frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Som framgår av tabellen i avsnitt 2.2 inleddes betydligt färre inspektionsären- den inom Opcat-verksamheten under det gångna verksamhetsåret jämfört med det närmast föregående. Den pågående coronapandemin har alltjämt medfört begränsningar av möjligheterna att bedriva inspektionsverksamhet genom fy- siska besök. Verksamheten inriktades på att slutföra projektet med ombudsmännens granskningar av situationen för de frihetsberövade under pan- demin och hur den påverkats av de åtgärder som respektive myndighet vidtog i anledning av smittspridningen. avslutade chefsJO , JO och JO Per Lennerbrant sina respektive granskningar avseende åtgärder inom myn- dighetens rättspsykiatriska verksamhet, Statens institutionsstyrelses (SiS) ung- domshem och LVM-hem samt förvar. JO hade avslutat sin granskning av Kriminalvårdens åtgärder under pan- demin i slutet av det förra verksamhetsåret. Granskningarna av de fyra myn- digheterna sammanställdes i en särskild temarapport som lämnades till konsti- tutionsutskottet . 2 0 2 1 / 2 2 : J O1 T I L L R I K S D A G E N inriktades Opcat-verksamheten mot två väl avgränsade frågeställningar: långa vårdtider inom den rättspsykiatriska sluten- vården samt tryggheten och säkerheten vid SiS särskilda ungdomshem. Opcat-inspektioner, med stor geografisk spridning, genomfördes via ljud- och Granskningen av långa vårdtider inom den rättspsykiatriska slutenvården skedde inom ramen för ett initiativärende där fem verksamheter inspekterades och kommer att avslutas . Granskningen av SiS om- fattade inspektioner av fyra särskilda ungdomshem. att den fördelning av ungdomar mellan SiS olika ungdomshem som myndig- hetens placeringsenhet gör påverkar de enskilda hemmens förutsättningar att bedriva sin verksamhet och ungdomarnas möjlighet att få lämplig vård. kom det vid inspektionerna fram att LVU- och LSU-ungdomar vårdas tillsam- JO aviserade att han kommer följa upp dessa frågor bl.a. genom en inspektion av SiS placeringsenhet. Årsrapporten om Opcat-verksamheten 2019 publicerades under verksam- Ett antal särskilda granskningar avslutades, bl.a. ett ärende angående handräckning av en 13-åring som omhändertagits med stöd av LVU, och ett ärende som rörde den tillsyn som Inspektionen för vård och omsorg utövar av den psykiatriska tvångsvården. Det senare beslutet finns intaget i ämbetsberät- Särskilda granskningar som avslutats kommer att redovisas i kommande års- eller temarapporter för Opcat-verksamheten. Två digitala möten hölls inom ramen för det särskilda forum för dialog med civilsamhället som inrättades under det förra verksamhetsåret. Vid det ena mö- tet presenterades bl.a. civilsamhällets alternativrapport till mot Ett fortsatt ömsesidigt, strukturerat och regelbundet informationsutbyte mellan JO och civilsamhället om frihetsberövades situation är mycket viktigt för JO i utförandet av uppdraget som nationellt besöksorgan (NPM). Som en avslutande betraktelse bör nämnas att JO nu har haft uppdraget som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet till konventionen mot tortyr, Under dessa år har över 260 Opcat-inspektioner genomförts runt om i landet. Opcat-verksamheten har haft olika teman, såsom frihetsberövade kvinnor och transporter av frihetsberövade. Temarapporter och årsrapporter har Ombudsmännen har med anledning av iakttagelser som gjorts vid inspektioner beslutat om över 50 särskilda granskningar, däribland i fråga om isolering av intagna i häkte, Kriminalvårdens prioritering av transportuppdrag och möjlighet till utomhusvistelse för intagna i arrest. Vissa av dessa gransk- ningar har lett till att ombudsmännen gjort framställningar om en lagöversyn och att ombudsmännen har begärt återrapporteringar om vilka åtgärder som vidtagits efter inspektioner, t.ex. för att säkerställa att unga får en trygg och säker vård vid särskilt ungdomshem. Den metodiska Opcat-verksamheten ger en unik överblick över situationen för frihetsberövade