frsrdg · H904RS6 · 2021-12-20 00:00:00 — och om de utmaningar som följde i spåren av den snabba omställningen till digitalt distansarbete, både för ledamöter och för Riksdagsförvalt- Kommittén vill återigen understryka det samband som finns mellan de kunskaper och erfarenheter som byggs upp under ett normalläge och förmågan att möta en eventuell framtida krissituation. Att vara förberedd inför krisen Kommittén vill understryka vikten av att det inom varje organisation finns ett organiserat och systematiskt krisberedskapsarbete. Detta inkluderar bl.a. fram- tagande och ajourhållande av krishanterings- och kontinuitetsplaner. Att det också finns en kännedom om detta arbete och de färdiga planerna inom orga- nisationen är lika viktigt. Det måste råda klarhet om vem som har ansvaret för att förbereda och inleda krishanteringsarbetet vid en möjlig eller reell krissitu- ation och hur olika aktörer inom organisationen ska samverka internt, men också hur den ska samverka externt med olika myndigheter och andra aktörer under själva krisen. Det har kunnat noteras att vid coronapandemins ut- brott befann sig i en slags övergångsfas när det gäller sitt utveck- lingsarbete inom området. Ett sådant arbete hade påbörjats dessför- innan mot bakgrund av ett antal omvärldshändelser, men organisationen var ännu inte färdigutvecklad även om flera nyrekryteringar och resursinvester- ingar hade genomförts. Generella krishanteringsplaner fanns, bl.a. baserade på funktionen Tjänsteman i beredskap, men det utvecklingsarbete som hade på- börjats var alltså inte slutfört. Kommittén är ense med om att det är särskilt viktigt att bygga en grundförmåga för att kunna hantera olika typer av kriser. Detta förutsätter en fortsatt utvecklad organisation och en än större förståelse för olika kritiska beroenden både inom Riksdagsför- valtningen och i det omgivande samhället. I det sammanhanget bör olika sce- narier tas i beaktande. Detta förutsätter en fortsatt utvecklad organisation. Kommittén har funnit att en särskild s.k. pandemiplan för Riksdagsförvalt- ningen och hade utarbetats i kölvattnet av den s.k. svininfluensa- pandemin 2009. Denna plan var dock förhållandevis rudimentär och hade end- ast begränsad betydelse i det krishanteringsarbete som initierades . En möjlig konsekvens av att det inte fanns en fullt utvecklad pandemiplan är dock att visst arbete inledningsvis kom att fördröjas, vilket kunde ha lett till oönskad smittspridning och i förlängningen att det parlamentariska arbetet hade påverkats nämnvärt negativt. Även om ingen sådan smittspridning har DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN kunnat beläggas har kommittén ändå kunnat iaktta en viss försiktighet från förvaltningens sida att tidigt införa vissa smittskyddsåtgärder såsom begräns- ningar i besöksverksamheten. Denna återhållsamhet kan möjligen ha varit en effekt av att det saknades en mer utvecklad plan, vilket i sin tur kan ha ökat riskerna för att verksamheten inte skulle kunna genomföras fullt ut. Ett kontinuitetshanteringsprojekt hade vidare påbörjats i syfte att bygga upp en grundläggande förmåga inom förvaltningen att möta olika typer av kriser. På grund av pandemin och ett därtill knutet behov av att omprioritera vissa resurser stoppades emellertid detta arbete till en bit in på 2021. En särskild krisberedskapssektion vid säkerhetsenheten – som hade föreslagits redan in- nan pandemin – tillkom dock . Kommittén har dock iakttagit hur ansvariga inom säkerhetsenheten relativt omgående initierade en omvärldsbevakning och interna diskussioner med an- ledning av pandemin som kom att leda till att en särskild krisledningsorgani- sation tillskapades. Denna grundade sig i den krishanteringsorganisation som funnits men som kom att utvecklas i takt med att pandemin fort- skred. Överlag ser kommittén positivt på utvecklingen av det krishanteringsarbete som förvaltningen bedriver. Krishanteringsplaner är centrala i sammanhanget men de måste rymma en viss flexibilitet, vilket förvaltningen ser ut att