frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Dessutom skulle, enligt den då gällande do- kumenthanteringsplanen, rättschefens beslut om huruvida en jurist skulle ingå i undersökningsgruppen antecknas i en tjänsteanteckning och diarieföras. Vid genomgång av inrekvirerade dagboksblad kan jag konstatera att tjänsteanteck- ningar om vilka som ingick i undersökningsgruppen finns i dagboksbladen i ärendena med dnr 16-12845 och dnr 16-13909, medan det i övriga fyra ärenden som JO har granskat saknas sådana anteckningar. I dokumenthanteringsplanen anges vidare att underrättelser om undersökningen till tillsynskollegium skulle diarieföras under processens alla faser. Jag kan konstatera att det inte i något av dagboksbladen finns någon diarieförd underrättelse till tillsynskollegium el- ler någon anteckning om sådan underrättelse. Vidare skulle enligt dokumenthanteringsplanerna från såväl 2014 som 2017 en avisering om undersökning skickas till företagets verkställande direktör samt kopior av denna avisering till styrelseordföranden och eventuell kontakt- person. Dessutom anges att företagets externrevisor skulle få information om undersökningen. Även dessa underrättelser skulle enligt dokumenthanterings- planen diarieföras och bevaras. Vid genomgång av dagboksbladen kan jag kon- statera att sådana aviseringar har diarieförts i fyra av de ärenden som JO:s granskning har omfattat, medan det inte finns någon notering om sådana avise- ringar i ärendena med dnr 16-5841 och dnr 16-5850. Dessa två ärenden inled- des i stället, såvitt framgår av dagboksbladen, genom en begäran om uppgifter ställd till företagets verkställande direktör. Det finns i dessa två ärenden ingen anteckning i diariet om att denna handling skulle ha skickats till företagets ex- ternrevisor eller till styrelseordföranden för kännedom. Enligt dokumenthanteringsplanerna skulle en undersök- ningspromemoria diarieföras i ärendet och bevaras. Enligt båda de processbe- skrivningar som var gällande som undersökningsärendena hand- lades hos inspektionen skulle undersökningspromemorior upprättas och föras i respektive ärende. I undersökningspromemoriorna skulle planeringen av undersökningsärendet dokumenteras och fortlöpande uppdateras under under- sökningsprocessens gång. I processbeskrivningen anges dessutom att Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 samtliga steg i arbetet och eventuella avsteg från planeringen skulle dokumen- teras i undersökningspromemorian. uppger i sitt remissvar att det inte upprättades några undersökningspromemorior i de undersökningsärenden som begäran om ytt- rande avsåg. Inspektionen uppger vidare att det saknas dokumentation om vilka överväganden som låg bakom beslutet att inte upprätta några undersöknings- promemorior i de aktuella ärendena och att ingen av de personer som inled- ningsvis arbetade med undersökningsärendena arbetar kvar vid inspektionen, och att det därför inte har gått att rekonstruera vilka överväganden som kan ha gjorts. Beslut om vidare handläggning och avstämningar I dokumenthanteringsplanen anges att beslut om vidare handlägg- ning skulle diarieföras och dokumenteras genom en tjänsteanteckning i syste- met. I dokumenthanteringsplanen anges i stället att beslut om vidare handläggning skulle dokumenteras i tillsynskommitténs mötesanteckningar. har i sitt remissvar uppgett att detta var felaktigt eftersom dessa mötesanteckningar inte diarieförs. I stället skulle alla beslut om hand- läggningen dokumenteras i undersökningspromemorian, vilket anges under ru- briken ”Dokumentation och diarieföring” i processbeskrivningen . Som konstaterats ovan upprättades inga undersökningspromemorior i de aktu- ella ärendena; det har följaktligen inte antecknats några beslut om vidare hand- läggning i dessa ärenden. I två av ärendena finns inga anteckningar om beslut om vidare handläggning registrerade i dagboksbladen. I övriga fyra ärenden finns i dagboksbladen anteckningar om att chefsjuristen beslutade att ärendet återgick till tillsynsprövning. I