personer i . en systematisk analys och en samlad redovisning av gjorda iakttagelser och uttalanden kan JO belysa bl.a. de strukturella frågor som bör vara i fokus i ar- betet med att förebygga att frihetsberövade utsätts för en omänsklig eller för- JO:s Opcat-verksamhet bidrar, i enlighet med det uppdrag ombudsmännen har, till det förebyggandet. T I L L R I K S D A G E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 JO:s internationella arbete har fortsatt att i hög grad påverkas av den ännu på- gående coronapandemin. Samarbetet har huvudsakligen bedrivits per e-post, telefon och via strömmad ljud- och bildöverföring. Fysiska besök och fysiskt deltagande i konferenser och möten har undvikits så långt möjligt. ChefsJO skulle ha deltagit vid den granskning som skulle utförts av mot tortyr, med anledning av den åttonde periodiska granskningen av hur följer FN:s konvention mot tortyr. Den planerade sessionen sköts upp och kommer förmodligen att äga rum . ChefsJO lämnade , inför den då planerade ses- sionen, ett yttrande till kommittén. JO har under pandemianpassade former deltagit i 18 internationella aktivi- teter. Ett framträdande tema för många av dessa har varit hur ombudsmanna- institutioner världen över har påverkats av den pågående coronapandemin, så- väl när det gäller myndigheternas interna hantering av situationen som hur pan- demin har påverkat särskilt utsatta grupper. Kollegor över hela världen har vid konferenser, workshoppar och digitala möten diskuterat pandemins utmaningar och nya arbetsmetoder. Medarbetare vid Opcat-enheten deltog i nordiska och internationella möten om frågeställningar som är gemen- samma för nationella besöksorgan, t.ex. metoder anpassade till pandemin. Vid ’s (IOI) 12:e världskonferens höll chefsJO ett anförande om arbetet med att skydda grundläggande rättigheter för de personer som är berövade friheten inom psykiatrin. I egenskap av ledamot deltog chefsJO vidare i såväl ett antal möten i den europeiska styrelsen som ett möte i världsstyrelsen för IOI. 2 021 /2 2:JO1 T I L L R I K S D A G E N 3 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde 3.1 JO (ansvarsområde 1) Mitt ansvarsområde omfattar de allmänna domstolarna, arrende- och hyres- nämnder, kriminalvården, plan- och byggområdet, miljö- och hälsoskydd samt överförmyndarväsendet. Till området hör ett antal centrala myndigheter, bl.a. , , , Jord- bruksverket och . Tyngdpunkten i tillsynen ligger på ärenden som rör de allmänna domstolarna och kriminalvården. Klagomålen mot de allmänna domstolarna är av varierande slag, men några frågor återkommer. gomål är att en domstol har röjt en sekretessbelagd uppgift. Känsliga uppgifter förekommer ofta i dom- stolarna och det finns en stor vana att hantera dem. Men när en fel- aktig hantering inträffar är det all- varligt, om t.ex. en hemlig adress- uppgift röjs kan det få svåra konse- kvenser. Bristande tillämpning av sekretessregleringen förekommer dessvärre, även om det inte är en vanlig orsak till att en sekretessbe- lagd uppgift röjs. När det händer tycks det i stället snarare bero på enskilda misstag, vilket i sin tur ibland sägs vara en följd av tung ar- Med hänsyn till iakttagelser både vid inspektioner och i kla- gomålshanteringen kan det inte heller uteslutas att utformningen av domstolar- nas målhanteringssystem kan bidra till förbiseenden. Det är inte helt ovanligt att en anmälare hävdar att han eller hon är felaktigt dömd. Precis som när det gäller missnöje med beslut i sak av en myndighet utreder jag som regel inte sådana klagomål. Beslut och domar bygger nämligen i stor utsträckning på bedömningar och de kan skilja sig åt utan att det behöver ha skett någon felaktighet. En dom kan dessutom normalt överklagas till högre instans. Här tror jag det kan finnas en missuppfattning om JO:s uppdrag; en ombudsman kan granska ett förfarande ur ett rättsligt perspektiv men kan inte ändra en dom. Jag ser det generellt som en viktig pedagogisk uppgift för mig som