frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — JO har tidigare granskat handläggningstiderna hos Migra- tionsverket. I de granskningar som gjorts efter den kraftiga ökning av mi- grationen som inleddes har JO inte uttalat någon kritik mot verket för långa handläggningstider. JO har i stället uttalat att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att Migrationsver- ket har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid. Utgångspunkten för den granskning som redovisas har varit att den kraftiga ökningen av migrationen har klingat av och att har haft tid att anpassa sin verksamhet efter de nya förhållandena. Trots att det fortfarande kan finnas vissa kvardröjande effekter går det enligt JO:s mening inte längre att ursäkta långa handläggningstider hos Migrationsver- ket med hänvisning till den situation som uppstod 2015. JO kritiserar för långsam handläggning i samtliga grans- kade ärenden och för passivitet under handläggningen i de flesta av ären- dena. JO gör i ett av besluten uttalanden om Säkerhetspolisens handläggnings- tider i ärenden som remitterats från . Med anledning av det som och Säkerhetspolisen har uppgett om bl.a. behovet av resurser överlämnar JO sina beslut till Justitie- departementet för kännedom. I varsin anmälan till JO förde AA och BB fram klagomål mot bl.a. för att handläggningen av deras medborgarskapsärenden tagit . AA, som var tysk medborgare, ansökte om svenskt medborgarskap . beslutade att bevilja henne svenskt medborgarskap (JO:s dnr 130-2019). BB, som är irakisk medborgare, ansökte om svenskt medborgarskap . avslog BB:s ansökan (JO:s dnr 554-2019). 2 021 /2 2:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N uppmanades att yttra sig över anmälningarna. Yttrandet skulle också avse bl.a. följande: •en beskrivning av hur ett medborgarskapsärende handläggs •en beskrivning av organisation vad avser hanteringen av medborgarskapsärenden •prioriteringsordningen mellan olika typer av medborgarskapsärenden •hur medborgarskapsärenden prioriteras i förhållande till andra ärendekate- gorier hos •Migrationsverkets plan för hur medborgarskapsärenden ska hanteras fram- över. (generaldirektören ) yttrade sig till JO , efter att ha låtit bl.a. berörd region och enhet få ta del av remissen. redovisade följande bakgrund: Utvecklingen inom medborgarskapsprövningen har präglats av en kontinuerlig ökning av antalet inkomna ansökningar från ca 20 000 - 30 000 ansökningar till ca 90 000 . Ökningen har accelererat särskilt kraftigt . Även om antalet avgjorda ärenden i huvudsak har ökat har det inte skett i samma takt som antalet inkomna ansökningar vilket resulterat i en väx- ande ärendebalans. hade ca 90 000 öppna medborgarskapsärenden varav ca 40 000 var äldre än . I de äldre ärendena har det inkommit ett flertal begäran om avgörande enligt 12 § förvaltningslagen, ca 2 000 - 2 500 begäran , vilket resulte- rat i en ökad administration och en svårighet att arbeta med ärendena i rätt ordning. Den kraftigaste ökningen av medborgarskapsärenden har skett då förvaltningsanslag har minskat med drygt och med ytterligare drygt . De tillgängliga medlen har under dessa år inte motsvarat Migrations- verkets behov. Det stora antalet inkomna ansökningar förväntas hålla i sig. Under innevarande år och de kommande tre åren förmodas antalet inkomna ansökningar befinna sig på ca 100 000 . förväntas ca 81 000 medborgarskapsärenden kunna avgöras vilket understiger antalet inkomna ansökningar. Inom befintlig budgetram planerar att ge resurser till och utveckla medborgarskapsprövningen för att motverka den växande ärendebalansen. Med ett förvaltningsanslag som inte motsva- rar behovet kommer emellertid inte kunna dimensionera medborgarskapsprövningen för att klara av in- kommande ansökningar och minska antalet öppna ärenden till en hanterbar nivå. Antalet öppna ärenden väntas därför fortsatt ligga på en hög nivå . redovisade bl.a. följande generella beskrivning av handlägg- ningen av ett medborgarskapsärende: Ett initialteam screenar inkomna ärenden och sorterar in dem i två katego- rier. En av kategorierna består av kompletta ansökningar i vilka beslut van- ligtvis kan fattas och den andra avser ärenden som är i behov av komplicerade utredningsåtgärder och därför fördelas till en gemensam ärendebalans för vidare åtgärder. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Ett beslut om att bevilja ett svenskt medborgarskap är inte möjligt att återkalla vilket innebär att utredningen och handläggningen är mer omfat- tande jämfört med andra ärendeslag vid . Det finns ett antal myndigheter som måste remittera en ansökan till och invänta svar från innan verket kan fortsätta handlägg- ningen och fatta beslut i ansökan. redovisade följande prioriteringsordning mellan olika typer av medborgarskapsärenden: I chefen för planeringsavdelningens administrativa beslut A-11/2019, fattat mot bakgrund av generaldirektörens beslut om inriktning för det fortsatta planeringsarbetet , A-110/2018, beslutar planeringschefen avseende tillståndsärenden bl.a. att ”ärendeslag med koppling till eventuellt Brexit ska prioriteras så att hand- läggningstider kan hållas i enlighet med framtida förordning och service- åtaganden”. Som komplement till myndighetens nationella riktlinjer för ärendehan- tering har medborgarskapsenheterna beslutat om egna prioriteringar i hand- läggningen av ärendena enligt följande. 1.Begäran om att myndigheten ska avgöra ärendet enligt 12 § förvalt- ningslagen 2.Anmälningsärende (barn samt vuxna 18–) 3.Handläggning av kompletta och beslutsklara ärenden redovisade följande om hur medborgarskapsärenden priori- teras i förhållande till andra ärendekategorier: I de senaste årens regleringsbrev har det inte funnits några särskilda mål eller återrapporteringskrav avseende medborgarskapsärenden så som det funnits för till exempel asyl- och arbetsmarknadsärenden. har i sin planering i första hand lagt resurser på att klara av de mål som uppdragsgivaren lyft fram i regleringsbrevet. Med beaktande av tillgäng- liga medel har dock i verksamhetsplanen och interna styr- dokument satt upp egna mål för medborgarskapsprövningen. I verksamhetsplan framkommer bl.a. att Mi- grationsverket ska inrikta sig på att öka produktiviteten avseende medbor- garskapsärenden och därför tillföra resurser i syfte att stärka såväl produk- tiviteten som produktionen. I chefen för planeringsavdelningens administ- rativa beslut A-11/2019, fattat mot bakgrund av ge- neraldirektörens beslut om inriktning för det fort- satta planeringsarbetet , A-110/2018, beslutar planeringschefen om bl.a. inriktning och ökad produktivitet av medborgarskapsärenden. har fört över 30 årsarbetskrafter från an- nan verksamhet (tillståndsprövning) till medborgarskapsprövningen. arbetar 120 årsarbetskrafter med medborgarskapsärenden. redovisade följande plan för hur medborgarskapsärenden ska hanteras: Den nuvarande ärendehanteringen är i betydande omfattning och prioriterar en fortsatt utveckling av digitalisering och ef- fektivisering av bl.a. medborgarskapsärenden framförallt under 2019-2020 för att kunna möta ett ökat antal ansökningar om medborgarskap. Målsättningen är att skapa ett enhetligt processbaserat arbetssätt med ett modernt digitalt handläggningsstöd. har det pågått ett projekt med syfte att digitalisera processen för att bl.a. förkorta handlägg- 2 021 /2 2:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N När det digitala arbetssättet är utbyggt för att hantera även bifallsbeslut uppskattar verket att av anmälningsärendena ska kunna hanteras automatiskt och resterande i hög utsträckning. I enlighet med tillgängliga medel för 2020-2022 skulle myndigheten behöva minska antalet årsarbetare som arbetar inom till- stånds- och medborgarskapsprövningen. För att undvika en situation där antalet öppna ärenden når en okontrollerbar nivå planerar att ge resurser till medborgarskapsprövningen