arbeta efter. Det finns vidare alltid risker med att förlita sig på en plan som i alltför stor utsträckning bygger på erfarenheter från den förra krisen eftersom varje kris kan anses ha unika företräden. Kommittén finner dock att planeringsar- betet och därtill knuten övnings- och utbildningsverksamhet lyfter den nöd- vändiga förförståelsen för eventuella kommande utmaningar, vilket i sin tur kan främja följsamheten i agerandet under själva krisen. Kommittén anser att det i utvecklingen av det framtida krishanteringsar- betet bör övervägas vidare i vad mån förvaltningen bättre kan förutse behovet av åtgärder generellt sett och bedöma när sådana bör sättas in. Ju fler beslut man kan fatta innan en kris, desto bättre. Det går att förbereda sig på en mängd olika sätt, allt från upphandling av specifik materiel och översyn av behoven avseende el, internet och transporter under en kris, till en utvecklad författ- nings- och organisationsberedskap, inklusive klargörandet av tydliga besluts- vägar inom förvaltningen under en kris. Här bör ett utvecklat scenarioarbete kunna vara en del av arbetet. En än större förståelse för olika kritiska beroen- den både inom och i det omgivande samhället är också av vikt i sammanhanget. Vidare vill kommittén understryka – mot bakgrund av förvaltningens age- rande vid pandemins början – att det vid en kris är viktigt att vidta adekvata åtgärder så snart man kan eftersom det i allmänhet är lättare att återkalla eller skala ned sådana åtgärder än att behöva genomföra motsvarade åtgärder i ett senare skede när det kanske råder brist på tid och resurser och i en situation när skadan dessutom kanske redan är skedd. DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Sammantaget är kommittén förhoppningsfull om att ska få möjlighet att arbeta mer ostört med dessa frågor i en post-pandemisitu- Efter ovanstående mer generella synpunkter på krishantering vill kommittén även nämna några specifika observationer i fråga om de åtgärder som vidtogs i samband med pandemin. Kommittén ser positivt på strävan efter att följa re- geringens och expertmyndigheternas råd och rekommendationer under pande- min för att förhindra spridningen av coronaviruset. råd och rekommendationer var i sammanhanget särskilt framträdande. Enligt enkätsvaren förefaller ledamöterna i huvudsak vara nöjda med de åtgärder som vidtogs, även om det finns synpunkter från dem och från några partikanslier om tidpunkten för när en del av dessa åtgärder sattes in och i några enstaka fall om behovet av eller bristen på vissa åtgärder som sådana. Dessa upplevda brister gällde i huvudsak förvaltningens genomförande av vissa restriktioner för besök och tillhandahållandet av handsprit. det synpunkter på att var stängda i alltför hög Från kommitténs sida har det även kunnat observeras att inte alla leda- möter – med eller utan sina partiers goda minne – hörsammade rekommenda- tionen om att arbeta på distans. Av redovisningen i del C framgick det också att det är få av de ledamöter som besvarade kommitténs enkät som anger att de har saknat några smitt- skyddsrelaterade åtgärder från sida. Beträffande den specifika frågan om smittskyddsåtgärder anser kommittén att det bör fortsätta att övervägas hur man på ett tidigt stadium i en liknande situation kan öka förståelsen hos ledamöter, partikanslianställda och förvalt- ningens tjänstemän för, och skälen till, de smittskyddsåtgärder som Det kan t.ex. gälla information om vikten av begränsningar i resandet till och från eller besök i lokaler som ansvarar för. sekvensen av ett bristfälligt smittskyddsarbete, särskilt om budskapet i sig inte heller riktigt når ut, är en risk för en högre smittspridning, vilket inte bara för- svårar viktiga arbete utan även innebär ett hot mot ledamöters, tjänstemäns och andras liv och hälsa. Kommittén vill dock poängtera vikten av att i allmänhet öka Riksdagsför- valtningens förmåga att nå en djupare förståelse för de krishanteringsåtgärder som och vidtar under en kris bland ledamö- ter, partikanslianställda