ombudsman att i olika sammanhang försöka förklara vad JO:s uppdrag består i. Domstolarna har trots den covid-19-pandemi som det svenska samhället be- funnit sig i lyckats avgöra många mål. Den digitaliserade verksamheten, en ökad användning av videoteknik vid huvudförhandlingar samt att fler mål än tidigare avgörs utan sådan förhandling har lyfts fram som förklaringar till att detta varit möjligt. Det finns dock uppgifter om att T I L L R I K S D A G E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 rättegångar i framför allt lite större eller komplexa brottmål med många inblan- dade, men även andra mål utan särskilda tidsfrister, har ställts in och skjutits . Möjligen kan det delvis förklara det nu ökade antalet klagomål till JO som rör långa handläggningstider i domstolarna. Det riskerar att drabba rättssäkerheten när enskilda måste vänta orimligt länge på att få sin sak prövad och en rättegång ska därför genomföras inom skälig tid. Det finns anledning att anta att det kommer ha än mer betydelse framöver hur domstolar utifrån rele- vant rättslig reglering organiserar arbetet och beslutar om prioriteringar. Pandemin har fortsatt att på ett påtagligt sätt påverka förhållandena för de frihetsberövade inom kriminalvården. Jag genomförde en särskild granskning av situationen för intagna i häkten och anstalter under pan- demin. Mitt beslut finns med i förra ämbetsberättelsen (JO 2020/21 s. 219). De viktigaste iakttagelserna redovisades dessutom tillsammans med resultatet av motsvarande granskningar som mina ombudsmannakollegor genomförde inom sina respektive ansvarsområden, i en särskild rapport som publicerades . För egen del kunde jag konstatera att intagna i häkten och anstalter har små möjligheter att själva påverka sin livssituation och att de är beroende av att Kriminalvården i en krissituation med bibehållen rättssäkerhet vidtar ändamålsenliga och proportionerliga åtgärder. Detta gör sig naturligtvis fortfa- rande gällande och har motiverat bl.a. en pågående utredning av de rättsliga förutsättningarna för beslut om avskildhet på grund av befarad respektive kon- staterad smitta av covid-19 hos intagna. Klagomål som har ett samband med pandemin är inte lika van- liga som men av anmälningarna att döma innebär begräns- ningar av t.ex. möjligheten att ta emot besök och genomföra permissioner för- stås fortfarande en betydande påfrestning för de intagna. I takt med genomförda vaccinationer såväl av intagna som i samhället i övrigt har dock vissa lättnader genomförts . Men det finns alltjämt en tydlig oro för smittsprid- ning, såsom när den som tas in för att avtjäna ett fängelsestraff placeras direkt på en avdelning tillsammans med andra eller när intagna tvingas dela cell. Beläggningssituationen var ansträngd redan före virusutbrottet och den har inte förbättrats . Många klagomål har samband med detta: de intagna för bl.a. fram att dubbelbeläggning av celler ökar risken för smittspridning och för konflikter, att besöksrum används för placering vilket i sin tur begränsar deras möjlighet att ta emot besök och att de inte får sin dagliga utomhusvistelse. Det tycks vidare vara på det sättet att de intagnas missnöje med den ansträngda beläggningssituationen spiller över på andra frågor, såsom ett relativt stort antal anmälningar som rör kosten. Jag slutförde en granskning av beläggningssituationen inom framför allt häkten, och många av de nämnda frågorna behandlades där. Kri- minalvården har ett ansvar inte bara för att frihetsberövanden verkställs under trygga och säkra förhållanden utan också för att upprätthålla de intagnas rättig- heter. Det är särskilt allvarligt att Kriminalvården ännu inte förmår tillgodose rätten till gemensamhet, dvs. att vistas tillsammans med andra . Myndigheten har även vid en ansträngd beläggningssituation ett ansvar för att tillgodose gemensamhet och att bryta isoleringen av intagna. 