så att det blir möjligt att mot- verka en växande ärendebalans. Bemanningen väntas dock inte motsvara behovet och antal öppna ärenden väntas därför fortsatt vara på en hög nivå vid periodens slut. Om tilldelas medel enligt verkets behov för 2020-2022 kommer däremot medborgarskapsprövningen kunna erhålla det antal med- arbetare som behövs för att fatta beslut i ärendena . redovisade följande bedömning av handläggningen av AA:s och BB:s ärenden: Ärenden avseende ansökningar om medborgarskap är den största ärendegruppen vid och förväntas vara det även framöver. Verkets balanser med ärenden har ökat betydligt . ökade antalet inkomna ansökningar jämfört med året innan och registrerar i genomsnitt om- kring 1600–1 800 inkommande ansökningar . Vid den initiala screeningen av inkomna ärenden sorterar medborgar- skapsenheten ärendena i olika flöden och gör därefter en bedömning i varje ansökan, t.ex. om det finns behov av ytterligare utredning eller att inhämta uppgifter från en annan myndighet eller sökanden. I ansökningar som är i behov av utredning uppgår väntetiden upp vilket tillsammans med det stora inflödet av ansökningar orsakade hand- läggningstiden i ärendet avseende BB. I ärendet avseende AA bedömde inledningsvis att det fanns behov av ytterligare utredning och ärendet fick därmed invänta fort- satt handläggning. Efter att AA fått tillbaka sitt pass har myndigheten tyvärr inte vidtagit några utredningsåtgärder i ärendet på grund av antalet ärenden som är i behov av utredning. JO har hämtat in handlingar från . JO har också tagit del av regleringsbrev samt verkets verksamhets- och utgiftsprognos . granskningar av handläggningstider hos JO har hanterat ett mycket stort antal klagomål mot Migrations- verket om långa handläggningstider. Med anledning av antalet klagomål gjorde JO en granskning av handläggningstider –2013. Klagomålen gällde framför allt ärenden om uppehållstill- stånd på grund av anknytning men även bl.a. ärenden om uppehållstillstånd på grund av arbete och ärenden om uppehållskort. Av granskningen framgick att handläggningstiderna i dessa ärendeslag i många fall var orimligt långa och inte sällan kraftigt överskred tidsfrister som finns i utlänningsförordningen. Mi- grationsverket kritiserades för de långa handläggningstiderna och för att för- fattningsreglerade tidsfrister regelmässigt överskreds. (Se JO 2015/16 s. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 JO ägnade därefter fortsatt uppmärksamhet åt dessa frågor och genomförde 2016 en särskild uppföljning av de åtgärder som vidtagit för att komma till rätta med handläggningstiderna. Uppföljningen avsåg handlägg- ningstiderna och en del av 2016. uppgav i det sammanhanget att den kraftigt ökade migrationen inneburit betydande utmaningar för myndigheten. JO presenterade resultatet av uppföljningen i ett beslut , där JO uttalade att möjlighet att förkorta handläggningstiderna påverkades av den omfördelning av resurser till mottagningssystemet som myndigheten varit tvungen att ge- nomföra . JO bedömde att de långa handläggningstiderna till stor del berodde på omständigheter utanför Migrations- verkets kontroll och konstaterade att det yttersta ansvaret för att kan fatta beslut inom rimlig tid och inom författningsreglerade tidsfrister ligger hos regering och riksdag. Någon kritik mot uttalades därför inte för de långa handläggningstiderna . (Se JO 2016/17 s. JO fortsatte att följa utvecklingen av handläggningstider huvudsakligen i de ärendeslag som rör rätten att vistas i och medbor- garskap. Fem klagomål om långsam handläggning blev föremål för en utred- ning. Klagomålen avsåg fyra ärenden om uppehållstillstånd på grund av an- knytning och ett ärende om uppehållstillstånd på grund av arbete. Utredningen ledde fram till ett beslut , i vilket JO upprepade att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid och inom gällande tidsfrister. (Se JO 2018/19 s. träffade JO ledning för att