frsrdg · H904JO1 · 2021-11-10 00:00:00 — Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (se 2 kap. 3 § TF). En handling i den formen anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndig- heten själv använder (se 2 kap. 6 § första stycket TF). En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § TF gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 6 § TF (se 2 kap. 9 § första stycket TF). En och samma handling kan förvaras hos flera myndigheter; t.ex. kan en myndighet förvara en handling i original medan en annan myndighet har fått en kopia av den. Båda myndigheterna intar då ställning som förvaringsmyndig- het. (Se , Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, s. Handlingar som utväxlas mellan kommunala nämnder är i regel allmänna hos båda nämn- derna (se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden RÅ 1993 not. 118 och RÅ 1994 ref. 97 samt , s. 52 och 105). 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning samt säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling (se 2 kap. 13 § TF). stolen har uttalat att handlingar i ett elektroniskt verksamhetssystem inte anses förvarade hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller lag- ring för annans räkning, när det saknas administrativa och tekniska begräns- ningar för den förvarande myndigheten att ta del av uppgifterna i handlingarna i läsbart skick (se HFD 2018 ref. 48). Bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar får meddelas i lag (se 2 kap. 23 § TF). Regler om detta finns i huvudsak i arkivlagen. Ytterligare föreskrifter finns i Huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras. En myndighets arkiv bildas av bl.a. allmänna handlingar från myndighetens Arkivet ska bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov (se 3 § arkivlagen). Allmänna handlingar i ett ärende hos en myndighet ska arkiveras sedan ärendet har slutbehandlats (se 3 § arkivförordningen). I samband med arkivläggningen ska bl.a. minnesanteckningar som inte till- för ärendet sakuppgifter, utkast och övertaliga kopior tas bort. avser handlingar som inte är allmänna och inte bör bli det vid arkivläggningen och är inte någon gallringsåtgärd enligt arkivlagen. (Se Lövblad och , 2020, Version 2B, ], kommentaren till 10 §.) Allmänna handlingar kan få gallras. Vid gallring ska dock beaktas bl.a. att det arkivmaterial som återstår efter gallring ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § arkivlagen (se 10 § arkivlagen). Gallring förutsätter att åtgärden i det enskilda fallet har stöd i författning eller i ett beslut som fattats i behörig ordning, dvs. att gallringen är särskilt föreskriven eller beslutad. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården inom kom- munen (se 16 § arkivlagen). Kommunfullmäktige i har med- delat sådana föreskrifter för stadens myndigheter (se KFS 2015:27). framgår att allmänna handlingar endast får gallras med stöd av lag, förordning eller beslut av arkivmyndigheten (se 5 kap. 2 §). Handlingar som inte är all- männa och som inte ska arkiveras ska rensas ut (se 3 kap. 3 §). att handlingar för vilka gallringsfristen har löpt ut ska förstöras utan dröjsmål men att förstöringen kan senareläggas om det finns särskilda skäl för det (se 5 kap. 4 §). Det framgår även av föreskrifterna att myndighetens hantering av allmänna handlingar ska styras och planeras samt att handlingarna ska hanteras och struktureras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt (se 2 kap. 3 §). Kommunfullmäktige i har, med stöd av 8 § arkivlagen, ut- sett kulturnämnden till arkivmyndighet och är dess verkställande utfärdar riktlinjer om tillämpningen av kom- munfullmäktiges föreskrifter (se 1 kap. 3 § KFS 2015:27). O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 För information inom löne- och personaladministration i har fattat ett generellt beslut om bevarande och gallring (se Stads- arkivets beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och per- sonaladministration hos myndigheter i , SSA 2011:09). Enligt beslutet ska ansökningshandlingar från sökande som fått anställning bevaras men ansökningshandlingar från sökande som inte fått en utlyst anställning gall- ras efter tillsättning. Enligt stadens rutiner för hantering och förvaring av personalhandlingar ska handlingar från en sökande som fått anställning normalt bevaras på papper och förvaras i den anställdes personalakt. Varje