frsrdg · H904RS6 · 2021-12-20 00:00:00 — En annan viktig förutsättning för insyn i riksdagsarbetet är att allmänheten har möjlighet att följa debatterna, frågestunderna m.m. i kammare. Kommittén konstaterar att det är reglerat i riksdagsordningen att allmänheten ska kunna följa kammarens debatter från läktaren i plenisalen. Även vid ut- skottens offentliga utfrågningar ska det finnas platser för åhörare (t.ex. på läk- tarna i kammarsalarna). En konsekvens av pandemin var att det infördes be- gränsningar av smittskyddsskäl i fråga om allmänhetens tillträde till riksda- gens lokaler. Detta riskerade att leda till ytterligare negativa konsekvenser för allmänhetens, intresseorganisationers och andras möjligheter att interagera med de folkvalda och för den demokratiska insynen, även om möjligheter fanns att följa kammardebatter och offentliga utfrågningar via webbplats. Det går dock inte alltid att räkna med att webbplats finns tillgänglig i alla situationer eller att alla har tillgång till en uppkopplad dator. Alla debatter sänds inte heller via tv. Det bör därför övervägas att närmare följa upp hur kammarde- batter och annan viktig information nådde ut till allmänheten i samband med pandemin, t.ex. via webbplats och public service, och vilka lärdo- mar man kan dra av detta inför framtida kriser. Allmänhetens förtroende för och dess ledamöter Kommittén har noterat att vissa ledamöter har upplevt en brist på förståelse i samhället för att endast 55 ledamöter deltog i kammarens beslutsfattande. Det har vittnats om att delar av allmänheten tolkat sådana begrepp som ”miniriks- dagen” eller ”55-riksdagen”, som förekom bl.a. i medierna, som att nära 300 av ledamöter inte längre utövade sitt uppdrag trots att de uppbar full ersättning. Vissa ledamöter befarar att denna misstro kan undergräva riks- dagens legitimitet som folkvald institution och synen på de enskilda DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Detta gäller särskilt om en kris skulle vara under en Kommittén anser att det bör övervägas vidare hur det bättre kan kommuni- ceras externt inför och under en kris vilken roll som institution och de enskilda ledamöterna har i det givna läget, oavsett vilket vägval gör i en sådan situation. Att verka på distans Ungefär tre fjärdedelar av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät an- ser sammantaget att utskottsarbetet fungerade bra eller mycket bra och att begränsningarna i de fysiska mötena var nödvändiga av smittskydds- skäl. Det råder dock en splittrad bild när det gäller synen på distansarbete och det redovisas ett antal för- och nackdelar med att bibehålla eller utöka möjlig- heterna till distansarbete även under ett nytt normalläge. Kommittén har vidare kunnat iaktta hur pandemin ledde till utmaningar i fråga om att kunna bedriva ett effektivt internationellt utbyte och samarbete inom EU eftersom distanslösningar endast till viss del kunde väga upp mins- kade möjligheter till resor. – Det bör övervägas närmare att genomföra en fördjupad studie av de lös- ningar som valdes och de erfarenheter som gjordes i några andra europe- iska parlament under pandemin. Det bör vidare övervägas att genomföra en analys av olika för- och nackdelar med utökade möjligheter att utöva olika delar av riksdagsuppdraget på distans. – Det bör också övervägas vidare på vad sätt man kan fördjupa kunskapen om ledamöternas psykosociala situation under pandemin i syfte att kunna ge stöd i den rådande situationen men också för att förebygga problem i en framtida krissituation eller om ledamotsuppdraget blir mer distansbaserat . – Vidare bör det övervägas att genomföra en närmare analys av arbetsmiljö- ansvarets uppdelning mellan och partikanslierna i tider då ledamöternas uppdrag i huvudsak bedrivs på distans. Iakttagelser från det inledande skedet av pandemin Det inledande skedet av pandemihantering kännetecknades av en strävan efter att upprätthålla förmåga att kunna fatta beslut samti- digt som många ledamöter inte kunde komma till på grund av rese- restriktioner eller