och förvaltningens tjänstemän. Kommittén vill avslutningsvis återknyta till den iakttagelse om gjordes i del C om att det tycks ha förekommit lite olika syn både inom och mellan partigrupper på de lokala smittskyddsrekommendationernas tillämpning, och att detta kan ha bidragit till viss irritation och effektivitetsförluster. undvika detta och för att riksdagsgrupperna och deras kanslier ska stå än bättre DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN rustade inför liknande prövningar anser kommittén att dessa bör uppmuntras att dela med sig av sina erfarenheter sinsemellan samt att föra samtal om hur man lämpligen kan samordna olika åtgärder för att uppnå den största samlade nyttan även i andra krissituationer. åtgärder som en del av den nationella krishanteringen I en krissituation är det av vikt för dels att kunna visa att den egna verksamheten fungerar, dels att som en viktig institution vara ett föredöme i sitt agerande och en del av de nationella strävandena att hantera krisen. Kommittén har alltså kunnat iaktta hur och Riksdagsförvalt- ningen strävade efter att följa regeringens och expertmyndigheters råd och re- kommendationer i samband med pandemin. Att följa dessa är generellt sett av vikt under en kris också av det skälet att den expertis som dessa myndigheter har av naturliga skäl ofta saknas hos . Det innebär också ett värdefullt signalvärde att viktiga samhällsaktörer hanterar situationen på samma sätt, vilket i fall både stärker dess legitimitet och expert- myndigheternas rekommendationer. och bör av samma skäl, i de flesta fall, inte heller gå längre än vad regeringen och myndigheterna rekommenderar. Man bör dock vara medveten om att hur och Riksdagsförvalt- ningen förhåller sig till råd och rekommendationer kan innebära utmanande konsekvenser för den egna verksamheten. Strikta restriktioner, t.ex. avseende smittskydd och resor, kan innebära svårigheter för eller de enskilda ledamöterna att utföra sin uppgift. Inte minst ledamöternas svar på kommitténs enkät visar på detta. och bör därför överväga att närmare be- lysa de utmaningar som kan uppstå i avvägningen mellan att följa råd och re- kommendationer och upprätthålla en acceptabel verksamhet. I sammanhanget är det viktigt att och överväger i vad mån det går att lämna egna rekommendationer till de som vis- tas i som går utöver vad regeringen och expertmyndighet- erna har gett uttryck för. Det skulle t.ex. kunna röra olika smittskyddsåtgärder i händelse av en pandemi. Tekniska utmaningar och teknisk utveckling Enligt kommittén är det utan tvekan de it- och medietekniska problemen som följde i spåren av nödvändigheten att omorientera verksamheten från fysiska möten på plats i till distansarbete som medförde de största utmaningarna för och verksamhet under pandemin. Mer konkret handlade det i stor utsträckning om ett missnöje som riktades från ledamotshåll och partikanslierna mot den distansmötesplattform som tillhandahåller och förordar, men det framfördes DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN även synpunkter på den hårdvara och därtill hörande support som erbjuds samt på uppkopplingsmöjligheterna i hemarbetsmiljön och i ledamöternas övernatt- En del mycket starka negativa uppfattningar luftades i svaren på kommitténs enkät när det gäller dessa frågor. Kommittén har kunnat iaktta att ledamöter, partikanslipersonal och förvalt- ningens it-personal emellanåt har olika syn på vad som är den huvudsakliga orsaken till de problem som uppkommer vid själva användningen av distans- Eller annorlunda uttryckt: Det finns ofta en gemensam upp- fattning om att det handlar om något man betecknar som ett it-problem, men det råder inte sällan delade meningar om ifall det främst är ett it- tekniskt problem (brister i hård- eller mjukvara) eller ett problem som upp- kommer för att användarna inte har tillräckliga kunskaper för, eller vana av, att använda det aktuella verktyget eller för att de inte följer de rekommen- dationer som finns för val av hårdvara vid