bl.a. följa upp verkets åtgärder för att komma till rätta med långa handläggningstider. Mi- grationsverket uppgav då att man skulle anpassa verksamheten till ett minskat asylmottagande men att neddragningen inte skulle påverka progno- serna för ärendebalanserna och handläggningstiderna om ärendetillström- ningen låg kvar på förväntade nivåer. (Se protokoll i JO:s ärende 6857-2017.) I ett beslut , som rörde handläggningstiden i ett asylärende, upprepade JO på nytt att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid. JO ut- talade också en avsikt att fortsatt följa utvecklingen mot bakgrund av att de åtgärder som vidtagit ännu inte hade fått fullt genomslag och att ännu inte kommit till rätta med handläggningstiderna. (Se JO 2018/19 s. JO har alltså granskat handläggningstiderna hos Migrationsver- ket. I de granskningar som gjorts efter den kraftiga ökning av migrationen som inleddes har JO inte uttalat någon kritik mot verket, trots att handläggningstiderna inte varit acceptabla, utan i stället betonat att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid. 2 021 /2 2:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Även Justitiekanslern () har uttalat sig om handläggningstider (se bl.a. JK:s beslut , dnr 11423-17-2.1). I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Utgångspunkter för den aktuella granskningen Under mötet med JO förklarade att verket skulle anpassa verksamheten till ett minskat asylmottagande. An- talet klagomål till JO om långsam handläggning hos har dock fortsatt att vara högt. JO har inte utrett alla dessa ärenden men har i de fall det varit motiverat erinrat verket om de krav som ställs på en skyndsam handläggning enligt förvaltningslagen. JO har även, i förekommande fall, erinrat om författningsreglerade tidsfrister. Den kraftiga ökning av migrationen som inleddes har klingat av och har haft tid att anpassa sin verksamhet efter de nya förhållandena. beslutade JO därför att utreda ett antal ärenden som rörde långa handläggningstider hos och begärde att verket skulle yttra sig. Bland dessa ärenden finns de två medbor- garskapsärenden som är föremål för JO:s bedömning i detta beslut. De övriga ärendena där skulle yttra sig rörde handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och asyl, se nedan under Övergripande synpunkter. Det kan naturligtvis fortfarande finnas vissa kvardröjande effekter, men en- ligt min mening går det inte längre att ursäkta långa handläggningstider hos med hänvisning till den situation som uppstod 2015. Det är med denna utgångspunkt som jag granskar de nu aktuella ärendena om långa handläggningstider. Krav på skyndsam och effektiv handläggning Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (se 9 § första stycket förvaltningslagen [2017:900], FL). En motsvarande bestämmelse fanns i 7 § förvaltningslagen (1986:223) som gällde till . beslut i ärenden om medborgarskap har stor betydelse för dem som berörs. Långa handläggningstider kan få flera negativa konsekvenser, t.ex. genom att sökanden inte kan komma i fråga för vissa anställningar eller utbildningar. Ett försenat beslut om medborgarskap påverkar också möjlig- heten att få rösta i allmänna val och kan i vissa fall medföra begränsade möj- ligheter att resa utomlands. Jag vill därför framhålla det som JO har understru- kit tidigare, nämligen vikten av att ärenden som har stor inverkan på enskildas liv avgörs inom rimlig tid (se bl.a. JO 2018/19 s. 634). Detta fram- hålls också i förarbetena till den nya förvaltningslagen (se prop. 2016/17:180 s. 106). U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Det kan behöva accepteras att en myndighet, exempelvis till följd av hän- delser i omvärlden, gör en prioritering mellan olika ärendeslag. Det kan också vara godtagbart att prioriteringar görs inom ett ärendeslag. Vad som däremot inte kan accepteras är att vissa ärendeslag i praktiken prio- riteras ned eller att enkla och lättutredda ärenden i alltför stor