frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Slutligen skulle det även framgå hur många förvarstagna som hade återförts till . I ett remissvar daterat anförde Kriminalvårdens dåvarande generaldirektör följande: 63Skrivelse angående behov av förändringar i lagstiftning för att förbättra förvarsverksamhet (, dnr 1.1.2-2017-125520). K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Allmänt om placering av förvarstagna i Kriminalvården Möjligheten att i placera en utlänning som tagits i förvar är begränsad till vissa specifika situationer. Av 10 kap. 20 § första stycket utlänningslagen (2005:716), UtlL, framgår att en utlänning som hålls i förvar får placeras i bl.a. kriminalvårdsanstalt eller häkte om utlän- ningen av allmän domstol har utvisats på grund av brott, om utlänningen hålls avskild och av säkerhetsskäl inte kan vistas i loka- ler, om det är nödvändigt av transporttekniska skäl eller om det annars finns synnerliga skäl. En förvarstagen utlänning ska även placeras i kriminal- vårdsanstalt eller i häkte om beslut har fattats i ett sådant säkerhetsärende som avses i 8 a § andra stycket lagen (l991:572) om särskild utlännings- kontroll, LSU. Avsikten med bestämmelsen om placering av utlänningar som har utvi- sats på grund av brott inom är att ge möj- lighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal (se prop. 1996/97:147 s. 41). Vid grov brottslig- het och våldsbrott finns det en presumtion för att den förvarstagne ska bli kvar inom . Den nuvarande ordningen att de förvarstagna utlänningar som utgör en säkerhetsrisk kan placeras i bl.a. anstalt eller häkte infördes redan i samband med att ansvaret för förvarslokaler överflyttades till . Det övergripande syftet med denna reform var att pla- ceringar inom skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall (se prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21). När det gäller den praktiska handläggningen av ärenden avseende för- varstagna utlänningar ansvarar Kriminalvårdens huvudkon- tor, placeringssektionen, för platsanvisning efter det att fattat ett beslut om placering inom . Vid anvisning av plats i de fall det inte rör en förvarstagen som kvarblir i anstalt kan normalt i princip samtliga häkten i landet komma i fråga. En utlänning som utvisats på grund av brott och som verkställt straff i anstalt får i samband med frigivning som huvudregel kvarbli i samma anstalt förutsatt att det har beslutats om förvar enligt 10 kap. 20 § första stycket 1 UtlL. I vissa fall kan den förvarstagne dock komma att placeras i häkte, exempelvis om personen i fråga varit föremål för avskildhetsplacer- ing under straffverkställigheten och det saknas utsikt för en gemensam- hetsplacering i den aktuella anstalten. För förvarstagna med beslut enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL (nedan ”säkerhetsplacering”) saknas det i normalfallet förutsättningar för en initial placering i gemensamhet, eftersom säkerhetsplaceringen föran- letts av att av ordnings- eller säkerhetsskäl eller på annan grund fattat beslut om avskildhet enligt 11 kap. 7 § UtlL. Vid platsanvis- ningen har placeringssektionen att utgå från det underlag som Migrations- verket lämnat till Kriminalvården i form av placeringsbeslut och annan in- formation om den förvarstagne. I beslut anges de omständigheter som legat till grund för bedömningen om säkerhetsplacering. Placeringssektionen fattar sedan beslut om placering, som ovan nämnts vanligtvis i häkte. Beslutet grundar sig på en risk- och säkerhetsbedömning utifrån det tillgängliga underlaget. Placeringssektionen måste även ta hänsyn till geografiska aspekter samt beläggningsgraden vid de olika häktena. Det kan vidare be- aktas om den förvarstagne har vissa särskilda behov exempelvis när det gäller kontakter med anhöriga. I möjligaste mån undviker placeringssek- tionen att placera en förvarstagen i en lokal där det inte redan vistas en eller flera