distansmöten (dvs. dagsdatorn och inte mobiltelefon eller läsplatta). Kommittén kan konstatera att innan coronapandemin bröt ut var använd- ningen av och efterfrågan på distansmöteslösningar begränsad inom och i en majoritet av riksdagspartierna. ningens sida att med kort varsel kunna tillhandahålla efterfrågad utbildning, support etc. i början på 2020 var därför tämligen låg. Det kan vidare konstateras att den ibland bristande stabiliteten hos den tek- niska plattformen för distansmöten, omfattningen av vidtagna åtgärder från förvaltningens sida och ledamöters och tjänstemäns emellanåt otillräckliga it- vana bidrog till de utmaningar som uppkom när det gällde att kunna genom- föra distansmöten under framför allt 2020. Många anser dessutom att den ex- isterande distansmötesplattformen har färre och sämre funktioner än andra al- ternativ på marknaden. Detta har skapat en viss frustration bland användare som it-avdelningen och andra tjänstemän inom förvaltningen har fått försöka hantera efter bästa förmåga. Vissa hade bättre förutsättningar (t.ex. it-support- personal) än andra (t.ex. en del utskottskanslipersonal) att lyckas med detta. Kommittén konstaterar att de i huvudsak informationssäkerhetsrelaterade argument (inte minst sådana som har koppling till hanteringen av personupp- gifter) som förvaltningen anförde för valet av distansmötesplattform inte fick något brett genomslag , och att alternativa distansmötesplattformar bl.a. därför började att användas av flera av partigrupper och parti- Dessa plattformars driftssäkerhet och användarvänlighet används därför inte sällan som jämförelsenorm när ledamöterna bedömer motsvarande prestanda hos den av förordade plattformen. dandet av andra plattformar har dessutom lett till utmaningar för förvaltning- ens it-support som i kraft av sin serviceinriktade strävan efter att tillhandahålla stöd, i många fall har försökt att lösa problem förknippade med system som förvaltningen egentligen inte förordar. Det kan enligt kommitténs uppfattning ifrågasättas om detta är ett i längden effektivt sätt att använda begränsade re- DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Kommittén kan också konstatera att andra distansmötesplattformar an- vänds frekvent i flera andra nationella parlament i och i Europaparla- mentet samt inom ramen för olika internationella samarbeten (inklusive inter- parlamentariska sådana), vilket försvårade en del av ledamöternas och förvalt- ningens internationella kontakter. För många ledamöter har denna europeiska erfarenhet i någon mån tagits till intäkt för att dessa alternativa plattformar faktiskt uppfyller nödvändiga informationssäkerhetskrav kopplade till lagring av data i molntjänster, något som dock inte håller med om (se vidare nedan). Vidare innebar it-supportens begränsade personalresurser och påbjudet hemarbete att dess personal inte alltid kunde närvara fysiskt eller finnas till- gängliga för direktsupport vid alla de distansmöten som ofta genomfördes pa- rallellt under större delen av 2020. Detta medförde att ett tungt ansvar för att mötena skulle fungera landade på de vanligen fysiskt närvarande utskottstjäns- temännen som dock hade högst varierande erfarenheter av att hantera distans- möten i allmänhet och att reda ut sådana specifika problem som uppkom vid distansmöten i synnerhet. Kommittén anser dock att förvaltningens it-support arbetat systematiskt med att utveckla verksamheten och nå ut med handled- ningar och instruktioner för att förebygga it-problem, vilket dock inte alltid noterades i användarledet. Det kan även konstateras att installationen, funktionen och handhavandet av sammanträdessalarnas ljud- och bildsystem, kopplade till distansmötessy- stemet, också ofta påverkade förutsättningarna för att kunna genomföra ut- skottssammanträden på ett till fullo ändamålsenligt sätt. Detta gällde inte minst . Kommittén har förståelse för att det inte fanns några genomarbetade förbe- redelser inom för den mycket snabba omställningen på det it- och medietekniska området, men