utsträckning blir avgjorda på bekostnad av att handläggningen av mer omfattande eller kompli- cerade ärenden avstannar. En myndighet kan inte heller organisera sin verk- samhet så att nedprioriterade ärenden får en oacceptabelt lång handläggnings- tid, även om den totala mängden ärenden minskar. Den tid det tar att handlägga ett ärende är beroende av bl.a. ärendets karaktär och behovet av utredningsinsatser. Det går därför inte att generellt uttala vad som är en godtagbar handläggningstid. En fullständig passivitet från myndig- hetens sida är i princip aldrig acceptabelt. Det är inte heller en längre tids från- varo av åtgärder som på ett effektivt sätt driver handläggningen framåt. För att åstadkomma ett effektivt flöde är det viktigt att myndigheten i ett tidigt skede av handläggningen uppmärksammar behovet av eventuella kom- pletteringar och gör en bedömning av ärendets fortsatta handläggning. Det kan vara lämpligt att redan då upprätta en plan för ärendets avgörande. Myndig- heten bör också regelbundet gå igenom äldre ärenden och följa upp gjorda tids- planer för att kunna vidta åtgärder om handläggningen riskerar att dra ut . Detta är särskilt viktigt i pressade lägen när prioriteringar behöver göras. Ansvaret för att detta blir utfört ligger hos cheferna inom myndigheten och yt- terst hos dess ledning. Handläggningen av AA:s respektive BB:s ärende Av utredningen framgår bl.a. följande om handläggningen av de remitterade ärendena. I anslutning till att AA:s ansökan kom in gjorde Migrations- verket vissa inledande rutinmässiga kontroller. Därefter gjordes ytterligare några rutinmässiga kontroller respektive innan ärendet avgjor- des . BBansökte om medborgarskap . gjorde vissa rutinmässiga kontroller respektive . Efter att det kommit fram att BB förekom i misstankeregistret ställde idecember 2018 en fråga till om verket kunde kommunicera den uppgiften med BB. fick verket besked från Polismyndig- heten att uppgiften kunde kommuniceras, varefter BB gavs tillfälle att kom- mentera den. avslog verket BB:s ansökan om medbor- garskap. Såvitt framgår av utredningen var varken AA:s eller BB:s ärende av särskilt komplicerad karaktär. Trots det var handläggningstiden och i AA:s ärende och och i BB:s ärende. låg handläggningen nere utan att verket vidtog några åtgärder som förde ärendena framåt mot ett beslut. har förklarat de långa handläggningstiderna i AA:s och BB:s ärenden med det stora antalet medbor- garskapsärenden, särskilt antalet ärenden i behov av utredning, och att kom- 2 021 /2 2:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N pletta och beslutsklara medborgarskapsärenden prioriteras framför ärenden som kräver ytterligare utredning. Det framstår som att AA:s respektive BB:s ärende lades åt sidan i ett initialt skede för att verket bedömde att det krävdes ytterligare utredningsåtgärder. Mi- grationsverkets prioritering av enkla och beslutsklara ärenden har enligt min mening gått ut över AA:s respektive BB:s ärende på ett oacceptabelt sätt. Mi- grationsverket borde redan i samband med att ärendena kom in till myndigheten ha tagit itu med de utredningsåtgärder som krävdes för att driva handlägg- ningen framåt. Såväl de långa handläggningstiderna i sig som passivitet strider mot förvaltningslagens krav att ett ärende ska handläggas så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. kritiseras för den långsamma och passiva handläggningen. Vid med ledning uppgav verket att medborgarskapsärendena inte prioriterades , att ärendena därför ökade i balans trots att man genom processförbättringar kunnat öka ef- fektiviteten i handläggningen, och att det skulle dröja innan med- borgarskapsärendena skulle kunna prioriteras. I sitt yttrande till JO inom ramen för de nu aktuella klagomålsärendena har verket uppgett att personella resurser tillfördes medborgarskapshanteringen men att resurserna inte väntas motsvara behovet. Verket har be- skrivit en situation med ett mycket