frsrdg · H804RS5 · 2021-05-06 00:00:00 — den 16 eller , vilket hade inneburit ett än mer ansträngt tidsschema. De utgångspunkter som anfördes i utredningen om tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande valår (2012) är fortsatt giltiga: 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG •Riksdagen ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten. •Det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera budgetförslag. Oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag. •Rambeslutsprocessen ska ligga fast, dvs. först beslutar om ramarna för utgiftsområdena, sedan om anslagen inom respektive utgiftsområde. •Riksdagen ska besluta om statens budget före budgetårets början. Det innebär att motionstiden inte bör förkortas och att bör besluta om statens budget . Båda dessa utgångspunkter uppfylldes . Det innebar att mindre tid stod till förfogande för utskottens beredning och kammarens debatter. följer av riksdagsordningen att ett utskott ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden innan ett utskott föreslår att ska anta ett beslut om statens budget (eller lag) som innebär att beslutet avviker från budgetpropositionen, om inte utskottet finner synnerliga skäl mot att inhämta behövliga upplysningar och yttranden (10 kap. 4 § RO). Behandlingen av förslag som rör ändringar av inkomstskatter som träder i kraft är särskilt problematisk. De flesta förändringar av inkomstbeskattningen kan endast träda i kraft vid årsskiften, vilket gör att en ny regering och riksdagsmajoritet som inte hinner ändra skatterna vid det första årsskiftet efter valet måste vänta innan ändringarna får genomslag. Berörda myndigheter behöver å andra sidan ha underlag för beslut om t.ex. nya skattetabeller före budgetårets början. Även om det är svårt att sätta en exakt tidsgräns för när beslut om inkomstbeskattningen senast behöver fattas kan man konstatera att om det hade skett någon ytterligare fördröjning inför rambeslutet under budgetbehandlingen hade det varit stor risk att felaktiga skattetabeller hade tillämpats . Detta skulle ha påverkat ett mycket stort antal pensionärer och andra skattskyldiga. Budgetdebatterna i kammaren tog och i anspråk. Det är och kortare än 2014 och t.ex. nära kortare än 2015. Man kan säga att erfarenheten är att den faktiska debattiden i kammaren anpassas efter hur mycket tid som finns tillgänglig fram till jul, men det är inte tillfredsställande om ledamöterna uppfattar att deras yttranderätt i kammaren i praktiken begränsas. Mot bakgrund av erfarenheterna av budgetarbetet i talar enligt utredningen mycket för att ett tidigare datum än bör övervägas. I en tidigare utredning föreslogs . Å andra sidan är det önskvärt att en ny regering ska få så mycket tid som möjligt för att kunna påverka budgetpropositionen, vilket talar för att datumet inte bör tidigareläggas. inföll , och motionstiden löpte således ut . Därmed kunde användas för hanteringen av motioner. Om infaller löper motionstiden ut efter att budgetpropositionen lagts fram. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Om infaller eller söndag ska budgetpropositionen lämnas senast . I budgetbehandling kan varje enskild dag vara av stor vikt. när veckodagarna infaller på ett sätt som är mindre gynnsamt för budgetbehandling, dvs. när infaller , lördag eller söndag, riskerar arbetssituationen att bli utomordentligt komplicerad i , och risken för att inte ska hinna fatta alla budgetbeslut ökar. Sammantaget talar detta enligt utredningen för en reglering som innebär att budgetpropositionen ska lämnas , men om infaller , lördag eller söndag ska budgetpropositionen i stället lämnas senast före. Det innebär att för att lämna budgetpropositionen tidigast kan bli , dvs. de år infaller . blir den för budgetpropositionens lämnande med detta förslag , 2034, 2038, 2046 och 2050, , och (dvs. de år då ordinarie val inträffar med gällande reglering). Regeringens proposition med höständringsbudgeten ska enligt tilläggsbestämmelse 9.6.1 RO lämnas i anslutning till budgetpropositionen och omfattas alltså av reglerna om lämnandet av budgetpropositionen. Utredningen konstaterar att det tar att trycka budgetpropositionen. delas inte längre hela budgetpropositionen till alla ledamöter, vilket innebär att den tryckta upplagan har minskat. Det finns dock inget som hindrar att också i fortsättningen initierar en diskussion om tillgången till budgetpropositionen med talmannen och gruppledarna. En utgångspunkt är att partierna måste ha rimliga möjligheter att lägga fram alternativa