frsrdg · H804RS5 · 2021-05-06 00:00:00 — Utredningen har därför stannat vid att det är mest ändamålsenligt att ges i uppdrag att besluta i frågor om arvodesavdrag. När det gäller arvodesnämndens uppgifter kan det konstateras att arvodesnämnden beslutar i vissa fall om jämkning av ersättning. Nämnden får härmed ytterligare en uppgift av liknande karaktär, som kommer att gälla återkrav av arvode. Mot bakgrund av nämndens uppgifter finns det skäl för att ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det kan nämnas att ordföranden i statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner – liksom ordförandena i och – ska vara eller ha varit ordinarie domare. inrättades 1994 har den haft två ordförande, båda ordinarie domare. Mot bakgrund av uppgifterna för arvodesnämnden bör det således föreskrivas att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Därmed säkerställs att det finns juridisk kompetens i nämnden. kommer för sin prövning att behöva uppgifter från om bl.a. en ledamots närvaro vid voteringstillfällen. Innan ett beslut om återbetalningsskyldighet fattas ska arvodesnämnden inhämta yttranden från ledamoten och den partigrupp som ledamoten tillhör eller tillhört. Det kan också finnas skäl för nämnden att inhämta upplysningar och yttrande från talmannen. Utredningen anför att det handlar om att finna en ordning som tar sikte på de mest uppenbara fallen när ledamöter väljer att inte delta i riksdagsarbetet men ändå får ersättning. Det ska sägas att det finns olika delar av 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG har framhållit att ledamotskapet inte bara utförs i samband med verksamhet i formell mening utan också utanför – i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m. En riks- dagsledamot har alltså en dubbel roll som beslutsfattare och representant. Utredningen kan konstatera att den formellt sett mest centrala delen av riks- dagsarbetet är att delta i beslutsfattandet i genom voteringar i kam- Det är genom att delta i voteringar som ledamoten är med och fattar Om en ledamot är frånvarande vid en stor del av voterings- tillfällena utan giltigt skäl skadar ledamoten väljarnas Utfallet av voteringarna riskerar också som en följd av ett sådant beteende att avvika från väljarnas utslag i valet till . Voteringar i kammaren är alltså en central del av fullgörandet av riksdagsupp- Utredningen anser att det inte är rimligt att en ledamot utan giltigt skäl är frånvarande från många voteringar . bör därför medföra att åtgärder vidtas. Det har förekommit att riksdagsledamöter mer eller mindre öppet har de- klarerat att de avser att inte delta i riksdagsarbetet. De har inte begärt ledigt från riksdagsuppdraget eller att få lämna uppdraget helt. sedan varit frånvarande från voteringarna som de fått Utredningens genomgång visar att den gräns om 60 procents frånvaro som föreslås nedan för att bedöma om en ledamot har avstått från att delta i riksdagsarbetet i så stor omfattning att arvodesavdrag bör ske är så pass hög att i allt väsentligt endast ledamöter som medvetet varit frånvarande under en kommer upp i så hög frånvaro. Genom att det finns en tydlig gräns vet ledamöterna vad som gäller. Utredningen har övervägt om närvaro vid utskottssammanträden bör beak- Genomgångarna av närvaro vid utskottssammanträden för de ledamöter som varit frånvarande vid av voteringstillfällena under ett kvartal visar dock att närvaron vid utskottssammanträden genomgående är mycket låg, så att beakta sådan närvaro skulle sannolikt inte leda till någon beaktansvärd skillnad i utfall. Dessutom sitter inte alla ledamöter i utskott, och utskottens sammanträdesfrekvens varierar. Det ska också betonas att det är vid kammarens voteringar som ledamöterna utövar sin befogenhet att delta i det bindande beslutsfattandet när det gäller lagar och statens budget. Ordningen för arvodesavdrag ska vara tydlig och förutsägbar, och genom att den endast kommer att avse voteringar blir det tydligt vad som gäller. kan också sägas att partilösa ledamöter med denna utrednings förslag i en an- nan del normalt inte kommer att sitta i några utskott. Det kan vidare nämnas att utredningens genomgång av förhållandena i andra länder visade att i 17 av 24 länder finns en rättslig skyldighet att närvara i plenum, och i ett antal länder åtföljs detta av möjlighet till pekuniära sankt- I några parlament finns också krav på närvaro i utskott, men de flesta parlament tar alltså sikte på kammarens sammanträden och voteringar. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Giltiga skäl för frånvaro Det kan finnas fall där ledamöter har godtagbara skäl för hög frånvaro. Utredningen har övervägt vilka skäl som ska anses vara giltiga för att frånvaron inte ska ingå i bedömningen av om en tjänstgörande ledamot ska bli föremål för återkrav av arvodet. De skäl som kan anföras för giltig frånvaro är: •sjukskrivning och föräldraledighet än en sammanhängande månad (dvs. när en ledamot inte är ledig från minst en månad) En ledamot kan vara sjukskriven eller föräldraledig än en månad och får då ingen ersättare. En ledamot som är sjukskriven eller föräldraledig deltar inte i voteringarna, och frånvaron är naturligtvis godtagbar. Med familjeskäl avses att familjesituationen har inneburit att ledamoten har behövt vara frånvarande vid voteringar. Enligt lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl har en arbetstagare rätt till ledighet från sin anställning av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Många kollektivavtal ger också möjlighet till tjänstledigt med bibehållen lön när någon nära anhörig är svårt sjuk eller har avlidit. Ofta medges betald ledighet i efter en anhörigs bortgång och begravning. Riksdagsledamöter omfattas inte av dessa bestämmelser, men bestämmelserna ger till en del en grund att utgå från i bedömningen av om frånvaron ska anses vara giltig. Det ska påpekas att de familjeskäl som kan åberopas i det nu aktuella sammanhanget omfattar fler aspekter än de ”trängande familjeskäl” som avses i lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Ledamöter kan normalt inte vara lediga från sitt uppdrag kortare perioder av familjeskäl, men familjeskäl kan vara en godtagbar grund för frånvaro från voteringar. Det kan förekomma att en ledamot behöver vara frånvarande på grund av familjeskäl. Enskilda skäl av privat natur kan vara en liknande omständighet som innebär att frånvaron kan vara godtagbar. Ytterligare en grund för giltig frånvaro är internationella uppdrag. Med detta avses uppdrag som en ledamot har fått via , t.ex. deltagande i parlamentariska församlingar som eller . Det kan också gälla andra internationella uppdrag, som normalt fås av eller genom den , t.ex. medlare i en internationell konflikt. Det kan finnas liknande omständigheter som de som räknats upp ovan som bör beaktas. För att skapa en möjlighet att väga in sådana omständigheter bör det i lagtexten anges att annan liknande omständighet ska vara ett skäl för giltig frånvaro. Under exceptionella omständigheter, som inte behöver avse en enskild ledamot, kan det vidare vara acceptabelt med hög frånvaro vid voteringar. Ett exempel är om partierna kommer överens om att begränsa närvaron vid voteringar, t.ex. på grund av en pågående epidemi. I lagtexten bör således anges 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG att om det finns synnerliga skäl får det bortses från frånvaro också på annan grund än de som redovisats ovan. Vidare har utredningen övervägt om uppdrag kopplade till partipolitiskt ar- bete bör kunna anses vara en grund för giltig frånvaro från voteringar. politiska uppdrag bör i allt väsentligt kunna skötas vid andra tillfällen än när det är votering i kammaren och bör således inte vara grund för giltig frånvaro i de bedömningar som är aktuella här. Det ska dock påminnas om att gränsen för frånvaro utöver den som omfattas av de skäl som redovisats här är så pass hög som av voteringstillfällena. Det innebär att det finns visst ut- rymme för en ledamot