andra smittskyddsrelaterade skäl. var möjlighet- erna till distansdeltagande begränsade, både av formella och tekniska skäl, där det sistnämnda beskrivs närmare nedan. Lösningen med att endast 55 ledamö- ter deltog i kammarens beslutsfattande löste på ett tillfredsställande sätt DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN kammarens beslutsmässighet under de givna förutsättningarna. För utskottsar- betet bestod utmaningen i att alla 349 ledamöter fortfarande förutsattes kunna utöva sitt uppdrag som många av dem inte kunde eller fick delta fysiskt i utskottssammanträdena och eftersom deltagande i beslut på distans alltså inte var tillåtet . Det s.k. allmänna utskottet får anses ha varit en kortsiktig lösning inom ramen för de befintliga bestämmelserna i riksdagsordningen och med beaktan- de av de rådande smittskyddsrestriktionerna. Denna lösning bidrog till att upp- rätthålla förmågan till beslutsfattande i utskotten och därmed också i kamma- ren. Den gav dock upphov till en rad utmaningar som egentligen inte kom till rätta med förrän ändringen gjordes i riksdagsordningen, vilken alltså kom att innebära en nödvändig möjlighet för ledamöter att vara med och fatta beslut på distans i utskotten. Kommittén konstaterar sålunda att ändringen i riksdagsordningen var en för- utsättning för distansdeltagande vid beslutsfattande i utskotten och att denna ändring genomfördes snabbt och på ett sätt som inte hade varit troligt under mer normala förhållanden. har, liksom det övriga samhället, genomgått en omfattande di- gital omställning sedan pandemins utbrott. Pandemin påskyndade alltså en ut- veckling som under mer normala förhållanden sannolikt hade tagit . Den snabba omställningen medförde dock även en hel del it- och medietek- nikrelaterade utmaningar som bl.a. innebar påfrestningar på kapa- citet att fungera som beslutsorgan. Detta blev särskilt synbart genom de digi- tala behov som förstärktes som en konsekvens av ändringen i riksdagsord- ningen. Dessa it- och medietekniska utmaningar beskrivs närmare nedan. Kommittén uppfattar dock att både ledamöterna och överlag har varit lösningsinriktade till förmån för som beslutsorgan. Även om man inte alltid har varit överens om de mest lämpliga lösningarna – inte minst i fråga om de olika it- och medietekniska utmaningarna – har dis- kussionerna i huvudsak förts i en konstruktiv anda och för bästa. Ändringen i riksdagsordningen väcker även frågor inför ett nytt normal- läge. Den tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen som beslutades och som möjliggör utskottssammanträden på distans kan endast tillämpas med hänvisning till synnerliga skäl och kan således inte ligga till grund för fortsatta distanssammanträden under normala förhållanden. Kommittén konstaterar så- lunda att utökade möjligheter för utskotten att sammanträda helt eller delvis på distans under normala förhållanden kräver ytterligare ändringar i riksdags- ordningen. Även här vill kommittén påminna om den tidigare omnämnda parlamenta- riska kommitté som ska se över en del konstitutionella frågor som har koppling till förutsättningarna för distanssammanträden i . DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Ledamöternas uppfattningar om arbetet i utskotten och Ungefär tre fjärdedelar av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät an- ser sammantaget att utskottsarbetet fungerade bra eller mycket bra och att begränsningarna i fråga om de fysiska mötena var nödvändiga av smitt- skyddsskäl. pekar flera folkvalda på de nackdelar som följer av att inte kunna träffa partikamrater och andra utskottsledamöter fysiskt under och i anslutning till utskottssammanträdena. De informella relationsskapande kon- takter som under normala förhållanden uppkommer i samband med dessa mö- ten uteblir, vilket uppfattas som negativt. Förutsättningarna att nå förhand- lingslösningar begränsas, och det digitala formatet försvårar möjligheterna att tolka kroppsspråk och stämningar på ett sätt som annars bedöms vara värde- fullt för