stort antal inkommande medborgarskaps- ärenden och växande balanser som myndighetens förvaltningsanslag minskat. Jag gjorde en inspektion av medborgarskaps- enhet i . I protokollet efter inspektionen redovisas bl.a. medborgar- skapsenhetens organisation och handläggning av medborgarskapsärenden (se protokoll i JO:s ärende 1331-2020). De långa handläggningstiderna i medborgarskapsärenden har, som jag nämnt, varit föremål för ett mycket stort antal klagomål hos JO. Även om det under inspektionen framkom att numera prioriterar medborgarskapsprövningen, att medborgarskapsenheten har tillförts ytterligare personalresurser och att verket arbetar kontinuerligt för att utveckla och effektivisera arbetssätten vad gäller medborgarskapsärendena finns det utifrån hur beskrivit situationen för medborgar- skapsprövningen anledning till oro. I den verksamhets- och utgiftsprognos som gjorde i okto- ber 2020 angavs att författningsstyrda handläggningstider beräknas nås inom ärendeslaget medborgarskap. För detta ärendeslag finns visserli- gen ingen särskild författningsreglerad handläggningstid. Enligt verkets med- borgarskapsenhet är målsättningen dock att beslut i medborgarskapsärenden ska vara fattade från ansökan. Enligt prognosen kommer det alltså att dröja ytterligare innan man kan förvänta sig att medbor- garskapsärendena avgörs . U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Om inte kraftfulla åtgärder vidtas befarar jag att de alltför långa handlägg- ningstiderna för medborgarskapsärendena blir ett normalläge. Migrationsver- ket måste fortsätta att arbeta aktivt för att komma till rätta med de långa hand- läggningstiderna. I sitt yttrande till JO har anfört att det i verkets regleringsbrev saknats särskilda mål och återrapporteringskrav för medborgarskapsärenden och att verket av det skälet prioriterat de områden som regeringen ställt upp mål eller återrapporteringskrav för, exempelvis asyl- och arbetsmarknadsärenden. En myndighet ansvarar dock för att dess verksam- het bedrivs med iakttagande av de krav som bl.a. förvaltningslagen ställer även i fråga om ärendeslag som inte särskilt har prioriterats från regeringens sida (se JO 2010/11 s. 146). Jag noterar att det i regleringsbrev angavs att arbetet med att effektivisera prövningsverksamheten skulle fortsätta med sär- skilt fokus på bl.a. medborgarskapsärenden, och att det i verkets regleringsbrev anges att verket – särskilt vad gäller prövningen av bl.a. ansökningar om medborgarskap – ska förkorta kötiderna för öppna ärenden och öka andelen beslut som fattas inom författningsstyrd tid. Mot bakgrund av vad verket anfört om hur man prioriterar sin verksamhet och om behovet av resurser översänder jag en kopia av detta beslut till . Jag kan avslutningsvis nämna att jag denna dag också fattat beslut i ärenden som rör handläggningstider i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning (se JO:s ärenden med dnr 8843-2018, 335-2019 och 447-2019) och ärenden om asyl (se JO:s ärenden med dnr 659-2019, 790-2019, 2079-2019 och 2878-2019). 2 021 /2 2:JO1 Ö V E R F Ö R M Y N D A R E En överförmyndare måste fortsätta arbetet med att söka ersättare även om en god man senare begärt sitt entledigande vid tingsrätten (Dnr 2586-2019) Beslutet i korthet: En person begärde hos en överförmyndarnämnd sitt ent- ledigande från två uppdrag som god man (11 kap. 19 § andra stycket föräld- rabalken). I fråga om det ena ärendet begärde han efter fram- till nämnden rättens prövning av om han hade skälig orsak att bli entledigad som god man innan en ersättare hade utsetts (11 kap. 19 a § första stycket ). Nämnden vidtog vissa åtgärder för att hitta en lämp- lig ersättare efter det att den gode mannen vänt sig till tingsrätten. Trots dessa åtgärder tog det närmare innan ett entledigande kunde ske. Även med beaktande av bl.a. att ärendet varit av komplicerad art anser JO att över- förmyndarnämnden förtjänar kritik för den långsamma handläggningen.