att vara frånvarande i viss omfattning, t.ex. för partipo- litiska uppgifter, utan att frågan om arvodesavdrag aktualiseras. stemet innebär att partipolitiska uppgifter kan vara en grund för att få kvitt- Undantag för partiledare och språkrör är partiledare och språkrör som inte sitter i regeringen ledamöter av De har en särskild roll i sitt parti och i politiken som innebär att fokus kan ligga på andra delar av riksdagsuppdraget. I formuleringen av sitt partis politik i har de en viktig roll. De deltar vidare i partiledarde- Utredningen anser att det får godtas att de har låg närvaro vid voteringarna utan att det för den skull finns skäl att ifrågasätta om de deltar De bör således inte omfattas av den föreslagna ordningen och kommer alltså inte att kunna bli föremål för arvodesavdrag även om de är frånvarande vid många voteringstillfällen. Kvittningssystemet bör inte beaktas Utredningen har övervägt om kvittningssystemet bör beaktas vid bedöm- ningen av giltiga skäl för frånvaro på så sätt att en riksdagsledamot som fått kvittning av sitt parti alltid skulle anses ha giltigt skäl för sin frånvaro från ett Utredningen har dock kommit till slutsatsen att deltagande i kvittningssystemet inte bör beaktas. Alla partier är inte med i kvittningssyste- met och partilösa ledamöter är inte med i kvittningssystemet. ningssystemet, som kan förändras , oreglerat, och rimligen bör det för- Det förekommer förvisso att ledamöter är frånvarande från voteringar som en följd av kvittningssystemet även av skäl som inte utgör giltiga skäl för frånvaro enligt den lagstiftning som här föreslås, men en ledamot som kvittas ut vid enstaka voteringstillfällen kommer inte på den grunden att vara i när- heten av att vara frånvarande vid av voteringstillfällena. lar i första hand om kvittning för partipolitiska uppgifter och vad som kan kal- las ”renodlad kvittningsfrånvaro”, dvs. att vara frånvarande för att en riksdags- ledamot i något annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande. Partigruppen bör dock, liksom ledamoten, vara uppmärksam på att kvittning av skäl som inte nämns i den här föreslagna lagstiftningen inte medges i sådan utsträckning att 60-procentsgränsen överskrids. Det vore olyckligt om en 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG partigrupp, genom att medge kvittning i för stor utsträckning, t.ex. för att gruppen önskar att en ledamot ska utföra partipolitiska uppgifter, skulle medverka till att en ledamot överskred denna gräns. Frånvarons tidsspann och omfattning Syftet med den ordning som föreslås är att motverka att ledamöter inte deltar i riksdagsarbetet som de får arvode, vilket innebär att det är lämpligt att bedöma närvaron vid voteringar under ett kvartal. Voteringarna infaller i allt väsentligt under kalenderårets första, andra och fjärde kvartal. Det är alltså närvaron vid voteringarna som kommer att ligga till grund för bedömningen av en ledamots frånvaro. Vid varje voteringstillfälle förekommer normalt flera voteringar. Antalet voteringar varierar mellan olika voteringstillfällen, och det är rimligt att betrakta de olika voteringstillfällena som jämbördiga när det gäller att bedöma en ledamots deltagande. Närvaron ska alltså beräknas utifrån antalet voteringstillfällen, inte antalet voteringar. En självklar utgångspunkt är att en riksdagsledamot ska vara närvarande vid alla voteringstillfällen. Att delta i voteringar är en viktig del av uppdraget. Partigrupperna kontrollerar noga närvaro och frånvaro i kammaren, inklusive skälen för frånvaro. Enligt partigruppernas interna regler ska den ledamot som anser sig ha behov av att vara frånvarande från ett voteringstillfälle anmäla detta i förväg till sin partigrupp. Utredningens genomgång visar också att de allra flesta riksdagsledamöter har god närvaro vid voteringarna. Syftet med den ordning som föreslås är att identifiera ledamöter som har hög frånvaro utan giltigt skäl . Detta är inte ett omfattande problem. Ett fåtal ledamöter har agerat på