förslag till budgetpropositionen och att de således behöver ha tillgång till budgetpropositionen i det format de önskar . Om inte fattar beslut om budgeten före budgetårets början Utredningen anför att ambitionen måste vara att ska hinna fastställa budgeten före budgetårets början. I 11 kap. 15 § andra stycket RO anges att ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets början om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras . Det är alltså redan så att riksdagsordningen föreskriver att beslut om budgeten normalt ska fattas före budgetårets början. Reglerna om statens budget måste dock också vara anpassade till situationer då av någon anledning inte beslutar om statens budget före budgetårets början. Enligt 9 kap. 5 § första stycket RF kan , om den inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG I andra stycket nämnda paragraf anges att om inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att anslag beslutats. Bestämmelsen innehåller en tidsmässig oklarhet. I den gällande lydelsen, som trädde i kraft , anges att kan besluta om anslag i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats om inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början. att ordalydelsen innebär att man måste avvakta tills budgetperioden har börjat innan kan besluta om s.k. provisorisk budgetreglering eftersom det är först då man kan veta om har beslutat om en budget eller inte. synes dock inte ha varit lagstiftarens mening. 9 kap. 5 § första stycket RF har haft två olika lydelser innan den nu gällande trädde i kraft. I de tidigare lydelserna talades om ”Kan budgetreglering … icke avslutas före budgetperiodens början …” respektive ”Om budgetreglering … icke hinner avslutas före budgetperiodens början …”. När den nu gällande ly- delsen trädde i kraft efter förslag från anfördes att den enda ändringen var att begreppet budgetreglering byttes ut mot formuleringen besluta om en budget. Någon saklig skillnad var inte avsedd (SOU 2008:125 s. 785, prop. 2009/10:80 s. 278). Av de tidigare förarbetena framgår att man såg framför sig att skulle fatta dessa provisoriska budgetbeslut före budgetårets ingång (prop. 1973:90 s. 339 f.) Man kan hävda att det är osannolikt att å ena sidan skulle hinna besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats men å andra sidan inte hinna besluta om en ordinarie budget, som ju alltid kan ändras på ändringsbudget. Men det ska inte uteslutas att läget är sådant att en provisorisk budgetreglering bedöms som lämplig. vara så att det är lämpligt att uppdrar åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Således bör möjligheten för att besluta om en provisorisk budget finnas kvar, liksom möjligheten till delege- ring till finansutskottet. Det var alltså inte avsikten med den gällande lydelsen att ska vänta tills det nya budgetåret har börjat innan beslut om s.k. provisorisk bud- har således med gällande reglering möjlighet att besluta om anslag för det kommande budgetåret i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. När det gäller formen för beslutsfattande om provisorisk budget kan det påminnas om att , dvs. beslutat om statens budget i enlighet med rambeslutsprocessen. budgetbeslut har ersatts av 28 budgetbeslut. visat sig stabil och är inte ifrågasatt. Också om skulle besluta om s.k. provisorisk budget för ett eller flera utgiftsområden kan således förväntas tillämpa rambeslutsprocessen. Mot bakgrund av utgångspunkten att budgetsystemet ska kunna förnyas och att regeringsformen inte bör ställa upp något hinder mot en sådan utveckling saknas det dock skäl att anpassa 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG bestämmelsen i regeringsformen till rambeslutsprocessen, som regleras i riksdagsordningen. Om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag inom ett visst utgiftsområde ska, enligt 9 kap. 5 § andra stycket RF, den senaste budgeten med de ändringar som följer av andra beslut av gälla till dess att anslag beslutats. Syftet med regleringen i regeringsformen om vad som händer om inte hinner fatta beslut om statens budget är att skapa goda förutsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad. Det krävs dock förberedelser och regeringsbeslut för att statens verksamhet ska kunna fortgå . En fråga är om bestämmelsen i regeringsformen om att den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , ska gälla till dess att anslag beslutats är tillräcklig för att regeringen ska kunna vidta åtgärder i den omfattning som behövs för att statens verksamhet ska fungera från . För att det inte ska råda något tvivel om att regeringen kan vidta nödvändiga åtgärder föreslår utredningen att det införs en bestämmelse i budgetlagen som klargör att regeringen kan vidta nödvändiga åtgärder. Om senast före det följande budgetårets början inte har fattat beslut om anslag för ett visst ändamål bör således regeringen få vidta åtgärder i den omfattning som behövs för att den senaste budgeten ska kunna gälla . Det kan handla om att besluta om regleringsbrev för att statens verksamhet ska kunna fortgå när budgetåret börjar. Självfallet måste regeringen ändra de besluten om fattar budgetbeslut efter det att regeringen fattat sina beslut, hur nära inpå än fattar sina budgetbeslut. Tidsgränsen om bygger på att regeringen behöver fatta beslut om t.ex. regleringsbrev innan budgetåret börjar för att medlen ska hinna göras tillgängliga för myndigheterna. Det kan hävdas att bör meddela regeringen om inte avser att fatta något budgetbeslut . I praktiken kan talmannen meddela regeringen hur planering ser ut, och förklara om det är sannolikt att hinner fatta budgetbeslut. En sådan dialog kommer att vara naturlig i en situation där det verkar som om inte kommer att hinna besluta om budgeten, helt eller delvis. Även med en sådan dialog skapar dock en bestämmelse om regeringens rätt att vidta åtgärder i den omfattning som behövs tydlighet om vad som gäller. En fråga är vad som mer i detalj avses med den senaste budgeten och de ändringar som följer av andra beslut av och som regeringen alltså ska genomföra. Det kan i alla fall sägas omfatta beslut fattade med anledning av föregående års budgetproposition och ändringsbudgetar. Som påpekades inom ramen för arbete är regeringen skyldig att verkställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsförmåner, även om det saknas medel till detta enligt den senaste budgeten (SOU 2008:115 s. 105). Det kan uppstå situationer då det inte finns något tidigare beslutat anslag vars ändamål täcker den beslutade lagstiftningen, t.ex. om 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG tidigare har beslutat om en ny reform. Det kan också fö- rekomma att större ingångna ekonomiska åtaganden ska betalas i början av året eller att oförutsedda händelser inträffar som innebär att det belopp som anvisats året före inte räcker. Den normala ordningen är att regeringen i ett sådant fall kan besluta om ett medgivet överskridande som grundar sig på ett årligt bemyndigande från . Eftersom bemyndiganden från det före- gående året får antas föras över provisoriskt till det nya budgetåret bör dessa situationer kunna hanteras (jfr SOU 2008:115 s. 105). En förlängning av den senaste budgeten innebär vidare att medel kan komma att tilldelas i regleringsbreven till sådant som var tänkt att vara en- gångsåtgärder det gångna budgetåret. (Firandet av 100-års- dag som regeringen föreslog skulle ges medel till även det år han skulle ha fyllt , 2019, är ett exempel.) Det kan finnas fler fall, framhåller utredningen, när det framstår som rimligt att regeringen inte ställer medlen till förfogande för t.ex. en myndighet. Enligt 3 kap. 12 § budgetlagen får rege- ringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Med särskilda omständigheter i en verk- samhet avses enligt förarbetena främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om an- Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verk- samhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än tänkt. De krav på hög effektivitet och god hushållning som enligt 1 kap. 3 § budgetlagen ska gälla i statens verksamhet kan motivera att anslag inte utnyttjas. fallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden staten har till följd av lag eller avtal följs (prop. s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 och prop. 2010/11:40 s. 143, bet. 2010/11:KU14). Dessa regler ska också tillämpas om inte har fattat något beslut om statens budget, dvs. när den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gäller. Regeringen får alltså även då – med de be- gränsningar som också annars gäller – besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas. Regeringen ska i årsredovisningen för staten redovisa bl.a. utfallet på bud- getens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen får rimligen anpassas efter den speciella situationen och vara tydlig så att det går att utläsa hur regeringen har använt det föregående årets budget. Om det föregående årets budget ska tillämpas kommer det att uppstå pro- bör göra sitt yttersta – vilket den också har gjort – för att beslut om statens budget ska fattas i tillräckligt god tid före bud- Om beslut ändå inte fattas före budgetårets början kan man för- vänta sig att så fort som möjligt på det nya budgetåret beslutar om en ny budget för staten. Det föregående årets budget bör alltså behöva gälla 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Liberalerna delar kommitténs resonemang om att förslaget ligger i linje med de utgångspunkter som anfördes utredning om tidpunkten för budgetpropositionens lämnande valår, nämligen att ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten, det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera förslag, oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag, rambeslutsprocessen ska ligga fast och ska besluta om budgeten före budgetårets början. måste det konstateras att dessa utgångspunkter lades fast utan att några särskilda överväganden gjordes för den situationen att regeringsbildningen blir så utdragen att fortfarande inte har valt statsminister. Som visas av situationen efter valet saknar en övergångsregering, som entledigats efter en misstroendeförklaring från , politiskt utrymme att i budgetpropositionen lägga fram ny politik utom i de fall där det kan förutsättas att förslagen har full uppslutning från sida. I en sådan situation kan det inte tas för givet att de partier som ingår i övergångsregeringen också kommer att avstå från att i riksdagsmotioner lägga fram sina partipolitiskt färgade motförslag. Enda orsaken till att övergångsregeringen alls lägger fram en budgetproposition, låt vara rensad på politiskt innehåll, är ju att staten behöver en budget. Om det också framöver blir så att partier som ingår i en övergångsregering avstår från att lägga egna budgetmotioner på en övergångsbudget uppstår den paradoxala situationen att alla partier lägger fram sina politiska budgetförslag inför utom de partier som ingår i regeringen. Liberalerna konstaterar dock att riksdagsordningen både före och efter de ändringar som kommittén föreslår ger partier möjlighet att välja olika handlingsalternativ i ett sådant läge. Vilken praxis som kommer att utveckla sig får alltså visas . Sammanfattningsvis menar att utgångspunkterna utredning inte kan anses vara fullt tillämpliga på ett läge där en övergångsregering lägger fram en budgetproposition, eftersom dessa utgångspunkter bygger på antagandet att det finns en politiskt färgad budgetproposition på vilken oppositionspartierna ska ha möjligheter att lägga motförslag. Liberalerna invänder inte mot kommitténs förslag i denna del, men utesluter inte att frågan längre fram i tiden kan behöva övervägas på nytt. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Styrelsen ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. När det gäller det aktuella remissvaret påverkar förslagen inte handlingsalternativen i det läge som skisseras i remissvaret, vilket också remissinstansen konstaterar. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Förslaget innebär ändringar i tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO och i budgetla- 4.2 Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet Riksdagsstyrelsens förslag: Det ska vara möjligt att besluta om tystnadsplikt i krigsdelegationens förberedande verksamhet på samma sätt som i utskotten och . Det innebär att en ledamot i krigsdelegationen inte obehörigen får röja vad som enligt beslut av delegationen eller regeringen ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som rör förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation. Förslaget medför ändringar i riksdagsordningen och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att det med nuvarande regler inte finns några möjligheter att med stöd av riksdagsordningen förordna om tystnadsplikt för ledamöter inom ramen för krigsdelegationens förberedande verksamhet. Däremot finns det sådana möjligheter när det gäller utskotten och . Det har blivit viss ökad aktivitet när det gäller krigsdelegationens förberedande verksamhet. Man ska, framhåller utredningen, alltid vara varsam med att skapa möjligheter att belägga riksdagsledamöter med tystnadsplikt. Det ska dock sägas att det rimligen kan uppstå situationer där det förekommer sekretessreglerade uppgifter i krigsdelegationens förberedande verksamhet i minst lika stor omfattning som det kan göra i utskottens verksamhet. Det kan då finnas skäl till beslut om tystnadsplikt. Det ska vidare framhållas att en möjlighet till beslut om tystnadsplikt kan innebära att företrädare för myndigheter som informerar delegationen kan vara mer öppenhjärtiga i sina redovisningar. Därmed kan krigsdelegationen få bättre information i sitt förberedande arbete. Sammantaget finns det alltså, enligt utredningen, starka skäl för att det ska finnas samma möjlighet till tystnadsplikt i krigsdelegationen som i utskotten. För krigsdelegationens förberedande verksamhet bör alltså en möjlighet till beslut om tystnadsplikt skapas. I likhet med vad som gäller för utskotten bör både regeringen och krigsdelegationen kunna fatta sådana beslut. Beslut som krigsdelegationen fattar om tystnadsplikt kommer att framgå av protokollen från krigsdelegationens sammanträden. Sådana beslut kan omfatta vad som framkommit vid sammanträdet och uppgifter som finns i handlingar som t.ex. regeringen överlämnat. Uppgifterna kan röra övningar med krigsdelegationen som hålls vid sidan av delegationens sammanträden. Det innebär alltså att också uppgifter om övningarna kan bli föremål för beslut om tystnadsplikt. 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Utredningen redovisar de förarbetsuttalanden som gjorde vid den senaste ändringen av bestämmelsen om tystnadsplikt i utskotten (bet. 2017/18:KU7), och utredningen anför att de är en utgångspunkt i den fråga som är aktuell. Det innebär att det finns en lösning för en situation där en ledamot önskar en avstämning med en partiledare eller gruppledare i . En sådan diskussion torde kunna föras utan att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt behöver lämnas. Om det trots allt bedöms nödvändigt kan det fortfarande inte anses vara fråga om ett obehörigt röjande. Nödvändig avstämning med partiledare eller gruppledare är etablerad praxis i riksdagsarbetet och får anses vara en förutsättning för ett fungerande arbete i . Den begränsade grupp som på detta sätt kan komma att ta del av uppgifter som omfattas av ett beslut om tystnadsplikt får förutsättas hantera uppgifterna med den varsamhet som krävs. När det gäller krigsdelegationen är dessutom ofta gruppledare och partiledare ledamöter av delegationen, vilket innebär att frågan om avstämning med en ledamot utanför krigsdelegationen sällan lär uppkomma. Den föreslagna lagändringen innebär, som för utskotten, att övriga personer som kan komma att närvara vid ett sammanträde i krigsdelegationen inte omfattas av bestämmelsen. Dessa är normalt sett anställda i offentlig verksamhet och omfattas redan av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Det torde vara mycket ovanligt att någon som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen behöver ta del av sekretessbelagda uppgifter när det gäller krigsdelegationen. Om det ändå skulle förekomma kan krigsdelegationen med stöd av offentlighets- och sekretesslagen besluta att personen i fråga ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. En fråga gäller de anställda vid partigruppernas kanslier, här benämnda partikanslier. betonade vid den senaste ändringen av bestämmelsen att det aldrig kan bli aktuellt att låta anställda i partikanslierna, t.ex. politiska sekreterare, ta del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Dessa personer är inte anställda i offentlig verksamhet och omfattas därför inte av offentlighets- och sekretesslagen. Därtill kommer att de inte har ett förtroendeuppdrag som kan likställas med riksdagsledamöters uppdrag, anförde utskottet. Det finns inte skäl att ändra detta grundläggande synsätt, enligt utskottet. Detta resonemang om de anställda vid partikanslierna bör således även gälla som en utgångspunkt för krigsdelegationen. Utredningen betonar att krigsdelegationen, men inte en enskild ledamot, med stöd av offentlighets- och sekretesslagen kan besluta att en person ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant beslut kan alltså fattas av krigsdelegationen när uppgiften lämnas ut. Ett förbehåll innebär att mottagaren av uppgifterna inte fritt får använda sig av dem och att det genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt. Om behov skulle uppstå av information till t.ex. partiernas kanslichefer om 4 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG krigsdelegationens förberedande verksamhet är det alltså möjligt för krigsde- legationen att besluta att lämna ut uppgifter med sekretessförbehåll. dock inte bli aktuellt annat än i rena undantagsfall. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Styrelsen ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 13.11.2 RO och en kon- sekvensändring i offentlighets- och sekretesslagen. 4.3 Partilösa ledamöters platser i utskotten