frsrdg · H904RS6 · 2021-12-20 00:00:00 — •Endast ledamöter och statsråd som själva skulle delta i en debatt borde vistas i kammaren under debatten (tillägg efter revidering den 17 novem- ber 2020). Förutom att överenskommelsen ledde till att förväntningarna och kraven på de tekniska systemen ökade innebar ovanstående också att utskotten fick se över hanteringen av de upplysningar som regeringen eller en statlig myndighet är ålagda att kunna lämna till ett utskott. I de fall informationen inte kunde läm- nas skriftligen möjliggjordes det för att företrädare för reger- ingen, och andra myndigheter kunde delta via Skype på utskottssammanträden. Eftersom Skype emellertid inte är avsett att användas för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter föranledde det att t.ex. försvars-, och konstitutionsutskotten fick planera för att genomföra fysiska möten för att sådan information skulle kunna delges och diskuteras (se vidare om informa- tionssäkerhet i avsnittet om säkerhetsenheten i del D). (för utskottsordförande) be- kräftade allvaret i situationen och underströk den överenskommelse som fat- tats mellan talmannen och gruppledarna den 31 oktober.253 Alla fysiska ut- skottssammanträden ställdes i princip in, utom de som behandlade bör vistas i kammaren upphävdes dock , och ersattes med att 55 ledamöter fick vistas i kammaren (enligt samma uppdelning som för beslut). Resterande punkter fort- satte att gälla till dess att överenskommelsen upphävdes och ersattes av en ny överenskom- melse (Överenskommelse om riksdagsarbetet mot bakgrund av covid 19-pandemin, dnr RD 1.9.1-2077-2020/21). Denna överenskommelse er- sattes därefter av en ny version (Överenskommelse om riksdagsarbetet mot bakgrund av covid-19-pandemin, dnr 281-2021/22). 253 Protokoll ordförandekonferensen, sammanträde 2020/21:2. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Det senare gällde framför allt inom ramen för kon- stitutions-, utrikes- och försvarsutskottens beredningsområden. Spridningen av covid-19 påverkade märkbart också verksam- Nämndens rutiner och arbetssätt anpassades efter de förutsättningar som De rådande omständigheterna medförde en högre arbetsbelastning med fler sammanträden än föregående riksmöten och ett mycket stort antal skrift- Regleringen i riksdagsordningen om sammanträden över- ensstämmer till stora delar med den som gäller för utskottens sammanträden. skiljer sig själva verksamheten åt. riksdagsärenden utan är ett organ med rådgivande uppgifter. måste ibland sammanträda och med kort varsel under på- Före pandemin hade det utvecklats en praxis i när det gäller möjligheten för en ledamot att delta per telefon i ett sammanträde i de situa- tioner då nämnden behövt sammanträda med kort varsel . nämndens ordförande skulle vara uppkopplad per telefon kunde han eller hon inte leda sammanträdet utan det skulle göras av en ledamot som var närvarande I protokollet från mötet redovisades vilka ledamöter som Från hölls sammanträden i största möjliga mån per telefon. Av samma anledning ersattes de ordinarie ministerrådsmö- tena inom EU fr.o.m. av videomöten mellan ministrar och flertalet extra videomöten mellan ministrar ägde rum. ägde rum i olika ministerkonstellationer handlade till största del om pandemin och dess påverkan på samhället. trädde alltså en ny bestämmelse i riksdagsordningen i kraft men till skillnad mot utskotten behövde inte beslut att delta på distans föregås av ett beslut från eller talmannen. skäl måste dock anges.256 började dock att använda sig av Skype först , bl.a. för att nämndens sammanträdessal (Skandiasalen) inte var tillräcklig för t.ex. protokollsnotariernas behov av att kunna spela in möten, vilket till en början var svårt tillsammans med Skype. Nämndens vana att hålla te- lefonkonferenser innebar att man kunde hantera distansmöten på detta sätt fram till dess att det fanns sammanträdessalar färdiga att tillgå.257 254 Avsnittet bygger, där inte annat anges, på verksamhet /20, 255 , , chef för utskottsavdelningen, Sammanträden i ut- skotten och (intern promemoria, ). 