för mer och bättre stödverksamhet, snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten. Regeringen behöver bland annat undersöka om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar.24 20Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade (RiR 2020:27). 21Rätt insats på rätt plats – Polisens arbete i utsatta områden (RiR 2020:20). 22Statliga stöd med delat myndighetsansvar – Effektivitet och förenklingar (RiR 2020:23); Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26). 23Statliga stöd med delat myndighetsansvar – Effektivitet och förenklingar (RiR 2020:23). 24Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Statens ansvar för och interna behov av kompetensförsörjning Att tillräckligt många utbildas är nödvändigt för att kompetensförsörjningen ska fungera. Brister i utbud kan leda till obalanser på arbetsmarknaden som drabbar både offentlig verksamhet, näringsliv och medborgare. Staten har ett ansvar att tillhandahålla utbildningar av god kvalitet. Iakttagelser i våra granskningsrapporter visar emellertid att regeringens styrning mot en utbyggnad av högskoleutbildningar inte har varit effektiv när det saknas tillräckligt många behöriga sökande. Lärosätenas interna styrning har också visat sig vara ett hinder för att utveckla kvaliteten i ämneslärarutbildningen. Regeringens insatser för kompetensförsörjning behöver verksamhetsanpassas Det råder en stor arbetskraftsbrist inom flera samhällsviktiga yrkesgrupper. Regeringen har försökt motverka den utvecklingen genom att ge universitet och högskolor i uppdrag att öka volymerna på vissa bristyrkesutbildningar, framför allt vårdutbildningar, lärar- och förskollärarutbildningar samt ingenjörsutbildningar. Men uppdragen till lärosätena har inte bidragit effektivt till att öka antalet högskoleutbildade inom dessa bristyrken. Inte ens hälften av de uppsatta utbyggnadsmålen har uppnåtts. Utbyggnadsuppdragen i sig är välmotiverade utifrån rådande arbetskraftsbrist. Regeringen har dock inte utformat uppdragen utifrån lärosätenas möjligheter att genomföra dem. Lärosätena har inte fått tillräckligt med tid för att planera och genomföra utbyggnadsuppdragen, som oftast har getts efter att studenterna sökt utbildning och lärosätena redan har varit klara med sin personalplanering. Ett alltför lågt söktryck och svårigheter att ordna tillräckligt många platser för den verksamhetsförlagda utbildningen har också begränsat utbyggnaden. Regeringen har inte gjort någon samlad uppföljning eller analys av satsningarna, och därmed inte heller informerat om utfallet av utbyggnadsuppdragen. Vår granskning visar att en utbyggnad av högskoleutbildningar inom bristyrken kan vara relevant och effektiv om det finns många behöriga sökande som inte kommer in på utbildningen. När det däremot saknas tillräckligt med behöriga sökande bör insatserna snarare inriktas mot att höja genomströmningen och därmed antalet examinerade.25 Brister i lärosätenas styrning av lärarutbildningen motverkar kvalitetshöjningar Skolan är ett av de områden som riskerar att få svårt att klara sitt uppdrag om inte kompetensförsörjningen förbättras. Utbildningarna till högstadie- och gymnasielärare har länge fått kritik för bristande kvalitet. 25Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN har vi granskat om styrningen på , och ger ämneslärarprogram och kompletterande pedagogisk utbildning goda förutsättningar att utvecklas. Ämneslärarutbildningar är svåra att styra eftersom lärosätena har många olika uppgifter, vilket innebär att många intressen behöver beaktas. Det som gynnar ämneslärarutbildningen gynnar inte alltid andra delar av lärosätet, och vice versa. Hur lärosätena väljer att hantera detta har betydelse för utbildningens kvalitet. granskning visar att en förbättrad styrning med tydligare ansvarsfördelning och bättre samordning kan bidra till att motverka kvalitetsbristerna.26 26Att styra utbildning till ämneslärare – en granskning av , och (RiR 2020:15). 