frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Kommuner kan meddela ytterligare bestämmelser genom lokala ordningsföreskrifter, om de behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på en offentlig plats (se 3 kap. 8 § ordningslagen och 1 § förordningen med bemyndigande för kommu- ner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen). Ord- ningsföreskrifterna får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller på något annat sätt göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet (se 3 kap. 12 § ordningslagen). har bedömt att passiv penninginsamling (tig- geri) på offentlig plats är en sådan företeelse som får regleras genom lokala ordningsföreskrifter. En föreskrift om det får emellertid inte ges ett större geo- grafiskt tillämpningsområde än vad som är påkallat i det enskilda fallet och måste begränsas till de områden där störningen faktiskt är eller kan antas vara ett problem. (Se HFD 2018 ref. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Allmänna principer för polisingripanden I 8 § polislagen fastslås vissa allmänna principer för polisingripanden. Av be- stämmelsens första stycke framgår att en polis som verkställer en tjänsteuppgift ska följa vad som föreskrivs i lag eller annan författning och ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas får detta endast ske i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Bestämmelsen ger uttryck för två grundläggande principer för polisverk- samheten, nämligen behovs- respektive proportionalitetsprincipen. Behovs- principen innebär att ett polisingripande får göras endast då det är nödvändigt för att undanröja eller avvärja den fara eller störning som är aktuell. Propor- tionalitetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. (Se och , Polislagen, , , kommentaren till 8 §.) Avvisande, avlägsnande och tillfälligt omhändertagande Om en person genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får polisen avvisa eller avlägsna personen från ett visst område eller utrymme, när det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbe- lagd handling ska kunna avvärjas. Om ett avvisande eller ett avlägsnande är otillräckligt för att det avsedda resultatet ska kunna uppnås får personen tillfäl- ligt omhändertas. (Se 13 § polislagen.) Ingripanden vid ordningsstörning eller omedelbar fara för ordningsstörning För att någon ska kunna avvisas, avlägsnas eller tillfälligt omhändertas på grund av ordningsstörning krävs det att han eller hon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen. Uppträdandet ska innebära ett angrepp på ett ord- ningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. Frågan om ett visst uppträdande stör den allmänna ordningen får inte avgöras från den begränsade synpunkten av vad som för den enskilda polisen framstår som obekvämt eller olämpligt. (Se a.a., kommentaren till 13 §.) Ingripanden på grund av att någon genom sitt uppträdande utgör en omedel- bar fara för den allmänna ordningen förutsätter att faran är konkret, dvs. att den är bestämd till tid och rum. Ett omhändertagande får inte ske för att abstrakta, ännu inte konkretiserade faror ska avvärjas. Faran ska vidare ha uppkommit genom ett särskilt uppträdande från den som omhändertagandet riktas mot. En persons blotta närvaro på en plats kan knappast bedömas som konkret fara, även om det är känt att personen brukar bråka och uppträda ordningsstörande. (Se a.st.) Som en ytterligare förutsättning för ingripande vid störande av eller ome- delbar fara för allmän ordning gäller att ingripandet är nödvändigt för att ord- ningen ska kunna upprätthållas. Polisen bör alltid först överväga möjligheten att ingripa med tillsägelser och anmaningar. 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Ingripanden för att avvärja en straffbelagd handling Ingripanden enligt den aktuella bestämmelsen för att avvärja en straffbelagd handling kan göras även i situationer då personen ännu inte har gjort sig skyldig till brott. I förarbetena till bestämmelsen har det uttalats att det bör vara en absolut förutsättning att det är fråga om en omedelbar fara för brott för att en så kraftig åtgärd som ett omhändertagande ska få vidtas. (Se prop. 1983/84:111 s. Skillnaden mellan avlägsnande och tillfälligt omhändertagande Med avlägsnande enligt 13 § polislagen avses att den berörda personen förs bort från den plats där han eller hon befinner sig. Ett omhändertagande får en- dast användas om ett avvisande eller avlägsnande har bedömts vara en otill- räcklig åtgärd för att det avsedda resultatet ska uppnås. Ett avlägsnande ska normalt sett vara en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande. När det gäller skillnaden mellan ingripandeformerna