2 021 /2 2:JO1 T I L L R I K S D A G E N utökar nu kraftigt antalet platser genom att bl.a. bygga nytt och det är angeläget att de grundläggande kraven på en human kriminalvård därvid också iakttas. Klagomålen som rör överförmyndarväsendet är inte många till antalet men präglas av det förhållandet att det bakom varje anmälan finns en människa i särskilt behov av stöd och hjälp. Systemet med gode män och förvaltare bygger i väsentlig utsträckning på ideella krafter. Uppdragen kan vara krävande och ställer krav på lämplighet, kunskap och personliga egenskaper. På sina håll har överförmyndare tyvärr svårt att rekrytera ställföreträdare. Det gör att handlägg- ningen kan dra ut och jag iakttar även andra brister i ärendehandlägg- ningen hos överförmyndarna. I det överlämnade betänkandet män och förvaltare – en översyn (SOU 2021:36) lämnas förslag som syftar till att förbättra situationen. Detta är en av många lagstiftningsremisser som jag yttrar mig över. 3.2 ChefsJO (ansvarsområde 2) Mitt ansvarsområde omfattar bl.a. de allmänna förvaltningsdomstolarna, för- svaret, hälso- och sjukvården, utbildning och forskning samt skatt och folkbok- föring. Till området hör också offentlig upphandling samt ett antal olika cen- trala myndigheter som exempelvis , , Konkur- rensverket, och Allmänna reklamationsnämn- den. till antalet anmälningar är chefsJO:s ansvarsområde i tillsynen, med strax under 2 000 ärenden det sen- aste verksamhetsåret, mindre än de öv- riga ombudsmännens. Under verksamhetsåret var olika pandemirelaterade frågor återkom- mande i klagomål och lagstiftningsre- misser inom mitt ansvarsområde. Det handlade bl.a. om de konstitutionella förutsättningarna för allmänna smitt- skyddsåtgärder i samhället, i syfte att åstadkomma fysisk distans och mins- kad trängsel, men också om lagstöd för avskiljande av enskilda människor och besöksbegränsningar i olika verksam- heter, liksom tolkningen av grundläggande hälso- och sjukvårdsrättsliga prin- ciper vid prioriteringar i fråga om såväl vaccinationer som andra vårdinsatser. Det stod tidigt under pandemin klart att inte vare sig myndigheterna eller re- gelverket hade beredskap för att hantera den extraordinära situationen. Många av de författningsförslag som föranleddes av pandemin var förenade med svåra intresseavvägningar, inte sällan gjorda på knapphändigt underlag. Jag konstaterade i mitt remissvar över regeringens förslag till covid-19-lag att det givetvis är mycket angeläget att staten har möjlighet att vidta adekvata och nödvändiga åtgärder för att skydda människors liv och hälsa genom att för- hindra smittspridning. Jag hade också stor förståelse för att sådana åtgärder T I L L R I K S D A G E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 kunde behöva vara ingripande och medge flexibilitet på olika nivåer samt i vissa fall innebära begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter. Det för- slag som presenterades i promemorian innebar dock en långtgående delegation av normgivningskompetens från till regeringen, och i vissa fall vi- dare till olika förvaltningsmyndigheter på nationell, regional och lokal nivå. En lagreglering av det slaget måste vara förutsebar och förenlig med grund- läggande konstitutionella principer samt innehålla tillfredsställande kontroll- mekanismer för att bl.a. garantera rättssäkerhet och proportionalitet. Min uppfattning var att det aktuella lagförslaget inte uppfyllde de höga krav som bör ställas på en lagreglering av det här slaget. Efter lagrådsremiss och vissa justeringar antogs en något reviderad lag av . I flera följande ärenden rörande komplettering, justering och förlängning av lagen respektive tillhörande förordningar fick jag anledning att återkomma till dessa grundläggande frågor om demokrati och inskränkningar av grundläggande rättigheter. Även om ny lagstiftning infördes för att ge regeringen och berörda myndig- heter mer effektiva redskap mot smittspridningen, fann jag i tillsynsverksam- heten anledning att på flera områden ifrågasätta om det fanns tillräckligt lagstöd för de restriktioner som