förvarstagna utlänningar. Förvarstagna som placerats i ett häkte eller en anstalt kan också flyttas till en annan lokal. Vid denna bedömning inverkar bl.a. den förvarstagnes eventuella behov av miljöombyte samt om det finns några särskilda önske- mål om placering från ett verksamhetsställe eller från någon av de myn- 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D digheter som Kriminalvården samverkar med i utlänningsärenden. Det kan dessutom vara nödvändigt att flytta den förvarstagne för att möj- liggöra samsittning eller för placering i häktet Storboda (se närmare re- dogörelse om häktet Storboda nedan). Efter anvisning av plats sker inte någon särskild uppföljning från placeringssektionens sida exempelvis om den förvarstagne får möjlighet till placering i gemensamhet i det aktuella häktet eller anstalten. Kriminalvårdens möjligheter att tillgodose förvarstagnas rättigheter Frågan om förvarstagnas rättigheter fullt ut tillgodoses inom Kriminalvår- dens verksamhet har varit föremål för tillsyn av JO (jfr bl.a. JO 2014/15 s. 216). När det gäller behandlingen av förvarstagna har Kriminal- vården att beakta bl.a. följande bestämmelser. Enligt l kap. 8 § UtlL ska lagen tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Av 10 kap. 20 § andra stycket UtlL framgår att en utlänning som place- rats i bl.a. kriminalvårdsanstalt eller häkte ska hållas avskild från övriga intagna. Detta gäller emellertid inte den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Av 11 kap. 2 § tredje stycket UtlL framgår att för behandlingen av en utlänning som enligt 10 kap. 20 § placerats i bl.a. kriminalvårdsanstalt eller häkte gäller häkteslagen (2010:611), HäL, i tillämpliga delar. Utlänningen ska, utöver vad som följer av den lagen, ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen och även i övrigt beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom inrättningen. Enligt förarbetena innebär bestämmelsen i 11 kap. 2 § UtlL att utlän- ningen ska ha samma rätt att ha kontakt med personer utanför inrättningen som en förvarstagen person som vistas i ett förvar (se prop. 2011/12:60 s. 94). Av 11 kap. 4 § UtlL framgår att en utlänning som hålls i förvar ska ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Om det är nödvändigt med hän- syn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt bi- träde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. I HäL finns särskilda bestämmelser bl.a. om intagnas rätt till vistelse i gemensamhet samt till besök och andra kontakter (se 2 kap. 5 § och 3 kap. I det ovan angivna initiativärendet när det gäller förvarstagna som pla- cerats inom uttalade JO bl.a. att vissa kontroller och in- skränkningar avseende möjligheterna till besök och telefonsamtal samt be- gränsningar av tillgången till datorer och internetuppkoppling medför att de förvarstagnas rättigheter inte fullt ut tillgodoses i anstalt och i häkte. JO har inom ramen för det nu aktuella ärendet efterfrågat bl.a. vilka åtgärder som Kriminalvården har vidtagit efter JO:s tidigare tillsyn för att säkerställa att förvarstagna som placeras inom myndigheten får sina lagstadgade rättigheter tillgodosedda. I denna del kan följande nämnas. Kriminalvården har särskilt inrättade platser i häktet Storboda avsedda endast för förvarstagna. Häktet har 24 gemensamhets- platser och är beläget i anslutning till anstalten Storboda i . Det är ett geografiskt gynnsamt läge i och med närheten till . Platserna i häktet är avsedda för förvarstagna som bedöms vara lämpliga att vistas i gemensamhet och platsanvisning dit sker i de fall det inte föreligger sådana särskilda risker som häktet inte kan hantera. Någon placering av häktade K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 personer eller intagna som verkställer straff sker inte i häktet. Placering i häktet Storboda kan ske för samtliga kategorier av förvarstagna och Krimi- nalvårdens ambition är att platserna