3De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision årliga revision inriktas mot risken för väsentliga fel i årsredovisningarna för de myndigheter och övriga organisationer som granskar. För granskade 226 årsredovisningar och lämnade tio modifierade revisionsberättelser, vilket är samma antal som . Merparten av modifieringarna handlar om att myndigheterna har brustit i sin efterlevnad av förordningar som styr anslag och inkomster. Två modifieringar gäller fel i resultatredovisningen.27 De viktigaste iakttagelserna handlar om brister i myndigheternas interna styrning och kontroll där bemyndiganderedovisningar28 är ett fortsatt problemområde. Bemyndiganden för att göra åtaganden för framtida utbetalningar av anslag uppgår till betydande belopp för staten. En riktig och fullständig information i årsredovisningarna för myndigheterna är viktig för att och regeringen ska kunna bedöma framtida budgetutrymme. bedömer att det finns ett antal orsaker till att bemyndiganden fortsätter att skapa problem i myndigheternas redovisning: •brister i myndigheternas interna styrning och kontroll •brister i regelverket för vad som är ett åtagande •brister i regeringens styrning av myndigheter. Andra iakttagelser visar på brister i affärsmässighet vid försäljning av verksamhet, otillräcklig kontroll av utbetalade organisationsbidrag och ackumulerade underskott i avgiftsbelagda verksamheter. Liksom tidigare visar årets granskning att det finns risker med delat ansvar mellan myndigheter. I bilaga 2 finns en förteckning över vilka myndigheter eller övriga organisationer som har fått en revisionsberättelse med ett modifierat uttalande eller med en upplysning29. I den följande texten utvecklar vi flera av modifieringarna, tillsammans med viktiga iakttagelser från våra revisionsrapporter.30 27När det finns väsentliga fel i årsredovisningen lämnar en modifierad revisionsberättelse. 28En myndighet behöver ett beställningsbemyndigande för att kunna ingå bindande åtaganden som tar framtida anslagsmedel i anspråk, enligt anslagsförordningen (2011:223). Regeringen ger myndigheterna sådana bemyndiganden genom de årliga regleringsbreven och ett stort antal myndigheter har ramar för bemyndiganden i sina regleringsbrev. Regeringen styrs i sin tur av de bemyndiganderamar som beslutar om. Myndigheterna ska redovisa åtaganden de har ingått med stöd av bemyndigandet som en del av anslagsredovisningen i årsredovisningen. 29När det finns särskilt viktig information i årsredovisningen som vi vill lyfta fram eller som behövs för att förstå arbete kan vi lämna en upplysning i revisionsberättelsen. 30Riksrevisionen lämnar revisionsrapporter när det finns betydande brister i den interna styrningen och kontrollen. Bristerna kan ha lett till väsentliga fel i årsredovisningen, men behöver inte ha gjort det. I de fall vi hänvisar till revisionsberättelser i det följande kan det också finnas kompletterande information i revisionsakten. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION Styrning, uppföljning och rapportering Flera av årets iakttagelser knyter an till bristande kvalitet i bemyndiganderedovisningar; det handlar om brister i myndigheternas interna styrning och kontroll, i regelverk och i regeringens styrning av myndigheter. Exempel på det är att flera myndigheter har överskridit bemyndiganderamarna genom att de har ingått åtaganden för perioder efter det slutår för beställningsbemyndigandet som regeringen angett i respektive myndighets regleringsbrev. Det är inte heller tillräckligt tydligt i anslagsförordningen och tillhörande föreskrifter vad som utgör ett åtagande som kräver bemyndigande. konstaterar att det finns behov av flera olika åtgärder för att kvaliteten i redovisningen av bemyndiganden ska kunna förbättras. Sådana åtgärder bör omfatta •att definitionen av vad som utgör ett åtagande som myndigheterna ska redovisa mot en bemyndiganderam blir tydligare •att det blir tydligare hur myndigheter ska redovisa inomstatliga åtaganden •att regeringen stärker kraven på myndigheternas interna styrning och kontroll för bemyndiganderedovisning •att förbättrar kvalitetssäkringen av regleringsbreven •att det skapas en redovisningsmässig normering för långfristiga åtaganden mellan svenska staten och internationella organisationer. En annan iakttagelse rör en försäljning som inte uppfyller kraven på affärsmässighet som finns i staten. Därmed går det inte att bedöma om försäljningen har gjorts till underpris. Trots kraven på full kostnadstäckning har flera myndigheter ackumulerade underskott som är väsentliga i avgiftsbelagda verksamheter, visar vår granskning. Tre myndigheter har fått modifierade revisionsberättelser på grund av detta. bedömer att det är viktigt att myndigheterna följer kraven på full kostnadstäckning, eller att regeringen beslutar om annan finansiering av verksamheterna, så att det inte uppstår ofinansierade underskott i den statliga