frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Enligt mening är den mest ändamålsenliga lösningen för att komma tillrätta med de problem som har identifierats, särskilt avse- ende möjligheterna för ansvarig myndighet att tillgodose förvarstagnas rät- tigheter, att de förvarstagna som av säkerhetsskäl överförs till Kriminalvår- dens verksamhet i stället placeras i . Även JO har tidigare gett uttryck för en sådan inställning (se bl.a. JO 2014/15 s. 216). Vid denna bedömning måste även beaktas de brister som har uppmärksam- mats när det gäller hantering av de förvarstagna med sä- kerhetsplacering inom . De omständigheterna att placer- ingsärendena inte följs upp och att återförande till loka- ler sker ytterst sällan medför otvivelaktigt att ett antal utlänningar vistas inom än vad som är nödvändigt. En för- ändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna när det gäller förvarstagna 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D med säkerhetsplacering förutsätter emellertid att anpassas för sådant ändamål och att särskilda avskildhetsavdelningar inrät- tas. Dessutom måste lagstiftningsåtgärder vidtas, även vad avser möjlighet- erna för att använda tvångsmedel i förvarsverksamheten. Om Kriminalvården även fortsättningsvis ska ansvara för bl.a. säker- hetsplacerade förvarstagna enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL bör i vart fall ett antal åtgärder kunna komma i fråga. Kriminalvården anser att det bör övervägas om fortsatt ska ha ensamrätt att besluta om placering av förvarstagna inom Kriminal- vården. Med nuvarande reglering behöver förhållandena inom Kriminal- vården, t.ex. den ansträngda platssituationen, inte beaktas när ett sådant beslut fattas. Bestämmelsen främjar inte heller den återhållsamhet med pla- ceringar inom från sida som lagstiftaren har avsett (jfr resonemanget i SOU 2011:17, s. 298). Det bör under alla omständigheter införas en skyldighet för Migrations- verket att regelbundet ompröva beslut om placering inom i enlighet med förslaget från (se SOU 2011:17, s. 338 f.). Det är, som anförts ovan, inte ovanligt att de utlänningar som säkerhetsplaceras i anstalt eller i häkte kvarblir inom verksamhet . Enligt mening skulle en om- prövningsskyldighet för sannolikt medföra att fler för- varstagna återförs till när det inte längre finns ett behov av säkerhetsplacering. Under sådana förhållanden har Kriminalvår- den dessutom bättre möjligheter att tillgodose rättigheterna avseende de förvarstagna för vilka förutsättningarna för säkerhetsplacering fortsatt be- döms vara uppfyllda. När det gäller placering inom av förvarstagna som har utvisats på grund av brott har de ovan angivna principiella invändningarna inte samma styrka. Hanteringen av sådana förvarstagna har en tydlig kopp- ling till Kriminalvårdens huvuduppdrag att bl.a. verkställa utdömda påfölj- der. Det borde enligt Kriminalvårdens mening emellertid finnas utrymme för en mer nyanserad bedömning i varje enskilt fall av om det finns ett behov av att efter avslutad straffverkställighet placera en förvarstagen som utvisats på grund av brott inom . Det kan nämligen antas att det, när det gäller ett antal förvarstagna, inte är lämpligt med en sådan placering oaktat att utvisningen har föranletts av brottslighet. Som ovan nämnt är det inte alltid möjligt för Kriminalvården att låta den förvarstagne efter straffverkställigheten kvarbli i samma anstalt. Omplacering måste där- med ske, vanligtvis till häkte. Det framstår enligt Kriminalvårdens mening inte som proportionerligt att placera den förvarstagne inom myndighetens verksamhet när det rent faktiskt inte föreligger några hinder mot placering i . För att en sådan individuell bedömning i varje enskilt fall ska vara möjlig krävs emellertid att bestämmelsen i 10 kap. 20 § första stycket l UtlL ändras. Förhållandena för förvarstagna i Kriminalvården Jag beslutade att inleda denna granskning av situationen för förvarstagna som placeras hos efter en inspektionsserie