frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Förvaltningslagen gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden, se 1 § förvaltningslagen (2017:900). En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möj- ligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt, se 33 § förvaltningslagen. Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) ska en person folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon enligt 7 och 8–13 §§ samma lag är att anse som bosatt. En person som folkbokförs på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet. Med bostadslägenhet avses lägenhet som är registrerad i lägenhetsregistret enligt lagen (2006:378) om lägenhetsregister. beslutar i ärende enligt folkbokföringslagen efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det, se 34 § folkbokförings- lagen. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder, se 2 § andra stycket förord- ningen (2017:154) med instruktion för . Så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Transportstyrelsen, , , Kro- nofogdemyndigheten, , och kom- mun, med undantag för , underrätta om adressen. Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att den S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2 021 /2 2:JO1 adress som är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. (Se 2 § folkbokföringsförordningen [1991:749].) Hur diarieförs en underrättelse? En underrättelse från en enskild person som kommer in muntligen till skat- teupplysningen hanteras där så att uppgifterna dokumenteras i ett formulär i Flexite. När formuläret är ifyllt skickas det elektroniskt till myndighets- brevlådan. Om underrättelsen kommer in elektroniskt hamnar den direkt i myndighetsbrevlådan. I myndighetsbrevlådan fördelas det till inkorgen ”bokontroll”, som bemannas av i . Där skriver en handläggare ut dokumentet och skickar det till en inläsningscentral. Inläsningscentralen skannar in dokumentet och det hamnar i i inkorgen ”okänd handling”. Handläggare på folkbokför- ingssektioner i och granskar dokumentet och lägger in personnummer på den person vars uppgifter uppges vara felaktiga, ären- detyp (bokontroll underrättelser) och vem som lämnat underrättelsen (t.ex. ””, ”” eller ”meddelande från annan”). Då skapas även ett diarienummer och underrättelsen fördelas maskinellt till en inkorg i utifrån uppgiftslämnare. Kategorin ”med- delande från annan” hamnar i en inkorg. När ärendet i ska hanteras måste det registreras även i Poff. Ärendet får samma diarienummer i Poff som det hade i . 2.Innebär en underrättelse att ett ärende alltid inleds? Om inte, vad utgör den rättsliga grunden för detta ställningstagande? Om en underrättelse inte initialt leder till att ett ärende inleds, kan en underrättelse i ett senare skede leda till att ett ärende inleds? Om ja, vad utgör den rättsliga grunden för detta ställningstagande? En underrättelse om felaktig folkbokföring innebär inte alltid att ett förvalt- ningsrättsligt ärende, som ska utmynna i ett beslut, inleds. Den leder dock alltid till att ett diarienummer skapas i verksamhetssystemet , dvs. att det skapas ett ärende av rent administrativ karaktär. Underrättelsen kan också innebära att det sedan inleds ett förvaltningsrättsligt ärende rörande bosättning för den person som uppges ha en felaktig folkbokföringsadress. Det görs då med stöd av 34 § folkbokföringslagen. 3.Är det den enskilde, vilken lämnat underrättelsen, som anses inleda ärendet eller inleds ärendet på initiativ av ? Uppfattas en enskild som lämnat underrättelsen i något fall som part i ärendet? Om ett ärende om bosättning avseende den person som underrättelsen avser inleds sker det på initiativ. Det är enligt folkbokföringslagen inte möjligt för den som lämnat underrättelsen att inleda ett ärende avse- ende någon annans bosättning. Om ett sådant ärende inleds på Skattever- kets initiativ är den som lämnat underrättelsen inte part i ärendet. 4.Skatteverket har i de ovan nämnda yttrandena anfört att underrättelserna inte i sig innebär en skyldighet för att vidta en viss åtgärd. Vad utgör den rättsliga grunden för detta ställningstagande? I instruktion anges att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden 2 021 /2 2:JO1 S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgär- der. Myndigheten har möjlighet att ex officio inleda ärenden om en persons folkbokföring. Vem som helst kan också underrätta om ett visst förhållande. uppfattning att det inte uppkommer någon skyldighet att vidta en viss åtgärd grundar sig i att den som påtalat felet inte är att anse som part och inte kan initiera ett ärende avseende en annan persons folk- bokföring hos . Ett rättsligt resonemang om detta finns nedan under punkten 7. 