förvaltning ansvarar för sina perso- nalhandlingar. (Se pm från stadens personalstrategiska avdelning på stadsled- ningskontoret och , reviderad , som ersatt cirkulär 2/2007, med i aktuellt avseende samma innebörd.) I beslut om gallring av information av tillfällig eller ringa be- tydelse hos samtliga myndigheter i finns stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior/dubbletter av handlingar (se Arkivmyndig- hetens beslut 2016:01 av , senare reviderat ). Varje myndighet ansvarar för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet har övertagit ansvaret (se 4 och 9 §§ arkivlagen). När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en annan myndighet övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten (se 9 § tredje stycket arkivlagen). I arkivvår- den ligger att verkställa föreskriven gallring, att organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas och att se till att handlingar som bevaras skyddas (se 6 § arkivlagen). I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Granskningens inriktning och inledande synpunkter Ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har begränsat min granskning till att avse den gallring som gjordes ur e-arkivet i fråga om ansökningshandlingar som kommit in till från personer som anställts. Jag går därför inte in på de rekryterande förvaltningarnas hantering mer än att uttala följande. Ansvaret enligt stadens rutin för att de aktuella ansökningshandlingarna skrevs ut och lades i personalakterna låg hos den rekryterande förvaltningen. Av utredningen framgår att rutinen inte följts i alla ärenden och att vissa per- sonalakter således saknat ansökningshandlingar. Detta kan ha medfört begräns- ningar i allmänhetens insyn, vilket är allvarligt. Jag vill därför framhålla vikten av att en kommuns beslut eller rutiner om hantering av allmänna handlingar följs. Av utredningen framgår vidare att förvaltningarnas bristfälliga hantering av ansökningshandlingarna uppmärksammades i samband med att information om den kommande gallringen lämnades och att handlingarna då fanns bevarade i digital form i e-arkiv. Ett arbete påbörjades för att återföra hand- 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T lingarna till förvaltningarna. Stadens personaldirektör beslutade dock, efter samråd med förvaltningschefen vid , att arbetet med att komplet- tera personalakterna skulle avslutas innan det var färdigt, eftersom arbetet be- dömdes bli omfattande och inte stå i proportion till den informationsförlust som Det är beklagligt att arbetet inte slutfördes. Utgångspunkter för bedömningen av gallringen ur e-arkivet Den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är en viktig del av Offentlighetsprincipen syftar bl.a. till att möjliggöra in- syn i offentlig verksamhet. Av det skälet är utgångspunkten att allmänna hand- lingar ska bevaras och gallring får ske endast när det är särskilt föreskrivet. Föreskrifter om arkivbildning finns på flera normnivåer, bl.a. i tryckfrihets- förordningen, arkivlagen och arkivförordningen. I en kommun kompletteras dessa föreskrifter vanligen av kommunens egna beslut och rutiner om bl.a. be- varande, gallring och förvaring av allmänna handlingar. regler för arkivbildning gäller hos de olika nämnderna i Det generella beslutet i staden för information inom personal- och löneadministration kompletteras av rutinen för hantering och förvaring av personalhandlingar (se SSA 2011:9 och pm från stadens personalstrategiska avdelning på och ). Innebörden av arkivreglerna i de delar som är aktuella i ärendet är att en ansökningshandling från en sökande som fått anställning ska bevaras inom sta- Bevarandet ska ske genom att handlingen skrivs ut på papper av den re- kryterande förvaltningen och förvaras i den anställdes personalakt. Ansökningarna var allmänna handlingar hos och förstörandet av dem var inte gallring av kopior eller rensning Av utredningen framgår att samtliga ansökningshandlingar i anställningsären- den som kom in till fördes över till e-arkiv för digitala handlingar /17. ningen framgår också att ansökningshandlingarna gallrades ur e-arkivet under Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO fört fram att de aktuella ansökningshandlingarna endast var kopior av handlingar som skulle bevaras i original hos respektive förvaltning, varför det inte fanns något hinder mot att radera dem. Enligt staden rörde det sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Staden har dock inte hänvisat till något gallringsbeslut eller annan reglering som stöd för sin argumentation i JO har tagit del av beslut om gallring av information av till- fällig eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i (se be- slutet 2016:01 som nämns under de rättsliga utgångspunkterna). stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior av allmänna handlingar. Enligt vad som anges i beslutet gäller det dock inte om det finns avvikande bestämmelser om bevarande eller gallring i generella eller myndighetsspecifika gallringsbeslut utfärdade av arkivmyndigheten. I beslutet uppställs också som O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 ett villkor för gallringen att den får ske under förutsättning att gallringen inte medför att allmänhetens insyn åsidosätts. Genom överföringen till e-arkivet kom ansökningshandlingarna in till (kulturnämnden). Det har inte gjorts gällande att hade tillgång till uppgifter i handlingarna med några administrativa eller tekniska begränsningar. Det var inte heller fråga om förvaring av säkerhetskopior i tryckfrihetsförordningens mening. Handlingarna var alltså allmänna hos Stads- arkivet (kulturnämnden) och förvarades där. Det generella beslutet för information inom personal- och lönead- ministration innebär att ansökningshandlingar från personer som anställdes ska bevaras. Det har inte förts fram att det beslutats några särskilda gallringsregler med anledning av att handlingarna fördes över till e-arkivet. För vissa av de handlingar som gallrades ur e-arkivet fanns det inte heller några arkivexemplar. Mot den bakgrunden kan åtgärd att gallra ansökningshand- lingar från personer som anställts inte ses som en gallring av kopior med stöd i beslutet om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse. Eftersom alla ansökningshandlingarna var allmänna handlingar har det heller inte varit tillåtet att rensa ut dem i samband med arkivläggning. Det saknades rättsligt stöd för gallringen ur e-arkivet Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO anfört att an- svaret för att bevara ansökningshandlingar för de sökande som fått anställning låg hos respektive förvaltning och att gallring hade stöd i regel- verket. Det är riktigt att det följer av stadens arkivregler att ansvaret för att de aktu- ella ansökningshandlingarna bevarades låg hos respektive förvaltning. Staden har dock inte berört vilken betydelse för tillåtligheten av gallringen det hade att förvaltningarna inte följt rutinen i alla ärenden och att hade in- formation om det när gallringen gjordes. Inte heller har staden kommenterat det förhållandet att gallringen skulle innebära förstörelse av handlingar som enligt stadens regler skulle bevaras. För sakens rätta belysning är dessa omständigheter enligt min mening av stor betydelse. Arkivregler inom en kommun bör tillämpas med utgångspunk- ten att kommunen är en helhet. För att offentlighetsprincipens syften ska få genomslag i praktiken kan det inte accepteras att en gallring genomförs med vetskap om att åtgärden i realiteten innebär att handlingar som ska bevaras blir förstörda, även om ansvaret för bevarandet ligger hos exempelvis en annan nämnd i en kommun. Jag kan mot den bakgrunden inte ställa mig bakom det synsätt som staden gett uttryck för. Som jag redan nämnt var ansökningarna allmänna handlingar hos Stadsar- kivet. Någon föreskrift som gav stöd för gallring hos av ansök- ningshandlingar från personer som anställts har såvitt kommit fram i utred- ningen inte funnits. Jag kan således konstatera att gallringen, särskilt i ljuset av de syften som bär upp offentlighetsprincipen, inte hade stöd i regelverket. 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T i kritiseras för att ur e-arkivet gallrade de ansökningshandlingar som skulle bevaras och inte fanns utskrivna och förvarade i personalakter. När det gäller de ansökningshandlingar som finns utskrivna och förvarade i personalakter är intresset av insyn i verksamhet tillgodosett genom att handlingarna är bevarade hos respektive förvaltning. det för jag inte fram någon kritik i den delen. Kommunstyrelsen och kulturnämnden har fört fram att det skulle ha varit för- enat med stora svårigheter att i e-arkivet särskilja ansökningshandlingar som skulle bevaras från dem som inte skulle bevaras. Beslutet att verkställa gall- ringen