256 Tilläggsbestämmelse RO 7.16.1. 257 Intervju med , chef för , . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Regeringen samrådde och informerade om frågor som bl.a. berörde reserestriktioner, transporter, smittspridning och vaccin samt turism. Under /20 informerade och samrådde regeringen genom ansva- riga ministrar med inför videomöten mellan ministrar vid totalt 41 tillfällen. Regeringen representerades i statsrådens ställe av statssekreterare . Inför vissa av de extrainsatta videomötena informerades endast skriftligen. Återrapportering från ministerrådsmöten, infor- mella ministermöten och videomöten mellan ministrar skedde muntligen såväl som skriftligen till nämnden. Statsminister informerade och samrådde med nämnden un- der /20 inför samtliga möten i samt inför in- formella möten mellan EU:s stats- och regeringschefer och videomöten mellan EU:s stats- och regeringschefer. Återrapportering ägde rum efter samtliga mö- ten, antingen i kammaren eller i nämnden. Eftersom samråd med statsministern är offentliga har man av smittskydds- skäl valt att hålla till i Första- eller Andrakammarsalen i med en ledamot på plats från respektive parti, resten via Skype.258 och vid ytterligare nio tillfällen informerade statsrådet om EU:s åtgärder för att hantera spridningen och kon- sekvenserna av covid-19. Utöver regeringens samråd och information vid sammanträ- den har regeringen haft skriftliga samråd med nämnden, dels om s.k. listor med troliga A-punkter dels om vissa andra beslut. Med anledning av covid- 19-pandemin gjordes tillfälliga revideringar av rådets arbetsordning, vilket in- nebar att beslut fattades med skriftlig procedur då det inte var möjligt att fatta beslut vid de videokonferenser som ersatt rådsmötena. Rådets arbetsordning ändrades tillfälligt så att det omröstningsförfarande som gäller för antagande av den berörda rättsakten också skulle gälla för beslutet om skriftlig procedur när detta fattas av Coreper259. Detta medförde att A-punktslistor inte antogs formellt av rådet utan frågorna hanterades separat genom beslut via skriftlig procedur. Nämndens ledamöter har under pandemin hanterat ett stort antal frå- gor med skriftligt förfarande. Det har dock varit en utmaning för ledamöterna i , framför allt från de mindre partierna och särskilt de av dem i opposition, att kunna hantera alla dessa ärenden som inkommit i skriftlig form. En utmaning vid dessa skrift- liga beredningar har också varit att det inte har funnits möjlighet att dela sä- kerhetsskyddsklassade dokument eller vissa dokument märkta med utrikessek- retess med ledamöter som befunnit sig på distans. Ledamöterna har endast haft möjlighet att läsa sådana dokument på . 258Intervju med , chef för , . 259Arbetet i förbereds av Coreper, de ständiga representanternas kommitté. I Coreper sitter medlemsstaternas EU-ambassadörer. Huvudregeln är att alla frågor på minis- terrådets dagordning först ska behandlas av Coreper. Syftet med behandlingen där är att med- lemsstaterna ska nå överenskommelser som ministerrådet sedan kan anta. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN varit svårt för de ledamöter som har sig på distans att fullt ut sätta sig in i ärenden med en hemlig dimension.260 Kort om tekniska utmaningar och informationssäkerhet inom utskot- Under det tidiga pandemiskedet köptes bl.a. extra högtalare in för att förbättra ljudåtergivningen under telefonmötena i utskotten. en kom dock snart att minska. Det senare hade bl.a. att göra med att det fanns informationssäkerhetsmässiga utmaningar med den upphandlade telefonmö- Användningen av Skype under utskottssammanträdena kännetecknades ofta av tekniska utmaningar som återkom med regelbundenhet . tagarna hade t.ex. svårt att koppla upp sig på systemet, blev av till synes oför- klarliga skäl bortkopplade från mötet, stördes av programuppdateringar, upp- levde att ljud- och bildfunktioner fungerade dåligt m.m. frustration bland många av utskottens