som genomfördes . Redan då konstaterade jag att förvarstagna fortfarande vistades under avsevärt sämre förhållanden än de som var placerade i förvar. Jag påtalade att förvarstagna som var placerade hos inte hade samma möjligheter att ta till vara sina lagstadgade rättigheter. Det av Krimi- nalvårdens verksamhetsställen som i störst utsträckning levde upp till lagstift- K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 ningens krav var häktet Storboda. I andra änden av skalan befann sig exempel- vis häktena och , där förvarstagna ofta vistades under för- hållanden som gäller för häktade med restriktioner. Det innebar att en förvars- tagen som var placerad där kunde vara inlåst i sitt bostadsrum . Utgångspunkten för detta initiativärende har främst varit att belysa situ- ationen för s.k. säkerhetsplacerade förvarstagna. Kriminalvården uppger i sitt remissvar att samarbetet med fungerar väl på ett övergripande, nationellt plan. genomför dock ytterst sällan kontinuerliga uppföljningsbesök hos de förvarstagna som säkerhetsplacerats inom och det förekommer endast undan- tagsvis att förvarstagna återförs till . Enligt Kriminal- vårdens mening uppfyller därmed inte de krav som uppställs i den nationella överenskommelse som ingåtts mellan myndigheterna. Det är naturligtvis positivt att Kriminalvårdens region har initierat en arbets- grupp i syfte att utarbeta rutiner som kan bidra till att förvarstagna i större ut- sträckning återförs till . Jag får dock konstatera att Kriminalvården ansvarar för att de förvarstagna som är placerade hos myndig- heten får sina rättigheter tillgodosedda under sin vistelse där. Kriminalvården lyfter i remissvaret fram att myndigheten har inrättat särskilda platser i häktet Storboda avsedda endast för förvars- tagna. Det rör sig om 24 platser som är tänkta för förvarstagna utlänningar som bedöms kunna vistas i gemensamhet. Platsanvisning till Storboda sker i de fall där det inte föreligger sådana särskilda risker som häktet inte kan hantera. Samt- liga kategorier av förvarstagna kan placeras där. Någon placering av häktade personer eller intagna som verkställer straff sker däremot inte i Storboda. De förvarstagna har tillgång till internet och det finns inte några begränsningar när det gäller besök och telefoni, utöver vad som är påkallat av praktiska skäl. Vid de övriga verksamhetsställen där förvarstagna vistas ser det dock an- norlunda ut. Där vistas även intagna som är häktade eller verkställer straff. Som framgått ovan är det inte tillåtet att låta den som är förvarstagen, och som inte har utvisats på grund av brott, vistas tillsammans med övriga intagna i krimi- nalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (10 kap. 20 § andra stycket utlännings- lagen). Enligt placeras de förvarstagna – i den utsträckning det är möjligt – på samma avdelning för att möjliggöra vistelse i gemensamhet med andra. Kriminalvården anför emellertid att det på vissa verksamhetsställen fö- rekommer betydande svårigheter att tillgodose de förvarstagnas rätt att placeras i gemensamhet. Det är enligt min mening uppenbart att de förvarstagna som säkerhetsplaceras på verksamhetsställen inom kriminalvården som inte särskilt har anpassats för dem, löper stor risk att bli isolerade.64 Jag har 64Enligt för behandling av fångar (de s.k. ) anses en intagen vara isolerad om han eller hon vistas i ensamhet under mer än , utan meningsfull mänsklig kontakt. En intagen anses vara långvarigt isolerad om han eller hon har vistats under sådana förhållanden i en period som överstiger (regel 44 i för behandling av fångar). 