frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — När begäran gjordes hade kommunen fattat ett beslut om att stänga av gatuingenjören från hans tjänst. AAbesvarade dock reporterns förfrågan med att det inte fanns några sådana dokument som reportern efterfrågade. Avstängningsbeslutet lämnades senare ut till bl.a. och har av kommunen alltså inte ansetts omfattas av sekretess. AA har uppgett att anledningen till att hon inte lämnade ut avstängnings- beslutet var att hon ansåg att reporterns begäran var oprecis. Jag kan inte godta den förklaringen. Enligt min uppfattning kan reporterns begäran inte förstås på något annat sätt än att den också omfattade ett beslut om avstängning. Det är vidare min uppfattning att AA rimligen inte heller kan ha gjort någon annan 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T tolkning när hon tog del av reporterns begäran. I sitt mejlsvar till reportern den , där hon uppgav att det inte fanns några sådana dokument som repor- tern efterfrågade, har AA alltså lämnat en vilseledande uppgift till reportern. Som kommunen konstaterat borde AA ha upplyst reportern om att det fanns ett personalärende gällande gatuingenjören och nämnt att det fanns ett beslut om att stänga av honom. AA:s agerande har vidare medfört att kommunen inte fullgjort sin skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att skyndsamt pröva re- porterns begäran om att ta del av beslutet. Beslutet kom i stället att lämnas ut först , dvs. drygt efter att begäran gjorts, vilket inte är en acceptabel fördröjning. Om det varit så att AA hade ansett att reporterns begäran var alltför obe- stämd borde hon, enligt den serviceskyldighet som gäller för henne i egenskap av anställd vid kommunen, genom frågor till reportern ha försökt reda ut vad begäran närmare avsåg. I ett sådant fall hade avstängningsbeslutet utan tvekan identifierats som en handling som omfattades av reporterns begäran. I samband med reporterns och AA:s telefonsamtal , vid vilket reportern bl.a. ifrågasatte varför AA inte hade lämnat ut beslutet om av- stängning, frågade AA reportern varför han var så intresserad av just detta. det aktuella sammanhanget måste frågan uppfattas som att AA efterforskade syftet med reporterns begäran om att få ta del av allmänna handlingar. med en begäran om att ta del av en allmän handling får inte efterforskas i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hand- lingen kan lämnas ut, dvs. om sekretess gäller i förhållande till den som gör Eftersom avstängningsbeslutet inte omfattades av sekretess, stred AA:s fråga mot det i tryckfrihetsförordningen grundlagsfästa förbudet mot ef- Sammanfattningsvis har AA alltså agerat vilseledande och fördröjt utläm- nandet av en allmän handling. Hon har också ställt en fråga till reportern som stred mot efterforskningsförbudet. Jag ser allvarligt på AA:s agerande och hon förtjänar kritik för det. Granskning av en påstådd samordning mellan ett antal kommuner och en region vid prövningen av framställningar om utlämnande av uppgifter som rör covid-19 (Dnr 3718-2020 m.fl.) Beslutet i korthet: I detta beslut redovisas en granskning med anledning av en anmälan mot åtta kommuner i och Region för hanteringen av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar med uppgifter bl.a. om antalet personer inom äldreomsorgen som drabbats av covid-19. Granskningen avser även andra närliggande frågor. Av utredningen framgår att , , och kommun fick in en begäran om en sammanställning av de nämnda uppgifterna från en journalist vid . O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 ställningen vidarebefordrades per mejl till övriga kommuner och till re- gionen. Enligt JO ger utredningen en bild av att personer i ledande be- fattning i flera av kommunerna och i regionen drog upp riktlinjer för hur framställningarna skulle hanteras, som gick ut på att några uppgifter inte skulle lämnas ut och att besked om det skulle lämnas . JO kan dock inte slå fast att de fyra kommunernas formella beslut med anledning av framställningarna verkligen fattades på osakliga grunder. Om- ständigheterna runt det beslut som fattades i kommun är dock enligt JO sådana att det finns en rimlig grund för uppfattningen att beslutet inte fattades på ett objektivt sätt. Enligt JO innebär detta att regeringsformens krav på objektivitet inte iakttagits. Den tillförordnade kommunchefen i kommun, som var den som fattade beslutet, kritiseras för det. JO kritiserar Region för att ha gallrat en allmän handling utan att det fanns rättsligt stöd för det och