har ett allmänt rikt- märke angetts vara att ett omhändertagande regelmässigt syftar till att föra en person till en plats medan ett avlägsnande syftar till att föra en person från en plats. Som avlägsnande kan betraktas att någon flyttas från en lokal eller ett visst område där personen har stört ordningen. Ett avlägsnande kan också in- nebära att den som ska föras bort från en plats förflyttas en kortare sträcka, antingen till fots eller i polisbil. Om det är fråga om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet bör åtgärden normalt ses som ett omhändertagande (se och , kommentaren till 13 §). Vad som är en kortare sträcka måste avgöras i det enskilda fallet, och för att ett avlägsnande ska vara meningsfullt krävs att den som avlägsnats i alla fall har vissa svårigheter att ta sig tillbaka till platsen som han eller hon avlägsnats ifrån. En hovrätt har i ett avgörande gjort bedömningen att en förflyttning av en person från på i till förorten av- såg en alltför lång sträcka för att kunna rymmas i begreppet avlägsnande. Sträckan uppskattades av de ingripande poliserna till tre , och förflyttningen uppgavs ha tagit tre med bil. (Se RH 1996:24.) JO har i ett tidigare avgörande uttalat att en förflyttning av en person avsåg en alltför lång sträcka för att ingripandet skulle kunna betraktas som ett avlägsnande enligt 13 § polislagen. Ingripandet bedömdes i stället som ett omhändertagande. (Se JO:s beslut , dnr 4801-2015.) På samma sätt bedömde JO ett ingripande mot en 13-åring som avlägsnades från en ungdomsfestival. I det fallet hade personen belagts med handfängsel och först drygt släppts av vid en busshållplats från platsen för ingripandet. JO uttalade att de sammantagna omständigheterna var sådana att beslutet om avlägsnande i rättslig mening kommit att övergå till ett omhändertagande. (Se JO 2018/19 s. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Av dokumentationen av ingripandena mot AA framgår att samtliga ingripan- den har gjorts för att avvärja en straffbelagd handling. Grunden för ingripandet har i fyra fall också angetts vara störande av den allmänna ordningen och i tre fall allvarlig fara för den allmänna ordningen. De ingripande poliserna har haft uppfattningen att AA:s användning av den offentliga platsen krävt tillstånd och att hon genom att bryta mot tillståndskra- vet gjort sig skyldig till en straffbelagd handling. har i sitt yttrande konstaterat att det vid de aktuella tillfällena inte fanns några lokala ordningsföreskrifter som reglerade sådan passiv penninginsamling som det här varit fråga om. Jag utgår från den uppgiften i mina fortsatta överväganden. Enligt 3 kap. 1 § ordningslagen krävs det som nämnts tillstånd för att an- vända en offentlig plats på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Från till- ståndskravet görs undantag för användning som är endast tillfällig och sker i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. Av utredningen framgår att AA återkommande suttit på platsen och blivit avvisad eller avlägsnad därifrån . Hennes använd- ning av platsen har alltså inte varit endast tillfällig (se prop. 1992/93:210 s. 274). Undantagsregeln i 3 kap. 1 § har därför inte medgett en användning utan tillstånd. Frågan är då om AA:s nyttjande av platsen har krävt tillstånd enligt huvud- regeln i 3 kap. 1 § ordningslagen. AAhar ägnat sig åt sådan passiv insamling av pengar som i dagligt tal bru- kar benämnas tiggeri och som i sig inte är otillåten enligt svensk lag. Det går inte att säga generellt om sådan insamling av pengar på en offentlig plats om- fattas av ordningslagens huvudregel om tillståndskrav, utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall. I de planhandlingar som jag tagit del av finns det inte något särskilt ändamål angett för den aktuella platsen. Jag utgår därför från att platsen, i likhet med övriga trottoarer som inte heller reglerats särskilt i en plan, generellt är upplåten för gångtrafik. Uttalandena i propositionen till ordningslagen ger dock ut- rymme för att även en användning som visserligen inte framstår som det naturliga sättet att använda en plats på beroende på omständigheterna ändå kan stämma överens med det upplåtna ändamålet eller vad som är allmänt vedertaget. Lagstiftarens avsikt tycks ha varit att en nyanserad bedömning ska göras där karaktären och omfattningen av användningen, och den eventuella störning som den kan orsaka på platsen, bör väga tungt. Även om en trottoar är avsedd för gångtrafik kan således annan aktivitet pågå där utan att det aktuali- serar ett krav på tillstånd. I ett fall som det här kan det vid bedömningen av om användningen omfattas av ordningslagens krav på tillstånd enligt min mening vara