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D belyst situationen med en utbredd isolering av intagna i häkte (se mitt beslut , dnr O 7-2018). Som framhålls i det beslutet kan isolering leda till att en intagen drabbas av såväl fysisk ohälsa som sömnlöshet, förvir- ring, hallucinationer och psykoser. Det är givetvis inte acceptabelt att struktu- rella brister i Kriminalvårdens verksamhet leder till att förvarstagna förvägras sin rätt att vistas i gemensamhet med andra, och riskerar att drabbas av isole- ring. Enligt mening fungerar verksamheten i häktet Storboda väl. Det är naturligtvis positivt. Denna beskrivning motsvarar också det som kom fram vid inspektionen . Jag noterar dock att förvarstagna som har utvisats på grund av brott och säkerhetsplacerade intagna placeras till- sammans i häktet Storboda. Av remissyttrandet framgår att det fanns 82 förvarstagna inom . Av dem var 48 säkerhetsplace- rade. Häktet Storboda är ett gemensamhetshäkte men har endast 24 platser. För att ge säkerhetsplacerade förvarstagna bättre möjligheter att vistas i gemensam- het skulle Kriminalvården kunna överväga om inte dessa platser borde vara förbehållna säkerhetsplacerade. När det gäller förvarstagna som utvisats på grund av brott kan de även få sin rätt till vistelse i gemensamhet tillgodosedd genom placering tillsammans med intagna som är häktade eller avtjänar straff. För säkerhetsplacerade förvarstagna är utgångspunkten alltså att de har rätt att vistas i gemensamhet med andra förvarstagna om det inte finns skäl att av hänsyn till ordningen eller säkerheten i häktet besluta om avskiljande. Rätten till vistelse i gemensamhet innebär enligt min mening att en förvarstagen ska ges möjlighet att vistas tillsammans med minst två andra förvarstagna (se bl.a. mitt beslut , dnr O 7-2018). Vid de flesta verksamhetsställen förekommer inte några inskränkningar i förvarstagnas rätt till besök och telefonsamtal, utom när det i ett särskilt fall saknas praktiska förutsättningar för att exempelvis genomföra ett besök. Enligt yttrande medför dock utformningen av myndighetens lokaler, däribland tillgången till besöksrum, att möjligheterna till besök för de förvars- tagna i vissa fall är begränsade. Kriminalvården kan normalt inte heller tillåta att förvarstagna innehar mobiltelefon eller i övrigt har tillgång till andra kom- munikationsmedel med internetuppkoppling. Enligt min uppfattning får det anses utgöra en betydande frihetsinskränkning för den som väntar på att utvi- sas eller avvisas till ett annat land, att inte genom tillgång till internet och mobiltelefon exempelvis kunna ta del av nyheter och hålla sig underrättad om förhållandena i det aktuella landet eller stå i kontakt med närstående som be- finner sig där. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att majoriteten av de förvarstagna som säkerhetsplaceras hos fortfarande vistas under avsevärt sämre förhållanden än de som är placerade i förvar. Gene- rellt gäller att förvarstagna som är placerade hos inte har samma möjligheter att åtnjuta sina lagstadgade rättigheter. Kriminalvårdens initiativ att inrätta särskilda platser i häktet Storboda av- sedda endast för förvarstagna tycks ha fallit väl ut. Jag noterar att Kriminalvår- den därutöver har gjort ett försök att inrätta en liknande verksamhet i anstalten , vilken dock fick stängas . Såvitt jag förstår anser Kriminalvår- K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 den att det på grund av den ansträngda beläggningssituationen därefter inte har varit möjligt med några ytterligare initiativ i detta avseende. Trots att vissa åtgärder har vidtagits från Kriminalvårdens sida är det uppen- bart att myndigheten inte har lyckats skapa de förutsättningar som krävs för att alla förvarstagna som vistas i häkten och anstalter fullt ut ska kunna få sina lagstadgade rättigheter tillgodosedda. Situationen för de säkerhetsplacerade framstår som särskilt oroande. Kriminalvården råder inte över beslutet att sä- kerhetsplacera en förvarstagen, och inte heller över hur länge placeringen be- står. Det är dock Kriminalvårdens ansvar att se till att den som placeras i något av myndighetens verksamhetsställen behandlas på det sätt som regelverket krä- ver. Jag ser mycket allvarligt på att Kriminalvården inte har nått längre i detta arbete. I sammanhanget vill jag understryka vikten av att Kriminalvården arbetar aktivt för