två av dessa fyra ärenden finns en anteckning om att det granskade företagets vd hade informerats om att ärendet överlämnats till rättsavdelningen för sanktionsprövning, och i ett av ärendena finns en an- teckning om att denna information hade lämnats till företagets compliance officer. Det finns dock inte i något av dessa fyra ärenden någon anteckning i dagboksbladen om när ett beslut fattades om att ärendet skulle övergå till sank- tionsprövning eller vem som fattade ett sådant beslut. Därtill anges i båda dokumenthanteringsplanerna att samtliga avstämningar av dokument som enligt processbeskrivningen ska göras med bl.a. berörd chef ska dokumenteras i tjänsteanteckningar och diarieföras. Vid genomgången av dagboksbladen kunde det konstateras att det inte i något av ärendena finns några tjänsteanteckningar om sådana eventuella avstämningar. Beslut om att avsluta undersökningsärendena I sitt remissvar uppger att en slutskrivelse inte utgör något beslut, utan att ett undersökningsärende i stället avslutas genom ett beslut av ansvarig chef. Beslutet att avsluta ärendet dokumenteras enligt remissvaret ge- nom en tjänsteanteckning i systemet. Vid genomgången av dagboksbladen kunde jag konstatera att det inte i något av ärendena finns någon tjänsteanteck- ning om när beslut fattades om att avsluta respektive ärende, eller vem som fattade detta beslut. I två av ärendena finns tjänsteanteckningar om att respek- 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T tive företags externrevisor underrättats om att undersökningen hade avslutats. I de övriga fyra ärendena finns i dagboksbladen endast tjänsteanteckningar om att företagen hade bekräftat att de tagit emot slutskrivelsen. Det finns i samtliga ärenden en anteckning med ett datum angivet vid texten ”För avslut”, medan det inte i något av ärendena finns ett datum angivet vid texten ”Avslutat”. I samtliga ärenden finns även ett datum angivet vid texten ”Beslutad”, vilket överensstämmer med datumet för slutskrivelsen. Min bedömning av dokumentationen i de granskade ärendena Vid min granskning av dagboksbladen i de sex undersökningsärendena har det alltså i samtliga ärenden saknats dokumentation av ett flertal olika uppgifter, som alla enligt egna styrdokument skulle ha dokumente- rats. Jag finner det anmärkningsvärt att en statlig tillsynsmyndighet som Finans- inspektionen inte i något av de granskade undersökningsärendena till fullo har följt sina egna riktlinjer. Det faktum att brister i dokumentationen har konsta- terats i samtliga ärenden som omfattades av min granskning ger onekligen upp- hov till frågan om dessa brister kan vara begränsade till de granskade ärendena, eller om bristerna är mer systematiska. Min granskning har dock endast avsett sex ärenden, varför jag i avsaknad av annat underlag nöjer mig med att uttala mig om handläggningen av dessa ärenden. Det är vidare allvarligt att inte i efterhand har kunnat ge någon tillfredsställande förklaring till varför avsteg från de interna rutinerna har gjorts i samtliga ärenden. Detta gäller t.ex. så uppenbara avsteg från ruti- nerna som att undersökningspromemorior över huvud taget inte har upprättats i något av ärendena och att inte vare sig beslut om vidare handläggning eller beslut om avslutande av undersökningsärendena har dokumenterats i enlighet med de interna rutinerna. Det har inte heller varit möjligt att avgöra om den dokumentation som i dessa avseenden skulle ha skett enligt styrdokumenten inte har genomförts alls, eller om den har skett på något annat sätt än i enlighet med inspektionens processbeskrivningar samt därefter inte diarieförts. Finans- inspektionen har i sitt remissvar uppgett att bristerna delvis kan förklaras av en hög personalomsättning. Eftersom syftet med interna styrdokument torde vara att säkerställa en enhetlig och korrekt handläggning vill jag för egen del fram- hålla att det i situationer med hög personalomsättning bör vara särskilt viktigt att riktlinjerna är tydliga, väl kända och tillämpas i