utskottsarbetet. Kommittén kan konstatera att omställningen från fysiska utskottsmöten till möten på distans har genererat en betydande mängd kommentarer i enkätsva- ren. Det handlar inte minst om sådana som tar sikte på funktionen (eller snarare det man har upplevt som brist på funktion) hos den it- och medieteknik som har tillhandahållits (se vidare nedan där dessa frågor behandlas under en sär- skild rubrik). Andra ledamöter pekar på fördelarna med att slippa resa till för att delta i korta utskottssammanträden och ser erfarenheterna från utskottsarbetet under pandemin som en god grund för att göra detta mer distansbaserat även i ett nytt normalläge. Kommittén har kunnat iaktta hur arbetet i kammaren också påverkades av det faktum att många ledamöter var ålagda att arbeta på distans. Smittskyddsmoti- verade anpassningar begränsade närvaron inte bara vid själva beslutsfattandet utan även vid ärendedebatter, frågestunder och interpellationsdebatter. Som har beskrivits ovan kände sig en del ledamöter exkluderade ibland, vilket gör att det kan finnas skäl att närmare överväga distanslösningar i kam- maren, i kris men också i ett normalläge. Att göra det möjligt att kunna votera på distans skulle t.ex. kunna övervägas. En viktig förutsättning för ett sådant alternativ är emellertid att resultatet kan säkerställas vid omröstningar. Kom- mittén inser dock att beslutsfattande i vissa ärenden kräver fullsutten, eller närapå fullsutten, kammare oavsett möjligheterna att delta på distans. Att rösta via ombud är också ett alternativ som skulle kunna övervägas närmare. Här går det att finna europeiska exempel på hur detta skulle kunna organiseras. Kommittén har också iakttagit att sakkunskapen ibland var begränsad bland de ledamöter som fanns på plats för att debattera vissa frågor under pandemin. En konsekvens av detta var att replikskiften i kammaren antingen uteblev helt eller framstod som mindre initierade till sin karaktär eftersom vissa av de som deltog i debatterna läste direkt ur manus, vilket i sin tur kan ha påverkat all- mänhetens syn på och dess arbete under krisen. Även om kvaliteten i debatterna rapporterades bli bättre anser kom- mittén att det finns skäl att uppmärksamma utmaningen som ligger i att DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN säkerställa debatter av hög kvalitet om de ledamöter med specifik kompetens kring debattfrågorna inte kan delta i kammarens arbete t.ex. på grund av re- striktioner. Här kan distanslösningar för kammaren också vara alternativ som bör övervägas framledes. Ledamöterna om distansarbete under pandemin och I rapportens del C redovisades en splittrad bild när det gäller synen på distans- arbete bland de ledamöter som har besvarat kommitténs enkät, och det redo- visades ett antal för- och nackdelar med att behålla eller utöka möjligheterna till distansarbete även under ett nytt normalläge. Kommittén kan konstatera att arbetssituationen har påverkats av pandemin på många olika sätt för breda arbetstagarkategorier både i och globalt. Kommittén inser att den påverkan som de coronarelaterade anpassningarna av arbetslivet har inneburit kommer att bidra till att omforma en del av den all- männa synen på när, var och hur olika arbetsuppgifter lämpligen bör utföras . Även de folkvalda i , de anställda inom Riksdagsförvalt- ningen och partikanslierna upplever för- och nackdelar med den nya situatio- nen. Bland dessa – liksom i många andra grupper i samhället – rör sig tankarna mellan en önskan om en snar och fullständig återgång till hur verksamheten bedrevs innan pandemin och sådana som är tydligt inriktade på en mer be- stående förändring. Kommittén har i det avslutande avsnittet i del C konstaterat att , , de enskilda ledamöterna och partikanslierna tvingades att anpassa sin verksamhet på en mängd olika sätt till följd av coronapandemin och dess konsekvenser. Denna anpassning har varit mer eller mindre påfres- tande för de berörda institutionerna och för enskilda individer. har den legat till grund för att bygga upp ett betydande