att kunna tillhandahålla verksamhetsställen där säkerhetsplacerade förvarstagna ges förutsättningar att vistas i gemensamhet. I annat fall riskerar den förvarstagnes placering inom kriminalvården att leda till isolering, vilket i sin tur kan få allvarliga konsekvenser. Häktet Storboda är fortfarande det enda häkte som är särskilt anpassat för förvarstagna, och inte ens de 24 platserna där är reserverade för säkerhetsplacerade. Kriminalvården förtjänar sammantaget kritik för att de förvarstagnas lag- stadgade rättigheter fortfarande inte tillgodoses i myndighetens verksamhet. Behovet av en översyn Det har gått dåvarande chefsJO uttalade att häkten och anstalter inte utgör en lämplig miljö för förvarstagna samt att Kriminalvården borde befrias från sitt uppdrag att ta emot säkerhetsplacerade intagna. CPT har rekommenderat svenska myndigheter att upphöra med att pla- cera personer som är förvarstagna med stöd av utlänningslagen hos Kriminal- vården. Jag har även för egen del tidigare konstaterat att det är oacceptabelt att förvarstagna alltjämt är frihetsberövade under förhållanden som inte uppfyller lagstiftningens krav och som tidigare uppmärksammats och kritiserats av såväl CPT som JO. Det är fortfarande min uppfattning att åtgärder måste vidtas för att förändra situationen för de förvarstagna som placeras hos . har Kriminalvården i sitt remissvar gett utryck för de svårigheter som myndigheten har med att kunna leva upp till utlänningslagens krav på rät- tigheter för förvarstagna som placeras inom verksamheten. Det är ingen ny si- tuation. Jag kan konstatera att det för beslutet av fanns god tillgång till platser hos . Redan då hade myndigheten ändå stora svårigheter att tillgodose förvarstagnas rätt till vistelse i gemensam- het såväl som deras övriga lagstadgade rättigheter. Den omständigheten att be- läggningssituationen inom kriminalvården därefter har blivit mycket an- strängd medför naturligtvis ytterligare svårigheter. Det ankommer ytterst på regeringen att förvissa sig om att dess myndigheter har de förutsättningar som krävs för att bedriva verksamheten i enlighet med gällande regelverk och in- ternationella åtaganden. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D JO har tidigare konstaterat att möjligheten att säkerhetsplacera förvarstagna används av även i situationer där de rättsliga förutsättning- arna inte är uppfyllda, men där det framstår som nödvändigt att någon form av åtgärd vidtas eftersom den förvarstagne har använt eller på annat sätt hanterat narkotika. Det är bl.a. av den anledningen nödvändigt att ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamheten så att förvarstagna inte utsätts för de risker och konsekvenser som förekomsten av narkotika på förvaren för med sig (se JO 2019/20 s. 623). Värt att notera i detta sammanhang är att också har gjort en framställan till om vissa förändringar i förvarslagstiftningen. Som Kriminalvården nämner i sitt yttrande har frågan om ansvaret för för- varstagna personer tidigare behandlats i ett antal lagstiftningsärenden. I För- varsutredningens uppdrag ingick bl.a. att genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar.65 Utredaren skulle även undersöka om regleringen när det gäller avskiljande och placering i häkte var ändamåls- enlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpades på avsett sätt. Utredningen lämnade i sitt slutbetänkande bl.a. följande förslag (se SOU 2011:17 s. 318): För att i största möjliga utsträckning undvika att en utlänning placeras i bl.a. anstalt eller häkte ska dock ta ett större ansvar för de för- varstagna utlänningar som enligt nuvarande regler placeras inom kriminal- vården på grund av säkerhetsskäl. En större andel av de förvarstagna utlän- ningarna ska således bli kvar på förvaren jämfört med . För att göra detta möjligt ska ges i uppdrag … att inrätta avdelningar med en viss högre säkerhet på förvaren. Som framgår av Kriminalvårdens yttrande ställde sig myndigheten positiv till utredningens