detta sätt. För att finna dessa fall visar utredningens genomgång att en gräns om minst 60 procents frånvaro från voteringstillfällena under ett kvartal är lämplig. Det handlar om att uppnå en balans mellan å ena sidan administrativa granskningsinsatser och å andra sidan nyttan med dessa i form av att upptäcka ledamöter som har omfattande ogiltig frånvaro från voteringstillfällen. Om procentsatsen sätts för lågt skulle stora arbetsinsatser sannolikt läggas på att granska ett stort antal ledamöter som har haft legitima skäl att vara frånvarande. En alltför låg procentsats skulle också riskera att försvåra bibehållandet av kvittningssystemet, eftersom benägenheten att låta sig kvittas ut för att en ledamot från ett annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande troligen skulle minska påtagligt om några tillfällen av sådan ”renodlad kvittningsfrånvaro” skulle medföra risk för arvodesavdrag. Utredningen har övervägt om gränsen borde vara i stället för , men har gjort bedömningen att en sänkning av gränsen från skulle medföra påtagligt fler ärenden att hantera, utan att nämnvärt fler fall av omfattande, ogiltig frånvaro skulle uppdagas. Det nu sagda innebär inte att förväntan är att en riksdagsledamot ska delta i av alla voteringstillfällen. Utgångspunkten är att varje ledamot ska delta i av voteringstillfällena. 60- procentsgränsen handlar om att bygga ett system för att upptäcka de 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG klandervärda fallen, utan att behöva granska stora mängder ärenden där från- varon är legitim. För att en ledamot ska bli föremål för arvodesavdrag ska det vara den ogil- tiga frånvaron som uppgår till under ett kvartal; frånvaro som beror på de giltiga skäl som redovisats ovan ska inte ingå i bedömningen. varo från voteringar när en ledamot beviljats ledigt av talmannen eller kam- maren räknas naturligtvis inte med. Återkrav av arvodet för ett helt kvartal är en förhållandevis kraftfull åtgärd. Dessutom kan frånvaro från voteringar bero på att ledamotens partigrupp har önskat att ledamoten ska utföra vissa partipolitiska uppgifter som äger rum som voteringar och därför beviljat ledamoten kvittning i en omfatt- ning som visat sig bli för stor. Det är således av flera skäl rimligt att en ledamot blir uppmärksammad på att han eller hon riskerar att drabbas av återkrav innan fattar ett sådant beslut. Det innebär att om en leda- mot är frånvarande vid av voteringstillfällena under ett kvar- tal utan giltigt skäl ska talmannen påminna ledamoten om reglerna för återbe- Talmannen bör således klargöra för ledamoten att om han eller hon återigen är frånvarande vid av voterings- tillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl kommer talmannen att anmäla från- Ordningen innebär alltså att det inte blir något ärende hos arvodesnämnden på grundval av uppgifter under bara ett kvartal. Därigenom får ledamoten möj- lighet att ändra sitt beteende och delta mer i riksdagsarbetet så att frågan inte prövas av arvodesnämnden och inget återkrav kommer att ställas. ten sedan är frånvarande i ytterligare ett kvartal under valpe- rioden utan giltigt skäl ska talmannen dock anmäla ett ärende. Om en ledamot har varit frånvarande i två kvartal utan giltigt skäl kommer varje nytt kvartal när ledamoten har en sådan frånvaro att omfattas av ordningen med arvodesavdrag. riod innebär att frånvaron bedöms från valperiodens början, dvs. frånvaro från en tidigare valperiod kommer inte att ingå i bedömningen. Åtgärdens innehåll – återkrav av arvodet När talmannen har anmält en ledamots frånvaro hos arvodes- nämnd ska nämnden pröva om en ledamot har varit frånvarande från minst 60 procent av voteringstillfällena – två kvartal – som ärendet avser. prövning kommer första gången en ledamot granskas att avse närvaron vid båda kvartalen, men sanktionen kommer i det fallet endast Det är rimligt att en ledamot ska ha fått en erinran – innan återkrav av arvodet kan beslutas – om att högre närvaro krävs för att ledamoten