lärande om vad som har fungerat mer eller mindre bra under sådana förhållanden som har rått under pandemin. Kommittén vill också, bl.a. med stöd av svaren i enkäten, anföra att det kan finnas skäl att närmare analysera alternativa upplägg av arbete som kombinerar arbetsveckor på plats i med utökade möjligheter att utöva fler delar av det ”Stockholmsbaserade” riksdagsuppdraget på distans. Exempel på möjliga alternativ omnämns i det avslutande avsnittet i del C. Justeringar av arbetsformerna i den riktning som skisseras där skulle kunna öka riksdagsuppdragets attraktivitet bland vissa som funderar på att kandidera till eller bland de som ser ändrade arbetsformer som en förutsättning för att ställa upp för omval. Att finna en lämplig avväg- ning mellan fysiska möten i och distansmöten anser kommittén också skulle kunna gynna de ledamöter som av olika skäl hade det svårt att finna sig till rätta under det påtvingade distansarbetet under coronapandemin. Den fysiska interaktionen mellan ledamöter inom och mellan olika partier an- ser kommittén vara absolut nödvändig för att åstadkomma den typ av kreativa relationer och miljöer som både kan generera nya politiska lösningar och bidra DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN till att viktiga uppgörelser nås eller till att besvärande politiska låsningar kan Att mötas öga mot öga skapar en sådan social interaktion som enligt kommitténs förmenande inte utan vidare kan ersättas av digitalt base- En angränsande fråga berör situationer där alla ledamöter inte kunde delta fysiskt i utskottssammanträden och därmed riskerade att utestängas från att kunna ta del av sådan känslig information som bara kunde delas på plats i Detta har riskerat att påverka beslutsfattandet menligt ef- tersom inte alla ledamöter har haft tillgång till samma beslutsunderlag. fråga berörs vidare nedan. Med hänsyn till att kommittén inte har haft i uppgift att utarbeta några fär- diga författningsförslag har den inte heller uppfattat det som nödvändigt att belysa de eventuella mått och steg som behövs för att förverkliga de tanke- gångar som redovisas här eller de konsekvenser som kan vara nödvändiga att beakta innan de förändringar som skisserades i del C eventuellt realiseras. Kommittén vill här återigen påminna om den parlamentariska kommitté som i fick i uppdrag av regeringen att se över en del kon- stitutionella frågor som har koppling till förutsättningarna för distanssamman- Grundfrågan i detta fall är om det går att dela upp i kammare och utskott eller om det på annat sätt ska vara möjligt att ha olika regler om var och hur utskotten respektive kammaren ska sammanträda. Kommittén vill här påminna om det som sägs i inledningen av denna del F, nämligen att de överväganden som här redovisas måste utredas ytterligare in- nan de kan omsättas i praktiken. Detta kräver en prioritering av vilka idéer som ska belysas närmare och preciserade riktlinjer för hur arbetet ska bedrivas. Kommittén ser det som rimligt att arbetet i den parlamentariska kommitté som omnämns i föregående stycke då beaktas. Det internationella utbytet och samarbetet inom EU Kommittén har kunnat iaktta hur coronapandemin ledde till utmaningar i fråga om möjligheterna att bedriva ett effektivt internationellt utbyte och samarbete Detta gällde både för ledamöter och för Riksdagsförvalt- Flertalet inkommande besök och utgående resor ställdes in liksom många möten och konferenser. Digitala möten kunde till viss del kompensera Sammantaget fick detta effekten att diskussioner med utländska parlamen- tariker och tjänstemän inte kunde hållas i en normal utsträckning och att beslut, inom t.ex. vissa parlamentariska församlingar, fördröjdes eller inte kunde fat- Kommittén noterar att förvaltningen har arbetat med att anpassa sina ar- betsformer och försökt att finna tekniska lösningar för att erbjuda digitala al- ternativ för att planera, genomföra och följa upp internationella De tekniska lösningarna för digitala möten levde dock inte fullt ut upp till behovet . Kommittén ser därför