förutsätter att förvaltningen fortsätter att ta ett samlat grepp om dessa frågor för att säkerställa att beredskapen på området är bättre när en kris av liknande slag inträffar nästa gång. konstaterar kommittén att erfarenheterna och den brant uppåtrik- tade lärkurvan bland ledamöterna när det gäller att handha både hård distans- mötesteknik och erforderliga mjukvaruapplikationer för att det kommer att bli lättare att ställa om i den händelse det är just distansarbete som kommer att vara nödvändigt vid nästa kris, åtminstone om en sådan inträffar inom över- skådlig tid. Eftersom distansarbete dessutom ser ut att bli allt vanligare i sam- hället under normala omständigheter kommer det att finnas betydligt bättre förutsättningar för att kunna upprätthålla en helt annan kunskap och beredskap på detta område än innan pandemin, eftersom distansarbete trots allt var en relativt begränsad företeelse. Kommittén vill betona vikten av att , med beaktande av övriga krav, fortsätter sitt arbete med att se över den samlade utvecklingen av tekniska plattformar, utbildning och support för att kunna skapa ett nytt kostnadseffektivt helhetskoncept för framtiden som bl.a. beaktar DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN erfarenheterna från pandemin. Internationella erfarenheter avseende detta – inte minst från andra europeiska parlament – bör beaktas i sammanhanget. Avslutningsvis vill kommittén understryka att ett väl genomtänkt tillvara- tagande av de it- och medietekniska lärdomar som distansarbetet under pan- demin innebar, liksom ett fortsatt utvecklingsarbete på detta område, inte får överskugga det faktum att nästa kris kan vara av ett helt annat slag än coro- Nästa kris kan komma att innebära utmaningar som inte alls kan mötas med den kunskap och de erfarenheter som har vunnits när det gäller just distansarbete och den teknik som förknippas med sådant arbete. minst beroendet av el i sammanhanget ger skäl att mana till viss eftertänksam- het i det framtida valet av lösningar avsedda för både ett normalläge och en Vägval efter Schrems II-domen? Kommittén har alltså kunnat konstatera att har haft svårt att få gehör för valet av distansmötesplattform bland många av ledamö- terna och partikanslierna. Förvaltningen har vidhållit sin uppfattning att den valda distansmöteslösningen är det bästa alternativet ur bl.a. De kommunikativa utmaningarna på detta område komplicerades dessutom av pågående rättsprocesser på EU-nivå som utmynnade i den s.k. Schrems II-domen. tén har noterat de splittrade uttolkningarna bland olika aktörer, både nationellt och bland olika nationella parlament inom EU, om vad denna dom har för praktiska implikationer när det gäller användningen av olika distansmötes- tjänster som lagrar vissa data i molntjänster baserade i . Av de ovanstående redovisade skälen och inför kommande anskaffande, användning och utveckling av distansmöteslösningar bör implikationerna av Schrems II-domen när det gäller skyddet för personuppgifter analyseras vi- Härvidlag är det viktigt att fortsätter att följa dis- kussionen på området bland svenska myndigheter. Kommittén har med intresse kunnat notera hur och na- parlament i flera europeiska länder till största delen har valt andra tek- niska distansmöteslösningar än vad har gjort, också inom ramen för olika internationella samarbeten (inklusive interparlamen- tariska sådana). Det kan sålunda konstateras att flera av dessa länder har gjort andra tolkningar av Schrems II-domen än vad har gjort. Några parlament har dessutom utnyttjat nationellt eller internt utvecklade mötestjänster eller modifierat existerande versioner av externa tjänster. mittén anser att det kan finnas skäl att närmare analysera dessa vägval för DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN Vikten av kunskap om informationssäkerhet Kommittén konstaterar att för att förhindra att obehöriga tar del av känslig information finns det därtill avsedda, och av fastställda, hanteringsregler. Dessa utgår från informationens skyddsvärde