lämpligt att utgå från platsens storlek och karaktär och den normala trafikintensiteten där men också att väga in exempelvis förekomsten av transporter till och från en fastig- het, behovet av renhållning och möjligheten för personer med funktionsned- 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L sättning att ta sig fram. Den eventuella störning som användningen av platsen orsakar får ställas i relation till detta. Bedömningen kan naturligtvis även på- verkas av andra förhållanden av betydelse, t.ex. om trafiken på platsen av nå- gon särskild anledning eller förväntas bli mer inten- siv än vanligt. En samlad bedömning av alla relevanta omständigheter får sedan göras i fråga om huruvida användningen stämmer överens med det ändamål som platsen upplåtits för eller vad som är allmänt vedertaget. Av utredningen framgår följande om hur AA har använt platsen vid de ak- tuella tillfällena. I samtliga protokoll från ingripandena har det antecknats att AA utgör ett onaturligt hinder för synskadade och rörelsehindrade och att hon hindrar ren- hållningsarbete på platsen eller transporter till och från fastigheter. Av den beskrivning av förhållandena på platsen som läm- nat i sitt yttrande framgår emellertid att AA suttit nära huskroppen och intill befintliga hinder i form av en fastmonterad soptunna och en tidningslåda. Hon har suttit mer eller mindre direkt på trottoarstenen och inte haft med sig några tillhörigheter som tagit upp plats. AA har således tagit en mycket begränsad yta i anspråk i förhållande till trottoarens bredd, och trottoarens vinkel har skapat ett visst ytterligare utrymme för passage. Enligt be- dömning har fotgängare inte behövt hålla undan för henne i någon större ut- sträckning och det har funnits utrymme för två barnvagnar att mötas vid sidan av henne. Jag har inte anledning att ha någon annan uppfattning än myndig- heten i det sistnämnda avseendet. AAhar återkommande använt den aktuella platsen, och gångtrafiken där har varit intensiv. Av vad som kommit fram genom utredningen kan jag dock inte dra slutsatsen att AA har hindrat framkomligheten på platsen och inte heller att hennes användning på något annat sätt har varit störande för den all- männa ordningen eller säkerheten. Det är min sammanvägda bedömning att det sätt som AA använt platsen på inte var oförenligt med det ändamål som den upplåtits för eller vad som är allmänt vedertaget. AA:s användning av platsen har således inte omfattats av ordningslagens krav på tillstånd. Hon har därför inte begått en straffbelagd handling genom sin användning av platsen. Med beaktande av vad som kommit fram genom utredningen kan jag också konstatera att AA:s användning av platsen inte kan anses vara en sådan ord- ningsstörning som i sig motiverat ett avlägsnande eller ett omhändertagande. Inte heller visar utredningen att hon genom sitt uppträdande utgjort en omedel- bar, konkret fara för en ordningsstörning som motiverat en sådan åtgärd. När det gäller den ifrågasatta tillämpningen av 13 § polislagen kommer jag alltså till samma slutsats som , nämligen att det inte vid något av de aktuella tillfällena fanns grund att ingripa mot AA för att avvärja en straffbelagd handling och inte heller med hänvisning till att hon stört den all- männa ordningen eller utgjort en omedelbar fara för en ordningsstörning. Vid denna bedömning finns inte anledning för mig att gå in på om ingripandena varit förenliga med bestämmelserna i tilläggsprotokoll. Frihetsberövande och andra tvångsmedel får tillämpas enbart när det finns stöd för åtgärden i författning, och bestämmelser om tvångsmedel ska tolkas P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 enligt sin ordalydelse. Det gäller även åtgärder enligt 13 § polislagen. Jag vill också framhålla att en polis aldrig får låta sig påverkas av påtryckningar eller generella klagomål från allmänheten vid sin bedömning av om det i ett enskilt fall finns tillräcklig grund för ett ingripande. ska kritiseras för att man vid de sex tillfällen som omfat- tas av anmälan utan grund ingrep mot AA med hänvisning till 13 § polislagen. Avlägsnande eller tillfälligt omhändertagande? Jag har alltså kommit fram till att det inte fanns grund för att ingripa mot AA med stöd av 13 § polislagen. Jag finner ändå anledning att uttala mig om den rättsliga karaktären av ingripandena. Varje ingripande mot AA har varit förenat med ett frihetsberövande där hon med tvång transporterats en sträcka som uppgått till mellan fyra och . Bilfärderna har tagit mellan 9 och . Den polis som beslu- tade om ingripandet har inför myndighetens yttrande till JO uppgett att han beslutade att omhänderta AA då ett avlägsnande bedömdes som otillräckligt. I protokollet