verksamheten. Iakttagelser visar också att myndigheter brister i kontroll av beviljade bidrag till organisationer i civilsamhället, och kontroll av tillgångar inom försvarsindustrin. Brister i myndigheternas interna styrning och kontroll av beställningsbemyndiganden har under påtalat att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Iakttagelser i årets revision visar att det fortfarande finns brister i kontrollen hos flera 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION myndigheter.31 Redovisningen är viktig eftersom den visar hur stora åtaganden som regeringens myndigheter har gjort utifrån de ramar som har beslutat. uppgick totala utestående åtaganden till och den totala bemyndiganderamen var . Samtliga fem myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse för överskridna bemyndiganderamar har ingått åtaganden för perioder efter slutåret för beställningsbemyndigandet som regeringen har angett iregleringsbrevet.32 Myndigheterna är (), , , och i , se bilaga 2. För en sjätte myndighet, , upptäckte liksom föregående år väsentliga fel i bemyndiganderedovisningen när vi granskade ett utkast till årsredovisningen. Myndigheten hann rätta felen innan den beslutade om årsredovisningen, men konstaterar åter att måste vidta åtgärder för att stärka den interna styrningen och kontrollen och kvalitetssäkringen av årsredovisningen.33 har en väsentlig andel av statens totala utestående åtaganden, och fel i beräkningen av dessa kan få stora effekter på årsredovisningen för staten. En orsak till att myndigheterna har problem med att skapa en god intern styrning och kontroll för bemyndiganden är att de ofta saknar it-system som stöder hanteringen av dem. För flera myndigheter finns det stora inslag av moment i hanteringen, vilket ökar risken för fel. Användningen av systemstöd kan ge bättre kontroll. En annan orsak är att det ofta är olika delar av verksamheterna som ansvarar för beslut och utbetalningar respektive redovisningen av åtaganden. Kunskapen hos de verksamheter som hanterar åtaganden behöver förbättras liksom uppföljningen mot bemyndiganderamarna. De- lat ansvar mellan två eller flera myndigheter bidrar också till svårigheter att få en god kontroll av gjorda åtaganden. Otydliga regler för vad som är ett åtagande som kräver bemyndigande från regeringen Reglerna för vad som utgör ett åtagande som kräver bemyndigande från regeringen är inte tillräckligt tydliga. I föreskrifter till anslagsförordningen framgår att ett åtagande är ett avtal eller en utfästelse som är bindande och som leder till framtida utgifter som ska finansieras med anslag. En utfästelse om ett 31Bemyndiganderedovisningen omfattas av samma krav på intern styrning och kontroll som vanliga redovisningstransaktioner, och myndigheten ska föra löpande noteringar om åtaganden och infrianden som myndigheten gör med stöd av ett beställningsbemyndigande, enligt föreskrifter till anslagsförordningen. Däremot omfattas inte åtaganden av bokföringsskyldigheten i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring, eftersom beslut om bidrag inte räknas som en ekonomisk händelse. 32För 2019 och lämnade vi tre respektive sju modifieringar på grund av brister i hanteringen av framtida åtaganden. 33Revisionsrapport – årsredovisning 2020, dnr 3.1.2-2020-0599. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION bidrag är bindande om en handling blivit överlämnad till mottagaren eller om andra omständigheter visar att utfästelsen är avsedd att vara känd. Det saknas en närmare beskrivning av vad sådana omständigheter skulle kunna vara, vilket innebär att det är otydligt när ett åtagande uppstår. Det i sin tur innebär svårigheter för myndigheterna att redovisa åtaganden på ett korrekt sätt. En annan iakttagelse som har gjort är att det är otydligt om inomstatliga åtaganden ska ingå i bemyndiganderedovisningen.34 finansierar vissa infrastrukturtillgångar med lån i Riksgälden och disponerar anslag för att betala räntor och amorteringar på lånen. För anslag Trängselskatt Stockholm35 har ändrat redovisningsprincip . De redovisar inte längre lånen i Riksgälden som utestående åtaganden i bemyndiganderedovisningen. Inte heller för anslag Trängselskatt Göteborg36 tar upp lånen som utestående åtaganden.37 Åtaganden för räntor på lånen finns dock fortfarande med i bemyndiganderedovisningen. För två andra anslag, Räntor och återbetalning av lån för vägar och Räntor och återbetalning av lån för järnvägar, redovisar