motiverades därför också med att ett bevarande av samtliga ansöknings- handlingar skulle strida mot gällande gallringsbeslut och mot bestämmelser om behandling av personuppgifter. Jag kan i denna del endast konstatera att reglerna i offentlighets- och arkiv- lagstiftningen ställer krav på att arkivbildningen planeras, vilket bl.a. innebär att en myndighet behöver ha ett system som möjliggör att handlingar som ska gallras kan skiljas från handlingar som ska bevaras. myndigheten i detta avseende kan inte ursäkta gallring av en handling som ska Som ärendet illustrerar kräver en fungerande arkivbildning också en löpande uppföljning av att beslut och rutiner följs. Kommunstyrelsen och kulturnämnden har uppgett att åtgärder har vidtagits för att säkerställa en korrekt hantering av ansökningshandlingar inom Stock- holms stads förvaltningar framöver, vilket är positivt. En tjänsteman lämnade en vilseledande uppgift och fördröjde ett utlämnande av en allmän handling samt agerade i strid med efterforskningsförbudet i tryckfrihetsförordningen (Dnr 7480-2019) Beslutet i korthet: En reporter vid en tidning skickade ett mejl till HR- chefen i och frågade om det fanns några personalärenden gällande kommunens gatuingenjör. Reportern begärde även att få ta del av ”eventuella varningar, uppsägning, överenskommelse om upphörande av anställning el liknande”. När begäran gjordes hade kommunen fattat ett beslut om att stänga av gatuingenjören från hans tjänst. HR-chefen besvarade dock reporterns för- frågan med att det inte fanns några sådana dokument som reportern efterfrå- gade. JO anser att reporterns begäran inte kan förstås på något annat sätt än att den omfattade avstängningsbeslutet och att HR-chefen rimligen inte heller kan ha gjort någon annan tolkning. JO kritiserar HR-chefen för att hon lämnat en vilseledande uppgift och fördröjt utlämnandet av en allmän hand- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 Hon kritiseras också för att senare i ett telefonsamtal ha ställt en fråga till reportern om varför han var så intresserad av det aktuella personalären- det, vilket stred mot efterforskningsförbudet i tryckfrihetsförordningen. skickade en reporter vid ett mejl till HR- chefen i , AA, och frågade om det fanns några personalären- den gällande kommunens gatuingenjör. Reportern begärde även att få ta del av ”eventuella varningar, uppsägning, överenskommelse om upphörande av an- ställning el liknande” när det gällde tjänstemannen i fråga. AA besvarade mej- let och uppgav att det inte fanns några sådana dokument. Reportern frågade då om gatuingenjören fortfarande var anställd vid , vilket AA bekräftade. , , mejlade reportern på nytt och uppgav att han fått vetskap om att kommunen hade fattat ett beslut om att stänga av gatuingenjören i avvaktan på utredning. Det framgår av utred- ningen att kommunen fattat ett sådant beslut. AA ringde upp reportern . Reportern spelade in samtalet. träffade kommunen en överenskommelse om upphö- rande av anställning med gatuingenjören, och dagen efter skickades beslutet om avstängning och överenskommelsen till . I en anmälan till JO förde chefredaktör fram klagomål mot AA för hanteringen av reporterns begäran. Hon anförde bl.a. följande. AA har medvetet agerat vilseledande och undanhållit tidningen rätten att ta del av allmänna handlingar. AA borde ha insett att ”personalärende” och ”liknande” i reporterns begäran även avsåg handlingar i ett ärende som gällde avstängning från tjänsten. Till anmälan bifogades bl.a. en mejlkonversation mellan reportern och AA och inspelningen av samtalet med AA . JO har tagit del av inspelningen av samtalet mellan reportern och AA. Av den framgår bl.a. att reportern och AA diskuterade om det fanns något perso- nalärende gällande gatuingenjören. AA uppgav: ”Du frågade efter vissa doku- ment eller liknande. Jag såg ingen som helst anledning att lämna ut en enskild medarbetare.” Vidare sa AA: ”Du efterfrågade inte avstängningen, därför fick du inte den heller”, och ”Du fick vad du frågade efter.” Efter att reportern svarat att han inte fick det svarade AA att det är en tolkningsfråga. Hon frågade även reportern: ”Varför är du så intresserad just av detta?” Kommunstyrelsen i (kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen ) yttrade sig över anmälan, efter att ha gett AA tillfälle att lämna synpunkter. AA lämnade följande synpunkter: 2 021 /2 2:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Anledningen till att jag inte lämnade ut begärda handling var att Hallands- postens efterfrågan var oprecis och att de inte efterfrågade just avstäng- ningsbeslutet i sin begäran. som efterfrågade dokumenten var ären- det under utredning och förhandlingar hade påbörjats. De slutledningar som dragit om att jag har haft för avsikt att ”mörklägga” dokumentet om avstängningen för att dölja kopplingarna till oegentligheterna i hanteringen av upphandlingarna är helt utan grund. Med facit i hand, så hade jag lämnat ut samtliga dokument för att undvika denna uppståndelse, även de som inte direkt efterfrågades. fick ut den handling de ansåg att de begärde den 17 ok- tober dvs. efter att den hade efterfrågats och därmed ser jag att skyndsamhetskravet enligt tryckfrihetsförordningen möjligtvis inte har uppfyllts, däremot har fått ut de handlingar de har ef- terfrågat. Kommunstyrelsen redovisade följande bedömning: och personalenheten är organiserad för att kunna ta emot och handlägga förfrågningar från allmänheten rörande allmänna handlingar i enlighet med de krav på bl.a. skyndsamhet som gäller. Av kommunens riktlinjer och upprättade rutiner framgår tydligt hur anställda ska hantera förfrågningar och begäran om allmänna handlingar och hur bedömning ska ske av vad som anses som allmän handling. I förevarande fall har hanter- ingen kring förfrågan om handlingar avseende en namn- given person hanterats inkorrekt. Att kommunen behandlar begäran om allmän handling och personal- ärenden i enlighet med tryckfrihetsförordningen och kommunens egna rikt- linjer påvisas bl.a. genom att kommunen efter förfrågan från nyhetsbyrån har lämnat ut beslut om avstängning. HR-chefens förfrågan varför reportern på var intresserad av personalärendet avseende gatuingenjören var en felbedömning eftersom en myndighet inte, när någon begär att få ta del av allmän handling, får efterfråga i vilket syfte handlingen begärs ut. Sammanfattningsvis är det således kommunstyrelsens bedömning att reporter skulle ha upplysts om att det fanns ett personal- ärende avseende den namngivna gatuingenjören samt att någon efterfråga i vilket syfte handlingen begärdes ut inte borde ha företagits. Kommunsty- relsen kommer med anledning härav att se över behovet av rutiner och in- formation. Utlämnande av allmänna handlingar och myndigheters serviceskyldighet Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (se 2 kap. 1–4 §§ TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som har gjort framställningen, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. (Se 2 kap. 15 § TF.) Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 0 2 1 / 2 2 : J O 1 kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 16 § TF.) Besked i en fråga om att lämna ut en allmän handling bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om en handling får lämnas ut. JO 2002/03 s. Som en allmän förutsättning för att en myndighet ska vara skyldig att bistå allmänheten enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen gäller att den som önskar få del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller åtminstone lämna så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll att myn- digheten utan större svårighet kan identifiera den. Myndigheten måste få klart för sig vilka handlingar som efterfrågas. En begäran får dock anses tillräckligt preciserad om den avser en begränsad grupp av handlingar, t.ex. samtliga beslut som fattats i en viss typ av mål eller ärenden. (Se JO 1994/95 s. Skulle en framställning om att få ut en allmän handling vara alltför obestämd för att kunna besvaras kan myndigheten emellertid inte nöja sig med att kon- statera detta. Myndigheter har en allmän serviceskyldighet och ska hjälpa den enskilde på ett sådant sätt att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjäl- pen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onö- digt dröjsmål. (Se 6 § förvaltningslagen.) En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut (se 2 kap. 18 § TF). I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Av utredningen framgår att en reporter, per mejl , frågade HR-chefen om det fanns några personalärenden gällande kommunens gatu- ingenjör och begärde att få del av eventuella handlingar avseende tjänstemannen i fråga, såsom ”eventuella varningar, uppsägning, överenskom- melse om upphörande av anställning el liknande”.