hade beslutats eller kunde behövas. Bland annat visade en granskning av förhållandena för personer som var frihetsberövade vid Rätts- medicinalverkets (RMV) rättspsykiatriska undersökningsenheter, att inte vare sig smittskyddslagen eller de lagar som reglerar RMV:s verksamhet ger till- räckligt stöd för ett tillfredsställande proportionerligt och rättssäkert smitt- skydd. Inom hälso- och sjukvårdsområdet registrerades av de knappt 600 klagomålen som pandemirelaterade. Många av dessa skrevs dock av utan ytterligare utredning. Flertalet av de pandemirelaterade tillsynsärenden där utredning inleddes var inte avslutade vid verksamhetsårets utgång och finns därför inte med i denna ämbetsberättelse. Det gäller bl.a. mitt beslut i ett ärende där generellt besöksförbud hade meddelats med avseende på samtliga sjukhus inom en region. Enligt min bedömning saknas rättsligt stöd för att besluta om ett generellt besöksförbud för patienter som vårdas inom den frivilliga hälso- och sjukvården, och beslutet kunde därför bl.a. stå i strid med enskildas rätt till familjeliv enligt . Utredning inleddes också i flera ärenden med koppling till vaccineringen mot covid-19, bl.a. när det gäller rekommendationer om åldersgränsen för ett visst vaccin samt en regions beslut att endast erbjuda ett visst vaccin till personer i åldersgruppen . Även klagomålen inom ärendegruppen Försvarsmakten, som normalt är mycket få, flerdubblades under verksamhetsåret av pandemirelaterade skäl. Närmare hälften av de totalt ca 70 ärendena avsåg dock missnöje med att då- varande generaldirektören för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) hade rest på utlandssemester under den pågående pandemin, en fråga som jag inte ansåg lämplig för JO:s bedömning. Ett klagomål som jag däremot valde att utreda gällde ett beslut att av smittskyddsskäl låta isolera en hel pluton värnpliktiga. 2 021 /2 2:JO1 T I L L R I K S D A G E N JO fick under verksamhetsåret in många anmälningar om olika brister i Till- växtverkets handläggning av ärenden om korttidsstöd under pandemin. gomålen belyser handläggningens betydelse för att beslutade stödåtgärder i praktiken ska kunna fylla den funktion som avsetts, och flera av dem utreds för närvarande av JO. De beslut från mina ansvarsområden som har tagits in i årets ämbetsberät- telse rör så gott som uteslutande förhållanden före pandemin och aktualiserar därmed delvis andra intresseavvägningar. Utsattheten för de frihetsberövade inom psykiatrin, som ofta har mycket svårt att själva hävda sina rättigheter, har dock varit ett återkommande tema i min tillsyn. Det gäller särskilt använd- ningen av tvång och frihetsinskränkningar samt andra kontrollåtgärder. vet av en tydlig och förutsebar lagstiftning samt inte minst en strategisk, effek- tiv och enhetlig tillsyn är enligt min mening mycket stort på detta område. var därför nedslående att tvingas konstatera betydande brister i den tillsyn som Inspektionen för vård och omsorg () bedrivit i fråga om vården enligt de Två av de sex framställningar om översyn av lagstiftningen jag lämnade till regeringen under det gångna verksamhetsåret avsåg psykiatrin, liksom flera av de beslut som överlämnades för kännedom. Ett annat verksamhetsområde som aktualiserar avvägningar mellan olika rättigheter är skolan, där alla elever ska erbjudas en trygg och god skolmiljö samt en utbildning som bl.a. omfattar grundläggande demokratiska värden och principer men som inte inkräktar på elevernas grundlagsskyddade åsiktsfrihet eller yttrandefrihet. Det krävs noggranna överväganden av både skolmyndigheter och deras personal för att skolans verksamhet ska kunna ut- formas på ett sätt som tillgodoser dessa krav, t.ex. när det gäller medverkan i olika aktiviteter till främjande av alla människors lika värde eller en hållbar utveckling av miljö och klimat. Det ärende där JO tidigare hade väckt åtal för tjänstefel mot två domare på grund av långsam handläggning kunde avslutas , sedan Högsta dom- stolen