fortfarande utestående åtaganden för både lån och räntor38. Regeringen har inte i regleringsbrevet eller i något annat beslut tydliggjort om lånen ska ingå i bemyndiganderedovisning. Om hade redovisat utestående åtaganden för lån på trängselskatteanslagen skulle ha överskridit regleringsbrevets bemyndiganderamar för båda anslagen. Otydliga regler har gett utrymme att både förändra sina redovisningsprinciper och att tillämpa olika principer för olika anslag. () har bedömt att redovisning av utestående åtaganden för lån och räntor går utöver budgetlagens bestämmelser.39 ESV bedömer dock att det finns goda skäl för att inkludera åtagandena i bemyndiganderedovisningen eftersom kommer att behöva finansiera amorteringar och räntor med framtida anslag. konstaterar ESV att det kan vara lämpligt med särredovisning för att tydliggöra hur stor del av utestående åtaganden i bemyndiganderamen som avser inomstatliga åtaganden. bedömer att regeringens styrning är otydlig och att det behövs tydligare regler kring inomstatliga åtaganden och om de ska ingå i bemyndiganderedovisningen. Otydliga regler ger myndigheter utrymme att anpassa redovisningsprinciper för att kunna hålla sig inom bemyndiganderamar. Det kan leda till att myndigheterna intecknar mer framtida anslag än vad intentioner är. 34 Revisionsrapport – årsredovisning 2020, dnr 3.1.2-2020-0599. 35 Utgiftsområde 22, anslag 1:11 Trängselskatt . 36 Utgiftsområde, 22 anslag 1:14 Trängselskatt . 37 tog upp lån för Trängselskatt . 38Utgiftsområde 22, anslag 1:1, anslagspost 7.1 Räntor och återbetalning av lån för vägar samt Utgiftsområde 22, anslag 1:1, anslagspost 7.2 Räntor och återbetalning av lån för järnvägar. 39 Delrapport styrning av (ESV 2020:57). 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION Slutligen kan vi konstatera att det fortfarande saknas tydliga regler för han- teringen av åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ. Sida redovisar dessa åtaganden i sin årsredovisning på uppdrag av regeringen. De är långfristiga och delas in i bindande och icke bindande åtaganden40. och de internationella organisationerna anpassar sina överenskomna betalplaner med jämna mellanrum så att den bindande delen av åtagandet alltid ryms inom beställningsbemyndigandet för det aktuella anslaget. att tillämpa anslagsförordningens bestämmelser på de åtaganden som skuldav- skrivningsinitiativet innebär eftersom anslagsförordningen reglerar hur myn- digheter får binda upp anslag, inte regeringen. finansieringen av skuldavskrivningarna sannolikt inte är den typ av åtaganden som anslagsförordningen är avsedd att reglera.41 Motsägelsefull myndighetsstyrning försvårar bemyndiganderedovisning Regeringen är ibland otydlig i sin styrning. har noterat att det finns avvikelser mellan styrningen i regleringsbrev å ena sidan, och i de förordningar som styr myndigheternas utbetalningar av stöd å andra sidan. Det gäller till exempel stödet till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus där ansvaret är delat mellan och länsstyrelserna. Länsstyrelserna fattar beslut om bidrag enligt förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Enligt förordningen finns möjlighet för länsstyrelserna att ta beslut som går utöver slutåret för bemyndiganderam enligt regleringsbrevet.42 Ett annat exempel gäller () som beviljar körkortslån enligt förordningen (2018:1118) om körkortslån. Förordningen ger CSN utrymme att förlänga giltighetstiden för lånen utöver det slutår som finns för anslagets bemyndiganderam i CSN:s regleringsbrev.43 har också iakttagit att formuleringar i regeringsbeslut ibland är formulerade så att det inte är tydligt att det finns ett åtagande med krav på bemyndiganderedovisning. Ett exempel gäller ett åtagande som staten har till Business på 122 miljoner kronor.44 Genom att enbart ge Kammarkollegiet i uppdrag att betala har regeringen ansett att ett beställningsbemyndigande inte behövs för anslaget. delar inte den uppfattningen, utan anser att det finns ett åtagande för staten på ytterligare för de kommande fem åren. har på fråga från Kammarkollegiet svarat att de anser att staten har ett åtagande, men att det i beslutet inte framgår att det är 40 Åtagandena sträcker sig till 2044 och 2054. 41 (Sida) Revisionsrapport – Årsredovisning 2017, dnr 3.1.2-2017-0638. 42 Revisionsberättelse för 2020, dnr 3.1.2-2020-0492. 43 Revisionsberättelse för , dnr 3.1.2-2020-0631. 44 Regeringsbeslut N2019/03242/JL.