i möjligaste mån alltid ska vara fullbe- lagda. Lokalernas utformning medger vistelse i gemensamhet och de för- varstagna har även tillgång till bl.a. internet. Några direkta begränsningar när det gäller besök och telefoni finns inte, utöver vad som är påkallat av praktiska skäl. Verksamheten i häktet Storboda fungerar enligt Kriminal- vårdens mening väl. inrättades, utöver de särskilda förvarsplatserna i häktet Storboda, även platser för sådant syfte i anstalten . Denna verk- samhet kom dock att avvecklas eftersom avdelningen utsatts för omfat- tande skadegörelse. Lokalerna bedömdes dessutom inte vara ändamålsen- liga. I om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte (2014:3) finns ett särskilt avsnitt avseende förvarstagnas kontakter (avsnitt 10). nuvarande utformning i denna del trädde i kraft den l . Den centraliserade funktionen i form av att placeringssektionen ansvarar för att anvisa plats för förvarstagna inom infördes från och med den l . Rutinerna för hanteringen av exempelvis telefon- och besökstillstånd för förvarstagna och möjligheterna till gemensamhetsplacering skiljer sig till viss del mellan olika verksamhetsställen. Detta beror bl.a. på att vissa verk- samhetsställen endast tar emot ett fåtal förvarstagna. I den utsträckning det är möjligt placeras de förvarstagna i samma avdelning för att möjliggöra vistelse i gemensamhet med andra. På vissa verksamhetsställen förekommer dock betydande svårigheter att se till att förvarstagna gemensamhetsplace- ras i enlighet med 2 kap. 5 § HäL. Vidare medför utformningen av Kriminalvårdens lokaler, exempelvis tillgången till besöksrum, att möjligheterna till besök för de förvarstagna i vissa fall är begränsade. Verksamheten måste dessutom hantera ett antal log- istiska problem när det gäller bl.a. promenader och besök samt vidta olika åtgärder för att förhindra kontakt mellan t.ex. förvarstagna och häktade. Det bör dock framhållas att det vid de flesta verksamhetsställen inte förekommer några inskränkningar i förvarstagnas rätt till besök och telefon- samtal, utöver när det i ett särskilt fall inte finns praktiska förutsättningar för att t.ex. genomföra ett besök. Kriminalvården kan dock normalt inte, utifrån bl.a. de säkerhetskrav som uppställs i fängelselagen (2010:610) och HäL, tillåta att förvarstagna – förutom de som är placerade i häktet Stor- boda – innehar mobiltelefon eller i övrigt har tillgång till andra kommuni- kationsmedel med internetuppkoppling. Antalet förvarstagna med säkerhetsplacering inom När det gäller förvarstagna med säkerhetsplacering har det inte skett någon placering i anstalt. Samtliga förvarstagna i denna kategori har således placerats i häkte. Nedan följer en sammanställning av beslut om säkerhetsplacering , upphävda, beslut om säkerhetsplacering (dvs. återförande till förvarslokal) samt upp- hävda beslut om förvar. 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D Vid ingången av var totalt 80 förvarstagna placerade inom Krimi- nalvården och av dessa var 39 stycken säkerhetsplacerade. Vid ingången av var totalt 82 förvarstagna placerade inom . Av dessa var 48 stycken säkerhetsplacerade. Samarbetet mellan Kriminalvården och Kriminalvården och har ingått en nationell överenskom- melse när det gäller hanteringen av förvarstagna utlänningar. Samarbetet mellan myndigheterna syftar bl.a. till ökad rättssäkerhet och förutsebarhet beträffande de förvarstagna som placeras inom . I överens- kommelsen anges att en placering inom förutsätter att Mi- grationsverket uttömt de övriga möjligheter som finns inom utlännings- lagstiftningen för att komma tillrätta med en utlänning som stör ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Vidare framgår att myndigheterna ska ha ett aktivt och fungerande informationsutbyte. De särskilda rutinerna efter placering av förvarstagna i häkte eller i anstalt framgår av bilaga 3 till över- enskommelsen. I bilagan anges