5.Skatteverket har även i de ovan nämnda yttrandena anfört att en förgranskning och en bedömning sker initialt av underrättelserna och att de sedan grupperas beroende på vem som har lämnat underrättelsen, vilken information den innehåller och vilken åtgärd som bedöms som relevant. Vad menas mer specifikt med detta? Vilka kriterier ska vara uppfyllda för att en underrättelse ska åtgärdas genom en utredning? Det som i bosättningskontrollverksamheten går under benämningen utred- ning är när en handläggare får ärendet för att vidta åtgärder utifrån uppgif- terna i det enskilda fallet, t.ex. hämta in upplysningar från den vars folk- bokföring det gäller eller en fastighetsägare. I det följande kallas en sådan utredning för särskild utredning. En åtgärd som i många fall vidtar direkt efter att en under- rättelse kommit in är att skicka ut en påminnelse om flyttanmälan till den vars folkbokföring uppges vara felaktig. Detta görs automatiskt om personen har en digital brevlåda ansluten till Mina med- delanden (t.ex. Kivra eller Min myndighetspost) och åtgärden dokumente- ras då i ärendet i . Om personen inte kan kontaktas på det sättet kom- mer en påminnelse att skickas ut med post i samband med förgranskningen om granskaren ser att det finns en uppgift om eventuellt ny adress i under- rättelsen. Förgranskningen görs omgående när diarieföring skett i och ären- det hamnat i en inkorg. Den prioritering som görs i förgranskningen har varierat och justeras genom den kunskapsbank som verksamheten löpande bygger upp. Förgranskningen innebär att det påbörjas en utredning som syftar till att sålla fram de fall där bör inleda ett förvalt- ningsrättsligt ärende rörande bosättning för den person som uppges ha en felaktig folkbokföringsadress. Åtgärder där externa kontakter tas, med t.ex. en fastighetsägare, annan myndighet eller annan verksamhetsgren inom , innebär att det påbörjas ett förvaltningsrättsligt ärende om bo- sättning. Högst prioritet för särskild utredning har underrättelser som innehåller information som visar att en person lider ekonomisk skada eller är utsatt för hot. Dessa ärenden hanteras omgående och har korta handläggningstider. Om underrättelsen inte innehåller sådan information får den lägre prioritet. Det bör dock understrykas att majoriteten av de underrättelser som lämnats av privatpersoner har bedömts som angelägna att åtgärda och utgör en stor mängd ärenden. Om ny information tillkommer i ett enskilt ärende innan det börjar utredas kan det påverka prioriteringen. Underrättelserna grupperas därefter med hjälp av den information som finns i folkbokför- ingsdatabasen. Grupperingen görs utifrån typen av fel, t.ex. att personen inte längre finns kvar i landet. När handläggare sedan plockar ärenden från dessa grupperingar görs inledningsvis en kontroll av om felet finns kvar. Många fel kommer i detta läge konstateras vara ”läkta” genom att det kom- mit in en flyttanmälan och adressen har ändrats. Om så inte är fallet S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2 021 /2 2:JO1 påbörjas den särskilda utredningen. I de fall en särskild utredning görs är det inte ovanligt att den blir omfattande och tar , framför allt när den person utredningen gäller inte vill medverka till en korrekt folkbokföring. Ändringen i folkbokföringen görs när beslut om ny folkbokföring fattats. Det saknas laglig möjlighet att folkbokföra en person på ”oklar bosättning” eller motsvarande, medan utredningen genomförs. 6.Hur uppfattar hanteringen av underrättelser, är det fråga om ärendehandläggning och/eller faktiskt handlande? Samtliga underrättelser som kommer in blir diarieförda i ett ärendehanter- ingssystem. Såsom beskrivits ovan under punkten 2 skapas då ett ärende av rent administrativ karaktär. Om underrättelsen därefter leder till att en ut- redning startas rörande bosättningen för den person som uppges ha en fel- aktig folkbokföringsadress blir det fråga om ärendehandläggning i ett för- valtningsrättsligt ärende. 