över ingripandet anges också att AA omhändertagits och avlägsnats. Detsamma har antecknats i protokollen över ingripandena och . I de övriga protokollen har ingripandena do- kumenterats som avlägsnanden. Med hänsyn till de sträckor som AA transporterats är det enligt min mening tveksamt om något av ingripandena kan betraktas som ett avlägsnande enligt 13 § polislagen. Det ligger i stället närmare till hands att betrakta vart och ett av ingripandena som ett omhändertagande eller som ett avlägsnande som rent faktiskt kommit att övergå i ett omhändertagande. Det är givetvis av stor vikt att en polis som ingriper mot någon har klart för sig vilken åtgärd som rättsligt sett vidtas och vilka rättsliga förutsättningar som gäller för åtgärden. I linje med vad har varit inne på kan det diskuteras om åtgärderna har varit proportionerliga och förenliga med behovsprincipen. Jag går dock inte närmare in på dessa frågor. Flera av de ingripande poliserna har inför myndighetens yttrande till JO uppgett att de vid bl.a. utsättningsmöten fått direktiv om att arbeta aktivt mot tiggeri. De har också hänvisat till vägledning för poliser i yttre tjänst där det bl.a. anges att tiggeri som pågår och utgör ett påtagligt hinder för gångtrafikanter kan falla in under ordningslagens tillstånds- krav. har framhållit att man på ett tydligare sätt kunde ha beskrivit förutsättningarna för att ingripa vid passiv insamling av pengar och uttryckt viss förståelse för det inträffade. Jag instämmer i vad myndigheten uppgett om att det finns anledning att fort- sätta att informera och utbilda polispersonal för att förbättra kunskapen om för- utsättningarna för sådana ingripanden. Jag ser naturligtvis också positivt på att ser över relevanta stöddokument. 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Polisen har inte informerat åklagaren om uppgifter som lämnats av en informatör (Dnr 7289-2018) Beslutet i korthet: Polisen fick kännedom om en narkotikagömma i en grusgrop. Polisen informerade åklagaren om att det hade skett efter ett tips från en anonym kvinna som ringts in . Polisen började spana mot platsen och kunde gripa två personer som tog befattning med narkotikan där. De dömdes av tingsrätten för narkotikabrott. Efter tingsrättens dom fick åklagaren kännedom om att polisen hade haft kontakter med en informatör som lämnat upplysningar om narkotikagöm- man. De nya uppgifterna ledde till att åklagaren kompletterade förun- dersökningen och att de misstänkta informerades om vad som kommit fram. Informatören och den polis som hade haft direktkontakt med honom hördes också vid huvudförhandlingen i hovrätten. Med anledning av vissa uttalanden som hovrätten gjorde i sin dom har JO i ett särskilt ärende utrett bl.a. vilka kontakter som förekommit mellan polisen och informatören samt om information om dessa kontakter redo- visades för åklagaren och de misstänkta. Utredningen har avsett både och . JO:s utredning visar att polisen fick kännedom om narkotikapartiet av en informatör före . Enligt JO talar det mesta för att det var den informationen som fick polisen att inleda spaningen mot narkotikagömman. Informationen förmedlades dock inte till åklagaren och inte heller till de misstänkta. Enligt JO skulle polisen ha underrättat åklagaren om kontakterna med informatören, och det skulle ha gjorts redan i början av utredningen. Genom att det inte gjordes kunde åklagaren inte fullgöra de skyldigheter som en undersökningsledare har, vilket är allvarligt. Än allvarligare är att de miss- tänktas rätt till en rättvis rättegång äventyrades. JO kritiserar en polis i chefsbefattning för att åklagaren inte informerades om att en informatör hade lämnat uppgifter i utredningen. När det gäller de åklagare som varit inblandade i förundersökningen kan JO inte se att det funnits skäl för dem att agera på något annat sätt än de gjort. JO framhåller tvärtom att den åklagare som kompletterade förunder- sökningen på ett förtjänstfullt sätt botade den brist på insyn för de misstänkta som fanns under förundersökningen och i rättegången i tingsrätten. dömde och BB för narkotikabrott. Hovrätten fann att de hade varit delaktiga i hanteringen av en stor mängd narkotika som funnits nedgrävd i en grusgrop i . I hovrätten uppkom frågan om brottsprovokation hade förekommit. I domskälen angav hovrätten att det framgick av utredningen att en viss person, som i JO:s beslut benämns informa- P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 tören, hade lämnat uppgifter till polisen som bidrog till att det var möjligt för polisen att ha spaning på narkotikagömman i grusgropen. Vidare uttalade hovrätten att det i målet kommit fram uppgifter som tydde på att detta lett till att polisen upprättat