ledamöter och innebar betydande pröv- ningar för flera av utskottskanslierna (se vidare del C samt avsnittet om it- avdelningen i del D). Det ökade användandet av digitala hjälpmedel förstärkte också behovet av att säkerställa informationssäkerheten och kunskapen därom, vilket bl.a. tal- mannen påminde om i ett mejl till ledamöterna (se vidare avsnittet om säkerhetsenheten i del D).262 Att ledamöter använde sig av mobiltelefoner och läsplattor vid utskottssam- manträden kunde emellanåt observeras av tjänstemän. terades dock Skype ha fungerat väl med god mötesdisciplin. där konsekvent försökt använda sig av riksdagsdatorerna vid uppkoppling, inte av mobiltelefoner eller läsplattor. Även bra disciplin har rått när det gäller att använda datorkameran för identifikation.263 Behoven av fysiska möten kvarstod till del hos vissa utskott Från det gängse användandet av Skype förekom det dock avvikelser hos vissa utskott, inte bara hos som beskrivs ovan. man med att känsliga frågor behövde diskuteras utan risk för avlyssning, ibland att ett utskott ansåg att man behövde mötas öga mot öga för att kunna Det har emellanåt också kunnat noteras en viss tveksam- het till teknikplattformen i sig och den egna förmågan att kunna använda denna på bästa sätt. Det innebar tidigt en utmaning för utskottskanslierna att kunna förbereda möten med olika tekniska krav beroende på vad mötet skulle av- handla och vilken teknisk kapacitet de olika sammanträdessalarna hade. 260E-post från , chef för , . 261Minnesanteckningar från möten med utskottsavdelningens stödgrupp 2020. 262E-post från talmannen till ledamöterna, . 263Intervju med , chef för , . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN valde som tidigare beskrivits att skjuta fram hela sin granskning av regeringen med hänvisning till pandemin. Beslutet om att återuppta granskningsarbetet fattades . medgav utskottet inte distansdeltagande under stora delar av granskningsarbetet. Det gällde i samband med utfrågningar och diskussioner om utskottets bedömningar i granskningsärendena. Sådana diskussioner an- sågs inte kunna föras via videolänk och i några fall tillkom också att ärendena innehöll uppgifter som omfattades av sekretess och som inte heller av det skä- let kunde hanteras på distans. Vid granskningen kunde alla ledamöter delta fysiskt, dvs. det var fullt runt bordet. När det sedan gäller mer vanliga riks- dagsärenden har distansdeltagande varit möjligt. Det var dock som regel få som deltog i den vanliga utskottsverksamheten på distans, eftersom de behövde vara på plats för att kunna delta i granskningsarbetet.264 har haft en relativt bred fysisk uppslutning på sina sammanträden. Inom utskottet har det ansetts viktigt att kunna möta varandra fysiskt när förhandlingar varit påkallade. Eftersom alla ledamöter ändå inte kunde närvara på sammanträdena av smittskyddsskäl användes tele- fonuppkoppling för de som närvarade på distans då man be- dömde att utskottet inte hade tillgång till tillräckligt stora sessionssalar som gav möjligheter till att använda Skype. Utskottet växlade till Skype först i början på 2021 när det fick tillgång till en större sal där systemet var installerat.265 För utrikesutskottet har det i planeringen av utskottssammanträdena, såväl vad gäller ärendeberedning som för information av statliga myndigheter och företrädare för regeringen, alltid varit angeläget att tidigt väga in om en plane- rad dagordningspunkt behöver genomföras utan närvaro av kommunicerande elektronik, i de fall känslig information ska behandlas. I inledningen av pan- demin hölls ett möte bland ledande partiföreträdare inom utskottet där man beslutade att antalet utskottssammanträden skulle begränsas. Vid ärendebered- ning deltog sedan oftast åtminstone en ledamot per parti fysiskt. Vid flertalet sammanträden förekom uppkoppling per telefon. Vid möte med chefer för vik- tigare FN-organ användes Skype. För planering av möten där ledamöter under pandemin för någon dagord- ningspunkt behövde vara på plats