7.Avslutas alla ärenden med ett beslut? Om inte, vad utgör den rättsliga grunden för detta ställningstagande? Hur hanteras ärenden som inte avslutas genom ett sådant beslut? En underrättelse om felaktig folkbokföring blir inte materiellt anhängig hos eftersom den person som lämnar anmälan inte kan vara part (saklegitimerad). fattar därför inte några beslut med anledning av underrättelsen. Om , mot bakgrund av den information som kommer fram genom underrättelsen samt eventuell utredning, finner att den enskildes folkbokföring är felaktig, fattas beslut på initiativ. Om , efter utredning, finner att den enskildes folkbokföring inte ska ändras meddelas den enskilde som utreds om att utredningen läggs ner. Om väljer att inte vidta någon utredning så stängs det ad- ministrativa ärendet ned. Ärendet kan då inte återupptas med samma diarie- nummer, men i ett nytt ärende kan en koppling till det tidigare ärendet göras om det rör samma fel. På så sätt finns även informationen i en tidigare underrättelse tillgänglig i det nya ärendet. Vem som ska anses ha partsställning i första instans har utvecklats i rättspraxis och diskuteras i doktrin. och skriver t.ex. i Allmän förvaltningsrätt följande (2016, s. 102). Om initiativet till ett ären- des upptagande tas av den beslutande myndigheten själv, kan myndigheten inte anses ovillkorligen skyldig att meddela beslut i saken. Myndighetens plikt att ta upp och fullfölja ett ärende är här en följd av dess instruktions- enliga skyldighet att tillvarata vissa allmänna intressen. Myndighetens eget initiativ har därför ingen självständig betydelse för dess skyldighet att med- dela beslut i saken. Skulle det visa sig, att inget beslut är påkallat, bör myn- digheten därför kunna nedlägga ärendet utan att fatta något formligt beslut. 8.Får den enskilde någon information om arbetssätt i bosättningskontrollverksamheten eller någon annan återkoppling? Det finns ingen rutin som innebär att den enskilde som lämnat underrättel- sen får någon sådan information eller återkoppling. Utredningen i folkbok- föringsärendet sker med den person vars folkbokföring det gäller. Om den enskilde tar kontakt med skatteupplysningen eller handläggaren, om det finns en sådan tilldelad, lämnas information om arbetssättet i bosättnings- kontrollverksamheten. Det finns ett dokument framtaget med den informa- tion som skatteupplysningen ska lämna, som bifogas denna promemoria [bilagan har utelämnats här, JO:s anm.]. 2 021 /2 2:JO1 S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G Det saknas lagstöd för att underrätta den som lämnat in underrättelsen om de åtgärder som vidtas när ett folkbokföringsärende inletts rörande en annan persons bosättning. Vid kontakt med får en bedömning göras om uppgifter om handläggningen kan lämnas ut med beaktande av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 9.Får den enskilde, för det fallet att ett ärende avslutas genom ett beslut, del av beslutet? Det är endast den person vars folkbokföring det gäller som får del av be- slutet i folkbokföringsärendet i enlighet med bestämmelsen om underrät- telse om innehållet i beslut i 33 § förvaltningslagen. 10.Vilka åtgärder som nämns i de ovan redovisade yttrandena har vidtagits för att upprätthålla ett korrekt folkbokföringsregister och när har de vidtagits? skickar automatiskt en påminnelse via Mina meddelanden till den person som i underrättelsen uppges vara felakt- igt folkbokförd, förutsatt att personen har en digital brevlåda. Det pågår vidare ett arbete med att utveckla en tjänst där privatpersoner, via Mina sidor på , ska kunna både se och rapportera eventuellt felakt- igt folkbokförda på den egna adressen. Tjänsten kommer att lanseras . Genom detta underlättar myndigheten för enskilda att lämna relevant information till . Om personen skickar en underrät- telse om fel i folkbokföringen via Mina sidor kommer hen i anslutning till detta att få se en informationstext om hur hanterar underrättel- sen och hur myndigheten arbetar med bosättningskontroll. Tjänsten kom- mer på lite att medföra ökade möjligheter att ta tillvara och ma- skinellt hantera information i underrättelserna. När informationen kommer in elektroniskt ger det nämligen möjlighet att sortera och bearbeta informa- tionen på ett annat sätt än vad som är möjligt vid hantering. Elektroniskt inhämtade uppgifter ger även möjlighet att skapa system där det automatiskt hämtas in relevant information från andra myndigheter och från beskattningsverksamheten, vilket skulle korta ner handläggningstiden. För ett sådant system med automatisk hämtning av information från andra myndigheter eller verksamhetsgrenar kan det emellertid krävas