med avseende på konfidentialitet. Reglerna är i sig inte beroende av om ett normalläge eller en krissituation råder. De ska efterföljas på samma sätt i alla situationer. Rådande omständigheter kan dock påverka mängden konfidentiell information som behöver delas. Kommittén konstaterar att om man på förhand har klassificerat aktuella informationstyper med hjälp av förvaltningens in- formationsklassningssystem är det sannolikt lättare att hitta lösningar för hur information ska delas vid en kris. Omställningen till digitalt distansarbete under pandemin, både för riksda- gens ledamöter och personal, har satt fingret på beho- vet av att förstå vad ett gediget informationssäkerhetsarbete enligt ovan inne- fattar. Kommittén kan konstatera att ett sådant informationssäkerhetsarbete hade påbörjats inom redan innan pandemin bröt ut. Med av- seende på detta har det dock kunnat iakttas utmaningar under pandemin både när det gäller den tillgängliga distansmötestekniken och att nå ut med vad som gäller för en god informationssäkerhet inom . Detta har sammantaget riskerat att äventyra informationssäkerheten i organisationen. Det har t.ex. noterats av utskottstjänstemän att ledamöter ibland använder mobiltelefoner och läsplattor vid distansmöten och inte egna dato- rer, vilket inte är optimalt ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Använd- ningen av mobila enheter försämrar även förutsättningarna generellt för en sta- bil funktion vid distansmöten. En konsekvens av att använda annan hårdvara än den rekommenderade under möten innebär alltså en ökad risk för att röja vad som sägs under utskottssammanträden som enligt riksdagsordningen, med få undantag, ska hållas inom stängda dörrar. Kommittén anser att det pågående arbetet med att öka förståelsen för inne- börden av en god informationssäkerhet är angeläget även fortsättningsvis och då både när det gäller dess betydelse för utvecklingen av krishan- tering och för ett nytt normalläge. Informationssäkerhetsaspekter bör beaktas redan i kris- och kontinuitetsplaneringen, exempelvis i vad mån viss typ av information kan bli svår att hantera enligt rådande hanteringsregler under en kris. Enligt kommittén bör det sålunda övervägas vidare hur man bäst främjar en ökad förståelse för förutsättningarna i fråga om, och innebörden av, en god informationssäkerhet. Teknik till stöd för hantering av känslig information Även om distansmöten i utskotten och varit huvudinriktningen sedan pandemins början krävdes ändå fysisk närvaro av åtminstone en mö- tesordförande. Kommittén har kunnat konstatera att ledamöter som av olika DEL F – KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN skäl inte kunde delta fysiskt i dessa sammanträden inte alltid hade tillgång till samma underlag som de ledamöter som kunde vara på plats i eller Säkerhetsskyddsklassad information är särskilt svårhanterlig i Det fanns med andra ord en risk för ett kunskapsunderläge för de folkvalda som verkade på distans. Även övriga brister i teknik eller hand- havande kan ha lett till att vissa ledamöter fick ta del av mindre kvalificerad information än andra. Kommittén anser sålunda att det kan finnas skäl att närmare kartlägga vilka möjligheter det finns att kunna dela känslig information med hjälp av modern teknik mellan personer inom på ett informationssäkert sätt. ningen bör vara att så mycket information som möjligt ska kunna delas med och mellan ledamöterna inklusive med de som inte är på plats fysiskt vid ett Enligt kommittén är detta viktigt för att motverka att ett demo- kratiskt underskott uppstår, men också för att göra sammanträdena så inne- hållsrika som möjligt. Detta gäller både under en kris som i ett normalläge. Det innebär naturligtvis en utmaning att finna och få till stånd tekniska lös- ningar som kan klara av detta. Av den europeiska jämförelsen i denna rapport framgår att det sägs finnas lösningar för att kunna dela känsliga Det kan enligt kommitténs uppfattning finnas skäl att överväga när- mare studier av sådana lösningar.