praktiken. Genom att Fi- nansinspektionen på ett antal punkter inte har följt sina fastlagda rutiner och inte dokumenterat beslut på angivet sätt, har det varit svårt att vid min gransk- ning följa ärendenas handläggning. Dessa brister har alltså försvårat såväl myn- dighetens interna kvalitetssäkring som JO:s och eventuella andra tillsynsmyn- digheters externa granskning. Det förhållandet att inte har följt sina interna rutiner har givetvis också medfört att allmänhetens insyn i handläggningen av de aktuella ärendena har försvårats. för- tjänar kritik för den bristande dokumentationen. Jag förutsätter att Finansin- spektionen numera följer sina interna rutiner och att eventuella nödvändiga av- steg från dessa rutiner dokumenteras. Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Särskilt om bristernas konsekvenser för offentlighetsprincipens tillämpning En viktig fråga är enligt min mening vilken betydelse de konstaterade bristerna och oklarheterna när det gäller dokumentationen av när ett undersöknings- ärende har avslutats, kan ha haft för tillämpningen av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Jag kan konstatera att det enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen i vissa fall kan vara avgörande om ett ärende anses slutbehandlat eller inte. Av 2 kap. 4 § TF framgår således att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen eller upprättad hos en myndighet. Enligt 2 kap. 10 § TF anses en handling som inte expedieras upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Undantag från den sistnämnda bestämmelsen gäller dock enligt 2 kap. 12 § för minnesanteckningar och vissa s.k. mellanprodukter, som blir allmänna först om de tas om hand för arkivering. Sammantaget kan ett ärendes status enligt diariet i praktiken bli avgörande för hur en begäran om utlämnande av vissa typer av handlingar bedöms av den som har att ta ställning till begäran. Det är mot denna bakgrund djupt otillfredsställande att det i samtliga grans- kade dagboksblad finns otydligheter kring när respektive ärende avslutades. Dessa oklarheter kan också ha medfört att det inte varit möjligt för en utomstå- ende att dra några slutsatser om huruvida vissa handlingar i ärendet var all- männa eller inte. Bristerna har enligt min mening medfört en risk för otillåtna begränsningar av handlingsoffentligheten och allmänhetens insyn. Finansin- spektionen förtjänar kritik för bristerna även av detta skäl. Vidare anges det under rubriken ”Allmänt om processen” i Finansinspek- tionens processbeskrivningar från såväl 2014 som 2017 samt i ett flödesschema för undersökningsprocessen, att en egen utvärdering ingick som en del av undersökningsärendet och att denna utvärdering skulle slutföras innan ärendet avslutades. I processbeskrivningarna anges dock senare under rubriken ”6. Egen utvärdering” att undersökningen ska utvärderas efter det att den har avslutats. Processbeskrivningarna var därmed inte konsekventa utan lämnade motstridiga uppgifter i frågan om utvärderingen var en del av undersöknings- ärendet eller inte, och om undersökningsärendet skulle anses avslutat först efter genomförd utvärdering. Dessa oklarheter har medfört att det har varit svårt för mig att dra några säkra slutsatser om när de granskade undersökningsärendena enligt rutiner faktiskt betraktades som avslutade, eller ens vilka åtgärder som mera allmänt behövde vidtas innan myndigheten ansåg ett ärende vara avslutat. En sådan tillämpning som anges i processbeskrivningarna, där utvärder- ingen ingår som en del i undersökningsärendet, skulle vidare innebära att tid- punkten för när ärendet anses slutbehandlat, och följaktligen den tidpunkt då vissa handlingar i ärendet blir allmänna enligt 2 kap. 10 § TF, skulle kunna försenas avsevärt genom en utdragen utvärderingsprocess. Finansinspektion- ens utvärdering av sina egna insatser kan enligt min mening inte ha något med sakfrågan i ett undersökningsärende att göra, utan ärendet måste anses vara av- slutat när samtliga åtgärder i förhållande