regiondirektören i Region för att han raderade tre mejl efter att de begärts ut. Det som kommit fram genom utredningen visar enligt JO på en bristande förståelse och respekt hos personer i ledande befattning i flera av kom- munerna och i regionen för den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar och för den viktiga roll som medierna spelar för granskningen av offentlig verksamhet. De diskussioner som fördes var olämpliga och JO ut- talar förståelse för att det uppkommit misstankar om att kommunerna och regionen önskat begränsa insynen i sin verksamhet. Enligt JO finns det en risk för en kvarstående misstro mot kommunerna och regionen. Detta är allvarligt och något som kommunerna och regionen behöver förhålla sig till. I en anmälan som kom in till JO förde chefredaktören vid fram klagomål mot åtta kommuner och en region bl.a. för hur de hanterat framställningar om att ta del av allmänna handlingar under den pågående covid-19-pandemin. Till anmälan bifogades bl.a. en begäran om allmän handling som gjorts av journalisten och mejlkon- versationer som förts mellan företrädare för de anmälda organen med anledning av begäran. AAuppgav att Media under pandemin löpande bevakat och in- formerat om kommunernas och regionens åtgärder, vilket mött både motstånd och ogillande från dem. Detta hade bl.a. tagit sig uttryck i deras hantering av framställningar om att ta del av allmänna handlingar. Anmälan var inriktad på kommunernas och regionens hantering av allmänna handlingar i följande avseenden: •Kommunernas och regionens hantering av framställningar om att få del av sammanställningar av uppgifter om bl.a. antalet smittade inom äldreomsor- gen. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T •Regionens hantering av anteckningarna från ett länsgemensamt styrgrupps- möte . •Regiondirektörens radering av mejl som skickats mellan honom och före- trädare för kommunerna. Anmälan riktade sig mot Region (JO:s dnr 4363-2020) och följande kommuner i : (dnr 3718-2020), (dnr 4356-2020), (dnr 4357-2020), (dnr 4358-2020), (dnr 4359-2020), (dnr 4360-2020), (dnr 4361-2020) och (dnr 4362-2020). Fortsättningsvis benämns de anmälda kommunerna en- bart med centralortens namn enligt ovan. Framställningar om utlämnande av allmänna handlingar fick , , och in en begäran om en sammanställning av uppgifter om bl.a. antalet personer inom äldreomsorgen som drabbats av covid-19. Framställningarna gjordes av journalisten vid . och regionen mottog en liknande begäran av CC, redaktionschef vid . En snarlik begäran hade även kommit in till . Kort efter att BB:s begäran kommit in till vidarebefordrade kom- mundirektören där den per mejl till kommundirektörer/-chefer i de övriga an- mälda kommunerna samt till och till en chefsstrateg i re- gionen. I mejlet skrev han följande: Jag antar att även ni har fått denna begäran. Kommunikationscheferna i och regionen träffas nu och vår kommunikationschef tar upp frågan där. Vi bör kunna ge ett samlat svar. Kommunchefen i vidarebefordrade BB:s framställning per mejl till några kommundirektörer/-chefer samt regiondirektören i regionen. I mejlet skrev han följande: Detta har kommit till oss och antar jag till er. har möte där detta kommer att diskuteras. Jag har meddelat min representant att ta med om de anser att vi kommunchefer behöver diskutera frågan. Vi bör väl enligt gårdagens samtal behandla den lika. Det inleddes en mejlkonversation mellan några kommundirektörer/-chefer i de anmälda kommunerna. Kommunchefen i frågade inledningsvis om Nykö- pings jurister tittat på begäran och väckte frågan om det var en allmän handling. Han vidarebefordrade därefter följande från sin kommunjurist: Enligt tryckfrihetsförordningen 2 kap 6 § 2 st så kan en dylik sammanställ- ning inte göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Den förvaras således inte på myndigheten. Det är alltså inte fråga om en allmän handling. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Jag skulle fatta beslut om att efterfrågade uppgifter inte kan lämnas ut med hänvisning till ovanstående, handlingsoffentligheten omfattar endast allmänna handlingar. På det mejlet svarade kommunchefen i följande: Vi har ännu inte nåtts av motsvarande begäran, men utmärkt … att du snabbt lyckades få fram en rimlig respons som vi kan snegla på. Lycka till nu …! Det är förunderligt vad de publicistiska fantomerna vill att vi ska prioritera högst just nu … Kommunchefen i skrev därefter att kommunjuristen även tipsat om föl- jande: Jag skulle dessutom vänta med att meddela beslutet. Alltså inget avslagsbeslut om denna begäran före onsdag . Efter det möte i kommunikationsnätverket som nämnts i mejlkonversationen ovan, och som hölls , mejlade kommunikationsdirektören i regionen till regiondirektören och skrev följande: Vi har haft ett möte med kommunikationscheferna i länet. Det vi kom fram till: 1.Dagens mediebegäran – ska svaras (skjuta det framför oss) 2.Två alternativa svar: går inte att ge ut då det inte finns som en allmän handling samt för liten kommun – riskerar att avslöja patientsekretessen 5.Respektive kommunikationschef ska kommunicera detta med sin kommunchef Något skickade kommunchefen i ett mejl till öv- riga kommundirektörer/-chefer och en chefsstrateg i regionen med följande in- nehåll: För att säkerställa att ni fått del av vad kommunikationsnätverket kom fram till skickar jag det jag fått mig till del: Alla kommuner har fått förfrågan. Regionen får förfrågan . och har journalist som ringer runt till chefer och Flens jurist har skickat ett förslag på svar som … (jag) ska ha fått. Svaret skickas inte före onsdag, ingen kommun kommer att svara innan Alla små kommuner kan använda sig av svar. Diskus- sion pågår om det räcker för och . Med anledning av detta har vi i inte för avsikt att besvara detta innan onsdag. Den tillförordnade kommunchefen i bekräftade mejlet från kommun- chefen i enligt följande: Samma för , vi har fått frågan via mail och vi följer det allmänt sagda. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Kommundirektörerna/-cheferna i och bekräftade mejlet från kommunchefen i och en chefsstrateg vid regionen upplyste att re- giondirektören var informerad om upplägget. lämnade ett tjänstemannabesked om att den efterfrågade sammanställningen inte kunde göras tillgänglig med rutin- betonade åtgärder och således inte förvarades hos kommunen. lade ett formellt avslagsbeslut , där det angavs att efterfrågade handlingar/sammanställningar inte fanns i kommunen. avslog begäran i ett beslut daterat . angavs att kommunen inte hade någon allmän handling som innehöll de upp- gifter som begärts. skickade beslutet per mejl till journalisten den avslog , och respek- Som skäl för avslagen angav och att begärda sammanställningar inte kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och därför inte fanns förvarade hos kommunerna. uppgav också att upp- gifterna omfattades av sekretess. angav att den efterfrågade sammanställ- ningen inte fanns hos kommunen. Regionen lämnade slutligt svar på begäran . innebar att begäran till viss del avslogs. fick även och in en begäran om uppgifter om covid-19 inom äldreomsorgen. meddelade ett formellt avslagsbeslut Som skäl angavs att de efterfrågade handlingarna inte var avslog begäran med hänvisning till att de begärda uppgifterna bedömdes omfattas av sekretess. sammanträdde representanter för regionen och kommunerna inom ramen för den länsgemensamma styrgruppen för närvård. terna på dagordningen var uppföljning av förekomsten av covid-19 på äldreboenden och det fördes i det sammanhanget en diskussion om en enkät från . I anteckningarna från mötet angavs under den punkten bl.a. att kommunerna uttrycker oro över att fullständig sekretess råder, då ”det är angeläget att siff- rorna inte hamnar i pressen”. till deltagarna i mötet. I samband med att information skickades ut från re- gionen skickades anteckningarna ut på nytt. redigerats på så sätt att den citerade texten tagits bort. Regiondirektörens radering av mejl Efter att regionen lämnat ut regiondirektörens mejllogg för en specifik tidsperiod fick regionen in en begäran om att vissa specifika mejl skulle lämnas ut. svarade regionen att samtliga mejl utom ett hade gallrats. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Utöver vad som angetts inledningsvis anförde AA bl.a. följande i sin anmälan till JO: Kommunerna har underlåtit att göra en självständig sekretessprövning av framställningarna. I stället samordnade de sina svar. Kommunchefen i gav ett förslag på gemensam skrivning för att avslå tidningarnas begäran. Denna användes sedan av alla kommuner efter överenskommelse. Några lade även till en skrivning om sekretess som de också kommit fram till gemensamt. Kom- munchefen i föreslog också att man skulle skjuta på beslutet . Kommunikationscheferna i kommunerna och regionen tog därefter ett gemen- samt beslut att förhala avslagsbesluten. Man tog fram två alternativa svar till medierna. Kommunikationsdirektören i regionen underrättade regiondirektören och kommundirektören i sammanfattade planen för hanteringen av