bl.a. i vilken omfattning ska besöka den förvarstagne i anstalten eller i häktet. Inom har placeringssektionen ett samordnande ansvar för samarbetet med . Företrädare för myndigheterna träf- fas regelbundet för att diskutera övergripande frågor avseende de förvars- tagna som placerats i anstalt eller i häkte. När det gäller exempelvis möjlig- heterna att återföra en utlänning till diskuteras frågan inom detta forum således endast på ett övergripande plan. Möten inom ramen för den nationella samverkan sker . Utöver detta förekommer även ett visst samarbete mellan myndigheterna på regi- onal och lokal nivå. Det finns i vissa fall upparbetade samverkansformer genom kontakter mellan samt Kriminalvårdens häkten och häktessamord- nare. Ett stort antal av Kriminalvårdens verksamhetsställen har under ut- redningen i samband med nu aktuellt ärende emellertid påtalat att det före- kommer betydande brister i implementeringen av den nationella överens- kommelsen samt när det gäller kontakter med, och upp- följning av, de förvarstagna som placerats i häkte eller i anstalt. Följsam- heten till överenskommelsen, särskilt bilaga 3, synes variera över landet. Det kan konstateras att oftast genomför ett initialt be- sök hos den förvarstagne. Vid många verksamhetsställen inom Kriminal- vården förekommer dock sällan några uppföljande besök. Det är också ovanligt att en förvarstagen med säkerhetsplacering återförs till Migrations- K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 verkets lokaler, även om den förvarstagne uppvisat god skötsamhet . Ett undantag från den ovan beskrivna ordningen är dock Migrationsver- kets hantering av de förvarstagna som är placerade i häktet Storboda. Mi- grationsverket genomför mer regelbundna besök hos dessa utlänningar och häktet har upprättat väl fungerande rutiner för samverkan med Migrations- verket. Detta medför att myndigheterna får tillfälle att utbyta relevant in- formation avseende hanteringen av de förvarstagna och det finns även möj- lighet för Kriminalvården att redovisa för vilka utlän- ningar som skulle kunna komma ifråga för återförande till Migrationsver- kets lokaler. Det har vidare kommit fram att Kriminalvårdens region har initierat en arbetsgrupp i syfte att utarbeta rutiner för bevakning, upp- följning och samverkan med . Syftet med detta arbete är att de särskilda rutinerna ska bidra till att förvarstagna med säkerhetsplacering återförs till . Kriminalvården är sammantaget av uppfattningen att samarbetet mellan myndigheterna fungerar väl på ett övergripande, nationellt plan. Det står dock klart att ytterst sällan genomför kontinuerliga upp- följningsbesök hos de förvarstagna som säkerhetsplacerats inom Krimi- nalvården och det förekommer dessutom endast undantagsvis att förvars- tagna återförs till . Enligt me- ning uppfyller därmed inte de krav som uppställs i den nationella överenskommelsen. Det finns under sådana förhållanden även anledning att överväga om den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller hanteringen av förvarstagna ska bestå. Ett närmare resonemang om detta följer nedan. Behovet av förändrad lagstiftning m.m. Kriminalvården har i tidigare lagstiftningsärenden samt i ärenden hos JO framfört att myndighetens lokaler är byggda för att förvara personer som är misstänkta för brott respektive avtjänar fängelsestraff och att anstalter och häkten generellt sett inte utgör en lämplig miljö för förvarstagna (se bl.a. Kriminalvårdens remissvar avseende betänkandena SOU 2009:60 och SOU 2011:17 samt Kriminalvårdens yttrande i JO:s ärende dnr 5529-2012). Den allmänna situationen och de särskilda behoven för en förvarstagen skil- jer sig avsevärt från vad som gäller för personer som är häktade eller verk- ställer straff i anstalt. JO har i det aktuella ärendet efterfrågat uppfattning när det gäller behovet av förändrad lagstiftning avseende förvarstagna med sä- kerhetsplacering. Med anledning