lagstift- ningsändringar. Den elektroniskt insamlade informationen kommer även att användas i de analyser som görs i syfte att minska folkbokföringsfelet. Utveckling pågår också som innebär att myndigheter ska kunna lämna sina underrättelser elektroniskt. Det bedrivs ett förebyggande arbete inom folkbokföringsverk- samheten för att öka kunskapen om folkbokföringen generellt och om vik- ten av att anmäla flyttning. har förbättrat informationen på webbplatsen, skapat korta informationsfilmer till olika målgrupper och samverkat med olika externa aktörer såsom t.ex. fastighets- ägare, kommuner, högskolor och universitet. för en dialog med Svensk adressändring AB för att minska risken för missförstånd om vad deras tjänster omfattar och vad som är uppgifter som måste hanteras av . Genom den nya tjänsten på Mina sidor kommer enskilda inte endast kunna kontrollera om andra personer är felaktigt folkbokförda på den egna adressen utan även se om man själv är korrekt folkbokförd. Folk- och fastighetsavdelningen utvecklar en funktion som innebär att en påmin- nelse kommer att gå ut per brev till samtliga personer som inte har Mina meddelanden, oavsett om den nya adressen är känd eller inte. Detta ef- tersom ett utskick kan ha betydelse även när den korrekta adressen är okänd. Dels kan posten ibland nå rätt adressat även om det finns ett fel i S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2 021 /2 2:JO1 adressuppgiften, dels kan post som kommer i retur i sig vara information som har betydelse i en utredning. JO begärde att skulle lämna ytterligare upplys- ningar beträffande myndighetens utvecklingsarbete. I ett yttrande den 4 febru- ari 2021 anförde bl.a. följande: kan privatpersoner, via Mina sidor på , se vilka som är folkbokförda på den egna adressen och rapportera in eventu- ella felaktigheter. Genom tjänsten har det blivit enklare för enskilda att lämna relevant information till . Digitala underrättelser gör det även möjligt för att göra vissa avstämningar direkt mot uppgifter i . I tjänsten lämnas även in- formation om vad som kan göras utöver en anmälan till . Man uppmanas att, om man vet vilka personerna är, uppmärksamma dem på att anmäla flytt till . Eventuell post som kommer uppmanas man att skicka tillbaka till avsändaren. lämnar numera sina underrättelser elektroniskt till . I det förebyggande arbetet för att öka kunskapen om folkbokföringen och om vikten av att anmäla flyttning sker informationsinsatser löpande. startade kampanjen ”Det var väl onödigt” som består av tre korta filmer med tillhörande ljudspottar som visas i sociala medier och sänds i poddar. Målgruppen är i första hand personer , som är det åldersspann inom vilket man flyttar mest. har förhoppningar om att Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer (Fi 2019:05) kommer att lämna förslag som in- nebär en möjlighet att ”plocka bort” personer från adresser där de inte bor redan innan det är utrett var de i stället ska vara folkbokförda eller om de ska avregistreras från folkbokföringen. Som redogjordes för i yttrandet till JO lämnas information om arbetssät- tet i bosättningskontrollverksamheten till enskilda som tar kontakt med skatteupplysningen. Det finns ett nytt dokument framtaget med den infor- mation som skatteupplysningen ska lämna, som bifogas [bilagan har utelämnats här, JO:s anm.]. I ett beslut anförde chefsJO följande: har redogjort för ett flertal av de bestämmelser som är av betydelse i ärendena. Jag kommer också att återkomma till några av dem, i samband med min bedömning. För egen del vill jag dock tillägga följande: Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den ut- sträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Enligt 33 § förvaltningslagen ska en myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende underrätta den som är part om det fullständiga in- nehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 34 § förvaltningslagen tillämpas bestämmelserna i 33 § om underrät- telse om innehållet i ett beslut och hur ett överklagande går till också om någon som inte är part begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga. 2 021 /2 2:JO1 S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G Av 31 § folkbokföringslagen framgår att får besluta att före- lägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt denna lag, att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av personens folkbokföring. verket får även i annat fall besluta att förelägga en person att lämna sådana uppgifter som behövs för kontroll av bosättningen enligt denna lag eller för kontroll och komplettering av övriga uppgifter om en folkbokförd person som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I ett beslut om föreläggande ska det anges vilka uppgifter som ska lämnas. får även enligt 32 § samma lag förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet som upplåter en bostad åt någon annan att uppge till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lä- genhetsinnehavarens medgivande upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. I fråga om en person som bor på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter får föreläggandet också avse uppgift om personnummer, adress, fastighetsbeteckning och lägenhetsnummer. Slutligen framgår av 32 a § folkbokföringslagen att får besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning, om det är nödvän- digt för bedömningen av frågan om folkbokföring. För uppgifter i folkbokföringen gäller sekretess enligt 22 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400). I bestämmelsen föreskrivs bl.a. att sekre- tess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av sär- skild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folk- bokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen. Som framgår av de frågor JO har ställt till väcker anmälningarna om långsam handläggning även frågor om hantering av under- rättelser om felaktig folkbokföring i myndighetens bosättningskontrollverk- samhet. Innan jag går in på dem finns anledning att kort redogöra för begreppet ärende i förvaltningsrättslig mening. Jag har tidigare uttalat mig i frågan om när anmälningar till Diskriminerings- ombudsmannen bör medföra att ärenden anses inledda hos myndigheten (se JO 2020/21 s. 593). Jag konstaterade då följande när det gäller begreppet ärende: Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av vad som är ett ärende. I motiven till förvaltningslagen görs dock en åtskillnad mellan myndighet- ers ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet.201 Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltnings- 201 Se prop. 2016/17:180 s. 23 f. S K A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2 021 /2 2:JO1 verksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är enligt förarbetena att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande nämns åtgärder av typen köra spår- vagn, hämta sopor och undervisa. I den förvaltningsrättsliga litteraturen har det uttalats att handläggning av ett ärende rimligen bör avse en verksamhet som utmynnar i ett uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha rättsligt bindande verkan.202 Vidare har det anförts att sådan verksamhet som uteslutande gäller råd, upplys- ningar eller andra oförbindande besked inte utgör myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som handläggning av ärenden. I vilken utsträckning så är fallet beror av sådana faktorer som vem som vänder sig till myndig- heten, i vilken form det sker, vilken författningsreglering som finns på om- rådet och vad beskedet går ut på. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rättssäkerhetssynpunkt krävs att förvaltningslagens regler tillämpas i det enskilda fallet.203 För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det, enligt ovannämnda förarbeten, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. Enligt förarbetena innefattar ett beslut regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation.204 Medför underrättelser till att ärenden ska anses inledda? I ovannämnda beslut uttalade jag även att det, för att en enskild ska kunna in- leda ett ärende hos förvaltningsmyndigheter som inte är tillsynsmyndigheter, generellt krävs att det beslut som den enskilde vill framkalla gäller personen själv. Så är inte fallet med underrättelser om felaktig folkbokföring av annan person. I 34 § folkbokföringslagen föreskrivs att beslutar i ären- den enligt denna lag efter anmälan eller ansökan eller när det finns skäl till det. Såvitt jag förstår anser inte att underrättelser från enskilda om fel- aktig folkbokföring omfattas av denna uppräkning, även om myndigheten framhåller att sådana underrättelser rätteligen borde benämnas ”anmälningar om adressfel i folkbokföringen”. Enligt är det en annan sak att underrättelserna kan leda till att myndigheten efter en egen bedömning inleder en utredning om felaktig folkbokföring.