positivt på att ett arbete DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN pågår inom med att förbättra funktionaliteten därvid- lag. I sammanhanget anser kommittén att det bör övervägas närmare att genom- föra en fördjupad studie av de lösningar som valdes, och de erfarenheter som gjordes, i några andra europeiska parlament under pandemin (se vidare nedan i avsnittet Teknik för distansarbete). Pandemins påverkan på ledamöternas psykosociala situation Trots att alla ledamöter formellt bibehöll sina uppdrag under pandemin inne- bar olika smittskyddsrestriktioner, överenskommelsen att endast 55 ledamöter skulle delta i kammarens beslutsfattande m.m. att förutsättningarna för att ut- öva uppdraget som folkvald förändrades för så gott som samtliga riksdagsle- damöter. Av redovisningen i del C av svaren på kommitténs enkät framgick det att förändringarna var större för vissa och mindre påtagliga för andra. Kon- sekvenserna av förändringarna för de enskilda ledamöterna varierade också både i magnitud och i art. För vissa var de av godo, men för andra mest av ondo. I det avslutande avsnittet i del C redovisades en del för- och nackdelar med det digitala och företrädesvis distansbaserade arbetssätt som blev en del av riksdagsledamöternas vardag under pandemin. Här vill kommittén belysa det faktum att det distansbaserade arbetssättet medförde utmaningar för ledamö- terna också på det psykosociala planet. Det vittnas om ensamhet och isolering från arenor ”där det händer” i kom- bination med en känsla av otillräcklighet när det gäller att kunna leva upp till väljarnas förväntningar. Andra pekar på svårigheter att hinna med allt man föresatte sig att göra till följd av att 2020 upplevs som ett ”förlorat år”. Någon gruppledare pekar på att det kan ha varit svårt för nyinvalda ledamöter eller ersättare att finna sin plats i ”riksdagsmaskineriet” och att kunna bilda sig en uppfattning om hur , utskott, partigrupper etc. fungerar ”på riktigt”. Att ord som ensamt och tråkigt i olika böjningsformer eller sammansätt- ningar eller ord av synonym eller likartad betydelse dominerar det ordmoln som kommittén har baserat på frågan om hur ledamöterna vill beskriva sitt ”coronaår 2020” stämmer enligt kommittén till eftertanke. Det bör övervägas att studera detta närmare i särskild ordning, också mot bakgrund av de övriga iakttagelser som har gjorts i del C kring olika psykosociala aspekter. Kommit- tén ser det som värdefullt med en fördjupad kunskap om ledamöternas psyko- sociala situation under pandemin, i syfte att kunna ge stöd i den rådande situ- ationen men också för att förebygga problem i en framtida krissituation eller om ledamotsuppdraget blir mer distansbaserat . Här vore det exempelvis också av vikt att belysa hur dessa aspekter har påverkat ledamöternas syn på att ånyo kandidera till . är det viktigt att framhålla att vissa ledamöter är tydliga i enkät- svaren med att sådan stress som tidigare hängde samman med svårigheter att kunna kombinera riksdagsuppdraget med ett fungerande familjeliv eller DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN föräldraskap blev mindre kännbar till följd av att man kunde vara mer närva- rande i hemmet under pandemin. Av redovisningen i del C av ledamöternas svar på kommitténs enkät framgick det att vissa upplevde problem med de fysiska arbetsförhållandena i bostaden på hemorten medan andra var mer nöjda med dessa. Kommittén konstaterar att den snabba omställningen till distansarbete och att ledamöternas hem blev den huvudsakliga arbetsplatsen för många, väckte en del frågor om vem eller vilka som har ansvaret för att utrusta ledamöternas arbetsplats i hemmet och vem som också ansvarar för den fysiska arbetsmiljön Enligt kommitténs uppfattning kan det – i ljuset av erfarenhet- erna från distansarbetsförhållandena under pandemin – finnas skäl att över- väga att genomföra en närmare analys av hur ansvaret för ledamöternas arbets- miljö är uppdelat mellan och partikanslierna i tider då arbetet i huvudsak bedrivs på distans. Det