meddelat sin fällande dom. JO har vid upprepade tillfällen framhållit att det är en viktig rättssäkerhetsgaranti att domstolar och andra myndigheter av- gör sina mål och ärenden i rimlig tid. Dessvärre kommer det fortfarande in många klagomål på handläggningstiderna vid bl.a. vissa förvaltningsdomsto- Ytterst är det dock och regeringen som har ansvaret för att dom- stolarna klarar sina uppgifter och kan uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 11 § 3.3 JO (ansvarsområde 3) En myndighet får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör , socialförsäk- ringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även ar- betsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Arbetsförmedlingen, , och (SiS). En mycket stor del av klagomålshanteringen T I L L R I K S D A G E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 rör och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvalt- ningarna. är de åtgärder som myndigheterna kan fatta beslut om starkt ingripande för den enskilde. Legalitetsprincipen och dess krav på rättsligt stöd för myndigheternas handlande och rättssäkerhet för enskilda är därför avgö- rande för hur rättsordningen fungerar. Avsikten är att förvaltningen ska vara normbunden och inte godtycklig. Myn- digheterna har med andra ord endast de befogenheter gentemot enskilda som författningarna ger dem. kom- mer legalitetsprincipen även till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900), som reglerar grunderna för god förvaltning och som anger att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsord- ningen. I förra årets ämbetsberättelse gav jag olika exempel på ageranden och åtgärder från myndigheternas sida som i någon mening utmanade kravet på god förvalt- Även under det gångna verksamhetsåret kan jag konstatera att det inom mitt ansvarsområde förekommit brister som är typiska, återkommande och all- varliga. Som jag ser det är det ett allvarligt problem om myndigheterna vidtar åtgär- der trots att författningsstöd saknas. I de ärenden som jag utreder fullt ut före- kommer det att befattningshavare vid myndigheten i fråga ansett sig ha befo- genheter som de faktiskt saknar. Det händer också att de inte alltid förstått den rättsliga innebörden av en viss åtgärd som vidtagits i ett enskilt ärende. An- tingen anser de att åtgärden kan motiveras utifrån det problem och den besvär- liga situation som uppstått eller så utgår de från att den tillämpning som gjorts i ett enskilt fall kommer att tolereras vid en rättslig granskning. Rättssäkerhets- aspekterna är påtagliga i dessa fall. Innebörden av att det nödvändiga författningsstödet för en åtgärd saknas be- höver förstås inte betyda att en myndighet har utövat offentlig makt helt utan hänsyn till gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I vissa si- tuationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och avsaknaden av författningsstöd också flytande. Det förekommer vidare att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning tar reda på om de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Problemen riskerar att bli allvarliga när regelverk sätts på undantag och mer praktiska lösningar eftersträvas. Det är min erfarenhet att när problem uppstår inom mitt ansvarsområde, så handlar det i stor utsträckning om myndigheternas svårigheter att korrekt upp- fylla de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven. Men det finns även andra problem som innebär att myndigheterna faktiskt vidtagit åtgärder som saknar författningsstöd. Inte minst inom är bristerna både återkom- 2 021 /2 2:JO1 T I L L R I K S D A G E N mande och allvarliga. I årets ämbetsberättelse har jag därför tagit med flera beslut som illustrerar detta (se t.ex. dnr 2232-2019 och 2965-2019). Under det aktuella verksamhetsåret har jag haft anledning att fortsätta min granskning av tillämpningen av bestämmelserna i och LVU om de s.k. särskilda befogenheterna avskiljande och vård i enskildhet. Min oro gäller om