inte ska bli föremål för arvodesavdrag. Om ledamoten återigen är frånvarande vid av voteringstillfällena kommer prövningen endast att avse . Om en ledamot inte har deltagit i riksdagsarbetet trots att ledamoten har fått ett påpekande från talmannen om att ledamoten utan giltigt skäl har varit 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG frånvarande av voteringstillfällena ligger det närmast till hands att aktualisera återbetalning av arvodet. Ledamoten bör alltså få ett återkrav på arvodet för som ledamoten var frånvarande under. Hela arvodet för det kvartalet bör återkrävas. Det finns ingen grund för partiell ledighet från , och återkraven bör således inte vara av partiell natur. Ett beslut om återkrav av utbetalda arvoden innebär i praktiken ett påtagligt ingrepp i en ledamots lagreglerade förmånsrättigheter. Återkravet kan beloppsmässigt bli betydande. Utredningen anser att det är rimligt att ett beslut av , i likhet med nämndens beslut om inkomstgaranti, omställningsstöd och efterlevandeskydd, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När ett beslut om återkrav har fått laga kraft får ett återbetalningsförfarande inledas. Det bör vara som framställer återkravet. finns särskilda återkravsregler för tidigare riksdagsledamöter för felaktigt utbetald ålderspension, inkomstgaranti och ekonomiskt omställningsstöd. Det är () som sköter verkställigheten av beslut om återkrav i dessa fall. Den tid som en ledamot är ledig från riksdagsuppdraget ingår enligt gällande regler i den tid som ligger till grund för avgångsförmåner. Om en ledamot får arvodesavdrag eftersom ledamoten inte deltagit i riksdagsarbetet ska dock ett sådant arvodesavdrag påverka avgångsförmånerna. Den tid som ledamoten fått arvodesavdrag för bör således inte räknas in i den tid som kvalificerar ledamoten för avgångsförmåner. ska alltså när den fattar sina beslut om avgångsförmåner väga in om en ledamot har fått arvodesavdrag. Nämnden bör bortse från den tid som arvodesavdraget avser vid beräkningen av underlaget för inkomstgaranti och omställningsstöd. Den tid som en ledamot har fått arvodesavdrag för ska inte heller räknas med som underlag för pensionsrätt. Övriga förmåner bör inte bli föremål för återkrav ledamöter har rätt till olika slags förmåner. En utgångspunkt skulle kunna vara att samma principer som tillämpas för ledamöter som är lediga utan ersättning tillämpas vid beslut om arvodesavdrag. En skillnad är dock att beslutet om arvodesavdrag för en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet kommer att fattas i efterhand, medan ledighet begärs och beviljas i förväg. Vidare bör inte åtgärderna innebära att en ledamots möjlighet att utöva eller återuppta uppdraget försvåras. Strävan bör vara att ledamoten ska återuppta uppdraget och inte tjänstgöra som ledamot utan att delta i riksdagsarbetet. Det innebär t.ex. att eftersom en ledamot i praktiken behöver den tekniska och elektroniska utrustningen för att kunna delta i riksdagsarbetet bör inte utrustningen krävas tillbaka. Ett beslut om sanktioner mot en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet ska avse förfluten tid, inte framtid. Med den ordning som föreslås här kan en ledamot ha deltagit i ett mindre antal voteringar och ändå bli föremål för arvodesavdrag. En ledamot kan alltså ha rest till för att delta i voteringar och då använt sitt 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det skulle krävas alltför mycket detaljreglering för att avgöra i vilken omfattning andra ersättningar och förmåner än arvodet skulle Med återkrav på arvodet i efterhand försvåras inte för någon ledamot att utöva uppdraget framåt i tiden. Däremot bör alltså inte övriga er- sättningar och förmåner krävas tillbaka med anledning av låg närvaro vid vo- Talmannen bör anmäla frånvaron till Talmannen leder arbete, och är den som beviljar ledighet utom för ledigheter om en månad eller längre då kammaren beslutar om ledighet för andra skäl än sjukdom eller föräldraledighet (om