av detta vill Kriminalvården framföra föl- jande. Kriminalvården vidhåller sin inställning att det rent principiellt kan ifrå- gasättas om förvarstagna utlänningar ska kunna placeras inom myndighet- ens verksamhet. Den givna utgångspunkten är att förvar av utlänningar i regel ska ske i särskilda förvarsanläggningar och att användningen av för- var ska följa proportionalitetsprincipen i fråga om använda medel och ef- tersträvade mål (jfr bl.a. skäl 16-17 och artikel 16.1 och rådets direktiv /115/EG av om gemen- samma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedbor- gare som vistas olagligt i medlemsstaterna, ”återvändandedirektivet”, samt l kap. 8 § och 11 kap. 2 § första stycket UtlL). När det gäller tolkningen av artikel 16.1 i återvändandedirektivet har konstaterat att undantaget från principen att en utlänning, i avvaktan på avlägsnande, ska placeras i en särskild förvarsanläggning ska tillämpas restriktivt (se dom i de förenade målen C-473/13 och C-514/13, punkt 25). Det kan vidare inte bortses från den uppfattning som tor- tyrkommitté, CPT, har redogjort för när det gäller den 2 021 /2 2:JO1 K R I M I N A L V Å R D svenska hanteringen av förvarstagna utlänningar. I den senaste rapporten efter besök vid bl.a. anstalten framhålls att utlänningar som tas i förvar borde placeras i lokaler som är särskilt anpassade för sådant ändamål och som är lämpliga för den typen av frihetsberövande (CPT/Inf [2016] l, avsnitt 6). CPT har dessutom rekommenderat att upphöra med den nuvarande ordningen avseende placering av förvarstagna utlän- ningar i bl.a. anstalt och häkte. Det kan konstateras att Kriminalvården inte i samtliga fall har möjlighet att fullt ut tillgodose förvarstagnas rättigheter när det gäller bl.a. placering i gemensamhet och kontakter med omvärlden. Enligt den tolkning av gäl- lande rätt som JO gett uttryck för ska förvarstagna inom fullt ut åtnjuta de rättigheter som tillkommer de utlänningar som placerats i , t.ex. när det gäller tillgång till internetuppkopp- ling. Det bör i sammanhanget framhållas att det varken av UtlL eller av annan lagstiftning uttryckligen framgår i vilken omfattning och på vilket sätt en förvarstagen ska ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrätt- ningen. Eftersom en förvarstagen som vistas inom ska ha samma möjligheter som en förvarstagen placerad i lo- kaler innebär detta i praktiken att Kriminalvårdens hantering av förvars- tagna utlänningar måste överensstämma med riktlinjer, standarder och rutiner för förvarsverksamheten. Om ru- tiner i något avseende förändras får det således direkt inverkan även när det gäller Kriminalvårdens verksamhet. Kriminalvården anser inte att en sådan ordning är tillfredsställande. Enligt måste lagstiftning som syftar till att garantera grundläggande rättigheter för personer som är berö- vade friheten dessutom vara förutsebar och transparent. Förutsatt att myn- digheten även fortsättningsvis ska hantera förvarstagna utlänningar anser Kriminalvården att lagstiftningen vad avser förvarstagnas rättigheter bl.a. till kontakt med omvärlden därför måste förtydligas. Det kan vidare konstateras att Kriminalvårdens möjligheter att tillgo- dose rätten till placering i gemensamhet för de utlänningar som tagits i för- var enligt 10 kap. 20 § första stycket 2, 3 och 4 UtlL är begränsad. Den omständigheten att Kriminalvården har en mycket ansträngd platssituation med hög beläggningsgrad medför betydande svårigheter vid platsanvisningen av förvarstagna. Kriminalvårdens uppfattning är att denna situation kommer att bestå under överskådlig framtid. När det gäller ett an- tal av de förvarstagna som inte har utvisats på grund av brott, dvs. exem- pelvis förvarstagna med säkerhetsplacering, kommer det med stor sanno- likhet därför även fortsättningsvis att saknas möjligheter för placering i ge- mensamhet tillsammans med andra. Några förutsättningar för att låta för- varstagna med säkerhetsplacering vistas i gemensamhet med häktade perso- ner eller intagna som verkställer straff finns inte mot bakgrund av de krav som uppställs i återvändandedirektivet. Det bör framhållas att det endast undantagsvis har varit möjligt för Kri- minalvården att inrätta enheter avsedda uteslutande för förvarstagna utlän- ningar. Erfarenheterna från häktet Storboda är visserligen goda. Den verk- samhet som bedrevs i anstalten fick dock avvecklas, bl.a. på grund av omfattande skadegörelse på förvarsavdelningen. Placering i häktet Stor- boda kan dessutom endast komma ifråga för de förvarstagna som vid en risk- och säkerhetsbedömning bedöms vara lämpliga för gemensamhetspla- cering. Ett stort antal av de förvarstagna inom verksamhet kommer därför inte att vara aktuella för en sådan placering. Med hänsyn till detta, samt till den ansträngda platssituationen inom myndigheten, är ut- rymmet för att bedriva verksamhet vid särskilda förvarsenheter enligt Kri- minalvårdens mening ytterst begränsat. Frågan om ansvaret för förvarstagna personer har varit föremål för ett antal lagstiftningsärenden. K R I M I N A L V Å R D 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 bl.a. att genomföra en övergripande analys när det gäller placeringen av förvarstagna. Utredningen lämnade i sitt slutbetänkande följande förslag (se SOU 2011:17, s. 318). För att i största möjliga utsträckning undvika att en utlänning placeras i bl.a. anstalt eller häkte ska ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningar som enligt nuvarande regler placeras inom på grund av säkerhetsskäl. En större andel av de för- varstagna utlänningarna ska således bli kvar på förvaren jämfört med . För att göra detta möjligt ska ges i uppdrag bl.a. att inrätta avdelningar med en viss högre säkerhet på förvaren. Kriminalvården ställde sig positiv till utredningens förslag i denna del. Det aktuella förslaget har emellertid ännu inte lett till någon lagstiftning, även om frågan bereds vidare i (se prop. 2017/18:284 s. 27). Kriminalvården noterar dessutom att har presenterat ett förslag till ett omarbetat återvändandedirektiv (för- slag till och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna [omarbetning], COM [2018] 634 final). Det är oklart om förslaget kommer att leda till förändrad lagstiftning. Kommissionen föreslår bl.a. att beslut om förvar ska få fattas även när den berörda tredjelandsmedborgaren utgör en risk för allmän ordning, all- män säkerhet eller nationell säkerhet. Detta utgör en ny grund för förvar i samband med återvändandeförfaranden. Vidare föreslås att det i återvän- dandedirektivet ska anges att varje medlemsstat ska fastställa en maximal förvarsperiod och högst . har inte någon minimiförvarsperiod föreskrivits och förslaget medför att de svenska reglerna kan komma att behöva ändras genom att maxperioden för inledande förvarsperiod förlängs från nuvarande till tre måna- der. Det är inte orimligt att anta att ett omarbetat återvändandedirektiv kan komma att leda till att förvarsbeslut fattas i ett utökat antal situationer och även kan påverka längden av förvarsperioderna. När det gäller den kategori av utlänningar som kan komma att tas i förvar på grund av risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet är det vidare sannolikt att det ofta kommer att finnas ett behov av placering i förvarsenheter med extra hög säkerhet (jfr t.ex. 8 a § andra stycket LSU). Under sådana förhållanden framstår det som än mer angeläget att verksamhet och lokaler anpassas efter behovet av förvarslokaler med förhöjd säkerhetsnivå. Kriminalvården anser sammantaget att den verksamhet som bedrivs av- seende förvarstagna utlänningar svårligen kan förenas med myndighetens huvuduppdrag att verkställa utdömda påföljder och bedriva häktesverksam- het. Den nuvarande ordningen medför påtagliga negativa konsekvenser, inte minst för de förvarstagna som placeras i anstalt eller i häkte.