övergripande intrycket, framför allt från enkäten, är att ledamöterna i hu- vudsak är nöjda med det stöd och den service som till- handahöll . Kommittén anser dock att ett antal åtgärder ändå bör övervägas vidare i syfte att ytterligare utveckla verksamhet, nämligen – att utöka planerings-, utbildnings- och övningsarbetet i syfte att fortsätta det påbörjade arbetet med att bygga upp en grundförmåga i organisationen som gör det lättare att vidta kraftfulla men också flexibla åtgärder vid en krissituation. Detta förutsätter en fortsatt utvecklad organisation och en än större förståelse för olika kritiska beroenden både inom Riksdagsförvalt- ningen och i det omgivande samhället. – att utveckla scenarioarbetet för att bättre kunna förutse behovet av åtgärder generellt sett, och när sådana bör sättas in. – att öka förmågan att nå en djupare förståelse för de krishanteringsåtgärder som och vidtar under en kris (t.ex. smitt- skyddsåtgärder under en pandemi) bland ledamöter, partikanslianställda och förvaltningens tjänstemän. – att uppmuntra partigrupperna och deras kanslier att dela varandras erfaren- heter från pandemihanteringen samt att föra samtal om hur de lämpligen kan samordna olika åtgärder för att uppnå den största samlade nyttan även i andra krissituationer. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN –att reflektera över de utmaningar som kan uppstå i avvägningen mellan att följa råd och rekommendationer från regeringen och expertmyndigheterna och att upprätthålla en acceptabel verksamhet i . –att se över den samlade utvecklingen av tekniska plattformar, utbildning och support för att kunna skapa ett nytt kostnadseffektivt helhetskoncept för framtiden som bl.a. beaktar erfarenheterna från pandemin. –att vidare analysera implikationerna av Schrems II-dom när det gäller skyddet för personuppgifter inför anskaffande, användning och utveckling av distansmötessystem. –att närmare analysera hur andra parlament i har löst sina tekniska utmaningar i fråga om distansmötessystem under en krissituation. –att främja en ökad förståelse för förutsättningarna i fråga om, och innebör- den av, en god informationssäkerhet. –att närmare kartlägga vilka möjligheter det finns att kunna dela känslig information med hjälp av modern teknik mellan personer inom på ett informationssäkert sätt. Det kan även finnas skäl att närmare studera lösningar som har valts i andra länder. –att ytterligare utveckla den interna och externa kommunikationen inför och under en kris. Frågor om informationens entydighet och lättillgänglighet samt vilka andra kommunikationskanaler som används eller kan användas bör särskilt belysas. –att inhämta mer kunskap om tjänstemännens arbetsmiljö och psykosociala situation under pandemin i syfte att kunna ge stöd under de rådande om- ständigheterna och för att förebygga problem i en framtida krissituation eller om arbetslivet blir mer distansbaserat . –att ytterligare utveckla rutiner som kan stärka flexibiliteten och anpass- ningsförmågan i förvaltningen med avseende på hur den disponerar sina personalresurser under en kris. har under normala förhållanden en viktig roll för att ska kunna utföra sina statsrättsliga uppgifter och för att de enskilda ledamöterna ska ha goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Under en kris som coronapandemin sattes förmåga att fullgöra sitt uppdrag på prov. Kommittén vill inledningsvis återknyta till det som framgick i del C, dvs. att det övergripande intrycket är att de ledamöter som besvarade kommitténs enkät – med vissa undantag som kommittén återkommer till nedan – är nöjda med det stöd och den service som tillhandahöll under DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN coronapandemins första år och att av de som besvarade en- käten anger att deras förtroende för inte har förändrats sedan tiden före pandemin. I detta avsnitt fokuserar kommittén sålunda på några av Riksdagsförvalt- ningens uppgifter som var av särskild betydelse för funktion under Det handlar inte minst om krishanteringsarbete