kammaren inte sammanträ- der under en månad får dock talmannen besluta om ledigheten ska beviljas). Också i de fall när kammaren beslutar om ledighet ska beviljas eller inte har talmannen i praktiken en viktig roll genom att förbereda kammarens beslut. Mot bakgrund av talmannens centrala roll både i riksdagsarbetet i allmänhet och i frågor om ledigheter mer specifikt bör således talmannen vara den som anmäler till om en ledamot väljer att inte delta i Talmannen (och i förlängningen ) kommer att behöva underlag för sina bedömningar och beslut. I de delar som rör deltagande i voteringar och sjukfrånvaro och föräldraledighet kommer kammarkansliet att få en central roll. Talmannen bör få en förteckning över de ledamöter vars frånvaro vid voteringstillfällena överstiger och uppgifter om dessa ledamöters föräldraledighet etc. Talmannen ska, på grund- val av de uppgifter som finns tillgängliga om berörda ledamöters frånvaro, pröva om ledamöterna har haft godtagbara skäl för frånvaron. De skäl som ska anses godtagbara har redovisats ovan. Om talmannen på detta underlag kan avgöra att det finns godtagbara skäl för frånvaron vidtar han eller hon inte några ytterligare åtgärder. Om talmannen inte på detta underlag kan avgöra om det finns godtagbara skäl ska talmannen kontakta den berörda ledamoten och ledningen för leda- Ledamoten och partigruppen kan anföra att ett eller flera av de skäl som nämnts föreligger. Vid talmannens prövning av om det rör sig om giltig frånvaro bör en utgångspunkt vara att talmannen inte ska överpröva Det innebär att om en partigrupp har gjort be- dömningen att det är acceptabelt att en ledamot inte deltar i voteringar med hänvisning till de skäl som här angetts som godtagbara bör talmannen normalt inte initiera ett ärende om arvodesavdrag. pen bör inte ges vetorätt i frågan. Talmannen bör i stället alltid göra en egen slutlig bedömning av om skälen för att en ledamot har varit frånva- rande är tillräckliga för att en varning inte ska utfärdas eller för att ett ärende inte ska initieras. Om talmannen och riksdagsledamoten är oense vad gäller om ledamoten haft 60 procents ogiltig frånvaro eller inte har talmannen möjlighet att utfärda 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG en varning mot ledamotens nekande. Eftersom en varning inte har några rättsverkningar förrän ett andra kvartal med ifrågasatt frånvaro inträffar finns inte tillräckliga skäl för att ge ledamoten möjlighet att få talmannens varning överprövad, t.ex. hos nämnden eller domstol. Skulle ledamoten därefter ha 60 procents misstänkt ogiltig frånvaro under ytterligare ett kvartal och talmannen gör en anmälan till nämnden kommer nämnden förstås att pröva frånvarons giltighet för båda de aktuella kvartalen. Om nämnden då anser att talmannen gjort en felaktig bedömning vad gäller , men inte det andra, får nämndens beslut innebörden av en varning. (Nämnden kan inte besluta om sanktioner, men om ledamoten har 60 procents ogiltig frånvaro ett senare kvartal kan nämndens första beslut innebära att nämnden kan besluta om sanktioner .) Om nämnden anser att talmannen gjort en felaktig bedömning vad gäller både det första och undanröjs talmannens varning och inga sanktioner blir aktuella. Även om en ledamot har lämnat sin partigrupp och uppträder som partilös kan talmannen kontakta gruppledaren för den partigrupp som ledamoten valdes in för. Förhållandet mellan den tidigare partigruppen och ledamoten kan vara komplicerat, och talmannen får visa varsamhet i kontakterna. Den tidigare partigruppens bedömningar kan påverkas av speciella omständigheter i samband med att ledamoten har lämnat partigruppen. När det gäller partilösa ledamöter kan talmannen således få en större roll i bedömningen av om ledamotens skäl för låg närvaro ska anses godtagbara. Om talmannen märker att en ledamot verkar avstå från att delta i riksdagsarbetet kan talmannen kontakta ledamoten redan innan de kvartalsvisa uppgifterna om närvaro vid voteringarna har sammanställts.