en påhittad händelserapport om hur man fått ett tips i form av ett telefonsamtal där en anonym kvinna uppgett att hon tidigt passerat grusgropen med sin hund och då blivit misstänksam eftersom hon sett en person som uppträdde konstigt. En sådan åtgärd fick enligt hovrätten antas ha syftat till att skydda polisens källa. Hovrätten kom dock fram till att det inte hade förekommit någon ansvarsbefriande brottsprovokation. Efter att JO hade uppmärksammat hovrättens uttalanden i domen beslutade då- varande JO att i ett särskilt ärende utreda om polisen hade upprättat en påhittad händelserapport. Med anledning av det som kom fram i utredningen av den saken beslutade jag att utvidga utredningen till att omfatta dels handläggning av förundersökningsärendet och det spanings- och underrättelsearbete som fö- regick förundersökningen, dels hantering av den infor- mation som under och efter brottsutredningen kom fram om kontakter mellan polisen och informatören som föregick tillslaget vid den aktuella grusgropen i . Inriktningen av JO:s utredning JO uppmanade och att yttra sig. skulle yttra sig över i huvudsak följande: På sidan 4 i förundersökningsprotokollet … finns det en promemoria som upprättats av DD angående bakgrunden till att polisen hade bevakning på [en viss] gata i . Såvitt JO förstår är det den handling som benämnts händelserapport i hovrättens avgörande. uppmanas att göra en utredning och redovisa hur promemorian har kommit till och om innehållet i den motsvaras av verkliga förhållanden. Polis- myndigheten ska också redovisa sin bedömning av vidtagna åtgärder och handläggningen i denna del. I det material som JO har tagit del av finns det vidare en promemoria – upprättad av , avdelningen för särskilda utredningar, och daterad – med tillhörande tidslinje angående spegling av tjänstemobiler … Där finns uppgifter om det spanings- och underrättel- searbete som föregick tillslaget i . uppmanas att göra en utredning om de kontakter som enligt promemorian och förhör förevarit mellan polisen och [informatören] inför tillslaget och hur detta redovisades för den åklagare som ledde förun- dersökningsärendet. Yttrandet ska innehålla bedöm- ning av handläggningen i denna del. JO uppmanade att yttra sig om vilken information åkla- garen fick om de kontakter som förekommit mellan polisen och informatören 2 021 /2 2:JO1 P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L inför tillslaget samt hur den informationen hanterades i förhållande till försva- ret och domstolen. () yttrade sig efter att ha begärt in uppgifter från berörda befattningshavare. Yttrandet kom in till JO . lämnade följande redogörelser från berörda befattnings- havare för hur promemorian/händelserapporten kommit till och om innehållet i den motsvaras av verkliga förhållanden: DD:Jag har själv skrivit in den PM som kallas händelserapport i remissen. Den upprättades på begäran av utredare från Aktionsgrupp Mitt eftersom jag inte skrivit något i ärendet i anslutning till anträffandet av narkotikan och den efterföljande spaningen. Jag blev kontaktad av en kvinna som varit ute och gått med en hund i området. Det är hon som gör iakttagelsen att en grå personbil stått på en ficka invid en mindre blå byggbarack och en större grushög. En person hade varit på platsen. Kvinnan gjorde denna iakttagelse och tyckte det var konstigt att någon uppehöll sig där. Kvinnan ringde mig och meddelade detta. Jag är även hörd om detta i hovrätten. FF:Uppgifterna i aktuell PM/HR är lämnade av DD. Finner ingen an- ledning till att det inte är verkliga förhållanden. Fick uppgifterna föredragna för mig av DD i samband med att vi hade kontakt angående resursinvente- ring av spaningspersonal i PO . Skälet till denna inventering var en information om en eventuell narkotikaleverans till PO . Det är olyckligt om det uppfattas som att uppgifterna i ärendet är påhit- tade. Lika olyckligt om det påverkade ärendet att info från hanteraren hade behövt redovisas på annat sätt än som skedde, då dessa uppgifter är obero- ende av varandra. Min uppfattning är dock att det inte påverkade utgången av ärendet. Uppgifter av det aktuella slaget som redovisas i aktuell HR/PM renderar ofta i den vid tillfället genomförda åtgärden (hundsöket). Åtgärden (hundsöket) kan härledas till RB 23 kap. 3 § tredje stycket gällande ”förut- redning” för att styrka misstankarna och kunna inleda en förundersökning. Även om det vid tillfället fanns ytterligare uppgifter som riktades mot ett större geografiskt område var det trots allt uppgifterna från aktuell PM/HR som pekade ut något konkret som det gick att agera mot och då det görs anträffas föremål, beslag. Utifrån det startade en förundersökning enligt gällande rutin.