till den granskade parten har vidtagits. Jag ser allvarligt på dessa brister, och förtjänar kritik för 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T utformningen av processbeskrivningarna. Det är givetvis positivt att myndig- heten numera har reviderat sin processbeskrivning och tydliggjort att den egna utvärderingen utförs efter det att respektive undersökningsärende har avslutats och inte utgör en del av detta. har i sitt remissvar framhållit att inspektionen inte endast har i uppdrag att kontrollera regelefterlevnaden på finansmarknaden, utan även att föra en dialog med företagen under dess tillsyn om brister och svagheter i verksamheterna samt ge åtgärdsplaner och rekommendationer för att förbättra verksamheterna. menar att myndigheten identifierar brister och svagheter, även om det aktuella företaget inte har brutit mot någon regel. Det är bl.a. i sådana situationer som lämnar rekommenda- tioner i en för företaget icke förpliktande slutskrivelse. Det är givetvis angeläget att en tillsynsmyndighet utnyttjar de redskap som den har till sitt förfogande, när förutsättningarna för detta är uppfyllda. Jag har inte heller några synpunkter på att använder sig av slutskri- velser som sådana, när det är motiverat och utgör ett redskap i myndighetens dialog med de företag som står under myndighetens tillsyn. Jag vill dock fram- hålla vikten av att inspektionen noga överväger formuleringarna i en sådan skri- velse. Det får inte råda någon tvekan om slutskrivelsens rättsliga status och innebörden av det som tas upp i den. Annars finns det risk för att mottagaren felaktigt kan få uppfattningen att det aktuella företaget har en skyldighet att vidta vissa åtgärder, när inspektionens förslag till åtgärder endast utgör icke förpliktande råd och synpunkter. har uppgett att slutskri- velser används bl.a. i situationer där ingen regel över huvud taget har överträtts. Eftersom inspektionen i sådana situationer saknar laglig grund att förelägga eller på annat sätt tvinga ett företag att vidta några åtgärder, blir det särskilt viktigt att slutskrivelsen formuleras på ett sådant sätt att det tydligt framgår att de synpunkter som inspektionen lämnar inte är bindande för mottagaren. Jag anser sammanfattningsvis att bör överväga hur myndighetens slutskrivelser ska formuleras för att inte kunna missförstås. En agerade i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen när den krävde att en persons medverkan i ett panelsamtal skulle ställas in (Dnr 1414-2019) Beslutet i korthet: hölls i lokaler som tillhandahölls av stadsdelsförvaltning inom ramen för en ungdomssatsning som bedriver. En programpunkt på festivalen var en visning av filmen 2.0 och ett efterföljande panelsamtal. Företrädare för stadsdelsförvaltningen krävde inför program- punktens genomförande att en kvinna som medverkar i filmen inte skulle få Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 delta i panelsamtalet så som arrangörerna planerat. Förvaltningen motive- rade detta bl.a. med att den inte samarbetar med verksamheter eller personer som den inte kan vara säker på ställer sig bakom demokrati och mänskliga rättigheter. Enligt förvaltningen hade kvinnan kopplingar till extrema mil- jöer. JO konstaterar att det som utgångspunkt inte är förenligt med objek- tivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen att en myndighet grundar ett beslut enbart på de åsikter som en person ger – eller förväntas ge – uttryck för. JO uttalar att det inte går att tolka utredningen på något annat sätt än att det avgörande skälet för kravet att kvinnans medverkan i panelsamtalet skulle ställas in var de åsikter som hon kunde tänkas föra fram. Några sakliga skäl för förvaltningens agerande har inte redovisats. Stadsdelsför- valtningen har därför, särskilt med beaktande av det skydd för yttrande- friheten som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § regeringsformen, agerat i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. i kritiseras för förvaltningens agerande. Inom ramen för