framställningarna i ett mejl. Detta bekräftades av övriga kommundirektö- rer/-chefer. Det stämmer inte att det inte fanns några upprättade handlingar med de uppgifter som Media efterfrågade, eftersom kommunerna rap- porterat in liknande uppgifter till bl.a. . Det var på uppdrag av en jurist som texten ”det är angeläget att siffrorna inte hamnar i pressen” togs bort ur anteckningarna från styrgruppsmötet . En begäran om att få ta del av mejl mellan regiondirektören och kommun- direktörerna besvarades med att i stort sett alla mejl hade raderats av regiondi- rektören. Chefsjuristen vid regionen medgav att en del av det materialet var allmänna handlingar. Regiondirektören har alltså felaktigt raderat allmänna handlingar. Dessa händelser är endast exempel på ageranden som försvårat och omöj- liggjort rätten att ta del av allmänna handlingar såväl för Media som för medborgarna. Förfarandet synes inte bero på enskilda misstag utan vara av en planerad och systematisk karaktär med syfte att begränsa insyn och undan- hålla information. Media har därmed fråntagits möjligheter att granska hur omfattande smittspridningen är inom den kommunala omsorgen och har därför inte kunnat ställa de frågor allmänheten förväntar sig. JO beslutade att inleda en utredning med anledning av AA:s anmälan. Anmälan och de bifogade mejlkonversationerna gav inte en fullständig bild av vad som inträffat. Det framgick exempelvis inte om BB:s begäran gjorts till samtliga anmälda kommuner och till regionen. JO uppma- nade därför de anmälda organen att utförligt redogöra för hanteringen och even- tuell delaktighet i den påstådda samordningen samt besvara ett antal frågor. Yttrandena skulle också innehålla en bedömning av hanteringen och dess för- enlighet med bestämmelserna i bl.a. tryckfrihetsförordningen och förvaltnings- lagen. JO:s frågor syftade till att klargöra hur de framställningar som behandlas i de mejlkonversationer som bifogats anmälan hade hanterats, om det s.k. utvid- 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T gade anonymitetsskyddet hade respekterats, grunden för ändringen av anteck- ningarna och omständigheterna kring regiondirektörens radering av mejl. Kommunerna och regionen skulle bl.a. svara på i vilka fall de normalt sam- råder om framställningar om allmänna handlingar, om det skett något samråd i det aktuella fallet och om det funnits någon överenskommelse eller samsyn om att neka ett utlämnande på vissa bestämda skäl eller att avvakta till ett visst datum med ett utlämnande. Regionen skulle också svara på vem som justerat anteckningarna från mötet , vilka överväganden som låg bakom ändringen samt när och med vilket rättsligt stöd regiondirektören gallrat de mejl som begärts ut. Kommunerna och regionen yttrade sig till JO . Yttrandena finns tillgängliga hos JO. AAkommenterade kommunernas och regionens yttranden. Hon lyfte i det sammanhanget fram ytterligare omständigheter till stöd för att kommunerna och regionen försökt begränsa insynen i sin verksamhet. JO har inte uppmanat kommunerna och regionen att yttra sig över detta, men några av dem har in- kommit med kompletterande synpunkter till bemötande av AA:s kommentarer. JO har tagit del av tjänstemannabesked och de beslut som fattades med an- ledning av de framställningar som kom in . I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Jag inledde min granskning med anledning av uppgifterna i AA:s anmälan. Hon har gjort gällande att det förekommit ett planerat och systematiskt agerande hos de anmälda offentliga aktörerna i syfte att begränsa insyn och undanhålla in- formation. Vad som framgår av de till anmälan bifogade handlingarna är enligt AAendast exempel på hur myndigheterna agerat. Kommunerna och regionen har i sina yttranden till JO tillbakavisat AA:s påståenden. Sedan kommunerna och regionen yttrat sig till JO har det kommit fram att begäran från BB, som bifogats JO:s begäran om yttrande, en- bart gavs in till , , och . Jag har begränsat min granskning i den här delen till hanteringen av den begäran. Jag går därför inte in på hur framställningarna som gjordes till regionen och de övriga kommu- nerna hanterades. Jag går inte heller in på frågan om huruvida det var rätt eller fel att avslå framställningarna, eller om det funnits handlingar förvarade hos kommunerna som motsvarade begäran. Dessa frågor har sedan besluten överklagats varit fö- remål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Granskningen har även avsett redigeringen av anteckningarna från styr- gruppsmötet och regiondirektörens radering av mejl. Respektive fråga kommer att behandlas under en särskild rubrik. I mina av- slutande synpunkter berör jag mer generella aspekter av vad som kommit fram genom granskningen. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Jag har noterat att gett en särskild utre- dare i uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningarna att med stöd av offentlighetsprincipen granska myndigheternas hantering av covid-19-pande- min. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga hur framställningar om att ta del av allmänna handlingar med uppgifter om pandemin och arbetet mot den har han- terats av det allmänna. Uppdraget ska redovisas . (Se Ju2021/01744.) Som jag nämnt syftade min utredning bl.a. till att klargöra en frågeställning som berör rätten att få vara anonym vid en begäran om allmän handling. Med anledning av det som kommit fram i utredningen vill jag erinra om följande. Även om identiteten hos en person som begär att få ta del av allmänna hand- lingar är känd bör en myndighet, utifrån grundtanken bakom anonymitetsskyd- det i 2 kap. 18 § TF, inte utan vidare föra uppgifterna vidare (se bl.a. JO 2000/01 s. 527 och JO 2011/12 s. 580). Med detta lämnar jag frågan om det utvidgade anonymitetsskyddet. Hanteringen av framställningarna som kom in Kommunernas och regionens yttranden och anmälarens kommentarer Kommunerna och regionen uppgav sammanfattningsvis följande i sina yttran- den till JO: Det finns en löpande samverkan mellan kommunerna och regionen i flera olika sammanhang. Där har det förekommit diskussioner om hanteringen av framställningar om allmänna handlingar, men det har inte varit fråga om något sådant samråd som AA påstår. Det samråd som skedde kan jämföras med att i ett komplicerat ärende inhämta kunskap från Kommuner och Re- gioner (SKR) eller annan juridisk expertis. Det fanns en osäkerhet om hur bl.a. sekretessfrågor skulle hanteras och man ville diskutera detta med övriga berörda på ett generellt plan. Man ville säker- ställa att uppgifter som kunde kopplas till enskilda personer inte lämnades ut. De fyra kommuner som fick in BB:s begäran om sammanställning av upp- gifter hanterade den självständigt och enligt sina normala rutiner. Det fanns inte någon överenskommelse eller samsyn om att avslå på vissa skäl eller att dröja med ett beslut. Hanteringen har inte stått i strid med bestämmel- serna i tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen eller förvalt- ningslagen. AAhar i sina kommentarer över kommunernas och regionens yttranden uppgett att det på ett chefsmöte träffats en överenskommelse om hur framställningar om att få ta del av allmänna handlingar skulle hanteras. Den uppgiften har JO inte uppmanat kommunerna och regionen att yttra sig över. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet iaktta saklighet och 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Kravet på saklighet och opartiskhet brukar benämnas objektivitets- Principen kommer också till uttryck i 5 § förvaltningslagen. Objektivitetsprincipen innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (se 2007/08:KU6 s. 14 och , , Allmän förvaltningsrätt, [2018, version 27, ] s. 71). Kravet på saklighet och opartiskhet anses omfatta inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet, utan även hur myndighetens agerande har uppfattats är av betydelse. Ett tydligt exempel på tankegången kan vara att en lärare aldrig ska sätta betyg på sina egna barn, även om personen i fråga kanske kan göra detta helt utan att ta ovidkommande hänsyn. I grunden handlar det om maktutövningens legitimitet och medborgarnas förtroende för förvaltningen. (Se och , Regeringsformen, tredje uppl. Se även JO 2010/11 s. 278 och JO 2015/16 s. 456 och , Objektivitetsprincipen, i Offentligrätts- liga principer, red. , fjärde uppl. s. 107 f.) UTLÄMNANDE AV ALLMÄNNA HANDLINGAR Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller upp- rättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (handlingsoffentlighet, se 2 kap. 1–4 §§ TF). Med handling avses inte bara traditionella pappershandlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (se 2 kap. 3 § TF). En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad be- handling (s.k. potentiell handling) anses förvarad hos en myndighet endast om myndigheten kan ta fram sammanställningen med rutinbetonade åtgärder (se 2 kap. 6 § TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska normalt ske på stället och utan avgift. (Se 2 kap. 15 § TF.) Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen.