frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Konventionen gäller som lag i och ställer krav på att särskilt känslig information, t.ex. om begångna brott, behandlas på ett ansvarsfullt sätt och inte görs i onödan tillgänglig för andra än dem som har ett legitimt intresse av att få del av informationen (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte uppl., 2015, s. 390). Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilda ändamål (se artikel 8.2 i konventionen). Det sätt som brottsutredningen presenterades på innebar att det lämnades uppgift om att de berörda personerna, däribland AA, hade dömts för brott. Av vad som framkommit i ärendet sluter jag mig till att de berörda personernas namn också omnämndes muntligen. Utredningen ger dock inget närmare be- sked om i vilken omfattning som uppgifterna förekom. Att lämna uppgift om att vissa namngivna personer är dömda för brott i ett sådant här sammanhang innebär ett ingrepp i den rätt till respekt för privat- och familjeliv som följer av artikel 8.1. Något lagstöd för polisernas agerande har inte funnits. Jag kan inte se att det fanns något intresse som motiverade att dessa uppgifter spreds till åhörarna vid föreläsningen. Det är därför min bedömning att poliserna, som måste anses ha genomfört föreläsningen som företrädare för , inte hanterade den aktu- ella informationen på ett sådant ansvarsfullt sätt som förutsätts i artikel 8.1 i . Det är förvånande att ingen av de inblandade poliserna reflekterade över varken vilka förutsättningarna var att alls berätta om brottsutredningen, särskilt som den hade anknytning till den ort där föreläsningen ägde rum, eller vilka uppgifter som i så fall kunde användas och om de behövde avidentifieras. Så- dana överväganden borde man givetvis ha gjort oavsett att utredningen inte längre omfattades av sekretess. Jag har inte underlag för att uttala mig om huruvida en avidentifiering hade varit tillräcklig för att undvika omotiverade intrång i de inblandades personliga integritet, men jag kan konstatera att det hade varit en enkel och självklar åtgärd att utföra. De förberedelser som vidtogs inför föreläsningen var enligt min mening bristfälliga. Att en närstående till en av de dömda personerna fanns bland åhörarna vid föreläsningen var särskilt olyckligt och jag har förståelse för om BB tog illa vid sig och kände sig utpekad. ska kritiseras för att poliserna presenterade uppgifter i strid med artikel 8 i . Det kan också diskuteras om presentationen var förenlig med regleringen om behandling av personuppgifter, som också kan omfatta muntligt utläm- nande av personuppgifter som finns i datorformat. Jag går dock inte närmare in på den frågan. Det är positivt och värdefullt att informerar om sin verksam- het vid t.ex. föreläsningar och i liknande sammanhang. Jag ser inte något princi- 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L piellt hinder mot att vid sådana tillfällen också berättar om avslutade brottsutredningar för att särskilt belysa den delen av myndighetens Ett grundläggande krav är dock att detta sker med en sådan försik- tighetsmarginal att det inte kommer i konflikt med de bestämmelser som gäller. Förutom artikel 8 i måste självfallet också beaktas bl.a. regleringen om behandling av personuppgifter, den straffrättsliga reglering som finns till skydd mot ärekränkning, regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (se 1 kap. 9 §) samt polisförordningens krav på att anställda inom polisen ska agera så hänsynsfullt som möjligt och uppträda på ett sätt som inger förtroende (se 10 §). Det framgår av yttrande att det vid tiden för föreläs- ningen inte fanns några rutiner eller riktlinjer för den typ av informationsverk- samhet som är aktuell i ärendet. Sådana riktlinjer bör enligt min mening tas Polisen har utan grund ingripit mot en person som ägnat sig åt passiv insamling av pengar (tiggeri) utanför en mataffär (Dnr 7139-2018) Beslutet i korthet: ingrep polisen vid flera till- fällen mot en kvinna som satt på trottoaren utanför en mataffär och ägnade sig åt passiv insamling av pengar (tiggeri). Hon kördes iväg i polisbil och lämnades av på platser mellan fyra och därifrån. Ingripandena gjordes med hänvisning till bestämmelsen i 13 § po- lislagen. Enligt de ingripande poliserna krävde hennes användning av plat- sen tillstånd enligt ordningslagen och syftet med ingripandena var att avvärja straffbelagd handling. ansågs hon även störa el- ler utgöra en fara för den allmänna ordningen. JO konstaterar att kvinnans användning av platsen inte har hindrat fram- komligheten eller på något annat sätt varit störande för den allmänna ord- ningen eller säkerheten där. Vid en samlad bedömning anser JO att använd- ningen inte var oförenlig med det ändamål som platsen upplåtits för eller vad som är allmänt vedertaget och att användningen därför inte omfattats av ordningslagens krav på tillstånd. Det har enligt JO inte heller varit motiverat att ingripa mot kvinnan på grund av ordningsstörning eller fara för ord- ningsstörning. kritiseras för att ingripandena genom- fördes utan att det fanns grund för det. I beslutet gör JO också uttalanden om huruvida ingripandena utgjorde avlägsnanden eller tillfälliga omhändertaganden i polislagens mening. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 februari–ingrep polisen vid sex tillfällen mot AA när hon befann sig utanför en mataffär i korsningen –Kungsholmsga- tan i . Hon satt vid samtliga tillfällen på en filt på trottoaren med en mugg eller annan form av kärl för insamling av pengar framför sig. Vid varje ingripande avlägsnades AA från platsen och kördes en sträcka på mellan fyra och . Hon lämnades därefter på olika adresser i , och . Ingripandena gjordes med hänvisning till be- stämmelsen i 13 § polislagen och i samtliga fall angavs att syftet med åtgärden var att avvärja straffbelagd gärning. Därutöver angavs i några fall att AA störde den allmänna ordningen och/eller utgjorde en allvarlig fara för den allmänna ordningen. I en anmälan som kom in till JO förde AA, genom sina ombud , chefsjurist vid Civil Rights Defenders, och CC, verksam i Före- ningen HEM, fram klagomål mot , polisregion . Hon anförde i huvudsak följande: Avlägsnandena har skett utan laglig grund. Det har inte krävts tillstånd för att använda platsen på det sätt hon gjort. Nyttjandet har inte heller inneburit någon ordningsstörning eller omedelbar fara för den allmänna ordningen. Hon har suttit på en yta mellan en tidningslåda och en soptunna och hennes place- ring har varit sådan att hon inte utgjort ett hinder för förbipasserande. Ingripan- dena har också stått i strid med behovs- och proportionalitetsprinciperna. Av- lägsnandena har endast i något fall föregåtts av en tillsägelse och har inneburit betydande obehag och olägenhet för henne. Hon behärskar inte svenska språket och kan endast några ord på engelska, vilket innebär att hon inte kan läsa på skyltar eller be om hjälp för att orientera sig. De sträckor hon transporterats har inte stått i proportion ens till den ordningsstörning som polisen bedömt att hon orsakat. Ingripandena har också vållat henne smärta då hon handgripligen förts in i polisbilen. har vidare genom sitt agerande begränsat hen- nes rörelsefrihet på ett sätt som strider mot artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till . Till anmälan bifogades bl.a. fotografier av den aktuella platsen som visade var på trottoaren AA brukade sitta. JO tog del av protokoll över de sex ingripanden som om- fattas av anmälan. Av dessa framgick att ingripandena gjordes den 20, 21 och , samt . Ingripandena påbörja- des eller och varaktigheten av varje ingripande har angetts till mellan 9 och . I varje protokoll har anledningen till in- gripandet angetts genom markeringar i rutor som hänvisar till de grunder som 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L kan motivera ett ingripande enligt 13 § polislagen. Samtliga ingripanden har gjorts i syfte att avvärja straffbelagd gärning. Därutöver har som grund angetts störande av den allmänna ordningen i fyra fall (, samt ) och allvarlig fara för den allmänna ordningen i tre fall (den 20, 21 och ). Protokollen innehåller också anteckningar i fritext om grunden för och omstän- digheterna vid respektive ingripande. I flera av protokollen har antecknats att AA:s användande av platsen kräver tillstånd. I samtliga protokoll har också antecknats att hon utgör en allvarlig fara för den allmänna ordningen eftersom hon är ett onaturligt hinder för synskadade och att hon hindrar renhållningsar- bete på platsen eller transporter till och från fastigheter. Vidare anges i anteckningarna att AA har suttit på den aktuella adressen , att hon blivit avvisad och avlägsnad ett flertal gånger och att hon blivit informerad om gällande lagstiftning. Enligt protokollet från ingri- pandet har AA vid varje tidigare ingripande uppgett att hon inte kommer att återvända till platsen, vilket hon ändå gjort varje gång. har det angetts att avlägsnandet föregåtts av ett avvisande från adressen men att AA har kommit tillbaka och satt sig på samma plats på trottoaren. I tre av protokollen (samt ) har det antecknats att AA släppts av nära kollektivtrafik och att hon haft pengar med sig. JO uppmanade att yttra sig. () yttrade sig efter att ha begärt in upplysningar från berörda befattningshavare. Yttrandet kom in till JO . redovisade att de ingripande poliserna, utöver vad som antecknats i protokollen över ingripandena, lämnat följande synpunkter: På utsättningsmöten har poliserna fått direktiv om att arbeta aktivt mot tig- geri. Allmänheten har framfört klagomål om att det är svårt att ta sig fram på gatan. På utsättningsmöten har informerats om att det har förekommit att synskadade har snubblat över tiggare och/eller deras tillhörigheter. Per- sonen i fråga har alltid avlägsnats till en plats som ligger i anslutning till kollektivtrafiken och hon har alltid haft pengar till biljett. De bilder som är bifogade JO-anmälan är missvisande då man knappt ser några människor på gatan. Det är tvärtom ofta mycket trafik runt den aktuella platsen. När det är som mest folk kan det vara svårt för exempelvis personer med barn- vagn att komma fram. I första hand använder sig alltid poliserna av tillsä- gelser/förklaringar. redogjorde för relevant rättslig reglering och konstaterade som utgångspunkter för sin bedömning bl.a. att den aktuella offentliga platsen inte var upplåten för ändamålet penninginsamling och att AA inte hade tillstånd från för sådan verksamhet. Det konstaterades också att Po- lismyndighetens rättsavdelning gjort bedömningen att passiv penningin- samling vanligtvis inte omfattas av kravet på tillstånd enligt ordningslagen (rättsavdelningens yttrande till kommun i ärende A067.889/2018). P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 I den dokumentation som bifogades yttrandet hänvisade några av de ingri- pande poliserna till vägledning för poliser i yttre tjänst – Tiggeri, olovliga bosättningar och aktuella brott mot ordningslagen, miljöbal- ken eller . I skriften, som också bifogades yttrandet, anges att tig- geri som pågår på en plats och på ett sätt som innebär ett påtagligt hinder för gångtrafikanter kan falla in under tillståndskravet. redovisade följande bedömning: Det har inte framkommit något i utredningen som antyder att AA skulle ha stört den allmänna ordningen på något annat sätt än att ägna sig åt just pas- siv penninginsamling på den aktuella offentliga platsen. Fråga uppkommer hur störande det var för den allmänna ordningen att AA använde platsen på ett icke avsett sätt vid de tillfällen som är föremål för bedömning. Fanns det fog för bedömningen att AA:s användning av den offentliga platsen störde den allmänna ordningen på ett sådant sätt att det motiverade ett avlägsnande vid de aktuella tillfällena? De ingripande poliserna synes i första hand ha tagit fasta på att ingripandet mot AA var nödvändigt för att förebygga ordningsproblem som ännu inte hade uppstått men som typiskt sett hade kunnat uppstå som en följd av att AA använde aktuell offentlig plats för penninginsamling. Det finns visserligen omständigheter som kan anföras till stöd för att AA:s verksamhet och användande av platsen typiskt sett skulle kunna ha medfört vissa störningar för gångtrafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten. Det kan exempelvis antas att det normalt sett rörde sig en hel del människor på den aktuella platsen vid de tider då ingripandena mot Hon har inte heller använt platsen endast tillfälligt. Ut- redningen ger dock inte grund för några närmare uttalanden om i vilken omfattning och grad AA:s användande av platsen faktiskt hindrade fram- komligheten för gångtrafikanter, personer med funktionsnedsättning eller för transporter till den aktuella fastigheten. Åandra sidan finns det enligt ett antal tämligen över- tygande skäl som talar i motsatt riktning. AA var placerad vid sidan av in- gången till butiken intill en fastmonterad soptunna och en tidningslåda. Av bilderna som bifogats JO-anmälan framgår att den yta som AA tagit i an- språk var mycket begränsad. AA synes endast ha använt en mindre del (ca 1/6) av den totala trottoarbredden. [I en fotnot till yttrandet angav Polis- myndigheten följande. En försäljningsvagn som tog upp ca 1/6 av den to- tala gatubredden har i praxis inte bedömts som en klar överträdelse av till- ståndskravet (, RH 1999:35), JO:s anm.] Trottoarens vinkel skapade visst ytterligare utrymme för gångtrafikanter att passera. Fotgäng- are förefaller inte ha behövt hålla undan för AA i någon större utsträckning och det verkar, även vid normal trafikintensitet, ha funnits plats för dem att utan några svårigheter passera förbi. Utrymmet vid sidan av AA synes ex- empelvis ha medgett plats för ett möte mellan två barnvagnar. Det finns inget dokumenterat om väderleksförhållandena och intensiteten i gångtra- fiken vid just de aktuella tillfällena. Det har inte framkommit att platsen av någon speciell anledning var särskilt trafikerad, som kan ske t.ex. vid ett offentligt evenemang. Även om det normalt sett är en tät gångtrafik på plat- sen finns ingen utredning om att den trafiken skulle ha varit extra intensiv vid de aktuella tillfällena. Inget i utredningen tyder på att AA:s användande av platsen skulle ha varit särskilt störande för affärerna vid den aktuella platsen. [Det är] inte möjligt att ingripa mot ännu ej konkretiserade faror för stör- ningar med stöd av 13 § polislagen och inte heller för att förebygga ord- 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L ningsstörningar utifrån antaganden om att en person kommer att agera på ett visst sätt längre fram, t.ex. i de potentiellt problematiska situationerna som polismännen pekat på (jfr JO 1991/92 sid. 64). Utredningen visar inte heller att det fanns någon specifik omständighet som på ett konkret sätt in- dikerade att en sådan ordningsstörning eller risk för störning som poliserna fäst avseende vid skulle ha orsakats av eller vara hänförlig till just AA. Omständigheterna i ärendet ger inte heller stöd för slutsatsen att AA:s be- teende kunde anses ha varit sådant att någon ordningsstörning eller risk för störning som poliserna fäst avseende vid framstod som förestå- ende från hennes sida för respektive avlägsnandebeslut. Att AA inte följt polisernas tillsägelser ändrar inte den bedömningen. Med hänsyn till vad som redovisats ovan, främst AA:s placering och den mycket begränsade yta som hon använde i förhållande till trottoarens bredd, gör bedömningen att AA:s användande av den offentliga platsen för ifrågavarande avlägsnandebeslut inte kan ha varit särskilt störande för den allmänna ordningen. Användandet kan inte heller anses ha medfört någon konkret risk för hon skulle orsaka någon ordnings- störning av betydelse på platsen. Det fanns således inte förutsättningar att ingripa mot AA med hänvisning till att hon genom sitt uppträdande störde den allmänna ordningen eller utgjorde en omedelbar fara för denna i den mening som avses i 13 § polislagen. Omständigheterna kan inte heller anses ha varit sådana att användningen av aktuell plats kunde framstå som en klar överträdelse av tillståndskravet i ordningslagen. [Det är] enligt praxis en förutsättning för att en sådan över- trädelse ska vara straffbar. Därmed saknades förutsättningar att ingripa mot AAför att avvärja ett brott mot ordningslagens tillståndskrav för använd- ning av en offentlig plats för ett icke avsett ändamål. De ingripande poliserna har visserligen inte gjort gällande att AA skulle ha överträtt en lokal föreskrift. Det kan dock vara straffbart att bedriva in- samling av pengar utan tillstånd i strid med kommunens lokala ordningsfö- reskrifter (straffet för en sådan överträdelse är penningböter enligt 3 kap. 22 § 2 st. ordningslagen). Därför finns det anledning att kort beröra den frågan. Enligt Allmänna lokala ordningsföreskrifter för krävdes vid de aktuella tillfällena tillstånd för insamling av pengar i bössor eller liknande, om insamlingen inte utgjorde led i en tillståndspliktig allmän sammankomst eller offentlig tillställning (14 §). Denna bestämmelse kan tolkas som att tillståndskravet inte omfattade pas- siv insamling av pengar i den bemärkelse som redovisats inledningsvis ovan [dvs. när någon sitter eller står på en plats med en bössa eller lik- nande och inväntar bidrag från förbipasserande, JO:s anm.] (se HFD:s dom i mål nr 2149-18 sid. 9 och tingsrätts dom i mål nr B 266- 14 samt även prop. 1992/93:210 sid. 143). ansluter sig till detta synsätt. som sådan omfattades således inte av tillståndskravet enligt kommunens lokala ordningsföreskrifter. Sammanfattningsvis kan således konstateras att det inte fanns grund för att ingripa mot AA med stöd av 13 § polislagen. Principer om behov och proportionalitet Uppgifterna går isär vad gäller frågan om samtliga avlägsnanden av AA föregicks av en avvisning av henne. Utredningen ger inte stöd för några andra uttalanden än att en polis självfallet bör överväga att använda den åtgärd som innebär minsta möjliga ingrepp mot den enskilde. Av dokumentationen framgår att poliserna redan före det första avlägs- nandebeslutet hade avvisat och avlägsnat AA från aktuell plats utan resultat. Det kan därför ifrågasättas om inte poliserna med hänsyn till behovsprincipen borde ha övervägt att avstå från att fatta beslut om ytter- P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 ligare avlägsnanden av AA sedan det stått klart att tidigare avlägsnanden inte givit avsett resultat. AAförefaller ha avlägsnats till destinationer där det funnits anslutningar till kollektivtrafik och det har varit frågan om tidsmässigt korta transporter. Den sträcka som AA transporterats kan möjligen anses som något lång. En- ligt JO-anmälan behärskade AA inte det svenska språket och förmådde inte att be om hjälp för att hitta närmsta tunnelbaneuppgång eller läsa på skyltar för att orientera sig. Dessa olägenheter av ingripandena kan uppfattas som mindre proportionerliga, eftersom AA:s användande av den offentliga plat- sen för ifrågavarande avlägsnandebeslut inte kan anses ha varit särskilt störande för den allmänna ordningen. Det brott som poliserna misstänkte AA för var av förhållandevis lindrig art (man bör iaktta större återhållsamhet ju lindrigare brott det är frågan om). Eftersom utredningen inte visar annat än att AA:s användande av plat- sen inte var särskilt störande för den allmänna ordningen, torde utrymmet att använda avlägsnande som åtgärd ha varit begränsat med hänsyn till pro- portionalitetsprincipen. Det kan därtill ifrågasättas om det var förenligt med den principen att avlägsna AA . För en ingripande polisman kan det självfallet vara svårt att bedöma om de faktiska omständigheterna i ett enskilt fall motiverar ett ingripande enligt 13 § polislagen. Förutsättningarna för ett ingripande innehåller olika be- grepp som ger utrymme för subjektiva värderingar, t.ex. den närmare inne- börden av begreppen ”stör”, ”allmän ordning” och ”nödvändigt” (jfr SOU 1982:64 sid. 99). Därtill kommer att tillståndsfrågan i mycket hög grad blir en omdömesfråga och att olika personer kan göra olika bedömningar. Även om det i efterhand är svårt att sätta sig in i hur en person upplevt en viss situation på plats anser sammanfattningsvis att de risker för ordningsstörningar som poliserna bedömde föreligga inte kan anses ha varit av sådan styrka och konkretion att de motiverade ett avlägs- nande av AA för att upprätthålla den allmänna ordningen. Avlägsnandebe- sluten kan även ifrågasättas utifrån de s.k. behovs- och proportionalitets- principerna. Informationen i de lathundar och vägledningar som poliserna har hänvi- sat till kunde på ett tydligare sätt ha beskrivit förutsättningarna att ingripa vid passiv insamling av pengar. Med hänsyn härtill och särskilt med beak- tande av att poliserna enligt uppgift fick direktiv om att aktivt arbeta mot tiggeri kan ha viss förståelse för det som inträffat. Efter händelserna har det i rättspraxis klarlagts att kommunerna är oförhindrade att – i förebyggande syfte – förbjuda passiv insamling av pengar vid särskilt angivna områden i lokala ordningsföreskrifter (Högsta förvaltningsdomsto- lens dom i mål nr 2149-18). Det finns därför anledning att fortsätta infor- mera och utbilda polispersonal för att förbättra kunskapen om förutsätt- ningarna för att ingripa vid passiv insamling av pengar. Myndigheten avser även att påbörja ett arbete med att se över relevanta stöddokument. JO tog del av planhandlingar för den plats där ingripandena gjorts (se karta). I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Bestämmelser om krav på tillstånd för att använda offentliga platser En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av Polis- myndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd be- hövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig om- fattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. (Se 3 kap. 1 § ordnings- lagen.) Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § döms till böter (se 3 kap. 22 § ordningslagen). I propositionen till ordningslagen uttalas att ett obegränsat användande av offentliga platser skulle kunna orsaka allvarliga eller påtagliga störningar i tra- fiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten. Syftet med tillstånds- kravet är att förebygga det. Denna grundtanke låg bakom också en motsvarande bestämmelse om tillståndskrav i den allmänna ordningsstadgan, som gällde före ordningslagen. Av avgörande betydelse för bedömningen om tillstånd be- hövdes enligt bestämmelsen i den allmänna ordningsstadgan var, enligt propo- sitionen till ordningslagen, om platsen genom olika åtgärder togs i anspråk på ett sådant sätt att trafiken eller den allmänna ordningen stördes. Allmänt kunde det sägas, enligt propositionen, att ju mer omfattande och till sin karaktär trafik- eller ordningsstörande ett användande är, desto snävare blir utrymmet för ett tillståndsfritt användande av platsen. Som exempel på nyttjanden som kan kräva tillstånd nämns uppställning på offentliga platser av fordon för försälj- ning eller liknande, lastfordon och containrar men också om en gatuhandlare använder en plats på t.ex. en gågata. (Se prop. 1992/93:210 s. 100 f. och 274 f.) Enligt en lagkommentar till ordningslagen kan penninginsamling i form av tiggeri falla inom det tillståndspliktiga området om verksamheten utgör ett hin- der för utnyttjandet av den offentliga platsen (se , Ordningslagen, , , kommentaren till 3 kap. 1 §). Tillståndsplikt enligt lokala föreskrifter I ordningslagen finns ordningsföreskrifter av mer allmän natur.