stads ungdomssatsning Fängelset hölls den 16–. Festivalen hölls i lokaler som tillhanda- hölls av stadsdelsförvaltning. En programpunkt på festivalen var en visning av filmen 2.0 och ett efterföljande panelsamtal. Förvaltningen fick information om att bl.a. AA, som medverkar i filmen, skulle delta i panelsamtalet. Vid ett möte med bl.a. ungdomskonsulenten och CC, som är sektorchef vid förvaltningen, meddelades arrangörerna ett beslut med innebörden att AA inte fick delta i panelsamtalet. fick två av arrangörerna del av ett mejl från sektorchefen med information om be- slutet. Av mejlet framgick bl.a. följande (kursiveringarna är JO:s): Att vissa delar av programmet inte säkert överensstämmer med Stads värdegrund och öppet tar ställning för demokratiska värderingar och principer blev klart för förvaltningen dagen innan festivalen startade. Då agerade förvaltningen () genom att uppmana er att ställa in en programpunkt (Workshop i antirepression med Anarchist ) , vilket ni gjorde. Därefter uppmärksammade förvaltningen att filmen 2.0 skulle visas med ett efterföljande samtal där debattören skulle vara medverkande. ställdes ett liknande arrangemang in av , vilket väckte stor debatt. Filmen kommer att visas om ni väljer det, men en av deltagarna i det efterföljande samtalet, AA, kan inte längre att vara en del av programmet. Förvaltningen, som en del av , samarbetar inte med verk- samheter eller personer som vi inte kan vara säkra på ställer sig bakom de- mokrati och mänskliga rättigheter. Därför har förvaltningen gjort bedöm- ningen att AA inte kan vara en del av programmet. Förvaltningens beslut grundar sig i den bedömning som social resursförvaltning gjort i sin för- valtning och utifrån deras uppdrag att erbjuda stöd i frågor som rör före- byggande arbete mot radikalisering och våldsbejakande extremism till verksamheter i . 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T Arrangörerna genomförde programpunkten som planerat och lät AA delta i pa- nelsamtalet. I en anmälan som kom in till JO förde DD fram klagomål mot förvaltningen för att man krävt att AA:s medverkan i panelsamtalet skulle ställas in och för att två av arrangörerna ”portats” från att ordna arrangemang i . DD uppgav bl.a. följande: programpunkten skulle börja kallades två av ar- rangörerna till ett möte med bl.a. CC. Arrangörerna fick besked om att beslutet att AA inte fick delta i panelsamtalet stod fast och att det skulle få konsekvenser för dem om de inte följde beslutet. Vilka konsekvenserna var skulle preciseras vid ett senare möte. Det blev aldrig något senare möte om konsekvenserna av att programpunkten genomfördes, men vid ett utvärderingsmöte fick arrangö- rerna besked om att två av dem enligt ett inofficiellt beslut är ”portade” från att ordna arrangemang på Fängelset . JO uppmanade i att göra en utredning och yttra sig, särskilt i förhållande till bestämmelsen i 1 kap. 9 § re- geringsformen (RF), enligt vilken förvaltningsmyndigheter ska beakta allas lik- het inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Nämnden yttrade sig till JO . Nämnden redovisade följande om ungdomssatsningen i : Ungdomssatsningen är ett resursnämndsuppdrag som inrättades i Stad 2001 för att möta äldre ungdomars behov av trygga arrangemang och mötesplatser. Ungdomssatsningen är särskilt riktad till åldersgruppen 16–för att garantera att det finns drogfria och säkra alternativ där ungas kreativitet och egna initiativ står i centrum. Ungdomssatsningen Fängelset har flera lokaler som kan anpassas efter ett projekts behov och önskemål. Lokalerna är därför öppna dygnet runt för den som har passerkort. Passerkortet får man i samråd med personal på Fängelset. Verksamheten bedrivs i enlighet med Stads värdegrund och förhållningssätt, vilket innebär att Fängelset öppet tar ställning för demo- kratiska värderingar och arbetar mot fördomar och normer som utestänger människor. Fängelset är en trygg plats där du ska känna dig välkommen. Nämnden redovisade samtal med sektorchefen , områdeschefen , ung- domskonsulenten , kommunikationschefen samt GG, samordnare vid social resursförvaltning (SRF) bl.a. för frågor som rör våldsbejakande extrem- ism. Därefter redovisade nämnden i korthet följande händelseförlopp: kontaktades av två representanter från Reclaim som ville anordna en alternativ festival i förvaltningens lokaler. Kon- takten togs cirka innan evenemanget skulle genomföras. Ö V R I G T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Kontakterna med arrangörerna skedde i, som förvaltningen uppfattade det, en förtroendefull dialog. Dialogen kom att handla mycket om trygghet och säkerhet. Närvaron av väktare diskuterades mycket. Förvaltningen gjorde de överenskommelser kring regler och nycklar som alltid görs. Det gjordes då klart för arrangörerna att lokalerna på Fängelset inte hyrs ut för att disponeras fritt. Villkoret för att disponera lokalerna är att det alltid är en del av förvaltningens arbete med ungdomsproducerad verksamhet där förvaltningen är medarrangör. innan arrangemanget kom programbladet. Detta var då inte avstämt med förvaltningen trots att stadens logotyp fanns på programbladet och det därmed tydligt framgick att förvaltningen var medarrangör. För- valtningen ifrågasatte då två programpunkter. Anarchist och panelsamtalet som följde på visningen av filmen 2.0 (delta- garna i panelsamtalet framgick ej av programbladet). Programpunkten Anarchist black cross stoppades direkt. Efter efterforskningar visade det sig att en av deltagarna i panelsamtalet var AA. Förvaltningen tog kontakt med SRF och fick rådet att stoppa inslaget vilket också skedde. Förvaltningen hade ingen anledning att ifrågasätta och bedömde underlaget som fullt tillräckligt för att stoppa in- slaget. Det fördes dialog med arrangörerna av . Arrangörerna fullföljde panelsamtalet med AA:s medverkan oavsett för- valtningens beslut. Som en konsekvens av ovanstående, stoppade förvaltningen arrangö- rerna från att använda Fängelsets lokaler med hänvisning till gjorda överenskommelser. Nämnden redovisade följande överväganden: grundade beslutet på information från Social resurs- förvaltning som har stadens uppdrag att arbeta mot våldsbejakande extrem- ism. Informationen därifrån var entydig kring att AA är en person med tyd- liga kopplingar till extrema miljöer. Hon har vid ett flertal tillfällen gjort uttalanden och haft ståndpunkter som visar att det inte gick att vara säker på att det som skulle sägas var förenligt med Stads värdegrund. menar att det inte kan vara en grundlagsskyddad rättighet att använda kommunala lokaler under ett evenemang där Stad står som medarrangör för att sprida ett budskap som så tydligt står i strid med de värderingar står för. Det hade varit skill- nad om Reclaim hade hyrt en samlingslokal av kommunen och helt själva stått för arrangemanget eftersom då inte hade varit medarrangör. I JO-anmälan framförs att förvaltningens beslut delvis skulle vara grun- dat på islamofobi och diskriminering av kvinnor i slöja. Detta tillbakavisar förvaltningen bestämt, beslutet hade ingenting med religiös tillhörighet, klädsel eller kön att göra. Samma beslut hade fattats utifrån Stads värdegrund om deltagaren i panelsamtalet hade haft kopplingar till andra miljöer med kopplingar till våldsbejakande extremism. Detta framgår av att förvaltningen även stoppade en annan programpunkt (workshop med Anarchist ) på samma festival. anser att arrangörerna av med- vetet bröt förtroendet och förde förvaltningens företrädare ”bakom ljuset” när det gäller AA:s medverkan i panelsamtalet. kom sent och det krävdes särskilda efterforskningar för att få reda på vem som skulle medverka. Fängelsets verksamhet bygger helt och hållet på förtroendefulla rela- tioner med de ungdomar som vill genomföra olika typer av arrangemang. Personalen arbetar medvetet coachande och stödjande tillsammans med ungdomarna för att skapa trygga och säkra evenemang. Det görs sällan kon- troller eftersom verksamheten bygger på tillit. Detta har sedan verksam- 2 021 /2 2:JO1 Ö V R I G T