fysiskt medan för andra dagordningspunkter på samma sammanträde kunde vara uppkopplade på distans (emellanåt kalla- des hybridmöten eller digifysiska möten) behövde lokal lösas dels för de fy- siska mötespunkterna (ofta Första- eller Andrakammarsalen), dels för de digi- tala mötespunkterna. Ledamöter kunde antingen ges för att återgå till sitt respektive tjänsterum eller erbjudas olika lokallösningar i nära anslut- ning till Första- eller Andrakammarsalen för uppkoppling på Skype med möj- lighet till fysisk distansering. Särskilt för hybridmöten där kommunicerande elektronik för vissa dagordningspunkter behövde låsas in för att sedan hämtas 264E-post från , chef för , . 265E-post från , chef för finansutskottets kansli, . DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN ut för andra dagordningspunkter fann utskottet att telefonuppkoppling var ett enklare alternativ än uppkoppling via Skype. Efter beslut om ny lagstiftning för att kunna tillåta ledamöter att delta på utskottssammanträden på distans vid beslut, valde utrikesutskottet efter avstämning med samtliga partiers gruppledare i utskottet att fortsatt Förutom ett ärende för snabb hantering kunde läggas under tid då utskottet främst hade föredragningar och information i utskottet. Ett möte mellan utrikesutskotten i och hölls över Skype. övergick utskottet till att hålla sammanträden med möjlighet till distansdeltagande över Skype. som utskottet inledde beredningen av höstens budgetärenden och EU-kommis- tillhörde de utskott som emellanåt fick kalla till fysiska möten på grund av att känslig information skulle avhandlas. Av årsredovisning för framgår att antalet ärenden skiljt sig åt mellan utskotten . Detta beror på re- spektive utskotts beredningsområde men också på vilka frågor som varit poli- Det sammanlagda antalet behandlade propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser uppgick till 259. Det var en ökning jäm- fört med 2019 men en minskning jämfört med , vilket förvaltningen för- klarar med att 2018 var ett valår. Antalet motioner och EU-dokument ökade I utskotten väcktes 54 förslag till utskottsinitiativ och av dessa var relaterade till pandemin. Det totala antalet betänkan- den, utlåtanden och yttranden ökade något jämfört med året innan till 475. Detta var dock nästan lika många som . I denna kategori var av ärendena direkt relaterade till pandemin. dessa ärenden behandlades i finans- respektive socialutskottet.267 I fråga om utskottens arbete med EU-ärenden framgår av Riksdagsförvalt- ningens årsredovisning att regeringen höll 122 överläggningar med utskotten i EU-ärenden, vilket var något fler än 2019. regeringen utskotten om EU-frågor , vilket var något färre än Antalet subsidiaritetsprövningar har varierat över tid.268 uppgick antalet subsidiaritetsprövningar till 81, vilket var be- tydligt fler än det föregående året då 32 prövningar gjordes.269 E-post från , chef för utrikesutskottets kansli, . årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 20. Subsidiaritetsprövning innebär i korthet att ska ta ställning till om ett förslag till EU-rättsakt lever upp till den fördragsfästa subsidiaritetsprincipen, dvs. att EU, förutom på områden där man har exklusiv behörighet, endast ska vidta åtgärder när dessa är mer effektiva än de åtgärder som kan vidtas på nationell, regional eller lokal nivå. årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 21. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN årsredovisning anger att antalet utskottssammanträ- den ökade kraftigt. Dessa uppgick till 732 jämfört med 590 . Års- redovisningen anger även att antalet sammanträden i ökade på ett liknande sätt , från 52 till 76 . De bety- dande ökningarna går enligt att hänföra till pandemin. Det går även att notera att antalet sammanträden med möjlighet till uppkopp- ling eller med möjlighet till deltagande på distans ökade med från året dessförinnan.270 Offentliga utfrågningar – en utmaning För att kunna inhämta upplysningar är offentliga utfrågningar en viktig del av utskottens arbete. Eftersom dessa ska ge möjlighet för både ledamöter, tjäns- temän, myndighetsföreträdare, experter, allmänheten m.fl. att delta kräver det stora lokaler. I princip är det bara Första- och Andrakammarsalen i Riksdags- huset som kan hysa sådana evenemang. Läktarna i dessa salar ger viss möjlig- het att erbjuda sittplatser för allmänheten och det finns nödvändiga säkerhets- arrangemang i övrigt som medger att externa besökare kan slussas in på ett effektivt sätt. Offentliga utfrågningar kunde hållas på ungefär samma nivå som tidigare även om hel del av dessa kom att ställas in till en början.271 Ju större kraven på fysisk distansering blev , och följaktligen även på ett utökat digitalt deltagande, desto större blev kraven och förväntningarna på den tekniska utrustningen även i dessa sammanhang. fanns det förutsättningar att hålla sådana utfrågningar eller liknande evene- mang genom att ett nytt digitalt mötessystem hyrdes in som kunde hantera de tekniska utmaningar som Skype inte kunde klara av i samband med stora eve- nemang.272 Detta system är dock mycket resurskrävande och fick inte heller något större genomslag i fråga om offentliga utfrågningar förrän . Uppföljning, utvärdering och forskning En av de uppgifter som utskotten också har att beakta är som tidigare nämnts att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ansvarsområden och att arbeta med forsknings- och framtidsfrågor.273 Detta görs med hjälp av riksda- gens utvärderings- och forskningssekretariat (RUFS) inom utskottsavdel- ningen som ska ge stöd åt utskotten och i arbetet med utvärde- rings- och forskningsfrågor.274 publicerades sammanlagt sex rap- porter som RUFS hade varit med om att ta fram. Dessa publicerades i serien 270Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 22. 271Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 22. 272Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 50. 2734 kap. 8 § RF samt framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, s. 60 f. 2749 § Riksdagsdirektörens föreskrift (2012:2) om ansvarsområden inom Riksdagsförvalt- ningen. DEL B – SOM BESLUTSORGAN UNDER CORONAPANDEMIN Rapporter från (). Ingendera av dessa rapporter hade dock nå- gon direkt coronakoppling även om covid-19 omnämns i ett par av dessa rap- Inflödet av uppdrag har ansetts normalt, men sekretariatet har märkt av ett ökat intresse från ledamöterna av att få veta hur pandemin påverkat vissa frågor inom olika utskotts ämnesområden.275 Utskottens resor ställs in Under pandemin har reseverksamheten fått stå tillbaka av smittskyddsskäl. Riksdagsstyrelsen fastställer, som har nämnts tidigare, en budget för varje val- period för respektive utskotts och resor. nämnden beslutar sedan själva om vilka resor de vill genomföra inom de eko- Resorna ska röra frågor som har hög relevans för utskottens arbete och ska bidra till ett kunskapsuppbyggande.276 Talmannen rekommenderade på ett tidigt stadium att ledamöter skulle avstå från utrikes resor så länge avrådan från att resa kvarstod, om det inte fanns mycket speciella skäl att resa.277 Av årsredovisningen framgår att utskotten och minskade an- talet utrikes resor till hälften jämfört med året innan som en följd av coro- Även deltagandet i internationella konferenser minskade något. av dessa konferenser var digitala.278 I fråga om deltagande i seminarier och konferenser, inrikes resor samt stu- diebesök i minskade även dessa på grund av pandemin.279 För information om de ekonomiska konsekvenserna av det minskade resan- det, se vidare avsnittet om ekonomienheten i del D. För att inhämta uppgifter kan utskotten alltså bjuda in olika regerings-, myn- dighets- eller organisationsföreträdare till sina sammanträden. sammanlagt 424 besök av sådana aktörer, vilket var en ökning med drygt en tredjedel jämfört med . Av besöken var knappt av de pandemirelaterade be- söken genomfördes i socialutskottet.280 De internationella besöken till utskotten minskade kraftigt, till 11 jämfört Ett besök genomfördes digitalt.281 275E-post från , chef för utvärderings- och forskningssekretariatet, . 276Riksdagsstyrelsens föreskrift om utskottens och utrikes resor (RFS nr: 2012:1) samt motiv-PM till RFS 2012:1 (dnr 230-1645-2011/12, bi- laga 2). 277E-post från talmannen till ledamöter, . 278Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 24 f. 279Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 23. 280Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 23 f. 281Riksdagsförvaltningens årsredovisning för (2020/21:RS1), s. 24. Del C – De enskilda ledamöterna och deras uppdrag under coronapandemin Kommittén har haft i uppdrag att belysa ledamöternas förutsättningar att utöva riksdagsuppdraget under coronapandemin. Ledamöternas fysiska frånvaro från kan antas ha påverkat inte bara deltagandet i kammar- och utskottsarbetet utan även förutsättningarna för ledamotsuppdraget i stort (exempelvis kontakterna med riksdagsgrupper och partikanslier och med väl- jare och intresseorganisationer samt arbetet med internationella frågor). En uppföljning utifrån ett sådant perspektiv har i enlighet med direktivet inriktats på hur ledamöterna har kunnat utöva riksdagsuppdraget på individnivå. Enkät till samtliga ledamöter För att kunna få en bred bild av hur de enskilda ledamöterna har uppfattat sina möjligheter att utöva sitt riksdagsuppdrag under pandemin riktade kommittén en webbaserad enkät till samtliga ledamö- ter.282 Enkäten bestod av ett antal frågor dels om hur ledamöterna har uppfattat hur fungerade som beslutsorgan under pandemin (med fokus på förhållandena ) och om det stöd och den service som Riksdags- förvaltningen har tillhandahållit, dels om hur ledamöterna har uppfattat sin egen situation under pandemin. Därutöver omfattade enkäten vissa frågor om hur ledamöterna såg på de smittskyddsåtgärder som vidtogs i . I ett par mer framtidsinriktade frågor ombads ledamöterna även att redovisa vilka lärdomar av pandemihanteringen som de anser bör övervägas inför den framtida utformningen av och Riksdags- förvaltningens arbetsformer. Enkäten återfinns i bilaga 4. Bland 349 ledamöter (populationen) gjordes en totalundersök- ning, dvs. samtliga vid utskickstidpunkten () invalda ledamöter fick enkäten. Av dessa var det 219 () som besvarade enkäten.283 De som har besvarat enkäten benämns fortsättningsvis för respondenterna el- ler de svarande. 282Den praktiska hanteringen av enkätverktyget, utskicket m.m. har ombesörjts av byrådi- rektören vid . 283Det bör noteras att svarsfrekvensen kan vara lägre på enskilda frågor som en följd av att de som har lämnat in enkäten har valt att inte kryssa i något av de tillgängliga svarsalter- nativen. Bortfallet på enskilda frågor uppgår dock endast till någon enstaka procent av res- pondenterna. DEL C – DE ENSKILDA LEDAMÖTERNA OCH DERAS UPPDRAG UNDER CORONAPANDEMIN En enkel bortfallsanalys ger vid handen att det inte verkar finnas något sys- tematiskt bortfall bland partier, utan svarsfrekvensen inom parti- erna ligger mellan 44 och 66 procent.284 Detsamma gäller för bakgrundsvaria- beln kön där fördelningen bland de som har valt att uppge detta är ca 51 pro- cent män och kvinnor, och i som helhet var av ledamöterna män och kvinnor av de som valdes in hösten För att tillgodose de krav som ställs på en korrekt hantering av personupp- gifter har kommittén inte haft någon möjlighet att följa upp vilka ledamöter som har valt att inte besvara enkäten. Det har därför inte heller varit möjligt att klarlägga de närmare motiven till att dessa inte har lämnat något svar. kan alltså inte uteslutas att det förekommer vissa systematiska bortfall bland de som inte har besvarat enkäten. Om de som ingår i denna kategori exempel- vis är särskilt missnöjda med it-support kan den redo- visade statistiken ge en skev bild av uppfattningen i hela populationen av riks- Mot denna bakgrund bör det noteras att den följande redovisningen av sta- tistik som är baserad på data från enkäten är av beskrivande karaktär och gäller