förslag i denna del. Utredningen föreslog också att möjligheten att på grund av säkerhetsskäl placera en förvarstagen utlänning i ett häkte skulle tas bort. Enligt utredningens förslag skulle placeringen i stället endast få ske i en kriminalvårdsanstalt. Kriminalvården skulle därför ges i uppdrag att inrätta avdelningar på anstalterna avsedda enbart för förvarstagna utlänningar. Dessa avdelningar skulle vara utformade på ett sådant sätt att en utlänning skulle kunna beviljas de lättnader och förmåner som han eller hon har rätt till (se a. SOU s. 318 och 319). I sitt yttrande över utredningens förslag uttalade dåvarande JO att det enligt hans mening var angeläget att en lagstiftning i linje med utredningens förslag skulle komma till stånd. När vissa av förslag lades fram för riks- dagen omfattade propositionen inte frågorna om placering och behandling av utlänningar som hålls i förvar (se prop. 2017/18:284 s. 27). Utredningens för- slag i dessa delar skulle beredas vidare i , men har ännu inte lett till några lagändringar. Sammanfattningsvis är jag av uppfattningen att regeringen måste se över hur regelverket för förvarstagna fungerar i praktiken och att det behöver klar- göras hur de förvarstagnas lagstadgade rättigheter ska kunna tillgodoses. Enligt min mening är det uppenbart att det finns anledning att starkt ifrågasätta om 65Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar, dir. 2009:1 s. 7. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 förvarstagna som inte har utvisats på grund av brott över huvud taget ska pla- ceras inom kriminalvården. Om detta ändå anses lämpligt behöver lagregle- ringen av deras rättigheter förtydligas, bl.a. när det gäller rätten till vistelse i gemensamhet och till kontakter med omvärlden. Mot denna bakgrund finner jag anledning att, med stöd av 4 § lagen med instruktion för ombudsmän (1986:765), göra en framställning till regeringen om en översyn av lagstiftningen i de avseenden som har nämnts. En kopia av detta beslut överlämnas därför till regeringen. Jag vill även på- minna om de ovan redovisade framställningar enligt 4 § som JO tidigare gjort i fråga om bl.a. behovet av ett lagreglerat omprövningsförfarande och av ga- rantier för att förvarstagna inte säkerhetsplaceras i situationer där rättsliga för- utsättningar för det inte finns. Som framgått har JO för kännedom överlämnat ett antal beslut till regeringen, där brister i förhållandena för förvarstagna ut- länningar påtalas. Ett antal formella framställningar om översyn av lagstift- ningen på området har gjorts, med stöd av 4 § JO-instruktionen. Jag har också i ett beslut , som rör den mycket allvarliga situationen med utbredd isolering av intagna i häkte, gjort en sådan formell framställning.66 Det beslutet överlämnades till för kännedom. Även i detta ärende anser jag att det finns skäl att överlämna en kopia av mitt beslut till för kännedom. Förutsättningar för s.k. bältesläggning i Kriminalvårdens anstalter och häkten (Dnr 279-2018) Beslutet i korthet: Bältesläggning är en av de mest ingripande åtgärder som Kriminalvården kan vidta mot en intagen med stöd av fängelselagen respek- tive häkteslagen. Vid en jämförelse med regleringen av samma åtgärd inom tvångspsykiatrin står det klart att bältesläggning inom kriminalvården inte omgärdas av samma rättssäkerhetsgarantier. ChefsJO hänvisar till att den europeiska kommittén mot tortyr (CPT) efter sitt besök till 2015 uttalade att en fastspänning bör vara så som möjligt, vanligtvis mi- nuter snarare än timmar. Enligt chefsJO framstår en sådan målsättning som en högst rimlig utgångspunkt för alla fastspänningar i form av bälteslägg- ning, oavsett om de görs inom ramen för psykiatrisk tvångsvård eller i en annan verksamhet. Vidare är det enligt chefsJO en allvarlig brist att det inte framgår av fängelselagen eller häkteslagen vem som kan fatta beslut om bältesläggning eller hur ett beslut om bältesläggning som längst kan gälla innan det måste omprövas. Vidare finns det otydligheter i regelverket när det gäller hur snabbt en läkarundersökning ska genomföras och oklar- heter i hur tvångsåtgärden följs upp. Inom tvångspsykiatrin följer av lag att hälso- och sjukvårdspersonal ska vara närvarande patienten hålls fastspänd. Varken fängelselagen eller häkteslagen har någon motsva- 66JO:s beslut , dnr O 7-2018. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D Enligt chefsJO finns det goda skäl för att involvera hälso- och sjukvårdspersonal i tillsynen redan från det att tvångsåtgärden inleds, eftersom det skulle minska risken för att bältesläggningen leder till att den intagnes rättigheter kränks eller att han eller hon på annat sätt lider psykisk eller fysisk skada av åtgärden. ChefsJO konstaterar vidare att det nuvarande regelverket för bältes- läggning i kriminalvården inte uppfyller de rekommendationer som CPT lämnade till regeringen efter sitt besök i . Det finns enligt chefsJO starka skäl att se över fängelselagens och häkteslagens bestäm- melser om fängsel, inklusive frågan om Kriminalvården över huvud taget bör ha rätt att bälteslägga intagna. Mot den bakgrunden finner chefsJO anledning att, med stöd av 4 § JO- instruktionen, göra en framställning till regeringen om en översyn av lagstiftningen. I avvaktan på att en sådan översyn görs uttalar chefsJO att Krimi- nalvården behöver förvissa sig om att användningen av denna långtgående tvångsåtgärd minimeras. Det innebär bl.a. att Kriminalvården och dess per- sonal i alla lägen måste göra sitt yttersta för att förebygga situationer där intagna blir så våldsamma att bältesläggning utgör den enda lösningen. I ett beslut anförde chefsJO följande: Vid en Opcat-inspektion av Kriminalvården, häktet , , kom det fram uppgifter om att en intagen hade blivit fastspänd i en bäl- tessäng (s.k. bältesläggning) (se JO:s ärende med dnr 417-2017). Den första bältesläggningen pågick i och den andra i drygt sex och . Med anledning av vad som kom fram vid inspektionen beslutade jag att inom ramen för ett initiativärende ut- reda omständigheterna kring de aktuella bältesläggningarna. Syftet var att bl.a. granska frågan om bältesläggning utifrån uppgiften att den intagne hade varit frihetsberövad enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade per- soner m.m., LOB. Under utredningen visade det sig att denna uppgift var fel- aktig och att den intagne hade varit häktad. Jag beslutade bl.a. därför att foku- sera min granskning på principiella frågeställningar i samband med bälteslägg- ning inom kriminalvården. Inledningsvis upprättades en promemoria vari det angavs bl.a. följande: Av häktets lokala instruktion Bältesläggning (versionsnr 16-1) framgår bl.a. följande: ”Den som är föremål för spännbälte undersöks av läkare (vid berusning endast om det bedöms nödvändigt) så snart det kan ske och protokoll/an- teckning förs över åtgärden samt undertecknas av den som beslutat om åt- gärden.” K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Vidare framgår det att en anteckning om fängsel eller spännbälte ska innehålla uppgifter om beslutsfattare, skälet för åtgärden, tiden för anbring- andet och borttagandet, att läkare kontaktats och att sekundbevakning satts in. Häktets avtal med jourläkare har beträffande inställelsetiden för läkare samma innebörd som det avtal som gällde vid av häktet 2014, nämligen en inställelsetid på maximalt . Med anledning av vad som redovisats i promemorian uppmanades Kriminal- vården att yttra sig i de avseenden som initiativet omfattade. Av yttrandet skulle särskilt framgå om läkare kontaktats i samband med den andra bälteslägg- ningen. Yttrandet skulle även belysa möjligheterna att på central nivå följa bäl- tesläggningar av intagna i häkte. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom tf. chefen för sektionen för verksjuridik, i huvudsak följande: Häktets instruktion om bältesläggning Av häktets lokala instruktion Bältesläggning (Versionsnummer 16-1) fram- gick för de aktuella händelserna följande: